Gestão de Tributos - Revista de Administração Municipal - Edição 275 - IBAM

Nº 275 Revista de Administração Municipal – MUNICÍPIOS IBAM

Outubro/Novembro/Dezembro 2010 Ano 57

Gestão de tributos

ARTIGOS

E MAIS

• COBRANÇA DE TRIBUTOS • IPTU PROGRESSIVO • ISSQN • DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL • REGULARIZAÇÃO DO SOLO URBANO • DESCENTRALIZAÇÃO

• FINANÇAS MUNICIPAIS • PARECERES E JURISPRUDÊNCIA • EM FOCO • PERGUNTE AO IBAM

Revista Revista de de Administração Administração Municipal Municipal -- MUNICÍPIOS MUNICÍPIOS -- IBAM IBAM

Gestão da cobrança de tributos próprios dos municípios OS EDITORES

governos municipais podem adotar para a sua eficácia. Os artigos de Cristiane Mussi, Marcos Roberto Pinto e Márcia Zilá Longen Joafos também abordam os tributos municipais; o primeiro deles privilegia o IPTU e o segundo o ISSQN. São os três primeiros artigos deste número da Revista do IBAM. Antônio Augusto Veríssimo e Francisco Carlos Martins escrevem artigos relacionados com a regularização do solo urbano e do desenvolvimento sustentável; temas críticos na Administração Municipal. Finalmente, Walter Marcos Knaesel Birkner, Fabrício Ricardo de Limas Tomio e Sandro Luiz Bazzanella estudam a questão da descentralização na Administração Pública brasileira.

Gustavo da Costa Ferreira M. dos Santos, Rafael Pereira de Sousa e Júlia Alexim Nunes da Silva emitem pareceres sobre temas da Administração Municipal que foram objeto de consultas ao Instituto pelos municípios que fazem parte da rede de associados-cooperadores do Instituto. Na seção Pergunte ao IBAM, Delaine Costa comenta se a sociedade discrimina as mulheres na política.

Heraldo da Costa Reis, em Finanças Municipais, escreve sobre o impacto das mudanças no sistema de informações contábeis na gestão municipal e Seção Em Foco destaca o Observatório Social de Maringá, Estado do Paraná.

EDITORIAL

Em um estudo sobre a evolução das receitas próprias municipais entre 1998 e 2007, baseado em dados de 3.572 municípios brasileiros, a Secretaria do Tesouro Nacional evidencia o seu forte incremento – cerca de 300% no período. É expressivo, em particular, o incremento das receitas oriundas do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza – ISSQN. Documento posterior que extrapola esses dados para a totalidade dos municípios brasileiros, também de autoria da Secretaria do Tesouro Nacional, ratifica esse incremento. Provas contundentes das iniciativas dos governos municipais na melhoria dos instrumentos de gestão de seus tributos próprios.

O IBAM tem a oportunidade de colaborar, há algum tempo, com alguns municípios no desenvolvimento de sua capacidade de gestão tributária, via assessoramento em desenvolvimento institucional com foco na implementação de instrumentos que incrementem a arrecadação do ISSQN ou recuperem créditos inscritos em dívida ativa, inclusive com a adoção de ferramentas eletrônicas que apoiam a atuação de fiscais e, em particular, a tomada de decisões estratégicas dos gestores municipais.

Três artigos deste número abordam o tema dos tributos municipais. O primeiro deles, de autoria de Arildo José Uller, trata da cobrança de tributos e indica fluxos, processos e medidas que os

Missão da Revista A missão da Revista é ser um meio de difusão de informação, de estudos, de resultados de pesquisas inéditas e um fórum de debate sobre temas de interesse nacional e internacional relacionados ao federalismo, à descentralização, ao desenvolvimento da capacidade institucional dos governos municipais, à construção de uma sociedade democrática e à valorização da cidadania.

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ÍNDICE

Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM

EXPEDIENTE A Revista de Administração Municipal – MUNICÍPIOS é uma publicação do Instituto Brasileiro de Administração Municipal – IBAM, de periodicidade trimestral, depositada na Reserva Legal da Biblioteca Nacional e no Catálogo Internacional de Periódicos sob o n.° BL ISSN 0034-7604. Registro Civil de Pessoas Jurídicas n.° 2.215.

EDITORES Nilton Almeida Rocha – Editor Executivo Heraldo da Costa Reis – Editor Técnico Sandra Mager – Produção Gráfica Ana Kelly de Jesus – Apoio Editorial

Conselho Editorial Ana Maria Brasileiro (UNIFEM/ONU/Washington/Estados Unidos), Celina Vargas do Amaral Peixoto (FGV/Rio de Janeiro/RJ), Emir Simão Sader (CLACSO/Buenos Aires/ ARGENTINA), Fabrício Ricardo de Limas Tomio (UFPr/Curitiba/PR), Jorge Wilheim (Consultor em urbanismo, São Paulo/SP), Nilton Almeida Rocha (IBAM, Rio de Janeiro/RJ), Paulo du Pin Calmon (UNB/CEAG/Brasília/DF) e Rubem César Fernandes (VIVA RIO/Rio de Janeiro/RJ).

Conselho Técnico Alexandre Santos, Heraldo da Costa Reis, Marlene Fernandes e Nilton Almeida Rocha.

Esta publicação consta do indexador internacional Lilacs – América Latina e Caribe.

Consta nas seguintes páginas: • • • • • • • • • •

FEA/USP - Departamento de Administração FGV - Biblioteca Mário Henrique Simonsen UNB - Biblioteca Machado de Assis Biblioteca Nacional Instituto Brasileiro de Informação em Ciência e Tecnologia Catálogo Coletivo Nacional (CCN) Association of Research Libraries Latin Americanist Research Resources Project Institut des Hautes Études de l’Amérique Latine - Centre de Recherche et de Documentation sur l’Amérique Latine Facultad de Ciencias Juridicas y Politicas - Universidad Central de Venezuela HACER - Hispanic American Center for Economic Research

Filiação A Revista de Administração Municipal – MUNICÍPIOS é filiada à Associação Brasileira de Editores Científicos – ABEC. • (O selo da ABEC pode ser obtido no site: http://www.lncc.br/ abec/) ASSINATURAS Tel.: (21) 2536-9711/ 2536-9712 • revista@ibam.org.br Valor da assinatura anual: R$ 48,00 Tiragem: 2 mil exemplares REDAÇÃO Coordenação Editorial Edição 1 – Comunicação & Serviços Ltda. • Telefax: (21) 2462-1933 Jornalista responsável: Mauricio S. Lima (MTb 20.776) Jornalismo: Ana Cristina Soares Revisora gramatical: Lucíola M. Brasil Programação visual: Virgilio Pinheiro Foto de Capa: sxc.hu DEPARTAMENTO COMERCIAL Contato: (21) 2462-1933 Os artigos refletem a opinião de seus autores. É permitida a sua reprodução desde que citada a fonte.

IBAM – Edifício Diogo Lordello de Mello Largo IBAM, 1 – Humaitá – Rio de Janeiro, RJ CEP 22271-070 Tel.: (21) 2536-9797 www.ibam.org.br Conselho de Administração João Pessoa de Albuquerque – Presidente Celina Vargas do Amaral Peixoto, Luiz Antonio Santini Rodrigues da Silva, Mayr Godoy, Edson de Oliveira Nunes, Edvaldo Pereira de Brito, Henrique Brandão Cavalcanti, Maria Terezinha Tourinho Saraiva e Raymundo Tarcísio Delgado.

Conselho Fiscal Aguinaldo Helcio Guimarães, Inéa Fonseca, Jorge Gustavo da Costa, Paulo Reis Vieira e Roberto Guimarães Boclin.

Superintendência Geral Paulo Timm REPRESENTAÇÕES São Paulo Avenida Ceci, 2081 • Planalto Paulista, São Paulo • SP • CEP 04065-004 • Tel/Fax: (11) 5583-3388 • Ibamsp@ibam.org.br Santa Catarina Rua Hermann Hering, 55, térreo • Bom Retiro • Blumenau • SC • CEP 89010-600 • Tel/Fax: (47) 3041-6262 • Ibamsc@ibam.org.br

ERRATA ERRATA ERRATA ERRATA ERRATA ERRATA Diferente do que foi publicado na Edição 274 da RAM, os autores do artigo “Ocupações informais em áreas de relevância ambiental: formulação de um modelo para avaliar o conflito” são Oswaldo Schuch, Alexandre de Ávila Lerípio e Adriana Marques Rossetto.

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ARTIGOS E REPORTAGEM / ARTICLES AND REPORTAGE

05 Gestão na cobrança de tributos – Management in the collection of taxes Arildo José Uller 14 Aspectos relevantes do IPTU progressivo e arrecadação própria dos municípios – Relevant aspects of the progressive tax and the municipalities own revenues Cristiane Miziara Mussi e Marcos Roberto Pinto 33 O ISSQN e o conflito entre municípios: Quem pode cobrar? A quem recolher? – The ISSQN and conflict among municipalities: Who can charge? Who collect?

Márcia Zilá Longen 47 Implantando o desenvolvimento sustentável: economia socioambiental para municípios de área contínua (urbana e rural) – Deploying sustainable development: environmental economics for municipalities of continuous area (urban and rural) Francisco Carlos Martins 58 Efeitos dos programas de regularização sobre o mercado de solo urbano: algumas considerações – Effects of regularization programs on the urban land market: some considerations Antônio Augusto Veríssimo 68 A descentralização em Santa Catarina – Decentralization in Santa Catarina Walter Marcos Knaesel Birkner, Fabrício Ricardo de Limas Tomio e Sandro Luiz Bazzanella PARECERES E JURISPRUDÊNCIA / REPORTS AND JURISPRUDENCE

78 Convênios / Contratos, Servidor Público. Convênio com instituição financeira. Oferecimento de linhas de crédito aos servidores públicos.

Fornecimento da base de dados da Prefeitura Gustavo da Costa Ferreira M. dos Santos 80 Tributação. Projeto de Lei. Doação de imóvel. Empresa Pública.

ITD. Isenção heterônoma. Imunidade recíproca. Comentários Rafael Pereira de Sousa 82 Servidor Público. Desvio de Função. Pagamento de Diferenças Salariais. Considerações Júlia Alexim Nunes da Silva SEÇÕES / SECTIONS

29 – FINANÇAS MUNICIPAIS/MUNICIPAL FINANCES 84 – EM FOCO/ HIGHLIGHTING 86 – PERGUNTE AO IBAM/ASK TO IBAM

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COBRANÇA DE Municipal TRIBUTOS Revista de Administração - MUNICÍPIOS - IBAM

Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM

Gestão na cobrança de tributos

Arildo José Uller

RESUMO

Mestre em Gestão de Políticas Públicas Consultor e assessor em cobrança no setor público, na organização, estruturação de áreas e recuperação de créditos inscritos ou não em Dívida Ativa para municípios

Este trabalho, tendo como suporte teórico os estudos de Uller, Silva e Zimmermann (2007), aborda os conceitos de cobrança e dívida e as deficiências encontradas na Administração Municipal quanto à gestão da cobrança; trata do diagnóstico dos estoques de créditos, do planejamento e de estratégias na constituição de um departamento de cobrança; atenta para o controle dos custos do departamento; alerta, finalmente, para a importância de um sistema informatizado de cobrança dos tributos municipais.

Palavras-chave: Cobrança. Deficiências. Diagnóstico. Planejamento. Estratégias. Custos. Sistema de cobrança.

INTRODUÇÃO A Cobrança dos Tributos Municipais, há tempo, é tida, pelos gestores públicos e eleitores, como uma ação antipática. Provavelmente por esse motivo, nunca foi dada

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muita importância para a organização, de forma institucionalizada e profissionalizada, dessa ação.

Nesse contexto, com o intuito de colaborar para novas reflexões no que se refere à gestão municipal, bem como estimular a

capacidade gerencial voltada à recuperação de tributos inadimplentes, proporcionando uma visão estratégica sobre a importância da cobrança na Receita Municipal, este artigo faz uma abordagem voltada à Gestão na Cobrança

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de Tributos sob aspectos práticos.

Para tanto, apresenta, além da Introdução, seis capítulos que indicam ações a serem adotadas conjuntamente de forma que se gerem melhores condições para o melhor desempenho da Gestão na Cobrança dos tributos municipais.

O primeiro capítulo aborda os conceitos de cobrança e de dívida no âmbito do setor público, mostrando seu diferencial; o segundo consiste em uma reflexão acerca de deficiências que podem ser encontradas dentro das Prefeituras e que contribuem para os elevados estoques de dívidas nas receitas municipais; o terceiro é referente ao diagnóstico necessário para uma avaliação do cenário atual, oriundo do processamento de informações coletadas e dispostas de forma organizada; o quarto contém o planejamento como reflexão, visto que é dele que surgem as características do departamento de cobrança, bem como a definição das estratégias para as ações de cobrança; o quinto aborda a importância de controlar, acompanhar e analisar os custos dessas ações planejadas para garantir que o valor da dívida em questão compense, pelo menos, os custos que serão despendidos sobre crédito municipal; o sexto e último capítulo discute o sistema informatizado de cobrança, o qual, em conjunto com as demais ações, garantirá o sucesso na Gestão da Cobrança de Tributos. Por fim, tecemos as considerações finais.

CONCEITO DE COBRANÇA Quando falamos em cobrança dentro das Instituições Públicas, a primeira ideia que vem à mente são créditos inscritos em

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O cadastro de contribuintes é uma peça fundamental para a Prefeitura desenvolver suas políticas nas mais diversas áreas. É simplesmente o elo entre a Prefeitura e o cidadão

Dívida Ativa. Porém, consideramos importante fazer outra reflexão e perguntar: Quando inicia uma cobrança?

A reflexão sobre essa questão gera a certeza de que, para cobrar, é preciso constituir o crédito, fazer nascer a obrigação tributária.

Sendo assim, o conceito de Dívida e de Cobrança nas Instituições Públicas passa a ser o seguinte: dívida é o estado em que se encontra um crédito, e cobrança, a ação que é exercida sobre o mesmo.

Assim, para quem exerce a ação, independe o estado em que se encontra o crédito, pois seu estado para a ação é entendido como estratégico. Partindo da ideia de que dívida é o estado em que se encontra o crédito, podemos classificar a dívida em três momentos distintos: 1 - antes da inscrição em Dívida Ativa; 2 - na inscrição em Dívida Ativa; e 3 na Execução Fiscal.

Sob essa perspectiva, podemos trabalhar a cobrança em três níveis, diferenciando as ações e as

estratégias de acordo com o seu estado.

AS DEFICIÊNCIAS Consideramos que existem deficiências externas e internas que interferem na construção da cultura da cobrança dos tributos municipais.

As deficiências externas referem-se às relações entre cidadão e Estado, as quais são conflituosas não é de hoje. A falta de conhecimento do cidadão no que diz respeito ao que seja o Estado, sua estrutura, funcionamento e finalidades afeta diretamente os pagamentos dos tributos, pois o cidadão não consegue discernir a finalidade dessas contribuições.

Muitas administrações já perceberam que se aproximar do cidadão é uma boa opção para amenizar tais conflitos e que tê-lo como aliado é a melhor alternativa.

Para dar conta das demandas de que a sociedade carece, é imprescindível o crescimento das

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receitas dos municípios. A busca pela excelência no atendimento seria o primeiro passo para aproximar o Estado do cidadão, munindo-o de informações até então desconhecidas e, ao mesmo tempo, garantindo-lhe o direito à transparência. Essa conduta contribui para que o cidadão compreenda a estrutura administrativa do Estado, seus conceitos, princípios e funcionamento, fazendo com que se sinta parte do processo; essas ações trazem resultados e benefícios para todos.

As deficiências internas, por sua vez, estão alicerçadas em um tripé assim formado: informação – estrutura – organização.

A informação abrange: • precariedade das informações; • falta de bancos de dados compartilhados e acessíveis; • falta de informações mais conclusivas; e • insuficiência no monitoramento e avaliação das políticas de cobrança.

à cobrança: cadastro, receita, fiscalização e execução fiscal; • incompatibilidade e tensão entre legislação e estruturas; • ausência de planejamento da força de trabalho no setor público; • deficiência na capacitação do quadro funcional; • fluxos e processos administrativos, sendo que os sistemas informatizados seguem a lógica da estrutura administrativa, mas não a do cidadã; e • falta de avaliação sistemática da prestação de serviços públicos.

As deficiências resultam em estoques de créditos vencidos concentrados nas Secretarias de Fazenda municipais. A principal causa provável é a inexistência, nos municípios, de departamento de cobrança estruturado que pense a cobrança, sua função e resultados.

O DIAGNÓSTICO

A organização, por sua vez, abarca:

O diagnóstico constitui uma importante fase para todo o planejamento e a definição da política de cobrança do Município. O diagnóstico nada mais é do que a análise da situação em que se encontram os estoques dos créditos constituídos a receber que, se bem geridos, podem se tornar uma representativa fonte de financiamento para investimentos no Município.

O diagnóstico fornece inúmeros elementos para a realização de novos planos de trabalho, ações e estratégias. A condução da coleta de informações pode se dar em função dos seguintes elementos, por exemplo:

• falta de integração no fluxo de trabalho entre os setores ligados

• número de imóveis no cadastro imobiliário;

Quanto à estrutura, esta engloba: • inadequação dos critérios na concessão de “gratificações” e seus efeitos na estruturação da remuneração; • insuficiência de quadros técnicos permanentes na área da Fazenda; • distribuição de pessoal; • falta de um espaço físico adequado às ações de cobrança; e • número reduzido de municípios com sistemas informatizados destinados à cobrança de tributos municipais.

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• número de inscrições no cadastro mobiliário; • quantidade de cadastros inscritos em Dívida Ativa por tributo e seus respectivos valores; • quantidade de execuções fiscais e valores; • histórico de lançamentos do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e Alvarás em anos anteriores; • histórico de arrecadação de Dívida Ativa nos últimos anos; • legislação tributária do município; e • quantidade de cadastros imunes e isentos.

Partindo das informações coletadas, teremos condições de processá-las, gerando relatórios gerenciais, planilhas e gráficos que, por sua vez, poderão proporcionar melhor capacidade de análise para a definição das políticas a serem adotadas pelo Município. Servirão, também, para a criação de cenários e indicadores de desempenho, bem como para acompanhamento da eficiência das ações oriundas de tais políticas. Dessa forma, será possível avaliar com maior precisão, combinando as análises quantitativa e qualitativa, bem como efetuando proposições baseadas nas informações levantadas e processadas.

A análise quantitativa pode ser conduzida conforme as características de organização de cada Prefeitura. Podemos iniciar a coleta por faixas de débito, por bairro, setores, zoneamento, atividades, ano etc. Essa análise é fundamental para a definição da estratégia de cobrança e reformulação da legislação específica que trata de parcelamentos e reparcelamentos, por exemplo.

Na análise qualitativa, é essencial averiguar o “estado” em que se

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gama enorme de informações que poderão ser geradas. Devemos tomar o cuidado para não exagerar, sob o risco de nos envolvermos em um emaranhado de números sem utilidade alguma.

Devemos encontrar respostas para questões básicas, tais como: •índice de inadimplência; • evolução do estoque da dívida; • evolução do crescimento das inscrições cadastrais; • índice de recuperação por tributo; • evolução dos isentos; • participação da recuperação nas Receitas Correntes; e • distribuição por tributação – concentração dos créditos.

O PLANEJAMENTO A formalização de um Departamento de Cobrança faz-se necessária. Assim, a Prefeitura pode arrecadar valores expressivos que, se trabalhados com planejamento, entrarão no caixa e, certamente, se agregarão à capacidade de investimento do Município

encontram as informações disponíveis e quais os instrumentos e os meios utilizados para a consulta.

Temos de identificar e analisar os métodos de atualização cadastral para podermos decidir sobre as formas de localização e interação com os contribuintes. Um cadastro pobre de informações e desatualizado pode causar muito transtorno para os gestores, bem como ser muito oneroso, uma vez que o insucesso no contato com o contribuinte é fatal.

Para desenvolver um diagnóstico consistente e confiável, é importante que a coleta de dados seja bem elaborada. Muitas vezes, é preciso “garimpar” determinadas informações em bancos de dados distintos. Observar o conceito do dado a ser procurado também se faz relevante para não sermos induzidos ao erro no

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momento de analisar as informações que serão geradas a partir da coleta.

Quando possível, é oportuno coletar os dados segundo uma série histórica de pelo menos cinco anos, posto que isso possibilita uma análise com mais qualidade dos dados coletados, assim como permite visualizar algum resultado oriundo de políticas já adotadas anteriormente. Alertamos, porém, que, nem sempre, o resgate desses dados é possível e que tal impossibilidade não deve frustrar a coleta. Cabe lembrar que qualquer dado, consistente ou não, é importante, porque, ainda assim, é melhor que nenhum.

De posse dos dados coletados, podemos gerar informações de acordo com as necessidades e os objetivos. Os dados sugeridos para coleta darão conta de uma

Se, de um lado, há um tripé que sustenta as deficiências, de outro, há um tripé que sustenta o termo Gestão. Assim, quando falamos em Gestão na Cobrança de Tributos, é essencial atentar para Planejamento – Controle – Avaliação. Sem esse tripé, não há Gestão que se sustente por muito tempo. É por meio de uma avaliação de cenário, obtida de um diagnóstico oriundo do processamento de informações coletadas e dispostas de forma organizada, que surgem os elementos orientadores para a determinação de estratégias.

Toda a cobrança, pública ou privada, é conduzida por determinadas regras, sejam elas por intermédio de circulares normativas ou por leis. O fato é que, quando planejamos as regras para determinar quais os moldes da cobrança, temos de considerar as análises efetuadas na carteira de cobrança. É comum encontrar municí-

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pios com a legislação desajustada às ações de cobrança a serem implementadas, justamente por omissão dos aspectos relevantes, elaborando ou copiando mecanismos legais praticamente fora da realidade municipal. É o que podemos chamar de “Ctrl C-Ctrl V do município vizinho”.

Conforme temos observado, não é comum que os municípios possuam em suas estruturas departamentos de cobrança formalizados. Esse fato está se modificando em face do crescimento da demanda por recursos; ademais, os municípios encontram-se sob pressão da sociedade que clama por soluções nas mais diversas áreas e pela sanção da Lei Complementar n.º 101 – Lei de Responsabilidade Fiscal, de 2000, que exige rigor na cobrança de todos os tributos constituídos. Dessa forma, as administrações têm percebido o papel da cobrança na melhoria da arrecadação e, a passos lentos, vêm modificando suas estruturas e criando departamentos específicos para a cobrança de créditos constituídos.

Haja vista a complexidade que é cobrar tributos em atraso, a formalização de um Departamento de Cobranças faz-se necessária. Assim, a Prefeitura pode se dedicar, compreender, organizar, solucionar e arrecadar valores expressivos que, se trabalhados com planejamento, entrarão no caixa e, certamente, se agregarão à capacidade de investimento do Município.

As Estratégias de Cobrança As estratégias de cobranças a serem adotadas pelos municípios não decorrem, simplesmente, de uma decisão administrativa a ser tomada. Passam, necessariamente,

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por uma discussão política em primeiro plano, pois, por se tratar de uma prática mais recente, nem sempre os prefeitos estão propensos a tais medidas, argumentando que são antipáticas aos olhos dos eleitores. Entretanto, isso é um mito, visto que a maioria dos contribuintes é adimplente e merece o respeito e a cobrança daqueles que não pagam.

A estratégia de cobrança também não deve ser adotada simplesmente para arrecadar recursos financeiros, mas deve, fundamentalmente, ter como um dos principais objetivos criar a cultura de adimplência no Município, reduzindo cada vez mais os índices de sonegação e inadimplência.

Conforme as estratégias montadas, são distribuídas as carteiras de cobrança. Cabe lembrar que a distribuição vem justamente após a formulação do diagnóstico, do planejamento e das estratégias.

Eis um exemplo: Se o Município com 25.000 habitantes tiver mil cadastros inadimplentes, de que forma será feita a distribuição desses contribuintes inadimplentes? Se a Prefeitura ligar para todos, qual será o tempo decorrido até a última ligação? Qual será o custo dessas ligações? Se enviar cartas ou boletos, quanto gastará?

Essas indagações devem ser feitas para que sejam projetados os resultados esperados, visando, sempre, ao menor custo possível.

Procurar atingir o conceito de segmentação da carteira de cobrança é a palavra-chave que proporcionará a identificação adequada dessa carteira. Assim, concentrar-se-ão os esforços, em um primeiro momento, nos inadimplentes com maiores chances de

recebimento a um menor custo possível.

Após a segmentação, distribuiremos a carteira de cobrança conforme as estratégias e os custos.

Podemos segmentar a carteira de cobrança por tipo de tributo, por tempo de atraso, por região, entre outras. É importante observar que a segmentação otimiza a performance, bem como previne o envelhecimento dos créditos e, por conseguinte, a perda do mesmo.

Para que tenhamos sucesso no fluxo da cobrança organizada, podemos dividir, dentro do sistema, os procedimentos operacionais em várias fases que servem para o gerenciamento e o acompanhamento da cobrança dos tributos. Por meio dessas fases, saberemos a situação de cada contribuinte e, em consequência, poderemos definir como proceder a fim de dar o próximo passo para atingir o objetivo principal: efetivar a cobrança.

Todos os tributos pendentes de pagamentos obrigatoriamente deverão fazer parte de uma agenda de cobrança, pois, a partir do cadastramento de uma dívida, o sistema fará o primeiro agendamento automático para o negociador ou a critério do gestor.

Cabem ao negociador os agendamentos subsequentes. Para ter garantia de que nenhuma das fichas ficará fora da agenda, o negociador deve preencher corretamente a tela de contatos. Todas as conversas mantidas, sejam elas por telefone ou pessoalmente, deverão ser registradas. Isso dará subsídios para conversas futuras com os contribuintes e para o negociador se precaver de ”histórias” mal contadas pelos mesmos.

Nesse raciocínio ainda, enquanto não obtiver uma definição de ne-

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gócio ou não obtiver êxito na cobrança do tributo, o negociador é obrigado a gerar um novo contato ou incluí-lo nas fases estabelecidas pelo gestor.

O cadastro de contribuintes é uma peça fundamental para a Prefeitura desenvolver suas políticas nas mais diversas áreas. É simplesmente o elo entre a Prefeitura e o cidadão. Dessa forma, sem um cadastro de contribuintes consistente, o Departamento de Cobrança fica impossibilitado de desenvolver qualquer ação de cobrança com resultados satisfatórios. Investimentos na atualização cadastral e na qualidade dos dados constituem um fator preponderante para um retorno razoável de qualquer trabalho que seja feito usando como base de informação o cadastro municipal.

O CUSTO DA COBRANÇA É fundamental controlar, acompanhar e analisar os custos dessas ações planejadas de cobrança, em todas as suas etapas, de modo que se possa garantir que o valor da dívida em questão compense pelo menos os custos que serão despendidos sobre crédito municipal.

Cabe ressaltar que, ainda hoje, há pouca experiência acumulada em custos para o setor público, em especial para as administrações diretas. A ausência de profissionais treinados e capacitados para dirigir a Contabilidade Pública de for ma que se possibilite a Contabilidade Gerencial é uma realidade dentro das Prefeituras, e tudo indica que ainda será necessário um bom tempo para se modificar esse quadro. Normalmente, quando se fala em custos, imaginam-se

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Ter um Departamento de Cobrança funcionando em sintonia com a Procuradoria, em especial com a Execução Fiscal, é fundamental para ambos, pois seus objetivos somam para o mesmo fim

sistemas complexos, fórmulas matemáticas incompreensíveis, planos de contas infinitos, entre outros. O que propomos é a busca de um modelo simples de apuração que possa ser desenvolvido em planilhas eletrônicas, baseado no método de custeio por atividades.

Os principais objetivos propostos no desenvolvimento da apuração têm a ver com a obtenção de informações gerenciais necessárias à tomada de decisões e para a avaliação do desempenho do Departamento de Cobrança. Nesse sentido, devemos obter informações, tais como: custo da cobrança; custo do departamento de cobrança; custo das ações de cobrança; suporte administrativo, telecobrança e atendimento; controle total dos gastos do departamento; oportunidades para a redução de custos; acompanhamento mensal da evolução dos custos; e estabelecimento dos valores antieco-

nômicos.

O estabelecimento dos valores antieconômicos é de extrema relevância para não cometermos erros como os vistos em muitos municípios que usam o salário mínimo como indexador para valores antieconômicos sem saberem quanto custa uma cobrança.

Estudos realizados apontam que, dependendo da formatação dada ao departamento de cobrança extrajudicial, o custo de cada cobrança efetivada, ou seja, os valores que entram nos cofres municipais são, aproximadamente, de R$ 9,00 cada. Ao analisarmos esses números consolidados diante da arrecadação mensal, o custo total do departamento é, aproximadamente, de 5% a 6% da receita produzida, o que leva à conclusão da viabilidade econômica desse setor dentro do Município.

Toda carteira de cobrança requer uma análise criteriosa para

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que, de posse dessas informações, seja possível tomar as decisões e montar as estratégias de forma acertada.

O SISTEMA INFORMATIZADO DE COBRANÇA Assim como não possuem estrutura de cobrança formalizada em seus sistemas de gestão e administração tributária e de arrecadação, muitos municípios também não possuem módulos informa-

como deve interagir com os contribuintes por meio do resgate online de informações que possam auxiliar no momento das negociações. Nele, o negociador também poderá realizar diversas simulações de negociação disponíveis, agilizando assim o processo de atendimento ao contribuinte.

Além de potencializar a capacidade de atendimento e permitir uma melhor qualidade desse atendimento, o sistema informatizado de cobrança deve gerar um conjunto de

O sistema informatizado de cobrança deve gerar um conjunto de informações que permita aos gestores do processo reavaliar constantemente o alcance das ações planejadas

tizados voltados ao gerenciamento da cobrança nos moldes apropriados. Os sistemas são ineficientes para viabilizar a ação efetiva de cobrança, limitandose a simples relatórios contendo dados e não informações. Além disso, não exercem a função de controle nas ações adotadas pela Prefeitura.

O sistema deve servir para facilitar o trabalho do usuário no que diz respeito à manutenção cadastral; deve registrar negociações, acompanhar acordos, bem

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informações que permita aos gestores do processo reavaliar constantemente o alcance das ações planejadas, verificando, inclusive, a repercussão dessas ações no contribuinte. A partir do desenho dos cenários resultantes dessas avaliações, os gestores de cobrança poderão realizar os acertos necessários de modo que se otimize o alcance dos objetivos idealizados.

Muitos dos procedimentos de informatização atingem o fracasso absoluto, contaminando decisivamente o objetivo principal que,

nesse caso, é o processo de cobrança, já que promovem a inversão de valores, tornando a informatização a estrela do processo e submetendo todo o resto às suas exigências e limitações. O risco que corremos é de tornar uma simples ação de informatização do processo de cobrança em algo maior que este, consumindo grande parte dos recursos destinados à área e ocupando, com tarefas secundárias, a maior parte do tempo dos profissionais envolvidos com a implantação do novo projeto.

Na elaboração do projeto que organizará a implantação da iniciativa da cobrança, um dos capítulos deve especificar com exatidão os recursos tecnológicos necessários para efetivar a ação, da mesma forma como serão dimensionados o local que abrigará a nova equipe, a quantidade de cadeiras e posições para os usuários, o número de linhas telefônicas etc.

A expressão “o ótimo é inimigo do bom” representa com exatidão a preocupação que devem ter os idealizadores do projeto de cobrança. O bom é dispor da tecnologia que caiba no orçamento do projeto e que forneça os melhores resultados em produtividade, relacionamento com o contribuinte e gerenciamento. O ótimo é um objetivo a ser perseguido, e não um desejo irrealizável que paralise qualquer evolução tecnológica no processo de cobrança a ser implantado.

Os custos de implantação poderão ser diminuídos com a preparação prévia dos futuros usuários do sistema, os quais terão de entender com precisão as diversas atividades que desenvolverão no processo de cobrança. Uma vez que se tornem bons conhecedores das

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rotinas da cobrança, a chegada do sistema informatizado será somente uma nova ferramenta para desenvolver suas atividades, facilitando a sua compreensão e uso.

Uma opção para diminuir os custos de implantação e manutenção é basear o projeto em tecnologia de software livre. A utilização de servidores com sistema operacional LINUX, ar mazenamento e gerenciamento das informações a partir de um banco de dados como o PostGreSQL e disponibilização do aplicativo em estações de trabalho do tipo ThinClient (equipamentos de baixo custo de manutenção e gasto de energia elétrica reduzido) já é uma realidade em muitas empresas privadas e, também, no setor público. Os tabus que existiam em torno do software livre já se dissiparam há muito tempo, e só não se beneficia de sua qualidade tecnológica e custos reduzidos quem não quer.

O sucesso da escolha de uma boa solução tecnológica, com custos condizentes com a realidade da instituição, depende essencialmente da etapa de projeto, quando serão especificados os requisitos funcionais, a tecnologia a ser utilizada, a infraestrutura necessária etc. Quanto melhor for conduzida a fase de proje-

to, melhores serão os resultados a serem alcançados. Nessa fase, a contratação de consultorias especializadas poderá fazer a diferença.

CONSIDERAÇÕES FINAIS A Gestão na Cobrança de Tributos, no princípio, pode parecer simples e pequena, porém, à medida que formalizamos um departamento e planejamos as ações da cobrança propriamente ditas, percebemos o quanto as atividades exercidas por ela podem ser complexas e importantes para ajudar a melhorar a gestão fazendária.

Uma aproximação com a Procuradoria do Município é fundamental, não só para criar e manter um sincronismo entre as cobranças extrajudicial e judicial mas também para unificar a interpretação da vasta legislação que disciplina a matéria. Ter um Departamento de Cobrança funcionando em sintonia com a Procuradoria, em especial com a Execução Fiscal, é fundamental para ambos, pois seus objetivos somam para o mesmo fim.

Devemos, ainda, dimensionar a mão de obra conforme as estratégias e as ações de cobrança que serão adotadas. Igualmente, devemos manter bem informadas todas as

pessoas envolvidas no processo da cobrança, tanto no que se refere à legislação como nas ações que o Governo Municipal vem praticando, para que possam ter melhor desempenho no ato da negociação.

Gerir bem a Cobrança dos Tributos é uma obrigação de Estado; mais do que isso, significa resgatar recursos estagnados para aplicar em políticas públicas a fim de suprir as demandas da sociedade.

A abordagem do assunto neste artigo tem o objetivo de contribuir para o debate de questões relacionadas com a cobrança dos créditos estocados, principalmente nos municípios.

Mesmo com todas as dificuldades e as deficiências apontadas, temos a convicção de que investir na departamentalização da cobrança, seja qual for o modelo, continuará sendo uma estratégia fundamental para garantir maior eficiência na arrecadação dos Tributos Municipais. É uma estratégia que, em razão de toda a dinâmica envolvida no processo da cobrança, requer cadastros organizados e atualizados, harmonia entre os diversos setores envolvidos, relacionamento direto com os contribuintes e, fundamentalmente, a formação da Cultura de Adimplência pelos cidadãos.

Os temas mais importantes da Administração Pública são analisados aqui!

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Ligue: (21) 2536-9711 / 2536-9712

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COBRANÇA DE TRIBUTOS REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ABSTRACT

ULLER, Arildo José; SILVA, Maurício José da; ZIMMERMANN, Michael. Gestão na Cobrança de Tributos. Florianópolis: Fundação Boiteux, 2007. 160 p.

Management in the collection of taxes This work, supported by theoretical studies Uller, Smith and Zimmerman (2007), discusses the concept of debt recovery and the likely deficiencies within each Town Hall; deals with the diagnosis of inventory credit, planning and strategies in setting up a billing department, attentive to the cost control department, and alert to the importance of a computerized system for the collection of municipal taxes.

Keywords: Collection. Disabilities. Diagnosis. Planning. Strategies. Costs. Collection system.

RESUMEN

Gestión en la recaudación de impuestos Este trabajo, apoyado por los estudios teóricos Uller, Silva y Zimmerman (2007), discute el concepto de cobro de deudas y las deficiencias probables dentro de cada prefectura, se refiere con el diagnóstico de crédito de inventario, la planificación y estrategias en la creación de un departamento de recuperación, atención al departamento de control de costes, y alerta sobre la importancia de un sistema informatizado para la recuperación de impuestos municipales.

Palabras claves: Recuperación. Discapacidad. Diagnóstico. Planificación. Estrategias. Costos. Sistema de cobro.

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Aspectos relevantes do IPTU progressivo e arrecadação própria dos municípios Cristiane Miziara Mussi Doutora em Direito Previdenciário pela PUC/SP Mestre em Direito das Relações Sociais (subárea de Direito Previdenciário) pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC/SP

Marcos Roberto Pinto

RESUMO

Mestre em Ciências Contábeis pela Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ Professor da Universidade Federal Fluminense – UFF

O presente estudo tem como objetivo geral a análise do Imposto Predial e Territorial Urbano, sob o aspecto da progressividade e a arrecadação própria dos municípios. O tema ganha grande vulto, ao pretenderem os municípios utilizar o IPTU de maneira punitiva àquele que não cumpre a função social da propriedade. Nesta perspectiva, necessário se faz traçar os contornos e os limites da progressividade. No que tange aos aspectos teórico-metodológicos, foram realizados coleta e estudo de artigos e demais doutrinas pertinentes ao assunto, não deixando de lado a legislação e as jurisprudências relacionadas ao tema em análise, bem como a pesquisa, a coleta e a interpretação de informações, referentes à arrecadação tributária, disponibilizadas no banco de dados mantido pela Secretaria do Tesouro Nacional – STN. Como principais resultados, o artigo revela os limites do Município na aplicação da progressividade no imposto sobre a propriedade territorial urbana, em respeito aos princípios e aos ditames constitucionais, assegurando a utilização adequada da propriedade urbana, no espaço e no tempo. O estudo realizado procura também evidenciar alguns aspectos relacionados à estrutura de fiscalização e arrecadação municipal.

Palavras-chave: IPTU. Progressidade. Capacidade contributiva. Função social da propriedade. Arrecadação.

INTRODUÇÃO O presente estudo revela a competência do Município ao instituir o imposto sobre a propriedade territorial urbana, tecendo considerações acerca dos limi-

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tes encontrados nessa tributação, bem como da arrecadação própria dos municípios.

Nesse passo, parte-se do conceito de IPTU, demonstrando seu respectivo fundamento legal, sua classificação na ordem dos impos-

tos, para então, analisar sua progressividade admitida nos expressos termos da Carta Constitucional de 1988.

Por fim, iremos analisar o IPTU sob o enfoque da arrecadação própria dos municípios.

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IPTU: CONCEITO O Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) conceitua-se como tributo não vinculado, incidente sobre o valor venal 1 do imóvel nos termos do art. 33 do Código Tr i b u t á r i o N a c i o n a l , t e n d o como sujeito ativo o Município (art. 156, I, CF/88) e o Distrito Federal (art. 147, CF/88) 2 e, c o m o s u j e i t o p a s s ivo, o proprietário do imóvel predial e territorial urbano, o titular do seu domínio útil, ou seu possuidor a qualquer título, de acordo com o art. 34, CTN. Previsão Legal O imposto predial foi criado, no Brasil, pelo Alvará, de 27 de junho de 1808, sob a denominação de “décima urbana”. Sua cobrança foi regulada pelo Alvará, de 13 de maio de 1809. Recaindo sobre os prédios localizados na Corte, nas cidades, nas vilas e nas povoações da orla marítima, a tributação atingia, além dos proprietários, os aforadores3.

Efetuando uma sucinta análise histórica na perspectiva constitucional, consta que o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) passou a ter previsão na Carta Magna de 1891, sendo sua cobrança de competência exclusiva estadual.

Na sequência, a Constituição Federal de 1943 determinou a competência para a instituição do imposto dos municípios.

A atual Carta Constitucional, no art. 156, inciso I, estabelece: “Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:

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I – propriedade predial e territorial urbana; [...]”

O Código Tributário Nacional e o Decreto-Lei n.º 57/66, recepcionados com status de Lei Complementar estabelecem em seus arts. 32 a 34 e art. 15, respectivamente, as normas gerais sobre o IPTU: fato gerador, base de cálculo e contribuintes.

O art. 32 do Código Tributário Nacional – CTN estabelece como hipótese de incidência do IPTU a propriedade, o domínio útil ou a posse, de bem imóvel por natureza ou acessão física, como definido no Código Civil, situado na Zona Urbana do Município, desde que servido por, no mínimo, dois dos melhoramentos arrolados no § 1.º do dispositivo.

Obser va-se que a inserção pelo Código Tributário Nacional da expressão “situado na Zona Urbana do Município” evidencia-se a escolha pelo critério da localização do bem e não da atividade desenvolvida no mesmo. Cabe ao Município delimitar o seu perímetro urbano, vez que estando fora deste, a competência para a Instituição do Imposto será da União (art. 153, VI, CF/88).

Prescreve o art. 32, § 1º, que para efeito do IPTU: “Art. 32. [...] §1.º Entende-se como zona urbana a definida em lei municipal, observando o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos dois dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:

I – meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; II – abastecimento de água; III – sistema de esgotos sanitários; IV – rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar; V – escola primária ou postos de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado”.

E, ainda de acordo com o §2.º do mesmo artigo, a lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do parágrafo anterior.

Referendado imposto também se encontra disciplinado na Lei Federal n.º 10.257, de 10/07/ 2001 – Estatuto da Cidade (art.

7º, §§1º a 3º), além de Legislação Municipal.

CLASSIFICAÇÃO DOS IMPOSTOS Antes de apresentarmos a classificação do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana, é preciso destacar a distinção doutrinária traçada entre impostos diretos e indiretos; fixos, proporcionais e progressivos; e entre pessoais e reais.

Impostos Diretos e Indiretos Por impostos diretos pode-se entender aqueles que são suportados por um contribuinte definitivo e que gravam situações

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permanentes, constantes, ou pelo menos continuadas. Na acepção de Vittorio Cassone, “direto é o imposto que assim se caracteriza quando, numa só pessoa, reúnem-se as condições de contribuinte direto (aquele que é responsável pela obrigação tributária) e contribuinte de fato (aquele que suporta o ônus do imposto)” 4 .

Nessa linha classificatória, encontra-se o imposto sobre propriedade territorial urbana.

Já os impostos indiretos são aqueles que não são suportados por um contribuinte definitivo, mas sim por terceira pessoa. Além do mais, gravam situação instantânea ou mutável, como ocorre no imposto sobre produtos industrializados.

Impostos Fixos, Proporcionais e Progressivos Na classificação doutrinária, impostos fixos são aqueles que têm seu montante já determinado, ou seja, dizem respeito a uma quantia certa.

Impostos proporcionais, por sua vez, são aqueles em que suas alíquotas observam sempre o valor da matéria, a fim de que se estabeleça um percentual.

Finalmente, os progressivos, como veremos adiante por referir-se ao IPTU, são aqueles em que suas alíquotas são estabelecidas em percentagens variáveis, de acordo com o valor da matéria tributável.

Impostos Pessoais e Reais Essencial se faz delimitar a distinção entre imposto pessoal e real. No imposto real, há a evidente abstração

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O IPTU, como imposto que é, deve ser mensurado conforme a capacidade contributiva do indivíduo apurada objetivamente, ou seja, o que importa é a situação concreta do contribuinte de ter um imóvel

das características individuais do contribuinte, ao passo que no imposto pessoal são consideradas as características individuais do mesmo.

Para Geraldo Ataliba, são impostos pessoais: “[...] aqueles cujo aspecto material da h.i. leva em consideração certas qualidades, juridicamente qualificadas, dos possíveis sujeitos passivos. Em outras palavras: es-

tas qualidades jurídicas influem, para estabelecer diferenciações de tratamento legislativo, inclusive do aspecto material da h.i. Vale dizer: o legislador, ao descrever a hipótese de incidência, faz refletirem-se decisivamente, no trato do aspecto material, certas qualidades jurídicas do sujeito passivo.

A lei, nesses casos, associa tão intimamente os aspectos pessoal e material da h.i. que não se pode conhecer este

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O IPTU, como já destacamos neste estudo, é um Imposto, de competência municipal, aplicado sobre as propriedades e não sobre a renda ou mesmo o consumo

sem considerar concomitantemente aquele”. 5 Kiyoshi Harada preleciona: “São chamados de impostos pessoais ou subjetivos aqueles cuja carga tributária, é estabelecida segundo a capacidade contributiva de cada um. Nessa tributação de natureza pessoal há verdadeira individualização da pressão tributária levando em conta os mais diversos aspectos, tais como a idade, o volume da renda ou do patrimônio, o estado civil, o domicílio, a residência, o grau de parentesco etc.”.6 No que se refere aos impostos reais, utilizamos o conceito de Kiyoshi Harada: “São chamados de impostos reais e objetivos aqueles decretados sob a consideração única da matéria tributável, com total abstração das con-

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dições individuais de cada contribuinte. São aqueles que gravam uma determinada riqueza, ou uma certa situação, ou, ainda, um determinado ato econômico, com inteira abstração da pessoa que possui a riqueza, a que se refere aquela situação ou aquele ato econômico.”7 Geraldo Ataliba confirma tal entendimento ao esclarecer: “São impostos reais aqueles cujo aspecto material da h.i. limita-se a descrever um fato, ou estudo de fato, independentemente do aspecto pessoal, ou seja, indiferente ao eventual sujeito passivo e suas qualidades. A h.i. é um fato objetivamente considerado, com abstração feita das condições jurídicas do eventual sujeito passivo; essas condições são desprezadas, não são consideradas na descrição do aspecto material da h.i. (o que

não significa que a h.i. não tenha aspecto pessoal; tem, porém este é indiferente à estrutura do aspecto material ou do próprio imposto)”.8 Ainda na tentativa de estabelecer uma definição “[...] impostos reais, cuja incidência leva em consideração a matéria tributária, unicamente, sem cogitar das condições pessoais do contribuinte”.9 Considerando o contribuinte como pessoa física ou jurídica, todos os impostos são pessoais.

No entanto, “com exceção do Imposto de Renda, todos os demais impostos do Sistema Tributário Nacional são reais, tais como o IPI, o ICMS, o IOF etc.”.10 Classificação do IPTU O IPTU é um tributo direto, progressivo e real/pessoal11, não vinculado a uma contraprestação específica, sujeito aos ditames do princípio da capacidade contributiva e da progressividade.

PROGRESSIVIDADE A progressividade representa uma forma de graduação do tributo. Nesta seara, tributo progressivo é aquele cuja alíquota cresce na medida em que aumenta a base tributável. Excepcionalmente, pode-se ter outro critério considerado relevante para a determinação do valor do tributo.

Conforme Domingues de Oliveira, “a igualdade tributária abriga a conotação de que quem mais riqueza tem mais contribui para o gasto público, graças ao que se legitima a tributação progressiva”.12 Para Regina Helena Costa, “entendemos que a todos os im-

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postos é possível imprimir-se a técnica da progressividade, uma vez que esta é exigência do próprio postulado da capacidade contributiva, igualmente aplicável a todos eles. Somente mediante a instituição de alíquotas progressivas, faz-se a desigualação entre situações desiguais, cumprindo-se, outrossim, o princípio maior da igualdade (art. 150, II)”.13 E observa em sua conclusão que “a progressividade está limitada pelo princípio da capacidade contributiva, visando a não-confiscatoriedade e o não-cerceamento de outros direitos constitucionais”.14 É óbvio que a progressividade não pode atingir índices exorbitantes que venham a contrariar a capacidade econômica do contribuinte.

Como se vê, este critério progressivo de aferição do montante tributário está intimamente ligado ao princípio da capacidade contributiva, já que para este vigora o entendimento de que quanto maior for a capacidade contributiva do indivíduo, maior será sua contribuição e viceversa. Portanto, a efetivação da progressividade fará com que se realize o princípio da capacidade contributiva.

O IPTU e os Princípios Correlatos Princípio da estrita legalidade O princípio da estrita legalidade é encontrado no artigo 150, inciso I, da Constituição Federal, que assim dispõe: “sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça”.

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O princípio da legalidade tributária, segundo Cretella Júnior, “[...] nada mais é do que a consagração da tradicional garantia existente no Estado de Direito, segundo a qual o tributo só poderá ser criado – ou aumentado – por lei, consistindo em mera transposição, para esta área especializada, da regra genérica, outorgada a todo cidadão, de que ‘ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, senão em virtude de lei’ (Constituição de 1988, art. 5º, III; Constituição de 1969, art. 153, §2º; Constituição de 1967, art.

150, §2º; Constituição de 1946, art. 141 §2º; Constituição de 1934, art. 113, inc. 2; Constituição de 1891, art.

72, §1º)”.15 Assim, observa-se que a legislação tributária é privativa do Poder Executivo. Por meio do decreto, poderá ser corrigido monetariamente o valor do tributo. Não se tratando de correção de valores monetários, ou se tratando de aumento de tributo, só poderá ser feito por meio de lei.

Diante disso, leciona Wagner Balera que “podemos considerar a reserva de lei como o conteúdo mínimo do princípio da legalidade a significar que somente a lei (ato emanado do Poder Legislativo) pode obrigar os cidadãos a cumprirem determinadas prestações que possam representar restrições à sua liberdade, à sua segurança e ao seu patrimônio”. 16 Como bem esclarece Eduardo Marcial Ferreira Jardim, “tipici-

dade significa a exata adequação do fato à norma”.17 Paulo Henrique do Amaral leciona que “o tipo fechado ou cerrado define, de modo exaustivo, seus elementos sempre necessários. Nesse tipo há a adequação do fato concreto ao tipo, isto é, o fato concreto deve apresentar todos os elementos do tipo.

O tipo aberto apenas descreve, isto é, faz uma enumeração não exaustiva de seus elementos. No caso concreto pode faltar um elemento ou apresentar um elemento a mais, o que é irrelevante, podendo o tipo legal aberto ser aplicado ao fato”.18 (grifo nosso) Assim, de acordo com o princípio da tipicidade, há a necessidade de que a hipótese de incidência anteriormente descrita pela norma encontre perfeita adequação com o fato gerador ocorrido.

A obrigação tributária surge, deste modo, com o fato gerador realizado pelo sujeito passivo capaz de ensejar tal obrigação.

Por este princípio, o IPTU só será devido se o sujeito passivo realizar um fato concreto hipoteticamente previsto pela lei como capaz de gerar esta obrigação tributária.

Princípio da igualdade No campo da tributação, a Constituição Federal de 1988 estabelece em seu artigo 150, inciso II, que “sem prejuízo de outras garantias constitucionais asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e

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to Federal e aos Municípios: [...]

IV. utilizar tributo com efeito de confisco”.

Mas ao falarmos do IPTU, devemos lembrar que sempre existirão alguns aspectos negativos que podem representar verdadeiros obstáculos à exploração do seu potencial arrecadador

aos Municípios: II – instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos”.

Por este princípio, ao criar o tributo, o legislador deverá tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais.

A questão é saber quais os contribuintes que se encontram em situação equivalente ou não.

Para tanto, há de se observar que o princípio da igualdade tributária decorre do princípio geral da igualdade e está intimamente ligado ao princípio da capacidade contributiva, que dará ao mesmo os parâmetros a serem seguidos quando da sua aplicação.

O Município deve, portanto, ao instituir o IPTU, aferir crité-

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rios para a sua cobrança de acordo com o princípio da igualdade.

Sendo assim, aqueles que estão na mesma situação, terão o mesmo tratamento quando da cobrança do referido imposto.

Princípio do não-confisco A Constituição Federal de 1988 proíbe o Poder Público de utilizar tributo com efeito de confisco. Embora implícita em todas as Constituições brasileiras, a vedação ao confisco está explicitada no texto constitucional em vigor no Capítulo referente ao Sistema Tributário Nacional, na Seção “Das limitações do poder de tributar”, princípio desconhecido dos legisladores da Lei n.º 9.783/99, que ofende o inc. IV do art. 150 da CF, in verbis: “Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas aos contribuintes, é vedado à União, aos Estados, ao Distri-

Observa-se, assim, a expressa vedação ao confisco.

O tributo com efeito de confisco é tributo que, por ser excessivamente oneroso, é sentido como penalidade.

Cretella Júnior assim define tributo confiscatório: “Se o quantum do tributo for tão grande ou oneroso que chegue a atingir o patrimônio do contribuinte, desfalcandoo no mais alto grau, temos o ‘tributo confiscatório’. O contribuinte precisará alienar seus bens para pagar o fisco.

Por isso, a utilização de tributo com efeito de confisco é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios”. 19 Portanto, o tributo nunca deve ser criado, calculado ou cobrado de modo que prejudique o contribuinte, tornando ineficiente, ainda menos, paralisando ou obstruindo a atividade produtiva do contribuinte. Quer isso significar que o imposto sobre a propriedade territorial urbana, ainda que admita a cobrança com base na progressividade, não pode ser confiscatório.

Princípio da capacidade contributiva O princípio da capacidade contributiva é aquele que exige que a tributação seja feita em proporção à riqueza de cada contribuinte.

Capacidade contributiva é, assim, a

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potencialidade de contribuir com os gastos públicos.

Segundo Isso Chaitz Scherkerkewitz, “possuir capacidade contributiva é possuir capacidade para ser contribuinte de determinado tributo em virtude da posse dos requisitos econômicos e jurídicos fixados em lei para tanto”. 20 Alguns autores fazem distinção entre “capacidade contributiva” e “capacidade econômica”.

Assim, nas palavras de Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra Martins, “embora sejam ambas dimensões da capacidade do contribuinte pagar tributo, têm, ao meu ver, conotação distinta.

Contributiva é a capacidade do contribuinte relacionada com a imposição específica ou global, sendo, portanto, dimensão econômica particular de sua vinculação ao poder tributante, nos termos da lei.

Capacidade econômica é a exteriorização da potencialidade econômica de alguém, independente de sua vinculação ao referido poder”.21 Regina Costa Helena esclarece: “No que concerne à capacidade contributiva, não se pode negar o fundamento econômico do conceito, por vezes identificável com ‘capacidade econômica’. Por outro lado, também não se pode refutar seu conteúdo jurídico, na medida em que se encontra amalgamado com a ideia de justiça tributária”.22 E, ainda, cita o seguinte raciocínio: “Luigi F. Natoli, em monografia acerca do assunto, afirma que a expressão ‘capacida-

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de econômica’ é ainda mais vaga que ‘capacidade contributiva’, o que resulta difícil a identificação mesma dos dois conceitos. Todavia, exemplifica, um sujeito pode ser capaz economicamente, no sentido de possuir renda ou patrimônio, mas não tem nenhuma capacidade contributiva, se esta renda ou patrimônio permitir somente um mínimo vital, intributável. Assim, demonstra, numa primeira conclusão, a natureza ‘essencialmente’ mas não ‘exclusivamente econômica’ da capacidade cont r i b u t i v a ” . 23 Roque Antônio Carrazza observa que “estamos percebendo que, no Brasil, capacidade contributiva é o mesmo que capacidade econômica. Conquista do Estado Moderno, ajuda a realizar a justiça fiscal, porque tem por escopo fazer com que cada pessoa colabore com as despesas públicas na medida de suas possibilidades”.24 Ora, a nosso ver, quem não tem capacidade contributiva não tem capacidade econômica e vice-versa.

Portanto, pode-se concluir que capacidade contributiva e capacidade econômica têm seus conceitos tão próximos, que qualquer diferenciação torna-se desnecessária. Mesmo grandes doutrinadores que discordam da similitude dos conceitos, observam que tais expressões podem ser encontradas contidas umas nas outras. Assim, concordando com a opinião de Roque Antônio Carraza, entendemos que, no Brasil, capacidade contributiva e capacidade econômica devem ser utilizadas como sinônimas.

O princípio da capacidade contributiva é considerado como princípio norteador de todo o sistema tributário.

De acordo com o que dispõe o art. 145, §1º, o princípio da capacidade contributiva abrange apenas os impostos (tributos não vinculados). Dizem respeito somente a impostos diretos que têm caráter pessoal.

A utilização do legislador da expressão “sempre que possível”, à nitidez, só pode estar relacionada à espécie “imposto”, sendo que, nos indiretos, a graduação não tem como ser pessoal.25 Há, no entanto, entendimento diverso.

De acordo com Eduardo Marcial Ferreira Jardim, “a nosso ver o significado do dispositivo é o seguinte: sempre que possível a tributação haverá de ser efetivada por meio de impostos de caráter pessoal, porquanto estes são mais susceptíveis de serem aferidos em função da capacidade contributiva.

Esclareça-se, de outra parte, que o reverso não é verdadeiro, ou seja, ao firmar a premissa enunciada, o constituinte não quis dizer que os demais tributos estariam fora do alcance do mencionado princípio. Trata-se de um reconhecimento explícito de que os tributos são personalizados, conquanto também subordinados ao mesmo vetor, não permitem a aferição tão rigorosa quanto os impostos de timbre pessoal”.

José Marcos Domingues de Oliveira vem a dar ênfase a esse

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entendimento: “É verdade que a capacidade contributiva tem aplicação mais ampla aos impostos porque estes gravam fatos da vida econômica privada que independem de qualquer atividade estatal específica referida ao contribuinte, e, por isso, neles avulta o fator ‘riqueza do contribuinte’.

Mas isto não justifica negar ao princípio eficácia quanto aos demais tributos”.26 José Artur Lima Gonçalves nos explica como seria a aplicação do princípio da capacidade contributiva a outros tributos que não os impostos: “[...] conforme estejamos tratando de tributos vinculados ou não vinculados, a regra da capacidade contributiva tem alcances e fases de aplicação (em relação ao processo dinâmico da tributação) distintos. Nos impostos atua, por um lado, como pauta fixadora dos limites máximo e mínimo de exação, e, por outro lado, como possível elemento de discriminação. Nos tributos vinculados, a seu turno, atua somente como fundamento do discrímen, servindo, portanto, de instrumento autorizador de revisão e controle judiciário tendente a coarctar eventual despropositada pretensão de discriminação entre situações que não revistam distintas aptidões contributivas”. 27 Dispõe Luiz Carlos Trouche Ramina: “Note-se que este princípio refere-se aos impostos, espécie tributária não vinculada a qualquer atuação estatal, ou seja,

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independentemente de qualquer atividade específica do governo tributante em relação ao contribuinte. No que se refere às taxas, o legislador competente deve observar a regra da retributividade ou remuneração. Na contribuição de melhoria respeitar-se-á a regra do benefício advindo da realização de obra pública”.28 Quanto ao sujeito, de acordo com Regina Helena Costa, verbis, “entendemos que, feitas pequenas adaptações ao conceito clássico, o postulado da capacidade contributiva tem aplicação também em relação às pessoas jurídicas, sem alteração de sua essência como vetor para o exercício de um tributação justa em matéria de impostos”.29 Essa colocação ganha melhor análise feita por Kiyoshi Harada: “Finalmente, convém lembrar que, como o contribuinte pode ser pessoa física ou jurídica, o princípio constitucional da capacidade contributiva se aplica, também, às firmas ou empresas [...]”.30 Tal entendimento se deve ao fato de que a própria Constituição Federal não fez qualquer distinção acerca do destinatário do princípio em análise. Sendo assim, tem-se que o princípio da capacidade contributiva abrange o contribuinte, seja pessoa física, seja jurídica.

Observe-se que não é qualquer indivíduo que pode ser sujeito passivo.

Geraldo deixa claro esse entendimento: “Sujeito passivo só quem, nos impostos, revele capacidade econômica (art. 145, §1º) provocando o fato ou dele participando, ou quem receba os atos

de polícia ou serviços públicos (art. 145,II) ou, ainda, o proprietário imobiliário (art. 145, III)”.31 Quanto às pessoas públicas, esclarece: “Em se tratando de impostos, as pessoas públicas não podem ser sujeito passivo, devido ao princípio constitucional da imunidade tributária (art. 150, VI). Já no que se refere a tributos vinculados, nada impede que, também, pessoas públicas deles sejam contribuintes”.32 O IPTU, como imposto que é, deve ser mensurado conforme a capacidade contributiva do indivíduo apurada objetivamente, ou seja, o que importa é a situação concreta do contribuinte de ter um imóvel, independentemente das dificuldades econômicas reais pelas quais vem passando. Quanto maior for a capacidade contributiva, maior será a alíquota. “[...] Quando um contribuinte alega que, apesar de ser proprietário de um valioso imóvel, não possui renda para arcar com o IPTU devido, não julgamos estar o Juiz possibilitado a dispensar-lhe o pagamento do tributo, por força de uma suposta ‘ausência in casu de capacidade contributiva subjetiva’. Na verdade, há sim capacidade subjetiva neste caso, bastando que o contribuinte aceite a realidade de sua real situação econômica e adquira um imóvel mais compatível com suas condições – supondo, é claro, que o valor do IPTU não se mostre per se confiscatório, e o imóvel não seja de tal maneira simplório que exigir que o contribuinte se mude para outro mais acanhado implique em ferir sua

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dignidade ou impor-lhe ingentes sacrifícios”.33 A capacidade contributiva objetiva é a que mais coaduna com a realidade brasileira. Com certeza quis a nossa Carta Magna de 1988 estabelecê-la quando disciplinou, em seu art. 145, § 1º, de forma expressa, o princípio da capacidade contributiva. Dessa forma, os impostos, como o IPTU, devem ser calculados de acordo com as manifestações de riqueza do indivíduo.

Espécies de Progressividade Ao explicitar as espécies de progressividade previstas no ordenamento jurídico brasileiro, nota-se clara a divisão conceitual entre a progressividade fiscal e a progressividade dita extrafiscal.

A progressividade fiscal visa alicerçar o aumento da arrecadação tributária, ao passo que a progressividade extrafiscal relacionase ao poder tributante do ente federado detentor da competência para a instituição do imposto, ou seja, o Município.

Nesta intrincada distinção, a progressividade fiscal é realizada com o intuito de aumento da arrecadação, respeitando o princípio da capacidade contributiva e com fundamento constitucional no § 1º, do art. 146.

Estabelece a Carta Constitucional, ainda, a progressividade extrafiscal a fim de atender à função social da propriedade.

Sua inserção deu-se com base nos arts. 5º, I, e 150, II, da CF/ 88, que disciplinam a progressividade de acordo com o princípio de igualdade, atendendo aos critérios da capacidade contributiva (art. 145, § 1º, da CF/

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88); no art. 156, § 1º, I e II 34: em função do valor, da localização e do uso e no art. 182, § 4º, II, da CF/88 (progressividade no tempo).

EXTRAFISCALIDADE E FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE O artigo 5.º, inciso XXII, da Magna Carta de 1988 garante o direito de propriedade. Ao pretender a garantia desse direito, é estabelecida a extrafiscalidade do imposto sobre propriedade territorial urbana, que, muito além de representar arrecadação de tributo, garante, também, outras funções, como a de reguladora da economia vigente.

A prova contumaz da função extrafiscal do imposto em análise é encontrada no §1.º do art. 156 (redação determinada pela EC 29/ 2000) e §4.º do art. 182, CF/88, ao consubstanciarem o efeito progressivo em relação ao IPTU para propriedade que não atenda à sua função social. Saliente-se que o §4.º do art. 182 da CF/88 exige lei federal para instituir este tipo de progressividade.

PROGRESSIVIDADE NO IPTU Progressividade é o “fenômeno pelo qual as alíquotas de um imposto crescem à medida que aumentam as dimensões ou intensidade da circunstância considerada pela norma como condição de sua aplicabilidade”.35 Paulo de Barros Carvalho afirma: “Ao construir suas pretensões extrafiscais, deverá o legislador se pautar, inteiramente, dentro dos parâmetros constitucionais, observando as limitações

de sua competência impositiva e os princípios superiores que regem a matéria, assim os expressos e os implícitos. Não tem cabimento aludir a regime especial, visto que o instrumento jurídico utilizado é invariavelmente o mesmo, modificando-se tão-somente a finalidade de seu manejo”.36 Originariamente, a Carta Constitucional de 1988 previu no § 1º do art. 156 que “o imposto previsto no inciso I poderá ser progressivo, nos termos de lei municipal, de forma a assegurar o cumprimento da função social da propriedade”.

Com a Emenda Constitucional n.º 29, de 13/09/2000, foram incluídos ao §1.º do art. 156 da CF/ 88 os incisos I e II. Com a redação conferida por esta Emenda, a alíquota poderá ser progressiva em razão do valor do imóvel (art. 156, § 1º, I) e diferenciada de acordo com a localização e uso do imóvel (art.

156, § 1º, II), sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, § 4º, II, da Lei Maior.

Conforme art. 182, § 4º, II, da Constituição Federal de 1988, a alíquota poderá, inclusive, ser progressiva no tempo como aplicação de pena ao proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, com o objetivo de promoção do adequado aproveitamento do solo urbano.

Denota-se da análise constitucional que a progressividade incidente no imposto sobre a propriedade territorial urbana faz-se necessária para assegurar o cumprimento da função social.

A progressividade no tempo tem por escopo o alcance da função social da propriedade mais rapidamente.

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Deflui-se destas observações que, primeiramente, o mau uso da propriedade deve ser o fator preponderante para a progressividade.

Em segundo lugar, quanto maior for o tempo que o proprietário deixar de seguir as determinações do Município relativas à função social da propriedade, maior deverá ser a sua alíquota.

Na progressividade do IPTU, a alíquota é distinta conforme o valor venal do imóvel. Na perspectiva da progressividade, é analisado o Plano Diretor do Município, que deve aterse, estritamente, aos casos expressamente previstos na Constituição, como decidiu o Supremo Tribunal Federal ao julgar a Ação Declaratória de Constitucionalidade – ADC 8-MC. Nesse raciocínio, o Supremo Tribunal Federal editou a Súmula 688, entendendo inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda Constitucional n.º 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinadas a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana.

Ao tratar da possibilidade de institui-se a progressividade em relação ao IPTU pelo Município, Aires Barreto afirma que a Constituição Federal “autorizou a progressividade, mas lhe impôs restrição: ‘de forma a assegurar o cumprimento da função social da propriedade’”. 37 Conferida nova redação ao art. 156, §1.º, da Constituição Federal de 1988 pela Emenda Constitucional n.º 29, os municípios passam a dispor da competência para instituir o IPTU com as seguintes alíquotas, além da alíquota padrão: alíquota progressiva em razão do valor do imóvel (art. 156, § 1º, I); alíquota dife-

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renciada de acordo com a localização e o uso do imóvel (art. 156, §1º, II) e alíquota progressividade no tempo como aplicação de pena ao proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, com o objetivo de promoção do adequado aproveitamento do solo urbano.

IPTU E A ARRECADAÇÃO PRÓPRIA DOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS Os 5.564 municípios brasileiros são considerados, de acordo com a Constituição Federal de 1988, membros da República Federativa do Brasil. Tal status foi concretizado pela estrutura tributária originada do Pacto Federativo, o qual teve como um de seus objetivos a garantia da reforma tributária e fiscal, definindo com clareza os aspectos envolvidos na partilha de tributos entre os três níveis de governo (federal, estadual e municipal) e a distribuição de seus encargos. A sustentabilidade do Pacto Federativo gira em torno da capacidade do cumprimento das atribuições definidas para cada ente federado. Essa capacidade decorre da relação entre os meios disponíveis (recursos financeiros) e a extensão de suas responsabilidades.

Mesmo existindo lacunas nos termos que atribuem competências aos membros da Federação, o art. 30 da Constituição Federal de 1988 define que compete aos municípios brasileiros, dentre outras atribuições: (i) organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; (ii) manter, com a cooperação téc-

nica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (iii) prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população; (iv) promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; (v) promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

A capacidade para o cumprimento de tais obrigações é proporcionada pelo recebimento de transferências de recursos originários dos governos estaduais e federal, além dos recursos originários da instituição, e pela arrecadação dos tributos de sua competência e de possíveis ganhos com aplicações de seus próprios recursos.

Estudo baseado na arrecadação e na distribuição da carga tributária incidente no Brasil, revela que, em um período de 15 anos (de 1991 a 2005), a arrecadação dos tributos de competência municipal atingiu a média de 1,33% do Produto Interno Bruto (PIB) Nacional. Neste mesmo período, a carga tributária total incidente na economia nacional atingiu uma média de 30,8% do PIB Nacional, partindo de 24,62% em 1991 e manteve-se em uma tendência crescente até atingir a significativa marca de 37,37% em 2005. O ente federativo que mais contribui para a manutenção deste elevado percentual tributário é a União (Governo Federal) que responde por uma carga tributária média de 21,22% no mesmo período em que os tributos de competência

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dos governos estaduais atingiram a média de 8,23% do PIB. Apresentamos, a seguir o gráfico que ilustra tais informações: Pela baixa importância relativa, apresentada pela parcela da carga tributária de competência municipal quando comparado com o PIB do período, optamos por uma análise mais focalizada deste conjunto de fontes de Receita Corrente Pública.

A análise específica e mais aprofundada sobre a receita decorrente da arrecadação própria municipal nos revela uma signifi-

pela arrecadação média de 4,30% do total consolidado das receitas arrecadadas pelos três níveis de governo.

A diferença entre a média da receita total disponível para a execução orçamentária municipal e a média de arrecadação própria municipal atinge o patamar de aproximadamente 12% das receitas consolidadas do período. Tal percentual foi direcionado aos orçamentos municipais por meio das transferências intergovernamentais, sendo 5,28% Transferências Constitucionais

tituição Federal de 1988. Sendo assim, tal análise indica que existe um elevado grau de dependência dos municípios em relação às transferências intergovernamentais.

Trazendo os componentes da receita proveniente da arrecadação própria dos municípios para o foco das análises, podemos perceber detalhes que, antes, pela baixa participação da arrecadação própria municipal em relação ao total do PIB Nacional, permaneciam ocultos. Em um esforço voltado para a melhor visualização do comporta-

cativa e interessante gama de informações que nos permitem fazer uma série de relevantes observações.

Neste sentido, observamos que, embora os municípios brasileiros, em média, tenham contado com 16,28% do total da receita disponível para a execução do Orçamento Público, no mesmo período, foram responsáveis

procedentes da União e o restante, 6,87%, das Transferências Constitucionais procedentes dos estados.

Tal análise demonstra que os municípios brasileiros, em média, são responsáveis pela arrecadação de 26,44% dos recursos que necessitam para cumprir todas as suas competências, atribuídas pelo Pacto Federativo, fixadas pela Cons-

mento histórico e da composição destas fontes de recursos orçamentários, apresentamos o seguinte gráfico: As linhas indicam que, embora as receitas provenientes da arrecadação própria do conjunto de municípios brasileiros tenham crescido no período, desde 1998, permanecem no mesmo patamar em relação ao PIB Nacional, com

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arrecadação equivalente aproximada de 1,50% do PIB. A mesma análise permite verificar que, no período anterior ao ano 2000, a arrecadação municipal não apresentava um comportamento linear, ocorrendo alguns picos negativos que indicam queda na arrecadação. Tais picos estão bem localizados entre os anos de 1992 e 1993, voltando a ocorrer no ano de 1996. No mesmo gráfico, observamos que as linhas, que individualizam o comportamento da arrecadação dos tributos de competência municipal, indicam que o tributo que contribui diretamente para a ocorrência dos referidos picos é justamente o IPTU. O gráfico deixa claro que há uma relação direta entre as ocorrências dos referidos picos com o comportamento da arrecadação do IPTU. Resta-nos então identificar quais as características do IPTU, bem como quais as particularidades dos momentos históricos, para tentarmos explicar tais ocorrências.

O IPTU, como já destacamos neste estudo, é um Imposto, de

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competência municipal, aplicado sobre as propriedades e não sobre a renda ou mesmo o consumo. Tal natureza confere algumas vantagens em relação aos demais tributos.

Dentre tais vantagens, podemos destacar a imobilidade da base tributária, o que oferece um potencial minimizador dos conflitos de competência para a cobrança do imposto. Outro destaque favorável ao IPTU é a menor sensibilidade do preço dos imóveis a mudanças abruptas nos níveis das atividades econômicas, como as que vivenciamos na “crise econômica”. Tais características tornam-se mais relevantes ao considerarmos que a demanda por serviços públicos tendem a aumentar justamente quando as atividades econômicas, e consequentemente o emprego e a arrecadação de tributos sobre essas atividades, sofrem uma retração.

Mas, ao falarmos do IPTU, devemos lembrar que sempre existirão alguns aspectos negativos que podem representar verdadeiros obstáculos à exploração do seu potencial arrecadador, que depende diretamente de uma série de fatores estruturais e adminis-

trativos, tais como: existência efetiva de um cadastro imobiliário municipal atualizado, atualização monetária dos imóveis, efetiva execução das fases da receita tributária: previsão, lançamento, cobrança e recolhimento.

A prática evidencia que os pequenos e médios municípios brasileiros têm sérias dificuldades para criar e manter uma efetiva estrutura de fiscalização e arrecadação tributária. Como consequência, os levantamentos realizados pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) em relação aos dados contábeis dos municípios brasileiros no ano de 2007 (http:// www.stn.fazenda.gov.br/ estados_municipios/index.asp) apontam para uma enorme concentração da arrecadação do IPTU, sendo que 50,6% do total das receitas provenientes do IPTU foram arrecadados por apenas 10 municípios, componentes de uma amostra de 5.296 municípios brasileiros.

Juntando-se à falta de estrutura as ingerências de ordem política na isenção do tributo, principalmente em ano eleitoral, temos

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então o cenário completo acerca dos pontos negativos e dos obstáculos para a obtenção de melhores índices na arrecadação das receitas provenientes do IPTU nos pequenos e médios municípios.

Para corroborar tal observação, informamos que os fatos históricos ocorridos nos períodos de picos negativos da arrecadação tributária municipal, nos anos de 1992 e 1996, como mostra o GRÁFICO III, foram as eleições

locais para vereadores e prefeitos.

Em 2000 e 2004, também houve eleições municipais, porém estas ocorreram após a promulgação da Lei Complementar n.º 101, de 4 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que, dentre outros pontos, estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. O tema “Receita Tributária” tem merecido redobrada

atenção por parte dos administradores públicos, eis que a arrecadação dos tributos municipais é um dos requisitos para que se tenha uma gestão fiscal responsável.

CONCLUSÕES 1 – O imposto sobre a propriedade territorial urbana é de competência dos municípios, sendo direto, progressivo e real.

Anuncie na próxima edição.

(21) 2462-1933

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2 – A instituição do IPTU encontra limite em alguns princípios constitucionais, devendo ser aplicado nos expressos termos da lei (princípio da estrita legalidade), não podendo ser excessivo, a ponto de retirar do contribuinte as condições mínimas para uma vida digna (princípio do não-confisco), aferido conforme a capacidade contributiva do contribuinte, analisada objetivamente.

3 – É característica do IPTU no Brasil, consagrada pela Carta

Constitucional de 1988, a progressividade, devendo o Município respeitar as hipóteses previstas constitucionalmente, com o intuito de garantir a função social da propriedade. A progressividade poderá ser fiscal ou extrafiscal, observando que esta última só passou a ser admitida após a Emenda Constitucional n.º 29/2000.

4 – Embora sendo a instituição e a arrecadação do IPTU de competência municipal, garantida pela Carta Constitucional de 1988,

existindo também a possibilidade da progressividade desse tributo, a prática – retratada nos levantamentos feitos sobre da arrecadação dos tributos municipais – nos revela que ainda há muito espaço para a execução de ações que venham a fortalecer a estrutura própria de fiscalização e arrecadação tributária e, assim, contribuir para que os municípios cumpram o papel delineado pelo Pacto Federativo e alcancem toda a extensão de suas responsabilidades.

NOTAS 1 Valor de venda ou valor mercantil.

2 Excepcionalmente, a União pode instituí-lo e cobrá-lo sobre os imóveis situados em Território Federal não dividido em municípios (art. 147, CF/88).

3 BARRETO, Aires F. Curso de Direito Tributário Municipal. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 175.

4 CASSONE, Vittorio. Direito Tributário: fundamentos constitucionais, análise dos impostos, incentivos à exportação, doutrina, prática e jurisprudência. 16ª ed. São Paulo: Atlas, 2004, p. 104.

5 ATALIBA, Geraldo. Hipótese de incidência tributária. 6ª. ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p.142.

6 HARADA, Kiyoshi. Sistema tributário na Constituição de 1988: tributação progressiva. São Paulo: Saraiva, 1991, p. 152.

7 HARADA, Kiyoshi. Sistema tributário na Constituição de 1988: tributação progressiva. São Paulo: Saraiva, 1991, p. 152.

8 ATALIBA, Geraldo. Hipótese de incidência tributária. 6ª ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 141.

9 FREITAS, Vladimir Passos de (coord.). Código tributário nacional comentado: doutrina e jurisprudência, artigo por artigo, inclusive ICMS (LC 87/96), ISS (DL 406/68), IPVA. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 46.

10 FREITAS, Vladimir Passos de (coord.). Código tributário nacional comentado: doutrina e jurisprudência, artigo por artigo, inclusive ICMS (LC 87/96), ISS (DL 406/68), IPVA. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 46.

11 O IPTU é imposto real, conforme tantas vezes foi afirmado pelo STF. Isso porque tem como critério a simples propriedade do imóvel urbano, sem qualquer consideração relativamente à situação pessoal do proprietário. Por isso, aliás, que o STF dizia da impossibilidade de se instituir IPTU progressivo, eis que não se presta à graduação conforme a capacidade contributiva, não visualizada no mesmo. No sentido de que, após a EC 29/00, o IPTU passou a ter também natureza de imposto pessoal. (PAULSEN, Leandro. Direito Tributário: Constituição e Código Tributário à Luz da Doutrina e da Jurisprudência. 8ª.ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado. ESMAFE, 2006, p. 450.).

12 OLIVEIRA, José Marcos Domingues de. Direito Tributário: Capacidade Contributiva: conteúdo e eficácia do princípio. 2ª ed. rev. e atual/ da obra premiada pela Academia de Direito Tributário, Livro do Ano de 1988. Rio de Janeiro: Renovar, 1998, p. 59.

13 COSTA, Regina Helena. Princípio da capacidade contributiva. 2ª edição. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 93. (Coleção Estudos de Direito Tributário).

14 COSTA, Regina Helena. Princípio da capacidade contributiva. 2ª edição. São Paulo: Malheiros, 1996, p.103. (Coleção Estudos de Direito Tributário).

15CRETELLA JÚNIOR, José. Curso de Direito Tributário Constitucional. Rio de Janeiro: Forense, 1993, p. 58-59.

16 BALERA, Wagner. O Princípio da Legalidade no direito tributário. Caderno de Pesquisas Tributárias, n.º 6, p. 410 apud FIORILLO, Celso Antônio Pacheco e FERREIRA, Renata Marques. Direito Ambiental Tributário. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 138.

17 JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira. Manual do direito financeiro e tributário. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 1994, p. 141.

18 AMARAL, Paulo Henrique do. Direito tributário ambiental. São Paulo: RT, 2007, p. 77.

19 CRETELLA JÚNIOR, José. Curso de Direito Tributário Constitucional. Rio de Janeiro: Forense, 1993, p. 91.

20 SCHERKERKEWITZ, Isso Chaitz. Considerações sobre o sistema Constitucional Tributário. São Paulo, 1994. 65p. (Mestrado em Direito) – Faculdade de Direito, Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC. 21 BASTOS, Celso Ribeiro. MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. Vol. 6. São Paulo: Saraiva, 1990, p. 57-58.

22 COSTA, Regina Helena. Princípio da capacidade contributiva. 2ª. ed. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 33. (Coleção Estudos de Direito Tributário).

23 COSTA, Regina Helena. Princípio da capacidade contributiva. 2ª. ed. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 33. (Coleção Estudos de Direito Tributário).

24 CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 13ª. edição. rev. amp. atual. de acordo com a Emenda Constitucional nº. 21/99. São Paulo: Malheiros, 1999, p. 75.

25 BASTOS, Celso Ribeiro. MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. Vol. 6. São Paulo: Saraiva, 1990, p. 60-61.

26 OLIVEIRA, José Marcos Domingues de. Direito Tributário: Capacidade Contributiva: conteúdo e eficácia do princípio. 2ª ed. rev. e atual/ da obra premiada pela Academia de Direito Tributário, Livro do Ano de 1988. Rio de Janeiro: Renovar, 1998, p. 82.

27 GONÇALVES, José Artur Lima. Princípio da isonomia. Aplicação de um modelo. São Paulo, 1992. 117p. (Mestrado em Direito) – Faculdade de Direito, Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC. 28 RAMINA, Luiz Carlos Trouche. Iniciação ao direito financeiro e tributário. 2ª. ed. São Paulo: Resenha Tributária, 1996, p.75.

29 COSTA, Regina Helena. Princípio da capacidade contributiva. 2ª. ed. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 60. (Coleção Estudos de Direito Tributário).

30 HARADA, Kiyoshi. Sistema tributário na Constituição de 1988: tributação progressiva. São Paulo: Saraiva, 1991, p. 167.

31 ATALIBA, Geraldo. Hipótese de incidência tributária. 6ª. ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 34.

32 Ibidem, p. 36.

33 GODOI, Marciano Seabra de. Justiça, igualdade e direito tributário. São Paulo: Dialética, 1999, p.200.

34 “Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre: I – propriedade predial e territorial urbana; [...] §1.º Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, §4.º, II, o imposto previsto no inciso I poderá: I – ser progressivo em razão do valor do imóvel; e II – ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel”.

35 COELHO, Sacha Calmon Navarro. Do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana. São Paulo: Saraiva, 1982, p. 296, apud AMARAL, Paulo Henrique do. Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 105.

36 CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 17ª. ed. – São Paulo: Saraiva, 2005, p. 245-246.

37 BARRETO, Aires F. Curso de Direito Tributário Municipal. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 253.

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ABSTRACT

Relevant aspects of the progressive tax and the municipalities own revenues This study aims to analyze the general property tax and urban land, under the aspect of progressivity and the Municipalities own revenues. Theme wins major “if they wish to municipalities, to use the property tax so punitive that which does not fulfill the social function of property. In this perspective, they have to trace the contours and limits of progressivity. With regard to the theoretical-methodological aspects were conducted to collect and study articles and other doctrines pertaining to the subject, leaving aside the legislation and jurisprudence related to the topic under review, as well as research, collection and interpretation of information pertaining to tax collection, available in the database maintained by the National Treasury Secretariat - STN. As main results, the article reveals the limits of the municipality in the application of progressivity in the tax on urban land ownership in respect of the principles and constitutional principles, ensuring the proper use of urban property, in space and time. The study also seeks evidence of some aspects related to the structure of supervisory and municipal tax revenues.

Keywords: Property tax. Advance. Ability to pay. Social function of property. Collection.

RESUMEN

Aspectos relevantes del impuesto progresivo y los ingresos propios de los municipios Este estudio tiene como objetivo analizar el impuesto sobre la propiedad en general y de la tierra urbana, bajo el aspecto de la progresividad y los ingresos propios de los Municipios. El tema principal es grande, si lo desean a los municipios, para utilizar el impuesto a la propiedad por lo punitiva que no cumple la función social de la propiedad.

En esta perspectiva, tienen que trazar los contornos y límites de la progresividad. En lo que respecta a los aspectos teóricos y metodológicos, se llevaron a cabo para recoger y estudiar los artículos y otras doctrinas relacionadas con el tema, dejando de lado la legislación y la jurisprudencia relacionada con el tema objeto de examen, así como la colección de investigación, y la interpretación de la información relativa a la recaudación de impuestos, disponible en la base de datos gestionada por la Secretaría del Tesoro Nacional - STN. Como principales resultados, el artículo pone de manifiesto los límites del municipio en la aplicación de la progresividad en el impuesto a la propiedad de la tierra urbana en el respeto de los principios y los principios constitucionales, garantizando el uso adecuado de la propiedad urbana, en el espacio y el tiempo. El estudio también busca evidencia de algunos aspectos relacionados con la estructura de los ingresos fiscales y de supervisión municipal.

Palabras claves: Impuesto sobre bienes inmuebles. Anticipo. Capacidad de pago. La función social de la propiedad. La recolección.

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• FINANÇAS MUNICIPAIS •

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Heraldo da Costa Reis

heraldo@ibam.org.br / hcreis@terra.com.br

Professor da Faculdade de Administração e Ciências Contábeis da UFRJ Coordenador do Centro de Estudos Interdisciplinares de Finanças Municipais ENSUR/IBAM

O MUNICÍPIO NO CONTEXTO DAS MUDANÇAS NO SISTEMA DE INFORMAÇÕES CONTÁBEIS INTRODUÇÃO Mudanças, todos estamos habituados a realizá-las. Mudamos de casa para apartamento e vice-versa.

Mudamos de roupa todo o santo dia, inclusive roupa de cama. Mudamos de pontos de vista sobre este ou aquele assunto. Enfim, a todo instante, estamos diante de certas situações que nos obrigam a rever as nossas posições e, assim, providenciarmos as nossas mudanças.

Na área da administração, essas situações não são diferentes.

Observem, por exemplo, a nossa Constituição da República, que, de tempo em tempo, os parlamentares sempre encontram um dispositivo para mudar a redação, em razão de algo que já vem acontecendo e produzindo algum efeito no seio da administração. Vejam a polêmica causada pela abertura de certos créditos extraordinários, cujos motivos vão de encontro ao que está estabelecido no seu art. 167, § 3º, os quais provocaram a existência de uma emenda, que ainda não foi aprovada. Aliás, aproveitando o tema, seria interessante perguntar e saber em que ponto se encontra essa emenda, da qual nunca mais se teve notícia.

As mudanças, independentemente da sua natureza e do seu objetivo, sempre causam preocupações e, até mesmo, resistências em aceitá-las, seja por ser algo novo, seja, por vezes, algumas pessoas não vislumbrarem razões plausíveis que motivem a aceitação. Às vezes, entretanto, a resistên-

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cia às mudanças é motivada pela forma com que elas são promovidas, ou seja, porque alguns querem forçar a sua aceitação com alegações que, muitas vezes, não convencem àqueles que po-las-ão em prática. Outras, entretanto, aceitas em razão de alguns aspectos que se evidenciam, dentre os quais pode-se destacar o temor de prejudicar a organização em que se vão realizar as mudanças, ou mesmo até por receio de ver piorar uma situação já existente.

Em realidade, o que se está tentando trazer à tona para um debate, no sentido de facilitar a implantação e a implementação de mudanças propostas no âmbito da Administração Pública, é a questão do preparo da administração para aceitá-las. Enfim, o que se quer dizer é que, no âmbito da Administração Pública, é necessário verificar o ânimo dos gestores e dos servidores para aceitá-las, e se estão preparados para a missão de fazer com que as mudanças pretendidas funcionem.

AS MUDANÇAS NOS PROCEDIMENTOS CONTÁBEIS As mudanças que versam sobre procedimentos de Contabilidade a serem adotados pelas entidades de todas as esferas governamentais envolvem as NBCTs do Conselho Federal de Contabilidade e o novo Plano Geral de Contas da Secretaria do Tesouro Nacional, que já providenciou reestruturações das demonstrações contábeis da Lei n.º 4.320, de 17 de março de 1964.

A aplicação dos princípios fundamentais de Contabilidade é a tônica dessas mudanças, dentre os quais destaca-se o de competência para o reconhecimento das receitas e das despesas governamentais.

A Lei Complementar n.º 131, de maio de 2009, trouxe-nos algumas novidades ao introduzir mudanças na estrutura do art. 48 e seu parágrafo único da Lei Complementar n.º 101/2000, tais como: a obrigatoriedade da divulgação em tempo real, inclusive com a utilização de meios eletrônicos, das receitas e despesas governamentais, estabelecendo para tanto os prazos necessários para a efetivação dessa divulgação para a União, os estados, os municípios e o Distrito Federal.

A outra determinação da lei mencionada é a que diz respeito ao lançamento prévio das receitas e aos respectivos recebimentos, o que dá o entendimento do emprego obrigatório do regime de competência para as receitas, conquanto as despesas já devessem aplicar esse regime, o que, em realidade, não vem acontecendo, pois adotam o regime de competência orçamentário com fulcro no entendimento do art. 35, II, da Lei n.º 4.320/64, acima mencionada (veja também art. 6º da Portaria Conjunta STN/SOF n.º 3, de 14 de outubro de 2008).

Evidentemente, qualquer ideia, procedimento ou técnica que seja diferente do que se fazia, traz-nos o receio, o medo da novidade, a preocupação e a resistência à sua aceitação.

Ocorre que a obrigatoriedade do lançamento prévio da receita não é

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tão nova, conforme se depreende da leitura das regras contidas na legislação pertinente (veja os arts.

39, 52 e 53, parágrafos e incisos respectivos da Lei n.º 4.320/64 combinado com as disposições da Lei n.º 5.172/66) já fartamente mencionada e, como já posto também várias vezes, a LC n.º 131/2009 apenas ratificou aquela obrigatoriedade.

Assim, ainda que não se trate efetivamente de uma mudança na legislação, a implantação e a implementação de uma nova atividade, de uma nova regra ou de um novo procedimento exigem da administração uma prévia preparação da equipe de servidores, inclusive dos próprios dirigentes, sobre as vantagens que advirão da sua aceitação, sem se descurar, entretanto, das dificuldades, talvez iniciais, que existirão durante aqueles exercícios por conta da resistência ou do despreparo daqueles que a executarão. Por isto, não se pode determinar que uma nova ideia seja implantada e implementada sem um conhecimento prévio da situação atual da administração da entidade, o que inclui o aspecto psicológico dos que vão lidar diretamente com o assunto.

Assim, um diagnóstico preliminar da capacidade técnica dos servidores, da capacidade tecnológica da administração, das rotinas administrativas para conhecimento das relações internas dos setores envolvidos, da legislação pertinente, da estrutura administrativa da entidade para se conhecer as funções e as finalidades dos setores, e, até mesmo, do conhecimento do quem é quem na administração, é necessário, para que o objetivo pretendido seja alcançado sem qualquer dificuldade.

Por exemplo: 1. para o lançamento prévio de receitas de tributos, é preciso se tomar conhecimento da ori-

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gem do direito sobre o recebível, ou seja, é necessária a identificação prévia da forma da constituição do crédito tributário, se é tributo de lançamento direto, tributo de lançamento por homologação ou tributo de lançamento por declaração, para se estabelecer a rotina correta que indicará a integração do setor da Contabilidade com o setor responsável por um daqueles procedimentos; 2. o registro contábil do ato de reconhecer o direito sobre o valor recebível, evidentemente, também exigirá uma rotina que ratifique a integração mencionada.

Assim, se a questão central é a interatividade do setor responsável pela Contabilidade com os demais setores da entidade governamental, a resposta a esta questão depende do esclarecimento de outras questões, dentre as quais, salientam-se as que se seguem: 1. saber qual o objeto da Contabilidade; 2. definir o objeto da Contabilidade; 3. determinar o objetivo da Contabilidade; 4. definido o objetivo da Contabilidade e, uma vez alcançado, saber se contém os elementos necessários à orientação dos passos dos usuários; 5. identificar os usuários do que se constitui em objetivo da Contabilidade; 6. elencar os elementos necessários à composição do que se constitui em objetivo da Contabilidade; 7. informar como e onde conseguir os componentes do que se constitui em objetivo da Contabilidade; 8. saber se a composição do ob-

jetivo da Contabilidade depende de obediência a regras que lhes são impostas pela legislação; 9. apontar os componentes dessa legislação; 10. verificar se o objeto da Contabilidade sofreu mudanças ao longo da sua existência; 11. fazer o levantamento de onde surgem essas mudanças e como são provocadas.

Como se percebe, são várias as questões envolvidas na organização de um sistema de informações contábeis, que refletirão os efeitos das decisões da administração sobre o que se constitui em objeto da Contabilidade.

Entretanto, não basta à Contabilidade, na sua organização, indicar as contas que serão utilizadas no reconhecimento dos direitos sobre recebíveis. É preciso que o setor responsável por esta função lhe encaminhe os elementos necessários que comprovarão a existência efetiva daqueles direitos. Por exemplo: quem são os devedores por tributos de lançamento direto ou por declaração, e também quais são os devedores inscritos para a cobrança judicial ou mesmo já em cobrança judicial.

A composição do saldo desses direitos ao final de um certo período será comprovada com o saldo existente no setor que lhe encaminhara os elementos necessários ao registro.

Outro exemplo é o relacionado aos inventários de bens tangíveis e/ou intangíveis, cuja gestão e controle poderá ser função de um outro setor, o qual se responsabilizará pelo encaminhamento dos elementos necessários à apuração dos resultados dessa gestão.

Na execução do orçamento, por exemplo, é preciso deixar bem claro

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FINANÇAS MUNICIPAIS

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quem é quem dentro da organização; quem decide a realização de uma despesa ou a realização de uma licitação, ou ainda, quem assinará um contrato ou um convênio.

cisões, tais como: •

AS PROVIDÊNCIAS Preliminarmente, há de se apresentar os significados dos regimes adotados pela Contabilidade. na gestão orçamentária e patrimonial para o reconhecimento das receitas e das despesas no âmbito das entidades governamentais, União, estados, Distrito Federal e municípios e respectivos órgãos autárquicos e fundacionais.

No Brasil, atualmente, em todas as esferas governamentais, conforme o disposto no art. 35, I e II, da Lei n.º 4.320, de 17 de março de 1964, é adotado o regime misto, que se compõe dos regimes: •

•

de caixa, para as receitas obtidas por meio das atividades geradoras de receitas próprias, das relações jurídico-financeiras com outras entidades de direito público e de direito privado, das aplicações no mercado financeiro e de capitais e outras; e de competência, para as despesas legalmente empenhadas no exercício financeiro.

Os seguintes aspectos, importantes para a organização do sistema de controle interno da entidade governamental, são destacados e nos levam a refletir sobre o relacionamento do setor da Contabilidade com os demais setores da entidade e sobre o cumprimento das normas pertinentes no registro das operações realizadas para elaborar as informações que auxiliarão o gestor na tomada de de-

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•

no regime de caixa, adotado para o reconhecimento das receitas, o relacionamento da Contabilidade se estreita com a Tesouraria, relevando, desta forma, o controle sobre o dinheiro, o qual se refere à receita obtida no período; no regime de competência, para as despesas, o relacionamento da Contabilidade com os demais setores da organização dependerá, exclusivamente, da organização local.

Evidentemente, os dois regimes deixam a desejar, posto que, se, de um lado, não evidenciam em nenhum momento a verdadeira situação econômico-financeira da entidade, do outro lado, não cumprem com os princípios fundamentais de Contabilidade. Observe-se que, no regime de caixa, não se mencionam os devedores da fazenda pública, independentemente da natureza jurídica do débito e que, no regime de competência orçamentária, a lei não menciona a realização ou a concretização do objeto da despesa, o que nos leva a entender que um e outro não atendem às necessidades de uma informação correta que respalde decisões que devam ser tomadas pelo gestor governamental.

Entretanto, no regime de competência financeira, principalmente quando se refere às receitas, é necessário que a administração da entidade se organize de tal modo que possibilite a evidenciação dos seus devedores, sejam ou não de natureza tributária.

Assim, a adoção do regime de competência exigirá da administração as seguintes providências: 1. No que respeita às receitas:

•

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•

•

•

•

reorganização ou organização das rotinas de relacionamento entre o setor da Contabilidade e o setor da receita tributária; reorganização ou organização das rotinas de relacionamento entre o setor da receita tributária e o setor da Procuradoria Jurídica para os registros dos devedores da Fazenda, a fim de possibilitar a cobrança judicial da dívida ativa tributária; reorganização ou organização das rotinas de relacionamento entre o setor da Contabilidade e o setor da Procuradoria Jurídica para os registros de inscrição e cobranças da Dívida Ativa tributária e não tributária; reorganização ou organização das rotinas de relacionamento entre o setor da Procuradoria Jurídica e o Cartório por onde correm as cobranças judiciais dos créditos da Fazenda Pública; reorganização ou organização das rotinas de relacionamento entre os setores da Contabilidade e aqueles que têm a responsabilidade de gerir e controlar a gestão de contratos e convênios; reorganização ou organização das rotinas de relacionamento entre os setores que controlam as receitas de transferências, independentemente da natureza; reorganização ou organização das rotinas de relacionamento entre os setores da Contabilidade e da Tesouraria que possibilitem as visualizações das receitas,

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•

dos recebimentos e dos pagamentos das obrigações da entidade; reorganização ou organização das rotinas de natureza contábil que abranjam todos os relacionamentos anteriores, com vistas à geração de informações e dos relatórios, que são de interesse da administração e exigidos pela legislação pertinente e em vigor.

2. No que respeita às despesas: •

reorganização ou organização das rotinas de relacionamentos entre os setores da Contabilidade e aqueles que realizam licitações, adjudicações de contratos, empenhos, liquidações e pagamentos de obrigações; • reorganização ou organização das rotinas de relacionamentos entre os setores da Contabilidade e da Tesouraria; • reorganização ou organização das rotinas de relacionamentos entre os setores de Contabilidade e aqueles que são responsáveis pela gestão e pelo controle de bens, para fins de cálculo e registros das depreciações, avaliações, reavaliações e ajustes monetários, inventários permanentes e/ou periódicos; • reorganização ou organização das rotinas de relacionamentos entre os setores da Contabilidade e os demais setores da organização, para o fim de controle da gestão orçamentária.

Certamente, não se pode esque-

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cer da capacitação dos servidores da entidade que estejam envolvidos direta ou indiretamente nas atividades descritas, sejam de órgãos da administração direta, sejam de órgãos da administração indireta.

CONCLUSÃO A grande vantagem da adoção do regime de competência no reconhecimento das receitas governamentais, conforme dispõem os arts. 39, 52, 53, combinados com o art. 35, I e II, todos da Lei n.º 4.320/64 e com os dispositivos do Código Tributário Nacional e da Lei n.º 8.666/ 93 (Licitações, Contratos e Convênios), é o cumprimento do objetivo contábil, a Evidenciação, bem como a visualização na estrutura do Balanço Patrimonial e o consequente reflexo no Balanço Financeiro dos devedores da Fazenda Pública.

Outra vantagem que a adoção do regime de competência possibilita quanto às receitas é a mudança do foco do controle para os devedores em cobrança administrativa e judicial, além de melhor o controle sobre a Tesouraria, e por extensão ao Cadastro Imobiliário e ao cadastro do ISS e demais tributos de competência da entidade.

Acrescente-se ainda que a informação gerada pela Contabilidade tem mais credibilidade, conforme se pode verificar pelo seguinte exemplo: supondo que o Município tem 1.000 imóveis cadastrados, cujo valor venal individual é de R$ 1.000,00, e como valor total seja R$ 1.000.000,00, e que o IPTU é igual a 10% sobre o valor venal, o que indica uma receita de R$ 100.000,00, cujos recebimentos serão em dez prestações mensais, a partir do mês

de fevereiro. No regime de caixa, a Contabilidade registra apenas o que entrou em caixa, sem estar preocupada com quem deve, o que só acontecerá no encerramento do exercício, quando, então, os devedores serão inscritos na Dívida Ativa para a cobrança judicial. Já no regime de competência, a preocupação começa no momento em que os devedores são lançados, quando, então, a Contabilidade registra a receita pelo seu valor global, antes, portanto, de arrecadar, em contrapartida com os devedores já inscritos e lançados pelo setor responsável. A partir daí, os devedores tornam-se o principal alvo dos controles da administração. Se, porventura, desses devedores, 10% forem inscritos na Dívida Ativa para a cobrança judicial, a Contabilidade receberá da Procuradoria Jurídica as informações sobre a situação dos mesmos, cujos efeitos serão sentidos no Balanço Financeiro.

Com referência às despesas, o regime de competência aplicado com correção, de conformidade com o art. 60 da Lei n.º 4.320/64, combinado com o art.

50, II, da Lei Complementar n.º 101/2000 – LRF, evitará, por exemplo, que apareçam contas não respaldadas pela legislação vigente, como é o caso de Restos a Pagar não Processados, que fazem com que os resultados financeiro, primário e econômico e a situação liquida patrimonial se apresentem prejudicados.

Assim, o regime de competência financeira mostra-se muito mais eficiente, pois, possibilitará à administração informações contábeis melhor estruturadas e confiáveis, o que permitirá decisões corretas em relação ao resguardo e à utilização do Patrimônio Público.

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ISSQN

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O ISSQN e o conflito entre municípios: Quem pode cobrar?

A quem recolher?

Márcia Zilá Longen

RESUMO

Auditora Fiscal Tributária da Prefeitura Municipal de Blumenau - SC

Este artigo enfrenta um dos mais complexos problemas vivenciados pelos contribuintes e pelas administrações tributárias municipais: as dúvidas que envolvem a competência para exigir e arrecadar o Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza – ISSQN. O estudo demonstra de que forma a falta de clareza no tratamento da questão abriu caminho para que se instalasse uma verdadeira guerra fiscal entre os municípios e, no viés contrário, dá sustentação para muitos contribuintes deixarem de recolher o imposto. Analisa o exercício do poder tributante pelos municípios, considerando as limitações constitucionais e infraconstitucionais, o papel e o alcance da lei complementar nacional. Aborda o fato gerador do imposto sobre serviços em seus aspectos material, temporal e espacial, à luz da legislação, das principais decisões jurisprudenciais e posições doutrinárias, e classifica os serviços tributáveis segundo o local de sua prestação, avaliando as implicações decorrentes e determinantes para a cobrança do imposto. Examina a presunção na legislação tributária, o conceito de estabelecimento prestador e o poder de polícia especial que detêm os municípios para regular o exercício de atividades em seu território. O estudo avalia, portanto, os aspectos e as variáveis relacionadas ao tema a partir da realidade vivida pelas administrações tributárias na cobrança do tributo e, sem pretender fechar a discussão, objetiva colaborar para a minimização dos efeitos do conflito que tanto incomoda e prejudica os municípios e os contribuintes.

Palavras-chave: Competência. ISSQN. Fato gerador. Serviços. Estabelecimento prestador.

INTRODUÇÃO Na proporção em que ganhou importância como fonte de receita, o Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza transfor-

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mou-se em alvo de disputas, envolvendo a legitimidade para a sua cobrança. Não são poucos os municípios brasileiros que, na busca de aumentar a receita própria, passaram a atrair empresas

praticando alíquotas muito reduzidas, patrocinando um verdadeiro leilão. Diante da possibilidade de aliviar a carga tributária, muitos prestadores de serviço transferiram suas empresas, alguns efe-

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O Decreto-Lei nº. 406/68, para definir o critério espacial do fato gerador do ISSQN, estabelecia em seu artigo 12 regra geral em que o serviço considerava-se prestado e o imposto devido no local do “estabelecimento prestador”, listando apenas duas exceções ou regras especiais

tivamente, outros de forma fictícia.1 Outro fator ainda mais sutil motiva a economia ilegal de tributos gerada pelo estabelecimento fictício em uma cidade: a precária estrutura das administrações tributárias dos municípios pequenos.

Com a transferência da sede jurídica da prestadora para escritórios virtuais, o contribuinte foge da fiscalização (normalmente mais preparada e estruturada nos municípios maiores) e, não raro, desobriga-se do cálculo do imposto pelo preço do serviço, recolhendo valores ínfimos fixados por estimativas sem respaldo na realidade da empresa.

O Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento no sentido de que o local da prestação do serviço é que define o Município competente para a imposição tributária. Assim decidindo, resguardou o direito daqueles municípios que sofriam com as fraudes, na medida em que determinou que o imposto fosse re-

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colhido no local onde o prestador estivesse efetivamente prestando o serviço, em detrimento do endereço jurídico da empresa.

Mas a questão não se resolveu assim tão facilmente e não são raros os casos em que dois ou mais municípios tentam tributar os mesmos fatos geradores, situação inadmissível em nosso sistema jurídico tributário, onde a competência de um ente federado exclui de pronto a pretensão impositiva de qualquer outro.

A Emenda Constitucional nº.

37, de 12 de junho de 2002, trouxe certo alívio ao fixar a alíquota mínima do ISSQN em 2%, porém, nem a edição da Lei Complementar nº. 116, de 31 de julho de 2003, resolveu definitivamente o problema.2 A solução fica ainda mais distante com a confusão criada pelo intérprete e aplicador do direito tributário que frequentemente utiliza a expressão ditada pela jurisprudên-

cia “local da efetiva prestação do serviço” como sinônima de “município sede do tomador do serviço”.

O equívoco agrava o problema também para o sujeito passivo, seja ele o prestador, contribuinte direto ou o tomador do serviço, eleito responsável tributário em situações previstas na lei complementar federal e nas legislações municipais.

Diante da falta de clareza e uniformidade no tratamento da questão, perdem os contribuintes e os municípios que, além dos prejuízos diretos provenientes do valor do tributo em si, obrigamse a resguardar seus direitos em processos administrativos e/ou judiciais, onerosos por natureza.

A proposta deste artigo é apresentar e discutir aspectos pertinentes ao Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza e colaborar para a minimização dos nocivos efeitos produzidos pelo conflito que envolve a sua cobrança.

O ISSQN E O EXERCÍCIO DA COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA MUNICIPAL Aos municípios, compete instituir e arrecadar, dentre outros tributos, o ISSQN. O exercício da competência tributária, porém, pressupõe obediência às limitações contidas na Constituição Federal, nas Constituições dos Estados, nas Leis Orgânicas e, não menos importante, mostra-se a observação das normas gerais de direito tributário.

Sobre o tema, Amaro (2006, p. 106 e 107) ensina que “o exercício do poder de tributar supõe o respeito às fronteiras do campo material de incidência definido pela Consti-

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tuição e a obediência às demais normas constitucionais ou infraconstitucionais que complementam a demarcação desse campo e balizam o exercício daquele poder. [...] Desse modo, as chamadas ‘limitações ao poder de tributar’ integram o conjunto de traços que demarcam o campo, o modo, a forma e a intensidade de atuação do poder de tributar [...]”. (Grifamos em negrito) Na Constituição Federal, as limitações são verificadas essencialmente nas imunidades por ela

butária terá sua aplicação definida pelos limites geográficos do ente titular da competência ativa.

Carvalho (2002, p. 161) anota que “a observância eficaz do princípio da territorialidade da tributação é condição determinante do bom funcionamento e da harmonia que o ordenamento planificou”.

Passando ao campo infraconstitucional, encontramos as normas gerais de direito tributário, prescritas pelo Código Tributário Nacional e, no caso do ISSQN, pela Lei Complementar n.º 116, de 31 de julho de 2003.

As empresas, quer sejam comerciais, industriais ou prestadoras de serviços, assim como as pessoas físicas que desenvolvem atividades econômicas estão sujeitas, portanto, ao poder de polícia especial do Município onde estiverem estabelecidas ou domiciliadas

conferidas e nos princípios constitucionais tributários, que servirão de norte ao legislador ordinário na criação e na regulação dos tributos.

Dentre os princípios constitucionais, merece atenção especial o princípio da territorialidade, segundo o qual a legislação tri-

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Destacamos aqui o importante papel reservado expressamente pelo art. 146 da Constituição Federal à lei complementar nacional que reger matéria tributária.

Segundo Amaro (2006, p. 168 e 169), é função precípua da lei complementar dispor sobre conflitos de competência entre os entes tri-

butantes, “explicitando, por exemplo, a demarcação da linha divisória da incidência do ISS (imposto municipal) e do ICMS (imposto estadual)”, assim como a regulação das limitações constitucionais ao poder de tributar e o estabelecimento das normas gerais.

Ensina o autor: “Dir-se-ia que a Constituição desenha o perfil dos tributos (no que respeita à identificação de cada tipo tributário, aos limites do poder de tributar, etc.) e a lei complementar adensa os traços gerais dos tributos, preparando o esboço que, finalmente, será utilizado pela lei ordinária, [...].

A par desse adensamento do desenho constitucional de cada tributo, as normas gerais padronizam o regramento básico da obrigação tributária (nascimento, vicissitudes, extinção) conferindo-se, dessa forma, uniformidade ao Sistema Tributário Nacional”. (grifo nosso) Cabe observar que a competência para estabelecer normas gerais em matéria tributária inclui a definição dos fatos geradores dos impostos, conforme teor do inciso III, alínea a do dispositivo constitucional.

Portanto, o exercício regular da competência tributária pelos municípios impede o legislador ordinário de definir fato gerador não previsto ou diferente do previsto na legislação complementar. A mesma orientação deve nortear a previsão legislativa quanto à responsabilidade tributária e a atribuição desta não pode certamente resultar na

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invasão da competência de outro ente federativo.

O FATO GERADOR DO IMPOSTO SOBRE SERVIÇOS Para o estudo proposto, é imprescindível empreender análise prévia do critério material da hipótese de incidência do imposto sobre serviços, assim como delimitado pela legislação.

Para tanto, optou-se por apoiar o raciocínio nas normas atuais, estabelecidas pela LC n.º 116/ 2003, comparando-as com a legislação por ela sucedida, o DL n.º 406/68.

Pode-se afirmar com precisão que não houve, com a transição legislativa, mudança no núcleo do critério material, correspondendo o fato gerador à “prestação” dos serviços previstos em lista específica (art. 8º DL n.º 406/68 e art 1º n.º LC 116/2003).

Luciano Amaro ensina que o fato gerador de um tributo corresponde a “uma situação material descrita pelo legislador [...] definido pela referência a uma ação ou situação [...] que se identifica como núcleo ou materialidade”, em torno do qual gravitam circunstâncias “igualmente necessárias para a identificação da obrigação tributária”. Discorrendo sobre cada uma destas circunstâncias, lembra o autor que o fato gerador é um acontecimento histórico, motivo pelo qual se põe no tempo e no espaço, aspectos cuja análise e definição entende ser de grande relevância, considerando que uma mesma situação pode constituir-se em fato gerador tributário em um determinado lugar e não em outro, e, mais que isso, em relação ao espaço, “para efeito da

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solução de possíveis conflitos de normas”, posto que define, por exemplo, se a prestação de um serviço estará sujeita à legislação de um ou de outro município.

Quanto ao aspecto temporal, considera o autor que “o fato acontece no tempo”, sendo este aspecto relevante não apenas porque define os prazos para cumprimento de obrigações, mas principalmente porque identifica a legislação aplicável, qualificando o fato, se gerador ou não de obrigação tributária, isento ou tributável, e ainda, definindo a alíquota incidente.

(AMARO, 2006, p. 263 a 267) Os aspectos que circundam o fato gerador dele não se separam e, por certo, a previsão legal correspondente não pode destoar da situação material também descrita pela lei.

Sendo o critério material da obrigação tributária caracterizado pela ação de prestar um serviço, é preciso identificar inicialmente quando aconteceu o fato.

Definido o momento da materialização ou da concretização da hipótese de incidência, a prestação do serviço, podemos extrair com isenção total de dúvida onde esta se deu e, assim, qual o Município competente para exigir a obrigação tributária decorrente.

Nas relevantes palavras do mestre Amaro (2006, p.279), “o que se deve ressaltar é a importância da precisa identificação temporal e espacial do fato gerador, pois, a partir do momento em que ele se realiza, nasce a obrigação tributária, com a irradiação de direitos e deveres, pretensões e ações, conferidos às partes que titulam os polos

ativo e passivo da relação jurídica tributária”.

Para situar o fato no tempo, é importante lembrar o art. 116 do Código Tributário Nacional, que, diferenciando as situações de fato e de direito, preceitua ter-se por ocorridas as primeiras (nas quais se inclui o fato gerador do ISSQN): “desde o momento em que se verifiquem as circunstâncias materiais necessárias a que produza os efeitos que normalmente lhe são próprios.”3 Neste sentido, esclarecedor o comentário de Decomain (2000, p. 458): “Nada obstante as previsões contidas no art. 116, as leis que criam cada tributo podem definir em que momento se considera realizado o respectivo fato gerador. Assim, por exemplo, a Lei Complementar n.º 87/96, que contém normas gerais relativas ao ICMS, considera realizado um dos possíveis fatos geradores daquele imposto, representado por operação de circulação de mercadoria, no momento em que a mercadoria deixa o estabelecimento do fornecedor”.

O Decreto-Lei n.º 406/68, para definir o critério espacial do fato gerador do ISSQN, estabelecia em seu artigo 12 regra geral em que o serviço considerava-se prestado e o imposto devido no local do “estabelecimento prestador”, listando apenas duas exceções ou regras especiais, consistentes nos serviços relacionados à construção civil e à exploração de rodovia mediante preço ou pedágio. 4 Reconhecia, portanto, apenas em duas situa-

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Serviços como os de varrição; limpeza; decoração; jardinagem e fornecimento de mão de obra, por exemplo, mesmo que o seu exercício não necessite de alvará prévio, estarão ainda assim sujeitos ao poder de polícia local em face da necessidade de instalação e manutenção de estrutura física para a prestação

ções excepcionais, que o fato imponível ocorria em local diverso e independente do estabelecimento prestador.

A Lei Complementar n.º 116/ 03 tratou a questão com maior zelo e ajustou a definição do critério espacial ao princípio da territorialidade, ao ampliar as regras especiais (art. 3º, I a XXII e §§ 1º e 2º). Ao mesmo tempo, no caput do artigo, confirmou a regra geral do local do estabelecimento prestador para todos os demais serviços. Vejamos: “Art. 3o O serviço considera-se prestado e o imposto devido no local do estabelecimento prestador ou, na falta do estabelecimento, no local do domicílio do prestador, exceto nas hipóteses previstas nos incisos I a XXII, quando o imposto será devido no local: I – do estabelecimento do tomador ou intermediário do serviço [...];

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II – da instalação dos andaimes, palcos, coberturas e outras estruturas [...]; III – da execução da obra [...]; IV – da demolição [...]; V – das edificações em geral, estradas, pontes, portos e congêneres [...]; VI – da execução da varrição, coleta, remoção, incineração, tratamento, reciclagem, separação e destinação final de lixo [...]; VII – da execução da limpeza, manutenção e conservação de vias e logradouros públicos, imóveis, chaminés, piscinas, parques, jardins e congêneres [...]; VIII – da execução da decoração e jardinagem, do corte e poda de árvores [...]; IX – do controle e tratamento do efluente de qualquer natureza e de agentes físicos, químicos e biológicos [...]; X e XI - (VETADOS) XII – do florestamento, reflo-

restamento, semeadura, adubação e [...]; XIII – da execução dos serviços de escoramento, contenção de encostas [...]; XIV – da limpeza e dragagem [...]; XV – onde o bem estiver guardado ou estacionado [...]; XVI – dos bens ou do domicílio das pessoas vigiados, segurados [...]; XVII – do armazenamento, depósito, carga, descarga, arrumação e guarda [...]; XVIII – da execução dos serviços de diversão, lazer, entretenimento e [...]; XIX – do Município onde está sendo executado o transporte [...]; XX – do estabelecimento do tomador da mão de obra [...]; XXI – da feira, exposição, congresso ou congênere [...]; XXII – do porto, aeroporto, ferroporto, terminal rodoviário, ferroviário ou metroviário [...]. § 1º No caso dos serviços a que se refere o subitem 3.04 da lista anexa, considera-se ocorrido o fato gerador e devido o imposto em cada Município em cujo território haja extensão de ferrovia, rodovia, postes, cabos, dutos e condutos [...]. § 2º No caso dos serviços a que se refere o subitem 22.01 da lista anexa, considera-se ocorrido o fato gerador e devido o imposto em cada Município em cujo território haja extensão de rodovia explorada”.

Da simples leitura das regras específicas, extrai-se com segurança que a lei não vinculou o crité-

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rio espacial ao tomador dos serviços, ao seu estabelecimento ou ao domicílio.

O que a lei fez foi pinçar do elenco de serviços tributáveis aqueles que exigem a transferência efetiva, mesmo que temporária, de estrutura necessária à execução do serviço para local diverso do estabelecimento prestador e, a partir desta seleção, definiu que o imposto é devido àquele Município onde os serviços forem executados, o que pode coincidir com o Município sede do prestador dos serviços, do tomador ou qualquer outro. Somente nos incisos I e XX, a lei indicou o estabelecimento do tomador para definir o local da prestação, presumindo que, somente nele, os serviços podem se realizar.

O ASPECTO ESPACIAL DO ISSQN, A JURISPRUDÊNCIA E A DOUTRINA O Superior Tribunal de Justiça, enquanto ainda vigente o DL n.º 406/68, firmou entendimento no sentido de que o Município competente para exigir e arrecadar o ISSQN era aquele onde o serviço fosse efetivamente prestado, podendo-se, para alcançar esta verdade, ignorar o teor da alínea a do artigo 12 do citado diploma legal. Neste sentido, a decisão dos Embargos de Divergência no Recurso Especial n.º 130.792-CE, de relatoria do Ministro Ari Pargendler, publicada no DJ, em 16/06/2000, página 66: "... importa o local onde foi concretizado o fato gerador, como critério de fixação de competência do Município arrecadador e exigibilidade do crédito tributário, ainda que se releve o teor do artigo 12, alínea ‘a’ do Decreto-lei n.º 406/ 68”.5

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Tal decisão não permaneceu isenta de críticas. Ives Gandra da Silva Martins e Marilene Talarico Martins Rodrigues (in PEIXOTO e MARTINS, 2004, p. 245) avaliaram que o entendimento feriu expressamente dispositivo legal. Citando o acórdão do Resp.

54.002-0/PE (94.0028001-7), os autores dão o tom da repercussão provocada pelas decisões daquele Tribunal: “Foi, portanto, com surpresa que os doutrinadores pátrios e advogados tomaram conhecimento das decisões do STJ, em que o Poder Judiciário assume as funções de ‘legislador positivo’, claramente declarando que o fazia”.

Bernardo Ribeiro de Moraes (apud Martins e Rodrigues, in PEIXOTO e MARTINS, 2004, p.

247) classificou a decisão como contrária à lei: “A jurisprudência, data venia, não pode ser contra legem, nem o Superior Tribunal de Justiça deixou de aceitar, como vigente, o art. 12 do Dec.-lei 406/ 68, que adota o ‘estabelecimento prestador’ como local da prestação de serviços (incidência tributária)”.

Ainda é cedo para concluir qual o tratamento que o STJ dispensará à questão para os fatos geradores tributários ocorridos sob a égide da LC n.º 116/2003.

Os julgados emitidos após aquela data, ou se referem a fatos geradores pretéritos ou não tiveram o problema enfrentado por depender de reexame de provas fáticas, o que esbarra na Súmula 7 daquele Tribunal. 6 O fato é que o entendimento jurisprudencial, pacificado em repetidas decisões, serviu de pedra fundamental a uma confusão conceitual ainda não solucionada e, não raro, a orientação de

desconsiderar o local do estabelecimento prestador para fins de definir o destino da arrecadação dá suporte à utilização da expressão “local da efetiva prestação do serviço” ou “local onde foi concretizado o fato gerador”, como sinônima de “município do tomador do serviço”.

A cobrança do tributo com base na interpretação equivocada das expressões afronta diretamente o critério material do ISSQN, marcada pelo verbo prestar. Incidirá o imposto municipal sobre a prestação do serviço, não sobre a sua destinação ou fruição.

OS SERVIÇOS TRIBUTÁVEIS: CLASSIFICAÇÃO E ANÁLISE SEGUNDO O LOCAL DE SUA PRESTAÇÃO Análise atenta da Lista de Serviços anexa à LC n.º 116/2003 leva à identificação de três divisões ou grupos de serviços classificáveis segundo o local de sua prestação.

Em um primeiro olhar, é possível identificar aqueles serviços cuja prestação necessariamente ocorrerá no estabelecimento prestador.

Tais serviços serão sempre concretizados em um determinado local físico, normalmente um prédio. São exemplos os serviços prestados por hospitais, laboratórios, clínicas, creches, asilos, serviços de hotelaria, bancários, gráficos, guarda e alojamento de animais, entre outros.

Em relação a estes, não resta dúvida de que a competência para exigir o ISSQN deve pertencer ao Município da localização do prédio onde a atividade é desenvolvida integralmente – o estabelecimento prestador –, em sintonia,

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A solução proposta requer uma visão ampla sobre a legislação pertinente e, também, sobre os fatos tributáveis, de modo que, principalmente, se evitem as confusões conceituais, hoje tão comuns e desastrosas, entre “local da efetiva prestação do serviço” com “município sede do tomador do serviço” portanto, com a regra geral estabelecida pela lei.

Em um olhar um pouco mais atento, são encontrados os serviços cuja prestação necessariamente ocorrerá fora do estabelecimento prestador.

Neste grupo, estão, por exemplo, os serviços de construção civil; demolição; varrição, coleta, remoção, incineração, tratamento, reciclagem, separação e destinação final de lixo; limpeza, manutenção e conservação de vias, imóveis, piscinas, parques e jardins; corte e poda de árvores; florestamento e reflorestamento; decoração; jardinagem; vigilância, segurança, monitoramento de pessoas ou bens, fornecimento de mão de obra e exploração de rodovia mediante pedágio.

Entendemos que o legislador buscou identificar os serviços cuja prestação necessariamente ou muito provavelmente ocorre fora do estabelecimento prestador, listando-os nos incisos e nos parágra-

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fos do art. 3º da lei, que constituem exceções à regra geral. Estas regras especiais respeitam o princípio da territorialidade e o aspecto material da hipótese de incidência, quando conferem competência para exigir e cobrar o imposto ao Município onde os serviços são executados, o que não se confunde com o local para onde é emitido o documento fiscal ou com o domicílio do tomador do serviço.

Existe, no entanto, um terceiro grupo, no qual se encontram os serviços que, por suas características, podem ser prestados tanto no estabelecimento prestador quanto no estabelecimento ou domicílio do tomador do serviço ou em um terceiro lugar qualquer.

A maior problemática relacionada à competência para exigir e arrecadar o ISSQN é precisamente neste ponto encontrada.

Exemplo típico são os serviços de assessoria e consultoria, que, a

princípio, podem ser prestados em qualquer lugar, nada impedindo que o prestador faça com que o fato gerador se concretize em local totalmente diferente do estabelecimento prestador ou do tomador do serviço. Nos tempos atuais, em que a informática e, principalmente, a Internet propiciam a aproximação virtual das pessoas e aceleraram sobremaneira a comunicação, não é mais preciso que o prestador vá pessoalmente ao encontro do cliente para fechar negócios ou cumprir contratos.

O deslinde da questão exige entender que a prestação dos serviços incluídos nesta categoria, que inclui, por exemplo, além dos citados assessoria e consultoria, serviços de informática; publicidade; agenciamento; corretagem; intermediação; medicina; advocacia e contabilidade, entre outros, demanda a existência de uma base operacional, física ou não, onde o prestador concentre a estrutura necessária, seja ela de equipamentos ou mesmo de bens imateriais, como o conhecimento ou a tecnologia a ser empregada.

Há de se considerar ainda que cabe ao Poder Público municipal o planejamento e a organização da cidade. Para exercer suas funções, os municípios detêm, além de competência legislativa, o chamado poder de polícia especial, pelo qual controlam o exercício das atividades econômicas em seu território, permitindo e organizando, por meio de alvarás de licença, a instalação, a localização e o funcionamento de indústria, comércio e serviços, segundo a legislação disciplinadora das posturas municipais.

As empresas, quer sejam comerciais, industriais ou prestado-

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ras de serviços, assim como as pessoas físicas que desenvolvem atividades econômicas estão sujeitas, portanto, ao poder de polícia especial do Município onde estiverem estabelecidas ou domiciliadas. Assim, ao decidir por determinado Município como domicílio tributário e efetivamente nele estabelecer-se, fixando e mantendo a estrutura necessária à atividade, o prestador de serviços estará sujeito à legislação deste.

O fato de algumas atividades exigirem o deslocamento do prestador de um Município para outro em alguma das etapas da prestação do serviço não o desobriga de estabelecer-se em um Município determinado, onde manterá a estrutura operacional e administrativa necessária ao seu negócio, o que inclui o alvará de funcionamento municipal conforme a respectiva legislação de posturas.

A lei tributária subordinou os serviços incluídos neste terceiro grupo à regra geral e considerou prestado o serviço e devido o imposto para o Município do estabelecimento prestador. Prevendo de outra forma, estaria negando a competência municipal para organizar seu território e disciplinar o exercício das atividades econômicas. Estaria permitindo que os prestadores destes serviços exercessem sua atividade sem obedecer qualquer legislação da espécie, sem licenças para funcionamento, sem alvarás municipais.

Deve ser notado que o entendimento defendido para este grupo de serviços não confronta com o indicado para o segundo grupo antes apresentado, onde os serviços necessariamente são executados fora do estabelecimento prestador e que a

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LC n.º 116/2003 listou, submetendo-os a regras especiais. Isto porque o exercício daquelas atividades exige licenciamento do Município onde o serviço for executado, ainda que não emitido em nome do prestador, sujeitando-se, portanto, à legislação de posturas daquele Município. É o caso das obras de construção civil; dos serviços de diversões públicas; feiras e eventos; exploração de rodovias (pedágio); serviços portuários, aeroportuários, ferroportuários, terminais rodoviários e metroviários. Já serviços como os de varrição; limpeza; decoração; jardinagem e fornecimento de mão de obra, por exemplo, mesmo que o seu exercício não necessite de alvará prévio, estarão ainda assim sujeitos ao poder de polícia local, em face da necessidade de instalação e manutenção de estrutura física para a prestação.

Podemos concluir que a lei, ao estabelecer que o serviço considera-se prestado e o imposto devido no território onde se encontrar o estabelecimento prestador ou o domicílio do prestador, para todos os serviços não constantes das exceções que listou, entendeu que a hipótese de incidência tributária do ISS deve ser tida como materializada no local onde o prestador mantém as condições necessárias ao seu negócio, ainda que possa deslocar-se para prestar o serviço no estabelecimento encomendante ou em outro lugar qualquer, em sua casa de praia, campo, em viagem internacional etc.

Também o fato de determinados ser viços demandarem eventual deslocamento de pro-

fissionais (que pode ocorrer em qualquer momento desde a contratação até a finalização ou entrega ao contratante) para outros municípios, sede do tomador ou não, não tem o condão de transferir a competência tributária ativa àqueles municípios.

Nos termos já amplamente demonstrados, o que ocorre com frequência e deve ser combatida é a falta de clareza verificada nas decisões administrativas e judiciais sobre a matéria, ou o que é pior, na interpretação a elas dada.

Neste sentido, é preciso dispensar atenção especial à tradução das expressões empregadas, não se admitindo confusão entre “local da efetiva prestação do serviço” ou “local da ocorrência dos fatos geradores” com “domicílio do contratante do serviço” ou “domicílio do tomador do serviço” ou ainda, com “domicílio de terceiro”, que venha a ter relação direta ou indireta com os fatos geradores.

A confusão tem servido de escudo para que se cometam verdadeiros absurdos. Alguns municípios simplesmente autuam o contribuinte efetivamente estabelecido em outro, por créditos tributários que não lhes pertencem e defendem o lançamento com fundamentos desprovidos de razoabilidade ou de qualquer outro valor jurídico. Recentemente, um prestador de serviços do ramo de informática devidamente estabelecido no Município A, notificado pelo Município B a recolher imposto supostamente devido pela prestação de serviços a órgão público daquele Município, teve negado seu pedido de revisão administrativa sob o argumento de os

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serviços terem sido lá “disponibilizados”. Ora, a disponibilização de serviço não se constitui em fato gerador do ISSQN, sem contar que, naquele caso concreto, o contrato de prestação de serviços previa que os serviços contratados seriam disponibilizados ao tomador por meio de página eletrônica, evidenciando que os serviços seriam prestados no estabelecimento prestador, até porque inexistia qualquer previsão de visitas ou deslocamentos, mesmo que eventuais, ao endereço do contratante, ou seja, o Município B entendeu que o fato gerador do imposto se dera com a fruição do serviço, não com a sua prestação, o que contraria todo o sistema jurídico tributário.

O fato de um documento fiscal ser emitido contra pessoa estabelecida ou domiciliada em outra cidade não é elemento suficiente para caracterizar que lá tenha sido o serviço executado, tampouco transfere a competência tributária ativa àquele Município. O que determina a incidência tributária é a ocorrência do fato gerador, no caso, a prestação do serviço, não a sua destinação, disponibilização ou fruição. Em regra, a emissão do documento fiscal é efetuada contra aquele e no endereço daquele que ficou responsável pelo pagamento do preço, normalmente o tomador do serviço, porém o pagamento do preço não é fato gerador tributário, logo, não pode este quesito orientar o destino da arrecadação.

Portanto, ao subordinar à regra geral os serviços que, em tese, podem ser prestados tanto no estabelecimento prestador

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quanto em quaisquer outros lugares, a lei complementar presumiu a materialização da hipótese de incidência no estabelecimento prestador do serviço, afastando, desde logo, quaisquer outras discussões.

A Presunção na Legislação Tributária Analisando a possibilidade de a lei tributária valer-se de presunções ou ficções para compor a norma de incidência, Amaro (2006, p. 272 e 274 a 275) leciona: “Num dado acontecimento, que pode desdobrar-se em várias fases, a lei pode escolher determinada etapa desse acontecimento para o efeito de precisar, no tempo, o instante em que o fato gerador se tem por ocorrido e no qual, portanto, tem-se por nascida a obrigação tributária. [...]. As presunções legais, como as humanas, extraem, de um fato conhecido, fatos ou consequências prováveis, que se reputam verdadeiros, dada a probabilidade de que realmente o sejam [...]

Se o emprego dessas técnicas implicar afronta, ainda que indireta, a qualquer princípio constitucional, ele deve ser repelido [...] aquilo que o legislador não puder fazer diretamente (porque não esteja na sua esfera de competência ou porque fira preceito de norma superior), ele igualmente não pode fazer de modo indireto, mediante utilização (que, nessas circunstâncias, se revelará artificiosa) das presunções ou fic-

ções”. (Grifos originais em itálico) Na mesma linha, Ferragut (2005, p. 146 a 148) pondera com propriedade: “Se a segurança jurídica não admitisse as presunções, acabaria dificultando a proteção dos direitos daqueles que os detêm, mas que são prejudicados pela fraude, dolo e simulação. Dentre esses encontra-se, sem dúvida alguma, o Fisco. [...] No Direito Tributário, assumem significativa importância, tendo em vista que fatos juridicamente relevantes são muitas vezes ocultados por meio da fraude à lei fiscal, ficando o processo de positivação do direito obstado de ocorrer. [...] Todas essas técnicas, se vistas sob o ângulo da praticabilidade, têm como objetivo: evitar a investigação exaustiva do caso isolado, com o que se reduzem os custos na aplicação da lei; dispensar a colheita de provas difíceis ou mesmo impossíveis em cada caso concreto ou aquelas que representem ingerência indevida na esfera privada do cidadão e, com isso, assegurar a satisfação do mandamento normativo”. (Grifo nosso) Assim, a LC n.º 116/2003, ao presumir a ocorrência do fato gerador no local do estabelecimento para os serviços cuja identificação dos aspectos espacial e temporal será sempre questionável e facilmente mascarada por meio da fraude fiscal, o fez dentro dos limites de sua competência e cumpriu o papel a ela atri-

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buído pelo artigo 146 da Constituição Federal. Definiu o aspecto espacial em consonância com o critério material da hipótese de incidência – a prestação do serviço –, respeitando o princípio da territorialidade das leis e ainda dirimindo possíveis conflitos de competência entre municípios.

O Estabelecimento Prestador Em sintonia com o Código Civil 7, a Lei Complementar n.º 116/2003 definiu estabelecimento pressupondo a existência de uma base física, uma estrutura onde o prestador promova parte ou todo o complexo de atividades necessárias à conclusão do serviço: “Art. 4º – Considera-se estabelecimento prestador o local onde o contribuinte desenvolva a atividade de prestar serviços, de modo permanente ou temporário, e que configure unidade econômica ou profissional, sendo irrelevantes para caracterizá-lo as denominações de sede, filial, agência, posto de atendimento, sucursal, escritório de representação ou contato ou quaisquer outras que venham a ser utilizadas”.

Ao assim dispor, o legislador complementar pretendeu inibir a prática fraudulenta de contribuintes que se instalam formalmente em municípios onde obtém vantagem com a incidência de alíquota menor em detrimento do local onde está de fato estabelecido, onde mantém sua unidade econômica ou profissional e efetivamente presta serviço.

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Ainda na vigência do art. 12, a, do Decreto-Lei n.º 406/68, alguns autores já defendiam que a questão crucial a ser respondida é: O que é estabelecimento prestador?

Da doutrina, destacamos a lição de Machado (2003, p. 360): “O equívoco está em considerar como tal o local designado formalmente pelo contribuinte. E stabel ec i mento na verdade é o local em que se encontram os equipamentos e instrumentos indispensáveis à prestação do serviço, o local em que se pratica a administração dessa prestação.

Adotado esse entendimento, as situações fraudulentas podem ser corrigidas, sem que se precise desconsiderar a regra do art. 12 do Decreto-Lei n.º 406/68”.

O entendimento do Superior Tribunal de Justiça não divergia: “[...] ISS. Transporte de Pedra. Competência para Cobrança. [...] Competente para cobrar o ISS é o Município onde a empresa prestadora do serviço se instala para executálo, mesmo que seja em caráter precário ou temporário. Recurso Improvido”. (REsp 6.679/ES, Rel.Min. César Asfor Rocha, 1ª.T., DJ 04/10/ 1993 p. 20502) Mantendo a posição, ao decidir questão em que o Município de Porto Alegre pretendia cobrar o ISS sobre serviços de administração de consórcios sob o argumento de que a coleta de adesões para a formação do grupo ocor-

ria em seu território, o STJ ementou: “TRIBUTÁRIO. ISS. LOCAL DA INCIDÊNCIA. O local do recolhimento do ISS incidente sobre a administração de bens ou negócios, inclusive consórcios é o do território do município onde se realiza o serviço. O serviço de administração de consórcio compreende não só a coleta dos nomes dos interessados como a realização de reuniões, cobrança de parcelas e respectiva contabilização, aquisição dos bens e sorteio dos consorciados, e, "in casu", em todas essas etapas, praticado no município de Lins, ao qual cabe o poder de tributar. Recurso improvido. Decisão unânime”. (REsp 72.398/SP, Rel. Min. Demócrito Reinaldo, 1ª.T., DJ 10/06/1996 p.

20283) Defendendo a competência tributária do local onde o serviço é efetivamente prestado, aquele egrégio Tribunal reconheceu-a ao Município de Lins, onde o serviço fora executado no seu conjunto pelo estabelecimento prestador. Considerou, portanto, irrelevante haver a coleta de adesões em Porto Alegre, entendendo que esta não caracterizava a realização do serviço, apenas parte dele, que não configurava fato gerador tributário.

O julgado do recurso interposto contra decisão do Tribunal de Alçada do Paraná não destoa. O Município de Curitiba, abrigando escritório de vendas com estoque de mercadorias de empresa do ramo gráfico, pretendia tributar os serviços

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nele negociados sob o argumento de que lá ocorria a contratação dos serviços com a definição dos modelos de formulários e outros detalhes do contrato, completando-se o fato imponível também em seu território com a entrega e cobrança do serviço, enquanto que o “parque gráfico”, localizado em outro Município, servia apenas para a impressão dos formulários. A decisão contestada foi mantida por unanimidade com a seguinte ementa: “TRIBUTÁRIO – ISS – SERVIÇOS DE COMPOSIÇÃO GRÁFICA – MUNICÍPIO COMPETENTE PARA EXIGIR – LOCAL DA REALIZAÇÃO DO FATO GERADOR – INTERPRETAÇÃO DO ART. 12 DO DECRETO-LEI 406/68 – PRECEDENTES. - Consoante iterativa jurisprudência desta eg. Corte o Município competente para a cobrança do ISS é aquele em cujo território se realizou o fato gerador, em atendimento ao princípio constitucional implícito que atribui àquele Município, o poder de tributar os serviços ocorridos em seu território. - Executados os serviços de composição gráfica em estabelecimentos localizados em outros municípios, não tem a Municipalidade de Curitiba competência para exigir ISS referente a esses fatos geradores. - Recurso especial não conhecido”.

(Resp 252.114/PR, Rel. Min. Francisco Peçanha Martins, DJU, de 02/12/02) Os exemplos acima ilustram o

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verdadeiro sentido da jurisprudência formada pelo STJ, que reconhece a competência do Município onde materializada a hipótese de incidência, o que não se confunde com a sede jurídica do prestador tampouco com o destino a entrega ou fruição do serviço. O imposto será devido onde for prestado o serviço, de fato.

Sempre atual o entendimento do consagrado mestre Moraes (1975, p. 489): “Estabelecimento vem a ser o local fixo, onde a pessoa exerce sua atividade ou administra seus negócios. Manifesta-se através da loja, do armazém, do escritório, do hospital, da oficina, da agência, do consultório, etc. [...] O essencial, para a caracterização do estabelecimento, é essa manifestação material em que a pessoa se situa no espaço em que exista um centro de ocupação habitual. Sem essa manifestação do exercício de atividades ou esse núcleo de ocupações habituais, inexiste estabelecimento”. (grifo nosso) A doutrina contemporânea não destoa: “Existem alguns serviços cuja prestação tem início em um estabelecimento e etapas executadas em outro(s), de modo que podem existir dificuldades para identificar aquele que é contribuinte do ISS. [...] A regra da Lei Complementar 116/2003 deu maior relevância à atividade realizada pelo prestador do que à utilidade fruída pelo tomador. Essa con-

clusão decorre também da leitura do art. 4º, quando, ao definir estabelecimento prestador, o faz indicando o ‘local onde o contribuinte desenvolva a atividade’ de prestar serviços e ‘que configure unidade econômica ou profissional’. [...] para ser considerado um estabelecimento para fins de incidência do ISS, basta ser o local da prestação que, ao mesmo tempo, configure uma unidade econômica ou profissional. Ou seja, a configuração de um estabelecimento decorrerá de elementos de fato e não de características jurídicas. Será o exercício de uma atividade, aliado à identificação de uma instalação como unidade distinta e relevante que a faça apresentar-se perante a clientela, a fiscalização tributária, os concorrentes, que irá qualificar um estabelecimento prestador de serviços”. (grifo nosso) (CEZAROTI (in PEIXOTO e MARTINS, 2004, p. 217).

Assim, o estabelecimento deve ser visto de forma mais ampla do que a sua formalização jurídica e deve ser reconhecido independentemente de estar ele legalizado em forma de sede, filial, sucursal etc., sendo possível caracterizá-lo segundo as manifestações do ânimo de permanecer estabelecido, que pode ser exteriorizado de diversas formas.

Pensando nisso, alguns municípios têm instituído obrigações acessórias, como é o caso do Município de São Paulo que, pela Lei n.º 14.042/2005 determinou a obrigatoriedade de inscrição em cadastro específico de empresas

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que prestarem serviços para empresas domiciliadas em seu território e utilizarem documentos fiscais autorizados por outra municipalidade. A medida, que visa evitar a fraude fiscal com a instalação de sedes fantasmas, teve a constitucionalidade confirmada pelo Tribunal de Justiça de São Paulo.

CONSIDERAÇÕES FINAIS Poderíamos concluir este estudo afirmando que a exigência do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza caberá sempre ao Município onde ocorrer o seu fato gerador. Tal assertiva, porém, parece zombar da inteligência do leitor, na medida em que esta é frase corrente e batida entre os aplicadores do direito tributário e não conduz à tão esperada solução para os impasses vivenciados diariamente.

A solução proposta requer uma visão ampla sobre a legislação pertinente e, também, sobre os fatos tributáveis, de modo que, principalmente, se evitem as confusões conceituais, hoje tão comuns e desastrosas, entre “local da efetiva prestação do serviço” com “município sede do tomador do serviço”.

Pressuposto preliminar reside no entendimento de que a cobrança do ISSQN pelos municípios deve harmonizar-se com a Constituição da República e com as normas gerais tributárias, sendo-lhes vedado, portanto, definir fato gerador ou aspectos dele de forma diferente da previsão contida em lei complementar nacional, a quem compete também e, em caráter exclusivo, a solução dos conflitos de competência entre os entes tributantes.

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Do mesmo modo, é vedado aos municípios agir na cobrança do imposto, adotando interpretação equivocada ou, o que é pior, utilizar as palavras da lei e/ou da jurisprudência, distorcendo-as, ora empregando-as em um sentido, ora noutro, para obter vantagem indevida. A vedação aqui expressa estende-se, por óbvio, ao sujeito passivo tributário.

Outra premissa básica a fixar é que, conforme disposição expressa da LC n.º 116/2003, o critério material da hipótese de incidência do ISSQN corresponde à “prestação” de serviços, não à sua destinação ou fruição. O momento da concretização do fazer determinará o critério temporal do fato gerador tributário, decorrendo dele, por consequência, o aspecto espacial.

Os serviços, por sua vez, apresentam características próprias que indicam o local de sua prestação. Merece atenção especial o fato de que alguns podem ser executados pelo mesmo prestador, ora em seu estabelecimento, ora no estabelecimento do tomador, ora em outro lugar qualquer.

Classificando os serviços tributáveis a partir do local de sua possível prestação, identificamos três espécies, sendo: a) serviços cuja prestação necessariamente ocorrerá no estabelecimento prestador; b) serviços cuja prestação necessariamente ocorrerá fora do estabelecimento prestador; c) serviços que em tese podem ser prestados tanto no estabelecimento prestador quanto no estabelecimento ou domicílio do tomador do serviço ou mesmo em qualquer outro lugar, a escolha do prestador.

O imposto sobre os serviços incluídos no grupo a será, sem

sombra de dúvida, devido ao Município em que esteja localizado o estabelecimento prestador, posto que somente neles o fato gerador poderá concretizar-se.

Quanto aos serviços indicados no grupo b, entendemos que estes correspondem às regras específicas listadas pelo art. 3º da LC n.º 116/2003, e o imposto deve ser recolhido para o Município indicado pelo dispositivo legal, local onde ocorre a materialização da hipótese de incidência, que não se confunde com o Município sede do tomador do serviço.

Em relação aos serviços contidos no grupo c, o imposto deve ser recolhido conforme a regra geral disposta na lei, qual seja, ao Município que hospedar o estabelecimento prestador, local da ocorrência dos fatos tributáveis, por presunção legal, que servirá, nestes casos, para afastar o conflito de competências entre os entes tributantes, orientando igualmente o sujeito passivo tributário.

Em outras palavras, o fato gerador do ISSQN dar-se-á indubitavelmente e concretamente no estabelecimento prestador, para os serviços cuja prestação demanda a existência de base física imóvel, e presumidamente para aqueles que podem ser executados tanto no estabelecimento prestador quanto no estabelecimento ou domicílio do tomador do serviço ou ainda em um terceiro lugar qualquer, cujo controle foge ao alcance do Poder Público, assim como a ninguém transparece.

A lei complementar nacional, ao utilizar o instituto da presunção para definir o estabelecimento prestador como local da ocorrência do fato gerador tributário para os serviços cuja identificação

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dos aspectos espacial e temporal será sempre questionável e facilmente mascarada por meio da fraude fiscal, o fez dentro dos limites de seus poderes e de sua competência.

A conduta adotada por muitos municípios e pelos próprios sujeitos passivos, de conferir a exigência do imposto indiscriminadamente para o Município sede do tomador do serviço não nos parece correta, especialmente porque implica considerar ocorrido o fato tributário segundo a destinação ou a fruição do serviço, o que desvirtua o critério material da hipótese de incidência – a prestação do serviço.

As regras legais definidoras do aspecto espacial do ISSQN estão em sintonia com os princípios constitucionais da territorialidade e da autonomia municipal, com a competência para planejar e organizar a cidade e com o uso do poder de polícia para disciplinar o exercício das atividades econômicas em seu território.

Para a correta aplicação da lei, o estabelecimento deve ser entendido como a unidade econômica ou profissional onde o prestador desenvolva sua atividade-fim, de modo permanente ou temporário, observando-se que a existência do estabelecimento in-

depende da sua formalização jurídica, de estar legalizado, em forma de sede, filial, sucursal etc., e deve ser caracterizado segundo as manifestações do ânimo de permanecer estabelecido.

A solução do conflito exige, portanto, que tanto os municípios quanto os sujeitos passivos tributários orientem-se pela regra estabelecida pela Lei Complementar Federal n.º 116/2003, estatuto legal que, cumprindo o papel atribuído pela Constituição Federal e sem extrapolar seus poderes, dirimiu conflitos de competência e fixou as normas gerais relativas ao fato gerador do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza.

NOTAS 1 O jornal “Folha de São Paulo”, já em 2002, dava o tom dos acontecimentos: “Interessadas em aumentar a arrecadação do ISS (Imposto Sobre Serviços), algumas cidades da grande São Paulo estimulam a criação de empresas dentro dos limites de seus territórios sem que elas desenvolvam qualquer atividade econômica no município. Isso ocorre porque as empresas recolhem o imposto no local onde, pelo menos oficialmente, estão instaladas. Como as alíquotas desses vizinhos da capital paulista são, muitas vezes, bem menores – 0,3% em Carapicuíba, por exemplo, contra 5% em São Paulo – , a transação interessa a empresários e prestadores de serviço. Para que a companhia não necessite transferir de fato a sua sede para fora da capital, a tática é a seguinte: para usufruir da alíquota menor, ela adota o endereço de um escritório, geralmente de contabilidade, como domicílio fiscal. Com isso, torna-se uma ‘empresa virtual’ e funciona em um ‘escritório virtual’. O resultado tem sido positivo para esses municípios (espécie de paraísos fiscais) e incomoda a Prefeitura de São Paulo, que promete pedir uma ação do Ministério Público contra essa prática. Em São Paulo, o ISS foi responsável por 50,98% da receita tributária da prefeitura em 2001” (Folha de São Paulo. Ed. 24/04/2002. Reportagem de Chico de Góis. Disponível em <http://www.gcontrol.com.br> Acesso setembro/ 2008).

2 É o que mostrou a Revista Veja com a reportagem “Tem firma com sede até no cemitério” onde o destaque foi um jovem Município do Estado de São Paulo que aprovou alíquota de 0,5% de ISS para prestadoras que, para lá, migrassem ainda que só no papel e, para atender à demanda, permitiu o uso de endereços notadamente falsos, como o ginásio de esportes municipal, o edifício-sede da Prefeitura, um lago e até o cemitério. O prejuízo aos municípios chegava, na época, a 800 milhões de reais anuais, beneficiando principalmente profissionais liberais e grandes empresas. Segundo a reportagem, a guerra fiscal entre os municípios seria ainda mais interessante e segura se comparada com a guerra fiscal dos estados porque: “Quando o objeto do incentivo era o ICMS, a empresa precisava transferir de verdade fábricas e operações para o estado que oferecia a vantagem. No caso do ISS, a mudança ocorre, na maioria das vezes, apenas no papel. Arranja-se um endereço na cidade que dá desconto de ISS e transfere-se a sede para lá. Em geral, a alteração é só de fachada e não implica nenhum custo administrativo permanente, como aluguéis e funcionários. Não raro, a nova sede resume-se a uma caixa postal.” (Revista Veja, Ed. n.º 1938, de 11 de janeiro de 2006. Reportagem de Fábio Portela. Disponível em <http://www.fazenda.gov.br/resenhaeletronica/ MostraMateria.asp?page=&cod=256565> Acesso setembro/2008) 3 Código Tributário Nacional, art. 116, I. 4 Alínea c incluída pela LC n.º 100/1999.

5 No mesmo sentido: AgRg EDcl no Ag 468.839/DF; AgRg no REsp 299.838/MG; e AgRg no Ag 336.041/MG. 6 Veja decisão do AgRg no Ag 903224 / MG, Ministra Eliana Calmon, DJ 07.02.2008 p. 1.

7 Art. 1142. Considera-se estabelecimento todo complexo de bens organizado, para exercício da empresa, por empresário, ou por sociedade empresária.

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Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM CEZAROTI, Guilherme. O Fato Gerador e o Aspecto Espacial do ISS. In: PEIXOTO, Marcelo Magalhães, MARTINS, Ives Gandra da Silva (org.). ISS, LC n.º 116/2003. Curitiba: Ed. Juruá, 2004, 670 p.

MARTINS, Ives Gandra da Silva; RODRIGUES, Marilene Talarico Martins. O ISS e o Local da Prestação do Serviço. In: PEIXOTO, Marcelo Magalhães; MARTINS, Ives Gandra da Silva (org.). ISS, LC n.º 116/2003. Curitiba: Ed. Juruá, 2004, 670 p.

MARTINS, Ives Gandra da Silva. Temas Atuais de Direito Tributário. São Paulo: Ed. Elevação Jurídica, 2001, 186 p.

ABSTRACT

The ISSQN and conflict among municipalities: Who can charge? Who collect?

This article faces one of the most complex problems experienced by the taxpayer and the municipal tax administrations: the doubts that involve the power to require and raise the tax of services “ISSQN”. The study infers how the clarity missing on the treatment of the case has opened a way to be installed a real tax war between the cities, and on the other hand, supports many taxpayers no longer pay the tax. It analyzes the exercise of the taxing power of the cities, considering the constitutional and infra constitutional limitations, the function and the reach of the complementary national law. It addresses the generation fact of the tax on services on its material, temporal and spatial aspects, according to the law, to the main legal decisions and doctrinal positions, and classifies the taxable services according to the place they were done, estimating the due and determinant implications to the tax recovery. It examines the presumption on the tax law, the concept of establishment provider and the special police power which the cities have to control the exercise of activities in its territory. The study estimates, therefore, the aspects and the variables connected to the theme starting from the reality lived by the tax administrations on the tax collection and, don´t ending the discussion, it objectives collaborate to the minimization of the effects from the conflict which so bothers and damages the cities and the taxpayers.

Keywords: Competence. ISSQN. Generative fact. Services. Provider establishment.

RESUMEN

El ISSQN y los conflictos entre municipios: Quién puede cobrar? Que cobran?

En este artículo se aborda uno de los problemas más complejos que experimentan los contribuyentes y las administraciones locales de impuestos: las dudas sobre el poder de exigir y cobrar el impuesto sobre los servicios de cualquier naturaleza - ISSQN. El estudio demuestra cómo la falta de claridad en el tratamiento de la cuestión allanó el camino para la instalación de un impuesto de guerra real entre los municipios, y el sesgo en contraste, proporciona apoyo para los contribuyentes no llegan a cobrar el impuesto. Analiza el ejercicio del poder por los municipios tributante, teniendo en cuenta las limitaciones constitucionales y de infraestructura, el papel y alcance de la legislación nacional complementaria. Se acerca al sujeto pasivo del impuesto de eventos en sus aspectos materiales, la luz temporal y espacial de la legislación, las grandes decisiones judiciales y posiciones doctrinales, y clasifica los servicios sujetos a impuesto según el lugar de su entrega, la evaluación de las repercusiones y los determinantes de la recaudación de impuestos. Examina la presunción de la ley fiscal, el concepto de proveedor de sistema de poder y de la policía especial de celebración de los municipios para regular el ejercicio de las actividades en su territorio. El estudio analiza tanto los aspectos y variables relacionadas con el tema de la realidad vivida por las administraciones fiscales para recaudar el impuesto y, sin tratar de cerrar el debate, tiene como objetivo ayudar a minimizar los efectos del conflicto que tanto molesta y perjudica a los municipios y los contribuyentes Palabras claves: Competencia. ISSQN. Hecho generador. Servicios. Establecimiento de proveedores.

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DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

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Implantando o desenvolvimento sustentável: economia socioambiental para municípios de área contínua (urbana e rural) Francisco Carlos Martins

RESUMO

Especialista em Gestão e Planejamento Ambiental - USS Professor da Universidade Severino Sombra, Vassouras, Rio de Janeiro.

Determinar os motivos pelos quais as diretrizes globais não são implantadas localmente e propor soluções para que a vasta teoria existente transforme-se em ações concretas passa a ser o foco deste artigo, assim como sugerir um novo modelo econômico que atenda às necessidades de geração de emprego e renda desses municípios, com preservação ambiental e justiça social. Essas propostas se justificam pela verificação de que o foco de estudos da crise ambiental e social se lança sobre locais e acontecimentos mais visíveis, não sendo levadas em conta às ocorrências pulverizadas. Consideremos que a reunião das agressões realizadas nas pequenas comunidades urbanas e rurais tem uma contribuição enorme no contexto geral, mas o que está disperso não está visível. Como ajustar o desenvolvimento local à preservação ambiental, à justiça social e ao respeito à cultura? Como mudar o contexto atual de discussões e providências, não mais esperar por grandes soluções globais, mas sim realizar pequenas, mas efetivas intervenções locais? Qual deve ser o papel do Poder Público, na iniciativa privada e da sociedade? Qual o modelo ideal de economia para o desenvolvimento local sustentável?

Palavras-chave: Desenvolvimento local sustentável. Emprego e renda. Justiça social. Preservação ambiental.

INTRODUÇÃO O homem sempre recorreu à natureza para obter o seu suprimento físico e espiritual, obtémse essa conclusão pela história de nossa evolução desde os primeiros hominídeos. Mais tarde, na Grécia antiga, encontramos essa

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ligação muito forte, sob o aspecto espiritual, expressa por meio das crenças do povo.

Na era cristã, há manifestações da ciência tomando para si o uso indiscriminado da natureza, como fonte inesgotável de recursos. O findar do Renascimento e durante o Iluminismo se aplica

a ideia da natureza a serviço da ciência e, por sua vez, a ciência em favor do progresso e da industrialização. É um tempo prérevolução industrial, mas o conceito de progresso se projeta forte, sem o contraponto de suas consequências. As primeiras ocorrências foram sociais e, mais gra-

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dualmente, veio aparecendo o desgaste ambiental. Ambos os episódios foram impactantes e com graves efeitos.

Em 1624, Francis Bacon escreveu o texto intitulado “Nova Atlântida” que é a primeira indução a que se faça a organização e a socialização da ciência e a utilização dela para alavancar o progresso, retirando os recursos necessários da natureza.1 (BACON apud CAPRA, 1982, p.51-52.)

Outro momento é de Descartes no “Discurso do Método” com a mesma concepção de progresso e domínio e exploração dos recursos naturais. 2 (DESCARTES, p. 35-36) Em seguida, vem a explosão da Revolução Industrial, alterando todo o contexto de produção, consumo e sociedade. O olhar mais atento sobre o ímpeto dessas mudanças no meio ambiente só vem a acontecer a partir da metade do século XX. Não faz muito tempo que o personagem Desenvolvimento Sustentável entrou em cena, mas sua atuação é fundamental para que o drama da “Permanência da Vida no Planeta Terra” não se transforme na irremediável tragédia “Consumatum est”.

Em 1968, foi realizada a reunião denominada Clube de Roma onde é usada e evidenciada a nomenclatura ecodesenvolvimento.

Nesse encontro, propôs-se conter o crescimento econômico e populacional.

A Conferência das Nações Unidas Sobre Meio Ambiente Humano, Estocolmo 1972, chamou a atenção para a grande degradação causada pela ação do homem, foi um novo e marcante momento, colocando a discussão sob o enfoque do desenvolvimento com sustentabilidade, contudo

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não se empregou propriamente este termo.

Em 1973, Maurice Strong utilizou o conceito de ecodesenvolvimento, mais tarde utilizado por Ignacy Sachs3, que o transformou em Desenvolvimento Sustentável e ampliou os conceitos propostos originalmente.

Antes, na década de 60, os movimentos sociais na Europa e nos Estados Unidos criticam não só os métodos de produção como o modo de vida da população. O embate entre economia e meio

tável. Esse relatório inclusive serviu de orientador da Conferência da ONU, realizada no Rio de Janeiro, conhecida como ECO 92.

Em 1993, Ignacy Sachs propõe cinco dimensões do Desenvolvimento Sustentável: sustentabilidade econômica, social, ecológica, espacial e cultural (SACHS apud JACOBI, p. 175-183).4 Pode-se observar um refinamento do que fora proposto por Strong em 1973 e pelo próprio Sachs na década de 80.

Mesmo sendo tema atual, levado à pauta de conferências e trata-

Ao instalar uma indústria de médio, e principalmente, de grande porte, o Executivo Municipal passa a ter uma visibilidade enorme. Mesmo que não cuide dos aspectos ambientais como deveria, o Poder Público terá como escudo a oferta de emprego

ambiente prossegue na “Conferência de Belgrado” (Iugoslávia), em 1975 (Carta de Belgrado), “Conferência de Tbilisi (antiga União Soviética), em 1977 (Educação Ambiental) até chegar a 1987, quando a comissão Brundtland publicou o relatório “Nosso Futuro Comum”, descrevendo o estado do planeta e a relação entre as comunidades humanas do presente e as gerações futuras, introduzindo, pela primeira vez, o conceito de desenvolvimento susten-

dos e gerador de numerosos trabalhos acadêmicos de altíssimo nível, o desenvolvimento sustentável continua sendo colocado como algo distante das pessoas e de suas comunidades, como se fosse uma divindade, fora da esfera humana.

Nas primeiras mesas de discussões sobre o desenvolvimento, a economia prevaleceu sobre o meio ambiente. Esses dois pensamentos só vieram a convergir no caminho para o Desenvolvimen-

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to Sustentável porque os economistas chegaram à conclusão que têm pelo menos um ponto em comum com os ecologistas, a necessidade da natureza. Ambos dependem da natureza, precisam da vida para a sobrevivência. Sem natureza, não há recursos e, sem recursos, não há economia.

Com esse enfoque, muitos estudos valorosos foram realizados, conclusões de grande percepção foram determinantes para se traçarem diversas alternativas, algumas complexas, outras simples, mas todas com urgência de aplicação.

Portanto, propõe-se aqui analisar as razões dessa distância entre o produzido e o aplicado, encontrar ou sugerir formas de aproximação da teoria e da prática. Sugerir um modelo que satisfaça tanto política como social e ambientalmente, ou seja, que promova crescimento, emprego, dinâmica econômica, mas que equilibre as forças e a resistência de sustentação desse tripé, por meio de uma economia de ajuste social e ambiental e a transformação do tema Desenvolvimento Sustentável em uma realidade compreensível pelo cidadão, no âmbito, principalmente, dos municípios brasileiros com a característica urbano/rural.

Como obstáculo a essa proposta, destaca-se um profundo desconhecimento de Administração Pública e conceitos dos vários segmentos das políticas públicas por parte dos eleitos pelo povo. Os representantes da população (eleitos) têm (na sua maioria) uma visão equivocada de administração e políticas públicas, por ignorar a importância de cada uma delas e de suas interligações.

Por sua vez, o cidadão, afastado que foi do processo de discussão e decisão das ações públicas durante todo o período do Brasil

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DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL Colônia, Império e maior parte da República, não se interessa pelo que acontece em sua comunidade, cobrando a conta do Poder Público, esquecendo que o Município não é dos políticos, mas sim dele mesmo e de sua família.

Equilíbrio é a chave para se atingirem as metas sustentáveis, e o entrave começa pela forma diversa com que essas duas áreas são tratadas pelos governos locais. Os municípios de área contínua são maioria no País, e pode-se afirmar que existe uma dicotomia evidente e clara entre a Zona Urbana e a Rural.

A concentração de votos ainda é o cerne das diretrizes de políticas públicas. Consequentemente, os executivos municipais embelezam as praças, ampliam os serviços públicos na sede do Município e nos distritos mais populosos. O legislativo municipal, por sua vez, abandona suas funções de legislar, fiscalizar e propor políticas públicas para a coletividade e passa a realizar ações assistencialistas de caráter individual, fazer indicações esdrúxulas e, dessa forma, as sessões das câmaras passam a ser palco de um espetáculo deprimente.

Em contrapartida, na área rural, os serviços públicos são escassos.

Uma administração direcionada dessa maneira vai desestruturando tanto a cidade quanto o campo, tanto um quanto o outro entram em processo de degradação econômica, social e ambiental.

Enquanto isso, o cidadão discutiu com seu vizinho a poluição verificada na China, mostrada em forma de névoa constante nas imagens da televisão quando da transmissão dos jogos olímpicos de 2008. Debateu sobre a força dos furacões que atingem a costa dos Estados Unidos e a Ásia, no entanto contribuiu, e contribui,

para a degradação ambiental com seus hábitos de consumo e com a destinação que dá aos resíduos que produz. Também fica indignado quando sai do interior em um final de semana, planejado há tanto tempo, e vê o seu banho de mar prejudicado no cair da tarde, quando a maré começa a trazer para a margem um volume enorme de detritos. Mas, ele mesmo deixou na praia um rastro de sua passagem, seja pelo lixo que deixou depositado na areia, ou por aquele que foi jogado na rua no trajeto até a praia.

Assim sendo, os efeitos catastróficos da ação antrópica registrados no mundo não são somente oriundos das grandes chaminés, das grandes queimadas, das grandes lavouras, etc. mas também da soma da falta de conscientização ou ignorância de cada ser humano. Os humanos formam comunidades maiores ou menores, mas todas elas são impactantes. Desenvolvimento Sustentável, no seu contexto amplo, não é para ser discutido, é para que sejam traçadas as diretrizes e, em seguida, guardá-las em uma “cúpula” fora do alcance de quem deveria praticá-las. Não é o “mundo” o gerador das causas de impacto ambiental e social e, sim, quem o habita. Não será o mundo quem mitigará os efeitos, mas as ações individuais. Nenhuma ação coletiva começa sem uma iniciativa individual.

DESCONHECIMENTO E FALTA DE ENGAJAMENTO DO CIDADÃO NAS AÇÕES DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: POR QUÊ?

A mitologia grega apresenta a descrição de um monstro de muitas cabeças, cujo hálito destruía

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As legislações municipais não traçam diretrizes ambientais nem sociais e, quando o fazem, são dispersas, fora de um contexto de projeto

os campos e envenenava as águas.

Esse monstro, a Hidra de Lerna 5 , foi gerado por Tífon, um filho horroroso da deusa Gaia (Terra) e de Tártaro (personificação do inferno), e de Equidna, que era metade mulher e metade serpente. Uma cabeça da Hidra era imortal. e as demais se recompunham, portanto era um monstro eterno. No relato, o sobrinho Iolau ajuda Hércules a destruir o monstro, mas sem nenhum senso ecológico, pois incendiou uma floresta. A figura da Hidra e o episódio em si têm um apelo simbólico para a época6, mas pode-se considerá-lo modernamente como se fossem as disfunções provocadas pela convivência humana.

Hércules, um semideus, associou-se a um mortal para combater a Hidra e, verificando que não poderia exterminar uma de suas cabeças, a neutralizou. Ele desenhou uma estratégia com dois pontos de ação: no primeiro, ele demonstra humildade, percebe que sozinho não alcançaria êxito e recorre a alguém para auxiliá-lo na tarefa e, no segundo, cedeu quando necessário; o que não era possível exterminar deveria ficar

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sob controle.

Os primeiros hominídeos surgiram na Terra há cerca de 4,5 milhões de anos7. Com eles, aparece o monstro “Anthropos-Insanus”. No início, um pequeno ser, que não chega a determinar nenhuma ameaça à integridade dos campos, das águas, do ar, portanto do próprio homem e sua primitiva sociedade. À medida que o grau de evolução da raça humana se desenvolve, o monstro também vai crescendo e ampliando o número de cabeças.

No início, a relação do homem com seus semelhantes e com a natureza era calcada na luta pela sobrevivência. Ao evoluir, acrescentou-se a essa relação outro componente, a acumulação de recursos, evidenciando o pré-capitalismo e o capitalismo comercial. Acumular riquezas deriva para uma presunção de poder.

Mais tarde, a “deusa industrialização” fortaleceu o AnthroposInsanus e lhe acrescentou a sua principal cabeça, a economia capitalista industrial, aquela que iria criar e alimentar as demais. Embora muitas críticas sejam feitas à economia capitalista, é fato que ela não tem só características pre-

datórias. Porém, não é de bom alvitre deixá-la sem regulação.

Tomando a estratégia de Hércules, o desafio está em colocar a cabeça sob controle.

O nosso Hércules, que é a cúpula dirigente e influente do planeta, perde energia batendo na cauda do monstro ou atirando flechas em suas cabeças que ressurgem. O nosso Hércules não pediu ajuda a Iolau, que, nessa analogia, é o cidadão, ou seja, o homem com sua postura e atitudes.

Portanto, o primeiro ponto para se alcançar sucesso, no que vem sendo proposto sobre Desenvolvimento Sustentável, está em definir estratégias eficazes e colocar o cidadão como o elemento principal na execução das ações.

Como segundo ponto, tem de considerar e tratar o Desenvolvimento Sustentável como um sistema complexo (CHIAVENATO, 1994, p.70-75)8 e, tal qual uma empresa, dividi-lo em níveis de atuação. A hierarquização de sua estrutura organizacional irá conduzir os planos de atuações mais diretos, compreensíveis e realmente aplicáveis.

A composição organizacional clássica das instituições apresenta três níveis, demonstrados em forma de uma pirâmide, onde, no topo, está o nível estratégico (cúpula-presidência), no meio, o nível tático (diretoria) e, na base, o nível operacional (gerência, colaboradores). O plano traçado no nível estratégico é genérico, menos detalhado, trata de diretrizes.

O plano tático detalha um pouco mais as diretrizes e, por último, o plano operacional é muito específico, destinando-se às intervenções nas células de produção.

Portanto, os resultados esperados pela “presidência”, só serão alcan-

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çados se forem minudenciados para quem vai executar as tarefas para atingi-los.

Portanto, como semelhança, constata-se que os planos estratégicos estão sendo traçados nas reuniões de cúpula, mas não avançam sequer para o plano tático, para, então, chegar às comunidades (operacional) e transformarem-se em atos individualizados ou coletivos. É perceptível que este é um ponto que deve ser ponderado, pois reitera a ênfase desse trabalho, não somente as ações traçadas e adotadas pela cúpula serão suficientes para a implantação do Desenvolvimento Sustentável, pois sempre estarão nascendo cabeças no monstro “Anthropos Insanus”, substituindo aquelas que foram eliminadas.

Nas empresas, os planos avançam em seus cursos e há cobranças quanto à sua execução e efetividade. No tocante ao tema abordado, isto não acontece, haja vista o exemplo das Agendas 21 Locais e dos Planos Diretores, que, na maioria dos municípios, foram concebidos para cumprir as imposições legais e estagnaram-se sem perspectivas de implantação.

Não se trata simplesmente de criar mecanismos legais para que as diretrizes sejam detalhadas e operacionalizadas, é necessário que as regras sejam compreendidas e, sobretudo, aceitas. É a aplicação de um processo de evolução humana no campo ético-moral, como proposto por Kohlberg. 9 (KOHLBERG apud MAXINIANO, 2004, p. 104-106) Na questão das Agendas 21 Locais e dos Planos Diretores, trata-se exatamente disso, implantálos pela convicção de que são importantes e necessários e não somente concebê-los para obter re-

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DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL compensas e evitar punições e, depois, abandoná-los ao perceber que não haverá nem castigos ou prêmios imediatos. A expressão “castigos ou prêmios imediatos” é proposital para remeter à percepção que tanto um quanto outro ocorrerá, não pelos códigos jurídicos, mas pelas leis da natureza que já se mostram implacáveis.

Supondo que, se atingissem os pontos acima: definição de estratégia, reconhecimento da importância de inserir o cidadão (Iolau) nesta luta e estruturar o tema Desenvolvimento Sustentável como uma organização complexa, ainda resta acertar naquilo que é essencial para que o entendimento ocorra plenamente, o plano de comunicação.

Em se tratando de comunicação, para que a mensagem ocorra, é fundamental a participação de três elementos: emissor, canal e receptor. A mensagem é sempre transmitida em um código e é decodificada pelo receptor. Para que possamos afirmar que a comunicação existiu, é necessário que a mensagem seja entendida pelo receptor (totalmente decodificada). Nessa definição conceitual simples, está uma das razões da incompreensão do que seja Desenvolvimento Sustentável pela maioria das pessoas, pois os simples mortais não sabem defini-lo, não percebem sua importância e, portanto, nada fazem para que ele seja elemento real e não mais personagem de livros, fóruns, tratados etc. Logo, esse processo de disseminação da informação tem de considerar toda técnica que o envolve para que se conclua com sucesso.

Esse tema está muito bem difundido, discutido, tratado e entendido no campo científico e acadêmico, mas a mensagem ain-

da não foi decodificada pela população, ou seja, no nível operacional da organização, ela ainda não dispõe do entendimento necessário.

Uma série de fatores pode estar influenciando nesse fracasso de relação entre os núcleos da “organização”: o formato da mensagem não é o adequado, o canal não está correto, e existem ruídos que interferem.

Na prática, para que as diretrizes se transformem em ações, as mensagens devem ser descomplicadas. Quanto aos canais, nunca existiram tantos à disposição.

No entanto, veículos de comunicação de massa em profusão podem, atualmente, tanto explicar quanto confundir.

Traçar um planejamento uniforme para a comunicação desse assunto é fundamental. Documentários mais atraentes, dentro da realidade de cada região, movimentos locais articulados pelo Poder Público em parceria com empresas, terceiro setor e sociedade organizada são algumas das muitas opções para transformar essa matéria relativamente elitizada em absolutamente popular.

Nenhum projeto terá sucesso se, em seus instrumentos, não existir uma matriz de atribuições, delineada, clara e objetivamente.

Essa matriz evitará a sobreposição de competências que gera conflitos e, também, o trabalho repetido desnecessariamente em núcleos de atuações diferentes que geram desperdício de recursos.

Deve-se partir do pressuposto de que o dever de todos (genérico) acaba por ser o dever de ninguém.

Poder Público, iniciativa privada, terceiro setor e sociedade, para cada um, as atribuições devem estar nitidamente determinadas.

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O agrupamento de erros no campo contribui para o agravamento da crise socioambiental. Vemos inexoravelmente diminuindo os espaços produtivos pela degradação do solo e da água e aumentando vertiginosamente a demanda por alimentos e energia

Ainda deve-se levar em conta o quanto realmente interessa difundir o tema, ou se há um empenho oculto de mantê-lo sob o domínio elitizado, mesmo, e principalmente, por aqueles, que tanta literatura produziram e que tantos fóruns, debates e palestras promoveram, por ser o Desenvolvimento Sustentável uma ótima vitrine para divulgação de obras literárias, promoção pessoal e política.

Esses são os principais tópicos que precisam ser concatenados, em uma amplitude suficiente, para que o assunto vá à baila a todos os rincões, em todas as camadas sociais e passe a ser prática diária da população.

A IMPLANTAÇÃO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E O MODELO ECONÔMICO SOCIOAMBIENTAL O modelo de sistemas, intitulado de “sucesso para os bem-su-

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cedidos” (SENGE, 1990, p.271273) 10 , nos mostra a distorção existente e nos sugere uma correção de rumo. Ele demonstra a tendência do ser humano de dedicar mais recursos onde será contemplado com mais benefícios.

Ao analisarmos o cenário urbano e o rural, vamos entender melhor essa relação.

Esse arquétipo confirma a tendência humana de dispensar mais recursos para o segmento que lhe dá maior retorno, perdendo em visão sistêmica e, em consequência, desprezando potenciais. Ao privilegiar uma das partes do sistema, ocorre um desastroso desequilíbrio e graves consequências. Um exemplo citado por Senge é da priorização do trabalho em detrimento da vida pessoal.

Por outro lado, as Prefeituras estão organizadas longe da visão do Desenvolvimento Sustentável, seja do ponto de vista organizacional (confronto de interesses de secretarias), seja do ponto de vista estrutural e legal. Isso não con-

siderando políticas de subsídios perversos, ou seja, intervenções públicas que incentivam produtores ou consumidores a práticas negativas do ponto de vista ambiental.

Ao instalar uma indústria de médio e, principalmente, de grande porte, o Executivo Municipal passa a ter uma visibilidade enorme. Mesmo que não cuide dos aspectos ambientais como deveria, o Poder Público terá como escudo a oferta de emprego, permitindo-lhe uma honrosa defesa.

Em contrapartida, ao contribuir, por negligência, com a degradação do solo e da água no campo, fato que ocorre lentamente e que vai eclodir em mandatos futuros, ele não corre imediatamente o risco de uma avaliação desfavorável imediata.

O Cenário Urbano Na área urbana, os serviços públicos, embora sofram críticas quanto à quantidade e/ou à qualidade, estão disponíveis: transportes, educação, saúde, saneamento, coleta de lixo etc. Além disso, tem disponibilidade de energia para todos e há o acesso fácil a informação, inclusive com Internet gratuita em muitos municípios. As pessoas, mesmo que precariamente, se sentem amparadas pelo Estado. No âmbito industrial, comercial e de serviços, as entidades de apoio atuam com cursos, palestras, orientação sobre financiamentos e consultoria, com uma efetiva parceria do governo local. Nesse aspecto, a economia avança.

No entanto, esse “progresso econômico” não tem compromisso com o desenvolvimento na medida em que denota somente o crescimento. Essa é uma sutil, mas importante diferença, crescimen-

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to é pura e, simplesmente, uma expansão, enquanto o desenvolvimento tem um sentido mais amplo, pois contempla a distribuição.

A causa está na falta de visão sobre qual é o papel de nossa personagem Desenvolvimento Sustentável, desprezando-se sua atuação. As legislações municipais não traçam diretrizes ambientais nem sociais e, quando o fazem, são dispersas, fora de um contexto de projeto. Uma prova deste distanciamento está no fato de

O centro urbano retém pessoas e empreendimentos empresariais, mesmo com o aspecto desestruturado e arcaico das Prefeituras. Essa concentração, diante de uma legislação inadequada, uma fiscalização despreparada e uma estrutura desconexa, faz surgir pequenos focos de impactos ambientais e sociais.

Somente criar uma legislação não resolverá o problema, os gestores públicos têm de mudar a concepção que fazem de políticas públicas e apli-

É importante que todo o processo seja conduzido sob o enfoque do engajamento, do entendimento da problemática e da mudança do comportamento ético-moral, para que, desse modo, tenham-se consistência e sustentabilidade que é comum acontecer de uma empresa com alvará municipal ser interditada por um órgão estadual ou federal por infringir a legislação ambiental ou social.

Outro ponto negativo está na própria estrutura de governo dos municípios, onde as secretarias são opostas em interesses. Exemplo: uma Secretaria de Indústria e Comércio em confronto com a de Meio Ambiente (pode-se colocar nesse cotejo também a Secretaria de Agricultura). Para se implantar o Desenvolvimento Sustentável, o foco é a integração.

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cá-las coletiva e organizadamente.

Onde a política supera a técnica, o resultado é sempre, a médio e longo prazo, catastrófico.

O Cenário Rural É perceptível a distinção de tratamento dado pelo Poder Público aos espaços urbanos e rurais. É a relação custo versus benefício, aplicada à oferta de serviços públicos e à capitalização de votos, que já citamos no início desse artigo.

Diante desse comportamento, os recursos não chegam ao campo.

Um dos mais preciosos desses recursos é a informação e a sua capacidade de modificar hábitos, para melhor ou pior.

Desconhecendo o certo faz-se o errado porque “sempre fora feito daquela maneira”.

O descaso com os recursos não é apropriado em momento algum, porém poderia até ser relevado em épocas de abundância, contudo, em ocasiões de escassez, isto é inadmissível.

Nesse cenário, aparece um Poder Público negligente, pois não proporciona ao pequeno produtor informação tampouco recursos tecnológicos (considerando o acesso a técnicas e equipamentos mais adequados para que ele atinja melhores índices de produtividade). A outra negligência é com a regulação das atividades desenvolvidas pelos grandes produtores (latifundiários), que têm informação e tecnologia, mas agem como o grande industrial-capitalista, esgotando recursos com uma visão imediatista, embora saibam das consequenciais para as futuras gerações.

Encontramos, então, um pequeno produtor agindo de forma culposa contra o meio ambiente e contra si mesmo, ao desvalorizar sua propriedade com práticas inadequadas, realizadas por ele ou pelos arrendatários de suas terras. É habitual encontrar o pequeno agricultor sem capacidade financeira de explorar produtivamente sua propriedade e, então, a arrenda para ter algum ganho. O arrendatário não tem compromisso algum de preservação da gleba, pois, quando uma se degrada e não produz mais, ele aluga outra e prossegue no seu ciclo predador.

A ação do grande latifundiário é dolosa, pois ele tem acesso à informação, sabe o que faz, tem

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capacidade financeira para esperar a recuperação de determinadas áreas resilientes, enquanto isso utiliza de maneira dolosa aquelas que deveriam ser preservadas.

Há uma corrente de discussão de um conjunto de prerrogativas ambientais para pequenos produtores que atuam com a chamada agricultura familiar. Será mais um equívoco, pois a soma dos impactos individualizados dessa atividade é o que importa, e este resultado será o mesmo daquele grande produtor que não obedece à legislação.

Por que não discutir uma forma de sustentabilidade para essas famílias que produzem, em lugar de criar exceções? Exceções carregam em suas permissões o risco de tornarem-se regras. E o mais incoerente dessa linha de ação é que a vítima mais próxima e instantânea de atividades ambientalmente incorretas será o próprio produtor que assim agiu, com futura queda de produção e desvalorização de seu patrimônio. Isso sem contar outras nuances graves e complexas, que é a pressão ruralista sobre a legislação ambiental, sobretudo para facilitar o avanço do desmatamento na Amazônia.

O agrupamento de erros no campo contribui para o agravamento da crise socioambiental.

Produz-se um paradoxo cruel, vemos inexoravelmente diminuindo os espaços produtivos pela degradação do solo e da água e aumentando vertiginosamente a demanda por alimentos e energia.

Ajuste do Desenvolvimento Local A proposta econômica se sustenta a partir do equilíbrio do conjunto de medidas do Poder Público para cidade e campo, portanto, do próprio desprendimento polí-

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tico. Está na extinção do arquétipo do “sucesso aos bem-sucedidos”.

Cabe ao Poder Público levar ao campo a sociabilidade de seus serviços e incentivar que entidades de apoio estejam presentes, levando conhecimento e tecnologia. A partir do acesso a essa infraestrutura, o primeiro resultado positivo será a permanência do homem do campo em seu lugar de origem e com a autoestima ampliada, o que será benéfico do ponto de vista ambiental (pelo seu maior comprometimento) e social. Na outra vertente, o acesso ao conhecimento e à tecnologia conduzirá a estabilização da degradação e, posterior, a regressão desse processo. A implicação natural será o aumento do potencial produtivo, regularizando a questão contraditória, e assustadora, da perda de espaços produtivos e aumento da demanda.

Dentro desse contexto, está direcionar políticas públicas para “Arranjos Produtivos Locais” – APLs11.

Para isso, é necessário determinar o foco da produção no campo e reunir um número significativo de interessados nesse empreendimento e, em seguida, estimular e oportunizar formas de cooperação entre os produtores, o Poder Público e as entidades de apoio técnico.

Nessa providência, está contido o fortalecimento da base econômica local, para que seja competitiva em outros mercados.

Abrangência plena, diversificação e retroalimentação positiva são as tônicas dessa conduta.

PRESERVAÇÃO AMBIENTAL, JUSTIÇA SOCIAL E RESPEITO À CULTURA: EFETIVAS INTERVENÇÕES LOCAIS Esse grande desafio consiste no agir para o desenvolvimento har-

mônico local. Considerando, como já foi citado, que, em uma maioria absoluta dos casos, as Agendas Sociais, as Agendas 21 Locais e os Planos Diretores foram montados para cumprir a lei, dentro do conceito de evitar punições ou angariar recompensas, conclui-se que carecem de uma revisão imediata. Esses processos requerem ampla discussão entre setor público, iniciativa privada, terceiro setor e sociedade, ou estarão condenados ao fracasso como meros instrumentos de gaveta.

Cabe aos gestores públicos se armarem de muito desapego aos interesses meramente políticos e tomarem as rédeas para conduzir a integração das lideranças, que trarão, certamente, para as discussões muitos pontos conflitantes.

O óbice à renúncia aos interesses políticos por parte do Poder Público é receio do surgimento de líderes carismáticos na esfera dessa participação e, desta forma, preferem centralizar as decisões. É incrível como isto aconteça em pleno século XXI, ou seja, práticas de Estado centrismo, características do nosso colonialismo, do império e de boa parte da chamada República velha. Isso se dá pelo medo da concorrência e da perda do poder. Diante disso, vê-se o despreparo para implementar políticas públicas de real importância social.

O primeiro passo é reunir os interessados para uma pauta definida de ações e, nesse primeiro encontro, aprovar um cronograma tentativo de intervenções, onde conste um prazo para a revisão dos instrumentos existentes, associando suas linhas de atuações. Os prazos estipulados devem ser rigorosamente cumpridos, para que não haja esvazia-

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mento do propósito determinado de juntar interesses e efetivamente se realizarem projetos condizentes com a realidade local. É importante que todo o processo seja conduzido sob o enfoque do engajamento, do entendimento da problemática e da mudança do comportamento éticomoral, para que, desse modo, tenham-se consistência e sustentabilidade.

O MODELO ECONÔMICO “Os homens agem para resolver o problema de sua existência.

Não encontram, desde logo, tudo o que procuram... A economia é o esforço pelo qual se realiza a ordem na casa” (GUITTON, 1959, p. 14) Ora, se a economia no sentido figurado é “o bom uso que se faz das coisas” e, etimologicamente, em sua origem grega, é direção, administração de uma casa, ela não pode desconsiderar os seus componentes e suas variantes, pois natureza, capital e trabalho estão relacionados com o homem e, portanto, com a sociedade.

Segundo a teoria de Townsend (TOWNSEND apud GUITTON, 1959, p.183-184), o número de habitantes de um Estado é determinado pela quantidade de subsistências de que dispõe. Por outro lado, Cantillon (CANTILLON apud BORMANS, 2001, p.108) diz que o número de habitantes de um país não depende apenas dos meios de subsistência disponíveis mas também do gênero de vida da população. Malthus afirmava que a população tende a crescer mais depressa do que as subsistências de que pode dispor.

(MALTHUS apud GUITTON, 1959, p.185-187)

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DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL Reunindo essas afirmações, surge uma primeira constatação: o êxodo rural acontece pela determinante da diminuição da quantidade de subsistências, por falta de recursos para produzir e, também, da ausência de serviços públicos que influem decisivamente na qualidade de vida das pessoas. A segunda é: quando Malthus asseverou sobre o crescimento rápido da população, ainda não se dava conta de que esse aumento poderia ser controlado.

Mas, ainda assim, corre-se o risco de as subsistências não atenderem à demanda, pois, em contrapartida do equilíbrio ou da diminuição do crescimento demográfico e das tecnologias de incremento da produção, o fator natureza (espaços para produção) está se tornando escasso.

“Definindo-se um conjunto econômico pela coerência de seus elementos essenciais, este conjunto se localiza no espaço, em dado momento do tempo. Toma corpo, constrói-se. Uma construção sugere, mesmo etimologicamente, os termos de arquitetura e estrutura”. (GUITTON, 1959, p.18-20) O enunciado do problema para ser resolvido em grupo composto pelo Poder Público, iniciativa privada, terceiro setor e sociedade é: a cidade reúne melhores condições de subsistência do ponto de vista de empregos, negócios e serviços públicos. No campo, os empregos não existem ou são de má qualidade, a distância para a tecnologia e a informação reduz a produtividade e leva a práticas inadequadas.

Encontre a equabilidade.

A economia municipal tem de seguir um esboço uniforme de oportunidades e, para tanto, requer que a cidade seja menos po-

luidora e que o campo tenha mais potencial para o fornecimento de recursos.

A primeira linha de observação está na questão: trazer novos empreendimentos ou incrementar os já existentes? Essa é mais uma questão de equilíbrio. É plenamente viável fortalecer a economia local a partir dos empreendimentos instalados, por meio de Arranjos Produtivos Locais. Esses investidores já têm compromisso com o local, com o ambiente em que vivem, e se dedicarão muito mais, sentindo-se valorizados pelo Poder Público e pela própria sociedade da qual fazem parte.

Os investidores cooptados não estão neste contexto e, quase sempre, chegam à carona de muitos privilégios, fato que desestimula os empresários locais.

O segundo ponto está em olhar para o campo como um grande manancial de recursos e possibilidades. Basta citar que a biomassa pode ser utilizada para produção de alimentos, suprimentos, combustível, fertilizante e ração industrializada (PARIKH apud SACHS, 2002, p. 32-33).12 São várias as destinações úteis que se podem dar à biomassa, substituindo vilões da natureza, e esse tesouro está no campo. Porém não dá para falar ou exigir práticas sustentáveis sem oferecer condições para que elas sejam adotadas. Portanto, esse escopo econômico local tem de contemplar e combinar fatores: conhecimento, crédito, acesso à tecnologia e mercados.

Nesse arcabouço simples, mas que considera o conjunto da obra está consignado o caminho da sustentabilidade local, construindo um modelo forte, porém flexível de acordo com as circuns-

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tâncias do espaço-tempo em que se aplica.

CONCLUSÃO O Desenvolvimento Sustentável, implantado por meio de um programa de Economia Socioambiental peculiar para municípios de área contínua, é fundamental para que as metas globais de mitigação do efeito poluidor sejam atingidas. Nessa conjuntura, insere-se, também, a preocupação em não comprometer o supri-

mento da demanda por alimentos e energia, potencializando a produção de biomassa de forma adequada.

Este modelo passa por uma profunda reforma político-cultural, que se inicia no campo éticomoral para aceitação de forma convicta de que Desenvolvimento Sustentável não é termo para discursos vazios, mas sim para ações concretas transbordantes de sinceridade e honestidade dos propósitos assumidos. Converge, deste modo, para a implementação

de políticas públicas que igualem campo e cidade no processo de desenvolvimento.

Por último, esse artigo não esgota o assunto, muito pelo contrário, abre inúmeras alternativas para outros trabalhos, mais seletivos sob o prisma ambiental, ou social, ou cultural, ou da forma de ocupação dos espaços. Comporta, ainda, trabalhos direcionados a diagnosticar e apresentar soluções para locais específicos: comunidades, municípios e microrregiões.

NOTAS 1 “a ciência pode e deve ser organizada e aplicada à industria para melhorar e transformar as condições da vida” e complementa com uma afirmativa: “devemos arrancar da natureza seus segredos, pela tortura se necessário...” (Francis Bacon em Nova Atlântida (1627) 2 “que seja possível alcançar conhecimentos que sejam muito úteis à vida e que no lugar dessa filosofia especulativa que se ensina nas escolas possamos encontrar uma prática pela qual, conhecendo a força e as ações do fogo, da água, do ar, dos astros, dos céus, possamos empregá-las da mesma forma para todos os usos a que são apropriadas e, assim, tornarmo-nos donos e possuidores da natureza”.

(Renée Descartes, Discurso do Método) 3 O conceito de ecodesenvolvimento, lançado por Maurice Strong em junho de 1973, consistia na definição de um estilo de desenvolvimento adaptado às áreas rurais do Terceiro Mundo, baseado na utilização criteriosa dos recursos locais, sem comprometer o esgotamento da natureza, pois, nestes locais, ainda havia a possibilidade de tais sociedades não se engajarem na ilusão do crescimento mimético. Com a Declaração de Cocoyoc no México, em 1974, também as cidades do Terceiro Mundo passam a ser consideradas no ecodesenvolvimento. Finalmente, na década de 80, o economista Ignacy Sachs se apropria do termo e o desenvolve conceitualmente, criando um quadro de estratégias ao ecodesenvolvimento. Parte da premissa deste modelo se baseia em três pilares: eficiência econômica, justiça social e prudência ecológica.

O ecodesenvolvimento representa uma abordagem ao desenvolvimento cujo horizonte temporal coloca-se a décadas ou mesmo séculos adiante. Entende que a satisfação das necessidades das gerações futuras deve ser garantida, isto é, deve haver uma solidariedade diacrônica sem que, no entanto, comprometa a solidariedade sincrônica com a geração presente, já por demais sacrificada pelas disparidades sociais da atualidade. (LAYARQUES, Philipe Pomier. Do ecodesenvolvimento ao desenvolvimento sustentável: evolução de um conceito?)

4 Princípios básicos – Ignacy Sachs 1993 – cinco dimensões de ecodesenvolvimento: Sustentabilidade econômica: sua necessidade torna-se evidente pelas recentes modificações na economia e na política mundial, exigindo que se pense a eficiência econômica em função de sua eficácia social e não só nos critérios de lucratividade de curto prazo, ignorando sua responsabilidade com as gerações futuras.

Sustentabilidade social – busca reduzir as distâncias entre padrões de vida abastados e não abastados e a melhoria da qualidade de vida de todos os envolvidos nas distintas iniciativas de desenvolvimento.

Sustentabilidade ecológica – destina-se à conservação dos sistemas naturais, preservando a biodiversidade, respeitando a sociodiversidade e garantindo sua capacidade de suporte e regeneração diante dos impactos causados pela ação humana.

Sustentabilidade espacial – voltada a uma configuração rural-urbana mais equilibrada e uma melhor distribuição territorial de assentamentos humanos e atividades econômicas, promove projetos modernos de agricultura regenerativa, agroflorestamentos e agroindústrias, proporcionado acesso a técnicas adequadas e estabelecendo medidas de proteção a ecossistemas frágeis.

Sustentabilidade cultural – a partir de peculariedades de cada local, busca-se projetar, participativamente, um futuro apropriado às expectativas, às necessidades e às características de sua população.

Os processos produtivos, tecnologias, modalidades de consumo e forma de vida são questionados, planejados e implementados dentro de uma perspectiva de reforçar os vínculos de pertencimento entre o indivíduo e seu grupo e entre ele e o meio ambiente, a sociedade e as gerações futuras. (Estratégias de transição para o século XXI – desenvolvimento e meio ambiente. Editora Studio Nobel Fundap, São Paulo – 1993, citado por Jacobi) 5 A Hidra de Lerna é um monstro horripilante, gerado pela deusa Hera para “provar” o grande Heracles. Criada sobre um plátano, junto da fonte Amimone perto do Pântano de Lerna , na Argólida.

A Hidra é figurada como uma serpente descomunal de muitas cabeças, variando estas, segundo os autores, de cinco ou seis, até 100, e cujo hálito pestilento a tudo destruía: homens, colheitas e rebanhos.

Para conseguir exterminar mais esse monstro, o herói contou com a ajuda preciosa de seu sobrinho Iolau, porque, à medida que Heracles ia cortando as cabeças da Hidra, onde houvera uma, renasciam duas. Iolau pôs fogo a uma floresta vizinha e, com grandes tições, ia cauterizando as feridas, impedindo, assim, o renascimento das cabeças cortadas. A cabeça do meio era imortal, mas o filho de Alcmena a decepou assim mesmo: enterrou-a e colocou-lhe por cima um enorme rochedo. Antes de partir, Heracles embebedeu suas flechas no veneno ou, segundo outros, no sangue da Hidra, envenenando-as. (BRANDÃO, Junito de Souza. Mitologia Grega, Vol I. Petrópolis, Vozes, 2004) 6 Hidra simboliza os vícios múltiplos, "tanto sob forma de aspiração imaginativamente exaltada como de ambição banalmente ativa. Vivendo nos pântanos, a Hidra é mais especificamente caracterizada como símbolo dos vícios banais. Enquanto o monstro vive, enquanto a vaidade não é dominada, as cabeças, configuração dos vícios, renascem, mesmo que, por uma vitória passageira, se consiga cortar uma ou outra". O Sangue da Hidra é um veneno e, nele, o herói mergulhou suas flechas. Quando a peçonha se mistura às águas dos rios, os peixes não podem ser consumidos, o que confirma a interpretação simbólica: tudo quanto tem contato com os vícios, ou deles procede, se corrompe e corrompe. (DIEL, Paul. O simbolismo na mitologia grega. Tradução de Roberto Caruso e Marcos Martinho dos Santos. São Paulo. Attar Editorial, 1991, citado em http://www.templodeapolo.net/Mitologia/mitologia_grega/1ger_div/mitologia_grega_1ger_div_hidra.html) 7 Charles Darwin criou a teoria evolucionista, utilizando um conjunto de pesquisas, ainda em desenvolvimento. A partir daí vários membros da comunidade científica, ao longo dos anos, se lançaram ao desafio de reconstituir todas as espécies que antecederam o homem contemporâneo. Entre as diferentes espécies catalogadas, a escala evolutiva do homem se inicia nos Hominídeos, com mais de quatro milhões de anos.

O Homo habilis (2,4 – 1,5 milhões de anos) e o Homo erectus (1,8 – 300 mil anos) compõem a fase intermediária da evolução humana. Por fim, o Homo sapiens neanderthalensis, com cerca de 230 a 30 mil anos de existência, antecede ao Homo sapiens, surgido há aproximadamente 120 mil anos, que corresponde ao homem com suas características atuais. http://www.brasilescola.com/históriag/ evolucionismo.htm 8 As empresas constituem sistemas complexos destinados a atingir objetivos igualmente diferenciados e complexos. Para tanto, ocorre a divisão do trabalho e especialização de atividades dos órgãos e dos participantes. É possível definir diversos níveis de atuação dentro da empresa, cada qual desenvolvendo diferentes enfoques quanto aos objetivos empresariais. Cada nível tem a sua própria racionalidade. Para Max Weber, racionalidade implica adequação dos meios utilizados aos fins que se deseja alcançar. Para Taylor, era essa a busca que fundamentou a Teoria Científica “the Best way”.

(CHIAVENATO, Idalberto. Administração: teoria, processo e prática. São Paulo, Makron Books, 1994, 2ª edição) 9 Estágio Pré-Convencional de Desenvolvimento Moral – neste estágio, a ética é essencialmente individualista ou egoísta. Não há regras comuns aceitas, a não ser a regra de que não há regras. A certeza da impunidade reforça a permanência neste estágio.

Estágio Convencional de Desenvolvimento Moral – a ética continua sendo individualista, porém regras de conduta são elaboradas tendo em vista a relação de uma pessoa ou grupo com outras pessoas ou grupos. O receio da punição pelo comportamento incorreto e a busca de recompensas passam a conviver com a busca da satisfação pessoal, inerente ao primeiro estágio.

Estágio Pós-Convencional do Desenvolvimento Moral – o comportamento atingiu o mais alto nível ético. A conduta pessoal, grupal ou individual está fundamentada em princípios morais que reconhecem os direitos alheios... O comportamento é orientado por princípios e convicções e não por convenções, pelo receio de punições e pela busca de recompensas. (adaptação dos princípios da Teoria de Kohlberg extraída de MAXIMINIANO, Antonio Cesar Amaru. Fundamentos de Administração: manual compacto para cursos de formação tecnológica e sequenciais, Atlas, São Paulo, 2004.)

10 “Este arquétipo é chamado de “sucesso aos bem-sucedidos”, consiste de dois processos de reforço, ambos estimulando o crescimento dos níveis de sucesso – não obstante as atividades serem competitivas entre si”. (SENGE, Peter M.A Quinta Disciplina: arte, teoria e prática da organização aprendizagem. Tradução Regina Amarante. Editora Best-Seller. São Paulo/SP. Pág. 271) 11 O apoio a Arranjos Produtivos Locais é fruto de uma nova percepção de políticas públicas de desenvolvimento, em que o local passa a ser visto como um eixo orientador de promoção econômica e social. Seu objetivo é orientar e coordenar os esforços governamentais na indução do desenvolvimento local, buscando-se, em consonância com as diretrizes estratégicas do governo, a geração de emprego e renda e o estímulo às exportações. (http://www.mdic.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=2&menu=300) 12 Diagrama 5 F do professor Jyoti Parikh: alimento(food), suprimentos (feed), combustível (fuel), fetilizantes (fertilizers) e ração animal industrilizada (feedstock).

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DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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CHIAVENATO, Idalberto. Administração: teoria, processo e prática. São Paulo: Makron Books, 1994, 2ª edição.

DESCARTES, Renée. Versão eletrônica do livro Discurso do Método. Tradução Enrico Corvisieri. Créditos da digitalização: Membros do grupo de discussão Acrópolis (Filosofia), home page do grupo: http://br.egroups.com/group/acropolis/ GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO Tratados e Organizações Internacionais em Matéria de Meio Ambiente: entendendo o meio ambiente .Volume I, 2ª edição. São Paulo. Secretaria do Meio Ambiente. Ficha Catalográfica (preparada pelo Setor de Biblioteca da CETESB) S 2 4 2 e São Paulo (Estado). Secretaria de Estado do Meio Ambiente. Entendendo o meio ambiente / Coordenação geral do Secretário de Estado do Meio Ambiente de São Paulo Fabio Feldmann. São Paulo: SMA, 1997.

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SENGE, Peter M.A Quinta Disciplina: arte, teoria e prática da organização aprendizagem. Tradução Regina Amarante. São Paulo: Editora Best-Seller.

ABSTRACT

Deploying sustainable development: environmental economics for municipalities of continuous area (urban and rural) Determine the reasons for the overall guidelines are not implemented locally and propose solutions to the vast existing theory to be transformed into concrete actions will be the focus of this article, as well as suggest a new economic model that meets the needs of generating employment and income of municipalities with environmental preservation and social justice. These proposals are justified by the finding that the focus of studies of environmental and social crisis is launching on local events and more visible and are not taken into account the occurrences sprayed. Consider that the meeting of the attacks carried out in small urban and rural communities have a huge contribution in the general context, but what is dispersed is not visible. How to adjust the local development, environmental preservation, social justice and respect for culture? How to change the context of current discussions and arrangements, no more waiting for great solutions, but achieving small but effective local interventions. What should be the role of public, private enterprise and society? What is the ideal model of economy for local sustainable development?

Keywords: Local Sustainable Development. Employment and income. Environmental preservation. Social justice.

RESUMEN

Implementar el desarrollo sostenible: economia ambiental para municipios de la zona continua (urbanas y rurales) Determinar las razones por las directrices generales no se aplican a nivel local y proponer soluciones a la gran teoría existente se transforma en acciones concretas, se convierte en el foco de este artículo, así como proponer un nuevo modelo económico que satisfaga las necesidades de generación el empleo y los ingresos de los municipios con la preservación del medio ambiente y la justicia social. Estas propuestas se justifican por el hecho de que el centro de estudios ambientales y sociales de la crisis está poniendo en marcha en eventos locales y más visible, no se tienen en cuenta la aparición pulverizada. Considere la posibilidad de que la reunión de los ataques llevados a cabo en pequeñas comunidades urbanas y rurales tiene un gran aporte en el contexto general, sino que se dispersa no es visible. Cómo ajustar el desarrollo local, la preservación del medio ambiente, la justicia social y el respeto de la cultura? ¿Cómo cambiar el contexto de las actuales discusiones y acuerdos, no más de espera para grandes soluciones, pero el logro de los pequeños, pero eficaces, las intervenciones locales? ¿Cuál debería ser el papel de público, la empresa privada y la sociedad? ¿Cuál es el modelo ideal de la economía para el desarrollo local sostenible?

Palabras clave: desarrollo sostenible de desarrollo de sitios. El empleo y los ingresos. La justicia social. La preservación del medio ambiente.

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REGULARIZAÇÃO DO SOLO URBANO

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Efeitos dos programas de regularização sobre o mercado de solo urbano: algumas considerações Antônio Augusto Veríssimo

RESUMO

Arquiteto e Urbanista Coordenador da Coordenadoria de Planejamento e Projetos da Secretaria Municipal de Habitação da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro.

O parcelamento e venda ilegal de terras nas periferias têm sido a forma mais frequente de expansão das grandes e das médias cidades dos países do terceiro mundo. Este processo de “urbanização” sem urbanismo avança sobre áreas do entorno das cidades anteriormente destinada ao uso agrícola ou pastoril.

Possibilitando um mercado de lotes irregulares e clandestinos um “submercado” do “mercado imobiliário” informal que atende à demanda por terra para a produção de unidades habitacionais para setores da força de trabalho de baixa renda. Para explicar a formação da estrutura das grandes cidades latino-americanas, identificamos “duas grandes lógicas do mundo moderno de coordenação das ações individuais e coletivas que se consolidaram a partir da construção dos Estados Nacionais”.

Palavras-chave: Terras. Urbanização. Solo. Trabalho.

INTRODUÇÃO O parcelamento e venda ilegal de terras nas periferias têm sido a forma mais frequente de expansão das grandes e médias cidades dos países do terceiro mundo.

Este processo de “urbanização” sem urbanismo avança sobre áreas do entorno das cidades anteriormente destinada ao uso agríco-

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la ou pastoril – ou ainda sobre áreas virgens não exploradas – produzindo assentamentos humanos desprovidos de infraestrutura e serviços básicos, onde se fixam famílias de baixa renda à espera da chegada urbanização e de regularização fundiária.

A demanda que recorre a este tipo de produto (o lote sem serviços) é formada por um contin-

gente de trabalhadores urbanos que se apresenta como “demanda insolvável” para o mercado fundiário e imobiliário formal, e, por este motivo, busca no submercado informal de lotes urbanos uma forma de inserção na cidade.

O mercado de lotes irregulares e clandestinos é um “submercado” do “mercado imobiliário” informal que atende à demanda

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por terra para a produção de unidades habitacionais para setores da força de trabalho de baixa renda. Este “atendimento” se dá por meio da oferta, no mercado, de lotes resultantes do parcelamento do solo, sem o atendimento, total ou parcial, da legislação urbana. Este submercado, embora informal, está também submetido a um conjunto de regras e princípios que, segundo Pedro Abramo, compõe a “lógica moderna de coordenação social das ações sociais, e econômicas”, que marca a estrutura socioespacial das cidades brasileiras. (ABRAMO, 2007, p. 1, 2) FUNÇÕES ECONÔMICAS E SOCIAIS DA INFORMALIDADE A produção informal de lotes não está dissociada do mercado imobiliário em geral, pois esta cumpre neste mercado uma “função econômica e social” que é a de prover terra para a produção habitacional a preços “acessíveis” para determinados segmentos sociais considerados “não solváveis” para o mercado imobiliário formal. Esta oferta informal somente se viabiliza economicamente porque a demanda a que se destina não é atendida pelos agentes produtores de lotes urbanos que atuam na legalidade, sejam eles privados ou públicos. A inexistência de uma oferta formal cria as condições para a atividade informal que, sem concorrência – a não ser aquela estabelecida entre os próprios informais – fica livre para impor padrões urbanísticos de baixíssima qualidade a preços relativos elevados. Estudo realizado por este autor comprova que, em muitos casos, o preço pago por um lote informal sem servi-

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REGULARIZAÇÃO DO SOLO URBANO ços, ou com serviços precários, seria suficiente para custear toda a dotação da infraestrutura básica exigida pela legislação vigente do parcelamento do solo, desde que fosse investida em obras de infraestrutura a parcela do preço pago relativa à antecipação da valorização futura, garantida ao empreendedor a remuneração média da atividade da indústria da construção civil. Esse estudo demonstrou que grande parte desta demanda, que é considerada “não solvável” pelo mercado formal, possui efetivamente condições de arcar com o custo de produção de um lote urbanizado. (VERISSIMO, 2007) AS LÓGICAS MEDIADORAS DO MERCADO FUNDIÁRIO URBANO Para explicar a formação da estrutura das grandes cidades latinoamericanas, Abramo identifica “duas grandes lógicas do mundo moderno de coordenação das ações individuais e coletivas que se consolidaram a partir da construção dos Estados Nacionais”. A primeira atribui ao Estado o papel de coordenador social das relações entre os indivíduos e os grupos sociais, funcionando como mediador social definidor da forma e da magnitude do acesso à riqueza da sociedade. A segunda atribui ao mercado, por meio das relações de trocas, a mediação do acesso à riqueza social.

Tratando especificamente do acesso ao solo urbano, aquele autor define que, a partir da lógica de Estado, exige-se dos indivíduos ou dos grupos sociais algum acúmulo de capital, que pode ser político, institucional, simbólico ou de outra natureza, capital este

que o habilita a participar do jogo de distribuição das riquezas sociais. A lógica de mercado, por outro lado, somente admite a possibilidade de se ter acesso à terra urbana por meio do acúmulo de capital monetário.

Para Abramo, a “lógica de mercado” pode adquirir duas diferentes formas institucionais. Uma, denominada de “mercado formal”, é condicionada pelos marcos normativos do Estado que estabelecem o campo das relações econômicas legais. E outra, denominada “mercado informal”, caracterizado pelas relações que se estabelecem à margem do sistema legal.

“Assim, a lógica de mercado de coordenação social de acesso à terra urbana se manifesta através de relações legais ou ilegais. No primeiro caso, a coordenação é exercida pelo mercado formal, enquanto no segundo caso o processo de acesso ao solo urbano é mediado por um mercado informal.”

(ABRAMO, 2007, p. 2) Existe ainda uma terceira lógica de acesso à terra urbana que Abramo denomina de “lógica da necessidade”, esta seria “simultaneamente a motivação e a instrumentalização social que permite a coordenação das ações individuais ou coletivas dos processos de ocupação do solo urbano”. Esta lógica não exigiria o acúmulo de nenhum dos “capitais” identificados para as lógicas de Estado e mercado, a princípio, apenas a absoluta necessidade de dispor de um local de moradia seria o elemento acionador dessa lógica de acesso à terra urbana.1 Verifica-se, no entanto, que, embora o “submercado” de lotes informais esteja submetido pri-

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Para viabilizar as vendas, os loteadores informais oferecem condições de pagamento diferenciadas com relação àquelas praticadas no mercado formal

mordialmente à “lógica de mercado”, na sua forma institucional de “mercado informal”, está submetida simultaneamente também às determinações das lógicas de Estado e de necessidade.

Pode-se identificar a subordinação à lógica de Estado, no momento em que se constata serem os parcelamentos não regulares resultados, também, da atuação do Estado, quando este define normas urbanísticas e distribui recursos e investimentos públicos no território (definição de forma de acesso à riqueza social) que servem de instrumento para a criação ou o aprofundamento da se-

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gregação socioespacial, segregação esta que atua em benefício da reprodução maximizada do capital imobiliário.

Ainda sob a égide desta lógica, está a questão do próprio acesso à regularização via ação do Poder Público, que somente se efetiva em função de luta e acúmulo de força política pelos moradores, o que está bem exemplificado no caso da luta empreendida pelos moradores em loteamentos nos final dos anos 70, na cidade do Rio de Janeiro. (JESUS et alii 2006) Identifica-se a subordinação à lógica da necessidade quando se constata que, apenas por

estarem em situação de necessidade e ausência de alternativas 2, se submetem os adquirentes de lotes em parcelamento não regulares às precárias condições de infraestrutura, acesso e serviços que estes oferecem. (SMOLKA, 2007) Para entender, ainda, o fenômeno da “produção” de parcelamento não regulares, é necessário ter em conta que o “mercado imobiliário informal” (no qual esta “produção” está inserida), embora esteja estabelecido à margem do sistema legal, está, em termos econômicos, integrado ao circuito de valorização e acumulação do capital, ao “oferecer” solo, a preços “acessíveis”, para a produção habitacional autoconstruída por setores de baixa renda da força de trabalho. A possibilidade da existência desta oferta desobriga o capital de incluir no valor dos salários pagos aos trabalhadores o montante necessário para suprir as despesas com habitação (um dos componentes mais importantes da cesta básica de reprodução da força de trabalho) ao custo em que esta é oferecida no mercado imobiliário formal. Por outro lado, desonera também, pelo menos a curto prazo, o Estado, que só posteriormente será cobrado a suprir a demanda por infraestrutura e serviços nesses locais de moradia.

A FORMAÇÃO DE PREÇOS NO SUBMERCADO INFORMAL DE LOTES O submercado informal de lotes, como mercado primário, tem seus preços determinados por con-

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Os loteadores formais possuem restrições para atuar no mercado de baixa renda porque, atuando na formalidade, não podem exercer a possibilidade de antecipação da valorização futura na mesma escala dos que atuam na informalidade

dicionantes endógenos e exógenos, sendo determinante para que produto “lote” ganhe preço no mercado e que o mesmo possua determinados atributos relacionados às seguintes condições: 1. edificabilidade (relevo e topologia); 2. localização no território; 3. comercialização; 4. possibilidade da captura de antecipação de valorização advinda da intervenção pública de regularização.

Condição 1: está associada aos aspectos físicos do lote, tais como: suas dimensões, relevo e condições topológicas; variáveis que vão determinar um maior ou menor custo de produção da edificação em si. Um desenho geométrico que não permita um melhor aproveitamento ou um relevo que implique a necessidade de obras especiais (aterros, cortes e contenções). Para a viabilização

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da edificação, exigirá um desconto por parte do loteador. Esta condição tem a ver com as características próprias do terreno e, também, com a maior ou menor habilidade do loteador em efetuar o dimensionamento e o arranjo das parcelas no terreno, viabilizando, ou não, o maior e melhor uso do solo. Um desenho que possibilite um uso mais intensivo do solo contribuirá mais para a formação do preço e, consequentemente, para a extração de mais renda da terra.

Condição 2: a situação do loteamento em relação aos meios de transporte público, acessibilidade ao centro de negócios, serviços e de oferta de empregos é fator determinante, sendo esta a condição de maior peso na formação do preço da terra. Este fator, no entanto, já tende a estar presente na formação do preço da gleba original, não sendo o componente principal do ganho do loteador.

Condição 3: a condição de insolvabilidade diante do mercado formal é condição importante, porém não exclusiva para a existência e o funcionamento deste submercado, sendo também, por outro lado, o maior limitador das suas possibilidades de ganho. Para viabilizar as vendas, os loteadores informais oferecem condições de pagamento diferenciadas com relação àquelas praticadas no mercado formal, o que implica uma maior flexibilidade na forma de pagamento e na criação de formas alternativas de cumprimento das obrigações que incluem, em alguns casos, a entrega de bens, móveis e imóveis, como parte do pagamento e/ou a prestação de serviços.

Condição 4: a possibilidade de antecipar a valorização futura, que virá com a realização de obras de urbanização, implantação de equipamentos, serviços e com a regularização fundiária, é o componente mais importante do ganho excepcional a ser capturado pelo loteador. Esta possibilidade fica potencializada quando existem fortes indícios de que estes benefícios chegaram em um prazo relativamente curto, em função da vigência de políticas e programas públicos voltados para o reconhecimento e a regularização desses assentamentos. Quanto mais provável esta possibilidade, mais alto será o preço de transação dos lotes ofertados (SMOLKA, 2007).

Neste sentido, haverá maior ganho quanto maior for a capacidade do loteador de antecipar as decisões de investimento do Estado em dotação de infraestrutura, confor me explica Pedro Abramo.

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“Como diria Keynes dos especuladores do mercado financeiro, os loteadores são os verdadeiros ‘profissionais da antecipação,’ agentes que ganham na antecipação das ações de urbanização futura do Estado onde todos os riscos futuros ficam por conta das famílias populares que adquiriram um lote com um ‘bônus virtual’ de urbanização. Aqui cabe dizer que o senso comum se equivoca novamente, pois a prática dos loteadores e urbanizadores piratas não é arcaica ou pré-moderna, ela é uma prática sofisticada dos mercados financeiros e que exige ser regulada, tal como nos mercados financeiros”. (ABRAMO, 2007)

quência deste processo como definidor de um determinado circuito de valorização do solo, fazse necessário retornar ao conceito desenvolvido sobre a interação

americanas, segundo as lógicas (ou suas interações) a que estão submetidas.

Observando-se o esquema gráfico anterior, é possível imaginar diversos circuitos de inserção dos pobres à cidade a partir das diversas lógicas de mediação, tais como: a aquisição no mercado de uma habitação formal em área de baixa renda; a aquisição no mercado de uma habitação subsidiada pelo Estado; o acesso a uma habitação produzida pelo Estado; a aquisição de um lote em um loteamento ilegal; ou a ocupação de terras.

Para efeito deste estudo, no entanto, interessa- nos observar com maior detalhe aquele circuito de acesso que nos parece ser o que promove a maior valori-

das diversas lógicas de coordenação social na produção da informalidade urbana e avaliar seus efeitos sobre o mercado de lotes urbanos.

O esquema gráfico, acima, procura situar as diversas formas de produção habitacional vigentes nas cidades latino-

zação da terra e que permite a maior antecipação de valorização futura do lote, qual seja o circuito que se inicia com a aquisição de um lote em um loteamento ilegal passa por uma ação estatal de urbanização e titulação e, finalmente, se insere no mercado for-

Conhecer esta prática, compreender suas lógicas e tentar responder a algumas questões pertinentes a este tema é o desafio que se impõe neste trabalho.

O CIRCUITO DE INSERÇÃO DOS POBRES À CIDADE PELA VIA DO MERCADO INFORMAL Para uma adequada compreensão de como se viabiliza a inserção dos pobres à cidade pela via do mercado informal e a conse-

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mal, conforme pode ser visualizado no gráfico seguinte.

O CIRCUITO DE VALORIZAÇÃO E SUA ANTECIPAÇÃO PELO PARCELADOR NA FORMA DO INCREMENTO DO PREÇO DO LOTE A participação do Estado na produção habitacional para baixa renda se dá por meio de investimento de recursos públicos que se realizam basicamente de três formas: i) produção direta de unidades habitacionais pelo Estado; ii) oferta de subsídio à demanda para aquisição de unidades no mercado; ii) regularização urbanística e fundiária de assentamentos informais. Em todos os casos, a participação do Estado pressupõe o consumo de recursos do “fundo público”3 para o atendimento de uma demanda habitacional considerada não solvável para o mercado imobiliário formal.

(OLIVEIRA, 1998) No caso específico dos investimentos realizados na regularização de loteamentos informais, o conhecimento prévio desta atuação estatal por parte do empreendedor

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informal e do adquirente permite ao primeiro a incorporação, ao preço da venda do lote informal, de uma parcela relativa à antecipação da valorização futura, obtida com a regularização urbanística e fundiária do loteamento.

Ocorre, portanto, uma transferência antecipada de recursos públicos para o loteador que, junto com o lote, vende ao adquirente um “bônus virtual” que lhe dará acesso no futuro à urbanização, 22/10/ 2009 a 1/1/2005 serviços e título de propriedade a serem providos

pelo Poder Público, processo que pode ser visualizado no gráfico ACIMA. (ABRAMO, 2007) Se, a esta ação de regularização, forem adicionados mais recursos públicos subsidiados direcionados ao fomento de novas construções nos lotes ou a melhorias nas existentes, este “bônus” será incrementado, tornando ainda mais elevado o preço do metro quadrado do lote informal no mercado.

Observa-se, portanto, um ciclo vicioso onde quanto mais investimentos públicos forem direcionados à urbanização dos assentamentos e às melhorias das habitações, maior será o incremento no preço do lote sem serviço ofertado e maior será a transferência de recursos dos cofres públicos para os bolsos dos loteadores informais.

COMO OS PROGRAMAS DE REGULARIZAÇÃO AFETAM O FUNCIONAMENTO DO MERCADO FORMAL Os loteadores formais possuem restrições para atuar no mercado de baixa renda porque, atuando na formalidade, não podem exercer a possibilidade de antecipação da

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valorização futura na mesma escala dos que atuam na informalidade. No mercado formal, o empreendedor somente é capaz de antecipar valorizações futuras geradas por investimentos públicos ou privados externos ao empreendimento em si, ou seja, não pode antecipar futuras valorizações em função da realização de obras que fazem parte do rol das obrigações legais que lhe cabem, porque o adquirente de um lote formal sabe que o custo dessas obras já está internalizado no preço do lote.

A gleba adquirida para a execução de um parcelamento formal já incorporou no seu preço de aquisição os parâmetros de parcelabilidade e edificabilidade que lhe são atribuídos pela norma, tornando restrita a possibilidade de incorporação de inovações que tornem o produto diferenciado e, portanto, passível de lhe ser atribuído um sobrepreço em relação aos seus concorrentes neste mercado.

Por outro lado, no mercado informal, existe a possibilidade de extração máxima da antecipação da valorização futura, uma vez que já há um consenso entre vendedores e adquirentes de que a aquisição de um lote informal é, na verdade, a compra de uma “posição” no território, que habilita o seu comprador a reivindicar ao Estado melhorias urbanas gradativas que, mais cedo ou mais tarde, lhe proporcionarão um título de propriedade definitivo de um lote com infraestrutura e serviços, integrando-o, portanto, à cidade e ao mercado formal. O preço desta “posição” no território será valorado segundo a sinalização dada pelo Poder Público, ou por seus agentes4, em relação à possibilidade,

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à velocidade e à intensidade desta ação regularizadora.

Outro fator que tem a ver com a possibilidade de antecipação de valorização futura relaciona-se com a oportunidade de aquisição, pelos parceladores informais, de glebas que estão “fora do mercado”, seja por não atenderem aos parâmetros para o parcelamento exigidos pela legislação, ou por não apresentarem, em função dessa mesma legislação, condições de rentabilidade que justifique o custo de seu parcelamento e urbanização formais.

Paradoxalmente, estas são situações que podem gerar para o loteador informal uma excelente rentabilidade, pois lhe permite introduzir “inovações” e oferecer no mercado produtos diferenciados em relação aos seus concorrentes formais, viabilizando a oferta de um produto acessível a uma faixa de renda que não poderia adquirir um lote em determinadas regiões em função das regras de parcelamento impostas pelo Poder Público.

Como o proprietário da gleba tem dificuldades para a comercialização do lote no mercado formal e não é capaz de antecipar (pelo menos no início de um processo de “infor malização” de uma determinada região da cidade) o uso futuro que será dado ao terreno pelo mercado infor mal, está disposto a vendê-lo a um preço inferior ao praticado no mercado de glebas para a produção legal. Por outro lado, parcelador e adquirente sabem que, embora produzidos em desacordo com os parâmetros mínimos legais, cedo ou tarde, estes parcelamento e lotes serão reconhecidos pela

Administração Pública. Podendo contar, para este resultado, com o amparo das leis, excepcionalizam-os como áreas ou zonas de especial interesse social – AEIS ou ZEIS. Observa-se, assim, que o Estado, na tentativa de dar uma resposta para as graves carências que atingem os moradores desses assentamentos, acaba por incentivar e aprofundar os processos perversos que alimentam a informalidade, favorecendo o desvio dos recursos públicos e o incremento do preço da terra, gerando, como consequência, mais segregação social e territorial.

COMO REGULARIZAR SEM REALIMENTAR A INFORMALIDADE E A ALTA DOS PREÇOS? A simples constatação dos efeitos “perversos” dos programas de regularização sobre o mercado de terras e os consequentes processos de segregação socioterritorial não resolvem a questão colocada pela dívida social e urbanística que as cidades possuem em relação às milhares de famílias que habitam centenas de loteamentos, vilas e outros tipos de parcelamentos não regulares carentes de infraestrutura, serviços e titularidade. Não há como não reconhecer como legítimas as lutas e as reivindicações dessas comunidades por integração socioespacial na cidade. No entanto, as políticas e os programas a serem formulados não devem ignorar ou minimizar esses efeitos perversos sobre o mercado, especialmente no que se refere à transferência de recursos públicos para as mãos dos loteadores piratas. Neste sentido, cabe o exame de algumas providências que devem ser

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consideradas na formulação de programas e projetos de regularização com o objetivo de mitigar, ou mesmo eliminar, esses efeitos dos programas de regularização.

REPARTINDO OS ÔNUS DA URBANIZAÇÃO Uma das medidas mais eficazes para a redução da transferência de recursos para os loteadores clandestinos seria, sem dúvida, a cobrança, pelo Poder Público, aos moradores beneficiados, da totalidade ou de parte substancial dos custos de urbanização. Desta forma, não teriam os parceladores como antecipar no preço dos lotes sem serviços a valorização agregada pela futura regularização, pois o adquirente já saberia que teria de arcar com esse custo no futuro e não concordaria em adiantar essa parcela do valor do lote ao parcelador, reduzindo, portanto, o seu preço de venda.

Compreende-se, no entanto, que a implementação de tal medida não se daria sem custos políticos, já que tradicionalmente as obras de urbanização e regularização realizadas nessas comunidades nunca resultaram em ônus diretos para os beneficiados, quando muito a sua inserção no cadastro imobiliário do Município, para fins de cobrança do IPTU e nos cadastros das concessionárias de serviços públicos.

Estudos elaborados por este autor com base em dados do Programa de Regularização de Loteamentos desenvolvido na Cidade do Rio de Janeiro (VERISSIMO, 2007) demonstraram, no entanto, que esta antecipação de ganhos realizada pelo loteador clandestino se dá de forma diferenciada no território, variando conforme a maior ou menor

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REGULARIZAÇÃO DO SOLO URBANO capacidade de pagamento ou do “excedente de consumidor” disponível. Em áreas mais valorizadas da cidade, constatouse que o preço de venda do lote irregular já internaliza valores capazes de suportar um padrão legal mínimo de urbanização e, ainda assim, garantir uma remuneração ao parcelador compatível com o mercado da construção civil. Em áreas intermediárias, o preço de venda suporta a urbanização em padrões legais mínimos, porém ficam reduzidas as margens de remuneração. Nas áreas mais periféricas, verifica-se que os preços praticados efetivamente não suportam a execução da urbanização e, portanto, não antecipam de forma plena a valorização futura.

Tais resultados nos permitem concluir que medidas diferenciadas poderiam ser implementadas pelo Poder Público para a formulação de uma ação legítima e defensável, política e socialmente, de recuperação de investimentos nos programas de regularização. Nas duas primeiras regiões, constatada a capacidade do pagamento, poderia ser compartilhada com os beneficiários a totalidade ou parte dos custos da urbanização e da regularização, cabendo lembrar que já há base legal para este “compartilhamento” segundo o que dispõe o parágrafo primeiro do artigo 62 da Lei n.º 11.977 de 7 de julho de 2009, que instituiu o Programa Minha Casa Minha Vida. Na ultima, certamente, seria mais difícil a imposição de ônus adicionais aos beneficiários, embora alguma recuperação possa ser obtida pela via fiscal.

Cabe ressaltar que todo o valor apurado com a cobrança de contrapartidas dos beneficiários assim como todas aquelas advindas

das ações judiciais movidas contra os loteadores clandestinos deverão ser encaminhados ao Fundo Municipal de Habitação de Interesse Social, aumentando, assim, a legitimidade social desta cobrança.

OFERTA DE LOTES URBANIZADOS – COMPETINDO COM A INFORMALIDADE O resultado do estudo anteriormente citado também permite formular alternativas para o enfrentamento do tema da informalidade do parcelamento do solo pela via da oferta de lotes urbanizados legalizados. Neste sentido, cabe lembrar que já existem na legislação brasileira instrumentos legais que podem viabilizar a parceria entre proprietários de terras e Poder Público para a oferta de lotes urbanizados legalizados para a população de baixa renda, destacando-se a figura do Consórcio Imobiliário previsto no art.

46 do Estatuto da Cidade, que é a forma de viabilização de planos de urbanização ou edificação por meio da qual o proprietário transfere ao Poder Público Municipal seu imóvel e, após a realização das obras, recebe como pagamento unidades imobiliárias devidamente urbanizadas ou edificadas, sendo o valor das unidades imobiliárias entregues aos proprietários, correspondente ao valor do imóvel antes da execução das obras.

Nestes moldes, já existe em curso, desde 19975, uma experiência em desenvolvimento na Cidade de Joinville – Santa Catarina, onde a Prefeitura promove, atualmente, um projeto de urbanização em uma área de 789.000,00 m² em parceria

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com um proprietário privado. Segundo o contrato estabelecido entre as partes, cabe à Prefeitura o desenvolvimento do projeto; a execução das obras de infraestrutura; o desmembramento e legalização dos lotes, bem como o pagamento de taxas e obtenção de licenças. Ao proprietário privado, como título de remuneração pela terra, cabem 50% dos lotes a serem comercializados. Estes, no entanto, somente poderão ser oferecidos a pessoas cadastradas na Secretaria Municipal de Habitação. O preço de venda, as regras de cobrança e o número de parcelas, também, estão estipulados no contrato. 6 Outro experimento interessante foi o desenvolvido pela Prefeitura de Porto Alegre, o denominado Urbanizador Social, que buscava atrair para a parceria com o Município empreendedores formais e informais, oferecendo uma série de “ferramentas” instituídas pela Lei do Urbanizador Social.7 Com base nesses experimentos e nos referenciando ao caso do Rio de Janeiro, podemos imaginar que, no primeiro caso exposto, uma atuação firme da fiscali-

zação municipal associada a incentivos específicos a empreendedores formais poderia gerar na região uma oferta de lotes legalizados pelo mercado for mal que poderia competir e inibir efetivamente a oferta clandestina. No segundo, com a utilização do instrumento do Consórcio Imobiliário previsto no art. 46 do Estatuto da Cidade e em parceria com proprietários de terras, poderia o Poder Público oferecer lotes com ser viços a preços de custo. No último caso, no entanto, a intervenção pública deveria aportar algum tipo de subsídio a esta produção, tendo em vista o menor poder aquisitivo da população beneficiária.

CONCLUSÕES A questão do parcelamento e da venda ilegal da terra urbana é apenas uma das diversas faces que assumem o problema da produção informal da moradia nas grandes cidades. O seu equacionamento depende da articulação de diversas áreas do conhecimento e envolve a atuação multidisciplinar, pois abrange aspectos de ordem política, social, ambiental e econômica.

No presente trabalho, buscamos refletir sobre aspectos das lógicas econômicas que condicionam o funcionamento deste “submercado” e, por meio da sua compreensão, tentamos identificar alternativas para a atuação governamental que, por um lado, minimizem os “efeitos perversos” dos programas de regularização e, por outro, possibilite a oferta de alternativas para a população que se encontra “refém” deste tipo de oferta informal.

Não se pode deixar de abordar o fato de que nos encontramos em um momento de grandes expectativas em relação à viabilidade de redução de uma parcela considerável do deficit habitacional em nossas cidades com a utilização dos recursos disponíveis no Programa Minha Casa Minha Vida do Governo Federal. Por maiores que sejam, no entanto, os recursos, estes não darão conta do tamanho e da complexidade da demanda, necessitando-se ainda estudar a viabilidade de alternativas para ampliação e democratização do acesso à terra urbanizada e à habitação.

Com este objetivo, estas reflexões pretendem contribuir.

NOTAS 1 Analisando o quadro mais recente dos processos de acesso ao solo urbano nas grandes cidades brasileiras, pode-se concluir que as lógicas de mercado e de necessidade se articulam para viabilizar este acesso. Já não são frequentes nas grandes cidades os processo de ocupação onde não se exigem dos ocupantes algum aporte, prévio ou posterior, de capital monetário ou político.

2 Segundo Smolka, “a maioria das famílias de mais baixa renda não escolhe um assentamento informal porque neste lhe oferecem um lote por menor preço, senão porque com frequência só possuem esta alternativa” 3 Para Francisco de Oliveira, o “fundo público, em suas diversas formas, passou a ser o pressuposto do financiamento da acumulação do capital, de um lado, e, de outro, do financiamento da reprodução da força de trabalho, atingindo globalmente toda a população por meio de gastos sociais.” No caso em tela, o fundo público financia a acumulação do capital nas suas vertentes informal e formal.

4 Candidatos a cargos eletivos, por exemplo.

5 Sobre legislações de incentivo à produção de lotes urbanizados, veja VERISSIMO, 2004.

6 Informações fornecidas pela Prefeitura de Joinville por e-mail em 05/03/2009.

7 Sobre a experiência do Urbanizador Social, veja DAMASIO, 2006.

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REGULARIZAÇÃO DO SOLO URBANO REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ABRAMO, Pedro. O mercado de solo informal em favelas e a mobilidade residencial dos pobres nas grandes cidades: notas para delimitar um objeto de estudo para a América Latina. IPPURUFRJ, Rio de Janeiro. 2007.

DAMASIO, Claudia. (Org.) Urbanizados Social: da informalidade à parceria. Lincoln Institute of Land Policy. Editora Livraria do Arquiteto, Porto Alegre, 2006.

JESUS, Ângela Regina de; PEREIRA, Sonia M. da Silva; VERISSIMO, Antônio Augusto. Regularização de loteamentos: notas sobre a experiência carioca. (co-autoria) In Revista de Administração Municipal – Municípios – IBAM – Ano 52 – n.º 259, pg. 19-30. Rio de Janeiro, julho/agosto/setembro, 2006.

OLIVEIRA, Francisco. O Surgimento do Antivalor. Capital, força de trabalho e fundo público. In Os direitos do antivalor: A economia política da hegemonia imperfeita. Editora Vozes. Petrópolis, 1998.

SMOLKA, Martin O. Informalidad, pobreza urbana y precios de la tierra. In. SMOLKA , Martin O. e MULLAHY, Laura (Org.). Perspectivas urbanas. Temas críticos en políticas de suelo em América Latina. Cambridge, MA: 2007. pg. 71-78.

VERÍSSIMO, Antônio Augusto. Incentivos à produção de lotes urbanizados: uma análise dos instrumentos legais de Joinville, Rio de Janeiro, Porto Alegre e Bogotá. In. Revista de Administração Municipal, Rio de Janeiro: Ano 49 n.º 247, p. 31- 39, mai./jun., 2004. __________________________. Quantificação das Mais Valias geradas nos loteamentos informais pela antecipação da valorização produzida pelos programas de regularização. Trabalho final individual apresentado no Curso de Aprofundamento em Políticas de Solo Urbano, Lincoln Institute of Land Policy, Cidade do Panamá, 26 de fevereiro a 11 de maio de 2007.

ABSTRACT

Effects of regularization programs on the urban land market: some considerations The split and illegal sale of land in the suburbs have been the most frequent form of expansion of large and medium cities in third world countries. This process of 'urbanization' without advance planning on areas surrounding the cities previously intended for agricultural or pastoral use. Allowing a market for irregular and clandestine plots a 'sub' do 'real estate' informal meets the demand for land for the production of housing units for sectors of the workforce with low incomes. To explain the formation of the structure of large Latin American cities have identified "two broad logics of the modern world of coordination of individual and collective actions that were consolidated from the construction of nation states".

Keywords: Land. Urbanization. Land. Work.

RESUMEN

Efectos de los programas de regularización en el mercado de suelo urbano: algunas consideraciones La división y la venta ilegal de tierras en los suburbios han sido la forma más frecuente de expansión de las ciudades grandes y medianas en los países del tercer mundo. Este proceso de "urbanización" sin planificación previa sobre las áreas que rodean las ciudades anteriormente destinados a usos agrícolas o de pastoreo. Permitir que un mercado de parcelas irregulares y clandestinos un sub '"hacer" de bienes raíces se reúne informal de la demanda de tierras para la producción de unidades de vivienda para los sectores de la fuerza laboral de bajos ingresos. Para explicar la formación de la estructura de las grandes ciudades de América Latina se han identificado dos lógicas amplia del mundo moderno de la coordinación de las acciones individuales y colectivas que se han consolidado desde la construcción de estados nacionales”.

Palabras claves: Tierra. La urbanización. La tierra. El trabajo.

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A descentralização em Santa Catarina Walter Marcos Knaesel Birkner Doutor em Ciências Sociais Consultor do IPAC -IBAM/SC

Fabrício Ricardo de Limas Tomio Doutor em Ciência Política Professor da Universidade Federal do Paraná – UFPR

Sandro Luiz Bazzanella

RESUMO

Doutor em Ciências Humanas na UFSC Professor da Universidade do Contestado – UnC.

Este artigo é resultado de uma pesquisa de avaliação institucional sobre a Descentralização em Santa Catarina. Analisa respostas de dois questionários: o primeiro do tipo quantitativo, aplicado entre integrantes de Secretarias de Desenvolvimento Regional – SDRs e seus respectivos Conselhos de Desenvolvimento Regional – CDRs. O segundo é qualitativo, resultado da análise do conjunto de entrevistas cujos interlocutores são igualmente integrantes das SDRs e dos CDRs. Palavras-chaves: Descentralização. SDR. Reformas institucionais.

INTRODUÇÃO No ano de 2003, Luiz Henrique da Silveira assume o cargo de governador de Santa Catarina, respaldado pela coligação PMDBDEM-PSDB. A assim denominada Tríplice Aliança confere-lhe a base de governabilidade e governança para a implantação, no mesmo ano, da descentralização político-administrativa para a promoção do novo desenvolvimento regional. Esse reordenamento

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governamental está configurado na composição de atuais 36 Secretarias de Desenvolvimento Regional – SDRs e seus respectivos Conselhos de Desenvolvimento Regional – CDRs. Cada uma das primeiras é comandada por um secretário, do staff de secretários de Estado, no topo de um organograma constituído, na sequência, por um diretor geral e diretores setoriais, além de funcionários públicos e pessoal de cargos comissionados. Por sua vez, os

CDRs são presididos pelo mesmo secretário regional e constituídos pelos prefeitos, presidentes de câmaras e dois representantes da sociedade civil de cada Município da microrregião de abrangência das SDRs, indicados pelos prefeitos.

A descentralização insinua-se parte de um importante movimento histórico do Estado moderno. Nessa direção, as Secretarias de Desenvolvimento Regional e seus Conselhos representam

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DESCENTRALIZAÇÃO

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uma experiência local bastante original no Brasil, embora não exclusiva. Os efeitos de sua operacionalização já permitem, sete anos depois, o apontamento de alguns aspectos centrais e algumas considerações analíticas. Além disso, a política da descentralização catarinense faz parte de uma dinâmica marcada por dois importantes aspectos, entre outros possíveis de observação na constituição desse movimento internacional do Estado.

Primeiramente, a descentralização demonstra o esforço governamental de agentes políticos e burocráticos em promover a reforma republicana do Estado, racionalizando processos de gestão da coisa pública, e tornando o processo decisório mais aberto à participação da sociedade e, por essa razão, mais transparente. Nessa direção, se considerarmos apenas a realidade brasileira, é importante saber que algumas experiências estaduais estão em curso, tanto em relação ao aspecto gerencial quanto em relação ao político. Sobre isso, ainda se pode dizer que se trata de uma consequência histórica da própria dinâmica do Estado brasileiro. Sua democratização a partir de 1985 despertou, apesar dos percalços, uma crescente aspiração reformista na década de 90 pela reestruturação do Estado, encerrando o ciclo varguista, compromisso afirmado pelo ex-presidente e sociólogo Fernando Henrique Cardoso.

O segundo aspecto diz respeito a uma tendência internacional, representando a transição do Estado centralizador de inspiração hobbesiana, para o Estado das autonomias de John Locke, como sugere Amaral [2002]. Trata-se da tendência histórica de descentra-

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lização político-administrativa do Estado Moderno, aspecto que se materializa desde décadas anteriores em países europeus, aparecendo nos fundamentos da experiência catarinense e que, pela forma de operacionalização, demonstra também nesse estado federativo boas chances de continuidade e consolidação futura. Não obstante, esse efeito ainda depende de capacidade de articulação política, de força operacional do Estado e de sensibilidade continuada da sociedade civil. Nessa direção, importante é a ressalva de que não se trata, por hora, de uma política de Estado, mas uma política de governo.

Entre outras observações, os resultados da construção desse tipo de inovação política terminam por superar hipóteses mal formuladas na década de 90 no Brasil. Segundo elas, os movimentos de aproximação do Estado para com a Sociedade civil poderiam, de um lado, representar o enfraquecimento do Estado – receio conservador – e de outro, significar uma desobrigação do Estado acerca de suas incumbências – receio de faceta reacionária, dos críticos de uma suposta conspiração neoliberal. O que o processo demonstra, diferentemente, é a perspectiva de fortalecimento institucional do Estado, por meio da sinergia com a sociedade civil organizada local e regional.

Assim, o interesse aqui é demonstrar alguma perspectiva quanto a essa possibilidade. Este artigo faz parte de um conjunto maior de considerações que deverá compor um trabalho completo e, portanto, mais volumoso acerca da descentralização catarinense. Em relação aos dados contidos neste relatório geral da pes-

quisa, o conjunto de respostas dos questionários [quanti], somados às opiniões, às críticas e às sugestões das entrevistas [quali] realizadas, apresenta uma avaliação geral do processo, além de indicar os principais pontos fortes, fracos, ameaças e oportunidades da descentralização.

Nessa direção, é importante que o leitor leve em consideração o fato de que os 432 entrevistados e inquiridos durante a pesquisa, em 20 das 36 microrregiões que sediam as SDRs, são agentes ativos da descentralização e conhecedores do processo em curso.

Os entrevistados com menor envolvimento direto foram os deputados estaduais, cujas entrevistas foram realizadas na última etapa da pesquisa. Praticamente, todos os 44 parlamentares foram contatados, embora nem todos tenham tido a disponibilidade de agenda para as entrevistas.

Conquanto a condição empregatícia ou política da maioria dos entrevistados e dos inquiridos pudesse incorrer em algum viés opinativo, é preciso esclarecer que, entre o total dos que constituíram a amostra, estiveram envolvidas pessoas cujas opiniões parecem pouco vulneráveis a interferências que comprometessem a honestidade das respostas.

Os casos que poderiam se inclinar a essa tendência são as entrevistas com os secretários de desenvolvimento regional, cujos cargos são indicados, e outros cargos comissionados subalternos. O contato com pessoas nessa última condição foi evitado, constituindo, no máximo, algumas exceções.

Entre os secretários regionais, a desvinculação partidária é impossível de ser feita objetivamente. O cuidado tomado, nesse sentido,

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Sendo improvável que a capacidade orçamentária do governo se multiplique para atender a todos os pleitos dos CDRs, parece necessário que o orçamento geral do Estado destine uma parte às SDRs

esteve orientado principalmente pelos esclarecimentos prévios, em cada entrevista e aplicação dos questionários, sobre a principal intenção do contratante da pesquisa, o Governo do Estado de Santa Catarina, por meio da sua Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão: promover uma avaliação institucional que identificasse as potencialidades e as

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vulnerabilidades, permitindo intervenções com vistas ao fortalecimento da política de descentralização. Nessa direção, o esclarecimento introdutório dos pesquisadores ao público da amostra foi explicitamente orientado a partir dessa perspectiva crítica em relação ao processo, por recomendação da Diretoria de Descentralização da referida secretaria seto-

rial. Esta Diretoria é o órgão governamental diretamente responsável pela operacionalização da política das SDRs e seus CDRs. Não obstante, a escolha da amostra seguiu critérios de distribuição espacial, leia-se, sedes de SDRs distribuídas em todas as regiões e entrevistas com todos os seus secretários. Depois disso, o critério da amostra seguiu a aleatoriedade. Na pesquisa quantitativa, foram inquiridos todos os funcionários de carreira encontrados no momento da visita, sem discriminar os comissionados, além dos membros dos CDRs nas respectivas reuniões. Na pesquisa qualitativa, foram entrevistados aleatoriamente prefeitos, presidentes dos legislativos municipais, empresários e representantes outros da sociedade civil, além de funcionários públicos de carreira, com estabilidade empregatícia, lotados nas SDRs. Dito isso, é útil observar que o grau de conhecimento e capacidade analítica dos entrevistados foi o principal fator de construção da análise deste relatório. Resulta disso, em boa medida, a regularidade encontrada acerca dos principais aspectos identificados no arranjo da descentralização. Sem o propósito de antecipar as conclusões ao leitor, é possível afirmar que as observações nele constantes constituem um conjunto de informações úteis ao interesse dos que se debruçam sobre os processos públicos de gestão e decisão e sobre os rumos do Estado moderno.

AVALIAÇÃO GERAL DO PROCESSO DE DESCENTRALIZAÇÃO A avaliação geral que os entrevistados indicam sobre o processo de descentralização é positiva.

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Com alguma frequência, membros dos Conselhos atribuem a melhora das condições de seus pequenos municípios ao processo de descentralização

Mais que isso, é importante destacar o caráter praticamente unânime dessa avaliação por parte dos entrevistados. Isso inclui, modo geral, as posições mais críticas ao processo, sejam aquelas vindas de atores políticos situacionistas, sejam dos oposicionistas. Trata-se, antes de tudo, do reconhecimento ao caráter de inovação percebido na iniciativa governamental.

A descentralização, independentemente de sua “paternidade” e dos inúmeros aspectos questionados de sua operacionalização, é reconhecida como uma resposta às demandas regionais de atores políticos, econômicos e culturais.

Nesse sentido, repita-se, é praticamente unânime a aprovação à ideia da descentralização. O uso do termo “praticamente” decorre do fato de que algumas respostas não explicitaram literalmente essa posição, mas a demonstraram ao longo da entrevista. Portanto, embora a aprovação geral possa surpreender e motivar alguma desconfiança, é preciso considerar minimamente os aspectos que elucidem esse resultado geral.

Assim, um deles é próprio da antropologia política, tendo a ver

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com uma aspiração natural das comunidades regionais por iniciativas de governança descentralizadoras. Essas expectativas independem de vinculações partidárias, expressando antes uma demanda universalizada, de caráter cultural. Nisso, acrescente-se que aspectos mais ou menos particulares ao contexto sociopolítico catarinense tornaram o processo de descentralização mais facilmente assimilável.1 Não obstante, a regularidade das respostas pode ser comparada com o fato de que as críticas à operacionalização do processo estão longe de ser uma exclusividade de atores políticos de oposição ao Governo Estadual. Muitos governistas apontaram falhas no processo, nesse sentido em nada se distinguindo de oposicionistas.

Quanto ao desenvolvimento da pesquisa, um falso problema de ordem metodológica poderia ser apontado, qual seja, o de considerar restrito o público-alvo das entrevistas, composto apenas por integrantes das Secretarias de Desenvolvimento Regional – SDRs ou dos Conselhos de Desenvol-

vimento Regional – CDRs. Novamente é preciso ressaltar que essa composição geral é marcada pela diversidade partidária, tanto nos CDRs quanto entre funcionários públicos locados nas SDRs, muitos deles de carreira e, portanto, de suposta independência, como faziam questão de se declararem estes últimos. Da mesma maneira, entre os parlamentares da Assembléia Legislativa entrevistados, essa diversidade partidária está considerada, enquanto a regularidade de opinião persiste em relação à aprovação geral ao processo. Isso permite concluir, parafraseando inúmeras respostas, que o processo é compreendido como “irreversível.”

PONTOS FORTES DA DESCENTRALIZAÇÃO Em geral, os entrevistados não tiveram dificuldades de apontar as principais qualidades do processo. Salvo raros casos em que o entrevistado não tenha indicado nenhum ponto forte, em geral, há novamente uma boa regularidade nas respostas. Um dos pontos altos das observações reside no reconhecimento de que o processo de descentralização multiplicou o ambiente do diálogo regional, o que é enfatizado quando a questão se refere especificamente aos CDRs. A transparência é outro fator mencionado com frequência notável. Esse fator diz respeito, por exemplo, à apresentação das demandas e dos projetos de interesse municipal feitas ao Governo Estadual. Nessa direção, a apresentação pública das propostas e solicitações entre os atores regionais tende a inibir a formulação de demandas de duvidoso interesse público, destitu-

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Alguns entrevistados denunciam a insistência de uma relação direta e nociva entre alguns prefeitos com deputados ou secretários setoriais para a liberação de verbas cuja distribuição desrespeita a existência dos CDRs

ídas de maior significado ou qualidade técnica.

Não menos importante, é a mencionada proximidade, de várias formas, que o processo de descentralização promove tanto entre as regiões e o Governo do Estado quanto entre os municípios, bem como a proximidade do governo com a própria população que, segundo alguns depoimentos, estaria percebendo com mais intensidade a presença governamental. Essa impressão é atribuída ao movimento provocado pelas SDRs, seja pelas reuniões dos CDRs, seja pelas obras físicas que muitos atribuem à descentralização, assim como pelas visitas de representantes governamentais, notadamente do próprio governador. No sentido dessa aproximação, teria havido inclusive uma inversão. Trata-se do aspecto prático da diminuição dos deslocamentos a Florianópolis, fato mencionado com bastante

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frequência, o que teria em muito facilitado a vida dos prefeitos.

Em geral, os chefes do executivo municipal se sentem mais atendidos com os secretários regionais, e o efeito disso é a percepção ou a sensação de que o diálogo com o Governo Estadual é intensificado por meio desse contato com os secretários. Em relação a essa proximidade, menciona-se que, embora a capacidade de atendimento às demandas seja insuficiente, esse atendimento tem sido feito com maior agilidade. De toda maneira, a impressão geral sugere a sensação de maior presença governamental nas regiões.

Especificamente em relação à autonomia dos municípios, também se menciona que estes tem sido mais encorajados a buscarem alternativas endógenas, o que vai sendo progressivamente estimulado por meio da regularidade das reuniões. Nesse sentido, a simples troca de experiências e informa-

ções que as reuniões dos CDRs têm promovido, é entendida como estímulo ao aumento de conhecimento e criatividade.

Além disso, alguns depoimentos sugerem a percepção de que está em jogo um progressivo aumento do poder regional no processo decisório.

Outro aspecto, ressaltado com alguma frequência, tem relação com a satisfação expressa por atores de municípios menores, muitos dos quais compreendendo-se mais contemplados do que em outros tempos. Com alguma frequência, membros dos Conselhos atribuem a melhora das condições de seus pequenos municípios ao processo de descentralização.

Nessa direção, alguns entrevistados afirmam que houve alguma diminuição das desigualdades entre eles.

AS FRAGILIDADES DA DESCENTRALIZAÇÃO Em relação aos pontos fracos do processo descentralizador, algumas regularidades são identificadas nas falas dos entrevistados.

Nessa direção, uma das reclamações mais frequentes diz respeito à falta de autonomia. Esse aspecto está diretamente relacionado à falta de orçamento próprio para cada região de abrangência das SDRs. A maioria dos entrevistados se refere espontaneamente a esse aspecto, reivindicando o seu respectivo CDR como interveniente legítimo. É bastante comum a crítica ao fato de que “tudo no Conselho é aprovado”, mas quem define o que será efetivamente executado é o Governo Estadual, provocando nesse processo um sentimento de frustração e de falsas expectativas.

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Nesse aspecto, segue uma crítica bastante comum entre os entrevistados acerca do centralismo orçamentário das Secretarias Setoriais de Estado – SSEs. Revelando aqui todo o pragmatismo, sugerem inúmeros entrevistados que de pouco adianta um processo de descentralização que não desconcentre os recursos financeiros das SSEs, localizadas em Florianópolis. A crítica à burocracia aparece aqui com bastante vigor. Integrantes das SDRs de todos os escalões dizem-se reféns desse protagonista das organizações. Em relação a esse aspecto, estão os depoimentos mais descontentes dos que revelam sensação de paralisia administrativa e desânimo com o processo, em função de trâmites que consideram inaceitáveis, a exemplo das compras de materiais, que dependem das autorizações dos secretários setoriais.

Há manifestações municipalistas por parte de integrantes dos CDRs, reclamando autonomia para a materialização de demandas locais-regionais. Naturalmente, isto significa que, uma vez detonado o processo de descentralização, ele cria aspirações crescentes e incontidas. Isso não quer dizer que tais aspirações sejam sempre compatíveis com certos interesses governamentais estratégicos, que ultrapassam as aspirações por autonomia territorial. Eventualmente, interesses na área do turismo, por exemplo, podem ter estratégias racionalmente concentradas em determinados nichos, por um cálculo de resultados, e isso não ser devidamente compreendido por algum prefeito do interior. De toda maneira, pela própria natureza do processo de descentrali-

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zação, a tendência parece apontar para essa insistente insatisfação encarnada nas SDRs e seus Conselhos com as SSEs. Por extensão a essa crítica, alguns entrevistados denunciam a insistência de uma relação direta e nociva entre alguns prefeitos com deputados ou secretários setoriais para a liberação de verbas cuja distribuição desrespeita a existência dos CDRs. A crítica é, portanto, relativa ao caráter de sobreposição deste tipo de relação tradicional à autoridade que os conselheiros reivindicam aos CDRs e às SDRs. Este aspecto tão-somente pressiona o indicado ponto de conflito entre as SSEs e as SDRs. Da mesma maneira, provoca o confronto com os desígnios de um processo inovador de fortalecimento da autonomia regional. Ao estabelecer uma nova instância no processo decisório de formulação das demandas locaisregionais, a descentralização interfere em tradicionais relações de clientela, há muito estabelecidas entre parlamentares e suas regiões.

Embora a atuação de muitos deputados consiga se distanciar desse perfil clientelista, em tantos outros casos, esse é o comportamento padrão. Quando surge uma nova instância regional de intermediação política, essas relações tradicionais tendem a ser afetadas, mas resistem, provocando o conflito de papéis. Nesse contexto, a emergência da figura do secretário regional é também marcada por alguma indefinição de papéis. Não obstante, a sua chegada à cena política também abala a condição do deputado, que tende a ser empurrado à sua função legislativa. Abala também os papéis do secretário setorial, que tende a ser empurrado a uma fun-

ção mais administrativa do que política. Por essa razão, os secretários regionais encontram-se diante do desafio de firmarem sua liderança regional, instituídos dessa condição, mas não devidamente à vontade para assumi-la.

O último ponto frágil a ser mencionado diz respeito à qualificação dos atores envolvidos diretamente no processo de descentralização. Esse fator contém o caráter da dupla generalização.

Primeiramente, o de que diferentes categorias de integrantes do processo o denunciam. Em segundo lugar, porque a denúncia se dirige a todas as categorias de participantes, desde funcionários das SDRs, passando pelos membros dos CDRs, até chegar aos secretários regionais e setoriais. A crítica mais acentuada reside na falta de qualificação de pessoas lotadas nas SDRs, resultado do “empreguismo” frequentemente apontado. 2 Nesse sentido, as críticas relacionadas ao “excesso de pessoal” ou ao “inchaço de gente” não estão propriamente no volume, mas justamente na duplicidade de funções e na ineficiência.

MEDIDAS DE GESTÃO PARA O FORTALECIMENTO DOS OBJETIVOS DA DESCENTRALIZAÇÃO A falta de maior autonomia é, sem dúvida, a maior reclamação e, portanto, a sugestão mais regular entre os inquiridos. No atual estágio da experiência, significa a mais clara expressão da vontade expressa dos atores da descentralização. E esse pleito pode ser sumariamente classificado em três esferas, sendo elas, a financeira, a política e a administrativa.

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(...) não há como negar que a dinâmica eleitoral confere poder a quem, em uma campanha vitoriosa, nela tenha se empenhado. Evidentemente, esse esforço tem o seu preço e será cobrado

Na primeira delas, trata-se de admitir que a descentralização requer alguma autonomia orçamentária. Isto será necessário, a fim de que a descentralização não represente meramente a representação parcial e ilustrativa do um projeto apresentado à sociedade como inovador e democrático.

Sendo improvável que a capacidade orçamentária do governo se multiplique para atender a todos os pleitos dos CDRs, parece necessário que o orçamento geral do Estado destine uma parte às SDRs. Da forma como está, sem autonomia orçamentária, tudo que é apresentado nos Conselhos pode ser aprovado sem discussões. Na medida em que não existe orçamento regionalizado, cada Município apresenta os seus pleitos para aprovação, e fica a espera de liberação do Governo Estadual. Nesse caso, embora a forma pública de apresentação dos pleitos ajude a qualificá-los, assegurada essa qualidade mínima, seria irracional que qualquer conselheiro questionasse-lhes a validade, correndo o risco de indis-

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posições políticas desnecessárias.

Já que não há orçamento, os CDRs e as SDRs ficam na dependência das SSEs e presos a relações clientelistas com parlamentares. Naturalmente, uma atitude de mudança assim sugerida significaria algo inédito e, talvez, de difícil aplicação do ponto de vista político. Mas, sem isso, o debate não se consolida, as reuniões tendem ao caráter homologatório, e a relação e a situação de dependência das regiões para com o governo centralizado nas secretarias setoriais continuam. Desse modo entendido, não haveria como ignorar os apelos pela autonomia orçamentária, ainda que relativa, enquanto um desiderato natural do processo, cuja inobservância poria em risco a continuidade da inovação política.

Na segunda classificação, estaria a demanda por autonomia política. Em verdade, ela não parece senão derivada da primeira demanda. Assim, quando agentes do desenvolvimento regional reclamam autonomia política, isto significa que defendem um espa-

ço de discussão para a deliberação sobre o que fazer. E essa condição decisória só é racionalmente possível se houver orçamento regionalizado. A relação entre autonomia orçamentária e política, portanto, é direta. E não deixa de ser interessante observar a disposição dos agentes para a política, isto é, para o debate sobre a coisa pública. Nessa direção, é importante novamente observar que o recurso para o atendimento aos pleitos não é o fator central de reivindicação. A principal solicitação não é o aumento de verbas. O centro da reivindicação tem um caráter político e denota realismo por parte dos conselheiros. Portanto, o teor da demanda sugere que o orçamento seja a peça originária do debate. Quando reclamam isso, os atores regionais chamam a si a responsabilidade do debate e da decisão, o que qualifica a crítica. Dessa maneira, a posição dos conselheiros não é sequer de solicitação, o que implicaria o reconhecimento e a perpetuação de uma relação de dependência. Ao contrário, é uma reivindicação considerada legítima, manifestando a disposição ao debate político e a responsabilização autônoma sobre a coisa pública. Nada mais republicano, revelando de resto que o processo de descentralização só fez despertar sabiamente o caráter antropológico a que essa política se dirige, qual seja, o de uma cultura política historicamente predisposta à autonomia.3 Não obstante, há ainda um conjunto de referências especificas à necessidade de autonomia administrativa, tendo isso a ver com a organização das SDRs. O sentido geral dessa sugestão está relacionado à composição dos

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quadros funcionais das secretarias regionais. Não havendo posição única a respeito, de um lado, sugere- se a soberania do secretário regional em fazer essa constituição; de outro lado, para resolver a deficiência qualitativa de pessoal, sugere-se a racionalização técnica dessa composição, com o estabelecimento de critérios que fujam à racionalidade meramente eleitoral das indicações, incluindo sugestões de concurso público. Conquanto não traga qualquer novidade ao debate, essa reivindicação tem uma insistência cujo mérito é inegável. Ela revela, sem distinção partidária, a considerável preocupação de conselheiros e integrantes das SDRs com a qualidade do serviço público. “Qualificar para melhorar a gestão das Secretarias”, “qualificar os cargos comissionados” e conferir um caráter “mais técnico e menos político” à composição das SDRs e, também, dos Conselhos foram algumas das manifestações literais dos entrevistados.

Todavia, quando alguns entrevistados sugerem a substituição do caráter político pelo técnico, propõe-se uma inédita e improvável inversão do critério, em detrimento das indicações partidárias na composição dos cargos comissionados. Talvez essa alternativa não se vislumbre no horizonte. Ainda que revele a preocupação mais sincera sobre o funcionamento da coisa pública, parece improvável apresentar ao problema uma alternativa assim radical, isto é, não há como negar que a dinâmica eleitoral confere poder a quem, em uma campanha vitoriosa, nela tenha se empenhado. Evidentemente, esse esforço tem o seu preço e será cobrado. Ora, na inevi-

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tabilidade desse critério na barganha de composição dos cargos, seria mais fácil seguir a sugestão de alguns poucos entrevistados, que sugerem o insistente trabalho de sensibilização na forma de congressos, seminários, palestras, cursos etc.

Não é difícil identificar a origem desse problema. Trata-se de admitir que muitos desses cargos comissionados são ocupados somente pelo critério do esforço de campanha, noutros termos, do capital eleitoral obtido e que serve de moeda de troca. Sendo este o critério, a relação entre partido e correligionários assume o caráter restrito da fidelidade, ou seja, nessa relação, não há maior incentivo tampouco coerção, ao mérito da formação qualificada para os cargos comissionados.

Sem uma resposta categórica a essa equação, é possível afirmar que a solução é de longo prazo e depende de consensos intrapartidários que, a sua vez, também exigiriam enorme esforço de sensibilização dos líderes dos partidos em relação aos filiados.

Desse modo, poder-se-ia ser muito alto o custo político de uma solução radical, de caráter meritório e baseado em princípios da racionalidade na gestão, e se a solução de longo prazo é apenas um caminho paralelo que não responde a certas urgências da dinâmica política, então a alternativa é a capacitação permanente dos quadros funcionais. Não parece tarefa simples, além de ser dispendiosa, a princípio. Mas, se puder contar com as sinergias possíveis dos agentes cognitivos distribuídos em todo o Estado de Santa Catarina, mecanismos de compensação poderiam ser criados e viabilizar uma intervenção

desse tipo. Essa capacitação, se realizada no futuro, precisará incorporar não apenas um conjunto de ensinamentos operacionais de cunho técnico. Conquanto inegável a premência desse tipo de capacitação, é necessário que os atores envolvidos na descentralização sejam esclarecidos sobre os desígnios desse processo e seu significado histórico. Da mesma maneira, pelas necessidades contemporâneas do mundo das organizações privadas, do mercado de trabalho e da gestão pública, princípios teóricos não apenas da administração mas também de outras áreas do conhecimento deverão formar o pessoa da esfera pública.

Por último, há uma sugestão apresentada algumas vezes durante as entrevistas de campo. Em geral, reconhecendo os méritos da política de descentralização, alguns integrantes dos CDRs e das próprias SDRs sugerem, no entanto, a redução do número dessas secretarias. Não é um dado desprezível quando apontado por pessoas que aprovam explicitamente a descentralização. Os críticos desse aspecto acreditam que esse número é desnecessário, atende a interesses menores, cria inchaço à estrutura, custos excedentes, além de amplificar desnecessariamente problemas como os relacionados à falta de capacitação de agentes envolvidos. Ninguém demonstra muita segurança ao sugerir um número certo, mas apontam esse como um dos aspectos a serem revistos na experiência.

Quanto a essa sugestão, há algumas observações a apresentar.

A primeira é quase óbvia, mas não custa lembrar, qual seja, a de que os municípios menores, notada-

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mente os que sediam as SDRs, demonstrariam alguma resistência em relação à tal mudança. Nesses municípios, os impactos político e econômico são reconhecidamente positivos. Estão relacionados, de um lado, ao aumento da autoestima nessas cidades e de um sentimento inédito de aproximação com o governo estadual, diminuindo a sensação de isolamento. Se cada microrregião dessas, com sua cidade sede, recebe uma SDR, criam-se alguns serviços e espaços de liderança política que valorizam o poder político microrregional, tornando-o exponencial. Isso tende a ser progressivamente assimilado pela comunidade daquela microrregião. Figurar no mapa político estadual, para uma cidade de 20 mil habitantes e a centenas de quilômetros da capital, resulta em um fenômeno psicossocial de dificílima mensuração. Mas é possível concordar que isso possa lhe trazer inúmeras vantagens ao longo do tempo, sobretudo no tocante à retenção e até à atração de capital humano, sendo esta a própria expectativa da descentralização. É natural perceber também que o número de SDRs amplifica proporcionalmente a visibilidade da população ao processo, bem como pode aumentar a participação comunitária. Em sendo menor o número de municípios ligados a uma SDR, será menor o rodízio de reuniões dos CDRs, e as reuniões são mais frequentes nos municípios. Ainda no que se refere ao impacto econômico, alguns depoimentos admitem que os municípios sede das SDRs foram de algum modo potencializados economicamente. Isso teria acontecido notadamente com os municípios menores, cujo ponto

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de partida comparativo entre o antes e o depois permite observar maior impacto.

Isso acontece, seja pelas obras públicas, seja pelo poder de atratividade, pela visibilidade, por algum investimento atraído pela nova condição do Município sede, ou pela circulação de pessoas, direta ou indiretamente, em torno ou por conta da SDR, ou pela economia de gastos, dispensando viagens a Florianópolis. É de se perguntar se essas comunidades estarão dispostas a perder essa condição, ou mesmo, se as lideranças locais ficarão indiferentes a alguma alteração futura.

No sentido de sugerir a redução do número de SDR, aparece, portanto, o importante aspecto da sobreposição de uma visão administrativa e contábil a uma perspectiva eminentemente política da descentralização. Com toda a força do argumento quantitativo, ele é passível de comprovação, e os resultados alcançados em termos de investimentos microrregionais também devem ser submetidos a avaliações criteriosas que permitam confrontar os números com o objetivo geral da descentralização, qual seja, o da promoção do desenvolvimento regional, notadamente das microrregiões deprimidas. Além do mais, admita-se que o número elevado de Secretarias e Conselhos congêneres tenha aspectos ignorados pela lógica da racionalidade instrumental, naturalmente restrita ao resultado mensurável. Ainda na direção dessa racionalidade, a acusação de “cabides de emprego”, frequentemente imputada pela oposição às SDRs, pode ser devidamente averiguada. 4 Além do que foi observado acima, há pelo menos mais um

aspecto a considerar. Ele diz respeito a uma acomodação de interesses e particularidades microrregionais, de ordem política, econômica e cultural, que podem se mostrar de difícil compatibilidade. Embora o processo seja de integração regional, esses fatores de difícil mensuração, e pouco confessáveis, têm lá sua força. Conflitos, interesses e particularidades microrregionais podem criar constrangimentos prejudiciais aos objetivos maiores da descentralização, relacionados à autonomia política e à potenciação do desenvolvimento regional. E talvez ajudem a compreender que a política de descentralização, ao contrário de conter seus ímpetos republicanos, deve liberá-los. E pode fazêlo a partir do alargamento da sensibilidade política de seus líderes, se esses compreenderem distinções em pouco ou nada perceptíveis na esfera da racionalidade sistêmica, isto é, da burocracia e da administração da economia pura. Entre elas, podem estar essas distinções microrregionais, que particularizam problemas e potencialidades que somente essas pequenas comunidades territoriais conhecem e podem, com a devida autonomia política, de um lado, resolver e, de outro, potencializar seus aspectos mais particulares. Talvez seja essa a sensibilidade já desenvolvida por governos de outras nações, aqueles que promovem há mais tempo processos de descentralização. Nessa direção, parece importante destacar que o caso das Secretarias de Desenvolvimento Regional e seus Conselhos de Desenvolvimento Regional pode conter na sua dinâmica e no seu movimento históri-

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co ainda incipiente o significado de uma tendência universal do Estado contemporâneo.

Se for esse o caso, então se revela a importância de que a sociedade saiba reconhecê-lo devidamente, para que o processo não sofra solução de continuidade de um subsequente gover-

no desavisado. Se esta for a compreensão mais conveniente desse processo, a experiência governamental de Santa Catarina precisará ser o objeto de muitas análises e comparações no vasto campo das ciências sociais. Por consequência, a descentralização em Santa Catarina pode ser to-

mada como uma política de governo a transformar-se, porventura, em uma política de Estado. Independentemente de suas virtudes e insuficiências, algumas das quais apresentadas aqui, ela servirá, assim, de referência a outros estados brasileiros e latino-americanos.

NOTAS 1 Entre os aspectos, estão: alto número de pequenos municípios, de diversidade e relativa suficiência econômica, de relativa autonomia regional e de experiências precedentes de descentralização, notadamente as associações de municípios, as universidades regionais comunitárias e os Fóruns de Desenvolvimento Regional Integrado, experiência esta que antecedeu às atuais SDRs e seus Conselhos.

2 No trabalho de Robert Putnam sobre a descentralização italiana, também são frequentes as acusações sobre ineficiência. Houve reclamações sobre falta de coordenação entre órgãos de governo, designação de pessoal inadequado para cargos estratégicos, impraticabilidade de projetos, falta de capacitação de pessoal para discutir e planejar o desenvolvimento regional etc. [PUTNAM, 1996: 63-4] 3 Objeto da antropologia política, esse aspecto é praticamente inexplorado pelas ciências sociais no Brasil, sobretudo no caso catarinense, em que um tipo de predisposição republicana tende a ser mais facilmente despertado por uma reforma institucional, em função de aspectos culturais presentes nesse Estado, os quais muitos autores denominariam de capital social.

4 A Diretoria da SPG de SC informa que o aumento do número de funcionários das SDRs durante os sete anos de existência teria crescido 8%.

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ABSTRACT

Decentralization in Santa Catarina This article is the results of an institutional evaluation research about the decentralization in Santa Catarina State, Brazil. It analyses the answers of two questionaries : the first was quantitative, applied between members of the Regional Development Secretaries – SDRs and his Regional Development Councils – CDRs. The second was a qualitative questionary, about a conjunct of interviews which interlocutors are equally members of SDRs and CDRs. Keywords: Decentralization. SDR. Institutional reforms.

RESUMEN

Descentralización en Santa Catarina El artículo es el resultado de una pesquisa de evaluación institucional sobre la descentralización en Santa Catarina que analiza las respuestas de dos cuestionarios: el primero fue de tipo cuantitativo, aplicado entre integrantes de las Secretarias de Desarrollo Regional, SDR y sus respectivos Consejos de Desarrollo Regional –CDR. El segundo fue cualitativo resultado de un análisis al conjunto de entrevistas cuyos interlocutores son igualmente integrantes de las SDR y de los CDR, especialmente secretarios, directores, funcionarios de carrera, alcaldes, presidentes de cámaras, miembros de la sociedad civil organizada, y Diputados Estaduales. El objetivo General del trabajo fue levantar a través de las opiniones recolectadas los puntos fuertes y débiles, las amenazas y las oportunidades del proceso de descentralización en Santa Catarina.

Palabras claves: Descentralización. SDR. Reformas institucionales.

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PARECERES E JURISPRUDÊNCIA

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Convênios / Contratos, Servidor Público.

Convênio com instituição financeira. Oferecimento de linhas de crédito aos servidores públicos.

Fornecimento da base de dados da Prefeitura Gustavo da Costa Ferreira M. dos Santos Consultor Técnico

CONSULTA Chefe da Assessoria Jurídica da Prefeitura Municipal consulta este Instituto a respeito de convênio que se pretende firmar com o Banco do Brasil S/A para concessão de crédito imobiliário para financiamento de imóveis aos servidores públicos municipais. Requer análise quanto à legalidade do convênio ante os princípios constitucionais que regem a Administração Pública, especialmente os da isonomia, da impessoalidade e da moralidade, tendo em vista o fato de que o referido convênio será celebrado diretamente com o banco citado, sem a realização de prévio certame licitatório para escolha da instituição bancária.

A consulta vem documentada.

RESPOSTA Os convênios são acordos de vontade que podem ser realizados pela Administração Pública com pessoas de direito público ou

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privado, caracterizando-se pela consecução de um objetivo institucional comum em vista da existência de uma confluência de interesses entre os partícipes. Diferenciase do contrato, portanto, em razão

do fato de que, nesse, os interesses das partes são opostos e contraditórios, enquanto, no convênio, há uma mútua colaboração para um fim comum.

Em tendo a Prefeitura Munici-

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pal competência para gestão de seus recursos humanos, é possível que firme convênios relativos a este campo específico de atuação administrativa. Muito comum é a assinatura de convênios com instituições financeiras objetivando a concessão de crédito para os ser vidores em condições vantajosas, sob o argumento consistente de que o fomento indireto à melhoria da qualidade de vida por meio do acesso a bens materiais é uma forma de prestigiá-los e lhes dar motivação e ânimo para o exercício de suas funções. De igual modo, a concessão de crédito aos servidores é bastante interessante para as instituições financeiras, uma vez que gozam de garantias à manutenção do vínculo maiores que as habitualmente encontradas dentre outras categorias de trabalhadores.

No caso da consulta, o convênio que se pretende firmar com o Banco do Brasil prevê que o Município colaborará com a divulgação dos produtos oferecidos pela instituição financeira por meio do fornecimento da base dos servidores públicos municipais e, também, por comunicações internas, ficando a instituição financeira, por outro lado, obrigada a oferecer condições mais vantajosas que as encontradas no mercado.

Entendemos que se trata de medidas adequadas para as quais é defensável a existência de interesse público conforme afirmado no parágrafo anterior, desde que sejam observadas algumas precauções.

A primeira diz respeito ao fornecimento da base de dados da Prefeitura. Entendemos que as informações pessoais dos servidores somente podem ser fornecidas à instituição financeira com a

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PARECERES E JURISPRUDÊNCIA sua anuência, ainda que tácita. Seria adequado, assim, o envio de ofício circular em que seja comunicada aos ser vidores a pretensão da Administração Pública, permitindolhes, em deter minado prazo, manifestar sua não concordância com o fornecimento de seus dados pessoais. Caso um servidor não deseje ser importunado com a propaganda do banco, por óbvio trata-se de vontade que deve ser respeitada sob pena de ofensa à privacidade garantida pelo art. 5º, X, da Constituição.

Também compreendemos não ser viável a confecção de folders e outros instrumentos de divulgação às expensas da Prefeitura conforme autoriza o convênio analisado, podendo, no entanto, a Administração facilitar o acesso de representantes da instituição financeira aos recintos e a divulgação de material de propaganda do banco. A realização de despesa pública com folders e com material de propaganda para produtos da instituição financeira, a nosso ver, viola o princípio da moralidade (art. 37, caput, CRFB).

Além disso, mesmo que pretenda o banco praticar juros vantajosos, é importante que o administrador adote cautelas para impedir o favorecimento de uma ou outra empresa interessada em prestar serviços ao servidor, o que seria atentatório aos princípios da moralidade e da impessoalidade (art. 37, caput, da CRFB). A licitação, embora exigível em tese para convênios nos termos do art.

116 da Lei n.º 8.666/1993, não é o instrumento adequado para tanto no caso específico da consulta, dada a inviabilidade de competição e a própria peculiaridade do caso, em que não é o Município o contratante e, sim, o ser vidor

público, tendo a Prefeitura apenas obrigações acessórias relacionadas à facilitação da divulgação dos produtos. Temos, assim, que a medida mais adequada é a adoção de sistema de credenciamento, em que se proceda à habilitação de tantas quantas instituições financeiras se interessarem, de acordo com critérios e exigências mínimas a serem fixadas pela Prefeitura Municipal, deixando para o servidor a faculdade de escolher o banco que ofereça condições mais vantajosas para a contração do empréstimo. Não se argumente que, na hipótese da consulta, a preferência é admissível por se tratar de banco público, uma vez que a Constituição exige, em seus arts. 173 e §§., a igualdade de condições para concorrência entre as empresas privadas, as sociedades de economia mista e as empresas públicas, não podendo haver nenhum favorecimento para uma ou outra.

Por todo o exposto, concluímos que a medida pretendida é viável, desde que os servidores que não desejem receber propaganda das linhas de crédito oferecidas tenham sua vontade respeitada, em atendimento ao direito constitucional à privacidade (art.

5º, X, da CRFB). Além disso, é inviável a confecção de material de divulgação dos produtos oferecidos às expensas do Poder Público. Atendidos esses requisitos, obser vamos que, embora inexigível a licitação em razão da inviabilidade de competição, é recomendável a realização de credenciamento para habilitação das instituições financeiras aptas a oferecer serviços semelhantes aos servidores, sob pena de ofensa ao princípio da moralidade e da impessoalidade (art.

37, caput, da CRFB).

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Tributação. Projeto de Lei. Doação de imóvel.

Empresa Pública.

ITD. Isenção heterônoma.

Imunidade recíproca.

Comentários Rafael Pereira de Sousa Assessor Jurídico

CONSULTA A consulente nos envia o Projeto de Lei n.º 66/2010, de iniciativa do prefeito, que autoriza o Município a doar área de terras de sua propriedade ao Fundo de Arrendamento Residencial – FAR, representado pela Caixa Econômica Federal, e faz as seguintes indagações: 1) Por ser uma doação do Município para um fundo gerido pela Caixa Econômica Federal, não seria possível aplicar o instituto da imunidade tributária, previsto no art. 150, VI, a?

2) Mantendo-se o dispositivo acerca da isenção, estaria ele violando o que prevê o art. 150, §6º, da CF, ou seja, deveria o senhor prefeito desmembrar o projeto e enviar outro exclusivamente tratando da isenção pretendida no artigo 6º?

3) Há desrespeito ao princípio da isonomia tributária previsto no art.

150, II, da CF?

RESPOSTA A Constituição partilhou entre os membros da Federação a capacidade para instituir e cobrar impostos. Ao Estado, coube, entre outros, instituir imposto sobre transmissão causa mortis e doação de quaisquer bens ou direitos (ITD, art. 155, I); ao Município, sobre a transmissão onerosa de bens imóveis (ITBI, art. 156, II). No caso em tela, portanto, o imposto incidente não é o ITBI,

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mas sim o ITD, já que referente à doação de bem imóvel.

Consectário da competência tributária atribuída a cada entidade federativa é a sua face reversa – o poder de isentar. Isto significa dizer que a entidade competente para instituir a norma impositiva tributária é a mesma que pode reduzir a carga do respectivo tributo (isenção ou incentivo fiscal parcial) ou impedir a sua incidência (isenção ou incentivo total), em relação a determinadas pessoas, situações ou coisas. Nesse senti-

do, é vedado ao Município conceder a isenção pretendida, por se tratar da chamada "isenção heterônoma", vedada pelo nosso ordenamento, como pode-se depreender pelo art. 151 da Constituição Federal: "Art. 151. É vedado à União: III - instituir isenções de tributos da competência dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios".

Nesse sentido, o Pretório Excelso assim se manifestou:

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"A questão tem que ver com as isenções denominadas heterônomas – CF, art. 151, III – isenções concedidas por lei de pessoa pública que não é titular da competência para instituir o tributo. A isenção heterônoma não é, de regra, admitida pela Constituição: art. 151, III. As custas e emolumentos constituem espécie tributária, são taxas, é da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Essas taxas são do Estado-Membro. Proibida estaria a União, em consequência, de estabelecer isenções quanto a essas taxas. Ter-se-ia, no caso, isenção heterônoma, vedada pela Constituição, art. 151, III". (ADC 5-MC, Rel. Min. Nelson Jobim, voto do Min. Carlos Velloso, julgamento em 17/11/99, DJ de 19/9/03) A vedação constante do inciso III do artigo 151 da Constituição, embora dirigida à União, afirma que a isenção deve ser concedida pelo ente federativo competente para instituir o tributo, sob pena de invasão de competência e violação do princípio federativo e, consequentemente, da autonomia dos demais entes federados.

A impossibilidade de o Município instituir isenção de tributos estaduais é atestada pela Constituição Federal, a qual assegura ao contribuinte que qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição (art. 150, §6°).

Percebe-se, portanto, que a lei específica decorre diretamente da competência tributária do ente federativo para instituir o tributo, o

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PARECERES E JURISPRUDÊNCIA que impede a sua exclusão por outro ente federativo diverso daquele que o instituiu, no caso, o Estado, eis que este último é que irá suportar os respectivos custos.

Contudo, no tocante à imunidade recíproca, a empresa estatal prestadora de serviços públicos, por exercer uma atividade de interesse público e não ter finalidade lucrativa, é equiparada, para fins tributários, à autarquia, sendo, portanto, beneficiária desta imunidade tributária.

No voto proferido pelo Ministro Carlos Velloso, no julgamento do Recurso Extraordinário n.º 220.907, que, muito embora se refira à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT, entendemos ter aplicação para toda e qualquer empresa estatal prestadora de serviços públicos, tal como a Caixa Econômica Federal, fica evidenciada a necessária distinção entre estatais, para fins de tributação, como se verifica pelo trecho do seu voto abaixo transcrito: “É preciso distinguir as empresas públicas que exploram atividade econômica, que se sujeitam ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias (CF, art. 173, § 1º), daquelas empresas públicas prestadoras de serviços públicos, cuja natureza jurídica é de autarquia, às quais não tem aplicação o disposto no § 1º do art. 173 da Constituição, sujeitando-se tais empresas prestadoras de serviço público, inclusive, à responsabilidade objetiva (CF, art. 37,§ 6º)".

O Ministro do STF supramencionado continua a tecer comentáros sobre o tema no julgamento do Recurso Extraordinário n.º 407.099, abaixo transcritas: “Dir-se-á que a Constituição

Federal, no § 3º do art. 150, estabelecendo que a imunidade do art. 150, VI, a, não se aplica: a) ao patrimônio, à renda e aos serviços relacionados com a exploração de atividades econômicas regidas pelas normas aplicáveis a empreendimentos privados; b) ou em que haja contraprestação ou pagamento de preços ou tarifas pelo usuário; c) nem exonera o promitente comprador da obrigação de pagar imposto relativamente ao bem imóvel, à ECT não se aplicaria a imunidade mencionada, por isso que cobra ela preço ou tarifa do usuário.

A questão não pode ser entendida dessa forma. É que o § 3º do art. 150 tem como destinatário entidade estatal que explore atividade econômica regida pelas normas aplicáveis a empreendimentos privados, ou em que haja contraprestação ou pagamento de preços ou tarifas pelo usuário. No caso, tem aplicação a hipótese inscrita no § 2º do mesmo art. 150”.

Desta forma, não há dúvidas em se afirmar que as empresas estatais prestadoras de serviços públicos, por exercerem uma atividade de interesse da população, não podem se sujeitar à competência tributária impositiva dos demais entes da Federação, eis que são beneficiários da imunidade tributária recíproca.

Diante do exposto, conclui-se pela inconstitucionalidade do art.

6º do projeto de lei analisado que concede isenção do imposto incidente sobre transmissão de bens imóveis por doação, visto tratar-se de tributo de competência de outro ente federativo. Contudo, há imunidade tributária com fundamento na imunidade recíproca, decorrente da própria Constituição e que independe de previsão legislativa municipal ou estadual.

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Servidor Público. Desvio de Função. Pagamento de Diferenças Salariais.

Considerações Júlia Alexim Nunes da Silva Consultora Técnica

CONSULTA Relata o consulente que servidora pública, admitida para a realização da função de Assistente de Serviços Gerais, passou a realizar, cumulativamente, atribuições correspondentes à função de Assistente de Serviços Administrativos. Diante desse quadro, indaga: a) A servidora tem direito às diferenças salariais? b) Pode a Câmara Municipal pagar, pela via administrativa, essas diferenças? c) Como deve ser feito o cálculo das diferenças salariais?

RESPOSTA Não foi possível determinar se, no caso em análise, a servidora é estatutária ou celetista. No entanto, seja qual for o regime, o exercício, pela servidora, de funções que não correspondem àquelas do emprego ou cargo que ocupava originariamente caracteriza desvio de função.

Por isso, antes de tratar especificamente do problema do pagamento das diferenças salariais, é importante esclarecer que o des-

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vio de função é um ato ilícito administrativo, vedado pela ordem jurídicoconstitucional brasileira.

Isso porque, o desvio de função viola o princípio da obrigatoriedade do concurso público.

Com efeito, o artigo 37, II, da Constituição Federal determina: "Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalida-

de, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: I - (...)

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração".

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Assim, por força do princípio da obrigatoriedade do concurso público, o acesso a cargos ou empregos públicos depende de aprovação em seleção pública, sendo que a referida seleção deve ser condizente com a natureza e a complexidade da função a ser desempenhada. Em suma, o servidor, ocupante de determinado cargo ou emprego, não pode desempenhar funções correspondentes a outro cargo ou emprego, para o qual não foi aprovado em concurso. Nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello, "o que a Lei Magna visou com os princípios da acessibilidade e do concurso público foi, de um lado, ensejar a todos iguais oportunidades de disputar cargos ou empregos na Administração direta e indireta. De outro lado, propôs-se a impedir tanto o ingresso sem concurso, ressalvadas as exceções previstas na Constituição, quanto obstar a que os servidor habilitado por concurso para cargo ou emprego de determinada natureza viesse depois a ser agraciado com cargo ou emprego permanente de outra natureza, pois esta seria uma forma de fraudar a razão de ser do concurso". (CELSO, Antônio Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 257 e 258) Quanto às diferenças salariais existentes entre a remuneração do cargo ou emprego original do servidor e a remuneração correspondente às funções por ele efetivamente desempenhadas, essas são devidas pela Câmara Municipal.

Embora o desvio de função seja vedado pela Constituição, os Tribunais Superiores entendem que o Poder Público não pode se locupletar do ato ilícito e deve, portanto, remunerar o servidor pelas

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PARECERES E JURISPRUDÊNCIA funções que desempenhou.

A matéria, com relação aos servidores submetidos ao regime de cargo público, é regulada no Enunciado 378 da Súmula do STJ, que dispõe: "Súmula 378: reconhecido o desvio de função, o servidor faz jus às diferenças salariais decorrentes".

O mesmo entendimento prevalece no Tribunal Superior do Trabalho, relativamente aos servidores ocupantes de emprego público, como demonstra a Orientação Jurisprudencial n.º 125 da SDI- 1: "OJ-SDI1-125 DESVIO DE FUNÇÃO. QUADRO DE CARREIRA. O simples desvio funcional do empregado não gera direito a novo enquadramento, mas apenas às diferenças salariais respectivas, mesmo que o desvio de função haja iniciado antes da vigência da CF/1988". É importante ressaltar que a hipótese em tela não é de equiparação salarial, dado que a equiparação entre servidores de pessoas jurídicas de direito público é vedada. Desse modo, o servidor não tem direito ao cargo ou emprego, mas tão-somente a receber os valores correspondentes às diferenças salariais, com fundamento no fato de que o Poder Público não pode auferir as vantagens decorrentes do exercício das funções pelo servidor, sem pagar a devida contraprestação.

Diante das orientações jurisprudenciais destacadas, a Câmara Municipal pode reconhecer que as diferenças salariais são devidas e pagá-las administrativamente.

No entanto, esses pagamentos são despesas como outras quaisquer,

por isso, só podem ser realizadas se observadas as exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº.101/2001).

Finalmente, quanto ao cálculo das diferenças salariais devidas, esse deve ser feito como se a servidora ocupasse o cargo ou emprego correspondente às funções que exercia. Foi esse o entendimento do Superior Tribunal de Justiça no REsp 1053067/AP julgado em que os ministros, em acórdão, afirmaram: "A Terceira Seção desta Corte pacificou o entendimento no sentido de reconhecer o direito do servidor às diferenças relativas ao desvio funcional com base nos padrões em que, por força de progressão funcional, gradativamente, se enquadraria.

Precedente”. (AgRg nos EDcl no REsp 1053067/AP, Rel. Ministra LAURITA VAZ, QUINTA TURMA, julgado em 27/ 10/2009, DJe 23/11/2009) Além disso, incidem juros e correção monetária sobre as quantias devidas, uma vez que são devidas desde o momento em que a servidora efetivamente realizou as funções, de modo que, se pagas, serão pagas com atraso.

Em resumo, diante das questões colocadas pelo consulente entendemos que: (i) as diferenças salariais decorrentes do desvio de função são devidas à servidora; (ii) os referidos valores podem ser pagos por via administrativa, desde que obedecidas as exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal; (iii) o cálculo dos valores devidos deve ser feito como se a servidora, durante o período em desempenhou as funções, fosse ocupante do cargo ou emprego a que essas funções correspondiam, incidindo, ainda, juros e correção monetária.

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• EM FOCO •

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Observatório Social de Maringá/Paraná O Observatório Social de Maringá (OSM) busca dar transparência à administração dos recursos públicos, monitorando e controlando as contas dos poderes Executivo e Legislativo. No primeiro ano, fiscalizando as licitações da Prefeitura Municipal, atuando desde a elaboração do processo de compra até a entrega dos produtos ou dos serviços contratados e passando pela divulgação aos fornecedores e pela impugnação de editais com suspeitas de fraudes, o trabalho do OSM resultou em uma economia real de mais de R$ 9 milhões para os cofres públicos. Esta economia se deu por meio da devolução de recursos pagos a maior, do cancelamento de licitações fraudulentas, da alteração de editais que tinham preços e quantidades incompatíveis com a realidade, entre outras ações.

Atualmente, essa economia passou a marca dos R$ 21 milhões, assim a população desfruta de mais investimentos em obras e benefíci-

os. Desde a criação do OSM, o Município reduziu as despesas com pessoal e encargos, com custeio e, em consequência, aumentou os investimentos.

Além do acompanhamento nos gastos públicos, é realizado o trabalho de educação fiscal por meio de palestras, seminários, concursos de redação, de monografias e de filmes de curta metragem, além de peças teatrais.

Um dos maiores resultados que o OSM alcançou é a disseminação dessa ferramenta em outras cidades. Já mais de 40 cidades no Brasil criaram seus observatórios, a partir da experiência de Maringá e com

base no seu padrão de procedimentos. É importante ressaltar a credibilidade que o OSM conquistou pela seriedade da sua atuação, sendo reconhecido pelos órgãos públicos, pela imprensa que divulga com destaque todas as suas ações gratuitamente e pela sociedade de todos os municípios onde tem sido convidado para demonstrar os trabalhos, tornando-se referência como ferramenta de transparência da gestão pública.

Esta prática recebeu em 2009 o Prêmio CAIXA Melhores Práticas em Gestão Local e está concorrendo ao Prêmio Dubai 2010.

Fonte: Centro de Referência Melhores Práticas/ Escola Nacional de Serviços Urbanos/IBAM

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• PERGUNTE AO IBAM • Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM

As mulheres representam mais de 50% do eleitorado e, no entanto, são minoria nos cargos eletivos. A sociedade discrimina as mulheres na política?

De fato, embora as mulheres representem não só a maior parte do eleitorado do País, sua presença expressiva também se destaca no momento das eleições por meio do suporte aos candidatos e às candidatas, seja como militantes, seja como aquelas que influenciam a decisão do voto, no bairro, junto aos amigos, na família, no trabalho, nas redes comunitárias e sociais de relações. Contudo, o que se tem observado é que as mulheres estão sim sub-representadas numericamente nos cargos eletivos.

Por exemplo, em cada 100 prefeitos eleitos (cargo do executivo), apenas 9 são mulheres e, entre os parlamentares (cargo do legislativo), o percentual é um pouco maior, mas, ainda assim é bem menor do que o esperado pela “lei de cotas”, criada há mais de dez anos (Lei n.° 9.504, de 30 de setembro de 1997)! Assim, hoje, em cada 100 vereadores eleitos no País, apenas 13 são mulheres. E estamos tratando aqui da política municipal em que, tradicionalmente, no Brasil, as mulheres têm conquistado maior visibilidade.

Podemos então concluir que a “sociedade” produz mecanismos que contribuem para discriminar as mulheres na política. Se pensarmos que a divisão sexual do trabalho (isto é, os trabalhos que são reconhecidos como feminino e masculino), no âmbito das atividades domésticas, produz entre as mulheres a dupla jornada de trabalho (o trabalho remunerado conjugado ao trabalho doméstico não remunerado), é possível identificar que as mulheres têm maior dificuldade e escassez de tempo para se dedicar às atividades de militância política, como reuniões nos partidos políticos e sindicatos.

Assim, as mulheres, de uma forma

geral, apresentam na sociedade uma maior dificuldade de acesso aos espaços de socialização na política – especialmente a política partidária – uma vez que acumulam uma maior diversidade e quantidade de responsabilidades sociais, o que resulta no menor número de mulheres na política.

O que é necessário fazer para aumentar o número de mulheres na política?

Muitas ações se fazem necessárias, algumas com efeitos de curto prazo, outras com efeitos de médio e longo prazos. A curto e médio prazos, podemos pensar que as próprias mulheres (e também os homens) deveriam melhor conhecer o programa ou as intenções dos candidatos no sentido de observar em que medida contribuirão para reduzir as desigualdades na sociedade – e sobretudo as desigualdades de gênero. Sob este aspecto, a frase “mulher não vota em mulher” poderá ser colocada em xeque, e mais mulheres poderão fornecer suporte à candidatura e à liderança de outras mulheres que tenham por resultado a melhoria das condições de vida para as mulheres e a equidade de gênero.

Um outra medida a curto prazo seria o próprio interesse das mulheres pelo tema em si, isto é, como aumentar o número de mulheres eleitas? De que forma incidir politicamente nos partidos políticos para que o tema ganhe visibilidade? Quais as lideranças femininas que podem ser apoiadas? Que resultados se pretende atingir em termos da legislação, dos programas governamentais, das políticas públicas para a redução das desigualdades de gênero?

A longo prazo (no horizonte de quatro anos, isto é, das eleições), seria

necessário pensar no aumento das lideranças femininas, no seu apoio e no seu suporte ao longo da trajetória, isto é, a participação em espaços de decisão (associação de moradores, espaços comunitários, conselhos, órgãos de classe etc.), em espaços políticos, como a filiação à partidos políticos e, sobretudo, à formação política. Nesse aspecto, preparar as mulheres para o melhor desempenho político por intermédio do conhecimento (na teoria e na prática) do funcionamento do governo – executivo e legislativo – das políticas públicas, do orçamento público, do planejamento, da agenda de direitos humanos, do diálogo com os movimentos sociais é fundamental.

Neste caso, tanto os partidos políticos podem propiciar esta formação continuada, quanto as organizações da sociedade civil, como o IBAM que, com o apoio do Fundo de Desenvolvimento das Nações Unidas para a Democracia – UNDEF e a ONU Mulheres, implementa o projeto Democracia e Gênero no Legislativo Municipal que consiste no Curso gratuito de Educação a Distância: www.ead.ibam.org.br/ moodle (consulte o site para conhecer e se inscrever no curso).

Enfim, o tema se desdobra em muitas questões que dizem respeito a todos e a todas nós, uma vez que se trata de tornar a democracia inclusiva.

Mas esta democracia se faz no cotidiano, com a participação das mulheres tanto quanto eleitoras como candidatas. Produzir condições mais favoráveis para a liderança e a participação femininas, nas esferas privadas e públicas, formais e informais, pessoais e institucionais, é um desafio para o projeto democrático como um todo.

Delaine Martins Costa Coordenadora do Programa Gênero e Políticas Públicas do IBAM

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