ACTIVE BUT ACQUIESCENT: THE EU’S RESPONSE TO THE ISRAELI MILITARY OFFENSIVE IN THE GAZA STRIP by Hamza Abderrazik

REACCIONA PERO CONSIENTE. LA RESPUESTA DE LA UE A LA OFENSIVA MILITAR ISRAELÍ EN LA FRANJA DE GAZA

Coordinación de la edición española Grupo de Ong por Palestina

REACCIONA PERO CONSIENTE. LA RESPUESTA DE LA UE A LA OFENSIVA MILITAR ISRAELÍ EN LA FRANJA DE GAZA

E d i c i ó n

e s pa ñ o l a

Madrid - Octubre 2009 Título: Reacciona pero consiente. La respuesta de la UE a la ofensiva militar israelí en la Franja de Gaza Coordinación: Barbara Demurtas Traducción: AEIOU Traductores Diseño y maquetación: Hamza Abderrazik G R U PO

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ON G

PO R

PAL E S T INA

E-mail: coordinacion@ongporpalestina.org Website: www.ongporpalestina.org

E d i c i ó n

Or i g i n a l

Bruselas - Mayo 2009 Título: “Active but Acquiescent: The EU’s Response to the Israeli Military Offensive in the Gaza Strip” Autora: Tocci, Nathalie Organización: Euro-Mediterranean Human Rights Network (EMHRN) Edición: Euro-Mediterranean Human Rights Network (EMHRN) Fecha de publicación: May 2009 - Pages: 92 ISBN 87-91224-38-1 Idioma original: inglés

E U R O - M E DI T E R R Á N E A

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H U M ANOS

Vestergade 16 - 1456 Copenhagen K - Denmark Tel: + 45 32 64 17 00 - Fax: + 45 32 64 17 02 E-mail: info@euromedrights.net Website: www.euromedrights.net

Temas Claves: Derechos Humanos/ Derecho Internacional/ Derecho Internacional Humanitario Términos geográficos: Unión Europea / Gaza / Territorios Palestinos Ocupados/ Oriente Medio

Este documento ha sido elaborado con el apoyo financiero de DANIDA y ASDI para su edición inglesa y con el apoyo de la AECID para su edición española.

Los contenidos de este documento son responsabilidad exclusiva de la Red Euro-Mediterránea de Derechos Humanos y no reflejan la posición oficial de los donantes.

ÍNDICE 1. INTRODUCCIÓN

2. EL CONTEXTO: OBJETIVOS DE LA UE, OBLIGACIONES LEGALES E INSTRUMENTOS POLÍTICOS

EN EL CONFLICTO ISRAELÍ-PALESTINO

2.1.

OBJETIVOS POLÍTICOS DE LA UE RESPECTO A ISRAEL, LOS TPO Y EL CONFLICTO

2.2.

LAS OBLIGACIONES LEGALES DE LA UE Y LOS ESTADOS MIEMBROS BAJO EL DIH

Y EL DIDH

2.2.1 Obligaciones de los estados miembros bajo el DIH y normas

2.2.2 Compromisos de la UE bajo el DIH y el DIDH

2.3.

de responsabilidad del estado.

15 17

INSTRUMENTOS POLÍTICOS Y OBLIGACIONES LEGALES DE LA UE EN RELACIÓN

A ISRAEL Y A LA AP

2.3.1 Diplomacia: iniciativas multilaterales y unilaterales

2.3.2 Relaciones contractuales: asociación y política europea de vecindad

2.3.3 Capacitación: ayuda y misiones de la PESD

3. EL DESPLIEGUE DE LOS INSTRUMENTOS POLÍTICOS DE LA UE ANTES DE LA OFENSIVA

EN LA FRANJA DE GAZA

3.1.

POLÍTICAS ENTRE LAS ELECCIONES DE LA AP Y LA CAÍDA DEL GOBIERNO

DE UNIDAD NACIONAL

3.2.

POLÍTICAS ENTRE LA CAÍDA DEL GUN Y LA “OPERACIÓN PLOMO FUNDIDO”

3.2.1 “Cisjordania primero”

3.2.2 Estrechando el cerco a la Franja de Gaza

3.2.3 Profundizando las relaciones bilaterales con Israel

4. LA OFENSIVA ISRAELÍ EN LA FRANJA DE GAZA: DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO

Y HECHOS SOBRE EL TERRENO

4.1.

4. 2. VIOLACIONES DEL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO COMETIDAS

COMENTARIOS PRELIMINARES

POR ISRAEL

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4.3.

VIOLACIONES DEL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO COMETIDAS

POR HAMÁS Y OTROS GRUPOS ARMADOS

LLAMAMIENTO PARA UNA INVESTIGACIÓN Y BÚSQUEDA DE RESPONSABILIDADES

4.4.

5. LA REACCIÓN DE LA UE A LA OFENSIVA ISRAELÍ EN LA FRANJA DE GAZA

5.1.

LA RESPUESTA COLECTIVA DE LA UE

5.1.1 Diplomacia: unidad de propósitos, ineficacia sobre el terreno

5.1.2 Asistencia a los palestinos: se profundiza el dilema de la ayuda

5.1.3 Relaciones contractuales con Israel: ¿lo primero son negocios?

5.1.4 La respuesta colectiva de la UE: viejos dilemas, nuevas ambigüedades

5.2.

¿CONSONANCIA O DISONANCIA ENTRE LOS ESTADOS MIEMBROS?

5.2.1 Apoyo incondicional a Israel: República Checa, Alemania,

5.2.2 Matiz político añadido a la postura de la UE: Francia, España y Reino Unido

5.2.3 Hacia un enfoque más equilibrado: Bélgica, Irlanda, Suecia

5.2.4 Entendiendo la respuesta de la UE

Italia y los Países Bajos

6. COLMANDO LA BRECHA ENTRE LAS PREFERENCIAS POLÍTICAS Y LAS OBLIGACIONES

LEGALES DE LA UE Y SU ACTUACIÓN PRÁCTICA

PRESENTACIÓN DEL PROYECTO

RESUMEN

ACRÓNIMOS

R E A C C I O N A P E R O C O N S I E N T E . L A R E S P U E S T A D E L A U E A L A O F E N S I VA M I L I T A R I S R A E L Í E N L A F R A N J A D E G A Z A

Introducción

Después de la ofensiva militar israelí en la Franja de Gaza entre el 27 de diciembre de 2008 y el 18 de enero de 2009, que tuvo lugar después del fracaso del alto el fuego de seis meses y que ocasionó un nivel sin precedentes de muerte y destrucción, la Red Euro Mediterránea de Derechos Humanos (EMHRN) ha comenzado a examinar las políticas de la Unión Europea (UE) respecto al conflicto. Considerando la atención acordada a la respuesta de la UE como actor principal en materia de derechos humanos en la escena internacional, este informe se refiere principalmente al papel y a la reacción de la UE y de sus Estados miembros, más que a los de otros actores locales o internacionales en el conflicto. Del mismo modo, dado que la UE mantiene relaciones - incluyendo las obligaciones vinculantes sobre derechos humanos en sus relaciones bilaterales - con un sólo actor del conflicto, - Israel -, mientras que no mantiene contacto con el otro actor - Hamás -, la mayoría del análisis se centra en la conducta de Israel y en la reacción de la UE a ella, aunque el informe también aborda brevemente las violaciones de Hamás y analiza la respuesta de la UE a éstas.

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A pesar de centrarse en las reacciones de la UE durante el inicio, evolución y tras el fin de la “Operación Plomo Fundido”, este informe comienza por establecer el más amplio contexto político y legal en el que se construyen y prosiguen las reacciones de la UE. Esboza los fines políticos declarados por la UE en el conflicto palestino-israelí, las obligaciones y compromisos de la UE y de sus Estados miembros respecto a los derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario, así como también los instrumentos políticos que la Unión tiene a su disposición. El informe analiza después la manera en que la UE ha desplegado sus políticas, particularmente desde 2006, cuando Hamás ganó las elecciones al Consejo Legislativo Palestino (CLP), argumentando que la Unión, nolens volens, fue parte de un contexto internacional más amplio dentro del cual tuvo lugar la escalada. A continuación el informe revisa brevemente los acontecimientos durante la propia ofensiva, presentando una descripción de las principales violaciones al Derecho Internacional Humanitario. Finalmente el informe vuelve a la reacción de la UE durante y después de la ofensiva militar, sugiriendo que, en cuanto se restablece una relativa calma, la UE, colectivamente, se halla a sí misma en una encrucijada. La Unión, guiada por intereses y lealtades internas y transatlánticas, se arriesga a caer nuevamente en el mismo conjunto de políticas fracasadas y acribilladas de nuevas ambigüedades. Sin embargo, un creciente malestar europeo frente a los acontecimientos en la región abre una oportunidad 11 para que la UE revise cuidadosamente su relación con Israel y con el pueblo palestino y discuta formas de reducir las brechas entre derechos humanos y compromisos con el Derecho Internacional Humanitario, así como las políticas respecto al conflicto.

2. El contexto: objetivos de la UE, obligaciones legales e instrumentos políticos en el conflicto israelí-palestino

2 . 1 O bjetivos políticos de la U E respecto a I srael , los T P O y el conflicto Los objetivos declarados por la UE respecto a Israel y los Territorios Palestinos Ocupados (TPO)1 están basados en dos pilares que han consolidado a lo largo de décadas una clara visión del conflicto y su resolución. El primer pilar consiste en asegurar el derecho a la autodeterminación de los israelíes y los palestinos. Históricamente, la UE reconoció el derecho de Israel a ser un Estado, viviendo en paz con sus vecinos dentro de unas fronteras seguras e internacionalmente reconocidas. La posición europea hacia el pueblo palestino se articuló progresivamente a lo largo de varias décadas. Comenzando con un abierto e ilimitado apoyo a la autodeterminación Palestina, en la Declaración de Venecia de 19802, al final del proceso de Oslo el Consejo Europeo manifestó su apoyo a un Estado palestino, argumentando que “la UE está convencida de que la creación de un Estado palestino democrático, soberano, viable y pacífico sería la mejor garantía de 12

seguridad para Israel”3. Con la erupción de la segunda intifada en el 2000, la UE articuló además su visión para la paz, en concreto la creación de dos Estados que convivan en paz dentro 1 2

Los TPO se componen de la Franja de Gaza y Cisjordania, incluyendo Jerusalén Oriental. Declaración del Consejo Europeo sobre la situación en Oriente Próximo, Venecia, 12-13 de junio de 1980. 3 Conclusiones del Consejo Europeo en Berlín, 24-25 de marzo de 1999.

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de unas fronteras internacionalmente reconocidas. El Estado de Palestina se establecería en Cisjordania, Jerusalén Oriental y la Franja de Gaza a lo largo de las fronteras de 1967 (con ajustes menores mutuamente acordados si fueran necesarios), y sería viable, independiente, soberano y democrático4. A pesar de las siempre decrecientes perspectivas de tal Estado, la UE ha permanecido invariable en su compromiso. En el cenit del ataque militar de Israel sobre la Franja de Gaza en diciembre de 2008 y enero de 2009, la UE afirmó su apoyo a una Palestina viable y democrática conviviendo con Israel en paz y seguridad5, y ha reiterado esa posición desde entonces6.

13 4

Consejo Europeo en Laeken, 14-15 de diciembre de 2001 – Declaración sobre la situación en Oriente Próximo; consejo Europeo, Conclusiones de la Presidencia, Sevilla, 25 de junio de 2002. 5 Declaración de la UE sobre la situación en Oriente Próximo, París, 30 de diciembre de 2008. 6 ‘The EU in the Middle East Peace Process’, MEMO/09/88, 27 February 2009, http://europa.eu/rapid/ pressReleasesAction.do?reference=MEMO/09/88&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLangua ge=en

El segundo pilar es la importancia del cumplimiento con los derechos humanos internacionales y con el Derecho Humanitario. La mayoría de declaraciones de la UE sobre el conflicto desde la década de los 70 ha condenado los actos palestinos de “terrorismo”, señalando relevantes violaciones del derecho internacional, al tiempo que condenaba igualmente los asentamientos israelíes, cuya construcción contraviene la Cuarta Convención de Ginebra7. Durante los años de Oslo, la Unión permaneció relativamente silenciosa, en particular respecto a la acelerada marcha de la edificación de asentamientos sobre los Territorios Palestinos Ocupados, por miedo a “perturbar el proceso de paz”. Sin embargo, con el estallido de la segunda intifada, la UE intensificó su requerimiento de una detención y una inversión del proceso de construcción de colonias, y denunció todo un conjunto de violaciones de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario (DIH), abarcando desde los ataques suicidas palestinos a las incursiones israelíes, asesinatos extrajudiciales, métodos de castigo colectivo y la construcción del Muro/Barrera en Cisjordania8. Finalmente, desde la desconexión unilateral israelí de la Franja de Gaza en 2005 y la separación política en 2007 con la Franja de Gaza controlada por Hamás, y Cisjordania, controlada por la Autoridad Palestina (PA)/Fatah, las condenas al asedio y a las incursiones militares de Israel en Gaza, así como al lanzamiento indiscriminado de cohetes por parte de Hamás sobre las poblaciones israelíes limítrofes han caracterizado notablemente las declaraciones de la UE9. Así pues, después de 2000, las declaraciones de la UE estipularon claramente tanto su visión de Oriente Próximo como los medios necesarios para lograrla. El objetivo era el de los dos Estados en base a fronteras de 1967. Los medios eran las negociaciones y el respeto por los derechos humanos, la democracia y el derecho internacional. Más que una visión, la obtención de estas metas se ha considerado un elemento integral para los intereses y estrategia de seguridad de la UE10.

Declaración de los Nueve Ministros sobre la situación en Oriente Próximo, Bruselas 6 de noviembre de 1973; Declaración de los Nueve Ministros sobre el Tratado de Paz Egipcio-israelí, Paris, 26 de marzo de 1979; Declaración del Consejo Europeo sobre la situación en Oriente Próximo, Venecia 12-3 de junio de 1980; Declaración del Consejo Europeo sobre Oriente Próximo, Madrid, 26-27 de junio de 1989; Declaración del Consejo Europeo sobre Oriente Próximo, Dublín, 25-26 de junio de 1990. En el contexto de estas declaraciones la UE también condenó como violación de la Cuarta Convención de Ginebra toda la infraestructura asociada en los TPO ( por ejemplo carreteras exclusivas para israelíes, puestos de control militar, expropiaciones asociadas de tierra palestina, etc.). Mas allá de las posiciones de la UE sobre asentamientos que violan la Cuarta Convención de Ginebra, debe advertirse que la infraestructura asociada a los asentamientos, incluyendo una administración draconiana y los obstáculos físicos a la libertad de movimiento que incluyen apero no solos las carreteras exclusivas para israelíes y el Muro/ Barrera, ha conducido a la apropiación de tierra palestina así como al desplazamiento de partes de la población palestina, violando una gama mayor de normas del Derecho Internacional Humanitario y de los derechos humanos. 8 Declaración de la Presidencia en nombre de la UE, actividades colonizadoras israelíes, 4 de abril de 2001, Consejo Europeo en Copenhague, 12 y 13 de diciembre de 2002; Consejo de Ministros, Conclusiones sobre Oriente Próximo, 29 de septiembre de 2003. Consejo Europeo en Sevilla, 25 de Junio de 2002; Consejo Europeo en Copenhague, 12 y 13 de diciembre, Declaración sobre Oriente Próximo, 21 de Julio de2003; Consejo de Ministros, Conclusiones sobre Oriente Próximo, 29 de septiembre de 2003; Consejo Europeo en Bruselas 16-17 de octubre de 2003, Conclusiones de la Presidencia, Opinión Consultiva de la CIJ, julio de 2004. 9 Declaración de la Presidencia europea sobre el incremento de la escalada de violencia en Gaza y Sur de Israel, 2 de marzo de 2008. 10 Consejo de Ministros, “Una Europa segura en un mundo mejor: Estrategia europea de seguridad”, Bruselas, 12 de diciembre de 2003. Esta posición fue reafirmada en el 2008 en el Consejo de Ministros, Informe sobre la implementación de la estrategia europea de seguridad, Bruselas, diciembre de 2008.

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2.2 Las obligaciones legales de la UE y los Estados miembros bajo el DIH y la DIDH Las políticas de la UE en el conflicto israelí-palestino, incluyendo la reacción de la Unión al conflicto en la Franja de Gaza, se rigen por una compleja estructura legal consistente en dos conjuntos principales de normas: los principios y estipulaciones pertenecientes al derecho internacional público, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH) y el DIH, y los compromisos e instrumentos específicos de la UE, que pueden ser de naturaleza vinculante o no. La revisión de las políticas de la UE desde un punto de vista legal, conlleva un examen de ambos conjuntos de normas a la luz de los compromisos de la UE así como también de las obligaciones de los Estados miembros. Al identificar las obligaciones de la UE y de sus Estados miembros bajo la DIDH y el DIH, es muy importante tener en cuenta el limitado propósito de este estudio, es decir centrarse en las obligaciones de la UE y de los Estados miembros dentro del contexto de las relaciones exteriores de la UE11. Este enfoque tiene importantes implicaciones legales. Mientras que las obligaciones de la UE surgen esencialmente de los instrumentos y compromisos específicos en relación, principalmente, con la legislación de derechos humanos, las de los Estados miembros derivan primordialmente de la DIH y de las normas pertinentes en lo que concierne a la responsabilidad del Estado.. 2.2.1 Obligaciones de los Estados miembros bajo el DIH y normas de responsabilidad

del Estado

Al ser parte de la UE, los Estados miembros quedan sujetos a sus propias obligaciones internacionales bajo el Derecho Internacional Humanitario y los derechos humanos, sean éstas de naturaleza convencional o consuetudinaria. Esto es particularmente importante con respecto a esos campos políticos en que los Estados miembros no han transferido competencias a la Unión. Al considerar las obligaciones de los Estados miembros dentro del marco de las relaciones exteriores de la UE, hay dos tipos de obligaciones importantes que juegan papeles específicos. Tomadas en conjunto, constituyen una amplia estructura y conforman la base sobre la que la UE y sus miembros deben desplegar sus instrumentos políticos. Primero, a diferencia del Derecho de los derechos humanos, el DIH presenta una obligación esencial contenida en el Artículo 1 de las Convenciones de Ginebra de 194912, cuya naturaleza consuetudinaria fue reconocida por la Corte Internacional de Justicia en su fallo sobre el Caso de Nicaragua en 198413. El Artículo 1 fija la obligación para los Estados, en todas las circunstancias, de respetar y asegurar el cumplimiento del DIH. Tal obligación

11 Este informe no se propone discutir la personalidad legal de la UE o evaluar las acciones u omisiones de la UE y sus Estados miembros en general, ni está dirigido a los complejos asuntos legales relacionados con las competencias de la CE en el campo de las relaciones exteriores. Para más detalles sobre estos asuntos jurídicos ver (2008) External Relations Law of the European Community Legal Reasoning and Legal Discourses, Leiden, Kluwer Law International. 12 Esta obligación fue reiterada en el artículo 1, párrafo 4 del Protocolo Adicional I de 1977. 13 Véase ‘Military and paramilitary activities in and against Nicaragua’, Nicaragua v United States of America, Merits, Judgment, ICJ Reports, 1986, párrafo 220.

tiene consecuencias de largo alcance, particularmente en el caso de los Estados miembros de la UE en sus relaciones con terceros Estados comprometidos en un conflicto armado. No solamente los Estados deben respetar ese cuerpo de normas, sino que deben tomar todas las medidas posibles para asegurar que todas las partes respeten el DIH, y en particular las partes en conflicto. Además, tal obligación se impone en todas las circunstancias, lo que significa que los Estados que son miembros de una organización como la UE no pueden ocultarse tras ésta para eludir sus propias responsabilidades. En 2005, la Presidencia británica de la UE expresó la visión de que “el Artículo 1 de la Cuarta Convención de Ginebra no establece la obligación en derecho internacional de garantizar que las otras Altas Partes Contratantes respeten también la Convención [...] La obligación de respetar el derecho debe permanecer en las partes en conflicto”14. Esa interpretación restrictiva del alcance de la obligación fue rechazada por la Corte Internacional de Justicia (CIJ) en su Opinión Consultiva de 2004 sobre las Consecuencias Legales de la Construcción del Muro en los Territorios Palestinos Ocupados, cuando estableció que cada Alta Parte Contratante de las Convenciones, sin tener en cuenta si es parte en un conflicto, está sujeta a esta obligación15. Esta lectura tiene grandes fundamentos en la práctica de Estados y organizaciones internacionales, así como también en opiniones doctrinales16. De aquí en adelante los Estados deben tomar parte activa en asegurar el cumplimiento con las estipulaciones del DIH por todas las partes afectadas, así como reaccionar igualmente contra las violaciones del mismo. Aunque no se indican medidas concretas que tomar con el fin de dar efecto a tales obligaciones17, las estructuras institucionales y políticas de la UE ofrecen importantes herramientas para que los Estados miembros aseguren su cumplimiento. Segundo, el interés legal colectivo de asegurar el cumplimiento de normas fundamentales tiene implicaciones18 bajo el derecho internacional referentes a la responsabilidad del Estado. El artículo 41 de la Comisión de Derecho Internacional sobre la Responsabilidad de los Estados por Actos Internacionalmente Injustos19 establece las consecuencias particulares de una

14 ‘UK Policy on the Occupied Palestinian Territories’, Carta de Nick Banner a Hickman y Rose, UK Foreign and Commonwealth Office, 20 de septiembre de 2005. 15 Corte Internacional de Justicia (2004). ‘Legal consequences of the construction of a wall in the occupied Palestinian territory’, General List No.131, 9 July, par. 158. 16 Laurence Boisson de Chazournes y Luigi Condorelli (1984) ‘Quelques remarques à propos de l’obligation des Etats de “respecter et de faire respecter” le droit international humanitaire “en toutes circonstances”’, in C. Swinarski (ed.) Etudes et essais sur le droit international humanitaire et sur les principes de la Croix Rouge en l’honneur de Jean Pictet, Dordrecht, Martinus Nijhoff, pp. 17-35; y de los mismos autores ‘Common Article 1 to the Geneva Conventions Revisited: Protecting Collective Interests’, International Review of the Red Cross, marzo de 2000, No. 837, pp. 67-87. En la resolución S/ RES/681 (1990) del 20 de diciembre de 1990, el Consejo de Seguridad “seriamente preocupado por el peligroso deterioro de la situación en todos los territorios palestinos ocupados por Israel desde 1967, incluyendo Jerusalén, así como por la violencia y la creciente tensión en Israel [...], llamada por las Altas Partes Contratantes de la dicha Convención para asegurar que Israel, el poder de ocupación, respete sus obligaciones bajo la Convención, de acuerdo con el artículo 1 de la misma”. 17 Umesh Palwankar (1994) ‘Measures available to States for fulfilling their obligation to ensure respect for international humanitarian law’, International Review of the Red Cross, No. 298, February, pp. 9-25. 18 Como subrayó la Corte Internacional de Justicia en el caso Barcelona Traction: “se debe trazar una distinción esencial entre las obligaciones de un Estado respecto a la comunidad internacional como un todo, y las que surgen respecto a otro Estado en el campo de la protección diplomática. Por su propia naturaleza, lo anterior afecta a todos los Estados. En vista de la importancia de los derechos implicados, todos los Estados pueden estar sujetos a tener un interés legal en su protección; hay obligaciones erga omnes”, Véase ‘Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited, Judgement’, International Court of Justice, Reports, 1970, para. 33. 19 Asamblea General, Resolución 56/83, 12 de diciembre de 2001.

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violación grave de una obligación bajo las normas perentorias del derecho internacional: 1) los Estados colaborarán para poner fin mediante medios lícitos a cualquier violación grave (flagrante o sistemática) de una norma perentoria del derecho internacional; y 2) ningún Estado reconocerá como lícita una situación creada por tan grave violación, ni ofrecerá ayuda o asistencia para mantener dicha situación20. La obligación posterior de no brindar ayuda o asistencia también se refiere a una cuestión más amplia bajo el derecho que regula la responsabilidad estatal. El artículo 16 de la Comisión de Derecho Internacional sobre la Responsabilidad de los Estados contempla uno de los casos de responsabilidad de un Estado en relación con la acción de otro Estado: “Un Estado que ayuda o asiste a otro Estado en la comisión de un acto internacionalmente injusto por parte de éste último, es responsable de hacerlo” en ciertas condiciones21. Esta interpretación plantea la compleja cuestión de la complicidad según el derecho internacional, llamándola de una manera más neutra “ayuda o asistencia”. Vale la pena observar que el Relator de la Comisión de Derecho Internacional que trata el tema de la responsabilidad de las organizaciones internacionales propuso redactar un artículo similar22. Como enfatizan algunos autores, “las disposiciones sobre la complicidad en el derecho internacional no se han desarrollado lo suficiente como para permitir resoluciones bien definidas”23. 2.2.2 Compromisos de la UE bajo el DIH y el DIDH Los compromisos específicos de la UE en derechos humanos en el marco de las relaciones exteriores24 están basados en la obligación general contenida en el Artículo 6 párrafo 2 del Tratado de la Unión Europea (TUE), que declara que la Unión “respetará los derechos fundamentales, como están garantizados por la Convención Europea sobre Derechos Humanos y como resultan de la tradición constitucional común a los Estados miembros, como

20 Opinión Consultiva de 2004, siguiendo la referencia al Articulo Común 1, la CIJ establece que “dado el carácter y la importancia de los derechos y obligaciones implicadas, la Corte es de la opinión de que todos los Estados se hallan en la obligación de no reconocer la situación ilegal resultante de la construcción del Muro en el Territorio Palestino Ocupado, incluido en Jerusalén Oriental y sus alrededores. También se hallan en la obligación de no prestar ayuda o asistencia al mantenimiento de la situación creada por tal construcción”, párrafo 159. 21 Según el Artículo 16, se consideran dos condiciones: “(a) que el Estado lo haga con conocimiento de las circunstancias del acto internacionalmente injusto; y (b) El acto sería internacionalmente injusto si fuera perpetrado por ese Estado”. CID “Informe de la Comisión Internacional de Derecho sobre el Trabajo de su 53ª sesión” (23 abril–10 agosto 2001) NU Doc A/56/10. 22 El borrador del artículo 12 dice lo siguiente: “Ayuda o asistencia en la comisión de un acto internacionalmente injusto: Una organización internacional que ayude o asista a un Estado o a otra organización en la comisión de un acto internacionalmente injusto por parte del Estado o de esta última organización, es internacionalmente responsable de hacerlo si: (a) Dicha organización lo hace con conocimiento de las circunstancias del acto internacionalmente injusto; y (b) El acto sería internacionalmente injusto si fuera cometido por dicha organización”. Ver ‘Report of the International Law Commission on the Work of its 57th session’, 2 May to 3 June and 11 July to 5 August 2005, UN Doc. A/60/10. 23 Georg Nolte and Helmut Philippaust (2009) ‘Equivocal Helpers – Complicit States, Mixed Messages and International Law’, International and Comparative Law Quarterly, Vol. 58, January, p. 1. Sobre la 17 cuestión de cuándo y cómo la UE “ayuda o asiste” a los actores o a los actos ilegales israelíes en los TPO, véase EMHRN (2007) ‘Third Annual Review on Human Rights in EU-Israel Relations, Accommodating to the ‘special’ case of Israel’, June; y EMHRN (2005) ‘A Human Rights Review on the EU and Israel, Mainstreaming or Selectively Extinguishing Human Rights?’, December, http://www.emhrn.net/423 24 Para una visión general de esta cuestión véase Barbara Brandtner y Allan Rosas (1998) ‘Human Rights and the External Relations of the European Community: An Analysis of Doctrine and Practice’, European Journal of International Law, Vol. 9, pp.468-490.

principio general del Derecho Comunitario”. Por consiguiente, las acciones o acuerdos de la UE con terceros países deben respetar los derechos humanos. Si se analizan los compromisos de la UE con los derechos humanos respecto a terceros países de una manera más especifica, los artículos 177 párrafo 2 y 181 párrafo 1 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (TCCE) establecen el principio según el cual las políticas comunitarias en las áreas de cooperación al desarrollo y cooperación económica, financiera y técnica contribuirán al objetivo de respetar los derechos humanos y las libertades fundamentales. En el mismo sentido, el artículo 11 del TUE afirma que uno de los objetivos de la Política Exterior y de Seguridad Común de la UE (PESC) es desarrollar y consolidar el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales. Aunque estos compromisos se establecen como objetivos a ser perseguidos, también se define claramente la estructura legal en que las políticas de la UE han de llevarse a cabo, y conserva el carácter de obligaciones legales de naturaleza vinculante. Además, van más allá de una mera obligación de no infringir los derechos humanos y conllevan una obligación certera con respecto al resultado que implica la acción positiva por parte de la UE en el ámbito de los derechos humanos.25 Consecuentemente, la UE ha implementado la condicionalidad en materia de derechos humanos en su relación con terceros países. La condicionalidad puede ser ejercida ex ante o ex post. En el caso de condicionalidad ex ante, la UE puede ofrecer unilateralmente beneficios ― incluida la adhesión a la UE, preferencias comerciales, participación en programas comunitarios o representaciones de la UE ― con la condición previa del respeto de los derechos humanos y de los principios democráticos por parte de un tercer país. En el caso de condicionalidad ex post, la UE puede ofrecer beneficios a condición de que los derechos humanos y los principios democráticos sean respetados, reservándose así el derecho a retirar unilateralmente tales beneficios en el caso de que el tercer país infrinja tales normas. Así pues, desde finales de los 70, la UE ha insertado una cláusula de respeto de los derechos humanos en todos los acuerdos comerciales y de cooperación con terceros países, incluyendo a Israel y a la Organización para la Liberación de Palestina (OLP)26. Esta cláusula estipula que los derechos humanos son un elemento esencial en las relaciones entre las partes del acuerdo. En base a esta cláusula, los beneficios resultantes de los acuerdos de la UE pueden ser legalmente retirados mediante una suspensión parcial o total del acuerdo. Por añadidura, la UE puede recurrir a la condicionalidad negativa, esto es, a medidas autónomas restrictivas (o sanciones) en el marco de la PESC para “mantener el respeto de los derechos humanos, la democracia, el imperio de la ley y la buena gobernanza”27. Tales medidas pueden

25 Esta interpretación es confirmada por la nueva redacción insertada en el Artículo 3, según se revisó en el Tratado de Lisboa, que estipula que “en sus relaciones con el resto del mundo, la Unión apoyará y promocionará sus valores e intereses y contribuirá a la protección de los derechos humanos, en particular los derechos de los niños, así como a la estricta observancia y al desarrollo del derecho internacional, incluyendo el respeto a los principios de la Carta de las Naciones Unidas’, añade con énfasis. 26 Esta disposición se convirtió en política oficial de la UE en 1995 con la “Comunicación sobre la inclusión del respeto a los principios democráticos y a los derechos humanos en los acuerdos entre la Comunidad y terceros países” de la Comisión, COM (95) 216 y la “Comunicación sobre la Unión Europea y la dimensión exterior de la política de derechos humanos: de Roma a Maastrich y más allá”, COM (95) 567. Para más detalles véase Lorand Bartels (2005) Human Rights Conditionality in the EU’s International Agreements, Oxford, Oxford University Press. 27 Consejo de Ministros “Principios básicos sobre el uso de medidas restrictivas” (sanciones), doc. 10198/1/04, 14 de julio de 2004, párrafo 3.

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incluir sanciones diplomáticas, suspensión de la cooperación con terceros países, sanciones comerciales (sanciones comerciales específicas o generales, embargos de armas), sanciones financieras (congelación de fondos o recursos económicos, prohibición de transacciones financieras, restricciones a créditos a la exportación o inversiones), prohibiciones de vuelos y restricciones sobre la admisión. Sin embargo, la adopción de dichas sanciones también depende del proceso político, como se recuerda en las “Directivas sobre implementación y evaluación de medidas restrictivas”28. Este margen de evaluación en las formas de reaccionar a actos ilegales requiere voluntad política por parte de la UE y de sus Estados miembros para asegurar que los principios fundamentales comunes, en el núcleo de sus compromisos, sean aplicados de forma consecuente. Con respecto al DIH, las directivas de la UE29 sobre promoción del cumplimiento del derecho internacional humanitario (2005/C 327/04) establecen las herramientas operativas de la UE y de sus instituciones para inducir el acatamiento. Se hace referencia al uso de medidas restrictivas y sanciones como medios potencialmente efectivos para asegurar el cumplimiento del DIH. También identifican como medios de acción el uso del Código de Conducta en materia de Exportación de Armas de la UE de 1998, Criterio 2, que establece que se deberá considerar, antes de otorgar licencias para exportar armas a un país, el cumplimiento del DIH por parte del país importador. En diciembre de 2008, el Código de Conducta de la UE se convirtió en legalmente vinculante a través de una “Posición Común del Consejo que define las normas comunes que regulan el control de las exportaciones de tecnología y equipamiento militar”30. Esta posición común legalmente vinculante, tiene ocho criterios que regulan el comercio de armas de los Estados miembros, incluyendo la prohibición de venta de armamentos a Estados implicados en graves violaciones de los derechos humanos y a Estados en los que la exportación de armas corre el riesgo de prolongar los conflictos armados. Por añadidura, la Comunidad aplica la condicionalidad a acuerdos específicos más allá de los acuerdos con terceros países. Por ejemplo, en el nuevo Contrato Marco de Asociación con Organizaciones Humanitarias, que regula las relaciones entre la Oficina de Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea (ECHO) y sus socios, y cuyo propósito es definir los papeles y las responsabilidades en la implementación de operaciones humanitarias financiadas por la UE, los Estados, para ser susceptibles de recibir financiación comunitaria, deben demostrar en sus actuaciones el respeto del DIH31.

28 Directiva del Consejo de Ministros sobre la implementación y evaluación de medidas restrictivas (sanciones) en el marco de la Política Exterior y de Seguridad Común de la UE, doc 15114/05, 2 de diciembre de 2005, párrafo. 1. 29 Además de la Directiva de la UE sobre el DIH, las Directrices de la UE sobre Derechos Humanos cubren la pena de muerte (adoptada en 1998; actualizada en 2008), los diálogos sobre derechos humanos (2000, actualizado en 2009), la tortura y otros tratos o castigos crueles, inhumanos o degradantes (2001 – actualizado en 2008), la infancia y los conflictos armados (2003; actualizado en 2008), los defensores de los derechos humanos (2004; actualizado en 2008), y la Violencia contra mujeres y niñas, combatiendo asimismo todas las discriminaciones contra ellas (2008). 30 Posición Común del Consejo 2008/944/CFSP definiendo normas comunes que rijan el control de las exportaciones de tecnología militar y equipamiento, 8 de diciembre de 2008, http://register.consilium. europa.eu/pdf/en/08/st15/st15972-re01.en08.pdf 31 Marco del Acuerdo de Asociación de la Comisión con las Organizaciones Humanitarias, 27 de noviembre de 2007, Art. 5.1.

La UE ha realizado esfuerzos para incrementar la consistencia y la coherencia entre estos compromisos y su aplicación en la práctica, asegurándose, por ejemplo, de que la formulación de todas las políticas comunitarias evite efectos negativos en los derechos humanos y maximice el impacto positivo32. Tales esfuerzos han tratado de organizar mejor la “caja de herramientas” de la UE para la promoción de los derechos humanos, incluyendo tratativas, directivas, diálogos, cooperación al desarrollo, etc.33. Como se advierte en el Informe Anual de 2008 sobre Derechos Humanos: “La UE ha hecho esfuerzos adicionales para fortalecer la coherencia y transparencia de sus políticas de derechos humanos. Es importante hacer que esta política sea más efectiva y tener muy en cuenta los derechos humanos en todas las políticas y acciones importantes, dentro y fuera de la UE, para asegurar la credibilidad de la UE respecto a terceros países, incluyendo la integración de cláusulas sobre derechos humanos y el núcleo de los estándares laborales en las negociaciones de los acuerdos de la Comunidad Europea con terceros países. Las directivas de derechos humanos de la UE y otras normas serán además elaboradas y puestas en funcionamiento mediante el desarrollo de herramientas de implementación práctica”34.

2 . 3 I nstrumentos políticos y obligaciones legales de la UE respecto a Israel y a la AP Para contribuir al cumplimiento de la solución de dos Estados junto al respeto de los derechos humanos y del DIH, así como para asegurar el cumplimiento de los principios y obligaciones legales anteriormente mencionadas, la UE ha utilizado sus instrumentos políticos en Israel y en los TPO a través de tres ejes fundamentales: diplomacia, relaciones contractuales y capacitación. Cada eje político está regido por diferentes normas de toma de decisiones, y en cada uno se han creado diferentes mecanismos para influir en el conflicto y promover los objetivos y los compromisos legales de la UE. En principio, los tres ejes políticos son complementarios, conduciendo así a resultados que se refuerzan mutuamente. 2.3. 1 Diplomacia: iniciativas multilaterales y unilaterales El primer eje político es la diplomacia, que se desarrolla en el marco de la PESC. Los procedimientos de toma de decisiones requieren unanimidad entre los Estados miembros y el método de influencia es el de la socialización. Por lo tanto, habiendo determinado una posición común unánime, la UE actúa, no mediante la presión y la coacción, sino mediante la concienciación, la argumentación y la persuasión del país tercero en cuestión, induciéndolo así a rearticular sus intereses y convicciones, y consecuentemente sus acciones en el conflicto.

32 Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo: “El papel de la Unión Europea en la Promoción de los Derechos Humanos y la democratización en Terceros Países”, COM(2001) 252 final, 8 de mayo de 2001, p.5 y p.27. Véase también la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo “revigorizando las acciones de la UE sobre derechos humanos y democratización con los socios mediterráneos” COM(2003) 294 final, Bruselas 21 de mayo de 2003. 33 Consejo de la Unión Europea “Informe Anual sobre derechos humanos de la UE”, 13522/1/06, 12 de octubre de 2006, p.53. 34 Consejo de la Unión Europea “Informe Anual de la UE sobre Derechos Humanos”, 14146/2/08 REV 2, 27 Noviembre 2008, p.202.

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El papel diplomático de la Unión en Oriente Próximo incluye iniciativas multilaterales y unilaterales. Después de la conferencia de Madrid de 1991, la implicación diplomática multilateral de la UE se materializó en la presidencia del Grupo de Trabajo para el Desarrollo Económico Regional y la co-presidencia de otros grupos de trabajo. En 1995 y dentro del marco de Oslo, la UE lanzó la Asociación Euro-Mediterránea (AEM), un foro multilateral destinado a fomentar la paz estructural mediante la cooperación funcional en el Mediterráneo. En Julio de 2008, la AEM se incorporó a la Unión para el Mediterráneo (UpM), de inspiración francesa, en la que Israel, la AP y los países árabes mediterráneos, entre otros, quedaban incluidos. Como la AEM, la UpM tiene el objetivo de promocionar la cooperación entre las dos orillas del Mediterráneo, en específico en el campo de la política de conciliación. Con el fin del proceso de Oslo, la Unión ha adquirido también un papel más estructurado en la mediación multilateral, particularmente con su participación en el Cuarteto junto a los Estados Unidos, Rusia y las Naciones Unidas (ONU). En el marco del Cuarteto, la UE ha promovido varias iniciativas diplomáticas como la Hoja de Ruta para la Paz35, originalmente concebida bajo la presidencia danesa de la UE en 2002, así como el impulso para la reforma de la AP en 2002-2005, emprendida por la Fuerza Operativa del Cuarteto sobre la Reforma Palestina, presidida por la Comisión. La UE ha dotado de personal y financiado también iniciativas del Cuarteto tales como el Enviado del Cuarteto para la Desconexión en 2005-2006 y la creación de la Oficina del Representante del Cuarteto desde el 2007. Pasando al marco de acción unilateral, hallamos la diplomacia de declaraciones de la UE y el papel del Alto Representante de la PESC, Javier Solana y del Representante Especial de la UE para el Proceso de Paz en Oriente Próximo (REPP). La “diplomacia de declaraciones” implica la emisión de declaraciones públicas y recomendaciones tanto durante las reuniones del Consejo de Ministros y del Consejo Europeo, como en respuesta a acciones y acontecimientos específicos. Éstas se materializan en conclusiones del Consejo de Ministros o declaraciones de la Presidencia de la UE, de la troika (el Alto Representante de la PESC, el Comisario de Relaciones Externas y la Presidencia) o del Alto Representante de la PESC. El propósito de estas declaraciones es tanto el de señalar la posición colectiva de la Unión como el de alabar o criticar acciones y actores particulares. Las declaraciones y recomendaciones se han resaltado como formas de acción para la implementación de las Directivas de la UE sobre derechos humanos y DIH. Así pues en marzo de 2009, por ejemplo, la UE, mediante la declaración de la Presidencia checa, recordó a Israel sus obligaciones bajo la Hoja de Ruta y el derecho internacional, y constató que la demolición de casas en Jerusalén Este amenazaba la viabilidad de un acuerdo amplio y duradero en concordancia con el derecho internacional36.

21 35 Para un informe detallado sobre el papel de la UE en la redacción de la Hoja de Ruta, véase Wybe Douma (2006) ‘Israel and the Palestinian Authority’ en S. Blockmans and A. Lazowski (ed.) The European Union and its Neighbours A legal Appraisal of the EU’s Policies of Stabilisation, Partnership and Integration, The Hague, Asser Press, pp.437-439. 36 Declaración de la Presidencia en nombre de la Unión Europea sobre posibles demoliciones de casas en Jerusalén Oriental, Bruselas, 12 de marzo de 2009.

Respecto al papel del Alto Representante de la PESC y al del Representante Especial para el Proceso de Paz en Oriente Próximo, se considera que el Alto Representante, Javier Solana, actúa en base a un marco de iniciativas diplomáticas particulares y en el contexto de las mismas (p.ej. la Hoja de Ruta, tratativas de alto el fuego, desconexión), y el Representante Especial (actualmente Marc Otte, anteriormente Miguel Ángel Moratinos) está encargado de establecer contacto con todas las partes, ofreciendo buenos oficios y promoviendo el cumplimiento de los acuerdos, los derechos humanos y el derecho internacional. Normalmente la diplomacia de la UE sólo asume el liderazgo en iniciativas específicas de gestión de crisis (p.ej. el asedio israelí de la Iglesia de la Natividad en 2002), más que en la mediación global del conflicto, que permanece firmemente en poder de los Estados Unidos. 2.3.2

Relaciones Contractuales: Asociación y Política Europea de Vecindad

El segundo eje político a disposición de la UE son sus relaciones contractuales bilaterales con Israel y con la OLP/AP. Aquí la toma de decisiones es de varios tipos — mayoría cualificada o unanimidad — reflejando la naturaleza mixta de los acuerdos que la EU ha concluido con las partes. Las relaciones contractuales de la Unión han mejorado progresivamente desde el decenio de los sesenta. El Acuerdo de Asociación con Israel que entró en vigor en 2000 es amplio y abarca el diálogo político, el libre comercio de productos industriales y agrícolas selectos, el libre movimiento de capital, la armonización de estructuras reguladoras así como también la cooperación social y cultural37. Israel, más recientemente, también ha firmado acuerdos adicionales sobre adquisiciones, agricultura, cooperación científica y técnica, aviación y el Sistema Europeo de Navegación Global por Satélite (Galileo). Mientras que la OLP firmó un Acuerdo Interino de Asociación con la UE en 1997 mucho menos desarrollado que el de Israel, y que estipulaba la liberalización parcial del comercio. Sin embargo, a diferencia de las relaciones UE-Israel, la implementación del acuerdo UE-OLP ha sido sumamente ineficaz debido al no reconocimiento de Israel del mismo y a la no cooperación con él. Por último, tanto Israel como la AP, han sido incluidos en la Política Europea de Vecindad (PEV), habiéndose publicado Planes de Acción para ambos en 200438. La implementación del Plan de Acción UE-Israel se ha acelerado con los años: el Plan está a punto de caducar y su reemplazo está programado para 2009, mientras que el Plan de Acción UE-AP ha quedado, en su mayor parte, en papel mojado. En el contexto de estas relaciones contractuales, la UE puede confiar en la socialización, la condicionalidad y las sanciones pasivas para perseguir sus objetivos e inducir al cumplimiento de los derechos humanos y del DIH. La socialización es el canal de influencia preferido de la UE. Particularmente relevante en el caso de las relaciones EU-Israel39, el Acuerdo de Asociación incluye varios foros institucionalizados para el diálogo: el Consejo de Asociación, el Comité de Asociación, el Subcomité para el Diálogo Político, y, dentro de él, el grupo informal de 22 37 El Acuerdo de Asociación entre Israel y la UE es el principal instrumento legal de las relaciones entre la UE/CE e Israel. Para detalles sobre este acuerdo ver Douma (2006) op. cit., pp. 440-450. 38 Plan de Acción UE-Israel, 9 de diciembre de 2004; Plan de Acción UE-AP, 9 de Diciembre de 2004. 39 La UE también ha instaurado un Consejo de Asociación con los palestinos. Sin embargo, en vista del mal funcionamiento del acuerdo UE-OLP, en la práctica estos foros para el diálogo institucionalizados están inutilizados.

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trabajo sobre derechos humanos40. Igualmente, las directivas de la UE han destacado el diálogo político como un método importante para asegurar el respecto a la DIDH y al DIH, especialmente las directivas de la UE sobre la promoción del cumplimiento del derecho internacional humanitario41. La UE también puede ejercer la condicionalidad ex post y las sanciones pasivas, tanto con Israel como con la OLP/AP, retirando los beneficios brindados dentro de un marco de relaciones contractuales, mediante la suspensión parcial o total de los acuerdos en caso de incumplimiento sustancial de éstos. En el caso de las relaciones UE-Israel, esto incluye el Artículo 83 y el Protocolo 5 del Acuerdo de Asociación, que define el territorio legalmente cubierto por el acuerdo, es decir, el Estado de Israel dentro de las fronteras de 1967, y no los asentamientos israelíes ilegalmente construidos en los TPO. La condicionalidad ex post podría también ser aplicada mediante los “principios fundamentales” y la “no ejecución” de ciertos artículos. El artículo 2 del Acuerdo de Asociación UE-Israel establece que las relaciones entre las partes, así como también todas las disposiciones del acuerdo, deberán basarse en el respecto de los derechos humanos y de los principios democráticos. Estos principios orientan sus políticas internas e internacionales y constituyen un elemento esencial del acuerdo. El Acuerdo Interino de Asociación entre la UE y la OLP contiene la misma disposición, formulada además mediante una referencia explícita a los derechos humanos consagrados en la Declaración Universal de Derechos Humanos, que no está detallada en el Acuerdo de Asociación UEIsrael42. Los artículos 79 y 70 de esos dos acuerdos, respectivamente, permiten a su vez a las partes tomar las medidas apropiadas en caso de que una considere que la otra ha fallado en el cumplimiento de una obligación del acuerdo. Sin embargo, las disposiciones sobre derechos humanos establecidas en los acuerdos contractuales han tenido un impacto limitado en el sur del Mediterráneo, y tanto la Comisión como el Consejo han rechazado regularmente invocar las cláusulas de “no ejecución” para tratar el no cumplimiento de los derechos humanos en los países de la AEM. Finalmente, la UE podría ejercer la condicionalidad ex ante mediante la PEV, entregando los beneficios previstos en los planes de acción únicamente si las partes cumplen las prioridades especificadas en dichos planes. Los planes de acción de la PEV para Israel y la AP son implementados y monitorizados en el marco del Acuerdo de Asociación y el Acuerdo Interino respectivamente, y su objetivo es facilitar el cumplimiento de las disposiciones de esos acuerdos43. En el caso del Plan de Acción de la UE-AP, se detallaron claramente los pasos en las áreas de democracia, derechos humanos, judicatura, transparencia fiscal y en el sector 40 Al contrario que para otros países de la PEV, no hay subcomité sobre derechos humanos en las relaciones UE-Israel, sino más bien un grupo informal de trabajo sobre derechos humanos en el contexto de un subcomité de diálogo político. En cambio, la primera reunión del subcomité de derechos humanos UEOLP tuvo lugar en diciembre de 2008. 41 Véase “Directrices de la Unión Europea para fomentar la observancia del Derecho internacional humanitario”, párrafo 16 (a). 42 Art. 2 del Acuerdo Interino de Asociación Euro-Mediterránea sobre comercio y cooperación entre la Unión Europea, por una parte, y la Organización para la Liberación de Palestina (OLP) en beneficio de la Autoridad Palestina de Cisjordania y la Franja de Gaza, por la otra. El artículo dice lo siguiente: ‘Las relaciones entre las partes, así como todas las disposiciones del propio Acuerdo, estarán basadas en el respeto por los principios democráticos y los derechos humanos fundamentales según se establecen en la declaración universal de los derechos humanos, los cuales guían su política interior e internacional y constituyen un elemento esencial de este Acuerdo’. 43 Véase Conclusiones del Consejo de la UE sobre la PEV, 14 de diciembre de 2004.

de la seguridad y de la administración. En el caso de Israel, en cambio, el Plan de Acción sólo menciona vagamente y en el contexto del diálogo político “facilitar esfuerzos para resolver el conflicto de Oriente Próximo, reforzar la lucha contra el terrorismo y la proliferación de armas, promover el respeto de los derechos humanos, mejorar el diálogo entre culturas y religiones, cooperar en la lucha contra el antisemitismo, el racismo y la xenofobia”. Cuando llega al derecho internacional, el Plan de Acción se limita a sí mismo, declarando que la UE e Israel trabajarán juntos para promocionar […] el respeto de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario”, cohibiendo así seriamente la posibilidad de ejercer una condicionalidad ex ante en el contexto de la PEV44. 2.3.3 Capacitación: ayuda y misiones PESD El último eje político es el de la asistencia al pueblo palestino. Incluimos bajo este eje tanto la ayuda financiera desembolsada ante todo por la Comisión con apoyo comunitario y con mayoría de votos, como las misiones de la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) implementadas con apoyo de la PESC y acordadas por unanimidad por los Estados miembros. La asistencia puede influir en el pueblo palestino mediante la capacitación y la condicionalidad. En la medida en que se considera que la persistencia y el deterioro del conflicto se deben a capacidades inadecuadas (de los palestinos), la asistencia puede apoyar financiera y tecnológicamente la mejora de tales capacidades. De manera alternativa, la UE puede emplear la condicionalidad en la ayuda, incluyendo tanto la condicionalidad negativa, por ejemplo la suspensión de ayudas al gobierno de Hamás, como la condicionalidad positiva, por ejemplo las condicionalidades de la UE referidas a las reformas, empleadas particularmente en el periodo 2002-2005. La ayuda en los TPO se ha desembolsado para apoyar la construcción del “Estado” (o la supervivencia del “Estado”) y el desarrollo económico (o la subsistencia económica), aunque desde mediados de los 90 y particularmente desde el año 2000, ha tomado cada vez más la forma de asistencia humanitaria y de pagos para cubrir los gastos corrientes de la AP45. Desde el año 2000, el promedio anual de transferencias de la UE al pueblo palestino se ha elevado exponencialmente, alcanzando casi 1 billón de euros en 2008, incluyendo las contribuciones de los Estados miembros. En el contexto de la PESD, la UE se ha implicado en la vigilancia fronteriza y en la capacitación en el sector de la seguridad. Desde 2005 (aunque en la práctica desde 2007), la Misión de Policía de la UE para los Territorios Palestinos (EUPOL-COPPS) ha proporcionado entrenamiento y equipamiento a la policía civil y se ha involucrado en la reconstrucción de instalaciones palestinas de seguridad y justicia (como cárceles, juzgados y comisarías de policía). En el contexto del Acuerdo sobre Movimiento y Acceso (AMA), negociado por los Estados Unidos en noviembre de 2005, y hasta junio de 2007, la UE también se encargó del control fronterizo del paso de Rafah (el paso fronterizo para la circulación de personas entre la Franja de Gaza y Egipto) mediante su la misión 24

EUBAM. Aunque no contaba con poder ejecutivo para decidir quién podía cruzar por

44 Plan de Acción UE-Israel, p. 4. 45 Le More, Anne (2008) International Assistance to the Palestinians after Oslo: Political Guilt; Wasted Money, London, Routledge.

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Rafah46, la EUBAM tenía el mandato operativo de controlar, verificar y evaluar la actuación de la AP en la administración fronteriza, así como el de desarrollar la capacidad de control fronterizo y aduanera de la AP mediante adiestramiento, equipos y asistencia técnica. Sin embargo Israel, más allá de mantener una presencia y un control indirectos mediante su oficina de coordinación en Kerem Shalom47, también podía determinar según su voluntad cuándo y cómo permitir el funcionamiento de la EUBAM, autorizando o impidiendo que los observadores de la UE con base en Israel llegasen a Rafah. Israel se reservaba así el derecho a retirar su consentimiento al acuerdo fronterizo y a ordenar el cierre del paso, mientras que la EUBAM no tenía poder para asegurar el respeto de Israel de los términos del AMA. Ni el AMA, ni la EUBAM que operaba en su marco, aseguraron el libre acceso entre la Franja y Egipto48.

46 Egipto y la AP tenían el poder último de toma de decisiones sobre el cruce de Rafah. Israel, mediante su presencia en la oficina de enlace en Kerem Shalom (a pocos kilometros de Rafah) vigilaba a través de cámaras de video el cruce y podía vetar las entradas hasta seis horas, tras las cuales la decisión quedaba en manos de la AP. 47 Kerem Shalom es también un importante punto de paso para el movimiento de mercancías de Egipto a la Franja de Gaza. 48 Entre la firma del ACA en noviembre de 2005 y junio de 2006, el número medio diario de cruces de personas a través de Rafah era aproximadamente de 1.300. Entre junio de 2006 y junio de 2007 el número medio diario de cruces cayó hasta poco más de 400. Véase Gisha y Médicos por los Derechos Humanos, (2009) ‘Rafah Crossing: Who Holds the Keys’, resumen, marzo de 2009.

3. El despliegue de los instrumentos políticos de la UE antes de la ofensiva en la Franja de Gaza

Con este contexto político en mente, permítannos repasar los acontecimientos de los tres años que condujeron a la “Operación Plomo Fundido” y profundizar en el utilizo de los instrumentos políticos de la UE durante ese periodo. ¿Se emplearon estos instrumentos conforme a los objetivos y compromisos de la UE y de manera que evitaran la escalada, o bien la exacerbaron? ¿Qué sugiere esto respecto a la reacción de la UE durante la propia operación militar? ¿Las políticas de la UE formaron parte de una estrategia coherente aunque fallida, o es que la UE carecía de estrategia para tratar la cuestión de la Franja de Gaza, como sugieren a menudo tanto los observadores como los funcionarios?49

3 . 1 Políticas entre las elecciones de la AP y la caída del gobierno de unidad nacional Después de la victoria de Hamás en las elecciones del Consejo Legislativo Palestino en enero de 200650 y su siguiente entrada en la AP, la UE, junto a sus socios del Cuarteto, impuso de inmediato la condicionalidad sobre el nuevo gobierno. Tras la inclusión de Hamás desde 2003 26 49 En una entrevista con un funcionario de la UE, en marzo de 2009, se afirmó que la UE estaba falta de estrategia respecto a Gaza en el periodo precedente a la ofensiva. No obstante, como se aborda más abajo, la UE aparentaba de hecho tener una estrategia, que sin embargo fracasó en los resultados previstos. 50 La comunidad internacional, incluyendo la UE, aceptó la participación de Hamás en las elecciones al CLP. El proceso electoral fue controlado por observadores de la UE, que lo consideraron libre y justo.

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en la lista de organizaciones terroristas de la UE era inevitable que hubiera alguna forma de condicionalidad. El Cuarteto fue aún más allá requiriendo al nuevo gobierno que renunciase al terrorismo e insistiendo en tres “principios” (el fin de la violencia, el reconocimiento de Israel y la aceptación de los acuerdos previos), que pronto se convirtieron en estrictas condiciones al reconocimiento del gobierno51. Las dos últimas condiciones en particular, eran discutibles. Se pidió a Hamás que reconociera a Israel, a pesar de que únicamente los Estados (o a lo sumo la OLP, como representante legal del pueblo palestino, organización de la que Hamás no forma parte y que ha reconocido a Israel) reconocen a otros Estados y de que las fronteras con las que se reconocería a Israel quedaron indefinidas. Con respecto a la aceptación de los acuerdos previos, irónicamente fue el gobierno de Sharon el primero en afirmar, en 2001, que únicamente «respetaría», más que «aceptaría», acuerdos previos52. La diplomacia de la UE, en el contexto del Cuarteto, fracasó en inducir Hamás al cumplimiento de las condiciones. Hamás rechazó aprobar íntegramente las tres condiciones, y en respuesta la UE, adelantando a los EEUU53, ejerció una condicionalidad fuerte y negativa sobre la AP, boicoteando el gobierno y reteniendo la ayuda. Además, la comunidad internacional 27 51 Sobre la evolución de esta política véase (2007) ‘End of Mission Report’, mayo de 2007, reimpreso en The Guardian, el 14 de junio, pp.17-19. http://www.guardian.co.uk/frontpage/story/0,,2101676,00.html 52 Akiva Eldar (2007) ‘The Syrian secret Sharon did not reveal to Olmert’, Haaretz, 20 March, http://www. haaretz.com/hasen/spages/839634.html 53 Sobre el liderazgo de los EEUU en la definición de la política del Cuarteto, véase De Soto (2007) op. cit.

congeló las transacciones bancarias internacionales en los TPO, siguiendo la Ley Anti Terrorismo Palestino del Congreso de los EE.UU.54, e Israel paralizó la transferencia a la AP de los ingresos de los impuestos, arrestó a docenas de ministros y de parlamentarios de Hamás, y restringió sus movimientos dentro de los TPO. La UE llamó repetidamente a Israel a cumplir sus obligaciones legales con respecto a la entrega de los ingresos de los impuestos, la atenuación de las restricciones de movimientos y la implementación del AMA55. Al contrario, la EUBAM, que requirió la cooperación israelí en Kerem Shalom, apoyó en la práctica el cierre frecuente de Rafah. Los cierres en Rafah se incrementaron drásticamente el 10 de Junio de 2006 —dos semanas antes de la captura del cabo israelí Gilad Shalit en un ataque a una base militar cercana a Gaza el 25 de Junio de 2006—, cuando Israel congeló su cooperación en Kerem Shalom56. Con los observadores de la UE incapaces de llegar a Rafah, el paso fronterizo permaneció cerrado durante el 85% del tiempo entre junio de 2006 y junio de 2007. Las zalamerías de la UE y las acciones unilaterales egipcias sólo lograron su apertura ocasional para fines humanitarios y de peregrinaje religioso hasta junio de 2007, cuando el paso fue cerrado permanentemente.57 El cierre del paso fronterizo de Rafah tuvo graves consecuencias para el acceso de los palestinos a la sanidad pública, al empleo y a oportunidades académicas en el extranjero, para la separación de familias, para el comercio y los negocios, y en cuanto a que avivó en la población civil un sentimiento generalizado de detención ilegal dentro de la Franja de Gaza.58 La EUBAM, sola, no podría haber abierto el paso de Rafah y por tanto no puede ser considerada la responsable principal de su cierre. No obstante, según Gisha, por ser parte del AMA, permitiendo el frecuente cierre de Rafah hasta junio de 2007 (y su cierre permanente de ahí en adelante), la UE y sus Estados miembros han tolerado el castigo colectivo ocasionado por el cierre.59 Las políticas de boicot sin precedentes, que institucionalizaron las sanciones y el cierre contra una población ocupada, empujaron a los TPO al límite humanitario y económico, activando las alarmas de las agencias de la ONU, del Banco Mundial y de las Organizaciones No Gubernamentales internacionales (ONG)60. En respuesta, ante la insistencia de la UE, el Cuarteto aceptó un Mecanismo Internacional Temporal (MIT), mediante el cual se canalizarían los fondos a los TPO esquivando al gobierno de Hamás al frente de la AP61. Comenzando a funcionar en agosto de 2006, el MIT proporcionó salarios a los funcionarios civiles y pensionistas,

54 “Ley Anti Terrorismo Palestino de 2006”, http://www.govtrack.us/congress/bill.xpd?bill=h109-4681 55 Consejo de la UE de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores (2007) Conclusiones sobre el Proceso de Paz en Oriente Próximo, 23 de abril, Luxemburgo, 2796ª Reunión, párrafo 6. 56 Es interesante advertir aquí que, aunque la no-cooperación israelí en Kerem Shalom se vincula a menudo al caso Shalit, en realidad ésta se remonta a dos semanas antes de la captura, y está vinculada más bien a la insatisfacción de Israel por su limitado control sobre el funcionamiento del ACA. Entrevista con un funcionario de la UE, marzo de 2009. 57 Gisha y Médicos por los Derechos Humanos (2009) Rafah: ¿Quién guarda las llaves?, Marzo 2009, Resumen. 58 Entrevista con Gisha, Tel Aviv, marzo de 2009. Las consecuencias del cierre se agravaron por el hecho de que en el mismo período Israel destruyó la central eléctrica de Gaza, hizo amplio uso de las bombas sónicas, incrementó el uso de su artillería, destruyó propiedades e impuso otras formas de castigo colectivo a la población civil en el territorio. 59 Gisha y Médicos por los Derechos Humanos (2009) op.cit. 60 Véase por ejemplo Enviado Especial para la Desconexión (2006), Informe Periódico, Abril; Naciones Unidas (2006), Evaluación de los futuros riesgos humanitarios en el Territorio Palestino Ocupado, 11 de abril, u Oxfam (2007) “Pobreza en Palestina: el coste humano del boicot financiero”, Briefing Note, Abril, http://www.oxfam.org/en/files/bn070413_palestinian_aid_boycott.pdf/download 61 La UE, que contribuye a un nivel significativamente mayor que los Estados Unidos a la asistencia a la AP, tiene un riesgo más elevado en un eventual desplome de la Autoridad Palestina.

REACCIONA PERO CONSIENTE. L A R E S P U E S T A D E L A U E A L A O F E N S I VA M I L I T A R I S R A E L Í E N L A F R A N J A D E G A Z A

financiación directa y apoyo material a la sanidad, la educación, el agua y a sectores sociales, así como fondos para el pago de las facturas de combustible. El MIT, junto con las crecientes necesidades humanitarias, condujo a una oleada de ayudas de la UE a los TPO. La ayuda de la Comisión y de los Estados miembros se elevó de los 500 millones de euros en 2005 a casi 700 en 2006, y a casi 1 billón a finales de 200762. Aunque el boicot paralizó a la AP, empeorando así la situación económica y humanitaria en los TPO, el MIT y la oleada de ayudas que vino con él hizo que Palestina se quedara a un paso de una catástrofe humanitaria. Los crecientes niveles de asistencia a través del MIT, aparte de llevar a una AP paralizada y a una crisis humanitaria más profunda, también conllevaron una involución del desarrollo de las infraestructuras de gobierno de lo que debería ser el Estado Palestino. Por tanto, lejos de conducir a una capacitación, paradójicamente el MIT condujo a lo contrario63. El MIT contribuyó a desandar los pocos pasos que se habían dado en la AP hacia la gobernanza en 2002-2005, pasos que, en aquel tiempo, fueron promovidos por la UE. El hecho de esquivar las instituciones oficiales, con excepción de la Presidencia, llevó nuevamente a la centralización del poder en manos de Mahmoud Abbas y generó una gestión cada vez más incontrolada y opaca de los fondos disponibles de la AP, a pesar de los progresos hechos en los tres años anteriores. Los efectos de la involución política y económica fueron más extremos en la Franja de Gaza, donde los crecientes cierres de Israel tras la desconexión, junto con la ausencia de una AP operativa, la empujaron al caos y al desgobierno, con la emergencia de bandas al estilo de la mafia y células como las de al-Qaeda, que florecieron desde el 2006 hasta la toma del poder por parte de Hamás en junio de 200764. Uno de los efectos más importantes de las políticas de la UE en 2006-2007, así como de las de los EEUU e Israel y de la dinámica interna dentro de la escena política Palestina, fue contribuir a la polarización entre Fatah y Hamás. Inmediatamente después de las elecciones palestinas, Hamás propuso un gobierno de coalición a Fatah, que éste rechazó. Un año después, en vista de la ascendente violencia partidista, particularmente en la Franja de Gaza, y la parálisis de la AP, la UE llamó repetidamente a la unidad nacional65. Cuando las dos facciones se reconciliaron en el gobierno de unidad nacional (GUN) promovido por Arabia Saudita en febrero–marzo de 2007, durante un breve periodo los europeos mostraron un cauto optimismo y parecieron dispuestos a reconsiderar su enfoque hacia la AP. De hecho, mientras que las condiciones del Cuarteto no se estaban respetando enteramente, el GUN — con Hamás en su interior — dio algunos pasos importantes hacia ellos mediante el acuerdo de la Mecca, en particular

62 Política Europea de Vecindad – El Territorio Palestino Ocupado, MEMO/08/213, Bruselas, 3 de abril de 2008, http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/08/213&format=HTML&aged =0&language=EN&guiLanguage=en 63 -Cuando anunció la no renovación de su mandato, el Enviado del Cuarteto para la Desconexión, James Wolfensohn, abogó contra la política del Cuarteto, que en la práctica revertiría los pasos avanzados en la gobernabilidad de la AP y restaría responsabilidades tanto a Hamás como a Israel en lo tocante a las obligaciones con el DIH. Como advierte un funcionario de la UE, la condicionalidad del Cuarteto y el MIT resultante hicieron precisamente lo contrario a lo que había pedido el Enviado 29 Especial del Cuarteto. Entrevista a un funcionario de la UE, marzo de 2009. 64 Ver Grupo de Crisis Internacional (2007) ‘After Mecca: Engaging Hamas’, febrero de 2007; y Grupo de Crisis Internacional (2008) ‘After Gaza’, agosto de 2008, http://www.crisisgroup.org/home/index. cfm?id=1271&l=1 65 Conclusiones del Consejo sobre Oriente Próximo, 17 de octubre de 2006; Conclusiones del Consejo sobre Oriente Próximo, 13 de noviembre de 2006; Conclusiones del Consejo sobre Oriente Próximo, 22 de enero de 2007.

acordando «el respecto» (más que la aceptación) de los acuerdos previos66, reconociendo públicamente la existencia del Estado de Israel y comprometiéndose con la solución de los dos Estados en varias ocasiones.67. La reacción de la UE fue esencial para determinar el futuro de la reconciliación palestina en cuanto el GUN sólo podría haber sobrevivido si se le permitía funcionar, cosa que a su vez requería la reanudación de las ayudas dirigidas a él, paralelamente a que Israel levantara las restricciones de movimiento, liberase a los diputados encarcelados y a otros presos, y reanudase las transferencias a la AP. La EUPOL-COPPS también podría haber contribuido al replanteamiento de las fuerzas de seguridad de la AP, donde la división Fatah-Hamás era más aguda. No obstante, cuando los EE.UU. (e Israel) dejaron claro que el acuerdo de la Meca quedaba muy lejos de coincidir con los principios del Cuarteto68, la UE se desdijo de su apoyo inicial al GUN. El boicot y las sanciones políticas de la UE, al igual que las de Israel y los EE.UU. permanecieron sin cambios. Como culminación, los Estados Unidos financiaron, armaron y entrenaron a las fuerzas de seguridad leales a Fatah69. La nueva ronda de conversaciones en mayo-junio de 2007, culminó con la «victoria» de Hamás en la Franja de Gaza, la disolución del GUN por parte de Abbas y el nombramiento de un gobierno sin Hamás en Cisjordania, liderado por el primer ministro Salam Fayyad. La UE no ocasionó ella sola la caída del gobierno de unidad nacional y la resultante separación política entre Cisjordania y la Franja de Gaza, hechos determinados, inter alia, por las dinámicas políticas internas palestinas, por Israel, los EEUU y otros actores en la región. No obstante, apoyar las políticas israelíes y estadounidenses e imponer la condicionalidad negativa hacia Hamás y el GUN, fue parte activa de la estrategia internacional que condujo a esos resultados.

66 Texto del Acuerdo de la Meca para un gobierno palestino de coalición, Haaretz, 8 de febrero de 2007. 67 Conol Urquhard (2007) ‘Hamas official accepts Israel but stops short of recognition’, The Guardian, 11 de enero; Orly Halpern (2007) ‘Experts Question wisdom of boycotting Hamas’, Forward, 9de febrero. 68 Donald Macintyre (2007) ‘Israel at loggerheads with allies on boycott of Palestinian coalition’, The Independent, 18 de marzo. 69 Adam Entous and H.Tamimi (2007) ‘Palestinian Abbas forces amassing arms’ Reuters, 28 de enero; Alastair Crooke (2007) ‘Our second biggest mistake in the Middle East’, London Review of Books, 5 de julio; ‘Abbas faces showdown as outlawed Hamas force increases’, Sunday Herald, 7 de enero de 2007.

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3 . 2 P olíticas entre la caída del G U N y la “ O peraci ó n P lomo F undido ” Lejos de invertir su estrategia, la UE (junto con Israel y los Estados Unidos) persistió en la condicionalidad negativa hacia Hamás entre junio de 2007 y diciembre de 2008. El objetivo implícito era el de «derrotar» a Hamás mediante una doble estrategia: el castigo a Hamás, y consiguientemente a la población de la Franja de Gaza, y las gratificaciones al gobierno de la AP/Fatah, y, de este modo, a la población de Cisjordania. Aún así, una renuencia inquebrantable a ejercer cualquier forma de presión sobre Israel, como potencia ocupante, con respecto a sus propios derechos humanos y obligaciones con el DIH, sembraron la defunción de la estrategia. 3.2.1

“Cisjordania Primero”

La UE, junto a EE.UU. e Israel, manifestó inmediatamente su voluntad de trabajar con el gobierno provisional de Cisjordania, una voluntad que pronto cristalizó en lo qué llegó a ser conocido como la estrategia «Cisjordania primero». La lógica a la base de esta estrategia era la de hacer de Cisjordania un lugar próspero, mostrando al pueblo palestino los beneficios que podían cosecharse mediante la moderación y la cooperación con la comunidad internacional y con Israel. Por medio de la condicionalidad positiva y la capacitación, se esperaba que aumentara el apoyo de los palestinos a los «moderados». La estrategia de la UE, «Cisjordania primero» contenía tres elementos fundamentales y los tres fracasaron en sus resultados. Primero y en el frente económico, la UE reanudó inmediatamente las transferencias financieras a la AP.En la Conferencia de Donantes de Paris,en diciembre de 2007,la UE y sus Estados miembros reafirmaron su papel de financiador más generoso de la AP, manifestando su apoyo al gobierno provisional. Prometieron 3,4 billones de dólares de un total de 7,7 en apoyo presupuestario, ayuda al desarrollo y asistencia humanitaria. De estos fondos la UE prometió 440 millones de euros. Dichos fondos se iban a canalizar en el apoyo al Plan de Desarrollo y Reforma Palestina (PDRP) de Fayyad 2008-2010. Para febrero de 2008, la Comisión reemplazó el MIT por un nuevo instrumento financiero —PEGASE— íntegramente consagrado a apoyar el gobierno provisional de la AP y completamente alineado con las prioridades del PDRP. De los 440 millones de euros prometidos, 325 serían canalizados a través de PEGASE. Igualmente, la Comisión se presentó a sí misma como un modelo de donante, anticipando sus pagos a la AP, y tres meses después de la conferencia de donantes ya había desembolsado 300 millones de euros. Para noviembre de 2008, la UE había comprometido 486 millones, excediendo así las promesas hechas en París70. Pese a ello, el nivel de vida en Cisjordania no mejoró. Las condiciones que habían sido identificadas por el Banco Mundial para el éxito del PDRP eran ayuda internacional, reforma Palestina y levantamiento de las restricciones israelíes a la movilidad: “la ayuda y la reforma sin el acceso son incapaces de revitalizar la economía Palestina”’ argumentaba el Banco.71 70 Asistencia de la CE a los palestinos en 2008, http://ec.europa.eu/external_relations/occupied_palestinian_territory/ec_assistance/ec_aid_to_ pa_2008_en.pdf 71 Banco Mundial (2008) “Perspectivas Económicas Palestinas: Ayuda, Acceso y Reformas” 22de Septiembre, p.11.

Aún considerando que la ayuda de los donantes reunió y sobrepasó las expectativas iniciales y el gobierno guardián dio algunos pasos hacia la reforma, las restricciones al movimiento por parte de Israel aumentaron72, el incumplimiento del AMA persistió y la construcción de asentamientos se aceleró73. La Presidencia francesa advirtió de la “preocupante indiferencia de Israel a los repetidos llamamientos de la comunidad internacional”74. Pero esto no tuvo grandes consecuencias. . Así pues, la mejora de la situación económica en Cisjordania en 2008 fracasó75, y de los 486 millones de euros gastados por la Comisión, únicamente 53 se pudieron dedicar al desarrollo, mientras que la mayoría de los fondos se gastaron en satisfacer gastos corrientes (principalmente los pagos salariales a los empleados de la AP)76.. Segundo, y en el frente de la seguridad, la UE activó la EUPOL-COPPS en Cisjordania. El propósito de la misión era el de entrenar y equipar a la policía civil de la AP a fin de mejorar el nivel de vida en Cisjordania incrementando la seguridad77. La EUPOL-COPPS entrenó y equipó aproximadamente a 600 agentes de policía y ayudó a mejorar la ley y el orden en Cisjordania, particularmente en poblaciones tales como Jenín y Nablus. En Mayo de 2008 la misión se extendió a una más amplia del imperio de la ley que abarcaba los sistemas penales y judiciales78. Mientras que la EUPOL-COPPS contribuyó a mejorar la ley y el orden en Cisjordania, fracasó, o más bien, no pudo triunfar -, en inspirar un replanteamiento del sector de la seguridad, que permaneció fundamentalmente atascado por la división Fatah-Hamas79. A la vez, a pesar de la mejora de la seguridad en Cisjordania, las fuerzas de seguridad permanecieron politizadas y sin una clara responsabilidad democrática. Cometieron abusos contra los derechos humanos, así como detenciones y arrestos arbitrarios, particularmente contra centenares de miembros y defensores de Hamás en Cisjordania (como Hamás ha hecho con sus adversarios de Fatah en la Franja de Gaza). Por añadidura, las frecuentes incursiones militares israelíes en las mismas

72 En Cisjordania, el número de obstáculos se incrementó en el 2008 de los 563 en Enero a los 630 en Septiembre, además de los puestos de control militar volantes, restricciones de género y edad, toques de queda y el Muro/barrera. Ante la insistencia del Enviado Especial del Cuarteto, Toni Blair, Israel cambió o abrió algunos puntos militares de control en el 2008. A pesar de la alocución a puntos de control militar individuales no hubo diferencia en el conjunto de las restricciones a la movilidad en Cisjordania. Sobre ello ver The Middle East Quartet: A Progress Report, 25 de Septiembre, firmado conjuntamente por varias ONG, incluyendo a la REMDH, http://www.emhrn.net/usr/00000026/0000002 7/00000028/00002590.pdf 73 En el 2008, hubo un 60% de incremento en nuevas estructuras construidas en asentamientos y una tendencia ocho veces mayor en comparación al año anterior. Informe Paz Ahora, Resumen de Construcción en Cisjordania 2008, http://www.peacenow.org.il/data/SIP_STORAGE/files/5/3935.pdf según las estimaciones de la Oficina Central de Estadísticas, en el 2008, la población de colonos (excluyendo Jerusalén Este) creció a un porcentaje más rápido que la población general; al 4,7 por ciento comparado con el 1,6 por ciento, respectivamente. Fuente http://www.btselem.org/english/ Settlements/Statistics.asp 74 Declaración de la Presidencia de la UE sobre la construcción de nuevas unidades de viviendas en Maskiot, Cisjordania, www.delisr.ec.europa.eu/english/whatsnew.asp?id=1023 75 Banco Mundial (2008) “Perspectivas económicas palestinas: Ayuda, acceso y reforma”, 22 de septiembre. 76 Ayuda de la CE a los palestinos en 2008 (última actualización en enero de 2009), http://ec.europa.eu/external_relations/occupied_palestinian_territory/ec_assistance/ec_aid_to_ pa_2008_en.pdf 77 Los esfuerzos de los EE.UU. se han concentrado, en su lugar, en en entrenar y equipar las fuerzas de seguridad nacional de la AP y de la guardia presidencial. 78 La misión de policía de la UE para los territorios palestinos: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/ cmsUpload/EUPOL%20COPPS%20booklet.pdf 79 Muriel Asseburg y Amr Hamzawy (2009) ‘European Conflict Management in the Middle East: Toward a More Effective Approach’, Carnegie Papers, Beirut. Según un analista de Oriente Próximo, en oposición a los años del gobierno Arafat, parecía haber una creciente distinción entre Fatah y la AP y en particular con las servicios de seguridad de la AP. La no reconciliación con Hamás ha caracterizado, crecientemente, más segmentos cuya primera lealtad se situaba con los servicios de seguridad /AP que con Fatah. ‘The EU and the Middle East Task Force’, EUISS, 30 Marzo 2009, Paris.

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ciudades en las que la AP tenía fuerzas desplegadas paralizaron los esfuerzos de la policía civil palestina. La UE trató de remediar este problema mediante el patrocinio de programas sobre derechos humanos entre las fuerzas de la policía, pero esas micro-intervenciones eran como una gota de agua en el océano. . Tercero, y en el frente diplomático, los estados miembros, la Comisión, el Consejo y el Alto Representante prometieron su apoyo al proceso de Anápolis lanzado por los EE.UU. en Noviembre de 2007. En la carrera para la conferencia de Anápolis, la UE puso sobre la mesa una “Acción Estratégica para el Proceso de Paz en Oriente Próximo”, comprometiéndose a apoyar los esfuerzos bilaterales entre las partes, el papel mediador de los Estados Unidos, y los esfuerzos del Cuarteto y de la Liga Árabe para avanzar en la Iniciativa Árabe de Paz.80 El propósito del apoyo diplomático de la UE al proceso de Anápolis era el de demostrar a los palestinos que los beneficios que podían obtener desde la moderación eran no solamente económicos sino también políticos. En la práctica, el proceso de Anápolis llegó a un punto muerto a finales de 2008 sin ningún progreso en términos de convergencia sobre la cuestión del Estatus Final. La UE, como actor, había sido excluida del proceso de negociación y mediación,81 y sus repetidas declaraciones cayeron en saco roto a lo largo del año. En el 2008, la UE persistió en la estrategia viciada que se conceptualizó durante los años de Oslo. Financió a la AP pese a sus crecientes prácticas antidemocráticas, y apoyó el proceso diplomático mientras que en la práctica aprobaba las políticas israelíes de colonización. La expectativa era que esto sería suficiente para proporcionar seguridad a Israel mientras se mejoraba al conjunto de palestinos asegurando así su moderación y conformidad.82 No obstante, como apunta Richard Norton, todo lo que el pueblo palestino ha visto es una “ocupación y un gobierno débil y corrupto que es, en el mejor de los casos, una ineficaz parodia de democracia”83 Toda la ayuda, la asistencia técnica y el apoyo diplomático de la EU, no pudo compensar la situación en deterioro sobre el terreno, y paradójicamente la apoyó. La estrategia “Cisjordania Primero” fracasó con respecto a su objetivo de alterar positivamente las iniciativas palestinas en favor de la “moderación”, también porque junto a ella había un segundo elemento político, la asfixia de la Franja de Gaza, a la que volvemos ahora. 3.2.2

Estrechando el cerco a la Franja de Gaza

La doble estrategia de la UE consistió en recompensar a la Cisjordania dirigida por la AP y castigar a la Franja de Gaza controlada por Hamás. Así pues, desde Junio de 2007 la UE ha persistido en su boicot al gobierno de Hamás en Gaza rechazando contactos con él y deteniendo la canalización de ayuda a través de él. Además, los proyectos aprobados por la UE en la Franja de Gaza (p.ej. relacionados con el sistema de alcantarillado y el aeropuerto)

80 El Alto Representante de la UE, Javier Solana y la Comisaria de Relaciones Exteriores de la UE, Benita 33 Ferrero-Waldner, ‘Statebuilding For Peace In The Middle East: An EU Action Strategy’, Joint Paper, Noviembre 2007. 81 Entrevista a un diplomático de un estado miembro d ela UE, Marzo 2009. 82 Le More, A. (2008) International Assistance to the Palestinians. Political Guilt, Wasted Money, London, Routledge. 83 Augustus Richard Norton (2009) “La Guerra de Gaza: antecedentes y consecuencias”, Real Instituto Elcano, ARI 2/1/09-3/2/09.

permanecieron aquí latentes. La única ayuda de la UE a la Franja de Gaza en 2008 tomó la forma de pagos en efectivo a 28.500 empleados civiles (incluyendo tanto a empleados civiles que estaban trabajando bajo la administración de Hamás así como a maestros y trabajadores de la salud), a 24.000 residentes de Gaza bajo el programa Familias Palestinas Vulnerables y pagos para cubrir deudas atrasadas del sector privado y para pagar facturas de combustible para el funcionamiento de la central eléctrica de Gaza, así como la ayuda humanitaria bajo la ECHO y la Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados de Oriente Próximo (UNRWA), sumando un total de aproximadamente 220 millones de euros.84 El hecho de que la mayoría del dinero de la UE para la Franja de Gaza en 2008 se materializara en pagos en efectivo significó que, aunque tuviera que negociarse continuamente con Israel, la mayoría de la asistencia llegó a la Franja de Gaza en 2008 a pesar del cierre85. Pero cuando el asedio de Israel a la Franja se estrechó a finales de año, en la práctica se paralizaron incluso esas ayudas.86 En Septiembre de 2007 Israel clasificó la Franja de Gaza de “territorio hostil”,87 restringiendo drásticamente el acceso de artículos humanitarios y combustible, al tiempo que prohibía firmemente la entrada y salida de mercancías y personas al territorio El objetivo declarado era ejercer presión sobre Hamás, creando un vínculo directo entre la consecución de metas políticas y el castigo colectivo de la población civil.88 El cierre de Israel sobre la Franja de Gaza persistió pese al acuerdo de alto del fuego (tahdiya) entre Israel y Hamás del 17 de Junio de 2008, patrocinado por Egipto. El acuerdo tahdiya preveía un cese de toda acción militar, una atenuación del asedio, la apertura de pasos fronterizos y que se entablaran negociaciones sobre la liberación de Gilad Shalit. Por parte de Hamás, el alto el fuego funcionó relativamente bien hasta Noviembre de 2008, con un descenso continuo de los ataques con cohetes, en apariencia mayormente lanzados en desafío de Hamás.89 No obstante, el asedio israelí sobre la Franja persistió sin la disminución de la prohibición del comercio, que condujo a tasas del 50% de desempleo y al paro del 95% de la industria de Gaza debido a la carencia de materias primas y posibilidades de exportación90. Israel también ha continuó impidiendo el acceso de la asistencia humanitaria, incluyendo productos básicos alimentarios y médicos. La Franja de Gaza requiere un promedio diario de 400-500 camiones cargados de asistencia humanitaria

84 Benita Ferrero-Waldner Comisaria de Relaciones Exteriores y Política Europea de Vecindad (2009) ‘European Union Pledges Support for reconstruction of Gaza’, Conferencia Internacional de apoyo a la economía palestina para la reconstrucción de Gaza, Sharm-el-Sheikh, 2 Marzo 2009, http://europa. eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/09/81 85 Entrevista a un representante de NNUU y diplomático de un Estado miembro, Marzo 2009. 86 Entrevista a un representante de NNUU y un representante de la UE, Marzo 2009. 87 La designación de un territorio como “hostil” no tiene base en el DIH. 88 Al hacerlo, Israel ha violado sus obligaciones como potencia ocupante en virtud del DIH (para permitir y facilitar el paso rápidamente y sin obstáculos de todos los materiales, equipos y personal de ayuda) y de DIDH (el derecho a la vida, la salud, la circulación, al agua y a un nivel de vida decente). Entrevista con Gisha, Tel Aviv, marzo de 2009. 89 Durante los 6 meses del acuerdo, fueron disparados 329 cohetes (en su mayoría en junio y julio de 2008), en comparación con un promedio de 380 cohetes por mes de los seis meses anteriores a la tregua. Entre el 19 de junio y 4 de noviembre de 2008 fueron lanzados 20 cohetes y 18 proyectiles de mortero (8 de las cuales cayeron en el interior de la Franja). No se informó de bajas israelíes durante este período. Ver Intelligence and Terrorism Information Center at the Israel Intelligence Heritage & Commemoration Center, The Six Months of the Lull Arrangement, diciembre de 2008, www.terrorism-info.org.il/malam_ multimedia/English/end_n/pdf/hamas_e017.pdf. Sin embargo, como señaló un observador, los pocos cohetes lanzados aumentaron la presión de la opinión pública en Israel para poner fin a todos los ataques. Comentarios de la ONG israelí a los autores, marzo de 2009. 90 The Gaza Strip: A Humanitarian Implosion, Marzo 2008, http://www.oxfam.org.uk/resources/policy/conflict_disasters/downloads/gaza_implosion.pdf; The Middle East Quartet: A Progress Report, 25 Septiembre 2008, http://www.emhrn.net/usr/00000026/00000027/00 000028/00002590.pdf

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para sus necesidades básicas según el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) y la ONU. En Mayo de 2008, es decir un mes antes del acuerdo de alto el fuego, se permitía el ingreso de un promedio de 475 camiones, en contraste con los 564 que accedían en Diciembre de 2005. Inmediatamente después del acuerdo de alto el fuego, Israel abrió parcialmente los puntos de acceso; pero en Julio de 2008, la ministra israelí Tzipi Livni declaró que todos los cruces permanecerían cerrados hasta la liberación de Gilad Shalit91. Entre el 19 Junio y el 5 Noviembre de 2008, el promedio diario bajó a 120 camiones.92 El 4 y 5 de Noviembre 2008 la situación precipitó cuando Israel efectuó una incursión, supuestamente con el fin de destruir un túnel en construcción, que mató a seis militantes de Hamas. En respuesta éste reanudó los ataques con cohetes, incluyendo el lanzamiento de proyectiles de mayor alcance que llegaron a Ashkelon y Netivot y que motivaron un aumento de la presión de pública israelí, que reclamaba al gobierno que pasara a la acción. Para el 5 de Noviembre las fronteras de Gaza estaban casi enteramente selladas: Israel tan solo permitía la entrada a la Franja de 6 camiones al día. En una situación en la que alrededor del 80% de los 1,5 millones de personas dependen de la asistencia humanitaria93, el efecto fue devastador. Además, al no entrar combustible en la Franja, la única central eléctrica de Gaza cerró en noviembre, dejando a 250.000 gazauíes sin electricidad y sin agua corriente, excepto una vez cada 5-7 días. El asedio se extendió también a materiales de construcción y al dinero en efectivo, forzando a los bancos a cerrar para principios de Diciembre de 2008 y a que se suspendiera todo el dinero en efectivo destinado a programas de trabajo De manera que también se paralizó la ayuda de la UE consistente en pagos en efectivo y pagos de combustible La UE puso objeciones a la política de cierre de Israel, reconociéndola como un acto ilegal de castigo colectivo.94 La Comisaria Benita Ferrero-Waldner declaró: “Estoy profundamente preocupada por las consecuencias para la población civil de Gaza debido al cierre completo de todos los pasos fronterizos para la entrada de combustible y ayuda humanitaria. Apelo a Israel a reabrir los cruces a los flujos humanitarios y comerciales, en particular alimentos y medicinas. El suministro de combustible para la central eléctrica de Gaza debe ser reanudado inmediatamente. El derecho internacional exige que se asegure la posibilidad de acceso a servicios básicos como electricidad y agua limpia a la población civil”.95 Aunque a parte palabras, poco se hizo para inducir a Israel a levantar su asedio. Por el contrario, la UE aprobó tácitamente varias decisiones israelíes.96 En lo tocante al abastecimiento de combustible, cuando a finales del 2007 Israel redujo la cantidad de combustible permitida en la Franja de Gaza a niveles por debajo de los mínimos necesarios, la Comisión redujo igualmente sus propios pagos de facturas de combustible a la AP, que a su vez se lo compraba a la

91 Barak Ravid ‘Shin Bet chief: Hezbollah deal may spur abductions’, Ha’aretz, 27 Julio 2008, http://haaretz. com/hasen/spages/1005851.html 92 Sara Roy (2009),‘If Gaza Falls…”London Review of Books, 1 Enero. 93 ‘Gaza’s humanitarian crisis’, BBC News, 6 Marzo de 2008, http://news.bbc.co.uk/2/hi/middle_ east/7191359.stm 94 Sobre la definición del asedio a Gaza como castigo colectivo ver «Declaración de la Presidencia de la UE sobre una nueva escalada de violencia en Gaza y en el sur de Israel», 2 de marzo de 2008, http://domino.un.org/UNISPAL.NSF/f45643a78fcba719852560f6005987ad/25d22cbc70ead21885257401005 6004b!OpenDocument 95 Discurso de la Comisaria Ferrero-Waldner, 14 de Noviembre de 2008. 96 Los ejemplos siguientes están sacados de una entrevista a Gisha, Tel Aviv, Marzo 2009.

compañía israelí Dor Alon97. Al permitir y operar bajo estas restricciones israelíes a las compras de combustible, así como a la reparación y mantenimiento de las turbinas de la central y de la red eléctrica, y al operar en el marco de las mismas, la UE ha reconocido implícitamente estas restricciones como lícitas. En cuanto a la EUBAM, la UE no tomó medidas adicionales para asegurar la implementación del AMA tras del cierre total de Rafah después de Junio de 2007. Por el contrario, el aislamiento al que también la UE somete a la Franja de Gaza, mediante su rechazo a mantener contactos con sus autoridades y a asistirlas, muestra en los hechos el consentimiento de la UE a la estrategia de Israel de contener a Hamás mediante el castigo colectivo a la población. Esta estrategia, mientras castiga a la población civil, eclipsa la visión palestina de la democracia, y los hizo particularmente vulnerables a la siguiente ofensiva militar, que tuvo poco efecto desde el punto de vista de desautorizar a Hamás, que permaneció firmemente en el poder en la Franja de Gaza.98 3.2.3 Profundizando las relaciones bilaterales con Israel Las políticas de la UE respecto a los TPO, representaron de este modo, una versión “light” de la estrategia adoptada por Israel (así como por los EE.UU.) en el mismo período. Por tanto, no es sorprendente que fuera poca la presión ejercida por la UE sobre Israel para alterar sus políticas sobre el terreno. De hecho, el período 2006-08 vio una profundización de los lazos UE – Israel, con independencia de las cada vez más serias violaciones israelíes del DIDH y del DHI. En otoño de 2008, se produjeron ciertos acontecimientos relacionados con la mala aplicación del acuerdo de asociación UE–Israel, mediante los cuales los beneficios acordados por la UE se otorgaron ilegalmente a los asentamientos israelíes en los TPO, tales como preferencias comerciales a productos de los asentamientos bajo el Acuerdo de Asociación o financiación canalizada a entidades colonas bajo el Marco Comunitario para Programas de Investigación. En particular, en el otoño de 2008 el Reino Unido expuso públicamente ciertos puntos sospechosos de fraude al «acuerdo técnico» que regula el problema de las normas de origen, y propuso un debate en el Consejo sobre las formas de hacer más estricto dicho acuerdo. No obstante, no se propuso apartarse del acuerdo técnico, establecer la imposición de demostrar el origen concreto de los productos en Israel más que frente a las autoridades aduaneras europeas, ni buscar una solución legal al problema (es decir el arbitraje o la suspensión unilateral del

97 Israel empezó a recortar drásticamente el suministro de electricidad y combustible en Gaza en septiembre de 2007, al mismo tiempo que declaraba Gaza «territorio hostil». Adalah y Gisha, en nombre de 10 organizaciones palestinas e israelíes de derechos humanos, denunciaron estos recortes ante el Tribunal Supremo de Israel, que rechazó la petición inmediatamente. El tribunal aceptó el argumento del Estado que Israel no tiene el control efectivo de Gaza, y aprobó el «estándar mínimo humanitario» del estado, una norma que no tiene ninguna base legal, y que alivia Israel de cualquier responsabilidad por el deterioro de la situación humanitaria en Gaza. Ver Tribunal Superior de Justicia (HCJ) 9132/07, Jaber Al-Basyouni Ahmed v. The Prime Minister (decision delivered 30 January 2008). 98 Entrevista telefónica, Palestinian Centre for Human Rights (PCHR) y Al Mezan Center for Human Rights, Gaza, Marzo 2009.

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acuerdo),99 sino que la atención se desvió a la cuestión del etiquetado, para permitir a los consumidores hacer una “elección informada” entre productos palestinos y productos de los asentamientos israelíes.100 Aparte de su importancia simbólica, lo del etiquetado distrae del alma del problema:101 el hecho de que Israel interpreta su acuerdo con la UE de una forma que contraviene al derecho internacional y comunitario.102 La concienciación de abstenerse de apoyar las acciones ilegales israelíes en los TPO, sin embargo, se puede extender lentamente. La embajada británica en Tel Aviv, por ejemplo, paró las negociaciones para arrendar un edificio perteneciente a África-Israel en vista del papel de la compañía en la construcción de asentamientos en Cisjordania.103 Sin embargo hasta la fecha, tales movimientos son pocos y distantes entre ellos, y la UE tampoco ha buscado soluciones legales para evitar prestar ayuda o asistencia a actos internacionalmente injustos en los TPO, ni ha adoptado medidas de salvaguardia para evitar extender las malas aplicaciones existentes en los acuerdos UE- Israel a otros dominios políticos.104 Por contraste,el aspecto principal que apuntala las relaciones UE-Israel es el de una profundización de la relación, sin considerar la conducta de Israel en el conflicto. El Consejo de Asociación, celebrado el 8 de Junio 2008, declaró su intención de mejorar las relaciones UE-Israel. La mejora comportaría fortalecer el diálogo político y la participación de Israel en programas y organismos de la UE, la integración en el Mercado único, el alineamiento con las declaraciones y gestiones de la PESC sobre bases ad hoc, y la participación en misiones, así como esfuerzos por parte de la UE para normalizar el papel de Israel en los cuerpos de la ONU. A continuación de la reunión, la Comisión recibió el mandato de estudiar los aspectos técnicos y económicos, y los Estados miembros de hacer otro tanto con los aspectos políticos. Consiguientemente y a nivel político, los días 8 y 9 de Diciembre, en el momento álgido del castigo colectivo de Israel a la población civil

99 A finales de 2004, la Unión Europea e Israel llegaron a un «acuerdo técnico» según el cual Israel tenía que nombrar la localidad de producción en los certificados de origen de sus productos, colocando la carga en las aduanas de los Estados miembros para detectar los productos de los asentamientos que se exportan a la UE en el marco del acuerdo de asociación y negarles el estatus de preferencias. Sin embargo, tanto la Comisión como el Consejo acordó que la modalidad técnica no representa una solución a las exportaciones de productos procedentes de los asentamientos, sino sólo una forma de gestionar el problema. El acuerdo técnico permite a Israel seguir aplicando el Acuerdo de Asociación a los Territorios Ocupados. Israel no tiene que reconocer en todo los documentos oficiales que los productos procedentes de los asentamientos no son productos de Israel. En el marco del acuerdo técnico los funcionarios de aduanas de la UE anulan unilateralmente los certificados de origen de Israel, aunque legalmente esto es algo que podrían hacer si se ha iniciado un procedimiento de arbitraje y se pronunció a favor de la interpretación de la UE del acuerdo de asociación, es decir, si la Comisión y los Estados miembros han buscado una solución jurídica a este tema. Conversación con APRODEV, Abril 2009. 100 UK Foreign and Commonwealth Office, ‘Non-Paper on Settlements’. November, (2008) http://www.jfjfp. org/background6_eu/UK_Non-paper-0811.pdf. Ver también Barak Ravid (2008) ‘Livni to Miliband: U.K. plan to label West Bank goods is “exaggerated”’, Haaretz, 16 Noviembre, http://www.haaretz.com/ hasen/spages/1037780.html. 101 El etiquetado puede resultar contraproducente en la medida en que los consumidores europeos pueden no ser capaces de distinguir los productos de los asentamientos israelíes de los productos producidos en el territorio palestino ocupado. 102 Las consecuencias del fracaso de la UE en buscar una solución jurídica al problema puede surgir en ocasión de la próxima sentencia del Tribunal de Justicia Europeo en el caso Brita, donde una empresa alemana que se ha visto denegado un trato preferencial para la importación de los productos de los asentamientos ha denunciado los funcionarios de aduanas de la UE por negación de preferencias. 37 Véase Tribunal Europeo de Justicia, asunto C-386/08: Petición de decisión prejudicial, por el Finanzgericht de Hamburgo (Alemania) el 1 de septiembre de 2008 - Brita GmbH v Hauptzollamt Hamburg-Hafen. 103 Barak Ravid (2009) ‘UK Boycotting Lev Leviev over West Bank construction’, Haaretz, 4 Marzo, http:// www.haaretz.co.il/hasen/pages/ShArtStEng.jhtml?itemNo=1068545&contrassID=1&subContrassID=1& title=%27U.K.%20boycotting%20Lev%20Leviev%20over%20West%20Bank%20construction%20%27&dyn_ server=172.20.5.5 104 Ver EMHRN (2007) ob. cit. y EMHRN (2005) ob. cit.

de la Franja de Gaza y de su acelerada colonización en Cisjordania mediante la construcción de asentamientos y carreteras, el Consejo declaró su intención de profundizar las relaciones con Israel y de definir las modalidades en Abril de 2009 al fin de proponer al Consejo de Asociación en Mayo de 2009, un nuevo instrumento que reemplazara el Plan de Acción existente. El Consejo también propuso directivas para fortalecer el diálogo político.105 Estas incluyeron reuniones a nivel de jefes de Estado (es decir cumbres), ministros de exteriores y sectoriales de ministerios, así como también la participación israelí ad hoc en el Comité de Política y Seguridad, entrevistas de expertos israelíes por el Consejo de grupos de trabajo y comités, fortalecimiento del diálogo inter – parlamentario e intercambios informales sobre estrategias así como cuestiones de derechos humanos y antisemitismo. En diciembre de 2008, la UE e Israel concluyeron igualmente un acuerdo de aviación civil que deja atrás las restricciones de nacionalidad en los acuerdos bilaterales de servicios aéreos y entablaron conversaciones sobre un nuevo acuerdo que conduzca al establecimiento de un Área Común de Aviación.106 Repasando el contenido de estas propuestas, se dieron algunos pasos hacia arraigar los derechos humanos y el DIH en las relaciones UE-Israel, como requerían, inter alia, las Directrices de la UE. En lo tocante al diálogo sobre derechos humanos, el Consejo propuso reemplazar el grupo informal de trabajo sobre derechos humanos UE-Israel por un subcomité, como en el caso de otros socios de la PEV. El Consejo también encomendó a la Unión que reforzase las relaciones bilaterales con Israel sobre la base de un entendimiento de los « valores compartidos» por las partes: democracia, derechos humanos, Estado de derecho y DIH, y de sus «objetivos e intereses comunes» con respecto a la solución de dos Estados. No obstante, el propio hecho de que se concibiera y pactara una mejora de las relaciones UE-Israel al mismo tiempo que Israel violaba cada vez más esos «valores compartidos» e «intereses comunes», hizo que las palabras de la UE, en el mejor de los casos, sonaran vacías.107

105 Consejo Asuntos Generales y Relaciones Exteriores (GAERC) (2008) ‘Strengthening of the EU’s bilateral relations with its Mediterranean partners’, Annex: Guidelines for strengthening the political dialogue structures with Israel, draft conclusions, 5 Diciembre, Bruselas. 106 UE e Israel firman acuerdo de aviación civil, Bruselas, 9 de diciembre, http://europa.eu/rapid/ pressReleasesAction.do?reference=IP/08/1915&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage= en 107 GAERC, Press Release, encuentro 2915, Bruselas, 8-9 Diciembre 2008, 15-16. PA Primer Ministro Salam Fayyad envió una carta en mayo de 2008 donde se quejaba de la propuesta de actualización de las relaciones UE-Israel, vista la conducta de Israel. Israel tomó represalias mediante la retención de los pagos fiscales y aduaneros a la Autoridad Palestina. Sin embargo, la Presidencia francesa, después de haber garantizado la participación de Israel en su proyecto - la Unión para el Mediterráneo - decidió proceder con la actualización.

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Además, los Estados miembros de la UE han seguido apoyando la capacidad militar de Israel mediante exportaciones de armas. En 2007, 18 Estados miembros autorizaron un total de 1018 licencias a Israel por un valor de 199 millones de euros, con Francia a la cabeza de la lista con 126 millones, seguida por Alemania (28 millones) y Rumania (17 millones)108. Aunque las autorizaciones de licencias no equivalen a cifras reales de exportación, sí muestran la intención de los Estados miembros de equipar al ejército israelí. En 2007, en toda la UE únicamente se denegaron unas 28 autorizaciones de licencia a Israel en base del Criterio 2 del Código de Conducta de la UE sobre Exportación de Armas, y de los 27 Estados miembros tan sólo nueve reclamaron que no se exportaran armas a Israel.

108 Amnesty International (2009) Fuelling conflict: Foreign arms supplies to Israel-Gaza, January, http:// www.amnesty.org/en/library/asset/MDE15/012/2009/en/3301b5c0-189b-4ba2-9bca-68e116fd590f/ mde150122009en.pdf

4. La Ofensiva de Israel en la Franja de Gaza: Derecho Internacional Humanitario y hechos sobre el terreno

Evaluar las violaciones del derecho internacional cometidas durante la ofensiva en la Franja de Gaza justifica un informe en sí mismo. Dado su enfoque, el objetivo de este estudio no es ofrecer conclusiones definitivas ni sobre la estructura legal internacional aplicable, tal como la aplicabilidad de las leyes de ocupación, ni sobre la legalidad de lanzar la ofensiva por parte de Israel o las violaciones de derechos humanos internacionales y del derecho humanitario que ocurrieron durante el conflicto. Sin embargo, en base a los documentos existentes y a los informes de los miembros de la EMHRN, otras ONG, el CICR y las Naciones Unidas, trataremos de presentar una descripción de las principales violaciones comprobadas por diversas fuentes a fin de analizar la respuesta de la UE. Semejante análisis es complicado por el hecho de que la UE y sus Estados miembros han evitado expresar sus puntos de vista sobre las violaciones del derecho internacional, y cuando lo han hecho, como se detalla en los siguientes apartados, han dado únicamente interpretaciones legales limitadas o que variaban en función del beligerante afectado.

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4 . 1 C omentarios preliminares Considerando las normas pertinentes del derecho internacional, primeramente es crucial recordar la separación completa entre la ley que regula la legalidad del uso de la fuerza (Jus ad Bellum) y la ley que gobierna la conducta de contienda durante un conflicto armado (Jus in Bello o DIH). Consiguientemente, tanto si Israel infringió el primer conjunto de normas, como si no, es irrelevante y carece de implicaciones con respecto a sus obligaciones bajo el derecho internacional humanitario.109

109 Al-Haq (2009) ‘Brief: Legal Aspects of Israel’s Attacks on the Gaza Strip during “Operation Cast Lead”’, 7 de enero, p.6. Véase tambiénVéase también PHRO ‘Statement on Gaza y IHL’, http://www. palhumanrights.org/news-press/The%20Humanitarian%20Crisis%20in%20Gaza-ENG.pdf. Respecto a la evaluación jurídica de la ofensiva israelí según la Carta de las Naciones Unidas que regula el uso de la fuerza, cabe señalar la posición de Richard Falk en su último informe al Consejo de Derechos Humanos. Dejando de lado la cuestión de si la potencia ocupante puede reclamar el derecho a la legítima 41 defensa en contra de la población ocupada, el Relator Especial de Naciones Unidas sobre la situación de los derechos humanos en los Territorios Palestinos Ocupados desde 1967, sostiene que los requisitos para que Israel reclame la legítima defensa en virtud del derecho internacional de no se cumplen. Véase: «Situación de los Derechos Humanos en Palestina y otros territorios árabes ocupados», Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos en los Territorios Palestinos Ocupados desde 1967, Richard Falk, Consejo de Derechos Humanos – Décima Sesión, 17 de marzo de 2009, A/ HRC/10/20, par. 11 y ss.

Las normas del derecho internacional humanitario aplicables al conflicto armado entre Israel por un lado y Hamás y otros grupos palestinos armados por otro incluyen, inter alia, normas consuetudinarias sobre la manera de llevar a cabo las hostilidades y sobre el trato a personas privadas de libertad. Dado que Israel ostenta el “control efectivo” sobre el Franja de Gaza a pesar de su desconexión en 2005, como el control sobre el espacio aéreo y marítimo de Gaza, las fronteras terrestres, así como también sobre su electricidad, agua, aguas residuales, redes de telecomunicaciones y registro de población, el DIH aplicable también comprende partes de la Cuarta Convención de Ginebra sobre la ley de ocupación110. Aunque el debate sobre la interacción entre DIH y DIDH va más allá del alcance de este estudio, hoy por hoy está bien establecido que los derechos humanos continúan aplicándose en tiempo de guerra111. Esta sección se centrará principalmente en puntos del DIH. En el marco del DIH, la justificación repetida por Israel de que los edificios civiles fueron alcanzados porque Hamás y otros grupos palestinos armados estaban disparando desde ellos, poniendo a los civiles en riesgo, requiere una aclaración. El derecho internacional humanitario no se basa en la reciprocidad, y las violaciones por una de las partes en conflicto no eximen a la otra parte de sus obligaciones ni las reducen de ninguna manera112. La protección de civiles y de instalaciones civiles de los ataques y los peligros provenientes de operaciones militares durante un conflicto armado es uno de los objetivos fundamentales del DIH. Primero, el principio de distinción, consagrado en el derecho internacional humanitario convencional y consuetudinario, dicta que las partes en conflicto deben distinguir en todo momento entre civiles y combatientes, así como también entre instalaciones civiles y objetivos militares, y dirigir sus operaciones únicamente contra combatientes y objetivos militares113. Segundo, el principio de proporcionalidad prohíbe ataques sobre objetivos militares legítimos

110 ‘Human Rights Situation in Palestine and other Occupied Arab Territories’, Informe conjunto del Relator Especial sobre el derecho de todas las personas a disfrutar del más alto nivel posible de salud física y mental, del Representante Especial del Secretario General para los niños y los conflictos armados, del Relator Especial sobre la violencia contra la mujer, sus causas y consecuencias, del Representante del Secretario General sobre los derechos humanos de los desplazados internos, del Relator Especial sobre una vivienda digna como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado, y sobre el derecho a la no discriminación en este contexto, del Relator Especial sobre el derecho a la alimentación, del Relator Especial sobre ejecuciones extrajudiciales, arbitrarias o sumarias, del Relator Especial sobre el derecho a la educación, y del Experto Independiente sobre la cuestión de los derechos humanos y la extrema pobreza, A/HRC/10/22, 10 de marzo de 2009, párrafo 18. 111 Véase CIJ ‘Advisory Opinion on the Legality of the Use of Nuclear Weapons’, Informe de la CIJ 1996, par. 25; Comisión de derechos humanos, Comentario general Nº 29, UN Doc CCPR/C/21/Rev.1/Add.11, 31 de agosto de 2001, par 3. Sobre el tema véase ‘Human Rights Situation in Palestine and Other Occupied Arab Territories’, Infome conjunto, 2009, op. cit., par. 19-23. 112 B’Tselem (2009) ‘Guidelines for Israel’s Investigation into Operation Cast Lead: 27 de diciembre de 2008 – 18 de enero de 2009’, febrero de 2009, p. 1. Más en general B’Tselem afirma: «En declaraciones hechas públicas durante la operación, en relación con la mayoría de los edificios que habían sido atacados, el portavoz de las IDF reivindicaba que eso fue porque Hamás los estaba utilizando para almacenar y fabricar armas, planear ataques contra soldados o civiles israelíes. Los militares han proporcionado siempre pruebas mínimas para sostener estas afirmaciones, y B’Tselem no está en condiciones de examinar su exactitud. Sin embargo, al menos en un caso, B’Tselem constató que esa información era errónea. El portavoz de las IDF subió un vídeo a su página web en que se mostraban misiles palestinos Grad cargados en un camión. Al final del vídeo, un misil era disparado contra el camión por un helicóptero, matando a ocho palestinos. La investigación de B’Tselem, reveló que los palestinos que se ven en el vídeo están cargando botes de oxígeno y otros equipos de un taller metalúrgico que había sido bombardeado, con el objetivo de evitar que fueran saqueados», p. 4. 113 Véase por ejemplo, Jean-Marie Henckaerts and Louise Doswald-Beck (2005) International Committee of the Red Cross (ICRC) Customary International Humanitarian Law, Cambridge, Cambridge University Press, Rule 7, p. 25.

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de los que se puede esperar que ocasionen la pérdida incidental de vidas civiles, heridos civiles, daños a instalaciones civiles, o una combinación de todo ello que resultara excesiva en relación con la ventaja militar concreta y directa prevista114. Tercero, las partes en conflicto deben tomar todas las precauciones posibles para evitar, y en todo caso minimizar, la pérdida incidental de vidas civiles, heridos civiles y daños a instalaciones civiles115. Esta obligación es doble pues abarca las obligaciones asociadas a precauciones en el ataque116 y las obligaciones asociadas a precauciones contra los efectos de ataque.117 El número exacto de civiles muertos y heridos es difícil de establecer. A pesar de las diferencias en las cifras, la estimación creíble indica que alrededor de un cuarto de las bajas fueron mujeres y niños. Las últimas cifras proporcionadas por el Centro Palestino para los Derechos Humanos (PCHR) tras una investigación cuidadosa y detallada son las que se indican a continuación118: “En el transcurso de los 22 días del ataque israelí sobre la Franja de Gaza, mataron a un total de 1.417 palestinos. De estos, 236 eran combatientes. La gran mayoría de los muertos, sin embargo, eran civiles no combatientes: personas protegidas según los principios deL DIH. Las investigaciones del PCHR confirman que, en el total, 926 civiles perdieron sus vidas, incluyendo 313 niños y 116 mujeres. También resultaron muertos 255 agentes de policía”119. Las cifras proporcionadas recientemente por el ejército israelí llegan a la conclusión opuesta, en claro contraste con la mayoría del resto de las fuentes al respecto120. Según Magen David Adom (sociedad nacional del Movimiento Internacional de la Cruz Roja en Israel), como resultado del fuego de morteros y cohetes, murieron tres civiles israelíes y 182 resultaron heridos121. La proporción abrumadora de civiles entre las bajas y el nivel de destrucción como resultado de la Operación Plomo Fundido» escandalizan. A su regreso de una visita a la Franja de Gaza, el Subsecretario General de la ONU para Asuntos Humanitarios, John Holmes, declaró: “La destrucción que he visto era devastadora, tanto en términos materiales como humanos. La

114 Ibid., Rule 14, p. 46. 115 Ibid., pp. 51-67. 116 Ibid., pp. 51-67 117 Ibid., pp. 68-76. 118 PCHR Notra de prensa ‘Confirmed figures reveal the true extent of the destruction inflicted upon the Gaza Strip’, 12 de 2009, http://www.pchrgaza.org/files/PressR/English/2008/36-2009.html. 119 Al Mezan publicó el 7 de marzo de 2009 una lista de Palestinos asesinados por las fuerzas de ocupación israelíes durante la»Operación Plomo Fundido» contra la Franja de Gaza, del 27 de diciembre de 2008 al 18 de enero de 2009. La lista incluía los nombres de 1.342 personas asesinadas, entre ellas: 109 mujeres (8% del total); 318 niños (24%), 127 personas mayores (9%); 235 combatientes —entre ellos 27 personas que fueron asesinadas, mientras estaban desarmadas y no involucradas en ninguna actividad de combate (por lo tanto el número de combatientes, con exclusión de los desarmados es del 16%)— y 210 (16%), policías y miembros del aparato de seguridad que fueron asesinados en el ejercicio de sus funciones ordinarias y ajenos a cualquier actividad de combate. Véase http://www. mezan.ps/en/details.php?id=8552&ddname=gaza%20destruction&id2. B’Tselem señaló que durante las tres semanas de la operación, más de 1.300 palestinos fueron asesinados y más de 5.320 resultaron heridos. Véase B’Tselem (2009) op. cit, p. 1. La Oficina de Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCAH) dio las cifras citadas por el Ministerio Palestino de Salud (MS) de Gaza el 8 de febrero de 2009: 1.440 personas asesinadas y 5380 heridas, sin hacer distinción entre combatientes y civiles. Véase OCAH «The Humanitaria Monitor - OPT, enero de 2009», No. 33, p. 1. 120 “Según datos recopilados por el Departamento de Investigación de la Inteligencia de Defensa de Israel, había 1.166 nombres de los palestinos muertos durante la Operación Plomo Fundido, 709 de ellos se identifican terroristas de Hamás y varios de otras organizaciones terroristas. Además, se ha constatado que 295 de los palestinos palestinos asesinados durante la operación eran ajenos a los combates, 89 de ellos menores de 16 años, y 49 de ellos mujeres. Además, hay 162 nombres de hombres que aún no se han reconducido a ninguna organización», Majority of Palestinians Killed in Operation Cast Lead: Terror Operatives, 26 de marzo de 2009, disponible en: http://dover.idf.il/IDF/English/News/ today/09/03/2602.htm. Cabe señalar, sin embargo, que la expresión «operativos terroristas de Hamás» no hace referencia a ninguna categoría de personas reconocidas. 121 Véase OCHA ‘The Humanitarian Monitor – OPT’, enero de 2009, No 33, p.3.

magnitud de las pérdidas de vidas y del daño a la población civil tendrá necesariamente un impacto duradero en el bienestar físico y mental de los palestinos en Gaza. Todos los aspectos de la vida y de la subsistencia se han visto afectados”122. Aunque estos informes no constituyen, per se, elementos suficientes para concluir que sucedieron violaciones del DIH, constituyen indicadores alarmantes, que suscitan importantes preguntas sobre el respeto a los principios de distinción, proporcionalidad y precaución. Además de la ausencia de refugio apropiado o de sistemas de aviso dentro de la Franja de Gaza, el hecho de que se trate de una de las áreas más densamente pobladas del mundo, y de que los civiles no pudieran escapar porque las fronteras estaban selladas123 incrementó tremendamente la vulnerabilidad de los civiles sobre el terreno124. B’Tselem, una organización israelí de derechos humanos, apuntó que “a diferencia de otros lugares del mundo, en los que se han visto largas filas de refugiados acarreando las escasas pertenencias que les quedan, los civiles de Gaza permanecieron atrapados en una pequeña área”125. Como ha acentuado Human Rights Watch (HRW), aunque el derecho internacional humanitario no prohíbe luchar en áreas urbanas, la presencia de gran cantidad de civiles impone mayores obligaciones a las partes combatientes para tratar de minimizar los daños a civiles126.

4 . 2 V iolaciones del derecho internacional humanitario cometidas por I srael Durante los 22 días de la «Operación Plomo Fundido» israelí en la Franja de Gaza, muchos informes y declaraciones apuntaron serias violaciones del DIH cometidas por Israel. Las declaraciones hechas el 13 de febrero de 2009 por soldados israelíes y publicadas por Haaretz,127 según las cuales el ejército israelí mató a civiles palestinos bajo permisivas normas de combate128 y destruyó intencionadamente sus propiedades, pueden ser añadidas a los muchos documentos que dan cuerpo a varios tipos de violaciones. Como afirmó B’Tselem, “muchos relatos palestinos han reflejado un cuadro similar a lo revelado [por Haaretz] disparando las sospechas de que la revelaciones de hoy representan únicamente la punta del iceberg, y que son el resultado de normas de conducta que han sido adoptadas por

122 Ibid., No 33, p.1. 123 Véase UN Radio ‘Situation of Gaza population terrifying: Holmes’, 14 de enero de 2009, http://www. unmultimedia.org/radio/english/detail/67448.html 124 Véase OCHA ‘The Humanitarian Monitor – OPT’, enero de 2009, No 33, p. 1. Citando al Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados, Richard Falk, afirmó que Gaza era «el único conflicto en el mundo en el que la gente ni siquiera se le permite huir». Véase: Situación de los Derechos Humanos en Palestina y otros territorios árabes ocupados «, Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos en los Territorios Palestinos Ocupados desde 1967, Richard Falk, de Consejo de Derechos Humanos - Décima reunión, 17 de marzo de 2009, A/HRC/10/20, par. 10. 125 B’Tselem (2009) op. cit., p.8. 126 Human Rights Watch (2008) ‘Q & A on Hostilities between Israel and Hamas’, 31 de diciembre, http:// www.hrw.org/en/news/2008/12/31/q-hostilities-between-israel-and-hamas Véase tambiénAl-Haq (2009) op. cit. p.4. 127 ‘IDF in Gaza: Killing civilians, vandalism, and lax rules of engagement’, Haaretz, 19 de marzo de 2009, http://www.haaretz.com/hasen/spages/1072040.html; y Amos Harel (2009) ’Shooting and Crying’, Haaretz, 31 de marzo, http://www.haaretz.co.il/hasen/spages/1072475.html 128 La ofensiva de Israel fue descrita desde el principio como una «guerra» en lugar de como una operación militar, ateniéndose de este modo a normas de intervención totalmente diferentes de las previstas normalmente para el ejército israelí en las operaciones militares en los Territorios Palestinos Ocupados. Entrevista con el representante de Breaking the Silence, Jerusalén, marzo de 2009.

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todo el ejército”.129 PCHR enfatiza que “muchos de los casos […] documentados constituyen graves infracciones de las Convenciones de Ginebra, y crímenes de guerra”.130 Según el PCHR, algunos actos también podrían constituir crímenes contra la humanidad.131 Testimonios de civiles que, sin estar participando en hostilidades, fueron tiroteados

132

o casos

en los que los soldados israelíes les decían a los civiles que se refugiaran en edificios que después fueron blanco de ataque, levantaron muy serias preocupaciones con respecto a la protección de civiles bajo el derecho internacional humanitario. Como advierte Al-Haq: “Los ataques a civiles que no toman parte directa en las hostilidades y que resultan muertos, constituyen asesinatos deliberados y crímenes de guerra”.133 En el transcurso del conflicto de Gaza, Israel fue explícito con respecto a qué y quiénes consideraba un objetivo militar legitimo: “Estamos golpeando no sólo a los terroristas y lanzadores de cohetes, sino también a todo el gobierno de Hamás y a todas sus ramas […] Tras esta operación, no quedará en pie ni un solo edificio de Hamás y planeamos cambiar las reglas de juego”.134 Como destaca Adalah, del Centro Legal para los Derechos de la Minoría Árabe en Israel, “las declaraciones en los medios de comunicación hechas por altos cargos del gobierno y otros portavoces oficiales indican que el gobierno de Israel tomó la decisión política de atacar las oficinas del gobierno e instalaciones públicas civiles en Gaza, explicando que todas las instituciones bajo el control y/o administración del movimiento Hamás constituían legítimos objetivos de ataques militares Consecuentemente, el edificio central de la policía fue bombardeado el 27 de diciembre de 2008; durante la tarde del 31 de diciembre de 2008, los edificios del parlamento y de los ministerios de educación y transportes también fueron bombardeados”.135 La decisión israelí, en términos políticos, de considerar sistemáticamente a cualquier edificio de Hamás un objetivo militar legítimo, sin demostrar en cada caso que lo fuera, contradice claramente la definición de objetivo militar establecida por el DIH..136 Consiguientemente, únicamente pueden ser legalmente objetivos aquellos que por su naturaleza, ubicación, propósito o uso supongan una contribución efectiva a la acción 129 B’Tselem “Israeli Human Rights Organizations Call on the Attorney General: ‘Stop whitewashing suspected crimes in Gaza’” Nota de prensa, 19 de marzo de 2009, http://www.btselem.org/English/ Press_Releases/20090319.asp 130 PCHR nota de prensa, ‘Confirmed figures reveal the true extent of the destruction inflicted upon the Gaza Strip’, 12 de marzo de 2009, http://www.pchrgaza.org/files/PressR/English/2008/36-2009.html Véase también PHRO ‘Statement on Gaza and IHL’, http://www.palhumanrights.org/news-press/ The%20Humanitarian%20Crisis%20in%20Gaza-ENG.pdf 131 PCHR nota de prensa, ‘Confirmed figures reveal the true extent of the destruction inflicted upon the Gaza Strip’, op. cit. 132 B’Tselem (2009) op. cit., p.8. 133 Al-Haq Brief (2009) p.3. 134 Brigadier General Dan Harel, citado en Tova Dadon, ‘Deputy chief of staff: Worst still ahead’, Y-net News, 29 de diciembre de 2008, http://www.ynet.co.il/english/articles/0,7340,L-3646462,00.html 135 Adalah (2009) ‘Re: Refrain from attacking civilian government institutions and civilians in Gaza’, 4 de Enero, http://www.adalah.org/eng//israeli%20attack%20on%20gaza.php#bill, y un documento de posicionamiento escrito por Adalah Attorney Fatmeh El-’Ajou sobre si los ataques militares israelíes contra los policías civiles y los edificios e instituciones del gobierno de Hamas en Gaza constituyen un crimen de guerra según el derecho penal internacional, Adalah’s Newsletter, Volumen 57, febrero de 2009, http://www.adalah.org/newsletter/eng/feb09/feb09.html?navi=%2Fnewsletter%2Feng%2Ffeb09% 2Ffeb09.html Véase también, Al-Haq Brief (2009) ob . cit. pp.1 ss. 136 B’Tselem refiriéndose a «los medios de comunicación del departamento de derecho internacional de los representantes de las IDF, cuyos nombres no se hicieron públicos, indican una grave diferencia de opinión sobre la legalidad de estos objetivos». B’Tselem (2009) ob. cit. p.12. Véase Yotam Feldman y Uri Blau (2009) ‘How IDF legal experts legitimized strikes involving Gaza civilians’, Haaretz, 31 de enero http://www.haaretz.com/hasen/spages/1057648.html

militar y cuya parcial o total destrucción, captura o neutralización, según las circunstancias del momento, ofrezcan una ventaja militar definitiva.137 En lo que concierne al ataque de Israel a policías de Hamás en base al mismo razonamiento de que son todos ellos legítimos blancos militares, es ilegal según el DIH. Como subraya Al-Haq, “el derecho internacional humanitario considera que los miembros de la Policía Civil que se ocupan de los deberes policiales habituales tales como la aplicación de ley la interna ordinaria o la regulación del tráfico, son civiles138. Bajo el DIH, tan sólo perderían su protección en el caso de que participen directamente en hostilidades y durante el tiempo que lo hagan.139 Consecuentemente, como enfatiza el Relator Especial de la ONU sobre ejecuciones sumarias, la disputa principal atañe a la proporción de palestinos muertos que pueden ser clasificados como civiles o como combatientes, en parte en relación a los miembros de las fuerzas civiles de la policía de Gaza que no estaban tomando parte directa en hostilidades y a quienes Israel, aparentemente atacó de manera intencionada.140 Así mismo, con respecto a la afirmación de que los líderes políticos de Hamás fueran sistemáticamente considerados objetivos legítimos, debe advertirse que para que un civil lo sea, tiene que participar directamente en las hostilidades y solamente puede ser considerado objetivo durante dicha participación. Actuar con la premisa de que cualquier líder político puede ser objetivo es ilegal según el DIH.141 Incluso si un líder político participara directamente en hostilidades, el atacante debe asegurarse de que el ataque no cause pérdidas de vidas civiles accidentales, heridas a civiles o a instalaciones civiles y que el ataque no se efectúe cuando la pérdida de vidas civiles previsible, sea excesiva en relación a la ventaja militar prevista. El que los representantes de Hamás fueran objetivos de ataques mientras estaban en sus hogares con sus familias en áreas densamente pobladas suscita serias dudas atendiendo a los principios de proporcionalidad y distinción142 Los ataques o un desproporcionado uso de la fuerza contra edificios civiles, incluyendo escuelas administradas por la UNRWA, que provocaron muertos o heridos entre civiles porque supuestamente los soldados israelíes recibieron fuego procedente de estos edificios, puede constituir una grave violación de las disposiciones del DIH sobre la conducción de hostilidades. Puesto que, como destaca HRW, la parte atacante no es dispensada de su obligación de tener en cuenta el riesgo para los civiles, porque considere que el adversario sea responsable de emplazar objetivos militares legítimos dentro o cerca de áreas pobladas.143 Por lo tanto, la presencia de un mando de Hamás o de una instalación militar en un área poblada, no justificaría atacar el área sin estimar previamente el riesgo para la población civil. El 6 de enero, el ataque justo a la salida de una escuela de la ONU que alojaba a personas

137 Jean-Marie Henckaerts and Louise Doswald-Beck (2005) op. cit., Rule 8, p. 29. 138 Al-Haq Brief (2009) op. cit., p. 3. Véase también Human Rights Watch (2008) op. cit. 139 Jean-Marie Henckaerts and Louise Doswald-Beck (2005), op. cit., Rule 6, p. 19. 140 Human Rights Situation in Palestine and other Occupied Arab Territories, Combined Report, op. cit., Human Rights Council, A/HRC/10/22, 10 de marzo de 2009, par. 91. 141 Al-Haq Brief (2009) op. cit., p.3. 142 B’Tselem (2009) op. cit., pp.7-8. 143 Human Rights Watch (2008) op. cit.

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desplazadas en el campo de refugiados de Jabaliya, que mató a cuarenta palestinos, ilustra la necesidad de una investigación criminal independiente de gran alcance. También lo suscita la cuestión del tipo de armas empleado y, sobre todo, la manera en que se usaron.144 El uso de cierto tipo de armas israelíes suscita serias preocupaciones. El DIH prohíbe, considerándolos ataques indiscriminados, aquellos que empleen un método o medios de combate que no puedan ser dirigidos a un objetivo militar específico o cuyos efectos no puedan controlarse como exige el DIH.145 A este respecto, según HRW, el uso de armas y artillería pesada por parte de Israel, en áreas densamente pobladas; como por ejemplo los obuses altamente explosivos de artillería de 155 mm, que tienen efectos dañinos en un radio de más de 300 metros mediante onda expansiva y fragmentación, violan esta prohibición de ataques indiscriminados.146 También se emplearon granadas de mortero.147 Además, el uso de armas explosivas de gran potencia, así como bombardeos aéreos, para atacar a combatientes individuales ubicados en edificios o a líderes de Hamás en sus casas, han demostrado ser inapropiados y han causado muchas bajas civiles. El uso del fósforo blanco como arma incendiaria, inicialmente negado por el ejército israelí, ha quedado ya probado por diversas fuentes. Aunque no esté en sí mismo prohibido por el DIH, su uso en áreas densamente pobladas de la Franja de Gaza puede violar las normas que prohíben los ataques indiscriminados contra estas y las que exigen al atacante que tome precauciones para evitar, o al menos minimizar, las bajas civiles.148 Según HRW, “El repetido lanzamiento de Israel de bombas de fósforo blanco sobre áreas densamente pobladas de Gaza durante su reciente campaña militar fue indiscriminado y constituye un caso de crimen de guerra”.149 Su uso en Gaza, incluyendo la técnica de explosión aérea de proyectiles de fósforo blanco, que esparce las obleas candentes sobre una amplia área, provocó horribles quemaduras en la piel de los civiles e incendió estructuras y edificios, incluyendo el depósito de la UNRWA. La Comisión de Investigación de la ONU, establecida por el Secretario General con la tarea de revisar e investigar los incidentes que afectaron al personal, locales y operaciones de la ONU durante el conflicto, halló que el ejército israelí empleó proyectiles que contenían fósforo blanco en el caso del complejo de la Oficina de Campo de la UNRWA, el 15de enero de 2009, y en el de la escuela de la UNRWA en Beit Lahia, el 17 de enero de 2009. 150

144 Human Rights Watch (2009) ‘Israel: Stop Shelling Crowded Gaza City’ 16 de enero de 2009, http://www. hrw.org/en/news/2009/01/16/israel-stop-shelling-crowded-gaza-city 145 Jean-Marie Henckaerts and Louise Doswald-Beck (2005) op. cit., Rule 12, p. 40. 146 Human Rights Watch (2009) ‘Israel: Stop Shelling Crowded Gaza City’ op. cit. 147 B’Tselem señaló que «la desviación estándar del fuego de artillería es de decenas de metros y el radio en el que las personas pueden esperar ser asesinadas o heridas es también de decenas de metros, dependiendo de las condiciones del campo. Teniendo en cuenta esto y la zona densamente poblada, el uso de artillería de fuego aumenta considerablemente la probabilidad de bajas civiles. De hecho, los civiles de la Franja de Gaza han sido asesinados por fuego de artillería ya en el pasado, y en noviembre de 2006, cuando el ejército dejó de usar el fuego de artillería, en parte por este motivo. El ejército también utilizó morteros durante la operación». Citando al teniente coronel Shuki Ribek, comandante del Batallón 51, que decía: «No recuerdo haber disparado nunca antes proyectiles de mortero en Gaza», B’Tselem continúa destacando que «la razón es, principalmente, que el fuego de 47 mortero es aún menos preciso que el fuego de artillería». B’Tselem (2009) op. pág. 5. 148 B’Tselem (2009) op. cit., p.6. 149 Human Rights Watch (2009) ‘Rain of Fire: Israel’s Unlawful Use of White Phosphorus in Gaza’, 25 de marzo, http://www.hrw.org/node/81760 150 ‘Secretary-General Summary of the Report of the United Nations Board of Inquiry into certain incidents in the Gaza Strip between 27 December 2008 and 19 January 2009’, 4 de mayo de 2009, pp.18-19, http://image.guardian.co.uk/sys-files/Guardian/documents/2009/05/05/4MayGltrtoSCBrd.pdf

Con respecto al ataque a edificios de la ONU, representantes de este organismo habían comunicado previamente a los mandos israelíes los emplazamientos exactos de tales instalaciones. A pesar de ello, el Secretario General de la ONU refirió “varios incidentes de ataques intolerables contra instalaciones de la ONU”, llamando “a todas las partes combatientes a respetar la inviolabilidad de los edificios de Naciones Unidas”.151 La Alta Comisionada para los derechos humanos ha deplorado los inaceptables ataques de Israel contra instalaciones claramente señalizadas de la ONU donde se habían refugiado civiles. También ha subrayado que Israel desafió la petición de protección de la ONU152. La Comisión de Investigación de la ONU ha concluido que “el Gobierno de Israel es responsable de los muertos y heridos provocados dentro de las instalaciones de la ONU y de los daños físicos a las mismas durante [estos] incidentes [...]: en las escuelas de la UNRWA de Asma, de Jabalia, y de Beit Lahia, en el Centro de Salud de la UNRWA de Bureij, en el convoy de la UNRWA, en el Complejo de la Oficina de Campo de la UNRWA y el Complejo de la UNESCO”.153 La Comisión ha apuntado “un quebrantamiento de la inviolabilidad de las instalaciones de las Naciones Unidas y un fracaso para garantizar la inmunidad de las propiedades y bienes de la Organización frente a cualquier forma de interferencia”. También ha advertido que “dicha inviolabilidad e inmunidad no pueden ser anuladas por exigencias de conveniencia militar”.154 Con respecto a las afirmaciones del ejército israelí de que fue objeto de disparos procedentes de edificios de la ONU, la Comisión ha recomendado específicamente, tras haber revisado las pruebas al respecto, que “las Naciones Unidas deben buscar el reconocimiento formal por parte del Gobierno de Israel de que sus declaraciones públicas, alegando que los palestinos dispararon desde el interior de la escuela de Jabalia, el 6 de enero, y desde el interior del complejo de la Oficina de Campo de la UNRWA, el 15 de enero, eran inexactas, así como disculpas al respecto”.155. También ha recomendado, entre otras cosas, que la ONU “lleve a cabo las acciones apropiadas para exigir responsabilidades y reclamar reparaciones o indemnizaciones”.156 Ha habido también casos registrados de ataques directos a hospitales y a lugares de culto, así como ataques contra ambulancias, ya fuera disparándolas o bien impidiendo, a ellas y a su personal, el acceso hasta personas necesitadas de atención médica.157 El DIH generalmente prohíbe el ataque a objetivos civiles tales como hospitales, ambulancias y lugares de culto. Tan sólo se puede atacar legítimamente a objetivos civiles en el caso en el que estén siendo usados para propósitos militares y mientras así lo sean, y tan sólo si su destrucción aporta una

151 Declaración del Secretario General del Consejo de Seguridad de la ONU sobre la situación en Oriente Medio [Delivered by B. Lynn Pascoe, Under-Secretary-General for Political Affairs], New York, 21 de Enero de 2009, http://www.un.org/apps/sg/sgstats.asp?nid=3667 152 Declaración de Ms Navanethem Pillay, Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, novena sesión especial del Consejo de Derechos Humanos sobre las graves Violaciones de los Derechos Humanos en los territorios palestinos ocupados, incluida la reciente agresión a la Franja de Gaza ocupada, 9 de enero de 2009, http://www2.ohchr.org/english/press/newsFrameset-2.htm 153 ‘Secretary-General Summary of the Report of the United Nations Board of Inquiry’, op. cit., p.20, par. 93. 154 Ibid., p.8, par. 38. 155 Ibid., Recommendation 1, p.24, par. 110. 156 Ibid., Recommendation 2, p.24, par. 110. 157 La Corte Suprema de Israel rechazó una petición presentada por Adalah en nombre de organizaciones palestinas e israelíes de derechos humanos durante la ofensiva en Gaza, que denunciaba los ataques militares israelíes contra las ambulancias y los quipos médicos que prestaban asistencia a los heridos, y los retrasos impuestos por Israel a la evacuación de los heridos a los hospitales de Gaza para recibir tratamiento médico. Véase HCJ 201/09, Physicians for Human Rights-Israel, et al. v. The Prime Minister, et al. (Decisión del 19 de enero de 2009).

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contribución efectiva a la acción militar y ofrece una ventaja militar definitiva, como ya se ha definido antes. E incluso si hubiera combatientes usando tales edificios como emplazamientos para disparar sobre el ejército israelí (o sobre áreas civiles), o si estuvieran siendo usados para almacenar armas, esto no dispensa a Israel de su obligación de respetar el DIH. Esta legislación también impone el deber de reagrupar, proteger y evacuar a los heridos y de proteger al personal sanitario, los hospitales, ambulancias y unidades médicas. En referencia a los informes sobre proyectiles israelíes que impactaron en el hospital al-Quds, en el barrio de Tel al-Hawa, incendiándolo, el Presidente del ICRC ha planteado que resulta ”inaceptable que personas heridas que están recibiendo tratamiento hospitalario fueran puestas en peligro”.158 Según el Centro Al Mezan para los Derechos Humanos, con base en Gaza, “han matado a 23 personas del servicio de emergencias, 17 de las cuales en acto de servicio, y han herido a 50 durante la ofensiva. Además, 39 ambulancias, vehículos de emergencia, hospitales de campaña y vehículos de protección civil han resultado dañados o destruidos”.159 El ICRC emitió una declaración en un tono particularmente crítico, lo cual es muy inusual en esta institución dados sus principios y métodos de trabajo, informando de un grave incidente en el barrio Zaytun de la Ciudad de Gaza afirmando que: “los militares israelíes eran conscientes de la situación pero no asistieron a los heridos. Tampoco nos permitieron, ni a nosotros ni a Media Luna Roja palestina, asistir a los heridos”. Concluye que “en esta ocasión los militares israelíes no cumplieron con sus obligaciones bajo el derecho internacional humanitario de cuidar y evacuar a los heridos” y que “resulta inaceptable el retraso en permitir el acceso a los servicios de rescate”.160 El DIH obliga a quienes planifican o efectúan un ataque a tomar todas las precauciones factibles durante operaciones militares para evitar dañar a civiles, o por lo menos para minimizar la pérdida accidental de vidas civiles, daños a las mismos y a instalaciones civiles. En caso de llevar a cabo un ataque en áreas densamente pobladas, se exige aún más atención. Como informó B’Tselem, la autoridad militar israelí “afirmó haber cumplido con sus obligaciones al arrojar papeletas desde el aire o haber hecho llamadas telefónicas advirtiendo con anticipación a los civiles de la intención de bombardear el área donde estos estaban ubicados”.161 Sin embargo, B’Tselem cuestiona estos avisos dados con anticipación en dos sentidos. Primero, la eficacia de tales advertencias es incierta, dado que las fronteras se cerraron y los civiles no tenían ninguna parte donde buscar refugio.162 Segundo, algunas llamadas advertían a los civiles que se movieran hacia los centros urbanos mientras el ejército israelí lanzaba ataques precisamente contra el centro de Gaza.163 Más específicamente, dado que los ataques a menudo se lanzaron simultáneamente sobre varias áreas, frecuentemente los civiles, que buscaban refugio en las áreas indicadas, no lo hallaban ahí tampoco dado que el durante su huida dichas áreas también habían caído bajo el fuego. Finalmente y lo que es más importante, tales advertencias, incluso cuando fueran apropiadamente dadas, no eximen a 158 ICRC (2009) Nota de prensa: ‘Gaza: wounded at risk as Al-Quds Hospital is hit’, 15 de enero, www.icrc. org/web/eng/siteeng0.nsf/htmlall/palestine-israel-news-150109?opendocument 159 Al Mezan Center for Human Rights Report (2008) ‘The Targeting of Medical Centers, Ambulance Teams and Civil Defense Teams during the Israeli Offensive “Operation Cast Lead” against the Gaza Strip’, 18 de marzo, http://www.mezan.ps/en/details.php?id=8570&ddname=gaza%20destruction 160 ICRC (2009) Nota de prensa: ‘Gaza: ICRC demands urgent access to wounded as Israeli army fails to assist wounded Palestinians’, 8 de enero, http://www.icrc.org/web/eng/siteeng0.nsf/htmlall/palestinenews-080109?opendocument Véase también B’Tselem (2009) op. cit., pp. 13 ff. 161 B’Tselem (2009) op. cit., p. 8. 162 B’Tselem (2009) op. cit., p.9. 163 Human Rights Watch (2009) ‘Israel: Stop Shelling Crowded Gaza City’ op. cit.

Israel de su obligación de tomar medidas preventivas bajo el DIH. Según testimonios dados a B’Tselem y al Centro Al Mezan para los Derechos Humanos, las tropas israelíes tomaron a palestinos como escudos humanos durante la operación.164 El uso de civiles como escudos humanos está absolutamente prohibido tanto bajo el derecho internacional humanitario165 como bajo las ordenanzas militares israelíes.166 B’Tselem también subrayó que en el 2005 “el Tribunal Supremo israelí sentenció que cualquier forma de empleo de civiles como escudos humanos está absolutamente prohibida”.167 Además, según el Comité Público Contra la Tortura en Israel (PCATI), los palestinos arrestados durante los combates en la Franja de Gaza fueron mantenidos en condiciones espantosas y sometidos a humillación y trato inhumano desde el momento de su arresto hasta su traslado a la custodia del Servicio de Prisiones de Israel168

4 . 3 V iolaciones del derecho internacional humanitario cometidas por H amás y otros grupos armados Medios de comunicación, 169 ONG, Naciones Unidas170 y las autoridades israelíes, entre otros, han señalado las violaciones del DIH y DIDH cometidas por Hamás y otros grupos armados. El Ministerio de Asuntos Exteriores de Israel ha subrayado el uso que ha hecho Hamás de civiles como escudos humanos o el emplazamiento de sus puestos militares y depósitos de munición en centros atestados de población.171 Como afirmó B’Tselem: “Hamás cometió graves violaciones del derecho internacional humanitario. Tanto dirigir cohetes contra una población civil, así como disparar a soldados desde el interior de barrios civiles, poner en peligro las vidas de los residentes almacenando armas en edificios civiles y la ejecución de palestinos sospechosos de colaborar con Israel, todo está absolutamente prohibido. Los representantes israelíes también aseguran que los combatientes de Hamás obligaron a los civiles a servir de escudos humanos, que usaron las ambulancias para moverse de un escondite a otro y que se ocultaron dentro de los hospitales. Estos actos también están prohibidos y si verdaderamente

164 B’Tselem (2009), op.cit., p. 11 y Al Mezan Center for Human Rights (2009) ‘Hiding Behind Civilian: April 2009 Update Report on The Use of Palestinian Civilians as Human Shields by the Israeli Occupation Forces’, 9 de abril, http://www.mezan.org/upload/8632.pdf. Adalah y Al Mezan Center for Human Rights están pidiendo que se abra una investigación contra el ejército israelí sobre el uso de civiles palestinos como escudos humanos y como rehenes durante la ofensiva militar en Gaza. Véase http://www. adalah.org/eng/pressreleases/pr.php?file=09_04_23_1 165 Jean-Marie Henckaerts and Louise Doswald-Beck (2005) op. cit., Rule 97, p. 337. 166 B’Tselem (2009) op. cit., p.10. 167 Ibid. Véase HCJ 3799/02, Adalah, et. al. v. Yitzhak Eitan, Commander of the Israeli Army in the West Bank, et. al. (decisión del 6 de octubre de 2005). 168 PCATI (2009) ‘Israel held many Gaza prisoners in harsh and humiliating conditions and threatened their lives and their health’, 28 de enero, http://www.stoptorture.org.il/en/node/1384 Véase también PCATI Nota de prensa: ‘Public Statement on the Treatment of Detainees Taken During the Current War in Gaza’, http://www.stoptorture.org.il/en/node/1368 169 Véase por ejemplo ‘Hamas accused of war crimes in Gaza’, The Guardian, 23 marzo de 2009, http:// www.guardian.co.uk/world/2009/mar/23/gaza-war-crimes-hamas 170 Véase por ejemplo ‘Human Rights Situation in Palestine and other Occupied Arab Territories’, Informe del Relator especial sobre la situación de los derechos humanos en los TPO desde el 1967, Richard Falk, Consejo de Derechos Humanos - Décima sesión, 17 de Marzo de 2009, A/HRC/10/20, par. 26, y ‘Human Rights Situation in Palestine and other Occupied Arab Territories’, Informe conjunto, op. cit., Human Rights Council, A/HRC/10/22, 10 de Marzo de 2009, par. 98. 171 ‘Israel: Amnesty report on Gaza ignores fact Hamas are terrorists’, Haaretz, 23 February 2009, http:// www.haaretz.com/hasen/spages/1066334.html

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fueron cometidos, sus perpetradores son responsables de graves violaciones del derecho internacional humanitario”.172 Al-Haq advierte que “los ataques con cohetes por los grupos armados palestinos, incluyendo a Hamás, contra centros de población civil en Israel violan el derecho internacional humanitario”.173 De forma similar, HRW subraya que “Hamás y los otros grupos palestinos armados han infringido también las leyes de guerra por continuar disparando cohetes Qassam y Grad sin guía a centros de población en Israel”.174 En un informe recientemente publicado, HRW ha documentado, “desde finales de diciembre de 2008, detenciones y arrestos arbitrarios, tortura, mutilaciones por disparos y ejecuciones extrajudiciales por supuestos miembros de las fuerzas de seguridad de Hamás con el incremento de los ataques que comenzaron durante la operación militar de Israel”.175 Varias fuentes han informado que docenas de palestinos acusados de “colaborar” con Israel fueron ejecutados o heridos por fuerzas de seguridad de Hamás y por pistoleros no identificados durante las tres semanas de la ofensiva.176 El PCHR en Gaza ha documentado 32 de tales ejecuciones, 17 de ellas de prisioneros y detenidos que escaparon de la Prisión Central de Gaza tras ser bombardeada por la Fuerza Aérea Israelí el 28 de diciembre de 2008.177 Según esta organización, el portavoz del Ministerio del Interior en la Franja de Gaza admitió la ejecución de “algunos colaboracionistas con la ocupación [israelí] “. Además, el PCHR ha documentado docenas de otros casos donde los sospechosos de ser colaboracionistas fueron puestos bajo arresto domiciliario, detenidos arbitrariamente y gravemente golpeados y torturados.178 El PCHR ha documentado centenares de casos de imposición del arresto domiciliario a civiles palestinos por toda la Franja de Gaza durante las recientes ofensivas israelíes. Los arrestos domiciliarios se impusieron a activistas del movimiento Fatah, así como también a otros civiles que fueron detenidos por los servicios de seguridad de la Franja de Gaza por supuestos delitos.179

172 B’Tselem (2009) op. cit., pp. 1-2. 173 Al-Haq Brief (2009) op. cit., p. 6. 174 Human Rights Watch (2009) ‘Israel: Stop Shelling Crowded Gaza City’ op. cit. 175 Human Rights Watch ‘Hamas Should End Killings, Torture’, 20 de abril de 2009, http://www.hrw.org/en/ news/2009/04/20/gaza-hamas-should-end-killings-torture For the report, Véase HRW, Under Cover of War - Hamas Political Violence in Gaza, 20 de abril de 2009, http://www.hrw.org/node/82366 176 Véase al respecto ‘We, the Undersigned Organizations, Condemn the Deterioration of the Rule of Law and Continued Internal Attacks in the Gaza Strip’, firmado por Al Haq, Addameer Association for Human Rights, Gaza Community Mental Health Program y Al Mezan Center for Human Rights, http://www. mezan.ps/en/details.php?id=8650&ddname=state%20of%20insecurity&id_dept=31&id2=9&p=center 177 PCHR ‘Inter-Palestinian Human Rights Violations in the Gaza Strip’ 21 d 2009, http://www.pchrgaza.org/ files/Reports/English/pdf_spec/Increase_rep.pdf Véase también B’Tselem ‘Extra-judicial execution of alleged collaborators by Hamas’, http://www.btselem.org/English/Collaboration/20090126_Killing_of_ Collaboration_Suspects_in_Gaza.asp 178 El subsecretario Ministerio de Asuntos de Prisioneros de la AP en Ramallah, Ziyad Abu Ein, emitió una declaración que mencionaba los nombres de 181 personas de Gaza atacadas por Hamás durante el 51 conflicto. Según esta declaración, 11 fueron ejecutados, 58 recibieron disparos en los pies o las piernas, y 112 tenían las piernas rotas. http://www.maannews.net/en/index.php?opr=ShowDetails&ID=35455 179 Véase ‘Inter-Palestinian Human Rights Violations in the Gaza Strip’ 21 de Febrero de 2009, op. cit., p. 5. El estudio del derecho internacional humanitario consuetudinario de la ICRC se refiere a la norma que prohíbe la privación arbitraria de libertad, véase Jean-Marie Henckaerts y Louise Doswald-Beck (2005) International Committee of the Red Cross (ICRC) Customary International Humanitarian Law, op. cit., Norma 99, p. 344.

4 . 4 L lamamiento para una investigaci ó n y b ú squeda de responsabilidades Las investigaciones independientes, efectivas e imparciales y los mecanismos para exigir responsabilidades deberían principalmente correr a cargo de las autoridades de Israel y de Hamás. En una carta enviada por organizaciones israelíes de derechos humanos, incluidas B’Tselem y PCATI, al Fiscal General de Israel, estas reclamaban una investigación independiente israelí sobre los civiles muertos y heridos durante los combates, subrayando que la inacción en este sentido del gobierno constituye una violación de las responsabilidades de Israel según el derecho internacional180. En su carta del 24 de febrero de 2009, el Fiscal General rechazaba esta demanda181. Desde el ámbito internacional, el Secretario General de la ONU, apoyado por la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, reclamó una investigación a fondo por parte de Israel de “cada uno de estos incidentes” de ataque a personal e instalaciones de la ONU182. Sin embargo, hasta la fecha, como subraya el Relator Especial de la ONU en los resúmenes de informes de marzo del 2009: “las respuestas en el ámbito nacional a las demandas de búsqueda de responsabilidades han sido decepcionantes. Hamás, por su parte, no ha dado indicio de ninguna voluntad de investigar o de responder a las alegaciones que se le han dirigido. Israel ha anunciado varias investigaciones de incidentes específicos. Pero estas han sido llevadas a cabo por las propias autoridades militares y la experiencia con este tipo de investigaciones en el pasado es que resultan sistemáticamente cuestionables”.183 De hecho, el 22 de abril de 2009, el ejército israelí anunció las conclusiones de cinco equipos investigadores, todos ellos dirigidos y compuestos por funcionarios militares asignados para investigar la conducta de los soldados israelíes durante la operación «Plomo Fundido». Concluye que “las fuerzas armadas israelíes [IDF] han operado respetando los valores morales y las leyes internacionales de guerra, han entrenado a sus soldados para actuar atendiendo a esta moral y valores y han desplegado un esfuerzo enorme para centrar su fuego únicamente contra los terroristas al tiempo que han hecho todo lo posible para evitar daños a los civiles implicados”184. Diez organizaciones israelíes de derechos humanos han replicado que “la única manera de investigar las violaciones de derechos humanos cometidos en Gaza es establecer un mecanismo extra-militar y externo de investigación”185. A este respecto, HRW apunta que “las conclusiones de los militares israelíes sobre la conducta de sus fuerzas en Gaza, anunciadas el 22 de abril, carecen de credibilidad y confirman la necesidad de una investigación internacional imparcial sobre las supuestas

180 B’Tselem, Nota de prensa: ‘Human Rights Organizations Call on the Attorney General: “Stop whitewashing suspected crimes in Gaza”’, 19 de marzo de 2009, http://www.btselem.org/English/Press_ Releases/20090319.asp 181 Ambas cartas se encuentran en inglés en la página web de la Association for Civil Rights in Israel (ACRI), http://www.acri.org.il/eng/story.aspx?id=602 182 Declaración del Secretario del Consejo de Seguridad para la Situación en Oriente Medio, [pronunciada por B. Lynn Pascoe, subsecretario general para asuntos Políticos], Nueva York, 21 de enero de 2009, http://www.un.org/apps/sg/sgstats.asp?nid=3667 183 Véase ‘Human Rights Situation in Palestine and other Occupied Arab Territories, Combined Report’, op. cit., Human Rights Council, A/HRC/10/22, 10 de marzo de 2009, par. 97. 184 Ministro de Asuntos Exteriores Israelí,‘IDF: Conclusion of investigations into claims in Operation Cast Lead’, 22 de Abril de 2009, http://www.mfa.gov.il/MFA/Government/Communiques/2009/IDF_Conclusion_of_ investigations_Operation_Cast_Lead_22-Apr-2009.htm.htm 185 Véase ‘HR NGOs: Israeli Military Exonerates Itself’, 22 de abril de 2009, http://www.stoptorture.org.il/en/ node/1413

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violaciones tanto por Israel como por Hamás”.186 Según Amnistía Internacional: “hay una brecha sorprendentemente enorme entre el ‘muy reducido número’ de equivocaciones referidas en el informe de las IDF y la matanza por parte de las fuerzas israelíes de unos 300 niños palestinos y de otros civiles desarmados”. Además subraya que “el informe del ejército ni siquiera intenta explicar la inmensa mayoría de las muertes de civiles ni la destrucción masiva de edificios civiles en Gaza”187. Desde el ámbito internacional, se están llevando a cabo varios procesos de investigación. La misión de investigación independiente e internacional establecida por el Consejo de Derechos Humanos,188 la misión de investigación mandada por la Liga de Estados Árabes189 y misiones de ONG, tales como Human Rights Watch y Amnistía Internacional,190 están investigando actualmente, con mandatos ligeramente diferentes, las alegaciones de violaciones del DIH y del DIDH cometidas durante el conflicto. La Comisión de Investigación de la ONU, mencionada arriba, establecida por el Secretario General de la ONU, le transmitió a este su informe. Tras haber advertido que los Términos de Referencia de su investigación se restringían a examinar los nueve incidentes que afectaban a la ONU, sin tener en cuenta otros muchos más que implicaban a víctimas civiles, recomendaba que “estos incidentes debían ser investigados como parte de un mandato de investigación imparcial y adecuadamente dotado, para investigar las supuestas violaciones del derecho internacional humanitario en Gaza y en el sur de Israel cometidas por las IDF, por Hamás y por otros militantes palestinos”191. Sin embargo el Secretario General decidió no seguir esta recomendación192. El Relator Especial de la ONU sobre la situación de los derechos humanos en los territorios palestinos ocupados desde 1967 fue más allá al requerir una investigación de expertos para indagar sobre las implicaciones de las pruebas disponibles de violaciones del DIH y en particular de crímenes de guerra cometidos por ambos lados, no limitándose a investigar los ataques contra instalaciones de la ONU193. Una carta firmada por un grupo de reputados juristas internacionales se ha hecho eco de este llamamiento a una investigación imparcial e independiente de todas las supuestas graves violaciones del DIH cometidas por ambos lados, siguiendo estrictos estándares y 186 Human Rights Watch ‘Israel/Gaza: Israeli Military Investigation Not Credible’, 23 de Abril de 2009, http://www.hrw.org/en/news/2009/04/23/israelgaza-israeli-military-investigation-not-credible. El 11 de Febrero de 2009 EMHRN, Amnesty International y la FIDH enviaron una carta a la presidencia europea pidiendo urgentemente a la UE que tomase la iniciativa para garantizar el pronto establecimiento de una investigación internacional independiente e imparcial de todas las violaciones cometidas, con el mandato, la composición y los recursos necesarios para emprender y completar la tarea. El editorial de Haaretz declaraba que ‘La IDF se ha investigado y exonerado a si misma”, Haaretz; ‘Unsatisfactory probes’, Haaretz, 26 de abril de 2009, http://www.haaretz.com/hasen/spages/1080714.html 187 Amnesty International (2009) ‘Israeli army must make public findings of its probe into Gaza conflict’, 24 de abril http://www.amnesty.org/en/news-and-updates/news/israeli-army-must-make-public-findingsprobe-gaza-conflict-20090424 188 Consejo de Derechos Humanos ‘The grave violations of human rights in the Occupied Palestinian Territory, particularly due to the recent Israeli military attacks against the occupied Gaza Strip’, Resolution of 12 de enero de 2009, par. 14. 189 PCHR, Nota de prensa: ‘The Fact-Finding Mission Mandated by the League of Arab States to Investigate Israeli War Crimes Concludes Its Works in Gaza on Friday’, 26 de febrero de 2009, http://www.pchrgaza. org/files/PressR/English/2008/31-2009.html 190 Human Rights Watch ‘UN Should Ensure Impartial Inquiry Into Serious Violations by Both Sides’, 27 de enero de 2009, http://www.hrw.org/en/news/2009/01/27/israelgaza-international-investigation-essential 53 191 ‘Secretary-General Summary of the Report of the United Nations Board of Inquiry’, op. cit., p.27. 192 Véase Secretario General de la ONU,‘Letter transmitting the Secretary-General Summary of the Report of the United Nations Board of Inquiry into certain incidents in the Gaza Strip between 27 December 2008 and 19 January 2009’, 4 de mayo de 2009, p. 3, http://image.guardian.co.uk/sys-files/Guardian/do cuments/2009/05/05/4MayGltrtoSCBrd.pdf 193 Human Rights Situation in Palestine and other Occupied Arab Territories, Combined Report, op. cit., Human Rights Council, A/HRC/10/22, 10 de marzo de 2009, pp. 18-19.

proporcionando recomendaciones a las autoridades pertinentes así como demandando el apropiado procesamiento de los responsables de las mismas194. Hasta la fecha, la misión de investigación establecida por el Consejo de Derechos Humanos parece ser el mecanismo internacional de mayor amplitud, sin embargo, Israel hasta ahora está rechazando cooperar con ella y su mandato queda limitado a las violaciones cometidas por Israel. Richard Goldstone, nombrado jefe de la misión el 3 de abril de 2009, ha declarado que “es en el interés de todos los palestinos e israelíes el que los presuntos crímenes de guerra y las serias violaciones de los derechos humanos relacionados con el reciente conflicto en los dos lados sean investigados”195. El presidente del Consejo de Derechos Humanos también constató que él “confiaba que la misión estuviera en posición de evaluar, de una manera independiente e imparcial, todas las violaciones de los derechos humanos y de la ley humanitaria cometidos dentro del contexto del conflicto”196. Aunque este cuerpo actúe dentro de los límites de la resolución del Consejo de Derechos Humanos que lo creó, esto podría llevar a ampliar el mandato de la misión197. A medida que avancen las investigaciones, su encaminamiento hacia la vía judicial parece estar políticamente bastante limitado. La posibilidad de iniciar procesos en el sistema legal israelí parece ser muy escasa, como se señala arriba198. De forma general, como señala HRW: “el pobre historial de Israel en investigaciones y procesos serios por violaciones de sus fuerzas y la ausencia de cualquier intento semejante por parte de Hamás u otros grupos palestinos,

194 ‘Gaza: World’s leading investigators call for war crimes inquiry - open letter’, firmada por un grupo de 16 1investigadores y jueces de los más importantes del mundo incluidos el arzobispo Desmond Tutu, Mary Robinson y el juez Richard Goldstone, 16 de marzo de 2009, http://www.reliefweb.int/rw/RWB.NSF/ db900SID/RMOI-7Q6KGS?OpenDocument 195 ONU Nota de prensa, Richard J. Goldstone appointed to lead Human Rights Council fact-finding mission on Gaza conflict, 3 April 2009, http://www.unhchr.ch/huricane/huricane.nsf/view01/2796E2CA43CA4D94C125758D002F8D25?opendocu ment 196 Ibid. 197 El ejemplo de la Comisión de Investigación sobre el Líbano en 2006, con la misma limitación, sin embargo demostró que el ámbito de aplicación no puede extenderse fácilmente. Informe de la Comisión de Investigación sobre Líbano en virtud de la Resolución del Consejo de Derechos Humanos S-2/1’, A/HRC/3/2, 23 de noviembre de 2006. La Comisión declaró que: «Un punto fundamental en relación con el conflicto y el mandato de la Comisión, tal como lo define el Consejo, es la conducta de Hezbolá. La Comisión considera que cualquier investigación independiente, imparcial y objetiva sobre un determinado comportamiento en el transcurso de las hostilidades debe necesariamente hacer referencia a todos los beligerantes implicados. Así que una investigación sobre las actuaciones del IDF en Líbano en conformidad con el derecho internacional humanitario exige que se tome en cuenta también la conducta del adversario. Dicho esto, teniendo en cuenta las limitaciones expresas de su mandato, la Comisión no tiene derecho, incluso si quisiera, a autorizar de la misma forma la investigación de las acciones de Hezbolá en Israel. Eso va más allá de la función interpretativa de la Comisión y sería usurpar las facultades del Consejo» (párrafos 14-15). 198 Esto es aún menos probable, dada la decisión de cerrar las investigaciones sobre las alegaciones de los soldados israelíes y los resultados de los cinco equipos de investigación militar que revelan que a lo largo de los combates, los soldados operaron de acuerdo con el derecho internacional. «El Abogado General Militar, General de Brigada Avichai Mendelblit, tomó la decisión de cerrar el caso en que el Departamento de Investigación Criminal de la Policía Militar investigó las declaraciones hechas por los soldados en el Centro de Preparación Militar de Rabin en relación a la Operación Plomo Fundido. Esta decisión fue tomada después que la investigación de la Policía Militar encontrara que los componentes cruciales de sus descripciones se basaban en rumores y no estaban respaldados por los hechos». Véase IDF (2009) ‘Hearsay: IDF Releases Findings of Investigation Regarding Remarks Made at Rabin Center’, 30 de mazo, http://dover.idf.il/IDF/English/News/today/09/03/3001.htm. Véase también Ministro de Asuntos Exteriores Israelí ‘IDF: Conclusion of investigations into claims in Operation Cast Lead’, 22 de abril de 2009, http://www.mfa.gov.il/MFA/Government/Communiques/2009/IDF_ Conclusion_of_investigations_Operation_Cast_Lead_22-Apr-2009.htm.htm

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reducen las posibilidades de investigación a las iniciativas independientes e internacionales.”199 Con respecto a procesamientos por parte de la Corte Penal Internacional, puesto que Israel no reconoce el Estatuto de Roma, la declaración del 21 de enero 2009 hecha por la Autoridad Palestina bajo el artículo 12, párrafo 3 del Estatuto, es en teoría la única base. Esta declaración, hecha en nombre del gobierno de Palestina, reconoce la jurisdicción de la Corte con objeto de identificar, encausar y juzgar a los autores y cómplices de actos cometidos sobre el territorio de Palestina desde el 1 de julio de 2002. Sin embargo, dado que ese artículo 12 se refiere a declaraciones hechas por Estados y que la Autoridad Palestina no es un Estado bajo la ley internacional, esta iniciativa probablemente no se sustentará. A pesar de esta limitación y aunque con pocas oportunidades de éxito en el contexto político actual, existe también la posibilidad teórica, bajo el artículo 13 (b) del Estatuto, de que el Consejo de Seguridad actúe bajo el Capítulo VII de la Carta de la ONU y remita el caso al Fiscal. Según el Relator Especial de la ONU sobre la situación de derechos humanos en los territorios palestinos ocupados desde 1967, se podría contemplar también enjuiciamientos por un tribunal internacional ad hoc, como el Tribunal Penal Internacional para la anterior Yugoslavia, aunque no parece muy verosímil que el Consejo de Seguridad de la ONU sobre este punto adopte una resolución sobre este punto200. La opción con más posibilidades hasta la fecha sería el enjuiciamiento en terceros Estados, tales como Bélgica, España o el Reino Unido, que dan a sus tribunales autoridad legal para perseguir crímenes de guerra bajo jurisdicción universal. Sin embargo, tales procesos son extremadamente difíciles debido a la intensa presión política sobre dichos países para no intervenir en estos asuntos. Además, estos procesos están sujetos a ciertas condiciones dependiendo del país afectado, tales como el hecho de que el presunto autor tenga que estar físicamente en su territorio201. La responsabilidad con respecto a las numerosas violaciones del DIDH y del DIH durante el conflicto es la clave para el proceso de paz en su totalidad. Desde luego, sería una equivocación ver estrictamente esta necesidad de responsabilidad únicamente como un requerimiento legal. Como ha subrayado el Relator Especial de la ONU en los resúmenes de los informes: “Aunque la operación militar israelí en Gaza no ha sido sino un episodio más de un viejo y complejo conflicto altamente polémico, estas características hacen que sea más imperativo aún que haya una plena responsabilidad en relación a las presuntas violaciones. La alternativa, de hecho, es la impunidad. Tal impunidad burla el orden jurídico internacional, vacía de sentido las obligaciones internacionales acometidas y reafirmadas por las partes, aumenta la probabilidad de violaciones más flagrantes en el futuro y envenena las perspectivas de una solución definitiva del conflicto.”202

55 199 Human Rights Watch ‘UN Should Ensure Impartial Inquiry Into Serious Violations by Both Sides’, 27 de enero de 2009, http://www.hrw.org/en/news/2009/01/27/israelgaza-international-investigation-essential 200 Véase ‘Human Rights Situation in Palestine and other Occupied Arab Territories’, op. cit., par. 36. 201 Entrevista a representantes de la ONU y al Haq, marzo de 2009. 202 ‘Human Rights Situation in Palestine and other Occupied Arab Territories’, Combined Report, op. cit., Human Rights Council, A/HRC/10/22, 10 de marzo de 2009, par. 95.

5. La reacción de la UE a la ofensiva israelí en la Franja de Gaza

Las secciones anteriores han abordado cómo la UE, mientras declaraba verbalmente su oposición a los acontecimientos que condujeron a la «Operación Plomo Fundido», ha sido de hecho parte del contexto internacional que ha facilitado, de forma concomitante, la escalada militar de Israel y el atrincheramiento de Hamás, así como las acciones militares resultantes. La política de boicot a Hamás y de aislamiento de la Franja de Gaza, mientras se financia a Cisjordania controlada por la AP y se apoya incondicionalmente a Israel, no ha permitido avanzar hacia la solución de los dos Estados ni hacia el respeto de los derechos humanos no del DIH, sino que, al contrario, ha alejado aún más la realización de estas metas. La ofensiva sobre la Franja de Gaza es el testimonio trágico de este hecho. Ya hemos discutido las violaciones cometidas durante la «Operación Plomo Fundido», pasemos ahora a analizar la reacción de la UE durante y después de la ofensiva militar.

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5 . 1 L a respuesta colectiva de la U E La UE reaccionó a la “Operación Plomo Fundido” movilizando y/o anunciando movimientos en sus tres instrumentos políticos aplicados al conflicto: diplomacia, asistencia y relaciones contractuales. 5.1.1 Diplomacia: unidad de propósito, ineficacia sobre el terreno En el frente diplomático, el Consejo de Ministros reaccionó primero el 30 de diciembre de 2008. Su clara posición requería un “inmediato y permanente alto el fuego”, que conllevaba un “incondicional cese del lanzamiento de cohetes por parte de Hamás sobre Israel y un fin a la acción militar israelí”, seguidos de una “normal apertura de todos los pasos fronterizos, como se estipulaba en el Acuerdo sobre el Movimiento y Acceso de 2005”203. La UE declaró su voluntad de volver desplegar la EUBAM para controlar Rafah en colaboración con Israel, la AP y Egipto. La UE también llamó a una acción humanitaria inmediata y se comprometió a enviar una misión de evaluación de necesidades tan pronto como la violencia cesara. Después del final de la «Operación Plomo Fundido», el Consejo exigió un alto el fuego permanente que implementara la Resolución del Consejo de Seguridad de la ONU (RCSNU) 1860, una urgente 203 Declaración de la UE sobre la situación en Oriente Medio, París, 30 de diciembre de 2008, http://www. franceonu.org/spip.php?article3201

reapertura de los pasos fronterizos de Gaza sobre unas bases regulares y predecibles que asegure, entre otras cosas, el acceso sin impedimentos de asistencia humanitaria, así como un mecanismo efectivo para detener el contrabando de armas y munición. Declaró su voluntad de reenviar y ampliar la EUBAM e “identificar vías de cooperación” con los EE.UU. e Israel en actividades anti-contrabando. También respaldó la reconciliación entre palestinos ante el presidente de la AP Abbas y se comprometió con la rehabilitación, reconstrucción y desarrollo de la Franja de Gaza. Además, el Consejo “tomó cuidadosamente nota” de la declaración del Secretario General de la ONU del 21 de enero de 2009 exigiendo “una investigación completa por parte de Israel de cada una de estos incidentes de ataques a instalaciones de la ONU”204. El Consejo sin embargo finalmente no se unió al Secretario General de la ONU exigiendo una investigación de los ataques israelíes a la ONU y a otros blancos civiles. En lo que concierne a una referencia explícita al DIH, tras el final de la ofensiva, el Consejo “les recordó a todas las partes la obligación de respetar el derecho internacional humanitario y de cumplir con sus obligaciones”205. La Presidencia de la UE respaldó ampliamente las posiciones del Consejo. Sobre el lanzamiento de la ofensiva el 27 de diciembre de 2008, la Presidencia francesa condenó “el ataque con cohetes que alcanzan el territorio israelí desde Gaza” y “el uso desproporcionado de la fuerza”, reafirmando el compromiso pleno de la UE respecto al DIH en todas las circunstancias206. Esta declaración fue la única en que la Presidencia planteó la cuestión de la proporcionalidad con respecto al conflicto207. La Presidencia checa, sucesora de la francesa y adoptando un enfoque mucho más amistoso hacia Israel, durante la ofensiva emitió cuatro declaraciones en lo que concierne a la Franja de Gaza. La primera llegó en reacción al lanzamiento de Israel de operaciones sobre el terreno el 3 de enero de 2009. La Presidencia calificó el lanzamiento de operaciones terrestres como “no sorprendentes” y argumentó que el ataque se efectuó en defensa propia,

208

pero afirmando que “incluso el indiscutible derecho del Estado para

204 Conclusiones del Consejo sobre el proceso de paz en Oriente Medio, 2921º Encuentro del consejo de relaciones exteriores, Bruselas 26-27 de Enero de 2009. La presidencia Checa, en nombre de la UE, reafirmó que la UE ‘seguirá de cerca las investigaciones sobre las supuestas violaciones del derecho internacional humanitario’. Véase ‘Statement on behalf of the EU by H.E. Mr Martin Palous Permanent Representative of the Czech Republic to the United Nations on “The situation in the Middle East, including the Palestinian question”’, 25 de marzo de 2009 205 Conclusiones del Consejo sobre el proceso de paz en Oriente Medio, Bruselas, 26- 27 de enero de 2009. 206 Declaración de la Presidencia del Consejo del Unión Europea sobre la violencia en Gaza, 27 de diciembre de 2008, http://www.eu2008.fr/PFUE/lang/en/accueil/PFUE-12_2008/PFUE-27.12.2008/PESC_ Gaza_27_decembre_2008.html 207 Por el contrario, el Secretario General de la ONU, en tanto que reconoce «las preocupaciones de seguridad de Israel respecto al continuo lanzamiento de cohetes desde Gaza», reitera «la obligación de Israel de defender el derecho internacional humanitario y la legislación de derechos humanos». Asimismo, «condena el uso excesivo de la fuerza que conduce a la muerte de civiles». Véase el Comunicado de Prensa de Naciones Unidas “Secretary-General urges immediate halt to renewed Israeli-Palestinian violence”, 27 de diciembre de 2008, http://www.un.org/apps/news/story.asp?New sID=29425&Cr=Palestin&Cr1. “Asma Jahangir, Presidenta del órgano de coordinación independiente de expertos en derechos humanos de Naciones Unidas señaló que «el uso desproporcionado de la fuerza por parte de Israel y la falta de respeto por la vida de los civiles de ambas partes, no puede justificarse por las acciones de la otra parte. Constituyen claras violaciones de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario». Véase Nota de prensa ‘UN Human Rights experts Call for Immediate Protection of Civilians in Middle East Crisis’, 2 de enero de 2009, http://www2.ohchr.org/ english/press/newsFrameset-2.htm 208 La afirmación de que la operación de Israel fue de carácter defensivo fue recordada más tarde por el portavoz checo. Entrevista con un diplomático de un Estado miembro, marzo de 2009.

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defenderse a sí mismo no permite las acciones que en su mayor parte afectan a civiles.”209 La segunda declaración, el 7 de enero de 2009, deploró la pérdida de vidas civiles ocasionada por la acción militar israelí, reiteraba la exigencia de un alto el fuego inmediato y llamaba a Israel a abrir un pasillo humanitario. Aunque también condenaba “a aquellos que, al disparar indiscriminadamente cohetes a Israel, incluso desde las áreas densamente pobladas de Gaza, iniciaron este trágico conflicto”: Hamás210. El 9 de enero de 2009, la Presidencia emitió una tercera declaración urgiendo a todas las partes a respetar la Resolución del CSNU 1860 y expresando preocupación por el ataque Israelí contra convoyes humanitarios y su personal. A la vez, también comparte la “preocupación de Israel por el contrabando de armas y afirma la voluntad de la UE para ayudar a asegurar la frontera”, “volviendo a desplegar la EUBAM en Rafah y valorando la posibilidad de ampliar su asistencia a otros puntos de paso”. Además, la declaración reafirmaba la necesidad de “una completa apertura de los pasos fronterizos con Gaza para permitir el movimiento regular y predecible de personas, asistencia humanitaria y artículos comerciales”, y aseveró la necesidad de restaurar la unidad palestina211. Finalmente, el 15 de enero de 2009 la Presidencia emitió una cuarta declaración, empleando un lenguaje más explicito con respecto a los derechos humanos y al DIH, denunciando los ataques a civiles y a objetivos humanitarios y llamando a “ambas partes a respetar los principios del derecho internacional humanitario y a cumplir con sus obligaciones”212. Resumiendo, la posición de la Presidencia checa, reafirmada tras el final de la ofensiva, incluía un cese incondicional del lanzamiento de cohetes y de la reacción militar israelí, asistencia humanitaria sin impedimentos, prevención del contrabando y apertura de los pasos fronterizos (mediante un nuevo despliegue de la EUBAM), así como la necesidad de la reconciliación palestina respetando los principios del Cuarteto213. Las declaraciones del Alto Representante de la PESD fueron en su mayor parte coincidentes con los del Consejo y de la Presidencia. El 27 de diciembre de 2008, con respecto al lanzamiento de la ofensiva israelí, el Alto Representante, Javier Solana, requería un alto el fuego inmediato214. Durante su visita a la región, respaldó la propuesta del presidente egipcio, Hosni Mubarak de un alto el fuego, la apertura de los pasos fronterizos para permitir la asistencia humanitaria y la necesidad de considerar la preocupación israelí sobre el contrabando de armas. Sobre el último punto, Solana afirmó la disposición de la UE de ayudar en el contexto de un alto

209 ‘Declaración de la Presidencia de la UE relativa al lanzamiento de las Operaciones terrestres por las fuerzas israelíes en la Franja de Gaza’, http://www.eu2009.cz/en/news-and-documents/cfspstatements/eu-presidency-statement-concerning-the-launching-land-operatios-by-the-israeli-forcesin-the-gaza-strip--4695/ 210 ‘Declaración de la Presidencia de la UE sobre la situación en Gaza, Gobierno de la República Checa, 7 de Enero de 2009, http://www.eu2009.cz/en/news-and-documents/cfsp-statements/eu-presidencystatement-on-the-current-situation-in-gaza-4960/ 211 ‘Declaración de la Presidencia de la UE sobre Oriente medio, 9 de enero de 2009’, http://www.eu2009. cz/en/news-and-documents/cfsp-statements/eu-presidency-statement-on-the-middle-east-5587/ 212 Declaración de la Presidencia de la UE sobre los ataques en curso en Gaza”, 15 de enero de 2009, http://www.eu2009.cz/en/news-and-documents/cfsp-statements/en-6201/ 59 213 Discurso de Karel Schwarzenberg en la sesión del parlamento europeo, 14 de enero de 2009, http:// www.eu2009.cz/en/news-and-documents/speeches-interviews/speech-of-karel-schwarzenberg-session-of-the-eurpean-parliament-6439. Véase también de la Presidencia Checa ‘Statement on Israel’s announcement of a temporary ceasefire in Gaza’, 18 de enero de 2009, http://www.eu2009.cz/ en/news-and-documents/cfsp-statements/eu-presidency-statement-6547/ 214 La comunidad internacional pide alto el fuego en Gaza”. El Mundo, 27 de diciembre de 2008, edición impresa.

el fuego215 y apoyó el restablecimiento de la EUBAM para facilitar la ayuda humanitaria, el comercio, así como para detener el contrabando de armas en colaboración con la AP216. El Alto Representante también llamó a la unidad palestina para gestionar la reconstrucción y los pasos fronterizos, preparar las elecciones e impulsar el proceso de paz217. Finalmente, la Comisaria de Relaciones Exteriores, Ferrero-Waldner, también expresó preocupación por los ataques militares israelíes y distanció a la Comisión de la sugerencia de que el ataque israelí era de naturaleza defensiva.218 Sobre las declaraciones de alto el fuego, Ferrero-Waldner insistió en la necesidad de garantizar la apertura regular de los pasos fronterizos, la retirada de las tropas israelíes y apoyó la creación de un gobierno palestino de unidad nacional219. Con mucha mayor firmeza, el Comisario Michel hizo la valoración jurídica más crítica de la ofensiva militar en una entrevista a La Libre Belgique, calificando la ofensiva israelí de “totalmente desproporcionada”220. Esta aparente claridad de propósito y posición no se tradujo en una diplomacia operativamente efectiva sobre el terreno para garantizar un alto el fuego. Del 4 al 6 de enero, tres delegaciones europeas diferentes viajaron a la región: la primera encabezada por el presidente francés, Nicolás Sarkozy, la segunda representando a la troica de la UE, la cual incluía al ministro checo de exteriores, Bernard Kouchner (detentaba la anterior presidencia de la UE) y el ministro sueco de asuntos exteriores Carl Bildt (que detentaba la próxima presidencia de la UE) así como la Comisaria de Relaciones Exteriores Ferrero-Waldner y el Alto Representante Javier Solana; la tercera por el ministro español de asuntos exteriores, Miguel Ángel Moratinos. El objetivo de las delegaciones era buscar un fin de la violencia, aliviar el sufrimiento humanitario y discutir la propuesta de alto el fuego acordada en Paris. Los esfuerzos diplomáticos europeos persistieron sin éxitos prácticos. La diplomacia europea contribuyó a la RCSNU 1860, llamando a un acceso sin impedimentos de la ayuda humanitaria y a una intensificación de los esfuerzos para lograr un alto el fuego duradero221. Pero incluso la resolución de llamamiento para un alto el fuego fue desoída por Israel,222 el cual declaró su —alto el fuego unilateral— el 17 de enero de 2009, pocas horas después de haber firmado el Memorando de Entendimiento con los EE.UU., en el

215 ‘Javier Solana, el Alto Representante para la PESC pide alto el fuego en Gaza durante la visita a Oriente Medio y Turquía», 9 de enero, Consejo de la UE, S004/09. 216 “Javier Solana quiere que la ANP retome el control de la seguridad en la Franja de Gaza’, El Mundo, 7 enero de 2009, edición impresa. 217 ‘EUHR Solana’s summary remarks on the Gaza crisis’, http://www.eu-un.europa.eu/articles/fr/ article_8433_fr.htm, 21 de enero de 2009; ‘Javier Solana EU High Representative, supports unity amongst the Palestinians in meetings with President Abbas and Prime Minister Fayyad’, 28 de enero de 2009, Ramallah, http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ declarations/105685.pdf 218 ‘I cechi dividono l’ Unione europea’, Corriere della Sera, 4 de enero de 2009, http://archiviostorico. corriere.it/2009/gennaio/04/cechi_dividono_Unione_europea_co_8_090104026.shtml 219 ‘Declaración de la Comisaria Ferrero-Waldner en la reunión con los Ministros de Relaciones Exteriores de Israel y sus homólogos árabes» y “Declaración del Comisaria sobre el alto del fuego declarado por Israel, 19 de enero de 2009, http://ec.europa.eu/commission_barroso/ferrero-waldner/speeches/ index_en.htm#19_01_2009 220 Entrevista con Louis Michel ‘Guerre de gaza : Les dégâts collatéraux sont là’, 13 de enero de 2009, La Libre Belgique, http://www.lalibre.be/actu/monde/article/474111/les-degats-collateraux-sont-la.html 221 ‘Security Council calls for immediate, durable, fully respected ceasefire in Gaza leading to full withdrawal of Israeli forces’, Resolución 1860 (2009) Adoptada con 14 votos a favor en la Reunión del Consejo de Seguridad 6063, http://www.un.org/News/Press/docs/2009/sc9567.doc.htm 222 A pesar de ignorar el llamamiento para el alto del fuego, el gobierno israelí aumentó ligeramente el acceso de la asistencia humanitaria a Gaza comole instaba la RCSNU 1860, aunque el nivel permitido de la ayuda humanitaria en la Franja se mantuvo muy por debajo del umbral humanitario.

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que Washington se comprometía a ayudar a Israel a combatir el contrabando en la Franja de Gaza223. La agresión de Israel sobre la Franja de Gaza no finalizaba, de este modo, mediante un acuerdo mediado por la UE-Egipto entre Israel y Hamás, sino tras un acuerdo entre Israel y su aliado, los EE.UU. Pese a esto, en el camino de Sharm-el-Sheikh hacia la conferencia de alto el fuego del 18 de enero de 2009, una delegación europea cenó con los líderes israelíes en lo que, para muchos observadores, pareció una “cena de victoria”224. La Diplomacia de la UE también fracasó en influir en Hamás, en vista de su falta de contactos con el mismo, imposibilitando así el ejercer influencia sobre el movimiento. Hamás, de hecho, declaró su propio alto el fuego unilateral bajo la mediación egipcia y turca225. 5.1.2 Asistencia a los palestinos: se profundiza el dilema de la ayuda Volviendo a la asistencia de la UE a los TPO durante la ofensiva militar, el Comisario para Ayuda Humanitaria Louis Michel comprometió 10,4 millones de euros en ayuda humanitaria inmediata, centrada en alimentos, alojamiento de emergencia y apoyo médico. Se pretendía que la provisión de asistencia humanitaria, regida por los principios de la ECHO de neutralidad, imparcialidad e independencia, fuera la respuesta de la UE al conflicto en la Franja de Gaza más importante, práctica y rápida, y que sería capaz de atajar a los obstáculos políticos226. Michel afirmó también la necesidad de proporcionar y facilitar el acceso a la asistencia humanitaria al amparo del DIH, denunciando ataques sobre civiles y el bloqueo de convoyes humanitarios, llamando a Israel a permitir la entrega de ayuda,227 y condenando el ataque de Israel a la UNRWA228. El 2 de marzo de 2009, en la conferencia de Sharm-el-Sheik, la comisión prometió 436 millones de euros (de un total de 4,5 billones prometidos en la conferencia), de los que la mitad serían reservados para la Franja de Gaza. De ellos, 32 millones serían entregados por la ECHO en asistencia humanitaria a la Franja de Gaza en el contexto del “Plan Global” 2009, mientras que el resto sería canalizado a través de PEGASE para cubrir el combustible, las asignaciones sociales y los salarios de los empleados de la AP. Pero, al igual que en la situación anterior a diciembre del 2009, aún quedan dos cuestiones principales sin resolver en la política de ayuda de la UE a los TPO. La primera cuestión es si los fondos asignados pueden realmente llegar a la Franja de Gaza. En lo que respecta a esto, el obstáculo dominante es el de las severas restricciones de Israel al acceso, incluyendo

223 ‘Text of U.S.-Israel agreement to end Gaza arms smuggling’, Haaretz http://www.haaretz.com/hasen/ spages/1056175.html 224 Entrevista con un representante de la UE, marzo de 2009. 225 ‘Turkey key to convincing Hamas on Gaza cease-fire’, Turkey NY.com, http://www.turkishny.com/tr/ ingilizce-haberler/1639-turkey-key-to-convincing-hamas-on-gaza-cease-fire-.html 226 Entrevista con un representante de la UE, marzo de 2009. Sobre estos principios, véase The ‘European Consensus on Humanitarian Aid’, par. 10 y 18, diciembre de 2007, http://europa.eu/rapid/ pressReleasesAction.do?reference=IP/07/1957&format=HTML&aged=1&language=EN&guiLanguage= en 61 227 ‘Commission launches €3 million emergency funding decision for humanitarian aid in Gaza’, 4 de enero de 2009, http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/09/2&format=HTML&aged=0&l anguage=EN&guiLanguage=en 228 ‘Statement by European Commissioner for Development and Humanitarian Aid Louis Michel on temporary suspension of movements of UNRWA staff throughout the Gaza Strip’, 9 de enero de 2009, http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/09/37&format=HTML&aged=0&langua ge=EN&guiLanguage=en

las restricciones a convoyes y personal de ayuda humanitaria,229 al dinero en efectivo y al combustible, así como el rechazo de Israel a permitir la reconstrucción material (considerada de “doble uso”) pese a los miles de personas sin hogar en la Franja de Gaza. Así por ejemplo, en abril de 2009, los pagos en efectivo a través de PEGASE, destinados a 48.000 familias de todos los TPO, no llegaron a 24.500 familias de la Franja de Gaza. El problema del acceso es primordial, puesto que impide siquiera que pueda efectuarse una mínima pronta recuperación, rehabilitación y reconstrucción a través de la UNRWA y las ONG internacionales (por ejemplo, la construcción de viviendas para personas sin hogar, la reparación y reconstrucción de escuelas y la rehabilitación de infraestructuras de agua). A continuación del fin de la violencia, los reiterados llamamientos de la UE a la apertura del acceso a la Franja de Gaza cayeron en saco roto, con Solana lamentándose de que la entrada de camiones cargados a la Franja de Gaza fuera “totalmente inadecuada”230. Pero más allá de las palabras y de las negociaciones surrealistas con Israel sobre qué es un género humanitario, sigue sin estar claro qué es lo que hará la UE para alterar la política de Israel y esquivar la insistencia israelí de que el acceso está condicionado a la liberación de Gilad Shalit. El otro obstáculo tiene que ver con la falta de contacto de la UE con las autoridades de la Franja de Gaza para ocuparse de una reconstrucción a gran escala, comprometiendo los principios de la ECHO de neutralidad, imparcialidad e independencia231. A este respecto la UE no ha adoptado aún una postura clara sobre una posible revisión o reinterpretación de las condiciones del Cuarteto tras la formación de un nuevo gobierno. Así pues, las promesas de ayuda hechas por la UE y otros donantes en la Conferencia de Sharm-el–Sheik el 2 de marzo de 2009, tuvieron lugar antes de que se establecieran los parámetros políticos para la reconstrucción, incluyendo el acceso, un alto el fuego permanente y un gobierno palestino reconocido por la UE en la Franja de Gaza232. En consecuencia, los fondos prometidos servirán, con toda probabilidad, tan sólo para mantener a flote la AP, más que para ocuparse de manera significativa de la rehabilitación y reconstrucción de la Franja de Gaza. La segunda cuestión es la insostenibilidad de los niveles siempre crecientes de asistencia de la UE, que en el mejor de los casos alivia las manifestaciones más acuciantes del conflicto al tiempo que ahonda su intratabilidad, y en el peor, es canalizada hacia propiedades destruidas por ataques israelíes233. Sobre este último punto, aunque el Parlamento Europeo (PE) ha requerido valoraciones por daños en la Franja de Gaza,234 es notorio que la Comisión no haya

229 Aproximadamente se permite la entrada en Gaza de 120 camiones a diario, de los cuales el 60% son de ayuda humanitaria y el resto comerciales. Aunque el porcentaje de bienes comerciales y humanitarios varía, cantidad total de bienes admitidos en Gaza no. Entrevista con oficiales de Naciones Unidas, marzo de 2009. Véase también la OCHA “Humanitarian Monitor”, No. 34, febrero de 2009; y OCHA ‘Field Update on Gaza from the humanitarian coordinator, 10-16 de marzo de 2009’. Otros suministros esenciales, tales como materiales de construcción, piezas de repuesto para el agua y material para infraestructura, insumos industriales y ganaderos no han sido autorizados a entrar. No ha habido ninguna mejora en la posibilidad de los pacientes desalir con fines médicos. Continua también la restricción de algunos artículos alimentarios, kits recreativos, de papelería, medicamentos veterinarios. 230 ‘Javier Solana EU High Representative supports unity amongst the Palestinians in meetings with President Abbas and Prime Minister Fayyad’, 28 de enero de 2009, Ramallah, http://www.consilium.europa.eu/ ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/declarations/105685.pdf 231 Entrevista con un representante de la ONU, Ramallah, marzo de 2009. 232 Entrevista con un representante de la UE y funcionarios de los Estados miembros, marzo de 2009. 233 La UE ha reconocido la insostenibilidad de los actuales niveles de asistencia en los TPO. Véase Comisión ‘The EU in the Middle East Peace Process’, MEMO/09/88, 27 de febrero de 2009. 234 Parlamento Europeo, ‘Gaza: increased humanitarian aid, end of blockade and damage assessment needed’, Press Release, 18 de febrero de 2009, http://www.europarl.europa.eu/news/expert/infopress_ page/030-49757-068-03-11-903-20090218IPR49756-09-03-2009-2009-true/default_en.htm

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mencionado en ningún momento la reclamación de compensación por las instalaciones financiadas por la UE destruidas en la Franja de Gaza. Ferrero-Waldner se limitó a afirmar que “debemos buscar garantías para acabar con el ciclo “destrucción-reconstrucción”; varios interlocutores consideran improbable la petición de compensaciones235. Aparte de las dificultades de generar consensos entre los Estados miembros, varios cargos han descartado la posibilidad de tales requerimientos a la vista del hecho que, una vez terminado un proyecto, los únicos actores con interés legal para presentar una reclamación serían los receptores de la ayuda de la UE. Es decir, la UE podría exigir compensaciones por proyectos financiados por la UE que estuvieran todavía en construcción en el momento de ser destruidos o dañados, o al menos reclamar la investigación de tal destrucción y daño. Por otra parte, la Comisión ha presentado reclamaciones de compensación en el pasado y algunos Estados miembros, como Suecia, ya han llevado a cabo investigaciones sobre el valor de las destrucciones en la Franja de Gaza durante la “Operación Plomo Fundido”236. En cuanto a las estimaciones de daños y destrucción de instalaciones financiadas por la UE, las cifras preliminares van de los 20 a los 25 millones de euros237. Más allá de la reclamación de compensaciones, la UE está rehuyendo responsabilizar a Israel de la reconstrucción de la Franja de Gaza, induciendo así a Israel a eludir sus responsabilidades según el DIH.238 Es un hecho paradójico que el consentimiento de Israel a permitir a la UE canalizar la ayuda a la Franja de Gaza se esté debatiendo como una concesión israelí, más que como una obligación legal propia de Israel239. Como dijo un representante: “En ausencia de una posición política, la UE regresa de nuevo con más dinero”240. 5.1.3 Las relaciones contractuales con Israel: ¿lo primero son los negocios? En lo que respecta a las relaciones con Israel, la cuestión es si la UE procederá con la mejora de los lazos contractuales, originalmente programada para mayo de 2009. Durante la ofensiva sobre la Franja de Gaza, tanto Israel como la Comisión acordaron congelar el proceso a nivel técnico. Como dijo Ramiro Cibrian-Uzal, jefe de la delegación de la Comisión en Israel: “En una situación en la que Israel [...] está empleando sus medios de guerra de una forma drástica, [...] todo el mundo se da cuenta de que no es el momento adecuado para mejorar las relaciones bilaterales.”241 Pero el Consejo y la Presidencia, que tenían el mandato de impulsar el proceso a nivel político, expresaron su compromiso de profundizar los lazos UE-Israel, como estaba

235 Benita Ferrero-Waldner Comisaria de Asuntos Exteriores y PEV (2009) ‘European Union Pledges Support for reconstruction of Gaza’, Conferencia internacional en apoyo de la economía palestina para la reconstrucción de Gaza Sharm-el-Sheikh, 2 de marzo de 2009, http://europa.eu/rapid/ pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/09/81 236 Una estimación conservadora es que $ 2,3 del valor de las inversiones por parte de Suecia ha sido destruido en los ataques, aunque el costo de la reparación es mucho más elevado. Véase Johan Brisman (2009) ‘Matching need with possibilities: Proposed fast track interventions to support recovery in Gaza post “Operation Cast Lead” and assessment of damage to facilities financed by Sweden’, 26 de marzo, Stockholm. 237 Entrevista con un representante de la UE, Marzo de 2009. La Comisión ha encargado a un consultor proporcionar una evaluación de los daños causados por la «Operación Plomo Fundido», pero sus resultados no han sido publicados hasta el momento. 238 Además de la ayuda a Gaza la UE paga el IVA y los gastos de almacenamiento a Israel. Entrevista con un representante de la UE, marzo de 2009. 239 Entrevista con un representante de la UE, marzo de 2009. 240 Entrevista con un representante de la UE, marzo de 2009. 241 ‘Europe stalls on closer Israel links in Gaza protest’, The Guardian, 14 de enero de 2009

planeado242. Esta posición fue adoptada por la Comisaria Ferrero-Waldner, que declaró: “Los Estados miembro y la UE creen que tales medidas [suspensión del acuerdo de asociación y del proceso de mejora de las relaciones con Israel] llevarían a las autoridades israelíes a adoptar una posición menos receptiva (y no más) a los esfuerzos de la comunidad internacional para promover un acuerdo permanente.”243 Los representantes de la Comisión afirmaron: “A mi entender, la UE nunca ha contemplado, nunca ha considerado seriamente las sanciones”,244 a lo sumo reconoce que “está claro que la reciente intervención en Gaza no ha contribuido a una atmósfera propicia para concluir el proceso de mejora con Israel”245. En otras palabras, se evitó deliberadamente describir la congelación temporal o el “ tiempo muerto mutuamente acordado” en el proceso de mejora como una condicionalidad debida a la ofensiva de Israel en la Franja de Gaza, y los representantes dieron grandes rodeos para justificar el retraso por el hecho que tanto la UE como Israel estaban “ocupados con otros asuntos”. Por añadidura, Antonio Tajani, vicepresidente de la Comisión Europea, visitó Israel una semana después del fin de la ofensiva para tratar el tema de la participación israelí en los programas espaciales de la UE en el marco de la Agencia Espacial Europea (AEE), y para fomentar la participación de las industrias e institutos de investigación israelíes en proyectos de la AEE.246 Además, en febrero de 2009 el Parlamento Europeo apoyó la apertura de negociaciones sobre la participación de Israel en el Área Común de Aviación.247 Solamente unas pocas voces solitarias en el Parlamento Europeo criticaron la persistencia del “lo primero son los negocios” en las relaciones UE-Israel. El eurodiputado Chris Davies constató: “Ahora estamos concluyendo las negociaciones con Israel sobre un acuerdo mejorado de cooperación. No estamos planeando condenar a Israel, sino que pretendemos premiarle.”248 Los Verdes, la Alianza de Liberales y Demócratas por Europa (ALDE) e Izquierda Unida Europea (GUE) hicieron llamamientos similares en el Parlamento Europeo para frenar la mejora de relaciones con Israel en este contexto, así como también varios partidos socialistas de toda la UE y el líder británico demócrata liberal Nick Clegg249. Sin embargo la visión mayoritaria en las instituciones de la UE es que, al igual que tras la tormenta vuelve la calma, las relaciones UEIsrael se reanudarán pese a un ligero retraso en el proceso. Por contraste, desde la ofensiva en la Franja de Gaza, los acontecimientos en Cisjordania, incluyendo Jerusalén Este (p. ej. demoliciones de casas) y sobre todo la creación de un gobierno

242 ‘EU talks with Israel on upgrading ties put on hold’, Reuters, 14 de enero de 2009, http://www.reuters. com/article/newsMaps/idUSTRE50D3GX20090115; Leigh Philipps (2009) ‘Brussels freezes talks on closer EU-Israel relations’, EUObserver, 14 de enero 2009, http://euobserver.com/9/27411/?rk=1 243 ‘Benita Ferrero-Waldner, Membre de la Commission européene chargée des relations extérieures et de la politique de voisinage répond aux courriers concernant la vente, en Europe, de certains produits provenant de colonies israéliennes en territoire palestinien occupé’, febrero de 2009, Bruselas (traducción del autor), http://ec.europa.eu/commission_barroso/ferrero-waldner/speeches/speeches/ petition_products_opt_02_2009.pdf 244 ‘Statements by Commission Head of Delegation in Tel Aviv Ramiro Cibrian Uzal’, Reuters, 14 de enero de 2009. 245 Carta de Belen Martinez Carbonell, Comisión Europea, BMC D(2009)417 A(2008)4680, marzo de 2009. 246 Ministro de Asuntos Exteriores Israelí ‘Vice-President of EU Commission visits Israel’, Newsletter, 26 de enero de 2009. 247 Parlamento Europeo ‘Report on developing a Common Aviation Area with Israel’, 23 de febrero de 2009, Bruselas, A6-0090/2009. 248 Parlamento Europeo, ‘Gaza: European Parliament calls for an immediate and permanent ceasefire and a negotiated truce’, Comunicado de prensa, 15 de enero de 2009, Bruselas 249 ‘Greens/EFA Group Resolution points on the Gaza crisis’, The Greens/European Free Alliance, 9 de Enero de 2009, http://www.greens-efa.org/cms/topics/dokbin/264/264655.pdf

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Israelí cuyos primer ministro y ministro de asuntos exteriores están declaradamente en contra de la fundación de un Estado palestino han provocado reacciones europeas mucho más fuertes. El Consejo de Asociación UE-Israel programado para mayo de 2009 ha sido aplazado un mes, la primera cumbre UE-Israel ha sido postergada temporalmente y los representantes europeos han empleado un lenguaje mucho más claro respecto al vínculo entre las relaciones UE-Israel y el Proceso de Paz en Oriente Próximo250. 5.1.4 La respuesta colectiva de la UE: viejos dilemas, nuevas ambigüedades Así pues, la reacción colectiva de la UE ha estado marcada por una reiteración de políticas que mayormente han permanecido invariables y repletas de viejos dilemas. En diplomacia, la UE ha seguido siendo básicamente ineficaz. Ha exigido un alto el fuego inmediato y permanente en base a la RCSNU 1860, pero ha fracasado en lograrlo al rechazar ejercer presión sobre Israel y no comprometerse con Hamás, cosa que le impide ejercer influencia sobre él. La UE ha condenado los ataques sobre blancos civiles y humanitarios, aunque se ha abstenido de exigir una investigación sobre las violaciones del DIH y del DIDH, a pesar de los movimientos en este sentido en la ONU. La UE llamado a la apertura de los pasos fronterizos y al cese del contrabando, pero hasta abril de 2009 los únicos pasos concretos que se han dado estaban relacionados con la lucha contra el contrabando más que con la vigilancia fronteriza para asegurar el acceso. Por último, la UE ha apoyado la reconciliación palestina, aunque no está claro si tiene la voluntad de presionar al Cuarteto para que revise sus condiciones o se aparte de su estricta interpretación sobre cómo y cuándo se debe forjar dicha unidad251. En cuanto a la asistencia, la UE ha propuesto una oleada de ayuda humanitaria sin exigir de Israel compensación alguna por las instalaciones destruidas ni investigación de tal destrucción (incluyendo las circunstancias bajo las que la destrucción o daño tuvo lugar), pese a su continua incapacidad para canalizar eficazmente fondos a la Franja de Gaza y sin considerar la insostenibilidad de los niveles de asistencia a los TPO. Finalmente, la UE ha afirmado su intención política de proseguir una mejora de las relaciones bilaterales con Israel, a pesar de las violaciones cometidas por éste durante y después de la «Operación Plomo Fundido». Las vacilaciones de la UE sobre la mejora se expresaron única y esencialmente en respuesta a la plataforma del nuevo gobierno israelí. Examinando estas respuestas colectivas, advertimos tres puntos que dan lugar a nuevas ambigüedades y confusiones. El primero atañe a la causa literal del conflicto: algunos asignan la responsabilidad a Hamás sin ambigüedad mientras que otros se distancian de esa visión. El segundo respecto a los esfuerzos de control fronterizo de la UE: mientras que en la mayoría de las ocasiones las iniciativas de la UE se mencionan en el contexto de la necesidad de garantizar

250 Benita Ferrero-Waldner ‘The Offer on the Table’, Haaretz, 19 de abril 2009, http://www.haaretz.com/ hasen/spages/1079055.html 65 251 Las mismas posiciones fueron adoptadas por el Parlamento Europeo en su resolución del 15 de enero. Con respecto a las posiciones señaladas anteriormente, los aspectos innovadores de la resolución del Parlamento Europeo incluyen la convocatoria de una fuerza multinacional para garantizar el alto del fuego y la posición de que la Meca de 2007 constituye el cumplimiento de los principios del Cuarteto. Véase la Resolución del Parlamento Europeo del 15 de enero de 2009 sobre la situación en la Franja de Gaza, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-20090025+0+DOC+XML+V0//EN&language=EN

acceso abierto e implementar el ACA,252 en otras ocasiones se pone el énfasis en –la lucha contra el contrabando, cosa que puede conllevar un cierre adicional de las fronteras de Gaza, particularmente si se emprenden acciones para detectar y destruir túneles antes que el acceso esté garantizado253. El último punto de ambigüedad se refiere a la formación de un gobierno palestino de unidad nacional, y en particular a si se promueve realmente la reconciliación a lo largo de los TPO o si la UE simplemente siente una necesidad más acuciante de restablecer la AP en la Franja de Gaza, dada su incapacidad de llevar a cabo el control de fronteras, la política de asistencia y la reconstrucción en las condiciones actuales.

5 . 2 ¿ C onsonancia o disonancia entre los E stados miembros ? Para explicar la respuesta de la UE a la ofensiva en la Franja de Gaza, permítannos ahondar en las posiciones de los Estados miembros. Varios representantes han destacado la impresionante unidad de respuesta de la UE frente a la « Operación Plomo Fundido», especialmente en comparación con la guerra del Líbano de 2006. Aunque reconocieron que dicha unidad de propósito había fracasado en obtener resultados sobre el terreno, esos representantes alabaron el tono enérgico de la redacción de las declaraciones del Consejo y de las conclusiones del 30 de diciembre de 2008254. Por contrate, varios actores europeos han señalado con el dedo la parálisis interna de la UE, sugiriendo que el activismo diplomático enmascaraba las disputas internas. El Parlamento Europeo se refirió a ello implícitamente al exigir “una postura política más fuerte y más unida por parte de la UE”255. El anterior canciller alemán, Joschka Fischer, fue mucho más explícito: “Los caóticos esfuerzos actuales de la UE nos deberían ruborizar a todos de vergüenza. Nosotros, los europeos, estamos dando la imagen de ridículos. Es un circo de pulgas diplomático.”256 En particular a principios de enero de 2009 los esfuerzos diplomáticos de la UE parecían, desde luego, hiperactivos y caóticos, con delegaciones separadas que viajaban a la región, señalando un evidente estado de rencillas internas en la UE. Aún cuando la ofensiva persistió en 2009, ¿proseguía esta divergencia entre los Estados miembros?, y de ser así, ¿se puede explicar mejor la reacción de la UE mediante un nuevo acuerdo entre los Estados miembros? Para abordar esta pregunta volvemos al conjunto de los Estados miembros, rastreando como evolucionaron sus posiciones según se iba desarrollando el conflicto.

252 Si bien existe una ligera contradicción entre el apoyo a la ACA y a la completa apertura de los pasos fronterizos, dado que esto último, en la práctica se basa en la discreción de Israel en cuanto a si los cruces están abiertos y cuándo. 253 Aunque los túneles también son presuntamente utilizados para el contrabando de armas, en su mayoría son utilizados para el contrabando de mercancías, en vista de la política de cierre en Gaza. Como ha señalado la OCHA: los túneles, sin embargo, siguen siendo un importante medio de vida para la población de Gaza, abastecen el mercado con la entrada de mercancías restringidas en Gaza a través del cruce controlado por Israel ». Véase OCHA «The Humanitaria Monitor, No. 34, febrero de 2009 254 Entrevista con un representante de la UE, marzo de 2009 255 Véase la resolución del parlamento europeo del 15 de enero de 2009 sobre la situación en la Franja de Gaza, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-20090025+0+DOC+XML+V0//EN&language=EN 256 Israel Halts Offensive to Allow Aid into Gaza’, 7 de enero de 2009, Spiegel Online international, http:// www.spiegel.de/international/world/0,1518,599943,00.html

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5.2.1 Apoyo incondicional a Israel: República Checa, Alemania, Italia y los Países Bajos En primer lugar, un conjunto de Estados miembros, incluyendo la República Checa, Alemania, Italia y los Países Bajos, adoptaron una fuerte línea pro-Israel durante la ofensiva. Antes que nada, estos Estados miembros consideraron sin ambigüedad que el estallido de las hostilidades era el resultado de la ruptura del alto el fuego por parte de Hamás y de la respuesta de Israel (supuestamente defensiva). Esta posición ignoraba así la cadena de hechos que llevaron a la escalada,257 seleccionando como único punto crucial la reanudación del lanzamiento de cohetes por parte de Hamás el 5 de noviembre de 2008. El ministro alemán de asuntos exteriores, Steinmeier, describió las acciones israelíes como un acto justificado de autodefensa258. Asimismo, el primer ministro holandés, Jan Peter, argumentó que la ofensiva podía no ser condenada, puesto que Hamás continuaba disparando cohetes,259 y el gobierno mantuvo que fue Hamás, y no Israel, quien violó el DIH por ocultar sus militantes y armas entre emplazamientos civiles260. De igual modo, la República Checa declaró que Israel tiene un derecho inalienable a la autodefensa261. Italia se puso a remolque en la misma línea: su gobierno defendió que Hamás contravino unilateralmente el alto el fuego para “renegociar un nuevo trato a su favor” y que Israel reaccionó en vista de su “legítimo derecho a la autodefensa”262. Ignorando la persistente ocupación de la Franja de Gaza, el gobierno italiano afirmó igualmente que Hamás había violado el principio de “territorio por paz” ya que Israel ofreció a los palestinos la “tierra” mediante la desconexión, mientras que Hamás nunca devolvió a cambio la “paz”263. En segundo lugar y junto a esa postura, esos Estados miembros permanecieron en su oposición acérrima a cualquier forma de compromiso con Hamás. Reiteraron la línea tajante de «ninguna conversación con los terroristas», y no fueron capaces de reconocer la inefectividad de dicho enfoque. Como dijo el ministro alemán de asuntos exteriores, Steinmeier: “No creo que unas conversaciones directas [entre Hamás] y Alemania o la UE hubieran agregado ningún valor

257 Incluyendo los 42 años de ocupación por parte de Israel, pero en particular y, más recientemente, el cierre de Gaza a pesar de las condiciones del acuerdo de alto el fuego, el hecho de que Hamás haya respetado en gran medida el alto del fuego hasta noviembre de 2008, la incursión militar de Israel en Gaza el 4 de noviembre de 2008 seguida por reanudación del lanzamiento de cohetes de Hamás y el endurecimiento del cierre por Israel, y la propuesta de Hamás (a través de Egipto) para un nuevo alto el fuego el 14 de diciembre de 2008. Véase Gareth Porter (2008) ‘Israel Rejected Hamás Ceasefire Offer in December’, diciembre, www.ipsnews.net/news.asp?idnews=45350 258 Discurso del Ministro de Asuntos Exteriores Steinmeier en el Parlamento Alemán sobre la situación en Gaza, Ministerio Federal de Relaciones Exteriores, 14 de enero de 2009, http://www.auswaertiges-amt. de/diplo/en/Infoservice/Presse/Reden/2009/090114-AMBTGaza.html; Ministerio Federal de Relaciones Exteriores, 27 de diciembre de 2008 http://www.auswaertiges-amt.de/diplo/en/Infoservice/Presse/ Meldungen/2008/081227-BM-Lage-Gaza.html; ‘Merkel Blasts Hamás for Middle East Violence’, Spiegel Online, 29 de diciembre de 2008, http://www.spiegel.de/international/world/0,1518,598724,00.html 259 EU seeks Gaza role despite conflicting views’, EurActiv, 5 de enero de 2009, http://www.euractiv.com/en/ foreign-affairs/eu-seeks-gaza-role-despite-conflicting-views/article-178272 260 Dutch Government Says Hamás Violates War Law, Not Israel’, NIS-News Bulletin, 9 de enero de 2009, http://www.nisnews.nl/public/090109_1.htm 261 Statement of Minister Karel Schwarzenberg on the situation in the Gaza Strip’, Ministro de Asuntos Exteriores de la República Checa, 28 de diciembre de 2009, http://www.mzv.cz/jnp/en/issues_and_ press/events_and_issues/press_releases/statement_of_schwarzenberg_on_situation_in_gaza.html 67 262 ‘Medio Oriente, Striscia di Gaza: Berlusconi auspica dialogo’, 27 de diciembre de 2008, http:// www.governo.it/GovernoInforma/Comunicati/dettaglio.asp?d=41514; ‘Il Ministro Frattini sulla crisi nella striscia di Gaza’, 27 de diciembre de 2008, http://www.esteri.it/MAE/IT/Stampa/Sala_Stampa/ Comunicati/2008/12/20081229_FrattiniGaza.htm?LANG=IT 263 ‘Frattini. Subito la tregua un’ Europa divisa non potrà fare nulla’, Repubblica, 5 de enero de 2009, http:// ricerca.repubblica.it/repubblica/archivio/repubblica/2009/01/05/subito-la-tregua-un-europa-divisanon.html

extra. Al contrario, pienso que lo más razonable es mantener todos los contactos a través del Cairo. Por otra parte existe el riesgo de que Hamás tratara de jugar con cada uno de nosotros en contra de los demás.”264 Los Países Bajos, junto con Italia, Alemania y la República Checa, bloquearon inflexiblemente los intentos en el interior del Consejo de reconsiderar la condicionalidad sobre Hamás.265 Siguiendo esta línea, el ministro checo de asuntos exteriores, Karel Schwarzenberg, declaró que el “bombardeo desde el lado de Hamás hace imposible considerar a esa organización como un socio para negociaciones y llevar a cabo diálogo político alguno con él”266. El gobierno italiano fue más allá, llamando a un boicot reforzado y a una “alianza” contra Hamás a menos que aceptara las condiciones del Cuarteto o hasta que lo hiciera267. En tercer lugar, esos Estados miembros han desplegado un fuerte compromiso para ayudar a Israel (y a los EE.UU.) en las actividades anti-contrabando. Como afirmó el ministro alemán de asuntos exteriores, Steinmeier, “combatir efectivamente el tráfico de armas es una de las contribuciones clave para un alto el fuego duradero y para la apertura de fronteras”268. Los Países Bajos e Italia habían respaldado la apertura de los pasos fronterizos únicamente si se vinculaba a un estrechamiento de las actividades anti-contrabando269. El ministro holandés de asuntos exteriores, Maxime Verhagen declaró, asimismo, que “el control de las fronteras tiene que ser ‘hermético’”,270 y la propuesta de Holanda y Dinamarca de redesplegar la EUBAM expresamente lanzaba la misión de verificación en el marco de la lucha contra el contrabando271. Haciéndose eco de esta línea, el canciller checo, Schwarzenberg, declaró que “Israel sufre constantemente los ataques de misiles. Ha sabido que el enemigo estaba acumulando gradualmente stocks de armas letales… El estacionamiento de una misión de observación podría ayudar en la situación”272. Italia fue más allá proponiendo una contribución militar italiana contra el contrabando mediante patrullas marítimas, el entrenamiento de fuerzas egipcias y proporcionando equipamiento para la detección de cohetes subterráneos bajo el terreno273. Alemania, Italia y Países Bajos, junto a Dinamarca, Francia y el Reino Unido han participado en las dos primeras reuniones (celebradas en Copenhague y Londres) en 2009 para discutir la cooperación –en la lucha contra el contrabando. Hasta ahora, esos Estados

264 ‘The danger is that Iran will profit from Gaza’, Welt am Sonntag 11 de enero de 2009, http://www. auswaertiges-amt.de/diplo/en/Infoservice/Presse/Interview/2009/090111-BM-WamS.html 265 ‘Barak Ravid ‘Israel stymies French push to lift European boycott of Hamás’, Haaretz, 27 de enero de 2009, http://www.haaretz.com/hasen/spages/1059097.html 266 Declaración del Ministro Karel Schwarzenberg sobre la situación en Gaza, Ministro de Asuntos Exteriores de la República Checa, 28 de diciembre de 2009, http://www.mzv.cz/jnp/en/issues_and_press/events_ and_issues/press_releases/statement_of_schwarzenberg_on_situation_in_gaza.html 267 ‘Intervista al Ministro Frattini: “L’Italia pronta a una mediazione deve prevalere il fronte moderato”’, Il Messaggero, 8 de diciembre 2008, http://www.esteri.it/MAE/IT/Sala_Stampa/ArchivioNotizie/ Interviste/2008/12/20081228_intervistaMessaggeroFrattini.htm 268 ‘German border experts arrive in Egypt’, Federal Foreign Office, 27 de enero de 2009, http://www. auswaertiges-amt.de/diplo/en/Infoservice/Presse/Meldungen/2009/090127-GrenzexpertenEGY.html 269 ‘Intervento del Ministro Frattini di fronte alle Commissioni Esteri di Camera e Senato sui recenti sviluppi della situazione in Medio Oriente’, 30 de diciembre de 2008, http://www.esteri.it/MAE/IT/Stampa/Sala_ Stampa/Interventi/2008/12/20081231_InterventoMinistro_sviluppiGaza.htm?LANG=IT 270 ‘MPs back Dutch Gaza ceasefire plan’, DutchNews.nl, 7 de enero de 2009, http://www.dutchnews.nl/ news/archives/2009/01/mps_back_dutch_gaza_ceasefire.php 271 ‘Verhagen backs EU mission to Gaza’, DutchNews.nl, 7 de enero de 2009, http://www.dutchnews.nl/ news/archives/2009/01/verhagen_backs_eu_mission_to_g.php 272 Schwarzenberg sees end of Gaza conflict’, Prague Daily Monitor 15 de enero de 2009, http://praguemonitor. com/2009/01/15/schwarzenberg-sees-end-gaza-conflict 273 ‘Berlusconi: “Carabinieri e navi per la pace’, La Repubblica, 19 de enero de 2009; ‘Militari in Egitto: proposta italiana’, Il Corriere della Sera, 20 de enero de 2009, edición impresa.

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miembros han acordado comprometerse en patrullar el Mar Rojo, cosa que tiene muy pocas probabilidades de conducir a un estrecho cierre de la Franja de Gaza, dado que la ayuda humanitaria apenas llega por mar.274 Sin embargo, en caso de que en el futuro estos esfuerzos se ampliaran a actividades terrestres (por ejemplo entrenamiento y equipos para detectar y destruir túneles) antes de la apertura de los pasos fronterizos, estos Estados miembros pasarían a estar activamente implicados el castigo colectivo de la Franja de Gaza275. En cuarto lugar, esos Estados miembros han permanecido firmes en su compromiso de reforzar sus lazos bilaterales con Israel, sin ninguna condición adjunta. Tanto los Países Bajos como la República Checa se han negado a congelar el proceso de mejora de las relaciones bilaterales. Como afirma el gobierno holandés: “Los Países Bajos no son de la opinión de que Israel haya pasado a tener conductas que susciten castigos o sanciones”.276 Dirigiéndose al Parlamento Europeo en enero de 2009, el primer ministro checo, Mirek Topolanek, afirmó su inquebrantable compromiso para reforzar los lazos UE- Israel277. Aunque en otros informes, y particularmente según continuaba la ofensiva israelí con violaciones cada vez más graves de los derechos humanos y del DIH, incluso estos Estados miembros matizaron su línea. Coincidieron en la necesidad de permitir el libre acceso de ayuda humanitaria, en evitar bajas civiles y en el imperativo de un alto el fuego permanente278. También estuvieron de acuerdo en la necesidad de suministrar asistencia económica y humanitaria: Italia refundió su ampulosa propuesta de un «Plan Marshall» para Palestina en el marco de su Presidencia del G8279. En tanto que se obstinaban en que la asistencia no se canalizara a Hamás ni a través del mismo, estos Estados miembros han declarado también su apoyo a la reconciliación palestina280. Resaltando el cambio gradual de las posiciones de dichos Estados según se agravaba la ofensiva, el ministro de asuntos exteriores checo, Schwarzenberg, declaró el 12 de enero de 2009: “Pienso que cada hora que Israel continúa su operación militar pierde terreno en la opinión pública en Europa”.281 A continuación de la ofensiva, el protagonismo que asumió la presidencia checa al criticar las demoliciones de casas en Jerusalén Este también es indicativo de que el enfoque hacia Israel se va alterando paulatinamente.282

274 Entrevista con un representante de la UE, marzo de 2009. 275 Entrevista a Gisha, Tel Aviv, marzo de 2009 276 ‘Dutch Government Says Hamás Violates War Law, Not Israel’, NIS-News Bulletin, 9 de enero de 2009, http://www.nisnews.nl/public/090109_1.htm 277 Leigh Philipps (2009) ‘Brussels freezes talks on closer EU-Israel relations’, EUObserver, 14 de enero de 2009, http://euobserver.com/9/27411/?rk=1 278 ‘Israel Halts Offensive to Allow Aid into Gaza’, Spiegel Online, 7 de enero de 2009, http://www.spiegel. 69 de/international/world/0,1518,599943,00.html 279 ‘Gaza: Berlusconi, l’Italia farà la sua parte’, 18 de enero de 2009, http://www.governo.it/GovernoInforma/ Comunicati/dettaglio.asp?d=41670 280 ‘Frattini: “Niente aiuti ad Hamás.” In Italia dieci bimbi malati di Gaza’, La Repubblica, 21 de enero de 2009; ‘Da Roma aiuti per due milioni’, Il Sole 24 Ore, 21 de enero de 2009, edición impresa. 281 ‘Schwarzenberg: The longer Israeli action, the lower EU support’, Prague Mail, 12 de enero de 2009 282 Entrevista con un representante de la UE, marzo de 2009

5.2.2

Matiz político añadido a la postura de la UE: Francia, España y el Reino Unido

Un segundo conjunto de Estados miembros, incluyendo Francia, España y el Reino Unido, adoptaron posiciones que en esencia no eran radicalmente diferentes de las comentadas más arriba, aunque añadían un mayor matiz político a la narrativa y al enfoque europeo. Este grupo se caracteriza por poner el énfasis en un contexto político más amplio que ha llevado a la ofensiva militar, en un alto el fuego inmediato y en una reconciliación inter-palestina. En términos de narrativa política, estos tres Estados miembros han agregado algún matiz a la lectura maniquea de la ofensiva militar israelí como una respuesta legítima al quebrantamiento de Hamás del alto el fuego. Atribuyeron la responsabilidad de la escalada a las “irresponsables provocaciones de Hamás que condujeron a esta situación”, ignorando así la rotura del alto el fuego del propio Israel y su restricción del asedio en noviembre de 2008. Sin embargo, se abstuvieron de aprobar la respuesta militar de Israel, y condenaron inmediatamente el “uso desproporcionado de la fuerza” por parte de Israel283. El Reino Unido en particular enmarcó la escalada en la Franja de Gaza dentro de un contexto más amplio del atasco del proceso de paz, por lo que reconoció la responsabilidad colectiva de la comunidad internacional. Como dijo el secretario británico de asuntos exteriores, David Miliband, “ahora estamos pagando un precio terrible por las lentas y vacilantes negociaciones284 […] la crisis en Gaza es una denuncia de nuestro fracaso colectivo, de todos nosotros y durante un largo período, en lograr una solución de dos Estados que ofrezca la única esperanza de seguridad y justicia para israelíes y palestinos por igual”285. En vista de una narrativa política más matizada, estos Estados miembros jugaron un importante papel diplomático dentro de la UE para trabajar por un alto el fuego inmediato. Francia se destaca como el Estado miembro más proactivo en asegurar un alto el fuego trabajando junto a Egipto. Al lanzar sus misiones diplomáticas durante los últimos días de su Presidencia de la UE, persistió de ahí en adelante, agregándose a la confusa respuesta diplomática europea de principios de enero de 2009. Francia introdujo en la UE el ímpetu para exigir un alto el fuego inmediato el 30 de diciembre de 2008.286 Tanto el presidente Sarkozy como el ministro de asuntos exteriores, Kouchner, jugaron papeles clave en garantizar un “alto el fuego” humanitario de 48 horas el 31 de diciembre de 2008. El acuerdo de alto el fuego propuesto por Francia junto con Egipto el 5 de enero de 2009 incluía una primera fase caracterizada por el cese inmediato de disparos de cohetes de Hamás y de la ofensiva militar israelí, junto a un control más ajustado de las fronteras a fin de frenar el contrabando de armas; cosa que proseguiría con una segunda fase durante la cual Israel abriría todos los pasos fronterizos y la UE

283 Sobre la reacción francesa véase ‘Situation in the Middle East – Communiqué issued by the Presidency of the Republic’, 27 de diciembre de 2008, http://www.ambafrance-us.org/spip.php?article1208; Sobre España ‘Communiqué on today’s events in Gaza’, Ministro de Asuntos Exteriores de España, 27 de diciembre de 2008, http://www.maec.es/en/MenuPpal/Actualidad/Comunicados%20DG%20Com%20 Exterior/Paginas/99comunicado20081227EN.aspx y ‘Zapatero condena la acción desproporcionada del Gobierno israelí’, El País, 6 de enero de 2009, edición impresa. 284 ‘Foreign Secretary comments on the situation in Gaza’, 29 de diciembre de 2008, http://www.fco.gov. uk/en/newsroom/latest-news/?view=Speech&id=11686310 285 ‘Statement to the United Nations on Gaza’, 7 de enero de 2009, http://www.fco.gov.uk/en/newsroom/ latest-news/?view=PressS&id=11818231 286 ‘Statements made by the Ministry of Foreign and European Spokesperson’, 5 de enero de 2009, http:// www.ambafrance-us.org/IMG/html/briefing/2009/us050109.htm#2

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ayudaría tanto en el control de las fronteras como en las medidas anti-contrabando. El Reino Unido y España fueron también defensores acérrimos de un alto el fuego. El 29 de diciembre de 2008, el secretario de asuntos exteriores del Reino Unido, Miliband, exigía un alto el fuego inmediato y la reanudación de la asistencia humanitaria, a lo que sucedería un impulso del proceso político287. El primer ministro británico, Gordon Brown, propuso una línea similar: “Primero necesitamos un alto el fuego inmediato. Segundo, necesitamos alguna resolución al problema del tráfico de armas en Gaza y, tercero, necesitamos que las fronteras y los pasos fronterizos se abran, cosa que precisará alguna solución internacional.”288 Igualmente, el ministro español de asuntos exteriores, Miguel Moratinos abogaba el 31 de diciembre de 2008 por una inmediata reactivación del alto el fuego, así como un “alto el fuego humanitario”,289 y después viajó a la región para aunar apoyos para el acuerdo de alto el fuego egipcio-francés. Sin embargo, para proseguir dichos esfuerzos diplomáticos, estos Estados miembros rechazaron tanto el compromiso directo con Hamás como la presión sobre Israel, lo que explica perfectamente el fracaso de los esfuerzos europeos para garantizar un alto el fuego, a pesar del remolino de actividad diplomática. A continuación de las declaraciones unilaterales de alto el fuego, estos Estados miembros han apreciado y expresado la necesidad de una reconciliación interna palestina, manifestando su apoyo a los esfuerzos de Egipto al respecto. La reconciliación palestina se ha reconocido como imperativa a fin de consolidar el alto el fuego, canalizar la ayuda para la reconstrucción, garantizar la apertura regular de los pasos fronterizos según el AMA y celebrar elecciones palestinas. Por tanto, como afirma el secretario británico de asuntos exteriores, Miliband: “Toda reconstrucción humanitaria será imposible a menos que se acompañe de una reconstrucción política. La unidad en la política palestina es vital en muchos aspectos: para reconstruir Gaza, para celebrar elecciones, para hacer la paz”.290 Francia en particular ha sugerido que ese compromiso podría ser posible siempre que haya un GUN que “respete los principios del proceso de paz y se comprometa en negociaciones con Israel que conduzcan a una solución de dos Estados”291. Sin embargo, la posición francesa fue rechazada y el Consejo de Ministros ha reafirmado la inviolabilidad de las condiciones del Cuarteto y la necesidad de que el GUN sea liderado por Abbas. Al tiempo que todo el enfoque político de la UE se va matizando cada vez más, estos tres Estados miembros han eludido llevar a cabo una política de la UE más en consonancia con los derechos humanos y con el derecho internacional. Ninguno de estos Estados miembros ha requerido oficialmente una investigación penal292. En

287 ‘BBC News interview on the situation in Gaza’, 29 de diciembre de 2008, http://www.fco.gov.uk/en/ newsroom/latest-news/?view=Speech&id=11409271 288 ‘Brown repeats call for Gaza ceasefire’, The Independent, 4 de enero de 2009, http://www.independent. co.uk/news/uk/home-news/brown-repeats-call-for-gaza-ceasefire-1224948.html 289 ‘La UE, EEUU, Rusia y Naciones Unidas reclaman un alto el fuego “inmediato” en Gaza’, El Mundo, 31 de diciembre de 2008, http://www.elmundo.es/elmundo/2008/12/30/internacional/1230654645.html 290 ‘Stopping the flow of arms and starting the flow of aid into Gaza’, 19 de enero de 2009, http://www.fco. gov.uk/en/newsroom/latest-news/?view=PressS&id=12437321 291 ‘Frattini: “Niente aiuti ad Hamás.” In Italia dieci bimbi malati di Gaza’, La Repubblica 21 de enero de 2009, Edición impresa. Entrevista con representantes de la UE, marzo de 2009. 71 292 Entre los Estados miembros, sin embargo, hubo algunas voces solitarias que pedían una investigación por presuntos crímenes de guerra, incluido el representante laborista del Parlamento, Jeremy Corbyn, quien pidió el enjuiciamiento de los funcionarios por crímenes de guerra en la Corte Penal Internacional o el líder liberal demócrata Nick Clegg que pidió la suspensión del proceso de actualización de las relaciones UE-Israel hasta que se publicaran los resultados de la investigación. ‘PM: Oriente Medio primer reto para Obama «, The Independent, 14 de enero de 2009, http://www.independent.co.uk/ news/world/americas/pm-middle-east-first-challenge-for-obama-1360132.html

España, la Audiencia Nacional abrió una investigación en enero de 2009 sobre varios antiguos funcionarios militares sospechosos de haber cometido crímenes de guerra en la Franja de Gaza en 2002293. El gobierno ni siquiera ha apoyado estas acciones, sino que, al contrario, ha expresado su preocupación por un posible empeoramiento de las relaciones bilaterales con Israel como resultado de las acciones judiciales294. Además, la Oficina del Fiscal General del Estado ha exigido archivar el caso contra los cargos israelíes295. Estos Estados miembros exploran otros puntos — específicamente la reconstrucción, el acceso y la reconciliación palestina — como asuntos de mucha más presión y son reacios a embarcarse, o no les interesa hacerlo, en una vía de mayor confrontación con Israel como la que conllevaría una investigación296. Están respaldados por el anterior grupo de países incluyendo la República Checa, Italia, Alemania y los Países Bajos, así como también por Dinamarca y Rumania. 5.2.3

Hacia un enfoque más equilibrado: Bélgica, Irlanda, Suecia

balmente la línea política fijada por Francia, el Reino Unido y España, ha puesto un mayor énfasis en cuestiones humanitarias así como también en la necesidad respetar los derechos humanos y el DIH. Para empezar, sobre la situación de los derechos humanos, el ministro sueco de asuntos exteriores, Carl Bildt, ha reconocido que el alto el fuego de Junio de 2008 no estaba funcionando realmente a causa del persistente asedio sobre la Franja de Gaza, 297 y ha subrayado la necesidad de abrir todos los pasos fronterizos a fin de acabar con el aislamiento de Gaza. Bélgica también ha reclamado repetidamente la apertura de los puntos de paso y ha impulsado una iniciativa para asegurar la repatriación de niños heridos durante la ofensiva. 298 Mostrando

una línea más dura, el ministro irlandés de

exteriores, Michael Martin, ha condenado “enérgicamente la acción de Israel de lanzar ataques aéreos sobre Gaza contra objetivos de Hamás que han afectado ampliamente a instalaciones civiles” y ha exigido que Israel “debe inmediatamente detener sus operaciones ofensivas en Gaza y permitir el acceso sin restricción a las agencias humanitarias para ayudar a las numerosas víctimas de estos espantosos ataques” 299 Martin considera los ataques israelíes “una respuesta totalmente desproporcionada e inaceptable a la violencia que Hamás ha infligido a la población de Israel” 300 y ha recordado a ambos bandos sus “obligaciones de cumplir totalmente con el derecho

293 ‘Spain investigates claims of Israeli crimes against humanity in Gaza’, The Guardian, 29 de enero de 2009, http://www.guardian.co.uk/world/2009/jan/29/spain-israel-gaza-crimes-humanity 294 ‘Moratinos buscará una “solución satisfactoria”’, El País, 30 de enero de 2009, edición impresa. 295 ‘La fiscalía se opone a que España investigue el bombardeo de Gaza’, El País, 3 de marzo de 2009, http://www.elpais.com/articulo/espana/fiscalia/opone/Espana/investigue/bombardeo/Gaza/ elpepiesp/20090403elpepinac_10/Tes 296 Entrevista con representantes de la UE, marzo de 2009. 297 ‘Bildt urges renewal of Gaza ceasefire’, The Local, 28 de diciembre de 2008, http://www.thelocal. se/16606/20081228 298 ‘La repatriación de los niños heridos en la Franja de Gaza: Charles Michel exhorta a la Presidencia Checa de la UE a que organice una consulta a escala europea muy pronto’, Ministro de Asuntos Exteriores de Bélgica, 7 de enero de 2009, http://www.diplomatie.be/en/press/homedetails.asp?TEXTID=94460 299 ‘Ministro de Asuntos Exteriores condena los ataques aereos Israelies en Gaza’, Ministro de Asuntos Exteriores irlandés, 28 de diciembre de 2008, http://www.dfa.ie/home/index.aspx?id=80742 300 ‘Ministro de Asuntos Exteriores llama al alto el fuego inmediato al irse a la reunión emergencia de la UE en París’, Ministro de Asuntos Exteriores irlandés, 30 de Diciembre de 2008, http://www.dfa.ie/home/ index.aspx?id=80749

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internacional humanitario, incluyendo lo referente a la facilitación de operaciones humanitarias y a no obstaculizar a aquellos actores humanitarios que pretendan aportar asistencia a heridos y moribundos”.301 En lo que a la accesibilidad se refiere, si bien valoran las preocupaciones de Israel por el contrabando de armas, estos Estados miembros han insistido en el imperativo de asegurar el acceso y apoyarían una revisión del AMA o de los términos de la implicación de la UE en él para asegurar un mayor grado de apertura y previsibilidad. Resulta de particular interés para estos Estados miembros tanto la cuestión de la implicación con las autoridades en Gaza como el control israelí del acceso de los observadores de la UE a Rafah. En este contexto, el ministro sueco de asuntos exteriores, Bildt, ha apuntado la estrecha interrelación entre la persistencia del asedio y las actividades de contrabando, en el sentido de que el asedio incita a la construcción de túneles para proporcionar a lo gazauíes artículos de primera necesidad, aunque también faciliten el contrabando de armas.302 A cambio, Suecia ha apoyado un nuevo despliegue de la EUBAM así como los esfuerzos europeos para contrarrestar el contrabando, al tiempo que insiste en que “esto debe suponer la apertura de todos los pasos fronterizos para el tránsito normal humanitario y económico”.303 Para participar en la reconstrucción y la vigilancia de fronteras, Bildt ha reconocido la necesidad de revisar el enfoque europeo hacia Hamás, afirmando que: “inicialmente, un arreglo de esta clase (por ejemplo, la vigilancia de la UE de las fronteras) debe ser aceptado por las autoridades políticas de Gaza. Al mismo tiempo, deben intensificarse los esfuerzos para lograr una unidad y reconciliación política entre Gaza y Cisjordania”.304 Por otro lado, este grupo de Estados miembros ha adoptado una postura más activa sobre el cumplimiento del DIH305 En particular, destacadas personalidades de estos países han abogado por reclamar a Israel y a Hamás responsabilidades por su conducta en la guerra mediante investigaciones legales y eventuales procesamientos. El presidente del comité sobre asuntos exteriores del parlamento sueco, Urban Ahlin, ha apuntado que “debe haber procesamientos por crímenes de guerra”.306 En Bélgica, “el gobierno condena enérgicamente la continua escalada de violencia. Las quejas elevadas por la Cruz Roja Internacional por la falta de asistencia a los heridos muestran que la situación sobre el terreno está completamente reñida con el derecho internacional humanitario y requiere una inmediata investigación. El gobierno condena estas violaciones de la ley aplicable en conflictos armados”.307 El ministro de exteriores irlandés, Martin, prestando atención a las acusaciones de uso de fósforo blanco, ha 301 ‘Ministro de Asuntos Exteriores Acoge con favro la adopción de la Resolución del Consejo de Seguridad de la ONU sobre Gaza», Ministro de Asuntos Exteriores irlandés, 9 de enero de 2009, http://www.dfa.ie/ home/index.aspx?id=80821 302 ‘Discurso del Ministro de Relaciones Exteriores Carl Bildt sobre la situación en Gaza’, Ministro de Asuntos Exteriores Sueco, 8 de enero de 2009, http://www.sweden.gov.se/sb/d/3211/a/118274 303 ‘Discurso del Ministro de Relaciones Exteriores Carl Bildt sobre la situación en Gaza’, Ministro de Asuntos Exteriores Sueco, 8 de enero de 2009, http://www.sweden.gov.se/sb/d/3211/a/118274 304 ‘Discurso del Ministro de Relaciones Exteriores Carl Bildt sobre la situación en Gaza’, Ministro de Asuntos Exteriores Sueco, 8 de enero de 2009, http://www.sweden.gov.se/sb/d/3211/a/118274 73 305 ‘Gunilla Carlsson condena los ataquesa las oficinaUNRWA attack on UNRWA headquarters in Gaza’, Ministro de Asuntos Exteriores Sueco, 15 de enero de 2009, http://www.sweden.gov.se/sb/d/587/a/118676 306 ‘Prosecute Israel and Hamás for war crimes’, The Local, 28 de enero de 2009, http://www.thelocal. se/17200/20090128/ 307 ‘Operación para evacuar a los niños palestinos heridos de la Franja de Gaza’, Gobierno de Bélgica, 9 de enero de 2009, http://www.belgium.be/en/news/2009/news_operation_evacuate_children_gaza. jsp

declarado: “También me consta que, como se sugiere en algunos sitios, puede haberse usado fósforo blanco en este ataque. Si así fuera, condenaría enérgicamente tal acto y requeriría que fuera exhaustivamente investigado por las Naciones Unidas.”308 Parece ser que el ministro de exteriores irlandés envió una carta a sus colegas de la UE haciendo un llamamiento a responsabilizar a Israel por los supuestos crímenes cometidos durante la «Operación Plomo Fundido», una posición respaldada por Bélgica, Suecia, Finlandia, Luxemburgo, Malta y Chipre. 5.2.4

Entendiendo la respuesta de la UE

Tomando todas estas reacciones en su conjunto, se evidencian los motores internos de la respuesta europea. El consenso mayoritario de la UE explica el restablecimiento de su planteamiento tradicional con sus tres viejos dilemas. El primero, la inconsecuencia entre las palabras diplomáticas y la ausencia de actuaciones, con una UE que afirma la necesidad de respetar el DIDH y el DIH pero que no presiona para que se tomen medidas concretas en ese sentido. Por tanto, reencontramos, por un lado, la reticencia a comprometerse y a ejercer presión para apoyar los llamamientos a un alto el fuego o la apertura de la accesibilidad fronteriza y, por otro lado, la escasa probabilidad de que se implique en impulsar enérgicamente los procesamientos e investigaciones internacionales, por lo cual según la mayoría de las interlocutores, la UE probablemente seguirá el asunto con un «silencio comedido».309 En segundo lugar, no hay una reconsideración general de la efectividad y propósito de la ayuda a los TPO, ni siquiera cuando la ayuda sigue siendo el único elemento operativo del MEPP al cual los Estados miembros se aferran. En tercer lugar, a pesar del reconocimiento colectivo por lo menos de la desproporcionada respuesta de Israel, no hay un consenso mayoritario para dejar de premiar a Israel mediante relaciones contractuales con la UE o para asegurar que los acuerdos entre la UE e Israel se implementen legalmente. Hay más bien una incomodidad compartida ante la idea de llevara a cabo cualquier acción que pueda interpretarse como un «castigo» a Israel. Estas tres de áreas de convergencia conllevan una reticencia compartida a tomar una postura firme con respecto a derechos humanos y al DIH. Esta reticencia a la vez destaca dos problemas políticos y legales. El primero, aunque la UE ha establecido compromisos legales claros para integrar el respeto y la promoción de los derechos humanos dentro de sus relaciones externas, poco se ha hecho desde el punto de vista de su implementación. Hasta la fecha, la UE ha limitado su acción a la denuncia y condena, limitándose a recordar a Israel y a los palestinos sus obligaciones según el derecho internacional. Sin embargo, las violaciones de los derechos humanos y del DIH sobre el terreno ha puesto en evidencia las limitaciones de las herramientas legales de la UE y de sus Estados miembros, dañando a la par su reputación y credibilidad en la arena internacional. Más específicamente, muchos funcionarios de la UE han visto cómo el aspecto más importante de la reacción europea a la «Operación Plomo Fundido» se ha limitado a la respuesta humanitaria. De hecho, la UE prometió cantidades importantes de 74

asistencia humanitaria y demandó a Israel que abriera los pasos fronterizos y asegurara el

308 ‘Ministro Martin condena el bombardeo de las instalaciones de la UNRWA en Gaza’, Ministro de Asuntos Exteriores Irlandés, 15 de enero de 2009, http://www.dfa.ie/home/index.aspx?id=80836 309 Entrevistas con miembros de la UE y de los funcionarios del Estado, marzo de 2009.

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acceso a la asistencia humanitaria en base al DIH. Junto a esto, la UE ha insistido mucho en un nuevo un despliegue de su misión de control a fin de asegurar la apertura de los pasos fronterizos. Sin embargo, en un contexto en el que la mayoría de la asistencia en realidad no puede entregarse y la EUBAM no puede ser desplegado de nuevo, saltan a la vista los límites de un enfoque centrado exclusivamente en llamamientos al derecho internacional en la arena diplomática sin contar con herramientas adicionales para asegurar su implementación. El segundo problema es que la eterna falta de voluntad de la UE para buscar una solución legal a la mala aplicación de Israel de sus acuerdos con ella ha derivado en una violación del deber de no- reconocimiento, en la medida en que la UE ha seguido beneficiando a los actores y acciones ilegales israelíes en los TPO. Esta violación del deber de no-reconocimiento consiste en un intento por parte de la UE de mejora de sus relaciones con Israel sin condicionarlas a un progreso de la situación de los derechos humanos sobre el terreno, o a garantías que aseguren que las malas aplicaciones de los acuerdos EU-Israel no se trasladen también, pase lo que pase, a otros dominios políticos. Aunque este enfoque es deplorado por algunos funcionarios de la UE, que han expresado sentimientos de traición, frustración, enojo y pesar,310 representa aún con todo la visión mayoritaria dentro de la Unión. Varios factores explican el enfoque de la UE, incluyendo el hecho de que el apoyo al proceso diplomático, la política de asistencia y las misiones PESD alivian la necesidad percibida de «actuar» en Oriente Próximo. Esta necesidad se hace particularmente acuciante en los Estados miembros cuyo sistema político y opinión pública son especialmente sensibles a los acontecimientos en la región. Al mismo tiempo, estas medidas se acomodan a la reticencia de la mayoría de la UE de tomar una postura firme con respecto a Israel que se traduzcan en actuaciones y no se quede en palabras. Esta falta de voluntad está dictada por una pluralidad de intereses, que van desde las relaciones transatlánticas a los lazos comerciales con Israel, junto a un compromiso «ideológico» hacia Israel que persiste incluso cuando la UE es consciente de que sus actuaciones van en contra de sus fines e intereses en la región.311 La disonancia interna, sin embargo, también ha caracterizado las tres áreas de la nueva ambigüedad del enfoque de la UE, explicándolas en gran medida. La disonancia interna explica por ejemplo la confusa evaluación de la UE de los detonantes de la ofensiva, con visiones que van desde una incondicional condena de Hamás y la aceptación del derecho legítimo de Israel a la autodefensa, a puntos de vista que condenan el lanzamiento de cohetes de Hamás al tiempo que ven la respuesta de Israel como ofensiva, desproporcionada e inaceptable.

75 310 Este sentimiento se expresó abiertamente en casi todas las entrevistas realizadas en Bruselas para este informe. Entrevistas con miembros de la UE y de los funcionarios del Estado, marzo de 2009. 311 La mayoría de los funcionarios de la UE entrevistados señaló que la ampliación hacia el Este ha socavado aún más la capacidad de la UE para llegar a un consenso, a menudo resultando en una posición de mínimo común denominador. Entrevistas con funcionarios de la UE, marzo de 2009.

Algún grado de divergencia ha caracterizado también la cuestión del control de fronteras. Algunos han apoyado un nuevo despliegue y extensión de la EUBAM, sobre todo para asegurar la apertura del acceso a la Franja de Gaza, mientras que otros se han centrado más en la necesidad de colaborar en la lucha contra el contrabando, que posiblemente conduciría a un cierre aún mayor de las fronteras de Gaza. Sobre el nuevo despliegue específico de la EUBAM, hay diferencias notables con respecto a si la UE debería comprometerse con las autoridades de Gaza y también sobre cómo debería la UE buscar garantías de que Israel o bien permita a sus observadores cruzar hasta Rafah o bien ceda su control indirecto sobre el paso de Rafah mediante su oficina de enlace en Kerem Shalom. Estas diferencias también tienen que ver con el grave riesgo de que un nuevo despliegue de la EUBAM dentro del contexto de persistente cierre de fronteras impuesto por Israel o de acceso restringido a sus propios puntos de paso a Gaza312 podría suponer enterrar aún más profundamente la solución de los dos Estados (con Cisjordania, Jerusalén Este y la Franja de Gaza como una entidad única), empujando cada vez más a la Franja de Gaza bajo la férula de Egipto, dejándola además sin abastecimiento ni accesibilidad suficiente dada la escasa capacidad del paso de Rafah por sí solo.313 Así mismo, con respecto a la reconciliación entre palestinos, mientras algunos han abogado por la necesidad de la misma y por una posible revisión de las condiciones del Cuarteto para facilitar la implicación con un futuro gobierno palestino, otros han interpretado dicha iniciativa de reconciliación como un método para restablecer el control de Fatah/AP en la Franja de Gaza. Hasta la fecha, pese al sentir mayoritario de la necesidad de flexibilizar la interpretación de las condiciones del Cuarteto, la UE no ha elaborado una postura clara sobre el asunto. No ha especificado un modelo de convivencia, no se ha comprometido en un debate sobre los condicionantes en cuanto a derechos humanos demandados por el Cuarteto y tampoco ha asegurado la exigencia de que Israel también los cumpla, particularmente en vista de las posiciones del nuevo gobierno israelí. En cuanto a los TPO, ¿la UE pretende comprometerse solamente con un gobierno tecnócrata o reconocería a un gobierno que incluyera a representantes o simpatizantes de Fatah y Hamás? ¿Se comprometería sólo con un gobierno cuyos ministros reconocieran los principios del Cuarteto, manteniendo su boicot a Hamás como movimiento? ¿Cómo interpreta la UE en el 2009 las condiciones del Cuarteto vagamente articuladas y qué composición y programa tendría que tener el nuevo gobierno para comprometerse y trabajar con él? Las disonancias internas de la UE parecen impedir la conformación de una línea clara para ir progresando en estas cuestiones.

312 Es decir, el cruce de Erez es para las personas, el cruce de Sufa es para bienes, el cruce de Kerem Shalom es para bienes comerciales y humanitarios, el cruce de Nahal Oz es para el combustible, y el cruce de Karni es para bienes y grano 313 Entrevistas con funcionarios de la UE y Gisha, marzo de 2009.

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6. Colmando la brecha entre las preferencias políticas y las obligaciones legales de la UE y su actuación en la práctica

Al evaluar las políticas de la UE con respecto al conflicto palestino-israelí y su respuesta a la ofensiva en Gaza, lo primero que sorprende a cualquier observador es la creciente “brecha” que separa los objetivos políticos y los compromisos legales de la UE y la ausencia de medidas concretas para asegurar que tales objetivos se cumplan y que los compromisos se mantengan. La UE no sólo ha fracasado en cumplir sus objetivos —pretensión que, por otro lado,, como actriz secundaria en el conflicto, tampoco podía esperar conseguir sola—, sino que más bien, como se ha mostrado en los puntos anteriores, sus estrategias, posiciones y políticas han nutrido activamente el círculo vicioso desarrollado sobre el terreno. En otras palabras, más allá de su fracaso en obtener resultados positivos, paradójicamente las políticas de la UE han contribuido a lo contrario. Como dijo un observador: “La UE sencillamente ni siquiera ha logrado nada. No haber hecho nada ya hubiera sido un logro”.314 Desentrañando las actuaciones de la UE, advertimos que un factor crítico que explica tal fracaso se sitúa en la persecución “activa” de la “solución de los dos Estados” junto a su creciente “permisividad” frente a las violaciones de los derechos humanos y del DIH. Como ha sido subrayado por un funcionario de la UE: “[ésta] y sus Estados miembros se han cegado 78

en torno a su principal objetivo de fomentar la creación de un Estado palestino, descuidando la mejora de los derechos humanos y del DIH”.315 Aunque el problema no ha sido en sí mismo 314 Discurso del analista de Oriente Medio ‘The EU and the Middle East Task Force’, EUISS, Paris, 30 de Marzo de 2009. 315 Entrevistas con funcionarios de la UE, marzo de 2009.

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la búsqueda y priorización de un Estado palestino sino más bien la interpretación específica de la UE sobre la forma de lograr dicho objetivo. La UE ha respaldado un Estado palestino implicándose en un conjunto de políticas que van desde el apoyo al proceso diplomático hasta canalizar sumas crecientes de ayuda y desplegar misiones PESD en los TPO. Pero no ha tomado ninguna medida activa o pasiva para contribuir al desmantelamiento de la estructura de la ocupación de dicho territorio, lo que ha significado que las políticas de la UE se han vuelto cada vez más ajenas a un auténtico apoyo a la creación de un Estado palestino viable. Esta interpretación especifica de la UE del apoyo a un Estado palestino también ha significado que los dos pilares que han guiado desde hace tiempo su visión de un Oriente Próximo pacífico —la solución de los dos Estados y el cumplimiento de los derechos humanos y del DIH— se han vuelto cada vez más incompatibles entre sí y esta incompatibilidad ha reforzado la tendencia de la UE a priorizar el primero sobre el segundo. De hecho, como destacan algunos entrevistados, el enfoque predominante en la UE ha consistido en disociar el debate sobre derechos humanos y el DIH de otros aspectos supuestamente técnicos que incluyen tanto las políticas destinadas a “construir un Estado palestino” (tales como las ayudas para reformar la policía y la seguridad) como las políticas cuyo fin es reforzar las relaciones económicas con 79 Israel. Algunos actores de la UE han llegado a afirmar que los derechos humanos no tienen nada que ver con los últimos asuntos. Como subrayó un cargo de un Estado miembro, no hay un debate sustancial ni un diálogo real en el Consejo sobre asuntos de derechos humanos,

Esta impactante omisión contradice totalmente la postura dominante en la UE con respecto a los derechos humanos en política exterior, como se destaca en el Informe de la UE sobre derechos humanos 2008.316 Al mantener políticas de diplomacia activa, ayuda y seguridad en un contexto de ocupación, sin mostrar demasiada disposición a contribuir a un cambio de este contexto mediante sus relaciones con Israel y la AP, la UE no solamente no ha logrado cumplir sus objetivos, sino que incluso ha contribuido al mantenimiento de dicho contexto. Las políticas de la UE de “conformismo activo” han conllevado así una inconsistencia entre objetivos y acciones y una creciente incoherencia entre la formulación y la priorización de objetivos como tales. Por tanto, es necesario repensar sistemáticamente la política europea hacia el conflicto palestino-israelí. En este sentido, la UE se halla en una encrucijada. Para asegurar su cohesión interna, debe comprometerse a repensar tanto sus objetivos políticos como el desarrollo de los instrumentos políticos usados por conseguirlos. Un replanteamiento de los objetivos políticos de la UE puede, en teoría, suponer un abandono de la meta de la solución de los dos Estados, que se aparta cada vez más de la evolución de los acontecimientos y de las ideologías sobre el terreno. Aunque hay un amplio consenso en la UE y en los EE.UU. para mantener esta meta. Asimismo, pese a inoperancia de facto a la hora de asegurar el respeto por los derechos humanos y el DIH, la UE no puede, ni política ni legalmente, abandonarlas estas metas. Por lo tanto, la única conclusión lógica es que hay que emprender una revisión de los instrumentos políticos desarrollados por la UE para contribuir al cumplimiento (o al menos, para evitar su obstaculización) de sus objetivos. Con esto no queremos decir que los instrumentos y herramientas existentes de la UE deban ser descartados. Al contrario, llamamos a fortalecer los instrumentos existentes y sobre todo a emplearlos de una manera más eficiente. Alejándonos de dilemas pasados y resolviendo nuevas ambigüedades, los esfuerzos deben combinar un enfoque general más coherente y consistente basado en los derechos humanos y en el DIH con medidas especificas para asegurar mejoras concretas sobre el terreno. Empezando por un enfoque general más coherente y consistente basado en los derechos humanos y en el DIH, hay que evaluar y desarrollar la política de la UE en el conflicto palestinoisraelí a la luz de los estándares de excelencia promovidos por esta misma en su Informe Anual de Derechos Humanos 2008. Estos estándares incluyen dos objetivos generales. El primero es el predominio de los derechos humanos en las políticas de la UE respecto a Israel y a la AP, asegurando: • Que el respeto y promoción de los derechos humanos y del DIH sean concebidos como un objetivo de la UE per se; • Que la promoción de los derechos humanos y del DIH forme parte de la implementación de todas las políticas de la UE y no sea olvidada cuando se desarrollen políticas comerciales o económicas; • Que estas políticas e instrumentos sean aplicados con debida diligencia en el contexto de las relaciones con Israel y la AP; 80

• Que los requisitos exigidos complementen de forma coherente y efectiva el diálogo sobre derechos humanos.

316 Consejo de la Unión Europea (2008) ‘EU Annual Report on Human Rights’, 14146/2/08 REV 2, 27 de Noviembre, p. 202.

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El segundo objetivo general concierne a la necesidad de mejorar la efectividad de la UE en promover los derechos humanos y el DIH mediante: • La aplicación del Código de Conducta de la UE sobre Exportación de Armas a todas las políticas de la UE; • El refuerzo del papel supervisor del Parlamento Europeo estableciendo medidas de garantía que aseguren el cumplimiento de los derechos humanos y del DIH en el contexto de las relaciones con Israel y la AP; • El uso de las herramientas existentes, tales como la Directiva de la UE sobre el DIH que proporciona un marco coherente y articulado para desarrollar las políticas e instrumentos de la UE. De cara a aplicar estos objetivos generales al contexto actual, pueden avanzarse varias recomendaciones específicas a fin de asegurar una política más coherente, creíble y efectiva con respecto al conflicto, cumpliendo así la visión política de la UE y sus compromisos legales. Primera recomendación: la demanda de investigaciones y potenciales procesamientos, lejos de ser un aspecto secundario en el contexto político actual, representa el único avance significativo que la UE puede aportar para asegurar la responsabilidad tanto de Israel como de Hamás y establecer que los crímenes y abusos no sean gratuitos de cara a futuros capítulos del enfrentamiento. La UE y sus Estados miembros deberán promover y apoyar investigaciones independientes, tanto internacionales como internas, con respecto a las violaciones cometidas durante el conflicto por ambos bandos, mediante: • Llamamientos a llevar a cabo investigaciones efectivas, imparciales e independientes de todos los supuestos crímenes de guerra y violaciones, así como, eventualmente, procesamientos en Israel y en los TPO; • El apoyo a las conclusiones y recomendaciones de la Comisión de Investigación de la ONU, diseñando medios para asegurar el seguimiento de sus hallazgos; • El apoyo y diseño de medios para reforzar la misión de investigación de la Liga Árabe. • El apoyo a la misión internacional de investigación encabezada por Richard Goldstone y establecida por el Consejo de la ONU sobre derechos humanos, asegurándole un amplio mandato, la cooperación palestina e israelí con esta misión y el diseño de medios de seguimiento de sus conclusiones; • Cuando estos cuerpos investigadores hayan publicado sus resultados y recomendaciones, exigiendo la responsabilidad de los perpetradores de crímenes. Si estos no fueran encausados en Israel y en los TPO, el Consejo debería apoyar procesamientos mediante un tribunal ad hoc o bien procesamientos dentro de los Estados miembros.

Segunda recomendación: la UE debe dar una orientación a largo plazo a su ayuda a los TPO, aunque siendo cuidadosa de respetar los principios de neutralidad, imparcialidad e independencia en canalizar la ayuda humanitaria. • A corto y medio plazo, es imperativo que la ayuda humanitaria de la UE respete los principios de neutralidad, imparcialidad e independencia de la ECHO, particularmente en un contexto en el que la ayuda humanitaria, incluyendo alimentos, medicinas y alojamiento son de desesperada necesidad en la Franja de Gaza. La ayuda humanitaria debe proveerse solamente en base a la necesidad. • A medio y largo plazo, la UE debe buscar vías para invertir la tendencia en curso desde el proceso de Oslo, o más exactamente, desde su derrumbe, de dirigir la ayuda hacia la asistencia de emergencia, estabilización del régimen y pago de gastos generales, reorientándola hacia el desarrollo y la capacidad constructiva. Para conseguirlo e invertir así la creciente vulnerabilidad y dependencia de los TPO hacia la ayuda, la UE debe ser fomentar con su ayuda la mejora de la capacidad constructiva junto a un compromiso real de Israel como potencia ocupante; • Hay que establecer un enfoque político diferente de la ayuda entregada, que debe implicar el respeto por la democracia palestina así como incentivos para que los palestinos respeten los derechos humanos. La UE no debería entender que el “apoyo a las reformas” signifique apoyar a los moderados vistos como “nuestros aliados”. La cuestión es apoyar el proceso democrático e inducir a todos al respeto por los derechos humanos y por el derecho internacional. Tercera recomendación: la UE debe formular una estrategia viable y bien planificada para comprometerse con un nuevo gobierno palestino que represente un primer paso hacia la reconciliación palestina y respete los derechos humanos y los principios democráticos • La UE no puede volver a enredarse en los errores de 2006 y de 2007, cuando siguió sin rechistar el tosco enfoque de los EE.UU., viéndose obligada a revisar improvisadamente su política de ayuda. La elaboración de una estrategia viable y planificada es también deseable como señal positiva de cara a la reconciliación palestina, muy demandada por la población de los TPO. Resulta igualmente esencial para fomentar la transición desde el autoritarismo y los regímenes de seguridad nacional en los TPO hacia una autoridad única basada en el respeto de los derechos humanos, del derecho internacional y de los principios democráticos. Este cambio de política comportaría un debate interno en la UE sobre el actual significado de las condiciones impuestas por el Cuarteto, que debería ser seguido de un proceso de establecimiento de indicadores así como de elaboración de un conjunto de mínimos de interpretación de las condiciones, que sean aceptados por todas las partes.317 • Aunque sean dos cuestiones diferentes, los términos para el reconocimiento de un nuevo gobierno también están relacionados con la cuestión del compromiso con Hamás. A este respecto, es crucial advertir que la política de aislamiento de Hamás no solamente ha 82

fracasado en influir positivamente en el movimiento —sobre todo respecto a sus propias violaciones de los derechos humanos y del DIH— sino que, al contrario, ha reforzado sus

317 A este respecto es crítico advertir que el programa del partído israelí Likud rechaza explícitamente la solución de los dos Estados.

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posiciones más rígidas, como la mayoría de los planificadores políticos admitirán, al menos en privado. En resumen, aislando a Hamás, la UE se ha autoexcluido de lo que podría haber sido un papel mediador clave para otros actores no comunitarios tales como Turquía, Noruega o Suiza. Cuarta recomendación: sobre la cuestión del acceso, la UE debe reconsiderar sus actividades de vigilancia fronteriza. • Como mínimo, la UE debe asegurar que los esfuerzos de lucha contra el contrabando de los Estados miembros, particularmente si se amplían a operaciones terrestres, tengan lugar solamente cuando se verifique la apertura regular de todos los pasos fronterizos de la Franja de Gaza. Actuar contra todo contrabando (incluyendo el de medicamentos esenciales y suministros de alimentos) antes de dicha apertura significaría que la UE y sus Estados miembros estaría contribuyendo al castigo colectivo de la población civil de la Franja de Gaza. • Más allá, la UE debe afrontar el hecho que, incluso si reconociera y trabajara con un nuevo gobierno de la AP en la Franja de Gaza, su papel en el AMA ha sido inadecuado desde el principio, puesto que ha fracasado en asegurar el acceso abierto. Cualquier cambio político en este ámbito ha de pasar por lograr garantías vinculantes de Israel de no impedir el acceso de los observadores de la UE, o bien por establecer observadores EUBAM en Egipto antes que en Israel. • La UE debería también actuar para asegurar que el paso de Rafah no esa sino un punto de acceso y que Israel, atendiendo a sus obligaciones con el DIH, a sus compromisos bajo el Protocolo de París de 1994 y a su aceptación de la solución de los dos Estados, asegure el completo acceso a, y desde, la Franja de Gaza. Finalmente, la UE debe reconsiderar seriamente sus relaciones bilaterales con Israel. Tras esta última ofensiva militar de Israel en la Franja de Gaza, se debe dejar de privilegiar a este país como si su conducta en el conflicto nos fuera indiferente. La UE no ha sancionado nunca a Israel por sus actuaciones ilegales en los TPO ni ha hecho nunca ningún amago de condicionarlo de forma positiva para inducirlo a modificar su forma de actuar en los TPO, tanto dentro del marco del Acuerdo de Asociación, de la PEV o de la miríada de programas y agencias de la UE de las que Israel forma parte. Por el contrario, la reciente mejora de estos acuerdos demuestra que la consolidación de relaciones con Israel está teniendo lugar junto a cada vez más violaciones por su parte del DIH y del DIDH tanto en la Franja de Gaza, en Cisjordania y en Jerusalén Este. Con este telón de fondo, no puede esperarse que el método y enfoque principal de la UE de dialogar con Israel sobre derechos humanos produzca realmente resultados. Ya es hora de que la UE abandone su política de avestruz ante las actuaciones israelíes e sitúe la lógica de los derechos humanos y del DIH como piedra angular de su enfoque «político» del conflicto. Este cambio político podría implicar varias medidas: • La UE debe proporcionar ayuda a los TPO de manera que no recompense a Israel y que no le libere de sus obligaciones legales y responsabilidades respecto al bienestar de la 83 población civil palestina protegida. A este respecto, la UE debería: - Asegurar que sus ayudas en combustible no admitan medidas internacionalmente injustas tales como las restricciones de Israel sobre el abastecimiento de combustible. La

UE podría asegurar su cumplimiento del deber de no-reconocimiento de actuaciones ilegales confiando en un operador europeo ya sea para proveer toda la cantidad de combustible necesaria para que la central eléctrica de Gaza pueda funcionar a pleno rendimiento o bien para suministrar la cantidad que Israel rehúsa a la Franja de Gaza. A medio plazo, la UE podría apoyar también el proyecto de la construcción de un gaseoducto desde Egipto hasta la Franja de Gaza como una alternativa para asegurar el funcionamiento de la central; - Investigar las circunstancias en que propiedades con financiación europea fueron dañadas o destruidas y exigir compensaciones por las mismas así como por propiedades también financiadas por la UE que estaban en construcción durante la “Operación Plomo Fundido”, así como buscar garantías por parte de Israel de que evitará la destrucción y daños en el futuro a los proyectos de la UE. • En cuanto a lo que atañe a las relaciones contractuales con Israel, es imperativo congelar el proceso de mejora de las mismas, tanto por razones políticas como legales: - Políticamente, mantener hacia Israel una actitud de “lo primero son los negocios” se sumaría a las desconsideradas políticas israelíes en los TPO, marcando una aceptación o una no objeción de la UE a la conducta de Israel. Políticamente, la UE podría condicionar el proceso de mejora de sus contrataciones con Israel a: - La completa apertura de los pasos fronterizos para la circulación de productos humanitarios y comerciales así como de personas a, y desde, la Franja de Gaza; - El respeto por las obligaciones del DIH en Cisjordania y Jerusalén Este, en particular con respecto al cese de demoliciones de casas, desmantelamiento de asentamientos y levantamiento de restricciones al acceso; - El reconocimiento del Acuerdo Interino de Asociación UE-OLP. - Legalmente, para cumplir con sus deberes de no-reconocimiento de actos internacionalmente injustos, la UE tan sólo debe mejorar sus contrataciones con Israel cuando que se haya establecido una solución legal efectiva a la aplicación de los acuerdos existentes y se aseguren medidas de garantía que impidan futuras malas aplicaciones. No nos equivoquemos. Una política de status quo significa que el conflicto palestino-israelí seguirá en la espiral de violaciones en cadena de los derechos humanos y del DIH. Y con este descenso a los infiernos, la reputación política internacional de la UE y su papel en la región y en el mundo se deteriorarán más todavía.

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R E A C C I O N A P E R O C O N S I E N T E . L A R E S P U E S T A D E L A U E A L A O F E N S I VA M I L I T A R I S R A E L Í E N L A F R A N J A D E G A Z A

PRESENTACIÓN DEL PROYECTO El presente informe es el cuarto de una serie destinada a evaluar las relaciones entre la Unión Europea (UE) e Israel en relación al respecto de los derechos humanos. El informe fue publicado por la Red Euro-Mediterránea de Derechos Humanos (REMDH), una red de más de 80 organizaciones de derechos humanos, individuos e instituciones árabes, europeas, israelíes y turcas comprometidas con los derechos humanos y que tienen base en más de 20 países de la región euro-mediterránea. La REMDH nació en 1997 como respuesta de la sociedad civil a la Asociación Euromediterránea. Sus objetivos principales son: • Apoyar y difundir en el Euro-Mediterráneo y la región árabe los principios universales de derechos humanos como se indica en los instrumentos internacionales y en la Declaración de Barcelona. • Fortalecer, asistir y coordinar los esfuerzos de sus miembros para supervisar el cumplimiento de los Estados con los principios de la Declaración de Barcelona en los ámbitos de los derechos humanos y cuestiones humanitarias. • Apoyar el desarrollo de las instituciones democráticas, promover el Estado de Derecho, los Derechos Humanos, la Igualdad de Género y la Educación en Derechos Humanos y fortalecer la sociedad civil en la región euromediterránea y más allá. La REMDH considera que los derechos humanos son universales, indivisibles, interdependientes e interrelacionados. Están estrechamente vinculadas al respeto de los principios democráticos e interesan toda la región Euro-Mediterránea y de Oriente Medio. La REMDH promueve la creación de redes y la cooperación entre las ONG de derechos humanos y los activistas, así como la sociedad civil en general en toda la región. La REMDH considera que la Asociación Euromediterránea y las relaciones de la UE con el mundo árabe proporciona a la región los instrumentos que pueden mejorar la promoción y protección de los derechos humanos y los principios democráticos, así como fortalecer la sociedad civil. En este contexto, la REMDH ha establecido grupos de trabajo sobre varias cuestiones de derechos humanos relacionadas con el proceso de Barcelona en la región, uno de los cuales es el Grupo de Trabajo sobre Palestina, Israel y el pueblo palestino (PIP). El actual Grupo de Trabajo se compone de activistas de derechos humanos de las siguientes organizaciones: • ACSUR - Las Segovias (España) • Adalah - El Centro Legal para los Derechos de las Minorías Árabes en Israel (Israel) • Al-Haq (Cisjordania, Palestina) • Al Mezan Centro de Derechos Humanos (Gaza, Palestina) • Asociación Árabe para los Derechos Humanos (Israel) • B’Tselem - El Centro de Información Israelí para los Derechos Humanos en los Territorios Ocupados (Israel) • Bruno Kreisky Foundation (Austria) • Federación de Asociaciones para la Defensa y Promoción de los Derechos Humanos (España) • Comité Griego de Solidaridad Internacional (Grecia)

• Centro Palestino para los Derechos Humanos (Gaza, Palestina) • Organización de Derechos Humanos Palestino (Líbano) • Comité Público contra la Tortura en Israel (Israel) • El Centro de Rehabilitación e Investigación para Víctimas de la Tortura (Dinamarca)

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Siguiendo las recomendaciones de la 6 ª Asamblea General de la REMDH, el Grupo de Trabajo del PIP ha participado en un proyecto que examina las obligaciones y compromisos de la UE en materia de derechos humanos, en relación con Israel. El presente informe fue presentado en las reuniones del Grupo de Trabajo en el curso de 2007 durante las cuales los miembros del grupo de trabajo del PIP identificar Gaza como prioridad para su trabajo conjunto para los próximos dos años. Se decidió que el examen debería centrarse en la situación de los derechos humanos en Gaza, en relación con los acuerdos UE-Israel. Debido a los recientes acontecimientos en la Franja de Gaza, se decidió que el informe de manera más específica se centraría en la respuesta de la UE a la ofensiva militar israelí en la Franja de Gaza. Este informe, como los anteriores, tiene la intención de aportar un valor añadido a los trabajos ya realizados sobre los derechos humanos en Israel y los Territorios Palestinos Ocupados, al servir como una guía de los derechos humanos para evaluar las relaciones de la UE con Israel. La revisión de los derechos humanos también se puede utilizar de manera proactiva como un medio para fomentar la comprensión de los mecanismos de derechos humanos de la UE, el intercambio de información, y como medio de promoción de los mismos El informe ha sido elaborado por Nathalie Tocci, miembro del Istituto Affari Internazionali en Roma, Italia. Este informe se ha beneficiado de la importante aportación de un experto en derecho internacional, así como de la contribución y los comentarios de los miembros del grupo de trabajo del PIP. El proyecto fue dirigido por: - Mahmoud Abu Rahma, Al Mezan Centro de Derechos Humanos, - Hamdi Shaqqura, Centro Palestino para los Derechos Humanos, - Rina Rosenberg, Adalah - Stefan Lütgenau, Fundación Bruno Kreisky Y en estrecha cooperación con Maysa Zorob, y miembro del Comité Ejecutivo de Al-Haq y de la REMDH Para su versión española se ha contado para su traducción con la coordinación del Grupo de ONG por Palestina. La investigación ha utilizado fuentes primarias como secundarias, así como la información recogida a través de entrevistas con los actores pertinentes. Para el informe se analizaron los documentos de la UE, declaraciones y comunicados a los medios de comunicación, artículos de periódicos, así como la literatura académica y política. La sección sobre violaciones cometidas durante la operación por parte de Israel y Hamás y otras facciones palestinas, informa sobre las principales violaciones identificadas por los miembros EMHRN y otras ONG de derechos humanos. El análisis de las fuentes secundarias se complementó con entrevistas a funcionarios de instituciones de la UE en Bruselas (Consejo de la Unión Europea y Comisión Europea), diplomáticos de las representaciones permanentes de los Estados miembros de la UE, funcionarios de las representaciones de la Comisión y de las embajadas de los Estados miembros en Tel Aviv y Jerusalén, así como representantes de organizaciones internacionales y ONG internacionales y locales en Europa, Israel y los Territorio Palestinos Ocupados. Más información se obtuvo a través de la participación en talleres y conferencias, así como entrevistas telefónicas complementaria en Jerusalén, Londres y París. El proyecto cuenta con el apoyo de DANIDA y ASDI en su versión original y .de la DECID por su traducción española.

RESUMEN Tras la ofensiva militar de Israel en Gaza, entre el 27 de diciembre de 2008 y 18 de enero de 2009, que provocó niveles de la muerte y la destrucción sin precedentes, la Red Euro-Mediterránea de Derechos Humanos (REMDH) se propuso examinar las políticas de la Unión Europea (de la UE) hacia el conflicto. El informe analiza las políticas de la UE hacia Israel y los TPO y la manera en que la UE ha desplegado estas políticas, antes y durante la operación Plomo Fundido. El estudio llevó a la conclusión que la reacción colectiva de la UE se ha caracterizado en gran parte por una reiteración de antiguas políticas tensadas por antiguos dilemas, que surgen de un consenso general existente entre los Estados miembro: • La diplomacia de la UE sigue siendo en gran medida ineficaz: • Pidió un alto el fuego inmediato y permanente, sin embargo, fracasó en asegurar el cumplimiento de este objetivo, al negarse a ejercer presión sobre Israel y al no comprometerse, y por lo tanto no ser capaz, de ejercer influencia sobre Hamas. • La UE condenó los ataques contra civiles, las Naciones Unidas y los edificios, el personal y los vehículos médicos, pero se abstuvo de solicitar una investigación internacional e independiente sobre las violaciones del derecho internacional humanitario (DIH) y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH). • Pidió la apertura de las fronteras y que poner fin al contrabando de armas, pero sólo ha iniciado negociaciones insignificantes sobre la naturaleza y la cantidad exacta de bienes humanitarios que tienen autorizada la entrada en Gaza. • Respecto a la ayuda de la UE a los Territorios Palestinos Ocupados (TPO), la UE propuso un aumento de la ayuda humanitaria sin exigir a Israel ninguna compensación o alguna investigación para la destrucción de las instalaciones financiadas por la UE y que todavía están en construcción, a pesar de su incapacidad permanente para canalizar de manera eficaz los fondos para Gaza y con independencia de la insostenibilidad de la política de ayuda de la UE hacia los TPO. • Por último, la UE reafirmó su voluntad política de perseguir una mejora de las relaciones bilaterales con Israel, a pesar de las violaciones del DIDH y del DIH cometidas por Israel durante y después la «Operación Plomo Fundido» y sin haber encontrado una solución jurídica a las violaciones de los términos de los acuerdos existentes entre la UE e Israel. El informe sostiene que antes de la «Operación Plomo Fundido» y, en particular desde el año 2006, cuando Hamas ganó las elecciones , la Unión actuó dentro de un contexto internacional más amplio en el que la escalada del conflicto podría tener lugar. Más concretamente, la política de boicotear a Hamas y aislar Gaza, financiar la AP en Cisjordania y apoyar incondicionalmente a Israel, no era un camino hacia el respeto del derecho internacional humanitario o la solución de dos Estados, sino que más bien hizo la realización de estos dos objetivos UE menos probable. La ofensiva militar en Gaza, fue el testimonio trágico de este hecho. El grado de divergencia entre los Estados miembros se refleja en tres puntos que caracterizan la actual ambigüedad

en la UE. • El primero se refiere a la causa real del conflicto, con algunos Estados miembros asignando claras responsabilidades a Hamas, mientras que otros se distanciaban de esta visión

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• La segunda se refiere a los esfuerzos de monitoreo de la UE en la frontera de Rafah. Mientras que en la mayoría de ocasiones las iniciativas de la UE se han llevado a cabo con la necesidad de garantizar el acceso y la aplicación del Acuerdo sobre Movimiento y Acceso (AMA), en otras ocasiones se ha hecho hincapié en la lucha contra el contrabando de armas, que podría suponer la continuación del cierre de las fronteras de Gaza, sobre todo si se toman medidas para detectar y destruir los túneles antes de que el acceso esté garantizado. • Un último punto está relacionado con la formación de un gobierno Palestino de unidad nacional, y, en particular, si la reconciliación es realmente apoyada por la UE en todos los TPO, o si la UE trata de restablecer la Autoridad Palestina en Gaza debido a su incapacidad para llevar a cabo, en las condiciones actuales, el, control fronterizo, la reconstrucción y la política de ayuda. Al evaluar la respuesta de la UE a la ofensiva militar en Gaza el observador queda impresionado por la creciente brecha «que separa los objetivos políticos de la UE y los compromisos jurídicos, y la ausencia de medidas concretas para asegurar que esos objetivos se cumplan y se mantengan. Tras el análisis de la respuesta de la UE, el informe sostiene que la razón fundamental de esta discrepancia entre las palabras y los hechos se encuentra en la búsqueda «Activa” por parte de la UE «de la solución de dos Estados», junto con su creciente tolerancia respecto a los derechos humanos y las violaciones del derecho internacional humanitario. Como subrayó un funcionario, ‘la UE y sus Estados miembros han sido cegados por su principal objetivo de crear un Estado palestino, dejando de lado la mejora de los derechos humanos y del DIH”. Alejándose de los dilemas del pasado y solucionando las nuevas ambigüedades, los esfuerzos concertados tendrían que combinar un enfoque general más coherente y constante basado en los derechos humanos y en el derecho internacional humanitario. Recomendaciones específicas para asegurar una política más coherente, creíble y eficaz hacia el conflicto y encaminadas a cumplir con la visión política de la UE y con sus compromisos jurídicos incluyen: • En primer lugar, la UE y sus Estados miembro deberían promover y apoyar investigaciones penales independientes tanto internacionales como nacionales sobre las presuntas violaciones cometidas durante el conflicto por todas las partes; • En segundo lugar, la UE debe dar una orientación a más largo plazo a su ayuda a los Territorios Palestinos Ocupados, velando siempre por el respeto de los principios de neutralidad, imparcialidad e independencia en la canalización de la asistencia humanitaria; • En tercer lugar, la UE debe elaborar una estrategia viable y bien pensada para colaborar con el nuevo gobierno palestino que represente un primer paso hacia la reconciliación entre el pueblo palestino y el respeto de los derechos humanos y principios democráticos; • En cuarto lugar, la UE debe reconsiderar sus actividades de vigilancia fronteriza y asegurar que los esfuerzos de lucha contra el contrabando de los Estados miembros tengan lugar solamente cuando se verifique la apertura regular de todos los pasos fronterizos de la Franja de Gaza. Tiene que lograr garantías vinculantes de Israel de no impedir el acceso de los observadores de la UE a Rafah, o bien establecer observadores EUBAM en Egipto antes que en Israel, asegurándose de que el cruce de Rafah no sea sino un punto de acceso, y que Israel permita el completo acceso a, y desde, la Franja de Gaza. • Por último, la UE debe reconsiderar seriamente sus relaciones bilaterales con Israel. Es hora que la UE ponga fin a la política de la vista gorda ante las acciones israelíes y de introducir la lógica de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario como piedra angular de su enfoque “político” hacia el conflicto.

ACRÓ NIMOS AMA

Acuerdo sobre Movimiento y Acceso

AEE

Agencia Espacial Europea

AEM

Asociación Euro - Mediterránea

ALDE

Alianza de Liberales y Demócratas por Europa

Autoridad Palestina

CAGRE

Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores

CICR

Comité Internacional de la Cruz Roja

CIJ

Corte internacional de Justicia

CLP

Consejo Legislativo Palestino

CPS

Comité Político y de Seguridad

CSNU

Consejo de Seguridad de las NU

DIH

Derecho Internacional Humanitario

ECHO

Oficina de Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea

EMHRN

Red Euro Mediterránea de Derechos Humanos

EUBAM

Misión de asistencia fronteriza de la Unión Europea

EUPOL COPPS

Misión de Policía de la Unión Europea para los Territorios Palestinos

GUN

Gobierno de Unidad Nacional (Palestina)

IDF

Fuerzas armadas israelíes

IEVA

Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación

IUE

Izquierda Unitaria Europa

LIDH

Legislación Internacional de Derechos Humanos

MIT

Mecanismo Internacional Temporal (Cuarteto-palestina)

NN.UU

Naciones Unidas

OCAH

Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios

OLP

Organización para la Liberación de Palestina

ONG

Organización No-Gubernamental

PCATI

Comité Público Contra la Tortura en Israel

PCHR

Centro Palestino para los Derechos Humanos

PDRP

Plan de Desarrollo y Reforma Palestina

Parlamento Europeo

PEGASE

Mecanismo ‘Palestino Europeo de Gestión y de Ayuda socio-económica’

PESC

Política Exterior y de Seguridad Común de la UE

PESD

Política Europea de Seguridad y Defensa

PEV

Política Europea de Vecindad

Programa Marco de la Comunidad Europea para acciones de investigación, desarrollo tecnológico y demostración

PPOM

Proceso de Paz de Oriente Medio

RCSNU

Resolución del Consejo de Seguridad de las NU

TCCE

Tratado Constitutivo de la CE

TPO

Territorios Palestinos Ocupados

TSJ

Tribunal Superior de Justicia

TUE

Tratado de la Unión Europea (Tratado De Maastrich)

Unión Europea

UpM

Unión para el Mediterráneo

URNWA

Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en Oriente Próximo

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