Nº 276 Revista de Administração Municipal – MUNICÍPIOS IBAM Janeiro/Fevereiro/Março 2011 Ano 57
GESTÃO DE CUSTOS
ARTIGOS •CONTROLEGERENCIAL •ACCOUNTABILITYDOSGASTOSPÚBLICOS •CONTABILIDADEDECUSTOS •OCUPAÇÕESINFORMAIS •GESTÃODERESÍDUOSSÓLIDOS EMAIS •FINANÇASMUNICIPAIS •PARECERESEJURISPRUDÊNCIA •EMFOCO •PERGUNTEAOIBAM
EDITORIAL
Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM
GESTÃO: CUSTOS, CONTROLE E ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA OS EDITORES
Desde a promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal, a administração pública, em todas as esferas governamentais, e principalmente no âmbito dos Municípios, vem se preocupando em melhorar a qualidade da gestão pelo controle e avaliação das respectivas ações em termos de metas e objetivos. Dentre essas preocupações destaca-se a que diz respeito a custos e controle gerencial, técnicas que auxiliam o gestor nas suas decisões administrativas. Os tributos continuam sendo a principal fonte de receitas dos Municípios, daí a grande parte das ações municipais estarem voltadas para a melhoria da qualidade da sua gestão, o que inclui a fiscalização tributária. Não é demais repetir que, de há muito, o IBAM tem a oportunidade de colaborar com os Municípios na melhoria da sua capacidade de gestão orçamentária, contábil, tributária e de outras atividades importantes, seja por meio de orientações técnicas e jurídicas, a distância ou in loco, seja por meio de capacitação em sala de aula, com foco na elaboração e divulgação de técnicas que melhorem a qualidade da gestão municipal, a arrecadação das receitas e o controle sobre os direitos de qualquer natureza do Município no sentido de evitar danos e prejuízos ao seu Patrimônio. Neste número três artigos abordam o tema de custos e controle gerencial na Administração Municipal nos âmbitos dos Poderes Executivo e Legislativo. O primeiro deles, Custos e Controle Gerencial na Administração Municipal, de Heraldo da Costa Reis, trata da implantação e implementa-
ção de um sistema de custos que permite uma nova visão da organização das atividades municipais em três grandes grupos, cuja adoção na elaboração de um orçamento mais gerencial facilita o controle e a avaliação de desempenho da entidade governamental. O segundo, Gestão de custos no Legislativo Municipal como forma de incentivar o exercício da accountability dos gastos públicos, de Fabiano Maury Raupp, discute a gestão de custos no Legislativo Municipal como forma de incentivar o exercício da accountability dos gastos públicos. O terceiro, Contabilidade de Custos e sua Aplicação nos Municípios Brasileiros: um estudo de caso realizado sobre os Municípios Fluminenses que formam a região do Médio Paraíba, de Marcos Roberto Pinto, compreende um estudo caso realizado sobre os Municípios Fluminenses que formam a região do Médio Paraíba. O artigo analisa e contextualiza a importância da contabilidade de custo na responsabilidade fiscal da administração pública municipal e faz uma breve revisão teórica dos conceitos de contabilidade de custos e da despesa pública. José Rildo de Medeiros Guedes, no artigo Tributos imobiliários: carga tributária, tece considerações sobre a instituição e o ônus dos chamados tributos imobiliários: IPTU, Taxas de serviços públicos (TSP) e Contribuição de Melhoria (CM) e de Iluminação Pública (CIP) demonstrando que, cobrados ou não no mesmo documento de arrecadação, são exigidos da mesma pessoa. Também analisa o peso da respectiva carga tributária e sua influência no
potencial tributável do Município. Roberto Naime, Karin Luise dos Santos e Carlos Alagia assinam o artigo Diagnóstico atual da gestão de resíduos sólidos em Estância Velha, que faz um levantamento da situação atual da gestão de resíduos sólidos urbanos no Município de Estância Velha, situado na bacia hidrográfica do Rio dos Sinos, na região metropolitana do Município de Porto Alegre. São descritos e avaliados todos os dados do Município incluindo população, orçamento da gestão de resíduos, situação da coleta e da reciclagem, estimativa do potencial de eficiência da reciclagem e destinação final. Também republicamos o artigo Ocupações informais em áreas de relevância ambiental: formulação de um modelo para avaliar o conflito, de Oswaldo Schuch, Alexandre de Ávila Lerípio e Adriana Marques Rossetto, que trata das ocupações informais em cidades brasileiras, sobretudo em áreas de relevância ambiental, por colocar em risco a conservação de frágeis ecossistemas. Diante da gravidade dos impactos ambientais e dos problemas sociais resultantes, o artigo aponta a necessidade de os gestores terem à disposição instrumentos que lhes permitam alcançar consensos para a tomada de decisão, e sugere um modelo operacional como contribuição para a gestão de políticas públicas que pretendam superar os graves conflitos socioambientais urbanos. As seções Finanças Municipais, Pergunte ao IBAM, Pareceres e Jurisprudência e Em Foco complementam esta edição da Revista de Administração Municipal. Boa leitura.
MissãodaRevista A missão da Revista é ser um meio de difusão de informação, de estudos, de resultados de pesquisas inéditas e um fórum de debate sobre temas de interesse nacional e internacional relacionados ao federalismo, à descentralização, ao desenvolvimento da capacidade institucional dos governos municipais, à construção de uma sociedade democrática e à valorização da cidadania.
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ÍNDICE EXPEDIENTE A Revista de Administração Municipal – MUNICÍPIOS é uma publicação do Instituto Brasileiro de Administração Municipal – IBAM, de periodicidade trimestral, depositada na Reserva Legal da Biblioteca Nacional e no Catálogo Internacional de Periódicos sob o n.° BL ISSN 0034-7604. Registro Civil de Pessoas Jurídicas n.° 2.215. Editores Heraldo da Costa Reis – Editor Técnico Sandra Mager – Produção Gráica Ana Kelly de Jesus – Apoio Editorial
Conselho Editorial Ana Maria Brasileiro (UNIFEM/ONU/Washington/Estados Unidos), Celina Vargas do Amaral Peixoto (FGV/Rio de Janeiro/RJ), Emir Simão Sader (CLACSO/Buenos Aires/ ARGENTINA), Fabrício Ricardo de Limas Tomio (UFPr/Curitiba/PR), Jorge Wilheim (Consultor em urbanismo, São Paulo/ SP), Paulo du Pin Calmon (UNB/CEAG/Brasília/DF) e Rubem César Fernandes (VIVA RIO/Rio de Janeiro/RJ).
ARTIGOS E REPORTAGEM /ARTICLES AND REPORTAGE
05 Custos e controle gerencial na Administração Municipal / Costs and managerial control in Municipal Administration Heraldo da Costa Reis
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Fabiano Maury Raupp / José Antonio Gomes de Pinho
32 Contabilidade de custos e sua aplicação nos Municípios brasileiros: um estudo de caso realizado sobre os Municípios luminenses que formam a região do
Conselho Técnico Alexandre Santos, Heraldo da Costa Reis e Marlene Fernandes.
Médio Paraíba / Cost accounting and its application in brazilian municipalities: a case study conducted on the luminense Municipalities that make up the
Esta publicação consta do indexador internacional Lilacs – América Latina e Caribe e nas seguintes páginas: • FEA/USP - Departamento de Administração • FGV - Biblioteca Mário Henrique Simonsen • UNB - Biblioteca Machado de Assis • Biblioteca Nacional • Instituto Brasileiro de Informação em Ciência e Tecnologia Catálogo Coletivo Nacional (CCN) • Association of Research Libraries • Latin Americanist Research Resources Project • Institut des Hautes Études de l’Amérique Latine - Centre de Recherche et de Documentation sur l’Amérique Latine • Facultad de Ciencias Juridicas y Politicas - Universidad Central de Venezuela • HACER - Hispanic American Center for Economic Research ASSINATURAS Tel.: (21) 2536-9711/ 2536-9712 • revista@ibam.org.br Valor da assinatura anual: R$ 48,00 Tiragem: 2 mil exemplares
Gestão de custos no legislativo municipal como forma de incentivar o exercício da accountability dos gastos públicos / Municipal legislative cost management as a way of encouraging the exercise of accountability in public spending
middle paraíba Marcos Roberto Pinto
44 Ocupações informais em áreas de relevância ambiental: formulação de um modelo para avaliar o conlito / Informal settlements in areas of environmental signiicance: formulating a model to assess the conlict Oswaldo Schuch / Alexandre de Ávila Lerípio / Adriana Marques Rossetto
55 Diagnóstico atual da gestão de resíduos sólidos em Estância Velha / Diagnosis of current solid waste management in Estância Velha
REDAÇÃO Coordenação Editorial Edição 1 – Comunicação & Serviços Ltda. • Telefax: (21) 2462-1933 Jornalista responsável: Mauricio S. Lima (MTb 20.776) Jornalismo: Ana Cristina Soares Revisora gramatical: Lucíola M. Brasil Programação visual: Virgilio Pinheiro Foto de Capa: sxc.hu
Roberto Naime / Karin Luise dos Santos / Carlos Alagia
DEPARTAMENTO COMERCIAL Contato: (21) 2462-1933 Os artigos reletem a opinião de seus autores. É permitida a sua reprodução desde que citada a fonte. IBAM – Edifício Diogo Lordello de Mello Largo IBAM, 1 – Humaitá – Rio de Janeiro, RJ CEP 22271-070 Tel.: (21) 2536-9797 www.ibam.org.br Conselho de Administração João Pessoa de Albuquerque (Presidente), Edgar Flexa Ribeiro, Edson de Oliveira Nunes, Henrique Brandão Cavalcanti, Luiz Antonio Santini Rodriques da Silva, Maria Terezinha Tourinho Saraiva, Mayr Godoy, Raymundo Tarcísio Delgado e Tito Bruno Bandeira Ryff. Conselho Fiscal Aguinaldo Helcio Guimarães, Paulo Reis Vieira e Roberto Guimarães Boclin.
PARECERES E JURISPRUDÊNCIA / REPORTS AND JURISPRUDENCE
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Impossibilidade do poder judiciário aumentar os rendimentos do servidor com fundamento na isonomia
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Aspectos da Lei nº 12.232/2010 que dispõe sobre a licitação de serviços de publicidade
Superintendência Geral Paulo Timm REPRESENTAÇÕES São Paulo Avenida Ceci, 2081 • Planalto Paulista, São Paulo • SP • CEP 04065-004 • Tel/Fax: (11) 5583-3388 • Ibamsp@ibam.org.br Santa Catarina Rua Sete de Setembro, 483 - sl. 01 - Edifício Ipiranga - Centro - Blumenau - SC - CEP 89010-201 • Tel/Fax: (47) 3041-6262 • Ibamsc@ibam.org.br
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SEÇÕES / SECTIONS
53– FINANÇAS MUNICIPAIS / MUNICIPAL FINANCES 69– EM FOCO / HIGHLIGHTING 70 – PERGUNTE AO IBAM / ASK TO IBAM
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Controle Gerencial
Custos e controle gerencial na Administração Municipal Heraldo da Costa Reis Professor da Faculdade de Administração e Ciências Contábeis da UFRJ Coordenador do Centro de Estudos Interdisciplinares de Finanças Municipais ENSUR/IBAM hcreis@terra.com.br / heraldo@ibam.org.br
RESUMO Qualquer organização, independentemente da sua situação jurídica, realiza transações de natureza financeira, mediante as quais busca auferir receitas, bem como obter resultados ou gerar benefícios em favor de terceiros. Neste aspecto, o gestor precisa saber se a operação resultou em algo positivo ou não. Para isto utiliza o sistema de custos, cujo objetivo é compor informações que possam orientá-lo na tomada de decisões. Palavras-chave: gestão orçamentária, financeira e patrimonial. Sistema de custos. Centros de responsabilidade; controle gerencial.
Uma das exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei Complementar nº 101/2000, contida no seu art. 4º, e destacada no inciso I, é a que determina que a LDO da entidade governamental disporá sobre normas relativas a controle de custos e à avaliação de resultados dos programas financiados com recursos do orçamento. Ocorre que o estabelecimento de normas relativas a sistemas de custos e de avaliação de resultados implica o conhecimento da organização, das suas atividades e dos seus objetivos, e também do que se pretende alcançar com um e com outro. A Lei n° 4.320/64 já havia instituído novas concepções de gestão e de controle, que obrigaram as esferas governamentais a ajustar as suas respectivas organizações administrativas e contábeis à nova sistemática, dando-lhes, senão no todo, pelo menos em parte, uma forma de sistema de controle. Nos últimos anos, entretanto, a administração pública brasileira tem passado por mudanças
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e por inovações no que respeita ao planejamento e ao controle da gestão das finanças governamentais, algumas de ordem constitucional e outras movidas pelas exigências da evolução natural das coisas. No planejamento, introduziram-se os instrumentos plano plurianual e diretrizes orçamentárias. Deu-se uma nova feição ao orçamento anual, sendo agora organizado de forma tridimensional. Ou seja, em orçamento fiscal, orçamento da seguridade social e orçamento de investimentos nas empresas. Foi no controle, entretanto, que a Constituição/88 se fez mais presente. Determinou que cada Poder organize e mantenha o seu sistema de controle interno, introduzindo o conceito de controle interno integrado. Evidentemente, essa determinação constitucional visa dotar a administração pública dos instrumentos necessários à obtenção da economicidade, da eficiência e da eficácia no trato ou na gestão dos recursos públicos postos a sua disposição.
Assim, este trabalho tem por objetivo apresentar e discutir os modelos de sistemas de custos e de controle gerencial na administração municipal, que poderão ser adaptados as suas atividades ou as suas necessidades. A FUNÇÃO CONTROLE Antes de entrar no mérito da definição de um sistema de custos e do seu funcionamento, faz-se necessário saber o que se entende por controle. A administração de uma entidade, qualquer que seja a sua natureza jurídica, é exercida por meio de ações coordenadas e planejadas, a que denominamos de funções administrativas. Essas funções são a previsão, a organização, a coordenação, a direção e o controle. Destaca-se a função controle como indispensável para acompanhar a execução de programas e apontar suas falhas e desvios; velar pela boa utilização, manutenção e guarda dos bens patrimoniais; verificar a
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perfeita aplicação dos princípios e normas adotados pelos órgãos e constatar a veracidade das operações realizadas, além de exigir a atenção da administração voltada à execução de planos e de programas, para que metas e objetivos previamente delineados sejam atingidos. Planejamento do controle Como toda e qualquer atividade, o controle precisa ser previamente estudado e planejado, considerando certas peculiaridades da organização, tais como: •objetivodaorganização; •formaeorigemdaorganização; •dimensãodaorganização; •volumeenaturezadasoperações. O controle planejado permite responder a certas questões, entre as quais: • o que controlar, que diz respeito ao objeto controlável. Ou seja, aquele que é mais susceptível a desvios e a falhas ou erros; •comocontrolar,queserelaciona a técnicas de controle; • por que controlar, as razões que levam a administração a exercer a função controle sobre o objeto controlável. A administração necessita de informações que lhe permitam acompanhar a execução dessas atividades, a fim de verificar se o planejado foi devidamente alcançado, e analisar e tomar as decisões cabíveis, caso sejam detectados desvios, falhas ou erros na execução;
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•ondecontrolar,dizrespeito aos locais onde serão exercidos os controles adotados. O controle deve obedecer aos seguintes estágios: •examepréviodoquevaiser controlado; • delimitação do objeto do controle; • indicação do sistema pelo qual o controle será efetivado; •veriicaçãodosresultadosdo planejamento; •reajustamentodoplanoou do sistema de controle. O controle gerencial na Administração Pública Na administração pública, o controle é determinado pela legislação que lhe pertine, tal como se vê na Constituição da República, na Lei N° 4.320/64, na Lei de Responsabilidade Fiscal e nas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais. Na Constituição da República encontra-se o artigo 74, §§ e incisos respectivos, que assim determina: “Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I. avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II. comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira, e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos
públicos por entidades de direito privado;” Com a mencionada norma, verifica-se a universalização do controle, que abrangerá todas as operações da Administração, sem exceção, quer se tratando dos ingressos financeiros quer dos gastos. Do exame do dispositivo constitucional constata-se que o conceito de controle gerencial está implícito e que as entidades governamentais, não importa a que esfera pertençam, deverão utilizá-lo. Entretanto, são enormes as dificuldades na execução deste tipo de controle, principalmente no âmbito das administrações municipais, que não primam pela organização do seu sistema de controle interno. Um sistema de controle gerencial, na visão dos melhores tratadistas, tem por objetivos: • produzir informações que possibilitem aos gestores decisões a fim de facilitar os caminhos, para a organização atingir os seus objetivos; • avaliar o desempenho da organização na execução das suas atividades meio e fim, tomando como parâmetros os conceitos de economicidade, eficiência, eficácia e efetividade, tendo em vista os seus objetivos; •avaliarasrelaçõesdaequipe da organização com as demais entidades com as quais mantém transações; • avaliar o desempenho dos setores administrativos, tendo em vista as suas finalidades organizacionais; •avaliaraexecuçãodasações planejadas e programadas para o período.
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social. Dessa forma, é possível reconhecer as unidades mais produtivas (e copiar os seus métodos) enquanto se pode dar a necessária atenção às unidades de menor produtividade, com a finalidade de melhorar o seu rendimento.
As categorias econômicas, despesas correntes e despesas de capital são os insumos necessários à execução das ações (projetos e atividades) governamentais
Dentre as avaliações de um sistema de controle gerencial, pode-se destacar aquela relacionada à produtividade que, no entender de Hatry1, feita localmente pode auxiliar a: 1. Identificar áreas-problema, e prioridade nos esforços de melhoramento. As medidas proporcionarão uma perspectiva sobre o atual nível de produtividade e sua mudança, no tempo, para vários serviços. 2. Determinar o progresso por meio de objetivos e metas. Os programas individuais voltados para o aumento de produtividade precisam ser avaliados. As autoridades locais podem ser tentadas a autorizar aumentos anuais em produtividades (5% ao ano, por exemplo), o que não teria sentido sem os meios para determinar seu cumprimento real. 3. Estabelecer e desenvolver planos de incentivos aos funcionários. Mudanças mensuráveis na produtividade
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podem ser consideradas itens de barganha entre trabalho e administração. Hatry, nos ensina ainda2 : As avaliações de produtividade serão particularmente úteis se os três tipos de comparação abaixo forem feitos: 1. Comparações no tempo – para fornecer informações sobre tendências e progresso, se houver. Na falta de padrões externos, pode-se usar a própria história do Governo no passado. 2. Comparações com outras jurisdições, particularmente as que possuam características semelhantes – para fornecer alguma linha básica junto a qual o Governo possa avaliar a sua própria atuação. 3. Comparações entre unidades operacionais dentro de uma jurisdição, como, por exemplo, entre turmas de coletores de lixo, distritos policiais ou departamentos de serviço
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No artigo “Em Busca da Transparência na Contabilidade Governamental”, que escrevi, afirmava o seguinte: “Quando um administrador pede que se estude uma nova estrutura para a entidade, é comum indicar que esse estudo não precisa abranger a Contabilidade, porque já atende à lei e ele considera o bastante.” 3 O que ocorre é que a atual concepção de controle está voltada apenas para o aspecto financeiro de uma questão muito mais ampla que é o desempenho governamental como um todo. O orçamento tampouco auxilia na melhora da qualidade da informação, porque faltam-lhe dados que permitam ao administrador um controle mais eficiente sobre as ações em execução. Por exemplo: algumas ações registradas, além de não serem descritas, o que favoreceria a clareza, não se apresentam com unidades de medida, o que também facilitaria a avaliação do desempenho, principalmente em termos de eficiência e de eficácia. Outra dificuldade é que o orçamento não revela a integração dos órgãos que constituem a estrutura administrativa da entidade, além de confundir função de órgão com função de governo. Desde que exista uma Secretaria de Educação, toda e qualquer ação a ser executada na área da Educação será de sua responsabilidade. Isto indica possível desconhecimento das diferenças conceituais existentes entre
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aquelas funções e o que sejam órgãos executores de atividades internas e órgãos executores de atividades externas. A elaboração do orçamento por área de responsabilidade facilitaria sobremaneira o controle e a avaliação do desempenho governamental, bem como a implantação do conceito de centros de resultados ou centros de responsabilidades. OS CUSTOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Conquanto a Lei nº 4.320/64 já estabeleça no seu art. 85 que os serviços de contabilidade serão organizados de forma a permitir, dentre outros, a determinação dos custos dos serviços industriais, em realidade, salvo raríssimas exceções, não tem havido a preocupação com a apuração de custos no âmbito da administração municipal. Os motivos são vários, dos quais se pode destacar o referente à apuração de lucro nas atividades governamentais. Outro motivo é a linguagem utilizada pela lei que, por empregar a locução custos dos serviços industriais, leva à crença de que somente esse tipo de atividade está sujeita à apuração de custos. A preocupação com os custos das atividades governamentais se consolida a partir da Lei Complementar nº 101, de maio de 2000. Pelo seu artigo 4º, I, letra e, dispõe que a Lei de Diretrizes Orçamentárias da Unidade Federativa estabelecerá normas relativas ao controle de custos e à avaliação de resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos, além de determinar no seu art. 50, § 3º que a Administração Pública manterá sistema de custo que permita a
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avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial. Está aí criado um problemão. A Administração Pública brasileira, conforme se vem mencionando, há muito não cultiva esta avaliação e acompanhamento em razão do conceito enraizado e ultrapassado de que a entidade governamental não opera no sentido de obter lucros nas suas atividades principais. Entretanto, qualquer que seja a atividade, para a obtenção do resultado de uma operação existe a necessidade de se conhecer o volume de recursos ou de insumos destinados e aplicados com aquele sentido. Ou seja, o conhecimento do esforço despendido para alcançar o objetivo previamente delineado. A expressão custo é convencionada no sentido de conceituar o esforço que se despendeu (consumo dos insumos) na obtenção de um produto ou na prestação efetiva de um serviço. Mas também pode significar um sacrifício de algo em prol de outra coisa que provavelmente não produzirá os mesmos resultados. Sem dúvida, pode-se afirmar que um sistema de apuração de custos nas atividades governamentais viria a ajudar o planejamento na alocação dos recursos de que a administração necessita para a concretização dos respectivos produtos delineados, com os quais seriam atendidos os reclamos da sociedade. Um sistema de custos tem, por assim dizer, os seguintes possíveis objetivos: a) formação de preços de produtos ou serviços a serem prestados, a fim de que sejam obtidas informações sobre a suficiência dos recursos gerados para a
manutenção e o funcionamento das respectivas atividades; e b) auxiliar na decisão de alocar recursos necessários a certas atividades, que lhes possibilitarão a respectiva manutenção e o funcionamento. No âmbito do Município, por exemplo, esta preocupação se reduz com a classificação das suas atividades nas seguintes matrizes ou grupos: 1º Grupo – Atividades geradoras de receitas, sem qualquer vínculo a despesas Este grupo classifica apenas aquelas atividades que geram receitas sem qualquer vínculo a despesas, as quais se relacionam com a execução de programas que beneficiam diretamente a população, como a educação, a saúde, os serviços públicos e outros. As receitas que se classificam neste grupo são os impostos de competência da entidade e as transferências constitucionais. Nestas atividades, os custos, diretos e indiretos, se relacionam apenas aos lançamentos diretos, por homologação, e por declaração dos impostos. 2º Grupo – Atividades geradoras de despesas e produtos Este grupo classifica apenas as atividades que apenas geram despesas, sem nenhum vínculo a receitas de qualquer natureza. São atividades executadas por órgãos de atividade-meio, como os de Administração, Planejamento, Governo, Gabinete do Prefeito, Finanças e outros, dentre os quais o Poder Legislativo. Entre os que executam atividades-fim, sem geração de receitas, pode-se citar os
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da Educação, Assistência Social, e, dependendo da atividade, da Cultura, Obras Públicas e outros. Nestes casos, os insumos (despesas/custos) se correlacionam com os respectivos serviços e/ou produtos esperados daquelas atividades. Exemplos: 1. Na área da Administração, pode-se enumerar os serviços prestados, ou que serão prestados, pelos setores de atividadesmeio às áreas da educação, da saúde, entre outras, o que significa que os custos são indiretos. Se a Secretaria de Administração, por meio do seu departamento de RH, recruta e treina professores, ainda que sob a supervisão da Educação, os custos devem ser transferidos para este setor, a fim de compor os gastos finais da atividade de ensinar. O mesmo ocorrerá com todos os demais órgãos de atividade-meio que prestam serviços aos de atividade-fim. Outro exemplo: Finanças deve repartir os seus custos de lançamento, de cobrança e de arrecadação dos impostos com a área da Educação, pois uma parcela desses impostos vai financiar as atividades de ensinar; 2. Na área de Educação, o produto esperado é o aluno ensinado. Os custos se relacionam com pessoal, material didático utilizado, merenda escolar, depreciações de prédios e de bens utilizados nas atividades de ensinar, energia elétrica, gás, telefone, água e outros, os quais incluem os indiretos transferidos dos demais setores que prestarem serviços à educação; 3. Na área da Assistência Social, pode-se indicar: x crianças amparadas; x pessoas idosas atendidas. A movimentação dos custos é do mesmo teor explicado na área da Educação;
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4. Na de Obras, os serviços prestados na educação, na saúde, saneamento básico significa que estes custos são transferidos para cada uma daquelas áreas. Assim, os custos, diretos e indiretos, da execução de uma obra de construção de um prédio em que se instalará uma unidade operacional do ensino, serão transferidos para o órgão da Educação, que passa a responsabilizar-se pela manutenção e pelo funcionamento do prédio. É interessante notar que, se as obras urbanas valorizarem imóveis localizados nos setores onde foram realizadas resultarem em cobrança de contribuição de melhoria, esta atividade passa a compor o 3º grupo. 3º Grupo – Atividades geradoras de receitas, custos e despesas vinculados a serviços e produtos Neste grupo de atividades, o sistema de custos pode ser adotado, tendo em vista os dois objetivos já delineados, quais sejam a formação de preços e a alocação dos recursos necessários à execução das atividades. O que se pretende é saber se a receita gerada pela respectiva atividade é suficiente ou não para a sua sustentabilidade. Constatada a insustentabilidade, a Administração do setor que executa a atividade procura providenciar as medidas necessárias à revisão dos custos e, consequentemente, dos respectivos preços pelos quais os produtos ou os serviços serão postos à disposição da sociedade. Geralmente essas atividades são executadas por órgãos de atividades-fim, tais como limpeza pública, matadouros, água e esgotos, cultura e outros, centralizadas
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no Poder Executivo ou descentralizadas sob a forma de autarquias, fundações e/ou empresas públicas. São atividades remuneradas a preços tarifados. Neste caso, os insumos (despesas/custos) se relacionam com as receitas e com os produtos ou serviços esperados, esclarecendo-se, contudo, que essas atividades não dispensam aquelas que lhes podem ser prestadas pelas atividades-meio, como se indicou no 2º grupo. Exemplos: 1. O setor de obras pode executar obras de reurbanização de um bairro, cujo programa esteja a cargo do setor de urbanismo. Os custos das obras, uma vez acumulados, indicam o valor final do bem que é transferido, após o seu término, para o setor do urbanismo; 2. O mesmo setor realiza obras de dragagem de um rio, cujos custos acumulados são transferidos para o setor que gerencia a atividade de manutenção e de operacionalização de balsas. Quando a atividade é executada por uma autarquia, por exemplo, um serviço de coleta de esgotos e distribuição e abastecimento de água, os serviços de obras de expansão ou de aperfeiçoamento podem ser feitos pelo setor de obras da administração central. O setor os realiza, apura os seus custos e os transfere para a autarquia que os distribuirá entre os seus serviços, possibilitando revisões nos seus próprios custos de serviços ao seu cargo e, evidentemente, formar os respectivos preços. Organização do sistema de custos A organização do sistema de apropriação e de apuração de
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custos considerará os conceitos de custos fixos, variáveis, a margem de contribuição e ainda o ponto de equilíbrio para as atividades do terceiro grupo acima mencionado. É necessário, entretanto, que se defina o método de apropriação e de apuração de custos adequado às atividades governamentais, as quais podem ser de natureza econômica, social ou administrativa. Para isto, existem vários métodos sendo utilizados, tais como o de absorção, o de custeio direto, o padrão, e ainda, por atividade (método ABC), conforme a literatura especializada. Portanto, para se adotar um método, a primeira atitude é conhecer a organização, as suas atividades meio e fim, bem como identificar o processo de execução dessas atividades e os insumos que lhes são destinados, como se indicou nos 3 (três) grupos de atividades. O sistema de custos, dependendo dos objetivos pretendidos, pode ser organizado do seguinte modo: Para avaliação da gestão orçamentária I – Funções de governo: áreas de responsabilidade Por área de responsabilidade entende-se aquela em que se executam os programas de trabalho governamentais, conjuntos de ações formuladas para a concretização de objetivos previamente definidos. A área de responsabilidade tem os seus limites perfeitamente identificados, ainda que se possam relacionar com outras áreas em que funções ou atribuições diferentes sejam executadas. Neste ponto, pode-se levantar uma questão
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de ordem gerencial: o produto de uma área de responsabilidade pode ser transferido para outra área de responsabilidade? Pessoalmente, não vejo dificuldade ou impossibilidade de que isto possa ocorrer. A avaliação da atuação da entidade deve ser feita nesse nível, com a utilização, entretanto, de critérios adequados. Veja-se o seguinte: • um programa de profissionalização de técnicos para a engenharia, física, medicina e química, executado por entidade governamental. O programa deixa visualizar o relacionamento ou a integração da área de educação com outras áreas, entre as quais saúde, indústria, comércio, agricultura, para onde os técnicos são preparados e até mesmo com setores de atividade-meio, como Administração, Finanças e Obras Públicas; •umaentidadeseminslucrativos, cujo programa exercitado na área de pesquisas urbanas pode ter o seu produto utilizado em outra área de desenvolvimento e assistência local; • um programa na área de saúde, executado por entidade governamental, deixa evidente que o produto será utilizado por outra entidade ou outra área de responsabilidade. Saber-se que o produto de uma área de responsabilidade será utilizado em outra como insumo até que não é problema. A dificuldade surge no momento de medi-lo, ou seja, de definir que tipo de medida se deverá usar e em que nível. Este assunto será discutido em um tópico adiante. Como se percebe nos exemplos, é possível determinar algumas áreas de responsabilidade na Administração governa-
mental, na qual programas são executados com os produtos respectivos definidos, tais como Saúde, Educação, Cultura, Segurança Pública, Judiciário, Legislativo, etc., as quais são as funções governamentais, da classificação funcional-programática. Ou seja, onde os Governos, qualquer que seja a esfera, desempenham as funções ou atribuições constitucionais da entidade, no caso o Município, mediante a execução dos programa típicos. II – Programas Conforme mencionado, um programa é um conjunto de ações definidas como projetos e atividades em políticas públicas, previamente delineadas, que possuem as seguintes características: •representaumresultadoinal que deve ser produzido por um trabalho ou esforço; •signiicaumefeitoesperado, e uma consequência ou um produto obtido; • deve ser expresso em termo financeiro e em unidade física, que expresse a meta a ser atingida; •representaametadeuma organização ou de uma unidade administrativa; •evidenciaaresponsabilidade da unidade administrativa pelos recursos que lhes são destinados e pelos objetivos delineados na elaboração do orçamento; O custo final do programa é apurado pela soma dos custos apropriados às ações e, posteriormente, dividido pelo objetivo final, no sentido de se obter o custo unitário. Na elaboração do orçamento sob a visão sistêmica, um programa de uma área-fim pode conter ações que serão da
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responsabilidade de um setor de atividade-meio, como se exemplifica a seguir: Função: Educação Programa: Ensino Fundamental – Órgão Coordenador: Secretaria de Educação Ações: 1 – Órgão executor: • Secretaria de Obras: Construção de edifício com 50 salas de aulas. •SecretariadeAdministração: Recrutamento e treinamento de 50 professores • Secretaria de Finanças: Liberações de recursos financeiros para o ensino fundamental O programa constituirá o conjunto de atividades de cada Secretaria na área da Educação. Uma vez encerrada a execução das ações, estas, com os respectivos custos, são transferidas à responsabilidade da Secretaria de Educação. O raciocínio se aplica a todos os demais setores da organização na elaboração do orçamento. III – Projetos É uma expressão convencionada para refletir um instrumento de ação sobre um conjunto de elementos que se combinam para a obtenção de metas precisamente definidas e quantificadas. Realizadas normalmente, elas não se repetem em outro exercício financeiro, desde que sejam de vigência anual, e permitam ou facilitem a execução, ou melhoria da execução, de uma ou mais atividades, podendo produzir ou não um bem de capital. Os projetos de execução plurianual têm os seus custos acumulados transferidos de um
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exercício para o seguinte, durante o prazo de sua execução até o seu término. Possuem as seguintes características: • são instrumentos de ação para o cumprimento de objetivos definidos e quantificados. Exemplos: Construção de edifício escolar com X salas de aulas; Asfaltamento de X km de estradas vicinais; extensão de X metros de rede de distribuição de água; divulgação de concurso para aumentar a receita tributária; •sãolimitadosnotempode execução, pois alcançada a meta que lhe fora determinada, a ação se esgota; •exigem,emsuamaioria,materiais e condições institucionais especiais para a sua execução; •apresentammaiorfacilidade na sua mensuração física; •osseuscustossãocalculados em função do seu tempo de realização, o que significa que aquelas ações de execução plurianual têm os seus respectivos custos transferidos para o período seguinte, até que se complete a sua execução; •ocustounitárioéfacilmente calculado, em razão de seus objetivos finais serem mensurados em termos físicos; •hárelaçãoentreoresultado esperado, ou seja, os objetivos alcançados, e os elementos (insumos), em termos de recursos humanos, materiais e tecnológicos, necessários a sua execução.
pela Administração, e relacionadas com a manutenção e o funcionamento da organização. A sua identificação é resultado do estudo, análise e avaliação da estrutura administrativa da organização, como se mencionou na classificação dos grupamentos das atividades organizacionais. Uma regra prática é determinar cada atividade em razão da homogeneidade aguardada, a qual contribui para a produção do resultado previsto. A homogeneidade facilita a mensuração da atividade e, consequentemente, do programa. As atividades podem ser comuns ou específicas. Comuns, por exemplo, se a administração conceber uma central de empenhamentos de despesas para toda a organização, e específica, quando se referir a apenas um setor. A atividade apresenta as seguintes características: •identiicatarefashomogêneas e contínuas no espaço, seccionadas temporalmente apenas para efeito de apuração de resultado do exercício financeiro; • identiica-se com uma unidade administrativa, sob o ponto de vista da responsabilidade pela programação, orçamentação e execução; •osseuscustosseacumulam por exercício, até o seu encerramento, quando então se apura o respectivo resultado; •reletesempreacontinuidade da organização.
IV – Atividades
V – Categorias Econômicas de despesas
Tal qual o projeto, é também uma expressão convencionada no sentido de identificar ações de natureza administrativa, contínuas e destinadas a cumprir metas e objetivos previamente delineados
As categorias econômicas, despesas correntes e despesas de capital são os insumos necessários à execução das ações (projetos e atividades) governamentais e que constituem os pro-
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gramas de trabalho, segundo as políticas previamente delineadas pela Administração da Entidade e de conformidade com os objetivos pretendidos. As despesas, não importam a natureza e o seu objeto, contribuem para que metas e objetivos sejam concretizados, de modo a satisfazer as necessidades da sociedade, da Administração da Entidade e da própria economia. Assim, à medida que as ações governamentais vão sendo executadas, os insumos (categorias econômicas) utilizados vão sendo reconhecidos e apropriados às respectivas ações. Assim, em qualquer momento que se queira conhecer o volume de aplicações, fica facilitada a sua apuração, bem como as avaliações que se deseje fazer. Para avaliação da gestão financeira e patrimonial I - Centros de responsabilidades4 Um sistema de custos somente funciona quando apoiado em um conjunto bem estruturado de contas que cumpram com o objetivo o de suprir o seu usuário com informações úteis e confiáveis sobre a atuação da área de responsabilidade. Ou seja, que demonstre o desempenho do setor administrativo em seu processo decisório e na utilização dos fundos alocados ou destinados ao cumprimento das metas e dos objetivos predeterminados. Com respeito ao desempenho dos setores administrativos, havia afirmado em trabalho anterior o seguinte:5 “Sem dúvida, a organização da estrutura administrativa, com razoável distribuição de funções entre os órgãos componentes
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e de atribuições entre os que irão tomar decisões, é da maior importância. Mas isto, por si só, não será suficiente se não houver preocupação com as seguintes questões de relevância fundamental: a) produção de informações qualificadas e quantificadas para ajudar o processo decisório; b) pessoal qualificado, treinado e, portanto, preparado para utilizar essas informações no sentido de colocar a organização em completo funcionamento e, consequentemente, concretizar os seus objetivos. Para atingir efetivamente estes fins, interessa a questão relativa à produção de informações qualificadas e quantificadas que, naturalmente, se relaciona com a função da Contabilidade.” A organização do sistema de custos é iniciada com o estudo das funções dos setores que compreendem a estrutura administrativa da entidade, além de tomar conhecimento das responsabilidades daqueles que estão na direção de cada um desses setores. Neste ponto, chega-se ao conceito de centro de responsabilidade, que pode ser aplicado às entidades governamentais do Município, com as devidas adaptações. Sabe-se que nas entidades governamentais normalmente não se faz uso dessa nomenclatura, já que as normas pertinentes utilizam as denominações de órgão e unidade orçamentária (Lei nº 4.320 – art. 14, parágrafo único) para identificação dos setores administrativos das entidades governamentais aos quais são consignadas as dotações para o cumprimento dos respectivos programas de trabalho. Além dessa identificação, não se utiliza, entretanto, nenhuma forma de
O sistema de informações sobre custos, como qualquer outra atividade administrativa, precisa ser planejado evidenciar responsabilidades por desvios que possam ocorrer durante a execução orçamentária. Embora exista, a tipologia centros de responsabilidade é aplicada somente em relação às empresas, o que não significa a impossibilidade de adequá-la às peculiaridades das entidades governamentais. Para Anthony6 “Um centro de responsabilidade é simplesmente uma unidade de organização chefiada por uma pessoa responsável. O centro é responsável pelo desempenho de alguma função, que é o seu produto, e pela aplicação de recursos, ou insumos, tão eficientemente quanto possível, no desempenho dessa função. Para um centro de responsabilidade de produção ou de venda, podese medir a produção em termos de valor de produtos produzidos ou vendidos e para alguns outros centros de responsabilidade pode-se medir a produção em termos dos serviços executados.” Tomando-se por base a definição acima, chega-se à conclusão
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de que qualquer órgão, seja de atividade-meio seja de atividade-fim, pode se transformar em centro de responsabilidade, desde que identificadas as suas atribuições e os produtos, ou produto, de cada órgão e a responsabilidade da sua chefia. Algumas classificações adotadas por diversos estudiosos do assunto levam em consideração sempre as funções ou as atribuições dos órgãos. Anthony, por exemplo, classifica-os como segue:7 • centro de despesa, onde o sistema de controle mede as despesas efetuadas por uma unidade da organização, mas não mede o valor monetário de sua produção; •centrosdelucro,emquea receita é uma medida monetária da produção, e a despesa uma medida monetária dos insumos ou recursos consumidos na produção. Lucro é a diferença entre a receita e a despesa; •centrosdeinvestimentos,nos quais os supervisores são responsáveis não somente pelo lucro como também pelos bens que usam. Para John Dearden, entretanto, são os seguintes, os tipos de centros de responsabilidade:8 • centros de ingressos, em que a produção é medida, sem nenhuma tentativa formal de relacioná-la com os gastos respectivos. São unidades que não têm responsabilidades sobre benefícios; •centrodegastos, que podem ser classificados em dois grupos: aqueles cujo produto é medido em termos financeiros e aqueles que não têm produto mensurável; •centrodebenefícios, que são responsáveis tanto pelos ingressos
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(receitas) quanto pelos custos. Neste conceito, o autor inclui investimentos, quando houver. Fica evidente, conforme já afirmado, que essa distribuição de responsabilidades pode ser adaptada aos objetivos da entidade municipal. Vejamos: a) como centro de despesa, pode-se determinar, no âmbito do Poder Executivo, a Secretaria de Finanças, a Secretaria de Administração, a Secretaria de Planejamento, a Controladoria, o Poder Legislativo, etc.; b) como centro de benefícios sociais, cujo produto, medido em termos físicos e em termos financeiros, pode-se indicar a Secretaria de Educação, a Secretaria de Cultura, a Secretaria de Assistência Social e outras; c) como centro de ingresso, pode-se indicar a Secretaria de Finanças; d) como centro de atividades remuneradas, pode-se indicar aquele que é responsável por geração de receitas, além dos custos de manutenção e funcionamento e dos respectivos produtos e serviços. Para completar, os mencionados centros também serão os responsáveis pelos investimentos necessários à expansão e ao aperfeiçoamento das respectivas atividades, as quais contribuirão para a formação do respectivo produto ou serviço e, provavelmente, das receitas. Cabe ressaltar que, de acordo com a definição do centro de responsabilidade, a pessoa que assumir a sua chefia torna-se responsável pelos gastos, despesas ou custos que nele ocorram.9 Em outros casos, pode ser
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responsável por investimentos e pelas receitas sem ter a preocupação de confrontá-las com as despesas do seu setor. Por outro lado, os órgãos que executam atividades geradoras das receitas controladas pelo setor de finanças devem ter a preocupação de confrontá-las com as despesas geradoras dessas receitas. Observe-se que não foi mencionado o centro de lucro, conceituado por Anthony, pois, nas entidades governamentais da Administração Municipal, o que se espera das atividades remuneradas é a auto-sustentabilidade, de tal forma que a diferença positiva entre as receitas efetivas obtidas e os respectivos custos seja considerada uma contribuição para garantir os investimentos para a sua expansão e aperfeiçoamento e, consequentemente, concretizar o objetivo determinado. Não se pode falar em lucro nessas entidades, posto que se evidenciaria aí uma contradição conceitual ou uma impropriedade técnica. O que se verifica é que existem serviços utilizados por um indivíduo – daí a razão de alguns questionamentos feitos no trabalho. Em busca da transparência na contabilidade governamental que são de natureza gerencial – e, por isto mesmo, são remunerados, esperando-se que essa remuneração seja suficiente para a sua manutenção e o funcionamento eficiente.10 II - Relacionamento intercentros de responsabilidades Uma das características de um programa é que, independentemente de sua natureza e do seu produto, ele pode ser executado por mais de um setor da orga-
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nização. Deste entendimento, é possível identificar um relacionamento entre os setores participantes da execução do programa e os que são coordenados por aqueles que executam as políticas estabelecidas para a área da qual o programa é típico. Um aspecto que surge desse relacionamento, e que nas entidades governamentais não é considerado, é o valor pelo qual um serviço prestado por um órgão deve ser imputado ao que está sendo beneficiado. Este aspecto é da maior importância, posto que envolve custos por utilização de insumos da prestadora de serviços quando da execução de alguma ação constante do programa. Aqui surge um problema, para o qual os técnicos governamentais devem estar atentos, relacionado com o seguinte: • sempre foi mencionado que os recursos na técnica do
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orçamento-programa se vinculam ao programa e não ao órgão. Evidentemente, neste caso, não há custos a repassar; •poroutrolado,todavezque se formula uma estrutura administrativa, o técnico vincula os recursos do órgão. Neste caso, pois, há custos a repassar por prestação de serviços ao outro órgão. A figura 1 nos dá a ideia da mencionada situação: Observe que a Secretaria de Obras, a Secretaria de Administração e a Secretaria de Finanças estão alocando recursos que lhes são vinculados na execução de subprograma na área da Educação e Cultura, sob a coordenação da Secretaria de Educação e Cultura. Aqui surgem conceitos de custos controláveis e não controláveis. Os controláveis são aqueles de responsabilidade direta do órgão. Os não controláveis são
os que vêm de outros órgãos e, neste caso, os três órgãos mencionados transferem para a Secretaria de Educação e Cultura os custos relativos às ações que executaram para a área da Educação. Significa afirmar que os bens ou serviços aos quais os custos se integram são insumos que este órgão os utilizará para a concretização dos objetivos da entidade. Na figura são indicadas: • a Secretaria de Obras, que construiu unidades escolares; •aSecretariadeAdministração, que adquiriu materiais para as unidades escolares construídas; • a Secretaria de Finanças, que liberou recursos financeiros ao ensino, para o cumprimento do mandamento constitucional. Observe que a unidade escolar, os materiais adquiridos para implantação e implementação
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A utilização dos subsistemas de contabilidade pública implica a existência de pessoal habilitado, voltado para a execução da atividade contábil
das unidades escolares e os recursos financeiros liberados – inclusive outros – são insumos aportados à Secretaria de Educação e Cultura para a execução da política educacional estabelecida e a concretização dos objetivos da entidade governamental. Evidentemente, a ideia aqui exposta pode ser adaptada às entidades sem fins lucrativos, governamentais ou não, observando as peculiaridades de cada uma delas. III - Medidas de desempenho A utilização das medidas de desempenho e das de avaliação de resultados, correspondem a duas etapas do controle, as quais cabe à Administração governamental correlacionar, isto porque uma depende da outra para a sua implementação. Apesar de existir nas entidades governamentais, em razão do disposto no artigo 74 da Constituição da República e da Lei de Responsabilidade Fiscal, conforme já mencionado,
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uma organização dos sistema de custos e de avaliação de resultados que tem por fim avaliar o desempenho governamental na execução do plano plurianual e do orçamento nos aspectos da economicidade, da eficiência, da eficácia e da efetividade, em realidade, esta é uma avaliação gerencial que dependerá em muito da informação contábil que, por sua vez, depende da estrutura da organização da Contabilidade. Para melhor controle dessas informações é que se justifica a implantação dos centros de responsabilidades, os quais implicam no conhecimento de vários aspectos, tais como: a) a responsabilidade da organização na produção de um serviço interno ou externo; b) a utilização dos meios que lhes são destinados, e c) o sistema de mensuração para facilitar o controle da execução de ações e a avaliação do desempenho governamental.
de informações entre os sistemas de planejamento e o de finanças; g) permitir melhor conhecimento das metas governamentais, em termos quantitativos. As unidades de medida dos centros de responsabilidade poderão ser utilizadas para a análise nos vários níveis de programação, tais como a função, o programa, o projeto e/ ou a atividade, como a seguir se indica: •função-custo/benefício •programa-produtividade- insumos/produto - unidade de medida: expressão do produto final •projeto/atividade-eiciência - unidade de medida: expressão do esforço a ser realizado
Esse sistema de mensuração tem por fim:
Por sua vez, para a avaliação dos centros de responsabilidades, deve-se analisar as atividades que lhes são inerentes, a fim de estabelecer unidades de medidas adequadas, que possibilitem conclusões sobre o seu desempenho. Exemplos:
a) estabelecer base física para a estimativa das despesas, dos custos e das receitas; b) permitir, em termos físicos, conhecer a carga de trabalho a executar; c) permitir controle operacional mais preciso que possibilite comparar as realizações físicas com as financeiras; d) facilitar o ajustamento dos planos às contingências da execução; e) reforçar o processo de tomada de decisões nos diferentes níveis de governo; f) possibilitar o intercâmbio
•centrodeingressos,cujaatividade de coordenar a geração de receitas será medida pela receita gerida; • centros de gastos, que podem ser classificados em dois grupos: os que não apresentam produtos mensuráveis fisicamente; e os que apresentam produtos mensuráveis fisicamente, como caso da Educação; e •centrosderesultadoseconômicos, cuja diferença entre receitas e os custos respectivos será a unidade de desempenho, considerando também
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os investimentos feitos para a manutenção e operacionalização dos serviços. Conquanto possam apresentar resultados econômicos positivos, esses centros também contribuem para o desenvolvimento social da comunidade. IV - Avaliação de desempenho governamental A avaliação de desempenho governamental é efetuada tendo em vista a sua atuação nos vários campos da sua atribuição, tais como o social, o econômico, o urbano, e outros, com a aplicação de indicadores específicos, por isto, dificilmente na área pública serão empregados os indicadores que as empresas utilizam para avaliar o próprio desempenho no seu campo de atuação. Entretanto, é possível o emprego de certos indicadores de natureza financeira para avaliar o desempenho de unidade governamental encarregada da administração das receitas da instituição, assim como poderão ser empregadas certas técnicas para a avaliação do resultado obtido em determinadas operações financeiras ou não. Tudo dependerá, evidenteme nte, do objetivo que se pretende alcançar. Por exemplo: a) gestão financeira •Paraindicaracapacidadede pagamento de obrigações, utilizase o resultado primário. •Paraindicaracapacidadede assumir obrigações, utiliza-se o resultado nominal. •Paraocálculodolimitedas despesas de pessoal, da reserva de contingência, utiliza-se a receita corrente líquida.
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• Para avaliar o impacto de direitos e obrigações no fluxo de caixa, divide-se um pelo outro. b) gestão patrimonial • Um exemplo é avaliar o resultado de uma alienação por venda de um bem tangível, em que se consideram vários elementos tais como o preço inicial de compra, a sua vida útil, a sua depreciação, o conhecimento do seu valo r atual ou contábil, o ajuste monetário, o valor a ser recuperado e o resultado apurado na operação. Costumeiramente, são aplicados indicadores de controle físico-financeiro de projetos para avaliação de desvios de execução, de economicidade de recursos, de padrão de desempenho, de realização e outros, que permitam medidas de correção das anormalidades detectadas. Na chamada contabilidade orçamentária, por exemplo, as comparações entre a despesa orçada e o volume de despesa empenhada permitem a adoção de medidas tais como a abertura de créditos adicionais suplementares, quando o saldo da despesa orçada, após o abatimento da despesa empenhada no período, não comporta mais a nova despesa que se queira realizar. Entretanto, o subsistema não permite identificar as causas que determinaram um volume de gastos maior que o valor originariamente orçado, que só poderão ser conhecidas mediante a adoção de um sistema de avaliação que seja voltado para esse tipo de preocupação, não importando se se trata de um projeto ou de uma atividade.
Os subsistemas de contabilidade pública atualmente estão dirigidos para os aspectos formais das operações realizadas pelo Poder Público, não sendo utilizados, salvo raras exceções, para a avaliação do desempenho da instituição. As raras exceções, como afirmado, são algumas análises de receitas e despesas mediante a aplicação de certas relações, tais como: Receita Tributária/Receitas Correntes ou Receita Tributária/Receita Total ou ainda, Despesas de Custeio/ Despesa Total ou Despesa de Custeio/Despesas Correntes, e outras relações entre grupos de receitas e de despesas. Essas análises, entretanto, são feitas isoladamente, em cada uma das esferas governamentais, evidentemente, considerando as suas peculiaridades. As consolidaç ões de balanços públicos são efetuadas sempre para avaliar volume de receitas obtidas ou de gastos efetuados. Entretanto, avaliações de eficiência e de eficácia administrativa podem ser feitas tomando por base as informações geradas pelos subsistemas contábeis já mencionados. Com as mudanças que se processam atualmente no sistema de informações contábeis da Administração Pública, vislumbra-se uma luz no fim do túnel, o que possibilitará a melhoria na qualidade da informação contábil, o que a tornará mais gerencial. Os instrumentos do controle da gestão de custos, orçamentária, financeira e patrimonial O controle, como já mencionado, deve apoiar-se em um sistema planejado de informa-
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ções constituído dos seguintes instrumentos: •Orçamento,cujoconteúdo refletirá programas de trabalho, objetivos globais, metas ou cargas de trabalho, responsabilidades da organização e dos respectivos agentes, aliados a medidas de desempenho e recursos ou insumos de toda a natureza que possibilitarão a sua execução; • Contabilidade que, como processo gerador de informações úteis e confiáveis, deve ser organizada de tal maneira que os princípios fundamenta is que regem os procedimentos de produção de informações, bem como as características que lhes são inerentes, sejam respeitados. Além disto tudo, a organização da contabilidade considerará: a área de responsabilidade, os órgãos, os fundos e o processo decisório. O sistema de contabilidade pública, para atender os gestores, pode ser organizado nos seguintes subsistemas: a) orçamentário, que produzirá informações sobre a execução orçamento; b) financeiro, que produzirá informações sobre a gestão do fluxo de caixa e do patrimônio financeiro; c) patrimonial, que produzirá informações sobre a gestão dos ativos permanentes da entidade; e d) gerencial, que tem por objetivo produzir informações sobre o desempenho da organização, o qual será avaliado com base em padrões de desempenho previa-
mente estudados e adequados à natureza das atividades desenvolvidas. Esclareça-se que esse tipo de contabilidade, por ser administrativa, portanto interna, não obedecerá aos princípios formais de contabilidade. •Auditoria,queatuarásobre os sistemas de gestão orçamentária, financeira e patrimonial, inclusive de custos, no sentido de verificar: a) se os órgãos cumprem com as normas gerais de controle; b) a qualidade da informação contábil; c) se os órgãos executam a contento as atividades delineadas na estrutura organizacional, e assim cumprem com ás suas respectivas finalidades; d) o processo decisório; e e) outras atividades, próprias e que lhes diga m respeito. CONCLUSÃO De acordo com a legislação vigente, o controle na administração pública deve ser prévio, concomitante e subsequente. Isto quer dizer que a avaliação da gestão patrimonial obedecerá a essas fases. Logicamente, mecanismos devem ser estruturados para que a essa função seja executada em toda a sua plenitude. O sistema de informações sobre custos, como qualquer outra atividade administrativa, precisa ser planejado, considerando certas peculiaridades da entidade, tais como objetivos pretendidos, dimensão, volume e natureza das operações a serem realizadas.
A utilização de padrões de desempenho, que devem ser flexíveis na área da administração pública, considerará as dificuldades relacionadas com os aspectos políticos do governo e as resistências que, provavelmente, serão impostas pelo corpo de funcionários responsáveis pela execução de programas governamentais. Os subsistemas de contabilidade pública, a orçamentária, a patrimonial e a gerencial, ao serem organizados, devem ser inseridos entre os mecanismos de produção de informações, tendo por objetivo auxiliar o processo decisório da administração e, além disto, o processo de avaliação do desempenho das gestões orçamentária, financeira,patrimonial e administrativa. A utilização dos subsistemas de contabilidade pública implica a existência de pessoal habilitado, voltado para a execução da atividade contábil, sem o que dificilmente se alcançarão os objetivos pretendidos. O trabalho de avaliação contábil de desempenho será dirigido às políticas de receitas e de despesas públicas, bem como à utilização do patrimônio econômicoadministrativo da entidade para a consecução das suas finalidades precípuas. QUESTÃO PARA DISCUSSÃO E REFLEXÃO Diante do tema apresentado, envie ao autor, para o desenvolvimento da discussão, uma análise a respeito da atuação da administração do seu Município.
NOTAS 1 HATRY, Harry P. Avaliação da Produtividade e seus Resultados nos Governos Locais, in Leituras de Administração Financeira Municipal, Organização Heraldo da Costa Reis e Nilton Almeida Rocha, IBAM, 2003, p.93 2 idem, idem, idem p. 94 3 REIS, Heraldo da Costa. Cap. Em busca da transparência na Contabilidade governamental, in Contabilidade e Gestão Governamental: estudos especiais. IBAM, 2004, p. 180.
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4 REIS, Heraldo da Costa Reis. Áreas e Centros de responsabilidade no Controle Interno das Entidades Governamentais, in Revista de administração Municipal, IBAM, Rio de Janeiro, vol.39, nº 205, p. 19-35, out-dez 1992. 5 _______. Cap. Em busca da transparência na Contabilidade Governamental. In Contabilidade e Gestão Governamental: estudos especiais. IBAM, Rio de Janeiro, 2004, p. 180. 6 ANTHONY, Robert N. Contabilidade Gerencial; introdução à contabilidade. Atlas, São Paulo, 1970, p.279 7 Idem,idem,idem p. 279-280 8 DEARDEN, John. Tipologia dos centros de responsabilidade. Administração de empresas: enciclopédia de direção, produção, finanças e marketing. Análise contábil e financeira. São Paulo: Nova Cultura, v.14, n.45/46.p.180-181, 1986. 9 As responsabilidades devem estar definidas em ato próprio do chefe do Poder, ao qual o centro é subordinado. Geralmente denomina-se Agente Ordenador aquele que está investido legalmente na competência de assumir, por delegação, direitos e obrigações em nome da entidade. 10 REIS, Heraldo da Costa Reis. Cap. Em busca da transparência na Contabilidade governamental. In Contabilidade e Gestão Governamental: estudos especiais. IBAM, Rio de Janeiro, 2004, p. 182-183.
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ABSTRACT Costs and managerial control in Municipal Administration Any organization, independently of its juridical situation, make financial transactions , through which it seeks to raise revenues, as well as to achieve results or generate benefits to third parties. Under this aspect, the manager needs to know if the transaction results were positive or not. To this end, the manager uses a cost system which will provide the information necessary to orient the decision-making process. Key words: budget, finance and assets management. Cost system. Responsibility Centers; managerial control
RESUMEN Costos y control de gestión en la Administración Municipal Una organización, independiente de su situación jurídica, realiza transacciones de naturaleza financiera, em las quales busca obtener ingresos y resultados, bien como generar benificios a terceros. Em este aspecto, el administrador necesita saber se la transacción há resultado em algo positivo o negativo. Para esto utiliza um sistema de costos, com el objetivo de obtener informaciones que puedam orientalo em la toma de decisiones. Palabras-clave: Gestión presupuestária, financiera y patrimonial. Sistema de costos. Centros de responsabilidad. Control gerencial.
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Accountability dos gastos públicos
Gestão de custos no legislativo municipal como forma de incentivar o exercício da accountability dos gastos públicos Fabiano Maury Raupp Doutorando pela Escola de Administração da Universidade Federal da Bahia (EA/UFBA), mestre em administração pelo Curso de Pós-Graduação em Administração da Universidade Federal de Santa Catarina (CPGA/UFSC), professor da Escola Superior de Administração e Gerência da Universidade do Estado de Santa Catarina (ESAG/UDESC). fabianoraupp@hotmail.com José Antonio Gomes de Pinho Doutor em planejamento regional pela University of London (LSE), professor associado I da UFBA, coordenador do Núcleo de Pós-Graduação da Escola de Administração da UFBA. jagp@ufba.br
RESUMO O artigo discute a gestão de custos no Legislativo Municipal como forma de incentivar o exercício da accountability dos gastos públicos. O estudo de caso na Câmara do município de Paulo Lopes, Estado de Santa Catarina, compreendeu aspectos relacionados à identificação dos gastos, proposta de centros de custos, agrupamento dos gastos em cada centro de custos, alocação dos gastos dos centros de custos aos produtos, bem com a utilização desta estrutura de gestão de custos para incentivar o exercício da accountability dos gastos públicos. Palavras-chave: Gestão de Custos; Legislativo Municipal; Accountability.
CONSIDERAÇÕES INICIAIS A partir dos anos 80, com a intensificação da crise fiscal do Estado e a exposição da economia nacional à competição internacional, o Estado precisou reorientar a política econômica e, em particular, conter despesas. Em razão da dificuldade política de aumentar a carga tributária, uma das alternativas foi o corte de gastos. A política de corte de gastos atravessou a década de 80, alcançando o limite de suas possibilidades. Esta percepção não se restringiu aos economistas acadêmicos, mas passou a integrar o discurso do Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional (Alonso, 1999). Para Remígio (2002), a carência de recursos financeiros e a expectativa da sociedade quanto aos serviços que o Estado prome-
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te atender constitui a razão de ser de diversas correntes de estudo, que vão desde a Economia do Setor Público, passando pelo Direito Tributário e Financeiro, bem como pela Ciência das Finanças. O estudo da atividade fiscal, desempenhada pelos poderes públicos com o propósito de obter e aplicar recursos para o custeio da rede de serviços públicos, é, conforme Baleeiro (1968), o objeto precípuo e clássico da Ciência das Finanças. Ainda segundo o autor, está inserida também no escopo da atividade fiscal a utilização do instrumento financeiro para a provocação deliberada de certos resultados econômicos e políticos, como a repressão à inflação, a luta contra o desemprego, a restauração da prosperidade, a proteção à in-
dústria nacional, a promoção do desenvolvimento econômico, a nivelação das fortunas e a correção de iniquidades na distribuição da renda nacional. Se a Ciência das Finanças se propõe a orientar as políticas públicas (de receita e de despesa) e a suprir a economia com informações oriundas das consolidações de dados originados na atividade financeira pública, não tem ela, em si mesma, instrumentos apropriados para gerar informações que levem em consideração o custeio dos serviços públicos, matéria de que tanto se necessitaria para direcionar a tomada de decisão por parte do Estado (Remígio, 2002). Com os sistemas de informação existentes, segundo Alonso (1999), o governo não sabe em
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que medida cada tipo de despesa contribui para os resultados obtidos, bem como não sabe quais atividades agregam valor ao resultado final das ações de Governo. Também ignora qual é a taxa de recursos consumida pelas atividades e quanto custam os processos de trabalho ou os programas governamentais. O governo desconhece onde há desperdício e onde há eficiência na aplicação dos recursos. O modelo de gestão tradicional do setor público prioriza o controle dos recursos e dos procedimentos formais, e não os resultados, o desempenho, a eficiência. Remígio (2002) entende que o custeio dos serviços possibilita à Administração Pública a identificação de desperdícios e a avaliação das relações entre custo e benefício das diversas alternativas de políticas públicas que estão à disposição, permitindo que bens públicos sejam produzidos com menor custo e maior eficiência. Um modelo de gerenciamento de custos auxilia os gestores, responsáveis pelas finanças públicas, na análise de resultados, desempenho e eficiência dos serviços públicos. Os indicadores de custos também são cruciais na implementação de estratégias cooperativas. O sucesso de parcerias da Administração Pública com instituições públicas ou privadas, nacionais ou internacionais, depende, e muito, de medidas de desempenho. Não faz sentido estabelecer parcerias em que o custo das atividades é maior do que o custo praticado pela Administração Pública ou por instituições não-governamentais, até porque as parcerias quase sempre utilizam recursos públicos, e estes estão sujeitos ao princípio constitucional da eficiência (Alonso, 1999). A busca da eficiência exige que se mescle a teoria geral das
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A transparência dos atos públicos, de acordo com Campos (1990), é uma medida potencializadora da organização social e do exercício da cidadania
Finanças Públicas (na qual se incorporam as regras do Direito Financeiro e Tributário e as de Contabilidade) com os métodos de custeio propostos pela Contabilidade de Custos, a fim de que resulte desta combinação um modelo de informação gerencial capaz de permitir a avaliação das diferentes aplicações dos recursos públicos, além de uma correta avaliação das relações entre o custo e o benefício observado nos serviços oferecidos à sociedade (Remígio, 2002). Além das vantagens já destacadas na utilização da gestão de custos no setor público, intenta-se também que a mesma poderá incentivar e/ou aperfeiçoar a accountability dos gastos públicos. A publicização dos gastos, quando ocorre, em murais internos, jornais ou mesmo em portais eletrônicos, normalmente segue o formato dos relatórios definidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, cuja linguagem é acessível a uma parcela restrita da sociedade que possui conhecimentos técnicos que possibilitam a interpretação das informações.
É diante deste contexto que o artigo objetiva discutir a utilização da gestão de custos no Legislativo Municipal como forma de incentivar o exercício da accountability dos gastos públicos. Inicialmente faz-se uma breve incursão teórica acerca do patrimonialismo e accountability, considerando que no setor público ainda há características que evidenciam a ausência de distinção entre o patrimônio público e os bens privados do gestor, bem como falta de responsabilização e transparência dos gastos públicos. Na sequência discute-se a necessidade de gerenciamento de gastos públicos e os fundamentos do custeio por absorção e sua aplicabilidade na gestão pública, bem como são apresentados os procedimentos metodológicos adotados. Em seguida são feitas a descrição e a análise dos dados e tecidas as considerações finais. PATRIMONIALISMO E ACCOUNTABILITY Para Bresser Pereira (1997), se na década de 80 o que sus-
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citou a atenção de políticos e economistas em todo o mundo foi o ajuste estrutural ou, em termos mais analíticos, o ajuste fiscal e as reformas orientadas para o mercado, nos anos 90, ainda que o ajuste estrutural permaneça entre os principais objetivos, a ênfase recai sobre a reforma do Estado, particularmente a reforma administrativa. O Estado Brasileiro, apesar de no processo de desenvolvimento capitalista ter incorporado traços relacionados ao modelo burocrático e ao modelo gerencial, nunca abandonou os traços do antigo modelo patrimonialista (Amorim, 2000). Partindo-se da concepção de Weber, “patrimonialismo significa a incapacidade ou a relutância do príncipe distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados” (Bresser Pereira, 1997, p.10). O Estado no Brasil no período colonial foi transplantado da metrópole, sob um modelo patrimonialista e centralizador. Sempre foi poderoso, autoritário, autolegitimado, estabelecendo com a sociedade uma relação de tutela e subordinação. Não definiu limites claros entre o público e o privado, estabelecendo, como moeda de troca política, terras e cargos públicos. A administração decorrente deste processo orientou-se muito mais para a prestação de serviços aos governantes do que para a sociedade (Amorim, 2000). Tal cultura patrimonialista, segundo Akutsu e Pinho (2002, p.730), “está visceralmente ligada a outro traço cultural: a ausência de accountability na relação entre os governantes e a sociedade”. A accountability não emerge por si só, ou seja, é determinada por uma relação entre o Estado e a sociedade, propiciada pelo
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desenvolvimento democrático. É resultado de um desenvolvimento político que confere ao cidadão um papel ativo de sujeito, guardião de seus direitos (Campos, 1990). O conceito de accountability, conforme Akutsu e Pinho (2002, p.731), contempla duas partes: “a primeira delega responsabilidade para que a segunda proceda à gestão dos recursos; ao mesmo tempo, gera a obrigação daquele que administra os recursos de prestar contas de sua gestão, demonstrando o bom uso desses recursos”. Mota (2006) entende que a partir do momento em que nasce um tipo de cidadão, que é o que efetivamente pode participar da coisa pública, é que serão estabelecidas demandas por accountability. Ao considerar a accountability como um instrumento de controle da soberania popular sobre os atos dos representantes eleitos e dos agentes públicos em geral, algumas concepções do conceito de representação não serão compatíveis como o exercício da accountability. Loureiro e Abrucio (2004, p.52) entendem por “accountability ou responsabilização um processo institucionalizado de controle político estendido no tempo (eleição e mandato) e no qual devem participar, de um modo ou de outro, os cidadãos organizados politicamente”. Destacam ainda a necessidade de regras e arenas nas quais a accountability é exercida, bem como práticas de negociação ampliadas entre os atores, a fim de tornar mais públicas e legítimas as decisões tomadas. O exercício da accountability requer condições para que haja a disponibilidade de informações sobre a atuação dos governos
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e seus resultados, bem como a existência de instituições que permitam contestar as ações do poder público. O controle é um dos componentes básicos da accountability, haja vista que não há efetivação da accountability sem a utilização de instrumentos institucionais de controle (Pó e Abrucio, 2006). Mota (2006) infere que a accountability é uma forma de controle do poder com a natureza jurídica, uma relação obrigacional objetiva extracontratual que força os agentes encarregados da administração de interesses públicos a explicar seus atos discricionários. Representa um instrumento que conduz à representação, pois coage os representantes a agirem no melhor interesse público. Behn (1998, p.39) aduz que “os sistemas tradicionais de accountability foram desenhados para estabelecer e reforçar a confiança pública na probidade de seu governo. Agora precisamos de um novo sistema de accountability que estabeleça e reforce a confiança pública no desempenho governamental”. Os gerentes públicos, conforme Newcomer (1999, p.5), “devem ser responsabilizados (held accountable) pelos seus desempenhos, devendo explorar ao máximo o quanto adequadamente estão preparados para os desafios a serem enfrentados no ambiente da administração pública”. Lassen (2001 apud Rezende, 2006) destaca o fator accountability como importante causa para a expansão dos gastos públicos em sistemas democráticos. Aspectos como democracia, participação e descentralização são relevantes variáveis para elucidar padrões e intensidades de expansão dos governos, especialmente dos governos locais. Behn (1998,
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p.9) explicita que “as relações de accountability política são transparentes. O paradigma tradicional da administração pública combina-se bem com nosso paradigma tradicional de accountability democrática”. Como ingrediente básico da accountability capaz de proporcionar a criação de maiores condições de confiança entre governantes e governados, a transparência nas ações governamentais tem sido citada como capaz de contribuir para a redução da corrupção no espaço público e de tornar as relações entre o Estado e a sociedade civil mais democráticas (Pinho e Sacramento, 2004). Quando apoiado por transparência e uma separação da responsabilidade sobre a política e sobre a regulação, um arranjo bem delineado de orientação pode ajudar a enfraquecer as conexões entre o governo e grupos de interesse influentes e permitir aos governos responder de forma mais efetiva aos grupos mais vulneráveis da sociedade (Nassuno, 2000). A transparência dos atos públicos, de acordo com Campos (1990), é uma medida potencializadora da organização social e do exercício da cidadania. De acordo com Di Pietro (1998), os diferentes tipos de controles sociais representam uma forma de exercer a transparência. O controle na Administração Pública surge da necessidade de corrigir rumos frente aos interesses da sociedade de maior transparência dos gastos e da obrigação de uma utilização regular dos recursos públicos (Cruz Silva e Macedo, 1998). Diante de uma cultura enraizada por características patrimonialistas, a sociedade brasileira carece de accountability em relação aos gastos públicos, o
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que por sua vez requer um aprimoramente em sua gestão. A NECESSIDADE DE GERENCIAMENTO DOS GASTOS PÚBLICOS
patrimonial, a determinação dos custos dos serviços industriais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a interpretação dos resultados econômicos e financeiros.”
Para Alonso (1999), a crise fiscal do Estado e a exposição dos mercados domésticos à competição internacional impuseram a necessidade de uma reforma do Estado que privilegiasse a qualidade do gasto público. Porém, a melhoria no desempenho de uma organização governamental requer sistemas de informações gerenciais que dêem sustentação ao seu processo decisório. O próprio arcabouço legal já destaca em seus diversos textos a necessidade de gerenciamento dos gastos públicos. De acordo com a Lei n° 4.320/1964, legislação que regulamenta a Contabilidade Pública no Brasil, há a necessidade de informações de custos já na elaboração da proposta orçamentária:
Já o Decreto nº 2.829, de 29 de outubro de 1998, que, ao estabelecer normas para a elaboração e execução do Plano Plurianual e dos Orçamentos da União, apresenta a necessidade de gerenciamento que compreenda os custos dos programas:
“Art. 22. A proposta orçamentária, que o Poder Executivo encaminhará ao Poder Legislativo, nos prazos estabelecidos nas Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios, compor-se-á de: (...) IV - Especificação dos programas especiais de trabalho custeados por dotações globais, em termos de metas visadas, decompostas em estimativas do custo das obras a realizar e dos serviços a prestar, acompanhada de justificação econômica, financeira, social e administrativa. (...) Art. 85. Os serviços de contabilidade serão organizados de forma a permitirem o acompanhamento da execução orçamentária, o conhecimento da composição
“Art. 50. Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública, a escrituração das contas públicas observará as seguintes: (...) § 3º A Administração Pública manterá sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial.”
“Art. 4º Será adotado, em cada Programa, modelo de gerenciamento que compreenda: (...) II - controle de prazos e custos.” As necessidades destacadas na Lei n° 4.320/1964 e no Decreto nº 2.829/1998 foram reforçadas pela Lei Complementar n° 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), quando traz em seu teor que:
Para Ribeiro Filho (2001, p.59), esse dispositivo da LRF ampliou “de forma significativa o escopo previsto na Lei nº 4.320/64, que trata apenas dos serviços públicos industriais”. De forma análoga, Cruz e Platt (2001, p.4) comentam que “a exigência de controle de custos e avaliação dos resultados, a partir do art. 50 da Lei Complementar 101, cria uma
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nova perspectiva para a aplicação da contabilidade de custos”. Miranda Filho (2003) entende que a utilização de metodologias de custeio no setor público possibilita mensurar os custos sociais de cada uma das diversas ações de governo, revelando para a sociedade os recursos sacrificados para realizar as ações de governo; apurar os custos organizacionais das entidades governamentais, através de um sistema de coleta, mensuração e tratamento de informações relativas aos gastos de funcionamento de cada uma das organizações públicas, revelando o sacrifício de recursos para realizar as atividades diversas de uma organização pública. Apesar da necessidade de gestão dos gastos públicos, Duarte (2002) apresenta algumas causas para esta incipiente gestão: despreocupação dos administradores em relação à matéria; carência de pessoal especializado em custos na esfera pública; deficiências do sistema de controle interno dos executivos municipais; reduzida oferta no meio acadêmico e no mercado de estudos técnicos e cursos de treinamento; escassa disponibilidade de recursos que contribui para o desinteresse dos administradores municipais na contratação de assessoria especializada visando à implantação de um sistema de gestão de custos. A literatura pertinente à contabilidade de custos apresenta algumas metodologias de custos que auxiliam o gerenciamento dos gastos públicos. O presente estudo enfatiza a utilização do custeio por absorção neste propósito. FUNDAMENTOS DO CUSTEIO POR ABSORÇÃO E SUA APLICABILIDADE NA GESTÃO PÚBLICA Na administração pública, como na administração privada,
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torna-se importante conhecer o custo daquilo que é produzido. Contudo, na administração pública, esse fator, até o momento, mereceu poucos estudos que viabilizassem sua aplicação. Os métodos de custeio mais utilizados e que podem ser úteis para a melhoria do processo decisório por parte dos gestores são custeio por absorção, custeio variável, custeio baseado em atividades e custeio padrão (Slomski, 2006). No que concerne ao custeio por absorção, Martins (2003, p. 214) define como um “critério onde se apropriam todos os custos de produção quer fixos quer variáveis quer diretos ou indiretos, e tão somente os custos de produção, aos produtos elaborados”. Os custos diretos (aqueles que podem ser mensurados em cada produto) são alocados diretamente em cada objeto de custeio (centro de custo, departamento, atividade, produto etc.) Já os custos indiretos (aqueles que não podem ser mensurados diretamente em cada produto) são alocados ao objeto de custeio por meio de critérios de rateio. Em qualquer método, o que será discutido, trabalhado e analisado são os custos indiretos. Os críticos do custeio por absorção condenam o seu uso por entenderem que o rateio é arbitrário, que não identifica corretamente o custo a ser atribuído ao bem ou serviço produzido (Slomski, 2006). Em algumas organizações é adotada a estrutura de centros de custos para amenizar as distorções dos critérios de rateio. Megliorini (2007) expõe que os centros de custos podem ser divididos em centros de custos auxiliares e centros de custos produtivos. Os centros de custos auxiliares são aqueles que não atuam sobre
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os produtos, servindo de apoio aos centros produtivos. Já os centros produtivos têm atuação direta sobre os produtos. Ou seja, estão diretamente envolvidos na fabricação dos itens ou prestação dos serviços. Há três maneiras de realizar a alocação dos custos dos centros auxiliares aos centros produtivos: alocação direta, sequencial e recíproca. Falk (2001) explica que na alocação direta todos os gastos de cada centro auxiliar são rateados diretamente aos centros de custos produtivos. Os custos de um centro de apoio não precisam ser rateados para todos os outros centros de custos produtivos, apenas para aqueles que utilizam seus serviços. Não ocorre o rateio dos custos dos centros auxiliares para outros centros auxiliares. A metodologia de alocação sequencial reconhece que podem ocorrer trocas de serviços de um centro de custos auxiliar com outros. O processo envolve a escolha de um centro inicial que terá seus gastos rateados aos demais centros de custos auxiliares. Normalmente, iniciase escolhendo um centro que mais presta serviços aos outros. O total de custos do primeiro centro torna-se zero e os demais centros de custos absorvem este montante proporcionalmente ao critério estabelecido anteriormente. O processo se repete em cada centro auxiliar até que todos estes tenham o montante de seus custos zerados e apenas os centros produtivos possuam custos (Falk, 2001). A terceira metodologia é conhecida como alocação recíproca ou alocação matricial. Surgiu para tentar eliminar os problemas apresentados no método anterior por meio de funções algébricas, a fim de resolver um conjunto
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de expressões simultâneas que dispensa a utilização de uma sequência de centros de custos auxiliares para rateio. Esta metodologia reconhece a reciprocidade entre os diversos centros auxiliares e apresenta resultados mais acurados (Falk, 2001). Apesar de contemplar diferentes possibilidades de alocação dos custos, o custeio por absorção, como todo método, apresenta vantagens e desvantagens advindas de sua utilização. Entre as vantagens podem ser destacadas: agrega todos os custos ao objeto de custeio; possibilita a apuração do custo global de cada produto ou serviço; permite a apuração do custo dos departamentos e centros e custos; é menos oneroso na implementação, pois utiliza métodos de apropriação mais simples (Padoveze, 2000, Nakagawa, 2001). No tocante às desvantagens, devem ser considerados os custos que não se relacionam a este ou àquele produto são quase sempre distribuídos por meio de critérios de rateio; o custo fixo por unidade depende do volume de produção; não viabiliza um conhecimento adequado das reais causas geradoras dos custos; não considera procedimentos que efetivamente contribuam para o processo de melhoria contínua dos bens e serviços e para a eliminação de desperdícios (Souza, 2001, Martins, 2003). A implementação do custeio por absorção no serviço público, conforme Mauss e Souza (2008), pode ser feita de forma mais fácil, por considerar uma estrutura e critérios mais simples do que outros métodos mais sofisticados. Em razão de sua utilização por considerável parcela de empresas privadas, representa uma metodologia cujos conceitos e manei-
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ras de utilização são conhecidos no mercado. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ADOTADOS A preocupação com o conhecimento da realidade é uma constante na vida do homem. A pesquisa apresenta-se como uma forma de investigação que tem como finalidade buscar respostas às indagações da sociedade, através de procedimentos científicos. Os seus delineamentos possuem importante papel na pesquisa científica, no sentido de articular planos e estruturas a fim de obter respostas para os problemas de estudo. Os delineamentos desta pesquisa deram-se em função dos objetivos, dos procedimentos e da abordagem do problema. No que diz respeito aos objetivos, esta pesquisa consiste de um estudo do tipo exploratório. Em relação aos procedimentos, refere-se a uma pesquisa do tipo estudo de caso e documental. Quanto à abordagem do problema, o estudo utilizou a abordagem quali-quantitativa. Para coletar os dados, foram utilizadas entrevistas semi-estruturadas e documentos primários. As entrevistas foram realizadas com os funcionários e os agentes políticos. Os documentos primários analisados referem-se aos registros contábeis cujo acesso foi permitido. As técnicas utilizadas no processo de análise dos dados foram análise descritiva e análise documental. As técnicas de análise dos dados abordadas são amplamente empregadas nas Ciências Sociais, em virtude de diversos trabalhos nesta área demandarem uma abordagem quali-quantitativa.
A publicação das informações nos portais eletrônicos poderá incentivar o exercício da accountability dos gastos públicos
DESCRIÇÃO E ANÁLISE DOS DADOS A pesquisa realizada apresenta algumas limitações que precisam ser evidenciadas. Primeiramente, os dados coletados e analisados referem-se a um estudo de caso, cujos resultados não podem ser generalizados para outros casos semelhantes. Outra limitação refere-se à ausência de estudos que procuraram relacionar os conceitos de accountability com a gestão de custos, o que não permitiu comparativos com outros referenciais. Buscou-se empreender uma pesquisa no âmbito do Legislativo, considerando que os estudos são realizados, normalmente, com o Executivo, como ocorre com os trabalhos de Duarte (2002), Moura (2003), Alves Filho e Martinez (2006), Rêgo, Barbosa e Araújo (2007), Corbari et al. (2007), Gerikg et al. (2007), Souza (2008), Mauss e Souza (2008). A escolha da Câmara de Paulo Lopes, como objeto de estudo,
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A Câmara Municipal objeto de estudo representa o Poder Legislativo do Município de Paulo Lopes. Localizado em Santa Catarina, foi criado em 21 de dezembro de 1961 por desmembramento do Município de Palhoça. Segundo IBGE (2007),
de colaboradores é formado por cinco funcionários, sendo um contador, um assessor técnico legislativo, uma assessora parlamentar, uma auxiliar de serviços gerais e uma estagiária. As instalações físicas são alugadas, haja vista que a organização não possui prédio próprio. A reunião semanal dos vereadores para discussão e votação das matérias ocorre uma vez por semana. O atendimento ao público é realizado de segunda-feira a sexta-feira, das 7 às 13 horas. O Regimento Interno da Câmara contempla os produtos apresentados no Quadro 1 como passíveis de discussão e votação. Dentre os produtos apresentados no Quadro 1, a Codificação
contábeis exigidos pela Lei n° 4.320/1964 e pela Lei Complementar n° 101/2000. As versões quadrimestral e semestral desses relatórios são publicadas no mural instalado nas dependências da Câmara. Para o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina é encaminhada, bimestralmente, por meio do Sistema de Fiscalização Integrada de Gestão – e-Sfinge, toda a movimentação contábil. Ao Ministério da Previdência Social são enviadas, mensalmente, por meio do Sistema Empresa de Recolhimento do FGTS e Informações à Previdência Social – SEFIP, informações relativas ao recolhimento do INSS. Ao Minstério do Trabalho e Emprego é encaminhada, anualmente,
possui aproximadamente 6.830 habitantes. De colonização açoriana, suas principais atividades econômicas são a agricultura e a pesca. Paulo Lopes tem bom potencial turístico, mas ainda é preciso desenvolver a infraestrutura. A pequena arrecadação obriga o município a depender dos recursos do FPM (Fundo de Participação dos Municípios). A Câmara Municipal foi instalada dia 31 de janeiro de 1963, tendo a diplomação de sete vereadores. Atualmente, conta com nove vereadores. O quadro
e o Substitutivo raramente são discutidos e votados. O Julgamento de Contas ocorre, normalmente, uma vez no ano, quando a Câmara recebe do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina as contas da Prefeitura Municipal, referentes ao exercício anterior, para discussão e votação. As demais matérias acontecem regularmente durante o ano, com destaque para os Projetos de Lei e Indicações. No tocante à prestação de contas, a Câmara encaminha ao Executivo Municipal, mensal e anualmente, os relatórios
por meio da Relação Anual de Informações Sociais – RAIS, informações sobre a atividade trabalhista na organização. Para a Receita Federal é encaminhada semestralmente a Declaração de Débitos e Créditos Tributários Federais – DCTF e, anualmente, a Declaração de Imposto de Renda Retido na Fonte – DIRF. Este tipo de prestação de contas aponta para fragilidades no processo de accountability dos gastos públicos, haja vista que tais informações não estão disponíveis a uma parcela
deve-se ao fato de que se trata de um município bem típico e representativo de um conjunto de municípios de Santa Catarina que possuem um mesmo quadro de condições estruturais (limitação de recursos, falta de equipes treinadas). Apresentação da organização objeto de estudo
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representativa da sociedade. A prestação realizada atende apenas os procedimentos formais da legislação. Como o foco da pesquisa é a proposição de uma gestão de custos para a organização como forma de incentivar o exercício da accountability dos gastos públicos, faz-se necessária a identificação dos gastos decorrentes de suas atividades. Identificação dos gastos As contas mais utilizadas para contabilização dos gastos são salário-família; vencimentos e vantagens fixas; obrigações patronais; indenizações e restituições trabalhistas; diárias; auxílio financeiro a estudantes; material de consumo; outros serviços de terceiros – pessoa física; outros serviços de terceiros – pessoa jurídica; e equipamentos e material permanente. Na sequência, apresenta-se uma breve descrição dos gastos lançados nestas contas: • Salário-família: benefício pago aos trabalhadores com salário mensal de até R$ 654,67 para auxiliar no sustento dos filhos de até 14 anos incompletos ou inválidos; • Vencimentos e vantagens fixas: compreende gastos relacionados ao vencimento e à remuneração devidos aos funcionários e vereadores; • Obrigações patronais: refere-se ao valor da obrigação patronal incidente sobre a folha de pagamento dos funcionários e vereadores e devida à Previdência Social; • Indenizações e restituições trabalhistas: compreende gastos referentes à exoneração de funcionários e o valor pago ao presidente da Câmara no montante
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de 50% sobre a remuneração devida aos vereadores, para exercer as funções de representação; •Diárias: valores concedidos a funcionários e vereadores em razão de deslocamento a serviço do município ou para participarem de eventos; • Auxílio financeiro a estudantes: auxílio concedido para reembolsar parte da mensalidade paga pelo funcionário para realizar curso superior; • Material de consumo: gastos relacionados ao material de expediente, material de limpeza e, eventualmente, gêneros alimentícios; •Outros serviços de terceiros – pessoa física: compreende gastos com locação das instalações, bolsa estágio e valores pagos a terceiros para prestação de serviços relacionados a pequenos reparos nas instalações do prédio; •Outros serviços de terceiros – pessoa jurídica: gastos com a fatura de telefone móvel, fatura de telefone fixo, fatura de energia elétrica, postagem de documentos e aluguel do sistema de contabilidade pública; • Equipamentos e material permanente: valores relacionados à aquisição de equipamentos e material permanente. A organização apresentou um gasto total de R$ 347.635,48 no exercício de 2008, o qual representa o exercício objeto de estudo. Deste total, R$ 3.265,20 devem ser classificados como investimentos já que, segundo Martins (2006), são gastos ativados em função da vida útil ou benefícios atribuíveis a futuros períodos. No conjunto de gastos, R$ 344.388,28 devem ser classificados como custo do período, pois,
de acordo com Martins (2006), refere-se a gastos utilizados na produção de bens ou serviços. Além dos custos mencionados, a organização poderia ter custos relacionados à depreciação de equipamentos e material permanente. Por meio de análise dos registros contábeis, percebeu-se que a maioria dos equipamentos e materiais permanentes já estão totalmente depreciados, restando uma parcela ínfima a ser depreciada. Tal situação motivou a não consideração deste tipo gasto. Proposta de centros de custos A organização estudada não possui divisão de sua estrutura em centros de custos. Assim, fez-se uma proposição de divisão em que o agrupamento em centros de custos considerou as afinidades entre os setores, bem como os serviços desenvolvidos por eles. A apuração de custos proposta nesse estudo ocorre por meio dos seguintes centros de custos: centros de custos auxiliares (Contábil, Serviços Gerais); centros de custos produtivos (Jurídico e Parlamentar, Comissões). O contador atua no centro de custos Contábil; a auxiliar de serviços gerais atua no de custos Serviços Gerais; o assessor técnico legislativo, a assessora parlamentar e a estagiária, no centro de custos Jurídico e Parlamentar; os vereadores atuam no centro de custos Comissões. Agrupamento de gastos em cada centro de custos Com a identificação dos gastos e a proposição de uma estrutura de centros de custos, fez-se a alocação desses gastos aos centros de custos. Alguns dos gastos
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foram apropriados diretamente, outros necessitaram de rateio. Os gastos por centro de custos são apresentados na Tabela 1. Os gastos com salário-família foram alocados diretamente ao centro de custos Serviços Gerais por tratar-se de um encargo concedido somente à funcionária que trabalha neste centro. Os gastos com vencimentos e vantagens fixas e obrigações patronais também foram alocados diretamente aos centros de custos por meio de análise da folha de pagamento. A alocação direta também foi utilizada para os gastos com Indenizações e restituições trabalhistas e Diárias. Tais alocações foram possibilitadas pela análise dos registros contábeis. Os gastos com auxílio financeiro a estudantes referem-se aos valores concedidos para reembolsar parte da mensalidade paga pela auxiliar de serviços gerais e pelo assessor técnico legislativo para realizar curso superior. No que concerne aos gastos com Outros
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serviços de terceiros – pessoa física, apenas o gasto com bolsa estágio foi alocado diretamente. Na alocação dos custos indiretos, a escolha do critério de rateio levou em consideração a representatividade dos custos indiretos em relação aos custos diretos e as características internas de utilização. Resolveu-se adotar um critério único de rateio para os custos indiretos, utilizando-se o percentual de custos diretos que cada centro de custos recebeu. Alocação dos gastos dos centros de custos auxiliares aos produtivos A alocação dos gastos dos centros de custos auxiliares aos produtivos foi feita através de alocação sequencial. Neste processo, os gastos do centro de custos Contábil devem ser alocados ao centro de custos Serviços Gerais e aos centros de custos produtivos. Os gastos do centro de custos Serviços Gerais e a parcela recebida do centro de custos
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Contábil devem ser alocados aos centros de custos produtivos. Os resultados obtidos a partir das alocações são demonstrados na Tabela 2. Na alocação dos gastos do centro de custos Contábil foi considerado o volume de serviços que este centro presta aos demais. A partir de uma entrevista com o profissional que atua diretamente neste centro, aliada à análise de registros contábeis, definiu-se os seguintes percentuais de prestação de serviços: 5% para o centro de custos Serviços Gerais; 5% para o centro de custos Jurídico e Parlamentar; e 90% para o centro de custos Comissões. Tais percentuais foram utilizados na alocação dos custos do centro Contábil. Procedimento semelhante foi utilizado para alocar o total de gastos do centro de custos Serviços Gerais aos centros produtivos. Também foi considerado o volume de serviços prestados por este centro, o qual foi definido em percentuais por meio de uma
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entrevista aplicada à funcionária que nele atua. Foram definidos os seguintes percentuais de prestação de serviços: 5% para o centro de custos Jurídico e Parlamentar; e 95% para o centro de custos Comissões. Estes percentuais foram utilizados para alocação
discutidos e votados na Câmara Municipal (Decreto Legislativo, Projeto de Resolução, Indicação, Moção, Requerimento, Emenda), enquanto outros são confeccionados na Prefeitura Municipal e discutidos e votados na Câmara Municipal (Projeto
cionados, discutidos e votados quatro Projetos de Resolução, 51 Indicações, seis Moções, 25 Requerimentos e duas Emendas. Considerando os pesos apresentados na Tabela 3 e o total de produtos votados e discutidos, apresenta-se na Tabela 4 o
dos custos do centro de Serviços Gerais aos demais centros. Após a alocação dos gastos dos centros de custos auxiliares aos produtivos, o total de gastos da Câmara Municipal, num montante de R$ 344.388,29, está dividido entre o centro de custos Jurídico e Parlamentar (R$ 10.973,24) e o centro de custos Comissões (R$ 333.415,04).
de Lei, Substitutivo, Prestação de Contas). Em uma tentativa de criar parâmetros de mensuração de tempos para a realização dos produtos, foram estabelecidos pesos levando em consideração o tempo utilizado para confeccioná-lo, discuti-lo e votá-lo. O estabelecimento de pesos foi feito em conjunto com alguns profissionais envolvidos no processo (vereadores, assessora parlamentar e assessor técnico legislativo). Os produtos e seus respectivos pesos estão demonstrados na Tabela 3. Durante o exercício de 2008 foram discutidos e votados 66 Projetos de Lei e feito o Julgamento de Contas do Executivo referente ao exercício anterior. Durante 2008 foram confec-
valor dos gastos dos centros de custos produtivos alocado aos produtos. O cálculo do custo unitário é obtido a partir da divisão dos custos totais dos produtos, Tabela 4, pelo número de produtos discutidos e votados no ano. Na tabela 5 apresenta-se o custo unitário de cada produto. O processo de apropriação dos custos seguiu a metodologia do custeio por absorção (com departamentalização). A partir da análise do processo de alocação dos custos na Câmara Municipal, pode-se inferir sobre as matérias cuja votação e discussão mais consomem recursos do orçamento, além de promover o controle dos gastos e identificar possíveis desperdí-
Alocação dos gastos dos centros de custos produtivos aos produtos A alocação dos gastos dos centros de custos produtivos aos produtos considerou o tempo utilizado na sua confecção, discussão e votação. Alguns produtos são confeccionados,
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cios. Não menos relevante é a publicação de tais informações, cuja veiculação poderá incentivar o exercício da accountability dos gastos públicos.
Sabe-se que o conceito de accountability é mais amplo do que simplesmente publicização de informações. Tal conceito envolve resposabilização, transparência e prestação de contas dos atos dos governantes, além da particpação da sociedade no julgamento de tais atos. Em termos de gastos públicos, a accountability deve ser entendida como a responsabilização, transparência e prestação de contas dos recursos públicos con-
possuem fragilidades no exercício da accountability dos gastos públicos. Instrumentos como um portal para disponibilizar e publicar informações decorrentes de suas atividades incentivam o exercício da accountability. A Câmara Municipal de Paulo Lopes não possui portal eletrônico e as publicações realizadas, basicamente restritas aos relatórios contábeis exigidos pela Lei n° 4.320/1964 e pela Lei Complementar n° 101/2000, são feitas no prório mural. As informações disponibilizadas, publicadas no mural ou encaminhadas a outros órgãos, não permitem clareza ou mesmo entendimento aos cidadãos que não possuem conhecidos relacionados à Contabilidade Pública. Ademais, as informações
ciamento dos gastos públicos, o desenvolvimento de modelos de gestão de custos dos serviços públicos ainda é algo incipiente. O gerenciamento de custos auxilia os gestores, responsáveis pelas finanças públicas, na análise de resultados, desempenho e eficiência dos recursos públicos. A apuração dos gastos públicos e sua publicização são importantes instrumentos de controle social, permitindo aos diferentes usuários a avaliação da eficiência dos serviços prestados. Um dos fatores impeditivos para que os sistemas de controle interno e externo possam avaliar a eficiência dos serviços públicos é justamente a inexistência de sistemas de custos (Alonso, 1999). Percebe-se que com o sistema
sumidos, bem como a intervenção da sociedade no julgamento dos resultados apresentados. A organização objeto de estudo é um caso típico e representativo de um conjunto de câmaras municipais de Santa Catarina que
são muito condensadas, o que não permite, por exemplo, uma análise detalhada dos gastos da Câmara. Apesar do arcabouço legal já destacar em seus diversos textos a necessidade de geren-
de informação existente atualmente a organização estudada não conhece em que medida cada tipo de gasto contribui para os resultados obtidos, bem como não sabe quais atividades agregam valor ao resultado final de
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suas ações. Desconhece a taxa de recursos consumida pelas atividades e quanto custam os processos de trabalho do Legislativo, fato que corrobora com o que preconiza Alonso (1999). Diante dos fundamentos apresentados (Campos, 1990, Newcomer, 1999, Akutsu e Pinho, 2002, Pinho e Sacramento, 2004, Loureiro e Abrucio, 2004, Mota, 2006, Pó e Abrucio, 2006) infere-se pela fragilidade na accountability dos gastos públicos na organização pesquisada. Entende-se que a estruturação de uma gestão de custos e a publicação das informações dela decorrentes, desde a identificação dos gastos até a verificação do custo unitário de cada produto, em veículos de alcance representativo, como é o caso dos portais eletrônicos, poderá incentivar o exercício da accountability dos gastos públicos. CONSIDERAÇÕES FINAIS O presente artigo teve como objetivo analisar a gestão de custos na Câmara Municipal de Paulo
Lopes como forma de incentivar o exercício da accountability. A gestão de custos oferece um conjunto de informações acerca dos custos unitários das matérias discutidas e votadas no âmbito da Câmara, bem como um controle dos mesmos. Os dados coletados junto à Câmara Municipal objeto de estudo compreenderam aspectos relacionados à identificação dos gastos, proposta de centros de custos, agrupamento de gastos de acordo com cada centro de custos, alocação dos gastos dos centros de custos auxiliares aos produtivos, alocação dos gastos dos centros de custos produtivos aos produtos, e análise da gestão de custos como forma de incentivar o exercício da accountability. Os produtos analisados compreendem a discussão e a votação de Projetos de Lei, Decretos Legislativos, Projetos de Resolução, Codificações, Indicações, Moções, Requerimentos, Substitutivos, Emenda e Julgamentos de Contas. Com a adoção do custeio por absorção (departamentalização), fez-se uma proposição de divisão
da estrutura física em centros de custos. Tal agrupamento deu-se por meio de afinidades entre os setores, bem como os serviços desenvolvidos, sendo eles centros de custos auxiliares (Contábil, Serviços Gerais); e centro de custos produtivos (Jurídico e Parlamentar, Comissões). Após a alocação dos gastos aos diferentes centros de custos e sua concentração nos centros de custos produtivos, fez-se a alocação dos custos aos produtos. Foram estabelecidos pesos para cada produto, levando em consideração o tempo utilizado para confeccioná-lo, discuti-lo e votá-lo. O estabelecimento de pesos foi feito em conjunto com alguns profissionais envolvidos no processo. A gestão de custos na Câmara Municipal possibilitará ao prefeito uma análise das matérias cuja votação e discussão mais consomem recursos do orçamento, além de promover o controle dos gastos e identificar possíveis desperdícios. A publicização de tais informações poderá incentivar o exercício de accountability.
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ABSTRACT
Municipal legislative cost management as a way of encouraging the exercise of accountability in public spending This article discusses the Municipal Legislative cost management as a way of encouraging the exercise of accountability in public spending. The case study at Paulo Lopes town council, in the state of Santa Catarina, included aspects related to expenses identification, proposal of a cost center, grouping the expenses of each cost center, allocation of the expenses of the cost centers to the products, and using this management structure of costs to encourage the pursuit of accountability in public spending. Key words: Cost Management; Municipal Legislative; Accountability.
RESUMEN La gestión de costes en la legislatura municipal como un medio para alentar la búsqueda de la rendición de cuentas del gasto público El artículo analiza la gestión de los costes en la Legislatura Municipal como una forma de fomentar el ejercicio de la rendición de cuentas del gasto público. El estudio de caso en la Cámara del municipio Paulo Lopes, en el estado de Santa Catarina, incluyó aspectos relacionados con la identificación del gasto, propuesta de centros de costes, la agrupación de los gastos en cada centro de costes, la asignación de los gastos de los centros de costes a los productos, bien como el uso de la estructura de costes de gestión para fomentar la responsabilidad financiera del gasto público. Palabras clave: Gestión de los Costes; Legislatura Municipal; Rendición de Cuentas.
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Contabilidade de custos e sua aplicação nos Municípios brasileiros: um estudo de caso realizado sobre os Municípios fluminenses que formam a região do Médio Paraíba Marcos Roberto Pinto Doutorando em Controladoria e Ciências Contábeis pela FEA/USP Mestre em Ciências Contábeis pela FACC/UFRJ marcospinto@usp.br
RESUMO O artigo discorre sobre a aplicação da contabilidade de custos voltada à gestão pública municipal; contextualiza a importância da contabilidade de custo na responsabilidade fiscal da administração pública; faz uma breve revisão teórica dos conceitos de contabilidade de custos e da despesa pública; e por último realiza um estudo de caso com dados dos pareceres emitidos pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro sobre a prestação de contas de 12 Municípios da região do Médio Paraíba, referentes ao exercício fiscal de 2007. Buscou-se, como resultados da pesquisa, respostas para as seguintes questões: A Estrutura Legal para a classificação das despesas públicas é, adequadamente, atendida no conjunto de Municípios analisados? Existem evidências de funcionamento de um, adequado, sistema de contabilidade de custos que possibilite o controle e a mensuração dos quesitos relacionados ao atendimento do princípio da eficiência na execução das operações governamentais no conjunto de Municípios analisados? Palavras-chave: Custos; Despesa Pública; Despesa Orçamentária. Eficiência; Gestão Pública.
INTRODUÇÃO A partir da década de 1980, viu-se concretizar a implementação do que se convencionou chamar de Reforma do Estado (Novo Papel do Estado). De acordo com Gray e Jenkis (1993), num primeiro momento os esforços estavam concentrados na busca da melhoria da eficiência1 e da eficácia2 do setor público através da delegação de responsabilidades e da medição do desempenho na execução das atividades ligadas à Administração Pública.
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No contexto brasileiro, os conceitos relacionados à Reforma do Estado ganharam força e aplicação durante o período do primeiro Governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, quando o Brasil vivia uma gravíssima crise fiscal. A Reforma do Estado brasileiro dar-se-ia por meio da execução de alguns movimentos que, segundo Bresser-Pereira e Spink (1998, p.36), seriam: “A reforma política, que dê maior legitimidade aos governos, o ajuste fiscal, a privatização, a
desregulamentação – que reduz o tamanho do Estado -, e uma reforma administrativa que ofereça os meios para se obter uma boa governança.” As diretrizes estabelecidas e traduzidas pelo pensamento do então ministro da Administração Federal e Reforma do Estado, Luiz Carlos Bresser-Pereira, conduziram o Governo ao estabelecimento de um programa de ação apresentado à sociedade em outubro de 1998. Tal programa tinha como objetivo imediato a implementa-
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ção de um ajuste fiscal estrutural para fazer o Estado, de forma definitiva, viver dentro de seus limites orçamentários e foi denominado, na época, de Programa de Estabilização Fiscal. O programa era composto por dois conjuntos de iniciativas, sendo que um deles, o chamado Plano de Ação, tinha como objetivo “a elaboração de um programa fiscal de médio prazo, visando à obtenção de superávits primários crescentes e suficientes para estabilizar, ao final do período, a relação entre a dívida líquida consolidada do setor público e o Produto Interno Bruto”.3 Para a concretização desse objetivo, todas as esferas da Administração Pública precisaram fazer um enorme esforço no sentido de diminuir suas despesas, tanto corrente como de capital, e controlar as suas dívidas. O esforço de fato fez com que, a partir do ano de 1999, os resultados primários se apresentassem em níveis, do ponto de vista fiscal, bem mais favoráveis. A execução do programa de estabilização fiscal previa o aumento da destinação de recursos para o pagamento dos serviços da dívida pública em detrimento da execução de ações de investimentos. De acordo com o estudo intitulado Economic Survey of Brazil 2009, realizado pela Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OECD) e publicado em 14 de julho de 2009, os resultados obtidos com a manutenção do programa de estabilização, somados a uma prudente gestão da dívida pública, têm proporcionado a redução de vulnerabilidades externas e do risco de refinanciamento. Segundo o mesmo estudo, tal contexto possibilitou a expansão do crédito para as diferentes classes sociais,
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gerando um crescimento do mercado consumidor interno, o que tornou a economia nacional mais resistente à crise que se apresenta no âmbito mundial. Apesar dos consideráveis progressos em muitas áreas, há ainda uma margem substancial para tornar as operações governamentais mais eficientes e eficazes. De acordo com o estudo citado, o Brasil gasta uma elevada proporção do seu PIB em programas de funções governamentais que em muitos casos não resultam em bons indicadores de desempenho. Este fato fica ainda mais evidente quando tais gastos são comparados com seus pares entre os países de economia de mercado emergente e outros países ligados à OECD. A melhoria dos indicadores de eficiência e eficácia depende da efetivação do segundo conjunto de iniciativas, componente do Programa de Estabilização Fiscal, que recebeu a denominação de Agenda de Trabalho e tinha como finalidade “atacar na raiz as causas estruturais do desequilíbrio das contas públicas”.4 Este outro passo teve relação direta com a execução de ações voltadas para a melhoria do accountability 5 administrativo e político do setor público. Nesta etapa, o objetivo principal foi estabelecer, com maior clareza, as competências e as responsabilidades das pessoas envolvidas na execução das atividades ligadas à Administração Pública, visando, entre outros objetivos, a um maior controle sobre a relação custo-benefício dos programas governamentais. É dentro desta Agenda de Trabalho que se encontra a promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101, de 4 de maio de 2000), que tem o propósito de ser “capaz de instituir ordem
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definitiva nas contas públicas do conjunto dos Poderes e níveis de governo”.6 Tal lei inseriu definitivamente a necessidade de estruturação e manutenção de um sistema de controle dos custos, no âmbito das finanças públicas brasileira, ao estabelecer uma série de normas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, dentre as quais, algumas remetem diretamente à matéria: “Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da Constituição e: I - disporá também sobre: ... e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos;” Diante da importância do tema, o estudo realizado pode ser considerado relevante, pois discorre sobre a aplicação da estrutura elaborada para a instituição e manutenção de sistemas de custos aplicados às Instituições Públicas, as possíveis impropriedades na sua aplicação e suas consequências. O estudo está estruturado em seis partes. A primeira aborda a metodologia aplicada e expõe o problema, os objetivos, a tipicidade da pesquisa, os Municípios analisados e os instrumentos utilizados. A segunda apresenta os principais conceitos recorrentes neste tipo de estudo. A terceira trata dos conceitos relacionados à Contabilidade de Custos, com destaque a sua origem e evolução. A quarta evidencia a estrutura legal a ser considerada na classificação das despesas fixadas nos orçamentos de todas as esferas de governo. A quinta expõe os aspectos dos sistemas
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de custos aplicados à Gestão Pública. A sexta revela os dados extraídos dos Municípios e algumas inadequações observadas no processo. Por último, apresentam-se as considerações finais sobre o estudo e as sugestões para novas pesquisas. OBJETIVO E METODOLOGIA Vergara (2000:21) afirma que um problema é uma questão não resolvida. Uma questão não resolvida pode referir-se a alguma necessidade de pôr à prova uma suposição, a interesses práticos, à vontade de compreender uma situação do cotidiano ou outras situações. Logo, o problema deste estudo consiste nas seguintes questões: •AEstruturaLegalparaaclassificação das despesas públicas é, adequadamente, atendida no conjunto de Municípios analisados? • Existem evidências de funcionamento de um adequado sistema de contabilidade de custos que possibilite o controle e a mensuração dos quesitos relacionados ao atendimento do princípio da eficiência na execução das operações governamentais no conjunto de Municípios analisados? Conforme Lakatos e Marconi (1992), as técnicas ou instrumentos de pesquisa tratam do conjunto de processos que servem a uma ciência para que ela atinja seus objetivos. Este estudo realiza uma análise da estrutura legal a cerca dos sistemas de custos aplicados às entidades públicas, bem como sobre os aspectos relacionados à classificação das despesas públicas, para, em seguida, avaliar a adequação da aplicação dos conceitos relacionados aos referidos
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temas. Tal avaliação teve como base os pareceres emitidos pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ) a cerca da prestação de contas municipais. A realização de um estudo da natureza proposta baseado na pesquisa qualitativa pressupõe a necessidade de que o pesquisador faça um corte de espaço e tempo de ocorrência de um determinado fenômeno. Esse corte tem como finalidade a definição do campo e da dimensão em que o trabalho de pesquisa se desenvolveu. No que se refere ao espaço, o necessário corte compreendeu o conjunto de 12 Municípios que formam a região do Estado do Rio de Janeiro conhecida como Médio Paraíba. Já em referência ao tempo, o corte compreendeu as prestações de contas referentes ao exercício fiscal de 2007, cujos pareceres foram emitidos no ano de 2008. DA CONTABILIDADE DE CUSTOS Os conceitos relacionados à Contabilidade de Custos surgiram após as mudanças estruturais e econômicas decorrentes da Revolução Industrial, que ocorreu no início do século XVIII, na Inglaterra. Contexto histórico no qual se originou a mecanização dos sistemas de produção. A partir de então, a Contabilidade, que mantinha o seu foco voltado para as questões financeiras relacionadas à apuração do resultado e do balanço de cada período, passou a realizar atividades com maior grau complexidade. Isto porque o levantamento dos estoques em termos meramente físicos já não era o suficiente para a determinação do resultado que passava a depen-
der da quantificação e registro de uma série de valores pagos aos fatores de produção envolvidos no processo industrial. Nesse novo ambiente de maior complexidade e inter-relação dos diversos agentes envolvidos nas cadeias produtivas, verificou-se a necessidade de maior controle sobre as atividades. Assim, a apuração dos custos ganhou importância, originando então a Contabilidade de Custos que se utiliza dos princípios e normas da Contabilidade Geral. Esse conjunto de princípios e normas constitui um sistema de custos que permitirá a mensuração, a apropriação e a avaliação dos custos. Ao tratar deste tema, Martins (2008, p.20) nos diz que: “...Passaram a compor o custo do produto os valores dos fatores de produção utilizados para a sua obtenção, deixando-se de se atribuir aqueles outros que na empresa comercial já eram considerados como despesas no período de sua incorrência: despesas administrativas, de vendas e financeiras”. A Contabilidade de Custos, respeitando os Princípios da Ciência Contábil, procura evoluir e atender adequadamente as demandas que surgem com o aumento da competitividade que leva outros aspectos, como os preços praticados no mercado, além dos seus próprios custos incorridos, no processo de tomada de decisões. Outro fator que contribui para oferta de soluções, relacionadas à Contabilidade de Custos, é o rápido desenvolvimento das ferramentas de Tecnologia de Informação. Segundo Martins (2008, p. 21), a conjunção destes fatores possibilita soluções bastante satisfatórias nesse novo campo no
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qual “a Contabilidade de Custos tem duas funções relevantes: o auxílio ao Controle e a ajuda às tomadas de decisões”. Para cumprir adequadamente suas funções, a Contabilidade de Custos faz uso de sistemas que possibilitam determinar os custos por departamentos, por função, por centros de responsabilidades, por atividades, por produtos, por territórios, por períodos e por outros segmentos. Sendo assim, segundo a teoria contábil consolidada, possível custear a oferta de produtos e/ou serviços por meio de diferentes métodos de custeio. Entre os quais se destacam os métodos de custeio por absorção; custeio variável ou direto; custeio baseado em atividades e o custeio padrão. A esse respeito, Slomski (2007, ps . 62,81,85,89) nos ensina o seguinte: “O Método de custeio por absorção como o próprio nome diz, é aquele que absorve todos os custos de produção, sejam eles diretos ou indiretos aos produtos ou serviços produzidos em determinado período de tempo. Dessa forma, todo o custo de produção do período será alocado aos produtos ou serviços produzidos.” (...) “No Custeio Direto ou Variável são considerados apenas os custos variáveis, que alteram proporcionalmente ao volume, e os custos diretos. Ambos, em sua incorrência, serão incorporados ao custo dos produtos ou serviços. Já os custos fixos e os indiretos, neste método, devem ser levados ao custo do período, não sendo assim incorporados ao ativo como custo dos produtos ou serviços.”(...) “O custeio baseado em atividades certamente é o que mais se aplica na entidade pública da administração direta, pois já é
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hábito nessas instituições a definição de atividades, uma vez que o orçamento público é estruturado em programas, projetos e atividades.”(...) “O método de custeio-padrão é aquele no qual se mensura o custo de uma unidade a priori e atribui-se este custo para as demais unidades a serem produzidas”. DA DESPESA PÚBLICA No âmbito da gestão pública brasileira, a despesa corresponde à aplicação de recursos, que devem sempre passar pelas fases da execução orçamentária (fixação, empenho, liquidação e pagamento), mediante a qual os órgãos das instituições públicas procuram alcançar os seus objetivos. Cumprem, dessa forma, a sua missão e atendem os princípios aplicados à administração pública, entre os quais o da eficiência na execução de suas funções. Fases da execução das despesas públicas
os compromissos a serem assumidos e as dotações disponíveis. A Lei 4320/1964, no seu art. 58, trata desse assunto: “Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição”. Liquidação A fase da liquidação corresponde à condição indispensável para que seja ordenado o pagamento da despesa. A Lei 4320/1964, no seu art. 62, trata desse assunto: “Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação”. Pagamento O pagamento é a forma mais comum de extinção das obrigações financeiras das entidades governamentais, geradas pela realização da despesa. A Lei 4320/1964, no seu art. 65, trata desse assunto:
Fixação A fixação é a fase que dá origem aos créditos orçamentários. É uma etapa essencial dentro da execução orçamentária, a CF/1988, art. 167, reflete a sua importância: “Art. 167. São Vedados: I – o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual; ....” Empenho O empenho é a fase que possibilita à Administração conhecer
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“Art. 65. O pagamento da despesa será efetuado por tesouraria ou pagadoria regularmente instituídas, por estabelecimentos bancários credenciados e, em casos excepcionais, por meio de adiantamento”. Classificação das despesas públicas Classificação Institucional A classificação institucional possibilita o registro da execução dos créditos orçamentários de maneira que evidencia o que, na contabilidade de custos aplicada
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às entidades societárias, chamamos de Centro de Custos. Segundo Martins (2008, p. 67), é a “… unidade mínima de acumulação de custos indiretos”. Equiparando-se ao conceito de Centro de Custos, a classificação institucional possibilita a alocação dos créditos orçamentários em dois níveis hierárquicos, sendo o órgão orçamentário e a unidade orçamentária. De acordo com a legislação própria aplicada à Contabilidade Pública
(artigo 14 da Lei nº 4.320/1964), entende-se como unidade orçamentária o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas dotações próprias. Sendo então as dotações consignadas às unidades orçamentárias, responsáveis pela realização das ações. No caso do Governo Federal, tal estrutura organizacional refletese por meio do código da classificação institucional, sendo composto de cinco dígitos, dos quais os dois primeiros são reservados à identificação do órgão e os demais à unidade orçamentária, como apresentado na tabela 1. Classificação Funcional A classificação funcional segrega as dotações orçamentárias em funções e subfunções. Assim possibilita o registro da execução dos créditos
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orçamentários de maneira a evidenciar o que conceitualmente, na contabilidade de custos aplicada às entidades societárias, chamamos de Atividades. A respeito desse conceito, Catelli e Guerreiro (1993, p. 4) nos ensinam que uma determinada instituição: “...encontra-se em um processo interativo constante com o meio ambiente, obtendo recursos, transformando-os em produtos e atendendo os seus objetivos eco-
nômicos e sociais. Esse processo de transformação da empresa pode ser analisado através de uma abordagem dedutiva, ou seja, partindo-se do processo de transformação total, podemos identificar unia hierarquia de processos menores que compõem o processo total. Esses processos analíticos são as atividades.” A classificação funcional em uso foi instituída pela Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999. Tal portaria atualiza a discriminação da despesa por funções de que tratam o inciso I do § 1º do art. 2º e o § 2º do art. 8º, ambos da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, estabelece os conceitos de função, subfunção, programa, projeto, atividade, operações especiais, e dá outras providências. Por ser uma classificação de aplicação comum e obrigatória no
âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, permite a consolidação nacional dos gastos do setor público. Tal característica permite a formação de um amplo e valioso banco de dados estatísticos dos gastos (despesas correntes e de capital) incorridos pelo conjunto de entidades federativas, ou seja: 5.560 Municípios, 27 estados, Distrito Federal e União. A classificação funcional é representada por cinco dígitos.
Os dois primeiros referem-se à função, enquanto os três últimos representam a subfunção, que podem ser traduzidos como agregadores das diversas áreas de atuação do setor público, nas esferas legislativa, executiva e judiciária (tabela 2). Estrutura da Natureza da Despesa Orçamentária A leitura e a análise dos artigos 12 e 13 da Lei nº 4.320/1964 nos apresentam a classificação da despesa orçamentária por categoria econômica e elementos. Já o artigo 8º, da mesma lei, estabelece que os itens da discriminação da despesa orçamentária mencionados no artigo 13 serão identificados por números de código decimal, atualmente consubstanciados na Portaria Interministerial STN/SOF nº 163, de 4 de
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maio de 2001. Sobre tal Portaria, Machado e Reis (2008, p. 47) fazem o seguinte comentário: “...A Portaria nº 163/01, introduz uma técnica de classificação que há muito já se fazia necessária..., a de liberar os elementos de despesas das respectivas
categorias econômicas, o que facilita a classificação da despesa realizada e o seu entendimento. Por exemplo, uma despesa de pessoal ou despesa com material de consumo pode ser classificada ora como Despesas Correntes, ora como Despesas de Capital, dependendo exclusivamente de onde será feita ou fora feita a aplicação do recurso utilizado.” A estrutura Legal e normativa, que trata da classificação das despesas, aplicada aos governos no âmbito Federal, Estadual, Municipal e do Distrito Federal, possibilita o registro de um conjunto de informações que constitui a natureza de despesa orçamentária. Tais registros formam um código estruturado que agrega a categoria econômica, o grupo, a modalidade de aplicação e o elemento. De acordo com o art. 12 da Lei nº 4.320/1964, a despesa fixada no orçamento público, assim
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como a receita orçamentária, é classificada em duas categorias econômicas, com os seguintes códigos (tabela 3). O grupo de despesa é, segundo o § 2º do art. 3º da Portaria Interministerial STN/SOF nº 163, um agregador de elementos de despesa com as mesmas características
quanto ao objeto de gasto, conforme discriminado nas tabelas 4 e 5. No seu § 1º, a Portaria Interministerial STN/SOF nº 163, nos diz que: “A natureza da despesa será complementada pela informação gerencial denominada “modalidade de aplicação”, a qual tem por finalidade indicar se os recursos são aplicados diretamente por órgãos ou entidades no âmbito da mesma esfera de Governo ou por outro ente da Federação e suas respectivas entidades, e objetiva,
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precipuamente, possibilitar a eliminação da dupla contagem dos recursos transferidos ou descentralizados”. O § 3º da mesma Portaria, apresenta a seguinte caracterização do conceito de elemento de despesa: “O elemento de despesa tem por finalidade identificar os objetos de gasto, tais como vencimentos e vantagens fixas, juros, diárias, material de consumo, serviços de terceiros prestados sob qualquer forma, subvenções sociais, obras e instalações, equipamentos e material permanente, auxílios, amortização e outros de que a administração pública se serve para a consecução de seus fins”. Apresentamos na tabela 6 alguns dos elementos de despesa que constam no Anexo II da Portaria Interministerial STN/ SOF nº 163. Já o art. 5º da Portaria Interministerial, que dispõe sobre normas gerais de consolidação das Contas Públicas no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, estabelece que, em decorrência do disposto no art. 3º, a estrutura da natureza da despesa a ser observada na exe-
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cução orçamentária será “c.g.mm. ee.dd”, onde: a) “c” representa a categoria econômica; b) “g” o grupo de natureza da despesa; c) “mm” a modalidade de aplicação; d) “ee” o elemento de despesa; e e) “dd” o desdobramento, facultativo, do elemento de despesa. Assim, o código da natureza de despesa orçamentária é composto por seis dígitos, desdobrado até o nível de elemento. Sendo ainda possível a utilização de mais dois dígitos que contemplariam o desdobramento facultativo do elemento de despesa conforme (esquema 1). Essa estrutura, que deve ser observada na execução orçamentária de todas as esferas de governo, é fundamental para o funcionamento de qualquer sistema de contabilidade de custos. Pois
primeira atitude dos gestores públicos deverá ser a de “...conhecer a organização, as suas atividades meio e fim, bem como identificar o processo de execução dessas atividades e os insumos que lhe são destinados”. SISTEMA DE CUSTOS APLICADOS À GESTÃO PÚBLICA Mesmo que de forma limitada, a elaboração e a manutenção de sistemas de custos na admi-
ção, apresentamos os artigos 85 e 99 da Lei nº 4.320/1964, que o institui, mesmo que de forma restrita aos serviços públicos industriais, conforme abaixo: “Art. 85. Os serviços de contabilidade serão organizados de forma a permitirem o acompanhamento da execução orçamentária, o conhecimento da composição patrimonial, a determinação dos custos dos serviços industriais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a interpretação dos resultados econômicos e financeiros”. “Art. 99. Os serviços públicos industriais, ainda que não organizados como empresa pública ou autárquica, manterão contabilidade especial para determinação dos custos, ingressos e resultados, sem prejuízo da escrituração patrimonial e financeiro comum.” Não muito depois, o DecretoLei nº 200/1967 acabou com as restrições e estendeu para toda a administração pública a necessidade de apuração de custos de forma a evidenciar os resultados de gestão:
como nos ensina REIS (2004, pg. 91), independentemente do método de custeio a ser adotado, a
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nistração pública são determinadas por lei já há muitos anos no Brasil. Para corroborar tal afirma-
“Art. 79. A contabilidade deverá apurar os custos dos serviços
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de forma a evidenciar os resultados da gestão.” Mais recentemente, o controle da ação governamental ajustou o seu foco para os resultados. Nesse novo contexto, é crescente a necessidade de a administração pública possuir sistema de contabilização de custos que permita a análise da eficiência da utilização dos recursos colocados à disposição dos gestores, para execução dos programas de Governo. Um instrumento le-
gal fundamental na implementação dos ajustes ocorridos no momento contemporâneo da Gestão Pública brasileira é a Lei Complementar 101 – LRF – que no parágrafo 3º do seu artigo 50 estabeleceu que a administração pública deve manter sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial. A última referência feita pela Lei Complementar 101, aos custos dos serviços públicos brasileiros, está inserida em sua seção VI, que trata da fiscalização da gestão fiscal pelo Tribunal de Contas: “Art. 59 § 1o Os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos
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referidos no art. 20 quando constatarem: V - fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indícios de irregularidades na gestão orçamentária”. No regime orçamentário das instituições públicas brasileiras, no qual em última análise todas as despesas farão parte do montante que custeia os programas governamentais, determinando a abrangência de suas ações por meio da execução de projetos e atividades, um dos possíveis
critérios para a apuração de custos pode ser a utilização dos parâmetros da classificação orçamentária: 1 – Classificação Institucional – Apuração de Custos por Departamento (Órgão) 2 – Classificação Funcional – Apuração de Custos por Função ou Subfunção 3 – Classificação Programática – Apuração de Custos por Programa 4 – Classificação Econômica – Apuração de Custos por Categoria Tal possibilidade decorre da classificação orçamentária da despesa refletir o equivalente financeiro de um plano de ação do Governo, dando suporte à busca do atendimento
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ao princípio da eficiência no desempenho das atividades da administração pública (Art. 37 CF/88), na medida em que possibilita avaliação dos resultados das gestões orçamentárias, financeira e patrimonial, segundo os conceitos de eficiência e eficácia determinado no inciso II do artigo 74 da Constituição Federal de 88. Para viabilizar, de fato, a implantação de um adequado sistema de custos, a entidade pública deve necessariamente respeitar os Princípios Fundamentais de Contabilidade na metodologia de realização dos registros contábeis, de modo que a despesa seja registrada com enfoque patrimonial, possibilitando identificar o momento exato em que afetam o resultado. Neste sentido, faz-se necessário enfatizar a importância do emprego do Princípio da Competência, tanto para as despesas quanto para as receitas, também na Administração Pública. Assim, a Secretaria do Tesouro Nacional - STN, no seu Manual de Contabilidade Pública, nos orienta da seguinte forma: “quando um ente público efetua despesa antecipada, empenha, liquida e paga, pois não se pode pagar nenhuma despesa sem que tenha percorrido os estágios do empenho e liquidação. Deve ainda registrar simultaneamente no seu ativo direito referente a essa despesa antecipada em contrapartida de conta de Variação Ativa Patrimonial, anulando o efeito negativo da despesa orçamentária. Portanto, ocorre a despesa orçamentária sem que ocorra simultaneamente o impacto negativo no seu resultado”.
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“Outro exemplo em que ocorre a despesa orçamentária sem que ocorra o impacto patrimonial é na aquisição de material permanente. Nesse caso, o ente empenha, liquida e paga uma Despesa de Capital e incorpora o bem no seu ativo em contrapartida de conta de Variação Ativa Patrimonial, anulando o efeito negativo da despesa no seu resultado”. De todo o exposto, chega-se à conclusão de que um adequado tratamento das despesas públicas é um requisito determinante sobre a existência ou não de um sistema de custos que cumpra com devidamente o papel exigido pela legislação correlata a este assunto. SISTEMAS DE CUSTOS NOS MUNICÍPIOS DO MÉDIO PARAÍBA Esta parte do trabalho apresenta os resultados obtidos por meio do estudo de caso realizado num conjunto de Municípios Fluminenses. Tal estudo teve como base pareceres emitidos pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ) acerca da prestação de contas de 12 Municípios que juntos constituem a região denominada de Médio Paraíba. No plano temporal, cumpre ressaltar que as análises foram realizadas nas prestações de contas referentes ao exercício fiscal de 2007, cujos pareceres foram emitidos no ano de 2008. O quadro 1 apresentado nos demonstra que, do conjunto de Municípios em análise, 11 obtiveram um Parecer Prévio Favorável à aprovação de suas prestações de contas anuais e apenas um ficou com um Parecer Prévio
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Contrário à aprovação de sua prestação de contas anual. Porém, o mesmo quadro revela que todos os 12 Municípios apresentaram problemas e inadequações relacionadas ao preenchimento de histórico e classificação das despesas executadas em seus orçamentos. Este cenário originou ressalvas aos votos dos conselheiros do TCE-RJ. Tais ressalvas estão relacionadas no quadro que sintetiza os problemas e as dificuldades enfrentados por todos os Municípios Fluminenses que formam a região do Médio Paraíba. O quadro apresentado evidencia que, neste conjunto de Municípios, não há exceção quando nos referimos ao não atendimento das Normas Brasileiras de Contabilidade e a Deliberação do TCE/ RJ nº 222/02, que procura disciplinar “o encaminhamento, em âmbito municipal, das informações orçamentárias e financeiras, bem como as referentes a atos de pessoal, atos jurídicos de licitações e contratos, por meio eletrônico; institui o Sistema Integrado de Gestão Fiscal (SIGFIS) e dá outras providências”. CONSIDERAÇÕES FINAIS No desenvolvimento deste estudo procurou-se aplicar todos os conceitos apresentados no referencial bibliográfico e os dados da pesquisa empírica, na busca de respostas para as perguntas da pesquisa: A Estrutura Legal para a classificação das despesas públicas é adequadamente atendida no conjunto de Municípios analisados? Existem evidências de funcionamento de um adequado sistema de contabilidade
de custos que possibilite o controle e a mensuração dos quesitos relacionados ao atendimento do princípio da eficiência na execução das operações governamentais no conjunto de Municípios analisados? Para tanto, tais conceitos foram utilizados desde a coleta dos dados da pesquisa até a análise e apresentação dos mesmos. Considerando-se os conceitos apresentados e somando-se a estes os elementos da análise dos dados, julga-se possível responder as perguntas da pesquisa: o conjunto de Municípios analisados não atende adequadamente a Estrutura Legal para a classificação das despesas públicas. A resposta à segunda pergunta da pesquisa vem em consequência da primeira, pois, de acordo com o exposto ao longo da estruturação deste trabalho, para viabilizar a implantação de um adequado sistema de custos, a entidade pública deve respeitar os Princípios Fundamentais de Contabilidade na metodologia de realização dos registros contábeis, de modo que a despesa seja registrada com enfoque patrimonial, possibilitando identificar o momento exato em que afetam o resultado. Assim, na medida em que classificação orçamentária da despesa deve refletir o equivalente financeiro de um plano de ação do Governo, dando suporte à busca do atendimento ao princípio da eficiência no desempenho das atividades da administração pública (art. 37 CF/88), fica claro que não existem evidências da existência de sistemas de contabilidade de custos que possibilitem o controle e a mensuração
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dos quesitos relacionados ao atendimento do referido princípio na execução das operações governamentais no conjunto de Municípios analisados. Vê-se que existe um grande espaço avanços na estruturação, desenvolvimento e emprego de sistemas de contabilidade de custos no âmbito da gestão pública brasileira. Assim, acredita-se que a pesquisa sobre os conceitos relacionados ao tema pode ser interessante, na medida em que possibilita o aprofundamento sobre o emprego de técnicas adminis-
trativas e de controle utilizadas pelo setor Privado no gerenciamento de recursos Públicos, para o aumento da eficiência e da eficácia no atendimento das demandas da sociedade. Porém, necessita-se destacar a importância de se promover um maior debate e um aprofundamento do estudo sobre as questões relacionadas ao tratamento contábil dos recursos públicos. Promover o controle sobre os recursos empregados nos programas governamentais é fundamental para que se mantenha o equilíbrio fiscal das
contas públicas e para a manutenção da sustentabilidade do crescimento econômico ao longo prazo. Dessa maneira, com a estruturação de uma nova linha de pesquisa que se dedique ao estudo dos conceitos relacionados ao sistema de custos relacionados à gestão pública, acredita-se que será dada uma contribuição para o processo gradual de atendimento ao princípio da eficiência na execução dos projetos e atividades da gestão pública brasileira.
NOTAS 1 virtude ou característica de (uma pessoa, um maquinismo, uma técnica, um empreendimento etc.) conseguir o melhor rendimento com o mínimo de erros e/ou de dispêndio de energia, tempo, dinheiro ou meios. Disponível em: <http://houaiss.uol.com.br/busca.jhtm?verbete=efici%EAncia&stype=k>. 2 1 - qualidade ou característica de quem ou do que, num nível de chefia, de planejamento, chega realmente à consecução de um objetivo. 2 - Segurança de um bom resultado; validez, atividade, infalibilidade. Disponível em: <http://houaiss.uol.com.br/busca.jhtm?verbete=efic%E1cia>. 3 Resumo do Programa de Estabilidade Fiscal disponível em: http://www.fazenda.gov.br/portugues/ajuste/respef.asp, acessado em: 05/05/2005. 4 Resumo do Programa de Estabilidade Fiscal disponível em: http://www.fazenda.gov.br/portugues/ajuste/respef.asp, acessado em: 05/05/2005. 5 responsabilidade do gestor profissional de prestar contas. (IUDÍCIBUS, S., MARION, J. C. Dicionário de Termos de Contabilidade. São Paulo: Atlas, 2001. p. 8.). 6 Resumo do Programa de Estabilidade Fiscal disponível em: http://www.fazenda.gov.br/portugues/ajuste/respef.asp
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ABSTRACT Cost accounting and its application in brazilian Municipalities: a case study conducted on the fluminense Municipalities that make up the middle paraíba The article discusses the application of cost accounting focused on the municipal public administration; contextualizes the importance of cost accounting in the fiscal responsibility of government, a brief review of theoretical concepts of cost accounting and public expenditure, and finally performs a case study with data from the opinions of the Court of the State of Rio de Janeiro on accountability in 12 municipalities of the Middle Paraíba, for the fiscal year 2007. Sought, as search results, answer the following questions: The Legal Framework for classification of public expenditure is adequately met on the set of municipalities analyzed? There is evidence of a functioning, appropriate, cost-accounting system that enables the control and measurement of the questions related to compliance with the principle of efficiency in government operations in the set of municipalities analyzed? Keywords: Costs. Public Expenditure. Expenditure Budget. Efficiency. Public Management.
RESUMEN Contabilidad de costes y su aplicación en los Municipios brasileños: un estudio de caso llevado a cabo en los Municipios que integran fluminense paraíba medio El artículo aborda la aplicación de la contabilidad de costes se centró en la administración pública municipal; contextualiza la importancia de la contabilidad de costos en la responsabilidad fiscal del gobierno, un breve repaso de los conceptos teóricos de la contabilidad de costos y el gasto público, y lleva a cabo finalmente un estudio de caso con los datos de los dictámenes del Tribunal de Justicia del Estado de Río de Janeiro en la rendición de cuentas en 12 municipios del Medio Paraíba, para el año fiscal 2007. Se busca, como los resultados de la búsqueda, conteste las siguientes preguntas: El marco legal para la clasificación del gasto público es suficientemente conocido en el conjunto de municipios analizados? Hay evidencia de un funcionamiento, el sistema adecuado, de contabilidad de costos que permite el control y la medición de las cuestiones relacionadas con el cumplimiento del principio de eficiencia en las operaciones del gobierno en el conjunto de municipios analizados? Palabras claves: Costos. Gasto Público. Presupuesto de Egresos. Eficiencia. Gestión Pública.
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Ocupações informais em áreas de relevância ambiental: formulação de um modelo para avaliar o conflito 1
Oswaldo Schuch Arquiteto e urbanista, especialista em Direito Público Municipal, mestre em Gestão de Políticas Públicas. schuch_sc@hotmail.com Alexandre de Ávila Leríplo Engenheiro Agrônomo, mestre em Agronomia, doutor em Engenharia de Produção leripio@terra.com.br Adriana Marques Rossetto Arquiteta e urbanista, mestre em Engenharia Civil, doutora em Engenharia de Produção arossetto@univali.br
RESUMO As ocupações informais em cidades brasileiras têm sido a causa de inúmeros impactos, sobretudo em áreas de relevância ambiental, colocando em risco a conservação de frágeis ecossistemas. Entretanto, dada a dimensão que a crise habitacional adquiriu nas últimas décadas, são estas uma das regiões de destino para grande contingente de população pobre, mesmo enfrentando condições severas e precárias. Diante da gravidade dos impactos ambientais e dos problemas sociais resultantes, torna-se indispensável aos gestores ter à disposição instrumentos que lhes permitam alcançar consensos para a tomada de decisão. A formulação de um modelo operacional vai ao encontro deste objetivo e pretende ser uma contribuição para a gestão de políticas públicas na tentativa de superar os graves conflitos socioambientais urbanos. Palavras-chave: Ocupações informais; Impactos ambientais; Políticas públicas.
INTRODUÇÃO Este é um segundo artigo2 dedicado a tratar do tema das ocupações informais em áreas urbanas de preservação permanente. O primeiro centrou-se na abordagem dos conceitos teóricos acerca da dicotomia entre preservação ambiental e direito de moradia e concluiu pela necessidade da adoção de um novo modelo de gestão compartilhado, fundamentado em princípios de-
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mocráticos e participativos, cujo pressuposto seja o envolvimento dos diversos atores que compõem o cenário do conflito. Este será dedicado à abordagem dos resultados empíricos obtidos nas pesquisas de campo junto à população que ocupa a localidade do Imaruí, em Itajaí(SC). A primeira parte focará os procedimentos metodológicos que foram empregados para o desenvolvimento da pesquisa. Parece ser indispensável fazê-lo, pois
se considera ter sido a rigorosa aplicação e observância do roteiro elaborado o fator fundamental que permitiu alcançar os resultados pretendidos. Como veremos, há uma estreita vinculação entre hipóteses formuladas, fundamentação teórica (objeto da abordagem do primeiro artigo), materiais e métodos e as categorias que foram pesquisadas. A segunda parte será desenvolvida em três seções. Inicia-se com um relato resumido dos resultados obtidos em entrevis-
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tas com os moradores, no que tange aos aspectos de consciência sobre as questões ligadas ao meio ambiente. Em seguida, abordam-se os resultados observados por meio do processo de foto-interpretação que revelou a dramática evolução da supressão vegetal naquela localidade. Por último faz-se uma síntese das observações da bióloga Mônica Maria Pereira Tognela-De-Rosa3, cuja entrevista objetivou avaliar as características biológicas da vegetação remanescente. O corolário da aplicação deste roteiro foi a formulação do Modelo Operacional de Avaliação do Conflito, que será detalhadamente demonstrado na terceira parte, visto ser ele a principal contribuição do trabalho, tendo sido concebido como um instrumento para avaliação das ocupações informais existentes em áreas urbanas. O quarto tópico será dedicado a apresentar as conclusões obtidas a partir da utilização do modelo e, no quinto, encerra-se com breves considerações finais sobre a concepção do modelo e sua utilidade como instrumento de gestão e avaliação dos conflitos. O MÉTODO Demo (2000), ao definir conhecimento científico, afirma que de acordo com as modernas teorias de aprendizagem a ciência se faz pela reconstrução do que já está conhecido e do aprendizado obtido a partir do que outros aprenderam. Conforme o autor “[...] o que mais fazemos é retomar o conhecimento disponível e refazê-lo com mão própria”. (Demo, 2000, p.19) O autor destaca: “Reconstruir conhecimento significa, portanto,
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pesquisar e elaborar, impreterivelmente. Pesquisa é entendida tanto como procedimento de fabricação do conhecimento quanto como procedimento de aprendizagem (princípio científico e educativo), sendo parte integrante de todo processo reconstrutivo de conhecimento. (Demo, 2000, p. 20) Conforme o autor, a pesquisa metodológica é dedicada a indagar sobre métodos e procedimentos para atingir o conhecimento. O primeiro indício da mediocridade é, geralmente, a falta de preocupação metodológica. Assim, o método empregado teve como característica a correlação em cada etapa do seu desenvolvimento. A formulação das hipóteses, ao mesmo tempo em que instigavam a busca do conhecimento, serviam para estabelecer as linhas de investigação. Formularam-se as categorias “sustentável”, “propiciatória” e “conservada” sobre as quais se construíram todos os instrumentos utilizados. Estes se compuseram de questionários, de registros aerofotogramétricos e de visitas técnicas. As entrevistas foram realizadas através por meio de questionário com predomínio de questões fechadas e formatadas adequadamente ao público entrevistado. A abordagem foi quantitativa. A supressão vegetal foi dimensionada pela transposição de escalas, tendo-se como referência a base cadastral digitalizada produzida em ambiente AutoCAD fornecida pela Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Urbano da Prefeitura Municipal de Itajaí4. A avaliação das características biológicas da vegetação remanescente foi feita in loco pela bióloga Mônica Tognela-De-Rosa.
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A partir da aplicação deste método, foi possível a construção do Modelo Operacional de Avaliação, que reuniu o conjunto de informações de forma organizada e sistematizada, conduzindo-nos às conclusões e às recomendações. A questão central era saber se o que devia prevalecer era o direito de moradia ou a preservação ambiental. Decorrente desta, e para que pudéssemos estabelecer linhas de investigação com o objetivo de avaliar a área em estudo, construímos as seguintes perguntas de pesquisa: 1- Seria sustentável a interação entre a população e o meio ambiente nas condições existentes? 2- Existia consciência da população sobre questões de meio ambiente que fosse propiciatória para implementação de política pública de educação ambiental? 3- A vegetação remanescente conservava suas características biológicas associadas ao ecossistema original (mangue)? Cabe observar que a localidade do Imaruí é considerada área de preservação permanente pela municipalidade, estando situada às margens do Rio Itajaí-Açú e sujeita a inundações durante os ciclos de maré alta. Nela remanesce, esparsamente, alguma vegetação presumidamente originária de mangue. A vegetação, ou o que resta dela, permanece sob forte impacto negativo devido ao processo desordenado de urbanização, à inobservância da legislação ambiental e, mais recentemente, segundo Serpa et al (1995), às vagas de ocupação que se formaram a partir de 1975 decorrentes da ausência de políticas sociais de habitação e da
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falta de controle por parte dos órgãos de fiscalização municipais, estaduais e federais. A partir destas perguntas, algumas hipóteses surgiram naturalmente: 1- Se a interação entre a população e o meio fosse sustentável naquelas condições, deveria prevalecer o direito de moradia; 2- Se a população revelasse consciência sobre questões ambientais, propiciatória à implementação de políticas públicas de educação ambiental, deveria prevalecer o direito de moradia; 3- Se a vegetação remanescente não conservasse suas características biológicas associadas ao ecossistema original, deveria prevalecer o direito de moradia. Negadas estas hipóteses deveria prevalecer a preservação ambiental. OS RESULTADOS Com a aplicação do roteiro metodológico descrito foi possível obter um conjunto amplo de respostas às indagações inicialmente formuladas. Os resultados seguem de forma resumida, pontuando-se os aspectos mais relevantes e significativos. Resultados das entrevistas As entrevistas foram realizadas junto a 30 famílias, correspondendo a 10% do total cadastrado5, residentes no local. A sua utilização procurou investigar: 1- A interação entre a população e o meio, com o objetivo de identificar a percepção dos moradores em relação à qualidade de vida e à preservação ambiental;
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2- O grau de consciência da população sobre questões ambientais. Os temas centrais das perguntas foram o tratamento do lixo e o destino do esgoto sanitário, considerados causadores dos principais impactos ao meio ambiente. Na aplicação dos questionários, buscou-se estimular manifestações espontâneas e comentários adicionais dos entrevistados de modo a ampliar a investigação. Vale destacar alguns quantitativos relevantes surgidos como, por exemplo, a baixa escolaridade (98%) e o local de origem dos moradores, onde predominavam paranaenses (44%) e catarinenses (40%). Os fatores econômicos e financeiros foram identificados como determinantes para a vinda e permanência dos ocupantes sempre relacionados às dificuldades nos locais de origem. Sobre as condições de habitabilidade, observou-se que a grande maioria das casas (93%) empregava a madeira como material de construção. As casas eram feitas sobre palafitas com unidade sanitária conjugada ou autônoma e cobertura, em geral, com telhas de cimento amianto. Constatou-se a existência de banheiro interno (66%), banheiro externo (17%) e unidades que não possuíam banheiro (17%)6. Nas casas com banheiro havia também vaso sanitário. Aquelas que possuíam banheiro interno incorporavam as instalações de cozinha, o que representava, além de maior controle na emissão dos efluentes, mais autonomia e privacidade para
as diversas funções e atividades dos moradores. Em 55% das casas, o destino dos efluentes era conduzido por tubulação de PVC para áreas livres circunvizinhas, para um valo a céu aberto existente ou para as áreas de mangue, onde os dejetos eram despejados livremente. Em 37% dos casos, o despejo era direto e os dejetos acumulavam-se sob as “patentes” ou banheiros, decompondo-se com o tempo ou, como era rotineiro, sendo levados pelas cheias nos dias em que subia a maré. Quanto ao destino do lixo, 83% das moradias eram atendidas, ou tinham à disposição, por locais onde depositar os resíduos para o recolhimento do caminhão coletor. Nos casos em que não havia este atendimento, os moradores descartavam-nos em áreas livres ou queimavam no fundo dos lotes. Predominava esta última alternativa. Entre os entrevistados, 56% afirmaram não ter costume de promover a separação dos resíduos. No entanto, 37% deles promoviam alguma forma de separação, até por motivos econômicos, mesmo diante da total ausência de publicidade e de orientação por parte da administração pública, das empresas de coleta e dos órgãos ambientais7. A população, em geral, dizia-se desinformada sobre os benefícios ambientais que o processo de separação representa. As poucas informações sobre reciclagem chegaram aos adultos levadas pelas crianças e por alguns jovens. Sobre as formas de manejo dos resíduos sólidos, 50% dos entrevistados consideravam errada a forma como cuidavam do lixo, desejando que houvesse disponibilidades físicas e espaciais para procederem de modo
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diferente. Em 40% das opiniões, a separação era considerada a forma mais adequada, seguida de 20% que desejava contar com coletor público próximo. Opiniões sobre reciclagem e sobre reutilização (7%) e compostagem (3%) compunham o universo de 70% de opiniões conscientes sobre a problemática do lixo. Do conceito sobre tratamento de esgoto, 64% dos entrevistados consideravam ser imprescindível a implantação de uma rede pública no local. De maneira geral, percebeu-se que a grande maioria não vislumbrava alternativa, nem econômica, nem técnica, para minimizar os impactos provocados pelo esgoto. Mostravamse conscientes de que as formas utilizadas para se livrarem dos dejetos eram apenas paliativas que potencializavam o problema, pois tudo retornava com a cheia. Diante da impotência em relação à solução do problema, atribuíam ao poder público a responsabilidade pelas providências. Sobre a noção de meio ambiente, 53% disseram conhecer o tema, mas 37% não emitiram comentários, reduzindo o universo dos que sabiam ou tinham noção para apenas 33% da população. As opiniões manifestadas abordavam a questão como se não fizesse parte daquele cotidiano. Ou seja, não consideravam ser aquele um lugar limpo, área verde ou parte da natureza. Apenas 13% das manifestações consideravam o local integrante do meio ambiente. Quando instados a comentar sobre o ecossistema mangue, as manifestações eram mais explícitas e revelavam conhecimentos mais profundos. Os moradores associavam o mangue à “invasão”, ao local onde viviam, à vegetação, às espécies animais e à preservação.
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Buscou-se saber, também, a opinião sobre o fato de estarem ocupando o local naquelas condições. Do total, 64% consideravam bom estar no local, enquanto 33% consideravam ruim. Os fatores que mais contribuíam para formar esta opinião vinculavam-se muito menos às inadequações específicas do lugar e mais às questões de ordem econômica e financeira. Assim, era mais relevante o fato de estarem em casa própria, de não pagarem aluguel ou, ainda, de estarem trabalhando do que as dificuldades que enfrentavam no cotidiano em função das precárias condições locais. Quanto ao juízo sobre a permanência, havia uma clara divisão de opiniões e 47% consideravam errado estar no local contra 46% que consideravam correto. O fator que influía na formação desta opinião era a noção de estarem ocupantes informais. Em ambos os casos o juízo manifestado vinculou-se a este conceito. Ou seja, aqueles que consideravam correta a ocupação entendiam se tratar da defesa de um direito; já os que consideravam errada a ocupação entendiam-na como indevida, um ato ilegal. Resultados da foto interpretação O processo de supressão da vegetação nesta porção de território ocorreu bem recentemente de forma drástica e descontrolada. Em 1997 os cálculos demonstravam que existiam 14 hectares de área com cobertura vegetal preservada (Figura 1). Em 2002, revelavam uma acentuada redução da área vegetada que ao longo de cinco anos foi suprimida em 68% do território (Figura 2). O registro de 2004
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mostra o avanço das ocupações em direção às margens do rio que contribuíram para nova supressão, da ordem de 21% do total (Figura 3). A Tabela 1 apresenta os dados referentes à evolução da supressão no tempo: as áreas em hectares (ha) e os correspondentes percentuais de supressão, a porcentagem de área vegetada remanescente e o índice de destruição em hectares anuais. A porção “A” é a que se encontra sob domínio do Estaleiro Itajaí S/A e contígua à porção “B” que corresponde à área sob influência da ocupação8. Resultados da entrevista com a bióloga As questões formuladas à bióloga Mônica Tognella-De-Rosa tiveram o objetivo de observar e de avaliar a vegetação remanescente quanto à conservação de suas características biológicas associada ao ecossistema original. De acordo com as observações da profissional, a área encontrava-se sob forte impacto negativo; a diversidade da vegetação presente9, representativa de diversos ecossistemas, seria o indicador a comprovar este fato. A diversidade tornava impossível definir o ecossistema dominante. No entanto, demonstrava a capacidade do meio ambiente de se renovar, mesmo diante dos impactos a que estava submetido. A bióloga mostrou-se reservada em definir a existência de um manguezal nos dias atuais e se amparou na diversidade de espécies vegetais que compareciam no local, típicas de vários ecossistemas. Quanto à natureza dos impactos, Mônica Tognella-De-Rosa atribuiu aos aterros, disseminados
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ocupação e posterior retirada das famílias e das moradias do local. Segundo advertia, a adoção de um conjunto de ações, baseadas na exclusão da permanência da população no local, conduziriam à completa recuperação dos ecossistemas associados à vegetação remanescente.
Figura 1 - com cobertura vegetal preservada
O MODELO OPERACIONAL
por toda a localidade, a responsabilidade por inibir o regime de cheias. A consequência do uso residencial, na sua avaliação, interfere na dinâmica das inundações, na aeração dos sedimentos e na produtividade aeróbica. A compactação dos sedimentos lodosos é, ainda, responsável pela menor permeabilidade do solo, interferindo com o lençol freático.
Em suas observações, a bióloga destacou a importância da vegetação para a manutenção da qualidade da água costeira dadas as suas funções como filtro dos efluentes lançados sem prévio tratamento. Quanto às possibilidades para a recuperação, avaliou que a primeira medida a ser adotada pelo Poder Público seria a imediata paralisação do processo de
Figura 2 - Redução da área vegetada
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De acordo com o roteiro metodológico descrito, pretendeuse atribuir conceitos aos resultados obtidos nos questionários e na avaliação sobre a vegetação remanescente. Para tanto, foi desenvolvido o Modelo Operacional de Avaliação do Conflito a fim de dimensionar as categorias sustentável, propiciatória e conservada. Estas categorias relacionavam-se às linhas de investigação propostas pelas hipóteses. Cada investigação foi organizada a partir de critérios, cujas variáveis vinculavam-se aos resultados obtidos no conjunto das análises. As questões foram avaliadas sob dois pontos de vista: Ponto de Vista da Preservação Ambiental (PVPA) e Ponto de Vista do Direito de Moradia (PVDM). As justificativas ampararam-se na fundamentação teórica, nas manifestações espontâneas dos entrevistados, no conteúdo dos relatos e nas evidências. Atribuiu-se “Fator positivo” para os resultados justificadamente favoráveis sob determinado ponto de vista; e “Fator negativo” para os resultados desfavoráveis. Por convenção, atribuiu-se “Fator positivo” para os resultados que não negavam o direito de moradia e “Fator negativo” para os resultados que não positivavam a preservação ambiental. Para
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Figura 3 - Ocupações em direção às margens do rio
cada variável foram atribuídos dois conceitos a partir de cada ponto de vista10. A avaliação final levou em conta as seguintes relações: a) Se Fat.Positivos > Fat. Negativos à afirmava a categoria; b) Se Fat.Positivos = Fat. Negativos à modelo inconsistente; c) Se Fat.Positivos < Fat. Negativos à negava a categoria A categoria “sustentável” foi atribuída ao conjunto dos critérios que organizaram a investigação sobre a interação da população com o meio. Isto é, dados da população, as determinantes da ocupação, habitabilidade, impactos ambientais, salubridade,
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opiniões e expectativas e aproveitamento dos recursos naturais. A categoria “propiciatória” foi atribuída ao conjunto dos critérios que organizaram a investigação sobre consciência ambiental. Ou seja, atitudes, controles e cuidados com o meio ambiente e educação e conhecimentos sobre meio ambiente e mangue. A categoria “conservada” foi atribuída ao conjunto dos critérios que organizaram a análise da vegetação remanescente, da supressão no tempo, estado de conservação e relevância. Quanto à Suma que resume a avaliação das variáveis, nos casos em que os pontos de vista são discordantes, o modelo orienta quanto ao ponto de vista que deve prevalecer naquela variável considerada. Assim, se
para uma variável o modelo apresentou PVPA fator positivo e PVDM fator negativo, deve predominar o ponto de vista da preservação ambiental; e, inversamente, se para uma variável o modelo apresentou PVPA fator negativo e PVDM fator positivo deve predominar o ponto de vista do direito de moradia. Nos casos em que os pontos de vista são concordantes, o modelo não orienta quanto ao que deve prevalecer e sugere o equilíbrio entre a preservação ambiental e o direito à moradia para aquela variável considerada. Na aplicação do modelo verificou-se que o predomínio de avaliações de equilíbrio positivo estava associado à avaliação positiva da categoria e o predomínio de avaliações de equilíbrio negativo estava associado à avaliação negativa da categoria. É importante salientar que a Suma, não obstante apontar o predomínio ou o equilíbrio entre pontos de vista, não deve ser considerada de forma isolada, mas sempre em relação ao todo, tendo em vista que o objetivo do modelo é avaliar a categoria e não as variáveis. Apresentamos, esquematicamente, o Modelo de Avaliação com a inclusão dos resultados obtidos por meio da aplicação dos procedimentos descritos. A Figura 4 apresenta a aplicação do modelo na avaliação da interação com o meio cujo resultado negou a categoria “sustentável”. A Figura 5 apresenta a aplicação do modelo na avaliação da
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consciência sobre meio ambiente cujo resultado afirmou a categoria “propiciatória”. A Figura 6 mostra a aplicação do modelo na avaliação da vegetação remanescente, cujo resultado negou a categoria “conservada”. CONCLUSÕES Com amparo nos resultados obtidos a partir da utilização do Modelo Operacional foi possível afirmar: a) Que a interação era não sustentável naquelas condições. De acordo com a Suma, a categoria
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havia sido negada, porque predominaram avaliações de equilíbrio negativo no modelo. A avaliação PVPA foi negativa (76%) e a avaliação PVDM foi positiva (60%); b) Que a consciência da população sobre questões de meio ambiente era propiciatória para implementação de política pública de educação ambiental. De acordo com a Suma, a categoria havia sido afirmada porque predominaram avaliações de equilíbrio positivo no modelo. A avaliação PVPA foi positiva (70%) e a avaliação PVDM foi positiva (80%);
c) Que a vegetação remanescente não conserva suas características biológicas associadas ao ecossistema. De acordo com a Suma, a categoria havia sido negada, pois predominaram avaliações de equilíbrio negativo no modelo. A avaliação PVPA foi negativa (67%) e a avaliação PVDM foi negativa (67%). Em relação às hipóteses, a aplicação do modelo sugeriu as seguintes conclusões: 1- A que considerava dever prevalecer o direito de moradia, caso a interação entre a popula-
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ção e o meio fosse sustentável naquelas condições, foi negada e, portanto, prevaleceu a preservação ambiental; 2- A que considerava dever prevalecer o direito de moradia, caso a consciência sobre questões de meio ambiente fosse propiciatória para implementação de política pública de educação ambiental, foi afirmada e, portanto, prevaleceu o direito à moradia; 3- A que considerava dever prevalecer o direito de moradia, caso a vegetação remanescente não conservasse suas características biológicas associadas ao ecossistema original, foi afirmada e, portanto, prevaleceu o direito de moradia.
CONSIDERAÇÕES FINAIS A concepção do modelo não foi premeditada. Ao longo dos debates e das reflexões próprias do processo de criação, sentiuse a necessidade de se dispor de um instrumento operacional para gerenciar os dados e as informações obtidas no processo de pesquisa. Sua idealização e formatação partiram da obstinação de alcançar resultados objetivos acerca daquela realidade. Não bastavam considerações teóricas sobre assunto tão controverso e polêmico. Impunham-se conclusões enfáticas, que respondessem concretamente as indagações. As conclusões não surpreenderam, entretanto serviram para aquilatar a
validade do modelo e sua aplicabilidade na avaliação dos conflitos. Sobre o modelo, ele não é e nem pode ser um produto acabado. Pelo contrário, está receptivo a novas reflexões, às críticas e sugestões de todos aqueles que perceberem nele um instrumento exequível e que fortaleça as decisões em situações semelhantes ao caso em estudo. Entende-se ser ele uma contribuição ao processo de gestão de políticas, podendo evoluir para tornar-se uma ferramenta útil de avaliação, capaz de abranger a diversidade dos enfoques e a interdisciplinaridade envolvida na tarefa de equacionar os problemas agudos das ocupações informais em áreas urbanas.
NOTAS 1 Baseado na Dissertação produzida para obtenção do título de Mestre em Gestão de Políticas Públicas pela Universidade do Vale do Itajaí (Univali) em 2005. 2O primeiro foi publicado na Revista de Administração Municipal nº 269, p. 57-65, e foi obra conjunta dos mesmos autores acima identificados. (Nota do autor) 3 Com doutorado em Oceanografia (Oceanografia Biológica) pela Universidade de São Paulo em 2000 é professora adjunto I na Universidade Federal do Espírito Santo, vinculada ao Centro Universitário Norte do Espírito Santo (Ceunes). (Nota do autor) 4 Foram utilizados os registros aerofotogramétricos fornecidos pela Fundação do Meio Ambiente de Itajaí (Famai) e pela Univali, por seu Departamento de Geoprocessamento. (Nota do autor) 5 Cadastro fornecido pela Ação Social da Paróquia do Bairro São João em Itajaí. (Nota do autor) 6 Nos casos em que a moradia não possui unidades sanitárias, 7% dos entrevistados revelaram fazer uso dos banheiros de vizinhos. (Nota do autor) 7 A pesquisa foi realizada no ano de 2004. Convém esclarecer que a partir de 2005 a Prefeitura Municipal implantou o projeto “Lixo Reciclado, Tarifa Zero”. As pessoas que aderem ao programa ficam isentas do pagamento da taxa de lixo. No entanto, dadas as condições peculiares em que se encontram os moradores do Imaruí, seria adequado investigar a eficácia de tal programa, na medida em que aquela população não é beneficiada pela isenção, pois nunca pagou a taxa. 8 Esta distinção foi feita para demonstrar que o processo de supressão não foi de responsabilidade apenas dos ocupantes informais, mas ocorreu há muito tempo, promovido principalmente por empresas de pesca e estaleiros que se instalaram às margens do rio sem nenhum controle e sob a complacência das autoridades e de órgãos de fiscalização. (Nota do autor) 9 A bióloga comprovou a presença de vegetais característicos de diversos sistemas, tais como manguezal (Laguncularia racemosa), marisma (Scirpus californicus) e outras ciperáceas, restinga (Mimosa spp), associadas ao manguezal (Hibiscus pernambucencis e Achrostichum aureum), alagados de água doce (Tipha dominguensis, Eichormia spp. e Crinum sp.), além de inúmeras ruderais acompanhantes da ocupação humana. 10 A subjetividade dos conceitos tanto mais se reduzirá quanto maior for o grau de interdisciplinaridade contida nas análises. Para uma mesma variável devem ser buscados consensos a partir dos enfoques das diversas especialidades envolvidas no processo de gestão dos conflitos. (Nota do autor)
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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS DEMO, Pedro. Metodologia do Conhecimento Científico. São Paulo: Atlas, 2000. SERPA, Ivan Carlos et all. História do Imaruí. Projeto “Fazendo a História”. Itajaí, 1991.
ABSTRACT Informal settlements in areas of environmental significance: formulating a model to assess the conflict The informal occupations in Brazilian cities have been the cause of countless impacts, above all in areas of environmental relevance, placing in risk the conservation of fragile ecosystems. However, given the dimension that the habitation crisis acquired in the last few decades, they are these one the regions of destination for great contingent of poor population, exactly facing severe and precarious conditions. In front of gravity of ambient impacts and the social problems that result, becomes indispensable to the managers to make use of instruments to get consensuses and to take decisions. The formulation of an operational model is running into this objective and it intends to be a contribution for the management of public policy in an attempt to overcome the serious urban social-environmental conflict. Key words: Informal occupations; Environmental Impacts; Public policy.
RESUMEN
Los asentamientos informales en áreas de importancia ambiental: la formulación de unmodelo para evaluar el conflicto Ocupaciones informales en las ciudades brasileñas ha sido la causa de muchos efectos, en particular en las zonas de importancia ambiental, poniendo en riesgo la preservación de ecosistemas frágiles. Sin embargo, debido a la crisis de la vivienda que tiene en las últimas décadas, se trata de una de las regiones de destino de gran número de personas pobres, que sufren severas condiciones. Dada la gravedad de los impactos ambientales y los consiguientes problemas sociales, es esencial para los administradores, para tener herramientas para lograr el consenso para la toma de decisiones. La formulación de un modelo operativo es para cumplir con este objetivo y quiere ser una contribución a la gestión de las políticas públicas en un intento de superar el grave conflicto social urbano. Palabras clave: Las ocupaciones informales, los impactos medioambientales, las políticas públicas.
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AssineaRevistadeAdministração Municipal-MUNICÍPIOS Ligue: (21) 2536-9711 / 2536-9712
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FINANÇAS MUNICIPAIS
A DEPRECIAÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Heraldo da Costa Reis Professor da Faculdade de Administração e Ciências Contábeis da UFRJ Coordenador do Centro de Estudos Interdisciplinares de Finanças Municipais ENSUR/IBAM hcreis@terra.com.br / heraldo@ibam.org.br
A Lei nº 4320, de 17 de março de 1964, estatui as normas gerais de direito financeiro, de aplicação nacional, nas quais se inserem os procedimentos de contabilidade, ver Título IX – Da Contabilidade, dispõe no seu art. 85 que os serviços de contabilidade serão organizados de forma a permitir o acompanhamento da execução orçamentária, o conhecimento da composição patrimonial, a determinação dos custos dos serviços industriais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a interpretação dos resultados econômicos e financeiros. Dentre os objetivos para os quais se organiza os serviços de contabilidade, destaca-se o que se relaciona à apuração dos custos dos serviços industriais. Fica claro, entretanto, pela linguagem do legislador da época em que a lei foi elaborada, que a expressão custos industriais se restringia às atividades de transformação de matéria prima e outros meios empregados para concluir algum produto e, lógico, no qual também se incluí a utilização de equipamentos que se representa pela expressão depreciação. Esta situação
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se reforça pelo entendimento do disposto no art. 108, § 2º, daquela lei, a qual especifica que as previsões para depreciação serão computadas para efeito de apuração do saldo líquido das mencionadas entidades, no caso as autarquias e outras entidades executoras de atividades industriais. Assim, por muito tempo se pensou que a entidade governamental não tinha necessidade de calcular as depreciações dos bens tangíveis empregados nas atividades da organização. Entretanto, de uns tempos para cá esse pensamento vem sofrendo mudanças, principalmente após a vigência da Lei Complementar nº 101/2000, que no seu art. 4º, I, letra e, especifica que a Lei de Diretrizes Orçamentárias disporá sobre normas relativas ao controle de custo e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos do orçamento. Acresce o fato de que a própria LC 101/2000, pelo seu artigo 50, § 3º, determina que a Administração Pública manterá sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, finan-
ceira e patrimonial. É evidente que isto só pode ocorrer após o conhecimento da entidade e das suas atividades.1 Na administração pública, todas as atividades-meio e fim utilizam bens materiais, tais como equipamentos, máquinas, edifícios, móveis, veículos. Embora contribuam para a geração de benefícios em favor da própria Administração e, consequentemente, da sociedade, eles acabam por sofrer um desgaste, que termina em necessidade de reposição. Isso leva a questões de custo, das quais se destaca o referente àquele desgaste e que a Contabilidade reflete nos seus registros para fins de apuração de resultados sob a denominação de Depreciação. Os critérios e procedimentos específicos da contabilidade para o reconhecimento da depreciação, da amortização e da exaustão em bens integrantes do Patrimônio das entidades governamentais estão estabelecidos pela Norma Brasileira de Contabilidade aplicada ao setor público, a NBC T 16.9, aprovada pela Resolução nº 1136/08, de 21 de novembro de 2008, do Conselho Federal de Contabilidade.
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A Depreciação, como um dos componentes do custo, nos permite conhecer e estabelecer situações com as quais a entidade vive no seu dia a dia, conforme se exemplifica a seguir: •Qualocustodemanutenção e funcionamento das atividades de ensino? •Qualocustodemanutenção e funcionamento das atividades de tratamento médico? •Qualocustodemanutenção e funcionamento das atividades de coleta de lixo urbano? •Qualocustodemanutenção e funcionamento das atividades do Legislativo? •Qualopreçodoserviçode coleta de lixo domiciliar? O conhecimento do custo, com a inclusão da depreciação, permitiria apresentar soluções às questões relacionadas à provisão dos recursos necessários à manutenção e ao funcionamento de todas as atividades da entidade governamental. O cálculo da depreciação dependerá, exclusivamente, do tipo de atividade para a qual o bem fora alocado. Assim, em função da natureza da atividade, a metodologia poderá ser a da linha reta, a dos dígitos crescentes e/ou decrescentes, com ou sem valor residual, exponencial e outros que o leitor poderá verificar consultando os compêndios especializados em contabilidade existentes no mercado.
Questão relevante, que merece a atenção do gestor público, está relacionada com a reposição do bem, após o término da sua vida útil. Nas empresas, geralmente esses bens são repostos com recursos oriundos do chamado fundo de reposição, cujo capital é formado pela recuperação do custo da depreciação que integra o preço de cada unidade vendida. Na Administração Pública esse fundo seria facilmente constituído com os recursos financeiros das atividades remuneradas. Entretanto, com referência às atividades que geram apenas despesas, provavelmente os recursos financeiros para a constituição do fundo viriam de alguma forma das transferências constitucionais. Outra questão é quanto ao registro da Depreciação, que no meu entendimento pode ser: a) direto na conta do bem, cujo saldo se refletirá no balanço patrimonial com o valor da depreciação já deduzido, e b) indireto, com a utilização da conta depreciação acumulada que se refletirá no balanço patrimonial deduzido do valor do bem depreciável. A amortização, mencionada na NBCT, é empregada para certas despesas que a própria entidade realiza, por exemplo, com a organização de uma Secretaria ou de uma autarquia ou mesmo
de uma empresa, de cujo capital a entidade possa fazer parte. A exaustão é outra forma de se calcular um custo de contribuição para a execução de alguma atividade voltada à exploração de minas, jazidas de minérios, florestas e outros. Pode-se, também, calcular a exaustão por utilização dos logradouros públicos, tais como ruas, pontes, viadutos, túneis, na qual se empregará uma metodologia adequada à situação, desde que, evidentemente, o bem passasse a integrar o patrimônio administrativo como unidade geradora de caixa ou de receitas, a exemplo dos casos de concessões. Como se trata de procedimentos específicos de contabilidade de gestão dos meios necessários à manutenção e ao funcionamento das atividades da organização governamental, os quais também envolvem procedimentos de controle, é interessante que as metodologias e os procedimentos sejam parte de normas gerais de controle interno. As normas devem ser baixadas por lei local, que deverá cometer aos respectivos Poderes da esfera governamental a necessária e respectiva competência para a determinação de normas específicas que prevalecerão no âmbito de cada Poder, em obediência ao que dispõe o art. 74 da Constituição da República.
NOTAS 1 Para melhor entendimento do tema ler o artigo “Custos e controle gerencial na Administração Municipal” na Revista de Administração Municipal – Municípios nº 275.
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Gestão de resíduos sólidos
Diagnóstico atual da gestão de resíduos sólidos em Estância Velha Roberto Naime Professor do Mestrado em Qualidade Ambiental – ICET –FEEVALE Professor da Engenharia Industrial Química – ICET – FEEVALE rnaime@feevale.br Karin Luise dos Santos Discente da Engenharia Industrial Química – ICET – FEEVALE karinluise@feevale.br Carlos Alagia Geólogo da Secretaria Municipal do Meio ambiente de Estância Velha semape@sinos.net
RESUMO Este trabalho realiza um levantamento da situação atual da gestão de resíduos sólidos urbanos no município de Estância Velha, situado na bacia hidrográfica do Rio dos Sinos, na região metropolitana de Porto Alegre. São descritos e avaliados todos os dados do município, incluindo população, orçamento da gestão de resíduos, situação da coleta e da reciclagem, estimativa do potencial de eficiência da reciclagem e destinação final. A análise dos resíduos sólidos foi realizada por meio de levantamentos gravimétricos e dados existentes na Secretaria Municipal de Meio Ambiente. Também foi executada compilação e análise de todos os dados referentes à administração da gestão municipal de resíduos sólidos em Estância Velha. O município começou a implantação de coleta seletiva em 1993, e a partir daí vem aprimorando o processo. Nem todas as unidades domiciliares do município praticam de forma eficiente a segregação de resíduos. Resultados de estudos gravimétricos apontam que cerca de 62% dos resíduos são constituídos de matéria orgânica. O material composto basicamente por restos de alimentos contém uma parte dos resíduos recicláveis que não é segregada nas unidades domésticas. A eficiência no processamento da triagem do material recolhido pela coleta seletiva varia de 54% até mais de 80% em alguns meses. Isto se deve a vários fatores que não foram pesquisados ou quantificados. Mas estão vinculados com a eficácia da segregação de resíduos na origem da produção dos resíduos e com elementos de manutenção das esteiras e prensas hidráulicas da cooperativa e áreas de armazenagem disponíveis. A coleta seletiva deve ser eficiente para contribuir também na obtenção de bons resultados nos processos de triagem. Por isso, é necessário um contínuo aprimoramento do processo, que tem como base a educação ambiental. Palavras-chave: Gestão; Resíduos Sólidos; Município.
INTRODUÇÃO Os resíduos sólidos de uma cidade podem sofrer processo de coleta seletiva, viabilizando as ações de triagem dos resíduos sólidos recicláveis. Neste trabalho é
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feito um levantamento da situação dos resíduos sólidos em Estância Velha, na região metropolitana de Porto Alegre. O município executa coleta seletiva dos resíduos, sendo diária a de resíduos sólidos orgânicos sujeitos à putrefação e
que produzem maus odores e riscos à saúde pública. E existe um cronograma de coleta seletiva mensal dos resíduos sólidos secos passíveis de triagem por uma cooperativa de catadores. A do município se denomina Cooperativa
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de Reciclagem de Estância Velha (Cooperev). A cooperativa conta com 25 colaboradores, que trabalham durante dois turnos de aproximadamente oito horas. Os trabalhadores contam com a infraestrutura de uma central de triagem com duas esteiras de catação, com esteiras rolantes, vestiários com banheiros e armários individuais. Os estudos também foram apoiados pelas referências bibliográficas existentes sobre a quantidade existente de resíduos sólidos recicláveis nos resíduos sólidos domésticos totais coletados na maioria das municipalidades brasileiras. Os principais resíduos que podem ser submetidos à triagem e disponibilizados para comercialização na reciclagem de forma simplificada são o alumínio, o cobre, os metais não ferrosos, papel branco, papelão, polietileno de alta densidade (PEAD), polietileno de baixa densidade (PEBD), polietileno tereftalato (PET), PET azul e PET óleo, sucatas de plásticos diversos e vidros. O alumínio tem versões diferenciadas de aproveitamento, em bloco, resultantes de latinhas de alumínio ou do tipo panela. A maior quantidade sempre é originada dos alumínios resultantes de latinhas, mas devido ao bom valor de comercialização geralmente existente para este resíduo, frequentemente as quantidades são pequenas na central de triagem do aterro sanitário de Estância Velha, porque agentes ambientais (catadores) autônomos recolhem estes materiais em condomínios que exercem coleta seletiva ou mesmo nas ruas da cidade. O cobre, o metal utilizado pelo homem há mais tempo, está presente em sua forma natural
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na crosta terrestre e é essencial para o desenvolvimento da vida. As primeiras moedas de cobre datam de 8700 A.C. As reservas naturais estão estimadas em 2.3 bilhões de toneladas. O uso eficiente deste recurso permite economizar energia e cuidar do meio ambiente, que é constantemente ameaçado. Por exemplo: 43% das necessidades de cobre na Europa são supridas pela reciclagem. Atualmente, os principais setores que utilizam o metal são o de energia e de construção. Seu uso se divide em eletricidade e energia (que inclui cabos da indústria construtora) com 65%; construção (incluindo arquitetura e tubulações) com 25%; transporte com 7% e outras (moedas, desenho, escultura, etc.) com 3%. Os metais não ferrosos não contêm ferro em suas composições como elemento principal, tais como cobre e suas ligas, bronze e latão, alumínio, zinco, magnésio, estanho e chumbo. São amplamente recicláveis e reciclados, com um mercado muito firme. A grande diferença na reciclagem do papel branco e do papelão é a qualidade do papel e o tamanho das fibras que o compõem. O papel é feito de inúmeras fibras que se cruzam e são responsáveis pela resistência. Dependendo do tipo de polpa usada para fazer o papel (pinho, eucalipto ou outras fibras vegetais. como algodão, linho, etc.) o produto terá fibras mais longas ou curtas e vai ser mais ou menos resistente. Por isso, papel branco é mais caro e a apara (resto de papel) branca também alcança maior valor de mercado. E cada vez que se recicla diminui o tamanho das fibras, ficando um pouco mais fraco. Por isso, para reciclar muitas vezes o mesmo
papel deve-se colocar um pouco de fibra virgem para aumentar a sua resistência. Outro problema são os pigmentos presentes no papel. Para fazer papel branco, a polpa (de fibra virgem ou papel já usado) deve passar por um processo químico de branqueamento. Por isso, quanto mais pigmento tem o papel mais difícil fica reciclálo e conseguir a partir dele um branco. O plástico, em seus diversos tipos (PEAD, PEBD e PET, além de polipropileno (PP) e outros), é geralmente tido como material altamente poluente, embora isso só ocorra se houver queima indevida, pois durante a combustão são liberados gases e substâncias químicos prejudiciais ao meio ambiente. Como qualquer outra matéria sólida, quando inutilizado contribui para a poluição visual. Hoje já é possível reduzir desperdícios por vários métodos de reaproveitamento, partindo dos sistemas de separação de materiais plásticos. Atualmente, são recuperados cerca de 20% dos resíduos plásticos, embora tecnologicamente seja possível chegar a cerca 90% através da reutilização, reciclagem (mecânica e química) e valorização energética (Mancini, 2000). O Brasil produz em média 890 mil toneladas de embalagens de vidro por ano, usando cerca de 45% de matéria-prima reciclada na forma de cacos. Parte deles foi gerada como refugo nas fábricas e parte retornou por meio da coleta. Os Estados Unidos produziram 10,3 milhões de toneladas em 2000, sendo o segundo material em massa mais reciclado, perdendo apenas para os jornais. O principal mercado para recipientes de vidros usados é
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No Município de Estância Velha, na bacia hidrográfica do vale do Rio dos Sinos são coletados diariamente cerca de 25 a 30 toneladas de lixo domiciliar
formado pelas vidrarias, que compram o material de sucateiros na forma de cacos ou recebem diretamente de suas campanhas de reciclagem. Além de voltar à produção de embalagens, a sucata pode ser aplicada na composição de asfalto e pavimentação de estradas, construção de sistemas de drenagem contra enchentes, produção de espuma e fibra de vidro, bijuterias e tintas reflexivas. TRABALHOS ANTERIORES Lixo, ou resíduo, é qualquer material considerado inútil, supérfluo, e/ou sem valor, gerado pela atividade humana, que precisa ser eliminado. É o material que o proprietário elimina, deseja eliminar ou necessita eliminar. Lixo também é definido como todo e qualquer resíduo proveniente das atividades humanas ou gerado pela natureza em aglomerações urbanas (ABNT, 2004). Comumente, é definido como aquilo que ninguém quer. Porém, é necessário alterar este conceito, deixando de enxergar os resíduos sólidos como uma
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coisa suja e inútil em sua totalidade. Calderoni (2003) define o termo “resíduo” (do latim residum): “Substantivo masculino: aquilo que resta de qualquer substância; resto, “Rubião”, calado, recompunha mentalmente o almoço, prato a prato; via com gosto os copos e seus resíduos de vinho, as migalhas esparsas”. O autor define também a palavra “lixo”: “Aquilo que se varre da casa, do jardim, da rua e se joga fora; entulho; por extenso tudo que não se presta e se joga fora; sujidade, sujeira, imundície; coisa ou coisas inúteis, velhas, sem valor”. “Os resíduos sólidos que são descartados e que não têm mais utilidades são denominados “lixo”. Os profissionais encarregados de sua coleta e do seu destino final são chamados genericamente de lixeiros ou garis. No início do século passado, os serviços de limpeza urbana foram entregues à iniciativa privada, quando então os Irmãos Garys assumiram a companhia industrial do Rio de Janeiro, por autorização do governo municipal, para desempenhar
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os serviços de coleta, transporte e destino do lixo. Desde então, os trabalhadores da coleta de lixo passaram a ser denominados pelo nome genérico de seus patrões: garis (Bringhenti, 2004) A questão dos resíduos sólidos precisa ser resolvida de forma satisfatória, para a proteção da saúde pública e economia ambiental. É preciso incentivar as ações de reciclagem e reaproveitamento de materiais, tanto pela geração de emprego e renda e inclusão social que produz quanto pela economia de matérias primas, otimização do uso dos recursos hídricos e eficiência energética (Calderoni, 2003). No Município de Estância Velha, na bacia hidrográfica do vale do Rio dos Sinos são coletados diariamente cerca de 25 a 30 toneladas de lixo domiciliar, resultantes das atividades de uma população de 40 mil habitantes. Estância Velha possui 52km² de extensão territorial. Limita-se com os Municípios de Ivoti, Dois Irmãos, Novo Hamburgo, São Leopoldo e Portão. A pesquisa nacional de saneamento básico, realizada pelo IBGE no ano 2000, indicou que 28 municípios da Região Metropolitana de Porto Alegre eram atendidos por sistema de coleta dos resíduos sólidos. Destes, seis (21,42%) dispunham os resíduos sólidos coletados em vazadouro a céu aberto ou lixão, enquanto em todo o Brasil esta forma de disposição inadequada chega a 30,5%. A reciclagem dos materiais ditos “secos” dos resíduos domésticos urbanos domiciliares (RSUD) é uma atividade do maior interesse, porque gera emprego e renda para os agentes ambientais, antigamente denominados catadores, e porque produz economia ambiental para
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toda a sociedade. Economiza matérias primas in natura, gera diminuição no consumo de água, otimizando os recursos hídricos, e produz elevação na eficiência energética (Naime, 2005). MATERIAIS E MÉTODOS A Secretaria Municipal do Meio Ambiente e Preservação Ecológica do Município de Estância Velha foi a principal fonte de obtenção de dados para a elaboração do presente estudo. A Secretaria não dispunha de dados anteriores ao mês de junho de 2008, quando foi contratado um profissional para realizar a gestão da central de resíduos do Município. A partir de então, passaram a ser registrados todos os dados da central de triagem, envolvendo o total de resíduos coletados no município, o de rejeitos e o de rejeitos triados pela cooperativa de catadores instalada na central de triagem. Este trabalho foi executado durante alguns meses de 2008. Estância Velha tem aproximadamente 40.740 habitantes e aplica um orçamento total de R$ 85.000,00 nas atividades relacionadas com gestão dos resíduos sólidos, incluindo coleta seletiva e manutenção da central de triagem e apoio à cooperativa de catadores de Estância Velha. O município remete seus resíduos sólidos orgânicos para a central de resíduos da SIL Soluções Ambientais, em Minas do Leão, a 80 km de Porto Alegre e a cerca de 120 km de Estância Velha. Como a coleta seletiva não apresenta um nível de eficiência muito elevado, ocorre a presença de muitos materiais recicláveis junto com os materiais orgânicos remetidos para a central. Isto pode ser confirmado pelos dados
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apresentados e discutidos na análise de resultados. Com base nos dados fornecidos e nas referências bibliográficas, é feito um prognóstico estimado do potencial da reciclagem nos resíduos sólidos urbanos domiciliares (RSUD) coletados em Estância Velha, na bacia hidrográfica do Vale do Rio dos Sinos. A Central de Transformação de Resíduos Sólidos Urbanos do Município de Estância Velha está localizada na Estrada do Terminal s/nº, no bairro Campo Grande, RS. Dista aproximadamente 7 Km do centro da cidade, na zona rural do município. O acesso é feito pela rua Portão, desde o centro da cidade, por asfalto, e posteriormente pela pavimentada avenida Campo Grande e estrada do terminal, esta de chão batido. Na planta 1:50.000 situa-se na Folha de Novo Hamburgo, RS; SH. 22-V-D-VI-2, MI 2970/2. Possui uma área licenciada de 4,14 ha. O proprietário da área é a Prefeitura Municipal de Estância Velha, CNPJ Nº 88.254.883/0001-07, com endereço à Avenida Presidente Lucena, 3.454, bairro centro. A Onze Construtora e Urbanizadora Ltda, com sede na Avenida Fernando Amaral, 633, Tramandaí, é a empresa é responsável pela coleta e transporte de resíduos domiciliares e comerciais, inclusive a coleta seletiva. A frota da coleta regular convencional ou orgânica é composta por dois caminhões compactadores com capacidade de oito toneladas, com plataforma e descargas hidráulicas e demais equipamentos necessários e obrigatórios para este tipo de atividade, exigidos pela FEPAM e Código de Trânsito Brasileiro, veículo e caçamba ano de fabricação 2002. Para a coleta dos resíduos secos é usado 01 veículo, equipado
com carroceria do tipo baú, com capacidade de 3,8 toneladas, ano de fabricação 2002, com os equipamentos necessários e obrigatórios, exigidos pela Fepam. Cada guarnição da coleta regular é composta por três coletores e um motorista, totalizando um efetivo alocado à coleta de oito funcionários. A coleta dos resíduos secos é realizada por quatro coletores e um motorista. Ao todo são alocadas 13 pessoas para a coleta. Os envolvidos estão visualizados em sua atividade por meio de uniformes e equipamentos de proteção individual (EPI’s) específicos. A coleta dos resíduos atinge 100% da área urbanizada do Município e se avalia que em torno de 80% da área rural seja contemplada com a coleta. Assim, ponderando-se a participação da população rural, pode-se dizer que a população atendida pelo serviço é da ordem de 99,2%. Este trabalho não faz a avaliação da coleta informal, que também é procedida na cidade, mas cuja dimensão e amplitude são de difícil mensuração. ANÁLISE DOS RESULTADOS A viabilização e a utilização de um aterro sanitário no próprio Município de Estância Velha permitiriam comportar de forma adequada a destinação final dos resíduos sólidos urbanos domésticos após a reciclagem. Esta atividade, embora incentivada pela Prefeitura, ainda prescinde de muitos aprimoramentos. No entanto, a reciclagem dos materiais aumentaria o dimensionamento da inclusão social com a geração de emprego e renda para agentes ambientais (catadores), otimizaria a economia ambiental com a economia de matérias primas recicla-
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das com a consequente redução do consumo de água e melhorias na eficiência energética. Existe um consenso na sociedade de que o caminho a seguir na questão dos resíduos sólidos, tanto urbanos domésticos quanto industriais ou específicos do setor de saúde ou postos de combustíveis, é adotar práticas que reduzam a produção de resíduos e estimulem a reutilização e a reciclagem. O objetivo é atingir um estágio de sustentabilidade econômica, social e ambiental (Naime, 2005). Estância Velha possui um sistema de coleta seletiva, sendo essencial a prévia segregação dos resíduos nas unidades domésticas, uma vez que contribuem diretamente na eficiência dos processos de triagem. Já foram apresentados e discutidos os principais itens passíveis de reciclagem. Obviamente, é muito mais adequado aos agentes ambientais separar papel, papelão, metais ferrosos ou embalagens PET que não estejam misturados com restos orgânicos de alimentos em diferentes estágios de putrefação. A matéria orgânica, caracterizada pelos restos de alimentos, contém gordura e sal, sendo a maior responsável pela geração do chorume, que precisará passar por tratamento antes de ser encaminhado de volta aos mananciais hídricos, tanto superficiais quanto subterrâneos. Dessa forma, poderá se integrar sem contaminar. Isto ocorre na área de disposição final da SIL Soluções Ambientais, no Município de Minas do Leão. Se houvesse estrutura no município, a matéria orgânica poderia passar por processos de compostagem e se transformar em adubo orgânico de alta eficiência. O produto poderia ser utilizado em
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parques e em jardins públicos, ou vendido ou doado para estimular a formação de um cinturão verde que abastecesse a cidade em hortifrutigranjeiros diversos. O planejamento da limpeza pública, bem como todas as demais atividades de saneamento onde a gestão dos resíduos sólidos se insere, são profundamente dependentes do planejamento urbano. As atividades de limpeza pública, entre as quais estão a coleta de resíduos domiciliares, a varrição, a remoção de entulhos, a capina e a roçada, têm suas eficiências condicionadas pela organização do sistema viário, pela qualidade da pavimentação dos logradouros, pelo esgotamento pluvial e demais sistemas de drenagem urbana. Enfim, pelas condições de acesso e trafegabilidade dos veículos e demais equipamentos alocados para este fim. As adversidades topográficas são outro fator interveniente no planejamento da coleta. As áreas são ocupadas por populações de baixa renda e a infraestrutura é deficiente. Além disso, a ocupação de áreas ribeirinhas e/ ou alagáveis é passível de contaminação dos recursos hídricos
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e do solo, pela acumulação dos resíduos. Estância Velha adotou a coleta seletiva de resíduos sólidos urbanos em 1993 e lançou as primeiras leis ambientais em nível municipal. No município, atualmente são gerados em média 550 ton/mês de resíduos. O orçamento médio mensal para a gestão dos resíduos sólidos é de R$ 85.000,00 (coleta, triagem, manutenção da central de triagem, destinação final, incluindo transporte para a SIL Soluções Ambientais em Minas do Leão e apoio à cooperativa). O processamento dos resíduos domiciliares do município é realizado em uma usina de triagem, reciclagem e compostagem, denominada Terminal de Reciclagem e Compostagem de Resíduos Sólidos Urbanos (TRCRSU). O TRCRSU possui administração indireta. A Prefeitura de Estância Velha, por meio de um contrato de prestação de serviços, repassou a operação do terminal para uma cooperativa de catadores formada por 25 pessoas (Cooperev). Trabalham em dois turnos de oito horas, totalizando 16 horas/dia. Contam com infraestrutura completa de uma unidade de triagem, com
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esteiras, carrinhos, tonéis, sacolas e prensas hidráulicas para enfardamento de resíduos. A cooperativa foi fundada no dia 26 de junho de 2002. Recebe um repasse mensal da prefeitura de R$ 4.300,00. A produção mensal gira em torno de 550 toneladas de resíduos sólidos urbanos. A caracterização destes resíduos sólidos urbanos é apresentada na figura 1. A caracterização e a descrição dos principais constituintes componentes dos resíduos sólidos urbanos de Estância Velha de acordo com as quantidades segregadas estão apresentada no Quadro 1. Nos dados apresentados, é possível observar que entre os materiais triados da parte cole-
residenciais unifamiliares, que perfaz um total de 11,27% do total de resíduos sólidos urbanos do Município. Assim, observa-se que o total de resíduos sólidos triáveis não aproveitado no sistema de gestão de resíduos sólidos é pouco superior a 11%. O quadro 2 sintetiza as medições gravimétricas realizadas. Estância Velha apresenta uma taxa de geração per capita de 0,40/0,60 kg/habitante/dia. Os dados foram confirmados pelos trabalhos gravimétricos no TRCRSU, realizados pela Secretaria Municipal do Meio Ambiente e pelo Centro Universitário Feevale. A melhoria da eficiência no procedimento de segregação de
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tada seletivamente se destacam os papéis, plásticos diversos e metais não ferrosos. Como nem todas as unidades domiciliares adotam de forma eficiente a segregação de resíduos na origem, os resultados dos estudos gravimétricos apontam que cerca de 62% dos resíduos são constituídos de matéria orgânica. Este material contém parte dos resíduos recicláveis não segregada nas unidades
resíduos na origem, dentro das unidades residenciais, permitiria que cerca de 11,27% do total de resíduos fossem agregados aos cerca de 26% já separados na triagem da cooperativa e comercializados. Isto produziria um incremento de cerca de 43% no total segregado recolhido e triado pela cooperativa, tendo efeito direto sobre a economia políticoambiental e maior benefício para a população.
se registram ações articuladas e sistemáticas para atingir estes objetivos. Mapeando os dados pertinentes à coleta, triagem e rejeitos, torna-se viável um maior controle da destinação dos resíduos sólidos urbanos do Município, como pode ser observado no quadro 3. Existe discrepância entre a pesagem de recolhimento da coleta seletiva e da pesagem amostral
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O município tem adotado as práticas necessárias para a execução de coleta seletiva. No entanto, bem se reconhece que o processo vai amadurecendo à medida que se amplia a conscientização das famílias. Este aumento da responsabilidade socioambiental e da própria conscientização é enormemente potencializado por ações junto à rede de ensino, tanto primária, de responsabilidade do Município, quanto secundária, de atribuição do Estado. Existem grandes deficiências nestes setores, pois ainda não
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da constituição dos resíduos, que é de 26,18% do peso total, e os volumes totais comercializados que sempre se situam abaixo deste valor. O excedente não comercializado dos resíduos segregados e triáveis recolhidos são adicionados aos totais remetidos para a central de destinação da
na segregação dos resíduos nas unidades domésticas. A coleta seletiva deve ser eficiente para contribuir também na obtenção de bons resultados nos processos de triagem. Por isso, é necessário um contínuo aprimoramento do processo, que tem como base a educação ambiental.
de um sistema de coleta seletiva desde 1993 e o envio da matéria orgânica e dos restos de resíduos segregados triáveis não efetivamente comercializados para a central de disposição de resíduos sólidos da SIL Soluções Ambientais, em Minas do Leão. Neste trabalho é feita uma análise
SIL Soluções Ambientais, em Minas do Leão. Estes valores permitem calcular o nível de eficiência da triagem, conforme demonstra o quadro 4. O nível de eficiência no processamento da triagem do material segregado e recolhido pela coleta seletiva varia de 54% até mais de 80% em alguns meses. Isto se deve a vários fatores não pesquisados ou quantificados. Mas estão vinculados com a eficácia da segregação de resíduos na origem da produção dos resíduos, até com elementos de manutenção das esteiras e prensas hidráulicas da cooperativa e áreas de armazenagem disponíveis. O Município oferece coleta diária e um sistema de coleta seletiva a quase 100% da população, sendo indispensável a participação de todos como influentes agentes ambientais
Quando estes fatores andam em progresso, os índices reciclados se aproximam das quantidades de materiais recicláveis presentes nos resíduos sólidos domiciliares domésticos. Ou seja, num total de 100% de resíduos os recicláveis seriam de 30 a 40% e a reciclagem ficaria muito próxima destas quantidades. Este fato se verifica em trabalhos como Paoliello (1993), Brugger et al (1992), Menegat et al (2004) e dados do Cempre(a)(1994) Cempre(b) (2003), Cempre(c)(2006) que estimam valores entre 0,3 e 0,4 do total de resíduos sólidos urbanos domiciliares coletados, a quantidade de recicláveis presentes no total recolhido.
de todo o sistema de gestão e do nível de eficiência obtidos pelos procedimentos de reciclagem. O Município executa coleta seletiva dos resíduos, sendo diária a de resíduos sólidos orgânicos sujeitos à putrefação e que produzem maus odores e riscos a saúde pública. E existe um cronograma de coleta seletiva mensal dos resíduos sólidos secos passíveis de triagem por uma cooperativa de catadores. A reciclagem dos materiais passíveis de reutilização nos resíduos sólidos domésticos urbanos domiciliares (RSUD) configura uma atividade de grande importância ambiental e social, porque gera emprego e renda para os agentes ambientais. Esta atividade produz economia ambiental para toda sociedade, pois economiza matérias primas e gera economia no consumo de água, otimizando os recursos hídricos e produzindo elevação
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CONCLUSÕES O Município de Estância Velha realiza a gestão de resíduos sólidos urbanos com a implantação
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na eficiência energética de toda a cadeia produtiva. Em todos os municípios é importante existência de planos diretores de desenvolvimento urbano. Isto possibilita disciplinamento das ocupações e a implantação da coleta seletiva. Portanto, a organização das vocações de cada área está compatibilizada com o uso mais adequado do solo. Ao traduzir essas relações por zoneamento urbano, muitos dos entraves que
permeiam o planejamento da limpeza pública são resolvidos. A setorização e o planejamento da coleta, a ocupação sustentável de margens de arroios, as reservas de áreas estratégicas para deposição ou processamento de resíduos sólidos, o conhecimento das características socioeconômicos de cada setor e um cadastro imobiliário eficiente e eficaz são primordiais na gestão urbana no que diz respeito a resíduos sólidos.
A eficiência no processamento da triagem do material segregado e recolhido pela coleta seletiva varia de 54% até mais de 80% em alguns meses. Vários fatores não pesquisados ou quantificados intervêm nos resultados e todos estão vinculados com a eficácia da segregação de resíduos na origem da sua produção. Ou até mesmo com elementos de manutenção das esteiras e prensas hidráulicas da cooperativa e áreas de armazenagem disponíveis.
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ABSTRACT Diagnosis of current solid waste management in Estância Velha This paper makes a survey of the current situation of management of municipal solid waste in the municipality of Old Office, located in the basin of the Rio dos Sinos, in the metropolitan area of the city of Porto Alegre. Are described and evaluated all the data including the city population, budget, waste management, state of collection and recycling, estimate the potential efficiency of recycling and final destination. The analysis of solid waste was conducted through surveys and gravity data in the municipal Department of Environment. Was also performed compilation and analysis of all data concerning the administration of municipal solid waste in the municipality of Old Office. The council began the implementation of selective collection since the year 1993 and since then has been perfecting the process. Not all the houses of the city efficiently to practice waste segregation. Results of gravimetric studies indicate that about 62% of waste is composed of organic matter. This material consists primarily of remains of food containing a proportion of recyclable waste is not segregated in domestic units. The efficiency of processing and sorting of collected material segregated by selective collection ranges from 54% to over 80% in some months. This is due to several factors that were not researched or quantified. But are linked to the effectiveness of segregation of waste at source of waste production and maintenance of elements of treadmills and hydraulic presses of the cooperative and storage areas available. The selective collection should be efficient to contribute also to obtain good results in the process of sorting. Therefore we need a process of continuous improvement, which is based on environmental education. Keywords: Management; Waste; Town.
RESUMEN Diagnóstico de la gestión actual de residuos sólidos en Estancia Velha En este trabajo se examina el estado actual de la gestión de los residuos sólidos urbanos en el municipio de Estancia Velha, localizado en la cuenca del Río dos Sinos, en la región metropolitana de Porto Alegre. Se describen y evalúan todos los datos incluyendo la población de la ciudad, presupuesto, gestión de residuos, ubicación de recogida y reciclado, una estimación de la eficacia potencial de reciclaje y eliminación. El análisis de los residuos sólidos se realizó por gravimetría y los datos del departamento municipal de Medio Ambiente. Fue la compilación y el análisis también se realiza de todos los datos relativos a la gestión de los residuos sólidos urbanos en el municipio de Estancia Velha. El Consejo inicia la aplicación de la recogida selectiva desde el año 1993 y desde entonces ha estado perfeccionando el proceso. No todos los hogares de la ciudad de manera eficiente a la práctica la separación de residuos. Los resultados de los estudios gravimétricos sugieren que alrededor del 62% de los residuos se compone de materia orgánica. Este material se compone principalmente de restos de comida que contiene una porción de los residuos reciclables no es segregada en los hogares. La eficiencia de procesamiento en la manipulación de material recogido y segregado por los rangos de recogida selectiva de 54% a más del 80% en algunos meses. Esto se debe a varios factores que no fueron investigados ni cuantificado. Pero ellos están vinculados con la eficacia de la separación de residuos en la fuente de los elementos de la producción de residuos y mantenimiento de las esteras y prensas hidráulicas de las áreas disponibles de cooperación y de almacenamiento. La recogida selectiva debe ser eficiente para ayudar también en el logro de buenos resultados en los procesos de selección. Por lo tanto, es un proceso de mejora continua, que se basa en la educación ambiental. Palavras-clave: Gestión; Basura; Cidade.
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PARECERES E JURISPRUDÊNCIA
Impossibilidade do poder judiciário aumentar os rendimentos do servidor com fundamento na isonomia Júlia Alexim Nunes da Silva Consultora Técnica do IBAM
CONSULTA Relata o consulente que procurador e advogados do Município, que foram aprovados em concurso e investidos no cargo público antes de 2005, são remunerados com vencimentos no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais). Em 2005, Projeto de Lei, de iniciativa do Poder Executivo, que estipulava o valor dos vencimentos de advogados e procuradores municipais, foi emendado pela Câmara dos Vereadores e os valores devidos a esses servidores foi reduzido para R$ 1.600,00 (mil e seiscentos reais). Como resultado, aqueles que ingressaram no serviço público após a edição da nova lei recebem, como contraprestação pelos serviços prestados ao Poder Público, o valor de R$ 1.600,00, enquanto os servidores mais antigos mantiveram seus vencimentos em R$ 5.000,00. Indaga-se, então, sobre a possibilidade desses servidores, investidos nos cargos após 2005, terem direito a vencimentos equivalentes aos dos servidores que ingressaram no serviço público antes da nova lei, tendo em vista que todos estão obrigados a cumprir a mesma carga horária de trabalho, exercem atribuições semelhantes e são, em tese, igualmente qualificados, dado que todos são advogados aprovados no exame da Ordem dos Advogados e em concurso público para os cargos de procurador e advogado do Município.
RESPOSTA Inicialmente, cabe observar que os agentes públicos são titulares do direito à irredutibilidade de seus subsídios ou vencimentos, previsto no artigo 37, XV, da Constituição da República. Isso implica que seus subsídios ou vencimentos só podem ser reduzidos em hipóteses excepcionais, expressamente previstas na Constituição. Desse modo, lei nova, que reduza os vencimentos correspondentes a determinado cargo público, não se aplica aos funcionários que já ocupem o referido cargo no momento da entrada em vigor da nova lei, dado que estes não podem ter seus vencimentos reduzidos. No caso em tela, a aplicação desta regra terminou por criar uma situ-
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ação de desigualdade entre: (I) servidores municipais que ingressaram nos quadros da Administração antes de lei, editada em 2005, que reduziu os vencimentos correspondentes aos cargos que estes ocupam; e (II) os servidores empossados em cargos de igual natureza após o advento da referida lei. O resultado é que estes últimos são remunerados com valor inferior àquele recebido pelos servidores investidos nos cargos antes da nova lei, embora todos exerçam as mesmas atribuições, cumpram a mesma jornada de trabalho e possuam, ao menos em tese, a mesma qualificação. O problema que se coloca, então, é o de saber se esta diferença entre os estipêndios de servidores que exercem funções equivalentes,
para não dizer idênticas, é ou não constitucional, considerando-se, em especial, o Princípio Constitucional da Isonomia ou Igualdade. O Princípio da Isonomia está enunciado na Constituição de 1988, no artigo 5º, caput. Trata-se de um dos fundamentos do Estado Democrático de Direito e, por isso, encabeça o rol de Direitos Fundamentais consagrado no artigo 5º de nossa Lei Maior. Seu conteúdo, em poucas palavras, é a determinação de que os iguais devem ser igualmente tratados e os desiguais tratados desigualmente. O Princípio da Igualdade obriga tanto o legislador, que não pode editar normas que dispensem tratamento diferenciado àqueles que se encontram em situação semelhante, quanto o aplicador da lei, principal-
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mente a Administração Pública e o Poder Judiciário que, ao adequarem as normas aos casos concretos, não podem criar diferenças ilegais ou discriminatórias. Sobre o tema, afirmam Gilmar Ferreira Mendes, Inocêncio Coelho e Paulo Gustavo Branco: “(...) alguns juristas construíram uma diferença, entre a igualdade na lei e a igualdade diante da lei, a primeira tendo por destinatário precípuo o legislador, a quem seria vedado valer-se da lei para fazer discriminações entre pessoas que mereçam idêntico tratamento; a segunda, dirigida principalmente aos intérpretes/ aplicadores da lei, impedir-lhes-ia de concretizar enunciados jurídicos dando tratamento distinto a quem a lei encarou como iguais.” (MENDES, Gilmar Ferreira. COELHO, Inocêncio M. e BRANCO, Paulo Gustavo G. Curso de Direito Constitucional. Saraiva: São Paulo, 2008, p. 157). A nosso ver, a nova lei municipal, editada em 2005, ao reduzir os vencimentos dos procuradores e advogados municipais, criou uma indevida situação de desigualdade. Isso porque conferiu tratamento diverso a servidores públicos que se encontram em pé de igualdade, na medida em que possuem a mesma qualificação e exercem as mesmas atribuições. Esse ato do Poder Legislativo e a perpetuação no tempo da diferença nos vencimentos dos servidores violam, portanto, o Princípio da Isonomia. Ocorre que, tal como o Princípio da Igualdade, outro baluarte do Estado Democrático de Direito é o Princípio da Separação e Harmonia entre os Poderes, que impede que um determinado Poder intervenha no âmbito de atuação que é próprio de outro Poder. Por força do artigo 37, X, da Constituição Federal, os subsídios e os vencimentos dos servidores públicos devem ser fixados e alterados por lei específica, razão porque o Legislativo, no legítimo exercício de seu poder de emenda (art. 63 e 64 da CF), pode
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alterar o projeto de lei remetido pelo chefe do Executivo para estabelecer vencimento diverso do originalmente previsto para este ou aquele cargo, desde que a alteração não importe em aumento de despesa, o que foi feito. Caso o chefe do Executivo discordasse da alteração deveria ter lançado mão de seu poder de veto (art.66 da CF), mas ao que tudo indica não o fez. Além disso, dando maior efetividade à regra do artigo 37, X, por evitar aumentos indevidos ou em cadeia na remuneração dos servidores, o inciso XIII do mesmo artigo proíbe a vinculação ou equiparação de qualquer espécie remuneratória para fins de remuneração dos servidores. Por isso, entender que os servidores públicos, que recebem os vencimentos previstos na lei editada em 2005, têm direito a contraprestação que é paga aos servidores que ingressaram no serviço público antes desta lei, significa, por um lado, concretizar o Princípio da Isonomia. Por outro, permitir que a remuneração desses servidores seja alterada, por ato da Administração e não por lei específica, implica flagrante violação ao Princípio da Separação de Poderes e aos incisos 37, X, e XIII, da Constituição Federal. Ademais, o pagamento de servidores públicos com valores diversos daqueles correspondentes aos vencimentos previstos em lei violaria, também, o Princípio da Legalidade. Esse Princípio é outro sustentáculo do Estado de Direito que, para a Administração Pública, traduz-se na exigência de que todos os atos administrativos sejam praticados nos termos e limites estabelecidos em lei. Logo, o Poder Público não pode remunerar o servidor com quantia superior à estipulada em diploma legal pertinente. A hipótese que enfrentamos, então, é de um conflito entre o Princípio da Isonomia e os Princípios da Separação dos Poderes e da Legalidade. Esse conflito já foi inúmeras vezes enfrentado pelo Supremo Tribunal Federal e a jurisprudência de nossa Corte Suprema é pacífica, no sentido
de que, em situações como a relatada na consulta, devem prevalecer os Princípios da Separação de Poderes e da Legalidade. Ou seja, ainda que se reconheça que a diferença entre os vencimentos dos servidores fere o Princípio da Isonomia, somente o legislador pode corrigir esse descabido tratamento desigual, aprovando nova lei que altere os vencimentos correspondentes aos cargos públicos em questão. Para afastar qualquer dúvida sobre o tema, o Supremo Tribunal Federal consolidou seu entendimento no Enunciado nº 339 da Súmula de sua jurisprudência, que dispõe que: “Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimento de servidores públicos, sob fundamento da isonomia.” Assim, em razão dos argumentos expostos, fica claro que a Administração Pública não pode oferecer a seus servidores contraprestação diversa da que está prevista em lei. Nem mesmo o Poder Judiciário pode determinar o aumento do estipêndio de servidores, sem amparo em norma legal. Em resumo, entendemos que, por força do Princípio da Isonomia, servidores igualmente qualificados, que exerçam a mesma função pública, ocupando cargos de mesma natureza, devem fazer jus a remuneração equivalente. Contudo, de acordo com o entendimento pacífico do Supremo Tribunal Federal, consubstanciado no Enunciado nº 339 da Súmula de sua jurisprudência, o vencimento de servidores públicos só pode ser aumentado, para equiparar-se ao de outros servidores, por meio de lei específica, que altere o seu valor. Isto é, nem a Administração Pública nem o Poder Judiciário podem substituir o legislador, conferindo a esses agentes públicos um aumento em seu estipêndio, sob pena de violação do Princípio da Separação de Poderes e do artigo 37, incisos X e XIII da Constituição Federal.
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PARECERES E JURISPRUDÊNCIA
Aspectos da Lei nº 12.232/2010 que dispõe sobre a licitação de serviços de publicidade Marcus Vinicius Souza do Carmo Consultor Técnico do IBAM
CONSULTA Trata-se de consulta em que o consulente indaga alguns aspectos sobre a subcomissão técnica prevista para atuar nas licitações que envolvam serviços de publicidade nos termos da Lei nº 12.232/2010. Em síntese, indaga: 1- Há possibilidade de efetuar a realização da Licitação sem constituição da subcomissão técnica especificada no artigo 10, utilizando somente a comissão permanente de licitação ou criando uma comissão especial de licitação, tendo como integrantes as servidoras e o estagiário acima mencionado? 2- Seria possível uma subcomissão técnica formada apenas por pessoas formadas na área de Comunicação, Publicidade e Marketing ou que atuem numa dessas áreas, sem nenhum vínculo funcional ou contratual, direto ou indireto, com a Câmara Municipal? 3- Qual a melhor interpretação para o § 3º, do art. 10 da lei? 4- Qual a melhor forma para dar publicidade ao chamamento de profissionais sem vínculo com a Administração que devem formar a comissão? 5- Se acontecer de não aparecerem interessados ao convite, no prazo estipulado, como deve proceder a Câmara Municipal?
RESPOSTA A Lei nº 12.232/10 estabelece as regras gerais para licitação e contratação pela Administração Pública de serviços de publicidade. Trata-se, portanto, de norma nacional, aplicável a todos os entes da Federação, como determina seu art. 1º, tendo sido editada no âmbito da competência constitucional da União (art. 22, XXVII da Constituição Federal). Os serviços de publicidade contemplariam “o conjunto de atividades realizadas integradamente que tenham por objetivo o estudo, o planejamento, a conceituação, a concepção, a criação, a execução
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interna, a intermediação e a supervisão da execução externa e a distribuição de publicidade aos veículos e demais meios de divulgação, com o objetivo de promover a venda de bens ou serviços de qualquer natureza, difundir ideias ou informar o público em geral” (art. 2º, caput), estando expressamente afastados os serviços de Assessoria de Imprensa, Comunicação e Relações Públicas, bem como a realização de eventos festivos; que deverão ser contratados por meio de procedimentos licitatórios próprios (art. 2º, §2º). O procedimento licitatório para a escolha da agência de publicidade concentrou as principais inovações
normativas, tendo-se fixado rito diferenciado em relação à regra geral da Lei 8.666/93, com destaque para os artigos 6º, VII e art. 10 que exigem a formação de uma subcomissão técnica, cerne da consulta ora formulada, vejamos: Art. 6º A elaboração do instrumento convocatório das licitações previstas nesta lei obedecerá às exigências do art. 40 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, com exceção das previstas nos incisos I e II do seu § 2º, e às seguintes: (...) VII - a subcomissão técnica prevista no § 1º do art. 10 desta lei reavaliará a pontuação atribuída a
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um quesito sempre que a diferença entre a maior e a menor pontuação for superior a 20% da pontuação máxima do quesito, com o fim de restabelecer o equilíbrio das pontuações atribuídas, de conformidade com os critérios objetivos postos no instrumento convocatório; Art. 10. As licitações previstas nesta lei serão processadas e julgadas por comissão permanente ou especial, com exceção da análise e julgamento das propostas técnicas. § 1º As propostas técnicas serão analisadas e julgadas por subcomissão técnica, constituída por, pelo menos, três membros que sejam formados em Comunicação, Publicidade ou Marketing ou que atuem em uma dessas áreas, sendo que pelo menos um terço deles não poderá manter nenhum vínculo funcional ou contratual, direto ou indireto, com o órgão ou a entidade responsável pela licitação. § 2º A escolha dos membros da subcomissão técnica se dará por sorteio, em sessão pública, entre os nomes de uma relação que terá, no mínimo, o triplo do número de integrantes da subcomissão, previamente cadastrados, e será composta por pelo menos um terço de profissionais que não mantenham nenhum vínculo funcional ou contratual, direto ou indireto, com o órgão ou entidade responsável pela licitação. § 3º Nas contratações de valor estimado em até dez vezes o limite previsto na alínea a do inciso II do art. 23 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, a relação prevista no § 2º deste artigo terá, no mínimo, o dobro do número de integrantes da subcomissão técnica e será composta por pelo menos um terço de profissionais que não mantenham nenhum vínculo funcional ou contratual, direto ou indireto, com o órgão ou entidade responsável pela licitação. § 4º A relação dos nomes referidos nos §§ 2º e 3º deste artigo será publicada na imprensa oficial, em prazo não inferior a dez dias da data em que será realizada a sessão
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pública marcada para o sorteio. § 5º Para os fins do cumprimento do disposto nesta lei, até 48 horas antes da sessão pública destinada ao sorteio, qualquer interessado poderá impugnar pessoa integrante da relação a que se referem os §§ 2º, 3º e 4º deste artigo, mediante fundamentos jurídicos plausíveis. § 6º Admitida a impugnação, o impugnado terá o direito de absterse de atuar na subcomissão técnica, declarando-se impedido ou suspeito, antes da decisão da autoridade competente. § 7º A abstenção do impugnado ou o acolhimento da impugnação, mediante decisão fundamentada da autoridade competente, implicará, se necessário, a elaboração e a publicação de nova lista, sem o nome impugnado, respeitado o disposto neste artigo. § 8º A sessão pública será realizada após a decisão motivada da impugnação, em data previamente designada, garantidos o cumprimento do prazo mínimo previsto no § 4º deste artigo e a possibilidade de fiscalização do sorteio por qualquer interessado. § 9º O sorteio será processado de modo a garantir o preenchimento das vagas da subcomissão técnica, de acordo com a proporcionalidade do número de membros que mantenham ou não vínculo com o órgão ou entidade responsável pela licitação, nos termos dos §§ 1º, 2º e 3º deste artigo. § 10. Nas licitações previstas nesta lei, quando processadas sob a modalidade de convite, a subcomissão técnica excepcionalmente nas pequenas unidades administrativas, e sempre que for comprovadamente impossível o cumprimento do disposto neste artigo, será substituída pela comissão permanente de licitação; ou, inexistindo esta, por servidor formalmente designado pela autoridade competente, que deverá possuir conhecimentos na área de Comunicação, Publicidade ou Marketing. Segundo Rafael Wallbach (Informativo Justen, Pereira, Oliveira e
Talamini, nº 40, jun/2010, disponível em www.justen.com.br//informativo, acessado em 09/02/2011) a subcomissão técnica “não se confundirá com a comissão de licitação. Esta fica responsável pelo processamento e julgamento da licitação. Já a subcomissão técnica terá a incumbência de analisar e julgar propostas técnicas apresentadas pelos licitantes”. Entretanto, ressalte-se que a subcomissão só atuará na hipótese prevista no art. 6º, VII. Ou seja, quando a pontuação atribuída a um quesito tenha diferença entre a maior e a menor pontuação superior a 20% da pontuação máxima do quesito. Do contrário, não será necessária a atuação da subcomissão, embora pareça que sua formação deve ocorrer independentemente desta configuração, conforme as regras acima transcritas que preveem uma série de atos preparatórios antes da fase externa da licitação. O § 10, do art. 10 dispensa expressamente a formação da subcomissão técnica quando, cumulativamente, se (a) tratar de licitação, cujo valor não exceda o limite para compras e serviços na modalidade convite (b) em pequenas unidades administrativas (c) sempre que for possível comprovar a impossibilidade de cumprimento do referido artigo. Os critérios para a formação da subcomissão técnica encontram-se nos parágrafos 1º, 2º e 3º, onde é determinado que a comissão deverá conter no mínimo três membros, que necessariamente deverão ser formados na área de Comunicação, Publicidade ou Marketing ou que atuem em uma dessas áreas, sendo que um terço da subcomissão deverá ser formado por pessoas que não possuam vínculo funcional ou contratual, direto ou indireto, com o órgão ou entidade licitante. Portanto, deve ser pessoa estranha ao quadro de toda a Administração. É incontestável que na busca da impessoalidade, numa seara em que predomina o subjetivismo, o legislador criou complexo procedimento de difícil aplicação prática pela Administração Pública. Entretanto,
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uma vez vigente, cabem aos seus aplicadores efetivá-la nos termos de sua concepção. Feitas estas considerações, passamos a responder as indagações feitas pela consulente: 1 - Não é possível a não constituição da subcomissão técnica para se utilizar exclusivamente da comissão permanente de licitação, uma vez que a lei foi expressa quando ressalvou a única hipótese de desnecessidade prevista no art. 10, § 10. 2 - Embora a lei exija que pelo menos uma pessoa não possua vínculo funcional ou contratual com a Administração, entendemos ser desaconselhável que nenhuma pessoa possua qualquer espécie de vínculo, pois o agente público será o mais apto a exteriorizar os anseios do ente público. 3 - Quanto à interpretação correta do § 3º, por se tratar de licitação com valor estimado em R$ 300.000,00, encontra-se por ele abarcado. Portanto, para uma subcomissão mínima de
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PARECERES E JURISPRUDÊNCIA três membros, a lista de sorteio deverá conter no mínimo com seis membros, resguardada a proporção de um terço para aqueles sem vínculo com a Administração. Assim, dois destes seis deverão possuir tal qualificação. Note-se que a subcomissão necessariamente deverá possuir um membro nesta circunstância, o que nos leva à conclusão de dois sorteios distintos para cada classe de membros. 4 - Quanto à melhor forma de divulgação do chamamento dos profissionais sem vínculo, consideramos válidas todas as alternativas elencadas pela consulente (envio de comunicado às faculdades locais e sua publicação em jornal de grande circulação). Porém, sugerimos, como forma de evitar quaisquer questionamentos futuros, a divulgação também no meio oficial de publicação dos atos institucionais. 5 - Por fim, indaga sobre qual o procedimento a ser seguido na hipótese de não comparecimento de interessados em compor a subco-
missão. De fato, a lei não previu esta possibilidade, não deixando margem, a princípio, para sua não aplicação. Assim, nos parece mais adequado que a Administração realize novo chamamento, ampliando o universo de potenciais interessados. Fato é que a lei exige a participação na subcomissão técnica de profissionais que não mantenham nenhum vínculo funcional ou contratual, direto ou indireto, com o órgão ou entidade responsável pela licitação para que a licitação possa ser regularmente processada. Por essa razão, pode a Câmara se articular com o Poder Executivo local, com entidades da administração indireta ou mesmo com outros órgãos ou entidades de municípios circunvizinhos. Eles certamente vivenciam o mesmo problema para viabilizar a realização do sorteio exigido pela Lei nº 12.232/2010 com a participação de profissionais destes órgãos e/ou entidades para compor os respectivos cadastros.
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EM FOCO
A paisagem como unidade de gestão multiescalar no POAP-Fiocruz Leo Name Arquiteto e urbanista (UFRJ), professor Adjunto do Departamento de Geografia da PUC-Rio, consultor da Superintendência de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (DUMA) do IBAM leoname@puc-rio.br
Uma das maiores difusoras do conhecimento científico no País, a Fiocruz tem grande parte de suas instalações no campus junto à Avenida Brasil, em Manguinhos (Rio de Janeiro), com mais de 800.000 m² de área. Concluído em 1918 e tombado pelo IPHAN em 1981, o Pavilhão Mourisco é exemplo expressivo da arquitetura eclética carioca, que pode ser visto de vários pontos da cidade, e o símbolo da instituição. Outras edificações ecléticas e modernistas foram também protegidas, respectivamente pelo Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN) e pelo Instituto Estadual do Patrimônio Cultural (Inepac), e estão localizadas em área densamente arborizada. Seus limites foram gravados no Plano Diretor da instituição, de 1988, que redirecionou a ocupação para outras áreas do campus, hoje saturadas. A continuidade da preservação desse expressivo patrimônio cultural e paisagístico, conjugada a novas áreas para edificação, é o foco do Plano de Ocupação da Área de Preservação do Campus da Fiocruz em Manguinhos, ou POAP-Fiocruz, conduzido pelo IBAM e pelo Departamento de Patrimônio Histórico (DPH) da Fiocruz desde outubro de 2010.
Para cumprir a tarefa, é preciso entender a paisagem como uma unidade de gestão, em diversas escalas. No recorte da cidade como um todo, o campus é fragmento florestal que presta serviços ambientais-estéticos, recreativos e de conectividade ecossistêmica (sobretudo se considerada a fauna aérea). Cabe ao uso e à ocupação no campus e a seu entorno, portanto, preservar tais qualidades. Na escala do próprio campus, um mosaico de unidades de paisagem se apresenta ao se observar a distribuição de cada uma das junções entre os espaços livres e as edificações. Tais singularidades precisam ser reforçadas pelas diretrizes e ações apresentadas no plano. Por fim, através da escala dos edifícios, reconhece-se a ambiência de cada uma daquelas julgadas de maior relevância e se propõe novas áreas para edificação. A partir de parâmetros claros, o plano deve orientar construções com pouca ou nenhuma interferência sobre a área preservada, suas unidades e ambiências. Trata-se de medida fundamental para se evitar a objetificação do acervo arquitetônico e possibilitar a efetiva apropriação deste patrimônio pelos vários usuários do campus e da cidade.
A continuidade da preservação é o foco do Plano de Ocupação da Área de Preservação do Campus da Fiocruz em Manguinhos, ou POAP-Fiocruz, conduzido pelo IBAM
Fonte: Centro de Referência Melhores Práticas/ Escola Nacional de Serviços Urbanos/IBAM
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PERGUNTE AO IBAM
O empreendedorismo é um tema muito atual. Como ele se relaciona com as mulheres e o que os Municípios podem fazer nesta área ? Rosimere de Souza Coordenadora Nacional do Programa Trabalho e Empreendedorismo da Mulher rosimere@ibam.org.br
Em janeiro de 2008 os dados do IBGE informaram que as mulheres são a maioria da população brasileira. Assim como a maioria dos desocupados é composta pelas mulheres. Em janeiro de 2008, a taxa de desocupação entre as mulheres foi de 10,1% e de 6,2% entre os homens. Vale ressaltar que o rendimento médio das mulheres equivale a 71,3% do recebido pelos homens – enquanto os homens ganharam R$ 1.342,70 as mulheres receberam R$ 956,80 naquele ano. As mulheres estão em proporções maiores que os homens entre os empregados domésticos, trabalhadores na produção para o próprio consumo, não-remunerados e servidores públicos. E também as mulheres brasileiras estão entre as 10 mais empreendedoras do mundo. No país, há 5,5 milhões de mulheres empreendedoras em estágio inicial, com negócios de até três anos de existência. Estes dados refletem uma das estratégias de enfrentamento da relação de poder desigual entre homens e mulheres na sociedade. Traduzem a construção cotidiana das diferentes formas de sobrevivência. Em consonância com os indicadores citados acima, que tornam
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bastante visíveis os processos de discriminação e desigualdade ainda existentes entre mulheres e homens no mundo do trabalho. A importância do desenho e implementação de políticas públicas com perspectivas de gênero para a alteração deste quadro, estão alinhados com os objetivos gerais do capítulo 1 - Autonomia Econômica e Igualdade no Mundo do Trabalho, com Inclusão Social, do II Plano Nacional de Políticas para as Mulheres - II PNPM, resultante da II Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres, realizada em agosto de 2007: (i) promover a autonomia econômica e financeira das mulheres, considerando as dimensões étnico-raciais, geracionais, regionais e de deficiência; (ii) promover a igualdade de gênero, considerando a dimensão étnicoracial nas relações de trabalho; (iii) elaborar, com base na Agenda Nacional, o Plano Nacional do Trabalho Decente, incorporando os aspectos de gênero e considerando a dimensão étnico-racial. Neste contexto os Municípios têm um papel fundamental alterando de modo significativo as condições de vida das mulheres no que diz respeito à ambiência produtiva, à autonomia econômica e finan-
ceira e às posições ocupadas pelas mulheres no mercado de trabalho. O municípios podem pela via do empreendedorismo desenvolver diversas ações como por exemplo: 1) oferecer formação e qualificação das mulheres para iniciarem novos negócios ou melhorarem os já existentes; 2) criar uma política local de compras autosustentáveis que privilegiem a produção dos negócios empreendidos por mulheres; 3) criar políticas com enfoque de gênero que possibilitem às mulheres desenvolverem os seus negócios sem prejuízo para a convivência familiar como por exemplo implementação de creches, criação de programas de enfrentamento à violência contra a mulher; 4) criar políticas de acesso ao associativismo, cooperativismo, acesso ao crédito, ao microcrédito e à comercialização em especial às mulheres empreendedoras em situação de vulnerabidade por renda (pobres e extremamente pobres). Vale realçar que investir nas mulheres é um bom negócio para o desenvolvimento local e regional. As mulheres são excelentes administradoras haja vista a experiência de administração de seu lares além de bastante comprometidas com a sustentabilidade social e familiar.
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