Mexico by Hugo Sanchez

MÉXICO1 I. Datos generales del país Los Estados Unidos Mexicanos abarcan una extensión territorial de 1.964.375 km2, de los cuales 1.959.248 km2 son superficie continental y 5.127 km2 insular2. A este territorio se le añade la Zona Económica Exclusiva de mar territorial, que abarca 3.149.920 km2, por lo que la superficie total del país es de 5.114.295 km2. La división política de México se compone de 32 entidades federativas, siendo la capital del país el Distrito Federal, sede de los Poderes de la Unión. Como república federal, en México, existen dos tipos de gobierno con sus respectivas leyes: el gobierno de cada una de las entidades federativas y el gobierno federal, aunque en algunas materias es necesaria la participación de ambas. De acuerdo a datos publicados en el informe “La política nacional de población”3, la cifra de habitantes a mediados de 2006 alcanzó los 104,9 millones, esto es, un aumento de 913 mil habitantes, respecto con la medición hasta mitad del 2005. En 2006, la población urbana fue de 73,4 millones de personas (70%), 6,3 millones más que a fines del 2000 (68,2%). El Estado de México es el que posee mayor población, con 14,2 millones, mientras que Baja California Sur es la menos habitada, con 524 mil habitantes 4 . La esperanza de vida al nacer entre 2005-2010 es de 71,3 años para los hombres y de 77,3 años en mujeres. En México, se reconoce la existencia de 65 grupos étnicos, además del mestizo. Dentro de éstos, los más grandes son el náhuatl, maya, zapoteco, mixteco y otomí; todos descendientes de antiguos pueblos mesoamericanos. Los grupos más pequeños son el kiliwa, asentado en el norte de Baja California y el lacandón de Chiapas, con decenas de integrantes. Los hogares considerados indígenas en el 2000 correspondieron a 10,9 millones de personas, es decir, 12,4% de la población nacional. Sin embargo, en 2005, dicha población descendió en 600 mil personas5. La población a nivel nacional bajo la línea de pobreza en 2004 era 37,0%, experimentando una disminución en 2005, a 35,5%. A nivel de zonas urbanas y rurales, el porcentaje se encontraba en 32,6% y 44,1%, respectivamente. La población bajo la línea de pobreza en zonas urbanas bajó 4,1%, no obstante todo lo contrario ocurrió en zonas rurales donde hubo un crecimiento de 3,4%, colocándose en 47,5%.6. En el año 2000 el índice de desarrollo humano reflejaba 0,811, y en 2004, 0,82177. México posee un nivel de desigualdad en los 1Este informe fue elaborado a partir de la información enviada a CEJA desde la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Procuraduría General de la República, el Instituto Federal de Defensoría Pública, y la Secretaría de Educación Pública México. 2 Página oficial de la Presidencia. http://www.presidencia.gob.mx/mexico/ 3 Consejo Nacional de Población, La política nacional de población. Seis años de trabajo 2001-2006. http://www.conapo.gob.mx/publicaciones/resumenPNP.pdf 4 La política nacional de la población, op. cit. 5 http://es.wikipedia.org/wiki/M%C3%A9xico 6 La política nacional de población, op. cit. 7 PNUD, Informe Mundial de Desarrollo Humano, 2006. http://www. /idhcompleto.pdf. El Índice de Desarrollo Humano (IDH) elaborado por el PNUD clasifica a los países en tres grupos: de desarrollo humano alto (índice igual o mayor a 0,80), de desarrollo humano medio (índice entre 0,5 y 0,8) y de desarrollo humano bajo (índice menor a 0,5). Según el Informe sobre Desarrollo Humano 2006, 63 países se encuentran

ingresos (Gini) 8 relativamente alto, marcando entre 1998-1999, 0,539 y en 2003-2005, 0,528. Entre 2000-2002, el nivel de desigualdad era medio, con 0,514 9 . La tasa de desempleo para el cuarto trimestre de 2004, se encontraba en 4,8%, cifra que subió el primer trimestre de 2005, pero disminuyó nuevamente el último trimestre de ese año, comparado con 2004. El primer trimestre de 2006 la tasa de desempleo fue 4,5 %10. En el área económica, México posee un Producto Interno Bruto Total (PIB) de US$ 676,511 en 2004. El ingreso per cápita en 2003 fue de US$ 6.230 y en 2004 de US$ 6.518 12 , percibiéndose un aumento de 4,6%. Sin perjuicio de lo anterior, expresado en su poder equivalente de compra, el ingreso per cápita en 2004 llegó a US$ 9.80313, reflejando un incremento de 9,2% en relación con 2003. Según el Centro de Proyecciones Económicas de la CEPAL en su atlas de crecimiento 2006, la tasa de crecimiento del PIB respecto con 2005 fue 3%, en 2006, 4%, y se proyecta para 2007 un 3,5%. II. Hechos relevantes del sistema judicial •

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Se impulsó y aprobó la reforma constitucional en materia indígena; se aprobó la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas; la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas y la creación del Instituto Nacional de Lenguas Indígenas (INALI). El 31 de marzo de 2004, el Ejecutivo Federal presentó a consideración del Congreso de la Unión, una iniciativa de reforma al sistema de seguridad pública y justicia penal, de carácter constitucional y legal. En el área procesal se plantean diversas reformas y la expedición de un Nuevo Código Federal de Procedimientos Penales con la finalidad de establecer un procedimiento penal de corte predominantemente acusatorio, consistente en dos fases principales: La averiguación previa y el proceso, sin embargo dicha iniciativa aún se encuentra pendiente de ser conocida por el Congreso.

en el primer grupo, 83 en el segundo y 31 en el tercero. Información disponible en undp.org. De acuerdo al valor de este índice, México ocupa el lugar 53 a nivel mundial. 8 El Índice de Gini es utilizado para medir la concentración del ingreso. El mismo, es un número entre 0 y 1, en donde 0 corresponde a la perfecta igualdad (todos tienen los mismos ingresos) y 1 con la perfecta desigualdad (una persona tiene todos los ingresos y todos los demás ninguno). 9 CEPAL, Panorama social de América Latina, 2006 10 CEPAL, Estudio económico de América Latina y el Caribe. http://www.eclac.org/de/noticias/paginas/6/26726/Mexico.xls 11 Expresado en miles de millones de dólares (US$). http://www.undp.org.mx/Doctos/Publicaciones/idhcompleto.pdf 12 Informe Mundial de Desarrollo Humano, 2006, op. cit. 13 Informe Mundial de Desarrollo Humano, 2006, op.cit.

III. Descripción institucional y organización del sistema de justicia 1. Estructura y funcionamiento global del sistema judicial El Poder Judicial de la Federación representa al guardián de la Constitución, protector de los derechos fundamentales y árbitro que dirime controversias, manteniendo el equilibrio necesario que requiere un Estado de derecho. El ejercicio del Poder Judicial de la Federación se deposita en una Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, en tribunales colegiados y unitarios de circuito y en juzgados de distrito. Además, existen los poderes judiciales locales14, el Consejo de la Judicatura Federal y consejos de la Judicatura de la justicia local; tribunales autónomos del Poder Judicial Federal o locales; la Procuraduría General de la República y procuradurías generales de los Estados; el Instituto Federal de la Defensoría Pública y defensorías locales; la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, comisiones estatales de derechos humanos, y la Policía. 2. Poder Judicial 2.1. Estructura institucional La Suprema Corte de Justicia de la Nación es el máximo tribunal constitucional del país y cabeza del Poder Judicial de la Federación. Tiene entre sus responsabilidades defender el orden establecido por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; mantener el equilibrio entre los distintos poderes y ámbitos de gobierno, a través de las resoluciones judiciales que emite; además de solucionar, de manera definitiva, asuntos que son de gran importancia para la sociedad. La Corte15 funciona en Pleno y en dos salas. Cada Sala está compuesta por cinco ministros. La Primera Sala conoce materias penal y civil; la Segunda Sala de asuntos administrativos y laborales. El Ministro Presidente no integra salas. En lo que se refiere al ámbito administrativo de la Corte, existen varios Comités encargados de aprobar las decisiones que más impactan a este Alto Tribunal. Cada Comité está integrado por tres ministros: el Ministro Presidente y dos más. Las resoluciones se toman de forma colegiada, pero el Ministro Presidente se reserva el derecho de elevar el asunto al Tribunal Pleno, en caso de que los otros ministros disientan de su opinión. Asimismo, existe una Secretaría General de la Presidencia y Oficialía Mayor, cinco secretarías ejecutivas y varias direcciones generales. Dentro de sus atribuciones o competencias, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es la máxima autoridad para conocer:

14 Cada uno de los 31 Estados de México posee su propio Poder Judicial con una estructura jurisdiccional muy similar. 15 Integrada por once magistrados.

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De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Del recurso de revisión en amparos contra sentencias pronunciadas por jueces de Distrito o tribunales unitarios de Circuito, en ciertos casos (amparos indirectos en revisión) 16 Del recurso de revisión contra sentencias que en amparo directo pronuncien los tribunales colegiados de circuito, en algunos casos (amparo directo en revisión)17 Del recurso de queja Del recurso de reclamación contra los acuerdos de trámite dictados por el Presidente de la Sala; y De la denuncia de contradicción de tesis sustentada por dos o más tribunales colegiados de circuito.18

En el ejercicio del Poder Judicial de la Federación, además de la Suprema Corte, se cuenta con un Tribunal Electoral, tribunales colegiados y unitarios de circuito y juzgados de distrito. Los tribunales colegiados de circuito se encargan de conocer amparos directos interpuestos en contra de sentencias definitivas dictadas por tribunales judiciales o administrativos federales y estaduales; problemas de competencia entre juzgados de distrito (JD) y tribunales unitarios de circuito (TUC) cuando conocen de amparos y de impedimentos, excusa y recusaciones de JD o magistrados de TUC; de revisiones en contra de sentencias definitivas dictadas por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; y cuando conozcan de juicios de amparo19. Resuelven medios de impugnación interpuestos en contra de resoluciones dictadas por los JD dentro de juicios de amparo indirecto. Los tribunales unitarios de circuito resuelven apelaciones y otros recursos interpuestos en contra de resoluciones dictadas en primera instancia por juzgados de distrito dentro de juicios del orden civil, mercantil o penal federal; de los impedimentos, excusas y recusaciones de juzgados de distrito, excepto en materia de amparo; y para conocer de amparos indirectos en donde la autoridad señalada como responsable es otro Tribunal Unitario de Circuito. 16 La Corte es la segunda y última instancia de un juicio de amparo contra leyes o actos de autoridad presentado ante un juez de distrito. Únicamente conoce de asuntos cuando subsista el problema de constitucionalidad de leyes federales o tratados internacionales, no exista precedente y, a su juicio, se requiera fijar un criterio de importancia y trascendencia para el orden jurídico nacional que, además, revista interés excepcional; o bien, cuando encontrándose radicados en alguna de las salas, lo solicite un ministro con la debida motivación y fundamentación. 17 La Corte es la segunda y última instancia de un juicio de amparo presentado contra resoluciones dictadas por tribunales colegiados de circuito en amparo directo, en las que exista pronunciamiento sobre la constitucionalidad de leyes, tratados internacionales o reglamentos, la interpretación de un precepto constitucional, o bien, el problema de constitucionalidad entrañe la fijación de un criterio jurídico de importancia y trascendencia. 18 En casos en que los criterios contrapuestos versen sobre temas de su especialidad, resolverán las salas, de lo contrario, lo hará el Pleno. 19 Existen dos tipos de amparo: Directo (repara violaciones del procedimiento que haya afectado la resolución) e Indirecto (defiende aquellos derechos violados, habiéndose agotado los recursos ordinarios correspondientes y no habiéndose corregido el acto reclamado).

Finalmente, los juzgados de distrito conocen amparos indirectos sobre cualquier materia, ya sea penal, civil, administrativa o laboral. No obstante, en algunos circuitos de la República, los juzgados de distrito se especializan en ciertas materias de amparos. Además de esta atribución, les corresponde ver controversias del orden civil que surjan a raíz del cumplimiento y aplicación de leyes federales o tratados internacionales; disputas cuando deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de autoridad o de un procedimiento seguido por autoridades administrativas; concursos mercantiles; procesos penales por delitos federales, procedimientos de extradición internacional y solicitudes para intervenir comunicaciones privadas. En México existen además de los órganos jurisdiccionales precedentemente indicados que forman parte del Poder Judicial Federal o Local, tribunales que no pertenecen a dichos poderes judiciales y que son llamados “autónomos”. Estos tribunales ejercen sus atribuciones en diversas materias, entre las que destacan la justicia agraria, laboral y contenciosa – administrativa20. Algunos de estos tribunales gozan de autonomía funcional y/o presupuestaria. Tabla 1 Dotación de instancias jurisdiccionales en el Poder Judicial de la Federación Órgano

Total

Suprema Corte de Justicia de la Nación

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

Tribunales Colegiados

180

Tribunales Unitarios

Juzgados de Distrito

295

Juzgados Itinerantes

Fuente: Suprema Corte de Justicia de la Nación (2006)

Finalmente, el Tribunal Electoral es la máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral 22 , con excepción de lo señalado en la fracción II del artículo 105 de la Constitución. Por consiguiente, es el órgano especializado del Poder Judicial de la Federación en dicho ámbito. 2.2. Gobierno y gerencia La administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estarán a cargo del Consejo de la

20 De las controversias laborales, en ocasiones corresponde conocer a órganos jurisdiccionales federales (Juntas Especiales Federales de Conciliación y Arbitraje) y en otros órganos jurisdiccionales locales (Juntas Especiales Locales de Conciliación y Arbitraje), dependiendo del ramo al que se dedique el patrón demandado. 21 De los 295 juzgados de distrito, 1 es Juzgado de Distrito “B”. 22 Ver artículo 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 184 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

Judicatura Federal23, a quien corresponde determinar la división, competencia territorial y especialización por materia de tribunales colegiados de circuito, unitarios de circuito y jueces de distrito, y resolver sobre la designación, adscripción, ratificación y remoción de magistrados y jueces. Para poder cumplir estas funciones el Consejo cuenta con órganos auxiliares: el Instituto de la Judicatura; la Visitaduría Judicial; Contraloría del Poder Judicial de la Federación; Instituto Federal de Defensoría Pública y el Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles. Existen también Consejos de la Judicatura en la justicia, variando en cada uno de ellos su composición y atribuciones. En el ámbito de la Suprema Corte, la Dirección General de Personal es la encargada de recursos humanos, y los aspectos financieros es labor de las direcciones generales de Presupuesto y Contabilidad, y de Tesorería, que dependen de la Secretaría Ejecutiva Administrativa. 2.3. Transparencia, rendición de cuentas y acceso a la información En 2004 fue aprobado el código de ética del Poder Judicial de la Federación y se creó un Instituto de Investigación Jurisprudencial y de Promoción y discusión de la ética judicial. Existe un informe anual de labores, donde se rinde cuenta sobre las labores realizadas por los departamentos y órganos del Poder Judicial. En lo relativo a políticas de transparencia sobre declaraciones patrimoniales de servidores públicos, previo al inicio de funciones, el Consejo a través de la Comisión para la Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental de la Suprema Corte no ha determinado su publicidad o difusión, en virtud de ser ésta información que encuadra en la definición de datos personales que establece el artículo 3 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental24, acerca del patrimonio de las personas y por ende, y de naturaleza confidencial en términos del artículo 18 de la misma ley. La Comisión, órgano superior en materia de transparencia puede: emitir disposiciones de carácter general que se deriven o requieran para el exacto cumplimiento de la ley; interpretar en el orden administrativo disposiciones legales de la materia; conocer, substanciar y resolver recursos de revisión y reconsideración previstos en el citado acuerdo; aprobar, expedir y revisar criterios de clasificación, desclasificación y custodia de la 23 Está compuesto por el Presidente de la Suprema Corte, quien lo preside, dos magistrados, un juez de distrito y tres juristas, dos de ellos nombrados por el Senado y uno por el Presidente. 24 Con motivo de la entrada en vigor de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, cuya finalidad es garantizar el acceso de toda persona a la información en posesión de los Poderes de la Unión, los órganos constitucionales autónomos o con autonomía legal, y cualquier otra entidad federal, entre los cuales se encuentra el Consejo de la Judicatura Federal, se expidió, en dicho órgano colegiado, un Acuerdo que creó los órganos encargados de la transparencia y acceso a la información pública gubernamental en el Consejo, entre los cuáles destaca la Comisión para la Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, el Comité de Acceso a la Información y la Unidad de Enlace, asimismo se establecieron las bases procedimentales para conceder el acceso público a la información que se genera.

información reservada o confidencial, que ponga a su consideración el Comité; modificar o revocar la clasificación de la información realizada por unidades administrativas y órganos jurisdiccionales, entre otras atribuciones. A partir de la creación de la Comisión, se han recibido y atendido más de 3.500 solicitudes en materia de transparencia, relativas a 7.939 puntos de información generada por el Consejo y los órganos jurisdiccionales federales. Del total de puntos de información, en 5.929 se dio el acceso, en 824 se determinó que los datos no están disponibles y 1.186 están en trámite. Por otro lado, de acuerdo al Índice de Accesibilidad de la Información Judicial en Internet 2006, realizado por CEJA, el índice de acceso a la información de los tribunales de justicia es 64,5%25. 2.4. Asistencia jurídica El Instituto Federal de Defensoría Pública es un órgano del Poder Judicial de la Federación y del Consejo de la Judicatura Federal. Presupuestalmente está vinculado al Consejo de la Judicatura Federal. Cada Estado cuenta con organismos públicos encargados de brindar asistencia jurídica gratuita a inculpados en un procedimiento penal, de acuerdo a la Constitución26. Por lo general se les denomina defensorías de oficio. En algunos Estados dependen del Tribunal Superior de Justicia, y en otros, forman parte de alguna secretaría de administración pública estatal. En ciertos Estados son organismos descentralizados. 2.5. Proyectos de reforma o mejora Existen diversas iniciativas de reformas constitucionales y legales relacionadas con la estructura y funcionamiento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que actualmente se encuentran en discusión en el Congreso de la Unión27. 2.6. Presupuesto Tabla 2 Dotación de recursos presupuestarios Suprema Corte de Justicia de la Nación AÑO Pesos 28 Mexicanos

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

2.939,1

2.929,6

2.206,3

1.869,2

1.855,9

1.667,5

1.196,7

CEJA, Índice de Accesibilidad de la Información Judicial en Internet, 2006. Disponible en la página web www.cejamericas.org 26 Artículo 20, Apartado A, fracción IX. 27 Ver sección proyectos de reforma al final de este apartado. 28 Expresado en miles de millones.

Dólares Norteamericanos

271.848.465

275.487.049

197.884.560

166.343.219

177.787.437

181.854.143

124.530.930

Poder Judicial de la Federación AÑO Pesos Mexicanos Dólares Norteamericanos

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

23.389,3

21.037,6

19.400,5

17.772,0

15.363,6

13.803,4

8.075,7

2.163.353.521

1.978.263.691

1.739.992.816

1.581.538.506

1.471.708.917

1.505.367.331

840.367.753

Fuente: Elaboración propia a partir de las cifras enviadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

En términos nominales, y medido en dólares de cada año, el presupuesto total del Poder Judicial de la Federación aumentó 157% entre 2000 y 2006, a una tasa promedio anual de crecimiento de 20%. En 2000, el porcentaje que el presupuesto de la Suprema Corte de Justicia de la Nación representaba sobre el de todo el Poder Judicial de la Federación era de 14,8%, cifra que bajó a 12,6% en 2006. 2.8. Medios personales y materiales La variación entre la cantidad de servidores públicos trabajando en áreas jurídicoadministrativas entre 2006 respecto con 2005 fue 4%, y para los servidores públicos trabajando en áreas administrativas, 6%. Tabla 3 Dotación de recursos humanos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 2006 Datos de la SCJN Número total de Ministros Número total de Ministros de la Primera Sala (Penal y Civil) Número total de Ministros de la Segunda Sala (Administrativa y de Trabajo) Número total de Ministros Hombres Número de servidores públicos trabajando directamente en ponencias Número de servidores públicos trabajando en áreas jurídico-administrativas (distinto de ponencias) Número de servidores públicos trabajando en áreas administrativas (distinto de las dos anteriores)

2006 11

2005 11

2004 11

467

468

443

1.077

1.032

997

1.208

1.144

1.180

Fuente: Suprema Corte de Justicia de la Nación

En 2006, la Suprema Corte de Justicia de la Nación tenía 2.705 computadoras, es decir, un incremento de 2% comparado con 2005. De dicha cantidad de computadoras, 1.700 poseen acceso a Internet, esto es, 63% del total.

29 Calculo hecho con la tasa del día 29/12/06 a una tasa del 10.8116 según página del Banco Central. 30 Calculo hecho con la tasa del día 30/12/05 a una tasa del 10.6344 según página del Banco Central. 31 Calculo hecho con la tasa del día 31/12/04 a una tasa del 11.1495 según página del Banco Central. 32 Calculo hecho con la tasa del día 31/12/03 a una tasa del 11.2372 según página del Banco Central. 33 Calculo hecho con la tasa del día 31/12/02 a una tasa del 10.4393 según página del Banco Central. 34 Calculo hecho con la tasa del día 31/12/01 a una tasa del 9.1695 según página del Banco Central. 35 Calculo hecho con la tasa del día 29/12/00 a una tasa del 9.6098 según página del Banco Central.

Tabla 4 Dotación de recursos tecnológicos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) Datos de la SCJN Número de computadoras en la SCJN, en las ponencias Número de computadoras en la SCJN, fuera de las ponencias Número de computadoras conectadas en red en la SCJN Número de usuarios con acceso a Internet en la SCJN

2006 618

2005 611

2004 559

2.087

2.051

1.918

2.705 1.700

2.662 1.500

2.477 1.050

Fuente: Suprema Corte de Justicia de la Nación

En cuanto a la dotación de jueces en juzgados de distrito, desde 2004 a 2006 la cantidad ha disminuido 3,6%. El porcentaje de mujeres sobre el total de este tipo de jueces, pasó de 23,9% en 2004, a 27,2% en 2006. Tabla 5 Dotación de jueces en los Juzgados de Distrito 2006

2005

2004

Hombres

Mujeres

Total

Hombres

Mujeres

Total

Hombres

Mujeres

Total

Amparos y Juicios Civiles

Civil

Juzgados de Distrito Administrativo

Civil/Trabajo

Amparo en materia penal

Penal

Procesos Penales Federales

Mixtos

137

187

138

184

151

198

Trabajo Total

214

294

219

291

232

305

Fuente: Elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Poder Judicial

Respecto con la dotación de magistrados de circuito, al contrario de lo sucedido en los juzgados de distrito, la cantidad de magistrados ha incrementado 6% a nivel de tribunales colegiados y 8% en unitarios, para un aumento a nivel de magistrados de circuito en general, de 7%. El porcentaje de mujeres sobre el total de este tipo de jueces se ha mantenido estable en 17%. Tabla 6 Dotación magistrados de Circuito

2006

2005

2004

Hombres

Mujeres

Total

Hombres

Mujeres

Total

Hombres

Mujeres

Total

Tribunales Colegiados Administrativo y Civil

Administrativo

Administrativo/Trabajo

Civil

102

Civil/Trabajo

Penal

Penal y de Trabajo

Penal/Administrativo

Mixtos

128

145

127

141

150

168

Trabajo Total

447

540

420

509

419

508

Tribunales Unitarios Civil y Administrativo

Penal

Mixtos

Total

Total de Magistrados de Circuito

509

100

609

480

575

477

572

Fuente: Elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Poder Judicial

Respecto a la cantidad de funcionarios que trabajan en tribunales, juzgados y otras áreas de apoyo, el total aumentó 4,4% entre 2004 y 2005. Se ha mantenido estable el porcentaje de mujeres sobre el total de funcionarios, en 53%. Tabla 7 Dotación de funcionarios 2006

2005

2004

Hombres

Mujeres

Total

Hombres

Mujeres

Total

Hombres

Mujeres

Total

Juzgados de Distrito

4.878

5.347

10.225

4.734

5.239

9.973

4.784

5.235

10.019

Tribunales Colegiados

4.256

6.155

10.411

3.945

5.866

9.811

3.952

5.876

9.828

850

1.172

2.022

806

1.124

1.930

812

1.109

1.921

Areas Administrativas

1.896

1.419

3.315

1.843

1.380

3.223

1.815

1.363

3.178

Organos auxiliares

1.283

1.094

2.377

1.245

1.046

2.291

1.199

1.004

2.203

Total

13.163

15.187

28.350

12.573

14.655

27.228

12.562

14.587

27.149

Tribunales Unitarios

Fuente: Elaboración propia a partir de datos proporcionados por el Poder Judicial

2.9. Movimiento de causas La elaboración de estadísticas se lleva a cabo con el Sistema de Control y Seguimiento de Expedientes (SISE)36, que entró en operación en 1995. Actualmente posee más de 25 bases de datos. La información se captura por diversas áreas jurisdiccionales y administrativas que tienen relación directa con el trámite procesal que siguen los asuntos, es decir, cuando cada oficina

36 Información institucional enviada por el Poder Judicial de la Nación.

realiza un trámite específico sobre los asuntos, debe ser registrado en la base de datos respectiva. De acuerdo a cifras publicadas por el Consejo de la Judicatura Federal37, y considerando el total de Órganos Judiciales, el movimiento de causas fue: Tabla 8 Movimiento de causa en el total de Órganos Judiciales Concepto Existencia inicial Ingresos Carga de trabajo Egresos

2004 39.902 244.719 284.621 236.430

2005 48.191 247.808 295.999 243.194

2006 52.805 248.724 301.529 246.703

De acuerdo a estas cifras, las causas ingresadas han aumentado 2% entre 2004 y 2006, y las terminadas, 4% en el mismo período. La tasa de resolución fue 98,6% en 2004 y 99,2% en 2006. La existencia inicial de asuntos se ha elevado 32% en el período. 3. Ministerio Público 3.1. Estructura institucional Las categorías y niveles de agentes del Ministerio Público de la Federación, son38: Fiscal Jefe, Coordinador, Supervisor, -cada uno de ellos con niveles de especializado y mixto-, y Ejecutivo, ya sea de titular, adjunto o asistente. La Procuraduría General de la República está ubicada dentro del ámbito del Poder Ejecutivo Federal para el despacho de asuntos que al Ministerio Público de la Federación y al Procurador General de la República, le atribuyen la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y demás disposiciones aplicables. Dentro de las del Ministerio Público de la Federación están: • Investigar y perseguir los delitos del orden federal, en la averiguación previa; ante los órganos jurisdiccionales; y en materia de atención a la víctima o el ofendido por algún delito • Vigilar la observancia de la constitucionalidad y legalidad en el ámbito de su competencia • Intervenir en la extradición o entrega de indiciados, procesados, sentenciados, en los términos de las disposiciones aplicables • Requerir informes, documentos, opiniones y elementos de prueba en general a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, a las correspondientes al Distrito Federal y a los Estados integrantes de la Federación, y a 37

Disponible en http://www.cjf.gob.mx/dgepj/06_AN_GRAF_COL_TOTAL.pdf 38 La jerarquía de las categorías de la Carrera de Agente se encuentra en orden descendente. La categoría básica será la de Fiscal Ejecutivo.

• •

otras autoridades y personas que puedan suministrar elementos para el debido ejercicio de dichas atribuciones Promover la pronta, expedita y debida procuración e impartición de justicia; Las demás que las leyes determinen.

Cuando el Ministerio Público de la Federación tiene conocimiento por sí o por conducto de sus auxiliares de la probable comisión de un delito, cuya persecución dependa de querella u otro acto equivalente que deba formular alguna autoridad, lo comunicará por escrito y de inmediato a la autoridad competente, a fin de resolver con conocimiento de los hechos lo que a sus facultades o atribuciones corresponda. Las autoridades harán saber por escrito al Ministerio Público de la Federación la determinación que adopten. En casos de detenciones en delito flagrante en que se inicie averiguación previa con detenido, el agente del Ministerio Público de la Federación solicitará por escrito a la autoridad competente que presente la querella o cumpla el requisito equivalente, dentro del plazo de retención que establece el artículo 16, párrafo séptimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El Ministerio Público de la Federación posee bajo su autoridad y mando inmediato a la Agencia Federal de Investigación (AFI). Con independencia de las atribuciones conferidas a la Agencia y a sus unidades subalternas, la (AFI), auxilia al Ministerio Público en la investigación de los delitos de orden federal. Asimismo, cualquier agente adscrito estará facultado para ejecutar citaciones, notificaciones y presentaciones que se le ordenen; y ejecuta órdenes de aprehensión, cateos y otros mandamientos que emita la autoridad judicial. La AFI cuenta con bases de datos, registros de voz y mapas delincuenciales para facilitar la identificación de personas y grupos que han cometido algún ilícito. La Agencia se divide en seis áreas: Dirección General de Análisis Táctico; Dirección General de Investigación Policial; Dirección General de Operaciones Especiales; Dirección General de Despliegue Regional Policial; Dirección General de Asuntos Policiales Internacionales e INTERPOL; y Unidad de Operaciones. 3.2. Gobierno y gerencia Para el desarrollo de sus funciones, la Procuraduría General de la República y el Ministerio Público de la Federación, cuentan con un sistema de especialización y desconcentración territorial y funcional, con unidades administrativas especializadas en la investigación y persecución de géneros de delitos, atendiendo a las formas de manifestación de la delincuencia organizada, y naturaleza, complejidad e incidencia de delitos federales. El sistema posee en cada delegación un Delegado, quien ejerce el mando y autoridad jerárquica sobre los agentes del Ministerio Público de la Federación, de la policía federal investigadora, peritos y demás personal adscrito al órgano desconcentrado. Las sedes se definen según la incidencia delictiva, densidad de población, características geográficas de las entidades federativas y la correcta distribución de cargas de trabajo.

Las delegaciones atienden asuntos de averiguación previa, ejercicio de la acción penal, reserva, incompetencia, acumulación, control de procesos, amparo, prevención del delito, servicios a la comunidad, servicios administrativos y otros, de conformidad con las facultades que les otorgue el Reglamento de la ley y el Procurador mediante Acuerdo. 3.2.1. Requisitos de ingreso Para ingresar y permanecer como Agente del Ministerio Público de la Federación de carrera, se requiere además de la ciudadanía mexicana por nacimiento, estar en pleno ejercicio de sus derechos, ser licenciado en derecho, tener por lo menos tres años de experiencia, estar acreditado al Servicio Militar Nacional, haber aprobado y cumplido el proceso de evaluación inicial de control de confianza y los requisitos y procedimientos de ingreso, no estar sujeto a proceso penal, no estar suspendido, destituido o inhabilitado por resolución firme como servidor publico, ser de notoria buena conducta y no haber sido condenado por sentencia irrevocable como responsable de delito doloso, y no hacer uso ilícito de sustancias psicotrópicas, estupefacientes u otras que produzcan efectos similares, ni padecer alcoholismo. Los miembros del Servicio de Carrera de Procuración de Justicia Federal y demás servidores públicos que determine el Procurador mediante Acuerdo, deberán someterse y aprobar los procesos de evaluación de control de confianza y del desempeño, los cuales serán iniciales, permanentes, periódicos y obligatorios de conformidad con las disposiciones aplicables. La evaluación del desempeño se aplica, al menos una vez al año, con apoyo de unidades administrativas, órganos y organismos competentes, y comprende: comportamiento, y cumplimiento en ejercicio de las funciones encomendadas. A su vez, para graduarse como Agente Federal de Investigación, es necesario ingresar al Curso de Formación Inicial para Agentes Federales de Investigación, el cual tiene una duración de un año y es impartido por el Instituto de Capacitación y Profesionalización en Procuración de Justicia Federal (ICAP). 3.2.2. Control disciplinario interno La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en los artículos que a continuación se hacen referencia, mencionan los procedimientos disciplinarios a que son sujetos los miembros del Servicio de Carrera de Procuración de justicia. El artículo 56 dispone que las sanciones por incurrir en causas de responsabilidad o incumplir las obligaciones a que se refieren los artículos 53 y 54 de la misma ley, serán: amonestación publica o privada, suspensión o remoción. Como mecanismo para la transparencia, prevención y combate de la corrupción, la Procuraduría cuenta con un Órgano Interno de Control, dependiente de la Secretaría de la Función Pública, encargado de recibir quejas y denuncias por incumplimiento de las obligaciones de servidores públicos y darles seguimiento; investigar las responsabilidades a que haya lugar e imponer las sanciones respectivas. En este sentido también, se encuentra la 13

Visitaduría General, que establece políticas y opera el sistema de inspección interna y de supervisión, investigación y control de los servidores públicos de la institución. Para la Agencia Federal de Investigación, dependiente de la Visitaduría General, está la Dirección General de Supervisión e Inspección Interna, la cual tiene dentro de sus facultades practicar visitas de inspección y supervisión al personal de la Agencia; investigar las conductas indebidas en que incurra el personal policial y administrativo de la Agencia y supervisar que la conducta de la policía se ajuste plenamente a la legalidad y sea respetuosa de la dignidad y derechos humanos. 3.3. Transparencia, rendición de cuentas y acceso a la información Los Agentes del Ministerio Público están obligados a presentar declaraciones de situación patrimonial y someterse a evaluación cada tres años por el Centro de Evaluación y Desarrollo Humano a fin de comprobar su transparencia y eficacia en el cumplimiento de sus funciones39. Los órganos internos de control de la Procuraduría General de la República además, realizan periódicamente visitas de control y evaluación a la actuación del Ministerio Público de la Federación. En 2003 y 2004 se llevaron a cabo encuestas de percepción ciudadana respecto del servicio recibido en las Agencias del Ministerio Público de la Federación. Para el primer ejercicio, la encuesta se levantó en 7 oficinas de la Delegación Metropolitana (Distrito Federal); en términos generales, los ciudadanos entrevistados que solicitaron algún tipo de servicio por parte de alguna Agencia del Ministerio Público de la Federación, mostraron una satisfacción global de 61,50%. Sin embargo, considerando el total de respuestas dentro de la muestra, obtuvo un promedio de 3,5 en escala de 1 a 5. En 2004, la muestra se amplió para obtener información de los estados de Baja California, Jalisco, Guerrero y Quintana Roo. Los resultados arrojaron una satisfacción global de 72% y un promedio de 3,8 en escala de 1 a 5. Según el Índice de Accesibilidad de la Información Judicial en Internet 2006, realizado por CEJA, el índice de México fue 47,5%, no habiendo variación respecto con la medición de 2004. 3.4. Proyectos de reforma o mejora La Dirección General de Servicio de Carrera de la Procuración de Justicia Federal en coordinación con otras áreas de la institución, tiene implementado desde el 27 de enero de 2005 40 , un nuevo sistema que garantiza la igualdad de oportunidades en el ingreso y ascensos en el Servicio, con base en el mérito y experiencia; elevar y fomentar la 39 Título Tercero, Capítulo único, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, artículo 36, fracción IV. 40 Fecha en que entró en vigor el Reglamento del Servicio de Carrera de Procuración de Justicia Federal.

profesionalización de sus miembros y asegurar el cumplimiento de los principios que establece la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. 3.5. Presupuesto La Procuraduría General de la República no tiene ingresos propios; se maneja con el Presupuesto de Egresos de la Federación. Sin embargo, en los últimos años se ha buscado la obtención de recursos adicionales, a través de la recuperación de excedentes. Tabla 9 Presupuesto Ministerio Público

Año

Monto Original (en miles de pesos)

2005

8.143.595

765,78

7.885.641

Monto ejercido (en miles de pesos) 7.572.267

2004

7.256.508

650,84

7.527.297

7.521.277

2003

7.154.275.

636,61

7.296.064

7.267.047

2002

6.932.584

664,1

6.893.987

6.991.865

2001

5.594.400

610,1

5.529.943

5.451.176

2000

4.875.030

507,3

4.847.822

4.409.841

US$

Monto Modificado (en miles de pesos)

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos obtenidos en la página web de la PGR

Entre 2000 y 2005, el presupuesto ejercido o ejecutado se incrementó, en términos de pesos nominales, 72%. 3.6. Medios personales y materiales De acuerdo a la cantidad actual de fiscales en México, cada 100.000 habitantes hay 1,96 fiscales. Tabla 10 Dotación recursos humanos del Ministerio Público Dato Número total de fiscales Número total de fiscales hombres Número de otros efectivos personales Número de otros efectivos personales hombres Total efectivos PGR

2006 2.060 1.435 42 17.342 12.048 43 19.402

Fuente: Procuraduría General de la República (PGR)

Expresado en millones. 42 Esta cifra comprende el personal representado por peritos, agentes federales de investigación y aquél personal que no forma parte del servicio de carrera de procuración de justicia federal. 43 Esta cifra comprende el personal representado por ministerios públicos, peritos, agentes federales de investigación y aquél personal que no forma parte del servicio de carrera de procuración de justicia federal. Existen agentes federales de investigación con un trabajo operativo, además de personal de apoyo que por la naturaleza de sus funciones no necesitan computador para desarrollar sus actividades.

La cantidad de agentes de la AFI es aproximadamente de 6 cada 100.000 habitantes. El porcentaje de mujeres policías sobre el total pasó de 8,3% en 2004, a 9% en 2006. Tabla 11 Dotación de recursos humanos de la Agencia Federal de Investigación (AFI) Dato

2006

Número de policías

5.788

Número de policías de sexo femenino

521

Número de funcionarios destinados a la lucha contra el narcotráfico

2005

2004

5.981

6.270

444

254

520

243

223

Fuente: Procuraduría General de la República (PGR)

El número de computadoras creció 49% entre 2004 y 2006. Tabla 12 Dotación de recursos tecnológicos de la Procuraduría General de la República Dato

2006

Número de computadoras en Fiscalía Número de computadoras conectadas a Internet en Fiscalía

2005

2004

11.147

10.458

7.486

10.028

10.458

7.486

Fuente: Procuraduría General de la República (PGR)

3.7 Movimiento de causas Tabla 13

Delitos denunciados ante el Ministerio Público por entidad federativa según fuero 2003-2006 Total Entidad federativa

Fuero Común

Fuero Federal

Absolutos

Tasa por cada mil habitantes

Absolutos

Tasa por cada mil habitantes

Absolutos

Tasa por cada mil habitantes

Estados Unidos Mexicanos

619.988

5,9

583.521

5,6

36.467

0,3

Distrito Federal

70.804

61.359

9.445

1,1

2006

44 La cifra corresponde a octubre de 2006. 45 La cifra corresponde a septiembre de 2006. 46 La cifra se refiere al estado de fuerza de la Unidad de Operaciones. 47 Número total de computadoras reportadas por las unidades administrativas de la Institución para la integración del Inventario de Recursos de Tecnologías de Información y Comunicaciones 2006. Para 2005 y 2004, las cantidades se obtienen de la resta de computadores adquiridos en cada año. 48 En 2006, la cantidad de equipo considerado como “Inactivo” reportado por cada una de las unidades administrativas en el Inventario de Recursos de Tecnologías de Información y Comunicaciones no posee servicio de Internet. En 2005 y 2004 no hay registro de equipo inactivo, por lo que la cantidad de conectados es igual a la cifra de computadoras en la institución. 49 INEGI, Estadísticas sobre temas de violencia. http://www.inegi.gob.mx/est/contenidos/espanol/tematico/ Dichas estadísticas se refieren a denuncias de hechos presentadas ante el Ministerio Público a partir de las cuales se inician las averiguaciones previas.

2005 Estados Unidos Mexicanos Distrito Federal

1.496.378

14,4

1.406.848

13,5

89.530

0,9

174.280

19,8

153.997

17,5

20.283

2,3

1.505.860

14,6

1.424.321

13,8

81.539

0,8

181.172

20,6

162.485

18,5

18.687

2,1

2004 Estados Unidos Mexicanos Distrito Federal

Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas Geografía e Informática (INEGI)

En términos absolutos, la cantidad de denuncias penales ha disminuido en el territorio mexicano y en Distrito Federal, 59% y 61%, respectivamente. La cantidad de denuncias por delitos de índole común y federal, también bajó. 4. Instituto Federal de Defensoría Pública 4.1. Estructura institucional El Instituto Federal de Defensoría Pública es un órgano del Poder Judicial de la Federación y del Consejo de la Judicatura Federal, con independencia técnica y operativa, creado para la prestación del servicio de defensoría pública, a fin de garantizar el derecho a la defensa en materia penal y el acceso a la justicia mediante la orientación, asesoría y representación jurídica en materia administrativa, fiscal, civil y derivada de la penal. Atiende a la población más desprotegida del país bajo los principios de gratuidad, probidad, honradez y profesionalismo. La estructura del Instituto tiene como órganos centrales, en orden jerárquico, los siguientes: Junta Directiva, Dirección General, unidades administrativas, Secretariado Técnico, y una estructura regional de 26 delegaciones que cubren todo el territorio nacional. 4.2. Gobierno y Gerencia 4.2.1. Requisitos de ingreso Para ingresar como defensor público o asesor jurídico se requiere: • • • • • •

Ser ciudadano mexicano en ejercicio de sus derechos políticos y civiles Ser licenciado en derecho, con cédula profesional expedida por la autoridad competente Mínimo tres años de experiencia profesional en las materias relacionadas con la prestación de sus servicios Gozar de buena fama y solvencia moral Aprobar los exámenes de ingreso y oposición correspondientes; y No haber sido condenado por delito doloso con sanción privativa de libertad mayor de un año.

Los Defensores públicos federales hablan las lenguas náhuatl, maya, huichol, yaqui, chontal, chinanteco, zapoteco del istmo, tzotzil, tzeltal, zoque y p´hurepecha. Para la selección de defensores públicos y asesores jurídicos federales, se realizan concursos abiertos de oposición, y para ascender vía promoción a las categorías de supervisor, evaluador y delegado se realizan procedimientos internos de selección. 4.2.2. Control disciplinario interno Los defensores públicos y asesores jurídicos federales están sujetos a un estricto régimen de supervisión y evaluación. De acuerdo con las Bases Generales de Organización y Funcionamiento del Instituto Federal de Defensoría Pública, la supervisión tiende a verificar el cumplimiento de las normas que rigen la función sustantiva del defensor público y asesor jurídico, permitiendo conocer las condiciones de su desempeño. Se realiza en forma directa, permanente y sistemática a través del cuerpo de supervisores, adscritos a la Unidad de Supervisión y Control de Defensoría Pública y Asesoría Jurídica, así como, de manera documental, por el delegado correspondiente (artículo 48). El objetivo de la evaluación es calificar el desempeño del defensor público y asesor jurídico, para elevar la calidad de los servicios que presta el Instituto. 4.3. Proyectos de reforma o mejora • • • •

Plan Anual de Capacitación y Estímulos, que tiene como ejes rectores las especialización en materias penal y asesoría jurídica en la sede central, y el Programa Uniforme de Capacitación y Estímulos en las 26 delegaciones Reconocimiento a defensores públicos y asesores jurídicos federales que en cada Delegación hayan obtenido la más alta calificación en la evaluación a su desempeño Convenios de colaboración en materias sustantivas, peritajes y servicio social; y Sistema Integral de Información para la eficiencia en el seguimiento administrativo de la actividad sustantiva de defensa y asesoría.

4.4 Medios personales y materiales La cantidad de defensores públicos ha aumentado entre 2004 y 2005, un 3%, y entre 2005 y 2006, 10%. El número de asesores jurídicos federales se ha elevado 12% entre 2004 y 2006. Tabla 14 Dotación de recursos humanos en Instituto Federal de Defensoría Pública Descripción Nro. de Defensores Públicos Federales

2006 656

2005

2004

595

579

50 Defensores hombres son 484.

Nro. de Asesores 51 Jurídicos Federales

141

139

126

Fuente: Instituto Federal de Defensoría Pública

Respecto a la dotación de computadoras, el 26% de las existentes en 2006 tenía conexión a Internet, y 17% poseía correo electrónico. Tabla 15 Dotación de recursos tecnológicos del Instituto Federal de Defensoría Pública 2006 Nro. de computadoras

1324

Nro. de computadoras con conexión a internet Nro. De computadoras con correo electrónico

338 222

Fuente: Instituto Federal de Defensoría Pública

4.5. Movimiento de causas El número de total de casos atendidos por la Defensa Penal se incrementó 41% entre 2000 y 2005. Gráfico 1 Movimiento de causas Defensa Penal y Asesoría Jurídica 180.000

165.497 150.735 154.136

160.000

138.150

140.000 120.000

127.865 117.159

100.000

Defensa Penal Asesoría Jurídica

80.000 60.000

40.749 40.000 20.000

10.610

17.739

22.206

23.654

26.958

27.027 7.033

0 2000

2001

2002

2003

2004

2005

JulioSept. 2006

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos suministrados por el Instituto

51 El número de defensores y asesores hombres o mujeres, depende exclusivamente de la participación en los respectivos cncursos abiertos de oposición y del resultado obtenido por cada aspirante, independientemente del sexo al que pertenezcan. 52 Asesores hombres, 104.

5. Consejo de la Judicatura Federal El Consejo funciona en Pleno o en Comisiones y se integra por siete consejeros53. Quien preside es el Presidente de la Suprema Corte de Justicia, quien también lo es de este Consejo. Son parte del Pleno, tres consejeros miembros del Poder Judicial, designados por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, de entre los magistrados de Circuito y los jueces de Distrito; tres reconocidas personas en ejercicio de actividades jurídicas, de los cuales dos son electos y designados por el Senado de la República y uno por el Presidente de la República. A excepción del presidente del Consejo de la Judicatura Federal, los consejeros son nombrados por cinco años; su sustitución se hace de manera escalonada y no pueden ser nombrados para un nuevo período. La frecuencia de reunión es de una vez por semana y el quórum mínimo necesario es de cinco de ellos para poder sesionar. Quien tiene la facultad decisoria final es el Pleno. Esta instancia resuelve sobre la designación -a través de concursos de oposición-, la adscripción, la ratificación y la remoción -mediante la resolución de quejas administrativas y denuncias, de magistrados de circuito y jueces de distrito. El Consejo está facultado para expedir acuerdos generales sobre su funcionamiento. El pleno de la Suprema Corte de Justicia los puede revisar y, en su caso, revocar, y solicitar al Consejo la emisión de acuerdos para asegurar un adecuado ejercicio de la función jurisdiccional federal. 6. Sistema notarial y registral El Notario del Distrito Federal como parte del Notariado de corte latino se encarga de interpretar la voluntad de las partes y plasmar ésta en un documento público y auténtico que puede ser una escritura pública, si se trata de dar fe de un acto jurídico, o bien acta notarial, si se certifica un hecho jurídico o material. Dentro de las funciones administrativas del Notario se encuentra la de calcular, retener y enterar de impuestos, es decir, cobrarlos y entregarlos a las autoridades. La proporción de los costos notariales que corresponden a impuestos y derechos es alrededor de 85% del total, dependiendo del trámite específico54. El aspirante a notario debe ser licenciado en Derecho y aprobar un examen preliminar que acredite su práctica y conocimiento. Posteriormente, debe realizar un examen de oposición, el cual se presenta ante representantes del Gobierno del Distrito Federal y del propio Colegio de Notarios de DF55.

Artículo 100 de la Constitución Política. 54 Página oficial del Colegio de Notario de México. http://www.colnotdf.com.mx 55 Idem.

IV. Procedimiento penal 1. Descripción del proceso en el ámbito Federal El procedimiento penal federal, comienza con la etapa de averiguación previa o preliminar, efectuada por el Ministerio Público Federal. De existir pruebas que acrediten algún delito y la probable responsabilidad de una persona, el Ministerio Público ejerce la acción penal mediante la consignación del expediente de averiguación previa y, en su caso, del detenido ante el juez de distrito competente. Al recibirla, el juez debe radicarla y asignarle un número de expediente. Si existe persona detenida, procede a recabar la declaración preparatoria del inculpado en un término no mayor a las 48 horas contadas desde la notificación de consignación, y debe resolver su situación jurídica dentro de 72 horas a partir de la consignación56 Asimismo, determinará si procede dictar un auto formal de prisión o uno de sujeción a proceso, o bien, dejar libre al inculpado por falta de elementos para procesar. Si la consignación se produce sin detenido, el juez de distrito resolverá sobre la solicitud de orden de aprehensión o comparecencia planteada por el Ministerio Público de la Federación. En caso de conceder alguna de esas órdenes, se las entregará al Ministerio Público para que la Agencia Federal de Investigaciones proceda a ejecutarla. Una vez que el inculpado ha sido aprehendido y puesto a disposición del juez, se sigue el procedimiento descrito en el párrafo que antecede. Dictado el auto de formal prisión o de sujeción a proceso se abre la etapa de instrucción en la que las partes ofrecen sus pruebas, desahogadas en audiencias discontinuas.57 Hecho esto por las partes o aquellas decretadas de oficio por el juez, se cierra la instrucción y se abre la etapa de juicio. La etapa de juicio se inicia con la presentación por escrito de las conclusiones del Ministerio Público Federal y de la defensa. Exhibidas las conclusiones de las partes, se fija fecha para una audiencia de vista en la que se puede dar lectura a las constancias del expediente que señalen las partes, pudiendo formular alegatos. Celebrada la audiencia de vista, se concede al juez 10 días para dictar sentencia por escrito y notificada únicamente a las partes. Después es posible dar inicio a una segunda instancia mediante la apelación. En contra de la sentencia que resuelve la apelación, es factible interponer un juicio de amparo directo para que la misma sea revisada nuevamente por un Tribunal Colegiado de Circuito.

56 El artículo 19 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que este término podrá duplicarse en caso que el inculpado o su defensor, así lo soliciten para ofrecer pruebas en esta etapa. 57 En la práctica quien ofrece pruebas realmente es la defensa, pues el Código Federal de Procedimientos Penales y la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación le reconocen valor probatorio definitivo a las actuaciones llevadas a cabo por el Ministerio Público Federal durante la averiguación previa.

Los delitos del orden federal se establecen en el Código Penal Federal o en otras leyes y códigos con alguna aplicación federal. La conducta típica puede ser realizada por servidores públicos o particulares. El ilícito debe estar tipificado en leyes de carácter federal o cometidos en zonas señaladas como federales, por ejemplo, caminos públicos o zonas de abastecimiento de energía. Del mismo modo, pueden ser delitos perpetrados por particulares, pero que afecten los intereses de la Federación, catalogados por la gravedad del interés y el bien jurídico tutelado. El Código Penal Federal cataloga como delitos federales: los practicados contra la seguridad de la Nación (traición a la patria, espionaje, sedición, motín, rebelión, terrorismo, entre otros); contra el Derecho Internacional (violación de la inmunidad o neutralidad); la humanidad, la autoridad, la salud, entre otros. El artículo 20, apartado A, fracción VIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que los delitos cuya pena máxima sea de dos años de prisión, deberán ser juzgados en un plazo de cuatro meses y los que excedan de ese tiempo, en un máximo de un año, salvo que el inculpado solicite más tiempo para su defensa. Sin embargo, ni la Constitución ni las leyes secundarias establecen a partir de qué momento deberán empezar a contabilizarse esos plazos. Además, el Código Federal de Procedimientos Penales no establece un término máximo para concluir la averiguación previa. 2. Descripción del proceso en el ámbito Local En México, cada entidad federativa tiene sus propios códigos de procedimientos civiles y penales. En términos generales, los delitos locales y sus procedimientos se establecen en los Códigos Penales estatales de cada entidad federativa. Como ejemplo, se expone brevemente el procedimiento ordinario penal regulado en los Códigos del Estado de Nuevo León. En 2004 se aprobaron varias reformas procesales para el Poder Judicial de Nuevo León: se adiciona un capítulo que regula un proceso penal oral de naturaleza acusatoria y que tiene como parte central un juicio oral, público, concentrado, continuo, contradictorio y con inmediación, que se aplica solamente para procesos de delitos culposos no graves. Asimismo, se agregan capítulos donde se prevé y regula el procedimiento abreviado, la suspensión del procedimiento a prueba y la conciliación. Esto implicó una reforma a la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado que crea los juzgados de preparación de lo penal y de juicio oral y se concede al juzgado de la etapa preparatoria, controlar la actuación del Ministerio Público durante la investigación. Además, se reconocen facultades discrecionales del Ministerio Público para desestimar las denuncias o querellas, el principio de oportunidad (denominado suspensión del ejercicio de la acción penal a prueba), y el archivo provisional. 3. Situación carcelaria El sistema penitenciario del Distrito Federal comprendía en 2005 11 establecimientos: una penitenciaría, tres reclusorios preventivos, dos centros de ejecución de sanciones penales, tres centros de readaptación social (dos de ellos para mujeres), un centro de rehabilitación 22

psicosocial y un centro para sanciones administrativas58 . La situación de separación de reclusos entre procesados y sentenciados se encuentra en proceso. Un ejemplo de esto es que en reclusorios preventivos varoniles Norte, Oriente, Sur y el Centro Femenil de readaptación social Santa Martha Acatitla continúan conviviendo internos procesados y sentenciados59. En los últimos seis años, la población carcelaria se ha incrementado 51%, mientras el promedio diario de denuncias totales ha disminuido. Sin embargo, el único año desde el 2000 que reportó una reducción en la población carcelaria fue 2001-2002, con una baja de 6%. Tabla 16

Población carcelaria en D.F. Año

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

Cantidad

33.021

31.365

28.743

23.928

20.677

22.055

21.825

Fuente: Comisión de Derechos Humanos del D.F.

Los índices de sobrepoblación penitenciaria 61 han tenido variaciones. En determinado momento baja, sin embargo, en relación con el índice registrado en 2005 y 2006, ha subido 5%, colocándose nuevamente en la misma situación porcentual que en 2001. Tabla 17 Capacidad y población internada en los centros de reclusión del D.F. Diciembre 2005 Capacidad instalada

Población total

Reclusorio Preventivo Varonil Norte

5.036

9.114

Reclusorio Preventivo Varonil Sur

3.498

6.107

Reclusorio Preventivo Varonil Oriente

4.870

9.076

Penitenciaría

2.109

1.905

Centro de Ejecución de Sanciones Penales Varonil Norte

400

248

Centro de Ejecución de Sanciones Penales Varonil Oriente

312

259

Ceresova

2.320

2.647

Cevarepsi

200

317

1.032

1.480

Centro

Centro Femenil de Readaptación Social Santa Martha Acatitla

58 No es empleado para la prisión preventiva ni las sentencias de carácter penal. 59 Comisión de Derechos Humanos del D.F. Informe especial sobre la situación de los centros de reclusión en el Distrito Federal 2005. http://www.cdhdf.org.mx/index.php?id=informes 60 Informe especial sobre la situación de los centros de reclusión en el D.F. 2005, op. cit. 61 http://www.inegi.gob.mx/est/contenidos/espanol/rutinas/ept.asp?t=mvio09&c=3377

Centro Femenil de Readaptación Social Tepepan Total

291

169

20.068

31.322

Fuente: Comisión de Derechos Humanos del D.F.

Al 31 de diciembre de 2005, en reclusorios y centros de readaptación social del Distrito Federal existían 19.178 internos sentenciados (61,20%) y 12.154 procesados (38,8%). En cuanto al presupuesto destinado a estos Centros, en 2005, el presupuesto del Gobierno del Distrito Federal fue de 20.182.558.781 de pesos, asignándose 924.809.214 para la readaptación social, esto es, 4,6% de dicho presupuesto62. En 2005, el promedio anual de gasto por persona recluida significó 29.500 pesos, equivalente a US$ 2.774. En todos los casos, el gasto contempla el corriente y el capital en el rubro de readaptación social, es decir, el costo de la construcción de nuevos centros de reclusión, de mantenimiento y pago de personal. V. Procedimiento civil 1. Procedimiento civil en el ámbito Federal Se trata de un proceso esencialmente escrito que se inicia con la etapa postulatoria (presentación de la demanda y contestación de la misma), seguida por una etapa probatoria de 30 días de duración, que incluye el ofrecimiento y desahogo63 de las pruebas. Luego, viene la audiencia de alegatos y conclusiones de las partes. La última etapa del proceso es la resolutiva. La sentencia puede dictarse en la misma audiencia de alegatos cuando la naturaleza del asunto lo permita o, en caso contrario, dentro de un plazo de 10 días después de celebrada dicha audiencia. Las partes en desacuerdo pueden presentar un recurso de apelación, que da inicio a una segunda instancia. La sentencia dictada en segunda instancia puede ser impugnada mediante un juicio de amparo directo, y en caso de incumplimiento, puede iniciarse una etapa de ejecución forzosa. 2. Procedimiento en el ámbito Local A modo de ejemplo, el Código de Procedimientos Civiles para el Estado de Nuevo León establece un juicio ordinario civil y diversos juicios especiales para la tramitación de cierto tipo de asuntos (juicios ejecutivos, sucesorios, recuperación de menores, entre otros). 62 Informe especial sobre la situación de los centros de reclusión en el Distrito Federal 2005, op. cit. 63 Es la etapa donde se lleva a cabo la prueba; se realizan las preguntas a partes y testigos –la prueba debió haber sido “anunciada” con antelación-; se realizan los cuestionarios a los peritos; se lleva a cabo la visita in situ por parte del juez para ver el status quo de las cosas, y se levanta el acta correspondiente para dejar constancia en el expediente de los diversos actos de desahogo de las pruebas señaladas.

El juicio ordinario civil previsto en el citado código es esencialmente escrito (sólo las pruebas se desahogan en audiencias) y dispositivo, esto último en el sentido que su avance depende enteramente de la acción de las partes. El juicio se divide en cuatro etapas fundamentales: la postulatoria, que incluye la demanda, emplazamiento y contestación de la demanda (contempla la reconvención y contestación de esta, en su caso); etapa probatoria, que se divide en un periodo para ofrecimiento de pruebas y otro para la ejecución de prueba: etapa de alegatos, que se presentan por escrito; y etapa resolutiva, que comienza una vez transcurrido el término para exponer alegatos. La sentencia definitiva debe dictarse por regla general, en un término de 15 días contados a partir de que concluyó la etapa de alegatos y se emite por escrito. La sentencia definitiva generalmente es apelable, y la resolución de la Sala puede a su vez ser impugnada vía amparo directo. VI. Profesión Legal 1. Educación La duración para el estudio de la carrera de Derecho es de 8 a 10 semestres, siendo lo más frecuente 9 semestres. No existe regulación estatal de contenidos, y tampoco debe rendirse examen público para la obtención del título, sino que se da ante las autoridades de la propia Universidad. Sin embargo, en México existe un sistema de evaluación mediante organismos de carácter no gubernamental llamados Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior (CIEES), cuya función es la evaluación diagnóstica de programas académicos y funciones institucionales. Los CIEES están conformados por nueve Comités, y el que revisa la carrera de Derecho es el Comité de Ciencias Sociales y Administrativas. Existe otro organismo llamado COPAES, encargado de contribuir al aseguramiento de la calidad de programas académicos que se ofrecen en instituciones públicas y particulares de México, mediante el reconocimiento formal de organizaciones de acreditación que demuestren idoneidad, calidad y confiabilidad de sus procesos y resultados, y que desarrollen sus funciones y procesos con base en los Lineamientos y en el Marco General para los Procesos de Acreditación de Programas Académicos de Nivel Superior. Cabe señalar que la evaluación y acreditación no es un proceso obligatorio, sino que es decisión de cada Facultad o Escuela participar en el mismo. Tabla 18 Educación legal Dato

2006

2005

2004

Número total de Escuelas o Facultades de Derecho/Abogacía

674

626

220.537

217.221

215.599

Estudiantes egresados en el año en las Facultades de Derecho (total)

34.353

32.756

29.002

Estudiantes ingresados en el año en todo tipo de estudios universitarios

2.212.296

2.141.951

2.086.197

21.488

20.926

18.949

Estudiantes ingresados en el año en las Facultades de Derecho (total)

Número de nuevos abogados por año

595

Fuente: Sistema de consulta y explotación. Educación Superior DGPyP 2003-2006

Según datos reportados por la Secretaría de Educación Superior, de los estudiantes que ingresaron a estudios universitarios en 2006, 10% entró a la facultad de derecho, un incremento en comparación a 2004 y 2005, donde los porcentajes fueron 9,7% y 9,9%, respectivamente. VII. Temas complementarios 1. Métodos alternativos de resolución de conflictos La legislación mexicana contempla sólo en algunas áreas, mecanismos alternativos de resolución de conflictos. En el ámbito laboral por ejemplo, la conciliación entre las partes debe llevarse a cabo antes de pasar a la etapa de contestación de la demanda. La Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, es un órgano del estado mexicano. Su integración es tripartita y democrática; su finalidad u objeto, radica en conseguir y mantener el equilibrio entre los factores de la producción, mediante funciones de conciliación e impartición de justicia, en las relaciones laborales de jurisdicción federal. Está sectorizada a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, pero tiene carácter autónomo66. En el área civil y comercial, sólo se contempla la conciliación judicial. En el CPPNL se observa la posibilidad de sobreseer procedimientos penales por delitos cuya pena máxima, no exceda de tres años cuando existe conciliación entre el ofendido e inculpado. 2. Ombudsman El sistema ombudsman en México, está compuesto por 32 comisiones estatales y la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH). Sus características son muy similares entre si, aunque no idénticas, pues algunos organismos estatales no gozan de la autonomía que tiene la CNDH, y su independencia respecto del poder Ejecutivo estatal se limitada por razones presupuestarias y otras, como la facultad de proponer integrantes o consejeros.

64 El número de estudiantes ingresados en el año en las Facultades de Derecho (total), se refiere a los ingresos por primera vez y a los reingresos, y corresponden al nivel de licenciatura. Incluye sistema escolarizado y no escolarizado. 65 El número de nuevos abogados por año, se refiere al número de estudiantes que obtienen su título. 66 Ver www.stps.gob.mx

La función esencial de esta institución es la de recibir quejas de administrados frente a actos y omisiones de la administración pública; procurar una solución rápida a las cuestiones planteadas y, de no ser posible esto, realizar una investigación para concluir con una Recomendación no obligatoria que, en su caso, pretende reparar la violación, si considera que ésta se cometió. De conformidad con lo que dispone la ley de la CNDH, y leyes de ombudsman locales, estos organismos no pueden conocer asuntos electorales ni laborales. No se encuentra directamente dentro de sus funciones la de sancionar, o solicitar, de otros órganos del Estado, que se apliquen sanciones respectivas, cuando la conducta de agentes administrativos pueda dar origen a su responsabilidad. Sin embargo, las investigaciones y gestiones de este organismo pueden servir de apoyo a las entidades que tienen a su cargo la atribución de exigir la responsabilidad de los servidores públicos67. VIII. Proyectos de reforma o mejora Entre los proyectos de reforma que se encuentran actualmente en el Congreso de la Unión están los siguientes: • • •

• • • • •

Proyecto de una nueva Ley de Amparo Reformar el artículo 71 constitucional, a fin de que la Suprema Corte pueda presentar iniciativas sobre la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y normas procesales que regulan las funciones jurisdiccionales Legitimar a las comisiones de derechos humanos, nacional y de entidades federativas, para conocer de: actos materialmente administrativos de cualquier autoridad o servidor público, incluidos los poderes judiciales federales y de las entidades federativas; y actos de carácter administrativo en materia laboral y electoral, teniendo como única limitante los materialmente jurisdiccionales Otorgar competencia a la Suprema Corte para conocer de las controversias constitucionales entre órganos constitucionales autónomos y órganos de los distintos niveles de gobierno (federal, estatal, municipal y del Distrito Federal) Dotar de autonomía financiera al Poder Judicial, estableciendo una previsión constitucional presupuestaria Otorgar al Senado de la República y a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión la atribución de proponer a los ministros de la Suprema Corte Precisar la procedencia de la acción de inconstitucionalidad por vicios en el proceso legislativo Autorizar al Presidente de la Suprema Corte para sustituir temporalmente al Presidente de la República en caso de ausencia

67 Garza, José Luis, Centro de Derechos Humanos "Fray Francisco de Vitoria O.P." A.C. www.derechoshumanos.org.mx

• •

Eliminar la facultad de la Suprema Corte para investigar violaciones graves a garantías individuales, contenidas en el tercer párrafo del artículo 97 constitucional; y Eliminar la facultad del Procurador General de la República de rendir su opinión en controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, así como de interponer estas últimas.

Dentro de los cambios de gestión y organización está la creación de la Asociación de Órganos Impartidores de Justicia del Estado Mexicano. Los integrantes de esta Asociación serán los órganos de impartición de justicia de todas las competencias a nivel nacional, incluyendo tribunales locales, federales, administrativos, entre otros, y tendrá como objetivos: articular la agenda de la reforma judicial integral; diseñar y coordinar las acciones que desarrollan los órganos de impartición de justicia para asegurar su independencia, mejorar su eficiencia y aumentar el acceso a la justicia; establecer un mecanismo de cooperación y complementación permanente entre los órganos de impartición de justicia del Estado mexicano; y coordinar la planeación, realización, evaluación y seguimiento de los compromisos adquiridos durante los Encuentros de Órganos Impartidores de Justicia. •

Procedimiento penal

El 31 de marzo de 2004, el Presidente de la República presentó al Congreso de la Unión una iniciativa de reforma al sistema de seguridad pública y justicia penal, tanto de carácter constitucional como legal. En el área procesal se plantean diversas reformas y la expedición de un nuevo Código Federal de Procedimientos Penales, con la finalidad de establecer un procedimiento penal de corte predominantemente acusatorio, consistente en dos fases principales: averiguación previa y proceso. En la primera de ellas, el Ministerio Público se encargaría de reunir los elementos necesarios para acreditar el cuerpo del delito y la probable responsabilidad del inculpado y, de ser así, consignaría la causa ante el juez de Distrito. La segunda fase comprendería cuatro audiencias, regidas por los principios de oralidad, inmediación, publicidad, contradicción y concentración. La audiencia inicial tendría por objeto que el juez de Distrito determinara si resulta procedente sujetar a proceso al inculpado. En la audiencia preliminar, el órgano judicial establecería cuáles son las pruebas que deben exponerse en la audiencia principal del juicio, en la cual las partes presentarían sus pruebas y controvertirían sus argumentos y manifestaciones, en igualdad de circunstancias y en presencia del juez, quien emitiría sentencia en la audiencia con base en lo presentado en la misma. En caso de culpabilidad, en la audiencia de individualización, el juzgador impondría la sanción específica al imputado, incluyendo la reparación del daño. Como parte de la señalada iniciativa de reforma presentada en 2004, se pretende erigir en garantía constitucional el derecho del imputado a contar con un defensor profesional y certificado, de modo que para dedicarse a dicha actividad, los licenciados en Derecho

(abogados) deberán contar con la debida certificación a cargo del Poder Judicial de la Federación. IX. Sitios web Suprema Corte de Justicia de la Nación www.scjn.gob.mx Acceso a informes oficiales generados por la institución con estadísticas de ingreso y egreso de causas del Pleno y la Primera y Segunda Sala. Procesos de licitación de servicios, diversas publicaciones en materia de justicia. Estructura, conformación y funciones que cumple. Sección de consultas on line, base de datos de contactos, jurisprudencia, legislación federal, lista de acuerdos, resúmenes de sesiones, noticias, comunicados de prensa y vínculos a diversos sitios relacionados. Disponible sólo en español. Poder Judicial del Estado de Nuevo León www.pjenl.gob.mx Información de los avances en torno a la aprobación de reformas procesales y el seguimiento de los juicios orales. Consejo de la Judicatura Federal www.cjf.gob.mx El Consejo, como parte de su estrategia de modernización crea este sitio web, donde además de conocer los antecedentes, estructura y funcionamiento de la institución, se pueden consultar actas y acuerdos de sesiones, procesos de licitación, e informes de labores del Consejo, y demás órganos jurisdiccionales que conforman el Poder Judicial de la República Federal de México. Consulta de acuerdos, lista de acuerdos y sesión, directorio de los magistrados, informe de contrataciones y convocatorias públicas. Enlaces de interés y noticias al día. Disponible en español. Procuraduría General de la República www.pgr.gob.mx Información acerca de la organización, estructura y funcionamiento. Contiene documentación sobre cada una de las materias y clasificación de delitos. Informa sobre la administración de los recursos, planeación desarrollo e innovación institucional, selección, formación y capacitación, y estrategia comunicacional. Estadísticas, vínculos, noticias y boletines actualizados. También tiene un sitio especial para niños. Disponible en español e inglés, en versión flash, HTML. Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal de México http://www.pgjdf.gob.mx Información relacionada con la historia, funciones, objetivos, estructura de la institución y estadísticas. Tiene una sección de servicios entre los que destaca el programa de albergue temporal infantil y el programa de auxilio a las víctimas del delito.

Comisión Nacional de Tribunales Superiores de Justicia de México http://www.cntsj.gob.mx Legislación del gobierno mexicano; resoluciones emitidas por los órganos jurisdiccionales del país; criterios judiciales. Noticias. Disponible sólo en español. Presidencia de la República http://www.presidencia.gob.mx/ Información sobre el Presidente y la primera dama y sus respectivas agendas. Gabinete, discursos, informes, transmisión en vivo de TV sobre actividades del presidente. Enlaces a agencias de noticias e información de la presidencia. Tiene un portal para niños. Disponible sólo en español. Instituto Federal de Defensoría Pública www.ifdp.cjf.gob.mx Historia, marco legal, objetivos y estructura central. Convenios, informe de labores y foros. Noticias actualizadas. Disponible sólo en español. Comisión Nacional de los Derechos Humanos www.cndh.org.mx Organización, antecedentes y funcionamiento de la Comisión. Informes especiales y actividades realizadas. Los derechos humanos (qué son, cuáles son). Publicaciones e información jurídica. Comunicados de prensa y secciones especiales como atención a las víctimas del delito, la mujer, la niñez y la familia. Disponible solamente en español. Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior www.anuies.mx La ANUIES es una Asociación no gubernamental, de carácter plural, que agremia a las principales instituciones de educación superior del país. Brinda información estadística sobre la educación superior. X. Directorio básico Suprema Corte de Justicia de la Nación Pino Suarez Nro.2, P.B., Colonia Centro. C.P. 06065. DF Tel: (55) 5130-1000 ext. 4035 Fax: (52) 5-5130-1649 Consejo de la Judicatura Federal Insurgentes Sur 2417, San Angel. Del. Alvaro Obregón C.P. 01000, D.F

Procuraduría General de la República Av. Paseo de la Reforma #211-213 Col. Cuauhtémoc, Del.Cuauhtémoc, DF C.P. 06500 Tel: (52) 55-5346 0291 Fax : (52) 55-5346 0102 Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal Gabriel Hernández # 56, 5º piso Col. Doctores, c.p. 06720. México D.F. Presidencia de la República Pinos Casa Miguel Alemán Col. San Miguel Chapultepec C.P. 11850, Distrito Federal, México Tel: (55) 27891100 Instituto Federal de Defensoría Pública Bucareli 22 y 24, Col. Centro, Del. Cuauhtémoc C.P. 06040, México, D.F. Tel: (55) 11-19-46 01800 Comisión Nacional de los Derechos Humanos Av. Periférico Sur 3469, 5º piso Colonia San Jerónimo Lídice, Delegación Magdalena Contreras C.P. 10200, D.F. Tel: (55) 56 81 81 25 y 54 90 74 00 Consejo Nacional de Población Hamburgo 135, Col. Juárez 06600 México D.F. Tel: (55) 52 09 88 00/57 28 74 00