Gestão de Pessoas - Revista de Administração Municipal - Edição 281 - IBAM

De recursos humanos a pessoas: uma vis�o integral do servidor p�blico M udam o contexto e os conceitos, permanece a ess�ncia da voca��o, do papel, dos direitos e deveres do servidor p�blico, enquanto a gest�o de pessoas veio, ao longo dos anos, incorporando valores renovados de carreira como macrofun��o da Administra��o.

Se por um lado o servidor �, em ess�ncia, um servidor da sociedade, devendo a ela um retorno de qualidade do seu trabalho, busca tamb�m satisfa��o pessoal no trabalho que realiza. Essa satisfa��o, portanto, � de duplo sentido. Por um lado, reconhecendo na melhora da qualidade de vida do Pa�s um pouco de si mesmo, e, por outro, identificando nesse melhoramento um retorno de qualidade na sua pr�pria carreira funcional.

De fato, o servidor participa de um extenso ciclo de passagem pela Administra��o P�blica: do recrutamento e sele��o de pessoal para provimento de cargos e de fun��es, passando pela capacita��o e pelo aperfei�oamento de suas compet�ncias, crescimento ou progresso de carreira, avalia��o de desempenho, remunera��o pecuni�ria e enquadramento futuro como benefici�rio da previd�ncia.

A distin��o entre Estado, Governo e Administra��o P�blica � fundamental para posicionar o comportamento e a cultura institucional do servidor. O cen�rio pol�tico e os valores da� emanados, em grande parte, costumam definir o marco de inclus�o e de motiva��o da atua��o do servidor. Pol�ticas p�blicas se sucedem, definindo prioridades e modos particulares de encarar o desafio do desenvolvimento. Novas Os Editores tecnologias exigem adapta��o ou reciclagem do servidor. Valores antigos, como a �tica, e um pouco mais novos, como o apelo � sustentabilidade, incidem sobre todo o ciclo profissional do servidor, exigindo o seu ajustamento numa ordem de valores compartilhados, cada vez mais, em n�vel mundial.

A enorme profus�o e a atual oferta de informa��o exigem atualiza��o e processamento r�pido de dados pelo servidor num ambiente de gest�o do conhecimento. O respeito �s diferen�as e �s aptid�es particulares favorece o aproveitamento integral das capacidades humanas. O trabalho individual e setorial, por sua vez, � posto sob o desafio do resultado coletivo de equipes e de redes de trabalho.

O in�cio dos mandatos de Prefeitos e Prefeitas � sempre uma oportunidade para um balan�o dessa macrofun��o chamada Gest�o de Pessoas na Administra��o P�blica.

A Federa��o � trina e as esferas de governo s�o independentes, o que quer dizer que a Uni�o, os Estados e os Munic�pios t�m, cada um, responsabilidades compartilhadas na gest�o de pessoal do servi�o p�blico. Por�m, se a esfera local � a mais pr�xima do cidad�o, � a� que a sensibilidade p�blica para o desempenho do servidor ir� avali�-lo face a face.

Ao fim e ao cabo, um servidor p�blico � tamb�m um cidad�o e a sociedade, como mantenedora e benefici�ria do seu trabalho, � quem poder� avalizar o seu desempenho, cabendo aos titulares dos cargos de lideran�a na Administra��o criarem as condi��es efetivas para o seu melhor aproveitamento.

Editorial Revista de Administra��o Municipal - MUNIC�PIOS - IBAM > 3

Desafios da legitima��o das pol�ticas de gest�o de pessoas na gest�o p�blica: estudo de caso de uma prefeitura do nordeste Brasileiro

Roosevelt Bezerra da Silva Filho � Doutorando em Administra��o � PPGA/UFRN e Mestre em Administra��o � PPGA/UFRN � rooseveltbfilho@gmail.com I�da Isabella de Lira Souza � Doutoranda em Administra��o � PPGA/UFRN e Mestre em Administra��o � PPGA/UFRN � isabellaufrn@yahoo.com.br

RESUMO O presente artigo trata da descri��o dos desafios de uma prefeitura na legitima��o das a��es da pol�tica de gest�o de pessoas. Para tanto, buscou-se compreender os fen�menos a partir da perspectiva da Nova Gest�o P�blica e do Neoinstitucionalismo. Quanto aos resultados, � poss�vel inferir que, apesar dos entraves no processo de ruptura e da necessidade de se criar mecanismos estruturadores, a pol�tica de pessoal estabeleceu os novos par�metros para um padr�o de desempenho superior.

Palavras-chave: Nova Gest�o P�blica. Legitimidade. Desenvolvimento Humano.

Introdu��o ministrativa � tratada pelo d�o. O foco est� na gest�o por enfoque humano nas organi resultados, na flexibilidade A necessidade de um Esta za��es. Para tanto, aborda-se administrativa, no controle do voltado para a sociedade a perspectiva human�stica social e na valoriza��o das e com foco nos resultados de da administra��o a partir da pessoas (MATIASPEREIRA, suas a��es tem demandado dos concep��o da Nova Gest�o 2009). Bresser-Pereira (2005) gestores p�blicos mais do que P�blica (New Public Mana- corrobora ao explicar que o capacidade t�cnica para gerir gement) em contraponto aos objetivo da NGP � criar um or�amentos e o cumprimento desafios que os gestores da Estado capaz de atender as ne dos princ�pios da administra- �rea de pessoal enfrentaram cessidades de seus cidad�os; ��o p�blica. Assim, modernizar numa prefeitura do Nordeste na qual os eleitores possam o aparato p�blico tem sido brasileiro. fiscalizar o desempenho dos discutido desde a d�cada de 80 pol�ticos e estes tamb�m secomo ferramenta fundamental Na Nova Gest�o P�blica jam obrigados a prestar contas para a reorienta��o do Estado. (NGP) assentam-se os funda- � sociedade. mentos b�sicos da concep��o Nesse estudo, a discuss�o de um modelo de Estado Os autores deste artigo en acerca da moderniza��o ad orientado para o cliente-cida tendem que o desenvolvimento Gest�o de Pessoas Revista de Administra��o Municipal - MUNIC�PIOS - IBAM > 5 humano � uma premissa subjacente ao paradigma da Gest�o P�blica voltada a resultados, uma vez que tais a��es promovem a atualiza��o dos indiv�duos aos novos modelos de gest�o e potencializam a mudan�a de cultura da organiza��o.

Portanto, o objeto deste estudo s�o as Pol�ticas de Gest�o de Pessoas de uma

prefeitura da Regi�o Nordeste do Brasil notocanteaodesenvolvimento humano e organizacional. A prefeitura promoveu formalmente uma pol�tica de valoriza��o do servidor, e o princ�pio da valoriza��o do servidor est� incorporada � miss�o da organiza��o.

Quanto � finalidade, o artigo descreve os desafios encontrados pela equipe de gestores para a legitima��o das a��es da pol�tica de gest�o de pessoas, sobretudo na reorienta��o dos valores organizacionais de um modelo burocr�tico para a gest�o por resultados. Para isso, buscou-se identificar as a��es governamentais realizadas desde a reforma administrativa, dentro do escopo de suas defini��es e dos seus resultados.

Quanto aos procedimentos metodol�gicos da pesquisa, que � descritiva, trata-se de um estudo de caso, com abordagem qualitativa. As informa��es foram levantadas junto a quatro gestores ligados � Pol�tica de Gest�o de Pessoas na prefeitura.

Depois de coleta-dos, os dados prim�rios foram transcritos e analisados com base no m�todo de An�lise de Conte�do.

A nova gest�o p�blica: origem e princ�pios norteadores As discuss�es sobre a efici�ncia governamental v�m sendo realizadas nos �mbitos acad�mico e social na perspectiva de desenvolvimento, implementa��o e avalia��o de Pol�ticas P�blicas. No cerne da quest�o, o que se apreende � que a efici�ncia de um governo se mostra como consequ�ncia das Pol�ticas P�blicas e obras estruturantes que condicionem melhoria da qualidade de vida para a popula��o.

Como qualquer organiza��o, o alcance dos objetivos das institui��es p�blicas depende diretamente do bom uso dos recursos pr�prios, e da capacidade destas de adquirir, seja por investimentos financeiros seja por parcerias, recursos os quais n�o t�m. Como conhecer bem suas for�as e fraquezas � essencial para o direcionamento dos esfor�os organizacionais, esse diagn�stico tem se mostrado basilar para estrat�gias da Gest�o de Pessoas. As a��es governamentais para atingir as metas se d�o por meio do capital intelectual da pr�pria organiza��o.

A origem e o desenvolvimento da NGP tiveram impacto significativo no governo dos Estados Unidos e no de todo o mundo a partir do instante em que foram levantadas, dentro de sua concep��o, quest�es fundamentais tanto para os gestores p�blicos quanto para a sociedade (DENHARDT, 2012).

Na perspectiva da NGP � considerado o processo de transposi��o de elementos da administra��o empresarial para a administra��o p�blica, de forma que algumas pr�ticas institucionalizadas pelo empresariado fossem � tratado por Sano e Abrucio (2008). Os autores explicam que as ideias e as reformas da Nova Gest�o P�blica alimentaram os processos de muta��o em diversos pa�ses.

Abrucio (1997) explica que a modifica��o do foco fez emergir, no escopo das organiza��es p�blicas, a gest�o orientada para a qualidade dos servi�os por interm�dio da Administra��o da Qualidade Total (Total Quality Management � TQM), sendo estas incorporadas a partir dos resultados obtidos nas experi�ncias das organiza��es privadas.

De acordo com Bresser-Pereira (2005), a NGP considera: 1) a descentraliza��o pol�tica, transferindo-se recursos e compet�ncias para os governos regionais e locais; 2) descentraliza��o administrativa, por meio da delega��o de autoridades aos administradores p�blicos; 3) organiza��es com menores n�veis hier�rquicos; 4) pressuposto da confian�a limitada em detrimento da desconfian�a total; 5) controle dos resultados; e 6) administra��ovoltada parao atendimento do cidad�o.

Do mesmo modo, a NGP n�o surge apenas por problemas a serem enfrentados, mas adv�m da necessidade de maior legitimidade da burocracia frente �s demandasdasociedade(BRESSER-PEREIRA, 2005; SLOMSKI ET AL, 2008).

No Brasil, as ideias da NGP aportaram ainda no primeiro ano do governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), por meio do Minist�rio da Administra��o e Reforma do

Estado (Mare), propostas no Plano Diretor da Reforma do Estado (SANO; ABRUCIO, 2008). A estrat�gia adotada naquela administra��o se balizava na busca pela legitimidade de a��es por parte do Governo quanto � melhoria da efici�ncia do Estado e ao alcance de resultados positivos no atendimento �s expectativas do cidad�o.

Denhardt (2012), por sua vez, elucida o fato de que essas mudan�as podem n�o ser desej�veis, pois existe uma cultura nas organiza��es p�blicas de que a associa��o de valores empresariais n�o deve ser perseguida a todo custo. Sendo fator cr�tico importante de se considerar no momento em que se integram processos para transforma��es numa organiza��o p�blica.

De qualquer sorte, fica evidente a import�ncia da legitimidade das a��es por parte do governo, como forma de responder as demandas da sociedade. De acordo com os institucionalistas, as organiza��es est�o inseridas em um contexto constitu�do de regras, cren�as, mitos, valores e de elementos sociais e culturais criados e institucionalizados por meio da intera��o social. E os gestores p�blicos devem saber direcionarosseusesfor�ospara implementar varia��es que ocasionem impactos positivos na sociedade.

Discuss�o do caso: os desafios da gest�o de pessoas na gest�o p�blica para legitimar as a��es de desenvolvimento humano e organizacional Na perspectiva da gest�o de pessoas nas organiza��es privade uma organiza��o, ou seja, o conhecimento organizacional vem sendo discutido no �mbito acad�mico como um dos fatores essenciais ao sucesso de uma organiza��o.

Tanto o conhecimento t�cito, encontrado no pr�prio indiv�duo atrav�s da apropria��o mediante experi�ncias e pesquisas, quanto o expl�cito, que se encontra nos documentos, nas leis e nos regimentos internos, s�o basilares para se alcan�ar os objetivos organizacionais.

Nos primeiros dias de governo, os gestores identificaram a necessidade de se concretizar uma s�rie de estrat�gicas a fim de nortear as a��es para a promo��o do desenvolvimento humano e organizacional, pois em termos de gest�o do conhecimento muito pouco havia sido realizado at� ent�o. Existia pouco informa��o em regimentos internos, e o conhecimento t�cito de alguns setores havia se perdido com a exonera��o de alguns cargos comissionados da gest�o anterior.

De qualquer forma, as bases para a Pol�tica de Gest�o de Pessoas tamb�m definidas � �poca de transi��o, como a cria��o da Escola de Gest�o P�blica e uma reforma administrativa, foram implantadas nos primeiros dias de governo. Como a��es estruturantes, foi realizado censo para identificar as compet�ncias dos servidores p�blicos municipais, as �reas de atua��o na capacita��o e no desenvolvimento humano, al�m de apontar oportunidades para implementar um Programa de Qualidade de Vida no trabalho.

De acordo com os gestores, a pol�tica de pessoal assentava-se no paradigma burocr�tico. Sua �nfase reca�a nos procedimentos administrativos de an�lise processual, tais como concess�o de vantagens e de benef�cios, aposentadorias e f�rias, entre outros. N�o existia um Plano de Cargos e Carreiras (PCC), apesar de j� terem sido feitos v�rios estudos de atualiza��o de uma matriz salarial que existia somente como projeto de lei. A aus�ncia do PCC incorria em sal�rios iguais em todos os n�veis funcionais, demandando dos gestores a pr�tica equivocada de concess�o de gratifica��es como forma de melhorar a remunera��o dos indiv�duos e, consequentemente, de buscar maior empenho de todos.

A decis�o de implantar o Plano de Cargos e Carreiras ganhou for�a depois que uma coleta de dados diagnosticou o n�o comprometimento dos servidores com as agendas de governo. Para os gestores, foi preciso mostrar que havia empenho com as causas dos funcion�rios para que eles passassem a produzir melhor.

A queda dos repasses do Fundo de Participa��o dos Munic�pios (FPM), no final do ano de 2009, diminuiu as esperan�as de se instituir um Plano de Cargos mais audacioso. A prefeitura se mostrava dependente de tais recursos e

o governo necessitava do montanteor�adoparaa execu��o de seus projetos e obras.

Depois de meses de estudos, foi apresentado aos sindicatos dos servidores p�blicos municipais um Plano de Cargos. Apesar de n�o ser o esperado por todos, foi debatido e considerado satisfat�rio pelas representa��es dos servidores. O processo das discuss�es foi facilitado pela situa��o em que os servidores estavam em termos de perspectivas salariais.

De qualquer forma, a an�lise do plano com os sindicatos foi primordial para a legitima��o das a��es do governo voltada para o pessoal e garantiu certa tranquilidade de aprova��o junto � C�mara dos Vereadores.

O est�mulo para buscar o esfor�o do servidor �s causas sociais foi estabelecido ap�s a publica��o da lei e da implementa��o do plano. Os gestores da Pol�tica de Pessoal passaram a investir tempo na cria��o de uma pol�tica de desenvolvimento humano que promovesse, de fato, padr�es de desempenho compat�veis ao esperado pela sociedade.

Cabe destacar que at� essa fase muitos cursos haviam sido ofertados pela Escola de Governo, mas os servidores resistiam em participar, pois n�o tinham certeza de que benef�cios financeiros teriam. Na opini�o do entrevistado 1, para para efetivar a participa��o dos servidores persistiam.

No entanto, ainda que esse fato apresente-se de forma negativa, � importante destacar que um Plano de Desenvolvimento constitu�do formalmente potencializa a gest�o do conhecimento organizacional, pelos registros e pelas orienta��es que o mesmo traz para as a��es futuras.

De acordo com o gestor 4, a comunica��o para oferta dos cursos estava sendo realizada por meio de diferentes tipos de m�dias, mas os problemas de comunica��o persistiam. Com o objetivo de se realizar uma comunica��o mais estreita com a equipe de gestores de pessoal de todos os �rg�os, foi realizado um encontro a fim de estreitar os la�os e estabelecer novas formas de dinamizar o processo de inscri��o, estimulando o desenvolvimento dos servidores.

Impacientes com os resultados, e antenados aos desafios de legitima��o da pol�tica de desenvolvimento, os gestores mais uma vez passaram a elaborar mecanismos estruturadores para a gest�o de pessoas. Segundo o entrevistado 3, a ideia era estabelecer novos crit�rios para que os servidores se estimulassem a buscar por conta pr�pria o seu desenvolvimento.

Foi institu�da a Comiss�o de Avalia��o de Desempenho e uma lei definiu as bases para a mudan�a do n�vel na matriz remunerat�ria. Foram estabelecidas quantidades m�nimas de horas em cursos para o servidor pleitear promo��es.

As a��es de desenvolvimento humano e organizacional da prefeitura apresentara aos gestores uma s�rie de desafios para a estrutura��o de uma pol�tica baseada em um padr�o superior de desempenho. A necessidade de readequar as a��es e, por vezes, desenvolver novas estruturas impactou significativamente nos resultados da pol�tica de pessoal, pois o tempo dos gestores para legitimar as a��es diminuiu � medida que surgiam novos desafios.

Do ponto de vista da articula��o entre os �rg�os � Caf� de Gest�o, reuni�es setoriais para enfrentamento das discuss�es de pessoal, Programa de Qualidade de Vida no Trabalho, bem como os cursos voltados aos gestores �, as a��es foram trabalhadas com a meta de estreitar rela��es e produzir um pensamento sist�mico.

Mesmo que muitos gestores tenham a perseguir a��es isoladas como forma de produzir resultados positivos de sua gest�o em particular, � poss�vel inferir que o trabalho foi significativo. O Programa de Qualidade de Vida no Trabalho, por exemplo, permitiu � Secretaria de Administra��o desenvolver a��es voltadas para al�m dos �muros do governo�, constituindo as bases para a presta��o de servi�os � comunidade juntamente com a Secretaria de Sa�de.

Considera��es finais Pelos dados apresentados neste estudo, � poss�vel afirmar que houve, por parte dos gestores da �rea de Gest�o de Pessoas, predisposi��o para desenvolver no

munic�pio os princ�pios norteadores da NGP, sobretudo na busca de padr�o de desempenho capaz de proporcionar ao governo a legitimidade de suas pol�ticas perante a sociedade.

Ainda que pesem as premissas elencadas neste artigo, � necess�rio que os gestores tenham muito claro que a estrutura de uma organiza��o impacta fortemente na execu��o de suas pol�ticas e consequentemente na obten��o de seus resultados.

Neste estudo, particularmente, fica caracterizado que embora houvesse vontade dos gestores em promover um padr�o de desempenho elevado dos servidores p�blicos municipais, quest�es estruturantes precisaram ser adequadas para produzir o resultado esperado.

Neste caso, se faz necess�ria a produ��o de novo estudo ao final do pr�ximo governo, que considere as vari�veis de pesquisas aqui tratadas a fim de se avaliar at� que ponto as a��es estruturantes condicionaram novos padr�es de desempenho.

Algumas a��es da pol�tica de valoriza��o do servidor est�o fundamentadas nos princ�pios da NGP. Programas de Qualidade de Vida no Trabalho t�m sido introduzidos nas estruturas

Avalia��o de desempenho como ferramenta de melhora do servi�o p�blico Valmor Pedro Bacca � Secret�rio de Administra��o e Finan�as do Munic�pio de Peritiba-SC e P�s-graduando em Administra��o P�blica da Universidade do Oeste de Santa Catarina � UNOESC � Campus de Joa�aba � valmorbacca@hotmail.com RESUMO O presente trabalho disp�e sobre avalia��o de desempenho do servidor p�blico, como ferramenta de gest�o de pessoas e um processo que inclua atividades de planejamento, acompanhamento e avalia��o e que procura integrar os diferentes n�veis organizacionais e promover a melhoria da performance de indiv�duos, de equipes de trabalho e da organiza��o como um todo. Nesse processo destacamos o planejamento estrat�gico que identifica as metas a serem alcan�adas a partir da miss�o, da vis�o e da an�lise do ambiente externo e interno.

Palavras-chave: Avalia��o de Desempenho. Servidor P�blico. Gest�o de Pessoas.

Introdu��o A administra��o p�blica passa por um momento de redefini��o de estruturas. A estrutura burocr�tica n�o encontra lugar quando se refere a organiza��es cada vez mais enxutas, das quais � exigida mais qualidade na presta��o de servi�os.

Neste contexto, a �rea de Recursos Humanos tem papel fundamental, na medida em que se v� respons�vel por reelaborar sua pol�tica de a��o com refer�ncia aos funcion�rios, incumbidos de assumir postura diferente frente � nova administra��o p�blica.

Ser� dif�cil implantar um programa de recursos humanos em qualquer organiza��o sem informa��es adequadas sobre o comportamento das pessoas que nela trabalham. A avalia��o de desempenho pode ser o meio de se obter essas informa��es. Assim, a avalia��o serve como um dos mecanismos para transforma��es no �mbito funcional das organiza��es p�blicas, podendo ser usada no sentido de averiguar defici�ncias e proporcionar pol�ticas de desenvolvimento profissional.

O presente trabalho visa analisar os aspectos relacionados � gest�o de recursos humanos nas organiza��es p�blicas, no que se refere especificamente � quest�o da avalia��o de desempenho, considerando os seus objetivos e a import�ncia na realidade dessas organiza��es.

Ap�s a presente pesquisa, pode-se concluir que a subjetividade inerente a todo e qualquer processo de avalia��o �maisvis�velnaadministra��o p�blica, j� que dificilmente se poder�o calcular sal�rios, promo��es ou outras vantagens em fun��o, por exemplo, dos volumes de venda ou da produ��o de bens ou de servi�os. A miss�o p�blica ter� sempre por obriga��o servir indiferencialmente

o cidad�o e n�o a simples gera��o de lucro. Estas fun��es e obriga��es do trabalhador p�blico fazem com que a sua avalia��o individualizada seja particularmente dif�cil.

Outro aspecto a ressaltar � que a Administra��o P�blica em todos os n�veis e esferas enfrentaumimportante processo de mudan�a organizacional, em prol de um aumento da efici�ncia, da efic�cia e da economicidade. A exist�ncia de um sistema de informa��o estrat�gica torna-se essencial para apoiar o processo de tomada de decis�es, aumentar a transpar�ncia das atividades desenvolvidas perante os cidad�os e aumentar a racionaliza��o na gest�o dos recursos. A preocupa��o com a satisfa��o da comunidade face aos servi�os prestados constitu�a principal perspectiva de desempenho em organiza��es p�blicas, sendo b�sico desenvolver medidas de desempenho a este n�vel. Assim, a introdu��o de sistemas de avalia��o de desempenho no setor p�blico exige, cada vez mais, uma an�lise multidimensional do desempenho, uma adapta��o ao contexto pol�tico em que estas institui��es operam, uma mudan�a na cultura instalada face � avalia��o de desempenho e a considera��o do cidad�o e da excel�ncia no atendimento de suas necessidades como um principal fim a atingir.

Avalia��o de desempenho Em ambiente extremamente competitivo, marcado pela globaliza��o e por fatores din�micos, a �rea de gest�o de pessoas surge como setor estrat�gico para o desenvolvimento das organiza��es. Levando-se em considera��o o ambiente p�blico, observa-se que na �rea de Gest�o de Pessoas � primordial adequar a realidade p�blica aos novos paradigmas administrativos que primam pela efici�ncia, por baixos custos, por rapidez e por bons servi�os (LOTTA, 2002, p.3).

A avalia��o � um termo de m�ltiplos significados e, como instrumento de a��o, que atende a diferentes prop�sitos, n�o � apenas um instrumento ou mecanismo t�cnico. A avalia��o produz sentidos, consagra ou inibe interesses, valores e comportamentos, provoca mudan�as, transforma realidades.

Por isso mesmo, � poderoso instrumento de a��es pol�ticas e consequ�ncias �ticas.

Avalia��o � uma dessas palavras muito utilizadas, que faz parte da vida de todos n�s, e uma dessas atividades que nos afetam sempre e de forma muitas vezes radical. Como afirma Sobrinho (SOBRINHO E RISTOFF, 2002, p.104), �nada permanece igual e indiferente ap�s uma avalia��o�.

A avalia��o � um processo essencialmente complexo e se torna incompreens�vel ou at� mesmo deturpado se visto sob uma �tica simplificadora. Esta complexidade a cada dia se intensifica e se torna cada vez mais abrangente. Por exemplo, at� bem pouco tempo, no mundo da economia e da pol�tica, a riqueza e o poder se traduziam em bens materiais e tang�veis � o capital era o recurso econ�mica mais significativo; hoje, o conhecimento �, seguramente, o recurso econ�mico fundamental, representado pelo conjunto de compet�ncias e de habilidades privilegiadas pelo mercado. N�o existe avalia��o unireferencial; ela � sempre plural e associada a valores �ticos e pol�ticos, nunca aleat�ria e descomprometida. Dever� obedecer a uma racionalidade t�cnica, que assegure informa��es objetivas e confi�veis e que atendam aos requisitos de equidade e justi�a, contribuindo para a redu��o das desigualdades e da exclus�o social, e progressivamente permita atingir n�veis de consci�ncia cr�tico emancipat�rio por meio de m�todos dial�gicos e participativos (LOTTA, 2002, p.4) O que � avalia��o de desempenho A avalia��o de desempenho � uma ferramenta de gest�o de pessoas, que corresponde a uma an�lise sistem�tica do desempenho do profissional em fun��o das atividades que realiza, das metas estabeleci-das, dos resultados alcan�ados e o seu potencial de desenvolvimento. Para Chiavenato (apud PEIXER, 2008, p.4), a avalia��o de desempenho � uma sistem�tica de aprecia��o do desempenho do indiv�duo no cargo e de seu potencial de desenvolvimento. � um meio pelo qual podem ser localizados

problemas de supervis�o de pessoal, de integra��o do empregado � empresa ou o cargo que presentemente ocupa, de n�o aproveitamento de empregado com potencial mais elevado que o exigido pelo cargo, de motiva��o. Pode colaborar na determina��o e no desenvolvimento de uma pol�tica adequada �s necessidades da empresa.

Na vis�o de Pontes (apud PEIXER, 2008, p.4), �a Avalia��o ou Administra��o de Desempenho � um m�todo que visa, continuamente, estabelecer um contato com os funcion�rios referente aos resultados desejados pela organiza��o, acompanhar os desafios propostos, corrigindo os rumos quando Avalia��o de desempenho Revista de Administra��o Municipal - MUNIC�PIOS - IBAM > 15 necess�rio, e avaliar os resultados conseguidos�.

Avaliar o desempenho, portanto, nada mais � do que fornecer o feedback construtivo, tanto no dia a dia quanto nas reuni�es formais para esse fim, al�m de estabelecer os resultados a serem perseguidos pelos indiv�duos e acompanhar o processo de trabalho. Sem essa caracter�stica do relacionamento n�o existe Programa de Avalia��o de Desempenho, qualquer que seja a metodologia adotada.

A avalia��o de desempenho n�o � um ajuste de contas ou a cria��o de uma lista negra de defeitos, mas um levantamento de informa��es que beneficiar�o todos dentro da empresa.

A avalia��o de desempenho �, antes de tudo, um processo de comunica��o. O processo de comunica��o � a ess�ncia da avalia��o de desempenho (PONTES, 1996).

Ainda segundo (PONTES, 1996), deve analisar o comportamento do empregado � e n�o da pessoa � e como ele desempenha o cargo que ocupa.

Na vis�o de Lucena (1992), o desempenho refere-se � atua��o do empregado em rela��o ao cargo que ocupa na organiza��o, tendo em vista as responsabilidades, as atividades, as tarefas e os desafios que foram atribu�dos para produzir os resultados que dele se espera. De acordo com Oliveira-Castro (1999), o conceito de desempenho compreende o conjunto de habilidades, conhecimentos, atitudes, capacidades, intelig�ncia e experi�ncias pessoais do indiv�duo, entre outras disposi��es pessoais componentes do saber fazer.

Saber fazer e ter suporte organizacional s�o condi��es necess�rias, mas n�o suficientes, para um desempenho eficaz. O querer fazer consiste em outra condi��o necess�ria para que algu�m apresente um desempenho eficaz, de acordo com expectativas, normas e padr�es bem especificados.

Para Oliveira-Castro (1999), a avalia��o de desempenho � definida como um conjunto de normas e de procedimentos utilizados pelas organiza��es para aferir o n�vel de produtividade de seus empregados. Segundo a mesma autora, os processos de avalia��o de desempenho geralmente compreendem v�rias etapas, entre as quais o estabelecimento de crit�rios de avalia��o e padr�es de desempenho; negocia��o de objetivos e expectativas de desempenho; observa��o de amostras representativas de desempenho do empregado em per�odo preestabelecido; registro de incidentes cr�ticos; comunica��o de resultados de avalia��o; provimento de feedback ao avaliado; formula��o de planos de a��o para melhorar o desempenho e remover obst�culos e dificuldades ao desempenho.

Avalia��o ou gest�o de desempenho?

No in�cio do s�culo passado, a avalia��o de desempenho tinha como foco exclusivo o indiv�duo e a forma como realizava seu trabalho. O seu conceito evoluiu e passou a referir-se, de forma mais ampla, ao ato de executar as

Motiva��o � um quadro complexo. Entretanto, para � a grande maioria das pessoas, � poss�vel obter melhor desempenho quando se sentem bem no que fazem estabelece que a progress�o horizontal por merecimento decorrer� da avalia��o de desempenho expressa em conceitos que determinar�o o interst�cio a ser cumprido pelo servidor. A norma fixa que o servidor ser� avaliado pela chefia imediata, observados determinados fatores que, pontuados, lhe dariam uma classifica��o que possibilitaria o seu eventual enquadramento no n�mero de vagas destinadas para essa modalidade de progress�o. Esses fatores s�o: 1) qualidade e quantidade de trabalho; 2) iniciativa e coopera��o; 3) assiduidade e urbanidade; 4) pontualidade e disciplina; 5) antiguidade (ENAP 2005, p.41 e 42).

A avalia��o de desempenho no setor p�blico � assunto novo, trazido pela Emenda Constitucional n� 19, de 04 de junho de 1998, a qual altera o artigo 41 da Constitui��o da Rep�blica Federativa do Brasil, que versa sobre o tema. N�o h� praticamente fonte de pesquisa voltada diretamente � �rea p�blica, o que faz com que os profissionais desta �rea sintam-se �perdidos e desesperados� quando da necessidade e da exig�ncia da implanta��o de tais procedimentos.

Pelo Decreto n� 4.247, de 22 de maio de 2002, foi criada a Gratifica��o de Desempenho de Atividades T�cnico-Administrativa (Gdata), com o objetivo de �melhorar a qualidade dos servi�os mediante o reconhecimento profissional e a Avalia��o de Desempenho Institucional�.

Com essa gratifica��o, os servidores passaram a ter uma parcela de sua remunera��o vinculada, do ponto de vista formal, ao desempenho ou � produtividade (ENAP, 2005, p.41 e 42).

Sob a �tica dessa nova legisla��o, a avalia��o de desempenho individual visa aferir a performance do servidor no exerc�cio das atribui��es do cargo ou da fun��o, com foco na contribui��o individual para o alcance dos objetivos organizacionais.

Para a avalia��o do desempenho Institucional, cada � �rg�o definir� as unidades de avalia��oa serem consideradas; o peso relativo de cada unidade de avalia��o no cumprimento das metas institucionais; e os indicadores e as metas de desempenho institucionais. No caso da avalia��o do desempenho individual, ser�o estabelecidos os fatores a serem aferidos; os indicadores de desempenho; o peso relativo de cada fator; a metodologia a ser utilizada; e os mecanismos para encaminhamento de recursos por parte do servidor avaliado (ENAP, 2005, p.42).

A avalia��o de desempenho e resultados A avalia��o de desempenho pode, essencialmente, ser procedida a partir destas duas dimens�es gerais de an�lise: a efici�ncia e a efic�cia. N�o obstante sua larga margem de utiliza��o, � importante assinalar que se trata de conceitos distintos, especialmente no que se refere ao seu foco (BERGUE, 2007, p.169).

Segundo o mesmo autor, � importante destacar tamb�m de rela��es entre vari�veis o mais simples poss�vel, observados os demais atributos. Uma das condi��es fundamentais para sua implanta��o � a facilidade de apresent�-lo e faz�-lo ser compreendido; c) Perenidade: deve apresentar uma arquitetura constitutiva que sofra transforma��es m�nimas, preferencialmente inexistentes, por longos per�odos de tempo; d) Consist�ncia: deve contemplar rela��es verdadeiras entre suas vari�veis

componentes, evitando-se incidir em uma estrutura que relacione vari�veis que integrem dimens�es dissociadas do fen�meno, cujo resultado constitua objeto de an�lise; e) � preciso atentar para a minimiza��o de ju�zos de valor por ocasi�o de sua an�lise e interpreta��o. Embora a subjetividade n�o possa ser plenamente afastada na avalia��o de desempenho a partir de indicadores, � preciso evitar (sempre que poss�vel), j� por ocasi�o da composi��o de um indicador de desempenho, a introdu��o de vari�veis de natureza subjetiva.

Diferen�as na avalia��o de desempenho dos setores p�blico e privado Segundo Gomes (2007, p.1066), o principal prop�sito da avalia��o de desempenho em qualquer organiza��o � apoiar o processo de tomada de decis�o e permitir o processo de aprendizagem organizacional. A introdu��o de melhorias na presta��o de bens e de servi�os, ap�s cada processo de avalia��o, � o principal papel de um sistema de avalia��o de desempenho.

Torna-se necess�rio distinguir a avalia��o do desempenho no setor p�blico relativamente ao setor privado, na medida em que, no primeiro, a distribui��o de bens e servi�os n�o segue o modelo de mercado. Por outro lado, o lucro n�o constitui uma medida de desempenho relevante. A an�lise do lucro ou da rentabilidade nas demonstra��es financeiras de uma entidade governamental n�o revela se esta atingiu ou n�o os objetivos definidos. Se h� d�vida sobre a import�ncia das medidas n�o financeiras no setor p�blico, elas fazem ainda mais sentido neste setor, uma vez que os seus objetivos s�o definidos, na sua maioria das vezes, em termos n�o financeiros, de acordo com a natureza e complexidade das suas atividades (GOMES, 2007, p.1.067). � grande a dificuldade de avaliar o desempenho das pessoas em seus cargos, mais ainda � realizar esse tipo de trabalho no servi�o p�blico, visto que sempre houve e sempre haver� grande influ�ncia pol�tica em tudo o que � realizado nos �rg�os e os setores p�blicos (PEIXER, 2008, p.2).

A avalia��o de desempenho no servi�o p�blico tem por objetivo a perman�ncia (efetiva��o) ou n�o do servidor no cargo em que est� sendo avaliado. Para isso, � preciso haver uma orienta��o quanto ao trabalho a ser executado, tanto pelas chefias quanto pelos pr�prios servidores a respeito do que acontece durante este per�odo que, hoje, � de tr�s anos (art. 41, da Constitui��o Federal), sendo que o acompanhamento pelas chefias para a elabora��o do relat�rio final � efetuado, geralmente, de seis em seis meses (PEIXER, 2008, p.8).

Comumente os avaliadores s�o as chefias imediatas. Acontece que, nos �rg�os p�blicos essas chefias n�o possuem conhecimento suficiente de sua �rea de trabalho, pois os cargos s�o ocupados, na maioria dos casos, por pol�ticos sem crit�rios e objetivos de compet�ncia de gest�o, atrapalhando o processo de avalia��o de desempenho (PEIXER, 2008, p.9).

Sendo mecanismo que busca conhecer e medir o desempenho dos indiv�duos na organiza��o, a avalia��o de desempenho estabelece uma compara��o entre o desempenho esperado e o apresentado.

Se levarmos em considera��o a participa��o da avalia��o de desempenho frente � gest�o de pessoas no ambiente organizacional, depara-se com a nova fun��o pela qual a �rea de Gest�o de Pessoas � respons�vel: o tornam-se demasiadamente cr�ticos; c) Pode ocorrer, tamb�m, falta de envolvimento que leva � falha de dire��o, sendo que os avaliadores permitem aos avaliados ficarem no extremo de somente receber.

O grande risco � que a avalia��o de desempenho se torne um fim em si mesma, desvinculada do objetivo maior que � a melhoria do servi�o p�blico prestado ao cidad�o.

Motiva��o e desempenho Motiva��o � um quadro complexo. Entretanto, para a grande maioria das pessoas, � poss�vel obter melhor desempenho quando se sentem bem no que fazem. Esse sentimento de satisfa��o � promovido pelo reconhecimento, louvor, feedback positivo dos resultados, bom relacionamento no trabalho, e assim por diante. A motiva��o tamb�m � necess�ria para a aprendizagem cont�nua. Juntas, s�o essenciais ao desempenho excelente. Mediante o encorajamento da motiva��o e a facilita��o do aprendizado, qualquer pessoa pode progredir (PEIXER, 2008, p.8).

Segundo o mesmo autor (2008, p.8), o caminho mais simples para os gerentes seguirem para conectar as pessoas ao resultado passa por tr�s passos: estabelecer objetivos avan�ados; monitorar e proporcionar feedback positivo de desempenho; e identificar as formas com as quais o pessoal pode aprimorar o pr�prio valor nas tarefas di�rias e, a logo prazo, os benef�cios que ser�o gerados para a organiza��o.

Avalia��o de resultados e planejamento A avalia��o de desempenho representa uma ferramenta importante para o desenvolvimento de uma cultura voltada para resultados. Tal afirma��o � baseada no pressuposto de que o alinhamento de objetivos individuais e das equipes �s metas da organiza��o implica no maior envolvimento dos funcion�rios de todos os n�veis, os quais passam a se sentir pessoalmente respons�veis pelo desempenho da organiza��o (DUTRA, 2009, p.52).

Numa primeira fase � que pode ser considerada a do planejamento estrat�gico �, os altos dirigentes articulam os objetivos e as metas da organiza��o a partir dos quais os gerentes e os diretores determinam objetivos estrat�gicos e mensur�veis para suas unidades (DUTRA, 2009, p.52).

Os objetivos para o desempenho dos indiv�duos e das equipes s�o desenvolvidos subsequentemente. Uma pol�tica consistente de avalia��o de desempenho for�a os funcion�rios e os gerentes a definirem e a priorizarem em conjunto as metas e os objetivos (DUTRA, 2009, p.52).

A chave para o sucesso da pol�tica de avalia��o de desempenho � a integra��o com a pol�tica de capacita��o, oferecendo oportunidades de desenvolvimento aos profissionais nas �reas em que eles apresentam pontos fracos (DUTRA, 2009, p.52).

Na opini�o de Dutra (2009, p.53), os mecanismos que associam o valor da remunera��o � avalia��o de desempenho est�o relacionados com os objetivos de propiciar maior efici�ncia, alcance dos resultados e integra��o com a sociedade.

Entretanto, para que possam desempenhar adequadamente esse papel, os processos de avalia��o precisam ser percebidos como justos pelos participantes, sob pena de prejudicar o alcance dos benef�cios resultantes da presta��o de contas � sociedade sobre o desempenho. Se assim n�o for, as informa��es sobre o desempenho poder�o ser questionadas pelos servidores.

O papel das metas preestabelecidas, que devem ser amplamente divulgadas, � o de neutralizar o car�ter subjetivo das Avalia��es de Desempenho, que muitas vezes deixam de ser consideradas pelos respons�veis por RH pela falta de legitimidade das mesmas (DUTRA, 2009, p.54).

Modelos de avalia��o de desempenho Assim sendo, um modelo satisfat�rio de an�lise de desempenho pode possuir um componente associado � avalia��o de cada servidor e outro relativo � atua��o de grupos necessidade de treinamento e reciclagem para o resgate do funcion�rio improdutivo e para o alinhamento �s metas institucionais.

Infelizmente, na maioria das vezes as avalia��es de desempenho geram constrangimentos, e nenhuma a��o p�s-avalia��o � realizada pelos departamentos de recursos humanos das institui��es do Pa�s. Avaliar atividades sem direcionar as metas anuais sob o objetivo institucional pode significar um trabalhodesgastante,constrangedor e de pouca efic�cia para a melhoria dos servi�os p�blicos prestados � popula��o.

Tamb�m � essencial que o subordinado esteja consciente da sua import�ncia na interface da miss�o institucional, quais as suas tarefas (o que fazer) e como desempenh�-las. Dessa forma, ao ser cobrado tem como ser ter seu trabalho analisado corretamente. O resultado da avalia��o de desempenho tamb�m deve gerar pol�tica or�ament�ria com autonomia do setor de recursos humanos destinada � reciclagem e ao treinamento do pessoal.

Avalia��o 360 graus Segundo Almeida (1999, p.63), na avalia��o 360 graus o funcion�rio � avaliado por seu superior, pelos pares, por si pr�prio (auto avalia��o) e pelos clientes. A metodologia, que teve in�cio na d�cada de 1950, teve como base pr�ticas de Desenvolvimento Organizacional e influ�ncia da Psicologia Social. A partir de ent�o, estudos v�m sendo aprimorados e o m�todo passou a ser conhecido tamb�m como feedback com m�ltiplas fontes, feedback estruturado, entre outras nomenclaturas (Souza, 2009, p.1).

A avalia��o 360 graus tem como fun��o subsidiar as pol�ticas de gest�o de pessoas, a gest�o por compet�ncias e o desenvolvimento das lideran�as. Auxilia, igualmente, nas mudan�as organizacionais e � uma das formas de se avaliar o desempenho dos colaboradores para fins de promo��o ou realoca��o de pessoas (SOUZA, 2009, p.1).

A implanta��o da avalia��o 360 graus divide-se em quatro etapas, de acordo com SOUZA, (2009, p.1): 1� - Delineamento do perfil da lideran�a e o desenvolvimento do instrumento de feedback. A empresa precisa definir os atributos da lideran�a; 2� - Qualidade dos feedbacks fornecidos. Deve-se escolher fornecedores de feedback que tenham contato com o receptor, que fa�a ou fez parte da rede de contatos no per�odo consideradoaodaavalia��o.Os pr�prios receptores n�o devem escolher os fornecedores de feedback, pela tend�ncia que temos em buscar fontes das quais j� sabemos a opini�o a nosso respeito e que nos d�o seguran�a, impedindo as possibilidades de desenvolvimento. Os fornecedores precisam ser cuidadosos em n�o serem excessivamente rigorosos nem excessivamente benevolentes com os receptores.

N�o � um julgamento, � uma avalia��o, visando ao aperfei�oamento; 3�- Processamento e utiliza��o dos feedbacks pelo receptor. O comprometimento do receptor com os resultados depende da compet�ncia das fontes para emitir os feedbacks. Da mesma forma, que os atributos que conduzem o processo fa�am sentido e que os comportamentos do perfil de lideran�a sejam realiz�veis, podendo ser desenvolvidos. Os resultados dos feedbacks devem ser disponibilizados na forma de relat�rios; 4�- Intera��o ao Sistema de Gest�o com pessoas. A avalia��o 360 graus deve ser integrada a outras pr�ticas de RH, a exemplo de sele��o, remunera��o, desempenho, desenvolvimento e promo��o. � preciso que operem em sintonia, sustentando-se entre si.

A avalia��o 360 graus � um processo que expande a avalia��o individual do antigo modelo um a um a outro multifontes, pois uma de suas caracter�sticas � a qualidade dos envolvidos no processo.

Nos question�rios utilizados para o levantamento das impress�es devem ser constar quest�es espec�ficas, como efetividade da comunica��o; comprometimento com resul

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RESUMEN Evaluaci�n de desempe�o como herramienta de mejora del servicio p�blico El presente trabajo visa sobre evaluaciones de desempe�o del servidor p�blico, como herramienta de gesti�n de personas y un proceso que incluya actividades de planeamiento, acompa�amiento y evaluaci�n, y que busque integrar diferentes niveles organizacionales y promover el mejoramiento de la performance de individuos, de equipos de trabajo y de la organizaci�n como un todo. En este proceso destacamos el planeamiento estrat�gico que identifica las metas a ser alcanzadas a partir de la mision, de la vision y del analisis del ambiente externo e interno. Palabras-clave: Performance Assessment. Public Servant. People Management.

ABSTRACT Performance assessment as a tool to improve public service This work deals with performance evaluation of the public served as a tool for managing people and a process that includes planning activities, monitoring and evaluation that seeks to integrate the different organizational levels and promote improved performance of individuals, work teams and the organization as a whole. In the process we highlight the strategic planning that identifies goals to be achieved from the mission, vision and analysis of external and internal environment. Key words: Evaluaci�n de Desempe�o. Servidor P�blico. Gesti�n de Personas.

A tens�o entre o regime jur�dico �nico e servidores tempor�rios Alexandre Veronese � Doutor em Sociologia pelo Instituto de Estudos Sociais e Pol�ticos (IESP) da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e Professor Adjunto da Faculdade de Direito da Universidade de Bras�lia (UnB) � verenose@matriy.com.br RESUMO

A Constitui��o Federal de 1988 possui duas disposi��es jur�dicas que mant�m um tenso equil�brio normativo: a regra geral dos concursos p�blicos e a exce��o da contrata��o tempor�ria em raz�o do excepcional interesse p�blico. O tema tem sido muito discutido nos tribunais superiores em meio a uma altera��o paradigm�tica ocorrida na jurisprud�ncia: a outorga de direitos subjetivos � nomea��o dos aprovados em concursos. Tal estado de coisas enseja o repensar na pol�tica de pessoal, que deve se pautar por um planejamento de longo prazo, bem como pela boa defini��o legal, de modo a serem evitados transtornos judici�rios. Palavraschave: Servidor p�blico. Contrata��o tempor�ria. Jurisprud�ncia.

Introdu��o � certo que o instituto da obrigatoriedade do concurso p�blico, tal como previsto no inciso II do artigo 37 da Constitui��o Federal de 1988, se tornou generalizado na Administra��o P�blica depois destes quase 25 de vig�ncia da Carta Pol�tica.

Todavia, o mesmo instituto possui uma exce��o tamb�m prevista no mesmo artigo, no inciso IX, que � a possibilidade de contrata��o tempor�ria de pessoal.

O presente artigo visa debater o conflito entre os dois institutos, tendo em vista a jurisprud�ncia recente do Superior Tribunal de Justi�a (STJ) e do Supremo Tribunal Federal (STF) em rela��o � terceiriza��o e � contrata��o tempor�ria.

Apesar de o artigo focalizar o regime jur�dico federal de contrata��o de servidores tempor�rios, o mesmo tem aplicabilidade te�rica aos Estados, ao Distrito Federal e aos munic�pios, em raz�o da simetria constitucional que marca a Administra��o P�blica. Um exemplo � que, apesar deste texto tratar primariamente da esfera federal, tamb�m se ter� aten��o ao problema dos Estados, tendo em vista as diversas A��es Diretas de Inconstitucionalidade (ADI) impetradas contra legisla��es estaduais, bem como o fato da jurisprud�ncia do STF e do STJ derivarem de casos estaduais.

Na primeira parte do artigo, ser�o descritos os institutos jur�dicos relacionados ao ingresso de pessoal no servi�o p�blico federal, com destaque � quest�o da contrata��o tempor�ria,talcomoprevistanaLei n� 8.745/93, que regulamenta o j� referido inciso IX do art. 37 da Constitui��o Federal. Depois, ser� descrita uma quest�o doutrin�ria de relev�ncia, relacionada ao regime jur�dico dos servidores contratados temporariamente na �rea federal. Em seguida, ser� tratada a grande mudan�a recente havida na jurisprud�ncia do STF que modificou o paradigma dos concursos p�blicos, ao reconhecer a exist�ncia de liquidez e a certeza no direito � nomea��o, em vez da antiga doutrina da expectativa de direito.

O debate do artigo indica o dif�cil equil�brio entre a defesa da regra geral do concurso p�blico e a necessidade de contratar servidores de forma tempor�ria. A sua conclus�o versa sobre a necessidade de que os entes p�blicos realizem um planejamento de pessoal em longo prazo, como forma de se precaver ao debate judiciServidores Tempor�rios Revista de Administra��o Municipal - MUNIC�PIOS - IBAM > 27 �rio, que � custoso em diversos sentidos.

Admiss�o de pessoal no servi�o p�blico federal Ap�s a promulga��o da Constitui��o da Rep�blica Federativa do Brasil de 1988, foram harmonizados diversos dispositivos constitucionais relativos � gest�o de pessoal no aparelho do Estado. O poder p�blico possu�a delineamentos jur�dicos sobre esta quest�o por meio do antigo Decreto-lei n� 200, de 1967, combinado com as disposi��es espec�ficas acerca dos regimes jur�dicos (celetista, por for�a da Consolida��o das Leis do Trabalho (CLT), Decreto-lei n� 5.452, 01 de maio de 1943; e estatu�rio, pelo antigo Estatuto dos Funcion�rios P�blicos Civis da Uni�o, Lei n� 1.711, de 28 de outubro de 1952).

A principal transi��o foi a migra��o do pessoal celetista para o �mbito do Regime Jur�dico �nico (RJU), que viria a ser efetivada pela Lei n� 8.112, de 1990, por for�a do seu art.

243. Desta forma, o v�nculo do pessoal da administra��o federal indireta foi

dotado de certa isonomia em rela��o ao pessoal da administra��o direta. O RJU, Lei n� 8.112, de 1990, previa a contrata��o de pessoal tempor�rio com fulcro nos artigos 232 at� 235. Com a san��o presidencial da Lei n� 8.745, de 1993, foi erguido novo estatuto espec�fico para a contrata��o tempor�ria,comaconsequente revoga��o expressa dos dispositivos colidentes do RJU. Esta lei espec�fica foi amplamente alterada por meio de diversas medidas provis�rias, tendo alcan�ado certa estabilidade em seus termos com a edi��o de leis ordin�rias.

O ponto central da Lei n� 8.745, de 1993, � a regula��o de uma exce��o: o contrato tempor�rio de pessoal no Estado. Seu objetivo � criar uma limita��o, por meio de um estatuto, para a discricionariedade do administrador p�blico em rela��o ao que pode configurar uma necessidade excepcional de pessoal. Uma vez configurada a situa��o f�tica, prevista no texto legal, h� a autoriza��o para que, excepcionalmente e segundo os procedimentos da Lei e da regulamenta��o espec�fica, se realize a contrata��o do pessoal tempor�rio.

Uma ressalva necess�ria � que a contrata��o pela Lei n� 8.745, de 1993, no caso dos professores substitutos nas Institui��es Federais de Educa��o Superior (IFES), possui previs�o detalhada. Ela n�o deve decorrer apenas do interesse de possuir pessoal contratado de forma �flex�vel�. A contrata��o deve atender situa��es espec�ficas, previstas no diploma legal.

Em passado recente, a pr�pria legisla��o teve este sentido atacado pela pol�tica de pessoal vigente, quando os concursos para o provimento de cargos efetivos na carreira do magist�rio superior foram suspensos pelo Governo Federal (1995-2002).

Esta suspens�o acarretou a falta de pessoal em diversos �rg�os, al�m do sistema educacional. Dessa forma, uma modifica��o legal foi realizada para introduzir a previs�o de contrata��o em �rg�os, como o Instituto Nacional de Propriedade Industrial do controle de constitucionalidade: a declara��o, em sede de medida cautelar do caput do art. 39 da Constitui��o Federal. Ela ocorreu no julgamento da ADIN n� 2.1353. Desta forma, a referida decis�o restabeleceu a vig�ncia do caput do art. 39, da Constitui��o Federal, ao texto existente antes da aprova��o da Emenda Constitucional n� 19, de 1998. Este restabelecimento produz a impossibilidade jur�dica da exist�ncia de um regime jur�dico alternativo ao Regime Jur�dico �nico, no caso federal, definido pela Lei n� 8.112, de 1990:

correlata, naquilo que a lei n�o dispuser em contr�rio�.

Obviamente, as novas leis que disporiam sobre as carreiras, cuja afeta��o normativa seria dirigida aos novos empregos p�blicos, n�o foram aprovadas. elas n�o foram aprovadas nem como Medidas Provis�rias. Tamb�m, nos mesmos n�o foi aprovada nenhuma legisla��o espec�fica sobre a transforma��o de em empregos p�blicos, bem como poss�vel regimede op��o. Logo, na pr�tica pol�tica p�blica n�o foi efetivada.

Ali�s, termos, cargos esta

1998, sobre qual o regime que deve ser observado na rela��o jur�dica dos servidores tempor�rios. Este � o pr�ximo tema.

Qual o v�nculo jur�dico do contratado tempor�rio, da Lei n� 8.745, de 1993?

Na parte revogada da Lei n� 8.112, de 1990, que tratava da mat�ria, estava disposto, no artigo 232: �Para atender a necessidades tempor�rias de excepcional interesse p�blico, poder�o ser efetuadas contrata��es de pessoal por tempo determinado, mediante contrato de loca��o de servi�os�. A express�o �mediante contrato de loca��o de servi�os� possibilitou que a doutrina administrativista buscasse enquadrar os servidores tempor�rios como situados no marco do C�digo Civil, ou seja, sem que houvesse a incid�ncia das normas do RJU ou da Consolida��o das Leis do Trabalho (CLT). Esta hip�tese � uma impossibilidade jur�dica, tendo em vista que o instituto da loca��o de servi�os possui o escopo da empreitada em seu norte. A empreitada constitui uma tarefa e n�o a presta��o

continuada de servi�os, como o magist�rio. Exemplar deste ponto de vista � o trecho do voto do Min. Maur�cio Corr�a, quando da declara��o de inconstitucionalidade da Lei n� 418, de 1993, do Distrito Federal, por meio da ADIN n� 890: �Anote-se inicialmente que o legislador local perpetrou uma verdadeira confus�o ao prever a contrata��o extraorArt. 39. A uni�o, os Estados, o Distrito Federal e os Munic�pios instituir�o, no �mbito de sua compet�ncia, regime jur�dico �nico e planos de carreira para os servidores da administra��o p�blica direta, das autarquias e das funda��es p�blicas Art. 39. A uni�o, os Estados, o Distrito Federal e os Munic�pios instituir�o conselho de pol�tica de administra��o e remunera��o de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos poderes.

Vale lembrar que a possibilidadedeinstitui��odeoutroregime jur�dico, baseado na Consolida��o das Leis do Trabalho, tal como estava propugnado pela Lei n� 9.962, de 2000, foi descartado como pol�tica p�blica, na pr�tica. Esta lei dispunha, em poucos artigos, por�m de forma central, o seguinte, no seu artigo 1�: �O pessoal admitido para emprego p�blico na Administra��o federal direta, aut�rquica e fundacional ter� sua rela��o de trabalho regida pela Consolida��o das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto-lei no 5.452, de 1o de maio de 1943, e legisla��o trabalhista Entretanto, a reda��o do art. 39, ausente de uma pol�tica direcionada � constru��o dos empregos p�blicos da Lei n� 9.962, de 2000, que vigorou entre 1998 e 2008, apenas refor�ava a possibilidade normativa de exist�ncia de outros regimes jur�dicos estatut�rios no �mbito da administra��o p�blica. Ela resolvia, em termos conceituais, o problema do enquadramento legal dos servidores tempor�rios, regidos pela Lei n� 8.745, de 1993. Com a decis�o de 07 de mar�o de 2008, do Supremo Tribunal Federal, retornou-se ao problema anterior � Emenda Constitucional (EC) n� 19, de que os servidores tempor�rios federais estavam sob a �gide de um regime administrativo espec�fico, lastreado pela Lei n� 8.745, de 1993. Esta Lei delimita a incid�ncia de parte da Lei n� 8.112, de 1990, que n�o era mais o �nico regime jur�dico dos servidores, por for�a da altera��o do art. 39, caput, da Constitui��o Federal. Tal altera��o havia suprimido a express�o �regime jur�dico �nico�, abrindo a possibilidade de institui��o de outros regimes estatut�rios. Mas houve uma decis�o do STF, em medida cautelar, restabelecendo a vig�ncia original do art. 39, caput. Tudo leva a crer que tal decis�o deve ser mantida, porque o argumento central para a declara��o de inconstitucionalidade, na peti��o inicial da ADI n� 2.135, havia sido uma grave manobra regimental que teria fraudado a vota��o do Poder Quadro 1 Legislativo. Obviamente, foi restabelecida a necessidade de vig�ncia de um regime jur�dico �nico, seja na Uni�o seja nos Estados, no Distrito Federal e nos munic�pios. Podemos sintetizar que, no per�odo recente, houve uma altera��o sens�vel, em decorr�ncia da mudan�a constitucional, revertida pela decis�o do STF, como pode ser visto no quadro 1.

Assim, em s�ntese, o texto original indicava uma interpreta��o poss�vel. Ele foi alterado, com a supress�o do regime jur�dico �nico, por meio da EC n� 19/98.

Recentemente, a reda��o original foi repristinada por decis�o do STF. O texto constitucional indica que esta fun��o excepcional � ocupada por meio de um

contrato tempor�rio. Todavia, o v�nculo contratual � at�pico, porque n�o existe autonomia �s partes. Na pr�tica, trata-se de um contrato administrativo, constitucionalmente previsto, com disposi��es assim�tricas definidas pela lei de reg�ncia. Mas sobre este contrato incidem as regras do regime jur�dico �nico, adaptadas pela Lei n� 8.745/93, como est� em sua pr�pria reda��o? Ele � um regime espec�fico, sem afrontar a unicidade? Ou, em algum grau, incidem as normas trabalhistas previstas pela Consolida��o das Leis do Trabalho? Ou, ainda, incidem as primeiras, acrescidas das segundas, onde houver omiss�o da Lei n� 8.112, de 1990? O STF definiu por meio de repercuss�o geral que � poss�vel � e deve ser o caminho adotado pela administra��o p�blica � que os contratos tempor�rios, com fulcro no art. 37, IX, da Constitui��o Federal, ficam submetidos a um regime vada (grave crise e aus�ncia de recursos, por exemplo)10.

Promulga��o da Constitui��o de 1988 San��o da Lei no 8.112/90 (RJU) San��o da Lei no 8.745/93 (Tempor�rios) Promulga��o da Emenda Constitucional no 1998 Repristina��o da reda��o original (art. 39), cf. promulgado em 1988 31 out. 1988 11 dez. 1990 09 dez. 1993 04 jun. 1988 07 mar. 2008 O pessoal na administra��o p�blica fica sujeito a dois regimes poss�veis (regime jur�dico �nico ou regime contratual, cLT). o entendimento minorit�rio � que existe a possibilidade de um regime de presta��o de servi�os que n�o � submetido nem � cLT, nem ao RJu. seria regulado pelo c�digo civil, consoante o disposto no RJu. Muitas d�vidas na doutrina. Tem-se o entendimento de que a men��o �contrato�, existente no texto constitucional s� pode ser lida como cLT. por�m, h� d�vidas. Fica criada a possibilidade de m�ltiplos regimes jur�dicos de pessoal da administra��o p�blica. Logo, a Lei n. 8.745/93 � entendida como regime aut�nomo, sem sombra de d�vidas. Reverte-se � situa��o de 1993, com a edi��o original da Lei n. 8.745/93. o sTF tem entendido que continua um v�nculo administrativo Todavia, apesar de improv�vel, poder� haver� d�vidas.

A leitura da extensa ementa � recomendada e � bastante did�tica para afirmar o ponto central que est� em discuss�o no presente artigo. A jurisprud�ncia do STF e do STJ, em seguida, est� firmada no ponto de vista de que os candidatos aprovados na lista de espera possuem a convers�o em direito l�quido e certo da sua expectativa de direito se houver uma viola��o � lista de convoca��o, ou seja, preteri��o. Somente um exemplo do STJ � necess�rio para demonstrar como o precedente do STF tem indicado um roteiro de decis�o: �Administrativo. Recurso ordin�rio em mandado de seguran�a. Concurso P�blico.

Aprova��o fora das vagas previstas no Edital. Surgimento de novas vagas no decorrer do prazo de validade do certame. Cargos ocupados em car�ter prec�rio.

Direito l�quido certo e configurado no caso concreto. Precedentes do STF e STJ. Provimento do Recurso Ordin�rio. (...)

4. Entretanto, tal expectativa de direito � transformada em direito subjetivo � nomea��o do candidato aprovado se, no decorrer do prazo de validade do edital, houver a contrata��o prec�ria de terceiros para o exerc�cio dos cargos vagos, salvo situa��es excepcionais plenamente justificadas pela Administra��o, de acordo com o interesse p�blico.

5. Na hip�tese examinada, a recorrente foi aprovada para o cargo de Escriv�o, fora do n�mero de vagas previsto no edital, em regular concurso p�blico realizado pelo Tribunal de Justi�a do Estado do Rio Grande do Sul. Al�m disso, � incontroverso o surgimento de novas vagas para o referido cargo, no per�odo de vig�ncia do certame, as quais foram ocupadas, em car�ter prec�rio, por meio de designa��o de servidores do quadro funcional do Poder Judici�rio Estadual. 6.

Portanto, no caso concreto, � manifesto que a designa��o de servidores p�blicos de seus quadros, ocupantes de cargos diversos, para exercer a mesma fun��o de candidatos aprovados em certame dentro do prazo de validade, transforma a mera expectativa em direito l�quido e certo, em flagrante preteri��o a ordem de classifica��o dos candidatos aprovados em concurso p�blico. (...) 8. Recurso

ordin�rio em mandado de seguran�a provido11.� A grande quest�o � que se firma a dificuldade para justificar a contrata��o de servidores tempor�rios e para a realiza��o de atividades de terceiriza��o. Como pode ser depreendido dos julgados acima listados, h� uma altera��o de paradigma.

Os candidatos aprovados come�aram a ser entendidos como portadores de direitos subjetivos e n�o como detentores de expectativas, submetidas primariamente ao interesse do Estado. Assim, o ponto nodal � que a administra��o p�blica dever� comprovar que n�o est� violando o potencial direito dos candidatos em serem nomeados. Logo, situa��es excepcionais podem ocorrer. Contudo, as mesmas dever�o ser comprovadas.

Considera��es finais O objetivo deste artigo foi demonstrar como ainda h� uma tens�o evidente entre o disposto no artigo 37 da Constitui��o Federal, pelos incisos II e IX. Assim, fica claro como o debate jur�dico entre a regra geral do concurso e a necessidade excepcional e de interesse p�blico enseja problemas de gest�o que acabam por ser dirimidos no �mbito do Poder

RESUMEN La tensi�n entre las normas habituales para la contrataci�n de fuerza de trabajo y los contratos temporales en la administraci�n p�blica brasile�a: un debate judicial con algunas consecuencias para la gesti�n.

La Constituci�n Federal brasile�a de 1988 tiene dos disposiciones que mantienen un tenso equilibrio normativo: la regla general de la concurso previo a la contrataci�n de empleados publicos y la excepci�n de contrataci�n temporaria por razones de inter�s excepcional. El tema ha sido ampliamente discutido en los tribunales superiores brasile�os, en medio de un cambio de paradigma en la jurisprudencia: la concesi�n de derechos legales para el nombramiento de los aprobados en los concursos. Esta situaci�n juridica implica una necessaria reevaluaci�n de la pol�tica de personal que debe estar guiada por una planificaci�n a largo plazo, as� como la definici�n en las leyes adecuada para evitar problemas judiciales. Palabras-clave: Servidores p�blicos. Puestos temporales de trabajo p�blico. Decisiones judiciales.

ABSTRACT The tension between the regular rules for hiring workforce and the temporary contracts in the Brazilian public administration: a judicial debate with some consequences to the management.

The Brazilian National Constitution has two key legal norms in a tense balance: the wide requirement of previous approval in tests in order to gain a position in the public service, and the possibility of hiring workforce without it in exceptional cases due to the public necessity. Such theme is under a deep debate in the high courts of the nation amidst a paradigmatic recent change: the recognizance of some rights to the approved candidates in the public tests made to staff in the public administration. This situation brings to need of re-thinking the planning and the policies regarding selection and management of the workforce in Brazilian public entities in order to avoid some judicial conflicts. Key words: Public servants.

Temporary public jobs. Judicial decisions.

Inadequa��o da licita��o na modalidade preg�o para contrata��o de servi�os

para realiza��o de concurso p�blico Jaber Lopes Mendon�a Monteiro � Consultor Jur�dico do IBAM, Advogado p�sgraduado em Direito P�blico e mestre em Filosofia do Direito � mendoncamonteiro@hotmail.com Rafael da Silva Alvim � Graduando em Direito pela Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro, Estagi�rio da CJ/IBAM, ExPesquisador-bolsista do Departamento de Fundamentos em Direito, Administra��o e Pol�tica, da ECJ/Unirio � rafael.alvim@ibam.org.br RESUMO O concurso p�blico objetiva selecionar os candidatos dotados de maior merecimento e garantir que somente integrar�o os quadros da administra��o os que atendam plenamente aos requisitos do cargo. Na busca de t�o relevante mister, o gestor n�o deve abrir m�o da avalia��o da melhor t�cnica entre os licitantes que participam do certame. Nestes casos, cabe ao administrador renunciar � modalidade Preg�o, vez que esta se limita a perquirir a oferta de menor pre�o dentre as apresentadas pelos licitantes. Palavras-chave: Concurso P�blico. Licita��o. Preg�o.

Desde os tempos antigos, os concursos p�blicos s�o a melhor forma de sele��o de pessoal para o Poder P�blico. As primeiras refer�ncias hist�ricas datam de at� 2.200 a.C., na China. No Brasil, apesar de haver algumas disposi��es sobre concursos p�blicos desde a Constitui��o do Imp�rio de 18241, foi a Constitui��o Federal de 1988 que inaugurou na ordem constitucional brasileira o dever de realizar o concurso p�blico para a sele��o e o recrutamento de pessoal, decorr�ncia do chamado princ�pio do dever geral de licitar, insculpido no art.

37, caput e inciso XXI. Oconcurso p�blicofoiaforma escolhida pelo constituinte para garantir a igualdade de oportunidades no provimento dos cargos p�blicos. Trata-se de procedimento que, por um lado, visa a garantir a moralidade, a impessoalidade e a igualdade de oportunidades na investi-dura dos cargos p�blicos e, por outro, garantir aos cidad�os o acesso a esses cargos � luz do princ�pio da igualdade de oportunidades. Com efeito, presta-se a selecionar os que demonstrarem maior merecimento � ou seja, aqueles dotados de maior gabarito e qualifica��o t�cnicocient�fica �, ao mesmo tempoemquevisagarantirque apenas ser�o admitidos aqueles que preencham as necessidades da administra��o em rela��o �s fun��es inerentes ao cargo, colocando-se a servi�o do desenvolvimento institucional da administra��o. A finalidade do concurso p�blico �, portanto, a sele��o e a admiss�o do pessoal mais qualificado a atender o que servi�o p�blico carece.

Nestediapas�o,valeapenaconferir o conceito de concurso p�blico, nas palavras de Francisco Lobello de Oliveira Rocha2: �(...) � um procedimento administrativo, subordinado a um ato administrativo pr�vio, o edital � que por sua vez subordina-se a todo o ordenamento jur�dico pr�-existente �, destinado a propiciar a mais perfeita sele��o entre os candidatos que preencherem as necessidades da Administra��o, garantindo-se a igualdade de oportunidades no acesso a cargos e empregos p�blicos�.

Assim, quando o administrador se precisa realizar concurso para prover cargos vagos no �mbito do servi�o p�blico, pode realizar o certame Contrata��o de Servi�os Revista de Administra��o Municipal - MUNIC�PIOS - IBAM > 37 mediante execu��o direta ou recorrer ao mercado e proceder � escolha daquele que se demonstrar mais apto � realiza��o do relevante processo de sele��o de pessoal ante �s diferentes nuances espec�ficas relacionadas ao desempenho de cada tipo particular de fun��o p�blica. � o interesse p�blico que guia a conduta do administrador e que dele n�o se pode afastar. Afinal, os futuros servidores � tais como m�dicos, advogados, enfermeiros e professores

� � que ir�o prestar os servi�os que a popula��o necessita. Assim sendo, � o povo o destinat�rio �ltimo de toda a atua��o estatal. Destarte, n�o se pode abrir m�o da qualifica��o t�cnica daqueles que ir�o proceder � sele��o dos candidatos mais aptos, sendo certo que disso decorre a necessidade de uma equipe t�cnica e pessoal gabaritado para identificar quais ser�o os aspectos essenciais � mais perfeitasele��o eparaque sejam estabelecidos os crit�rios mais adequados para a escolha do pessoal que ser� admitido.

A organiza��o de um concurso p�blico vai muito al�m da mera aferi��o do conhecimento dos candidatos: a realiza��o da sele��o p�blica concerne m�ltiplos fatores, tais como a banca, o crit�rio de corre��o, os crit�rios pedag�gicos, a log�stica do concurso, a divulga��o, a inscri��o, a fiscaliza��o, o dimensionamento do n�mero de inscritos. Todos esses fatores com potencial de ocasionar impactos no resultado final do certame. Outro elemento que se nos afigura de suma import�ncia � a escolha dos crit�rios que ser�o utilizados para avalia��o dos conhecimentos indispens�veis ao exerc�cio do cargo, a se enquadrarem na expertise da institui��o que proceder� � realiza��o do concurso p�blico. Por isso, � comum se falar de concurso como procedimento eminentemente t�cnico, o que importa relegar o pre�o a um plano secund�rio,n�oobstante sua relev�ncia na contrata��o.

Por outro lado, � indiscut�vel que a licita��o p�blica � regida pela Lei n� 8.666/1993 (que fixa normas gerais de licita��es e contratos em obedi�ncia ao art. 22, XXVII da Constitui��o), pela Lei n� 10.520/2002 (que cria e estende aos Estados, Distrito Federal e Munic�pios uma nova modalidade de licita��o conhecida como preg�o) e pela Lei Complementar n� 123/2006 (que estabelece regras de prefer�ncia na contrata��o de micro e pequenas empresas), al�m dos princ�pios de Direito Constitucional e de Direito Administrativo.

Quanto ao objeto, o julgamento das licita��es pode se dar mediante a persecu��o dos seguintes crit�rios: menor pre�o, melhor t�cnica e melhor t�cnica e pre�o.

Em rela��o ao primeiro tipo de julgamento, temos que a licita��o do tipo menor pre�o norteia-se pelo custo dos bens ou servi�os que venham a ser apresentados, mediante proposta dos licitantes, � administra��o. J� no que tange � licita��o do tipo melhor t�cnica, trata-se de crit�rio de julgamento apropriado para a contrata��o de servi�os de natureza eminentemente t�cnica ou intelectual. Cabe consignar que a licita��o de tipo melhor t�cnica e pre�o consubstancia-se em pondera��o dos crit�rios de pre�o e de t�cnica, do qual se extrair� m�dia ponderada das de servi�os para a realiza��o de concursos p�blicos, o administrador deve optar por uma das modalidades mais conservadoras previstas na Lei Geral de Licita��es, quando as caracter�sticas inerentes ao mercado assim o aconselharem. Nesse contexto, n�o se pode deixar de consignar a possibilidade de dispensa de licita��o para a contrata��o de servi�o de realiza��o de concurso p�blico. As hip�teses de dispensa s�o as especificamente citadas no art. 24 da Lei n�. 8.666/1993, dentre as quais a �contrata��o de institui��o brasileira incumbida regimental ou estatutariamente da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, ou de institui��o dedicada � recupera��o social do preso, desde que a contratada detenha inquestion�vel reputa��o �ticoprofissional e n�o tenha fins lucrativos� (inciso XIII).

Ao se falar em dispensa h� sempre que se proceder a criterioso exame das institui��es que porventura venham a submeter suas propostas � aprecia��o da administra��o p�blica. Isto porque o permissivo legal aplica-se, no dizer de M�rcio dos Santos Barros5, exclusivamente a �institui��es ou pessoas jur�dicas que tenham estabelecido em seus atos constitutivos ou organizacionais que suas atividades fundamentais ser�o relacionadas com pesquisa (...), ensino, desenvolvimento institucional (...) ou recupera��o social de presos, e

efetivamente a exercitem, a ponto de adquirirem uma indubit�vel reputa��o pelo trabalho qualificado, correto, �tico�. N�o atendendo esses crit�rios de avalia��o, o administrador p�blico incorrer� no risco de dispensar a contrata��o de entidade que n�o atenda aos fins estritamente previstos em lei, correndo o risco de ser condenado por dispensa indevida de licita��o.

Sobre a inadequa��o do preg�o para licita��o de v�rios bens e servi�os h� argutas observa��es da mais abalizada doutrina que defendem um uso ponderado da modalidade em respeito a v�rios princ�pios que regem a administra��o e os postulados mais fundamentais de um Estado Democr�tico de Direito. O professor Mar�al Justen Filho tamb�m tece coment�rios esclarecedores nesse sentido6: �Nem � poss�vel argumentar em defesa do preg�o eletr�nico com a invoca��o ao princ�pio da efici�ncia e o fornecimento de estat�sticas acerca da economia obtida para os cofres p�blicos.

Em primeiro lugar, o princ�pio da efici�ncia n�o se superp�e aos princ�pios estruturantes da ordem jur�dica. N�o se pode transigir acerca da configura��o de um Estado Democr�tico de Direito, pleiteando ado��o de certas t�cnicas economicamente rent�veis. A ado��o da democracia n�o � uma quest�o econ�mica.

N�o se pode escolher eleger atrav�s de crit�rio econ�mico uma solu��o incompat�vel com a ordem democr�tica. Os controles impostos � atividade administrativa do Estado n�o podem ser suprimidos atrav�s do argumento de sua onerosidade econ�mica. Todo agente estatal tem o dever de submeter sua conduta aos controles necess�rios � preval�ncia do Direito, mesmo que isso signifique tornar a gest�o administrativa mais lenta e menos eficiente. Pode dizer-se que o princ�pio da efici�ncia � derivado e secund�rio: apenas se aplica ap�s verificar-se a compatibilidade de diferentes solu��es com os princ�pios jur�dicos fundamentais. A efici�ncia tem de ser um atributo do Estado Democr�tico de Direito, nunca bastar� um Estado eficiente, se n�o for democr�tico.

Apenas acessoriamente, insista-se em que a Hist�ria ensina que a aus�ncia de democracia tende a destruir o postulado da efici�ncia. O sacrif�cio da democracia acaba sendo sucedido pela destrui��o da efici�ncia. Emm�dioprazo,osautorit�rios que tomaram o poder acabam desviando-o em seu benef�cio pr�prio, sem possibilidade de controle externo. Seria talvez um exagero afirmar que a invoca��o � efici�ncia pode recobrir a inten��o de realizar precisamente o resultado oposto. Depois de afastados os empecilhos jur�dicos, torna-se poss�vel praticar atos muito reprov�veis.

Ao assim dizer, n�o se pretende imputar � inova��o do preg�o eletr�nico algum defeito dessa ordem. Apenas se p�em em destaque os enormes riscos existentes na conduta comporta uma avalia��o mais acurada da t�cnica do que se est� a contratar). Por derradeiro, ainda atendo-nos aos requisitos necess�rios � formaliza��o do procedimento licitat�rio pela modalidade prevista na Lei n� 10.520/2002, � de se consignar que n�o � tarefa das mais f�ceis enquadrar a realiza��o de concurso p�blico como sendo um �servi�o comum�, face � natural demanda por qualifica��o t�cnica especializada e dada a natureza eminentemente intelectual do servi�o, a ensejar das organiza��es empreendimentos cada vez maiores no sentido de se aprimorar as t�cnicas inerentes ao planejamento e � execu��o dos concursos p�blicos; qualifica��o de pessoal; quest�es in�ditas etc.

Face �s pondera��es at� o momento apresentadas, cabe colacionar a jurisprud�ncia p�tria acerca da tem�tica em comento. Confira-se: �(...)

15.

A aplica��o do preg�o aos bens e servi�os incomuns representa risco � seguran�a contratual, pela possibilidade de conduzir a Administra��o � celebra��o de contrato com pessoa sem qualifica��o para cumpri-lo ou pela aceita��o de proposta inexequ�vel.

16.

Por essa raz�o, em situa��es que sejam necess�rias medidas mais cautelosas para seguran�a do contrato, em raz�o dos riscos decorrentes de inadimpl�ncia da contra tada ou da incerteza sobre a caracteriza��o do objeto, deve o gestor preterir o preg�o em favor de outras modalidades licitat�rias cercadas de maior rigor formal.� (TCU. Ac�rd�o n� 1.615/2008 � Plen�rio. Rel. Min. BENJAMIN ZYMLER. Julgamento em 13.08.2008. DJ de 18.08.2008) (grifamos) �(...) Dessa forma, em an�lise perfunct�ria da quest�o posta em ju�zo, (...) a modalidade �preg�o� para a contrata��o de pessoa jur�dica visando presta��o de servi�o consistente, na esp�cie, em elabora��o de concurso p�blico para preenchimento de cargos na Administra��o P�blica Municipal, (...) n�o parece ser a mais adequada porque �para a elabora��o e execu��o do servi�o demandam t�cnica apurada do vencedor da licita��o� (...)�. (TJPR � AI n� 6.762.901/PR. 5� C�mara C�vel. Rel. Des. ADALBERTO PEREIRA. Julgamento em 07.12.2010) (grifamos) �(...). Dentre as irregularidades apontadas ressaltam aos olhos a inadequa��o da modalidade de licita��o preg�o, utilizada para contrata��o da empresa encarregada da execu��o do objeto, eis que os servi�os contratados n�o se configuram como �servi�o comum�, conforme estabelecido na Lei n� 10.520/02. (...)

No particular, dadas as caracter�sticas do objeto � planejamento, organiza��o, ge renciamento e realiza��o de concurso p�blico de provas para provimento de cargos efetivo � � certo que n�o se trata de um servi�o comum, dispon�vel frequentemente no mercado. De modo contr�rio, os servi�os contratados atendem a especificidades da contratada, visando a atingir objetivos espec�ficos, com qualifica��o determinada.� (TCE/AL. Processo n� TC-2.366/2012 � Rel. ConselheiroS�RGIORICARDO MACIEL (substituto). Julgamento em 08.03.2012. DJ de 09.03.2012) (grifamos) N�o ignoramos, contudo, o fato de que muitos administradores t�m entendido que o preg�o pode ser utilizado para a contrata��o de servi�os para a realiza��o de concursos p�blicos com base na equivocada premissa de que se trata de �servi�o comum�. Essa postura, entretanto, � um erro crasso que deve ser afastado � e n�o seria mesmo preciso entrar nessa seara, dada a inadequa��o prima facie do preg�o paraa licita��o de v�rios tipos, mas dado o atual estado da discuss�o na doutrina e na jurisprud�ncia, temos que s�o necess�rias algumas considera��es sobre o que � servi�o comum.

A Lei do Preg�o explicita um controverso conceito de bens e servi�os comuns no par�grafo �nico de seu art. 1�, a partir do qual os operadores do direito t�m formulado diversas interpreta��es que conferem diferentes alcances ao termo.

Doutrina autorizada vem enpens�veis � administra��o p�blica. Contudo, sua utiliza��o deve ser cautelosa e ponderada, sob pena de trazer s�rios riscos para a administra��o que podem ser evitados mediante

o rigor t�cnico e exame dos crit�rios a serem levados em considera��o quando da an�lise das propostas apresentadas pelos licitantes. N�o raro, a contrata��o realizada mediante estrita observa��o do menor pre�o tem gerado severos danos ao er�rio, � administra��o e � pr�pria sociedade, destinat�ria final de toda a gest�o p�blica.

Cumpre �s autoridades encarregadas da licita��o promover criterioso exame tanto do servi�oderealiza��odeconcurso p�blico, que se deseja licitar, quanto dos crit�rios de sele��o dos mesmos, ponderando variar caso a caso os par�metros de predom�nio para a sele��o do objeto da licita��o. No caso particular abordado pelo presente artigo, ficou assentado que n�o � o crit�rio menor pre�o, largamente observado por ocasi�o dos processos licitat�rios na modalidade preg�o

(presencial ou eletr�nico), meio mais id�neo para, em muitos casos, se aferir a proposta mais vantajosa para a administra��o. Cabe, por derradeiro, recorrermos novamente ao magist�rio de Ivan Barbosa Rigolin e Marco Tulio Bottino11, quando, citando a li��o de Hely Lopes Meirelles, asseveram: �Hely separa inteligentemente t�cnica mais vantajosa de melhor t�cnica, e tal assim � observ�vel. Na licita��o de t�cnica e pre�o deve o edital fixar que, al�m do pre�o, outros fatores devem figurar nas propostas t�cnicas, a compor vantagens diversas, como aproveitamento de material, local ou m�o-de-obra dispon�veis, de modo a tornar a t�cnica, al�m de melhor do ponto de vista cient�fico ou tecnol�gico, vantajosa material e imediatamente do ponto de vista operacional. N�o se trata de pre�o; n�o se trata de qualidade tecnol�gica; trata-se de aproveitar outras eventuais circunst�ncias, conforme edital, que assegurem t�cnica vantajosa, e por isso melhor. N�o obstante vertida a li��o do pranteado mestre ao direito anterior, vale ainda, plenamente, o inteligente racioc�nio.� (grifamos) Face �s considera��es exaradas, � l�cito verificar que somente nos casos em que o crit�rio de sele��o da proposta for o menor pre�o ser� adequada a utiliza��o da modalidade preg�o, raz�o pela qual tal modalidade � inadequada para a contrata��o de servi�os de realiza��o de concursos p�blicos. Por seu turno, em que pesem as controv�rsias na doutrina e na jurisprud�ncia p�trias acerca da inser��o da organiza��o de concurso p�blico como bem comum, requisito necess�rio � utiliza��o da licita��o na modalidade preg�o, isso certamente constitui equ�voco administrativo, devendo ser combatida a utiliza��o desvirtuada do preg�o sob pena de malferir o interesse p�blico. Como exaustivamente exposto, a quest�o insuper�vel � a do preg�o n�o se destinar � escolha de melhor t�cnica e pre�o, somente se prestando a escolher o melhor pre�o. Por isso, conclu�mos por ser peremptoriamente inadequada

Gest�o de pessoas e administra��o p�blica: capacita��o de profissionais para

o desenvolvimento de a��es de qualidade visando ao atendimento � popula��o Patr�cia Fahlbusch e Mauricio Lima � Jornalistas Cerca de 5,5 mil prefeitos, escolhidos nas elei��es municipais de 2012 � base nos dados do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), tomaram posse este ano e ser�o os principais respons�veis pela elabora��o de pol�ticas p�blicas para sa�de, educa��o e habita��o, entre outros fatores pertinentes � qualidade de vida nos mun�cipios. Uma delas � a melhora do servi�o p�blico � desde a necessidade de se oferecer ao cidad�o um trabalho de qualidade at� a satisfa��o pessoal do servidor. Um desafio que envolve as mais variadas t�cnicas e ferramentas com a moderniza��o administrativa, e principalmente, na �rea de Gest�o de Pessoas na Administra��o P�blica. Com isso, as palavras de ordem s�o recrutamento e sele��o de pessoal, capacita��o, desenvolvimento, avalia��o, reconhecimento e remunera��o.

Mecanismos de avalia��o Maria Luiza dos Santos Vellozo, diretora-presidente da Escola de Servi�o P�blico do Esp�rito Santo, explica que somente com equipes competentes e conhecedoras dos processos organizacionais � poss�vel delinear cargos e carreiras, cuja miss�o esteja em sintonia com os objetivos e a estrutura da organiza��o: �Se conhecermos o porqu�, a raz�o da exist�ncia da organiza��o, temos que delinear os macroprocessos. Da�, � poss�vel identificar quais cargos e respectivas fun��es s�o necess�rios para se

�Quando se tem gestores e equipes capacitados,

comprometidos e preocupados com o cidad�o, o ambiente de trabalho � permanentemente estimulado.� Maria Luiza dos Santos Vellozo atingir os resultados e atender a miss�o. Devemos sempre perguntar que atividades s�o importantes e necess�rias e alinh�-las � finalidade da organiza��o.� Neste sentindo, os processos seletivos t�m valor �mpar. Na avalia��o da diretora, uma das tarefas mais dif�ceis � desenvolver mecanismos que permitam identificar as compet�ncias t�cnicas e comportamentais, considerando-se as regras para provimento de cargos efetivos na administra��o p�blica. �Um mecanismo poss�vel de ser usado � dar um caso pr�tico para que os candidatos pudessem solucionar. Durante a sua execu��o, uma equipe multidisciplinar seria eficiente para avaliar conhecimentos, habilidades e atitudes�, destaca Maria Luiza. E acrescenta: �� poss�vel enumerar crit�rios que permitam avaliar e medir resultados e entregas, bem como a forma de mensura��o�.

Gest�o e capacita��o De acordo com a Pesquisa de Informa��es B�sicas Municipais � Perfil dos Munic�pios (Munic) de 2011, em rela��o aos n�veis de escolariza��o do pessoal ocupado na administra��o direta, no Brasil, 38,0% (2.143.618 de servidores) possu�am n�vel m�dio; 25,9% (1.459.173), ensino superior; e 6,1% (343.690), p�sgradua��o. Por outro lado, 20,7% (1.168.347) cursaram apenas o n�vel fundamental e 1,7% (96.043) n�o tinham instru��o.

No entanto, segundo Maria Luiza dos Santos Vellozo, o mais dif�cil � haver gestores capacitados e isentos para interpretar dados e assumir uma avalia��o de desempenho sem contamina��o com envolvimentos de ordem pessoal e pol�tica. Para a presidente da escola, o acesso a cursos de forma��o e de aperfei�oamento se d� com a cria��o de uma pol�tica de capacita��o que valorize e busque a profissionaliza��o dos servidores p�blicos. �Isso � poss�vel com a implanta��o de planos de carreiras que priorizem o desenvolvimento, com o apoio amplo e irrestrito dos gestores p�blicos e compreendendo a import�ncia do desenvolvimento de compet�ncias para um melhor atendimento aos cidad�os�, destaca.

Maria Luiza tamb�m opinou sobre a cria��o de um ambiente de trabalho que fomente a inova��o, o conhecimento e o compromisso com resultados: �Quando se tem gestores e equipes capacitados, comprometidos e preocupados com o cidad�o, o ambiente � estimulado permanentemente, mesmo com as dificuldades legais impostas ao servi�o p�blico, que por vezes s�o colocadas como um dificultador. A experi�ncia da escola, com cursos na �rea de empreendedorismo e de inova��o, tem comprovado que os investimentos nessa �rea d�o resultado, pelos in�meros projetos inovadores premiados anualmente no servi�o p�blico estadual e municipal�.

A diretora ainda diferenciou as pol�ticas de remunera��o fixa e vari�vel: �A remunera��o fixa � estabelecida por lei, paga pela presta��o das atividades inerentes ao cargo. J� a vari�vel � aquela que deveria ser paga pelo desempenho, pela criatividade e pela inova��o, demonstrados para o alcance dos resultados, variando de pessoa para pessoa, aplicando-se os preceitos da �meritocracia��.

Qualidade de vida no trabalho Na vis�o de Maria Luiza, sistemas de apoio a decis�es s�o implantados com o envolvimento da gest�o superior, apoiando as a��es, os programas e os projetos das unidades organizacionais; com espa�o e com respeito � criatividade. �� fundamental investir em a��es que visem � qualidade de vida no trabalho. � necess�rio criar estrat�gias e a��es com o objetivo de promover um ambiente agrad�vel. Um clima organizacional favor�vel influenciar� no desenvolvimento das atividades di�rias e nos resultados, o que tem sido, atualmente, cuidado das empresas e tamb�m das institui��es p�blicas. A produtividade est� diretamente

relacionada com o bem estar das pessoas e das equipes�, conclui.

Perfil do profissional Coordenador da Escola do Legislativo do Estado do Rio de Janeiro, o deputado estadual Gilberto Palmares � um cr�tico dos processos que focam, de maneira exagerada, o perfil do profissional com o objetivo da organiza��o. �De certa forma, essa vis�o restringe o acesso de profissionais com forma��es diferenciadas, que podem contribuir Reportagem Revista de Administra��o Municipal - MUNIC�PIOS - IBAM > 47 �Considero os relat�rios individuais um instrumento fundamental para se acompanhar o trabalho de cada um e o desempenho de toda a equipe. E ajudam, inclusive, o pr�prio profissional a ter uma dimens�o melhor de suas pr�prias tarefas.� de maneira extremamente positiva. A superespecializa��o � importante, mas n�o deve ser o principal crit�rio.� Para o parlamentar, em todo processo seletivo s�o estabelecidos crit�rios aos quais os candidatos devem se adequar. O curr�culo e a experi�ncia passada s�o pontos que pesam bastante na escolha de um profissional. �Tenho, por�m, d�vida se mecanismos que estabele�am padr�es, nos quais as pessoas necessitem se encaixar, s�o realmente positivos. Muitas vezes, um candidato se sai bem em provas seletivas, mas no dia a dia do trabalho apresenta v�rias fragilidades diante de quest�es inesperadas.� O deputado defende que se estimule a autoavalia��o, seja por meio de relat�rios individuais peri�dicos seja na participa��o em semin�rios de planejamento, ou em reuni�es de avalia��o. �Particularmente, considero os relat�rios individuais um instrumento essencial para o acompanhamento do trabalho de cada um e o desempenho de toda a equipe. Ajudam, inclusive, o pr�prio profissional a ter melhor dimens�o de suas pr�prias tarefas.� Na opini�o de Gilberto Palmares, h� v�rias restri��es em rela��o � remunera��o vari�vel, porque, de modo geral, ela serve para rebaixar a valores irris�rios a remunera��o fixa, que � base inclusive para a aposentadoria do trabalhador. �Entretanto, em algumas situa��es espec�ficas, com trabalhadores expostos a situa��es de risco, a remunera��o Gilberto Palmares vari�vel � um b�nus, um instrumento que ajuda a valorizar o trabalho do profissional�, acrescenta.

Cursos de forma��o Para garantir o acesso a cursos de forma��o e de aperfei�oamento, Gilberto Palmares defende que a organiza��o deve reservar um hor�rio, dentro da pr�pria jornada do trabalhador. �A pr�tica deve envolver todos, com escalas ou rod�zios, de maneira a que sejam igualmente beneficiados. Tamb�m considero os cursos de forma��o fundamentais para a progress�o funcional.� O coordenador da Escola do Legislativo afirmou ser poss�vel criar um ambiente de trabalho que fomente a inova��o, o conhecimento e o compromisso com resultados. �Obviamente, isso depende de quem est� � frente do ambiente de trabalho, de quem assume as diferentes inst�ncias de poder. Sou um entusiasta dos grupos de trabalho, pois permitem que todos tenham oportunidade de falar, de expor suas ideias, de compartilhar conhecimento e de dividir tarefas.� O desenvolvimento e a implanta��o de sistemas de apoio � decis�o, para Palmares, s�o feitas ao se investir no esp�rito de equipe, no trabalho em equipe, nas atividades em que cada um deve conhecer perfeitamente as suas fun��es. Mas,

tamb�m, na ampla vis�o do conjunto das tarefas, sabendo que a a��o de cada um � parte do todo. �Decis�es compartilhadas s�o mais bem aceitas e cumpridas. Cada vez mais fica claro que � impor

Um diagn�stico atualizado da tributa��o da propriedade no Brasil Jos� Roberto R. Afonso � Economista e doutor pela UNICAMP Julia Morais Soares � Economista e mestre pela UFR Kleber Pacheco de Castro � Economista e mestre pela UFF RESUMO O objetivo deste artigo � atualizar o diagn�stico sobre o contexto da tributa��o sobre propriedade no Brasil e tentar contribuir para a introdu��o da mat�ria nos debates sobre a reforma tribut�ria. A estagna��o do IPTU mostra o quanto o enorme potencial dos tributos patrimoniais tem sido ignorado, a despeito da relev�ncia destes como alternativa para a exagerada tributa��o do consumo e, por fim, como promotor de maior equidade tribut�ria.

Palavras-chave: carga tribut�ria. imposto patrimonial. IPTU. O Brasil surpreende ao arrecadar uma carga tribut�ria global (atualmente na casa de 36% do PIB) no patamar da maioria das economias avan�adas. Por�m, o mesmo n�o ocorre quando se observa apenas a parcela da carga relativa � tributa��o patrimonial, equivalente a 1.2% do PIB, mal respondendo por 4% da tributa��o nacional.

Chama a aten��o a situa��o de estagna��o do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), municipal, que n�o se aproveitou da imensa onda de valoriza��o imobili�ria e de expans�o de financiamentos habitacionais que varre todo o Pa�s; h� anos arrecada menos que o Imposto sobre a Propriedade de Ve�culos Automotores (IPVA), estadual, que, um fen�meno mais recente, indica que em muitas cidades (40%) chega a arrecadar menos que o Imposto sobre a Transmiss�o inter vivos de Bens Im�veis (ITBI), tamb�m municipal. J� o ImpostoTerritorialRural(ITR), federal, segue com arrecada��o irris�ria, talvez mal cobrindo os custos de seu lan�amento.

A baixa carga de impostos sobre propriedade � consistente com a fraca equidade que caracteriza o sistema tribut�rio brasileiro, a ponto de exerc�cios apontarem que a j� elevada concentra��o de renda piora depois da cobran�a dos tributos. Apesar dessa grave distor��o, o debate sobre a equidade fiscal est� ausente da cena pol�tica e at� mesmo t�cnica no Pa�s.

N�o � muito diferente o tratamento do tema nas discuss�es sobre a reforma tribut�ria.

Fracassaram todos os projetos apresentados no passado e, agora, o governo brasileiro optou por propor mudan�as pontuais e paulatinas. Infelizmente as aten��es continuam monopolizadas para os chamados tributos indiretos, em especial, o estadual sobre circula��o de mercadorias e servi�os (ICMS). A tributa��o patrimonial � um tema completamente fora dos projetos de reforma e ausente at� mesmo nas discuss�es.

O objetivo deste artigo � atualizar o diagn�stico sobre o contexto da tributa��o sobre propriedade no Brasil e tentar contribuir para que a mat�ria desperte alguma aten��o nos debates sobre a reforma tribut�ria. Ainda mais sendo impostos t�picos da compet�ncia local e como as prefeituras v�m reclamando da press�o de gastos e da estagna��o Tributa��o da Propriedade Revista de Administra��o Municipal - MUNIC�PIOS IBAM > 51 das transfer�ncias federais, h� uma oportunidade para se advogar maiores esfor�os

para elevar impostos sobre propriedade.

A tributa��o brasileira Dentre as raz�es apontadas para se reformar o sistema tribut�rio brasileiro, est� o peso da carga tribut�ria. Argumenta-se que ela tem sido demasiado onerosa, principalmente se comparada a outros pa�ses em desenvolvimento, e que tem sido uma das respons�veis pelo baixo dinamismo da economia. Outro argumento est� relacionado � alta e crescente regressividade dos tributos, predominantemente indiretos e pouco seletivos. A concentra��o de renda, que j� est� entre as maiores do mundo, aumenta ainda mais depois da aplica��o dos impostos - que contrasta com a experi�ncia da maioria dos pa�ses latinos (Rossignolo, 2012), quanto mais das economias avan�adas.

O sistema brasileiro �, ainda, considerado bastante complexo, devido � grande quantidade de tributos e al�quotas existentes. Como resultado, o Brasil �, disparado, o pa�s onde os contribuintes precisam destinar mais tempo ao cumprimento de suas obriga��es com o fisco1, principalmente com impostos sobre consumo, que chega a representar mais da metade do tempo total. Isto � reflexo da predomin�ncia de tributos indiretos no pa�s.

Os dados de 2011, na Tabela 1, apresentam uma composi��o da carga tribut�ria melhor em rela��o � do in�cio da d�cada, mas ainda bastante concentrada sobre Bens e Servi�os (41,6% da arrecada��o, o correspondente a 14,9% do PIB), enquanto a Renda e o Patrim�nio responderam por 21,3% e 3,4% da arrecada��o e 7,6% e 1,2% do PIB, respectivamente.

Devido � grande capacidade de gerar recursos fiscais, os tributos sobre o consumo, mais especificamente o ICMS, t�m sido o principal alvo das propostas de reforma tribut�ria, enquanto a tributa��o sobre o patrim�nio tem sido relegada, a despeito das vantagens deste tipo de tributa��o. Os fatores apresentados nesta primeira parte t�m sido os respons�veis pela caracteriza��o do sistema tribut�rio brasileiro como um sistema oneroso, injusto e anticompetitivo e a revis�o desta imagem perpassa a reflex�o sobre a ideal participa��o dos tributos patrimoniais na carga tribut�ria.

A tributa��o do patrim�nio no Brasil Evolu��o p�s-80 O Brasil � um dos �nicos pa�ses da Am�rica Latina que Tabela 1 - Composi��o da carga tribut�ria global brasileira em 2011 Base de Incid�ncia R$ Bilh�es % PIB % Total Per capita (R$) Total 1.481,2 35,8 100,0 7.699,4 Bens e servi�os 616,4 14,9 41,6 3.203,9 sal�rios e m�o-de-obra 379,9 9,2 25,6 1.974,5 Renda, lucros e ganhos 315,9 7,6 21,3 1.642,2 patrimoniais 50,7 1,2 3,4 263,3 com�rcio Exterior 26,6 0,6 1,8 138,5 Taxas 23,4 0,6 1,6 121,4 Transa��es Financeiras 31,9 0,8 2,2 165,6 Demais 36,5 0,9 2,5 189,8 Fonte: Elabora��o Pr�pria (Balan�o Oficial da Uni�o, STN: Balan�o dos Estados, STN; Finbra. STN; SRF) Tabela 2 � Impostos sobre a propriedade no Brasil em 2011 Arrecada��o (R$ bilh�es) % da Arrecada��o total % da arrecada��o patrimonial % PIB R$ per capita Arrecada��o Total 1481,2 100,00% 2726,5% 35,82% 7.699,4 poR cATEGoRiA TRiBuT�RiA (METoDoLoGiA iMF/GFs) 1.1 - impostos 1.1.3 - impostos sobre propriedade 54,3 3,67% 100,0% 1,31% 282,4

1.1.3.1 - impostos Recorrentes sobre propriedade im�vel 17,7 1,19% 32,5% 0,43% 91,9 1.1.3.2 - impostos Recorrentes sobre Riqueza L�quida 0,0 0,00% 0,0% 0,00% 0,0 1.1.3.3 - impostos sobre im�veis, Heran�as e Doa��es 9,1 0,61% 16,7% 0,22% 47,2 1.1.3.4 - impostos sobre Transa��es Financeiras e de capital 0,0 0,00% 0,0% 0,00% 0,0 1.1.3.5 - outros impostos n�o Recorrentes sobre propriedade 3,7 0,25% 6,7% 0,09% 19,1 1.1.3.6 - outros impostos Recorrentes sobre propriedade 23,9 1,61% 44,0% 0,58% 124,3 poR TRiBuTo pATRiMoniAL patrim�nio 54,3 3,67% 100,0% 1,31% 282,4 ipVA 23,9 1,61% 44,0% 0,58% 124,3 ipTu 17,1 1,16% 31,5% 0,41% 89,0 iTBi 6,3 0,43% 11,6% 0,15% 32,9 iTcD 2,8 0,19% 5,1% 0,07% 14,3 iTR 0,5 0,04% 1,0% 0,01% 2,8 contribui��es de Melhorias (Munic�pios) 3,0 0,20% 5,5% 0,07% 15,5 contribui��es de Melhorias (Estados) 0,7 0,05% 1,3% 0,02% 3,6 Fonte: Elabora��o pr�pria (Balan�o Oficial da Uni�o, STN; Balan�o dos Estados, STN; Finbra, STN; SRF).

Tabela 3 (a) (b) � Diferen�a por cidades entre IPTU e demais impostos no Brasil em 2011 (a) (b) UF Munic�pio Popula��o Dif. % IPTU/ IPVA BA salvador 2.693.606 -10% cE Fortaleza 2.476.589 -31% MG Belo Horizonte 2.385.640 -17% AM Manaus 1.832.424 -71% pR curitiba 1.764.541 -36% pE Recife 1.546.516 -18% Rs porto Alegre 1.413.094 -18% pA Bel�m 1.402.056 -56% Go Goi�nia 1.318.149 -20% sp Guarulhos 1.233.436 -1% sp campinas 1.090.386 -23% MA s�o Lu�s 1.027.430 -71% RJ s�o Gon�alo 1.008.065 -40% AL Macei� 943.110 -37% RJ Duque de caxias 861.158 -18% pi Teresina 822.364 -61% Rn natal 810.780 -43% RJ nova igua�u 799.047 -19% sp s�o Bernardo do campo 770.253 -19% pB Jo�o pessoa 733.155 -37% sp santo Andr� 678.486 -26% sp osasco 667.826 -8% sp s�o Jos� dos campos 636.876 -39% sp Ribeir�o preto 612.340 -56% MG uberl�ndia 611.904 -77% MG contagem 608.715 -59% sp sorocaba 593.776 -56% sE Aracaju 579.563 -11% BA Feira de santana 562.466 -72% M�dia 1.120.129 -36%

Brasil

-23%

UF Munic�pio Popula��o Dif. % IPTU/ ISS sp s�o paulo 11.316.119 -44% RJ Rio de Janeiro 6.355.949 -59% BA salvador 2.693.606 -60% cE Fortaleza 2.476.589 -60% MG Belo Horizonte 2.385.640 -17% AM Manaus 1.832.424 -87% pR curitiba 1.764.541 -55% pE Recife 1.546.516 -57% Rs porto Alegre 1.413.094 -48% pA Bel�m 1.402.056 -78% Go Goi�nia 1.318.149 -30% sp campinas 1.090.386 -34% MA s�o Lu�s 1.027.430 -91% RJ s�o Gon�alo 1.008.065 -34% AL Macei� 943.110 -55% RJ Duque de caxias 861.158 -82% pi Teresina 822.364 -69% Rn natal 810.780 -70% RJ nova igua�u 799.047 -52% sp s�o Bernardo do campo 770.253 -11% pB Jo�o pessoa 733.155 -74% sp santo Andr� 678.486 -25% sp osasco 667.826 -42% sp s�o Jos� dos campos 636.876 -46% sp Ribeir�o preto 612.340 -29% MG uberl�ndia 611.904 -77% MG contagem 608.715 -51% sp sorocaba 593.776 -51% sE Aracaju 579.563 -59% M�dia 1.667.583 -53% Brasil -48% Fonte: Elabora��o pr�pria (Finbra, STN). � a rela��o entre IPTU e ITBI, a propriedade urbana, em 2010, dentre aqueles cuja arrecadaque � um imposto que incide e este percentual ainda aumen ��o de IPTU � menor e maior sobre a transmiss�o de bens tou mais de 3 pontos em 2011. do que a de IPVA (se��es (a) (venda ou heran�a) e deveria e (d), respectivamente); meser residual em rela��o ao IPTU. Algumas rela��es podem nor e maior do que a de ISS No entanto, em 38,9% dos mu ser inferidas tamb�m da an� (se��es (b) e (e), respectiva nic�pios ele arrecadou mais do lise da Tabela 3, que apresenta mente); e menor e maior do que o imposto recorrente sobre os munic�pios mais populosos que a de ITBI (se��es (c) e Tabela 3 (e) (f) � Diferen�a por cidades entre IPTU e demais impostos no Brasil em 2011 (e) (f) UF Munic�pio Popula��o Dif. % IPTU/ IPVA sp Guarulhos 1.233.436 7% Ms campo Grande 796.252 7%

pR Londrina 511.279 9% Go Aparecida de Goi�nia 465.093 50% sp Mogi das cruzes 392.196 31% sp Diadema 388.576 32% sp carapicu�ba 371.502 13% sp s�o Vicente 334.663 199% sp Franca 321.012 32% pE caruaru 319.580 2% sp Guaruj� 292.744 109% sp praia Grande 267.307 694% sp suzano 265.074 38% sp Embu 242.730 27% sp s�o carlos 224.173 62% sp indaiatuba 205.808 34% sp Rio claro 187.638 46% Rs passo Fundo 186.083 5% sp Ferraz de Vasconcelos 170.297 157% RJ Teres�polis 165.716 42% Go �guas Lindas de Goi�s 163.495 67% sp itapecerica da serra 154.374 5% sp Bragan�a paulista 148.411 121% sp Ja� 132.494 12% RJ Maric� 131.355 56% sp Atibaia 127.778 39% Rs Bag� 116.944 194% sp Ribeir�o pires 113.726 714% sp catanduva 113.356 840% M�dia 294.589 126% Brasil -48% UF sp RJ BA cE MG AM pR pE Rs pA Go sp sp MA RJ AL RJ pi Rn RJ Ms sp sp sp sp sp MG sp

Munic�pio Popula��o Dif. % IPTU/ ISS s�o paulo 11.316.119 302% Rio de Janeiro 6.355.949 157% salvador 2.693.606 42% Fortaleza 2.476.589 95% Belo Horizonte 2.385.640 140% Manaus 1.832.424 32% curitiba 1.764.541 57% Recife 1.546.516 239% porto Alegre 1.413.094 53% Bel�m 1.402.056 139% Goi�nia 1.318.149 104% Guarulhos 1.233.436 488% campinas 1.090.386 367% s�o Lu�s 1.027.430 106% s�o Gon�alo 1.008.065 217% Macei� 943.110 127% Duque de caxias 861.158 604% Teresina 822.364 153% natal 810.780 65% nova igua�u 799.047 262% campo Grande 796.252 515% s�o Bernardo do campo 770.253 354% santo Andr� 678.486 283% osasco 667.826 445% s�o Jos� dos campos 636.876 218% Ribeir�o preto 612.340 93% contagem 608.715 26% sorocaba 593.776 95%

sE Aracaju 579.563 25% M�dia 1.691.191 200% Brasil 173% Fonte: Elabora��o pr�pria (Finbra, STN). al (2012) mencionam raz�es pol�ticas e administrativas4.

Com o objetivo de dimensionar a magnitude da defasagem do IPTU com outros impostos no �mbito municipal, elaboramos uma simula��o para apurar quais seriam os impactos na arrecada��o deste imposto caso ela fosse igual � arrecada��o do IPVA ou igual � do ITBI, nos munic�pios em que estes impostos s�o mais arrecadados do que o IPTU, e as conclus�es podem ser vistas na Tabela 4.

Se a arrecada��o de IPTU fosse igual � arrecada��o do O sistema brasileiro �, ainda, considerado bem � complexo, devido � grande quantidade de tributos e de al�quotas existentes � e reduz a arrecada��o global do imposto. A tributa��o de im�veis tem como vantagem em rela��o � tributa��o sobre servi�os o fato de sua base ser relativamente im�vel, o que evita que os governos locais entrem numa disputa destrutiva pela manuten��o das firmas em sua jurisdi��o em troca de menores al�quotas ou benef�cios fiscais espec�ficos (Sepulveda e Vazques, 2009).

O segundo ponto, a falta de equidade, � majorada pela forte presen�a de impostos sobre servi�os, que, por natureza, n�o fazem acep��o entre contribuintes, tendendo a ser regressivos ou, na melhor das hip�teses, neutros5. Como se n�o bastasse, o IPTU est� incidindo de forma regressiva entre as diferentes faixas de renda (IPEA, 2009), o que vai contra a concep��o de impostos sobre o patrim�nio, principalmente num pa�s carente de pol�ticas fiscais de cunho social, ou seja, que contribuam para a redu��o de desigualdades.

Desde 2000, com a Emenda Constitucional n� 29, a incid�ncia progressiva do IPTU est� autorizada e pode ser usada como instrumento de pol�tica urbana e equidade tribut�ria, mas ainda enfrenta dificuldades, que afetam, inclusive, a quest�o que acabamos de expor, a equidade, ou a falta dela.

Os impostos imobili�rios, se bem administrados, se mostrariam como uma boa alternativa para um sistema tribut�rio que se pretenda razoavelmente equitativo, tanto por reduzir os efeitos das competi��es entre munic�pios como por ser a tributa��o direta a ferramenta que permite distinguir as distintas capacidades contributivas. Por isso se mostra importante diagnosticar a defasagem do IPTU, identificada atrav�s da an�lise dosdadosaquifeita,demodoa estimular e fomentar reformas que o incluam em sua pauta.

O desprezado imposto patrimonial urbano A dificuldade em se aumentar a arrecada��o do IPTU reside em v�rias quest�es. A primeira e principal delas � apontada por v�rios estudos sobre o tema: os custos pol�ticos e administrativos do imposto. A press�o pol�tica de grupos com grande influ�ncia e a impopularidade do imposto para a popula��o em geral podem ser uma barreira a qualquer tentativa do munic�pio de aumentar a arrecada��o (Carvalho Jr., 2006).

Bahl (2009) afirma que, mesmo que seja admitido que s�o as falhas na administra��o do um imposto sobre a propriedade a maior causa de baixa arrecada��o em pa�ses em desenvolvimento, tanto eleitores como governantes t�m certa relut�ncia em promover melhorias neste campo. Isto porque estariam associadas ao fim de pr�ticas como a subavalia��o do patrim�nio, isen��es e relaxamento das san��es a devedores. Al�m disso, os custos de uma reforma nestes

tributos s�o geralmente vistos como altos em rela��o � receita gerada pelo imposto, enquanto oretornodeumamelhoradministra��o de impostos sobre o consumo, por exemplo, seria muito mais alto. Por isso � importante ter no��o do quanto a receita patrimonial pode ser aumentada, de forma que o peso dos custos da reforma sejam reduzidos, e das vantagens da �nfase neste tipo de tributa��o.

Os custos administrativos da arrecada��o do IPTU se reforma sejam implementados, caso contr�rio se corre o risco de que o gasto realmente n�o tenha valido a pena.

E estes aspectos s�o: elabora��o de cadastro de todas as propriedades, atualiza��o constante das informa��es cadastrais e das avalia��es imobili�rias e aplica��o de mecanismos eficazes de cobran�a e puni��o judicial a devedores.

Afonso et al (2012) seguem na mesma linha ao afirmar que o investimento na melhoria do sistema de cadastro e de avalia��o por si s� n�o tem efeitos certos, pois alguns munic�pios podem se deparar com outros fatores que estejam afetandoaarrecada��o.Osfrutos de uma reforma, no entanto, iriam al�m de aumento de receitas, incluindo a corre��o de outro aspecto negativo do atual sistema que � a alta regressividade do IPTU. Para entender a regressividade do IPTU vamos destrinchar um pouco mais o processo de arrecada��o do imposto. Existem dois instrumentos de controle: o Cadastro Imobili�rio Municipal e a Planta Gen�rica de Valores (PGV). O primeiro cont�m o registro das caracter�sticas dos im�veis, como tamanho, localiza��o, padr�o de constru��o e a identifica��o dos contribuintes. Manter estas informa��es atualizadas depende de uma equipe t�cnica especializada e de recursos tecnol�gicos sofisticados, como imagens via sat�lite para georreferenciamento da zona urbana da cidade. A alta informalidade, ou seja, exist�ncia de in�meros im�veis irregulares, decorre da dificuldade de acessar as �reas marginalizadas da cidade. Mas, a irregularidade n�o se restringe a edifica��es de baixa renda.

Geralmente os cadastros est�o defasados em rela��o � situa��o real dos im�veis e t�m baixo grau de cobertura.

A PGV, por sua vez, deve informar o valor do metro quadrado onde est�o inseridos os im�veis da cidade e ser� usada como refer�ncia pelo fisco para determinar a base de c�lculo do IPTU. Para que a progressividade do imposto seja garantida, � fundamental que o valor venal dos im�veis esteja o mais pr�ximo poss�vel do seu pre�o de mercado, cujo valor sofre influ�ncia de fatores din�micos e exige revis�o peri�dica, caso contr�rio pode causar impactos distributivos significativos.

Estudos apontam para uma tend�ncia a avalia��es imobili�rias regressivas. Uma das raz�es disso � a aus�ncia de aplica��o de crit�rios t�cnicos, o que torna a revis�o de valores das plantas uma decis�o meramente pol�tica. De Cesare (2008) mostra a desigualdade nas avalia��es imobili�rias como uma das duas fontes de regressividade no imposto imobili�rio, de natureza administrativa. A outra fonte � da natureza intr�nseca ao imposto. A autora cita trabalhos de Yinger et al., 1998, e de Vilela, 2001, que explicam a regressividade intr�nseca ao imposto pelo fato den�onecessariamenteo valor do patrim�nio ser proporcional � renda da fam�lia. Na verdade, geralmente as fam�lias mais pobres devem fazer um esfor�o financeiro maior para adquirir o im�vel pr�prio do que as fam�lias mais ricas, o que quer dizer que h� um distanciamento maior entre a renda da fam�lia e o valor do im�vel nas camadas mais pobres da popula��o. O uso de taxas progressivas pode

entanto, apesar dos benef�cios sobre a equidade do sistema tribut�rio e do espa�o para aumento da arrecada��o para os munic�pios, n�o tem havido o menor interesse

dos diferentes projetos do governo federal de reforma tribut�ria em propor mudan�as para os tributos patrimoniais. Os debates pol�ticos t�m evitado ao m�ximo as mudan�as que atinjam as compet�ncias municipais.

Reforma e perspectivas A baixa relev�ncia dos impostos patrimoniais na elevada carga tribut�ria global nacional e a rara aten��o dada a eles nos diagn�sticos sobre a situa��o atual da tributa��o no Pa�s acabam por se reproduzir nas discuss�es e proposi��es de reforma tribut�ria.

A �nica vez em que a tributa��o patrimonial mereceu um pouco mais de aten��o foi na estrat�gia para constru��o de um novo sistema tribut�rio (ou seja, al�m de uma reforma) desenhada no Senado Federal, por comiss�o especial entre 2008/2010 (Senado Federal, 2008). A defesa no Senado de um novo sistema tribut�rio, por�m, n�o avan�ou, pois a agenda parlamentar no Pa�s historicamente sempre foi pautada pelo Executivo Federal e este n�o manifestou interesse em mudan�as mais profundas. Ao contr�rio, a atual gest�o assumiu o discurso de que s� � poss�vel promover mudan�as aos poucos e, ainda assim, manteve o foco apenas no ICMS, quando muito incluindo contribui��es sociais. Na pr�tica, as altera��es na legisla��o tribut�ria foram raras e com alcance m�nimo. Neste contexto, a tributa��o patrimonial continua sendo um tema completamente fora da pauta, do mesmo modo que a equidade tribut�ria � do interesse de um pequeno grupo de t�cnicos. O discurso segue sendo progressista, sempre a favor de mudan�as sociais, mas a pol�tica tribut�ria � conversadora e a disposi��o para promover reformas � m�nima.

Sem reformas estruturais, a perspectiva para a tributa��o do patrim�nio �, quanto muito, manter a carga do IPTU municipal e do IPVA estadual em torno dos patamares atuais, assim como o ITR7 federal com sua insignific�ncia (at� estat�stica), e quando muito com expans�o dos impostos sobre transmiss�o, beneficiados pela valoriza��o imobili�ria e financiamentos habitacionais, mas que pouco contam na receita tribut�ria nacional � e mesmo local. O cen�rio pol�tico n�o aponta menor indicio de se aproveitar o enorme potencial oferecido pelos tributos patrimoniais no Brasil, at� como alternativa para compensar a redu��o da exagerada tributa��o do consumo.

NOTAS 1 Ver avalia��es do Banco Mundial denominadas Doing Business: a empresa brasileira gasta mais de 2,6 mil horas por ano para pagar tributos, a mais alta entre uma e meia centena de pa�ses. 2 Para as an�lises deste estudo consideramos o dobro da Cota-parte IPVA para compara��o com a arrecada��o do IPTU, ainda que os recursos tenham ficado com o estado.

3 Os munic�pios menores precisariam promover maior esfor�o fiscal do que os maiores para administrar eficientemente impostos sobre a propriedade, pois os ganhos em arrecada��o n�o seriam proporcionais ao seu custeio, devido � sua menor base tribut�vel. Os dados mostram que 39,5% dos munic�pios brasileiros t�m arrecada��o do IPTU inferior � dos tr�s impostos e eles t�m popula��o m�dia de 27.118 habitantes. Todos os munic�pios da lista (f) est�o entre eles.

4 Afonso et al (2012) destacam as diferentes realidades dos munic�pios e sua rela��o com a capacidade tribut�ria.

5 Paes e Bugarin (2006) encontram al�quotas efetivas crescentes para o ISS em estudo a partir de despesas da POF (Pesquisa de Or�amentos Familiares) 2002/2003, mas a justificativa estaria no consumo mais intensivo de servi�os pelas fam�lias de maior renda, principalmente educa��o e sa�de. H� uma diferen�a entre pagar menos impostos por um servi�o e n�o ter acesso a ele, que n�o se reflete nos n�meros.

6 Morales-Schechinger (s/d) faz interessante investiga��o sobre o mercado imobili�rio latino-americano e defende a sua regula��o por via fiscal, principalmente para captura de mais-valia para uso da coletividade. Sobre o Brasil, especificamente S�o Paulo, ele chama aten��o para o pouco uso de instrumentos

fiscais desta natureza, a despeito de estarem claramente previstos na legisla��o.

7 Emenda Constitucional de 2003 chegou a contemplar a delega��o � Prefeitura, por conv�nio, da cobran�a do ITR. At� hoje 1617 munic�pios aderiram ao conv�nio.

Administra��o estatal ou social: um falso dilema Carlos Fernando Galv�o � Coordenador de Geografia da Equipe de Apoio Pedag�gico da Coordenadoria T�cnica da Secretaria Municipal de Educa��o (SME) do Rio de Janeiro e Coordenador de Gest�o e Integra��o de Rede da Regional Metropolitana VI, da Secretaria de Estado de Educa��o do Rio de Janeiro � cfgalvao@terra.com.br RESUMO Gerir o Estado n�o � uma tarefa simples e, como a crise da democracia apenas representativa bem o demonstra, n�o deveria ser tarefa de poucas pessoas, ainda que eleitas. O modelo de gest�o do Estado, entendido como poder p�blico, �, dada a for�a crescente dos fundos p�blicos, essencial para o sistema democr�tico moderno e para a melhoria da qualidade de vida de todos n�s. O presente artigo analisa um desses modelos e seus prov�veis impactos sociais e aponta para alternativas.

Palavras-chave: Gest�o P�blica. Democracia Representativa. Democracia Participativa.

Gest�o Social: uma nova vis�o, para al�m da mera �Gest�o Estatal� Guimar�es Rosa dizia em �Grande Sert�o�, que viver � muito perigoso, mas aprender a viver � que � o verdadeiro viver. V�rias s�o as propostas existentes para a reforma do Estado. Aoscidad�os,cabeaceitar o desafio de examinar tais propostas e, analisando-as, aceit�-las, por eficazes para nossas condi��es sociais, culturais, pol�ticas, ambientais e econ�micas, ou rejeit�-las, por inadequadas, segundo os mesmos par�metros. Nenhuma proposta deve ser descartada a priori, como se tivesse v�cios de origem e o exerc�cio da cr�tica, desde que respeitosa, deve ser valorizado. Debater com respeito faz parte do bem viver.

Isto posto, propomos, neste artigo, uma breve an�lise da �Proposta de Ajuste Fiscal para o Brasil e a experi�ncia da Nova Zel�ndia�, realizado neste pa�s a partir dos anos 80 e apresentado em maio de 2006, pela FIESP. Embora o documento tenha sido divulgado h� algum tempo, vale, no m�nimo, como um exerc�cio de an�lise cr�tica para propostas futuras. A partir do referido modelo, a entidade empresarial exp�s uma proposta de controle dos gastos p�blicos brasileiros, baseada em tr�s pontos: 1 � redu��o do total da despesa real do Estado em 2% ao longo de 6 anos e a manuten��o dos n�veis de despesas, ap�s esse per�odo, por mais 4 anos; 2 � limite do crescimento do total da receita real para at� 50% da taxa prevista de crescimento econ�mico, limitada a 2,75% ao ano e 3 � atingido o super�vit operacional real positivo (diferen�a entre receita e despesa, ap�s o pagamento de juros), passar�amos, ent�o, a destinar 90% do mesmo para investimentos estatais.

Com essas tr�s medidas, a FIESP estimava que, ao final dos 10 anos desse ajuste fiscal, uma vez realizado, os gastos p�blicos ficariam reduzidos em 2% reais e o que poderia vir como boas conseq��ncias desse ajuste seria, segundo a FIESP: 1 � a queda na d�vida p�blica, de 51,8% do PIB (dados de 2006) para 25,7%; 2 � a queda da carga tribut�ria de 34% do PIB (dados de 2006) para 18%; 3 � em conseq��ncia da d�vida p�blica, os empr�stimos banc�rios ao setor privado aumentariam e os investimentos do particular passariam de 16,8% do PIB para

19,2%; 4 � os investimentos p�blicos passariam de 0,3% do PIB para 5% e 5 � a economia cresceria 6% ao ano, em m�dia.

Como funciona o modelo de gest�o estatal que poderia melhorar nosso desempenho econ�mico e nos conduziria ao cen�rio favor�vel descrito pela FIESP? Arriscamos um pequeno resumo do que diz o documento dos empres�rios.

1 � Sofrendo os efeitos das crises do petr�leo dos anos 70 e do ingresso da Inglaterra na Comunidade Econ�mica Europ�ia, o que teria prejudicado suas exporta��es, desequilibrando a balan�a de pagamentos do pa�s, a classe dirigente da Nova Zel�ndia optou por realizar o seu ajuste fiscal.

2 � Iniciado pelo Partido Trabalhista, continuado pelo Partido Nacional e novamente tendo � frente o Partido Trabalhista, o processo foi iniciado, em 1984, com id�ias liberalizantes. Os gastos p�blicos teriam ca�do, entre 1990 e 2002, de 53,8% do PIB para 37% e a carga tribut�ria teria ca�do tamb�m, de 49% do PIB para 41%. Al�m disso, a taxa real de juro teria passado de 6,4% ao ano para 3,0% ao ano, em 2002.

3 � �rg�os e entidades p�blicas com receitas pr�prias foram reorganizados a partir de modelos de gest�o empresariais, embora a propriedade permanecesse governamental. Nesses modelos, a contabilidade e a presta��o de contas do setor p�blico foram concebidas e realizadas de modo quase id�ntico as de uma empresa do setor privado.

4 � Criou-se a figura de um Executivo Chefe, com seu pr�prio corpo funcional, por ele nomeado, tal como numa empresa privada, com metas financeiras a serem atingidas; o Parlamento teve controle dos gastos p�blicos.

5 � Foi institu�da a Lei de Responsabilidade Fiscal (existente no Brasil) para, no dizer do documento, levar o pa�s a ter uma �redu��o da d�vida para n�veis prudentes� e uma �administra��o prudente do risco fiscal e a previsibilidade do n�vel dos impostos�.

6 � A forma cont�bil da Nova Zel�ndia j� foi a de Fluxo de Caixa, ou seja, informa��es cont�beis que refletem as movimenta��es de contas banc�rias em cada ano fiscal. A mudan�a passou a considerar as despesas, quando incorridas e as receitas, quando auferidas, em tempo real. Segundo a FIESP, esse novo sistema permitiu a captura de todos os custos dos �recursos consumidos por um produto durante o per�odo em an�lise e, portanto, disponibiliza informa��o mais acurada ao administrador p�blico�.

7 � As contas p�blicas do Executivo passaram a ser auditadas por um �rg�o independente, ligado ao Parlamento que podia, inclusive, apresentar medidas para melhorar a efic�cia do sistema.

8 � A partir das informa��es p�blicas resultantes dos relat�rios preparados, durante o processo acima, foram gerados indicadores econ�micos com os quais o Executivo Neozeland�s pode se planejar.

9 � Ao assumir o governo, foi aumentado o ritmo das privatiza��es e da liberaliza��o da economia e foi institu�do o regime de �administra��o por resultados�.

10 � Foram criados tr�s conceitos � administra��o governamental da Nova Zel�ndia: 10.1 - recursos utilizados � bens e servi�os comprados ou empregados com a finalidade de obter um produto e o exemplo que a FIESP trouxe foi o do Minist�rio da Sa�de local, que �poderia contratar assistentes Gest�o Social Revista de Administra��o Municipal - MUNIC�PIOS - IBAM > 67 sociais e comprar ve�culos e materiais (recursos) visando a aumentar o n�mero de atendimentos a crian�as carentes de uma determinada regi�o�; 10.2 � produto � benef�cio � comunidade, propriamente dito e 10.3 � resultado � medida do impacto do produto na comunidade e o exemplo da FIESP foi o do impacto da a��o do Minist�rio da Sa�de, acima relatada, que esperava levar a uma redu��o em 20% no �ndice de crian�as desnutridas, pelos anos seguintes (n�o sabemos se a meta foi atingida).

Nossas ideias s� est�o fechadas quando morrem ou morremos. A proposta Neozelandesa teve, pelo exposto no estudo, aspectos interessantes, como a forma de trabalhar a quest�o cont�bil do Estado, com apura��o em tempo real e n�o apenas com o Fluxo de Caixa, o que agiliza processos administrativos e pode ser um bom instrumento de controle social porque pode, dentre outras coisas, levar � institucionaliza��o de medidas como o preg�o eletr�nico, infelizmente aindapoucoutilizado noBrasil. Um segundo ponto positivo do modelo foi a aplica��o dos conceitos de �recursos utilizados � produtos � resultados�, que clareiam a execu��o or�ament�ria ao mostrar a aplica��o do dinheiro p�blico de modo, aparentemente, mais compreens�vel. Por fim, um terceiro ponto interessante do modelo trazido pela FIESP foi a cria��o de dados e informa��es para que indicadores econ�micos sejam produzidos, com confiabilidade maior do que com formas mais tradicionais de gera��o de dados e informa��es estatais. H� um detalhe n�o analisado ou n�o explicitado no estudo da FIESP que acha-mos por bem mencionar, que � o fato de que um modelo de gest�o estatal, qualquer que seja, para ser eficaz, n�o pode prescindir de um or�amento que seja impositivo.

A pol�tica p�blica apresentada � um modelo de gest�o financeira da Nova Zel�ndia e est� voltado para os aspectos cont�beis e fiscais do Estado, mas n�o h� men��o, ao menos no estudo apresentado pela FIESP, de tudo o mais que comp�e o poder p�blico. Assim, ou o modelotoma o Estado apenas em sua abstra��o financeira, subordinando tudo o mais a ela, ou a FIESP o faz � e � leg�timo que o fa�a, diga-se de passagem, se for esse o caso. Contudo, tamb�m � leg�timo que essa vis�o de mundo seja criticada. Para ficarmos em apenas em um aspecto, h� fun��es estatais que, embora envolvam dinheiro p�blico, n�o s� n�o podem, como n�o devem ser reduzidas � planilhas de custos, como a abertura do Estado ao controle social e, por conseguinte, �s estruturas de poder para que a popula��o diga, quando, onde e quanto investir o dinheiro p�blico, ou mesmo, se querem ou n�o essa ou aquela pol�tica p�blica. Alguns dizem que n�o � necess�ria tal consulta � popula��o porque ela j� teria dado o seu aval, ao votar no grupo administrador do momento, mas a fal�ncia da democracia apenas representativa est� mais do que evidente, e suas funestas conseq��ncias s�o por todos, sen�o conhecidas, conscientemente,

Governar �, sobretudo, um ato cont�nuo � de solidariedade social, criatividade pol�tica e compet�ncia administrativa � pol�ticos com acesso aos mecanismos de poder ou venha sendo roubado, pura e simplesmente. O que estamos a dizer � que apenas restri��es or�ament�rias aos gastos p�blicos n�o s�o a panac�ia universal e, num pa�s onde a riqueza � muita, mas concentrada e onde o Estado ainda � vital (possivelmente, por muito tempo o ser�) para boa parte da popula��o, reduzir os gastos p�blicos, na dimens�o que parte da m�dia e v�rios setores econ�micos e pol�ticos t�m proposto, � uma contribui��o para que tudo fique mais ou menos como est� e, quando isso acontece, a tend�ncia n�o � o estancamento das crises, mas a sua piora.

De todos os poderes p�blicos, por assim dizer, o municipal � o que est� mais pr�ximo das pessoas, dos cidad�os e com a magnitude dos problemas sociais e urbanos neste s�culo XXI, mesclada a toda potencialidade que temos para construir espa�os existenciais cada vez melhores, se soubermos como n�o desperdi�ar a capacidade enorme para criar coisas boas, que temos, gerir de modo diferenciado tais Unidade Existenciais ou, como s�o mais conhecidas, nossas Cidades, � um fator de extrema import�ncia dos nossos tempos. Como fazer isso, n�o de modo

autocr�tico, mas de modo, efetivamente, democr�tico e universal?

Espa�o Urbano: um modelo, concreto e abstrato, em constru��o Em sua intangibilidade � dimens�o existencial � cuja representa��o � tanto subjetiva quanto social, a cidade � uma �imagem p�blica�. Podemos ter uma imagem visual concreta, ou seja, de um objeto real e uma imagemmental,que�umaforma de apreens�o, por parte do ser, de um objeto, tang�vel ou intang�vel, que n�o � ele mesmo. Uma cidade tem as duas formas de imagens. Por exemplo, com objetos tang�veis, na sua dimens�o geom�tricae cartograficamente represent�vel, a cidade deve ser tratada como um objeto arquitet�nico e de engenharia. Maria Eliane Kohlsdorf mostra que �a geometria euclidiana fornece instrumentos de f�cil manejo e que coincidem com uma representa��o secund�ria do espa�o, onde se expressam suas significasse a exist�ncia e n�o

o contr�rio.

Avis�odaArquiteturasobre o conceito �espa�o� � importante porque � esse �olhar� que conduz a maior parte das interven��es urbanas e pode ser apreendida, por exemplo, pelo menos em uma de suas vertentes, a partir das id�ias do professor S�lvio Colin, quando afirma o seguinte: �Ao mesmo tempo em que o espa�o � o lugar-continente de todos os corpos, a extens�o ondeocorremtodososeventos, o meio vazio onde os seres se locomovem e onde est�o situados os objetos, para o arquiteto o espa�o �, tamb�m, uma coisa extensa, uma exist�ncia objetiva, uma �mat�ria� � qual ele ter� de dar forma (2000: p.57-58).� A defini��o acima pode expressar, contudo, o que podemos chamar de �Espa�o Arquitet�nico�, mas n�o �Espa�o�, universalmente falando, ou mesmo �Espa�o Urbano�, como categoria conceitual pass�vel de alguma generaliza��o para outras �reas do conhecimento humano, se adotarmos a perspectiva pol�tica e existencialista. Nesta perspectiva, o que tem forma, ao contr�rio do que afirmam alguns, n�o � o espa�o, um ente intang�vel, mas os objetos e constru��es, animados e inanimados, que est�o dispostos sobre a base f�sica que caracteriza a dimens�o geom�trica do conceito �espa�o�. Este �ltimo tem est�tica e simbologia, elementos materiais e existenciais, mas n�o tem uma forma cl�ssica, se esta for entendida como algo que podemos ver e tocar. Segundo Argan (1992), no per�odo Modernista, o Urbanismo foi definido como uma disciplina criada para estudar a cidade e planejar o seu desenvolvimento e foi o resultado da mistura de diversas �reas do saber humano como a Sociologia, a Economia e a Arquitetura, por ele citadas. No seu modo de ver, o Urbanismo n�o deveria ser confundido com oquechamoude�Arquitetura Urbana�.

A busca por novos espa�os sociais

Como �olhar� a pol�tica com olhos estranhados, tomando emprestada uma express�o de Bertold Brecht? Um novo �olhar� pode selar um novo acordo entre duas ou mais pessoas e, jur�dica e politicamente falando, um acordo recebe o nome de �contrato�, que � uma transfer�ncia m�tua de direitos e obriga��es entre as partes.

Mesmo tendo uma natureza jur�dica, o Estado �, na verdade, um ente com poder pol�tico que faz uso de instrumentos jur�dicos. Os poderes socialmente constitu�dos devem decidir qual regra legal ser� aplicada em cada caso e essa decis�o � pol�tica e n�o jur�dica, embora n�o prescinda do arcabou�o jur�dico. O Estado Moderno �, pois, a express�o Constitucional do Soberano, o Povo, e pela Carta Magna e c�digos v�rios (sistema legal) baseia suas a��es (pol�ticas). Em sua origem, al�m do territ�rio, da soberania e da Constitui��o, h� um outro elemento constituidor do poder estatal - ali�s, o mais importante: as pessoas. Sem povo (cidad�os organizados e conscientes de seu processo hist�ricoespacial), n�o h� soberania, territ�rio, Constitui��o ou Estado.

Uma administra��o social do territ�rio e da vida � n�o s� poss�vel, a despeito dos que falam que isso � utopia, como desej�vel e perfeitamente realiz�vel (n�o � nada f�cil, isso sim, mas � vi�vel). Um grupo de volunt�rios, no Rio de Janeiro testou uma proposta que chamamos de Plano de Gest�o Cidad�, explicitada no livro �Democracia � do conceito � pr�tica, da representa��o � participa��o�, da Editora Claridade, lan�ado em maio de 2010, em Ponta Grossa (PR) e na cidade do Rio de Janeiro. A s�ntese dessa proposta, abaixo explicitada, pode ser encontrada, na �ntegra, no livro.

Participa��o Popular no Brasil e alguns de seus pressupostos legais Como levar o bem-estar a todos os moradores das cidades, respondendo �s modernas demandas urbanas? Isso � fun��o apenas dos governos? No Brasil, desde 1987, para citar um �nico exemplo, existe e vem atuando o F�rum Nacional de Reforma Urbana (FNRU), resultado de uma articula��o de pesquisadores de universidades, de organiza��es originado e executado pelos cidad�os, independente de terem ou n�o apoio institucional. A participa��o no Plano Diretor � feita atrav�s de seis passos: 1 � levantamento da realidade da cidade e de seus problemas; 2 � defini��o de objetivos e m�todos de trabalho; 3 � reda��o da proposta; 4 � aprecia��o pelas c�maras municipais; 5 � aprova��o pelos vereadores e 6 � promulga��o pelo Prefeito. Um Plano Diretor, embora n�o deva ser nosso �nico foco de a��o, quando pensarmos em democracia participativa, deve contar com a participa��o ativa, sempre que estiver sendo discutido, j� que nele s�o tomadas decis�es important�ssimas para nossas vidas.

O Estatuto das Cidades traz em seus artigos, assim, mecanismos legais para que a cidadania participe mais ativamente de sua vida, quando da elabora��o decenal do Plano Diretor, mas n�o garante que tal participa��o seja cont�nua e sistem�tica.

Governar �, sobretudo, um ato cont�nuo de solidariedade social, criatividade pol�tica e compet�ncia administrativa. Contudo, os sistemas estatais, ao longo da Hist�ria, s�o engessados e lentos em suas a��es. E talvez tenham que ser assim mesmo, j� que o poder p�blico deve se precaver, pois seu resguardo � uma garantia social. Mas as mudan�as e avan�os precisam acontecer. Assim, a participa��o popular faz-se essencial para que a vida em comunidade flua de modo aut�nomo e satisfat�rio. O que fazer, ent�o?

A ideologia do Plano de Gest�o Cidad� (PGC) O papel de quem usa o intelecto e o cora��o, na pol�tica e na vida, � tomar a palavra em p�blico e levantar problemas fundamentais que precisam de uma resposta coletiva. � essa, na verdade, a ess�ncia do Plano de Gest�o Cidad� e a meta expressa no t�tulo deste cap�tulo n�o pode ser atingida se n�o houver: 1 � participa��o popular; 2 � autoplanejamento / autogest�o; 3 � qualidade social de vida.

Para construir este processo, por sua vez, � necess�rio termos: a � vontade pol�tica, existente ou �constru�vel�, pelo poder p�blico e pela popula��o; b � afetividade e respeito pelo outro; c � uma metodologia de trabalho sociopol�tico participativa (e n�o autocr�tica).

Por outro lado, � tamb�m importante: 1 � o fortalecimento da sociedade e dos cidad�os; 2 � o planejamento coletivo; 3 � a viabiliza��o de projetos autogestion�rios.

Plano de Gest�o Cidad� (PGC): uma proposta de a��o pol�tica coletiva O PGC se justifica, a come�ar do fato de que qualquer reivindica��o da cidadania, por mais ing�nua que possa parecer, deve ser incentivada, pelo simples fato de que � o resultado de um sentimento e, com um pouco de sorte, de alguma forma de organiza��o popular, o que � sempre desej�vel. Assim, o PGC � uma proposta que possibilita o oferecimento ao cidad�o comum e aos movimentos comunit�rios, um canal livre e eficiente de comunica��o com o poder p�blico e com toda a sociedade, al�m de um instrumento de a��o pol�tica. O objetivo espec�fico do PGC � viabilizar a participa��o popular cada vez mais intensa, aut�noma e autosustent�vel, o que envolve, por exemplo, auto-organiza��o, gera��o de renda e desenvolvimento solid�rio e local, al�m de buscar uma cada vez maior participa��o popular no planejamento e na gest�o pol�tica das cidades.

Buscando novos caminhos A imposi��o de um tipo de realidade, sem contesta��o, nos imobiliza.

Movimentemo-nos, pois! Mas para movimentar-mo-nos, tempestivamente e com consequ�ncia, n�o � necess�rio que antes efetuemos um bom planejamento, ou seja, que antes tenhamos uma ideologia (na boa acep��o da palavra), viabilizada por uma metodologia de a��o social eficaz? Vale aqui, a ressalva de que n�o podemos permitir o engessar-se nessa ideologia e nessa metodologia. Temos de ter a humildade para reco

Cargos de provimento em comiss�o. Fixa��o do percentual m�nimo a ser exercido por servidores efetivos. Iniciativa do projeto de Lei. Compet�ncia.

Priscila Oquioni Souto � Consultora Jur�dica do IBAM CONSULTA Indaga sobre a iniciativa de projeto de lei que fixa percentuais m�nimos de cargos em comiss�o previstos no art. 37, inciso V da Constitui��o Federal, bem como se esta iniciativa � diferenciada por Poder.

Resposta previstos em lei. Trata-se de antes considerada atributo de regra extremamente salutar e gest�o t�cnica, em vetor consDiante dos princ�pios cons moralizadora introduzida pela titucional que deve orientar titucionais que devem reger a EC n� 19/1998. toda a atua��o da Adminis administra��o p�blica, insertos tra��o P�blica. no art. 37, caput da Constitui- Relativamente ao disposi ��o, o inciso II deste mesmo tivo ora analisado, vale ainda De tal sorte, diante de uma dispositivo constitucional esta- asseverar que a referida modi interpreta��o conforme e belece a exig�ncia de concurso fica��o no bojo do texto consti sistem�tica do texto consti

p�blico para o provimento de tucional pela EC n� 19/1998, que tucional, pode-se aferir que cargos ou de empregos p�bli tamb�m introduziu expressa- a exig�ncia de um percentual cos. Dentre as exce��es poss� mente o princ�pio da efici�ncia m�nimo de cargos em comis veis a tal exig�ncia temos a dos no caput do art. 37, pretende s�o a serem preenchidos por cargos em comiss�o, que s�o de materializar este princ�pio ao servidores efetivos encontra livre nomea��o e exonera��o garantir e reconhecer que os guarida na preocupa��o ho e destinam-se t�o somente �s cargos de dire��o, chefia e as dierna de exigir-se o melhor atribui��es de dire��o, chefia e sessoramento devem ser, em desempenho poss�vel das atri assessoramento. determinado percentual, pro bui��es dos agentes p�blicos, vidos por servidores efetivos a fim de se obter os melhores No entanto, exatamente por em virtude da necessidade de resultados, o que atende n�o configurar uma exce��o � regra conhecimentos t�cnicos, com somente aos interesses da do concurso p�blico para pro o desiderato de evitar o lote- Administra��o p�blica, mas vimento de cargos, a Constitui amento meramente pol�tico tamb�m dos cidad�os. ��o estabeleceu em seu art. 37, desses cargos. inciso V, que os cargos em co- Feitas estas primeiras con miss�o dever�o ser preenchidos O legislador constituinte sidera��es elucidativas acerca por servidores de carreira. Isto derivado reformador, por in dos cargos em comiss�o, passa�, concursados, nos casos con term�dio da EC n� 19/1998, mos � an�lise da compet�ncia di��es e percentuais m�nimos transformou a efici�ncia, para iniciativa do Projeto de Lei que fixa o percentual m�nimo desses cargos.

Inicialmente, cabe deixar consignado, por oportuno que se revela, que a norma contida no art. 37, inciso V da Constitui��o, � constitucional de efic�cia limitada. Ou seja, � norma que depende de uma Lei integrativa infraconstitucional para produzir todos os seus efeitos. De forma mais completa, temos uma norma constitucional de efic�cia limitada declarat�ria de princ�pio institutivo ou org�nico, visto que cont�m esquema geral de estrutura��o de institui��es, �rg�os ou entidades.

Tratando-se de norma de efic�cia limitada, que tem por fito concretizar o princ�pio da efici�ncia, compete aos diversos �rg�os e entidades da administra��o p�blica definir o limite que lhes seja conveniente de reserva para servidores efetivos.

Muito embora na jurisprud�ncia dos Tribunais Superiores n�o exista, at� a presente data, jurisprud�ncia que se amolde perfeitamente ao caso em apre�o, pode-se colacionar, com o intuito de corroborar as ideias at� aqui expostas, a ADI n� 4.355, cumpre esclarecer que se encontra em tr�mite no STF, a qual pleiteia a declara��o de inconstitucionalidade da Res. n� 88/2009 do CNJ que, entre outros, fixou no seu art. 2�, � 2�, o percentual de 50% dos cargos em comiss�o para provimento de servidores das carreiras judici�rias, impondo aos Tribunais de Justi�a, nos Estados onde ainda n�o haja legisla��o a respeito, encaminhem Projetos de Lei para a regula��o da mat�ria.

A indigitada a��o declarat�ria de inconstitucionalidade ainda se encontra pendente de julgamento. Entretanto, o seu Ministro relator e o Advogado Geral da

Uni�o e o Procurador Geral da Rep�blica manifestaram-se pela sua improced�ncia e conseguinte constitucionalidade da Res. n� 88/2009 do CNJ. Importante para ilustrar a quest�o sob exame, trecho da manifesta��o do Advogado Geral da Uni�o na ADI n�. 4.355, o qual a seguir se reproduz: �(...) j� em rela��o ao percentual m�nimo de cargos em comiss�o que devem ser providos por servidores das carreiras judici�rias, a resolu��o questionada presta-se a concretizar, no �mbito do Poder Judici�rio, o preceito constitucional contido no inciso V do art. 37 da Lei Maior�.

Na conformidade de todo o exposto at� aqui, e com as adapta��es devidas, visto o especial papel que a Constitui��o atribui ao CNJ no �mbito do Poder Judici�rio, reitera-se a ideia anteriormente mencionada de que, tratando-se de norma de efic�cia limitada que tem por objetivo o melhor desempenho poss�vel das atividades a serem desenvolvidas, compete aos diversos �rg�os e entidades da administra��o p�blicadefiniro limite que lhes seja conveniente de reserva para servidores efetivos.

No �mbito do Poder Executivo, uma vez que a mat�ria � atinente � organiza��o administrativa, composi��o de �rg�os integrantes da estrutura desse Poder, a iniciativa da lei em comento cabe ao Prefeito, por for�a do art. 61, � 1�, II, al�nea �e� da Constitui��o, aplic�vel ao processo legislativo em �mbito municipal por for�a do princ�pio da simetria (art. 29, caput da Constitui��o), consoante jurisprud�ncia pac�fica no �mbito do STF. No �mbito dos demais Poderes, no caso o Poder Legislativo, cabe a ele dispor sobre sua organiza��o e funcionamento, respeitado o Princ�pio da Separa��o dos Poderes contido no art. 2� da Constitui��o.

Nesse diapas�o, conclui-se que a norma infraconstitucional que integra o art. 37, inciso V da Constitui��o, que configura norma de efic�cia limitada, conforme visto outrora, no �mbito do Poder Executivo, � de iniciativa privativa do seu chefe. No que tange ao Poder Legislativo, cabe a ele dispor por Resolu��o sobre os percentuais m�nimos de cargos em comiss�o ocupados por servidores efetivos, eis que � da sua compet�ncia a edi��o de normas acerca da sua organiza��o e funcionamento.

Pareceres Revista de Administra��o Municipal - MUNIC�PIOS - IBAM > 77

Projeto Conservador das �guas, Extrema (MG) Gustavo Rabello � Coordenador de Projetos do IBAM O projeto Conservador das �guas surgiu da necessidade de se implementar a��es de preserva��o e de recupera��o ambiental no munic�pio de Extrema (MG). Situado em um dos maiores sistemas de abastecimento p�blico do mundo (Sistema Cantareira), est� em situa��o de grave degrada��o de sua mata nativa como consequ�ncia da atividade agropecu�ria.

Os principais objetivos do projeto s�o aumentar a cobertura vegetal nas sub-bacias hidrogr�ficas do munic�pio; implantar microcorredores ecol�gicos; reduzir os n�veis de polui��o difusa rural; difundir o conceito de manejo integrado de vegeta��o, solo e �gua; e garantir a sustentabilidade socioecon�mica e ambiental das a��es de manejo por meio do Pagamento por Servi�os Ambientais (PSA) aos produtores rurais, instrumento regulamentado pela Ag�ncia Nacional de �guas (ANA).

O projeto teve in�cio em 2005, com a promulga��o da primeira lei municipal do Brasil a regulamentar o PSA. Ao longo de sua implanta��o, contou com o apoio

t�cnico e financeiro de diversos parceiros � ANA, Caixa Econ�mica Federal (CEF), Instituto Nacional de Florestas (IEF-MG), Comit� de Bacias PCJ Federal, Universidade Federal de Lavras, Associa��es de Moradores, The Nature Conservancy (TNC) e SOS Mata Atl�ntica. Liderado pela Prefeitura Municipal de Extrema, o Conservador das �guas realizou atividades em 95 propriedades rurais de duas das sete sub-bacias englobadas pelo munic�pio (Posses e Salto), entre 2007 e 2011.

A implanta��o do Pagamento por Servi�os Ambientais em Extrema mostrou-se uma experi�ncia de sucesso na constru��o de novo modelo de preserva��o ambiental, e continua ampliando suas a��es e agregando, a cada ano, novos produtores rurais.

Reconhecido nacionalmente e com grande potencial de replicabilidade, o Conservador das �guas serviu de base para publica��es e para a cria��o de projetos similares em outros munic�pios. Al�m disso, foi agraciado com os pr�mios Bom Exemplo, concedido pela Rede Globo e Funda��o Dom Cabral, em 2011, e Caixa � Melhores Pr�ticas em Gest�o Local 2011/2012.

Foi, igualmente, uma das 12 pr�ticas ganhadoras do Pr�mio Internacional de 2012 promovido pela Municipalidade de Dubai, nos Emirados �rabes Unidos, com o apoio do Programa das Na��es Unidas para os Assentamentos Humanos (UN-Habitat).