Normas de transparencia y buen gobierno, como vía de control para la gestión en la administración pú

“Normas de transparencia y buen gobierno, como vía de control para la gestión en la Administración Pública”

Ibiza Melián

“Normas de transparencia y buen gobierno, como vía de control para la gestión en la Administración Pública”

Índice Resumen .........................................................................................................................

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Introducción ...................................................................................................................

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Acceso a la información .................................................................................................

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Buen gobierno ...............................................................................................................

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Rendición de cuentas .................................................................................................... 11 Gobierno abierto ............................................................................................................ 12 Marco Jurídico Internacional ..................................................................................... 13 Marco Jurídico Nacional ............................................................................................. 15 Marco Jurídico Autonómico ........................................................................................ 16 Marco Jurídico Municipal ........................................................................................... 18 Ordenamiento jurídico necesario como complemento a la LTBG ........................... 18 Conclusiones ................................................................................................................... 22 Referencias bibliográficas ............................................................................................. ..23

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“Normas de transparencia y buen gobierno, como vía de control para la gestión en la Administración Pública”

Resumen El presente trabajo analiza la incidencia que tiene sobre la corrupción la Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Tratando de demostrar que no es demasiada. Siendo precisamente los países más transparentes aquellos que no disponen de una perfecta ley formal. Dependiendo más de la cultura política democrática de un país que de una norma ideal. Destacando que la transparencia se relaciona con el acceso a la información, buen gobierno, rendición de cuentas y gobierno abierto. En cuanto el acceso a la información partimos de una desventaja al no otorgarle el rango de derecho fundamental, como sí ocurre a nivel internacional.

Además la ley examinada ni siquiera contiene dentro de su articulado sanciones concretas en el caso de no publicar los datos. Repleta de conceptos jurídicos indeterminados. Con el principio de buen gobierno hay que evitar no caer en el ideal del hombre nuevo, pensando que el personal o cargos públicos se mueven por un interés distinto al del resto de los mortales. Para concluir, se afirma que si de erradicar los constantes desvíos del funcionamiento administrativo se trata, se han de acometer algunas reformas del sistema. Porque no ambicionemos políticos semidioses, sino el término usado doctrinalmente como “hombres medios”, quienes en un normal contexto tengan muy complicado delinquir. Para qué poner a alguien en la tesitura de que, frente a todas las supuestas facilidades de favorecerse a sí mismo o a otros, sea su conciencia la que le induzca a declinar esta alternativa.

Palabras clave: Transparencia, acceso a la información, buen gobierno, rendición de cuentas, gobierno abierto

Introducción Decía Ayn Rand (1950, p. 359) en su célebre novela “La rebelión del Atlas”: “Cuando adviertas que para producir necesitas la autorización de quienes no producen nada; cuando compruebes que el dinero fluye hacia quienes trafican no con bienes sino con favores; cuando percibas que muchos se hacen ricos por el soborno y las influencias más que por el trabajo, y que las leyes no te protegen contra ellos, sino que, por el contrario, son ellos los que están protegidos contra ti; cuando repares que la corrupción es recompensada y la honradez se convierte en un sacrificio personal, entonces podrás afirmar sin temor a equivocarte que tu sociedad está condenada.” ¿Está condenada España?

Un 63,9% de los españoles cree que la corrupción es uno de los principales problemas del país (El País, 4 de diciembre de 2014). Mal que ha aquejado a algunas de las 21.400 instituciones públicas operativas en nuestro territorio patrio (Lizcano, 23 de diciembre de 2013). Estimando muchas voces que la Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en adelante LTBG, aprobada a finales del 2013 en España, servirá de elemento disuasorio a la hora de cometer delitos relativos con la corrupción.

Al ser sabedor el futuro delincuente de que sus acciones serán escrutadas por la

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ciudadanía. Ya que como aseverara en 1914 el destacado jurista americano Luis Brandeis: “La publicidad es justamente elogiada como un remedio para las enfermedades sociales e industriales. La luz del sol se dice que es el mejor de los desinfectantes; la luz eléctrica es el policía más eficiente.” (de la Nuez y Tarín, 2014, pp. 17-18). La transparencia fue definida en 2006 por la OCDE como: “el proceso por el cual la información de las condiciones existentes permite ser accesada para la toma de decisiones y acciones, de manera visible y entendible”. (Villoria y Nicandro, 2014).

El abaratamiento del uso de las nuevas tecnologías posibilitará que cualquier ciudadano acceda a la información divulgada por las Administraciones Públicas a través de Internet. Pudiendo ejercer un control sobre su actuación. Y es que en palabras del presidente estadounidense Barack Obama: “La transparencia promueve la rendición de cuentas y permite a los ciudadanos saber lo que hace su gobierno” (Galindo, Llaneras, Medina, San Miguel, Simón, y Senserrich, 2014, p. 179). “Sin embargo, hasta lo que ha podido demostrarse, la transparencia no tiene un efecto relevante” sobre la corrupción (Galindo, Llaneras, Medina, San Miguel, Simón, y Senserrich, 2014, p. 183). Pues siendo una norma de imprescindible aprobación, no resulta suficiente.

Es por ello que el presente trabajo pergeñará aquellos cambios que se han de producir en el ordenamiento jurídico para complementar la LTBG, si verdaderamente se quiere una regeneración democrática para España. Donde cambiar a unos individuos por otros, sin atacar el propio mal que corroe los cimientos de nuestro Estado, de nada sirve.

Porque ya no resulta factible “la revolución desde arriba”, cuyo objetivo era reformar el régimen político desde las instituciones. Postura aclamada por el que fuera cinco veces Presidente del Consejo de Ministros de España, entre 1904 y 1922, Antonio Maura (1901): “(…) más que nunca es ahora necesario restablecer aquella ya casi olvidada, de tiempo que ha que fue perdida, confianza entre gobernantes y gobernados; y ya no hay más que un camino, que es la revolución (…) desde el Gobierno (…).

Nunca habría sido fácil la revolución desde el Gobierno, nunca habría sido recomendable, si hubiera podido dividirse la facultad y esparcirse la obra en el curso del tiempo; pero cada día que pasa, (…), es mucho más escabrosa, mucho más difícil, y el éxito feliz mucho más incierto; y no está lejano el día en que ya no quede ni ese remedio (…)”. Quien estaba decidido, durante la Restauración, a acabar con la corrupción. Empero, ahora con unas formaciones rehenes de su propio engranaje, configuradoras del vigente y nefasto Estado de Partidos (García Trevijano, 2010), sólo queda como solución para atajarla la aportación de ideas. Ideas que vendrán desde el mundo académico. Para luego pasar a los intelectuales (escritores, periodistas, cineastas,…) quienes serán los encargados de difundirlas. Y finalmente cuando ya hayan sido asimiladas por la sociedad, serán adoptadas por los políticos de modo natural, lo que provocará el cambio (Leighton y López 2012).

Y es que aunque muchos son los países que publican información sobre su gestión, algunos lo hacen de manera incomprensible. Por ejemplo, divulgando una gran cantidad de datos no requeridos, o editados en formatos que no permiten un adecuado

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procesamiento. Dando la sensación de apertura, cuando la verdad es que su actuación se debe a una mera postura ante la opinión pública, que en nada ayuda al ciudadano a conocer y por ende a fiscalizar la gestión de los poderes gubernamentales. Resultando una transparencia de tipo opaco y no clara. Estando supeditada esta última a la presentación de datos necesarios, reutilizables, integrados, agregados y comparables.

(Villoria y Nicandro, 2014).

A favor de las normas de transparencia cabe alegar el escándalo que convulsionó a la sociedad británica, a raíz de inapropiados gastos realizados por los diputados de su Parlamento, como de decoración o reformas privadas. Lo que provocó la dimisión, entre otros, del Presidente de la Cámara de los Comunes y la Ministra del Interior. Episodio destapado por The Telegraph en base a la información proporcionada gracias a la aprobación de la “Ley de Libertad de Información”. Norma mediante la que cualquier ciudadano puede requerir los datos que precise oportunos concernientes a organismos públicos. Con ciertas limitaciones, como las relativas a la seguridad nacional.

No obstante, en contra tenemos que las Leyes de Transparencia no permiten detectar el cohecho (arts. 419 a 427 del Código Penal -CP-); tráfico de influencias (arts. 428 a 431 CP); o el delito electoral (art. 146 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General -LOREG-), al no quedar registrados en documentos públicos. Siendo más fácil apreciar la malversación de caudales públicos (arts. 432 a 435 CP) o incluso la prevaricación (arts. 404 a 406 CP) (Galindo, Llaneras, Medina, San Miguel, Simón y Senserrich, 2014).

Y es que la corrupción es algo muy arraigado en el tuétano del común de los mortales, afianzado por la tumultuosa historia de España. “Aquí donde no hubo más que látigo, hierro, sangre, rezos, braseros y humo” (Echegaray, 1866). La tierra del “Lazarillo de Tormes” (1555), obra anónima, donde el robo y el engaño era la costumbre.

Comportamientos que el refranero popular fija en el ideario colectivo. Por ejemplo: “El que tiene padrino, se bautiza”, o en la misma línea: “Quien a buen árbol se arrima, buena sombra lo cobija”. Adagios que cabe circunscribirlos dentro del tráfico de influencias (arts. 428 a 431 del Código Penal). O aquel otro dicho de “dádivas levantan peñas”, o sea, con obsequios todo se puede lograr. Es decir, cohecho (arts. 419 a 427 del Código Penal). Pues: “La dádiva es el núcleo central de las conductas típicas descritas como cohecho. Por tal debemos entender al medio que se utiliza por el funcionario -solicitar, recibir, aceptar, admitir- o por el particular -corromper, intentar corromper, sobornar, atender las solicitudes de los funcionarios- para consolidar la voluntad del funcionario o conseguir que éste se desvíe del recto ejercicio de sus funciones e incurra en las conductas típicas descritas. (…) La dádiva debe entenderse en un sentido amplio, pues dicho concepto abarca tanto las que sean de naturaleza económica como las que no lo sean, pues el perjuicio y descrédito de la función pública viene determinado por la conducta desviada del funcionario tanto venga ésta determinada por dinero o por un bien de naturaleza distinta de la económica.”

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(Sentencia Audiencia Provincial de Málaga, Sección 8ª, 18.01.2012 -LA LEY 8058/2012-, Magistrado Ponente: Pedro Molero Gómez, Fundamento de Derecho 1º).

Y es que esta modificación de conductas del comportamiento exige de un cambio conceptual radical. Lo que supondría para el individuo una rectificación total de los conocimientos previos, siendo necesario para tal fin: que la persona tenga claro qué es lo que quiere sustituir y por qué, debe estar dispuesto a ello, y ha de poder planificar y valorar ese proceso de cambio. (Limón, 2009).

Por ello quizás sería necesario ir implementando en las escuelas el pensamiento reflexivo ideado por John Dewey (Dewey, 2007), al objeto educar a ciudadanos críticos.

Y la metodología docente propuesta no ha de ignorar el contexto. Factores sociales, históricos, simbólicos y/o culturales que modulan y estructuran el pensamiento humano.

En esta línea destaca la investigación realizada por la antropóloga británica Mary Douglas (1996), quien examinó el funcionamiento de las instituciones. Para ella el contexto institucional marca un estilo colectivo de pensar que aniquila el pensamiento crítico individual. Las personas dejan de decidir en lo que atañe a las cosas importantes y confieren esta tarea al orden institucional dominante. (Domingo, 2009).

Y es que el contexto y la articulación del discurso político, conllevan a la creación de un modelo mental capaz de manipular al ciudadano. Lo que evidencia Van Dijk (2013) en su investigación acerca del Estudio Crítico del Discurso (ECD), preeminentemente centrado en la inmigración, y en el que ha trabajado durante décadas.

Manipulación lograda a través de técnicas de persuasión a la hora de transmitir el mensaje. Así Atkinson (1984) infirió que en la oratoria política cuando se habla negativamente de alguien ajeno al grupo se arranca más fácilmente el aplauso. La denominada regla del enemigo único, a la que se apela para acusar al contrario habitualmente de conspiración. Otro recurso puede ser el arte del “bluf”, culpar al contrario de los propios errores. La desinformación, resaltando u ocultando información que no contribuya a nuestros propósitos. Enfatizando los males del contrario y resaltando las bondades propias. La regla de la orquestación, simplificar los mensajes a modo de píldoras y repetirlos hasta la extenuación, pero de forma orquestada, es decir, adaptándolo al auditorio concreto (autónomos, parados, estudiantes, desahuciados).

Añadiendo continuamente nuevos argumentos, de tal manera que si el contrario los intenta refutar, lo único que logra es que penetren más. La regla de la transfusión, apelando a los sentimientos, a los instintos primarios del ciudadano. Regla del contagio, intentar que el mensaje cale primero en los líderes del grupo, para que se propague con mayor facilidad al resto. Regla de la unanimidad, utilizar siempre “nosotros”, para arraigar el sentimiento de pertenencia al grupo, que se reafirma con concentraciones que generan un sentimiento de simpatía. En definitiva el receptor debe aprender el mensaje y aceptarlo como verdadero, lo que conlleva a la creación del modelo mental al que apelará en el momento y lugar adecuado. Con la reiteración del discurso el modelo mental se generaliza y acaba convirtiéndose en ideología.

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Pues, como demostró Sachs (1967), lo que recordamos no son las palabras exactas del discurso, sino sus ideas principales. Al escuchar el discurso en el momento inmediato rememoramos las palabras concretas, hasta que se ha entendido su significado y pasamos a la siguiente frase, llamada representación superficial. Luego memorizamos el significado de las frases. Después extraemos las ideas principales. Por último, construimos un modelo mental mediante la información del texto y nuestro conocimiento (representación situacional).

La hipótesis planteada es que las técnicas de persuasión y manipulación del discurso político recrean un modelo mental que el ciudadano asume como suyo y se reafirma gracias al contexto de su situación personal. Se queda con una parte del mensaje, sin percatarse del resto. Incidencia que se enfatiza a medida que disminuye la edad del individuo.

Por tanto, se muestra imprescindible el pensamiento crítico en la sociedad. Porque como indicara Aristóteles (Martín Salgado, 2004), resulta obligatorio por parte de los ciudadanos entender la incidencia de la retórica, para detectar cualquier razonamiento injusto.

Por otro lado, la transparencia se relaciona con el acceso a la información, buen gobierno, rendición de cuentas y gobierno abierto. Parámetros que buscan reforzar la democracia, disminuir la brecha entre gobernantes y gobernados, y que cabe analizar por separado.

Además, este trabajo mostrará los esfuerzos realizados en materia de transparencia, tanto a nivel internacional, como nacional. Reseñando las debilidades de la LTBG. Adentrándose igualmente en el ámbito normativo autonómico. Así como en la labor efectuada en este campo a nivel municipal.

Acceso a la información El derecho de acceso a la información se reconoce en el art. 105.b de la Constitución Española (CE). Precepto que decreta que: “La ley regulará el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas.”

Aclarando la Sentencia del Tribunal Supremo del 16 de Octubre de 1979 (Sala Tercera, LA LEY 371/1979, Magistrado Ponente: Fernando Roldán Martínez) que: “para la aplicación de tal principio constitucional se requiere de preceptos complementarios que lo desarrollen y limiten”. Configurándose por tanto como un derecho subjetivo de configuración legal. Sin embargo, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 18/1981, de 8 de Junio, especificaba que los principios contenidos en el art. 105 CE, el de participación y transparencia, “son de aplicación directa”, no requiriendo aguardar hasta su desarrollo normativo para aplicarlos. Sobresaliendo el de transparencia en el apartado b del art. 105 CE. (Rams, 2013).

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Desarrollo legislativo efectuado con posterioridad por los artículos 35 y 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC). Norma que según reza en su Preámbulo, apartado V, busca garantizar la “transparencia de la actuación administrativa”. Decretando en su art. 3.5 LRJPAC que: “En sus relaciones con los ciudadanos las Administraciones públicas actúan de conformidad con los principios de transparencia y de participación.” Regulación muy cuestionada por la doctrina administrativa (Jiménez, 2006) y que ahora se suple mediante la LTBG. Si bien, antes ya se había legislado sobre el acceso a la información pública en determinadas normas sectoriales: artículo 57 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español; art. 70.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL); Ley de acceso a la información medioambiental (2006); Ley sobre reutilización de la información del sector público (2007);…

Pudiendo citarse como precedentes para la promulgación del art. 105.b CE el artículo 1 de la Ley de Secretos oficiales, aprobada en 1968: “Los Órganos del Estado estarán sometidos en su actividad al principio de publicidad, de acuerdo con las normas que rijan su actuación, salvo los casos en que por la naturaleza de la materia sea ésta declarada expresamente «clasificada», cuyo secreto o limitado conocimiento queda amparado por la presente Ley.” En esta línea manifiesta el artículo 7 de la Ley 14/1966, de 18 de marzo, de Prensa e Imprenta, que: “El Gobierno, la Administración y las Entidades públicas deberán facilitar información sobre sus actos a todas las publicaciones periódicas y agencias informativas en la forma que legal o reglamentariamente se determine.” (García de Enterría y Fernández, 2013).

A través de este derecho se permite la participación ciudadana, dando cumplimiento al art. 9.2 CE. Además tal como manifiesta la Sentencia del Tribunal Superior de Canarias de Santa Cruz de Tenerife de 22 de Mayo de 2014 (Sala de lo Contenciosoadministrativo, LA LEY 89844/2014, MP: María Pilar Alonso Sotorrío), en su Fundamento de Derecho 3º: “El derecho de acceso opera como mecanismo de control de la actuación administrativa, en concreto al reconocer el derecho de los ciudadanos a ser informados del funcionamiento de toda Administración Pública.” Aludiendo a lo indicado en la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de Abril de 2012 (Sala Tercera, LA LEY 61712/2012, MP: Vicente Conde Martín de Hijas), la cual añade asimismo en su Fundamento de Derecho 2º que: “ese derecho es un instrumento para la transparencia”. Vinculando, por consiguiente, el art. 105.b CE con el art. 106 CE, en lo tocante al control de la actuación administrativa que se ejerce por parte de los ciudadanos.

Mas, ya hay voces que exigen reconocer el derecho de acceso como fundamental, en relación con el derecho a la información del art. 20.1.d CE. Siguiendo idéntica postura a la mantenida por la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), como en la Sentencia del 26 de Mayo de 2009, caso Kenedi c. Hungría, apartados 42 y 43, que incardina el derecho de acceso a la información dentro del

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artículo 10 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. O en la dictada el 25 de Junio de 2013, sobre el caso Youth Initiative for Human Rights c. Serbia. Y es que en base al art. 10.2 CE, los derechos constitucionales se han de interpretar conforme a la Declaración Universal de los Derechos Humanos y a los Tratados y Acuerdos Internacionales sobre las mismas materias ratificados por nuestro país. Siendo vinculante igualmente la doctrina del TEDH, lo que ha sido recordado por la Sentencia del Tribunal Constitucional 36/1984, 14 de Marzo, Fundamento Jurídico 3º, al declarar que: “la remisión que el artículo 10.2 CE hace a la Declaración Universal de los Derechos Humanos y a los Tratados y Acuerdos Internacionales sobre las mismas materias suscritos por España para la interpretación de las normas constitucionales sobre derechos fundamentales y libertades públicas, autoriza y aun aconseja referirse para la búsqueda de estos criterios, a la doctrina sentada por el Tribunal Europeo de los Derechos Humanos” (Rams, 2013).

Buen gobierno En palabras de Jhon Stuart Mill, en relación con la definición de democracia racional: “no consiste en que gobierne el propio pueblo, sino en que éste tenga la seguridad de un buen gobierno. Seguridad que no puede tener de otro modo que reteniendo en sus manos el control último. Si renuncia a esto, se entrega a la tiranía.” (de la Nuez y Tarín, 2014, p. 17).

El buen gobierno es un ideal de comportamiento de la nueva Administración Pública del siglo XXI. Aquella que ha de ser eficaz, eficiente e imparcial. Enfocada en lograr el bien común, así como una sociedad segura, próspera y equitativa. Lo que exige una ética por parte de los gobernantes públicos. (Villoria y Nicandro, 2014).

Pero las personas somos auto-interesadas (Rawls, 1971). Porque, citando a Ayn Rand (1961, pp.9-10,): “En el uso popular, la palabra “egoísmo” es sinónimo de maldad (…). Sin embargo, el significado exacto de la palabra “egoísmo” y su definición de acuerdo con el diccionario es: La preocupación por los intereses personales. Este concepto no incluye una calificación moral (…). Dado que la naturaleza no provee al hombre de una forma de supervivencia automática, ya que debe mantenerse con vida mediante su esfuerzo personal, la doctrina que dictamina que es malo preocuparse por el interés personal significa, en consecuencia, que el deseo de vivir es malo, que la vida humana, como tal, es mala. Ninguna doctrina podría ser más malvada que esta.” Y continúa en las pp. 82-83 afirmando que: “el propósito de las acciones de un hombre (…) tiene que ser el logro de su propia vida y felicidad (…) y dado que los intereses de los hombre racionales no chocan entre sí – otros hombres se beneficiarán a menudo de sus acciones. Pero el beneficio de otros hombres no es su propósito o meta primordial; sí lo son su propio beneficio y la meta consciente que dirige sus acciones.”

Y es aquí donde se hace necesario traer a colación las tesis esgrimidas por la “Escuela de la Opción Pública” (Public Choice), liderada por el Premio Nobel de Economía en 1986 James M. Buchanan (1962). Las cuales se ciñen al estudio de la toma de Ibiza Melián

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decisiones políticas. Quien esgrime junto a Tullock (1962) que no es posible concebir a los políticos como lo que denominaron “déspotas benévolos” (Ríos, 2001). O sea, que con la adquisición del cargo público los políticos no van a pensar de un modo distinto al del resto de los individuos. No cabiendo inferir que se van a guiar exclusivamente en pro de servir al bien común. Puesto que los seres humanos nos movemos en base a incentivos. Luego, la política hay que interpretarla igualmente como una actividad supeditada a la búsqueda de rentas (Buchanan, 2005). Y sus titulares, en consecuencia, invertirán sus esfuerzos en aquello de lo que puedan obtener un beneficio.

Esto se traduce en que terminarán por apoyar aquellas propuestas que les proporcionen más votos (Álvarez, 1996). En una posición extrema podría manifestarse a través de los denominados “enchufes”. Otorgando recursos públicos a cambio de apoyo electoral (art. 146.1.a LOREG). Donde “lo relevante es que un elector (algún elector, dice el precepto penal especial) ve como es solicitado para que emita el voto en determinado sentido, coincida o no con su voluntad, influyendo espuriamente en ésta, con recompensa, dádiva o remuneración, que, con la solicitud de voto, se efectúa, bien a favor del mismo elector, bien de cualquier otra persona, si esa remuneración, recompensa o dádiva puede influir, forzándola, en la voluntad del titular del derecho de voto. Por otra parte el delito imputado se consuma por el mero hecho de la solicitud.

Sea o no atendida por el destinatario de la bastarda influencia. Incluso vote o no el titular de ese derecho.” (STS, Sala de lo Penal, 25.09.2012 -LA LEY 154920/2012-, MP: Luciano Varela Castro, FD 3º). Lo que da lugar a las lamentablemente conocidas tramas de compra de votos, habitualmente acaecidas en elecciones municipales. Y la contrapartida suele ser puestos de trabajos en el consistorio, cheques de comida, ayudas sociales.

O incluso la prevaricación (art. 404 CP), al contratar a personas sin seguir los cauces legalmente establecidos. Trabajadores que cuentan con el único mérito de haber sido, en los casos más patentes, interventores de la organización del regidor en los comicios locales. (STS, Sala de lo Penal, 16.05.2012 -Id Cendoj: 28079120012012100351-, MP: Diego Antonio Ramos Gancedo).

Y ni que decir tiene que esto también podría derivar en la tan mentada financiación ilegal de las formaciones, con delitos de cohecho (arts. 419 a 429 CP) de por medio.

Otorgando concesiones administrativas (basura, mantenimiento de jardines,…) a cambio del sostenimiento del partido que está en el poder, o del que aspira llegar allí si cuenta con una alta probabilidad de ser proclamado vencedor.

Además no hay que olvidar que un elemento esencial es el determinismo. Pues es el contexto del sistema el que condiciona la acción corrupta del político. Por tanto no se da el total libre albedrío del cargo electo en la comisión, por lo que subir las penas sirve de poco. Ciudadanos que presionan a sus ediles para obtener todo tipo de prebendas: una licencia donde no se puede construir, un trabajo (STS, Sala de lo Penal, 23.12.2003 -LA LEY 698/2004-, MP: Perfecto Agustín Andrés Ibáñez), una ayuda económica, hacer la

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vista gorda ante una infracción (STS, Sala de lo Penal, 19.10.2006 -LA LEY 129161/2006-, MP: José Antonio Martín Pallín),… Y unos políticos que quieren volver a ser reelegidos. Una llamada del jefe de filas para que atienda a un hipotético empresario muy generoso con la organización. A lo que se añade el escaso grado de formación jurídica de los ediles. Existiendo un número destacable que sólo dispone de los estudios básicos, con nulo conocimiento de procedimiento administrativo. O el hecho de que en algunos Ayuntamientos pequeños los secretarios e interventores sean accidentales. Así las cosas, si se restringe el poder del cargo electo, se aminora el grado de corrupción.

Pues bien, Buchanan (1962) propone, puesto que el hombre es como es, establecer límites constitucionales, los cuales sirvan de indicador para desarrollar el resto de la normativa. Y cuya votación para determinadas cuestiones no será por mayoría simple, que tiende habitualmente a beneficiar a un grupo y discriminar a las minorías, sino por mayoría cualificada (Buchanan, 2002).

Es por ello que Popper (1945) afirmaba que no debemos preguntarnos “¿quién debe gobernar?”, ya que la respuesta será inevitablemente los mejores. Lo que raramente ocurre, pues los que llegan a dirigir casi nunca están a la altura. Lo que hemos de interpelarnos es: “¿cómo debemos gobernar?”. Porque es sobre el sistema en lo que hay que trabajar, para evitar que se puedan socavar los cimientos del Estado democrático desde el poder.

Esta visión del político como ser idealizado, hunde sus raíces en el arquetipo religioso del hombre nuevo (Negro, 2009). Pues no hay que olvidar que la política nace de la religión. Empero, inicialmente se buscaba la perfección del hombre como modo de salvarse en la otra vida. Al pasar del Antiguo al Nuevo Régimen se cambia a Dios por la razón, surgiendo una nueva religión secular, que niega otra vida distinta a la terrenal.

Confiriendo a la política la potestad de la salvación ya no del individuo, sino de la colectividad. Sólo el gobierno está facultado para curar los males que aquejan a la sociedad. Sirva como ejemplo, la afirmación del Che Guevara (1965): “(…) Para construir el comunismo (…) hay que hacer al hombre nuevo (…)”. O la mención de Hitler: “El Hombre nuevo vive en medio de nosotros. ¡Está ahí! Gritó Hitler en tono triunfante” (Raussing, 1939, p. 249).

En el ideal del hombre nuevo el Estado es la deidad a adorar, el que determina nuestro devenir. Considerándonos inmaduros, por lo que tenemos que ser tutelados. Y queriendo crear en este mundo la ciudad perfecta, en la que habita el hombre perfecto adoctrinado, termina propiciando un clímax infernal. Esta religión que emana de un ser superior, el Estado erigido en Dios, desplaza a las religiones dogmáticas que hasta ahora hemos conocido. Empero, al no admitir otra vida más que la terrenal, ensalza el arquetipo de la eterna juventud. Enalteciendo al hombre exterior y obviando al interior.

Es por ello que propone para líderes del grupo, y lo aduce como una virtud, al joven, lo que asimila a regeneración. Cuando lo cierto es que a lo largo de nuestra historia el jefe

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había sido siempre el más sabio, poseedor de una gran experiencia y bagaje, o sea, el mayor. Ahora, no obstante, se alega que alguien formado bajo los cánones de la instrucción estatal, de corta edad, es válido aunque no haya demostrado nada en la vida.

Lo que desemboca con el tiempo en un mayor descrédito de los gobernantes. Por el hecho de que esa persona requería sumar en su haber experiencias vitales que lo preparasen para las situaciones convulsas que siempre acontecen en la toma de decisiones.

Por tanto, al partir de la quimera de que los políticos sólo buscan el interés general y que por ser joven se aporta un halo de renovación, abonamos las robustas raíces del desengaño. Pero, a pesar de ello, se prosigue en la misma línea. Aumentando la intervención, la regulación, en pro de sortear los fallos suscitados por el error de concepción inicial en cuanto a la naturaleza humana se refiere. Caemos así en un bucle, porque lejos de mejorar la situación, la empeoramos. Tornando la tierra prometida en un erial. Y es que ya lo preconizó Isaías (3, 4 – 5): “[Dios] les dará mozos por jefes, y reinará sobre ellos el capricho, y las gentes se revolverán unas contra otras, cada uno contra su vecino y el mozo se alzará contra el anciano y el villano contra el noble…”

(Negro, 2009).

Rendición de cuentas La rendición de cuentas, que deviene del término anglosajón “accountability”, ya venía reflejada en el artículo XV de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, al afirmar que: “La sociedad tiene derecho a pedir a todos sus agentes cuentas de su administración”. Contralando su poder para prevenir los abusos. Lo que se basa en el modelo anglosajón de “checks and balances” (de la Nuez y Tarín, 2014).

Por tanto, se han de establecer mecanismos para que los gobernantes den debida respuesta de sus acciones y acepten la sanción impuesta por contravenirlos. No sólo informando, sino igualmente justificando su actuación. Resultando imprescindible la transparencia, ya que gracias a la información aportada por las Administraciones Públicas los ciudadanos pueden manifestar su opinión.

Así, por ejemplo, en Canadá existe una ley titulada propiamente, Ley Federal de Rendición de Cuentas, que data del 2006. “A través de la Ley de Responsabilidad Federal y el Plan de Acción, el Gobierno de Canadá está llevando adelante medidas específicas para ayudar a fortalecer la rendición de cuentas y aumentar la transparencia y la supervisión de las operaciones del gobierno.” (Plan de Acción de Responsabilidad Federal, abril de 2006).

Porque, como aseverara uno de los Padres Fundadores y cuarto presidente de los EEUU, James Madison (1787): “Si los hombres fueran ángeles no sería necesario el gobierno, y si fueran a ser gobernados por ángeles no se requeriría ningún control al gobierno, que es una administración de hombres sobre hombres”.

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Gobierno abierto La esencia del gobierno abierto está muy relacionada con la de acceso a la información, porque abrir un gobierno es poner a disposición de todos los datos de su gestión. El Gobierno abierto se puede definir como aquel que sitúa al ciudadano en el eje central de sus políticas, empoderándolo y coordinándose con él mediante una comunicación bidireccional. Sustentado en principios tales como la transparencia o el empleo de las TICs. Convirtiéndose las nuevas tecnologías en el cauce para lograr el resto de propósitos: transparencia, participación y rendición de cuentas. Pues un gobierno transparente favorece la rendición de cuentas, al poner a disposición del ciudadano la información sobre su gestión. Un gobierno participativo potencia el pensamiento colectivo, a través del que se crearán propuestas para mejorar la labor de la Administración. Y un gobierno colaborativo implica a todos en la tarea de construir un país mejor.

El uso del término de gobierno abierto se remonta a 1980, concretamente apareció reflejado en una serie de ficción británica: “Yes Minister”. Donde el personaje que hacía de Ministro de Administraciones Públicas se impuso como objetivo el cumplir su programa electoral, el cual llevaba por nombre “Open Government” y que sirvió de título al primer episodio de la serie. Pero será con Barack Obama, Presidente estadounidense, cuando se convierta en real. Quien rubricara un memorándum ejecutivo, en su primer día de mandato, con el que pretendía instaurar: “un nivel de apertura en el gobierno sin precedentes y un sistema de transparencia, participación pública y colaboración que reforzara la democracia, asegurara la confianza pública y promoviera la eficacia y la eficiencia gubernamental”.

A principios del siglo XXI Estados Unidos, junto a Brasil, México y el Reino Unido promovieron la creación del “Open Government Partnership” (Alianza para el Gobierno Abierto). Cuyos fundamentos se sustentan en los ulteriores principios: aumentar de manera óptima la información disponible al servicio de los ciudadanos; abogar por la participación civil; fomentar la ética profesional del personal supeditado a la Administración; y por último mejorar el acceso a las TICs, en pro de favorecer la rendición de cuentas. Serán 8 países los que finalmente funden en el 2010 la Alianza para el Gobierno Abierto (“Open Government Partnership”). Sumándose España en el 2011. En el 2014 ya constituían la Alianza 63 naciones. (Villoria y Nicandro, 2014).

España presentó su I Plan de Acción en abril de 2012, en la 1º Conferencia Internacional de la Alianza celebrada en Brasilia. Documento en el que declaraba: “Una opinión pública bien informada, exigente y con visión crítica es un elemento clave para una democracia de calidad, como también lo es la existencia de cauces que permitan la participación de los ciudadanos en la acción pública. (…) el Gobierno de una democracia moderna y abierta como la española debe estar dispuesto a rendir cuentas y a depurar responsabilidades. (…) Transparencia y responsabilidad van de la mano y entendemos que sólo así tendremos una democracia saludable y avanzada.” Mientras

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que su II Plan de Acción ha sido elaborado en el 2014.

Marco Jurídico Internacional El precedente jurídico en el ámbito internacional, en cuanto al derecho de acceso a la información, se da en Suecia en 1766. Que inspirará a EEUU para aprobar en 1966 la Freedom of information Act. (García de Enterría y Fernández, 2013).

Por su parte el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, hecho en Nueva York el 19 de diciembre de 1966, firmado por España el día 28 de septiembre de 1976 y publicado en el BOE núm. 103, de 30 de abril de 1977, tal como mandata el artículo 96.1 CE, al objeto de integrarlo en nuestro ordenamiento interno con plenitud de efectos jurídicos, recoge el derecho de acceso a la información en el artículo 19.2. Habiendo manifestado el Relator Especial de las Naciones Unidas para la Libertad de Opinión y Expresión, el Representante de la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa para la Libertad de los Medios de Comunicación y el Relator Especial de la Organización de Estados Americanos (OEA) para la Libertad de Expresión, en una declaración conjunta realizada en el 2004 que: “El derecho de acceso a la información en poder de las autoridades públicas es un derecho humano fundamental que debería aplicarse a nivel nacional a través de legislación global (por ejemplo, las Leyes de Libertad de Acceso a Información) basada en el principio de máxima divulgación, el cual establece la presunción de que toda la información es accesible, sujeto solamente a un sistema restringido de excepciones.” (Ligabo, Haraszti y Bertoni, 2004).

El mismo derecho aparece reflejado en el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Declarando la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Claude Reyes y otros Vs. Chile, párrafo 77 que: “la Corte estima que el artículo 13 de la Convención, al estipular expresamente los derechos a “buscar” y a “recibir” “informaciones”, protege el derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la información bajo el control del Estado, con las salvedades permitidas bajo el régimen de restricciones de la Convención. Consecuentemente, dicho artículo ampara el derecho de las personas a recibir dicha información y la obligación positiva del Estado de suministrarla, de forma tal que la persona pueda tener acceso a conocer esa información o reciba una respuesta fundamentada cuando por algún motivo permitido por la Convención el Estado pueda limitar el acceso a la misma para el caso concreto.”

La sentencia anteriormente señalada, en su párrafo 81, hace además un interesante relato, en relación al derecho de acceso a la información, de lo acontecido en el ámbito internacional. Alegando que: “se debe destacar lo establecido en materia de acceso a la información en la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción y en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Asimismo, en el ámbito del Consejo de Europa, ya desde 1970 la Asamblea Parlamentaria realizó recomendaciones al Comité de Ministros del Consejo de Europa en materia de “derecho a la libertad de información”, así como también emitió una Declaración, en Ibiza Melián

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la cual estableció que respecto del derecho a la libertad de expresión debe existir “el correspondiente deber de las autoridades públicas de hacer accesible la información sobre asuntos de interés público dentro de los límites razonables […]”. Asimismo, se han adoptado recomendaciones y directivas, y en 1982 el Comité de Ministros adoptó una “Declaración sobre libertad de expresión e información”, en la cual expresó el objetivo de buscar una política de apertura de información en el sector público. En 1998 se adoptó la “Convención sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales”, en el marco de la Conferencia Ministerial “Medio Ambiente para Europa”, celebrada en Aarhus, Dinamarca. Además, el Comité de Ministros del Consejo de Europa emitió una recomendación sobre el derecho de acceso a documentos oficiales en poder de las autoridades públicas, en cuyo principio IV establece las posibles excepciones, señalando que “[dichas] restricciones deberán exponerse de manera precisa por ley, ser necesarias en una sociedad democrática y ser proporcionales al objetivo de protección”. Y apostillando la resolución en su párrafo 82 que: “el Tribunal considera de especial relevancia que a nivel mundial, muchos países han adoptado normativa dirigida a proteger y regular el derecho de acceder a la información bajo el control del Estado.”

Por otro lado, el Convenio sobre el acceso a los documentos públicos, fue aprobado el 18 de junio de 2009 por el Consejo de Europa. Sin embargo, aún no ha entrado en vigor, por no haber sido ratificado por el número de países requerido para ello. Conforme a lo recogido en su Preámbulo se dicta: “Teniendo en cuenta, en particular, el artículo 19 del Declaración Universal de Derechos Humanos, los artículos 6, 8 y 10 del Convenio [Europeo] para la protección de Derechos Humanos y Libertades Fundamentales, el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública en la toma de decisiones y el Acceso a la Justicia en los temas Medio Ambientales (Aarhus, 25 de junio de 1998) y el Convenio para la Protección de Individuos con respecto al Proceso Automatizado de Datos Personales del 28 de enero de 1981 (Nº de ETS. 108) (…) Considerando la importancia de la transparencia de autoridades públicas en una sociedad democrática y pluralista; (…) que el ejercicio del derecho de acceso a los documentos públicos: i) proporciona una fuente de información para el público; ii) ayuda al público a formarse una opinión sobre el estado de la sociedad y sobre las autoridades públicas; iii) fomenta la integridad, la eficacia, la eficiencia y la responsabilidad de autoridades públicas, ayudando así a que se afirme su legitimidad.”

En la Unión Europea se recoge el derecho de acceso en el artículo 15.3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. En el Reglamento nº 1049/2001, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión. Cuyo objeto, en virtud de lo estipulado en el artículo 1 es: “definir los principios, condiciones y límites, (…), por los que se rige el derecho de acceso a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (…), de modo que se garantice el acceso más Ibiza Melián

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amplio posible a los documentos”. Erigido como un derecho fundamental en el artículo 42 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Habiendo declarado la Gran Sala del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en su Sentencia de 26 de Enero de 2010, caso Internationaler Hilfsfonds contra la Comisión Europea, que el derecho de acceso es consustancial a la naturaleza democrática de las instituciones europeas (de la Nuez y Tarín, 2014).

El derecho de acceso a la información se reconoce asimismo como derecho fundamental en cincuenta constituciones mundiales. En América nos encontramos con las siguientes naciones: Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú y Venezuela. En cuanto Europa, lo reconocen de manera clara: Albania, Bulgaria, República Checa, Estonia, Finlandia, Grecia, Hungría, Lituania, Moldavia, Noruega, Polonia, Portugal, Rumanía, Serbia, Eslovaquia, Eslovenia y Suecia; y de forma relativa: Austria, Azerbaiyán, Bélgica, Georgia, Macedonia, Rusia, Ucrania. En Asia y en el Pacífico se debe citar a: Nepal, Nueva Zelanda, Papúa Nueva Guinea, Filipinas y Tailandia. Y por último en África: Camerún, República Democrática del Congo, Ghana, Madagascar, Malawi, Mozambique, Senegal, Sud África, Tanzania, y Uganda. “Además en al menos seis países, Argentina Canadá, Francia, India, Israel y Corea del Sur, el Tribunal Supremo ha reconocido el derecho de acceso a la información pública interpretando la Constitución u otras leyes fundamentales. En otros países, Paraguay, Uruguay y Rusia, fueron tribunales de primera instancia los que reconocieron este derecho.” (Access Info).

Marco Jurídico Nacional Tenemos que tener presente que España ha sido uno de los últimos países de Europa en aprobar una ley de transparencia, restando únicamente: Chipre, Malta y Luxemburgo (Tragacete, 2012). Sin embargo, el nivel de transparencia y acceso a la información pública no está necesariamente relacionado con la aprobación de una perfecta ley formal. Siendo precisamente las sociedades más transparentes las que no cumplen este requisito. Teniendo más que ver con la cultura política democrática de un país. Ahora bien, si la cultura de transparencia es escasa resulta aconsejable dictar una norma para garantizar la seguridad jurídica y saber cada cual a qué atenerse. Generando así el hábito de conceder y exigir los datos públicos, y no los cuasi propagandísticos que hasta ahora presuntamente se aportaban.

La primera carencia de la LTBG es que no dispone de sanciones dentro de la propia norma en el supuesto de que no se publique la información. Limitándose a manifestar en su art. 9.3 que: “El incumplimiento reiterado de las obligaciones de publicidad activa (…) tendrá la consideración de infracción grave a los efectos de aplicación a sus responsables del régimen disciplinario previsto en la correspondiente normativa reguladora.” Lo que resulta a todas luces muy vago. La apelación a conceptos jurídicos indeterminados es constante. Mostrando más una actitud voluntarista que de concreción, poniendo en duda su efectividad. Además el punto 2 de la Disposición Adicional

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Primera dicta que prevalecerá la normativa sectorial en cuanto al acceso a la información, al tener la LTBG carácter supletorio. Y es que la LTBG ocupa en el ranking de los 96 países con leyes similares el puesto 75.

Tampoco queda fielmente reflejado el paso de la antigua Administración, a la que estaban supeditados los súbditos o administrados; a otra Administración dialogante, cuyos interlocutores son los ciudadanos. (STS, Sala de lo Contencioso-administrativo, 04.07.1987 -Id Cendoj: 28079130011987104635-, MP: Rafael de Mendizabal Allende, FD 5º; STS, Sala de lo Contencioso-administrativo, 19.05.1988 -Id Cendoj: 28079130011988102674-, MP: Rafael de Mendizabal Allende, FD 2º).

Transformándose en auténticos socios de la sociedad gubernamental, confiriéndoseles consecuentemente un papel activo, y no el pasivo hasta ahora sustentado. Porque el ciudadano es el dueño de toda la información pública, la cual ha sido pagada mediante su contribución fiscal. Debiendo contemplar sólo escasas excepciones. Esta es precisamente la cuestión crucial que recogen los ordenamientos más avanzados.

Estando el defecto de partida en que en España el derecho de acceso a la información pública se fundamenta en el art. 105.b CE y no en el derecho fundamental del art. 20 CE (de la Nuez y Tarín, 2014). Al no ser considerado derecho fundamental no se aplica la protección ante los tribunales ordinarios, vía procedimiento preferente y sumario (amparo ordinario), contemplado para la protección de los derechos de la sección primera del Capítulo II del título I de la CE y el art. 14 CE. Procedimiento que se tramita con prioridad respecto al resto de casos y con más celeridad, pero que sólo entra a valorar si ha habido o no vulneración del derecho fundamental. O bien, el recurso extraordinario de amparo ante el Tribunal Constitucional, que además de los anteriores artículos garantiza el art. 30.2 CE, siendo imprescindible que se hayan agotado todas las vías judiciales ordinarias para poder interponerlo. (Díez, 2009). Y por último y no menos importante, si al derecho de acceso a la información se le hubiese otorgado el rango de fundamental, no sería posible dictar 17 leyes autonómicas distintas (de la Nuez y Tarín, 2014).

Marco Jurídico Autonómico De la Disposición final octava de la LTBG se desprende que la norma tiene carácter básico, pudiendo ser desarrollada por las Comunidades Autónomas dentro de su territorio. Disponiendo “de un plazo máximo de dos años para adaptarse a las obligaciones contenidas” en la ley (Disposición final novena de la LTBG), que empezará a contabilizarse desde su aprobación. (Rams, 2013). Competencia para legislar que se deriva del art. 149.1.18º CE, 149.3 CE y de sus respectivos Estatutos de Autonomía.

Lo que suscitará que se promulguen 17 leyes distintas sobre la misma materia.

Provocando, para Jesús Lizcano, presidente de Transparencia Internacional España, una “heterogeneidad organizativa” y “diversidad de criterios y ritmos”. Sobre todo en cuanto a las leyes de Andalucía y Cataluña, las cuales contienen artículos que no se Ibiza Melián

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contemplan en la ley nacional. La Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía entrará en vigor el 30 de Junio de 2015, al igual que la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno de Cataluña.

La pionera fue la gallega, Ley 4/2006, de 30 de junio, de transparencia y de buenas prácticas en la Administración pública, aprobada por unanimidad. Defendiendo en su Preámbulo que: “La participación de la ciudadanía en los asuntos públicos se conforma hoy como un elemento fundamental en el contexto de un nuevo modelo de gobierno caracterizado por la transparencia, la información y la asunción de responsabilidades.”

Baleares tiene la Ley 4/2011, de 31 de marzo, de la buena administración y del buen gobierno de las Illes Balears. Decretando en su artículo 1, que se propone: “establecer las medidas y las líneas de actuación que permitan al Gobierno, a la Administración de la comunidad autónoma y a los entes del sector público instrumental de las Illes Balears actuar de conformidad con los principios y valores de la buena administración y del buen gobierno, en el contexto de mejora continua de la calidad de las organizaciones y de los servicios públicos que se prestan a la ciudadanía y de la calidad democrática por lo que se refiere a los efectos de las intervenciones públicas y a la acción de gobierno.”

Navarra dispone de la Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de la Transparencia y del Gobierno Abierto. Por su parte, Extremadura aprobó la Ley 4/2013, de 21 de mayo, de Gobierno Abierto, que tiene como objeto, según su artículo 1: “la implantación de una nueva forma de relación del Gobierno y la Administración pública con la ciudadanía basada en la transparencia y orientada al establecimiento del llamado gobierno abierto.” La Rioja cuenta con la Ley 3/2014, de 11 de septiembre, de Transparencia y Buen Gobierno de La Rioja.

Asturias, Castilla y León y Canarias ya han elaborado proyectos de ley. Poseyendo la primera además un Portal de Transparencia, lo mismo que Cantabria. Castilla-La Mancha no tiene ley aún, pero tiene un Modelo de la Transparencia y el Buen Gobierno de la Administración Regional. (EFE, 13 de octubre de 2013) El País Vasco fue la Comunidad Autónoma más transparente en el 2012 y 2014, evaluación realizada por Transparencia Internacional España. Ha elaborado un Anteproyecto de Ley de Transparencia y Buen gobierno, si bien ha aprobada la Ley 1/2014, de 26 de junio, Reguladora del Código de Conducta y de los Conflictos de Intereses de los Cargos Públicos.

Igualmente hay un Anteproyecto de Ley de Transparencia Pública y Participación Ciudadana en Aragón. Y otro Anteproyecto de Ley de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana en Valencia. Y el Consejo de Gobierno de la Región de Murcia aprobó el 30 de mayo de 2014 la Iniciativa Integral de Transparencia.

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Marco Jurídico Municipal Al igual que las Comunidades Autónomas las Entidades Locales disponen de dos años para adaptarse a la LTBG, contabilizados a partir de su aprobación, tal como fija la Disposición final novena de la LTBG. (Rams, 2013). No obstante, ya hay municipios que han adoptado medidas al respecto. Cabe citar el Ayuntamiento de Ciudad Real, quien ya ha aprobado un plan de transparencia y buen gobierno (El Crisol de Ciudad Real, 13 de noviembre de 2014).

Málaga ha puesto en funcionamiento una página web, que en palabras de su concejal de Innovación y Nuevas Tecnologías: “facilitará la participación y colaboración de los malagueños en la definición de las políticas municipales, ya que los ciudadanos podrán contactar directamente, a través del correo electrónico, con los concejales responsables de los Distritos Municipales para exponer sus iniciativas, quejas o sugerencias.” (Europa Press, 2 de Diciembre de 2014).

Asimismo, un estudio, realizado por el Equipo de Investigación del Departamento de Economía de la Empresa de la Universidad Rey Juan Carlos (URJC), ha valorado el grado de adecuación actual a la LTBG de 144 municipios españoles de más de 50.000 habitantes y de los 88 municipios canarios. (Sistema de Transparencia Económica, 21 de octubre de 2014). Siendo el municipio más transparente Huesca, tras el cual se sitúa Ponferrada (Ramos, 22 de noviembre de 2014).

Por otra parte se han creado galardones para premiar a aquellos consistorios que destacan por su actuación transparente. Así, el Premio a la Transparencia Pública Municipal de Andalucía fue entregado en el 2014 a Puente Genil, como el ayuntamiento andaluz más transparente. Seguido de los municipios de Sevilla, Málaga, Jaén, Algeciras (Cádiz), Roquetas (Almería), Almonte (Huelva) y Motril (Granada).

Teniéndose en cuenta “la participación y colaboración ciudadana, la transparencia económico-financiera, las contrataciones de servicios y la transparencia en materia de urbanismo”. (G.C., 22 de Noviembre de 2014).

Por último, cabe destacar el informe anual elaborado por Transparency International España, que se basa en 80 indicadores y mide la transparencia de los 110 mayores ayuntamientos de España. Concretamente las áreas valoradas son: información sobre la Corporación municipal; relaciones con los ciudadanos y la sociedad; transparencia económico-financiera; transparencia en las contrataciones y costes de los servicios; transparencia en materias de urbanismo, obras públicas y medioambiente.

(Transparency Internacional España, 2014).

Ordenamiento jurídico necesario como complemento a la LTBG Una de las instituciones más afectadas por la corrupción son los Ayuntamientos, básicamente por sostener la figura del alcalde fuerte (“strong-mayor”), con casi plenos poderes. Propiciando una modalidad que guarda ciertas similitudes con el caciquismo.

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Y es que EEUU vivió lo mismo que en España se está produciendo a finales del siglo XIX. Decidiendo pasar de la figura del “strong-mayor”, que nosotros tenemos, a la del “city-manager”. Con lo que lograron reducir enormemente la corrupción municipal.

(Lapuente, 2009). Nombrándose en 1908 el primer city-manager en Staunton (Virginia).

Donde la labor del pleno es legislativa, confiriéndose la ejecutiva al “city-manager”.

Quien es contratado por el Consejo Plenario por un periodo distinto que el de los cargos electos que lo nombran. Con ello se persigue que en su despido, que ha de estar acordado por la mayoría de concejales, solo puedan influir motivaciones inspiradas en resultados. El pleno diseña la hoja de ruta a seguir y el “city-manager” la ejecuta. Tiene que ser una persona con altos conocimientos jurídicos y de gestión. No podrá pertenecer a ningún partido político.

La contratación del personal estará a su cargo, en pro de que solo se tengan en cuenta los méritos de los candidatos. Los ediles resuelven si se tiene que emplear a alguien, previa sugerencia del “city-manager”, y este escoge a la persona idónea para la plaza.

Aquí entraríamos en si el personal ha de ser funcionario, ganando el puesto de por vida, pudiéndosele solo apartar por las concretas circunstancias que la ley recoja, lo que se denomina modelo cerrado de Administración. O mixto como el español, conformado por funcionarios de régimen estatutario y personal laboral ligados contractualmente, aunque con preeminencia constitucional del régimen estatutario a la hora de incorporar nuevos empleados públicos. O bien el abierto, en el que la relación con la administración es siempre de carácter contractual. Por ejemplo, Suecia se rige mayormente por ésta última fórmula, siendo sus índices de corrupción de los más pequeños.

Además instaurando el arquetipo norteamericano se elimina la posibilidad de incorporación de cargos de confianza, formalmente denominados personal eventual, lo que hoy comporta una cuantía estratosférica. Asimismo, hacemos desaparecer el contexto propicio para que se cometan hipotéticos delitos por otorgar empleos a cambio de apoyo electoral. Erradicando cualquier tipo de red clientelar que se pueda dar (Melián, 2013).

Igualmente se propondría fusionar ayuntamientos. Existiendo actualmente 8.114, de los que 5.700 no llegan a 2.000 habitantes, de nula viabilidad con los recursos económicos de los que disponen. Prácticamente hay las mismas entidades locales con las actuales conexiones que cuando las carreteras eran de tierra y los medios de transporte: el caballo, el burro o la carreta. Sin tener en cuenta que hoy Internet facilita la conexión con la Administración. En teoría se tendría que poder hacer cualquier trámite por esta vía. Gran Bretaña, por ejemplo, pasó de 1.500 consistorios a 400 con 60 millones de habitantes, nosotros sólo tenemos 47 millones de residentes. Alemania con 82 millones, casi el doble que nosotros, disminuyó su número de 25.000 a 8.400.

Quedando sin sentido las diputaciones, un intermediario suprimible entre el gobierno regional y el local. (UPYD, 2010). Las cuales se crean con la Constitución de Cádiz de Ibiza Melián

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1812, donde el Estado era unitario. Su configuración actual es prácticamente la misma que en 1833 (Redondo, 2013). Pero ahora vivimos en un Estado compuesto, que tiende casi a la federalización, donde irrumpen las Comunidades Autónomas. Asimismo, la Diputación no se designa por elección popular, contradiciendo por tanto la máxima de democracia representativa. Configurando lo que hipotéticamente se podría interpretar como la vigencia del, prohibido constitucionalmente, mandato imperativo de los partidos políticos a los que representan o de los consistorios de los que provienen. Y es que las Diputaciones terminan siendo un caldo de cultivo para el clientelismo y por ende la corrupción. Meros ejemplos pueden ser el caso Baltar en Ourense y el de Fabra en Castellón (Moreno, 2014). Y un gasto innecesario, pues no aportan valor añadido alguno. Asimismo, también al unirse los consistorios sobran las mancomunidades.

A nivel autonómico sería plausible un modelo federal. En el que cada Comunidad se hiciera responsable de en qué quiere invertir el dinero que tiene, con absoluta independencia. Proporcionando al Estado la cuota imprescindible para los gastos comunes. Si hay un Estado Federal con las competencias bien definidas, y no uno compuesto como el actual, se acabaría con la técnica del enemigo único. O sea, echar al Estado la culpa de los males propios. Así, pongamos el ejemplo de California en EEUU, la gestión de Arnold Schwarzenegger la llevó a la quiebra y no les quedó otra que reducir el gasto (Infobae, 2013). Empero, en España rescata el Estado central. Quedando la Comunidad Autónoma como un salvador ante la población, da igual que después sea imposible reducir el gasto, porque siempre es culpa del gobierno central. Que la tasa de paro es más grande que en otras regiones, el Estado no nos da lo que nos corresponde.

Lo mismo con el fracaso escolar, la satisfacción sanitaria, o cualquier otro tema. Al final, el votante no sabe quién dice la verdad, si el gobierno autonómico o el central. Y el que se vio beneficiado por cualquier ayuda autonómica va a adherirse sí o sí al regional.

Treisman, en su notable informe del 2000, clasifica dentro de los estados federales a Canadá, Suiza, Australia, Alemania, Austria, EEUU y Bélgica, que son de los países en que menos corrupción se percibe. No obstante, advierte de que hay que tener cuidado con la descentralización en los países con bajo nivel de desarrollo, si bien debemos considerar que este no es el caso de España.

Un análisis profundo merece la continuidad del Senado. Una cámara que actualmente se encuentra casi vacía de contenido, siendo prácticamente un mero órgano de segunda lectura. Varios son los años que se lleva preconizando su ansiada reforma, la cual perseguiría convertirla en una auténtica cámara territorial, donde las Comunidades Autónomas estarían plenamente representadas. A modo de los “Länder” alemanes, que canalizan su representación en el “Bundesrat”, el equivalente al Senado español. Pero dicha modificación que arrancó en 1994 todavía no tiene visos de concluir.

Por otro lado, se trata de adoptar la elección uninominal por circunscripción electoral (García Trevijano, 2010), que se aplica en EEUU. Desechando el actual sistema

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proporcional, que tiende a radicalizar las posturas y no logra por tanto preservar la cohesión social. En la que se escogería a un cargo electo por cada distrito, legitimado por la confianza que su electorado ha depositado en él, lo que evita cualquier injerencia partidocrática. De este modo el representante público se pensará mucho el hacer caso omiso de las solicitudes del ciudadano, en pro de acatar el mandato imperativo de su organización camuflado como disciplina de partido. Porque si así se comportara, indefectiblemente perdería el puesto en los siguientes comicios. Mas hoy España se rige por listas cerradas o bloqueadas. Donde el cargo electo en la práctica sólo ha de responder frente al jefe de filas que lo puso, a quien corresponde resolver si repetirá en su puesto (Melián, 2013). Lo que hace que los políticos estén más preocupados en agradar a su jefe de filas para que los vuelva a incluir en las listas cerradas y bloqueadas, que en responder a las inquietudes del votante. No hay más que recordar la frase atribuida al dirigente socialista Alfonso Guerra: “el que se mueva no sale en la foto” (El Mundo, 2007).

Con el fin de mejorar la participación y empujar a que cada uno vote a quien desee, por muy minoritaria que sea la opción, se instauraría el sistema de rondas múltiples. Con variantes, es utilizado en Australia, Irlanda del Norte, Irlanda, Malta. Ideado en el siglo XIX por Thomas Hare, Inglaterra, y Carl Andru, Dinamarca.

En él se elimina la doble vuelta. Si bien se conserva la tendencia de esta al multipartidismo, explicitado por el sociólogo francés Maurice Duverger (1959).

Evitándose el gasto económico de unos nuevos comicios seguidos y el esfuerzo de la población de tener que ir dos veces continuadas a las urnas.

En una única papeleta se colocarían por orden, según las preferencias del elector, los candidatos. En primer lugar se situaría el ganador que uno desea, aquel que coincide con nuestras convicciones. Independientemente de las probabilidades que tenga de hacerse con la victoria. Suprimiendo así el efecto perverso que provoca el voto útil, o sea, no voto a “x”, aunque me identifico con sus argumentos, porque tiene escasas posibilidades de resultar electo. En segundo lugar se señala otro postulante, aquel que de no salir mi primera alternativa querría que triunfase. Y así sucesivamente. Pudiendo marcarse las preferencias que se quiera, solo una, dos,… u ordenar por predilección todos los aspirantes que se presentasen.

En el sistema de rondas múltiples, a la hora de contar los votos, se computan inicialmente en la primera ronda sólo la primera preferencia. Ganaría aquel que obtuviese la mitad más uno de todos los votos. Si no fuera así, el que menos apoyos sacó queda eliminado y en la segunda ronda las segundas preferencias de estas papeletas se suman al resto. Si tras este cálculo alguno consigue la mayoría absoluta determinada en un primer momento, ese conseguiría el escaño. De lo contrario se volvería a eliminar al aspirante que menos respaldos recibió, y las preferencias de estas papeletas se sumarían a los demás. Prosiguiendo en las restantes rondas de igual manera hasta que algún candidato obtuviese la mayoría absoluta en el primer instante fijada (Álvarez,

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2010).

Por último, a fin de sortear el delito electoral (art. 146 LOREG) se deberá votar utilizando dispositivos electrónicos, y no material de papel impreso, en la propia mesa electoral que sería la encargada de verificar que el DNI corresponde a la persona presente. Y para los ausentes, en vez de voto por correo, se hará igualmente con el DNI electrónico. Acudiendo a la mesa más cercana que previamente se haya notificado o a una sede consular.

Conclusiones No hay que caer en la creencia de que la LTBG va a fulminar los males de nuestro sistema. Cuando su germen se remonta a los albores del nacimiento del Derecho Administrativo en España, con la recepción del régimen administrativo napoleónico, siguiendo la tendencia del resto de países. (Tomás y Valiente, 2011). Una administración “fuerte, vigorosa, centralizada”. Modelando un “Derecho Administrativo mucho más preocupado por la eficacia que por el respeto al principio de legalidad, mucho más atento a la organización que a garantizar los derechos y libertades de los ciudadanos, mucho más interesado en la creación de una Administración poderosa que en el sometimiento de la misma al Derecho”. (Tomás y Valiente, 2011, pp. 590-591).

Tierra donde apenas penetraron los flamantes aires de la Ilustración que soplaban con fuerza desde Europa. Lo que provocó una débil aplicación de los mismos. Ideología que promulgaba romper con las fórmulas del Antiguo Régimen, para dar paso a los primeros “Estados Liberales de derecho”. Mas los efímeros periodos constitucionales españoles desde ese instante, rotos por otros dictatoriales, impidieron la consolidación de la referida doctrina en España. El perpetuo antagonismo entre las dos Españas, la que aún se agarraba al Antiguo Régimen y la liberal, propiciará que iniciativas que se robustecían en otros Estados europeos, aquí escasamente llegasen a brotar. (Melián, 2010).

Y es que no ambicionemos políticos semidioses, sino el término usado doctrinalmente como “hombres medios”, quienes en un normal contexto tengan muy complicado delinquir. Para qué poner a alguien en la tesitura de que, frente a todas las supuestas facilidades de favorecerse a sí mismo o a otros, sea su conciencia la que le induzca a declinar esta alternativa. No necesitamos crear prohombres, sino corregir el sistema.

Siguiendo la misma línea en la que se expresó el filósofo escocés David Hume: “la naturaleza humana es inmutable, por tanto si queremos cambiar los comportamientos debemos cambiar las circunstancias.” Porque al fin y al cabo el ser humano es un mero mortal con defectos y virtudes. No adquiriendo entidad divina por el hecho de desempeñar un cargo público. Anulando igualmente con ello la opción de que se imputen delitos falsos, supuesto que también puede darse como estrategia para hacer caer al rival. Haciendo sumamente difícil discernir la verdad. (Melián, 2013).

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