III CONGRESO INTERNACIONAL DE GERENCIA EN AMÉRICA LATINA: ESTADO, EMPRESA Y SOCIEDAD HACIA EL DESARROLLO ENDÓGENO
UN MODELO DE GERENCIA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL
TEMÁTICA EN LA QUE SE REGISTRA GERENCIA PÚBLICA
UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE AGUASCALIENTES MÉXICO CORREO ELECTRÓNICO: laguiler@correo.uaa.mx
Maracaibo, del 7 Al 10 de Noviembre de 2006
Luis Aguilera Enríquez*
UN MODELO DE GERENCIA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL
UN MODELO DE GERENCIA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL
Resumen Este trabajo de investigación aplicada fue desarrollado por investigadores y alumnos de la UAA en los municipios urbanos del Estado de Aguascalientes y consistió en la realización de cinco etapas, que van desde el diagnostico hasta la evaluación de la función publica en las diferentes áreas prioritarias que fueron recomendadas por el H Congreso del Estado, se aplico la metodología en sus diferentes etapas y/o métodos, obteniéndose resultados favorables para el manejo de los recursos, así como las mejoras en los sistemas de ingresos y egresos. En este trabajo se propone un Modelo de Gerencia Publica que se fundamenta en el análisis de todas las áreas prioritarias, así como las funciones que debe desempeñar los alcaldes en coordinación con el segundo nivel jerárquico donde sea el enlace de los interno con lo externo con el fin de servir en forma eficiente a los ciudadanos. Palabras Clave: Gerencia Pública, Municipios, Participación ciudadana, Eficiencia, Áreas Prioritarias, Administración Pública, Modelos
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UN MODELO DE GERENCIA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL
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UN MODELO DE GERENCIA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL 1. Introducción La crisis de eficiencia en los municipios del Estado de Aguascalientes y en las agencias gubernamentales a puesto en evidencia en todo México y en América latina, los cambios que se han desarrollo a consecuencia de la globalización y la competitividad y el mal manejo de las mismos por factores de todos los procesos de modernización económica que comenzaron a presionar fuertemente sobre los niveles de eficiencia de la gestión publica observada. en la mayoría de los entes locales de tipo urbano. El objetivo de este proyecto fue modernizar en forma integral a los municipios del estado de Aguascalientes para su buen desarrollo, haciendo énfasis en los diferentes ámbitos de la acción gubernamental municipal para lograr mayor
eficiencia en el
manejo administración de los recursos municipales. Consideremos que para elevar la calidad de la administración pública es indispensable tomar en cuenta los siguientes fundamentos: participación, seguridad, credibilidad por parte de la ciudadanía y una administración eficaz por parte de los servidores públicos. El poder garantiza que la relación entre el poder publico y la ciudadanía continué con normalidad y
civilidad, que se agilicen los sistemas de administración de los
recursos del sector publico para el mejor cumplimiento de sus fines, que se modernicen los conductos a través de los cuales fluyen los recursos hacia los grupos sociales mas necesitados, que se adecuen las estructuras del sector publico a las exigencias del desarrollo económico y agropecuario, que se modernice la administración de la justicia y en general que se satisfagan las demandas de la ciudadanía con eficacia, eficiencia y transparencia, todo esto se dará siempre y cuando existan elementos de juicio como lo es el presente trabajo y que sirvan para sustentar la toma de decisiones en el cumplimiento de la misión de toda administración publica. 2. Modernización y Gestión Pública
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UN MODELO DE GERENCIA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL La modernización trae como consecuencia el estudio y el análisis de la gestión pública, y esto nos hace pensar lo turbio de los orígenes de la gestión pública que contrasta con los de la administración pública y la teoría burocrática, como campo de estudio la administración publica se remonta a Wilson (1987) sus conceptos acerca de la dicotomía entre política y administración.1 Los orígenes de la gestión pública quedan observados por el hecho de que esta disciplina es producto de la evolución institucional más que del desarrollo intelectual. La gestión pública últimamente ha evolucionado en un estudio a partir de los años setentas y comienzos de los ochentas. Bozeman (1998), estudia dos conceptos sobre gestión pública, uno es el de la de las versiones de la escuela de políticas públicas y la otra versión de la escuela comercial.2 Los procesos de reforma de la administración pública que se iniciara en la década de los ochenta bajo el discurso de generar un gobierno cada vez más eficiente y efectivo, están entrando en una fase de recomposición.3 Las reformas gerencialistas parecen estar guiando la dinámica de transformación y de consolidación de las capacidades gubernamentales para los próximos años esta reforma gerencial ha sido denominada por algunos la nueva gerencia pública o new public management como lo estudia Barcelay (1992 ) en su libro donde nos muestra su funcionamiento sobre la nueva gerencia pública y gobernabilidad 4. El paradigma tradicional plantea el problema de la gerencia pública, conforme a Kliskberg (1992), ¿Cuáles son los contenidos y características de su función?. Concibe al gerente como un administrador de recursos cuya tarea se centra en la aplicación de tecnologías administrativas que permiten ordenar y procesar conforme a los principios 1
-Wilson W.( 1987) “ The Study of Administration “ Political Science Quartely 1987 vol.2 Bozeman Barry,(1998) La gestión publica una situación actual. Fondo de Cultura Económica . 3 Arellano Gault David, Ramón Gil José, Ramírez Macias Jesús, Rojano Ángeles. Revista del Clad reforma y democracia No. 17 nueva gerencia publica 2000 4 -Barcelay M.(1999) “ Public Management “ University of California Press. 2
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UN MODELO DE GERENCIA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL emanados de la administración clásica, la tarea de organización y el uso de los recursos.5 Se requiere un gerente que proyecte su función hacia otros niveles, su actividad principal es gestionar las políticas públicas, que implican una problemática gerencial más amplia y compleja, esta gestión debe estar comprometida con la democracia.
3. Modelo de Gerencia a Nivel Municipal La propuesta para el modelo se ha dividido en cinco etapas: a) Diagnóstico 1.- Conocer a profundidad la situación actual de las diferentes áreas de atención que se están proponiendo a analizar. b) Diseño del cambio 1.- Establecer las propuestas de cambio de cada una de las áreas de atención que se trabajaran de acuerdo a las necesidades de cada uno de los municipios. 2.- Periodo de capacitación a todos los servidores públicos de los municipios. c) Implementación 1.- Arranque de los sistemas de cambio propuestos 2.- pruebas y adecuaciones de los sistemas propuestos 3.- Arranque oficial de los sistemas definitivos 4.- Mantenimiento de los sistemas propuestos Continuación del periodo de capacitación 5
-Klisberg Bernardo ( 1992 ) Manejos Gerenciales en America Latina
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UN MODELO DE GERENCIA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL d) Periodo de transición En este periodo comprendería la capacitación de los nuevos servidores públicos municipales e) Evaluación 1.- aplicación de los indicadores para evaluar la gestión publica municipal en las diferentes áreas de atención La gerencia pública se ha desarrollado a partir de los años sesenta y setenta en los Estados Unidos bajo la denominación de “Public management” igualmente en Europa se hace referencia a este concepto en las cuales se introducen los programas de formación e incluso en las escuelas de administración publica. La crisis de eficiencia en las agencias gubernamentales a puesto en evidencia en toda América latina, el mal manejo de las mismas por factores de todos los procesos de modernización económica que comenzaron a presionar fuertemente sobre los niveles de eficiencia de la gestión publica observada. La magnitud de las crisis ha permitido en la zona latinoamericana la concertación de las fuerzas sociales, que solo la democracia es capaz de promover y movilizar conforme a Kliskberg (1992). La democracia es el único marco que supo su legitimidad y rasgos estructurales, su capacidad para llevar a cabo los proyectos de transformación profunda para obtener respuestas y organizarlas adecuadamente. La modernización de las organizaciones públicas en los gobiernos locales cobra en México cada vez mayor relevancia. El reconocimiento de los espacios locales como sitios naturales de contacto con la ciudadanía y el aumento de las demandas sociales es cada día más creciente, por eso es la razón de la profesionalización e implementación de la gerencia pública que se plantea en el Estado de Aguascalientes. El Modelo de Modernización Integral Municipal que se propone para su implementación en municipios urbanos y suburbanos; en las nuevas administraciones 7
UN MODELO DE GERENCIA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL se verán beneficiadas ya que su gestión administrativa y el manejo de recursos serán más eficiente. Este modelo ayudará a los nuevos Presidentes Municipales a tomar mejores decisiones para beneficio de la ciudadanía. Independiente de cualquier partido político que se trate. Cuadro 1. Modelo de Modernización Integral Municipal Planeación
GERENCIA PUBLICA
Sistemas de control
Fortalecimient o de
Fuente: Aguilera, E. (2002 ) La planeación es un proceso que comienza con los objetivos, define estrategias, políticas y planes detallados para alcanzarlos, establece una organización para la instrumentación de las decisiones e incluye una revisión del desempeño y mecanismos de retroalimentación para el inicio de un nuevo ciclo de planeación6. La planificación es el proceso administrativo de escoger y realizar los mejores métodos para satisfacer las determinaciones políticas y lograr los objetivos, o dicho en otros términos, es entender el objetivo, evaluar la situación, considerar diferentes acciones que pueden realizarse y escoger la mejor. 6
Steiner A. George.(1197) Planeación, CECSA.
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UN MODELO DE GERENCIA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL Planificación es el proceso mediante el cual el sistema adapta sus recursos a un medio ambiente así como las fuerzas internas en continuo cambio.7 Los sistemas de control son importantes para poder medir el desempeño de las personas en la administración publica, este elemento mide la eficiencia y la productividad de los individuos y los equipos de trabajo. Dentro de los Sistemas de Control los elementos más importantes es el sistema de ingresos y egresos, ya que de ellos conllevan la transparencia en el manejo de recursos que la ciudadanía reclama constantemente. El fortalecimiento de estructuras denotan las actividades a desarrollar, así como los niveles jerárquicos de la organización, por esta razón, es importante definir las funciones, los niveles de autoridad y los canales de comunicación formales en la organización. Tres elementos importantes que los gerentes públicos deben de tomar en cuenta para coadyuvar a la integración del aspecto externo que son: El Poder, La Política y La Participación Ciudadana. Estos factores deberán ser equilibrados para que el ejecutivo pueda desarrollar su trabajo en forma ordenada buscando el equilibrio entre los ciudadanos y la organización sin abusar del poder y ejercer la política con el fin de gestionar y dar solución a los problemas de la ciudadanía8. Cuadro 2. Modernización Integral Municipal Poder
Política
GERENCIA
PUBLICA
7
Participación R. A. Jonson F. E Kast y J. E Rosend / Puig Teoría, Integración y Administración de Sistemas. Edit. Ciudadana LIMUSA, 1966, Pág. 31. 8 8 Aguilera E: “ Res Steiner A. George.(1197) Planeación, CECSA. 8 R. A. Jonson F. E Kast y J. E Rosend / Puig Teoría, Integración y Administración de Sistemas. Edit. LIMUSA, 1966, Pág. 31. 8 Aguilera E( 2002) Resumen ejecutivo municipios UAA. Mexico..
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UN MODELO DE GERENCIA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL Fuente: Aguilera, E (2002) Este modelo ayudará a los nuevos Presidentes Municipales a tomar mejores decisiones para beneficio de la ciudadanía. Independiente de cualquier partido político que se trate. Cuadro 3. Modernización Integral Municipal Planeac ión
Poder
Política
GERENCIA PUBLICA
Fortalecimiento de estructuras
Sistemas de control
Participación ciudadana
Fuente: Aguilera, E. (2002)
En este modelo se sintetiza y se enlazan los dos aspectos importantes hacia dentro y hacia fuera para que pueda funcionar de manera adecuada
la gerencia
pública, es importante para que pueda darse la efectividad en la gestión de tipo administrativo mediante la modernización integral así como la eficiencia en el manejo del poder, la política y la participación ciudadana..
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UN MODELO DE GERENCIA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL 4. La Modernización Integral Municipal Barry Bozeman (1998); como se ha comentado anteriormente sobre los dos conceptos sobre gestión pública, uno de sus comentarios es el de la escuela de políticas publicas y la otra de la escuela comercial.9 El concepto de la escuela de políticas públicas establece ciertas características y se orientan mas al análisis cuantitativo formal aplicado sobre todo a la economía mientras que el de las escuela comercial modificaran sus nombres de ser Escuelas Administrativas para ser escuelas de gestión y se caracterizaba por hacer hincapié en la estrategia y políticas empresariales. La posible síntesis de los dos enfoques de gestión se establece de la siguiente manera. Estos incluyen los puntos comunes: Enfoque (p) Políticas Públicas Enfoque (b) Escuelas Empresariales •
La preocupación por algo más que la administración interna de las dependencias (un enfoque interorganizacional de la gestión externa).
•
Respeto a la función de la política en la administración.
•
Una orientación prescriptita e interés por mejorar la eficiencia administrativa.
•
Aprecio del aprendizaje por experiencia, como se refleja en el empleo del estudio de casos al enseñar la gestión pública. Pese a estos puntos comunes, los méritos de los dos enfoques divergen
considerablemente. Los puntos fuertes del enfoque P son: •
Reconocimiento de la importancia del análisis de las políticas para la gestión pública.
• 9
Aprendizaje basado en la experiencia de los practicantes.
Bozeman Barry, La gestión pública una situación actual. Fondo de Cultura Económica 1998.
11
UN MODELO DE GERENCIA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL •
Preocupación por destilar lecciones y transmitirlas de una manera fácil de comprender.
•
Promoción de diálogo entre administradores experimentados o ejecutivos políticos y estudiosos de la gestión pública. El enfoque B tiene los siguientes puntos fuertes:
•
Mayor orientación hacia la investigación y la teoría.
•
Capacidad de adaptar y difundir métodos, técnicas y teorías de una variedad de disciplinas.
•
Incorporación de comparaciones cada vez mejor desarrolladas, basadas en la experiencia de la gestión pública y la privada.
•
Orientación hacia la gestión estratégica.
•
Preocupación por cuestiones de proceso.
•
Mayor concentración en el administrador público de carrera que en el ejecutivo político. La mayor parte de las ventajas de los respectivos enfoques no son, en principio,
mutuamente excluyentes. Podría ser factible una síntesis que tomara lo mejor de cada enfoque. La Maxwell School of Citizenship and Public Affairs se encuentra en posición particularmente favorable para llevar a cabo esa síntesis, ya que incluye a personas que se identificarían con cada enfoque y que tienen una orientación manifiesta hacia el análisis de las políticas. Tanto el enfoque P como el B parecen estar bien representados en el libro de Bozeman Lo que viene más al caso es que en este ensayo parecen representar los comienzos de una síntesis de los enfoques predominantes en la investigación de la gestión pública, la cual podría tener las características siguientes: •
Preocupación por la estrategia y el proceso, pero con una orientación centrada en lo externo. 12
UN MODELO DE GERENCIA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL •
Mayor hincapié en el lado “duro”, sin dejar por ello de enfocar el lado “blando”.
•
Orientación hacia los administradores públicos experimentados en los niveles medio y superior.
•
Una definición más general de lo “público” en la gestión pública, que incluya las organizaciones no lucrativas, los aspectos públicos de las empresas privadas y las organizaciones híbridas.
•
Atención a la teoría prescriptita y la prescripción. Desde un punto de vista intelectual, la síntesis que acabamos de esbozar
plantearía pocos problemas de aplicación; pero las barreras institucionales son a menudo más formidables que las intelectuales. En este punto, las instituciones educativas razonablemente poderosas tienen interés en las cuestiones intelectuales. Para algunos programas, la naturaleza de la distinción entre la gestión pública y privada no es “simple” cuestión de intelecto; es cuestión de la razón de ser de los programas (es decir, negocios). Para otros, el enfoque en los administradores de nivel medio o superior no es tanto un asunto intelectual sino una cuestión de quién se ha inscrito. De momento, dejemos la política académica en un estante y, como lo hacen estos capítulos de manera tan recomendable, meditemos sobre la teoría de la gestión pública en términos intelectuales. Podremos extraer las implicaciones institucionales mañana o pasado mañana, o al día siguiente. Los procesos de reforma de la administración pública que se iniciara en la década de los ochenta bajo el discurso de generar un gobierno cada vez más eficiente y efectivo, están entrando en una fase de recomposición.10 Arellano (2002), comenta que todas las reformas gerencialistas están llevando una dinámica de la transformación, las cuales se mide el grado de consolidación de las instituciones gubernamentales para los próximos años esta reforma gerencial ha sido denominada por algunos la nueva gerencia pública o new public management como lo 10
Arellano Gault David, Ramón Gil José, Ramírez Macias Jesús, Rojano Ángeles. Revista del Clad reforma y democracia No. 17 nueva gerencia publica 2000
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UN MODELO DE GERENCIA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL estudia Barcelay ( 1999 ) en su libro donde nos muestra su funcionamiento sobre la nueva gerencia pública. Por estas razones en México y especialmente en Aguascalientes estoy proponiendo un modelo para su aplicación en todos los municipios del estado donde parte de la gerencia pública para poder modernizar en forma integral los gobiernos locales y a través de los 2 triángulos sobrepuestos, donde hablo del manejo de la gerencia en los 3 vértices, PLANEACION, (misión, visión, políticas, objetivos, metas, programas, procedimientos, pronósticos,
presupuestos) SISTEMAS DE CONTROL
(sistemas de información, control de ingresos y egresos, y sistemas de información gerencial)
FORTALECIMIENTO
DE
LA
ESTRUCTURA
(organización
y
reestructuración, sistemas administrativos). El aspecto interno del gobierno local en el triángulo externo manejo 3 aspectos importantes
para
el
desarrollo
municipal
que
son
POLÍTICA,
PODER
Y
PARTICIPACION CIUDADANA. Este modelo propuesto nace de las vivencias obtenidas durante el año del 2001 aplicadas a los municipios y los gobiernos locales del Estado de Aguascalientes. La razón de modernización integral municipal apoyada en los conceptos que maneja el Dr. Enrique Cabrero de eficiencia, legitimidad, eficacia, son validos en aplicación, cuando hablamos de gobiernos locales modernos11 y lo que buscamos es eficientar el manejo de los recursos así como su aplicación.
5. Planeación La planeación es el proceso de determinar objetivos y definir la mejor manera de alcanzarlos. Se ocupa, pues, de los medios, (cómo se debe hacer) y de los fines (qué es lo que se tiene que hacer)12. Planificación viene de las palabras latinas planers y facere, es decir hacer y acción, orientada a allanar lo que tiene altibajos. 11 12
Cabrero Mendoza Enrique, Nava Campos Gabriela gerencia pública municipal CIDE 1999 Stephen Robins W. Administración Teoría y Práctica, Prentice Hall 1987. (Pág. 114)
14
UN MODELO DE GERENCIA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL Planificación, se utiliza el término para designar el ordenamiento e integración de actividades administrativas. Planning
es indistintamente utilizado
en todas las traducciones echas del
inglés al español, y quiere decir planificación o planeamiento y que las usamos indistintamente en toda la cultura administrativa.13 Planeación es un proceso de la toma de decisiones, que nos lleva a la consecución de objetivos. 14 Planificación es un proceso para establecer metas y un curso de acción adecuado para alcanzarlas.15 La planeación es un proceso que comienza con los objetivos, define estrategias, políticas y planes detallados para alcanzarlos, establece una organización para la instrumentación de las decisiones e incluye una revisión del desempeño y mecanismos de retroalimentación para el inicio de un nuevo ciclo de planeación16 La planificación es el proceso administrativo de escoger y realizar los mejores métodos para satisfacer las determinaciones políticas y lograr los objetivos, o dicho en otros términos, es entender el objetivo, evaluar la situación, considerar diferentes acciones que pueden realizarse y escoger la mejor. Planificación es el proceso mediante el cual el sistema adapta sus recursos a un medio ambiente así como las fuerzas internas en continuo cambio.17
6. Características de la Planeación La planeación se hace antes de efectuar una acción, o sea es una toma de decisiones anticipada, es un proceso de decir lo que se va a hacer y como se va a realizar antes de que se necesite actuar. 13
Wilbur Gimenéz Castro.- Introducción a la Teoría Administrativa.- Edit. LIMUSA 1987 Russell L. Ackoff .- 1994 Pág. 14 15 Stoner James A. F .- Administración; México; Prentice Hall; 1997. 16 Stainer A. George.- Planeación, CECSA, 1997 17 R. A. Jonson F. E Kast y J. E Rosend / Wuig Teoría, Integración y Administración de Sistemas. Edit. LIMUSA, 1966, Pág. 31. 14
15
UN MODELO DE GERENCIA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL La planeación es necesaria cuando el hecho futuro que deseamos implica un conjunto de decisiones interdependientes, la planeación se deriva
de las
interrelaciones de las decisiones más que de las decisiones mismas. Los conjuntos de decisiones que requieren planeación, tienen las siguientes características: •
Son demasiado grandes como para manejar las decisiones al mismo tiempo. Por lo que la planeación debe dividirse en etapas o sea debe planearse.
•
El Conjunto de decisiones necesarias no puede subdividirse en subconjuntos independientes, un problema de planeación no se puede dividir en problemas de subplaneación independientes, sino deben estar relacionados entre sí. Cuando se tome una decisión, debe tenerse en cuenta en decisiones posteriores
en el mismo proceso y las decisiones anteriores deben revisarse. La Planeación no es un acto, es un proceso el cual no tiene una conclusión ni punto final natural. “Es un proceso que enfoca una solución, pero nunca la alcanza por dos razones, primero porque no existen límites respecto al número de revisores posibles a las primeras decisiones y en segundo lugar tanto el sistema que se está planeando como el medio donde se ha de realizar se modifica durante el proceso de planeación y por ende nunca es posible tener en consideración todos los cambios.”18 La planeación es un proceso, se interesa tanto en evitar acciones incorrectas como en reducir los fracasos y aprovechar las oportunidades. “Planear es un proceso que supone la elaboración y la evaluación de cada parte de un conjunto interrelacionado de decisiones antes de que se inicie una acción en una situación en la que se crea que a menos que se emprenda tal acción, no es probable que ocurra el estado futuro que se desea y que si se adopta la acción apropiada, aumentará la probabilidad de obtener un resultado favorable.” 19
18 19
Russell L. Ackoff, Planing. ( 994 ). Pág.15 Russell L. Ackoff, ( 1994) Planing.. Pág.15
16
UN MODELO DE GERENCIA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL La Planeación es la más importante de las funciones administrativas, pues nos indica ¿qué es lo que queremos hacer?¿, ¿Cómo hacerlo?, ¿Dónde hacerlo?, ¿Cuándo hacerlo? Y ¿Quiénes lo harán?
7. Tipos de Planes Los planes se clasifican en: 1)
Propósitos o misiones
2)
Objetivos o metas
3)
Estrategias
4)
Políticas
5)
Procedimientos
6)
Reglas
7)
Programas
8)
Presupuestos
1) Propósitos O Misiones En la misión o propósito (términos que suelen usarse indistintamente), se identifica la función o tarea básica de una empresa o institución o de una parte de ésta. Todo establecimiento organizado, sea del tipo que sea, tiene (o al menos debe tener, sí desea que su existencia sea significativa) un propósito o misión.
En todo sistema
social, las empresas tienen una función o tarea básica que la sociedad les asigna. 2) Objetivos O Metas Los objetivos o metas, son los fines que se persiguen por medio de una actividad de una u otra índole, representan no sólo el punto terminal de la planeación, sino también el fin que se persigue mediante la organización, la integración de personal, la dirección y el control.
17
UN MODELO DE GERENCIA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL 3) Estrategias “Estrategia” sigue teniendo implicaciones competitivas, los administradores lo usan cada vez más para referirse a extensas áreas de la operación de una empresa. Definimos estrategia como la determinación de los objetivos básicos a largo plazo de una empresa y la adopción de los cursos de acción y la asignación de recursos necesarios para su cumplimiento. 4) Políticas Las políticas también forman consisten en enunciados
o
parte
criterios
de
los planes en el sentido de que
generales que orientan o encauzan el
pensamiento en la toma de decisiones. No todas las políticas son “enunciados”; a menudo se desprenden sencillamente de las acciones de los administradores. 5) Procedimientos Los procedimientos son planes por medio de los cuales se establece un método para el manejo de actividades futuras. Consisten en secuencias cronológicas de las acciones requeridas. Son guías de acción, no de pensamiento, en las que se detalla la manera exacta en que deben realizarse ciertas actividades. Es común que los procedimientos crucen las fronteras departamentales. 6) Reglas En las reglas se exponen acciones u omisiones específicas, no sujetas a la discrecionalidad de cada persona. Son por lo general el tipo de planes más simples. La esencia de una regla es reflejar una decisión administrativa en cuanto a la obligada realización u omisión de una acción. Es preciso distinguir entre reglas y políticas. El propósito de las políticas es orientar la toma de decisiones mediante el señalamiento de las áreas en las que los administradores pueden actuar a discreción. Las reglas, en cambio, no permiten discrecionalidad alguna en su aplicación.
18
UN MODELO DE GERENCIA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL 7) Programas Los programas son un conjunto de metas, políticas, procedimientos, reglas, asignaciones de tareas, pasos a seguir, recursos por emplear y otros elementos necesarios para llevar a cabo un curso de acción dado. 8) Presupuestos Un presupuesto es una formulación de resultados esperados expresada en términos numéricos.
Podría llamársele un programa “en cifras”.
De hecho, al
presupuesto financiero operacional se le denomina a menudo “plan de utilidades”. Un presupuesto puede expresarse en términos financieros; en término de horas-hombre, unidades de productos u horas-máquina, en cualesquiera
de otros términos,
numéricamente medibles.
8. Fortalecimiento De La Estructura Hablar de organizaciones es hacerlo desde una perspectiva, un cierto enfoque y un marco de análisis. Como integrantes, analistas, consultores o directivos tenemos una visión de la organización que se relaciona con nuestra posición respecto de ella. Tiene que ver con nuestro lugar como observadores, estudiosos o participantes activos. En ese marco, podemos hacer una descripción, formular un diagnóstico, recomendar una práctica o una forma de intervención.20 En el sentido que ha propuesto M. Weber
21
una organización “es un sistema
continuo de acción intencional o deliberada”. Dicho autor distingue entre la organización corporativa, basada en alguna forma de poder, y la asociación voluntaria basada en la adhesión o el compromiso de sus integrantes, como las cooperativas o entidades de bien público. El concepto de organización no es reflejo de “una cosa” o “una fuerza superior” sino de las relaciones humanas y la interacción social. Es común decir que la 20
Etkin, Jorge. Política Gobierno y Gerencia de las organizaciones. Editorial Prentice Hall, Agosto de 2000 21 Weber, Max. El político y el científico. Diálogo. México, 1994.
19
UN MODELO DE GERENCIA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL organización tiene continuidad, que no depende de los individuos o los grupos que la forman. Pero esto no significa que la organización sea una entidad física, con una existencia separable de sus miembros, como si pudiera avanzar sin ellos. En un sentido metafórico, el observador, el analista o los directores de la organización hablan del comportamiento “del” sistema, “sus” propósitos o “la” fabrica que crece. No olvidemos que se trata de construcciones y creaciones sociales que se sostienen por el reconocimiento o la aceptación de los integrantes y otros actores sociales o instituciones vinculadas a la organización. En la realidad de las organizaciones hay procesos que no se explican por los objetivos y ello no constituyen una señal de enfermedad o de irracionalidad del sistema. Nadie se asombra por estas desviaciones, mas bien son esperadas. Muestran los dilemas en las relaciones entre individuos y grupos, o entre la organización y su contexto. Si bien existen los diseños de estructuras y los modelos de funcionamiento (con criterios como la centralización o delegación de ciertas funciones), no todo esta previsto y el ambiente es incierto. La organización existe a partir de sus actos constitutivos, de sus proyectos e interacciones continuadas. Pero también hay una dinámica de la organización que no “de-pende” solo de las condiciones de inicio, que avanza por otros caminos no conocidos al comienzo. La estructura es un factor de cohesión en la medida que sirve como marco de referencia, pero también porque se ajusta en el tiempo. La organización refiere a las relaciones y procesos que se sostienen en el tiempo, a comportamientos que tienen continuidad, y, en alguna medida, son previsibles (están acordados o convenidos). Respecto del eje temporal, hay una visión sincrónica de la organización, que refiere a las formas de coordinación en un momento y contexto determinados.
20
UN MODELO DE GERENCIA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL 9. Las Condiciones de la Viabilidad Desde una visión sencilla, las organizaciones suelen explicarse en el marco del discurso y la racionalidad económica, es decir, como mecanismos orientados a la producción de bienes y servicios en respuesta a las demandas de la población. En realidad las organizaciones son más que un lugar de producción, de trabajo o prestación de servicios. Son un espacio social donde sus integrantes también buscan sus fines y continuidad (la supervivencia). También buscan superar las debilidades del entorno y modificarlo, no solo responder a sus reclamos. En ese espacio llamado organización hay una “vida propia” y no solo medios de producción. En el coexisten grupos y fuerzas diversas con diferentes lógicas (formas de pensar y procesar la realidad) y distintas prioridades. La organización (como estrategia directiva) es un intento de coordinar factores, pero ello no implica que se logre uniformar la realidad tras propósitos únicos o comunes. Que exista la intención del directivo tampoco significa que ella siempre represente lo deseable para todos. De allí la necesidad de buscar acuerdos. En esa diversidad, las organizaciones se orientan hacia uno u otro sentido en función de situaciones concretas, donde actúan: a) Los factores de poder y las resistencias, b) El conocimiento disponible frente al nuevo saber y las innovaciones, c) Las influencias de grupos sociales al margen de la estructura oficial. Es cierto que el contexto presiona en un sentido (por caso pide mas producción y mas calidad de servicios), pero también es real que la organización responde con sus propias capacidades y hace sus arreglos internos en el marco de lo posible. En la dinámica (propia, no planeada) del poder, de los cambios en el conocimiento y la influencia
de
los
grupos
informales, se va configurando un
pensamiento y razonamiento que prevalecen, al tiempo que otros son postergados o se mantienen latentes. Desde la dirección, la organización es pensada para crecer en su contexto. Pero hay también un tema de cohesión o supervivencia, que requiere mirar hacia las condiciones o requisitos internos, y no solo al contexto o los productos. Cuando nos 21
UN MODELO DE GERENCIA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL preocupamos como la supervivencia, pensamos en cuales son los procesos que hacen a una organización viable, que la mantienen como sistema cohesionado, aunque con rumbos cambiantes (estrategias). La viabilidad es un concepto distinto a la eficacia, porque pregunta por la salud interna y la continuidad. La organización es viable porque en el marco de la diversidad de intereses y razonamientos, produce algo necesario, es racional en la aplicación de los recursos, pero también porque sus integrantes comparten ciertos significados y se respetan las condiciones de trabajo. En particular, es viable porque funcionen sus controles y sus mecanismos de defensa frente a lo previsto. La viabilidad no es actuar “en busca de”, sino “en el marco de” los cambios ambientales, la innovación o la competencia. En nuestro modelos de organización se analizan las diferencias en la lógica, los fines, y funciones de: a) la actividad política (articular un proyecto), b) la función de gobierno (fijar y ajustar el rumbo), y c) la actividad gerencial (de aplicación o praxis). En un plano de la descripción, esto significa decir que estas lógicas “existen”, en el sentido que hay formas de distinguirlas a través de nuestros conceptos. Que estas funciones o realidades puedan distinguirse no implica que se desempeñen de forma aislada, que sean islas. Tienen zonas en común, interaccionan entre ellas y en sus razonamientos confluyen hacia una problemática común, como las necesidades del medio social, las demandas de los ciudadanos, de los usuarios o clientes. Vista la organización desde el medio social (en lo particular en servicios públicos o esenciales) esa separación entre política, gobierno y gerencia no pueden hacerse a costa de la calidad y el alcance de las prestaciones. Conociendo
las diferencias
debemos buscar las áreas de contacto, eso es las formas de razonar las decisiones con una mirada múltiple. Con métodos que permitan tratar las diferencias, tensiones y oposiciones. En ese sentido la función de gobierno (tal como la proponemos) nos parece un nexo importante entre los intereses de los sectores participantes, las necesidades o demandas de la población y las capacidades de la organización. Para la política (en un contexto democrático) lo básico es lograr consensos o acuerdos, superar crisis y conflictos, buscar el interés común. Esos acuerdos serán las 22
UN MODELO DE GERENCIA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL bases sobre la cual el gobierno consiste en definir (y corregir) el rumbo a través de las llamadas estrategias o medidas de gobierno. Las tareas de gerencia tienen que ver con el planteamiento, la realización, y el seguimiento de las operaciones. En esta área de actividad, predomina la lógica de la acción porque se piensa desde el punto de vista de la puesta en marcha. No decimos que todas las decisiones, discursos y acciones se deban ubicar en alguna de las tres categorías mencionadas. Es una diferenciación conceptual, no u espejo de la realidad. En los hechos muchos temas o situaciones reflejan la intersección de esos conceptos, como la definición de la estructura, la distribución de los ingresos o la aprobación del presupuesto. Marcamos las diferencias según los actores estén pensando en: a) espacios y relaciones de poder (política), b) en definir propósitos y prioridades y satisfacer demandas de los usuarios (gobierno), ó c) en la coordinación de las capacidades internas para cumplir las metas (gerencia). Los problemas de política se refieren a la imposibilidad de mantener los acuerdos o las bases de entendimiento que sostienen una organización. Se manifiestan por la crisis de poder (el aislamiento), la falta de consenso o de proyectos compartidos (el sectarismo). Los problemas de gobierno se refieren a la perdida de rumbo (desorientación) o a la falte de credibilidad. Se relacionan con la falta de respuesta a las demandas concretas de los usuarios o de la población asistida. Los problemas de gerencia suelen referirse a la falta de capacidad para movilizar recursos en forma eficiente y efectiva. Se manifiestan por el déficit, desorden e intolerancia. En otras organizaciones, el gobierno trata de manejar la complejidad imponiendo una solución desde la cúspide. Se conduce el conflicto utilizando las estrategias del poder y del doble discurso (la mentira institucional). Esto significa la marginación de las minorías, que son excluidas de un sistema que no es para todos. Los costos sociales no se distribuyen con equidad sino sobre la base del poder. De este proceso resultan las organizaciones duales. Su base ideológica nos recuerda que el fin justifica los medios. Y que la necesidad de sobrevivir en un medio agresivo es argumento para el sacrificio o la sustitución de sus integrantes.
23
UN MODELO DE GERENCIA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL Pero también en política es posible una orientación hacia el sectarismo, la defensa de las posiciones de privilegio. En este marco, los integrantes son ayudados o perseguidos según su mayor o menor cercanía a los grupos de interés. Se separa entre seguidores y adversarios, y estos últimos deben pagar. Las organizaciones pueden ser mejoradas en su diseño y en sus decisiones, para acercarlas al deseable en términos sociales y de respeto a la condición humana. Se pueden mejorar las comunicaciones a través del dialogo y la búsqueda de consenso.
Pero en la organización hay condiciones que llevan a la ambivalencia
debido a: •
Las diferencias
•
La dualidad
10. La Participación Ciudadana La participación ciudadana se ha convertido en una condición indispensable para el diseño e implantación de diversos programas gubernamentales de desarrollo social. Varias propuestas y estructuras de participación, otrora diseñadas desde el gobierno federal por medio del ramo 26 del presupuesto federal, se plantean ahora sólo como una recomendación, sin hacer precisiones respecto al seguimiento y a la recuperación de la experiencia pasada, para el diseño general del ramo 33. El presente documento argumenta que la experiencia de las instituciones creadas por el ramo 26 para evitar errores y sorpresas en la implementación de fondos correspondiente al nuevo ramo. Entre otras lecciones, la forma de organización propuestas para el manejo del gasto social en el nivel municipal, por ejemplo, requieren la cooperación e integración de dos estructuras organizacionales distintas: la organización gubernamental y la organización ciudadana y comunitaria. La primera exige una formalización de reglas, procedimientos y responsabilidades claras, con objetivos preciosos y corto plazo. La 24
UN MODELO DE GERENCIA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL segunda se basa en estructuras para la acción y llegan a funcionar con objetivos y procedimientos.22
11. Fortalecimiento De La Estructura Cuando hablamos de una organización nos referimos a un conjunto de personas que conviven sobre la base de acuerdos y propósitos explícitos, que construyen y comparten una realidad social compleja. Es compleja en el sentido que en esa realidad coexisten distintas lógicas y racionalidades políticas, económicas, sociales. Razones e intereses que se complementan pero también elementos que se oponen (aunque no excluyen). Mediante la definición de las funciones y puestos de trabajo se busca que los individuos ocupen los lugares que corresponden a su experiencia y conocimiento. Se complementa las capacidades profesionales con los requisitos de los puestos de trabajo. Pero en esta relación prevalecen los objetivos y requerimientos de la organización. Esa definición es formal, impersonal y uniformante, no necesariamente tienen en cuenta los deseos o las aspiraciones individuales. En su libro sobre estructuras, J. E. Gordon (1999) destaca que el tema básico es sostener al sistema y evitar que pueda caerse (por caso el edificio o puente). En un sentido escrito físico la estructura debe estar preparada para soportar las cargas del sistema o la presión de las partes. Debe ser resistente y flexible, estar en condiciones de sostener su propio peso. Sufre tensiones por que se compone de materiales diversos y pueden deformarse. En la estructura aparecen grietas o fisuras, y funciona con estas brechas o bien deben ser reparadas. Por comparación, en el plano de lo social, se destaca que las relaciones son de comunicación, autoridad, influencia o interacción entre tareas. En este contexto humano deben redefinirse los términos de estructura como tensión, sobrecarga o resistencia. El concepto de estructura refiere a las formas y modos de relación entre las partes
22
que
componen
la
organización, para un lugar y tiempo determinados. El
Arellano Gault, David Rivera Sánchez Liliana; Dilemas de la Participación Social; CIDE; 1999
25
UN MODELO DE GERENCIA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL objeto de las estructuras (como diseño) es definir las tareas, la autoridad, las funciones y responsabilidades y los nexos de comunicación entre sectores que componen la organización. Es una forma de planteamiento que busca articular los esfuerzos para alcanzar los propósitos de la organización, aprovechar las capacidades existentes y atender las demandas del medio. La estructura establece de manera formal y pública las áreas o funciones, los niveles (jerarquía) y las relaciones entre sectores. La estructura es un reflejo de la forma en que la organización se propone lograr sus objetivos, los criterios con que se dividen las tareas (por producto, lograr, procesos) quiénes son los responsables, los alcances de sus decisiones (sus competencias) y los recursos asignados a las unidades o sectores. Es una división pero también una articulación.23 12. Sistemas De Control En esta área de actividades se incluyen las unidades cuyas tareas principales son: a) diseñar sistemas de información y, b) reunir, procesar y transmitir datos necesarios para la operación de los sectores operativos, la administración y la dirección. No significa que concentre o realice todas estas operaciones. Por ejemplo verifica que existe un sistema de personal, los equipos para procesar datos y la manera en que los sectores aportan la información y recibe los estados periódicos. Que la ejecución sea centralizada o no, y cuales tareas quedan en cada sector dependerá de las estrategias de procedimiento de cada organización. Para entender esta área es conveniente ver la organización como un conjunto de unidades relacionadas, que deben tomar decisiones. Para ello necesitan tanto los datos de su propio sector (planes y resultados), como también los provenientes del contexto y de otras partes de la organización. El área que aquí llamamos de información y control refiere a las tareas de diseño de sistemas, coordinación de la capacidad de procesamiento disponible en la organización y la programación de las actividades necesarias para obtener información genérica, para brincarla a los sectores operativos. Desde esta área se diseña e impulsa un flujo continuado y normalizado de información para las unidades de planteamiento y control de gestión. Puede ser un centro de 23
Ibidem pág.15
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UN MODELO DE GERENCIA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL sistematización de datos, que se integra con las unidades de apoyo en cada unidad operativa. Los sectores de estructura también pueden disponer de su propia capacidad de proceso. El propósito de mantener las unidades de la organización conectadas en el marco de un sistema hace que una actividad esencial de las áreas de información y control consista en el diseño de las redes y circuitos que atraviesan la estructura. La organización funciona como sistema en la medida que dispone de procesos que la realimentan como información crítica sobre sus propias acciones. El diseño de controles no se reduce a conservar el orden o la fijación de límites. Como enseña. Simons (1991) también es posible un sistema de control interactivo. ”Los sistemas basados en la información se convierte en sistemas de control cuando se usan no sólo para mantenerlos planeado sino también para alterar los esquemas o modelos de actividades en la organización”.
Los controles interactivos implican el
diagnóstico y las reuniones para incorporar los cambios emergentes.24
13. La Política Con un enfoque político, la organización puede verse como una articulación entre grupos (con sus propios fines) que logran acuerdos sobre propósitos generales, sobre las formas de gobierno, las reglas de juego (el marco normativo) y los criterios para la apropiación de los recursos. En el marco de la teoría de la organización March y Simón (1989), han estudiado la clásica y difundida teoría del equilibrio. Según esta teoría, el sistema es viable en la medida que logra equilibrar las compensaciones respecto de los aportes que hacen los diferentes participantes. Existe un acuerdo básico pero en la realidad cotidiana surgen diferencias entre los niveles de aspiración y la retribución o la satisfacción percibida por las partes. Estas diferencias afectan su decisión de permanecer o participar en la organización.
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Ibidem pág.15
27
UN MODELO DE GERENCIA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL Los problemas políticos vienen de la ruptura de estos equilibrios; las partes tratan de ampliar sus espacios de poder y aparecen los conflictos. El concepto de equilibrio es trivial, porque oculta la tensión que está siempre presente. La relación de fuerzas hace que el mencionado acuerdo se logre bajo presión. Además, los individuos y grupos en la organización avanzan con sus propias ideas e intereses, que no siempre coinciden con los objetivos del conjunto. No lo hacen en forma abstracta, sino movilizando sus propias capacidades, sus recursos y sus cuotas de poder en la organización. La política, desde una visión macro, es el intento de articular esfuerzos y posiciones diversas detrás de proyectos comunes. Es la búsqueda de un denominador común o zonas de coincidencias. Es también la actividad de enfrentar y proponer medidas que permitan superar los conflictos que surgen de la diversidad de fines que coexisten en la organización. En el contexto de la política es posible distinguir entre la búsqueda de consenso para proyectos compartidos y la búsqueda
del interés personal. En forma más
concreta, las diferencias entre: a) el diálogo de los integrantes para lograr acuerdos respecto de formas de gobierno y propósitos de la organización; y b) las negociaciones y manejos del poder de grupos que confrontan entre sí para imponer sus respectivos proyectos, desconociendo a los restantes. La actividad política incluye actividades consideras legítimas o razonables, porque se derivan de un convenio o acuerdo básico. Por caso, la posibilidad de debatir o confrontar las ideas para desarrollar proyectos superadores (propuestas de cambio). Pero el debate se hace dentro del sistema y siguiendo reglas de juego acordadas. Es legítimo en el sentido que no se hace fuera del orden establecido y reconocido por las partes. También debemos distinguir entre la visión macro de la política y los aspectos micro o sectoriales. La macro refiere a temas que hacen a la continuidad de la organización en su conjunto, como la definición de propósitos, las ideologías, las formas de gobiernos, las formas de distribución de los ingresos, la negociación con otras instituciones (con bancos, sindicatos, oficinas de gobierno, proveedores, etc.). La visión micro de la política refiere a los aspectos puntuales o intereses de sector. Como los 28
UN MODELO DE GERENCIA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL movimientos de un grupo para defender o ampliar su posición en la estructura, el cuestionamiento de la autoridad de ciertos jefes, los reclamos para mejorar las remuneraciones olas condiciones de trabajo. Hablamos de procesos políticos no sólo por los contenidos ideológicamente o de poder; si no también por los métodos y los recursos que utilizan los actores. Como las maniobras de poder, la formación de alianzas y coaliciones, los procesos de negociación, las consultas públicas y la convocatoria a asambleas para defender derechos o promover cambios en las relaciones laborales. Es también política la actividad de resolver situaciones problemáticas a
través del mecanismo de
elecciones o votaciones de las cuales surge la opinión de las mayorías y minorías en la organización. La actividad política tiene aspectos ocultos, por ejemplo: a) los intereses no declarados que guían las decisiones y existen en paralelo a los objetivos oficiales b) las fuerzas que operan al margen o por fuera de las estructuras formales, c) las negociaciones entre grupos de interés que no se difunden por los medios normales de comunicación. Como las alianzas entre grupos para defender sus derechos o ganar espacios de poder; los acuerdos entre sectores para aumentar su participación en la distribución de recursos, los pactos con otras empresas para repartirse el mercado; los procesos de liderazgo en los movimientos que se propone cuestionar la autoridad existente para encumbrar a candidatos propios.25
14. Conclusión El proyecto de modernización integral municipal traerá mas beneficios para los municipios, ya que paulatinamente con los cambios propuestos se desarrollaran con mayor eficiencia en el manejo de los recursos y además el concepto de gerencia publica se conocerá en ellos.
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Ibidem pág.15
29
UN MODELO DE GERENCIA PÚBLICA PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL La modernización de las organización
publicas de los gobiernos locales se
reestructuraran de acuerdo a la demanda de las organizaciones sociales y no podrán mantenerse estáticas como ha sucedido los últimos 10 años ya que el ritmo de necesidades es cada día mayor y se requiere de profesionales capaces de mantener la conexión de la presidencia municipal con la gerencia publica, por estas razones la propuesta del modelo. Referencias Bibliográficas Bozeman, Barry (1998). La gestión publica una situación actual. Fondo de Cultura Económica. Arellano Gault, David; Ramón Gil José; Ramírez Macias, Jesús; Rojano, Ángeles. Revista del Clad reforma y democracia No. 17 nueva gerencia publica 2000. 3.—Wilson, W.( 1987). “ The Study of Administration “. Political Science Quartely. 1987, vol.2. Barcelay, M.(1999). “ Public Management “ University of California Press. 5.—Klisberg, Bernardo ( 1992 ). Manejos Gerenciales en America Latina. Steiner A., George (1197). Planeación, CECSA. R. A. Jonson; F. E Kast y J. E Rosend / Puig. Teoría, Integración y Administración de Sistemas. Edit. LIMUSA, 1966, Pág. 31. Steiner A., George (1197). Planeación, CECSA. R. A. Jonson F. E Kast y J. E Rosend / Puig Teoría, Integración y Administración de Sistemas. Edit. LIMUSA, 1966, Pág. 31. Russell L., Ackoff. Planning. 1994. Pág.15 Irwin . Wilson, W. (1987). “ The Study of Administration “ Political Science Quartely 1987 vol.2 .
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