Gestão de Pessoas - Revista de Administração Municipal - Edição 281 - IBAM by IBAM IBAM

REVISTA DE ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL

Revista de Administração Municipal – Municípios IBAM Julho/Agosto/Setembro 2012 Ano 58 Nº 281 ISSN 0034 - 7604

MUNICÍPIOS Gestão de Pessoas ARTIGOS

E MAIS

Gestão de Pessoas Avaliação de desempenho Servidores Temporários Contratação de Serviços Tributação da Propriedade Administração Estatal

Pareceres Em Foco

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Editorial

De recursos humanos a pessoas: uma visão integral do servidor público Os Editores

udam o contexto e os conceitos, permanece a essência da vocação, do papel, dos direitos e deveres do servidor público, enquanto a gestão de pessoas veio, ao longo dos anos, incorporando valores renovados de carreira como macrofunção da Administração.

tecnologias exigem adaptação ou reciclagem do servidor. Valores antigos, como a ética, e um pouco mais novos, como o apelo à sustentabilidade, incidem sobre todo o ciclo profissional do servidor, exigindo o seu ajustamento numa ordem de valores compartilhados, cada vez mais, em nível mundial.

Se por um lado o servidor é, em essência, um servidor da sociedade, devendo a ela um retorno de qualidade do seu trabalho, busca também satisfação pessoal no trabalho que realiza. Essa satisfação, portanto, é de duplo sentido. Por um lado, reconhecendo na melhora da qualidade de vida do País um pouco de si mesmo, e, por outro, identificando nesse melhoramento um retorno de qualidade na sua própria carreira funcional.

A enorme profusão e a atual oferta de informação exigem atualização e processamento rápido de dados pelo servidor num ambiente de gestão do conhecimento. O respeito às diferenças e às aptidões particulares favorece o aproveitamento integral das capacidades humanas. O trabalho individual e setorial, por sua vez, é posto sob o desafio do resultado coletivo de equipes e de redes de trabalho.

De fato, o servidor participa de um extenso ciclo de passagem pela Administração Pública: do recrutamento e seleção de pessoal para provimento de cargos e de funções, passando pela capacitação e pelo aperfeiçoamento de suas competências, crescimento ou progresso de carreira, avaliação de desempenho, remuneração pecuniária e enquadramento futuro como beneficiário da previdência.

O início dos mandatos de Prefeitos e Prefeitas é sempre uma oportunidade para um balanço dessa macrofunção chamada Gestão de Pessoas na Administração Pública. A Federação é trina e as esferas de governo são independentes, o que quer dizer que a União, os Estados e os Municípios têm, cada um, responsabilidades compartilhadas na gestão de pessoal do serviço público. Porém, se a esfera local é a mais próxima do cidadão, é aí que a sensibilidade pública para o desempenho do servidor irá avaliá-lo face a face.

A distinção entre Estado, Governo e Administração Pública é fundamental para posicionar o comportamento e a cultura institucional do servidor. O cenário político e os valores daí emanados, em grande parte, costumam definir o marco de inclusão e de motivação da atuação do servidor. Políticas públicas se sucedem, definindo prioridades e modos particulares de encarar o desafio do desenvolvimento. Novas

Ao fim e ao cabo, um servidor público é também um cidadão e a sociedade, como mantenedora e beneficiária do seu trabalho, é quem poderá avalizar o seu desempenho, cabendo aos titulares dos cargos de liderança na Administração criarem as condições efetivas para o seu melhor aproveitamento.

Editorial

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Índice

EXPEDIENTE A Revista de Administração Municipal – MUNICÍPIOS é uma publicação do Instituto Brasileiro de Administração Municipal – IBAM, de periodicidade trimestral, depositada na Reserva Legal da Biblioteca Nacional e no Catálogo Internacional de Periódicos sob o n.° BL ISSN 0034-7604. Registro Civil de Pessoas Jurídicas n.° 2.215. Editores Alberto Costa Lopes – Editor Executivo Heraldo da Costa Reis – Editor Técnico Sandra Mager – Coordenadora Editorial Conselho Editorial Alberto Costa Lopes (IBAM), Ana Maria Brasileiro (UNIFEM/ONU/Washington/Estados Unidos), Celina Vargas do Amaral Peixoto (FGV/Rio de Janeiro/RJ), Emir Simão Sader (CLACSO/Buenos Aires/ARGENTINA), Fabricio Ricardo de Limas Tornio (UFPr/Curitiba/PR), Heraldo da Costa Reis (IBAM), Jorge Wilheim (Consultor em urbanismo, São Paulo/SP), Paulo du Pin Calmon (UNB/CEAG/Brasília/DF) e Rubem César Fernandes (VIVA RIO/Rio de Janeiro/RJ). Conselho Técnico Alberto Costa Lopes, Alexandre Carlos dos Santos, Heraldo da Costa Reis, Jaber Lopes Mendonça Monteiro, Maira da Graça Ribeiro das Neves e Marlene Fernandes.

Artigos e reportagem / ARTICLES AND REPORTAGE

Challenges of political legitimation of personnel management in public management: case study of a municipality of the Brazilian northeast

Roosevelt Bezerra da Silva Filho Iêda Isabella de Lira Souza

ASSINATURAS Tel.: (21) 2536-9711/ 2536-9712 • livraria@ibam.org.br Valor da assinatura anual: R$ 48,00 Valor de exemplar avulso: R$ 12,00 Tiragem: 2 mil exemplares REDAÇÃO Coordenação Editorial Edição 1 – Comunicação & Serviços Ltda. • Telefax: (21) 2462-1933 Jornalista responsável: Mauricio S. Lima (MTb 20.776) Jornalismo: Patrícia Fahlbusch Revisora gramatical: Marisa Brito Programação visual: Victor Oliveira Foto de Capa: sxc.hu DEPARTAMENTO COMERCIAL Contato: (21) 2462-1933

Avaliação do desempenho como ferramenta de melhoria do serviço público / Performance assessment as a tool to improve public service Valmor Pedro Bacca

Esta publicação consta do indexador internacional Lilacs – América Latina e Caribe e nas seguintes páginas: • FEA/USP - Departamento de Administração • FGV - Biblioteca Mário Henrique Simonsen • UNB - Biblioteca Machado de Assis • Biblioteca Nacional • Instituto Brasileiro de Informação em Ciência e Tecnologia Catálogo Coletivo Nacional (CCN) • Association of Research Libraries • Latin Americanist Research Resources Project • Institut des Hautes Études de l’Amérique Latine - Centre de Recherche et de Documentation sur l’Amérique Latine • Facultad de Ciencias Juridicas y Politicas - Universidad Central de Venezuela • HACER - Hispanic American Center for Economic Research

Desafios da legitimação das políticas de gestão de pessoas na gestão pública: estudo de caso de uma prefeitura do nordeste Brasileiro /

A Tensão entre regime jurídico único e servidores temporários / The tension between the regular rules for hiring workforce and the temporary contracts in the Brazilian public administration: a judicial debate with some consequences to the management.

Alexandre Veronese

Inadequação da licitação na modalidade pregão para contratação de serviços para realização de concurso público / The inadequacy of licitation in cry modality for hiring of services for public concurrence

Jaber Lopes Mendonça Monteiro Rafael da Silva Alvim

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Reportagem / Report

Patrícia Fahlbusch Maurício Lima

Um diagnóstico atualizado da tributação da propriedade no Brasil /

Updated diagnosis on property taxation in Brazil

José Roberto R. Afonso Julia Morais Soares Kleber Pacheco de Castro

Administração estatal ou social: um falso dilema / State or social

administration: a false dilemma

Carlos Fernando Galvão

Os artigos refletem a opinião de seus autores. É permitida a sua reprodução desde que citada a fonte. IBAM – Edifício Diogo Lordello de Mello Largo IBAM, 1 – Humaitá – Rio de Janeiro, RJ CEP 22271-070 Tel.: (21) 2536-9797 Fax.: (21) 2536-1262 www.ibam.org.br Conselho de Administração Edson de Oliveira Nunes (Presidente), Edgar Flexa Ribeiro, Edvaldo Brito, Henrique Brandão Cavalcanti, João Pessoa de Albuquerque, Luiz Antonio Santini Rodrigues da Silva, Maria Terezinha Tourinho Saraiva, Mayr Godoy, Paulo Alcântara Gomes, Tito Bruno Bandeira Ryff. Conselho Fiscal Aguinaldo Helcio Guimarães, Paulo Reis Vieira, Raymundo Tarcísio Delgado, Roberto Guimarães Boclin, Willian Alberto de Aquino Pereira.

PARECERES / reportS

Cargos de provimento em comissão. Fixação do percentual mínimo a ser exercido por servidores efetivos. Iniciativa do projeto de Lei. Competência

Em Foco / Highlighting

Superintendência Geral Paulo Timm REPRESENTAÇÕES São Paulo Avenida Ceci, 2081 • Planalto Paulista, São Paulo • SP • CEP 04065-004 • Tel/Fax: (11) 5583-3388 • Ibamsp@ibam.org.br Santa Catarina Rua Joinville, n.o 876 - sala 01 - Bairro Vila Nova - Ed. Empresarial Vila Nova - Blumenau - SC - CEP 89035-200 • Tel/Fax: (47) 3041-6262 Ibamsc@ibam.org.br

Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012

Gestão de Pessoas

Desafios da legitimação das políticas de gestão de pessoas na gestão pública: estudo de caso de uma prefeitura do nordeste Brasileiro Roosevelt Bezerra da Silva Filho — Doutorando em Administração – PPGA/UFRN e Mestre em Administração – PPGA/UFRN

– rooseveltbfilho@gmail.com

Iêda Isabella de Lira Souza — Doutoranda em Administração – PPGA/UFRN e Mestre em Administração – PPGA/UFRN – isabellaufrn@yahoo.com.br

RESUMO O presente artigo trata da descrição dos desafios de uma prefeitura na legitimação das ações da política de gestão de pessoas. Para tanto, buscou-se compreender os fenômenos a partir da perspectiva da Nova Gestão Pública e do Neoinstitucionalismo. Quanto aos resultados, é possível inferir que, apesar dos entraves no processo de ruptura e da necessidade de se criar mecanismos estruturadores, a política de pessoal estabeleceu os novos parâmetros para um padrão de desempenho superior. Palavras-chave: Nova Gestão Pública. Legitimidade. Desenvolvimento Humano.

Introdução A necessidade de um Estado voltado para a sociedade e com foco nos resultados de suas ações tem demandado dos gestores públicos mais do que capacidade técnica para gerir orçamentos e o cumprimento dos princípios da administração pública. Assim, modernizar o aparato público tem sido discutido desde a década de 80 como ferramenta fundamental para a reorientação do Estado. Nesse estudo, a discussão acerca da modernização ad-

ministrativa é tratada pelo enfoque humano nas organizações. Para tanto, aborda-se a perspectiva humanística da administração a partir da concepção da Nova Gestão Pública (New Public Management) em contraponto aos desafios que os gestores da área de pessoal enfrentaram numa prefeitura do Nordeste brasileiro. Na Nova Gestão Pública (NGP) assentam-se os fundamentos básicos da concepção de um modelo de Estado orientado para o cliente-cida-

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dão. O foco está na gestão por resultados, na flexibilidade administrativa, no controle social e na valorização das pessoas (MATIAS-PEREIRA, 2009). Bresser-Pereira (2005) corrobora ao explicar que o objetivo da NGP é criar um Estado capaz de atender as necessidades de seus cidadãos; na qual os eleitores possam fiscalizar o desempenho dos políticos e estes também sejam obrigados a prestar contas à sociedade. Os autores deste artigo entendem que o desenvolvimento

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humano é uma premissa subjacente ao paradigma da Gestão Pública voltada a resultados, uma vez que tais ações promovem a atualização dos indivíduos aos novos modelos de gestão e potencializam a mudança de cultura da organização. Portanto, o objeto deste estudo são as Políticas de Gestão de Pessoas de uma prefeitura da Região Nordeste do Brasil no tocante ao desenvolvimento humano e organizacional. A prefeitura promoveu formalmente uma política de valorização do servidor, e o princípio da valorização do servidor está incorporada à missão da organização. Quanto à finalidade, o artigo descreve os desafios encontrados pela equipe de gestores para a legitimação das ações da política de gestão de pessoas, sobretudo na reorientação dos valores organizacionais de um modelo burocrático para a gestão por resultados. Para isso, buscou-se identificar as ações governamentais realizadas desde a reforma administrativa, dentro do escopo de suas definições e dos seus resultados. Quanto aos procedimentos metodológicos da pesquisa, que é descritiva, trata-se de um estudo de caso, com abordagem qualitativa. As informações foram levantadas junto a quatro gestores ligados à Política de Gestão de Pessoas na prefeitura. Depois de coletados, os dados primários foram

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transcritos e analisados com base no método de Análise de Conteúdo. A nova gestão pública: origem e princípios norteadores As discussões sobre a eficiência governamental vêm sendo realizadas nos âmbitos acadêmico e social na perspectiva de desenvolvimento, implementação e avaliação de Políticas Públicas. No cerne da questão, o que se apreende é que a eficiência de um governo se mostra como consequência das Políticas Públicas e obras estruturantes que condicionem melhoria da qualidade de vida para a população. Como qualquer organização, o alcance dos objetivos das instituições públicas depende diretamente do bom uso dos recursos próprios, e da capacidade destas de adquirir, seja por investimentos financeiros seja por parcerias, recursos os quais não têm. Como conhecer

bem suas forças e fraquezas é essencial para o direcionamento dos esforços organizacionais, esse diagnóstico tem se mostrado basilar para estratégias da Gestão de Pessoas. As ações governamentais para atingir as metas se dão por meio do capital intelectual da própria organização. A origem e o desenvolvimento da NGP tiveram impacto significativo no governo dos Estados Unidos e no de todo o mundo a partir do instante em que foram levantadas, dentro de sua concepção, questões fundamentais tanto para os gestores públicos quanto para a sociedade (DENHARDT, 2012). Na perspectiva da NGP é considerado o processo de transposição de elementos da administração empresarial para a administração pública, de forma que algumas práticas institucionalizadas pelo empresariado fossem

Na Nova Gestão Pública, o foco está na gestão por resultados, na flexibilidade administrativa, no controle social e na valorização das pessoas

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“

É necessário que os gestores tenham muito claro que a estrutura de uma organização impacta fortemente na execução de suas políticas e consequentemente na obtenção de seus resultados

incorporadas pelas organizações públicas (SLOMSKI ET AL, 2008). Portanto, as premissas subjacentes no campo baseiam-se no determinismo exercido pelo mimetismo das práticas gerenciais legitimadas em outras organizações públicas e/ou privadas. Hood (1995) explica que a NGP se afasta dos modos tradicionais de legitimação da burocracia pública para adotar práticas institucionalizadas no campo das organizações privadas. Pode-se exemplificar o mimetismo das ações de uma organização por meio das boas práticas de outras, a partir do elevado número de “Escolas de Governo” ou “Escolas de Gestão Pública” implantadas nas estruturas organizacionais de governos subnacionais – Estados e municípios. O grande número de escolas desse tipo foi induzido pela legitimidade da Escola Nacional de Administração Pública (Enap),

instituída em 1986, a ponto de levar à criação de estruturas organizacionais similares nos governos subnacionais. Conforme Pacheco (2003), até o fim da década de 90, imperou como modelo para as Escolas de Governo no Brasil o padrão francês da École Nationale d’Administration (Ena) com o fim de formar a futura elite do setor público. O autor ressalta, porém, que o molde de ensino da Ena propiciou o desenvolvimento intelectual dos indivíduos de tal forma que prejudicou a capacidade destes de liderar grupos, de desenvolver trabalho em equipe e de aplicar a teoria à prática das organizações. Na avaliação de Hood (1995), muito antes de as organizações públicas instituírem espaços para o desenvolvimento dos seus funcionários, diversas empresas, inclusive no Brasil, já trabalhavam nessa perspectiva. Acerca da legitimidade, DiMaggio e Powell (1983) ex-

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”

plicam que o ambiente é interpretado pelos atores sociais, criando lentes pelas quais eles percebem o que está em sua volta. Dessa forma, são reconhecidos como provedores de legitimidade, nos quais regras, modos de compreensão e significados subjetivos estão presentes, e exercem influência sobre a relação entre a ação e a estrutura. Considerando que a NGP tem o cidadão como foco de suas ações, sobretudo por buscar prestar contas, Matias Pereira (2009) advoga que a mudança de cultura das organizações públicas exige profunda revisão dos modelos gerenciais existentes. A implantação de uma nova gestão pública demanda transformação na estratégia de gerenciamento, que deve ser posta em prática em uma estrutura administrativa reformada. (Matias. Pereira, 2009). O processo de modificação das instituições públicas, com o advento da NGP, também

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pela legitimidade de ações por parte do Governo quanto à melhoria da eficiência do Estado e ao alcance de resultados positivos no atendimento às expectativas do cidadão.

Como mecanismo de valorização do servidor, o Programa de Qualidade de Vida no Trabalho foi incorporado às funções da Escola, fazendo parte do componente estratégico de desenvolvimento humano e organizacional

é tratado por Sano e Abrucio (2008). Os autores explicam que as ideias e as reformas da Nova Gestão Pública alimentaram os processos de mutação em diversos países. Abrucio (1997) explica que a modificação do foco fez emergir, no escopo das organizações públicas, a gestão orientada para a qualidade dos serviços por intermédio da Administração da Qualidade Total (Total Quality Management – TQM), sendo estas incorporadas a partir dos resultados obtidos nas experiências das organizações privadas. De acordo com Bresser-Pereira (2005), a NGP considera: 1) a descentralização política, transferindo-se recursos e competências para os governos regionais e locais; 2) descentralização administrativa, por meio da delegação de autoridades aos administradores públicos;

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3) organizações com menores níveis hierárquicos; 4) pressuposto da confiança limitada em detrimento da desconfiança total; 5) controle dos resultados; e 6) administração voltada para o atendimento do cidadão. Do mesmo modo, a NGP não surge apenas por problemas a serem enfrentados, mas advém da necessidade de maior legitimidade da burocracia frente às demandas da sociedade (BRESSER-PEREIRA, 2005; SLOMSKI ET AL, 2008). No Brasil, as ideias da NGP aportaram ainda no primeiro ano do governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), por meio do Ministério da Administração e Reforma do Estado (Mare), propostas no Plano Diretor da Reforma do Estado (SANO; ABRUCIO, 2008). A estratégia adotada naquela administração se balizava na busca

Denhardt (2012), por sua vez, elucida o fato de que essas mudanças podem não ser desejáveis, pois existe uma cultura nas organizações públicas de que a associação de valores empresariais não deve ser perseguida a todo custo. Sendo fator crítico importante de se considerar no momento em que se integram processos para transformações numa organização pública. De qualquer sorte, fica evidente a importância da legitimidade das ações por parte do governo, como forma de responder as demandas da sociedade. De acordo com os institucionalistas, as organizações estão inseridas em um contexto constituído de regras, crenças, mitos, valores e de elementos sociais e culturais criados e institucionalizados por meio da interação social. E os gestores públicos devem saber direcionar os seus esforços para implementar variações que ocasionem impactos positivos na sociedade. Discussão do caso: os desafios da gestão de pessoas na gestão pública para legitimar as ações de desenvolvimento humano e organizacional Na perspectiva da gestão de pessoas nas organizações priva-

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das, os desafios para os gestores estão pautados primeiramente nos processos de recrutamento e seleção de pessoal. Peter Drucker, um dos principais autores do management, advoga que esse é o principal negócio de todas as organizações. E é tarefa do gestor de pessoal o desenvolvimento do indivíduo e a capacidade de reter os talentos produzidos no âmbito organizacional, de forma que este não possa futuramente incorporar suas atividades profissionais em empresas concorrentes ou competidoras. Por muito tempo os gestores de pessoas nas organizações públicas despenderam tempo apenas no acompanhamento funcional dos servidores públicos, o que congrega um modelo burocrático de gestão de pessoas fundamentado nos princípios do direito administrativo. A transformação de paradigma impulsionada pela sociedade, na qual se exige maior efetividade das políticas públicas de um governo, determina aos gestores uma perspectiva estratégica na gestão de pessoas, de modo que estas passem a ser tratadas como recursos valiosos para se alcançar metas organizacionais. É preciso, para tanto, encarar a organização pública como sendo parte de um universo de outras organizações que são vistas, e por vezes avaliadas pela sociedade, enquanto governo. A legitimidade das políticas de

um governo são claramente comparadas pela comunidade, que institui parâmetros que estabelecem a efetividade ou não de um governo. Para fins desta pesquisa, três premissas são essenciais para o alcance dos objetivos organizacionais. Elas se constituem tarefas do gestor de pessoas nas organizações públicas: 1) Capacidade gerencial de articular as ações dos indivíduos às demandas sociais, a fim de que os interesses sociais da população se sobressaiam aos políticos, sejam estes individuais ou de pequenos grupos. Nesse ponto, a institucionalização das políticas de governo como mecanismo de qualidade de vida para a sociedade é básica, sendo a habilidade para a promoção de articulação necessária aos gestores de pessoal. Assim, pode-se inferir que desconsiderar o fator político no engajamento dos indivíduos às ações de governo se configura grave equívoco; 2) Capacidade de desenvolver nos gestores de secretarias e de ministérios o senso de unidade. É comum que cada gestor passe a trabalhar em função dos resultados de suas pastas e não considere uma visão estratégica sistêmica. Não considerar esse ponto potencializa as chances de não se conseguir a premissa anterior, pois o aspecto político se sobressai às questões gerenciais; 3) Desenvolver o corpo de servidores para que os resultados

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de suas ações possam condicionar o alcance dos alvos da organização. Nesse caso, faz-se necessário que as estratégias do governo estejam claramente definidas, internalizadas pelos servidores e aderentes ao programa de desenvolvimento. As questões norteadoras da pesquisa passam pelos desafios iniciais aqui tratados, de modo que seja possível descrever com mais precisão as ações do governo nos últimos quatro anos. Ressalte-se que as premissas 1 e 2 demandam, por parte do gestor do executivo, uma descentralização administrativa para os gestores da Política de Pessoal das formas de coordenação dos esforços coletivos, para que se possa direcioná-los aos propósitos da organização e da sociedade. Como forma de caracterizar a prefeitura, foco de análise do presente estudo, aqui estão alguns dados secundários levantados na pesquisa. O número de funcionários é de aproximadamente 25.000, entre servidores comissionados, efetivos, pensionistas e aposentados. A administração pública está localizada na Região Nordeste do Brasil, sendo formada por 26 órgãos administrativos. Foram analisadas as ações da Política de Pessoal, de competência da Secretaria de Administração. Antes de tratar especificamente das discussões de desenvolvimento humano e organizacional, faz-se necessário explicitar que o ativo principal

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de uma organização, ou seja, o conhecimento organizacional vem sendo discutido no âmbito acadêmico como um dos fatores essenciais ao sucesso de uma organização. Tanto o conhe cimento tácito, encontrado no próprio indivíduo através da apropriação mediante experiências e pesquisas, quanto o explícito, que se encontra nos documentos, nas leis e nos regimentos internos, são basilares para se alcançar os objetivos organizacionais. Nos primeiros dias de governo, os gestores identificaram a necessidade de se concretizar uma série de estratégicas a fim de nortear as ações para a promoção do desenvolvimento humano e organizacional, pois em termos de gestão do conhecimento muito pouco havia sido realizado até então. Existia pouco informação em regimentos internos, e o conhecimento tácito de alguns setores havia se perdido com a exoneração de alguns cargos comissionados da gestão anterior. De qualquer forma, as bases para a Política de Gestão de Pessoas também definidas à época de transição, como a criação da Escola de Gestão Pública e uma reforma administrativa, foram implantadas nos primeiros dias de governo. Como ações estruturantes, foi realizado censo para identificar as competências dos servidores públicos municipais, as áreas de atuação na capacitação e no de-

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senvolvimento humano, além de apontar oportunidades para implementar um Programa de Qualidade de Vida no trabalho. De acordo com os gestores, a política de pessoal assentava-se no paradigma burocrático. Sua ênfase recaía nos procedimentos administrativos de análise processual, tais como concessão de vantagens e de benefícios, aposentadorias e férias, entre outros. Não existia um Plano de Cargos e Carreiras (PCC), apesar de já terem sido feitos vários estudos de atualização de uma matriz salarial que existia somente como projeto de lei. A ausência do PCC incorria em salários iguais em todos os níveis funcionais, demandando dos gestores a prática equivocada de concessão de gratificações como forma de melhorar a remuneração dos indivíduos e, consequentemente, de buscar maior empenho de todos. A decisão de implantar o Plano de Cargos e Carreiras ganhou força depois que uma coleta de dados diagnosticou o não comprometimento dos servidores com as agendas de governo. Para os gestores, foi preciso mostrar que havia empenho com as causas dos funcionários para que eles passassem a produzir melhor. A queda dos repasses do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), no final do ano de 2009, diminuiu as esperanças de se instituir um Plano de Cargos mais audacio-

so. A prefeitura se mostrava dependente de tais recursos e o governo necessitava do montante orçado para a execução de seus projetos e obras. Depois de meses de estudos, foi apresentado aos sindicatos dos servidores públicos municipais um Plano de Cargos. Apesar de não ser o esperado por todos, foi debatido e considerado satisfatório pelas representações dos servidores. O processo das discussões foi facilitado pela situação em que os servidores estavam em termos de perspectivas salariais. De qualquer forma, a análise do plano com os sindicatos foi primordial para a legitimação das ações do governo voltada para o pessoal e garantiu certa tranquilidade de aprovação junto à Câmara dos Vereadores. O estímulo para buscar o esforço do servidor às causas sociais foi estabelecido após a publicação da lei e da implementação do plano. Os gestores da Política de Pessoal passaram a investir tempo na criação de uma política de desenvolvimento humano que promovesse, de fato, padrões de desempenho compatíveis ao esperado pela sociedade. Cabe destacar que até essa fase muitos cursos haviam sido ofertados pela Escola de Governo, mas os servidores resistiam em participar, pois não tinham certeza de que benefícios financeiros teriam. Na opinião do entrevistado 1, para

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um curso ter sucesso era preciso divulgar outros aspectos oferecidos: “Um dia foi preciso dizer que o lanche do curso era bom para que o servidor fizesse a sua inscrição”. Outro desafio que a equipe de gestores encontrou nas políticas de desenvolvimento humano e organizacional foi o compromisso dos chefes imediatos para liberar o servidor nos horários dos cursos. Tal prática esvaziava a participação. Com inscrições previamente feitas, o não comparecimento colocava em cheque a política de capacitação e os próprios resultados do governo junto à sociedade, além de caracterizar dispêndio de recursos públicos. Como forma de minimizar tal gasto, passou-se a trabalhar com uma estratégia: em cada curso havia um servidor multiplicador, cujo papel seria o de transmitir o conhecimento aos demais servidores com atuação semelhante nos órgãos municipais. Para melhorar o processo, foram realizados cursos de aprimoramentos de técnicas de comunicação para os multiplicadores. Outros servidores se apresentaram posteriormente, dispostos a fazer o papel de multiplicadores em cursos futuros. A Escola de Governo começou a dar os primeiros passos para sua legitimação, uma vez que a procura por parte dos próprios servidores representava a adesão às políticas de pessoal.

O alcance dos objetivos das instituições públicas depende diretamente do bom uso dos recursos próprios

Quanto às questões tratadas na política de remuneração, segundo o entrevistado 3, numa reunião entre os gestores foi discutido que o incremento no salário não seria suficiente para garantir o comprometimento do servidor a longo prazo. Outros projetos com a finalidade de desenvolver e melhorar a qualidade de vida, assim como a integração das ações do governo por intermédio das secretarias, precisavam ser desenvolvidos. Como mecanismo de valorização do servidor, o Programa de Qualidade de Vida no Trabalho foi incorporado às funções da Escola, fazendo parte do componente estratégico de desenvolvimento humano e organizacional. Entre as ações, desenvolvidas por um corpo técnico de servidores das secretarias de Administração e de Saúde, es-

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tavam massagens, aferição de pressão e palestras educativas de alimentação e postura no trabalho. Naquele momento houve a articulação dos gestores para garantir acesso a recursos complementares, bem como a ação voltada ao direcionamento das duas secretarias. Depois de legitimadas internamente, num programa de visitas a todos os órgãos da administração municipal, foram agrupadas às ações da prefeitura nos bairros mais distantes. Com programa de capacitação e desenvolvimento dos servidores, elaborado com base em pesquisas desenvolvidas junto aos servidores por um instituto contratado, outros cursos foram inseridos, considerando quatro eixos diferentes de desenvolvimento. Os resultados esperados não foram atingidos, uma vez que as dificuldades

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para efetivar a participação dos servidores persistiam. No entanto, ainda que esse fato apresente-se de forma negativa, é importante destacar que um Plano de Desenvolvimento constituído formalmente potencializa a gestão do conhecimento organizacional, pelos registros e pelas orientações que o mesmo traz para as ações futuras. De acordo com o gestor 4, a comunicação para oferta dos cursos estava sendo realizada por meio de diferentes tipos de mídias, mas os problemas de comunicação persistiam. Com o objetivo de se realizar uma comunicação mais estreita com a equipe de gestores de pessoal de todos os órgãos, foi realizado um encontro a fim de estreitar os laços e estabelecer novas formas de dinamizar o processo de inscrição, estimulando o desenvolvimento dos servidores. Impacientes com os resultados, e antenados aos desafios de legitimação da política de desenvolvimento, os gestores mais uma vez passaram a elaborar mecanismos estruturadores para a gestão de pessoas. Segundo o entrevistado 3, a ideia era estabelecer novos critérios para que os servidores se estimulassem a buscar por conta própria o seu desenvolvimento. Foi instituída a Comissão de Avaliação de Desempenho e uma lei definiu as bases para a mudança do nível na matriz remuneratória. Foram estabele-

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cidas quantidades mínimas de horas em cursos para o servidor pleitear promoções. As ações de desenvolvimento humano e organizacional da prefeitura apresentara aos gestores uma série de desafios para a estruturação de uma política baseada em um padrão superior de desempenho. A necessidade de readequar as ações e, por vezes, desenvolver novas estruturas impactou significativamente nos resultados da política de pessoal, pois o tempo dos gestores para legitimar as ações diminuiu à medida que surgiam novos desafios. Do ponto de vista da articulação entre os órgãos – Café de Gestão, reuniões setoriais para enfrentamento das discussões de pessoal, Programa de Qualidade de Vida no Trabalho, bem como os cursos voltados aos gestores –, as ações foram trabalhadas com a meta de estreitar relações e produzir um pensamento sistêmico. Mesmo que muitos gestores tenham a perseguir ações isoladas como forma de produzir resultados positivos de sua gestão em particular, é possível inferir que o trabalho foi significativo. O Programa de Qualidade de Vida no Trabalho, por exemplo, permitiu à Secretaria de Administração desenvolver ações voltadas para além dos “muros do governo”, constituindo as bases para a prestação de serviços à comunidade juntamente com a Secretaria de Saúde.

Considerações finais Pelos dados apresentados neste estudo, é possível afirmar que houve, por parte dos gestores da área de Gestão de Pessoas, predisposição para desenvolver no município os princípios norteadores da NGP, sobretudo na busca de padrão de desempenho capaz de proporcionar ao governo a legitimidade de suas políticas perante a sociedade. Ainda que pesem as premissas elencadas neste artigo, é necessário que os gestores tenham muito claro que a estrutura de uma organização impacta fortemente na execução de suas políticas e consequentemente na obtenção de seus resultados. Neste estudo, particularmente, fica caracterizado que embora houvesse vontade dos gestores em promover um padrão de desempenho elevado dos servidores públicos municipais, questões estruturantes precisaram ser adequadas para produzir o resultado esperado. Neste caso, se faz necessária a produção de novo estudo ao final do próximo governo, que considere as variáveis de pesquisas aqui tratadas a fim de se avaliar até que ponto as ações estruturantes condicionaram novos padrões de desempenho. Algumas ações da política de valorização do servidor estão fundamentadas nos princípios da NGP. Programas de Qualidade de Vida no Trabalho têm sido introduzidos nas estruturas

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governamentais, como forma de reduzir doenças ocupacionais. Estas ações, por sua vez, tiveram forte impacto nos resultados das organizações privadas na década de 90, o que sugere a ação do isomorfismo mimético. Dentro dos princípios da NGP, foi possível identificar uma mudança de paradigma

na gestão de pessoas, na qual se observa um enfoque mais voltado para as questões estratégicas. É preciso que as práticas desenvolvidas pelo governo sejam aprimoradas de forma a se garantir um desenvolvimento organizacional sustentado. Por fim, quanto às premissas 1 e 2 deste estudo, ainda

que se possa verificar a existência de algumas ações, estas aparecem de forma tímida em relação ao que se produziu na perspectiva do desenvolvimento humano. Cabe ressaltar que ambas pressupõem descentralização por parte do executivo para os gestores de pessoal, fato que foi identificado na pesquisa.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ABRUCIO, F. L.O impacto do modelo gerencial na Administração Pública. Um breve estudo sobre a experiência internacional recente. Cadernos ENAP; nº 10, 1997. BRESSER-PEREIRA, L. C. Da administração pública burocrática à gerencial. BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos; SPINK, Peter. Reforma do estado e administração pública gerencial. 6. Ed. São Paulo: FGV, 2005. DENHARDT, R. B. Teorias da administração pública. Tradução técnica e glossário Francisco G. Heidemann. São Paulo: Cengage Learning, 2012. HOOD, C. The “new public management” in the 1980`s, Accounting Organization and Society, v. 20, n. 2-3, p. 93-109, 1995. MATIAS-PEREIRA, J. Manual de gestão pública contemporânea. 2. Ed.- São Paulo: Atlas, 2009. PACHECO, R. S. Escolas de Governo: evolução histórica e perspectivas para os municípios brasileiros. In: CARNEIRO, J. M. B.; AMORIM, A. Escolas de Governo e Gestão Municipal. São Paulo: Oficina Municipal, 2003. POWELL, W. W.; DIMAGGIO, P. J.The New Institutionalism in Organizational Analysis. Chicago: University of Chicago Press, 1991. SANO, H.; ABRUCIO, L. F. Promessas e resultados da nova gestão pública no Brasil: o caso das organizações sociais de saúde em São Paulo. RAE, vol. 48, nº 3, 2008. SLOMISKI, V.ET AL. Governança corporativa e governança na gestão pública. São Paulo: Atlas, 2008.

RESUMEN Desafíos de la legitimación política de administración de personal en la administración pública: Estudio de caso de un municipio del nordeste de Brasil Este artículo trata de la descripción de los desafíos de una prefectura en la legitimación de las acciones de la política de gestión de personas. Por lo tanto hemos tratado de comprender los fenómenos desde la perspectiva de la Nueva Gestión Pública y neo institucionalismo. En cuanto a los resultados, se puede inferir que a pesar de los obstáculos en el proceso de ruptura y la necesidad de crear mecanismos que la estructura, la política de personal establecido nuevos parámetros para un modelo de rendimiento superior. Palabras-clave: Nueva Gestión Pública. Legitimidad. Desarrollo Humano.

ABSTRACT Challenges of political legitimation of personnel management in public management: case study of a municipality of the Brazilian northeast This article deals with the description of the challenges of a prefecture in legitimizing the actions of the management policy of people. Therefore we sought to understand phenomena from the perspective of New Public Management and Neo-Institutionalism. As for the results, we can infer that despite the obstacles in the process of rupture and the need to create mechanisms which structure, personnel policy established new parameters for a pattern of superior performance. Key words: New Public Management. Legitimacy. Human Development.

Gestão de Pessoas

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Avaliação de desempenho

Avaliação de desempenho como ferramenta de melhora do serviço público Valmor Pedro Bacca — Secretário de Administração e Finanças do Município de Peritiba-SC e Pós-graduando em Administração Pública da Universidade do Oeste de Santa Catarina – UNOESC – Campus de Joaçaba – valmorbacca@hotmail.com

RESUMO O presente trabalho dispõe sobre avaliação de desempenho do servidor público, como ferramenta de gestão de pessoas e um processo que inclua atividades de planejamento, acompanhamento e avaliação e que procura integrar os diferentes níveis organizacionais e promover a melhoria da performance de indivíduos, de equipes de trabalho e da organização como um todo. Nesse processo destacamos o planejamento estratégico que identifica as metas a serem alcançadas a partir da missão, da visão e da análise do ambiente externo e interno. Palavras-chave: Avaliação de Desempenho. Servidor Público. Gestão de Pessoas.

Introdução A administração pública passa por um momento de redefinição de estruturas. A estrutura burocrática não encontra lugar quando se refere a organizações cada vez mais enxutas, das quais é exigida mais qualidade na prestação de serviços. Neste contexto, a área de Recursos Humanos tem papel fundamental, na medida em que se vê responsável por reelaborar sua política de ação com referência aos funcionários, incumbidos de assumir postura diferente frente à nova administração pública. Será difícil implantar um programa de recursos humanos em qualquer organização sem informações adequadas sobre o comportamento das pessoas que nela trabalham. A avaliação de desempenho pode ser o meio de se obter essas informações. Assim, a avaliação serve

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como um dos mecanismos para transformações no âmbito funcional das organizações públicas, podendo ser usada no sentido de averiguar deficiências e proporcionar políticas de desenvolvimento profissional. O presente trabalho visa analisar os aspectos relacionados à gestão de recursos humanos nas organizações públicas, no que se refere especificamente à questão da avaliação de desempenho, considerando os seus objetivos e a importância na realidade dessas organizações. Após a presente pesquisa, pode-se concluir que a subjetividade inerente a todo e qualquer processo de avaliação é mais visível na administração pública, já que dificilmente se poderão calcular salários, promoções ou outras vantagens em função, por exemplo, dos volumes de venda ou da pro-

dução de bens ou de serviços. A missão pública terá sempre por obrigação servir indiferencialmente o cidadão e não a simples geração de lucro. Estas funções e obrigações do trabalhador público fazem com que a sua avaliação individualizada seja particularmente difícil. Outro aspecto a ressaltar é que a Administração Pública em todos os níveis e esferas enfrenta um importante processo de mudança organizacional, em prol de um aumento da eficiência, da eficácia e da economicidade. A existência de um sistema de informação estratégica torna-se essencial para apoiar o processo de tomada de decisões, aumentar a transparência das atividades desenvolvidas perante os cidadãos e aumentar a racionalização na gestão dos recursos. A preocupação com a satisfação da comunidade face aos serviços prestados consti-

tuía principal perspectiva de desempenho em organizações públicas, sendo básico desenvolver medidas de desempenho a este nível. Assim, a introdução de sistemas de avaliação de desempenho no setor público exige, cada vez mais, uma análise multidimensional do desempenho, uma adaptação ao contexto político em que estas instituições operam, uma mudança na cultura instalada face à avaliação de desempenho e a consideração do cidadão e da excelência no atendimento de suas necessidades como um principal fim a atingir. Avaliação de desempenho Em ambiente extremamente competitivo, marcado pela globalização e por fatores dinâmicos, a área de gestão de pessoas surge como setor estratégico para o desenvolvimento das organizações. Levando-se em consideração o ambiente público, observa-se que na área de Gestão de Pessoas é primordial adequar a realidade pública aos novos paradigmas administrativos que primam pela eficiência, por baixos custos, por rapidez e por bons serviços (LOTTA, 2002, p.3). A avaliação é um termo de múltiplos significados e, como instrumento de ação, que atende a diferentes propósitos, não é apenas um instrumento ou mecanismo técnico. A avaliação produz sentidos, consagra ou inibe interesses, valores e comportamentos, provoca mudanças, transforma realidades.

Por isso mesmo, é poderoso instrumento de ações políticas e consequências éticas.

crítico emancipatório por meio de métodos dialógicos e participativos (LOTTA, 2002, p.4)

Avaliação é uma dessas palavras muito utilizadas, que faz parte da vida de todos nós, e uma dessas atividades que nos afetam sempre e de forma muitas vezes radical. Como afirma Sobrinho (SOBRINHO E RISTOFF, 2002, p.104), “nada permanece igual e indiferente após uma avaliação”.

O que é avaliação de desempenho

A avaliação é um processo essencialmente complexo e se torna incompreensível ou até mesmo deturpado se visto sob uma ótica simplificadora. Esta complexidade a cada dia se intensifica e se torna cada vez mais abrangente. Por exemplo, até bem pouco tempo, no mundo da economia e da política, a riqueza e o poder se traduziam em bens materiais e tangíveis – o capital era o recurso econômica mais significativo; hoje, o conhecimento é, seguramente, o recurso econômico fundamental, representado pelo conjunto de competências e de habilidades privilegiadas pelo mercado. Não existe avaliação unireferencial; ela é sempre plural e associada a valores éticos e políticos, nunca aleatória e descomprometida. Deverá obedecer a uma racionalidade técnica, que assegure informações objetivas e confiáveis e que atendam aos requisitos de equidade e justiça, contribuindo para a redução das desigualdades e da exclusão social, e progressivamente permita atingir níveis de consciência

Avaliação de desempenho

A avaliação de desempenho é uma ferramenta de gestão de pessoas, que corresponde a uma análise sistemática do desempenho do profissional em função das atividades que realiza, das metas estabelecidas, dos resultados alcançados e o seu potencial de desenvolvimento. Para Chiavenato (apud PEIXER, 2008, p.4), a avaliação de desempenho é uma sistemática de apreciação do desempenho do indivíduo no cargo e de seu potencial de desenvolvimento. É um meio pelo qual podem ser localizados problemas de supervisão de pessoal, de integração do empregado à empresa ou o cargo que presentemente ocupa, de não aproveitamento de empregado com potencial mais elevado que o exigido pelo cargo, de motivação. Pode colaborar na determinação e no desenvolvimento de uma política adequada às necessidades da empresa. Na visão de Pontes (apud PEIXER, 2008, p.4), “a Avaliação ou Administração de Desempenho é um método que visa, continuamente, estabelecer um contato com os f uncionários referente a o s re s u l t a d o s d e s e j a d o s pela organização, acompanhar os desafios propostos, corrigindo os rumos quando

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necessário, e avaliar os resultados conseguidos”. Avaliar o desempenho, portanto, nada mais é do que fornecer o feedback construtivo, tanto no dia a dia quanto nas reuniões formais para esse fim, além de estabelecer os resultados a serem perseguidos pelos indivíduos e acompanhar o processo de trabalho. Sem essa característica do relacionamento não existe Programa de Avaliação de Desempenho, qualquer que seja a metodologia adotada. A avaliação de desempenho não é um ajuste de contas ou a criação de uma lista negra de defeitos, mas um levantamento de informações que beneficiarão todos dentro da empresa. A avaliação de desempenho é, antes de tudo, um processo de comunicação. O processo de comunicação é a essência

da avaliação de desempenho (PONTES, 1996). Ainda segundo (PONTES, 1996), deve analisar o comportamento do empregado – e não da pessoa – e como ele desempenha o cargo que ocupa. Na visão de Lucena (1992), o desempenho refere-se à atuação do empregado em relação ao cargo que ocupa na organização, tendo em vista as responsabilidades, as atividades, as tarefas e os desafios que foram atribuídos para produzir os resultados que dele se espera. De acordo com Oliveira-Castro (1999), o conceito de desempenho compreende o conjunto de habilidades, conhecimentos, atitudes, capacidades, inteligência e experiências pessoais do indivíduo, entre outras disposições pessoais componentes do saber fazer. Saber fazer e ter suporte organizacional são condições

necessárias, mas não suficientes, para um desempenho eficaz. O querer fazer consiste em outra condição necessária para que alguém apresente um desempenho eficaz, de acordo com expectativas, normas e padrões bem especificados. Para Oliveira-Castro (1999), a avaliação de desempenho é definida como um conjunto de normas e de procedimentos utilizados pelas organizações para aferir o nível de produtividade de seus empregados. Segundo a mesma autora, os processos de avaliação de desempenho geralmente compreendem várias etapas, entre as quais o estabelecimento de critérios de avaliação e padrões de desempenho; negociação de objetivos e expectativas de desempenho; observação de amostras representativas de desempenho do empregado em período preestabelecido; registro de incidentes críticos; comunicação de resultados de avaliação; provimento de feedback ao avaliado; formulação de planos de ação para melhorar o desempenho e remover obstáculos e dificuldades ao desempenho. Avaliação ou gestão de desempenho?

A existência de um sistema de informação estratégica torna-se essencial para apoiar o processo de tomada de decisões

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No início do século passado, a avaliação de desempenho tinha como foco exclusivo o indivíduo e a forma como realizava seu trabalho. O seu conceito evoluiu e passou a referir-se, de forma mais ampla, ao ato de executar as

Avaliação de Desempenho

atividades próprias a determinada função para obtenção de resultados previamente estabelecidos. Mais recentemente, as técnicas de avaliação de desempenho foram aperfeiçoadas e passaram a considerar a interferência de vários fatores, como, por exemplo, aqueles relacionados ao contexto em que a organização se encontra inserida (ENAP, 2005, p.39). Nos últimos anos, a gestão de desempenho vem substituindo a avaliação de desempenho por meio de processo amplo, que inclui atividades de planejamento, acompanhamento e avaliação (BRANDÃO, 1999). Embora haja esforço de ampliar o foco das metodologias, de modo a contemplar as dimensões mais abrangentes de atuação das equipes e da gestão global da organização, do ponto de vista prático a ênfase dessas atividades tem incidido, fundamentalmente, sobre o nível individual. Apesar disso, algumas instituições públicas já têm adotado o sistema de gestão de desempenho em vez da mera avaliação de desempenho. De acordo com Brandão e Guimarães (1999), a gestão de desempenho é um instrumento gerencial capaz de integrar diferentes níveis organizacionais (do corporativo ao individual) e promover a melhora da performance de indivíduos, de equipes de trabalho e da organização como um todo (ENAP, 2005, p.39-40). Conforme Brandão e Guimarães (1999), o planejamento,

por sua vez, identifica as metas a serem alcançadas a partir da missão, da visão e da análise do ambiente externo e interno da empresa. Sendo assim, convém que as atividades de avaliação estejam alinhadas às metas definidas anteriormente. Se não houver metas definidas, o que será avaliado? O acompanhamento das ações faz-se necessário, uma vez que podem ocorrer mudanças capazes de modificar as metas estabelecidas. Pelo acompanhamento do desempenho, também é possível medir as competências, o que pode auxiliar na busca de ações de desenvolvimento e de capacitação (ENAP, 2005, p. 40). O desempenho humano ou organizacional representa, em última instância, uma expressão da competência de indivíduos, de grupos ou de organizações. Assim sendo, é preciso que o processo de gestão de competências considere o caráter de complementariedade entre a competência e o desempenho. Por isso, é imperativo integrar as atividades de planejamento, de acompanhamento e de avaliação de desempenho, a partir de diagnóstico das competências essenciais à organização, do nível corporativo ao individual. No modelo de gestão de competências, a gestão tem o seu momento inicial com a formulação da estratégia da empresa, na qual são definidos a visão de futuro e os macro-objetivos. Em seguida, a organização realiza um diag-

Avaliação de desempenho

nóstico de suas competências essenciais e define os indicadores de desempenho no nível corporativo. O diagnóstico permitirá identificar as lacunas entre as competências necessárias à consecução dos objetivos organizacionais e as competências internamente disponíveis. Assim, é gerado outro diagnóstico das competências profissionais, que fornecerá subsídios para as decisões de investimento em desenvolvimento ou em ação (ENAP, 2005, p.40). Por fim, há uma etapa de acompanhamento e avaliação, que funciona como mecanismo de retroalimentação ou feedback, à medida que os resultados são comparados com as metas previamente estabelecidas (ENAP, 2005, p.41). Normas e leis sobre a avaliação de desempenho A adequada compreensão das relevantes questões envolvidas na condução de atividades de avaliação de desempenho em organizações públicas exige a análise de algumas normas relacionadas a essa matéria. Quanto aos aspectos legais, na área pública, a avaliação de desempenho em geral é exigida por lei, a fim do registro do desempenho dos servidores, como no caso do Brasil, onde serve para cômputo de pontos para promoção salarial. O artigo 4º do Decreto nº 84.669, de 29 de abril de 1980,

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“

Motivação é um quadro complexo. Entretanto, para a grande maioria das pessoas, é possível obter melhor desempenho quando se sentem bem no que fazem

estabelece que a progressão horizontal por merecimento decorrerá da avaliação de desempenho expressa em conceitos que determinarão o interstício a ser cumprido pelo servidor. A norma fixa que o servidor será avaliado pela chefia imediata, observados determinados fatores que, pontuados, lhe dariam uma classificação que possibilitaria o seu eventual enquadramento no número de vagas destinadas para essa modalidade de progressão. Esses fatores são: 1) qualidade e quantidade de trabalho; 2) iniciativa e cooperação; 3) assiduidade e urbanidade; 4) pontualidade e disciplina; 5) antiguidade (ENAP 2005, p.41 e 42). A avaliação de desempenho no setor público é assunto novo, trazido pela Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998, a qual altera o artigo 41 da Constituição da República Federativa do Brasil, que versa sobre o tema. Não há praticamente fonte de pesquisa voltada diretamente à área pública, o que faz com que os profissionais desta área

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sintam-se “perdidos e desesperados” quando da necessidade e da exigência da implantação de tais procedimentos. Pelo Decreto nº 4.247, de 22 de maio de 2002, foi criada a Gratificação de Desempenho de Atividades Técnico-Administrativa (Gdata), com o objetivo de “melhorar a qualidade dos serviços mediante o reconhecimento profissional e a Avaliação de Desempenho Institucional”. Com essa gratificação, os servidores passaram a ter uma parcela de sua remuneração vinculada, do ponto de vista formal, ao desempenho ou à produtividade (ENAP, 2005, p.41 e 42).

”

órgão definirá as unidades de avaliação a serem consideradas; o peso relativo de cada unidade de avaliação no cumprimento das metas institucionais; e os indicadores e as metas de desempenho institucionais. No caso da avaliação do desempenho individual, serão estabelecidos os fatores a serem aferidos; os indicadores de desempenho; o peso relativo de cada fator; a metodologia a ser utilizada; e os mecanismos para encaminhamento de recursos por parte do servidor avaliado (ENAP, 2005, p.42). A avaliação de desempenho e resultados

Sob a ótica dessa nova legislação, a avaliação de desempenho individual visa aferir a performance do servidor no exercício das atribuições do cargo ou da função, com foco na contribuição individual para o alcance dos objetivos organizacionais.

A avaliação de desempenho pode, essencialmente, ser procedida a partir destas duas dimensões gerais de análise: a eficiência e a eficácia. Não obstante sua larga margem de utilização, é importante assinalar que se trata de conceitos distintos, especialmente no que se refere ao seu foco (BERGUE, 2007, p.169).

Para a avaliação do desempenho Institucional, cada

Segundo o mesmo autor, é importante destacar também

Avaliação de Desempenho

que a avaliação de desempenho na gestão de pessoas pode enfocar: a) as pessoas no exercício de suas atividades; e b)os processos inerentes à área de gestão de pessoas. Em que pese a relevância do monitoramento do desempenho individual, deve-se considerar que este se circunscreve ao contexto de conferência do desempenho dos processos. Isso porque as pessoas inserem-se nas atividades que compõem os processos, o que significa dizer que o acompanhamento do desempenho individual não faz sentido se desvinculado do desempenho do processo e de seu resultado final. Assim sendo, os indicadores de desempenho auxiliam na tarefa de identificar a atuação de um processo. A partir da utilização de indicadores, é possível também acompanhar seu comportamento ao longo das atividades que o integram. Os indicadores de desempenho servem para informar o gestor acerca do desempenho dos processos ou das atividades que integram os processos. Essa performance pode ser medida em termos de eficiência ou eficácia (BERGUE, 2007, p.170). A eficiência é um parâmetro de avaliação da utilização dos recursos. Ser eficiente, portanto, é empregar em nível máximo os recursos existentes em determinado processo produtivo. Nessa linha, a produção de bens e serviços públicos, que tem as

pessoas como principal recurso para a geração de valor público, pode ser processada segundo diferentes níveis de qualidade e quantidade, cuja variação depende das políticas e das decisões de alocação desses recursos. Dessa forma, podem-se associar os conceitos de eficiência aos de produtividade e economicidade (BERGUE, p.170). Enquanto a noção de eficiência identifica-se com o melhor uso dos recursos da organização, o conceito de eficácia sugere uma análise a partir de uma perspectiva de sua atuação externa, ou seja, o nível de aceitação do seu produto. O conceito de eficácia está associado a fazer aquilo que precisa ser feito com vistas a alcançar um determinado objetivo (BERGUE, p.171). Ainda que os níveis de produção de bens e de serviços públicos sejam otimizados (eficiência), resulta saber se estão atingindo os resultados

esperados (eficácia). Conforme Sandroni (2001, p.198), no plano ideal espera-se “que o resultado de uma tarefa seja eficaz (adequado a um objetivo) e que a tarefa seja realizada com eficiência” (BERGUE, p.171). Um processo é eficaz quando alcança os objetivos a que se propõe, a despeito do eficiente emprego dos recursos de produção. Ainda segundo Bergue (2007, p.172-174), um indicador de desempenho de processo deve, na medida do possível, incorporar os seguintes atributos: relevância, simplicidade, perenidade, consistência e objetividade. a) Relevância: um indicador de desempenho deve fornecer informação relevante, que gere dados capazes de conduzir à produção de informações efetivamente necessárias; b) Simplicidade: deve ser concebido a partir de uma estrutura

Para funcionar corretamente, todas as pessoas envolvidas devem acreditar na avaliação de desempenho

Avaliação de desempenho

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de relações entre variáveis o mais simples possível, observados os demais atributos. Uma das condições fundamentais para sua implantação é a facilidade de apresentá-lo e fazê-lo ser compreendido; c) Perenidade: deve apresentar uma arquitetura constitutiva que sofra transformações mínimas, preferencialmente inexistentes, por longos períodos de tempo; d) Consistência: deve contemplar relações verdadeiras entre suas variáveis componentes, evitando-se incidir em uma estrutura que relacione variáveis que integrem dimensões dissociadas do fenômeno, cujo resultado constitua objeto de análise; e) É preciso atentar para a minimização de juízos de valor por ocasião de sua análise e interpretação. Embora a subjetividade não possa ser plenamente afastada na avaliação de desempenho a partir de indicadores, é preciso evitar (sempre que possível), já por ocasião da composição de um indicador de desempenho, a introdução de variáveis de natureza subjetiva. Diferenças na avaliação de desempenho dos setores público e privado S egundo G omes (2007, p.1066), o principal propósito da avaliação de desempenho em qualquer organização é apoiar o processo de tomada de decisão e permitir o processo de

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aprendizagem organizacional. A introdução de melhorias na prestação de bens e de serviços, após cada processo de avaliação, é o principal papel de um sistema de avaliação de desempenho. To r n a - s e n e c e s s á r i o distinguir a avaliação do desempenho no setor público relativamente ao setor privado, na medida em que, no primeiro, a distribuição de bens e serviços não segue o modelo de mercado. Por outro lado, o lucro não constitui uma medida de desempenho relevante. A análise do lucro ou da rentabilidade nas demonstrações financeiras de uma entidade governamental não revela se esta atingiu ou não os objetivos definidos. Se há dúvida sobre a importância das medidas não financeiras no setor público, elas fazem ainda mais sentido neste setor, uma vez que os seus objetivos são definidos, na sua maioria das vezes, em termos não financeiros, de acordo com a natureza e complexidade das suas atividades (GOMES, 2007, p.1.067). É grande a dificuldade de avaliar o desempenho das pessoas em seus cargos, mais ainda é realizar esse tipo de trabalho no serviço público, visto que sempre houve e sempre haverá grande influência política em tudo o que é realizado nos órgãos e os setores públicos (PEIXER, 2008, p.2). A avaliação de desempenho no serviço público tem por

objetivo a permanência (efetivação) ou não do servidor no cargo em que está sendo avaliado. Para isso, é preciso haver uma orientação quanto ao trabalho a ser executado, tanto pelas chefias quanto pelos próprios servidores a respeito do que acontece durante este período que, hoje, é de três anos (art. 41, da Constituição Federal), sendo que o acompanhamento pelas chefias para a elaboração do relatório final é efetuado, geralmente, de seis em seis meses (PEIXER, 2008, p.8). Comumente os avaliadores são as chefias imediatas. Acontece que, nos órgãos públicos essas chefias não possuem conhecimento suficiente de sua área de trabalho, pois os cargos são ocupados, na maioria dos casos, por políticos sem critérios e objetivos de competência de gestão, atrapalhando o processo de avaliação de desempenho (PEIXER, 2008, p.9). S e n d o me c an is mo q u e busca conhecer e medir o desempenho dos indivíduos na organização, a avaliação de desempenho estabelece uma comparação entre o desempenho esperado e o apresentado. S e le varmos em consideração a participação da avaliação de desempenho frente à gestão de pessoas no ambiente organizacional, depara-se com a nova função pela qual a área de Gestão de Pessoas é responsável: o

Avaliação de Desempenho

ANDREASSI 1994), “como meio de se difundirem os objetivos globais da organização entre seus gerentes e funcionários, responsáveis pela consecução desses objetivos”. Já a função de planejamento de gestão de pessoas leva em conta a capacidade da avaliação em fornecer subsídios para o planejamento estratégico da área de gestão de pessoas. A avaliação de desempenho serve para permitir que a organização estabeleça política de desenvolvimento de seus servidores nos quesitos necessários ao melhor desempenho e utilização dos talentos disponíveis. A área de gestão de pessoas surge como setor estratégico para o desenvolvimento das organizações

planejamento estratégico da organização.

minuir ou até mesmo suprir tais deficiências.

Objetivos da avaliação de desempenho

A função de aumentos salariais e promoção, por sua vez, diz respeito à capacidade que uma avaliação de desempenho tem de dar subsídios à política de promoção e salários. A avaliação pode ser utilizada a fim de gerar informações para a discriminação do aumento salarial e promoção. No entanto, tal função pode gerar problemas à organização, visto que, na medida em que a avaliação fica intimamente ligada a essas duas funções, seus outros objetos são deixados de lado.

Segundo Andreassi (1994), os objetivos da avaliação podem ser divididos em cinco áreas principais: treinamento/desenvolvimento; aumentos salariais e promoção; comunicação; planejamento de recursos humanos e aspectos legais (PEIXER, 2008). De acordo com a função d e t re i n a m e nt o e d e s e nvolvimento, a avaliação de desempenho serve como mecanismo de identificação das deficiências e das aptidões dos funcionários, o que permite desenvolver programas de capacitação e treinamento que possam di-

A função da comunicação diz respeito à viabilidade que a avaliação oferece de entendimento entre o chefe e os funcionários, o que pode ser visto, como afirma (KING apud

Avaliação de desempenho

Dificuldades na avaliação de desempenho A avaliação de desempenho precisa ser estudada e aplicada de forma que gere os resultados esperados, caso contrário não será necessário existir. (PEIXER, 2008, p.7). A vantagem preponderante da avaliação é permitir que o desempenho melhore e que beneficie todos. Para Peixer (2008, p.8), alguns problemas poderão ocorrer nas avaliações de desempenho: a) Visão da avaliação de desempenho como uma obrigação administrativa, a ela dedicando tempo e atenção insuficientes para seu bom funcionamento; b) Muitos avaliadores tendem a ficar na posição de juizes, os avaliados tendem a ficar na defensiva, e os avaliadores

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tornam-se demasiadamente críticos; c) Pode ocorrer, também, falta de envolvimento que leva à falha de direção, sendo que os avaliadores permitem aos avaliados ficarem no extremo de somente receber. O grande risco é que a avaliação de desempenho se torne um fim em si mesma, desvinculada do objetivo maior que é a melhoria do serviço público prestado ao cidadão. Motivação e desempenho Motivação é um quadro complexo. Entretanto, para a grande maioria das pessoas, é possível obter melhor desempenho quando se sentem bem no que fazem. Esse sentimento de satisfação é promovido pelo reconhecimento, louvor, feedback positivo dos resultados, bom relacionamento no trabalho, e assim por diante. A motivação também é necessária para a aprendizagem contínua. Juntas, são essenciais ao desempenho excelente. Mediante o encorajamento da motivação e a facilitação do aprendizado, qualquer pessoa pode progredir (PEIXER, 2008, p.8). Segundo o mesmo autor (2008, p.8), o caminho mais simples para os gerentes seguirem para conectar as pessoas ao resultado passa por três passos: estabelecer objetivos avançados; monitorar e proporcionar feedback positivo de desempenho; e identificar as formas com as quais o pessoal pode aprimorar o próprio valor nas tarefas diárias e, a logo prazo,

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os benefícios que serão gerados para a organização. Avaliação de resultados e planejamento A avaliação de desempenho representa uma ferramenta importante para o desenvolvimento de uma cultura voltada para resultados. Tal afirmação é baseada no pressuposto de que o alinhamento de objetivos individuais e das equipes às metas da organização implica no maior envolvimento dos funcionários de todos os níveis, os quais passam a se sentir pessoalmente responsáveis pelo desempenho da organização (DUTRA, 2009, p.52). Numa primeira fase – que pode ser considerada a do planejamento estratégico –, os altos dirigentes articulam os objetivos e as metas da organização a partir dos quais os gerentes e os diretores determinam objetivos estratégicos e mensuráveis para suas unidades (DUTRA, 2009, p.52). Os objetivos para o desempenho dos indivíduos e das equipes são desenvolvidos subsequentemente. Uma política consistente de avaliação de desempenho força os funcionários e os gerentes a definirem e a priorizarem em conjunto as metas e os objetivos (DUTRA, 2009, p.52). A chave para o sucesso da política de avaliação de desempenho é a integração com a política de capacitação, ofe-

recendo oportunidades de desenvolvimento aos profissionais nas áreas em que eles apresentam pontos fracos (DUTRA, 2009, p.52). Na opinião de Dutra (2009, p.53), os mecanismos que associam o valor da remuneração à avaliação de desempenho estão relacionados com os objetivos de propiciar maior eficiência, alcance dos resultados e integração com a sociedade. Entretanto, para que possam desempenhar adequadamente esse papel, os processos de avaliação precisam ser percebidos como justos pelos participantes, sob pena de prejudicar o alcance dos benefícios resultantes da prestação de contas à sociedade sobre o desempenho. Se assim não for, as informações sobre o desempenho poderão ser questionadas pelos servidores. O papel das metas preestabelecidas, que devem ser amplamente divulgadas, é o de neutralizar o caráter subjetivo das Avaliações de Desempenho, que muitas vezes deixam de ser consideradas pelos responsáveis por RH pela falta de legitimidade das mesmas (DUTRA, 2009, p.54). Modelos de avaliação de desempenho Assim sendo, um modelo satisfatório de análise de desempenho pode possuir um componente associado à avaliação de cada servidor e outro relativo à atuação de grupos

Avaliação de Desempenho

ou da organização (DUTRA, 2009, p.54). Quando a avaliação individual envolve apenas o chefe e o subordinado, esta relação direta inúmeras vezes inibe um processo efetivo de avaliação, pois a relação entre ambos pode impedir uma análise isenta. Ao analisar um indivíduo, é importante que o maior número possível de pessoas participe do processo – avaliação que inclui chefia, colegas e usuários dos serviços. Dessa forma se dilui o impacto da avaliação direta, elimina o caráter individualista do avaliador e possibilitar a sua atuação, diluindo responsabilidades e possibilitando uma análise mais justa e menos complacente (DUTRA, 2009, p.54). Os critérios de avaliação devem ser objetivos sempre relacionados às metas da organização, que são derivadas do planejamento estratégico. É imprescindível que a avaliação implique um plano de capacitação, a fim de corrigir as deficiências levantadas na organização e deve ser pautada um momento seguinte, pelos eventos de capacitação anteriormente realizados (DUTRA, 2009, p.54). Assim, para Marconi (2009, p.29), “a avaliação de desempenho baseada no alcance de resultados é um dos instrumentos mais relevantes na gestão estratégica de recursos humanos, pois possibilita ali-

nhar as metas da organização, os objetivos das equipes, o envolvimento (por se sentirem corresponsáveis) e a performance dos servidores, contribuindo para disseminar uma cultura voltada para o alcance de resultados. Uma política consistente de avaliação de desempenho leva os funcionários e os gerentes a definirem e a priorizarem em conjunto as metas e os objetivos, estabelece a contribuição das equipes para o alcance dos objetivos da organização e reconhece e premia a busca do aumento da produtividade”. Consequentemente o desempenho é definido pelo percentual cumprido das metas preestabelecidas e derivadas do Planejamento Estratégico (cuja existência é um pressuposto capital de todo o modelo). Os processos de avaliação precisam ser percebidos como justos pelos participantes. Portanto, na ponderação de Bresser Pereira (2001, p.96), “a administração baseada no desempenho pode contribuir para que todas as pessoas envolvidas no processo pensem mais estrategicamente. Pode ajudar os administradores públicos a se concentrar no melhor modo de fazer seu trabalho e de explicar aos governantes o que estão tentando fazer para traduzir, em resultados, os objetivos da legislatura. Pode ajudar os governantes a analisar os muitos pedidos, que disputam recursos sempre escassos, e a alocar os recursos aos projetos que podem gerar os melho-

Avaliação de desempenho

res resultados. E, ainda mais importante, pode ajudar os cidadãos a entender melhor o que lhes é oferecido em troca dos impostos que pagam”. Segundo Marconi (2010, p.29), os modelos de avaliação de desempenho individual não possuem a mesma eficácia. A individual envolve chefe e subordinado e esta relação direta termina inibindo um processo efetivo de avaliação, pois a afinidade entre ambos pode impedir a realização de uma análise isenta. Assim como é difícil definir metas individuais objetivas, e os critérios adotados neste tipo de avaliação terminam sendo subjetivos. A avaliação de desempenho individual deve corresponder a uma entrevista anual que possibilite identificar pontos fortes e fracos da atuação dos servidores, suas habilidades, deficiências e realizações, o que auxiliará na definição das oportunidades de capacitação aos profissionais nas áreas em que forem identificadas as dificuldades. A avaliação de desempenho determina os critérios para promoção, mobilidade e incentivos ao servidor. Está, portanto, intimamente ligada ao horizonte de carreira do funcionário. E deveria ser, no serviço público, estritamente relacionada à administração do trabalho, visando levantar as deficiências impeditivas para se alcançar os objetivos da instituição. A deficiência funcional individual deve ser tratada como

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necessidade de treinamento e reciclagem para o resgate do funcionário improdutivo e para o alinhamento às metas institucionais. Infelizmente, na maioria das vezes as avaliações de desempenho geram constrangimentos, e nenhuma ação pós-avaliação é realizada pelos departamentos de recursos humanos das instituições do País. Avaliar atividades sem direcionar as metas anuais sob o objetivo institucional pode significar um trabalho desgastante, constrangedor e de pouca eficácia para a melhoria dos serviços públicos prestados à população. Também é essencial que o subordinado esteja consciente da sua importância na interface da missão institucional, quais as suas tarefas (o que fazer) e como desempenhá-las. Dessa forma, ao ser cobrado tem como ser ter seu trabalho analisado corretamente. O resultado da avaliação de desempenho também deve gerar política orçamentária com autonomia do setor de recursos humanos destinada à reciclagem e ao treinamento do pessoal. Avaliação 360 graus Segundo Almeida (1999, p.63), na avaliação 360 graus o funcionário é avaliado por seu superior, pelos pares, por si próprio (auto avaliação) e pelos clientes. A metodologia, que teve início na década de 1950, teve como base práticas de Desenvolvimento

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Organizacional e influência da Psicologia Social. A partir de então, estudos vêm sendo aprimorados e o método passou a ser conhecido também como feedback com múltiplas fontes, feedback estruturado, entre outras nomenclaturas (Souza, 2009, p.1). A avaliação 360 graus tem como função subsidiar as políticas de gestão de pessoas, a gestão por competências e o desenvolvimento das lideranças. Auxilia, igualmente, nas mudanças organizacionais e é uma das formas de se avaliar o desempenho dos colaboradores para fins de promoção ou realocação de pessoas (SOUZA, 2009, p.1). A implantação da avaliação 360 graus divide-se em quatro etapas, de acordo com SOUZA, (2009, p.1): 1ª - Delineamento do perfil da liderança e o desenvolvimento do instrumento de feedback. A empresa precisa definir os atributos da liderança; 2ª - Qualidade dos feedbacks fornecidos. Deve-se escolher fornecedores de feedback que tenham contato com o receptor, que faça ou fez parte da rede de contatos no período considerado ao da avaliação. Os próprios receptores não devem escolher os fornecedores de feedback, pela tendência que temos em buscar fontes das quais já sabemos a opinião a nosso respeito e que nos dão segurança, impedindo as possi-

bilidades de desenvolvimento. Os fornecedores precisam ser cuidadosos em não serem excessivamente rigorosos nem excessivamente benevolentes com os receptores. Não é um julgamento, é uma avaliação, visando ao aperfeiçoamento; 3ª- Processamento e utilização dos feedbacks pelo receptor. O comprometimento do receptor com os resultados depende da competência das fontes para emitir os feedbacks. Da mesma forma, que os atributos que conduzem o processo façam sentido e que os comportamentos do perfil de liderança sejam realizáveis, podendo ser desenvolvidos. Os resultados dos feedbacks devem ser disponibilizados na forma de relatórios; 4ª- Interação ao Sistema de Gestão com pessoas. A avaliação 360 graus deve ser integrada a outras práticas de RH, a exemplo de seleção, remuneração, desempenho, desenvolvimento e promoção. É preciso que operem em sintonia, sustentando-se entre si. A avaliação 360 graus é um processo que expande a avaliação individual do antigo modelo um a um a outro multifontes, pois uma de suas características é a qualidade dos envolvidos no processo. Nos questionários utilizados para o levantamento das impressões devem ser constar questões específicas, como efetividade da comunicação; comprometimento com resul-

Avaliação de Desempenho

necessariamente a análise individual, a das equipes e a da organização como um todo. Outro ponto importante: para funcionar corretamente, todas as pessoas envolvidas devem acreditar na Avaliação de Desempenho. Por isso, é basilar um esclarecimento a respeito do processo, do que é avaliado, o motivo e o resultado pretendido. Assim sendo, um sistema de avaliação eficiente e eficaz pode ser, além de um mecanismo de seleção, um poderoso instrumento de motivação e de aperfeiçoamento das pessoas, que são a maior riqueza de qualquer organização.

tados; valorização das relações humanas; disposição para aprender; uso de habilidades; exercício de competências que agregam valor; relacionamento com clientes; conhecimento dos desejos dos clientes e sua satisfação; motivação para atingir objetivos; abertura a críticas; e postura de facilitação para buscar soluções. Considerações finais Os desafios na busca incessante da qualidade, da produtividade e da competitividade impõem melhor estudo das estruturas de avaliação hoje existentes. A procura envolve inovação dos métodos e proces-

sos relacionados com a melhora da atuação do servidor público. A avaliação de desempenho no serviço público deve sempre estar voltada ao levantamento das deficiências que impedem o alcance do objetivo final da instituição. Precisa, da mesma forma, contribuir na melhora do papel do servidor, encaminhando-o a treinamento adequado quando necessário, desenvolvendo a motivação pessoal e o reconhecimento para fins de promoção previstos no plano de cargos e salários. O objetivo final da instituição deve ser o único alvo de uma avaliação de desempenho coletiva, que precisa incluir

Avaliação de desempenho

Quando os objetivos não são atingidos, o mecanismo para avaliar, promover e orientar o crescimento pessoal e profissional passa a ser o principal ponto de insegurança, de insatisfação e de sentimento de injustiça, gerando profundas e inapagáveis frustrações e desperdício dos recursos humanos. Pesquisas apontam que, em termos teóricos, houve grande evolução quanto à compreensão dos métodos da avaliação de desempenho. O maior desafio aparece no momento da aplicação da teoria, sobretudo tendo em vista a ingerência política no momento da avaliação. Outro ponto negativo é a falta do planejamento estratégico, delimitando metas e objetivos claros, na maioria das organizações públicas brasileiras.

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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ALMEIDA, Renilda Ouro de. Avaliação 360 Graus: A Melhor Intervenção de Recursos Humanos, será? Revista Gestão Plus/ RH Set/Outubro 1999. ANDREASSI, Tales. Avaliação de Desempenho de Profissionais Técnicos: um Estudo de Casos, Dissertação (Mestrado) – Faculdade de Economia, Administração e Contabilidades, Universidade de São Paulo, 1994. BERGAMINI, Cecília Vescovi de. Avaliação de Desempenho Humano na Empresa, São Paulo: Atlas, 1981. CHIAVENATO, Idalberto. Administração de Recursos Humanos. v.2.Coleção: método de avaliação individual e de equipes. São Paulo: Atlas, 1981. DUTRA, Ademar. Gestão de Pessoas na Área Pública, Curso de Especialização em Administração Pública, Unoesc, Joaçaba, outubro, 2009. GOMES, Patrícia S.; CARVALHO, João B.; MENDES, Sílvia M. Modelos Multidimensionais de Avaliação de Desempenho para o Sector Público: o Caso dos Serviços Policiais, Congresso Internacional de Custos, 10, Lyon, França, 2007. LENVINSON, Harry. Administração por objetivos de quem? In VROOM, Victor H. Gestão de Pessoas, não de pessoal. Tradução de Ana Beatriz Rodrigues e Priscila Martins Celeste. Rio de Janeiro: Campus, 1997. LOTTA, Gabriela Spanghero. Avaliação de Desempenho na Área Pública: Perspectivas e Propostas Frente a Dois Casos Práticos. RAE-eletrônica, Volume I, Número 2, jul-dez/2002. LUCENA, Maria Diva da Salete. Avaliação de Desempenho. São Paulo: Atlas, 1992. MARCONI, Nelson. Uma radiografia do emprego público no Brasil: análise e sugestões de políticas. Versão 23 set. 2009. Acesso 23 fev. 2010. PEIXER, Élcio; BARATTO, Jussara Salete May, Avaliação de Desempenho do Servidor Público. Unisul Virtual, Setembro, 2008. PEREIRA, João Marcelo Guarez. Gestão de Pessoas no Setor Público, Monografia apresentada à UNOESC – Campus de Joaçaba. 2008. PONTES, Benedito Rodrigues. Avaliação de Desempenho: Uma abordagem sistêmica. 5ª Ed. Coleção métodos de avaliação individual e de equipes. São Paulo: LTR, 1991. SOUZA, Josiane. Implantando Avaliação 360 Graus, Revista RH Portal, março 2009, http://www.tminer.com.br/site/avaliacao_360graus.html, acesso em 23 junho 2010.

RESUMEN Evaluación de desempeño como herramienta de mejora del servicio público El presente trabajo visa sobre evaluaciones de desempeño del servidor público, como herramienta de gestión de personas y un proceso que incluya actividades de planeamiento, acompañamiento y evaluación, y que busque integrar diferentes niveles organizacionales y promover el mejoramiento de la performance de individuos, de equipos de trabajo y de la organización como un todo. En este proceso destacamos el planeamiento estratégico que identifica las metas a ser alcanzadas a partir de la mision, de la vision y del analisis del ambiente externo e interno. Palabras-clave: Performance Assessment. Public Servant. People Management.

ABSTRACT Performance assessment as a tool to improve public service This work deals with performance evaluation of the public served as a tool for managing people and a process that includes planning activities, monitoring and evaluation that seeks to integrate the different organizational levels and promote improved performance of individuals, work teams and the organization as a whole. In the process we highlight the strategic planning that identifies goals to be achieved from the mission, vision and analysis of external and internal environment. Key words: Evaluación de Desempeño. Servidor Público. Gestión de Personas.

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Servidores Temporários

A tensão entre o regime jurídico único e servidores temporários Alexandre Veronese — Doutor em Sociologia pelo Instituto de Estudos Sociais e Políticos (IESP) da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e Professor Adjunto da Faculdade de Direito da Universidade de Brasília (UnB) – verenose@matriy.com.br

RESUMO A Constituição Federal de 1988 possui duas disposições jurídicas que mantêm um tenso equilíbrio normativo: a regra geral dos concursos públicos e a exceção da contratação temporária em razão do excepcional interesse público. O tema tem sido muito discutido nos tribunais superiores em meio a uma alteração paradigmática ocorrida na jurisprudência: a outorga de direitos subjetivos à nomeação dos aprovados em concursos. Tal estado de coisas enseja o repensar na política de pessoal, que deve se pautar por um planejamento de longo prazo, bem como pela boa definição legal, de modo a serem evitados transtornos judiciários. Palavras-chave: Servidor público. Contratação temporária. Jurisprudência.

Introdução É certo que o instituto da obrigatoriedade do concurso público, tal como previsto no inciso II do artigo 37 da Constituição Federal de 1988, se tornou generalizado na Administração Pública depois destes quase 25 de vigência da Carta Política. Todavia, o mesmo instituto possui uma exceção também prevista no mesmo artigo, no inciso IX, que é a possibilidade de contratação temporária de pessoal. O presente artigo visa debater o conflito entre os dois institutos, tendo em vista a jurisprudência recente do Superior Tribunal de Justiça (STJ) e do Supremo Tribunal Federal (STF) em relação à terceirização e à contratação temporária. Apesar de o artigo focalizar o regime jurídico federal de contratação de

servidores temporários, o mesmo tem aplicabilidade teórica aos Estados, ao Distrito Federal e aos municípios, em razão da simetria constitucional que marca a Administração Pública. Um exemplo é que, apesar deste texto tratar primariamente da esfera federal, também se terá atenção ao problema dos Estados, tendo em vista as diversas Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI) impetradas contra legislações estaduais, bem como o fato da jurisprudência do STF e do STJ derivarem de casos estaduais. Na primeira parte do artigo, serão descritos os institutos jurídicos relacionados ao ingresso de pessoal no serviço público federal, com destaque à questão da contratação temporária, tal como prevista na Lei nº 8.745/93, que regulamenta o já referido inciso IX do art. 37

Servidores Temporários

da Constituição Federal. Depois, será descrita uma questão doutrinária de relevância, relacionada ao regime jurídico dos servidores contratados temporariamente na área federal. Em seguida, será tratada a grande mudança recente havida na jurisprudência do STF que modificou o paradigma dos concursos públicos, ao reconhecer a existência de liquidez e a certeza no direito à nomeação, em vez da antiga doutrina da expectativa de direito. O debate do artigo indica o difícil equilíbrio entre a defesa da regra geral do concurso público e a necessidade de contratar servidores de forma temporária. A sua conclusão versa sobre a necessidade de que os entes públicos realizem um planejamento de pessoal em longo prazo, como forma de se precaver ao debate judici-

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ário, que é custoso em diversos sentidos. Admissão de pessoal no serviço público federal Após a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, foram harmonizados diversos dispositivos constitucionais relativos à gestão de pessoal no aparelho do Estado. O poder público possuía delineamentos jurídicos sobre esta questão por meio do antigo Decreto-lei nº 200, de 1967, combinado com as disposições específicas acerca dos regimes jurídicos (celetista, por força da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), Decreto-lei nº 5.452, 01 de maio de 1943; e estatuário, pelo antigo Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União, Lei nº 1.711, de 28 de outubro de 1952). A principal transição foi a migração do pessoal celetista para o âmbito do Regime Jurídico Único (RJU), que viria a ser efetivada pela Lei nº 8.112, de 1990, por força do seu art. 243. Desta forma, o vínculo do pessoal da administração federal indireta foi dotado de certa isonomia em relação ao pessoal da administração direta. O RJU, Lei nº 8.112, de 1990, previa a contratação de pessoal temporário com fulcro nos artigos 232 até 235. Com a sanção presidencial da Lei nº 8.745, de 1993, foi erguido novo estatuto específico para a contratação temporária, com a consequente revogação expressa dos dispositivos colidentes do RJU. Esta

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lei específica foi amplamente alterada por meio de diversas medidas provisórias, tendo alcançado certa estabilidade em seus termos com a edição de leis ordinárias. O ponto central da Lei nº 8.745, de 1993, é a regulação de uma exceção: o contrato temporário de pessoal no Estado. Seu objetivo é criar uma limitação, por meio de um estatuto, para a discricionariedade do administrador público em relação ao que pode configurar uma necessidade excepcional de pessoal. Uma vez configurada a situação fática, prevista no texto legal, há a autorização para que, excepcionalmente e segundo os procedimentos da Lei e da regulamentação específica, se realize a contratação do pessoal temporário. Uma ressalva necessária é que a contratação pela Lei

nº 8.745, de 1993, no caso dos professores substitutos nas Instituições Federais de Educação Superior (IFES), possui previsão detalhada. Ela não deve decorrer apenas do interesse de possuir pessoal contratado de forma “flexível”. A contratação deve atender situações específicas, previstas no diploma legal. Em passado recente, a própria legislação teve este sentido atacado pela política de pessoal vigente, quando os concursos para o provimento de cargos efetivos na carreira do magistério superior foram suspensos pelo Governo Federal (1995-2002). Esta suspensão acarretou a falta de pessoal em diversos órgãos, além do sistema educacional. Dessa forma, uma modificação legal foi realizada para introduzir a previsão de contratação em órgãos, como o Instituto Nacional de Propriedade Industrial

O atual panorama normativo não demonstra a existência de um equilíbrio estável entre o problema da contratação de servidores temporários, terceirização e a regra geral do concurso público

Servidores Temporários

(INPI). Contudo, tal mudança foi atacada pela Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN) nº 2.380, ajuizada no STF. O centro do ataque foi a baixa razoabilidade de uma previsão factual abrangente, no caso do INPI, tendo em vista que a contratação pela Lei nº 8.745, de 1993, ao regular o inciso IX do art. 37, rompe a regra constitucional geral do concurso público prévio à admissão, prevista no inciso II do mesmo dispositivo. No caso concreto, foi deferida liminar para suspender sua aplicação1. A própria União revogou o dispositivo posteriormente e prejudicou a apreciação do mérito. A exceção à regra geral do concurso público deve ser clara, para evitar que a contratação temporária se torne um meio “flexível” de ingresso no serviço público. A exceção é limitada constitucionalmente pela expressão “excepcional interesse público”. Com isto, depreende-se que ela deveria ser restrita para situações que podem ser previstas (como a calamidade pública), mas que não fazem parte do regular cotidiano das atividades estatais. Assim, somente desta maneira podem ser compreendidos os ataques dirigidos às legislações estaduais, no STF. O próprio STF foi atento à possível infração ao texto constitucional federal por legislações estaduais e declarou a inconstitucionalidade de vários diplomas legais2. Mas o controle de constitucionalidade não tem o condão de produzir resultados com o objetivo de forçar a administração pública

a efetivar políticas públicas. Pode, no máximo, exercer poder de veto aos diplomas que não coadunem com as disposições da Constituição Federal. Feitas estas considerações, deve ser ressaltado que, para avançar no tema, é necessário esclarecer as disposições constitucionais que fixam o regime jurídico de pessoal. Deve ser destacada a fundamentação jurídica para a contratação de mão de obra temporária, como parte de um regime geral para a temática do pessoal no Estado. Uma nota deve ser feita, tendo em vista a mais recente alteração realizada na Lei nº 8.745, de 1993, por meio da Medida Provisória (MP) nº 431, convertida na Lei nº 11.784, ambas de 2008. Esta mudança incluiu quatro alíneas e dois incisos com novas possibilidades de contratações temporárias. Na prática, pode-se considerar que, no meio das mudanças, se estabeleceu a possibilidade de efetivação de algo que estava distante do espírito inicial da legislação. Ela se encontra numa eventual política de pessoal baseada em funções temporárias, especialmente no que concerne à alínea “i”, que tem sido utilizada por diversos Ministérios. No teor dado pela Lei nº 11.784/2008, a hipótese ficou assim redigida: “Considera-se necessidade temporária de excepcional interesse público, atividades técnicas especializadas necessárias à implantação de órgãos ou entidades ou de novas atribuições definidas para organizações existentes ou as decorrentes de

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aumento transitório no volume de trabalho que não possam ser atendidas mediante a aplicação do art. 74 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990”. Todavia, as outras hipóteses incluídas no art. 2º, da lei (alíneas “j”, “l”, “m”, do inciso VI, bem como os incisos VIII e IX), não oferecem tal possibilidade. Elas apenas expandem o rol de casos delimitados, sem que haja atribuição de um excesso de discricionariedade ao gestor para construção de hipóteses de incidência. Elas preveem a possibilidade de contratação temporária de atividades técnicas especializadas de tecnologia da informação, de comunicação e de revisão de processos de trabalho, não alcançadas pela alínea “i” e que não se caracterizem como atividades permanentes do órgão ou entidade (art. 2º, VI, “j”); atividades didático-pedagógicas em escolas de governo (art. 2º, VI, “l”); atividades de assistência à saúde junto a comunidades indígenas (art. 2o, VI, “m”); contratação de pesquisador, nacional ou estrangeiro, para projeto de pesquisa com prazo determinado, em instituição destinada à pesquisa (art. 2o, VIII); e atividades de combate a emergências ambientais (art. 2o, IX). Em especial, no caso das primeiras novas hipóteses (art. 2º, VI, alínea “i”), bem se visualiza a possibilidade genérica de contratação de temporários, o que demonstra a tensão mencionada no presente artigo. Por fim, deve ser indicada uma mudança central ocorrida por meio

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do controle de constitucionalidade: a declaração, em sede de medida cautelar do caput do art. 39 da Constituição Federal. Ela ocorreu no julgamento da ADIN nº 2.1353. Desta forma, a referida decisão restabeleceu a vigência do caput do art. 39, da Constituição Federal, ao texto existente antes da aprovação da Emenda Constitucional nº 19, de 1998. Este restabelecimento produz a impossibilidade jurídica da existência de um regime jurídico alternativo ao Regime Jurídico Único, no caso federal, definido pela Lei nº 8.112, de 1990:

correlata, naquilo que a lei não dispuser em contrário”. Obviamente, as novas leis que disporiam sobre as carreiras, cuja afetação normativa seria dirigida aos novos empregos públicos, não foram aprovadas. Aliás, elas não foram aprovadas nem como Medidas Provisórias. Também, nos mesmos termos, não foi aprovada nenhuma legislação específica sobre a transformação de cargos em empregos públicos, bem como possível regime de opção. Logo, na prática esta política pública não foi efetivada.

Texto original (reestabelecido)

Texto modificado (de 04 jun. 1998 até 07 mar. 2008)

Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas

Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes.

Vale lembrar que a possibilidade de instituição de outro regime jurídico, baseado na Consolidação das Leis do Trabalho, tal como estava propugnado pela Lei nº 9.962, de 2000, foi descartado como política pública, na prática. Esta lei dispunha, em poucos artigos, porém de forma central, o seguinte, no seu artigo 1º: “O pessoal admitido para emprego público na Administração federal direta, autárquica e fundacional terá sua relação de trabalho regida pela Consolidação das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto-lei no 5.452, de 1o de maio de 1943, e legislação trabalhista

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Entretanto, a redação do art. 39, ausente de uma política direcionada à construção dos empregos públicos da Lei nº 9.962, de 2000, que vigorou entre 1998 e 2008, apenas reforçava a possibilidade normativa de existência de outros regimes jurídicos estatutários no âmbito da administração pública. Ela resolvia, em termos conceituais, o problema do enquadramento legal dos servidores temporários, regidos pela Lei nº 8.745, de 1993. Com a decisão de 07 de março de 2008, do Supremo Tribunal Federal, retornou-se ao problema anterior à Emenda Constitucional (EC) nº 19, de

1998, sobre qual o regime que deve ser observado na relação jurídica dos servidores temporários. Este é o próximo tema. Qual o vínculo jurídico do contratado temporário, da Lei nº 8.745, de 1993? Na parte revogada da Lei nº 8.112, de 1990, que tratava da matéria, estava disposto, no artigo 232: “Para atender a necessidades temporárias de excepcional interesse público, poderão ser efetuadas contratações de pessoal por tempo determinado, mediante contrato de locação de serviços”. A expressão “mediante contrato de locação de serviços” possibilitou que a doutrina administrativista buscasse enquadrar os servidores temporários como situados no marco do Código Civil, ou seja, sem que houvesse a incidência das normas do RJU ou da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). Esta hipótese é uma impossibilidade jurídica, tendo em vista que o instituto da locação de serviços possui o escopo da empreitada em seu norte. A empreitada constitui uma tarefa e não a prestação continuada de serviços, como o magistério. Exemplar deste ponto de vista é o trecho do voto do Min. Maurício Corrêa, quando da declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 418, de 1993, do Distrito Federal, por meio da ADIN nº 890: “Anote-se inicialmente que o legislador local perpetrou uma verdadeira confusão ao prever a contratação extraor-

Servidores Temporários

“

Deve ser destacada a fundamentação jurídica para a contratação de mão de obra temporária, como parte de um regime geral

dinária de pessoal por meio da locação de serviços, espécie de ajuste bilateral disciplinado pelo Código Civil brasileiro. A essência da norma deixa claro, porém, que não se cuida de contratação de serviços, esta a rigor sujeito às normas da licitação pública (CF, art. 37, XXI), mas efetivamente uma forma de admissão de pessoal4”. A confirmação do voto, realizada pelo Min. Carlos Ayres Brito, também é exemplar no sentido de legitimar o ponto de vista do relator. Ou as relações se regem pela CLT, ou por um regime administrativo específico: “De outra parte, e como V. Exa., Sr. Presidente, bem observou, o regime “civil” de trabalho dos contratados emergenciais, segundo a ótica da Lei nº 418, realmente é incompatível com o regime previsto pela Constituição para recrutamento de mão de obra. Admitiria, como V. Exa., ou um regime especial de Direito Administrativo, para tais contratações, ou o regime da CLT”. Não há entendimento especificamente claro sobre a matéria

na doutrina administrativa. Para Diógenes Gasparini, por exemplo, os servidores temporários estão adstritos ao regime da CLT5. Como o seu livro é evidentemente oriundo do período de enormes mudanças que marcaram o direito administrativo recente, é razoável que a indefinição ainda reinasse na doutrina6. O maior obstáculo para compreensão de que os servidores temporários deveriam ser enquadrados sob um vínculo estatutário, porém especial, na União, era a determinação constitucional da existência de um único regime jurídico. Com o advento da EC nº 19, em 1998, a previsão de um único regime foi retirada do texto constitucional. Abriu-se a possibilidade de ser estipulado um regime específico ou de incidirem alguns dispositivos do RJU em um regime estatutário peculiar para os temporários. Os tribunais se depararam com diversas ações sobre o tema e o entendimento generalizado vem sendo o de que os servidores temporários estão adstritos ao regime jurídico, no escopo da própria Lei nº 8.745, de 1993. Logo, o foro para processamento

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”

das disputas é a justiça comum (estadual ou federal). A Reclamação nº 4.762/PR, relatada pela Min. Carmen Lúcia Antunes Rocha, julgada pela primeira turma do STF em 02 de março de 2007, que possuía como reclamante (polo ativo) a Agência Nacional de Telecomunicações e no polo passivo o Juiz do Trabalho da 7a Vara do Trabalho de Curitiba, demonstra o problema7. Afinal, a definição do regime jurídico aplicável aos servidores contratados temporariamente define o manancial dos direitos e dos deveres aos quais eles estarão submetidos. Mas também possui impacto sobre a organização das atividades dos órgãos em relação ao controle dos atos administrativos, definição de responsabilidades e outras incidências normativas. No caso específico, acima indicado, os autos deveriam ser remetidos à Justiça Federal. Mas qual o regime aplicável neste período? A decisão acima indicada fornece evidências de que seria a própria Lei nº 8.745, de 1993, com suas modificações. Portanto, até 07 de março de 2008, seria muito fácil concluir

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que os servidores temporários federais estavam sob a égide de um regime administrativo específico, lastreado pela Lei nº 8.745, de 1993. Esta Lei delimita a incidência de parte da Lei nº 8.112, de 1990, que não era mais o único regime jurídico dos servidores, por força da alteração do art. 39, caput, da Constituição Federal. Tal alteração havia suprimido a expressão “regime jurídico único”, abrindo a possibilidade de instituição de outros regimes estatutários. Mas houve uma decisão do STF, em medida cautelar, restabelecendo a vigência original do art. 39, caput. Tudo leva a crer que tal decisão deve ser mantida, porque o argumento central para a declaração de inconstitucionalidade, na petição inicial da ADI nº 2.135, havia sido uma grave manobra regimental que teria fraudado a votação do Poder

Legislativo. Obviamente, foi restabelecida a necessidade de vigência de um regime jurídico único, seja na União seja nos Estados, no Distrito Federal e nos municípios. Podemos sintetizar que, no período recente, houve uma alteração sensível, em decorrência da mudança constitucional, revertida pela decisão do STF, como pode ser visto no quadro 1. Assim, em síntese, o texto original indicava uma interpretação possível. Ele foi alterado, com a supressão do regime jurídico único, por meio da EC nº 19/98. Recentemente, a redação original foi repristinada por decisão do STF. O texto constitucional indica que esta função excepcional é ocupada por meio de um contrato temporário. Todavia, o vínculo contratual é atípico, porque não

existe autonomia às partes. Na prática, trata-se de um contrato administrativo, constitucionalmente previsto, com disposições assimétricas definidas pela lei de regência. Mas sobre este contrato incidem as regras do regime jurídico único, adaptadas pela Lei nº 8.745/93, como está em sua própria redação? Ele é um regime específico, sem afrontar a unicidade? Ou, em algum grau, incidem as normas trabalhistas previstas pela Consolidação das Leis do Trabalho? Ou, ainda, incidem as primeiras, acrescidas das segundas, onde houver omissão da Lei nº 8.112, de 1990? O STF definiu por meio de repercussão geral que é possível – e deve ser o caminho adotado pela administração pública – que os contratos temporários, com fulcro no art. 37, IX, da Constituição Federal, ficam submetidos a um regime

Quadro 1 Promulgação da Constituição de 1988

Sanção da Lei n 8.112/90 (RJU)

Sanção da Lei no 8.745/93 (Temporários)

Promulgação da Emenda Constitucional no 1998

Repristinação da redação original (art. 39), cf. promulgado em 1988

31 out. 1988

11 dez. 1990

09 dez. 1993

04 jun. 1988

07 mar. 2008

Tem-se o entendimento de que a menção “contrato”, existente no texto constitucional só pode ser lida como CLT. Porém, há dúvidas.

Fica criada a possibilidade de múltiplos regimes jurídicos de pessoal da administração pública. Logo, a Lei n. 8.745/93 é entendida como regime autônomo, sem sombra de dúvidas.

Reverte-se à situação de 1993, com a edição original da Lei n. 8.745/93. O STF tem entendido que continua um vínculo administrativo Todavia, apesar de improvável, poderá haverá dúvidas.

O pessoal na administração pública fica sujeito a dois regimes possíveis (regime jurídico único ou regime contratual, CLT). O entendimento minoritário é que existe a possibilidade de um regime de prestação de serviços que não é submetido nem à CLT, nem ao RJU. Seria regulado pelo Código Civil, consoante o disposto no RJU. Muitas dúvidas na doutrina.

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jurídico específico, focado na legislação de regência (a Lei nº 8.745/93, no caso federal; outras leis, no dos municípios, Estados e Distrito Federal)8. Anote-se que, apesar do definido pelo STF, pode ser que o tema ainda continue a suscitar polêmicas doutrinárias, a despeito da sua baixa probabilidade. Realizado o primeiro panorama sobre a contratação temporária de servidores na administração federal, cabe descrever a mudança paradigmática havida na jurisprudência do STF. As tensões jurisprudenciais entre concurso público, funções temporárias e terceirização O atual panorama normativo não demonstra a existência de um equilíbrio estável entre o problema da contratação de servidores temporários, terceirização e a regra geral do concurso público. Há inúmeras decisões dos tribunais superiores que descaracterizam a necessidade de contratação temporária – ou a terceirização – como modos de contornar a regra geral dos concursos públicos. A jurisprudência recente do STJ tem outorgado resultados favoráveis aos candidatos aprovados e classificados em concursos públicos, no momento em que se evidencia a sua preterição por terceirizados ou por servidores temporários. Todavia, para entender a atuação do STJ, há que se visualizar a mudança havida no STF. Logo, para tratar deste tema, deve ser analisado o Recurso Extraordinário nº 509.998,

que consolidou a matéria com a necessidade de observância por todos os tribunais do país, pela outorga dos efeitos da repercussão geral, prevista no art. 543-C do Código de Processo Civil. Mas a origem deste entendimento está em outro julgado paradigmático do STF que reconheceu o direito dos candidatos aprovados em concurso público, no rol de vagas previstas no edital de convocação, em serem nomeados: o Recurso Extraordinário nº 227.480. O argumento central da Ministra Carmem Lúcia, relatora, era que o princípio da segurança jurídica deveria prevalecer sobre a conveniência e oportunidade da administração pública. Ou seja, no seu entendimento, se o edital previu determinado número de vagas, não mais poderia ser mantido o ponto de vista de que não haveria direito líquido e certo ao particular contra a administração pública. Haveria, sim, direito à nomeação. Este acórdão é tão relevante que vale ser transcrita sua ementa: “Direitos Constitucional e Administrativo. Nomeação de aprovados em concurso público. Existência de vagas para cargo público com lista de aprovados em concurso vigente: direito adquirido e expectativa de direito. Direito subjetivo à nomeação. Recusa da administração em prover cargos vagos: necessidade de motivação. Artigos 37, incisos II e IV, da Constituição da República. Recurso extraordinário ao qual se nega provimento. 1. Os candidatos aprovados em concurso público

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têm direito subjetivo à nomeação para a posse que vier a ser dada nos cargos vagos existentes ou nos que vierem a vagar no prazo de validade do concurso. 2. A recusa da Administração Pública em prover cargos vagos, quando existentes candidatos aprovados em concurso público, deve ser motivada, e esta motivação é suscetível de apreciação pelo Poder Judiciário. 3. Recurso extraordinário ao qual se nega provimento9.” Em termos simples: se a administração pública previu tal número de vagas e o candidato foi aprovado nelas, ele teria direito à nomeação e não uma mera expectativa de direito. Este foi o entendimento esposado no acórdão que alterou a jurisprudência do STF. Todavia, o que fazer em casos excepcionais? O tema foi pacificado de forma definitiva com o julgamento do Recurso Extraordinário nº 598.099, que estabeleceu parâmetros para lidar com tais excepcionalidades. Para o que interessa aqui, cabe indicar que o STF determinou de forma inequívoca que a contratação de temporários, sem a justificativa devida e amparo legal, enseja a preterição em relação aos candidatos aprovados que estejam no cadastro de reserva, ou na lista de espera para convocação. O voto proferido pelo Ministro Gilmar Mendes buscou um termo intermediário entre a nova situação jurisprudencial e a possibilidade de que a administração pública não nomeie os aprovados no rol de vagas previstas, caso haja uma motivação suficiente e compro-

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tes de cargos diversos, para exercer a mesma função de candidatos aprovados em certame dentro do prazo de validade, transforma a mera expectativa em direito líquido e certo, em flagrante preterição a ordem de classificação dos candidatos aprovados em concurso público. (...) 8. Recurso ordinário em mandado de segurança provido11.”

A grande questão é que se firma a dificuldade para justificar a contratação de servidores temporários e para a realização de atividades de terceirização

vada (grave crise e ausência de recursos, por exemplo)10. A leitura da extensa ementa é recomendada e é bastante didática para afirmar o ponto central que está em discussão no presente artigo. A jurisprudência do STF e do STJ, em seguida, está firmada no ponto de vista de que os candidatos aprovados na lista de espera possuem a conversão em direito líquido e certo da sua expectativa de direito se houver uma violação à lista de convocação, ou seja, preterição. Somente um exemplo do STJ é necessário para demonstrar como o precedente do STF tem indicado um roteiro de decisão: “Administrativo. Recurso ordinário em mandado de segurança. Concurso Público. Aprovação fora das vagas previstas no Edital. Surgimento de novas vagas no decorrer do prazo de validade do certame. Cargos ocupados em caráter precário. Direito líquido certo

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e configurado no caso concreto. Precedentes do STF e STJ. Provimento do Recurso Ordinário. (...) 4. Entretanto, tal expectativa de direito é transformada em direito subjetivo à nomeação do candidato aprovado se, no decorrer do prazo de validade do edital, houver a contratação precária de terceiros para o exercício dos cargos vagos, salvo situações excepcionais plenamente justificadas pela Administração, de acordo com o interesse público. 5. Na hipótese examinada, a recorrente foi aprovada para o cargo de Escrivão, fora do número de vagas previsto no edital, em regular concurso público realizado pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul. Além disso, é incontroverso o surgimento de novas vagas para o referido cargo, no período de vigência do certame, as quais foram ocupadas, em caráter precário, por meio de designação de servidores do quadro funcional do Poder Judiciário Estadual. 6. Portanto, no caso concreto, é manifesto que a designação de servidores públicos de seus quadros, ocupan-

A grande questão é que se firma a dificuldade para justificar a contratação de servidores temporários e para a realização de atividades de terceirização. Como pode ser depreendido dos julgados acima listados, há uma alteração de paradigma. Os candidatos aprovados começaram a ser entendidos como portadores de direitos subjetivos e não como detentores de expectativas, submetidas primariamente ao interesse do Estado. Assim, o ponto nodal é que a administração pública deverá comprovar que não está violando o potencial direito dos candidatos em serem nomeados. Logo, situações excepcionais podem ocorrer. Contudo, as mesmas deverão ser comprovadas. Considerações finais O objetivo deste artigo foi demonstrar como ainda há uma tensão evidente entre o disposto no artigo 37 da Constituição Federal, pelos incisos II e IX. Assim, fica claro como o debate jurídico entre a regra geral do concurso e a necessidade excepcional e de interesse público enseja problemas de gestão que acabam por ser dirimidos no âmbito do Poder

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Judiciário. Será que há como solucionar de forma definitiva tal tensão? De fato, tal resposta não se avizinha. O que fica como conclusão possível é que o instituto do concurso público e a sua regra geral, prevista no inciso II do artigo 37 da Constituição Federal, têm sido interpretados de forma exten-

siva e protetiva em relação aos candidatos. Desta forma, uma advertência fica dirigida à administração pública em sentido geral: deve haver previsão clara dos quadros funcionais, com a realização de uma política concreta de pessoal – inclusive com concursos periódicos –, de modo a que sejam atendidas

as funções estatais em longo prazo. O certo é que o estabelecimento de uma política de pessoal clara e consequente, com uma legislação coerente e simétrica aos moldes federais, ainda é a melhor solução possível contra eventuais problemas jurídicos relacionados aos concursos públicos.

NOTAS 1 BRASIL: STF. Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade 2380 (União). Relator Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, julgado em 20 jun. 2001, acórdão publicado no Diário da Justiça em 24 maio 2002 e no Ementário v. 2070-02. 2 BRASIL: STF. Ação Direta de Inconstitucionalidade 2987 (Santa Catarina). Relator Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, julgado em 19 fev. 2004, acórdão publicado no Diário da Justiça em 2 abr. 2004, no Ementário v. 2146-03 e na Revista Trimestral de Jurisprudência v. 193-01. No mesmo sentido: BRASIL: STF. Ação Direta de Inconstitucionalidade 890 (Distrito Federal), Relator Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, julgado em 11 set. 2003, acórdão publicado no Diário da Justiça em 06 fev. 2004 e no Ementário v. 2138-01; BRASIL: STF. Ação Direta de Inconstitucionalidade 1222 (Alagoas), Relator Min. Sydney Sanches, Tribunal Pleno, julgado em 6 fev. 2003, acórdão publicado no Diário da Justiça em 11 abr. 2003 e no Ementário v. 2106-01. 3 JBRASIL: STF. Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2135, Relator Min. Néri da Silveira, Relatora para acórdão Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, julgado em 2 ago. 2007, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 7 mar. 2008, no Ementário v. 2310-01 e na Revista Trimestral de Jurisprudência v. 204-03. 4 BRASIL: STF. Ação Direta de Inconstitucionalidade 890 (Distrito Federal), Relator Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, julgado em 11 set. 2003, acórdão publicado no Diário da Justiça em 06 fev. 2004 e no Ementário v. 2138-01. 5 GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 6ª ed. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 146-147. 6 Os comentários de Ivan Barbosa Rigolin são bem enfáticos no sentido de comemorar a revogação, com o advento da nova lei específica: “A Lei nº 8.745/93 extirpou do texto da Lei nº 8.112/90 o canhestro e esdrúxulo disciplinamento que ali existia (art. 232 a 235) de contratos de locação de serviço, regidos pelo Código Civil, para suprir necessidades temporárias de excepcional interesse público, conforme admitido – de outro modo, por certo, como agora se deu – para Constituição no art. 37, IX; e agora disciplinou aceitavelmente a matéria, fora e longe desta Lei nº 8.112/90” (RIGOLIN, Ivan Barbosa. Comentários ao Regime Único dos Servidores Públicos Civis. 6ª ed. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 432). 7 BRASIL: STF. Reclamação 4762/PR, Relatora Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, julgada em 2 mar. 2007, acórdão publicado no Diário da Justiça em 23 mar. 2007, no Ementário v. 2269-01 e na Revista LEXSTF v. 29, nº 341, 2007, p. 217-222. 8 BRASIL: STF. Recurso Extraordinário 573.202/AM, Relator Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgado em 21 ago. 2008, Repercussão Geral – Mérito, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 5 dez. 2008, no Ementário v. 2344-05 e na LEXSTF v. 30, nº 360, 2008, p. 209-245 9 BRASIL: STF. Recurso Extraordinário 227.480/RJ, Relator Min. Menezes Direito, Relatora para acórdão Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, julgado em 16 set. 2008, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 21 ago. 2009, no Ementário v. 2370-06 e na Revista Trimestral de Jurisprudência v. 212. 10 BRASIL: STF. Repercussão Geral – Mérito – no Recurso Extraordinário 598.099/RJ, Relator Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 10 ago. 2011, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 03 out. 2011 e no Ementário v. 2599-03. 11 BRASIL: STJ. Recurso Ordinário em Mandado de Segurança 31.847/RS, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 22 nov. 2011, publicado no Diário da Justiça Eletrônico em 30 nov. 2011.

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RESUMEN La tensión entre las normas habituales para la contratación de fuerza de trabajo y los contratos temporales en la administración pública brasileña: un debate judicial con algunas consecuencias para la gestión. La Constitución Federal brasileña de 1988 tiene dos disposiciones que mantienen un tenso equilibrio normativo: la regla general de la concurso previo a la contratación de empleados publicos y la excepción de contratación temporaria por razones de interés excepcional. El tema ha sido ampliamente discutido en los tribunales superiores brasileños, en medio de un cambio de paradigma en la jurisprudencia: la concesión de derechos legales para el nombramiento de los aprobados en los concursos. Esta situación juridica implica una necessaria reevaluación de la política de personal que debe estar guiada por una planificación a largo plazo, así como la definición en las leyes adecuada para evitar problemas judiciales. Palabras-clave: Servidores públicos. Puestos temporales de trabajo público. Decisiones judiciales.

ABSTRACT The tension between the regular rules for hiring workforce and the temporary contracts in the Brazilian public administration: a judicial debate with some consequences to the management. The Brazilian National Constitution has two key legal norms in a tense balance: the wide requirement of previous approval in tests in order to gain a position in the public service, and the possibility of hiring workforce without it in exceptional cases due to the public necessity. Such theme is under a deep debate in the high courts of the nation amidst a paradigmatic recent change: the recognizance of some rights to the approved candidates in the public tests made to staff in the public administration. This situation brings to need of re-thinking the planning and the policies regarding selection and management of the workforce in Brazilian public entities in order to avoid some judicial conflicts. Key words: Public servants. Temporary public jobs. Judicial decisions.

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Contratação de Serviços

Inadequação da licitação na modalidade pregão para contratação de serviços para realização de concurso público Jaber Lopes Mendonça Monteiro — Consultor Jurídico do IBAM, Advogado pós-graduado em Direito Público e mestre em Filosofia do Direito – mendoncamonteiro@hotmail.com

Rafael da Silva Alvim — Graduando em Direito pela Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro, Estagiário da CJ/IBAM, Ex- Pesquisador-bolsista do Departamento de Fundamentos em Direito, Administração e Política, da ECJ/Unirio – rafael.alvim@ibam.org.br

RESUMO O concurso público objetiva selecionar os candidatos dotados de maior merecimento e garantir que somente integrarão os quadros da administração os que atendam plenamente aos requisitos do cargo. Na busca de tão relevante mister, o gestor não deve abrir mão da avaliação da melhor técnica entre os licitantes que participam do certame. Nestes casos, cabe ao administrador renunciar à modalidade Pregão, vez que esta se limita a perquirir a oferta de menor preço dentre as apresentadas pelos licitantes. Palavras-chave: Concurso Público. Licitação. Pregão.

Desde os tempos antigos, os concursos públicos são a melhor forma de seleção de pessoal para o Poder Público. As primeiras referências históricas datam de até 2.200 a.C., na China. No Brasil, apesar de haver algumas disposições sobre concursos públicos desde a Constituição do Império de 18241, foi a Constituição Federal de 1988 que inaugurou na ordem constitucional brasileira o dever de realizar o concurso público para a seleção e o recrutamento de pessoal, decorrência do chamado princípio do dever geral de licitar, insculpido no art. 37, caput e inciso XXI. O concurso público foi a forma escolhida pelo constituinte para garantir a igualdade de oportunidades no provimento dos cargos públicos. Trata-se de

procedimento que, por um lado, visa a garantir a moralidade, a impessoalidade e a igualdade de oportunidades na investidura dos cargos públicos e, por outro, garantir aos cidadãos o acesso a esses cargos à luz do princípio da igualdade de oportunidades. Com efeito, presta-se a selecionar os que demonstrarem maior merecimento – ou seja, aqueles dotados de maior gabarito e qualificação técnico-científica –, ao mesmo tempo em que visa garantir que apenas serão admitidos aqueles que preencham as necessidades da administração em relação às funções inerentes ao cargo, colocando-se a serviço do desenvolvimento institucional da administração. A finalidade do concurso público é, portanto, a seleção e a admissão do pessoal mais qualificado a atender o

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que serviço público carece. Neste diapasão, vale a pena conferir o conceito de concurso público, nas palavras de Francisco Lobello de Oliveira Rocha2: “(...) é um procedimento administrativo, subordinado a um ato administrativo prévio, o edital – que por sua vez subordina-se a todo o ordenamento jurídico pré-existente –, destinado a propiciar a mais perfeita seleção entre os candidatos que preencherem as necessidades da Administração, garantindo-se a igualdade de oportunidades no acesso a cargos e empregos públicos”. Assim, quando o administrador se precisa realizar concurso para prover cargos vagos no âmbito do serviço público, pode realizar o certame

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mediante execução direta ou recorrer ao mercado e proceder à escolha daquele que se demonstrar mais apto à realização do relevante processo de seleção de pessoal ante às diferentes nuances específicas relacionadas ao desempenho de cada tipo particular de função pública. É o interesse público que guia a conduta do administrador e que dele não se pode afastar. Afinal, os futuros servidores – tais como médicos, advogados, enfermeiros e professores – é que irão prestar os serviços que a população necessita. Assim sendo, é o povo o destinatário último de toda a atuação estatal. Destarte, não se pode abrir mão da qualificação técnica daqueles que irão proceder à seleção dos candidatos mais aptos, sendo certo que disso decorre a necessidade de uma equipe técnica e pessoal gabaritado para identificar quais serão os aspectos essenciais à mais perfeita seleção e para que sejam estabelecidos os critérios mais adequados para a escolha do pessoal que será admitido. A organização de um concurso público vai muito além da mera aferição do conhecimento dos candidatos: a realização da seleção pública concerne múltiplos fatores, tais como a banca, o critério de correção, os critérios pedagógicos, a logística do concurso, a divulgação, a inscrição, a fiscalização, o dimensionamento do número de inscritos. Todos esses fatores com potencial de ocasionar

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impactos no resultado final do certame. Outro elemento que se nos afigura de suma importância é a escolha dos critérios que serão utilizados para avaliação dos conhecimentos indispensáveis ao exercício do cargo, a se enquadrarem na expertise da instituição que procederá à realização do concurso público. Por isso, é comum se falar de concurso como procedimento eminentemente técnico, o que importa relegar o preço a um plano secundário, não obstante sua relevância na contratação. Por outro lado, é indiscutível que a licitação pública é regida pela Lei nº 8.666/1993 (que fixa normas gerais de licitações e contratos em obediência ao art. 22, XXVII da Constituição), pela Lei nº 10.520/2002 (que cria e estende aos Estados, Distrito Federal e Municípios uma nova modalidade de licitação conhecida como pregão) e pela Lei Complementar nº 123/2006 (que estabelece regras

de preferência na contratação de micro e pequenas empresas), além dos princípios de Direito Constitucional e de Direito Administrativo. Quanto ao objeto, o julgamento das licitações pode se dar mediante a persecução dos seguintes critérios: menor preço, melhor técnica e melhor técnica e preço. Em relação ao primeiro tipo de julgamento, temos que a licitação do tipo menor preço norteia-se pelo custo dos bens ou serviços que venham a ser apresentados, mediante proposta dos licitantes, à administração. Já no que tange à licitação do tipo melhor técnica, trata-se de critério de julgamento apropriado para a contratação de serviços de natureza eminentemente técnica ou intelectual. Cabe consignar que a licitação de tipo melhor técnica e preço consubstancia-se em ponderação dos critérios de preço e de técnica, do qual se extrairá média ponderada das

Cumpre às autoridades encarregadas da licitação promover criterioso exame tanto do serviço de realização de concurso público, quanto dos critérios de seleção dos mesmos

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notas obtidas em cada um dos quesitos. A administração pública vem admitindo a utilização da figura do pregão para a contratação de serviços de natureza majoritariamente técnica ou intelectual, mediante a observação de elementos de ordem técnica, o que é um grave equívoco. O pregão é modalidade licitatória prevista na Lei nº 10.520/2002 a ser realizada entre interessados especializados no ramo do objeto ou serviço pretendidos e que comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital. Nesta modalidade licitatória, a disputa pelo fornecimento de bens ou serviços comuns é feita em sessão pública de forma presencial ou eletrônica. Cada dia mais, União, Estados e Municípios vêm se valendo da modalidade Pregão, que tem por aspectos positivos a celeridade, a desburocratização e a economia de recursos que proporcionou, mas cuja falta de material crítico mostra-se impressionante. Segundo recente divulgação da Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República, somente no primeiro semestre do ano de 2012, a União gastou R$ 8,5 bilhões com pregões eletrônicos, que já correspondem a cerca de 93% dos processos de licitação do Governo Federal3. No presente artigo, tentaremos elucidar alguns problemas que surgiram com a utilização desenfreada e equivocada desse tipo de licitação, em especial

na contratação de serviços para a realização de concursos públicos.

nem sempre o tipo “menor preço” será o adequado para a licitação.

O pregão não se presta a procedimentos do tipo melhor técnica ou melhor técnica e preço, admitindo somente a modalidade menor preço. Esta é a razão pela qual é inquestionável o fato de não dever ser utilizado para contratação de serviços de realização de concursos públicos, já que se trata de procedimento que, além de extremamente complexo, deve ser avaliado caso a caso, ponderando a técnica da entidade e o preço por ela proposto, sendo inviável a simples contratação da instituição com o preço mais baixo, que certamente não será o critério mais idôneo para aferir as propostas dos licitantes.

Menor preço, mesmo sendo hoje a regra geral das licitações, deve ser o requisito perseguido apenas quando o objeto da licitação possa ser fornecido, idêntico, o mesmo, ou quase idêntico, por vários proponentes, sem diferença alguma ou com diferença mínima de qualidade, durabilidade, ou aquelas outras características explicitadas. (...).

No mesmo sentido, lecionam Ivan Barbosa Rigolin e Marco Tulio Bottino4 acerca dos momentos em que deverá ou não a administração proceder ao processo licitatório mediante critério de menor preço, ou à conjugação dos requisitos de técnica e preço: “(...) Sempre que possível – e com frequência é possível – devem ser combinados fatores de julgamento outros que não apenas o preço, para constituir o critério de julgamento mais vantajoso à entidade, tais quais, exatamente, qualidade, rendimento, durabilidade, garantia, compatibilidade, rede de manutenção, facilidade na reposição de peças, prazo de pagamento (...). Nesse caso,

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Quando a Comissão (ou a Administração) constate que o objeto pretendido possa variar significativamente, quer no preço, quer na qualidade, quer no rendimento, quer na garantia, quer em qualquer fator importante, não deve realizar licitação do tipo de menor preço. Deve necessariamente constituir um critério de julgamento integrado por fatores diversos, através dos quais possa avaliar cada uma daquelas características dos bens ou produtos oferecidos pelos licitantes, em cada qual das propostas; somente assim poderá fazer cumprir o papel institucional da licitação: selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração (cf. art. 3º da L. 8.666). Escolherá, então, o tipo da melhor técnica, ou da técnica e preço.” (grifamos) Ante a impossibilidade de a administração se utilizar, de forma indiscriminada, da modalidade pregão quando da realização de seus processos licitatórios para a contratação

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de serviços para a realização de concursos públicos, o administrador deve optar por uma das modalidades mais conservadoras previstas na Lei Geral de Licitações, quando as características inerentes ao mercado assim o aconselharem. Nesse contexto, não se pode deixar de consignar a possibilidade de dispensa de licitação para a contratação de serviço de realização de concurso público. As hipóteses de dispensa são as especificamente citadas no art. 24 da Lei nº. 8.666/1993, dentre as quais a “contratação de instituição brasileira incumbida regimental ou estatutariamente da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, ou de instituição dedicada à recuperação social do preso, desde que a contratada detenha inquestionável reputação ético-profissional e não tenha fins lucrativos” (inciso XIII). Ao se falar em dispensa há sempre que se proceder a criterioso exame das instituições que porventura venham a submeter suas propostas à apreciação da administração pública. Isto porque o permissivo legal aplica-se, no dizer de Márcio dos Santos Barros5, exclusivamente a “instituições ou pessoas jurídicas que tenham estabelecido em seus atos constitutivos ou organizacionais que suas atividades fundamentais serão relacionadas com pesquisa (...), ensino, desenvolvimento institucional (...) ou recuperação social de presos, e efetivamente a exercitem, a ponto de adquirirem

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uma indubitável reputação pelo trabalho qualificado, correto, ético”. Não atendendo esses critérios de avaliação, o administrador público incorrerá no risco de dispensar a contratação de entidade que não atenda aos fins estritamente previstos em lei, correndo o risco de ser condenado por dispensa indevida de licitação. Sobre a inadequação do pregão para licitação de vários bens e serviços há argutas observações da mais abalizada doutrina que defendem um uso ponderado da modalidade em respeito a vários princípios que regem a administração e os postulados mais fundamentais de um Estado Democrático de Direito. O professor Marçal Justen Filho também tece comentários esclarecedores nesse sentido6: “Nem é possível argumentar em defesa do pregão eletrônico com a invocação ao princípio da eficiência e o fornecimento de estatísticas acerca da economia obtida para os cofres públicos. Em primeiro lugar, o princípio da eficiência não se superpõe aos princípios estruturantes da ordem jurídica. Não se pode transigir acerca da configuração de um Estado Democrático de Direito, pleiteando adoção de certas técnicas economicamente rentáveis. A adoção da democracia não é uma questão econômica. Não se pode escolher eleger através de critério econômico uma solução incompatível com a ordem democrática. Os controles impostos à

atividade administrativa do Estado não podem ser suprimidos através do argumento de sua onerosidade econômica. Todo agente estatal tem o dever de submeter sua conduta aos controles necessários à prevalência do Direito, mesmo que isso signifique tornar a gestão administrativa mais lenta e menos eficiente. Pode dizer-se que o princípio da eficiência é derivado e secundário: apenas se aplica após verificar-se a compatibilidade de diferentes soluções com os princípios jurídicos fundamentais. A eficiência tem de ser um atributo do Estado Democrático de Direito, nunca bastará um Estado eficiente, se não for democrático. Apenas acessoriamente, insista-se em que a História ensina que a ausência de democracia tende a destruir o postulado da eficiência. O sacrifício da democracia acaba sendo sucedido pela destruição da eficiência. Em médio prazo, os autoritários que tomaram o poder acabam desviando-o em seu benefício próprio, sem possibilidade de controle externo. Seria talvez um exagero afirmar que a invocação à eficiência pode recobrir a intenção de realizar precisamente o resultado oposto. Depois de afastados os empecilhos jurídicos, torna-se possível praticar atos muito reprováveis. Ao assim dizer, não se pretende imputar à inovação do pregão eletrônico algum defeito dessa ordem. Apenas se põem em destaque os enormes riscos existentes na conduta

Contratação de Serviços

“

O concurso público foi a forma escolhida pelo constituinte para garantir a igualdade de oportunidades no provimento dos cargos públicos

de suprimir controles jurídicos fundamentais. Depois disso, a avaliação da eficiência faz-se através de critérios e estatísticas extremamente questionáveis. É usual invocar a diferença entre o valor de melhor proposta na primeira fase e aquela obtida ao final da etapa de lances. Esse raciocínio é extremamente discutível, eis que os licitantes sabem de antemão que suas propostas não lhes assegurarão a vitória. Como será obrigatória a realização de lances, é inevitável que incluam em seus preços uma espécie de “reserva”, para propiciar reduções posteriores.” O dever da administração pública é selecionar a melhor proposta, entendida como aquela que melhor atenda ao interesse público. Deve, assim, o administrador examinar, caso a caso, os aspectos envolvidos em cada contratação, mitigando um princípio ou outro em face da realidade e da necessidade de selecionar a proposta mais vantajosa à máquina pública. Muitas vezes a melhor proposta não é a mais barata. Neste mister, cabe a aplicação do adágio popular segundo

o qual “o barato sai caro”. Por reiteradas vezes a contratação de serviço ou aquisição de bem cuja proposta tenha valor relativamente mais elevado que as outras acaba sendo preferível face à obstinada persecução do menor preço, haja vista a maior rentabilidade, durabilidade ou mesmo a qualidade do serviço que se deseja adquirir. Neste mesmo sentido, é de se considerar que a economia feita pelos cofres públicos em virtude da contratação de serviço de menor preço logo se transforma em gastos desnecessários às custas do erário, referentes à insuficiência de qualificadores do serviço que assegurem um adequado atendimento às necessidades da administração. O pregão não se digna a contratar serviços pelos critérios técnica ou técnica e preço, razão pela qual não pode ser utilizado em muitos casos, em especial na contratação de serviços para realização de concursos públicos. Confira-se, ainda, a lição de Ivan Barbosa Rigolin e Marco Tulio Bottino7 acerca do critério melhor técnica: “É significativo constar a palavra técnica antes de preço, pois

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”

que tal indica ser, o primeiro, o elemento mais importante do sistema, e o mais procurado pela lei – esta ao menos deve ter sido a ideia originária do legislador, já que pelo critério de média ponderada os fatores técnicos e os de preço eventualmente poderão ter a mesma relevância (...).” Destarte, procedendo a apertada síntese da argumentação até o presente empreendida, cabe consignar que, em primeiro plano, quando da utilização pela modalidade pregão, a comissão de licitação deverá proceder ao julgamento e classificação das propostas apresentadas pelos licitantes mediante o critério de menor preço, conforme resta inequívoco do art. 4º, X da Lei nº 10.520/2002. Outra característica intrínseca ao serviço de realização de concurso público é sua natureza inequivocamente técnica, conforme acima referido, em face da qual não é lícito ao administrador público proceder a mero julgamento das propostas apresentadas, avaliando apenas os custos que a contratação do serviço ocasionará ao erário (daí já se extraindo o afastamento da modalidade pregão para avaliar as propostas relativas à organização de concurso público, vez que não

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comporta uma avaliação mais acurada da técnica do que se está a contratar). Por derradeiro, ainda atendo-nos aos requisitos necessários à formalização do procedimento licitatório pela modalidade prevista na Lei nº 10.520/2002, é de se consignar que não é tarefa das mais fáceis enquadrar a realização de concurso público como sendo um “serviço comum”, face à natural demanda por qualificação técnica especializada e dada a natureza eminentemente intelectual do serviço, a ensejar das organizações empreendimentos cada vez maiores no sentido de se aprimorar as técnicas inerentes ao planejamento e à execução dos concursos públicos; qualificação de pessoal; questões inéditas etc. Face às ponderações até o momento apresentadas, cabe colacionar a jurisprudência pátria acerca da temática em comento. Confira-se:

tada ou da incerteza sobre a caracterização do objeto, deve o gestor preterir o pregão em favor de outras modalidades licitatórias cercadas de maior rigor formal.” (TCU. Acórdão nº 1.615/2008 – Plenário. Rel. Min. BENJAMIN ZYMLER. Julgamento em 13.08.2008. DJ de 18.08.2008) (grifamos) “(...) Dessa forma, em análise perfunctória da questão posta em juízo, (...) a modalidade “pregão” para a contratação de pessoa jurídica visando prestação de serviço consistente, na espécie, em elaboração de concurso público para preenchimento de cargos na Administração Pública Municipal, (...) não parece ser a mais adequada porque ‘para a elaboração e execução do serviço demandam técnica apurada do vencedor da licitação’ (...)”. (TJPR – AI nº 6.762.901/PR. 5ª Câmara Cível. Rel. Des. ADALBERTO PEREIRA. Julgamento em 07.12.2010) (grifamos)

“(...) 15. A aplicação do pregão aos bens e serviços incomuns representa risco à segurança contratual, pela possibilidade de conduzir a Administração à celebração de contrato com pessoa sem qualificação para cumpri-lo ou pela aceitação de proposta inexequível. 16. Por essa razão, em situações que sejam necessárias medidas mais cautelosas para segurança do contrato, em razão dos riscos decorrentes de inadimplência da contra-

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“(...). Dentre as irregularidades apontadas ressaltam aos olhos a inadequação da modalidade de licitação pregão, utilizada para contratação da empresa encarregada da execução do objeto, eis que os serviços contratados não se configuram como “serviço comum”, conforme estabelecido na Lei n° 10.520/02. (...) No particular, dadas as características do objeto – planejamento, organização, ge-

renciamento e realização de concurso público de provas para provimento de cargos efetivo – é certo que não se trata de um serviço comum, disponível frequentemente no mercado. De modo contrário, os serviços contratados atendem a especificidades da contratada, visando a atingir objetivos específicos, com qualificação determinada.” (TCE/AL. Processo nº TC-2.366/2012 – Rel. Conselheiro SÉRGIO RICARDO MACIEL (substituto). Julgamento em 08.03.2012. DJ de 09.03.2012) (grifamos) Não ignoramos, contudo, o fato de que muitos administradores têm entendido que o pregão pode ser utilizado para a contratação de serviços para a realização de concursos públicos com base na equivocada premissa de que se trata de “serviço comum”. Essa postura, entretanto, é um erro crasso que deve ser afastado – e não seria mesmo preciso entrar nessa seara, dada a inadequação prima facie do pregão para a licitação de vários tipos, mas dado o atual estado da discussão na doutrina e na jurisprudência, temos que são necessárias algumas considerações sobre o que é serviço comum. A Lei do Pregão explicita um controverso conceito de bens e serviços comuns no parágrafo único de seu art. 1º, a partir do qual os operadores do direito têm formulado diversas interpretações que conferem diferentes alcances ao termo. Doutrina autorizada vem en-

Contratação de Serviços

tendendo que comuns são os bens e serviços que se encontram disponíveis no mercado, que são padronizados e dotados de alguma fungibilidade, como afirma Marçal Justen Filho8: “Para concluir, numa tentativa de definição, poderia dizer-se que bem ou serviço comum é aquele que se apresenta sob identidade e características padronizadas e que se encontra disponível, a qualquer tempo, num mercado próprio.” Assim, é tarefa muito difícil, se não impossível, classificar a realização de um concurso público como sendo um serviço comum. Nesse sentido, é pertinente colacionar a elucidativa lição de Marçal Justen Filho9: “Como regra, a qualificação técnica será desnecessária para a contratação de bens e serviços comuns. Mais precisamente, bastarão exigências muito sumárias nessa área. Poderão ser estabelecidas distinções conforme se trate de compra de bens ou de prestação de serviços. Por mais comuns que o sejam, os serviços sempre comportam maior complexidade do que os bens. Na maior parte dos casos, não existirá obrigatoriedade de inscrição em entidades profissionais. Mas a afirmativa não pode ser generalizada. Se for o caso, é possível exigir comprovação de experiência anterior. Aplicam-se, em termos gerais, os comentários formulados a propósito dessa questão. Os incs. III e IV do art. 30 da Lei de Licitações serão ob-

jeto de comprovação somente em situação excepcional.” Outro aspecto do erro acima exposto é que a confusão é ainda mais agravada pela vacilante jurisprudência de nossas Cortes de Contas, em especial do Tribunal de Contas da União, no que toca ao sentido ou alcance da expressão “serviço comum”. A propósito, seja consentida a transcrição de jurisprudência do TCU e suas diversas interpretações sobre o que entende como bens e serviços comuns, como se afere da leitura dos seguintes julgados: “(...). Utilize obrigatoriamente a modalidade pregão, preferencialmente na forma eletrônica, quando se tratar de serviços comuns, definidos como aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos por meio de especificações usuais no mercado, em conformidade com o art. 1º, parágrafo único, da Lei nº 10.520/2002, e com o item 9.2.1 do Acórdão nº 2471/2008, todos do Plenário.” (TCU – 1ª Câmara. Acórdão nº 137/2010) “(...) Quanto ao aspecto legal, a Lei do Pregão nos fornece um tipo aberto, consubstanciado no “bem ou serviço comum” por ela definido como “aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado.” Em outras palavras, podemos dizer que

Contrataçào de Serviços

o objeto deve ser definido por meio de critérios objetivos e usuais no mercado. Ocorre que todo julgamento de propostas, independentemente da modalidade licitatória empregada, deve utilizar-se de critérios objetivos, como determina o art. 44 da Lei n° 8.666/93. A primeira parte da definição então pouco orienta, pois não pode ser considerada intrínseca ao pregão. A segunda parte da definição também é vaga, pois não informa nem quais os critérios para considerar algo usual, nem a qual mercado se refere. Por exemplo, as especificações do pregão da Senasp não podem ser consideradas usuais em relação ao mercado em geral, pois aeronaves não são bens negociados pela grande maioria das pessoas ou empresas.” (TCU – Plenário. Acórdão nº 2.406/2006) (grifamos) A jurisprudência das Cortes de Contas tem evoluído ao longo da última década, o que refletiria quiçá uma tolerância excessiva e até mesmo uma inclinação crescente a alargar o significado do que se entende por bem ou serviço comum, como, aliás, resta latente no entendimento fixado na Súmula TCU de nº 257/201010. Entretanto, sem medo de sermos redundantes, e com a devida vênia, tal postura é um erro manifesto. Sem dúvida, o advento da Lei do Pregão representou grande passo a caminho de maior e mais efetiva celeridade nos processos licitatórios indis-

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vista científico ou tecnológico, vantajosa material e imediatamente do ponto de vista operacional. Não se trata de preço; não se trata de qualidade tecnológica; trata-se de aproveitar outras eventuais circunstâncias, conforme edital, que assegurem técnica vantajosa, e por isso melhor. Não obstante vertida a lição do pranteado mestre ao direito anterior, vale ainda, plenamente, o inteligente raciocínio.” (grifamos) Cada dia mais, União, Estados e Municípios vêm se valendo da modalidade Pregão

pensáveis à administração pública. Contudo, sua utilização deve ser cautelosa e ponderada, sob pena de trazer sérios riscos para a administração que podem ser evitados mediante o rigor técnico e exame dos critérios a serem levados em consideração quando da análise das propostas apresentadas pelos licitantes. Não raro, a contratação realizada mediante estrita observação do menor preço tem gerado severos danos ao erário, à administração e à própria sociedade, destinatária final de toda a gestão pública. Cumpre às autoridades encarregadas da licitação promover criterioso exame tanto do serviço de realização de concurso público, que se deseja licitar, quanto dos critérios de seleção dos mesmos, ponderando variar caso a caso os parâmetros de predomínio para a seleção do objeto da licitação. No caso particular abordado pelo pre-

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sente artigo, ficou assentado que não é o critério menor preço, largamente observado por ocasião dos processos licitatórios na modalidade pregão (presencial ou eletrônico), meio mais idôneo para, em muitos casos, se aferir a proposta mais vantajosa para a administração. Cabe, por derradeiro, recorrermos novamente ao magistério de Ivan Barbosa Rigolin e Marco Tulio Bottino11, quando, citando a lição de Hely Lopes Meirelles, asseveram: “Hely separa inteligentemente técnica mais vantajosa de melhor técnica, e tal assim é observável. Na licitação de técnica e preço deve o edital fixar que, além do preço, outros fatores devem figurar nas propostas técnicas, a compor vantagens diversas, como aproveitamento de material, local ou mão-de-obra disponíveis, de modo a tornar a técnica, além de melhor do ponto de

Fa c e à s c o n s i d e r a ç õ e s exaradas, é lícito verificar que somente nos casos em que o critério de seleção da proposta for o menor preço será adequada a utilização da modalidade pregão, razão pela qual tal modalidade é inadequada para a contratação de serviços de realização de concursos públicos. Por seu turno, em que pesem as controvérsias na doutrina e na jurisprudência pátrias acerca da inserção da organização de concurso público como bem comum, requisito necessário à utilização da licitação na m o d a l i d a d e p re g ã o, i ss o certamente constitui equívoco a d m i n i s t r a t i v o, d e v e n d o ser combatida a utilização desvirtuada do pregão sob pena de malferir o interesse público. Como exaustivamente exposto, a questão insuperável é a do pregão não se destinar à escolha de melhor técnica e preço, somente se prestando a escolher o melhor preço. Por isso, concluímos por ser peremptoriamente inadequada

Contratação de Serviços

a utilização do pregão como modalidade de licitação para a contratação do serviço de realização de concurso público. Por fim, pelas razões expostas, conclui-se que é ina-

dequada a modalidade pregão para a contratação de serviços para a realização de concursos públicos, devendo o administrador se valer de qualquer outra modalidade de licitação (concorrência,

tomada de preços ou convite), o que inclui, eventualmente, a própria dispensa, tanto no caso da contratação do serviço de realização de concurso público quanto em outros casos.

NOTAS 1 Em seu art. 179, inciso XIV, dispunha a Constituição de 1824: “Todo o cidadão pode ser admittido aos Cargos Publicos Civis, Politicos, ou Militares, sem outra differença, que não seja dos seus talentos, e virtudes” (sic). 2 In ROCHA, Francisco Lobello de Oliveira. Regime Jurídico dos Concursos Públicos. São Paulo: Dialética, 2006, p. 165. 3 Disponível em http://www.secom.gov.br/sobre-a-secom/acoes-e-programas/comunicacao-publica/em-questao/edicoes-anteriores/julho-2012/boletim-1580-25.07/pregao-eletronico-poupa-r-2-5-bi-de-janeiro-a-junho?utm_campaign=Newsletteremquestao&utm_medium=Gestao.Publica&utm_source=Pregao.Eletronico&utm_content=250712. Acesso em 26/07/2012. 4 In RIGOLIN, Ivan Barbosa; BOTTINO, Marco Tulio. Manual prático das licitações: Lei n. 8.666/93. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 2002, pp. 201-202. 5 Idem, p. 219. 6 In JUSTEN FILHO, Marçal. Pregão: comentários à legislação do pregão comum e eletrônico. 3ª ed. revista e atualizada. São Paulo: Dialética, 2004, 215-216. 7 Idem, p. 206. 8 In JUSTEN FILHO, Marçal. Pregão: comentários à legislação do pregão comum e eletrônico. 3ª ed. revista e atualizada. São Paulo: Dialética, 2004, p. 30. 9 Idem, p. 94. 10 Súmula TCU nº. 257/2010: “O uso do pregão nas contratações de serviços comuns de engenharia encontra amparo na Lei nº 10.520/2002”. 11 Idem, p. 209.

RESUMEN La insuficiencia de licitación en el modo de pregón para la contratación de servicios para la realización de concurso público. El concurso objetiva seleccionar a los candidatos con más méritos y garantizar que sólo integrarán los cuadros de la administración los que atiendan plenamente a los requisitos del cargo. En busca de un menester tan relevante, el gestor no debe renunciar a la evaluación de la mejor técnica entre los licitadores que participan en el certamen. En estes casos, cabe al administrador renunciar a la modalidad Pregón, ya que esta se limita a espulgar la oferta con el menor precio de entre las presentadas por los licitadores. Palabras-clave: Concurso Publico. Licitación. Pregón.

ABSTRACT The inadequacy of licitation in cry modality for hiring of services for public concurrence. The public concurrence aims to select candidates with more merit and ensure that only will fulfill the boards of the administration the ones which fully meet the requirements of the position. In search of such a relevant goal, the manager should not give up on the evaluation of the best technique among bidders participating in the dispute. In these cases, the administrator shall resign the Cry modality, since it circumscribes itself to scrutinizing the offer with the lowest price among the ones submitted by the bidders. Key words: Public Concurrence. Licitation. Cry modality.

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Gestão de pessoas e administração pública: capacitação de profissionais para o desenvolvimento de ações de qualidade visando ao atendimento à população Patrícia Fahlbusch e Mauricio Lima — Jornalistas

Cerca de 5,5 mil prefeitos, escolhidos nas eleições municipais de 2012 – base nos dados do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), tomaram posse este ano e serão os principais responsáveis pela elaboração de políticas públicas para saúde, educação e habitação, entre outros fatores pertinentes à qualidade de vida nos munícipios. Uma delas é a melhora do serviço público – desde a necessidade de se oferecer ao cidadão um trabalho de qualidade até a satisfação pessoal do servidor. Um desafio que envolve as mais variadas técnicas e ferramentas com a modernização administrativa, e principalmente, na área de Gestão de Pessoas na Administração Pública. Com isso, as palavras de ordem são recrutamento e seleção de pessoal,

capacitação, desenvolvimento, avaliação, reconhecimento e remuneração. Mecanismos de avaliação Maria Luiza dos Santos Vellozo, diretora-presidente da Escola de Serviço Público do Espírito Santo, explica que somente com equipes competentes e conhecedoras dos processos organizacionais é possível delinear cargos e carreiras, cuja missão esteja em sintonia com os objetivos e a estrutura da organização: “Se conhecermos o porquê, a razão da existência da organização, temos que delinear os macroprocessos. Daí, é possível identificar quais cargos e respectivas funções são necessários para se

“Quando se tem gestores e equipes capacitados, comprometidos e preocupados com o cidadão, o ambiente de trabalho é permanentemente estimulado.” Maria Luiza dos Santos Vellozo

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atingir os resultados e atender a missão. Devemos sempre perguntar que atividades são importantes e necessárias e alinhá-las à finalidade da organização.” Neste sentindo, os processos seletivos têm valor ímpar. Na avaliação da diretora, uma das tarefas mais difíceis é desenvolver mecanismos que permitam identificar as competências técnicas e comportamentais, considerando-se as regras para provimento de cargos efetivos na administração pública. “Um mecanismo possível de ser usado é dar um caso prático para que os candidatos pudessem solucionar. Durante a sua execução, uma equipe multidisciplinar seria eficiente para avaliar conhecimentos, habilidades e atitudes”, destaca Maria Luiza. E acrescenta: “É possível enumerar critérios que permitam avaliar e medir resultados e entregas, bem como a forma de mensuração”. Gestão e capacitação De acordo com a Pesquisa de Informações Básicas Municipais – Perfil dos Municípios (Munic) de 2011, em relação aos níveis de escolarização do pessoal ocupado na administração direta, no Brasil, 38,0% (2.143.618 de servidores) possuíam nível médio; 25,9% (1.459.173), ensino superior; e 6,1% (343.690), pós-graduação. Por outro lado, 20,7% (1.168.347) cursaram apenas o nível fundamental e 1,7% (96.043) não tinham instrução. No entanto, segundo Maria Luiza dos Santos Vellozo, o mais difícil é haver gestores capacitados e isentos para interpretar dados e assumir uma avaliação de desempenho sem contaminação com envolvimentos de ordem pessoal e política. Para a presidente da escola, o acesso a cursos de formação e de aperfeiçoamento se dá com a criação de uma política de capacitação que valorize e busque a profissionalização dos servidores públicos. “Isso é possível com a implantação de planos de carreiras que priorizem o desenvolvimento, com o apoio amplo e irrestrito dos gestores públicos e compreendendo a importância do desenvolvimento de competências para um melhor atendimento aos cidadãos”, destaca. Maria Luiza também opinou sobre a criação de um ambiente de trabalho que fomente a inovação,

o conhecimento e o compromisso com resultados: “Quando se tem gestores e equipes capacitados, comprometidos e preocupados com o cidadão, o ambiente é estimulado permanentemente, mesmo com as dificuldades legais impostas ao serviço público, que por vezes são colocadas como um dificultador. A experiência da escola, com cursos na área de empreendedorismo e de inovação, tem comprovado que os investimentos nessa área dão resultado, pelos inúmeros projetos inovadores premiados anualmente no serviço público estadual e municipal”. A diretora ainda diferenciou as políticas de remuneração fixa e variável: “A remuneração fixa é estabelecida por lei, paga pela prestação das atividades inerentes ao cargo. Já a variável é aquela que deveria ser paga pelo desempenho, pela criatividade e pela inovação, demonstrados para o alcance dos resultados, variando de pessoa para pessoa, aplicando-se os preceitos da ‘meritocracia’”. Qualidade de vida no trabalho Na visão de Maria Luiza, sistemas de apoio a decisões são implantados com o envolvimento da gestão superior, apoiando as ações, os programas e os projetos das unidades organizacionais; com espaço e com respeito à criatividade. “É fundamental investir em ações que visem à qualidade de vida no trabalho. É necessário criar estratégias e ações com o objetivo de promover um ambiente agradável. Um clima organizacional favorável influenciará no desenvolvimento das atividades diárias e nos resultados, o que tem sido, atualmente, cuidado das empresas e também das instituições públicas. A produtividade está diretamente relacionada com o bem estar das pessoas e das equipes”, conclui. Perfil do profissional Coordenador da Escola do Legislativo do Estado do Rio de Janeiro, o deputado estadual Gilberto Palmares é um crítico dos processos que focam, de maneira exagerada, o perfil do profissional com o objetivo da organização. “De certa forma, essa visão restringe o acesso de profissionais com formações diferenciadas, que podem contribuir

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“Considero os relatórios individuais um instrumento fundamental para se acompanhar o trabalho de cada um e o desempenho de toda a equipe. E ajudam, inclusive, o próprio profissional a ter uma dimensão melhor de suas próprias tarefas.” Gilberto Palmares

de maneira extremamente positiva. A superespecialização é importante, mas não deve ser o principal critério.”

variável é um bônus, um instrumento que ajuda a valorizar o trabalho do profissional”, acrescenta. Cursos de formação

Para o parlamentar, em todo processo seletivo são estabelecidos critérios aos quais os candidatos devem se adequar. O currículo e a experiência passada são pontos que pesam bastante na escolha de um profissional. “Tenho, porém, dúvida se mecanismos que estabeleçam padrões, nos quais as pessoas necessitem se encaixar, são realmente positivos. Muitas vezes, um candidato se sai bem em provas seletivas, mas no dia a dia do trabalho apresenta várias fragilidades diante de questões inesperadas.” O deputado defende que se estimule a autoavaliação, seja por meio de relatórios individuais periódicos seja na participação em seminários de planejamento, ou em reuniões de avaliação. “Particularmente, considero os relatórios individuais um instrumento essencial para o acompanhamento do trabalho de cada um e o desempenho de toda a equipe. Ajudam, inclusive, o próprio profissional a ter melhor dimensão de suas próprias tarefas.” Na opinião de Gilberto Palmares, há várias restrições em relação à remuneração variável, porque, de modo geral, ela serve para rebaixar a valores irrisórios a remuneração fixa, que é base inclusive para a aposentadoria do trabalhador. “Entretanto, em algumas situações específicas, com trabalhadores expostos a situações de risco, a remuneração

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Para garantir o acesso a cursos de formação e de aperfeiçoamento, Gilberto Palmares defende que a organização deve reservar um horário, dentro da própria jornada do trabalhador. “A prática deve envolver todos, com escalas ou rodízios, de maneira a que sejam igualmente beneficiados. Também considero os cursos de formação fundamentais para a progressão funcional.” O coordenador da Escola do Legislativo afirmou ser possível criar um ambiente de trabalho que fomente a inovação, o conhecimento e o compromisso com resultados. “Obviamente, isso depende de quem está à frente do ambiente de trabalho, de quem assume as diferentes instâncias de poder. Sou um entusiasta dos grupos de trabalho, pois permitem que todos tenham oportunidade de falar, de expor suas ideias, de compartilhar conhecimento e de dividir tarefas.” O desenvolvimento e a implantação de sistemas de apoio à decisão, para Palmares, são feitas ao se investir no espírito de equipe, no trabalho em equipe, nas atividades em que cada um deve conhecer perfeitamente as suas funções. Mas, também, na ampla visão do conjunto das tarefas, sabendo que a ação de cada um é parte do todo. “Decisões compartilhadas são mais bem aceitas e cumpridas. Cada vez mais fica claro que é impor-

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tante fazer com que o trabalhador não veja o local de trabalho como um ambiente hostil e, sim, como um lugar onde é possível assegurar qualidade de vida, que envolve da atenção à ergonomia, passando pela criação de espaços de lazer, que permitam ao empregado ter momentos de relaxamento.” Atitude sustentável na administração Paulo Sérgio Muçouçah, coordenador de Programas de Trabalho Decente e Empregos Verdes do Escritório da Organização Internacional do Trabalho (OIT) no Brasil, também participou da entrevista. Ele respondeu questionário sobre a relação entre a Gestão de Pessoas e a Economia Verde e a respeito de como funciona a atitude sustentável na Administração Pública. “Um dos principais gargalos da transição para uma economia mais sustentável é a carência de profissionais qualificados para exercer as funções requeridas pelas atividades econômicas ‘verdes’”, sinaliza o profissional. “Essa transição pressupõe, portanto, a criação de programas de formação profissional que incorporem a seus conteúdos um cuidado efetivo com a sustentabilidade. Na Administração Pública, a preocupação pode se traduzir na concessão de incentivos fiscais e econômicos para a produção e para o consumo sustentáveis, inclusive concedendo prioridade para a aquisição, por parte dos órgãos públicos, de bens e de serviços que causem menor impacto ambiental.” O coordenador explicou os critérios para a seleção de pessoal: “A presença de cursos, de dis-

ciplinas e de conteúdos específicos relacionados à sustentabilidade nos currículos dos candidatos a determinados postos de trabalho tem sido cada vez mais valorizada pelas empresas, por órgãos públicos e por instituições do Terceiro Setor.” De acordo com Paulo Sérgio, campanhas internas de promoção do comportamento ambientalmente correto realizadas por servidores (como reciclagem, redução do consumo de água e de energia) são desenvolvidas pelo Ministério do Meio Ambiente, por meio do programa A3P, cujo objetivo é a promoção de práticas sustentáveis na Administração Pública, incluindo o treinamento de profissionais. “A geração de empregos verdes contribui para a promoção de uma transição socialmente justa para uma economia de baixo impacto ambiental, na medida em que cria alternativas de ocupação para os trabalhadores que terão seus postos reduzidos ou eliminados nesse processo de transição”, assegura Muçouçah. E acrescenta: “O Programa Empregos Verdes da OIT busca basicamente ‘esverdear’ as atividades econômicas de maior impacto ambiental e melhorar as condições de trabalho nas atividades ambientalmente sustentáveis. Os exemplos são muitos e diversificados: incentivos à eficiência energética e ao uso de fontes renováveis de energia; criação de alternativas sustentáveis de geração de trabalho e renda em áreas assoladas pelo desmatamento; e promoção da reciclagem de resíduos com condições de trabalho decentes”, finaliza.

“A presença de cursos, de disciplinas e de conteúdos específicos relacionados à sustentabilidade nos currículos dos candidatos a determinados postos de trabalho tem sido cada vez mais valorizada pelas empresas, por órgãos públicos e por instituições do Terceiro Setor.” Paulo Sérgio Muçouçah

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Tributação da Propriedade

Um diagnóstico atualizado da tributação da propriedade no Brasil José Roberto R. Afonso — Economista e doutor pela UNICAMP Julia Morais Soares — Economista e mestre pela UFR Kleber Pacheco de Castro — Economista e mestre pela UFF

RESUMO O objetivo deste artigo é atualizar o diagnóstico sobre o contexto da tributação sobre propriedade no Brasil e tentar contribuir para a introdução da matéria nos debates sobre a reforma tributária. A estagnação do IPTU mostra o quanto o enorme potencial dos tributos patrimoniais tem sido ignorado, a despeito da relevância destes como alternativa para a exagerada tributação do consumo e, por fim, como promotor de maior equidade tributária. Palavras-chave: carga tributária. imposto patrimonial. IPTU.

O Brasil surpreende ao arrecadar uma carga tributária global (atualmente na casa de 36% do PIB) no patamar da maioria das economias avançadas. Porém, o mesmo não ocorre quando se observa apenas a parcela da carga relativa à tributação patrimonial, equivalente a 1.2% do PIB, mal respondendo por 4% da tributação nacional. Chama a atenção a situação de estagnação do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), municipal, que não se aproveitou da imensa onda de valorização imobiliária e de expansão de financiamentos habitacionais que varre todo o País; há anos arrecada menos que o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), estadual, que, um fenômeno mais recente, indica que em muitas cidades (40%)

chega a arrecadar menos que o Imposto sobre a Transmissão inter vivos de Bens Imóveis (ITBI), também municipal. Já o Imposto Territorial Rural (ITR), federal, segue com arrecadação irrisória, talvez mal cobrindo os custos de seu lançamento. A baixa carga de impostos sobre propriedade é consistente com a fraca equidade que caracteriza o sistema tributário brasileiro, a ponto de exercícios apontarem que a já elevada concentração de renda piora depois da cobrança dos tributos. Apesar dessa grave distorção, o debate sobre a equidade fiscal está ausente da cena política e até mesmo técnica no País. Não é muito diferente o tratamento do tema nas discussões sobre a reforma tributária.

Tributação da Propriedade

Fracassaram todos os projetos apresentados no passado e, agora, o governo brasileiro optou por propor mudanças pontuais e paulatinas. Infelizmente as atenções continuam monopolizadas para os chamados tributos indiretos, em especial, o estadual sobre circulação de mercadorias e serviços (ICMS). A tributação patrimonial é um tema completamente fora dos projetos de reforma e ausente até mesmo nas discussões. O objetivo deste artigo é atualizar o diagnóstico sobre o contexto da tributação sobre propriedade no Brasil e tentar contribuir para que a matéria desperte alguma atenção nos debates sobre a reforma tributária. Ainda mais sendo impostos típicos da competência local e como as prefeituras vêm reclamando da pressão de gastos e da estagnação

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das transferências federais, há uma oportunidade para se advogar maiores esforços para elevar impostos sobre propriedade. A tributação brasileira Dentre as razões apontadas para se reformar o sistema tributário brasileiro, está o peso da carga tributária. Argumenta-se que ela tem sido demasiado onerosa, principalmente se comparada a outros países em desenvolvimento, e que tem sido uma das responsáveis pelo baixo dinamismo da economia. Outro argumento está relacionado à alta e crescente regressividade dos tributos, predominantemente indiretos e pouco seletivos. A concentração de renda, que já está entre as maiores do mundo, aumenta ainda mais depois da aplicação dos impostos - que contrasta com a experiência da maioria dos países latinos (Rossignolo, 2012), quanto mais das economias avançadas. O sistema brasileiro é, ainda, considerado bastante complexo, devido à grande quantidade de tributos e alíquotas existentes. Como resultado, o Brasil é, disparado, o país onde os contribuintes precisam destinar mais tempo ao cumprimento de suas obrigações com o fisco1, principalmente com impostos sobre consumo, que chega a representar mais da metade do tempo total. Isto é reflexo da predominância de tributos indiretos no país. Os dados de 2011, na Tabela 1, apresentam uma composição da carga tributária melhor em

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tação. Os fatores apresentados nesta primeira parte têm sido os responsáveis pela caracterização do sistema tributário brasileiro como um sistema oneroso, injusto e anticompetitivo e a revisão desta imagem perpassa a reflexão sobre a ideal participação dos tributos patrimoniais na carga tributária.

relação à do início da década, mas ainda bastante concentrada sobre Bens e Serviços (41,6% da arrecadação, o correspondente a 14,9% do PIB), enquanto a Renda e o Patrimônio responderam por 21,3% e 3,4% da arrecadação e 7,6% e 1,2% do PIB, respectivamente. Devido à grande capacidade de gerar recursos fiscais, os tributos sobre o consumo, mais especificamente o ICMS, têm sido o principal alvo das propostas de reforma tributária, enquanto a tributação sobre o patrimônio tem sido relegada, a despeito das vantagens deste tipo de tribu-

A tributação do patrimônio no Brasil Evolução pós-80 O Brasil é um dos únicos países da América Latina que

Tabela 1 - Composição da carga tributária global brasileira em 2011 Base de Incidência

R$ Bilhões

% PIB

% Total

Per capita (R$)

Total

1.481,2

35,8

100,0

7.699,4

Bens e Serviços

616,4

14,9

41,6

3.203,9

9,2

25,6

1.974,5

21,3

1.642,2

3,4

263,3

1,8

138,5

Salários e mãode-obra

379,9

Renda, lucros e ganhos

315,9

Patrimoniais

50,7

7,6

1,2

Comércio Exterior

26,6

Taxas

23,4

0,6

1,6

121,4

Transações Financeiras

31,9

0,8

2,2

165,6

Demais

36,5

0,9

0,6

2,5

189,8

Fonte: Elaboração Própria (Balanço Oficial da União, STN: Balanço dos Estados, STN; Finbra. STN; SRF)

Tributação da Propriedade

atribui a seus governos locais, os municípios, a responsabilidade pelo estabelecimento de isenções e fixação de taxas, além de poder para exercer com autonomia a administração – cadastro, avaliação, determinação, arrecadação e cobrança – do principal imposto imobiliário do país, o IPTU. Outro imposto patrimonial sob sua competência é o ITBI (transmissão de bens intervivos); à União compete o imposto sobre propriedades rurais, o ITR; e aos estados competem dois impostos sobre o patrimônio, o IPVA (sobre veículos automotores) e o ITCD (sobre transmissão de bens como herança e doação). A evolução da carga dos tributos patrimoniais IPTU, IPVA e ITR, que incidem recorrente-

desempenho ocorreu em 1997, quando alcançou 0,026% do PIB. No período todo, seu peso no PIB sofreu um decréscimo de 29,3%.

mente sobre a propriedade, está ilustrada no gráfico 1. A carga tributária patrimonial total (projetada no eixo esquerdo) cresceu de 1980 a 2011, partindo de 0,27% para 1,01% do PIB. Em termos percentuais, esse crescimento foi de 276,8%, enquanto a carga tributária total (projetada no eixo vertical direito) cresceu 46,1%, mas os tributos sobre o patrimônio continuam tendo um peso muito pequeno (pouco menos de 3,4% da receita total). Dos 11,1 pontos que a carga aumentou nesse longo período apenas 0,74 se deveram a impostos sobre o patrimônio.

O IPTU foi o maior tributo patrimonial até 1996, quando foi alcançado pelo IPVA. Até 2005 havia certo equilíbrio na carga destes dois impostos, mas a partir desse ano o IPVA assumiu participação crescente, enquanto o IPTU decresceu. A carga do IPTU cresceu 66,9% e a do IPVA, 311,8% desde sua criação, em 1985. Estes fatos podem ser reflexo, em grande medida, das deficiências presentes na administração do IPTU, além da forte expansão da base tributável (veículos automotores) do IPVA nos últimos anos.

Dentre os impostos que compõem a carga patrimonial, podemos notar a irrisória participação do ITR, cujo melhor

O ITBI também vem crescendo mais que o IPTU. Para ter uma

Gráfico 1 - Evolução da carga tributária patrimonial e total no Brasil: 1980-2011

Fonte: Elaboração própria (Finbra, STN).

Tributação da Propriedade

Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM >

Tabela 2 – Impostos sobre a propriedade no Brasil em 2011

Arrecadação (R$ bilhões)

% da Arrecadação total

% da arrecadação patrimonial

% PIB

R$ per capita

1481,2

100,00%

2726,5%

35,82%

7.699,4

1.1.3 - Impostos sobre Propriedade

54,3

3,67%

100,0%

1,31%

282,4

1.1.3.1 - Impostos Recorrentes sobre Propriedade Imóvel

17,7

1,19%

32,5%

0,43%

91,9

1.1.3.2 - Impostos Recorrentes sobre Riqueza Líquida

0,0

0,00%

0,0%

0,00%

0,0

1.1.3.3 - Impostos sobre Imóveis, Heranças e Doações

9,1

0,61%

16,7%

0,22%

47,2

1.1.3.4 - Impostos sobre Transações Financeiras e de Capital

0,0

0,00%

0,0%

0,00%

0,0

1.1.3.5 - Outros Impostos não Recorrentes sobre Propriedade

3,7

0,25%

6,7%

0,09%

19,1

1.1.3.6 - Outros Impostos Recorrentes sobre Propriedade

23,9

1,61%

44,0%

0,58%

124,3

Patrimônio

54,3

3,67%

100,0%

1,31%

282,4

IPVA

23,9

1,61%

44,0%

0,58%

124,3

IPTU

17,1

1,16%

31,5%

0,41%

89,0

ITBI

6,3

0,43%

11,6%

0,15%

32,9

ITCD

2,8

0,19%

5,1%

0,07%

14,3

ITR

0,5

0,04%

1,0%

0,01%

2,8

Contribuições de Melhorias (Municípios)

3,0

0,20%

5,5%

0,07%

15,5

Contribuições de Melhorias (Estados)

0,7

0,05%

1,3%

0,02%

3,6

Arrecadação Total POR CATEGORIA TRIBUTÁRIA (METODOLOGIA IMF/GFS) 1.1 - Impostos

POR TRIBUTO PATRIMONIAL

Fonte: Elaboração própria (Balanço Oficial da União, STN; Balanço dos Estados, STN; Finbra, STN; SRF).

Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012

Tributação da Propriedade

Gráfico 2 – Comparação da arrecadação por cidade do IPTU, IPVA, ISS e ITBI: em proporção do total de municípios, 2010 e 2011

ideia da defasagem, o ITBI gera atualmente quase 40% do IPTU, enquanto rendia apenas um quinto há apenas uma década. Composição atual A arrecadação de impostos sobre a propriedade no Brasil, segundo a metodologia de classificação do FMI, conforme a Tabela 2, tem se concentrado sobre os imóveis (17,7%), inclusive quando de sua transferência - venda, herança e doação – (9,1%), e sobre veículos automotores, o principal componente da categoria Outros Impostos sobre Propriedade (23,9%). A abertura destes números pelos impostos existentes no Brasil (parte baixa da tabela) mostra o IPVA como o maior

arrecadador dentre os tributos patrimoniais. Em seguida, arrecadam mais o IPTU, o ITBI e o ITCD, nesta ordem. O Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) tem a participação irrisória de 1% da arrecadação patrimonial. Em 2011, os R$ 54,3 bilhões arrecadados pela taxação sobre o patrimônio representavam 1,31% do PIB; 3,67%, apenas, da arrecadação total. Na realidade, o que se observa no Brasil é que o ITR é praticamente nulo e que o IPTU tem sido pouco explorado e vem perdendo espaço para outros impostos. A tributação municipal Sendo municipal a competência para tributar o pa-

Tributação da Propriedade

trimônio imobiliário e a sua transferência, é interessante concentrar as atenções em sua arrecadação. O Gráfico 2 relaciona o percentual de municípios cuja arrecadação de IPTU tenha sido maior e menor do que outro imposto recolhido no âmbito municipal, no caso, IPVA, ISS e ITBI2. Pode-se notar que grande parte dos municípios arrecadam mais IPVA e ISS do que IPTU. O IPVA manteve nos dois anos analisados a dominância em relação ao IPTU em aproximadamente 93% dos municípios. Já o ISS teve um pequeno aumento no percentual de municípios que o arrecadam mais, de 84,8% para 85,5%. O mais surpreendente

Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM >

Tabela 3 (a) (b) – Diferença por cidades entre IPTU e demais impostos no Brasil em 2011 (a) UF

Município

(b) População

Dif. % IPTU/ IPVA

Município

População

Dif. % IPTU/ ISS

Salvador

2.693.606

-10%

São Paulo

11.316.119

-44%

Fortaleza

2.476.589

-31%

Rio de Janeiro

6.355.949

-59%

Belo Horizonte

2.385.640

-17%

Salvador

2.693.606

-60%

Manaus

1.832.424

-71%

Fortaleza

2.476.589

-60%

Curitiba

1.764.541

-36%

Belo Horizonte

2.385.640

-17%

Recife

1.546.516

-18%

Manaus

1.832.424

-87%

Porto Alegre

1.413.094

-18%

Curitiba

1.764.541

-55%

Belém

1.402.056

-56%

Recife

1.546.516

-57%

Goiânia

1.318.149

-20%

Porto Alegre

1.413.094

-48%

Guarulhos

1.233.436

-1%

Belém

1.402.056

-78%

Campinas

1.090.386

-23%

Goiânia

1.318.149

-30%

São Luís

1.027.430

-71%

Campinas

1.090.386

-34%

São Gonçalo

1.008.065

-40%

São Luís

1.027.430

-91%

Maceió

943.110

-37%

São Gonçalo

1.008.065

-34%

Duque de Caxias

861.158

-18%

Maceió

943.110

-55%

Teresina

822.364

-61%

Duque de Caxias

861.158

-82%

Natal

810.780

-43%

Teresina

822.364

-69%

Nova Iguaçu

799.047

-19%

Natal

810.780

-70%

São Bernardo do Campo

770.253

-19%

Nova Iguaçu

799.047

-52%

João Pessoa

733.155

-37%

São Bernardo do Campo

770.253

-11%

Santo André

678.486

-26%

João Pessoa

733.155

-74%

Osasco

667.826

-8%

São José dos Campos

636.876

-39%

Ribeirão Preto

612.340

-56%

Uberlândia

611.904

Contagem

Sorocaba

Aracaju

579.563

Feira de Santana

562.466 1.120.129

-36%

Média

-23%

Brasil

Média

Santo André

678.486

-25%

Osasco

667.826

-42%

São José dos Campos

636.876

-46%

-77%

Ribeirão Preto

612.340

-29%

608.715

-59%

Uberlândia

611.904

-77%

593.776

-56%

Contagem

608.715

-51%

-11%

Sorocaba

593.776

-51%

-72%

Aracaju

579.563

-59%

1.667.583

-53%

Brasil

-48%

Fonte: Elaboração própria (Finbra, STN).

é a relação entre IPTU e ITBI, que é um imposto que incide sobre a transmissão de bens (venda ou herança) e deveria ser residual em relação ao IPTU. No entanto, em 38,9% dos municípios ele arrecadou mais do que o imposto recorrente sobre

Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012

a propriedade urbana, em 2010, e este percentual ainda aumentou mais de 3 pontos em 2011. Algumas relações podem ser inferidas também da análise da Tabela 3, que apresenta os municípios mais populosos

dentre aqueles cuja arrecadação de IPTU é menor e maior do que a de IPVA (seções (a) e (d), respectivamente); menor e maior do que a de ISS (seções (b) e (e), respectivamente); e menor e maior do que a de ITBI (seções (c) e

Tributação da Propriedade

Tabela 3 (c) (d) – Diferença por cidades entre IPTU e demais impostos no Brasil em 2011 (c)

(d)

Município

População

Dif. % IPTU/ IPVA

Município

População

Dif. % IPTU/ ISS

João Pessoa

733.155

-42%

São Paulo

11.316.119

22%

Uberlândia

611.904

-16%

Rio de Janeiro

6.355.949

57%

Vila Velha

419.854

-5%

Campo Grande

796.252

90%

Petrolina

299.752

-16%

Londrina

511.279

11%

Ribeirão das Neves

299.729

-17%

Niterói

489.720

56%

Cascavel

289.340

-8%

Aparecida de Goiânia

465.093

30%

Juazeiro do Norte

252.841

-9%

Florianópolis

427.298

14%

Marabá

238.708

-8%

Santos

419.509

33%

Arapiraca

216.108

-45%

Parnamirim

208.426

-60%

Juazeiro

199.761

-33%

Lauro de Freitas

167.309

-2%

São José de Ribamar

165.418

-25%

Caxias

156.327

-94%

Parnaíba

146.736

Barreiras

139.285

-50%

Vitória de Santo Antão

130.924

-4%

Garanhuns

130.303

-11%

Porto Seguro

129.325

-15%

Crato

122.717

-29%

Codó

118.568

-28%

Itapipoca

117.720

-44%

Maranguape

115.465

-45%

São Mateus

110.454

-62%

Bento Gonçalves

108.481

-21%

Paço do Lumiar

107.764

Trindade

106.256

-83%

Parintins

102.946

-40%

Eunápolis

101.432

-45%

208.518

-30%

Média Brasil

Diadema

388.576

32%

São Vicente

334.663

50%

Caruaru

319.580

13%

Petrópolis

296.565

20%

Guarujá

292.744

407%

Praia Grande

267.307

330%

Volta Redonda

259.012

37%

Camaçari

249.206

48% 26%

Itaboraí

220.352

Dourados

198.422

Cabo Frio

190.787

16%

Cabo de Santo Agostinho

187.159

66%

Luziânia

177.099

28%

Angra dos Reis

173.370

113%

Teresópolis

165.716

10%

Águas Lindas de Goiás

163.495

157%

Timon

157.438

871%

Bragança Paulista

148.411

Maricá

131.355

132%

Atibaia

127.778

355%

Cubatão

119.520

1605%

874.130

160%

173%

Média Brasil

-23%

Fonte: Elaboração própria (Finbra, STN).

(f)). É possível notar, observando a população média dos grupos, por exemplo, que a maior arrecadação de ITBI é mais comum em municípios de menor porte, enquanto naqueles de maior porte a

inferior arrecadação de IPTU ocorre em benefício da arrecadação de ISS e IPVA. Ou seja, há motivos para acreditar que a debilidade da arrecadação de IPTU nos municípios pequenos seja ainda maior do

Tributação da Propriedade

que nos grandes, pois esta sequer alcança a arrecadação do ITBI3. Sobre as causas do pior desempenho dos municípios menores, Sepulveda e Vazques (2009) apontam a menor base tributável e Afonso e et

Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM >

Tabela 3 (e) (f) – Diferença por cidades entre IPTU e demais impostos no Brasil em 2011 (e)

(f)

Município

População

Dif. % IPTU/ IPVA

Município

Guarulhos

1.233.436

São Paulo

11.316.119

302%

Campo Grande

796.252

Rio de Janeiro

6.355.949

157%

Londrina

511.279

Salvador

2.693.606

42%

Aparecida de Goiânia

465.093

50%

Fortaleza

2.476.589

95%

Mogi das Cruzes

392.196

31%

Belo Horizonte

2.385.640

140%

Diadema

388.576

32%

Manaus

1.832.424

32%

Carapicuíba

371.502

13%

Curitiba

1.764.541

57%

População

Dif. % IPTU/ ISS

São Vicente

334.663

199%

Recife

1.546.516

239%

Franca

321.012

32%

Porto Alegre

1.413.094

53%

Caruaru

319.580

Belém

1.402.056

139%

Guarujá

292.744

109%

Goiânia

1.318.149

104%

Praia Grande

267.307

694%

Guarulhos

1.233.436

488%

Suzano

265.074

38%

Embu

242.730

27%

Campinas

1.090.386

367%

São Carlos

224.173

62%

São Luís

1.027.430

106%

Indaiatuba

205.808

34%

São Gonçalo

1.008.065

217%

Rio Claro

187.638

46%

Passo Fundo

186.083

Ferraz de Vasconcelos

170.297

157%

Teresópolis

165.716

42%

Águas Lindas de Goiás

163.495

67%

Itapecerica da Serra

154.374

Bragança Paulista

148.411

121%

Jaú

132.494

12%

Maricá

131.355

Maceió

943.110

127%

Duque de Caxias

861.158

604%

Teresina

822.364

153%

Natal

810.780

65%

Nova Iguaçu

799.047

262%

Campo Grande

796.252

515%

São Bernardo do Campo

770.253

354%

Santo André

678.486

283%

Osasco

667.826

445%

São José dos Campos

636.876

218%

56%

Ribeirão Preto

612.340

93%

Atibaia

127.778

39%

Contagem

608.715

26%

Bagé

116.944

194%

Sorocaba

593.776

95%

Ribeirão Pires

113.726

714%

Catanduva

113.356

840%

Aracaju

579.563

25%

294.589

126%

1.691.191

200%

Média Brasil

-48%

Média Brasil

173%

Fonte: Elaboração própria (Finbra, STN).

al (2012) mencionam razões políticas e administrativas4. Com o objetivo de dimensionar a magnitude da defasagem do IPTU com outros impostos no

Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012

âmbito municipal, elaboramos uma simulação para apurar quais seriam os impactos na arrecadação deste imposto caso ela fosse igual à arrecadação do IPVA ou igual à do ITBI, nos municípios em que estes

impostos são mais arrecadados do que o IPTU, e as conclusões podem ser vistas na Tabela 4. Se a arrecadação de IPTU fosse igual à arrecadação do

Tributação da Propriedade

Tabela 4 – Comparação municipal da arrecadação de IPTU, IPVA e ITBI em 2011 IPTU=IPVA

IPTU=ITBI

2010

2011

2010

2011

% Municípios em que IPTU é menor

93,4%

93,3%

38,9%

42,0%

Aumento da arrecadação (R$ milhões)

7.158

7.927

247

304

Aumento da arrecadação (%)

45,2%

1,6%

1,7%

Carga tributária

0,610%

0,616%

0,427%

0,431%

Fonte: Elaboração própria (Finbra, STN).

IPVA, nos municípios em que fora menor, o país teria um aumento de 45,2% no recolhimento de IPTU, o que significa que a carga tributária do imposto sobre a propriedade urbana seria de 0,61% do PIB em 2010, em vez de 0,43%. Em 2011 haveria o mesmo impacto em termos percentuais da arrecadação do IPTU e praticamente a mesma

carga. Para o ITBI o impacto seria menor, pois o número de municípios em que essa arrecadação supera o IPTU é pequeno diante dos 93% em que há superação do IPVA. Outro imposto, o ISS, é responsável, junto com o IPTU, por grande parte das receitas próprias dos municípios. De

fato, conforme ilustrado no Gráfico 3, o segundo vem superando cada vez mais o primeiro desde a década de 1980, e particularmente a partir de meados de 2003 apresentou forte aceleração em termos percentuais do PIB, enquanto a carga do IPTU decresceu, ainda que em menor magnitude. A maior e crescente importância de impostos sobre serviços no financiamento dos seus municípios lança luzes sobre dois pontos importantes sobre a estrutura tributária brasileira: a competição fiscal entre municípios e a falta de equidade. O primeiro ponto diz respeito à existência de competição fiscal entre municípios brasileiros no âmbito do ISS, que afeta a alocação das firmas prestadoras de serviços

Gráfico 3 – Evolução da carga tributária de IPTU e ISS no Brasil: 1980-2011

Fonte: Elaboração própria (Finbra, STN).

Tributação da Propriedade

Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM >

“

O sistema brasileiro é, ainda, considerado bem complexo, devido à grande quantidade de tributos e de alíquotas existentes

e reduz a arrecadação global do imposto. A tributação de imóveis tem como vantagem em relação à tributação sobre serviços o fato de sua base ser relativamente imóvel, o que evita que os governos locais entrem numa disputa destrutiva pela manutenção das firmas em sua jurisdição em troca de menores alíquotas ou benefícios fiscais específicos (Sepulveda e Vazques, 2009). O segundo ponto, a falta de equidade, é majorada pela forte presença de impostos sobre serviços, que, por natureza, não fazem acepção entre contribuintes, tendendo a ser regressivos ou, na melhor das hipóteses, neutros5. Como se não bastasse, o IPTU está incidindo de forma regressiva entre as diferentes faixas de renda (IPEA, 2009), o que vai contra a concepção de impostos sobre o patrimônio, principalmente num país carente de políticas fiscais de cunho social, ou seja, que contribuam para a redução de desigualdades. Desde 2000, com a Emenda Constitucional nº 29, a incidência progressiva do IPTU está autorizada e pode ser usada como instrumento de política urbana

Ano 58 — N ° 281 — Julho/Agosto/Setembro 2012

e equidade tributária, mas ainda enfrenta dificuldades, que afetam, inclusive, a questão que acabamos de expor, a equidade, ou a falta dela. Os impostos imobiliários, se bem administrados, se mostrariam como uma boa alternativa para um sistema tributário que se pretenda razoavelmente equitativo, tanto por reduzir os efeitos das competições entre municípios como por ser a tributação direta a ferramenta que permite distinguir as distintas capacidades contributivas. Por isso se mostra importante diagnosticar a defasagem do IPTU, identificada através da análise dos dados aqui feita, de modo a estimular e fomentar reformas que o incluam em sua pauta. O desprezado imposto patrimonial urbano A dificuldade em se aumentar a arrecadação do IPTU reside em várias questões. A primeira e principal delas é apontada por vários estudos sobre o tema: os custos políticos e administrativos do imposto. A pressão política de grupos com grande influência e a impopularidade do imposto para a população em geral podem

”

ser uma barreira a qualquer tentativa do município de aumentar a arrecadação (Carvalho Jr., 2006). Bahl (2009) afirma que, mesmo que seja admitido que são as falhas na administração do um imposto sobre a propriedade a maior causa de baixa arrecadação em países em desenvolvimento, tanto eleitores como governantes têm certa relutância em promover melhorias neste campo. Isto porque estariam associadas ao fim de práticas como a subavaliação do patrimônio, isenções e relaxamento das sanções a devedores. Além disso, os custos de uma reforma nestes tributos são geralmente vistos como altos em relação à receita gerada pelo imposto, enquanto o retorno de uma melhor administração de impostos sobre o consumo, por exemplo, seria muito mais alto. Por isso é importante ter noção do quanto a receita patrimonial pode ser aumentada, de forma que o peso dos custos da reforma sejam reduzidos, e das vantagens da ênfase neste tipo de tributação. Os custos administrativos da arrecadação do IPTU se

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devem à necessidade de manutenção de cadastros imobiliários atualizados e com bom grau de cobertura, já que a base de cálculo do imposto, o valor venal do imóvel, não é declaratória (como IR e ICMS), mas deve ser aferida pelo governo municipal. Revisões periódicas das informações são extremamente importantes pois só assim o coletor poderá monitorar a expansão urbana e as mudanças no uso do solo6 já cadastrado e, consequentemente, poderá implementar políticas públicas de otimização do uso do espaço urbano mais eficientes. Cada cidade possui o seu chamado Cadastro Imobiliário Municipal, mas a realidade é que nem sempre a prefeitura possui os recursos (financeiros e humanos) em escala suficiente para um bom controle desse serviço. O recente descompasso entre a expansão acelerada do ITBI e a estagnação do IPTU é mais uma expressão do antigo problema: os valores dos imóveis nos cadastros não são revisados com frequência suficiente e a preços de mercado de forma que a cobrança do imposto pudesse acompanhar a valorização imobiliária dos últimos anos. A arrecadação do IPTU ficou estacionada, enquanto o ITBI, baseado no valor da transação, sofreu o devido “reajuste”. O ISS, em contraposição, é um imposto mais fácil de ser cobrado e administrado, o que

tem determinado o aumento de sua participação nas receitas próprias dos municípios. Por ser um imposto indireto o seu ônus é socializado, embora regressivamente. A despeito de sua regressividade, o imposto enfrenta menor desgaste político, afinal seu pagamento não é tão visível quanto o do IPTU. E dois fatores determinam a facilidade no seu recolhimento: a concentração da base tributária em grandes contribuintes, o que facilita o trabalho de fiscalização e o nível de arrecadação, e a determinação direta e automática da base de cálculo, que é o preço do serviço cobrado pelos contribuintes. Além dos aspectos políticos e administrativos que rodeiam o IPTU, outros obstáculos a uma melhor arrecadação são apontados por Cesare (2012). A desigualdade de renda, que atinge tanto a famílias que não terão condições de pagar

o imposto como a municípios que não terão recursos para manter um fisco eficiente. O alto grau de informalidade verificado em grandes áreas de ocupação irregular, principalmente nas grandes cidades, que dificultam a universalização do tributo e a manutenção de cadastros. A heterogeneidade de tipos de ocupação e posse, que aumentam as chances de erro de avaliação. E, por último, a falta de transparência tanto das informações fiscais como do mercado imobiliário. O que se argumenta no final das contas, é que há espaço para aumentar a arrecadação de impostos sobre o patrimônio imóvel sem necessariamente aumentar alíquotas, investindo na melhoria da qualidade da tributação, investindo em tecnologia e capital humano. No entanto, citando Bahl (2009), um aumento efetivo da receita exige que todos os aspectos da

Um aumento efetivo da receita exige que todos os aspectos da reforma sejam implementados, caso contrário se corre o risco de que o gasto realmente não tenha valido a pena

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quadrado onde estão inseridos os imóveis da cidade e será usada como referência pelo fisco para determinar a base de cálculo do IPTU. Para que a progressividade do imposto seja garantida, é fundamental que o valor venal dos imóveis esteja o mais próximo possível do seu preço de mercado, cujo valor sofre influência de fatores dinâmicos e exige revisão periódica, caso contrário pode causar impactos distributivos significativos. A única vez em que a tributação patrimonial mereceu um pouco mais de atenção foi na estratégia para construção de um novo sistema tributário

reforma sejam implementados, caso contrário se corre o risco de que o gasto realmente não tenha valido a pena. E estes aspectos são: elaboração de cadastro de todas as propriedades, atualização constante das informações cadastrais e das avaliações imobiliárias e aplicação de mecanismos eficazes de cobrança e punição judicial a devedores. Afonso et al (2012) seguem na mesma linha ao afirmar que o investimento na melhoria do sistema de cadastro e de avaliação por si só não tem efeitos certos, pois alguns municípios podem se deparar com outros fatores que estejam afetando a arrecadação. Os frutos de uma reforma, no entanto, iriam além de aumento de receitas, incluindo a correção de outro aspecto negativo do atual sistema que é a alta regressividade do IPTU. Para entender a regressividade do IPTU vamos destrinchar um pouco mais o processo

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de arrecadação do imposto. Existem dois instrumentos de controle: o Cadastro Imobiliário Municipal e a Planta Genérica de Valores (PGV). O primeiro contém o registro das características dos imóveis, como tamanho, localização, padrão de construção e a identificação dos contribuintes. Manter estas informações atualizadas depende de uma equipe técnica especializada e de recursos tecnológicos sofisticados, como imagens via satélite para georreferenciamento da zona urbana da cidade. A alta informalidade, ou seja, existência de inúmeros imóveis irregulares, decorre da dificuldade de acessar as áreas marginalizadas da cidade. Mas, a irregularidade não se restringe a edificações de baixa renda. Geralmente os cadastros estão defasados em relação à situação real dos imóveis e têm baixo grau de cobertura. A PGV, por sua vez, deve informar o valor do metro

Estudos apontam para uma tendência a avaliações imobiliárias regressivas. Uma das razões disso é a ausência de aplicação de critérios técnicos, o que torna a revisão de valores das plantas uma decisão meramente política. De Cesare (2008) mostra a desigualdade nas avaliações imobiliárias como uma das duas fontes de regressividade no imposto imobiliário, de natureza administrativa. A outra fonte é da natureza intrínseca ao imposto. A autora cita trabalhos de Yinger et al., 1998, e de Vilela, 2001, que explicam a regressividade intrínseca ao imposto pelo fato de não necessariamente o valor do patrimônio ser proporcional à renda da família. Na verdade, geralmente as famílias mais pobres devem fazer um esforço financeiro maior para adquirir o imóvel próprio do que as famílias mais ricas, o que quer dizer que há um distanciamento maior entre a renda da família e o valor do imóvel nas camadas mais pobres da população. O uso de taxas progressivas pode

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A baixa relevância dos impostos patrimoniais na elevada carga tributária global nacional e a rara atenção dada a eles nos diagnósticos sobre a situação atual da tributação no País acabam por se reproduzir nas discussões e proposições de reforma tributária

amenizar a regressividade intrínseca do imposto, mas não será capaz de corrigir distorções de origem administrativa. As avaliações imobiliárias costumam ser distorcidas do ponto de vista distributivo pelos seguintes fatores apontados por Carvalho Jr. (2006): a) a possibilidade de omissão de variáveis que geram externalidades positivas, que vão além da análise do padrão de construção; b) tendência a estabelecimento de arrecadação piso e teto por imóvel, geralmente para cobrir custos administrativos; e c) a maior capacidade de exercer pressão política de determinados grupos com poder econômico (proprietários de imóveis mais caros) e conseguir benefícios individuais como isenções, ou mesmo de contestar judicialmente as cobranças. A qualidade da elaboração e a periodicidade da revisão do Cadastro Imobiliário Municipal e da Planta Genérica de Valores operariam no sentido da minimização, quiçá da ex-

tinção, destes problemas. Mas o quadro atual destas informações no Brasil ainda inspira preocupações, a despeito da boa evolução recente, inclusive nos municípios menores. Dados de Garson (2007), de 2006, mostram que 20% dos 3970 municípios com menos de 20.000 habitantes não tinham cadastro imobiliário informatizado, mas em 1999 eram 48%. Já dentre os 1.594 municípios com mais de 20.000 habitantes, 9% não o tinham, mas em 1999 eram 26%. Dentre as preocupações ainda presentes está o fato de a revisão dos valores venais na PGV depender de aprovação legislativa, o que a torna uma decisão política e bloqueia mudanças que deveriam ter teor técnico. A cobrança de débitos em atraso também enfrenta dificuldades administrativas e políticas que precisam ser revistas no sentido de combater a evasão fiscal (Garson, s/d). De forma a fortalecer a receita do IPTU sem perder o foco na equidade fiscal, Guedes

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(2008) sugere várias ações, sendo elas no campo da ação legislativa e administrativa. Num primeiro momento, o objetivo se concentra na promoção da regressividade do imposto, que implica na reordenação do sistema de isenções, de mensuração da capacidade contributiva e reestruturação das alíquotas em função do valor venal. Administrativamente, muitas das orientações seguem na mesma linha do que comentamos aqui, mas há uma ênfase maior na importância da gestão dos créditos tributários, devido ao alto grau de inadimplência verificado, e na insegurança jurídica que ainda rodeia as tentativas de reavaliações imobiliárias, apesar da EC 29/2000. Mudanças sem dúvida se mostram necessárias, afinal, a substituição da tributação sobre o consumo, que não leva em consideração a capacidade contributiva do consumidor, por uma eficiente tributação sobre o patrimônio, pode ser uma maneira de reduzir a regressividade da carga tributária, significativa no Brasil. No

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entanto, apesar dos benefícios sobre a equidade do sistema tributário e do espaço para aumento da arrecadação para os municípios, não tem havido o menor interesse dos diferentes projetos do governo federal de reforma tributária em propor mudanças para os tributos patrimoniais. Os debates políticos têm evitado ao máximo as mudanças que atinjam as competências municipais. Reforma e perspectivas A baixa relevância dos impostos patrimoniais na elevada carga tributária global nacional e a rara atenção dada a eles nos diagnósticos sobre a situação atual da tributação no País acabam por se reproduzir nas discussões e proposições de reforma tributária. A única vez em que a tributação patrimonial mereceu um pouco mais de atenção foi na estratégia para construção

de um novo sistema tributário (ou seja, além de uma reforma) desenhada no Senado Federal, por comissão especial entre 2008/2010 (Senado Federal, 2008). A defesa no Senado de um novo sistema tributário, porém, não avançou, pois a agenda parlamentar no País historicamente sempre foi pautada pelo Executivo Federal e este não manifestou interesse em mudanças mais profundas. Ao contrário, a atual gestão assumiu o discurso de que só é possível promover mudanças aos poucos e, ainda assim, manteve o foco apenas no ICMS, quando muito incluindo contribuições sociais. Na prática, as alterações na legislação tributária foram raras e com alcance mínimo. Neste contexto, a tributação patrimonial continua sendo um tema completamente fora da pauta, do mesmo modo que a equidade tributária é do interesse de um pequeno grupo de técnicos. O discurso segue

sendo progressista, sempre a favor de mudanças sociais, mas a política tributária é conversadora e a disposição para promover reformas é mínima. Sem reformas estruturais, a perspectiva para a tributação do patrimônio é, quanto muito, manter a carga do IPTU municipal e do IPVA estadual em torno dos patamares atuais, assim como o ITR 7 federal com sua insignificância (até estatística), e quando muito com expansão dos impostos sobre transmissão, beneficiados pela valorização imobiliária e financiamentos habitacionais, mas que pouco contam na receita tributária nacional – e mesmo local. O cenário político não aponta menor indicio de se aproveitar o enorme potencial oferecido pelos tributos patrimoniais no Brasil, até como alternativa para compensar a redução da exagerada tributação do consumo.

NOTAS 1 Ver avaliações do Banco Mundial denominadas Doing Business: a empresa brasileira gasta mais de 2,6 mil horas por ano para pagar tributos, a mais alta entre uma e meia centena de países. 2 Para as análises deste estudo consideramos o dobro da Cota-parte IPVA para comparação com a arrecadação do IPTU, ainda que os recursos tenham ficado com o estado. 3 Os municípios menores precisariam promover maior esforço fiscal do que os maiores para administrar eficientemente impostos sobre a propriedade, pois os ganhos em arrecadação não seriam proporcionais ao seu custeio, devido à sua menor base tributável. Os dados mostram que 39,5% dos municípios brasileiros têm arrecadação do IPTU inferior à dos três impostos e eles têm população média de 27.118 habitantes. Todos os municípios da lista (f) estão entre eles. 4 Afonso et al (2012) destacam as diferentes realidades dos municípios e sua relação com a capacidade tributária. 5 Paes e Bugarin (2006) encontram alíquotas efetivas crescentes para o ISS em estudo a partir de despesas da POF (Pesquisa de Orçamentos Familiares) 2002/2003, mas a justificativa estaria no consumo mais intensivo de serviços pelas famílias de maior renda, principalmente educação e saúde. Há uma diferença entre pagar menos impostos por um serviço e não ter acesso a ele, que não se reflete nos números. 6 Morales-Schechinger (s/d) faz interessante investigação sobre o mercado imobiliário latino-americano e defende a sua regulação por via fiscal, principalmente para captura de mais-valia para uso da coletividade. Sobre o Brasil, especificamente São Paulo, ele chama atenção para o pouco uso de instrumentos fiscais desta natureza, a despeito de estarem claramente previstos na legislação. 7 Emenda Constitucional de 2003 chegou a contemplar a delegação à Prefeitura, por convênio, da cobrança do ITR. Até hoje 1617 municípios aderiram ao convênio.

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RESUMEN Un diagnóstico actualizado sobre la tributación de la propiedad en Brasil El propósito de este artículo es actualizar el diagnóstico del contexto de los impuestos de propiedad en Brasil y tratar de contribuir a la introducción de la materia en los debates sobre la reforma fiscal. El estancamiento de IPTU muestra cómo el enorme potencial de los impuestos a la propiedad han sido ignoradas, a pesar de la importancia de estos como una alternativa a la sobre-imposición sobre el consumo y, por último, como promotor de la equidad fiscal. Palabras-clave: Tax Burden. Property tax. IPTU.

ABSTRACT Updated diagnosis on property taxation in Brazil The purpose of this article is to update the diagnosis of the context of property taxes in Brazil and try to contribute to the introduction of the subject in debates about tax reform. The stagnation of IPTU shows how the huge potential of the property taxes have been ignored, despite the relevance of these as an alternative to over-taxation of consumption and, finally, as a promoter of greater tax fairness. Key words: Carga fiscal. Impuestos a la propriedad. IPTU.

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Administração Estatal

Administração estatal ou social: um falso dilema Carlos Fernando Galvão — Coordenador de Geografia da Equipe de Apoio Pedagógico da Coordenadoria Técnica da Secretaria Municipal de Educação (SME) do Rio de Janeiro e Coordenador de Gestão e Integração de Rede da Regional Metropolitana VI, da Secretaria de Estado de Educação do Rio de Janeiro — cfgalvao@terra.com.br

RESUMO Gerir o Estado não é uma tarefa simples e, como a crise da democracia apenas representativa bem o demonstra, não deveria ser tarefa de poucas pessoas, ainda que eleitas. O modelo de gestão do Estado, entendido como poder público, é, dada a força crescente dos fundos públicos, essencial para o sistema democrático moderno e para a melhoria da qualidade de vida de todos nós. O presente artigo analisa um desses modelos e seus prováveis impactos sociais e aponta para alternativas. Palavras-chave: Gestão Pública. Democracia Representativa. Democracia Participativa.

Gestão Social: uma nova visão, para além da mera “Gestão Estatal” Guimarães Rosa dizia em “Grande Sertão”, que viver é muito perigoso, mas aprender a viver é que é o verdadeiro viver. Várias são as propostas existentes para a reforma do Estado. Aos cidadãos, cabe aceitar o desafio de examinar tais propostas e, analisando-as, aceitá-las, por eficazes para nossas condições sociais, culturais, políticas, ambientais e econômicas, ou rejeitá-las, por inadequadas, segundo os mesmos parâmetros. Nenhuma proposta deve ser descartada a priori, como se tivesse vícios de origem e o exercício da crítica, desde que respeitosa, deve ser

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valorizado. Debater com respeito faz parte do bem viver. Isto posto, propomos, neste artigo, uma breve análise da “Proposta de Ajuste Fiscal para o Brasil e a experiência da Nova Zelândia”, realizado neste país a partir dos anos 80 e apresentado em maio de 2006, pela FIESP. Embora o documento tenha sido divulgado há algum tempo, vale, no mínimo, como um exercício de análise crítica para propostas futuras. A partir do referido modelo, a entidade empresarial expôs uma proposta de controle dos gastos públicos brasileiros, baseada em três pontos: 1 – redução do total da despesa real do Estado em 2% ao longo

de 6 anos e a manutenção dos níveis de despesas, após esse período, por mais 4 anos; 2 – limite do crescimento do total da receita real para até 50% da taxa prevista de crescimento econômico, limitada a 2,75% ao ano e 3 – atingido o superávit operacional real positivo (diferença entre receita e despesa, após o pagamento de juros), passaríamos, então, a destinar 90% do mesmo para investimentos estatais. Com essas três medidas, a FIESP estimava que, ao final dos 10 anos desse ajuste fiscal, uma vez realizado, os gastos públicos ficariam reduzidos

em 2% reais e o que poderia vir como boas conseqüências desse ajuste seria, segundo a FIESP: 1 – a queda na dívida pública, de 51,8% do PIB (dados de 2006) para 25,7%; 2 – a queda da carga tributária de 34% do PIB (dados de 2006) para 18%; 3 – em conseqüência da dívida pública, os empréstimos bancários ao setor privado aumentariam e os investimentos do particular passariam de 16,8% do PIB para 19,2%;

Nacional e novamente tendo à frente o Partido Trabalhista, o processo foi iniciado, em 1984, com idéias liberalizantes. Os gastos públicos teriam caído, entre 1990 e 2002, de 53,8% do PIB para 37% e a carga tributária teria caído também, de 49% do PIB para 41%. Além disso, a taxa real de juro teria passado de 6,4% ao ano para 3,0% ao ano, em 2002.

5 – a economia cresceria 6% ao ano, em média.

3 – Órgãos e entidades públicas com receitas próprias foram reorganizados a partir de modelos de gestão empresariais, embora a propriedade permanecesse governamental. Nesses modelos, a contabilidade e a prestação de contas do setor público foram concebidas e realizadas de modo quase idêntico as de uma empresa do setor privado.

Como funciona o modelo de gestão estatal que poderia melhorar nosso desempenho econômico e nos conduziria ao cenário favorável descrito pela FIESP? Arriscamos um pequeno resumo do que diz o documento dos empresários.

4 – Criou-se a figura de um Executivo Chefe, com seu próprio corpo funcional, por ele nomeado, tal como numa empresa privada, com metas financeiras a serem atingidas; o Parlamento teve controle dos gastos públicos.

1 – Sofrendo os efeitos das crises do petróleo dos anos 70 e do ingresso da Inglaterra na Comunidade Econômica Européia, o que teria prejudicado suas exportações, desequilibrando a balança de pagamentos do país, a classe dirigente da Nova Zelândia optou por realizar o seu ajuste fiscal.

5 – Foi instituída a Lei de Responsabilidade Fiscal (existente no Brasil) para, no dizer do documento, levar o país a ter uma “redução da dívida para níveis prudentes” e uma “administração prudente do risco fiscal e a previsibilidade do nível dos impostos”.

4 – os investimentos públicos passariam de 0,3% do PIB para 5% e

2 – Iniciado pelo Partido Trabalhista, continuado pelo Partido

6 – A forma contábil da Nova Zelândia já foi a de Fluxo de Caixa, ou seja, informações contábeis que refletem as movi-

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mentações de contas bancárias em cada ano fiscal. A mudança passou a considerar as despesas, quando incorridas e as receitas, quando auferidas, em tempo real. Segundo a FIESP, esse novo sistema permitiu a captura de todos os custos dos “recursos consumidos por um produto durante o período em análise e, portanto, disponibiliza informação mais acurada ao administrador público”. 7 – As contas públicas do Executivo passaram a ser auditadas por um órgão independente, ligado ao Parlamento que podia, inclusive, apresentar medidas para melhorar a eficácia do sistema. 8 – A partir das informações públicas resultantes dos relatórios preparados, durante o processo acima, foram gerados indicadores econômicos com os quais o Executivo Neozelandês pode se planejar. 9 – Ao assumir o governo, foi aumentado o ritmo das privatizações e da liberalização da economia e foi instituído o regime de “administração por resultados”. 1 0 – Fo r a m c r i a d o s t rê s conceitos à administração governamental da Nova Zelândia: 10.1 - recursos utilizados – bens e serviços comprados ou empregados com a finalidade de obter um produto e o exemplo que a FIESP trouxe foi o do Ministério da Saúde local, que “poderia contratar assistentes

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sociais e comprar veículos e materiais (recursos) visando a aumentar o número de atendimentos a crianças carentes de uma determinada região”; 10.2 – produto – benefício à comunidade, propriamente dito e 10.3 – resultado – medida do impacto do produto na comunidade e o exemplo da FIESP foi o do impacto da ação do Ministério da Saúde, acima relatada, que esperava levar a uma redução em 20% no índice de crianças desnutridas, pelos anos seguintes (não sabemos se a meta foi atingida). Nossas ideias só estão fechadas quando morrem ou morremos. A proposta Neozelandesa teve, pelo exposto no estudo, aspectos interessantes, como a forma de trabalhar a questão contábil do Estado, com apuração em tempo real

e não apenas com o Fluxo de Caixa, o que agiliza processos administrativos e pode ser um bom instrumento de controle social porque pode, dentre outras coisas, levar à institucionalização de medidas como o pregão eletrônico, infelizmente ainda pouco utilizado no Brasil. Um segundo ponto positivo do modelo foi a aplicação dos conceitos de “recursos utilizados – produtos – resultados”, que clareiam a execução orçamentária ao mostrar a aplicação do dinheiro público de modo, aparentemente, mais compreensível. Por fim, um terceiro ponto interessante do modelo trazido pela FIESP foi a criação de dados e informações para que indicadores econômicos sejam produzidos, com confiabilidade maior do que com formas mais tradicionais de geração de dados e informações estatais. Há um detalhe não analisado ou não explicitado no estudo da FIESP que acha-

Em sua intangibilidade - dimensão existencial - cuja representação é tanto subjetiva quanto social, a cidade é uma “imagem pública”

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mos por bem mencionar, que é o fato de que um modelo de gestão estatal, qualquer que seja, para ser eficaz, não pode prescindir de um orçamento que seja impositivo. A política pública apresentada é um modelo de gestão financeira da Nova Zelândia e está voltado para os aspectos contábeis e fiscais do Estado, mas não há menção, ao menos no estudo apresentado pela FIESP, de tudo o mais que compõe o poder público. Assim, ou o modelo toma o Estado apenas em sua abstração financeira, subordinando tudo o mais a ela, ou a FIESP o faz – e é legítimo que o faça, diga-se de passagem, se for esse o caso. Contudo, também é legítimo que essa visão de mundo seja criticada. Para ficarmos em apenas em um aspecto, há funções estatais que, embora envolvam dinheiro público, não só não podem, como não devem ser reduzidas à planilhas de custos, como a abertura do Estado ao controle social e, por conseguinte, às estruturas de poder para que a população diga, quando, onde e quanto investir o dinheiro público, ou mesmo, se querem ou não essa ou aquela política pública. Alguns dizem que não é necessária tal consulta à população porque ela já teria dado o seu aval, ao votar no grupo administrador do momento, mas a falência da democracia apenas representativa está mais do que evidente, e suas funestas conseqüências são por todos, senão conhecidas, conscientemente,

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ao menos sentidas, na vivência cotidiana. O modelo de gestão financeira e fiscal da Nova Zelândia, a despeito de toda e qualquer crítica que lhe seja feita, pode ser adequado às condições sociais, políticas, culturais, ambientais e econômicas do povo neozelandês, mas não é, direta e automaticamente, passível de ser transposto para o Estado e o povo brasileiro, como nenhum modelo permite, aliás. Cortar gastos públicos onde? Essa é uma escolha política, e não técnica. O mesmo vale sobre onde, como e a quem beneficiar, quando o assunto é política fiscal dos investimentos públicos. O setor público brasileiro, em diversos momentos de sua história recente, tem contido gastos públicos e em outro, expandido. Fazemos enormes “superávitis” primários e a pobreza continua, embora tenha diminuído nos últimos anos. De juros, nos últimos 10 anos, segundo estimativas baseadas em dados oficiais, pagamos algo como R$12 trilhões, ou seja, 6 PIBs brasileiros! Se existe algum lugar nas despesas estatais, que deveria ser cortado, certamente é nas finanças relativas ao pagamento de juros. Claro que teríamos gritaria, alegando que seríamos um país irresponsável, mas não é menos verdade que manter a dívida social intacta ou com melhoras pontuais e/ ou lentas é irresponsabilidade muito maior. Em maio de 2006, com a meta oficial de 4,25% do

PIB, fizemos, na prática, 6,36% de superávit primário. Em que isso melhorou a gestão pública, estruturalmente, para a população em geral, salvo o que foi feito com as políticas púbicas compensatórias? Estruturalmente pouco. Não podemos falar em reformar o Estado sem que mexamos nos mecanismos de distribuição de renda, quer dizer, sem que discutamos a alocação dos fundos públicos. Em decorrência, instrumentos fiscais como os propostos no modelo neozelandês e nas metas apontadas pela FIESP, terão tanto mais chances de não afetar negativamente a vida da população que as adotar, quanto mais ela tiver alcançado um nível de desenvolvimento social lhe permita atravessar períodos restritivos por ter “gorduras para queimar”, como é o caso da Nova Zelândia e vários países europeus. Não é, ainda, infelizmente, o caso do brasileiro comum, carente de muitas coisas, com baixo índice de atendimento de serviços públicos de qualidade e, infelizmente, ainda muito dependente dos serviços públicos. O modelo em questão, da Nova Zelândia, propõe auditagem permanente das contas do Executivo por um órgão do Legislativo. É uma boa medida, em que pese o fato de que, sem a abertura maior dos governos à participação popular, torna-se apenas um acerto de cúpulas e, nesse caso, o problema da concentração de poder e, por

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conseguinte, de renda, não será substancialmente alterado. Vale, apenas, a ressalva de que a auditagem deve ser feita de modo retroativo, desde as origens de nossas dívidas. A participação aqui preconizada teria, ainda, o efeito de inibir cortes drásticos ou remanejamentos em áreas como saúde, educação e segurança, áreas que afetam mais as camadas menos assistidas e que menos poder aquisitivo tem para suprir essa falta de serviços públicos da parte do Estado. Este último não pode ser administrado como uma empresa porque não visa ao lucro, mas sim à prestação de serviços públicos e isso exige, não raro, investimentos para além do que supostas taxas “científicas” de inflação normalmente o permitem. As metas administrativas devem servir para atender as que deveriam ser as mais importantes metas do Estado, as sociais como, por exemplo, a ampliação do SUS ou a melhora da qualidade da educação pública. As propostas de reforma do Estado estão baseadas, em boa parte das vezes, na crença, equivocada, de que ajustes financeiros e de gestão têm o poder, (quase) por si sós, de resolver as crises sociais. Não estamos aqui, de modo algum, pregando uma gastança estatal indiscriminada, até porque, já fizemos em alguns períodos e de nada adiantou – embora boa parte do dinheiro público venha sendo canalizado para os abastados econômicos e

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Governar é, sobretudo, um ato contínuo de solidariedade social, criatividade política e competência administrativa

políticos com acesso aos mecanismos de poder ou venha sendo roubado, pura e simplesmente. O que estamos a dizer é que apenas restrições orçamentárias aos gastos públicos não são a panacéia universal e, num país onde a riqueza é muita, mas concentrada e onde o Estado ainda é vital (possivelmente, por muito tempo o será) para boa parte da população, reduzir os gastos públicos, na dimensão que parte da mídia e vários setores econômicos e políticos têm proposto, é uma contribuição para que tudo fique mais ou menos como está e, quando isso acontece, a tendência não é o estancamento das crises, mas a sua piora. De todos os poderes públicos, por assim dizer, o municipal é o que está mais próximo das pessoas, dos cidadãos e com a magnitude dos problemas sociais e urbanos neste século XXI, mesclada a toda potencialidade que temos para construir espaços existenciais cada vez melhores, se soubermos como não desperdiçar a capacidade enorme para criar coisas boas, que temos, gerir de modo diferenciado tais Unidade Existenciais ou, como

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são mais conhecidas, nossas Cidades, é um fator de extrema importância dos nossos tempos. Como fazer isso, não de modo autocrático, mas de modo, efetivamente, democrático e universal? Espaço Urbano: um modelo, concreto e abstrato, em construção Em sua intangibilidade – dimensão existencial – cuja representação é tanto subjetiva quanto social, a cidade é uma “imagem pública”. Podemos ter uma imagem visual concreta,

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ou seja, de um objeto real e uma imagem mental, que é uma forma de apreensão, por parte do ser, de um objeto, tangível ou intangível, que não é ele mesmo. Uma cidade tem as duas formas de imagens. Por exemplo, com objetos tangíveis, na sua dimensão geométrica e cartograficamente representável, a cidade deve ser tratada como um objeto arquitetônico e de engenharia. Maria Eliane Kohlsdorf mostra que “a geometria euclidiana fornece instrumentos de fácil manejo e que coincidem com uma representação secundária do espaço, onde se expressam suas

A visão da Arquitetura sobre o conceito “espaço” é importante porque é esse “olhar” que conduz a maior parte das intervenções urbanas

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dimensões, proporções e predicados relacionais da estrutura de suas respectivas formas” (Kohlsdorf, 1996: p.171). Morais e Messias, a partir da teoria marxista do valor, afirmam o seguinte: “Sendo o espaço (e tudo o que ele contém) uma condição universal e preexistente do trabalho, ele é, desde logo, um valor de uso, um bem de utilidade geral. A produção, desta forma, sempre se realizará sobre formas preexistentes, sejam naturais ou sociais. (...) É por isso que o espaço é uma condição geral da produção (1999: p.123). Esse “valor”, citado pelos autores, é o valor do espaço capitalista. Por outro lado, há um valor no espaço, uma vez que ele é, do mesmo modo, “palco de processos que nele ocorrem”, ou seja, as relações (sociais) de produção e a produção em si, mesmo não parecendo ser especificamente espaciais, são, no mínimo, dotadas de espacialidade, e ela também entra na composição do valor de uma mercadoria (Morais e Messias, 1999: p.128). Para Fridman e Siqueira, “o produto chamado ‘cidade’ é concebido e realizado exatamente seguindo os mesmos métodos recomendados pelo marketing: deve ser atraente e mostrado diretamente em suas características mais desejáveis, sendo a sua venda a mais desimpedida possível” (2003: p.26).” É um equívoco a afirmação de que apenas construir ruas, praças etc. é construir

espaço urbano, se estivermos de um lugar da fala que não o da Arquitetura ou da Engenharia Civil (ou, ao menos, de uma parte de suas correntes de pensamento) ou que não o do senso comum. A “cidade arquitetônica”, por assim dizer, e seu espaço (arquitetônico) são apenas a base para a constituição do(s) espaço(s) social(is). Uma cidade não é uma construção de espaço, mas uma construção existencial que é materializada no espaço e os objetos urbanos nele transitam e com ele interagem. Uma cidade pode ser definida, não apenas, mas também, como a organização cultural, ambiental, econômica e política de um espaço físico e seus elementos como um rio ou o mobiliário urbano. Eni Orlandi diz que há um certo “eu” urbano, que produz sentidos sociais no, a partir do e para o espaço urbano. A autora afirma que a cidade tem significados e formas, e ambos têm a sua “narrativa” que pode ser “lida” pelas pessoas (Orlandi, 2001: p.10-11). As relações sociais são sempre “de sentido” e, por isso, “não restam espaços vazios na cidade, sua realidade estando toda ela preenchida pelo imaginário urbano” (Orlandi, 2001: p.14). Do ponto de vista arquitetônico, uma cidade pode ser definida, nas palavras de Kohlsdorf, como “qualquer espaço intencionalmente produzido (...) toda construção

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social é, efetivamente, projetada” (1996: p.19). Mais uma vez, a concepção de espaço urbano, quando construída a partir do conceitual de uma certa vertente da Arquitetura, define cidade como sendo o produto de um projeto e, ainda que ressalte que esse é socialmente construído, é, na essência, um projeto e, se levarmos em consideração o que é definido como projeto, na Engenharia e na Arquitetura (um plano geral para a construção de uma obra, com plantas e cálculos), fica fácil percebermos que uma cidade, nessa concepção, pode ser, efetivamente, remodelada na prancheta. É o jogo de interesses técnicos e, não raro, de grupos e/ou classes sociais hegemônicos e suas concepções ideológicas que estão por trás dessa definição de espaço urbano. Ora, uma consequência dessas idéias é que há uma separação entre o que podemos chamar de “Espaço Arquitetônico” e “Espaço Urbano”. Embora complementares, são diferentes e autônomos: o espaço arquitetônico é uma das formas de leitura, interpretação e intervenção do espaço urbano, não se confundindo com ele. O problema aparece quando essa dimensão arquitetônica – ou geométrica – é tida como a priori, como se essa “res extensa” existisse independente de um ser e de um conjunto de seres (sociedade), que a percebe como “extensa” e que lhe dá significado; com se o material

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significasse a existência e não o contrário. A visão da Arquitetura sobre o conceito “espaço” é importante porque é esse “olhar” que conduz a maior parte das intervenções urbanas e pode ser apreendida, por exemplo, pelo menos em uma de suas vertentes, a partir das idéias do professor Sílvio Colin, quando afirma o seguinte: “Ao mesmo tempo em que o espaço é o lugar-continente de todos os corpos, a extensão onde ocorrem todos os eventos, o meio vazio onde os seres se locomovem e onde estão situados os objetos, para o arquiteto o espaço é, também, uma coisa extensa, uma existência objetiva, uma “matéria” à qual ele terá de dar forma (2000: p.57-58).” A definição acima pode expressar, contudo, o que podemos chamar de “Espaço Arquitetônico”, mas não “Espaço”, universalmente falando, ou mesmo “Espaço Urbano”, como categoria conceitual passível de alguma generalização para outras áreas do conhecimento humano, se adotarmos a perspectiva política e existencialista. Nesta perspectiva, o que tem forma, ao contrário do que afirmam alguns, não é o espaço, um ente intangível, mas os objetos e construções, animados e inanimados, que estão dispostos sobre a base física que caracteriza a dimensão geométrica do conceito “espaço”. Este último tem estética e simbologia, elementos

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materiais e existenciais, mas não tem uma forma clássica, se esta for entendida como algo que podemos ver e tocar. Segundo Argan (1992), no período Modernista, o Urbanismo foi definido como uma disciplina criada para estudar a cidade e planejar o seu desenvolvimento e foi o resultado da mistura de diversas áreas do saber humano como a Sociologia, a Economia e a Arquitetura, por ele citadas. No seu modo de ver, o Urbanismo não deveria ser confundido com o que chamou de “Arquitetura Urbana”. A busca por novos espaços sociais Como “olhar” a política com olhos estranhados, tomando emprestada uma expressão de Bertold Brecht? Um novo “olhar” pode selar um novo acordo entre duas ou mais pessoas e, jurídica e politicamente falando, um acordo recebe o nome de “contrato”, que é uma transferência mútua de direitos e obrigações entre as partes. Mesmo tendo uma natureza jurídica, o Estado é, na verdade, um ente com poder político que faz uso de instrumentos jurídicos. Os poderes socialmente constituídos devem decidir qual regra legal será aplicada em cada caso e essa decisão é política e não jurídica, embora não prescinda do arcabouço jurídico. O Estado Moderno é, pois, a expressão Constitucional do Soberano, o Povo, e pela Carta Magna e códigos vários (sistema legal) baseia suas ações

(políticas). Em sua origem, além do território, da soberania e da Constituição, há um outro elemento constituidor do poder estatal - aliás, o mais importante: as pessoas. Sem povo (cidadãos organizados e conscientes de seu processo histórico-espacial), não há soberania, território, Constituição ou Estado. Uma administração social do território e da vida é não só possível, a despeito dos que falam que isso é utopia, como desejável e perfeitamente realizável (não é nada fácil, isso sim, mas é viável). Um grupo de voluntários, no Rio de Janeiro testou uma proposta que chamamos de Plano de Gestão Cidadã, explicitada no livro “Democracia – do conceito à prática, da representação à participação”, da Editora Claridade, lançado em maio de 2010, em Ponta Grossa (PR) e na cidade do Rio de Janeiro. A síntese dessa proposta, abaixo explicitada, pode ser encontrada, na íntegra, no livro. Participação Popular no Brasil e alguns de seus pressupostos legais Como levar o bem-estar a todos os moradores das cidades, respondendo às modernas demandas urbanas? Isso é função apenas dos governos? No Brasil, desde 1987, para citar um único exemplo, existe e vem atuando o Fórum Nacional de Reforma Urbana (FNRU), resultado de uma articulação de pesquisadores de universidades, de organizações

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não governamentais e autoridades que, baseados em vários estudos e documentos, como a Carta de Atenas e em conferências como as chamadas “Habitat I e II”, da ONU, se propõem a buscar ideias e ações concretas para melhorar a qualidade de vida nas cidades. Há instrumentos legais que versam sobre o quesito “participação popular” na gestão urbana, embora a menção às metodologias de trabalho sejam vagas, com um indicativo de “participativo”, mas sem dizer como se dará, na prática, essa participação. Não obstante, lei não nos falta para regular a participação popular na gestão pública. 1 – O artigo 182 da Constituição Federal, em seu § 1º, determina a obrigatoriedade de toda cidade com mais de 20 mil habitantes ter um Plano Diretor, o qual deve ser refeito decenalmente, conforme o § 3º da CF; às cidades com menos de 20 mil habitantes, o Plano Diretor é facultado. O § 2º do artigo 40 do Estatuto da Cidade determina que as cidades com mais de 500 mil habitantes devem ter, obrigatoriamente, um plano de transporte. As diretrizes do Plano Diretor são traçadas pela Lei nº◦ 10.257/2001. 2 - No § 2º do artigo 182, está expresso que a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais da ordenação da cidade, assinaladas no Plano Diretor. Isso significa que a abrangência desse Plano é apenas a área urbana ou a

área de expansão urbana e no § 2º do artigo 40 do Estatuto da Cidade está disposto que o Plano Diretor deve englobar o território urbano como um todo. No artigo 186 da Constituição Federal, a propriedade rural cumpre a função que lhe é demandada quando atende aos requisitos que estão dispostos, explicitamente, neste artigo e não quando cumpre as exigências fundamentais do Plano Diretor que, como já visto, rege apenas o ordenamento do espaço urbano. 3 – O Planejamento Municipal tem no Plano Diretor um instrumento constitucional para as Políticas Urbanas, como prescreve o artigo 4º do Estatuto da Cidade. 4 – As diretrizes expressas no artigo 39 da Lei n◦ 10.257/2001 mostram que os Municípios devem observar na elaboração de seus Planos Diretores: a garantia de cidades sustentáveis; o saneamento ambiental; a moradia; a ordenação e controle do uso do solo; a retenção especulativa de imóvel urbano; a proteção, preservação e recuperação do meio ambiente, natural e construído; a regularização fundiária e urbanística de áreas ocupadas por população de baixa renda; a isonomia das condições para agentes públicos e privados nos empreendimentos urbanísticos; a gestão democrática das cidades; outras. 5 – São instrumentos do Planejamento Municipal, expressos

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no artigo 4º, inciso III, do Estatuto da Cidade: Plano Diretor, que disciplina, por exemplo, o parcelamento, uso e ocupação do solo; zoneamento ambiental; Plano Plurianual; diretrizes orçamentárias anuais; planos, programas e projetos sociais, planos de desenvolvimento econômico e social; gestão orçamentária participativa. 6 – O Plano Diretor deve ser elaborado por procedimentos do Poder Executivo e/ou Legislativo, mas a metodologia é, segundo o Estatuto da Cidade e os artigos 182 e 183 da CF, obrigatoriamente, participativa, numa parceria entre poder público e população. 7 – O § 4º do artigo 182 da Constituição Federal dispõe que os poderes municipais, na elaboração do Plano Diretor e em sua fiscalização e implementação, deverão garantir: a publicidade quanto aos documentos e informações produzidas pelas políticas urbanas; o acesso a qualquer interessado nos documentos e informações produzidas e a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas da sociedade. A realização de um Plano Diretor é uma das formas de participação popular, sem dúvida. Entretanto, é dependente de legislação e de políticas públicas, ou seja, é função da institucionalidade, ainda que associada à cidadania, e não de um movimento

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originado e executado pelos cidadãos, independente de terem ou não apoio institucional. A participação no Plano Diretor é feita através de seis passos: 1 – levantamento da realidade da cidade e de seus problemas; 2 – definição de objetivos e métodos de trabalho; 3 – redação da prop osta; 4 – apre ciação pelas câmaras municipais; 5 – aprovação pelos vereadores e 6 – promulgação pelo Prefeito. Um Plano Diretor, embora não deva ser nosso único foco de ação, quando pensarmos em democracia participativa, deve contar com a participação ativa, sempre que estiver sendo discutido, já que nele são tomadas decisões importantíssimas para nossas vidas. O Estatuto das Cidades traz em seus artigos, assim, mecanismos legais para que a cidadania participe mais ativamente de sua vida, quando da elaboração decenal do Plano Diretor, mas não garante que tal participação seja contínua e sistemática. Governar é, sobretudo, um ato contínuo de solidariedade social, criatividade política e competência administrativa. Contudo, os sistemas estatais, ao longo da História, são engessados e lentos em suas ações. E talvez tenham que ser assim mesmo, já que o poder público deve se precaver, pois seu resguardo é uma garantia social. Mas as mudanças e avanços precisam acontecer. Assim, a participação popular faz-se essencial para que a

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vida em comunidade flua de modo autônomo e satisfatório. O que fazer, então? A ideologia do Plano de Gestão Cidadã (PGC) O papel de quem usa o intelecto e o coração, na política e na vida, é tomar a palavra em público e levantar problemas fundamentais que precisam de uma resposta coletiva. É essa, na verdade, a essência do Plano de Gestão Cidadã e a meta expressa no título deste capítulo não pode ser atingida se não houver: 1 – participação popular; 2 – autoplanejamento / autogestão; 3 – qualidade social de vida. Para construir este processo, por sua vez, é necessário termos: a – vontade política, existente ou “construível”, pelo poder público e pela população; b – afetividade e respeito pelo outro; c – uma metodologia de trabalho sociopolítico participativa (e não autocrática). Por outro lado, é também importante: 1 – o fortalecimento da sociedade e dos cidadãos; 2 – o planejamento coletivo; 3 – a viabilização de projetos autogestionários. Plano de Gestão Cidadã (PGC): uma proposta de ação política coletiva O PGC se justifica, a começar do fato de que qualquer

reivindicação da cidadania, por mais ingênua que possa parecer, deve ser incentivada, pelo simples fato de que é o resultado de um sentimento e, com um pouco de sorte, de alguma forma de organização popular, o que é sempre desejável. Assim, o PGC é uma proposta que possibilita o oferecimento ao cidadão comum e aos movimentos comunitários, um canal livre e eficiente de comunicação com o poder público e com toda a sociedade, além de um instrumento de ação política. O objetivo específico do PGC é viabilizar a participação popular cada vez mais intensa, autônoma e auto-sustentável, o que envolve, por exemplo, auto-organização, geração de renda e desenvolvimento solidário e local, além de buscar uma cada vez maior participação popular no planejamento e na gestão política das cidades. Buscando novos caminhos A imposição de um tipo de realidade, sem contestação, nos imobiliza. Movimentemo-nos, pois! Mas para movimentarmo-nos, tempestivamente e com consequência, não é necessário que antes efetuemos um bom planejamento, ou seja, que antes tenhamos uma ideologia (na boa acepção da palavra), viabilizada por uma metodologia de ação social eficaz? Vale aqui, a ressalva de que não podemos permitir o engessar-se nessa ideologia e nessa metodologia. Temos de ter a humildade para reco-

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nhecer erros no que fazemos e acertos no que os outros fazem, encarando-os como aliados que pensam diferente e não como inimigos a quem

devemos humilhar e aniquilar (desde que todos ajam com ética, lealdade e amor); é necessário termos lucidez e disposição suficientes para

absorver os acertos dos outros e corrigir os nossos erros. Sobretudo, devemos acreditar em nós mesmos e em nossos sonhos, tentando realizá-los.

RESUMEN Administración estatal o social: un falso dilema Gerir el Estado no es una tarea simples y como la crisis de la democracia representativa lo demuestra, no debería ser tarea de unos pocos, aunque elegidos. El modelo de gestión del Estado entendido como poder público es, debido a la fuerza creciente de los fondos públicos, esencial para el sistema moderno y para el mejoramiento de la calidad de vida de todos nosotros. El presente artículo examina uno de esos modelos y sus probables impactos sociales y apunta hacia alternativas. Palabras-clave: Gestión Pública. Democracia Representativa. Democracia Participativa.

ABSTRACT State or social administration: a false dilemma To administer the State is no easy task and, as the crisis of representative democracy clearly points out, it should not be placed in the hands of a few persons, even being the elected ones. Considering the growing strength of public funds, the State management model, considered as public authority, is viewed as essential not only for the modern democratic system but also for our quality of life improvement. The present article analyzes one of these models as well as its probable social impacts and proposes alternatives. Key words: Public Management. Representative Democracy. Participatory Democracy.

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Pareceres

Cargos de provimento em comissão. Fixação do percentual mínimo a ser exercido por servidores efetivos. Iniciativa do projeto de Lei. Competência. Priscila Oquioni Souto — Consultora Jurídica do IBAM

CONSULTA Indaga sobre a iniciativa de projeto de lei que fixa percentuais mínimos de cargos em comissão previstos no art. 37, inciso V da Constituição Federal, bem como se esta iniciativa é diferenciada por Poder.

Resposta Diante dos princípios constitucionais que devem reger a administração pública, insertos no art. 37, caput da Constituição, o inciso II deste mesmo dispositivo constitucional estabelece a exigência de concurso público para o provimento de cargos ou de empregos públicos. Dentre as exceções possíveis a tal exigência temos a dos cargos em comissão, que são de livre nomeação e exoneração e destinam-se tão somente às atribuições de direção, chefia e assessoramento. No entanto, exatamente por configurar uma exceção à regra do concurso público para provimento de cargos, a Constituição estabeleceu em seu art. 37, inciso V, que os cargos em comissão deverão ser preenchidos por servidores de carreira. Isto é, concursados, nos casos condições e percentuais mínimos

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previstos em lei. Trata-se de regra extremamente salutar e moralizadora introduzida pela EC nº 19/1998. Relativamente ao dispositivo ora analisado, vale ainda asseverar que a referida modificação no bojo do texto constitucional pela EC nº 19/1998, que também introduziu expressamente o princípio da eficiência no caput do art. 37, pretende materializar este princípio ao garantir e reconhecer que os cargos de direção, chefia e assessoramento devem ser, em determinado percentual, providos por servidores efetivos em virtude da necessidade de conhecimentos técnicos, com o desiderato de evitar o loteamento meramente político desses cargos. O legislador constituinte derivado reformador, por intermédio da EC nº 19/1998, transformou a eficiência,

antes considerada atributo de gestão técnica, em vetor constitucional que deve orientar toda a atuação da Administração Pública. De tal sorte, diante de uma interpretação conforme e sistemática do texto constitucional, pode-se aferir que a exigência de um percentual mínimo de cargos em comissão a serem preenchidos por servidores efetivos encontra guarida na preocupação hodierna de exigir-se o melhor desempenho possível das atribuições dos agentes públicos, a fim de se obter os melhores resultados, o que atende não somente aos interesses da Administração pública, mas também dos cidadãos. Feitas estas primeiras considerações elucidativas acerca dos cargos em comissão, passamos à análise da competência para iniciativa do Projeto de Lei

que fixa o percentual mínimo desses cargos. Inicialmente, cabe deixar consignado, por oportuno que se revela, que a norma contida no art. 37, inciso V da Constituição, é constitucional de eficácia limitada. Ou seja, é norma que depende de uma Lei integrativa infraconstitucional para produzir todos os seus efeitos. D e forma mais completa, temos uma norma constitucional de eficácia limitada declaratória de princípio institutivo ou orgânico, visto que contém esquema geral de estruturação de instituições, órgãos ou entidades. Tratando-se de norma de eficácia limitada, que tem por fito concretizar o princípio da eficiência, compete aos diversos órgãos e entidades da administração pública definir o limite que lhes seja conveniente de reserva para servidores efetivos. Muito embora na jurisprudência dos Tribunais Superiores não exista, até a presente data, jurisprudência que se amolde perfeitamente ao caso em apreço, pode-se colacionar, com o intuito de corroborar as ideias até aqui expostas, a ADI nº 4.355, cumpre esclarecer que se encontra em trâmite no STF, a qual pleiteia a declaração de inconstitucionalidade da Res. nº 88/2009 do CNJ que, entre outros, fixou no seu art. 2º, § 2º, o percentual de 50% dos cargos em comissão para

provimento de servidores das carreiras judiciárias, impondo aos Tribunais de Justiça, nos Estados onde ainda não haja legislação a respeito, encaminhem Projetos de Lei para a regulação da matéria. A indigitada ação declaratória de inconstitucionalidade ainda se encontra pendente de julgamento. Entretanto, o seu Ministro relator e o Advogado Geral da União e o Procurador Geral da República manifestaram-se pela sua improcedência e conseguinte constitucionalidade da Res. nº 88/2009 do CNJ. Importante para ilustrar a questão sob exame, trecho da manifestação do Advogado Geral da União na ADI nº. 4.355, o qual a seguir se reproduz: “(...) já em relação ao percentual mínimo de cargos em comissão que devem ser providos por servidores das carreiras judiciárias, a resolução questionada presta-se a concretizar, no âmbito do Poder Judiciário, o preceito constitucional contido no inciso V do art. 37 da Lei Maior”. Na conformidade de todo o exposto até aqui, e com as adaptações devidas, visto o especial papel que a Constituição atribui ao CNJ no âmbito do Poder Judiciário, reitera-se a ideia anteriormente mencionada de que, tratando-se de norma de eficácia limitada que tem por objetivo o melhor desempenho possível das atividades a serem desenvolvidas, compete aos

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diversos órgãos e entidades da administração pública definir o limite que lhes seja conveniente de reserva para servidores efetivos. No âmbito do Poder Executivo, uma vez que a matéria é atinente à organização administrativa, composição de órgãos integrantes da estrutura desse Poder, a iniciativa da lei em comento cabe ao Prefeito, por força do art. 61, § 1º, II, alínea “e” da Constituição, aplicável ao processo legislativo em âmbito municipal por força do princípio da simetria (art. 29, caput da Constituição), consoante jurisprudência pacífica no âmbito do STF. No âmbito dos demais Poderes, no caso o Poder Legislativo, cabe a ele dispor sobre sua organização e funcionamento, respeitado o Princípio da Separação dos Poderes contido no art. 2º da Constituição. Nesse diapasão, conclui-se que a norma infraconstitucional que integra o art. 37, inciso V da Constituição, que configura norma de eficácia limitada, conforme visto outrora, no âmbito do Poder Executivo, é de iniciativa privativa do seu chefe. No que tange ao Poder Legislativo, cabe a ele dispor por Resolução sobre os percentuais mínimos de cargos em comissão ocupados por servidores efetivos, eis que é da sua competência a edição de normas acerca da sua organização e funcionamento.

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Em Foco

Projeto Conservador das Águas, Extrema (MG) Gustavo Rabello — Coordenador de Projetos do IBAM

O projeto Conservador das Águas surgiu da necessidade de se implementar ações de preservação e de recuperação ambiental no município de Extrema (MG). Situado em um dos maiores sistemas de abastecimento público do mundo (Sistema Cantareira), está em situação de grave degradação de sua mata nativa como consequência da atividade agropecuária.

Comitê de Bacias PCJ Federal, Universidade Federal de Lavras, Associações de Moradores, The Nature Conservancy (TNC) e SOS Mata Atlântica. Liderado pela Prefeitura Municipal de Extrema, o Conservador das Águas realizou atividades em 95 propriedades rurais de duas das sete sub-bacias englobadas pelo município (Posses e Salto), entre 2007 e 2011.

Reconhecido nacionalmente e com grande potencial de replicabilidade, o Conservador das Águas serviu de base para publicações e para a criação de projetos similares em outros municípios. Além disso, foi agraciado com os prêmios Bom Exemplo, concedido pela Rede Globo e Fundação Dom Cabral, em 2011, e Caixa – Melhores Práticas em Gestão Local 2011/2012.

Os principais objetivos do projeto são aumentar a cobertura vegetal nas sub-bacias hidrográficas do município; implantar microcorredores ecológicos; reduzir os níveis de poluição difusa rural; difundir o conceito de manejo integrado de vegetação, solo e água; e garantir a sustentabilidade socioeconômica e ambiental das ações de manejo por meio do Pagamento por Serviços Ambientais (PSA) aos produtores rurais, instrumento regulamentado pela Agência Nacional de Águas (ANA).

A implantação do Pagamento por Serviços Ambientais em Extrema mostrou-se uma experiência de sucesso na construção de novo modelo de preservação ambiental, e continua ampliando suas ações e agregando, a cada ano, novos produtores rurais.

Foi, igualmente, uma das 12 práticas ganhadoras do Prêmio Internacional de 2012 promovido pela Municipalidade de Dubai, nos Emirados Árabes Unidos, com o apoio do Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos (UN-Habitat).

O projeto teve início em 2005, com a promulgação da primeira lei municipal do Brasil a regulamentar o PSA. Ao longo de sua implantação, contou com o apoio técnico e financeiro de diversos parceiros – ANA, Caixa Econômica Federal (CEF), Instituto Nacional de Florestas (IEF-MG),

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O projeto Conservador das Águas teve início em 2005, com a promulgação da primeira lei municipal do Brasil a regulamentar o PSA

Para mais informações, consulte: www.extrema.mg.gov.br