Más allá de las fronteras: El nuevo regionalismo en América Latina by IDB

Página en blanco a propósito

Progrese economic o y social e America Latina

Mas alla de las fronteras El nuevo regionalismo en America Latina

Banco Interamericano de Desarrollo Washinon, D.c.

Informe 2002

RECONOCIMIENTOS La preparación de este informe es responsabilidad del Departamento de Investigaciones, bajo la dirección de Guillermo Calvo, y del Departamento de Integración y Programas Regionales, bajo la dirección de Nohra Rey de Marulanda. Robert Devlin, Antoni Estevadeordal y Ernesto Stein, con la colaboración de Mauricio Olivera, coordinaron el equipo ¡nterdepartamental a cargo de esta edición.

Capítulo Capítulo Capítulo Capítulo Capítulo Capítulo Capítulo Capítulo Capítulo Capítulo Capítulo Capítulo

1: 2: 3: 4: 5: 6: 7: 8: 9: 10: 11: 12:

Robert Devlin, Antoni Estevadeordal y Ernesto Stein Robert Devlin y Antoni Estevadeordal Robert Devlin, Antoni Estevadeordal y Marcos Jank Roberto Echandi y Carolyn Robert Arturo Colindo, Alejandro Micco y César Serra Alberto Barreix, John Strong y Juan José Taccone José Luis Machinea y Josefina Monteagudo Eduardo Fernández-Arias, Ugo Panizza y Ernesto Stein Ernesto Stein y Ugo Panizza Ernesto Stein, Christian Daude, Eduardo Levy Yeyati y Stephen Meardon Ernesto López-Cordova y Mauricio Mesquita Moreira Suzanne Duryea y Raymond Robertson con Werner Hernani

Otras personas que contribuyeron en los capítulos son Manuel Agosin, Alberto Barreix, Mario Berrios, César Calderón, Alberto Chong, Daniel Chudnovsky, Andrew Crawley, Edgardo Demaestri, Kenroy Andrew Dowers, Ramón Espinosa, Paolo Giordano, Jaime Granados, Jeremy Harris, Peter Kalil, Andrés López, Stephen Meardon, Alejandro Micco, Eric Miller, Josefina Monteagudo, Guillermo Ordóñez, Magdalena Pardo, Andrew Powell, Fernando Puga, Fernando Quevedo, Ennio Rodríguez, Ricardo Rozenberg, Gilíes St. Paul, Matthew Shearer, Kim Staking, Kati Suominen, Gustavo Svarzman, Luiz Villela, Masakazu Watanuki. Eduardo Lora aportó comentarios, sugerencias y consejos de gran ayuda. El Capítulo 11 se benefició de datos provenientes del Instituto Brasileiro de Geografía e Estatística (IBGE), Brasil, y del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), México. Se agradece también al personal del Banco que participó en los seminarios internos de discusión sobre los documentos de trabajo base para este informe, y a aquellos que hicieron comentarios en el proceso de revisión del mismo. Los asistentes de investigación fueron Lucio Castro, David Colín, Megan Dooley, Rosa Finch, lan Fuchsloch, Virgilio Galdo, Reuben Kline, Josefina Posadas, Alejandro Riaño y Ricardo Vera. La edición y el diseño fueron responsabilidad de la Sección de Información Pública y Publicaciones del BID. Madison Boeker y John Dunn Smith también brindaron apoyo editorial. María de la Paz Covarrubias y Martha Skinner brindaron asistencia administrativa. Las opiniones expresadas en este libro son responsabilidad de sus autores y no necesariamente reflejan los puntos de vista del Banco Interamericano de Desarrollo o de su Directorio Ejecutivo.

Más allá de las fronteras: El nuevo regionalismo en América Latina © Banco Interamericano de Desarrollo, 2002 Esta publicación puede solicitarse a: IDB Bookstore 1300 New York Avenue, NW Washington, DC 20577 Estados Unidos de América Tel. (202) 623-1753, Fax (202) 623-1709, 1-877-782-7432 idb-books@iadb.org www.iadb.org/pub ISBN: 1-931003-24-6 ISSN: 0253-6013

Los principales autores son los siguientes:

PREFACIO Desde la independencia, la integración regional ha surgido repetidas veces de una forma u otra en las agendas de los países de América Latina y el Caribe. Las iniciativas han variado en sus objetivos: desde ambiciosas uniones políticas hasta simples acuerdos de libre comercio de bienes. Sin embargo, aunque los esfuerzos para "unirnos" con los vecinos parecen ser una característica definitoria de nuestra historia, la meta nos ha sido esquiva. Una y otra vez, las iniciativas regionales han fracasado a causa de factores tales como conflictos políticos y militares, la distribución desigual de los beneficios entre los socios, un diseño e ¡mplementación inadecuados, la inestabilidad y las crisis macroeconómicas, o los obstáculos de la naturaleza. Después del decepcionante desempeño de las primeras iniciativas de integración económica de posguerra, el casi colapso del comercio regional durante la crisis de los ochenta y el paso a una estrategia de desarrollo basada en la economía de mercado, la integración económica regional parecía haberse convertido en una reliquia del pasado. No obstante, para sorpresa de muchos, las propuestas de integración regional reaparecieron en los noventa, en formas nuevas y más robustas. El regionalismo de los noventa surgió como un componente integral del proceso de reforma estructural en América Latina y el Caribe, como complemento y refuerzo de las políticas de modernización seguidas unilateralmente, o adoptadas como parte de la participación de la región en la liberalización multilateral a partir de la Ronda Uruguay. Las reformas estructurales han cambiado la cara de la política de desarrollo y las iniciativas regionales diseñadas para apoyarla. En realidad, la integración regional de los noventa se ha diferenciado de un modo tan drástico de la primera experiencia de posguerra, que algunos analistas han acuñado la expresión "nuevo regionalismo" para referirse a ella. El nuevo regionalismo aparece como resultado de condiciones más favorables en diferentes frentes. La mayor apertura externa y el mayor énfasis en el mercado han generado nuevas oportunidades de comercio e inversión con el mundo y han brindado incentivos para adoptar nuevos enfoques regionales en las relaciones comerciales. La mejor gestión macroeconómica ha hecho que nuestras economías sean más resistentes. La democracia ha fomentado la participación social, pacificado las fronteras y aumentado la disposición a cooperar e integrarse con otros países, incluyendo las democracias industrializadas del norte que también, cada vez más, están buscando socios regionales en el sur. Mientras tanto, el lanzamiento en Doha de nuevas negociaciones de la OMC es una indicación de que las iniciativas regionales estarán acompañadas de reglas multilaterales más firmes. En este nuevo escenario, la integración regional puede crear un ambiente que permita profundizar las reformas de liberalización, alentando la transformación productiva y fortaleciendo la cooperación, lo que puede generar de forma más rápida beneficios netos para todos. Durante la década de los noventa, la integración regional ha progresado en varios frentes. El acceso de bienes en los mercados subregionales se ha liberalizado sustancialmente. La cooperación funcional en áreas como la infraestructura regional, la seguridad y la protección de la

INFORME 2002

democracia no tiene precedentes históricos. Más aún, la integración regional y la cooperación económica con países industrializados del norte -algo políticamente inconcebible hace apenas 15 años- están ahora avanzando en múltiples frentes que abarcan los principales mercados regionales del mundo. Sin embargo, quedan aún muchos desafíos. Las iniciativas paralelas para profundizar la integración en las subregiones, ampliar su alcance para incluir la integración con países industrializados y vincular esto con las sinergias potenciales de las negociaciones multilaterales en Ginebra plantean importantes cuestiones estratégicas para nuestros países y sus potenciales socios industrializados. Aquellos acuerdos subregionales que cuenten con el liderazgo político y la relevancia económica necesarios deberían redoblar los esfuerzos para avanzar en sus objetivos de mercado común; o en ausencia de estas condiciones considerar alternativas más limitadas pero también valiosas, como preservar y perfeccionar las áreas de libre comercio. Al mismo tiempo, la región debería explotar plenamente las nuevas oportunidades para apoyar la reforma estructural y el desarrollo, integrándose con las regiones industrializadas más importantes, así como con el mundo entero bajo el paraguas de la Agenda de Desarrollo de Doha. En la búsqueda de estas metas, los países deben tener en cuenta la creciente demanda de participación de la sociedad civil, y desarrollar mecanismos para asegurar que los frutos del regionalismo y de la globalización sean distribuidos de un modo más equitativo. Mientras tanto, los países industrializados tienen la responsabilidad de brindar acceso al mercado a sectores sumamente protegidos donde la región tiene una ventaja comparativa, facilitar acuerdos sostenibles apoyando el fortalecimiento de la capacidad institucional en áreas relacionadas con el comercio y otorgar especial atención a los problemas específicos de las economías pequeñas en la liberalización regional y multilateral. Desde su fundación, el Banco Interamericano de Desarrollo ha sido, en palabras de su primer presidente Felipe Herrera, el "Banco de la Integración". Esa vocación se ha mantenido intacta hasta el día de hoy. Se expresa en la Estrategia Corporativa del Banco, donde la integración regional es uno de los cuatro pilares centrales de la Institución (junto con la Competitividad, la Modernización del Estado y el Desarrollo Social) para alcanzar las metas de crecimiento económico y reducción de la pobreza en América Latina y el Caribe. Claramente, el nuevo regionalismo puede contribuir al objetivo último del desarrollo. La edición 2002 de Progreso económico y social es un intento de contribuir a este propósito, examinando algunos de los avances y las dificultades del proceso y proponiendo una agenda futura sobre la base de los desarrollos prometedores de la década del noventa. Sin pretensiones de que sea la última palabra en un tema que genera mucho debate, este Informe debería ayudar a todos a comprender mejor el estado de la integración regional en América Latina y el Caribe, e incentivarlos a pensar en las futuras orientaciones de las políticas.

Enrique V. Iglesias Presidente Banco Interamericano de Desarrollo

INFORME 2002

ÍNDICE Prefacio Estructura del Informe Capítulo 1. Integración regional: resumen y agenda

iii vi 1

PARTE I

Dimensiones de la integración regional Capítulo Capítulo Capítulo Capítulo Capítulo

2. 3. 4. 5. 6.

El nuevo regionalismo en América Latina Acceso a mercados Instituciones regionales y mecanismos de solución de controversias Integración financiera Infraestructura regional

27 67 95 111 137

PARTE II Coordinación macroeconómica Capítulo 7. Capítulo 8. Capítulo 9.

Coordinación macroeconómica en la región Acuerdos comerciales, desacuerdos cambíanos Uniones monetarias

161 187 207

PARTE III

Efectos de la integración regional Capítulo 10. Capítulo 11. Capítulo 12.

Integración regional e inversión extranjera directa Integración regional y productividad Integración regional y desigualdad salarial

241 265 293

INFORME 2002

ESTRUCTURA DEL INFORME El Informe Progreso económico y social 2002 comienza con un resumen y una agenda de temas y actividades relacionados con la integración regional en América Latina y el Caribe (Capítulo 1). ¿Cuál es la situación actual y hacia dónde va la región? El foco se ubica en la interacción entre los proyectos actuales de integración subregional, el nuevo programa de negociaciones comerciales multilaterales lanzado en Doha, las iniciativas norte-sur -como el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA)- y los acuerdos interregionales con la Unión Europea y Asia. El resto del libro se divide en tres partes. La primera parte está dedicada a las diferentes dimensiones de la integración regional. En el Capítulo 2 se analizan los méritos, objetivos e instrumentos de lo que se ha dado en llamar "nuevo regionalismo" en América Latina en los años noventa. Si bien los temas conexos de la integración del comercio y el acceso a los mercados han captado gran parte de la atención (Capítulo 3), se examinan también otras dimensiones que podrían ser igualmente importantes: los mecanismos institucionales que se requieren para el funcionamiento fluido de los acuerdos de integración regional (Capítulo 4), la integración financiera (Capítulo 5) y la integración de la infraestructura física (Capítulo 6). En cada capítulo se hace hincapié en los principales efectos de la integración en cada una de esas esferas, analizándose cuánto se ha logrado y qué queda por hacer. La segunda parte trata sobre importantes aspectos de la coordinación macroeconómica. En el Capítulo 7 se examinan los costos y los beneficios de los diferentes tipos de coordinación macroeconómica, los obstáculos que la dificultan y las experiencias de coordinación en América Latina. Luego se aborda con más detalle una clase particular de coordinación que merece especial atención: la de las políticas cambiarías y monetarias. En el Capítulo 8 se plantean los problemas que podrían presentarse cuando los países con acuerdos comerciales tienen desacuerdos cambiarlos, y en el Capítulo 9 se describe la forma más profunda posible de coordinación de tipos de cambio: la creación de uniones monetarias. En la tercera parte se analizan los efectos de la integración regional en distintas esferas: la inversión extranjera directa (Capítulo 10), la productividad (Capítulo 11) y la desigualdad (Capítulo 12). En los tres capítulos se procura determinar si los diferentes tipos de acuerdos de integración regional (norte-sur, sur-sur) tienen efectos también diferentes. En general, hemos tratado de aprender de las experiencias de los países de América Latina y otras regiones que puedan ayudarnos a comprender las consecuencias potenciales de los acuerdos de integración regional con países industrializados. Estos acuerdos -entre ellos el ALCA- han cobrado cada vez más importancia en América Latina y sin duda desempeñarán una función crucial en el futuro de la región.

INFORME 2002

INTEGRACIÓN REGIONAL: RESUMEN Y AGENDA

La década de los noventa fue testigo de un resurgimiento del interés por la integración regional en todo el mundo. Europa, que había avanzado en forma continua hacia la integración regional durante la posguerra, comenzó la década implementando un ambicioso mercado único (a través del Acta Única Europea) y la cerró con el lanzamiento del euro. América del Norte inició un área de libre comercio de cobertura muy amplia con la creación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), que utilizó como modelo al área de libre comercio entre Estados Unidos y Canadá de fines de los años ochenta. Los países del Sudeste Asiático fueron más allá de su larga tradición de cooperación regional, expandiendo la Asociación de Países del Sudeste Asiático (ASEAN) y convirtiéndola en un área de libre comercio. En África se han creado cerca de 15 acuerdos de integración regional (AIR), en su mayoría nuevos. Y en América Latina y el Caribe han surgido cerca de 30 acuerdos comerciales regionales desde 1990. Asimismo, a medida que avanzó la década aumentaron las iniciativas de integración regional que apuntaban a vincular economías desarrolladas con países en desarrollo. América Latina es un buen ejemplo de esta tendencia. La incorporación de México al TLCAN marcó el comienzo de los esfuerzos por negociar en la región áreas de libre comercio recíproco con mercados industrializados. El lanzamiento del proceso del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) a fines de 1994 busca vincular a la región con Estados Unidos y Canadá a través de la creación del área de libre comercio más grande del mundo para 2005. Al

mismo tiempo, dos países han firmado acuerdos de libre comercio bilaterales con Canadá y se está llevando a cabo una serie de negociaciones con este país y Estados Unidos. Entre tanto, Chile y México han firmado acuerdos de libre comercio con la Unión Europea (UE); estos dos países más Perú participan también en el Foro de Cooperación Económica AsiaPacífico (APEC), que involucra a la mayor parte del Sudeste Asiático, Japón, Australia, Nueva Zelanda y América del Norte; y hay aún otros acuerdos en distintas etapas de negociación. ¿Por qué el resurgimiento de la integración regional? Hay muchas razones, pero el motivo principal parece ser la búsqueda de herramientas de política adicionales que permitan lograr una inserción exitosa de los países en una economía mundial cada vez más globalizada y competitiva. Hay muchos datos que sugieren que los países exitosos han implementado políticas capaces de encauzar de manera proactiva las fuerzas de la globalización para lograr el crecimiento y el desarrollo económicos, mientras que aquellos países que se distancian de estas fuerzas se quedan atrás. En realidad, las iniciativas de integración regional representan un tercer nivel de reforma de política comercial, llevada a cabo como parte del proceso de reforma estructural que se produjo desde mediados de los ochenta, que apunta a complementar y reforzar la liberalización unilateral y multilateral. Vista de este modo, la integración regional es una parte integral del proceso mismo de reforma estructural. El proceso también ha generado desafíos. La dimensión regional se ha ido transformando en un

Capítulo

CAPITULO

componente más importante dentro del paquete global de políticas nacionales, y cada vez es más lo que está en juego. Durante la década de los noventa, el comercio creció de un modo significativo entre socios regionales, creando en muchos casos interdependencias económicas entre países vecinos por primera vez en la historia moderna. Sin embargo, una serie de acuerdos -particularmente en América del Sur- han enfrentado dificultades, pues se han visto afectados por la volatilidad de los flujos de capitales, la inestabilidad macroeconómica, la ¡ncertidumbre política y la pérdida del impulso, e incluso el debilitamiento, de los compromisos regionales. Los problemas económicos en un país ahora se transmiten de forma más rápida a otros países de la región, no solo a través del contagio financiero, sino también a través de shocks comerciales en economías vecinas. Es claro que la etapa más sencilla de la integración ya pasó; las subregiones necesitarán un liderazgo político renovado y un redoblamiento de los esfuerzos si quieren alcanzar sus objetivos profundos de un mercado común. Es más, por encima de todos los procesos de integración regional actuales está presente la realidad de un proceso exitoso del ALCA, cuyas negociaciones cubren una vasta y compleja agenda comercial que se halla ahora en su intensa ronda final hacia 2005. Una cuestión fundamental es cómo los países articularán sus negociaciones en el ALCA con sus importantes objetivos estratégicos subregionales, negociaciones con Europa y la negociación de la Agenda de Desarrollo Doha en Ginebra, cuya finalización también está programada para 2005. Entre los muchos acuerdos existentes, ¿cuáles tendrán suficiente importancia económica y política para coexistir con el ALCA? Otro tema complejo es cómo movilizarán los países la capacidad y los conocimientos técnicos para participar eficazmente y de manera estratégica en tantas negociaciones simultáneas, y para ¡mplementar sus resultados. Estas son cuestiones de enorme importancia, porque los resultados de las negociaciones en todos estos frentes regularán el grueso del comercio exterior y la inversión de los países involucrados en las próximas décadas. La importancia de estos acuerdos y de futuras negociaciones no ha pasado desapercibida para el sector privado y la sociedad civil, que quieren ser escuchados en estos procesos de negociación que cla-

ramente los afectan. Esta demanda democrática exigirá el desarrollo de canales de comunicación que permitan la participación de la sociedad civil, pero que al mismo tiempo protejan a los responsables de formular políticas de la "captura" por parte de los grupos de interés. La persistencia en la liberación económica a través de la integración regional -para no mencionar la apertura unilateral o multilateral- requerirá más que nunca la construcción de un consenso interno, en particular en el contexto actual en el cual las reformas liberalizadoras están siendo cuestionadas por diferentes sectores de la población. Uno de los beneficios potenciales de los acuerdos norte-sur como el ALCA es que pueden servir como ancla para los países miembros en vías de desarrollo, ya que la unión con socios industrializados otorga credibilidad a los compromisos regionales y promueve el cambio estructural a través de compromisos comerciales y de inversión. El TLCAN ha brindado hasta cierto punto este tipo de paraguas a México en momentos difíciles en el hemisferio; el ALCA y acuerdos de amplio alcance con la UE aumentan las posibilidades de que este beneficio se extienda al resto de la región. La oportunidad de construir un ALCA ambicioso no debe perderse. La reciente aprobación de la autoridad de promoción del comercio por parte del congreso estadounidense, aunque lejos de ser un mandato perfecto desde el punto de vista de muchos socios comerciales de la región, sienta las bases para poder concluir la negociación. Las negociaciones de un acuerdo tan complejo entre 34 países con perfiles económicos muy heterogéneos e intereses geopolíticas diversos serán sumamente difíciles. Sin embargo, el ALCA puede convertirse en un vehículo esencial para consolidar las reformas y profundizar la liberalización, que ha sufrido cierta desaceleración en algunos acuerdos regionales. Asimismo, el acuerdo del ALCA constituirá un mínimo común denominador para la regulación del comercio y la inversión en el hemisferio. Para Estados Unidos y Canadá ofrece una oportunidad de acceder a una mayor plataforma productiva para que sus empresas compitan internacionalmente. Al mismo tiempo, presenta una oportunidad de contrarrestar tendencias proteccionistas en aquellos sectores que han perdido su ventaja comparativa, pero en los que los países de América Latina son competitivos

Integración regional: resumen y agenda

y necesitan desesperadamente acceso a estos merca-

evolucionando incluso hacia ciertas formas de unión

dos para promover una recuperación económica sostenida y una reducción de la pobreza. Y para ambas

política.

partes se plantea el desafío de desarrollar una arqui-

regional, clasificados de acuerdo con el alcance y la

tectura institucional del ALCA que proteja los derechos

profundidad de sus compromisos, son (i) una simple

y las obligaciones de todos los países miembros y promueva resultados equilibrados entre socios con capa-

área de libre comercio de bienes en la cual las tarifas y otras medidas fronterizas se eliminan entre los

cidades muy diferentes.

socios; (ii) un área de libre comercio más ambiciosa de

No obstante, un avance del ALCA no debería

"segunda generación", que liberaliza los servicios y

hacer que los países perdieran de vista oportunidades simultáneas de estrechar relaciones comerciales con la

otros aspectos de la actividad económica relacionados de un modo más directo con políticas internas, en opo-

UE, así como buscar nuevos mercados en Asia. Además de los beneficios que pueden derivarse de la coo-

sición a medidas fronterizas per se; (iii) una unión

peración y los acuerdos comerciales con estas regiones, es una forma de avanzar aún más en el pro-

un arancel externo común (AEC) y un mecanismo regional para la recaudación y distribución de ingre-

ceso de regionalismo abierto, y un componente impor-

sos arancelarios; (iv) un mercado común que libera no

tante para progresar hacia el libre comercio mundial.

sólo el comercio, sino también los factores de produc-

Por último, la agenda de la integración regional no puede prosperar sin un sistema multilateral

ción, incluyendo los movimientos de mano de obra; (v) una unión monetaria que crea una moneda y un

vigoroso, que regule el comercio mundial y los acuerdos regionales que cada vez más forman parte de él.

banco central comunes, y quizás otras formas de coordinación macroeconómica, y (vi) una comunidad o

Culminar con una Agenda de Desarrollo Doha de cobertura amplia en Ginebra es esencial para brindar una mejor base de sustentación a los acuerdos subre-

unión económica que abarca acuerdos colectivos en la mayoría de las áreas fundamentales de la actividad económica. La secuencia que siguen los acuerdos

aduanera en la que el área de libre comercio acuerda

gionales y avanzar en algunas áreas críticas de sus

regionales en su camino hacia una integración más

agendas extrarregionales, incluyendo el ALCA y los

profunda ha variado en la práctica según el caso. Desde su independencia, los países de América Latina han realizado muchos intentos de integrarse tanto política como económicamente. Los esfuerzos de integración económica fueron especialmente fuertes en el período de posguerra. Las primeras iniciativas se centraron en el desarrollo de áreas regionales de libre comercio o mercados comunes. Estas iniciativas se insertaron en la estrategia dominante de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) y apuntaban a impedir el agotamiento del modelo debido a la pequeña escala de los mercados nacionales. La integración regional presentaba la promesa de crear economías de escala a través de la creación de un mercado regional más grande. Este mercado iba a surgir a través de la eliminación del arancel preferencia! entre los socios, mientras se mantenían o

acuerdos con la UE. Pero la sinergia es un camino de dos vías, pues los acuerdos regionales están impulsando a su vez la liberalización en áreas que todavía constituyen una frontera lejana para el sistema multilateral. En forma conjunta, ambos niveles de integración pueden servir para fortalecer la economía global y hacerla más próspera para todos.

UN PANORAMA DEL NUEVO REGIONALISMO DE LOS NOVENTA La integración regional es un medio para alcanzar un fin y no un fin en sí misma. Por lo tanto, sería sorprendente que la política regional avanzara en dirección contraria a la estrategia de desarrollo global de un país determinado. La integración regional suele comenzar con algún tipo de acuerdo comercial y puede expandirse progresivamente a un espectro más amplio de políticas económicas de carácter colectivo, así como de cooperación en áreas no económicas,

aumentaban las barreras a las importaciones extrarregionales. A este elemento central de la estrategia de ISI se le unía la fuerte intervención del Estado en la actividad económica. El enfoque fue controvertido, en parte porque se consideraba que los altos niveles de protec-

Los niveles clásicos de integración económica

Pr!TjiiiiT«^^B^B

cion eran una fuente de desviacion del comercio y las inversiones, lo que iba en detriment© del bienestar de los paises involucrados, de terceros poises, y del sistema comercial multilateral en su conjunto. En todo caso, despues de unos anos de exito aparente, el impulse de los esquemas se agoto y los acuerdos regionales quedaron en su mayor parte desacreditados. Las iniciativas regionales que surgieron en los anos noventa han sido caracterizadas como el "nuevo regionalismo". Esto se debe a que el papel de la integracion regional ha cambiado drasticamente con respecto a la experiencia de posguerra. El nuevo regionalismo es una parte integral de un cambio de politico estructural general en America Latino hacia economias mas abiertas, basadas en el mercado, que operan en un ambiente democratic©. sCuales son los motives que estan detras del nuevo regionalismo? Uno de ellos es reforzar la apertura del mercado que se ha producido a nivel unilateral y multilateral. Ademas, la formacion de un mercado regional apunta tambien a crear un ambiente mas seguro y estable para que las empresas desarrollen experiencia exportadora -en particular en bienes de mayor valor agregado que por lo general son mas intensivos en tecnologia- y a ofrecer mercados alternatives para los bienes que enfrentan un fuerte proteccionismo a nivel internacional. Ademas de diversificar las exportaciones, las economias de escala, la atraccion de inversion extranjera directa (IED) y la competencia generada por un mercado regional creible pueden contribuir con el tiempo a aumentar la productividad y desarrollar la competitividad internacional. Tambien se esta utilizando la integracion regional como una herramienta geopolitica para fortalecer la capacidad de negociacion internacional y para promover la cooperacion con los paises vecinos en busca de objetivos tales como la paz, la democracia, la resolucion de problemas fronterizos, o el desarrollo de proyectos conjuntos de infraestructura. A continuacion, se discutiran los avances de la region en distintas facetas de la integracion regional.

Apoyo a lo liberalizacion comercial La liberalizacion comercial ha sido una pieza fundamental del proceso de reforma estructural. La liberalizacion unilateral ha sido notable, especialmente

durante el periodo de 1985 a 1995, al final del cual los paises de America Latino tambien asumieron las amplias disciplines de la Rondo Uruguay. En lo que respecta a la integracion regional, esta ha demostrado ser un complemento importante para bajar los niveles promedio de proteccion. Uno de los resultados mas importantes de los acuerdos regionales ha sido la eliminacion generalizada de los aranceles al comercio de bienes entre los socios, con relativamente pocas excepciones. En efecto, los acuerdos regionales han creado un ambiente estable para la politico comercial basado en el principio de la reciprocidad, en el cual los paises senalan de manera inequivoca su compromiso de liberalizacion comercial mas alia de lo que es factible o deseable a nivel unilateral y multilateral. Al mismo tiempo, la liberalizacion regional de los noventa ha evitado algunos de los defectos del "viejo" regionalismo, gracias a su evolucion en tandem con una apertura sustancial a nivel unilateral y multilateral. En consecuencia, el compromiso de las autoridades con la liberalizacion regional es mas creible para el sector privado que en el pasado y los riesgos de la desviacion del comercio se redujeron de un modo sustancial. Es mas, los compromises de la liberalizacion regional por lo general se han mantenido, incluso frente a problemas economicos y de balanza de pagos. La integracion regional no ha sido sin embargo una herramienta igualmente eficaz para la liberalizacion en otras areas mas alia del comercio de bienes. La mayoria de los acuerdos afectan mas que nada al comercio de bienes, y aquellos que han asumido disciplines de segunda generacion (servicios, propiedad intelectual, inversiones, etcetera) con frecuencia lo han hecho solo de manera poco profunda o con compromises modestos. El mas avanzado en este aspecto es el TLCAN, donde Mexico asumio compromisos muy importantes mas alia del comercio de bienes. A medida que se han ido eliminando los aranceles, las medidas no arancelarias se han convertido en la principal barrera para el comercio de bienes. La liberalizacion unilateral y la Ronda Uruguay eliminaron la mayoria de las restricciones cuantitativas sobre las importaciones (tales como licencias y cuotas) que tenian los paises de America Latino. Sin embargo, el comercio regional todavia enfrenta barreras no arancelarias tales como procedimientos aduaneros

costosos, normas tecnicas y otros recargos relaciona-

Los poises pierden independencia en el manejo de la

dos con el comercio. Ademas, existe evidencia de que las reglas de origen demasiado restrictivas tambien

politico arancelaria y la capacidad de usarla en respuesta a shocks.

han limitado el comercio regional o han llevado a los

Ninguna de las subregiones de America Lati-

exportadores simplemente a no usar las preferencias

na esta cerca de ser una verdadera union aduanera.

arancelarias negociadas. La armonizacion insuficiente

Todas han acordado aranceles externos comunes

o la falta de reconocimiento mutuo de marcos regula-

(AEC), pero estos se encuentran ya sea en desarrollo

torios tambien han restringido la explotacion plena de

(MCCA y Caricom) o en reformulacion (CA), o han

las oportunidades del comercio regional. El beneficio

sufrido serias perforaciones unilaterales (Mercosur).

economicÂŠ de abordar de un modo eficaz estos temas

Las uniones aduaneras en la region tambien han sido

es grande y contribuiria a reforzar sustancialmente los

permisivas en lo que respecta a la capacidad de los

retornos de la liberalizacion arancelaria. Sin embar-

miembros individuales de negociar tratados bilaterales

go, la economia politico del desmantelamiento de

con terceros. Historicamente, los poises de America

estos obstaculos es compleja, y el progreso ha sido

Latina han tenido muchos problemas para formar un

limitado hasta ahora.

AEC, por no mencionar una union aduanera plena, y

Formation de uniones aduaneras

esto no ha cambiado con el nuevo regionalismo. Uno de los problemas es la tension que surge entre el pais

con el mercado mas grande -cuya estructura aranceLas cuatro principales subregiones de America Latino

laria es tipicamente una caracteristica definitoria del

y el Caribe (el Mercado Comun del Sur, Mercosur; la

AEC- y los socios mas pequenos, que favorecen aran-

Comunidad Andina, CA; el Mercado Comun Centroa-

celes mas bajos para minimizar el riesgo y el costo de

mericano, MCCA, y la Comunidad del Caribe, Cari-

la desviacion de comercio. La dependencia fiscal de

com) han apuntado formalmente a crear mercados

los aranceles y los problemas de balanza de pagos

comunes o comunidades. La formacion de una union

tambien han erosionado la disposicion a ceder auto-

aduanera es un paso necesario en esta direccion.

nomia en la politico arancelaria. Mientras tanto, nin-

Como la union aduanera armoniza la estructura aran-

guna de las uniones aduaneras subregionales tiene

celaria externa entre los socios y permite una recau-

una formula o estructura institucional para compartir

dacion comun de los ingresos, las importaciones de

ingresos arancelarios.

terceros poises pueden entrar en el mercado regional

El estado imperfecto de las uniones aduaneras

a troves de cualquier pais y despues circular dentro del

de la region ha creado precisamente el tipo de costos

area de la union aduanera sin mayores controles inter-

que se supone que el sistema deberia eliminar. Toda-

nes. En contraste, un area de libre comercio (o una union aduanera imperfecta) debe administrar reglas

via existe una administracion de fronteras costosa y que produce demoras para evitar la triangulacion del

de origen (con frecuencia complejas) para regular el acceso preferencial y evitar "la triangulacion del

comercio (casi la mitad del tiempo que lleva el trans-

comercio", es decir, el incentive para que las importa-

porte internacional de mercancias por tierra en el Cono Sur transcurre en demoras en las fronteras).

ciones de terceros poises entren en el mercado regio-

Tambien se desperdician importantes ganancias de efi-

nal a troves del pais socio con los aranceles mas bajos.

ciencia en la recaudacion de ingresos arancelarios. Y

Las uniones aduaneras tambien permiten a los poises

el potencial de negociar en bloque se ve limitado cuan-

miembros la posibilidad de negociar como un bloque

do la capacidad de hacer compromisos creibles en

(ya que los aranceles a terceros de los poises miem-

bloque es erosionada por la posibilidad de acciones

bros deben moverse en tandem), mejorando de esta

unilaterales.

manera su poder de negociacion. Esto no sucede en un area de libre comercio donde cada pais mantiene la soberania sobre la politico arancelaria. Por el lado de los costos, las uniones aduaneras son mas exigentes institucionalmente, incluso cuando son imperfectas.

Inteqracion reqionai: resumen y aqenda

CAPITULO

Creación de comercio y promoción de transformación económica

rica sugiere que el TLCAN ha tenido efectos significativos en la productividad en México. Un trabajo simi-

La evidencia empírica hasta la fecha sugiere que en general la liberalización regional de la década de los noventa ha creado comercio. Cierta desviación de

lar sobre Brasil sugiere que las ganancias de productividad han estado más asociadas con la apertura unilateral que con el Mercosur. Esto no es sorprendente, ya que Brasil es con mucho la economía

comercio es inherente a cualquier iniciativa de integración regional. Sin embargo, esta ha sido contenida en la mayoría de los casos, porque la integración regional se ha producido en tándem con una liberalización comercial muy importante respecto de terceros países. En cualquier caso hay que recordar que no toda desviación de comercio reduce el bienestar, como es el caso cuando dicha desviación mejora los términos de intercambio o cuando genera efectos dinámicos que resultan en un aumento de la competitividad internacional. Medidos desde el punto de vista del crecimiento del comercio, muchos de los acuerdos regionales han sido económicamente relevantes. En efecto, las preferencias regionales han reforzado los efectos de la liberalización unilateral al permitir que mercados vecinos se descubrieran mutuamente, en particular en las principales subregiones. Pero los acuerdos regionales y las señales que generan en el sector privado también han desatado un crecimiento comercial significativo entre mercados distantes y poco conocidos, como en el caso del área de libre comercio Chile-México. En términos de transformación económica, el comercio regional tiende a estar más concentrado en manufacturas de mayor valor agregado en comparación con el comercio extrarregional y también exhibe una especialización mayor a través del comercio intraindustrial. Por ende, el comercio regional está contribuyendo a la diversificación de exportaciones en una región que tradicionalmente dependía de la exportación de productos primarios. La participación de México en el TLCAN es un buen ejemplo: su estructura de exportaciones ha evolucionado de petróleo a maquinaria gracias a la integración en el sistema productivo de las empresas norteamericanas. Es de esperar que las oportunidades que brinda la creación de un mercado regional aumenten la productividad. Para que esto sea importante a nivel agregado, el acuerdo regional debe afectar a una parte importante de la actividad económica y generar competencia, comercio e inversión. La evidencia empí-

más grande del Mercosur y por lo tanto el comercio y la inversión regional son una parte relativamente pequeña de la producción total de esa economía. Pero otro factor es que la integración de México se ha dado con dos importantes socios industrializados con diferentes ventajas comparativas, lo que le permitió a México obtener mayores ganancias del comercio, un acceso relativamente mayor a IED y mejores prácticas, y acceso a un mercado grande y sofisticado (magnificado además por la proximidad geográfica). El nuevo regionalismo es relativamente ¡oven y por lo tanto está por verse hasta qué punto el comercio regional puede convertirse en una plataforma competitiva para las exportaciones. Si los acuerdos regionales generan comercio en bienes que sólo son competitivos en el mercado regional ("bienes regionales") debido a preferencias u otros factores, los países pueden volverse demasiado vulnerables a los shocks negativos experimentados por algunos de los socios. Los mercados regionales se han convertido también en un mercado alternativo para aquellos bienes que enfrentan niveles considerables de protección internacional (agricultura, procesamiento de alimentos, textiles, acero, etc.) y en los cuales la región tiene una ventaja comparativa. A pesar de numerosas rondas multilaterales de liberalización comercial, los países industrializados se han resistido a liberalizar sectores que son sensibles a la competencia de países en desarrollo. La eliminación del Acuerdo Multifibra en 2005 estipulada en la Ronda Uruguay promete traer alivio a los textiles. Los avances en agricultura siguen siendo modestos, ya que en los países desarrollados aún existen importantes obstáculos para el aprovechamiento de las ventajas comparativas de América Latina, tales como picos arancelarios, medidas sanitarias, subsidios a la exportación y apoyo interno a la agricultura. La atención está ahora puesta en la Agenda de Desarrollo lanzada en Doha, con la esperanza de que sea una oportunidad para abrir los mercados mundiales a las exportaciones de los países en desarrollo, y para contener la actividad de antídumping

• Integración regional: resumen y agenda

las exportaciones de estos países.

Como se discutió anteriormente, formar parte de una unión aduanera no ha sido una barrera para

Con excepción del TLCAN, el comercio trans-

que países miembros negociaran en forma individual

fronterizo de servicios se ha visto más afectado por los

acuerdos bilaterales con otros países. Casi todos los

compromisos unilaterales y multilaterales de liberaliza-

miembros de la CA tienen al menos un área de libre

ción que por la integración regional como tal. Una

comercio bilateral con otro país, mientras que algunos

muestra de esto ha sido la integración de servicios

miembros del MCCA, la Caricom y el Mercosur han

financieros en América Latina -por ejemplo, en los

buscado también sus propios acuerdos bilaterales.

mercados bancario y de capitales-, que ha involucra-

Estos desarrollos en ocasiones han debilitado la cohe-

do en gran medida la integración de facto con el resto

sión de los grupos y han erosionado la credibilidad de

del mundo y con los países industrializados en parti-

la negociación en bloque.

cular. Los bancos extranjeros de países industrializa-

A primera vista, el proceso puede parecer con-

dos tienen una fuerte presencia en la mayoría de los

fuso y carente de sentido, pero tiene cierta lógica. Lo

mercados financieros internos y han sido una impor-

positivo es que, con la búsqueda de acuerdos múltiples,

tante fuente de competencia, modernización y con-

los países han señalado al sector privado su compro-

fianza en los sistemas bancarios nacionales en la

miso con una liberalización gradual (en el contexto

región. Incluso los mismos bancos extranjeros han

controlado y políticamente atractivo de AIR recíprocos),

establecido filiales y sucursales en casi todos los países

creando nuevos mercados para sus exportadores y

de la región, creando las condiciones para ofrecer ser-

reduciendo la desviación de comercio resultante de los

vicios transfronterizos a nivel regional. Sin embargo, el

acuerdos preferenciales existentes. Ha habido también

potencial para que los proveedores financieros operen

una tendencia progresiva a incluir disciplinas de segun-

a nivel subregional no se aprovechará por completo

da generación, aunque en muchos casos con compro-

mientras los países miembros no adopten e ¡mplemen-

misos relativamente modestos. En realidad, a medida

ten protocolos de integración financiera que excedan

que los países van expandiendo la cobertura geográfi-

sus compromisos en la Organización Mundial del

ca de sus acuerdos, estos comienzan a reproducir las

Comercio (OMC).

características de un acuerdo multilateral y a eliminar la desviación del comercio. Por ejemplo, hoy México

La elección de socios comerciales

tiene acuerdos de libre comercio con América del Norte, con Europa, con una buena parte de América

Los acuerdos regionales se han producido de manera

Latina, está participando en el foro del APEC y en

espontánea. La ola inicial de principios de los noventa comenzó con el lanzamiento o la renovación de proyectos de integración formal con objetivos de merca-

negociaciones bilaterales con Japón. El avance más importante ha sido el interés creciente por integrarse con países industrializados.

dos comunes en las cuatro subregiones. Todas estas

Como el país industrializado ya tiene un marco eco-

iniciativas involucraban a países que compartían un

nómico relativamente liberal, el peso del ajuste recae

espacio geográfico común y una historia de intentos

principalmente en el socio en desarrollo. No obstante,

de integración económica. En forma paralela a estas

la teoría y la práctica sugieren que esta puede ser una

iniciativas, Chile, que no formaba parte de ningún

herramienta poderosa para consolidar los compromi-

grupo, avanzó por su cuenta estableciendo áreas de

sos de liberalización, brindando incentivos para la

libre comercio tanto con países vecinos como con paí-

modernización, reduciendo la desviación de comercio,

ses geográficamente distantes. Después de unirse al

aprovechando las ventajas comparativas nacionales,

TLCAN, México firmó acuerdos similares al TLCAN

obteniendo garantías de acceso a un importante mer-

con la mayor parte de los países de América Latina.

cado de exportación y generando una fuente de

Finalmente, desde el TLCAN ha habido cada vez más

importación de tecnología y mejores prácticas, así

propensión a vincularse con países industrializados,

como atrayendo IED del país industrializado. La expe-

algo que habría sido políticamente inconcebible antes

riencia también ha demostrado que negociar un

del nuevo regionalismo.

acuerdo con un país industrializado es un ejercicio que

que con frecuencia penaliza el desempeño exitoso de

^^32l2l^^^B«

contribuye al desarrollo de la capacidad de negociacion de los paises en desarrollo. Algunos poises que han negociado acuerdos de libre comercio de este tipo han visto a sus equipos de negociacion "graduarse", convirtiendose en equipos de nivel internacional, y a sus empresas locales menos temerosas de abordar la competencia internacional. En estos casos parece funcionar el "aprender haciendo". Una de las desventajas de estos desarrollos ha sido la disminucion de la transparencia y el aumento de ciertos costos de transaccion en el comercio mundial, ya que una cantidad de acuerdos preferenciales, todos con diferentes normas y coberturas, han creado un "spaghetti bowl" de obstaculos administrativos para el comercio en el hemisferio. Otro tema que merece atencion es la creacion de acuerdos de tipo radial ("hub and spoke'') en los que algunos paises lideres establecen una red de areas de libre comercio, donde tienen acceso libre a mercados de muchos paises, pero estos mismos paises no gozan de condiciones favorables similares entre ellos. Chile y Mexico son hubs en el hemisferio, y Canada y Estados Unidos pueden convertirse tambien en hubs si el numero de sus acuerdos se expande. En terminos hemisfericos, un esquema basado en acuerdos bilaterales de forma radial seria menos eficiente que un ALCA de ambito hemisferico global. No obstante, bajo ciertas condiciones, un numero creciente de acuerdos bilaterales centrados en los paises lideres podrian ser elementos que contribuyan a la construccion de un acuerdo hemisferico que incremente el bienestar de todos los paises miembros. Pero si esta modalidad se utilize para imponer los intereses comerciales estrechos de los paises lideres, el proceso puede llevar a una perdida de bienestar para algunos de los miembros y por ende a un ALCA insostenible. En el ALCA en particular, asi como en otras iniciativas extrarregionales, es muy importante prestar especial atencion a las necesidades especificas de los paises pequenos que, entre otras cosas, son mas vulnerables a la incertidumbre respecto del acceso a los mercados y a menudo no cuentan con la capacidad institucional necesaria para sacar provecho de los AIR en forma plena (vease el recuadro 2.5 del Capitulo 2) Un tema relacionado con lo anterior es el de los efectos negatives potenciales de esta proliferacion de acuerdos bilaterales para aquellos paises que no

forman parte de los mismos (una cuestion de debate para Centroamerica y el Caribe antes de que obtuvieran tratamiento de paridad con el TLCAN respecto de su comercio con Estados Unidos). Esta cuestion de la eleccion de los socios adquiere mas relevancia por el hecho de que han surgido acuerdos similares en otras partes del mundo. Evaluar el balance entre costos y beneficios en un mundo de second best es un ejercicio empirico dificil para los paises y para la comunidad mundial en general. Mientras tanto, las opiniones varian tanto a nivel teorico como de politico.

Atraccion de inversion extronjero directo El escepticismo inicial de posguerra con respecto a la IED en America Latino y el Caribe ha evolucionado hacia una actitud mucho mas receptive, segun la cual las empresas extranjeras se perciben como una fuente potencial de adquisicion de tecnologia, mercados de exportacion y mejores practices que refuerzan el proceso de reforma estructural. Pero esta misma evolucion se ha producido en otras regiones en desarrollo, lo que ha aumentado la competencia para atraer IED, en particular de paises de la Organizacion para la Cooperacion y el Desarrollo Economicos (OCDE). Durante gran parte de los noventa, America Latino registro un crecimiento muy significative de IED, que se ha convertido con mucho en lo principal fuente de financiamiento externo privado para la region. Hay varias razones para este aumento, entre ellas la estabilidad macroeconomica, la ola de privatizaciones, la reforma institucional y tambien la integracion regional. La evidencia empirica sobre una muestra mundial de paises presentada en este volumen confirma que la integracion regional atrae IED cuando el pais receptor se asocia al emisor o al pais fuente en un acuerdo o cuando hay una extension significative del mercado debida a la integracion. Estas ganancias, sin embargo, pueden distribuirse de un modo desigual. En particular, a menudo la localizacion esta sesgada hacia socios con mercados mas grandes debido a que la aplicacion de las reglas del comercio regional puede hacerse de forma incierta, incomplete o desigual. El trabajo empirico tambien documenta que, a medida que los paises que son fuente de IED expanden su participacion en acuerdos regionales, la IED existente puede desviarse o diluirse.

..?.

Al mismo tiempo que contribuye a atraer IED,

presion para reducir el alcance de un acuerdo regio-

la integracion regional -al aumentar el area geografi-

nal -por ejemplo, de una union aduanera a un acuer-

ca desde la cual una empresa multinacional puede

do de libre comercio- o han incentivado la busqueda

proveer al mercado ampliado- puede intensificar la

de iniciativas bilaterales ad hoc por parte de los miem-

competencia en incentives para la ubicacion de IED.

bros afectados negativamente.

Dichos incentives, que se justifican cuando los proyec-

Es dificil imaginar un avance hacia acuerdos

tos de inversion generan externalidades positives, pue-

subregionales mas profundos sin resolver estos proble-

den bajo ciertas circunstancias llevar a resultados

mas de algun modo. Lamentablemente, los progresos

optimos en terminos de los proyectos de inversion que

en esta area han sido muy modestos. Ha habido algu-

se implementan y en terminos de su ubicacion. Pero la

nos intentos de establecer mecanismos de consulta,

competencia agresiva en incentives tambien puede

metas macroeconomicas o criterios de convergencia,

inclinar la distribucion de beneficios innecesariamente

asi como tambien el desarrollo de bases de datos

en favor de la empresa extranjera. Esto ha sido una

comunes para facilitar el monitoreo entre paises. Pero

importante fuente de dispute en algunas de las subre-

estos esfuerzos no han dado lugar a una cooperacion

giones. A pesar de ello, los acuerdos subregionales

o coordinacion sistematica, en detrimento de la estabi-

han sido lentos para encontrar mecanismos que coor-

lidad y la profundizacion de los acuerdos. Incluso la

dinen los esquemas de incentives para ayudar a incli-

cooperacion financiera sigue siendo bastante limitada,

nar la balanza en favor de los poises receptores.

aunque los paises andinos han establecido un fondo de reserve (Fondo Latino de Reserves) que ha demos-

Coordination macroeconomica y monetaria

trodo ser de utilidad, por ejemplo, con el reciente desembolso de financiamiento o Bolivio.

Las crisis en los paises miembros y los grandes reajustes en los tipos de cambio bilaterales pueden generar

Instituciones regionales

importantes tensiones en la relacion entre los socios de acuerdos regionales. La actual crisis en los poises del

Las estructuras institucionoles regionales excesivamen-

Mercosur es un buen ejemplo de este problema. Los

te burocraticas heredadas del viejo regionalismo han

reajustes cambiarios entre los socios pueden dar lugar

sido reformadas, y la nueva generacion de acuerdos

a reacciones proteccionistas en los poises afectados,

ha tendido a basarse en acuerdos institucionales de

debilitando el proposito del AIR; inducir a los inverso-

caracter intergubernamental de alcance mas limitado.

res extranjeros a reconsiderar la localizacion de sus

En general, ningun enfoque ha sido plenamente satis-

filiales, asi como a las firmas existentes a reubicar sus

factorio: la arquitectura institucional del nuevo regio-

inversiones en el pais que ha ganado competitividad;

nalismo parece ser demasiado debil frente a la

afectar de forma importante los flujos de exportocion,

integracion y las interdependencias coda vez mayores,

en particular en el caso de bienes que no son faciles

asi como frente a la complejidad de las agendas que

de redirigir a mercados alternatives; y debilitar la cre-

surgen en los diferentes foros. Esto se debe a que algu-

dibilidad de los compromises cambiarios de algunos

nas instituciones necesarias no existen, o a que las que

de los poises miembros y, por lo tanto, llevar al conta-

existen padecen de falta de financiamiento, no dispo-

gio. Por todas estas razones, la inestabilidad macroe-

nen de suficientes recursos tecnicos y humanos o care-

conomica y, en particular, los grandes reajustes

cen de relevancia respecto de los nuevos compromisos

cambiarios han erosionado a veces seriamente el com-

asumidos. La debilidad institucional tambien tiende a

promise politico con los acuerdos regionales en sus

desalentar la participation plena de paises miembros

poises miembros.

mas pequenos con menos poder de mercado y meno-

El peligro de contagio conlleva un efecto adi-

res capacidades.

cional que ha danado la cohesion de los acuerdos

Un area de particular importancia es la de los

regionales: la tendencia de los paises a diferenciarse

mecanismos de resolucion de disputes. Uno de los

de sus socios cuando estos estan afectados por una cri-

objetivos principoles de estos procedimientos formoles

sis. Estos problemas tambien han creado brotes de

de resolucion de conflictos, en contraposition al uso de

Integracion regional: resumen y agenda

CAPITULO

la vía diplomática, es la toma de decisiones más transparentes y que dependan menos del equilibrio de poder entre las partes involucradas. Los países más pequeños obviamente tienen un especial interés en mecanismos de resolución de disputas eficaces, pero en América Latina generalmente ha primado la diplomacia, y los mecanismos de resolución de disputas existentes suelen carecer de métodos eficaces de adjudicación y compensación. Más aún, la poca tradición en el uso de estos mecanismos explica que muchos países no cuenten con experiencia legal en esta área, lo que los inhibe de recurrir a los mecanismos aun cuando estos existen. Esto podría ser un verdadero problema para la región en el caso del ALCA, donde es de esperar que los mecanismos de resolución de disputas jueguen un papel importante. Otras instituciones clave que hay que fortalecer son las secretarías técnicas, que brindan a los países miembros acceso a servicios homogéneos, y suelen servir como "memoria institucional" de los procesos de integración.

Iniciativas extrarregionales Uno de los aspectos más exitosos hasta el momento ha sido la creciente importancia de acuerdos regionales con países industrializados. Pese a su complejidad, el proceso de negociación del ALCA ha avanzado de forma ininterrumpida desde su lanzamiento a fines de 1994. Esto se ha logrado a través de una organización disciplinada, objetivos claros, participación enérgica, así como apoyo técnico, financiero y logística de las organizaciones regionales. Gracias a ello, hasta el momento ha logrado mantener al día los calendarios técnicos para poder culminar las negociaciones para la fecha límite de 2005. Aunque aún está por verse si se alcanza esta meta ulterior, el proceso del ALCA -que ya lleva casi ocho años- ha generado un legado importante a través de numerosas externalidades positivas que van desde la creación de un esprit de corps sin precedentes entre los negociadores comerciales hemisféricos (y, por consiguiente, un nuevo foro para discutir cuestiones bilaterales) a la divulgación y publicación de información estadística y estudios comparativos sobre regulaciones comerciales nacionales y regionales que no estaban disponibles. El proceso ha servido también a los equipos negociadores como un

laboratorio de aprendizaje para negociaciones posteriores, permitiéndoles así mejorar su comprensión de complejas cuestiones y disciplinas comerciales, incluyendo las de la OMC. A su vez, el proceso del ALCA ha generado importantes efectos de demostración para la OMC misma en áreas tales como la publicación y el manejo de datos, la participación, la transparencia y la articulación con la sociedad civil. Los recientes acuerdos de la UE con México y Chile son un paso importante en una relación que está madurando; fueron los primeros acuerdos de libre comercio de la UE en la región con carácter de reciprocidad en las concesiones comerciales, en contraposición a los acuerdos tradicionales no recíprocos. Se basaron en un concepto innovador que establece un vínculo explícito entre comercio y cooperación a través de la negociación de un acuerdo formal de asociación que integra elementos tradicionales de un acuerdo de libre comercio con la cooperación y el diálogo político. Esta integración de tres áreas de acción que pueden contribuir de forma importante al desarrollo también se sustenta con generosos recursos de financiación y ejercicios formales de programación a mediano plazo para ayudar a mejorar la asignación de recursos. Al vincularse con bloques subregionales, la UE suele dar prioridad en la cooperación a la consolidación de la integración subregional. En el caso del Mercosur, las negociaciones apuntan a alcanzar el primer acuerdo interregional de la UE entre dos uniones aduaneras. Las negociaciones han avanzado, pero el ritmo ha sido lento debido a una serie de factores, entre los que se incluye la sensibilidad europea a la liberalización de la agricultura -donde el Mercosur es un exportador de primer nivel- y los serios problemas económicos en los países que forman el Mercosur. La cumbre más reciente de la UE con América Latina sentó las bases para una negociación eventual de acuerdos recíprocos con los países centroamericanos y andinos, mientras que la Caricom ya ha fijado para este año el inicio de las negociaciones que culminarán en 2008. En lo que respecta al APEC, después de un comienzo prometedor, este proceso parece haber perdido impulso como ejercicio de libre comercio.

Integración regional: resumen y agenda

Cooperación regional

amenazas a la democracia en sus regiones. Casi todas las fronteras sometidas formalmente a tensiones milita-

Infraestructura

res han sido pacificadas. También las subregiones se

El aumento del comercio fronterizo, que sigue a la for-

ción, de modo más notable en temas relacionados con

mación de acuerdos regionales, aumenta la demanda

el comercio, donde el Mercosur, la CA, la Caricom y

por una mejor integración de la infraestructura. En

más recientemente Centroamérica han negociado en

América Latina deben subsanarse cuellos de botella

bloque.

muy importantes, surgidos por el incremento del comercio. Las redes de carreteras -una modalidad

Fortalecimiento de la capacidad institucional

primaria de transporte de mercancías- tienen que mejorar mucho, al igual que otros medios de trans-

El nuevo regionalismo ha incrementado la demanda

porte. Sin embargo, la mejora de la infraestructura

de asistencia técnica y financiamiento para el fortale-

que conecta a los países que se integran no se ha pro-

cimiento de la capacidad institucional. Las negociacio-

ducido, al menos no en escala suficiente. La clave del

nes de acuerdos regionales norte-sur y las de la OMC

problema se encuentra en la presencia de externali-

han sido un catalizador especial debido a las capaci-

dades. Los proyectos de infraestructura regional tie-

dades asimétricas entre países desarrollados y en

nen costos y beneficios que van más allá de las

desarrollo, en particular los más pequeños, y a la gran

fronteras de los países. La porción de camino que se

magnitud de la apertura potencial del mercado.

construye de un lado de la frontera tiene beneficios

En los foros regionales y multilaterales, los

para el país vecino. En el contexto de una toma de

países de América Latina han identificado al menos

decisiones descentralizada, estas externalidades posi-

dos áreas de prioridad estratégica. La primera es el

tivas tendrán como resultado una provisión subóptima

fortalecimiento de la capacidad para negociar eficaz-

de infraestructura regional. El tema clave es cómo

mente compromisos complejos relacionados con los

hacer para que se realicen los proyectos regionales

acuerdos de comercio y su implementación. El conjun-

necesarios, estableciendo mecanismos de decisiones

to de necesidades de negociación identificadas es muy

coordinadas que internalicen las externalidades y al

vasto e incluye la capacitación de los negociadores, el

mismo tiempo superen otros riesgos políticos y regú-

apoyo técnico para la evaluación del impacto de esce-

latenos que pueden existir debido al carácter multi-

narios alternativos y la evaluación ex post de los efec-

nacional de los proyectos. Las 12 naciones de

tos de los acuerdos regionales, así como la asistencia

América del Sur (a través de la iniciativa para la Inte-

técnica para la coordinación entre países y entre

gración de la Infraestructura Regional en Sudamérica,

agencias, y para mecanismos de consulta con el sector

URSA) y México y Centroamérica (a través del Plan

privado y la sociedad civil. En lo referente a la imple-

Puebla-Panamá) han lanzado, con el apoyo de orga-

mentación, hay una necesidad imperiosa de fortaleci-

nizaciones regionales, iniciativas intergubernamenta-

miento institucional y de capacitación del personal, en

les sin precedentes históricos para abordar la

especial en el caso de acuerdos que tienen agendas

identificación y financiación de proyectos coordina-

profundas.

dos de infraestructura regional. Aunque estos proce-

La segunda área prioritaria se relaciona con

sos todavía se encuentran en una etapa temprana de

la capacidad de los países para llevar a cabo los ajus-

su desarrollo, sus aspectos organizacionales

tes necesarios para atenuar los costos y maximizar los

han

avanzado de manera muy prometedora.

beneficios potenciales que ofrecen los acuerdos. En cuanto a los costos, dos ejemplos de áreas de preocu-

Geopolítica

pación inmediata son la reforma fiscal para hacer frente a la pérdida de ingresos arancelarios, y el desa-

Los acuerdos regionales han contribuido también en

rrollo de mecanismos eficientes que protejan a los sec-

términos de geopolítica. El Mercosur y la CA tienen

tores de la sociedad que pueden salir perjudicados

cláusulas democráticas y las han usado para enfrentar

con los procesos de integración. Para maximizar los

han agrupado para aumentar su poder de negocia-

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beneficios, el conjunto de acciones es muy amplio e incluye educacion y capacitacion, modernizacion aduanera, reestructuracion industrial, identificacion de mercados de exportacion, manejo de la infraestructura, atraccion de IED y regulacion de los mercados financieros. El fortalecimiento institucional para enfrentar los desafios de los acuerdos de integracion y la apertura comercial es ante todo responsabilidad de cada uno de los poises. Pero la cooperacion norte-sur puede ayudar. Las negociaciones entre poises en desarrollo y poises industrializados han servido como catalizadores de esta cooperacion. Por ejemplo, un mayor apoyo al fortalecimiento de la capacidad institucional para enfrentar los retos del sistema multilateral fue definitorio para la conclusion exitosa de las negociaciones en Doha. Este tipo de cooperacion tambien se ha convertido en un tema importante para el progreso en las negociaciones del ALCA, donde esta ganando impulse; es un componente central en las iniciativas de comercio bilateral de la UE, y ha sido quizas una de las caracteristicas mas distintivas del APEC.

Considerociones de equidad Hay una percepcion generalizada entre los economistas, asi como entre los grupos antiglobalizacion, de que la liberalizacion en los poises en desarrollo genera aumentos en la desigualdad. En teoria, sin embargo, este no es necesariamente el caso. De hecho, segun la teoria, la integracion con los poises del norte deberia reducir las desigualdades salariales en el sur, ya que los bienes producidos en el norte tienen un mayor contenido de mono de obra capacitada, lo que deberia disminuir la demanda de mono de obra calificada en el sur. Por otra parte, la integracion (y en particular la integracion con el norte) aporta nuevas tecnologias y contribuye a atraer inversiones extranjeras que pueden aumentar la demanda de personal calificado y por lo tanto, la desigualdad salarial. El efecto neto es ambiguo. A pesar de las percepciones, los datos sobre America Latino presentados en este volumen en lo que se refiere a los cambios en la desigualdad sugieren tambien resultados ambiguos. Pero aun si la integracion llevara a un aumento de la desigualdad, gdeberia esto desalentar a los responsables de formular politicas en su busqueda de

una liberalizacion regional y multilateral? La respuesta a esta pregunta es un enfatico "no". En primer termino, la integracion aporta nuevas tecnologias e inversiones extranjeras, que pueden ser ingredientes importantes de mejoras en la productividad y el crecimiento sostenido. En el proceso, la tecnologia y la IED pueden incrementar los retornos de la capacitacion, ya que las nuevas tecnologias y los procesos de produccion de las empresas extranjeras pueden ser mas intensivos en mono de obra calificada, pero los efectos generales son claramente positives. En segundo lugar, en la medida en que la integracion contribuye a aumentar la productividad y el crecimiento, los aumentos en la desigualdad salarial no necesariamente Hevan a tasas de pobreza mas altas. En tercer lugar, los incrementos en los retornos de la capacitacion brindan incentives adicionales para que los estudiantes sigan en la escuela, un ingrediente clave para futures mejoras adicionales de la productividad y un importante vehiculo de movilidad social. En cualquier caso, es importante tener en cuenta que la integracion puede generar efectos desiguales en otras dimensiones. En particular, mientras algunas regiones de un pais pueden florecer con los procesos de integracion, otras pueden quedar rezagadas. En suma, el comercio promete claramente beneficios netos. Pero hay una trampa, aunque tiene remedio: los beneficios netos se distribuyen de manera desigual y la desigualdad puede evitarse solo con una implementacion eficaz de mecanismos compensatorios. Este ha sido un tema de preocupacion en Europa, donde se han introducido importantes mecanismos compensatorios a troves de fondos regionales y de cohesion. Este problema todavia no ha sido abordado adecuadamente en el contexto de las iniciativas de integracion regional en las Americas. La persistencia de serias fallas en el diseno y la financiacion de politicas compensatorias ha sido el talon de Aquiles de la globalizacion y del nuevo regionalismo.

UNA AGENDA PARA EL FUTURO! AVANCES SIMULTANEOS EN MULTIPLES FRENTES El lanzamiento de la nueva Agenda de Desarrollo Doha en noviembre de 2001 puso en su lugar una pieza muy importante para la construccion de una

integracion regional exitosa. El GATT/OMC es uno de

da y competitive, y para hacer frente a problemos y

los bienes publicos internacionales mas importantes de la posguerra y un factor fundamental para el notable

oprovechar oportunidades propias y de poises vecinos, que pueden abordarse mejor-o solamente- a tra-

crecimiento del comercio mundial. El sistema multilate-

ves de la cooperacion subregional. Este nivel de accion

ral no discriminatorio constituye un minimo comun

es vital en este momento, ya que algunos acuerdos tie-

denominador para los acuerdos regionales preferen-

nen la ambiciosa meta de llegar a un mercado comun

ciales. Mas aun, a medida que el sistema multilateral

a mediados de esta decada, en un contexto en el cual

avanza y caen las barreras al comercio, las ventajas

la incertidumbre economica y la inestabilidad macroe-

de la proximidad geografica se vuelven mas fuertes, lo

conomica han dificultado, y en algunos casos incluso

que puede aumentar los incentives para buscar AIR

erosionado, la vision politico colectiva que debe estar

mas profundos.

en el centro de iniciativas subregionales exitosas.

El fracaso de la OMC en 1999 para lanzar

Como punto de interseccion de los dos niveles

una nueva ronda de negociaciones multilaterales en

de accion anteriores, se encuentran las iniciativas

Seattle freno el impulse que el multilateralismo habia

emergentes de integracion norte-sur, que ofrecen opor-

alcanzado en la Ronda Uruguay, revelando algunas

tunidades relevantes para el desarrollo y tienen impor-

fallas serias en terminos de transparencia, interaccion

tantes sinergias con las agendas subregional

con la sociedad civil y capacidad de los poises en

multilateral. Al mismo tiempo, estas iniciativas involu-

desarrollo para participar en forma plena. Si bien el

cran temas estrategicos que las subregiones deben

fracaso subrayo algunas de las virtudes del enfoque regional de la liberalizacion, tambien introdujo ten-

manejar con cuidado para que sus beneficios potenciales se alcancen en forma plena. Dado que el pro-

sion, ya que algunos items de las agendas regionales

greso en los acuerdos norte-sur, y particularmente el

son dificiles o imposibles de completar sin una mayor

ALCA, podrian tener consecuencias muy significativas

liberalizacion a nivel multilateral. Por lo tanto, el cum-

para el papel de los acuerdos subregionales en Ame-

plimiento exitoso de la Agenda de Desarrollo Doha es

rica Latino, la agenda que se discute a continuacion

claramente una meta muy importante en la agenda

comenzara centrandose en el analisis de las iniciativas

comercial latinoamericana. Para hacer honor a su

de tipo norte-sur.

nombre, la ronda tendra que alcanzar con exito el muy demorado acceso a mercados en sectores donde

Iniciativas de integracion norte-sur

America Latino tiene ventajas comparatives, pero donde los niveles de proteccion se han mantenido persistentemente altos desde hace decadas. Esto requerira una fuerte voluntad politico de todas las partes para

Culminacion de un ALCA equilibrado

cumplir con la promesa de "desarrollo" de la agenda.

Uno de los principales objetivos inmediatos de la estrategia de integracion regional de los poises de Ameri-

Tambien requerira negociaciones muy activas y efica-

ca Latino es completar el ALCA de forma que tenga en

ces por parte de los poises de la region, que deberian beneficiarse con un aumento de la asistencia tecnica en temas relacionados con el comercio, de acuerdo

cuenta los intereses de todas las partes. Hay varias razones para esto. En primer lugar, el acceso reciproco garantizado a los mercados de las Americas es de

con los compromises incluidos en la Declaracion de

gran importancia para todos los poises de la region

Doha.

que enfrentan barreras o acceso incierto a estos merEl segundo frente de accion para construir un

cados. De particular importancia es el acceso al mer-

modelo de integracion exitoso es la integracion subre-

cado

estadounidense,

aunque

hay

tambien

gional en si misma. Esta combine poises relativamente

oportunidades sustanciales para incrementar el comer-

homogeneos en acuerdos que tienen al comercio como

cio entre los grupos subregionales existentes, que

su nucleo inicial, pero que apuntan a mucho mas que

todavia comercian muy poco unos con otros. En

una relacion comercial. Se trata de un esfuerzo por trabajar juntos para alcanzar metas de desarrollo

segundo lugar, el ALCA puede contribuir a consolidar las reformas estructurales llevadas a cabo por los pai-

estrategico en una economia cada dia mas globaliza-

ses en la region, algunas de las cuales han sido cues-

•Integracion regional: resumen y agenda

CAPITULO

tionadas en el incierto contexto económico actual. La experiencia ha demostrado que las iniciativas subregionales entre países en desarrollo no siempre brindan los mismos incentivos para evitar una reversión de las reformas, como los que hay en los acuerdos en los que participa un país industrializado. En tercer término, el ALCA puede contribuir a consolidar vínculos políticos a nivel hemisférico, reduciendo la probabilidad de conflictos potenciales y quizá sirviendo para fortalecer y estrechar la cooperación de Estados Unidos con los países de la región. En efecto, el incremento del comercio y la inversión en el hemisferio y su contribución a la competitividad de las empresas norteamericanas en la economía mundial deberían aumentar el interés de ese país en las perspectivas de la región. Juntos, estos tres elementos (mejor acceso a los mercados, aumento de la credibilidad de las reformas económicas e incremento de la atención estadounidense hacia la región) pueden marcar una gran diferencia en las perspectivas de desarrollo de América Latina. Si bien muy lejos del impacto de la DE en el sur de Europa y en los países que están en línea para acceder a la UE, un ALCA equilibrado de alcance amplio podría servir de ancla para las economías de América Latina, reforzando su credibilidad interna, así como en el exterior, en los mercados financieros y de inversiones. Dentro de la iniciativa del ALCA, el acceso seguro al mercado juega un papel estratégico fundamental y es el principal objetivo de América Latina. De hecho, sin un cambio significativo en esta dimensión, los beneficios de firmar un ALCA serían menos obvios y el costo de abandonar el acuerdo no sería tan importante, lo que significa que los efectos de consolidación de las reformas se debilitarían. Y, ausentes la integración del mercado y el afianzamiento de las reformas, podrían reducirse las perspectivas de una evolución favorable y sostenida de relaciones hemisféricas con Estados Unidos. Para los países latinoamericanos, el acceso efectivo al mercado dependerá del desmantelamiento de las barreras existentes en los mercados industrializados del norte; de la existencia de -y el respeto porreglas que aseguren un ambiente seguro y predecible en la aplicación de medidas proteccionistas contingentes; del establecimiento de un procedimiento eficaz para resolver disputas; y de la existencia de mecanis-

mos para asegurar resultados equilibrados en la operación de un acuerdo con 34 países heterogéneos, algunos de los cuales tienen capacidades institucionales limitadas. Uno de los sectores más importantes y sensibles en las negociaciones de acceso al mercado es el de la agricultura. Deben buscarse progresos importantes en este campo en las negociaciones del ALCA, pero es posible que para que haya cambios significativos sea necesario tener éxito en las negociaciones paralelas sobre agricultura en el contexto de la Agenda de Desarrollo Doha, donde los países en desarrollo están exigiendo una acción multilateral con respecto a los aranceles agrícolas, los subsidios a las exportaciones, y las políticas nacionales de apoyo al sector agrícola. Mientras tanto, para América Latina las ganancias de mercados más abiertos en el norte tendrán que ser comparadas con las concesiones que deben hacerse en toda negociación comercial. En el contexto del ALCA es muy importante que América Latina evalúe en forma cuidadosa el impacto de las demandas del norte en áreas como la propiedad intelectual, la inversión, las compras del gobierno y el comercio de servicios, que son de particular interés para América del Norte. Es claro que los diferentes jugadores tienen diferentes objetivos en el ALCA. En realidad, en esto consisten las negociaciones comerciales, las cuales generan oportunidades para un acuerdo mutuamente beneficioso. Pero hay diferentes formas de avanzar hacia la culminación del ALCA. Y el resultado de las negociaciones del ALCA puede ser diferente dependiendo de la forma en que estas se lleven a cabo. Por un lado, está el proceso formal de negociación, lanzado durante la Cumbre de Miami, en el cual están representadas las 34 naciones. Por el otro, hay una tendencia cada vez mayor a buscar acuerdos bilaterales paralelos a las negociaciones del ALCA. El reciente aumento del interés de Estados Unidos en iniciar y concluir negociaciones comerciales bilaterales (con Chile, Centroamérica y Uruguay, por ejemplo) sugiere la posibilidad de que el ALCA se construya de /acto sobre la base de este conjunto de acuerdos bilaterales. Es posible que este proceso de negociaciones bilaterales simultáneas pueda estimular el proceso. Si bien 34 países constituyen un número más adecuado para enfrentar una negociación comercial frente a los

más de 140 miembros de la OMC, sigue siendo un

Comercio (SAFTA) encaja perfectamente en este juego

número elevado. Pero un ALCA que surja implícita-

estratégico. Del mismo modo, una serie de recientes

mente de la evolución de acuerdos bilaterales hub and

acuerdos bilaterales ha incluido cláusulas que fueron

spoke plantea también riesgos potenciales. Un país

de importancia para los acuerdos en cuestión, pero

que por su importancia tiene cierta capacidad de

además sentaron precedentes que influirán en las

imponer su agenda en las negociaciones del ALCA

negociaciones del ALCA como un todo. Ejemplos de

tendrá aún mayor capacidad de hacerlo en el contex-

esto son la exportación de las disciplinas del TLCAN

to de acuerdos bilaterales. Si el país líder avanza

por parte de México a un conjunto de acuerdos bila-

hacia un enfoque bilateral de tipo hub and spoke en

terales; el hecho de que Chile y Canadá abandonaran

paralelo a sus negociaciones en el ALCA, debe asumir

las reglas antidumpíng en sus acuerdos bilaterales con

los desafíos y responsabilidades inherentes a esta

el fin de dejar sentado un ejemplo para el ALCA; o las

estrategia si su meta final es el ALCA.

cláusulas laborales y de medio ambiente acordadas

En el escenario más favorable, el país líder podría enfrentar las negociaciones bilaterales con una

por Costa Rica y Canadá, que enfatizan la cooperación técnica en lugar de las sanciones.

visión equilibrada de los intereses políticos y económi-

Como debería resultar obvio, el proceso de

cos de largo plazo del hemisferio, y las capacidades

negociar un ALCA de alcance amplio entre 34 países

reales y las necesidades específicas de desarrollo de

heterogéneos es una tarea sumamente difícil. Si bien la

todos sus socios comerciales. En este caso, sus acuer-

reciente aprobación de la autoridad de promoción

dos bilaterales podrían resultar piezas muy eficaces

comercial en Estados Unidos ha eliminado un obstácu-

para construir un ALCA que incremente el bienestar.

lo muy importante para su culminación, el resultado

Alternativamente, el enfoque hub and spoke

final de la negociación del ALCA sigue siendo un signo

podría estar dirigido principalmente a proteger los

de interrogación, y el alcance y la profundidad del

estrechos intereses comerciales del país líder a través

acuerdo resultante siguen sin conocerse.

de su capacidad de imponer condiciones en las negociaciones bilaterales -o a través de la inclusión en

¿as iniciativas de la UE y América Latina

algunas de ellas de temas que tal vez no impliquen concesiones importantes para la contraparte bilateral-

Así como el ALCA contribuiría a hacer a los bloques

y luego usar estas como precedente para forjar acuer-

subregionales más abiertos y menos propensos a la

dos similares dentro del ALCA. En este sentido, el que

desviación de comercio, los acuerdos de libre comer-

fija la agenda obtendría un acuerdo que estaría más

cio con Europa pueden lograr resultados similares.

cercano al cumplimiento de sus objetivos, sin tener que

Una de las razones por las que México buscó un

hacer muchas concesiones a cambio. Este tipo de enfo-

acuerdo con la UE, aunque el grueso de su comercio

que podría hacer peligrar la formación del ALCA

era con Estados Unidos, fue minimizar la desviación

-dejando un sistema hub and spoke menos eficiente en

de comercio residual, diversificarse a nuevos merca-

su lugar- o crear un acuerdo políticamente conflictivo

dos de exportación y atraer IED y know-how europe-

que no contribuiría al bienestar de todos sus miembros

os. El acuerdo de Chile con la UE, así como la

y que por lo tanto no sería sostenible. Finalmente, si

participación de México, Chile y Perú en el APEC tie-

bien las negociaciones formales de los 34 países y los

nen una justificación similar.

caminos hub and spoke se presentan aquí como estra-

Los beneficios de la integración en el hemisfe-

tegias polares, en realidad son parte del mismo pro-

rio podrían incrementarse si la UE finalizara sus actua-

ceso de negociación en el que las acciones en una

les negociaciones para un acuerdo de asociación con

dimensión influyen en las acciones y el progreso de la

el Mercosur e iniciara negociaciones similares con las

otra dimensión.

otras subregiones lo antes posible (los países de la

El uso estratégico de acuerdos bilaterales o

Caricom son tratados como parte del grupo de Países

subregionales en el contexto de las negociaciones del

de África, del Caribe y del Pacífico, ACP). Varios fac-

ALCA no carecen de precedentes. La propuesta ante-

tores sugieren que avanzar en la agenda de integra-

rior de Brasil de crear el Área Sudamericana de Libre

ción con la UE traería beneficios sustanciales:

•Integración regional: resumen y agenda

CAPITULO

• Muchos países latinoamericanos comercian con Europa tanto como con Estados Unidos y Canadá. De hecho, los resultados presentados en este volumen (véase el apéndice del Capítulo 2) sugieren que para varias subregiones los beneficios de la liberalización del comercio con la UE son del mismo orden de magnitud que las ganancias del ALCA. • La UE ofrece un modelo diferente de integración norte-sur, en el cual la cooperación, acompañada de financiamiento adecuado, juega un papel integral. Además, asociarse con la UE ofrece a las subregiones la oportunidad de acceder a su vasta experiencia de integración y beneficiarse de ella, lo que puede ser particularmente útil si los acuerdos subregionales se convierten en proyectos más profundos. Estos acuerdos pueden incluso aportar tecnologías y buenas prácticas diferentes de las que se pueden adquirir a través del ALCA. • Al brindar un acceso alternativo a mercados en países industrializados, los progresos en las negociaciones con la UE pueden aumentar la capacidad de negociación de los países y subregiones de América Latina en las negociaciones del ALCA, el cual a su vez puede aumentar el poder de negociación de América Latina en sus negociaciones con Europa. • Es claro que con el lanzamiento reciente del euro y con el proceso de accesión de nuevos países, en este momento las prioridades para la UE son la profundización de su propio proceso de integración y su ampliación. Esto puede contribuir a explicar por qué las negociaciones con países y subregiones de América Latina han avanzado a un ritmo más lento. Con respecto a la expansión de la UE, es importante señalar que los países que están en línea para acceder a ella en general no compiten en forma directa con la mayoría de los países de América Latina, de manera que su acceso puede ofrecer incluso mayores oportunidades de comercio con Europa.

As ¡a Además de avanzar en las negociaciones con la UE, es importante continuar con los esfuerzos para fortalecer los vínculos de comercio e inversión con Asia, ya que estos mercados están relativamente poco explotados y pueden ofrecer algunos de los mismos beneficios que los provenientes de los vínculos con la UE. El

reciente viraje hacia una actitud más favorable de Asia con respecto a la integración regional puede posibilitar que los países de América Latina se involucren de un modo más activo en acuerdos bilaterales con esta región.

El papel de los acuerdos bilaterales y subregionales El ALCA servirá como un punto de referencia para determinar la pertinencia de los acuerdos subregionales y bilaterales existentes y potenciales. Aquellos que excedan al ALCA en alguna dimensión significativa tendrían una razón para sobrevivir, sujetos a que los beneficios adicionales excedan los costos de administración. Si el ALCA termina siendo un acuerdo superficial, los acuerdos bilaterales y subregionales tendrán un papel más importante. En todo caso, al menos en lo formal, los acuerdos bilaterales en América Latina tienen ambiciones de constituir uniones aduaneras y mercados comunes que, por definición, exceden las obligaciones de un área de libre comercio. En este contexto la lógica de los compromisos subregionales deberá tener en cuenta las siguientes dimensiones: • Los países que tienen acuerdos subregionales pueden beneficiarse de negociar en bloque, tanto a nivel de la OMC, en negociaciones con otras regiones como la UE, durante el proceso de las negociaciones del ALCA, o incluso después, durante la implementación y la futura evolución de los acuerdos. Este poder de negociación conjunto puede usarse en otros foros internacionales que trascienden el comercio. Naturalmente, para ofrecer concesiones en forma colectiva tiene que haber un fuerte compromiso de actuar como bloque en alguna dimensión, tal como los aranceles. Por eso, los países en uniones aduaneras probablemente estén mejor posicionados para negociar en bloques que los países en áreas de libre comercio. Del mismo modo, los bloques que probablemente desaparezcan después de la formación del ALCA, quizá no ofrezcan una fuerte ventaja negociadora a sus países miembros. Por lo tanto, los acuerdos que pretenden ir más allá de un área de libre comercio deberían mantener el impulso para alcanzar los objetivos establecidos si quieren ser vehículos eficaces para negociar en bloque.

•Integración regional: resumen y agenda

• Incluso con un ALCA en pleno funcionamiento, una subregión que alcance un mercado común

son, en principio, un vehículo más viable que el ALCA para este tipo de coordinación de políticas.

cooperación económica, podrá combinar recursos

Esas son las ganancias potenciales de los

nacionales de un modo más efectivo para competir al

acuerdos subregionales. Sin embargo, hay también

interior del ALCA y en el resto del mundo.

algunas desventajas. En primer lugar, es probable que

• Si los acuerdos norte-sur como el ALCA o

la coexistencia del ALCA con acuerdos subregionales

los acuerdos con la UE, o las negociaciones multilate-

y bilaterales represente un aumento de la complejidad

rales en la OMC no avanzaran lo suficiente al menos

y una disminución de la transparencia en los sistemas

en el corto plazo en el tema del acceso al mercado, y

comerciales hemisféricos y mundiales, es decir, el lla-

siguiera siendo difícil colocar algunos bienes impor-

mado efecto "spaghetti bowl". En segundo término,

tantes en mercados extranjeros, entonces los acuerdos

aunque los acuerdos subregionales han sido negocia-

subregionales podrían brindar acceso a mercados

dos bajo el paraguas del nuevo regionalismo, en el

alternativos para los productos en los que los países

sentido de que han acompañado la liberalización res-

tienen ventaja comparativa.

pecto de terceros países, quedan aún muchos segmen-

• La justificación para la formación de blo-

tos remanentes de protección excesiva y regulaciones

ques subregionales ha estado en parte relacionada

ineficientes difíciles de reformar (por ejemplo, los regí-

con objetivos políticos, tales como la paz y la demo-

menes especiales en el sector automotor, que existen

cracia. Si bien algunos han argumentado que este tipo

en varios de los acuerdos subregionales). La subsisten-

de cooperación no necesita de un acuerdo de integra-

cia de los acuerdos subregionales podría dificultar los

ción regional, la interdependencia a través de los flu-

avances en la liberalización de estos sectores dentro

jos de comercio e inversión que surge de los

de las negociaciones del ALCA.

compromisos colectivos ha demostrado ser una fuerza

La conclusión es que, aparte de los segmentos

endógena que facilita la cooperación y, por lo tanto,

de protección persistentemente alta, las desventajas no

puede brindar una plataforma efectiva para iniciativas

parecen ser demasiado serias. Los efectos del spaghet-

no económicas. Aunque el ALCA debería contribuir al

ti bowl pueden mejorarse aumentando la compatibili-

fortalecimiento de las relaciones políticas en la región,

dad de las reglas a través de acuerdos subregionales,

dado su alcance hemisférico y la heterogeneidad entre

y entre estos y el ALCA (aquí podrían ayudar nuevas

los países en términos de historia, niveles de desarro-

reglas de la OMC). Pero el problema no parece ser

llo y geopolítica, los acuerdos subregionales probable-

demasiado grave en la medida en que se compense

mente tienen una ventaja comparativa para lidiar con

con otros efectos que conduzcan a incrementar la com-

cuestiones políticas típicas de países vecinos.

petitividad, el crecimiento y el desarrollo.

• Por las mismas razones de vecindad, los

El debate más acalorado que ha surgido con

acuerdos subregionales más profundos pueden facili-

respecto a los méritos de los actuales acuerdos de

tar otras formas beneficiosas de cooperación, tales

integración subregionales es la preocupación por la

como la coordinación macroeconómica, la coopera-

desviación de comercio. Como se mencionó anterior-

ción funcional, la integración de infraestructura, o la

mente, el trabajo empírico sugiere que en general el

provisión de bienes públicos regionales, tales como

nuevo regionalismo ha sido más bien un motor de cre-

proyectos ambientales y sanitarios. Es más, a su vez

ación de comercio. Es más, el ALCA probablemente

estos esfuerzos de cooperación pueden convertirse en

contribuirá a reducir aún más la desviación de comercio.

los cimientos para la adopción de iniciativas de cooperación similares a nivel hemisférico. • Por su parte, la coordinación en diferentes

En realidad, la propia creación de un ALCA consistente con la OMC convertiría automáticamente los acuerdos regionales en bloques más abiertos. Con

dimensiones de política puede aumentar la credibili-

la incorporación de dos economías industrializadas de

dad de dichas políticas, ayudando a las autoridades

primer nivel y un intercambio más abierto entre subre-

nacionales a enfrentar las presiones de los grupos de

giones, los países individuales en los acuerdos subre-

interés locales. Las iniciativas subregionales profundas

gionales estarían más expuestos a la competencia al

con libre movimiento de factores y otras formas de

CAPITULO

interior de una zona que comprende todo el espectro de ventajas comparativas existente en la economía mundial. En este ambiente los problemas de desviación de comercio deberían reducirse en la mayoría de los países. Los acuerdos con la DE reforzarían este efecto aún más. En este contexto, los segmentos remanentes de alta protección merecen especial atención y deberían tratarse de un modo apropiado. Así como América del Norte debe ser sensible a la necesidad de eliminar la protección excesiva en ciertos sectores, los socios regionales deberían usar las negociaciones en el ALCA y con la UE para acelerar el desmantelamiento de estos segmentos protegidos, aunque su liberalización se produzca solo gradualmente. Repensar los acuerdos subregionales. ¿De qué tipo? ¿Cuan profundos? El ALCA representa un cambio muy significativo en el escenario de la integración, que forzará a los países a repensar el papel de los acuerdos subregionales. Los gobiernos del hemisferio han aceptado ampliamente en sus negociaciones del ALCA que los acuerdos más superficiales serán absorbidos por él. Pero, ¿valdría la pena mantener en su forma actual los acuerdos subregionales que en su mayoría consisten en uniones aduaneras muy imperfectas e incompletas? La respuesta es que probablemente no. La naturaleza incompleta de estas uniones aduaneras anula una de sus principales ventajas sobre los acuerdos de libre comercio: la eliminación de las reglas de origen y otras cargas administrativas en la frontera. Más aún, la práctica generalizada de los miembros de uniones aduaneras en la región de negociar unilateralmente con terceros erosiona las ventajas potenciales de negociar en bloque. En este contexto, las ventajas marginales brindadas por las actuales uniones aduaneras en la región pueden no ser suficientes para compensar la pérdida asociada al sacrificio de una política comercial independiente. Los acuerdos subregionales que buscan preservar un vehículo para la cooperación deberían completar la unión aduanera, captando así plenamente sus beneficios potenciales, o retrotraerse a un acuerdo de libre comercio que sea más profundo que el ALCA en alguna dimensión relevante. Los beneficios de completar la unión aduane-

ra se magnificarían considerablemente si esta fuera un paso intermedio hacia un eventual mercado común. Más allá del éxito y el alcance del ALCA, las subregiones con AEC deberían seguir reduciendo sus aranceles externos, lo que puede beneficiar a todos los miembros, pero en particular a los más pequeños que son más proclives a sufrir las consecuencias de la desviación de comercio. Además, las subregiones deberían continuar buscando acuerdos bilaterales con socios industrializados y liberalizar unilateralmente en forma gradual sobre una base de nación más favorecida (NMF). En realidad, las economías pequeñas en las subregiones con niveles más altos de protección tienen un incentivo inmediato para avanzar en esta dirección. Estos países podrían incluso considerar el abandono de sus acuerdos subregionales de integración si los miembros más grandes fueran reticentes a reducir los niveles de protección excesivos. Consolidación de los acuerdos subregionales Para aquellos acuerdos que valga la pena profundizar, ¿qué es lo que sigue en la agenda? ¿Cuáles son las prioridades? ¿Cómo pueden los países consolidar en forma efectiva lo que ya tienen? • Culminación de los proyectos de uniones aduaneras, comenzando con la plena implementación del AEC como primera prioridad. Las excepciones al libre comercio dentro de los acuerdos deben eliminarse junto con otras barreras no arancelarías a la circulación interna de bienes. Además, dentro del contexto de un proyecto de unión aduanera completo, una vez que se haya alcanzado el acuerdo sobre la ¡mplementación del AEC, deberían desalentarse los acuerdos bilaterales con terceros realizados por miembros individuales. Como la formación de una unión aduanera completa no se alcanzará de la noche a la mañana, la modernización y la simplificación de los procedimientos aduaneros permitirá ahorrar un tiempo valioso en relación con las largas demoras que actualmente se producen en los cruces fronterizos. • Como el movimiento de bienes y personas a través de las fronteras realimenta a su vez la integración efe facto y de jure, el éxito en profundizar la integración subregional (y también el comercio en el ALCA y en el ámbito multilateral) dependerá —y no en menor medida— del éxito en desarrollar la infraes-

tructura regional.

Los proyectos de infraestructura

promisos e iniciativas colectivas. La otra parte de la

regional se caracterizan por generar importantes

ecuación es una contraparte nacional competente y un

externa I ¡dades, de modo que su realización requiere

liderazgo político de alto nivel -en particular en los

una acción coordinada. En este sentido, el URSA y el

socios más grandes- con una visión clara de hacia

Plan Puebla-Panamá son emprendimientos cooperati-

dónde se pretende avanzar en la integración regional

vos sin precedente para coordinar el desarrollo de

y un fuerte compromiso para cumplir plenamente los

infraestructura a nivel Ínter e intrarregional. Los dos

convenios regionales acordados por los gobiernos.

procesos son auspiciosos en términos de coordinar

• Un obstáculo importante para el buen fun-

posiciones oficiales, pero para que los proyectos se

cionamiento de los acuerdos subregionales ha sido la

concreten deberá existir una participación más activa

inestabilidad macroeconómica. Las crisis en los países

del sector privado.

miembros y los grandes reajustes en el tipo de cambio

• Una profundización viable de la integración

pueden tensar la relación entre los socios, y erosionar

subregional requerirá un marco institucional más fuer-

el apoyo político a la integración. En este contexto

te que el que tienen hoy las subregiones. Un área fun-

puede requerirse cierta forma de coordinación macro-

damental es el desarrollo y uso de mecanismos de

económica para mantener vivo el impulso hacia la

resolución de disputas transparentes y modernos, que

integración a nivel subregional. Sin embargo, la coor-

por lo general han sido escasos en la región. El ALCA

dinación macroeconómica tiene sus costos, ya que

puede proveer cierta asistencia. En efecto, suponiendo

implica el sacrificio de discrecionalidad del gobierno,

un buen funcionamiento del acuerdo, es probable que

por ejemplo, en materia de política fiscal o monetaria.

el centro de gravedad de la resolución de disputas

Entonces, ¿qué deberían hacer los países? Una alternativa es no hacer nada. Esto puede

para muchas cuestiones regionales relacionadas con el comercio se mude a este terreno, que tendría, al menos

no ser un obstáculo para una mayor integración en

en el mediano plazo, más credibilidad, más cobertura

algunos acuerdos regionales específicos que no se ven

en términos de sentar precedentes y más capacidad de

particularmente afectados por estos problemas, pero

aplicación que los acuerdos subregionales (tal como

en los acuerdos regionales que están sujetos a una

ocurre con el mecanismo de resolución de disputas en

inestabilidad sustancial, la elección de no hacer nada

la OMC). Sin embargo, si hay una profundización

puede equivaler a abandonar el acuerdo subregional

progresiva en las subregiones más allá de los compro-

y ser absorbidos por el ALCA. En el otro extremo del

misos del ALCA, habría una correspondiente urgencia

espectro está la creación de una unión monetaria,

en hacer más robustos los mecanismos de resolución de

aunque la mayoría de los acuerdos subregionales no

disputas subregionales y usarlos con más frecuencia. La profundización crea muchas otras deman-

parecen ser buenos candidatos en términos de los criterios desarrollados por la literatura sobre áreas

das institucionales, que van desde mecanismos para

monetarias óptimas. Una posible excepción es el

recaudación y distribución aduanera común (para las

MCCA, en particular si la moneda se vincula de algún

uniones aduaneras) hasta agencias que puedan certi-

modo con el dólar norteamericano. Más importante

ficar normas técnicas y otras regulaciones mutuamen-

aún: no queda claro hasta qué punto los países miem-

te reconocidas, políticas de competencia y diferentes

bros están preparados para acelerar la profundíza-

foros para la coordinación de políticas. Un área insti-

ción de sus acuerdos como para que tenga sentido

tucional de particular importancia es el fortalecimiento

poner sobre la mesa el tema complejo y políticamente

de secretarías técnicas bien financiadas y con personal

delicado de la unión monetaria. No obstante, dada la

profesional bien entrenado. Para ello, se debería apo-

naturaleza potencialmente endógena de los criterios

yar a un grupo reducido de expertos respetado por los

de áreas monetarias óptimas, si existiera la voluntad y

sectores público y privado de los países miembros, que

el liderazgo político para avanzar hacia una integra-

monitoree de un modo creíble los compromisos asumi-

ción más profunda, la ¡dea merecería seguir explorán-

dos y ayude a ¡mplementarlos, que brinde apoyo téc-

dose.

nico a las negociaciones intra y extrarregionales, y que incluso proponga cronogramas de nuevos com-

Una opción

intermedia menos ambiciosa

sería intentar limitar la volatilidad del tipo de cambio,

•Integración regional: resumen y agenda

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tal vez como un primer paso en el camino hacia una union monetaria. La pregunta es: scual es la mejor forma de llevar esto a cabo? Parece haber un amplio acuerdo en que un sistema de bandas cambiarias al estilo del Sistema Monetario Europeo (SME) no seria factible en un mundo con gran movilidad de capitales. Un grado menor de coordinacion requeriria que los miembros del acuerdo regional evitaran la coexistencia de regimenes incompatibles (como regimenes fijos y de flotacion) dentro del acuerdo regional. For ejemplo, la adopcion de regimenes flexibles con metas de inflacion similares por parte de todos los socios puede contribuir a reducir la volatilidad del tipo de cambio. Compartir informacion, aumentar la transparencia y adopter normas comunes que faciliten la comparacion de los datos entre poises estaria claramente justificado. Mas alia de esto, algunos sugieren la necesidad de adaptor metas coordinadas "a la Maastricht" con respecto a indicadores tales como la inflacion, el deficit fiscal, los deficit de cuenta corriente y el credito al sector publico, un enfoque que algunas subregiones ya ban explorado en forma muy tentative. Otros son escepticos con respecto a estas metas y sugieren un enfoque mas institucional: fortalecer las instituciones presupuestarias y otorgar independencia a los bancos centrales. Pero, spor que no considerar ambas cosas? Mas alia de la coordinacion macroeconomica, otras medidas podrian ayudar a enfrentar un contexto volatil, tales como mecanismos de compensacion comercial transitoria frente a reajustes abruptos en el tipo de cambio, unidades regionales de monitoreo financiero, y fondos regionales que podrian brindar apoyo financiero en el caso de shocks negatives de importancia, o utilizarse para establecer incentives para el cumplimiento de las metas regionales acordadas. Esta es claramente un area donde las instituciones financieras internacionales podrian ser de ayuda. Las instituciones financieras internacionales tambien podrian brindar asistencia adoptando en forma sistematica una perspective regional cuando se opoyen programas nacionoles, a fin de anticipar los efectos de estos programas en los poises socios y en los compromisos regionales que el pais ha asumido. Y, por supuesto, avanzar hacia una arquitectura financiera internacional mas eficiente, aunque no es un tema directamente relacionado con la integracion, seria ciertamente un apoyo al nuevo regionalismo.

Moximizar los benefidos de los acuerdos regionales Inversion extranjero directa Si bien la integracion puede atraer mas inversiones extranjeras, los beneficios para los miembros de acuerdos regionales pueden no distribuirse de manera pareja. Para aprovechar al maxima la IED atraida por los acuerdos de integracion, los poises y las subregiones deberian esforzarse por mejorar sus instituciones —en particular, aquellas relacionadas con el imperio de la ley— y reducir la regulacion excesiva. Estas dos dimensiones han demostrado jugar un papel importante en la atraccion de IED. Los poises deberian tambien fortalecer la calidad de la educacion. Si bien una fuerza laboral educada no necesariamente lleva a mayores flujos de IED (tambien se puede atraer IED sobre la base de bajos salarios, por ejemplo), la educacion puede afectar la calidad de la IED que un pais atrae (en sectores mas avanzados, con mayor potencial para externalidades tecnologicas) y la capacidad del pais para absorber estas externalidades, y por lo tanto sacarle el maximo provecho a la IED que los acuerdos de integracion contribuyen a atraer. Politicas como los requisites de desempeno pore inversiones extranjeras (por ejemplo, respecto del contenido local de insumos), que se han utilizado en el pasado para tratar de aumentar los beneficios de la IED, han demostrado ser ineficaces y han llevado a la perdida de flujos de IED. Es aun menos probable que estas politicas funcionen en el contexto de la integracion regional, que expande las oportunidades de localizacion para las firmas multinacionales, y que puede a la vez cambiar la motivacion principal para invertir de la explotacion del mercado interne protegido o lo participacion en redes de produccion global. En este contexto, mas que nunca, el tratamiento nacional de las multinacionales parece ser el camino por seguir. Mientras tanto, es necesario evitar las costosas guerras de incentives al interior de los acuerdos de integracion, ya que estas pueden redistribuir los beneficios en fovor de lo empreso multinacionol, en detrimento de los poises receptores. Aunque esta no es una tarea sencilla, es importonte explorer meconismos para coordinor los esquemos de incentives pore atroer IED.

Aumento de la productividad y la competitividad La evidencia incluida en este volumen, basada en la experiencia de Mexico en el TLCAN y de Brasil en el Mercosur, sugiere que el comercio y la inversion pueden generar importantes ganancias de productividad. Si bien los canales por los que el comercio y la IED son importantes parecen ser muy diferentes en estos dos casos, un factor comun que emerge de estos estudios es que su impacto en la productividad es mayor cuando los poises se integran con socios del norte. Esto no significa que poises como Brasil deban abandonar sus acuerdos subregionales; mas bien, significa que para cosechar en forma plena los beneficios que ofrece la integracion en terminos de productividad y crecimiento, esta estrategia debe complementarse mediante la busqueda de vinculos con poises desarrollados (a traves del ALCA, del Acuerdo de Asociacion Interregional Mercosur-UE, o de una mayor apertura a nivel multilateral). A su vez, estas estrategias tienen que complementarse con politicas internes que promuevan el aumento de la productividad, incluyendo el fortalecimiento y la modernizacion de los mercados de credito y trabajo, la mejora de las instituciones, el fortalecimiento de la educacion y de la calidad de la infraestructura, y la fijacion de politicas que faciliten el acceso a las tecnologias de la informacion1. Estas cuestiones de competitividad deberian abordarse tambien a nivel regional. En la UE estas cuestiones han sido abordadas tanto interna como externamente a troves de la cooperacion en areas de competitividad en sus acuerdos bilaterales de asociacion interregional. Este enfoque puede ser digno de imitar en el caso de las iniciativas de integracion en las Americas, donde la cooperacion en cuestiones de competitividad ha tenido un papel mucho menor. A nivel subregional, las oportunidades de cooperacion son variadas. Los poises podrian cooperar en cuestiones de tecnologia y de investigacion y desarrollo, particularmente en los casos en que no es sencillo adaptor las tecnologias utilizadas en los poises desarrollados para su uso local. Un ejemplo seria el desarrollo de tecnologia para la agriculture tropical, que es muy diferentes de la que se utilize en climas templados. Otra dimension en la cual la cooperacion puede resultar beneficiosa es el marketing de los productos de la subregion en el mercado internacional, por ejemplo, a

partir del uso conjunto de canales de distribucion comunes. Puede resultar dificil para un pais realizar estas actividades individualmente, debido al caracter de bien publico regional de algunas de ellas, o a la falta de recursos humanos adecuados para llevarlas a cabo.

2 Y los perdedores? Dado que la teoria y tambien la experiencia muestran que las iniciativas de comercio e integracion bien disenadas pueden generar beneficios netos, pero que estos beneficios no se distribuyen de manera equitativa, las prescripciones de politico social en esta area tienen que concentrarse en como proteger a los perdedores, y como facilitar el proceso de ajuste en el mercado de trabajo. Entre las politicas que pueden implementarse para proteger a los perdedores en los procesos de integracion estan las siguientes: • Programas de entrenamiento y busqueda de trabajo que suavicen la transicion y ayuden a los trabajadores desplazados a ser mas productivos rapidamente. La disponibilidad de programas eficaces de este tipo antes de una mayor liberalizacion o de iniciativas de integracion sirve para reducir los temores de los trabajadores con respecto a la integracion, y puede ayudar a consolidar el apoyo politico necesario para estas iniciativas. Un ejemplo reciente es la aprobacion de la autoridad de promocion del comercio en Estados Unidos, que fue acompanada de un numero de iniciativas para proteger a los trabajadores desplazados. • Programas de seguro de desempleo y de salario minima a cambio de trabajo. Los programas de seguro de desempleo deberian disenarse cuidadosamente para evitar que los beneficiaries carezcan de incentives para volver el trobojo. A su vez, los progromos en los que los porticipontes reciben un salario minimo a cambio de trabajo deberian implementarse de un modo transparente para evitar que la asignacion de estos beneficios este influida por motivaciones politicas. • Redes de seguridad social. Si bien son herramientas deseables, las redes de seguridad social

1 Vease el informe Progreso economico y social en America Latino (BID, 2001), enfocado en temas relacionados con la competitividad.

Integracion regional: resumen y agenda

1 CAPITULO

no deben apuntar solo a aquellos que han sido perjudicados directamente por el proceso de liberalización. Deben estar disponibles para todos aquellos en situación de pobreza, más allá de la causa que la provoque. • Mejorar la calidad de la educación. Una fuerza laboral con un conjunto de capacidades fácilmente trasladables entre sectores estará en mejor posición para aprovechar las oportunidades que brinda la globalización, y para adaptarse a los cambios en los precios internacionales y los avances en la tecnología. Si bien existe la tentación de proteger a grupos con capacidad de movilizar a la opinión pública, o a grupos vulnerables, demorar el desmantelamiento de los sectores altamente protegidos crea nuevas generaciones de trabajadores con capacidades inadecuadas. • Abordar el tema de la desigualdad regional. Además de su efecto sobre la desigualdad salarial, la integración puede intensificar también la desigualdad regional dentro de un país. En México, por ejemplo, las ciudades fronterizas y los pueblos localizados sobre las principales carreteras que conectan con la frontera norte fueron los principales beneficiarios de la entrada en el TLCAN. El desarrollo de la infraestructura nacional de transporte puede ser un ingrediente clave para asegurar que los beneficios de la integración se distribuyan geográficamente de un modo más parejo. En realidad, la participación de México en el Plan Puebla-Panamá está pensada en parte para ampliar los beneficios de la integración a la zona sur del país. • Mantener vivo el debate sobre la necesidad de que la apertura de los países del sur debe corresponderse con el desmantelamiento de las barreras comerciales en el norte. En particular, la liberalización en la agricultura es crítica para que el comercio pueda contribuir al alivio de la pobreza. En toda la región, la pobreza tiende a concentrarse en las áreas rurales. Los aranceles de los países de la OCDE para los productos agrícolas son cuatro veces más altos que los correspondientes a bienes industrializados. Mientras tanto, los subsidios que distorsionan el comercio equivalen a US$700 millones por día, casi cuatro veces la asistencia oficial al desarrollo. Las barreras comerciales, las políticas de apoyo interno y los subsidios a la agricultura en el mundo desarrollado mantienen el precio mundial de estos productos artificialmente bajo,

lo que bloquea un posible camino de salida de la pobreza a aproximadamente el 20% de las familias de la región, cuyo principal medio de subsistencia proviene de la agricultura.

Cooperación regional y fortalecimiento institucional para el comercio y la integración La cooperación regional para el fortalecimiento de la capacidad institucional en la integración y el comercio resulta fundamental. Sin embargo, su ¡mplementación es aún muy incipiente. Para eliminar este cuello de botella se requiere, entre otras cosas, una coordinación más eficaz entre los donantes y las agencias financieras que brindan asistencia técnica, y entre ellas y los ministerios responsables de las cuestiones relacionadas con el comercio y los temas relacionados con el consiguiente ajuste económico. Más aún, como las agendas comerciales y los problemas de adaptación relacionados con los principales acuerdos existentes y las actuales negociaciones extrarregionales -en el ALCA, con la UE, Asia y la OMC- tienen muchos elementos comunes, los beneficios de cualquier ejercicio específico regional o subregional de fortalecimiento institucional se extienden al resto de los frentes, promoviendo mejores acuerdos. Dadas estas externa I idades, podría ser aconsejable una coordinación más centralizada de la provisión del financiamiento y la asistencia técnica, quizás organizada en torno de subregiones cuyas necesidades son, por lo general, relativamente homogéneas. Una manera de promover esta coordinación sería a través de la elaboración de planes nacionales, con ayuda externa de ser necesario, que orienten la acción hacia las necesidades más urgentes en materia de comercio, integración y ajuste económico relacionado. Estos planes especificarían las prioridades, los costos, la secuencia óptima y los cronogramas de acción en materia de fortalecimiento de la capacidad institucional. Servirían para orientar las demandas de asistencia técnica por parte de los países, y las acciones de los donantes y los organismos internacionales que la brindan. El desarrollo de estrategias nacionales serviría a otro propósito: asegurar que el comercio y la integración tengan un tratamiento prioritario similar a otras áreas de política en las agendas de desarrollo de los países y en las instituciones financieras internado-

Integración regional: resumen y agenda

los ministerios responsables de los temas de comercio

temas similares en las negociaciones del ALCA, así como en aquellas que tienen lugar con la UE y los paí-

e integración están hacia el final de la lista de priori-

ses de Asia. En segundo término, la Agenda Doha

dades en lo que respecta al apoyo financiero para el

incluye negociaciones relacionadas con reglas regio-

fortalecimiento institucional. Como las negociaciones y

nales, que regulan el nexo entre el regionalismo y el

la implementaáón de estos acuerdos de integración

sistema multilateral, tema en el que queda mucho que

regularán el grueso de la interacción de los sectores

mejorar. Estas negociaciones deberían precisar temas

privados con la economía mundial en las próximas

como las restricciones con respecto a la formación y

décadas, estos temas merecen tener mayor prioridad.

la implementación del AEC, las reglas preferenciales de origen en los acuerdos regionales y los mecanis-

Liberalización multilateral y la Agenda de Desarrollo Doha

mos para alentar el cumplimiento de los cronogramas acordados. La conclusión es que el éxito en la Agenda de Desarrollo Doha es un componente estratégico

El vínculo entre un regionalismo exitoso y un sistema

central para América Latina y también un ingrediente

multilateral sólido es esencial. En primer lugar, el pro-

clave para asegurar el progreso hacia un sistema de

greso que se alcance en Ginebra sobre algunos temas

regionalismo abierto, un regionalismo que represente

clave de negociación, tales como la agricultura o el anfidumping, podría condicionar los avances en

una contribución, y no una barrera, al libre comercio mundial.

nales. Con demasiada frecuencia, las necesidades de

Página en blanco a propósito

Dimensiones de la integracion regional

PARTEI

Página en blanco a propósito

El NUEVO REGIONALISMO EN AMÉRICA LATINA

Los años noventa se caracterizaron por la intensa actividad de las fuerzas de la globalización y la regionalización. De hecho, la globalización se hizo muy evidente en la creciente participación de los flujos de intercambios comerciales, financieros y de inversión extranjera directa (IED) en el producto mundial, la fuerte presencia de las empresas multinacionales y la creciente importancia de las corrientes migratorias y de las remesas de los trabajadores a sus países de origen (cuadro 2.1). Paralelamente a este proceso de globalización se acentuó de forma importante el proceso de regionalización. Si bien las limitaciones de datos dificultan la tarea de documentar plenamente la regionalización, este proceso queda reflejado claramente en el comercio exterior. Los intercambios regionales no han dejado de crecer. A fines de los años noventa dos terceras partes del comercio de mercancías de Europa se realizaba entre países europeos, en tanto que las cifras para Asia y el Pacífico y América eran 40% y 50%, respectivamente (cuadro 2.2). Las fuerzas centrífugas de la globalización y la dinámica centrípeta de la regionalización pueden parecer contradictorias a simple vista, pero cada vez más se interpretan como fuerzas complementarias en el desarrollo de los mercados privados (Omán, 1998). Es más, los dos procesos están impulsados por muchos de los mismos factores. Los avances tecnológicos en el transporte, las comunicaciones, la información y otras esferas han ampliado rápidamente el alcance mundial de la actividad de los mercados, de forma parecida a como ocurrió en el siglo XIX. El proceso de globalización dista mucho de ser

un fenómeno nuevo. Los economistas han identificado la segunda mitad del siglo XIX como el inicio de la globalización, que se interrumpió durante la Gran Depresión, pero se renovó en el período de posguerra. Entonces, como ahora, hubo un incremento sostenido e importante de los flujos internacionales de bienes, capitales y personas. Es más, algunas corrientes, como las migratorias, fueron mucho más intensas que en la actualidad, y tuvo que pasar gran parte del período de posguerra para que los flujos de capitales y de comercio excedieran a los que se registraron un siglo antes (Williamson, 1997; Rodrik, 1997 y Crafts, 2000). Al mismo tiempo, la evolución tecnológica de los procesos de producción en la época de posguerra incrementó las exigencias relativas de flexibilidad, suministro puntual y respuestas descentralizadas a la demanda y a los distintos gustos. Esto dio lugar a economías de aglomeración que alentaron la regionalización de la producción, incluso para empresas que habían concebido una estrategia global (Omán, 1998; Humphrey y Schmitz, 2000). La política económica también impulsó las dobles fuerzas de la globalización y la regionalización. La liberalización y la desregulación unilaterales de la posguerra, así como las sucesivas rondas multilaterales en el contexto del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) liberaron al comercio y a las finanzas mundiales de las restricciones administrativas del período de entreguerras, en tanto que los movimientos legales de personas a través de las fronteras (con distintos grados de tolerancia para los ilegales) incrementaron notablemente la participación de los inmigrantes en muchos mercados de trabajo.

Capítulo

C 2

Cuadro 2.1

Indicadores de la globalización 1999

Indicador

1970

1980

1990

Comercio (% del PIB) 9CDE África Asia América Latina y el Caribe1

25,6 49,9 10,2 22,3

39,5 60,1 26,2 30,2

37,1 52,6 38,3 28,4

41,1 61,3 53,5 35,6

6,3 7,1 4,7

8,3 11,8 3,9

18,3 28,2 7,3

1,0 1,3 0,6

2,2 3,3 0,4

4,6 7,0 3,0

Flujos de capital Flujos brutos de capital privado (% del PIB, PPA) Mundo OCDE ingreso alto América Latina y el Caribe Inversión extranjera directa bruta (% del PIB, PPA) Mundo OECD ingreso alto América Latina y el Caribe Memorándum ífem Valor bruto del stock de capital extranjero [% del PIBj Países en desarrollo2 Migración y remesas Flujos de migración Tasa de inmigración de la Unión Europea3 Tasa de inmigración de Estados Unidos4 % de hispanos o latinos en la población de Estados Unidos

21,7

10,9

2,4

Ingresos por remesas de trabajadores (balanza de pagos, % del PIB) América Latina y el Caribe

1,5 2,1

2,8 3,1

2,4 3,6

6,4

9,0

12,5

0,2

0,4

0,7

América Latina y el Caribe corresponden a la definición del hemisferio occidental del FMI. El dato de 1970 se refiere a 1973, el dato de 1999 se refiere a 1998. Ver Maddison (2001). 3 La migración neta se estima con base en la diferencia entre el cambio de la población y su crecimiento natural (migración neta corregida). La tasa anual es por 1.000 habitantes de la UE. Los números entre 1960 y 1980 se refieren a UE-10. 4 La tasa anual es por 1.000 habitantes de Estados Unidos; 1980 se refiere a 1971-1980, 1990 se refiere a 1981-1990, 1999 se refiere a 1991-1998. Fuente: Cálculos del BID basados en el Banco Mundial (2001), Oficina del Censo de Estados Unidos, Eurostat y datos del FMI (2001 a y b).

Las medidas deliberadas de política económica también dieron empuje a la regionalización. Cada vez más los países están recurriendo a la integración regional formal para atemperar las fuerzas de la globalización. Durante el siglo XIX las naciones Estado tenían una acción mediadora directa en la economía mundial, pero la conmoción económica que se produjo entre ambas guerras indujo a los países a cooperar y a sentar las bases para crear el sistema multilateral que conocemos hoy en día, cuyo objeto es fomentar un entorno internacional conducente a una mayor estabilidad y a una creciente participación en la economía mundial (James, 2001). Esto fue además complementado por una red de acuerdos bilaterales que abarcan todo tipo de cuestiones. Pero a medida que fueron cobrando vigor las fuerzas de la globalización, hubo respuestas

adicionales de política económica, que incluyen la descentralización de la administración por parte de las naciones Estado (BID, 1997) y que facilitaron la adaptación local a los retos de la globalización y al lanzamiento de iniciativas formales de integración regional. Si bien estas iniciativas tienen una larga historia, en los últimos años hubo una apreciable expansión de esta actividad, especialmente desde 1990. Entre 1948 y 1979 se notificaron 54 iniciativas de integración regional al GATT y otras 15 durante los años ochenta. No obstante, durante los años noventa se registró prácticamente una explosión de nuevos acuerdos que superaron holgadamente las notificaciones de los años anteriores (gráfico 2.1). Pese a que existen varias motivaciones para procurar la integración regional, muchas pueden entenderse como un

El nuevo regionalismo en América Latina

Cuadro 2.2

Participación en el comercio intrarregional. 198O-2OOO

Región Foro de Cooperación Económica de Asia y el Pacífico (APEC)1 Unión Europea y Europa del Este2 Unión Europea (UE) Hemisferio occidental Asia y Pacífico3

1980

1990

1999

2000

55,1 57,5 57,2 44,6 33,4

03,8 65,6 64,5 44,1 32,9

68,4 66,1 62,0 53,0 38,9

68,6 64,2 60,0 53,3 40,6

1 Incluye Australia, Brunei, Canadá, Chile, Hong Kong, China, Indonesia, Japón, República de Corea, Malasia, México, Nueva Zelanda, Papua Nueva Guinea, Perú, Filipinas, Rusia, Singapur, Taipei Chino, Tailandia, Estados Unidos y Vietnam. 2 Incluye la UE más Bulgaria, República Checa, Hungría, Polonia, Rumania, República de Eslovaquia (Checoslovaquia reemplaza a las Repúblicas Checa y de Eslovaquia antes de 1993). 3 Incluye Brunei, Singapur, Tailandia, Malasia, Indonesia, Filipinas, Cambodia, Lao P.D.R., Myanmar, Vietnam, China, Japón, Corea, Australia y Nueva Zelanda. Fuente: Cálculos del BID basados en el FMI (2001a).

Gráfico 2.1

Número de acuerdos regionales notificados al GATT/OMC, 1948-2OO2

reformas estructurales que incluían políticas unilaterales para abrir las economías al resto del mundo y desregularlas a fin de proporcionar más espacio para la actividad del sector privado. A título ilustrativo, los aranceles promedio en la región bajaron de más del 40% a mediados de los años ochenta a aproximadamente 12% a mediados de los noventa, lo que se combinó con la participación en la Ronda Uruguay de negociaciones multilaterales y la adopción de sus disciplinas de amplio alcance. La región complementó esta apertura global con una red de nuevas iniciativas de integración regional: casi 30 desde 1990, que abarcan desde zonas de libre comercio a uniones aduaneras

Nota: Los datos son el número de acuerdos que han sido notificados al GATT/OMC bajo el artículo XXIV y bajo la Cláusula de habilitación. Algunos de los acuerdos incluidos ya no están vigentes. Las accesiones a acuerdos existentes se contabilizan independientemente. Los datos provenientes de la OMC están organizados por año de entrada del acuerdo y fueron calculados por el Departamento de Integración y Programas Regionales del BID. Los datos del año 2002 van hasta el 30 de abril. Fuente: Secretaría de la OMC.

con ambiciones de convertirse en un mercado común. En la actualidad, numerosos acuerdos se encuentran en distintas etapas de negociación (cuadro 2.3). Los efectos de estas políticas comerciales se reflejan en el comportamiento de los intercambios comerciales. La apertura global de las economías de la región contribuyó a un crecimiento anual promedio del

punto de partida para una participación más eficiente

comercio extrarregional que supera la expansión del

en el sistema de comercio multilateral y en una econo-

comercio mundial (10,8% frente a 6,6%) en los años

mía mundial globalizada.

noventa1, con un crecimiento de las importaciones sensiblemente más rápido que el de las exportaciones (12%

INTEGRACIÓN REGIONAL EN AMÉRICA LATINA

y 9,7% respectivamente) (BID, 2000). En el gráfico 2.2 puede verse que el coeficiente de apertura de la región también se elevó en el mismo período, pero sigue sien-

En el ámbito de la política económica, América Latina

do bajo en relación con otras áreas comerciales.

ha seguido simultáneamente las trayectorias global y regional. Acuciada por la crisis económica de los años

ochenta, la región comenzó a emprender ambiciosas

era 7,8%.

Sin incluir a México, el comercio extrarregional de América Latina

(Comercio intrarregíonal/comercio total, en porcentaje)

CAPITULO

Cuadro 2.3 Acuerdos regionales en América Latina

Gráfico 2.2

Coeficiente de apertura

(Comercio como porcentaje del PIB)

Acuerdos de integración regional / Uniones aduaneras Mercado Común Centroamericano (MCCA) Comunidad Andina (CA) Comunidad del Caribe (Caricom) Mercado Común del Sur (Mercosur) Chile-Venezuela Colombia-Chile Costa Rica-México Grupo de los Tres (G-3) Bolivia-México Chile-Mercosur Bolivia-Mercosur México-Nicaragua Chile-Perú MCCA-República Dominicana Chile-MCCA Chile-México México-Triángulo Norte de Centroamérica Caricom-República Dominicana Costa Rica-Trinidad y Tobago El Salvador-Panamá Acuerdos norfe-sur México-TLCAN Chile-Cañada México-Unión Europea México-EFTA México-lsrael Costa Rica-Canadá Chile-Unión Europea

19601 19691 19731 1991 1993 1994 1994 1994 1994 1996 1996 1997 1998 19982 1999 1999 2000 2000 20022 20022 1992 1996 1999 2000 2000

Nota: El coeficiente de apertura es un promedio simple. Fuente: Banco Mundial (2001).

Gráfico 2.3

Participación en el comercio intrasubregional (Como porcentaje del comercio total)

20012 2002

NEGOCIACIONES EN PROGRESO Acuerdos de libre comercio enfre países de América Latina Mercosur-CA Costa Rica-Panamá México-Panamá México-Perú México-Ecuador México-Trinidad y Tobago Acuerdos norfe-sur Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) Mercosur-Unión Europea Chile-EFTA Chile-Estados Unidos Caricom-Unión Europea (acuerdos recíprocos post Cotonou) Centroamérica (4)-Canadá MCCA-Estados Unidos Uruguay-Estados Unidos México-Japón Chile-Corea del Sur Ofros Brasil-China Brasil-Rusia 1 2

Relanzado en los noventa. En espera de ratificación.

Nota: El porcentaje representa un promedio simple. Fuente: Cálculos del BID basados en el FMI (2001a).

En lo que se refiere a la regionalización del comercio exterior, el comercio subregional de América Latina aumentó con una rapidez considerablemente mayor que el comercio extrarregional (gráfico 2.3). En los gráficos 2.4 y 2.5, en los que se comparan los años 1990 y 2000, se percibe un notable incremento de la importancia relativa del comercio intrarregional, siendo los acuerdos comerciales subregionales el principal vehículo para los países que los integran. En el recua-

Fecha de la firma

El nuevo reaíonalismo en América Latina

Composición geográfica de los flujos de comercio, 199O

Gráfico 2.5

(Porcentaje del comercio total con países o regiones seleccionados)

(Porcentaje del comercio total con países o regiones seleccionados}

Fuente: Cálculos del BID basados en el FMI (2001a)

dro 2.1 se resumen las principales características de

Composición geográfica de los flujos de comercio, 2OOO

Fuente: Cálculos del BID basados en el FMI (2001a).

del continente americano en el comercio total de la

los acuerdos de integración subregionales y en el

región, en gran medida a expensas del comercio con

recuadro 2.2 se presenta un examen más detallado de

la Unión Europea (UE)2. Por consiguiente, los años

la Comunidad del Caribe (Caricom) como ejemplo de

noventa muestran un claro perfil de intensificación de

los ambiciosos objetivos de integración que caracteri-

la regionalización en el comercio latinoamericano.

zan todas las iniciativas de América Latina.

Mientras tanto, Brasil, Chile y unos pocos países de la

Si se incluye el mercado de América del Norte

Caricom presentan una tendencia más globalizada.

en este análisis, puede verse que su importancia para América Latina también ha aumentado en los años noventa. En ese decenio creció la importancia relativa

Véase un análisis más detallado en BID (2002).

Gráfico 2.4

CAPITULO

Recuadro 2.1

Principales acuerdos de integración subregionales en las Américas

Comunidad Andina (CA) Miembros. Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. Establecimiento. El Acuerdo de Cartagena fue Firmado por Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú en mayo de 1969. Venezuela se adhirió en febrero de 1973 y Chile se retiró en octubre de 1976. Objetivos. El acuerdo original contemplaba una unión aduanera andina como primer paso hacia la creación de un mercado común latinoamericano. Durante el segundo quinquenio de la década de los setenta, el proceso de integración perdió impulso y fue revitalizado en los años noventa cuando los países miembros volvieron a lanzar un proyecto de mercado común. Concluyeron la zona de libre comercio antes de 1992 y acordaron la aplicación de un arancel externo común. En 1996 las recientemente institucionalizadas Cumbres del Consejo Presidencial Andino dieron nuevo ímpetu al proceso y allanaron el camino para la adopción del Protocolo de Trujillo, por el cual se creó la Comunidad Andina (CA) (que hasta entonces se llamaba Grupo Andino), con base en una nueva estructura institucional funcional y más moderna. Además de la renovación institucional, las partes acordaron progresivamente un cronograma para reincorporar a Perú en la zona de libre comercio (ese país estaba suspendido desde 1992), se comprometieron a crear un mercado común para 2005 e iniciaron las negociaciones sobre un nuevo arancel externo común de cuatro niveles, que se espera que entre en vigencia para fines de 2003. Situación actual. La CA es uno de los acuerdos regionales más institucionalizados entre países en desarrollo. El programa de liberalización comercial intrarregional concluyó con la materialización de la zona de libre comercio entre Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela en 1993. El libre comercio interno se aplica de manera generalizada en toda la gama de aranceles. Perú comenzó a poner en práctica un programa de liberalización en 1997, con el objetivo de lograr el libre comercio interno sin restricciones para 2005. El arancel externo común que entró en vigencia en 1995 entre Colombia, Ecuador y Venezuela está estructurado en cuatro niveles arancelarios (5%, 10%, 15% y 20%) con una tasa promedio nominal de 13,6%. Cada país puede divergir del arancel externo común para ciertos productos, en tanto que las excepciones

sectoriales están determinadas por la aplicación de regímenes especiales en los sectores agropecuario y automotor. Se refleja cierto avance de la coordinación macroeconómica en la fijación de metas de convergencia para la inflación y el déficit público. Mercado Común Centroamericano (MCCA) Miembros. Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. Establecimiento. En diciembre de 1960 Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua firmaron el Tratado General de Integración Económica Centroamericana. Costa Rica se adhirió en julio de 1962. Objetivos. El tratado general contemplaba la creación de un mercado común, que originalmente comenzaría a funcionar dentro de un plazo de cinco años a partir de la fecha de entrada en vigencia del acuerdo. Tras una primera década de integración sumamente promisoria, el proceso se fue estancando debido a los conflictos políticos de los países miembros y a la crisis de la deuda. Se revitalizó en 1993 con la suscripción del Protocolo de Guatemala, que sentaba nuevos cimientos para la integración económica en el marco del Sistema de Integración Centroamericana (SICA). El protocolo introdujo los principios de gradualismo, progresividad y flexibilidad para la plena integración del MCCA. Con base en estos criterios, los miembros suscribieron acuerdos conducentes al establecimiento de una unión aduanera para finales de 2003. Belice y Panamá se incorporaron al órgano político del sistema de integración. Situación actual. La mayor parte del comercio intrarregional está exento de aranceles, con la excepción común del café y el azúcar y unas pocas excepciones en el comercio bilateral de productos agropecuarios. El Salvador, Guatemala y Honduras establecieron instalaciones aduaneras conjuntas, y el Plan Puebla-Panamá contempla una mayor simplificación de los procedimientos fronterizos, la eliminación de barreras no arancelarias en los controles fitosanitarios y normas técnicas, y una mayor integración de la infraestructura. Los países miembros convinieron en aplicar una cédula arancelaria de cuatro niveles (0%, 5%, 10% y 15%), con algunas excepciones sectoriales y nacionales y un nivel promedio de alrededor de 7,5%. Actualmente se está aplicando alrededor del 80% del arancel externo común.

Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) Miembros. Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Cuba, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. Establecimiento. Mediante el Tratado de Montevideo de 1980 se estableció la ALADI como sucesora de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). Objetivos. Fomentar el comercio bilateral entre los países miembros y entre estos y terceros países mediante acuerdos bilaterales y multilaterales. El tratado contemplaba una zona de preferencia económica para los bienes procedentes de estados miembros y acuerdos parciales con el objeto de fomentar la complementariedad económica, los intercambios comerciales, el comercio de productos agropecuarios y la cooperación científica y tecnológica. Situación actual. En el marco de la ALADI se han celebrado 40 acuerdos de alcance parcial entre dos o más países; la mayoría de los acuerdos fueron firmados en los años noventa. Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) Miembros. Canadá, Estados Unidos y México. Establecimiento. El acuerdo se firmó en diciembre de 1992, fue ratificado por las tres legislaturas nacionales en 1993 y entró en vigencia en enero de 1994. Objetivos. El TLCAN tiene por objeto eliminar las barreras al comercio, facilitar el movimiento trasfronterizo de bienes y servicios entre los países, promover la competencia leal en la zona de libre comercio, incrementar sustancialmente las oportunidades de inversión y proporcionar protección eficaz a los derechos de propiedad intelectual. A más tardar para 2008 se eliminarán los derechos de importación sobre prácticamente todos los bienes. El TLCAN está complementado por dos acuerdos paralelos adicionales sobre el medio ambiente y normas laborales. Situación actual. El programa de liberalización del comercio se ha ejecutado conforme al cronograma o incluso antes de las fechas establecidas. En una reunión de la Comisión de Libre Comercio celebrada en abril de 1998 se acordó eliminar los aranceles de unos 600 bienes en agosto de ese año, derogando

de esa manera muchos de los aranceles 10 años antes de lo previsto en un principio. Actualmente, más del 90% de los bienes está exento de aranceles. Mercado Común del Sur (Mercosur) Miembros. Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Establecimiento. Los cuatro estados miembros firmaron el Tratado de Asunción en marzo de 1991. Objetivos. La integración de los estados miembros en un mercado común mediante la libre circulación de bienes, servicios y factores de producción; la adopción de un arancel externo común y una política comercial común; la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales, y la armonización legislativa en esferas conducentes a una integración más vigorosa. Situación actual. En 1994 el programa de liberalización del comercio eliminó en forma progresiva, lineal y automática los aranceles intrarregionales estableciendo una zona de libre comercio con excepciones significativas. Se creó además un proyecto de mercado común que preveía la materialización del libre mercado interno para 2000, meta que tuvo que aplazarse debido a las graves dificultades económicas de los países miembros. En 1995 entró en vigencia un arancel externo común organizado en 1 1 niveles con tasas arancelarias que iban de 0% a 20% y un nivel promedio de 13,5%. El arancel externo común es imperfecto, porque hubo una incorporación gradual de determinadas excepciones nacionales. Además, se aplican regímenes aduaneros especiales a la producción azucarera y a la industria automotriz, aunque esta último ingresó en el Mercosur en condiciones que aún se están negociando. Se han aprobado -pero se aplican parcialmente- disposiciones regionales comunes que cubren el comercio de servicios, salvaguardias, medidas antidumping y mecanismos de solución de controversias. En 2000 el Consejo del Mercado Común (CMC), órgano supremo del Mercosur, convino en un programa de trabajo centrado en la eliminación de las barreras aún existentes de acceso a los mercados. Las excepciones nacionales a la aplicación del arancel externo común se prorrogaron hasta diciembre de 2002. En 2001 el CMC permitió que Argentina derogase con carácter excepcional y temporal la aplicación de ese arancel hasta diciembre de 2002.

El nuevo reaionalismo en América Latina

plementari

Recuadro 2.2

Hacia un mercado y una economía únicos en la Caricom: situación actual y cuestiones pendientes

Miembros. Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Haití, Jamaica, Montserrat, San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía, San Kitts y Nevis, Surinam, y Trinidad y Tobago. En 1989 los miembros de la Comunidad del Caribe (Caricom) acordaron crear un mercado y una economía únicos que suponían la eliminación de obstáculos al comercio de bienes y servicios, la libre circulación de trabajadores calificados, el fin de las restricciones a los movimientos de capital, un arancel externo y una política comercial comunes, y una mayor coordinación en otras esferas de la política económica. Por medio de nueve protocolos que modifican el tratado por el cual se estableció la Caricom se procura facilitar la materialización del Mercado Único Económico del Caribe (MUEC): Marco institucional (Protocolo I); Establecimiento, prestación de servicios y movimientos de capital (II); Política industrial (III); Política comercial (IV); Política agrícola (V); Política de transporte (VI); Países, regiones y sectores en desventaja (Vil); Política de competencia (VIII), y Solución de controversias (IX). Cuatro de los protocolos entraron en vigencia (I, II, IV y Vil) y tres (III, V y VI) están siendo aplicados de manera provisional por la mayoría de los miembros. La mayoría de los países firmaron los Protocolos VIII y IX, pero solamente uno se aplica en forma provisional. El proceso de cambio institucional prescrito en el Protocolo I ya quedó concluido y los nuevos órganos responsables de políticas de la Caricom han estado en operación desde 1997. El comercio intrarregional de bienes es prácticamente libre: se han eliminado todos los aranceles y la mayoría de las restricciones cuantitativas no autorizadas. El comercio se ve afectado por algunos impuestos que sustituyen la pérdida de ingresos fiscales y por exenciones autorizadas. El Protocolo VIII permite acciones anf/dumping y la Secretaría de la Caricom está redactando una legislación modelo para los países que no cuentan con una ley antidump'mg moderna. Los subsidios a la exportación deben eliminarse antes de 2003. Se han hecho esfuerzos para armonizar las leyes aduaneras nacionales, pero los estados miembros aún tienen que poner en práctica la legislación correspondiente. En la Caricom se ha instituido un régimen de normas comunes para el comercio de bienes, y se está estableciendo la Organización Regional de la Caricom sobre Normas y Calidad (CROSQ). El arancel externo común se aplica en 10 de 15 países, con varias excepciones nacionales. Por otra parte, el mantenimiento de un arancel común sobre las importaciones procedentes de terceros países se ve afectado por el derecho de los estados miembros a negociar acuerdos comerciales bilaterales con terceros países. El Protocolo IV resta flexibilidad a estas iniciati-

vas bilaterales porque obliga a los miembros que negocian esos acuerdos a obtener la aprobación del Consejo de Comercio y Desarrollo Económico cuando se negocian los aranceles. Los ciudadanos de países de la Caricom que se dediquen a actividades industriales, comerciales y profesionales no asalariadas tienen derecho a establecerse en cualquier lugar del MUEC. Los estados miembros tendrán que eliminar todos los obstáculos en este sentido para 2005, la misma fecha límite que se aplica a la liberalización plena del comercio intrarregional de servicios. Al vincular las políticas intrarregionales y extrarregionales, los Protocolos II y IV ampliaron la capacidad de la Caricom para diseñar y aplicar políticas conjuntas al comercio de bienes y servicios. Los miembros crearon un mecanismo conjunto para las negociaciones sobre comercio exterior: la Maquinaria de Negociación Regional. En lo que se refiere al libre movimiento de capital, el Protocolo II prevé la eliminación de las restricciones a los servicios bancarios, de seguros y otros servicios financieros y a las transacciones en cuenta corriente y de capital, así como una mayor coordinación de las políticas cambiarías. Se ha avanzado en la elaboración de cross ¡istings y en la negociación transfronteriza de valores en los mercados bursátiles de la región, en la reducción o eliminación de controles cambiarios, y en el mejoramiento de los mercados bursátiles para facilitar las transacciones y los pagos. Para 2003 se eliminará el requisito de obtener permiso de trabajo para graduados universitarios, profesionales de medios de difusión, artistas, músicos y deportistas. Los estados miembros acordaron establecer un sistema de acreditación ante el MUEC con normas armonizadas de certificación, reconocimiento mutuo de calificaciones y un órgano regional de acreditación. En 1997 entró en vigencia un acuerdo sobre transferencias de beneficios de la seguridad social, pero no todos los países promulgaron la legislación correspondiente. Para 2003 se expedirá un documento de identidad que acredita a su portador como miembro de la Caricom para todos los viajes intrarregionales. Los países miembros procuraron armonizar sus marcos normativos. También se están haciendo esfuerzos para mejorar la coordinación de políticas fiscales, industriales, agrícolas y de transporte. El éxito dependerá en parte de la capacidad de la Caricom para movilizar los recursos técnicos y financieros necesarios. También se necesita financiamiento para establecer un fondo de asistencia a los países menos avanzados y poner en práctica otros cambios institucionales, como la creación de la Corte de Justicia del Caribe, una comisión sobre competencia (para asegurar el cumplimiento de normas empresariales), y los distintos órganos jurídicos previstos en el nuevo mecanismo de solución de controversias.

El nuevo reaionalismo en América Latina

regionalización

más, este último tipo de regionalismo estaba bastante

de América Latina, incluyendo la

generalizado a principios del período de posguerra

apertura unilateral de las economías, que diluyó las

con la formación de iniciativas ambiciosas como la

fronteras y permitió que cobraran fuerza los impulsos

Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (Amé-

naturales de la geografía y de la cultura y los gustos comunes. Pero la regionalización inducida por la polí-

rica del Sur y México), que evolucionó hasta convertirse en la Asociación Latinoamericana de Integración

tica -el regionalismo- también desempeñó un papel

(ALADI),

el Mercado

Común

Centroamericano

mediante la creación de acuerdos de integración

(MCCA), el Grupo Andino (un proyecto de mercado

regional (AIR) que, entre otras cosas, permitieron la

común que evolucionó hasta convertirse en la Comuni-

eliminación preferencia! de aranceles entre socios

dad Andina, CA) y la Asociación de Libre Comercio

comerciales y un acceso más seguro a los mercados

del Caribe (posteriormente Caricom, también un pro-

que el que ofrece el resto del mundo.

yecto de integración profunda).

La regionalización fue más allá del comercio

Los aspectos novedosos de este nuevo regio-

exterior. Si bien los datos son sumamente limitados y

nalismo pueden encontrarse en sus objetivos, modali-

los valores relativamente bajos en comparación con los

dades y resultados.

flujos extrarregionales, existen indicaciones de mayores flujos de inversión dentro de América Latina duran-

El viejo regionalismo

te los años noventa (Garay y Vera, 1998). En tanto, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte

América Latina llevó la delantera con estrategias de

(TLCAN) ha sido un imán para la IED de Estados Uni-

industrialización por sustitución de importaciones (ISI)

dos. México registró un notorio incremento de los flu-

que dominaron la política y la teoría del desarrollo a

jos procedentes de América del Norte, que alcanzaron

principios del período de posguerra. Este enfoque

un promedio de más de US$6.000 millones anuales

tiene sus orígenes en los albores del siglo XX como una

entre 1994 y 1999, en comparación con aproximada-

variante de la entonces dominante política económica

mente US$2.000 millones en los años precedentes

liberal, pero cobró plena expresión durante la Gran

(López-Córdova, 2001; CEPAL, 1998). La migración

Depresión, cuando se derrumbaron los mercados pri-

de trabajadores latinoamericanos a Estados Unidos

vados, el comercio y las finanzas internacionales, y los

fue creciendo en forma significativa, como ha ocurrido

gobiernos de todo el mundo levantaron drásticamente

con las remesas de los trabajadores en el sentido con-

barreras proteccionistas. Ante esa situación, los países

trario. Cabe señalar que para varios países latinoa-

latinoamericanos también levantaron sus barreras y

mericanos estas remesas son una

comenzaron a tener una intervención mucho más directa sobre la economía para estimular la inversión

fuente más

importante de divisas que la IED o la asistencia externa (FOMIN, 2001). Se registró asimismo una creciente regionalización de los acuerdos de cooperación de

y el crecimiento durante esos años de crisis. Los argumentos de posguerra a favor de la

carácter funcional, tema que se examinará más ade-

estrategia de sustitución de importaciones procedían

lante en este y otros capítulos.

de algunos supuestos prevalecientes, muchos de los cuales tenían profundas raíces en la experiencia de la Gran Depresión. Entre ellos cabe señalar el pesimismo

El NUEVO Y EL VIEJO REGIONALISMO

en torno de la evolución secular de los términos de intercambio con el exterior para los exportadores de

La ola contemporánea de regionalismo suele denomi-

productos básicos, el escepticismo sobre la vocación

narse "nuevo regionalismo"

empresarial del sector privado, la confianza en la efi-

(Ethier, 1998; CEPAL,

1994)3. No obstante, el regionalismo en sí no es algo nuevo para América Latina. Algunas de las primeras iniciativas tras la independencia de muchos países contenían propuestas de unión política. Hubo también varios intentos históricos de integración económica. Es

Fue la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) la que documentó por primera vez el nuevo enfoque del regionalismo bajo el lema de "regionalismo abierto".

Son muchos los factores que impulsaron la

plementar

cada de la empresa pública y de la planificación estatal, el temor a depender de empresas extranjeras y a su extracción de rentas con ánimo de explotación, y la poca fe en el GATT y en el sistema de comercio multilateral (solo ocho países latinoamericanos eran miembros del GATT en los años cincuenta y ese número se incrementó apenas a l i a finales de los sesenta). Sobre la base de estos supuestos, las estrategias de ISI para el desarrollo fomentaron el nacimiento de industrias con elevados niveles de protección contra la competencia externa, impulsaron la planificación económica estatal con una función preponderante de las empresas públicas en los sectores estratégicos y exigieron la regulación de la IED. Si bien la economía mundial comenzó a reconstruirse a principios de la posguerra con procesos paulatinos de liberalización y la recuperación de flujos de comercio y finanzas internacionales, el crecimiento de América Latina comenzó a tambalear, inicialmente en las economías más pequeñas y más tarde en el resto. Sin embargo, el modelo de desarrollo, quizá víctima de su propio éxito4, nunca fue cuestionado en sus fundamentos. En cambio, el diagnóstico prevaleciente de la época era que los pequeños mercados internos habían agotado las posibilidades de una sustitución eficiente de importaciones en las nuevas industrias y era necesario un mercado más extenso para lograr la eficacia de las economías de escala, sobre todo en la industria pesada, centro medular de ese enfoque estratégico. En el debate sobre el desarrollo, la integración regional surgió como una de las herramientas estratégicas potenciales para fortalecer el modelo de ISI. Haciendo un análisis simplista, el enfoque tenía por objeto eliminar las barreras al comercio y a la inversión entre los países que comerciaban entre sí, mantener e incluso elevar la protección contra terceros países, extender la planificación y la intervención estatal a nivel regional, regular la IED y respaldar todo esto con una arquitectura institucional colectiva cuyo punto claro de referencia era el naciente proyecto de integración europea. Los resultados de estas primeras iniciativas de integración económica regional fueron limitados en cuanto a la liberalización arancelaria y a los flujos de comercio e inversión a nivel regional, con la excepción de Centroamérica por algún tiempo. Hacia mediados

de los años setenta, los procesos mostraban claras señales de fatiga. Algunos de los principales obstáculos fueron los siguientes: • Tendencia al proteccionismo nacional. La apertura de un mercado regional se vio obstaculizada por el proteccionismo nacional inherente al modelo. Por eso, la liberalización regional se llevó a cabo por lo general mediante un laborioso enfoque de "listas positivas", a menudo con alcance limitado. En efecto, la herramienta estratégica de la integración regional se vio socavada por el mismo modelo que debía rescatar. • Tensión entre el Estado y el sector privado. Por un lado, esto reflejaba la amplia intervención estatal en el funcionamiento de los mercados; por el otro, los hábitos proteccionistas del sector privado. La tensión se agravó aún más por las instituciones regionales excesivamente burocráticas que generaron algunos de los acuerdos. • Inestabilidad macroeconómica. El modelo de ISI era inherentemente desbalanceado y tendía a agravar la inestabilidad macroeconómica, porque exigía una fuerte demanda de importaciones de bienes de capital e intermedios sin la correspondiente generación de exportaciones. Esto se exacerbaba por la inestabilidad de los precios de los productos básicos y de los flujos financieros. • Distribución de beneficios. El desequilibrio de las balanzas comerciales entre los países que comerciaban dio lugar a agudas tensiones políticas en el seno de los acuerdos. • Infraestructura. La escasa infraestructura regional fue un factor limitante del crecimiento del comercio regional. • Gobiernos autoritarios. Ese período estaba dominado por gobiernos autoritarios que estimulaban rivalidades nacionales, conflictos fronterizos y restricciones al flujo de bienes y de personas y al desarrollo de una infraestructura regional. • Escepticismo de Estados Unidos. El gobierno estadounidense no veía con buenos ojos los enfoques regionales durante ese período, dado su interés exclusivo en el sistema multilateral.

Como señaló Díaz Alejandro (1985), mientras Nueva York estaba padeciendo la Gran Depresión, las máquinas no paraban de trabajar en Sao Paulo.

El nuevo regionalismo La eclosión de la crisis de la deuda de principios de los años ochenta fue un golpe mortal para el vacilante enfoque de ISI para el desarrollo y para los débiles esquemas de integración regional introducidos para respaldarlo. Una vez más, la crisis dio lugar a un importante cambio en el paradigma de desarrollo de América Latina. El colapso económico de la región en la década de los ochenta se produjo en el contexto de una expansión de la economía mundial y la apertura global de los mercados. Es más, para ese entonces había claros efectos de demostración en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y de Asia sobre el potencial de crecimiento que entrañaban la apertura de los mercados y las exportaciones a la economía mundial. Bajo la presión de un prolongado colapso económico y un cambiante consenso en materia de política económica, la región inició otra aventura histórica basada en el conjunto de reformas económicas estructurales mencionadas previamente. La diferencia clave entre el nuevo regionalismo de los años noventa y las experiencias anteriores de la posguerra fue el entorno de políticas en el cual estas iniciativas tuvieron lugar. En efecto, el nuevo regionalismo se insertaba en un marco de reforma de políticas que fomentaba la economía de mercado en un ambiente institucional democrático y moderno. El nuevo regionalismo era en sí una extensión del mismo proceso de reforma estructural que había comenzado a mediados de los años ochenta (Ethier, 1998; Devlin y Estevadeordal, 2001). Quizás el cambio más drástico durante los años noventa fue el progresivo interés hacia acuerdos interregionales (norte-sur) en lugar de la integración intrarregional tradicional (sur-sur), que vinculan comercialmente a los países industrializados en una liberación recíproca del comercio, a menudo en conjunción con ambiciosos programas de cooperación funcional (cuadro 2.3). Esto hubiese sido políticamente inconcebible antes de que apareciera este nuevo marco de política en América Latina. En general, los objetivos del nuevo regionalismo son los siguientes: • Fortalecimiento de ¡os reformas económicas estructurales. El motivo fundamental del nuevo regio-

nalismo es crear una herramienta de política estratégica para fortalecer el proceso de reforma económica estructural en un período de globalización muy competitiva. Actualmente los países valoran una mayor participación en la economía mundial como manera de estimular la inversión y el crecimiento. Se considera que la integración regional es una herramienta de política adicional que complementa y refuerza los procesos de reforma nacionales. El vínculo más claro con el proceso de reforma estructural es la profundización de los compromisos con la liberalización del comercio exterior, que ha sido una característica central de muchas estrategias desarrollistas de los países en desarrollo. Como se analizará con detalle en el Capítulo 3, la integración económica regional debe considerarse como un nivel adicional de un proceso de tres niveles que se refuerzan entre sí y que también incluyen la apertura unilateral y multilateral. La liberalización del comercio regional superó muchos de los problemas de credibilidad del viejo regionalismo al realizarse en paralelo con la apertura unilateral y multilateral, y también ayudó a reducir aún más los niveles de protección y a mejorar la competitividad. Es más, la apertura regional entendida como herramienta de política se beneficia de ciertas consideraciones no tradicionales de la economía política: la dimensión compensatoria de la reciprocidad, la capacidad de afianzar la reforma mediante compromisos jurídicamente vinculantes basados en normas, y la posibilidad de dar señales de los compromisos de liberalización al sector privado, sobre todo cuando no es factible lograr una mayor apertura unilateral o multilateral (Fernández, 1997). Mientras tanto, los acuerdos de comercio regionales, especialmente los que tienen objetivos profundos -incluyendo las zonas de libre comercio de segunda generación que van más allá del acceso tradicional a los mercados de bienes-, alientan la modernización estructural de las instituciones directamente a través de las disciplinas que introducen, e indirectamente mediante las mayores demandas que surgen de la competencia regional. • Transformación económica. Si bien la liberalización y la creciente participación en la economía mundial se consideran fundamentales para la modernización de la región, los países tienen graves vulnerabilidades debido a la estrecha base de exportaciones y a la insuficiente competitividad de gran parte de la oferta

El nuevo regionalismo en America Latina

plementar 2

Cuadro 2.4

Exportaciones de manufacturas

1992

1998

2000

47,5 6,9

45,5 U,3

56,0 12,8

46,5 10,1

74, 3 5, 7

72,5 10,7

63, 7 17, 1

59,2 36,5

54,7 38,9

Mercosur Intrarregional Extrarregional

40,7 28,1

33,7 35,4

49,3 38, 2

55,8 35,1

55, 7 39,7

México (TLCAN) Intrarregional Extrarregional

9, 2 16, 7

52,8 24,2

74,7 43,9

85,1 67,2

84,5 61,4

América Latina^ Intrarregional Extrarregional

46, 3 10,5

50,7 26,2

57, 9 38, 9

60,8 54,0

55, 9 56, 1

Mercado

1980

1986

CA Intrarregional Extrarregional

29, 5 3, ó

MCCA Intrarregional Extrarregional

Nota: Las cantidades son promedios simples. 1 Incluye Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. Fuente: Cálculos del BID basados en DATAINTAL-BID.

del sector privado. La reciprocidad de la apertura, las

vo inherente primario es aprovechar consideraciones

garantías del acceso a los mercados, las preferencias

estratégicas de más largo plazo derivadas de la nece-

y otros aspectos de un programa regional pueden traducirse en nuevas oportunidades para la exportación y la diversificación y, con el tiempo, constituir un punto

sidad de corregir las imperfecciones de los mercados dentro del país y en el extranjero que ponen a los paí-

de apoyo estratégico para competir más eficazmente en una economía global. Como puede verse en el cua-

ses en desarrollo en una seria desventaja en el comercio mundial. En efecto, se buscan resultados de una transformación dinámica a partir del acceso preferen-

dro 2.4, el comercio regional se caracteriza por una presencia considerablemente mayor de manufacturas

cial a un mercado más seguro y más amplio, flujos de información más específicos, una competencia defini-

de más alto valor agregado que el comercio extrarre-

da en el mercado y oportunidades de exportación

gional, que se inclina más hacia los productos básicos.

identificares que procedan de una plataforma regio-

Es más, esta participación tendió a incrementarse en el

nal institucionalmente organizada. Con el correr del

contexto de los principales acuerdos de comercio. Los

tiempo, se espera que estas ventajas con respecto al

mercados regionales también son un destino para una

resto del mundo sirvan para catalizar la diversificación

importante gama de productos en los que América

de las exportaciones, la inversión, una mayor especia-

Latina tiene una ventaja comparativa -como los textiles, los productos lácteos, la carne, los alimentos pro-

lización gracias a las economías de escala y la diferenciación de productos, y un mayor comercio

cesados- pero que confrontan niveles persistentemente

¡ntraindustrial (véase el recuadro 2.3), todo lo cual

altos de protección en los mercados internacionales.

eleva la productividad, la competitividad, el empleo y

Por lo tanto, si bien el nuevo regionalismo

el crecimiento. En este proceso, la integración regional

debería apuntar a la creación de comercio, su objeti-

también puede contribuir a mejorar los mercados

(En porcentaje del comercio total intra y extrarregional)

nacionales en esferas tales como mano de obra, finanzas y tecnologías (Devlin y Ffrench-Davis, 1999)5. • Atracción de IED. Existe una competencia mundial entre los países en desarrollo para atraer IED debido a su potencial para desarrollar redes de exportación, incorporar adelantos tecnológicos y nuevos conocimientos, así como lograr la modernización institucional. Al crear un mercado liberalizado más amplio basado en un sistema normativo con ventajas derivadas de su localización, un acuerdo regional puede distinguir a los países miembros y ayudarlos a competir y a atraer IED (Bómstrom y Kokko, 1997). Por otra parte, la IED tiende a concentrarse, de manera que el éxito inicial puede dar lugar a más éxitos (Ethier, 1998), aunque debe reconocerse que la respuesta estratégica de la IED a los acuerdos regionales es muy compleja. La década de los noventa coincidió con un auge de los flujos de IED a América Latina. Hay evidencia de que parte de esto fue resultado de acuerdos regionales como el TLCAN, pero en general parece que otros factores nacionales relacionados con el buen funcionamiento de los mercados fueron más importantes (Amann y Vodusek, 2001; BID/INTAL, 1999). • Geopolítica. Un grupo de países con intereses similares puede utilizar un acuerdo regional con el fin de proteger las democracias más frágiles, promover el desarme y la paz en los países vecinos y acrecentar el poder de negociación en los foros internacionales. Estos motivos fueron en parte los que sustentaron las decisiones del Mercado Común del Sur (Mercosur), la CA y la Caricom para negociar acuerdos comerciales en forma conjunta. Los países que integran el Mercosur y la CA colaboraron para superar las amenazas a la democracia en países miembros y ayudar a resolver conflictos fronterizos (Devlin y Estevadeordal, 2001). • Cooperación regional funcional. Por varias razones, los acuerdos de comercio preferenciales y recíprocos son un punto de partida común o un componente estratégico fundamental para el lanzamiento de iniciativas formales de integración regional más ambiciosas (Devlin, Estevadeordal y Krivonos, 2002). En primer lugar, el comercio por lo general atrae el apoyo de los sectores empresariales privados relativamente bien organizados y financiados. En segundo lugar, a diferencia de muchos otros acuerdos econó-

micos, los beneficios mutuos de los acuerdos comerciales y su distribución pueden ser razonablemente evaluados ex ante por los participantes, y monitoreados y aplicados ex post, dado que por lo general contienen cláusulas jurídicas muy precisas. Además, las instituciones para la negociación de acuerdos comerciales y su administración ya existen en los ministerios encargados del comercio exterior y en foros de negociación ya establecidos. Tercero, los acuerdos comerciales toman en cuenta aspectos nacionalistas, porque pueden diseñarse de manera tal que al principio entrañen pocas concesiones de la soberanía nacional, como ocurre con las zonas de libre comercio. Cuarto, estos acuerdos comerciales están sujetos a ciertas reglas y procedimientos en el ámbito multilateral de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Por último, la existencia de una masa crítica de comercio regional entre los países asociados actúa como una "percha" de la que pueden colgarse otras esferas de cooperación regional (recuadro 2.4). Es más, la interdependencia económica creciente y mutuamente beneficiosa entre los países que forman parte de un acuerdo genera por lo general más demandas de cooperación económica regional adicional para explotar así más plenamente las ventajas de un mercado regional que va madurando. Por otra parte, las externalidades generadas por vínculos económicos crecientes exigen que los países cooperen en áreas no económicas e incluso políticas. Por eso, las fuerzas centrípetas del comercio entre países que forman parte de un acuerdo pueden ser un vehículo eficaz para una integración formal más profunda, se haya planificado o no. Tenemos el ejemplo contemporáneo de Europa Occidental, donde la creciente interdependencia por medio del comercio ha dado lugar a planes de acción política de ciertos países para lograr una integración profunda y una amplia cooperación. En efecto, la apertura del mercado regional en Europa se volvió funcional para ampliar el alcance de la coo-

5 Hay pruebas de que los acuerdos regionales como el TLCAN están vinculados con aumentos de la productividad. A su vez, algunos estudios de casos sectoriales respaldados por el BID/INTAL (1999) muestran distintos resultados con respecto a los efectos de la integración regional en la transformación productiva, y sugieren cómo tienen lugar esos efectos y cómo una política desacertada puede restarles eficacia.

El nuevo regionalismo en America Latina

plementaried

Por qué es importante el comercio intraindustrial dentro de la misma región

El comercio intraindustriai es el comercio bilateral de productos similares dentro del mismo sector industrial. Es un fenómeno ampliamente observado que aparentemente contradice los modelos teóricos tradicionales que explican los intercambios internacionales a partir de las diferencias en la dotación de factores. Con base en la labor pionera de Lancaster (1979) y Krugman (1981), un "nuevo" segmento de la literatura teórica sobre el comercio aporta una justificación de este fenómeno apoyándose en la función de las economías de escala y la diferenciación de productos. El índice propuesto por Grubel y Lloyd (1975), calculado a un nivel suficientemente desagregado, puede emplearse para ilustrar la transformación de los perfiles comerciales. En el cuadro 1 se presenta la evolución del índice de Grubel y Lloyd del comercio intraindustrial observado en los flu-

Cuadro 1

jos de comercio intrarregional y extrarregional de países o regiones de América Latina1. El índice muestra el fuerte impacto de la integración regional en la promoción del comercio intraindustrial. De hecho, con excepción de la República Dominicana -cuyas relaciones comerciales intraindustriales con Estados Unidos son particularmente intensas pese a que no se ha celebrado ningún acuerdo de comercio regional entre ambos países-, en 1997 el índice era más alto para el comercio intrarregional que para el extrarregional en todos los países y subregiones. A través del TLCAN, México logró la medida más alta de comercio regional intraindustrial. Sus niveles actuales son comparables con los de las economías desarrolladas. El Mercosur y la CA también se caracterizan por un grado importante y creciente de comercio

Índice de comercio intraindustrial (Grubel y Lloyd), I98O-1997 1980

1985

1990

1995

1997

Intrarregional Extrarregional

7,2 2,8

7,0 3,9

11,3 7,6

28,7 8,4

30,2 6,7

Carícom Intrarregional Extrarregional

17,5 9,4

11,5 16,7

23,0 15,4

18,4 8,3

14,2 6,0

MCCA Intrarregional Extrarregional

31,0 2,9

36,7 3,8

25,7 7,2

33,9 6,8

33,3 17,0

Mercosur Intrarregional Extrarregional

17,0 10,7

21,1 15,7

36,7 18,8

47,9 15,5

51,2 15,1

México Intrarregional Extrarregional

14,4 6,4

50,2

34,4 14,6

56,8 16,5

60,0 15,3

Chile Intrarregional

4,4

Extrarregional

2,1

6,3 2,1

6,3 3,5

12,2 3,2

15,7 3,3

República Dominicana Intrarregional Extrarregional

0,3 2,0

U 17,3

0,8 37,3

1,9 37,5

2,3 38,5

Panamá Intrarregional Extrarregional

4,2 0,2

8,6 0,4

4,7 0,7

5,0 0,2

5,5 0,3

Mercado

Fuente: Cálculos del BID basados en Feenstra (2000).

8,8

Recuadro 2.3

¡ntrarregional bilateral. En estos grupos la expansión del comercio intraindustrial se aceleró claramente en el último decenio, paralelamente con el cumplimiento de los nuevos compromisos de integración regional. A nivel microeconómico, el auge del comercio regional intraindustrial es una prueba preliminar de la transformación estructural cualitativa que promueve la integración regional. De hecho, dado que el comercio intraindustrial surge generalmente al intercambiar productos industriales diferenciados, no es solo una señal de la madurez progresiva de la composición del comercio por productos, sino también de una matriz de calidad en expansión y de una fragmentación funcional paulatina de los procesos productivos entre los interlocutores comerciales regionales. A nivel macroeconómico, el desarrollo del comercio regional intraindustrial altera la estructura de interdependencia mediante los intercambios comerciales y fomenta una creciente correlación de ciclos macroeconómicos. Cuando las economías nacionales de un mercado regional integrado se especializan en el comercio intraindustrial, los choques de demanda y productividad afectan a los socios comerciales de la misma manera. Esto, a su vez, incrementa la correlación de los ciclos macroeconómicos y hace de la coordinación de la política macroeconómica la opción óptima. Otra característica interesante es que la especialización ¡ntrarregional a lo largo de las líneas del comercio intraindustrial disminuye las resistencias de la economía política a la liberalización comercial, dado que ese tipo de comercio entraña menores costos de ajuste del mercado laboral que el comercio entre distintos sectores industriales. Además, la movilidad de la mano de obra en diferentes empresas y ocupaciones podría ser mayor dentro de un mismo sector que entre sectores distintos, los salarios relativos podrían ser más

flexibles dentro de un mismo sector, y también otros factores de producción serían más móviles. Desde esta óptica, el comercio intraindustrial podría ser uno de los factores que ayude a explicar por qué el nuevo regionalismo de los años noventa fue relativamente mejor recibido que la globalización por las sociedades latinoamericanas, como herramienta de transformación económica e institucional. Sería prematuro tratar de llevar registro preciso de los factores determinantes del perfil del comercio intraindustrial de las economías de América Latina. Pero en los próximos años probablemente los responsables de formular políticas quieran nutrir el desarrollo de esta modalidad de comercio mediante la ¡mplementación de políticas sectoriales congruentes con los principios de la OMC.

Para cada país, se calcula el índice de comercio intraindustrial ponderado por los intercambios comerciales con cada socio comercial / y cada sector / por medio de la siguiente fórmula:

donde X y M, respectivamente, representan las exportaciones y las importaciones del producto /' del país /. Los cálculos se realizaron empleando datos agregados al nivel de cuatro dígitos de la Clasificación Uniforme para el Comercio lnternacional(CUCI) (Rev. 2). Las cifras regionales son promedios ponderados de los índices nacionales, utilizando la participación relativa de cada país en el comercio ¡ntrarregional y extrarregional total de la región seleccionada como ponderación. El comercio ¡ntrarregional se refiere al que tiene lugar con socios comerciales regionales; el extrarregional se refiere al comercio con el resto del mundo.

peración o, en palabras de García Herrero y Glócker

política pública. Si bien la cooperación regional fun-

(2000), para la "integración a hurtadillas".

cional puede surgir independientemente de la integra-

La cooperación regional entre dos o más paí-

ción formal -y de hecho lo hace-, puede constituir

ses también puede tener lugar sin pretensiones de

también una vía paralela para ese proceso formal o,

integración regional como tal (Balassa, 1961). Esta

con el tiempo, contribuir a su surgimiento.

cooperación regional más "funcional" supone un ajus-

Con el avance de la regionalización del

te de políticas y actividades para lograr los resultados que los países prefieran en lugar del statu quo y esto

comercio en los años noventa hubo cada vez más inte-

es posible en prácticamente todas las esferas de la

los países miembros de diferentes acuerdos de integra-

rés en la cooperación regional de carácter funcional en

El nuevo regionalismo en América Latina

Recuad

Recuadre 2.4 Una nueva oportunidad para el ALCA: cooperación y comercio de petról« en el continente

El desequilibrio energético que padece el continente representa una excelente oportunidad para profundizar las relaciones comerciales y la integración comercial en el sector de la energía. Esto significa no sólo el comercio de energía primaria, sino también el comercio de capital, tecnología, bienes y servicios para las actividades productivas que insumen gran cantidad de energía, aprovechando la abundante dotación de recursos energéticos de América Latina. Por un lado, Estados Unidos tiene un déficit de energía cada vez mayor y actualmente importa el 60% del petróleo que consume: 11 millones de barriles diarios (mbd), con un nivel de consumo de 19 mbd. La brecha de energía se triplicó en los últimos 15 años, de 3,5 mbd en 1985 a casi 11 mbd en 2001, dado que aumentaron los niveles de consumo al intensificarse la actividad económica y cayeron los niveles de producción al agotarse las reservas en América del Norte. Si continúan las mismas tendencias de los últimos 15 años, las importaciones de petróleo de Estados Unidos podrían aumentar alrededor de 9 mbd, lo que prácticamente las duplicaría, en los próximos 20 años. La magnitud y la composición de las importaciones se modificaron sensiblemente en los últimos 15 años. En la actualidad 50% del petróleo que importa Estados Unidos procede de otros continentes, en tanto que 30% tiene su origen en los socios comerciales del TLCAN (México y Canadá) y 20% en la CA, espe-

cialmente en Venezuela. A fines de la década de los ochenta menos del 30% del petróleo que importaba Estados Unidos venía de afuera del continente, pero su volumen se quintuplicó en 15 años. Esta dependencia cada vez mayor plantea inquietudes para el país en términos de la seguridad del suministro. Si en el futuro no aumentan las exportaciones netas del resto del continente a Estados Unidos y continúa la tendencia ascendente de las importaciones, el país podría llegar a una dependencia de fuentes extracontineníales de hasta 75%, lo que entraña una mayor seguridad en términos del suministro (véase el gráfico 1). Los países de América Latina y el Caribe, por otra parte, son exportadores netos de energía y cuentan con las reservas necesarias para cubrir las necesidades actuales y futuras de importación de hidrocarburos de Estados Unidos. En los últimos 15 años las exportaciones netas de petróleo latinoamericanas se duplicaron de 2 mbd a 4 mbd. Si las tendencias de producción y consumo no cambian, las exportaciones netas de América Latina podrían aumentar en 2 mbd (es decir, 50%) en los próximos 20 años. No obstante, aún si suponemos que todas las exportaciones netas de los países latinoamericanos tendrán como destino Estados Unidos, su participación en las importaciones totales de petróleo de ese país bajaría del nivel actual de 32% a 27% en 2020. Si, por otra parte, los países latinoamericanos desean que sus

Gráfico 1 Producción, consumo e importaciones de petról« (En millones de barriles diarios, mbd)

exportaciones aumenten hasta representar el 50% de las importaciones estadounidenses en ese año, las exportaciones de petróleo a Estados Unidos tendrían que aumentar 6 mbd y no 2 mbd. Esto significa que en los próximos 20 años tendrá que duplicarse la producción actual. Parece haber dos escenarios posibles para la producción petrolera de América Latina. En el primero, que llamamos "tendencial", los niveles de producción y consumo siguen la misma trayectoria que en los últimos 15 años. El consumo aumenta 4 mbd, la producción ó mbd y las exportaciones 2 mbd. En el segundo escenario de crecimiento acelerado, la producción aumenta 10 mbd y, como resultado, las exportaciones aumentan 6 mbd.

En ambos escenarios se requieren inversiones de US$120.000 millones o US$200.000 millones, respectivamente, solo para elevar la producción. Y si a esta inversión se suman los costos de mantener el incremento de la producción, el gasto total en el sector petrolero se ubicaría en US$143.000 millones y US$233.000 millones, en uno y otro escenario respectivamente. Por último, se calcula que el impacto directo e indirecto en el PIB regional estará comprendido entre US$200.000 millones y US$320.000 millones. Estas cifras representan, respectivamente, 10% y 17% del valor agregado actual de las economías de América Latina en un año. El impacto sería significativo, mucho mayor que el de cualquier otra actividad industrial de la región.

ción en esferas económicas, sociales y políticas como

de cooperación son también parte integral del proceso

resultado de las externalidades generadas por una

de libre comercio del Foro de Cooperación Económica

interdependencia cada vez mayor en los mercados

Asia-Pacífico (APEC)(cuadros 2.5, 2.6 y 2.7).

regionales, hemisféricos e ¡nterregionales. El desarrollo

Por su mismo carácter, la cooperación funcio-

de la infraestructura regional se ha convertido en un

nal plantea varios desafíos. Es muy difícil negociar

punto focal de la cooperación funcional en América

cuestiones no comerciales, porque si bien los acuerdos

Latina, como se refleja en la iniciativa para la Integra-

de comercio preferencial -que, como ya se ha men-

ción de la Infraestructura Regional en Sudamérica

cionado, constituyen en general el punto de partida de

(URSA), en la que participan 1 2 países, y el Plan Pue-

la integración económica formal- se ocupan de elimi-

bla-Panamá en el que participan ocho. Algunas de las

nar las políticas que provocan distorsiones, la coope-

principales nuevas esferas de cooperación regional en

ración en otras esferas económicas, así como en

América Latina son el apoyo a la competitividad

campos sociales y políticos, a menudo exige introducir

empresarial, el control de los desastres naturales, la

políticas adicionales, lo que puede ser más difícil. Ade-

protección del medio ambiente y la seguridad de la

más, las esferas no relacionadas con el comercio sue-

región.

len disponer de menor capacidad institucional en Ha habido también algunas iniciativas ambi-

comparación con las relacionadas con el comercio,

ciosas de cooperación que acompañaron a las iniciati-

por lo que se requiere una movilización más intensa de

respaldo colectivo de tipo financiero, logística y técni-

democracias del hemisferio occidental lanzaron una

co. Por último, muchas esferas de cooperación funcio-

vas

de integración

norte-sur. En 1994 las

serie de iniciativas de cooperación juntamente con el

nal no son fáciles de cuantificar, y resulta difícil hacer

Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Las

un seguimiento eficaz y una evaluación de los resulta-

iniciativas de libre comercio con la DE también están

dos. Estas complejidades se exacerban especialmente

acompañadas de un conjunto de programas de coope-

cuando se trata de la cooperación funcional interre-

ración económica y de diálogo político. Los programas

gional e interviene un gran número de países hetero-

El nuevo regionalismo en América Latina

más, las

Cuadro 2.5 Programas de cooperación regional en APEC Cooperación relacionada con el comercio

Cooperación no relacionada con el comercio Económica Política macroeconómica, estabilidad financiera, reformas estructurales, infraestructura económica, facilitación de negocios, sistemas financieros, libre movilidad de capitales, movilidad de personas de negocios, mercados de capitales, energía, turismo, pesca, transporte, telecomunicaciones, pequeñas y medianas empresas (PyME), agricultura, infraestructura rural, producción alimentaria y biotecnología. Política Diálogo político a través de reuniones ministeriales. Social y cultural Redes de solidaridad social, desarrollo social e integración de género. Ambiental Protección ambiental y conservación de recursos marítimos. Recursos humanos y ciencia y tecnología Ciencia y tecnología industrial, desarrollo de los recursos humanos, desarrollo de conocimientos y habilidades, tecnología de la información, comunicaciones y comercio electrónico. Oíros Preparación para emergencias. Fuente: Devlin, Estevadeordal y Krivonos (2002).

géneos, como es el caso del proceso de las cumbres

miento y la capacidad de importación a futuro (Cor-

hemisféricas (Devlin, Estevadeordal y Krivonos, 2002).

den, 1972; Ffrench-Davis, 1980).

Costos potenciales del nuevo regionalismo

comercio se remonta a Jacob Viner (1950), quien

Los AIR son parte integral del proceso de reforma estructural, pero como cualquier otro cambio estructural, exi-

contexto del viejo regionalismo, cuando era muy alta la protección contra terceros y aún así seguía aumen-

gen ajustes y tienen costos potenciales para los países

tando (Devlin y Estevadeordal, 2001) (recuadro 2.5).

participantes. Los países deberían diseñar acuerdos que en la medida de lo posible reduzcan al mínimo los cos-

Este riesgo volvió a surgir como fuente de inquietud en

El debate sobre creación y desviación del señaló los riesgos de la desviación del comercio en el

tos innecesarios. Algunos de los costos típicos para los países que forman AIR son los siguientes:

el debate contemporáneo sobre el nuevo regionalismo (Bhagwati y Panagariya, 1996). No obstante, los estudios empíricos más recientes apuntan en gran medida

• Desviación del comercio. Las preferencias

hacia los efectos de creación del comercio derivados

en los acuerdos de comercio regional (unidas a las

del proceso simultáneo de liberalización unilateral,

normas de origen en las zonas de libre comercio) pue-

multilateral y regional.

den desviar el comercio alejándolo de destinos más

• Vulnerabilidad de los bienes regionales. Un

eficientes en países que no son miembros del acuerdo.

acuerdo regional puede crear comercio pero al mismo

Cierta desviación del comercio es inevitable en los

tiempo sustentar en el mercado regional la circulación

acuerdos preferenciales, lo que tiene costos para los

de bienes para los cuales hay poca demanda en el

consumidores nacionales y los países no miembros.

resto del mundo. La falta de un mercado externo puede

Esto debe sopesarse contra la creación de comercio y

deberse a las características particulares de ciertos bie-

la posibilidad de que la desviación del comercio tenga efectos de transformación productiva que reduzcan los costos y mejoren el bienestar, promoviendo el creci-

redes de exportación y comercialización, o a una falta

nes basados en la cultura y los gustos locales, a rígidas de competitividad internacional de los bienes (debido,

Desregulación, mediación de diferencias comerciales, implementación de obligaciones con la OMC, procesos de aduanas, estándares y conformidad, derechos de propiedad intelectual, política de competencia, gastos del gobierno y reglas de origen.

El nuevo regionalismo en América Latina

Cuadro 2.6

Cumbre de Santiago - Temas del plan de acción

Cuadro 2.7

Áreas típicas de cooperación entre América Latina y la UE en la Asociación de Acuerdos Interregionales

• Fortalecimiento de la democracia, la justicia y los derechos humanos Democracia y derechos humanos Educación para la democracia Sociedad civil Trabajadores migrantes Fortalecimiento de las administraciones municipales y regionales Corrupción Financiamiento de campañas electorales Prevención y control del consumo indebido y del tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas y otros delitos conexos Terrorismo Fomento de la confianza y seguridad entre los estados Fortalecimiento del sistema de justicia y de los órganos judiciales Modernización del Estado en la administración de materias laborales • Integración económica y libre comercio Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) Acciones adicionales Fortalecimiento, modernización e integración de los mercados financieros Ciencia y tecnología Cooperación energética regional Cambio climático Infraestructura hemisférica - Infraestructura general - Transportes - Telecomunicaciones • Erradicación de la pobreza y la discriminación Fomento de microempresas y PyME Registro de propiedades Tecnologías de la salud Mujer Derechos básicos de los trabajadores Poblaciones indígenas Hambre y malnutrición Desarrollo sostenible Cooperación

• Diálogo político Paz y estabilidad Medidas constructivas de confianza y seguridad Protección de derechos humanos, democracia e imperio de la ley Desarrollo sostenible Acciones en tráfico de drogas, de armas, crimen organizado y terrorismo • Cooperación económica Cooperación industrial Regulación técnica y evaluación de conformidad Servicios Promoción de la inversión Política macroeconómica Cooperación científica y tecnológica Cooperación energética Transporte Telecomunicaciones Agricultura Pesca Procedimientos aduaneros Estadísticas Medio ambiente Protección al consumidor Protección de datos • Cooperación financiera y técnica Modernización de la administración pública Cooperación interinstitucional Cooperación en integración regional • Cooperación social Educación y entrenamiento Diálogo social Drogas y crimen organizado Cultura

Fuente: Devlin (2001).

Fuente: Declaraciones y planes de acción de la cumbre.

por ejemplo, a la baja productividad o a un tipo de cambio sobrevaluado) que tienen cabida en función de las preferencias y las normas de origen. Si la creación o desviación del comercio ocurre con mucha más rapidez que los efectos dinámicos conducentes a la competitividad internacional, entonces la creciente interdependencia con un país que es socio comercial puede dar lugar a que el miembro o los miembros se vuelvan excesivamente vulnerables a

una recesión o a una depreciación del tipo de cambio en el mercado regional. Esto se debe a que ante un mercado regional recesivo o ante la devaluación de la moneda de un importante socio comercial, no es fácil redirigir las exportaciones a terceros mercados. Como señalan Bevilaqua y Talvi (1999), este problema se ha suscitado en el Mercosur, donde Argentina, Paraguay y Uruguay dependen mucho del mercado regional para sus exportaciones. También puede ser un factor

• Fortalecimiento de la educación

Cuadro

Recuadre 2.5

Creación y desviación del comercie

Si bien los acuerdos de integración regional (AIR) rara vez se implementan exclusivamente sobre la base de justificaciones económicas (Fernández y Portes, 1998), sus efectos sobre el bienestar se han convertido en uno de los principales temas de la literatura académica (Baldwin y Venables, 1995; Winters, 1996; Panagariya, 2000) y de formulación de políticas (Banco Mundial, 2000; OCDE, 1995; OMC, 1995). El análisis de la liberalización del comercio preferencial es muy complejo, dado que requiere marcos analíticos integrales y técnicas empíricas sofisticadas. La precursora contribución de Viner (1950) a la teoría de las uniones aduaneras sentó las bases para el debate en el que se destacan los efectos estáticos de los AIR de creación y desviación del comercio en un mismo sector industrial. Como resultado de la liberalización preferencial del comercio, la creación de comercio es la sustitución de una fuente de abastecimiento interno de costo más alto por una de costo más bajo de un país miembro, en tanto que la desviación del comercio es la sustitución de una fuente de abastecimiento de menor costo de un tercer país por una fuente de abastecimiento de un costo más alto de un país miembro. Los AIR pueden tener efectos favorables sobre el bienestar de los países miembros y no miembros (Kemp y Wan, 1976), en tanto que los efectos de creación y desviación del comercio pueden materializarse incluso antes de que entre en vigencia el acuerdo, si lo dan por seguro los comerciantes y los inversionistas (Freund y McLaren, 1999). La evaluación del efecto neto necesita entonces un cuidadoso análisis de la estructura y de los costos del mercado en el cual interviene la política de integración, un detalle completo de sus efectos dinámicos en el largo plazo y una explicación clara de las formas institucionales de los AIR (Pomfret, 1997). La investigación permite entender cada vez mejor la magnitud de los efectos de la integración regional. En el caso de América Latina en particular, el nuevo regionalismo de los años noventa estimuló una nueva literatura empírica que paulatinamente mitigó las inquietudes anteriores sobre los efectos perjudiciales de la integración regional para el bienestar de miembros y no miembros. A continuación se examinan algunas contribuciones significativas que se centran en los efectos de la creación/desviación del comercio de los principales acuerdos de la región. Las primeras evaluaciones integrales del TLCAN, como las que hicieron Hufbauer y Schott (1993) convergen en torno a la conclusión de que la expansión extraordinaria de los flujos de comercio intrarregional no tuvo lugar a expensas del resto del mundo. Al analizar la evolución geográfica y la composición de los flujos comerciales a nivel sectorial, Krueger (1999) señala que la implementación de una

política de comercio preferencial ha creado más comercio del que ha desviado, dada la alta participación intrarregional de los miembros del acuerdo y el incremento paralelo de los flujos de comercio con el resto del mundo. Krueger también subraya la función de la evolución del tipo de cambio real para explicar la expansión de los flujos de comercio intrarregional. En el análisis se determinó que la entrada en vigencia del AIR no modificaba en forma sustancial el perfil de comercio, conclusión que también sugieren Soloaga y Winters (1999). En uno de los primeros estudios sobre el Mercosur, Yeats (1997) llegó a la conclusión de que la orientación regional de las exportaciones creció más rápidamente para los productos respecto de los cuales los países miembros no tenían ventajas comparativas y dedujo que hubo una significativa desviación del comercio. Nogues (1996) cuestionó esta conclusión y en cambio subrayó la existencia de ventajas comparativas intrarregionales en ciertos sectores de los países miembros del Mercosur. Devlin (1997), por su parte, señaló que el análisis de las distorsiones del perfil de comercio debería centrarse en las importaciones y sugirió que el sesgo regional ha sido mitigado por la liberalización unilateral paralela a la puesta en práctica del acuerdo. Nagarajan (1998) llega a una conclusión empírica similar, señalando que la creación de comercio probablemente tuvo más peso que su desviación. Además, Giordano (2001) muestra que la reorientación de los flujos de comercio regional se debió a la trayectoria divergente de los tipos de cambio efectivos reales dentro y fuera de la región. Soloaga y Winters (1999) comparten estas conclusiones y, utilizando un modelo gravitacional, afirman que la tendencia significativa del comercio de los países miembros refleja la liberalización del comercio universal y sugiere que el desempeño del comercio fue dominado por la sobrevaluación de las monedas y no por la política comercial en sí. A su vez, Echavarría (1998), quien examina los flujos de comercio intrarregional en la CA, destaca los efectos de creación de comercio del acuerdo. Por último, en los estudios de equilibrio general computable de la integración regional que incorporan las conclusiones de la nueva teoría del crecimiento, se ha encontrado invariablemente que la creación de comercio es mucho mayor que la desviación (Robinson y Thierfelder, 1999). En el caso del TLCAN, Francois y Shiells (1994) confirman esta conclusión al aseverar que todos los países miembros se benefician, particularmente México, lo que podría incrementar el bienestar entre 1% y 5%. En la misma línea, Flores (1997), que analizó el Mercosur, demostró que Argentina, Brasil y Uruguay podrían incrementar el PIB en 1,8%, 1,1% y 2,3%, respectivamente.

determinante para algunos sectores de México que a través del TCLAN están muy integrados en las redes de producción y comercialización de la economía estadounidense (Dussel Peters et al., 2002). Este tipo de vulnerabilidad puede ocurrir en cualquier acuerdo de integración en que el comercio regional se expande rápidamente ya sea por la protección ofrecida a ciertos sectores industriales, por normas de origen excesivamente restrictivas, o por la apreciación simultánea de los tipos de cambio de los socios comerciales (Devlin y Ffrench-Davis, 1999). Esa vulnerabilidad señala la necesidad de reducir progresivamente la protección externa y el carácter restrictivo de las normas de origen a medida que se hace más profunda la interdependencia comercial entre los países de un acuerdo regional, y para protegerse contra una apreciación prematura o abrupta del tipo de cambio ante el resto del mundo. • Efectos redistributivos de la pérdida de ingresos arancelarios. Cuando existen importantes asimetrías en los niveles de protección externa entre países que forman parte de un acuerdo de integración económica, la pérdida de ingresos arancelarios en el país con los aranceles más elevados puede tener un grave efecto redistributivo en los otros países (Panagariya, 1996). De hecho, parte de lo que hubiese obtenido el país con aranceles más altos como ingreso arancelario sobre las importaciones provenientes del país con aranceles más bajos antes del acuerdo se transfiere ahora a los productores del país de aranceles más bajos, debido a la eliminación de los aranceles dentro del acuerdo. Esto se debe a que los exportadores del país de aranceles más bajos toman como referencia los aranceles significativamente más altos a terceros del socio comercial al establecer sus precios. La desviación del comercio agrava este problema. Panagariya (1996) indica que este efecto fue significativo para México cuando se unió al TLCAN, ya que Estados Unidos y Canadá tenían aranceles mucho más bajos a terceros países, pero fue claramente un costo que México estaba dispuesto a pagar para poder obtener los beneficios de integrarse económicamente con América del Norte. Para contrarrestar este costo, México fue reduciendo sus niveles de protección mediante la celebración de acuerdos de libre comercio con la mayoría de los países de América Latina y la UE, y está en conver-

saciones con Japón para la firma de un acuerdo similar. • Impacto asimétrico en el desarrollo. Cuando no existen mecanismos de ajuste, los beneficios de la integración regional para el desarrollo suelen distribuirse de manera asimétrica entre los países o en regiones de esos países (Puga y Venables, 1997). La integración europea ha sido muy sensible a este problema, que se refleja en la creación de un conjunto amplio de mecanismos institucionales de carácter colectivo para resolver desequilibrios potenciales (Pastor, 2001). Los graves desequilibrios comerciales y los problemas de ajuste han sido históricamente una importante fuente de tensiones para las iniciativas regionales en América Latina y, en algunos casos, inclusive han provocado su desaparición (Salgado, 1979). En el viejo regionalismo se contemplaba ampliamente el tratamiento especial y diferencial para los países menos avanzados a fin de que pudieran resolver algunos de estos problemas. No obstante, el nuevo regionalismo tendió a prestar mucha menos atención a tratamientos especiales, restringiéndolos en la mayoría de los casos a cronogramas de liberalización un poco más largos para el país menos avanzado (Devlin y Estevadeordal, 2001). La liberalización asimétrica puede facilitar una liberalización regional gradual, pero existen muchas otras fuentes de desequilibrios y tensiones entre países con intercambios regionales significativos. A medida que las economías se vuelven más interdependientes en el curso de la creación de acuerdos regionales, la falta de coordinación de las políticas macroeconómicas y de los regímenes cambíanos puede ser un factor especialmente corrosivo en los compromisos regionales. Por otra parte, los exitosos programas de liberalización comercial en América Latina no se han visto acompañados por esfuerzos paralelos de coordinación de las políticas macroeconómicas y cambiarías entre los países. La integración regional puede tener efectos asimétricos importantes en el interior de un país miembro. Esto ha ocurrido en México, donde la influencia del TLCAN se ha concentrado sobre todo en los estados del norte, agravando la brecha del desarrollo entre el norte y el sur de este país (Perry, 2001). El Plan PueblaPanamá lanzado en 2001 se inspiró en parte en el deseo del gobierno mexicano de impulsar fuerzas que

El nuevo reaionalismo en América Latina

Cuadro

ejercieran un efecto compensador para el desarrollo de los estados del sur. • El spaghetti bowl. El número cada vez mayor de acuerdos de integración económica con diferentes cronogramas de liberalización, márgenes de preferencias, normas de origen y otras disposiciones y disciplinas, crea lo que se ha dado en llamar un "spaghetti bowl" de sistemas normativos de comercio exterior. Esto reduce la transparencia y eleva los costos administrativos (Wonnacott y Wonnacott, 1995). Como se verá en el Capítulo 3, el spaghetti bowl de las Américas es cada vez más complejo. Otra ineficiencia adicional se presenta cuando se establece un sistema radial en el cual el país eje celebra tratados de libre comercio con varios países que no tienen acuerdos entre sí (hub and spoke). Esto provoca una desviación del comercio y de la inversión (Wonnacott, 1996). Debido a sus múltiples acuerdos, México y Chile se han convertido en ejes de un sistema radial de acuerdos comerciales en la región. Estados Unidos podría también convertirse en un importante eje si sigue negociando acuerdos bilaterales recíprocos. • Desviación de la inversión. En tanto que la expansión de los mercados regionales y las preferencias arancelarias pueden atraer IED, potencia I mente podrían también desviarla de lugares más eficientes (Winters, 1998). Desde la perspectiva de Viner, el destino de la IED puede estar motivado por una desviación del comercio derivada de la aplicación de aranceles y barreras no arancelarias elevadas (entre ellas, las normas de origen) para captar los efectos estáticos discriminadores inherentes a los procesos de integración regional (Kindleberger, 1966). Ciertos países pueden percibir costos incluso cuando la IED es eficiente en la selección de su destino. Por ejemplo, cuando la IED tiene por objeto evitar el pago de aranceles, puede reorientarse hacia un destino más eficiente en otro país en el que hay una liberalización del comercio y de la inversión a nivel regional. • Oíros costos. Se ha sostenido que los acuerdos de integración pueden crear un "efecto de pandilla" (gang effect) que deja con pocas opciones a los países que no pertenecen a ellos, obligándolos a adherirse por temor a una desviación del comercio y la inversión (Winters, 2000). Esta es evidentemente una dinámica que los países confrontan en la ola del nuevo regionalismo. Es probable que Uruguay y Paraguay no

hubiesen podido resistir fácilmente como observadores pasivos ante la integración de Brasil y Argentina. La adhesión de México al TLCAN contribuyó a las demandas de Centroamérica para la firma de acuerdos de libre comercio con Estados Unidos y Canadá. Por supuesto, los efectos coercitivos de la integración regional deberían evaluarse en términos de la contribución de dichos acuerdos a las reformas estructurales en lugar de adoptar otras trayectorias posibles, y en este contexto la presión para unirse a una iniciativa regional podría ser un beneficio y no un costo. Mientras tanto, la formación de grandes bloques regionales puede generar un poder de mercado y modificar los términos de intercambio con el resto del mundo, lo que representa un beneficio para la región pero un costo para los demás (Stein, 1994; Winters, 1998). En un mundo de competencia perfecta, esto representaría una pérdida de bienestar, pero en el mundo subóptimo en el que los países operan realmente, no es posible llegar a priorí a esa conclusión. En todo caso, Schiff y Chang (2000) han calculado estos efectos en el caso de la formación del Mercosur.

Evaluación del balance entre costos y beneficios Por último, debe recordarse que la integración regional no es un fin en sí misma sino un instrumento para lograr un objetivo. De aquí que no todas las iniciativas de integración regional tengan sentido desde el punto de vista económico, e incluso aquellas que sí lo tienen pueden no llegar a concretarse si el marco de política económica es inadecuado. Por consiguiente, la única manera de determinar si un acuerdo tiene o no sentido para los países participantes y para el resto del mundo es evaluar los beneficios en relación con los costos. Una de las cuestiones fundamentales de un acuerdo es su pertinencia económica. Existen casi 30 iniciativas de integración en la región y se están negociando varias más pero, ¿han generado intercambios comerciales? El gráfico 2.6 muestra que la mayoría de los acuerdos están asociados con un aumento significativo del comercio6. La posibilidad de acceder a nue-

Por supuesto, es necesario un mayor análisis para determinar la causalidad entre el acuerdo y el comercio.

El nuevo regionalismo en América Latina

Gráfico 2.6

Comercio ¡ntrarregional, 199O-2OOO (En millones de dólares constantes de 1990)

Fuente: Cálculos del BID basados en el FMI (2001a)

¿os acuerdos norte-sur y el ALCA El creciente interés suscitado en América Latina por acuerdos regionales con países industrializados es de alguna manera la mejor expresión del nuevo regionalismo. Estos acuerdos vinculan a países que están en proceso de reforma estructural con países que ya han logrado un alto grado de liberalización. Por consiguiente, la liberalización del acuerdo regional tiene un peso asimétrico en el país que está emprendiendo reformas. Además, los acuerdos tienden a tener un amplio alcance de disciplinas de segunda generación, de manera que las implicaciones para el cambio estructural son cuantiosas para el país en desarrollo. ¿Por qué los países se someten a un proceso asimétrico de liberalización? Básicamente porque muchos esperan que cuando se afiance un acuerdo regional gracias al ancla que representa la credibilidad de una alianza con un país industrializado, los

beneficios de la reforma estructural esbozados previamente se amplificarán a un costo razonable. Uno de los objetivos principales del país en desarrollo que forma parte de un acuerdo es lograr acceso a los mercados. Aun cuando los países industrializados en la mayoría de los casos tienen en promedio aranceles bajos a terceros y amplias preferencias no recíprocas para la región, existen picos arancelarios y otras barreras y distorsiones no arancelarias que inhiben el comercio de muchos bienes en los cuales América Latina tiene una clara ventaja comparativa. Los productos agropecuarios son un claro ejemplo de este problema. Es más, algunos analistas señalan que los acuerdos norte-sur son menos propensos a la desviación del comercio que los acuerdos sursur, debido a la competitividad internacional del país industrializado y a la participación relativamente elevada del comercio con estos mercados (Venables,

vos mercados para comerciar es solo una de las consideraciones del valor económico de los nuevos acuerdos, y se requiere un análisis empírico mucho más detenido de los efectos. Lamentablemente, la evaluación empírica es de por sí difícil debido a las brechas gravísimas de disponibilidad de datos, a la compleja causalidad de los efectos dinámicos de transformación productiva (donde uno espera que existan los grandes efectos), y a las dificultades metodológicas de derivar conclusiones plausibles de un análisis contrafactual (Devlin y Ffrench-Davis, 1999). Dado que el nuevo regionalismo abarca mucho más que el comercio como tal, la atención del analista debe ir más allá del examen "estático" de la creación o desviación del comercio (cuyos problemas de evaluación empírica tampoco deben menospreciarse; véase Winters, 2000) y centrarse más en la dificultad de evaluar efectos dinámicos sobre la productividad y el crecimiento sectoriales y económicos (o la falta de ellos) y sobre la contribución del regionalismo a la economía política de la reforma estructural. Además, también es necesario evaluar los objetivos políticos, dado que tienen gran peso en muchas iniciativas, sobre todo en los acuerdos para el establecimiento de un mercado común. Hasta la fecha este tipo de evaluación global ha escapado en gran medida al debate.

CAPITULO 2

2001 )7. En todo caso, las simulaciones de un modelo

aún más) respecto de nuevas disciplinas comerciales

de equilibrio general computable (EGC) sugieren que

en servicios, inversión, derechos de propiedad intelec-

los acuerdos de acceso a los mercados norte-sur como

tual y compras del Estado. Otro objetivo es promover

el ALCA, o los que se han celebrado con la DE, ten-

agendas nacionales sobre políticas que no hayan sido

drían impactos significativos en el aumento de las

acordadas mayoritariamente en foros multilaterales,

exportaciones y del producto interno bruto (PIB), supo-

como la relación entre normas comerciales y labora-

niendo que las barreras comerciales de los países con

les, la transparencia y las cuestiones vinculadas con la

los que se comercia se eliminan en su totalidad, inclu-

consulta a la sociedad civil8. Otra meta importante es

so para los productos de origen agropecuario (véase

el posicionamiento geopolítico de los mercados en esta

el apéndice).

era de globalización. Los acuerdos norte-sur son un

Pero quizá sea más importante para el país en

verdadero

desarrollo la posiblididad de un acceso estable a los

desafío para la región. Las implicaciones para los mer-

mercados mediante un conjunto integral de normas y

cados que se están abriendo son considerables tenien-

mecanismos de solución de diferencias con el socio

do en cuenta los niveles relativamente más elevados de

comercial industrializado. Esto se debe a que el acceso

protección de la región. Además, América Latina aún

a los mercados puede verse interrumpido por medidas

no ha avanzado apreciablemente en muchas de las

unilaterales como acciones antidumpíng, salvaguar-

nuevas disciplinas comerciales, como la liberalización

dias, eliminación de preferencias no recíprocas y

de los servicios financieros, que no ha pasado mucho

aumentos de aranceles por debajo de los niveles con-

más allá de protocolos y declaraciones de intenciones.

solidados en la OMC. Los acuerdos regionales ofrecen

Por otra parte, existe una capacidad asimétrica entre

una oportunidad para que de forma recíproca se

el país industrializado y la región para negociar

pueda garantizar esta seguridad del acceso al merca-

acuerdos sostenibles y llevarlos a cabo. Y, por supues-

do. Otra importante motivación es anclar las economí-

to, serán necesarios muchos ajustes para compensar la

as mediante un acuerdo

regional con un país

reducción de ingresos fiscales debido a la eliminación

industrializado creíble, con la esperanza de reducir en

de los aranceles, asegurando sistemas financieros y

forma significativa la prima de riesgos del país y atraer

entornos macroeconómicos estables y estableciendo

flujos de inversión (Ethier, 1998; Fernández-Arias y

un marco de política que atienda las repercusiones del

Spiegel, 1998). Por último, la historia sobre los resulta-

comercio sobre la pobreza y la equidad. La tarea por

dos de los acuerdos regionales como mecanismo para

realizar es difícil, pero muchos países de América Lati-

afianzar las reformas es bastante irregular. Si bien estos

na están dispuestos a hacer frente al reto para captar

han mejorado en la era del nuevo regionalismo, aún

los beneficios potenciales del comercio y en el ámbito

distan de ser perfectos (Devlin y Estevadeordal, 2001).

de la economía política que resultarán del estableci-

En cambio, se espera que el afianzamiento de la refor-

miento de vínculos más fuertes con sus principales mer-

ma sea más firme en los acuerdos norte-sur, porque los

cados.

países industrializados tienden a tener un poder económico considerable y existen una serie de mecanismos institucionales nacionales que fortalecen y monitorean el cumplimiento de los derechos y obligaciones acordados (Devlin, Estevadeordal y Garay, 2000). Mientras tanto, la motivación de las zonas industrializadas para formar acuerdos de integración incluye la eliminación de los obstáculos arancelarios, dado que los aranceles promedio de la región son de tres a cinco veces más elevados que los de los mercados del norte. Pero lo más importante es fomentar los compromisos más allá de los niveles que establece la OMC (y fijar precedentes para ampliar esta frontera

No obstante, esto no es válido para todos los sectores importantes (por ejemplo, textiles), por lo que puede haber un riesgo de una grave desviación del comercio (Panagariya, 1996). 8

Esta dinámica puede verse en el comportamiento de Estados Unidos y la UE. Los intereses de Estados Unidos en formar una zona de libre comercio con Canadá y su extensión al TLCAN (rompiendo con el foco singular que ha mantenido tradicionalmente ese país en el multilateralismo) surgieron de la creación de un mercado único en Europa y de un esfuerzo de valerse del TLCAN para lograr en Estados Unidos los objetivos de negociación propios ante los retrasos de la Ronda Uruguay. Por otra parte, el reciente interés de la UE en lograr un libre comercio recíproco con América Latina probablemente esté relacionado con el avance del proceso del ALCA (BID, 2002).

Gráfico 2.7

Estructura de las negociaciones del ALCA

El ALCA es evidentemente la iniciativa nortesur más ambiciosa de la región, en la que participan todos los países democráticos de América Latina y América del Norte. Si se concreta, constituiría la zona de libre comercio más amplia del mundo: 34 países con un total de 800 millones de habitantes y una economía regional con un valor de US$10 billones. Promete no solo liberalizar el comercio con América del Norte sino también en las subregiones que comercian relativamente poco entre ellas9. El proceso fue lanzado en la cumbre de jefes de estado que tuvo lugar en Miami en diciembre de 1994, pero con grandes dificultades, porque el tema del comercio no figuró en el programa sino hasta unos pocos meses antes de la reunión, debido a cierta ambivalencia inicial por parte de América del Norte (Hoyes, 1996). La presión de América Latina y el Caribe fue decisiva para ubicar el tema del comercio en el centro de la agenda de la cumbre10. El ALCA es una iniciativa que tiene todas las características de un acuerdo comercial de segunda

generación. En junio de 1995 se inició un amplio proceso preparatorio, tras el cual en septiembre de 1998 comenzaron las negociaciones formales en nueve grupos (gráfico 2.7). La meta es lograr un acuerdo equilibrado e integral consistente con los lineamientos de la OMC para enero de 2005, en un compromiso único acordado por consenso. El acuerdo debe tener en cuenta las necesidades, condiciones económicas y oportunidades de los países más pequeños de la región con vulnerabilidades especiales (véase el recuadro 2.6). El ALCA puede coexistir con acuerdos bilaterales y subregionales en la medida en que los derechos y las obligaciones que imponen estos acuerdos no estén cubiertos o excedan los derechos y las obligaciones del ALCA (ALCA, Declaración de San José, 1998). Se desprende de aquí que un ALCA de carácter integral podría absorber algunas de las zonas de libre comercio del continente o incluso algunos acuerdos subregionales si, debido a los problemas que se suscitan, no pueden avanzar más allá de simples áreas de libre comercio de fado o revertir a ellas. El proceso ha continuado de manera ininterrumpida desde 1995 (cuadro 2.8) con una organización disciplinada y un fuerte compromiso por parte de los gobiernos en cuanto a la participación, el tiempo y el financiamiento. Por ejemplo, en 2000 hubo 184 días de negociaciones con más de 3.000 participantes y se generaron más de 2.000 documentos. En 2001 se dio a conocer un texto en borrador, con paréntesis, del acuerdo del ALCA hasta entonces negociado. En mayo de 2002 las delegaciones acordaron los métodos y las modalidades para la liberalización específica de productos y sectores, lo que sienta las bases para la ronda final de negociaciones en las cuales se presentarán propuestas y solicitudes a fin de lograr cronogramas definidos de liberalización para diciembre de 2004. Como han señalado Blanco y Zabludovsky (2002), si bien la negociación ha avanzado firmemente hasta la fecha, esta última etapa será crucial y sumamente difícil. Aunque los 34 países del ALCA representan un mecanismo de negociación más compacto para obtener consenso en comparación con los

Por ejemplo, menos del 5% del comercio de la CA y del Mercosur se realiza entre ambos bloques (BID, 2000). 10

La decisión se tomó por consenso de los 34 países.

El nuevo reqionalismo en América Latina

CAPITULO

Recuadro 2.6

Retos que enfrentan los estados pequeños

La profundización de la globalización y el proceso en curso de liberalización del comercio multilateral han desatado un debate internacional sobre las circunstancias singulares de los pequeños estados en la economía mundial, sobre todo en lo que respecta a su vulnerabilidad ante los shocks externos adversos y los peligros naturales. El debate ha dado lugar a propuestas que sugieren que las pequeñas economías deberían gozar de períodos de transición más largos para cumplir con los compromisos; menos obligaciones internacionales y menos difíciles de cumplir; asistencia para el ajuste del comercio y la gestión de riesgos; y mayor seguridad y predictibilidad en el acceso a los mercados. Este tipo de propuestas surge de las características que comparten estos países por ser pequeños y remotos. En relación con los vecinos regionales de mayor superficie, suelen tener economías más especializadas y menos diversificadas, y a menudo las exportaciones están centradas en unos pocos productos básicos. Tienen deseconomías de escala e inversión; están extraordinariamente abiertos a la evolución económica externa en materia de comercio, flujos de capital y tecnología; dependen en gran medida de la afluencia de capital extranjero y deben pagar altos costos en concepto de transporte internacional. En la literatura económica se destacan cada vez más estas características comunes y se examinan distintos problemas comunes relacionados con ellas.

Volatilidad del ingreso Los países pequeños suelen tener tasas de crecimiento más altas que sus vecinos de mayor superficie, pero esas tasas varían con más amplitud. Tienden a depender mucho del comercio exterior de bienes y servicios, y a estar abiertos a la inversión extranjera como medios de contrarrestar las limitaciones de escala inherentes al reducido tamaño de sus mercados y bases de recursos nacionales. Dado que la participación del comercio en el PIB de esos países es a menudo especialmente grande, y como sus exportaciones generalmente están centradas en determinados productos y mercados, padecen variaciones mucho mayores de sus términos de intercambio y de sus tasas de crecimiento. En los estados pequeños la desviación estándar del crecimiento per cápita real anual podría ser un 25% más alta que en los países más grandes (Commonwealth Secretariat/World Bank Task Forcé on Small States, 2000). Se ha sostenido que las desventajas de la volatilidad están contrarrestadas por las ventajas de la apertura al comercio exterior (Easterly y Kraay, 1999). Ño obstante, un mayor acceso a los mercados no entraña auto-

máticamente una mayor penetración: el equilibrio entre beneficios y riesgos depende de que la mayor apertura de los países pequeños se sume a una penetración más segura de los mercados de los países con los que comercian.

Choques externos y acceso al capital La concentración de productos y la especialización de las exportaciones en un pequeño número de productos básicos clave, parte de un esfuerzo para lograr economías de escala en los países pequeños, pueden estimular la productividad y la competitividad en los mercados mundiales. No obstante, por su limitada diversificación, estos países son vulnerables a shocks y distorsiones del mercado, como fluctuaciones de los precios de los productos básicos, dificultades de acceso a los mercados, desastres naturales, plagas y otros problemas en la producción agropecuaria y el fuerte poder de negociación de las empresas multinacionales. La disputa que se suscitó entre Estados Unidos y la UE debido al tratamiento preferencial del plátano caribeño en el mercado europeo ¡lustró la fragilidad de los pequeños estados que dependen de acuerdos preferencia les, así como su susceptibilidad a las distorsiones en el acceso a los mercados. La di versificación limitada también incrementa el riesgo económico, lo que a su vez afecta la capacidad de las pequeñas economías para acceder a los mercados financieros internacionales. Además, en estos países se percibe un riesgo mayor que en los países grandes. En efecto, se los discrimina: aunque la calidad de sus políticas y capital humano sea comparable a la de los países más grandes, siguen considerándose más riesgosos para la inversión, deben pagar primas de riesgo más elevadas y, por lo general, pagan diferenciales más altos de tasas de interés. Por otra parte, la intensa competencia para atraer inversión da pie a la necesidad de incentivos aún mayores (y fiscalmente perniciosos) y al compromiso de incrementar los recursos para promover la inversión (Commonwealth Secretariat/World Bank Task Forcé on Small States, 2001). Liberalización del comercio y pérdida de

ingresos

Muchos estados pequeños se han beneficiado del acceso preferencial a los mercados y de niveles relativamente altos de asistencia oficial para el desarrollo por parte de los países de la OCDE. Los miembros del grupo de países de África, del Caribe y del Pacífico (ACP) han disfrutado de una relación especial con la UE en ambas esferas. A medida que la liberalización del comercio

erosiona el acceso preferencial a los mercados tradicionales, los pequeños estados enfrentan un doble problema. Por un lado, deben adaptarse a la pérdida de preferencias en los mercados de los principales países con los que comercian. Por el otro, están obligados a reducir o eliminar sus propias barreras comerciales. No obstante, como tienen una pequeña base tributaria interna, muchos países pequeños dependen sustancialmente de los ingresos por concepto de aranceles. Pero a medida que se reducen los aranceles, esos ingresos necesariamente descenderán y deberán ser sustituidos por ajustes considerables en las estructuras tributarias a fin de conseguir nuevas fuentes de ingresos fiscales. Capacidad institucional limitada Las economías más pequeñas tienen un número relativamente bajo de empleados públicos que trabajan en exceso y son responsables de múltiples tareas, y por lo general no se contratan especialistas. Las limitaciones de financiamiento contribuyen a una alta rotación de personal e impiden la capacitación frecuente, lo que a su vez no favorece la acumulación de aptitudes gerenciales y restringe la innovación (CEPAL, 2000). Como resultado, es menor la capacidad de participar eficazmente en las negociaciones de acuerdos de integración. Ajustes empresariales y costos privados La mayor competencia a raíz de la liberalización de las importaciones provoca la concentración local de pequeñas empresas en sectores en las que tienen una ventaja competitiva. La especialización y reasignación de recursos que se requieren para ese propósito pueden tener costos de ajuste significativos, cuya carga suele recaer

a menudo en trabajadores de empresas e industrias que enfrentan la perspectiva inmediata de los despidos, y en hogares pobres en los cuales el desempleo es un verdadero problema. Los beneficios sociales de la reforma pueden contrarrestar los costos sociales en el largo plazo, pero los costos privados del ajuste no están distribuidos en forma equitativa, y la resistencia a ellos puede dejar sin efecto los esfuerzos de liberalización del comercio (Gonzales, 2000). Por otra parte, los costos de transporte más elevados debido a la distancia y a los volúmenes limitados de comercio, así como las bases fragmentadas de producción conspiran para frustrar la mayor productividad necesaria para la competitividad internacional. Este es especialmente el caso de los estados insulares y los archipiélagos, donde el problema no es solamente la distancia, sino que en algunos casos un pequeño número de transportistas detentan el monopolio de la prestación de servicios. Desastres naturales Muchos países pequeños, sobre todo los de Centroamérica y los estados insulares en desarrollo del Caribe, están particularmente expuestos a los peligros naturales. Los países caribeños ubicados en la zona de huracanes padecen constantemente el peligro de la devastación y comparten con otros países de las Américas la exposición natural a la actividad volcánica, los terremotos, los derrumbes y las inundaciones. Dado que las economías, la superficie territorial y las poblaciones de estos países son pequeñas, los desastres naturales pueden perjudicar una gran parte de la actividad económica y de la capacidad de exportación.

más de 140 países miembros de la OMC, un entendi-

más sensibles de los otros y viceversa. Además, exis-

miento entre países tan heterogéneos en cuanto a nive-

ten complejas cuestiones técnicas sobre los tipos de

les de desarrollo (figuran algunos de los más pobres y

normas de origen que se necesitan para asegurar la

de los más ricos del mundo) y perspectivas geopolíti-

plena utilización de las oportunidades comerciales del

cas exigirán fórmulas creativas para alcanzar a la vez

ALCA, reducir al mínimo la desviación del comercio y

el equilibrio y una liberalización sustancial. Al exami-

la inversión, y hacer más manejable la carga adminis-

nar los perfiles de comercio exterior, Blanco y Zablu-

trativa. El tratamiento de las economías más pequeñas

dovsky observan que las metas más agresivas de las

será una delicada negociación política. Para superar

agendas negociadoras de muchos países del ALCA

estas y otras dificultades, los negociadores deberán

coinciden con los sectores defensivos políticamente

hacer gala de aptitudes técnicas, pero también se

El nuevo reqionahsmo en America Latina

Liberaliz

Cuadro 2.8 Cronología del proceso del ALCA Fecha

Acontecimiento

Acción

Diciembre 1994

I Cumbre de las Américas (Miami)

Lanzamiento del proceso del ALCA.

Enero 1995

Comité especial de comercio de la OEA

Se establecen el plan inicial de trabajo y el cronograma.

Junio 1995

Reunión ministerial en Denver

Se establecen siete grupos de trabajo; el comité tripartito BID-OEA-CEPAL se encarga del soporte técnico.

Marzo 1996

Reunión ministerial en Cartagena

Se establecen cuatro grupos de trabajo adicionales.

Mayo 1997

Reunión ministerial en Belo Horizonte

Se encarga a los grupos de trabajo terminar su labor para la siguiente reunión ministerial; se establece un grupo de trabajo adicional.

Marzo 1998

Reunión ministerial en San José

Se recomienda el lanzamiento de las negociaciones; se logran acuerdos sobre la estructura, calendario, líderes y localización de las negociaciones. Se establecen nueve grupos de negociación, dos comités y un grupo consultivo.

Abril 1998

II Cumbre de las Américas (Santiago)

Jefes de Estado lanzan las negociaciones.

Reunión del comité de negociaciones de comercio en Buenos Aires

Viceministros plantean programa de trabajo para cada grupo y comité.

Período de negociación Junio 1998 Septiembre 1998

Se establece la secretaría administrativa del ALCA en Miami.

Septiembre 1998

Comienzo de las reuniones del grupo de negociación y de los comités.

Noviembre 1999

Reunión ministerial en Toronto

Revisión de las guías de los eventuales capítulos del ALCA; aprobación de paquetes de medidas de facilitación de negocios; grupos de negociación solicitan la producción de textos de los eventuales capítulos.

Enero 2000

Comienzo de las medidas de facilitación de negocios, cumpliéndose con el mandato de "progreso concreto" en 2000.

Marzo 2001

Transferencia de la secretaría administrativa a la ciudad de Panamá.

Abril 2001

Reunión ministerial en Buenos Aires

Revisión de los textos de los capítulos, nuevas instrucciones.

Abril 2001

III Cumbre de las Américas (Quebec)

Lanzamiento al público de los textos preliminares del ALCA en cuatro idiomas.

Mayo 2002 Octubre 2002

Reunión ministerial en Ecuador

Lanzamiento de negociaciones por sectores específicos.

Noviembre 2002

Comienzo de la copresidencia de Brasil y Estados Unidos.

Marzo 2003

Transferencia de la secretaría administrativa a Ciudad de México.

Diciembre 2004

Conclusión de las negociaciones.

Diciembre 2005

Entrada en vigencia del acuerdo del ALCA.

Período de prenegociación

El nuevo regionalismo en America Latina

nadas con transparencia y procedimientos aduaneros para facilitar las transacciones comerciales y propició el surgimiento de una comunidad empresarial continental que se reúne periódicamente en las conferencias ministeriales del ALCA.

El NUEVO REGIONALISMO Y EL SISTEMA MULTILATERAL Uno de los principales puntos de discordia sobre el nuevo regionalismo ha sido su relación con el sistema multilateral del GATT/OMC. Ruggie (1992) conceptualizó el multilateralismo a partir de sus características de indivisibilidad (pertenencia a un sistema en su conjunto), normas de conducta generalizadas y reciprocidad difusa. Como ha señalado Winters (2000), el sistema de comercio multilateral es "indivisible en cuanto a que permite una red sumamente densa y de gran alcance de vínculos comerciales y de contactos intergubernamentales y se considera que tiene una existencia separada de todos los vínculos comerciales individuales entre los participantes, y esa existencia separada se ve como valiosa. La norma generalizada más evidente del sistema comercial es la ausencia de discriminación (nación más favorecida, NMF), que de manera inmediata y automática extiende los acuerdos bilaterales a todos los miembros. La reciprocidad es difusa porque los gobiernos aceptan acciones individuales que no parecen ser en su propio interés inmediato, pero se acepta en general que todos los países tienen algo que ganar". La integración regional incluye la liberalización del comercio en un grupo de países con intereses semejantes y por lo general definido por límites geográficos. La índole preferencial del regionalismo le da carácter excepcional con respecto al principio de NMF en el que se basan el GATT/OMC y de hecho se trata como una excepción con normas jurídicas que procuran circunscribir la práctica (artículo XXIV del GATT reforzado por el entendimiento relativo a la interpretación de ese artículo y del artículo V del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios, AGCS, en la Ronda Uruguay)11.

La otra excepción formal para la integración en los países de desarrollo es la cláusula de habilitación.

requiere un renovado liderazgo político para resolver los problemas económicos recientes de la región y atender señales cada vez más claras de presiones proteccionistas en el continente. Para ser sostenibles, los acuerdos requieren una negociación y una implementación efectivas, y políticas que promuevan un ajuste socialmente eficiente, y en todos estos aspectos la capacidad institucional de muchos países latinoamericanos es aún muy limitada. También puede ser difícil acordar una arquitectura institucional eficiente y económica en el ALCA, dadas las restricciones fiscales de todos los países miembros y las diversas tradiciones del continente, que se extienden desde acuerdos puramente intergubernamentales hasta instituciones de mayor envergadura inspiradas en el modelo europeo. Por último, el progreso en ciertas esferas importantes de las negociaciones del ALCA -como en el sector agrícola- está intrínsecamente vinculado con los avances en las negociaciones multilaterales de la OMC cuya conclusión está prevista para 2005. Aunque la materialización del ALCA será un reto técnico y político de grandes proporciones, es importante señalar que el proceso ya está dejando un legado positivo para el desarrollo de América Latina (Iglesias, 1999). Algunas de las externalidades positivas que generó el lanzamiento del proceso en 1995 han sido muy importantes. Por ejemplo, tras casi ocho años de reuniones regulares, hay cierta familiaridad y espíritu de equipo entre las delegaciones, lo que les ha permitido utilizar el foro que ofrece el ALCA para resolver problemas de comercio bilateral y lanzar nuevas iniciativas. El proceso también ha dado mayor transparencia al generar un vasto volumen de datos comparativos a nivel del continente sobre normas y disposiciones comerciales nacionales y regionales que previamente no existían o eran difíciles de obtener. Los países también han utilizado las negociaciones del ALCA como laboratorio de aprendizaje de las disciplinas de la OMC para tratar por primera vez cuestiones de comercio de segunda generación (por ejemplo, política de competencia y comercio electrónico), así como para explotar las oportunidades de afinar las aptitudes de negociación mediante la amplia participación y el liderazgo que el proceso ha alentado aun para los países más pequeños del continente. El proceso del ALCA también aprobó y puso en práctica varias medidas sobre facilitación de negocios relacio-

Liberaliz

Paralelamente a la adopción de normas más estrictas en el acuerdo de la Ronda Uruguay en los años noventa, los efectos sistémicos de la integración regional en el sistema de comercio multilateral fueron objeto de mayor atención. Se plantearon inquietudes sobre los efectos discriminatorios del nuevo regionalismo, que es contrario a los principios de no discriminación del sistema de comercio multilateral y que algunos consideran con potencial para desalentar la participación en el sistema, cuya meta es el avance de la liberalización del comercio en todo el mundo. Numerosos estudios se han ocupado de intentar determinar si la proliferación del sistema de comercio multilateral es de hecho beneficiosa o perjudicial para el fortalecimiento de la liberalización del comercio mundial (Krugman, 1981; Summers, 1991). Los conceptos de buílding blocs vs. stumbling blocs (Bhagwati, 1991) han adquirido tanta prominencia como los de la creación y desviación del comercio en el debate sobre la integración regional. Si bien es teóricamente posible que la interacción dinámica entre el regionalismo y el multilateralismo pueda debilitar a este último (Bhagwati y Panagariya, 1996), las características inherentes del nuevo regionalismo pueden garantizar una mayor complementariedad. De hecho, cuando se tienen en cuenta las características del nuevo regionalismo (Y¡, 1996) o cuando se consideran los beneficios netos que pueden obtenerse por ajustarse progresivamente a la competencia en los mercados mundiales (Frankel y Wei, 1996), la integración regional puede aportar condiciones económicas y políticas para una mayor integración en el sistema multilateral, aun cuando exista el riesgo de que algunos elementos de economía política pueden atentar contra este resultado (Levy, 1997; Krishna, 1998). Es más, el nuevo regionalismo parece ser una respuesta endógena a los crecientes retos de la integración con el sistema de comercio mundial y por lo tanto puede contener un elemento de compatibilidad sistémica en su médula. Ethier (1998) demuestra cómo las rondas comerciales multilaterales exitosas pueden generar incentivos para el regionalismo12. No cabe duda de que existe un conflicto entre los acuerdos preferenciales y el sistema multilateral cuando aquel promueve una mayor protección con respecto al statu quo. Pero, ¿existe un grave conflicto cuando la liberalización regional es paralela a la

apertura unilateral y al cumplimiento de compromisos multilaterales para llevar a países con intereses similares más allá de la liberalización que puede lograrse en el sistema de comercio multilateral? A medida que el nuevo regionalismo fue avanzando, en algunos acuerdos se han adoptado ciertas medidas que podrían suscitar inquietudes legítimas y muchos acuerdos tienen deficiencias significativas. Pese a todo, como señala un informe de la Secretaría de la OMC (1995), considerando todos los factores, los dos procesos parecen complementarse más que contrarrestarse. Para poner en su debida perspectiva la relación entre el nuevo regionalismo y el sistema multilateral, primero deberá recordarse que los dos procesos generan productos diferentes que son, cada uno a su manera, útiles para fomentar la liberalización. El sistema multilateral es un "hipermercado" mundial de más de 140 miembros que debe tomar decisiones por consenso. Establece un mínimo común denominador para la regulación ordenada del comercio mundial. En cambio, el regionalismo tiene las características de un mercado "de barrio" para países con intereses similares que explotan posibilidades de liberalización comercial que van más allá del sistema multilateral porque no están contempladas o no son factibles a nivel mundial, y que a menudo persiguen objetivos regionales que van más allá de un acuerdo de carácter puramente comercial como la OMC13. En segundo lugar, un acuerdo de integración regional es una política de second best y por lo tanto dista de ser un acuerdo perfecto. El sistema multilateral ha sido un bien público global extraordinariamente importante que ha permitido la liberalización del comercio mundial tras el período proteccionista de entreguerras. Sin embargo, en la práctica el sistema multilateral también tiene características subóptimas. Luego de más de 50 años de rondas de liberalización comercial, el sistema no ha conseguido resultados sufi-

La distancia económica es igual a la distancia geográfica más las barreras comerciales. A medida que las sucesivas rondas multilaterales reducen las barreras, el factor de la geografía adquiere mayor peso, estimulando la regionalización del comercio y los incentivos al regionalismo. 13 Incluso una simple zona de libre comercio de bienes va más allá de la OMC, porque debe cumplir con lo que establece el artículo XXIV, cuyo objetivo es eliminar las restricciones en "lo esencial de los intercambios comerciales".

cientes para liberalizar el comercio relacionado con la producción agropecuaria en la que muchos países en desarrollo tienen una ventaja comparativa. Además, hasta el lanzamiento de las negociaciones de Doha se prestó poca atención a las capacidades asimétricas entre los países para participar, negociar e implementar las disciplinas. Los acuerdos regionales modernos pueden superar estos problemas, aun cuando tengan elementos de discriminación. En tercer lugar, es evidente que América Latina y otras regiones en desarrollo no ven al regionalismo como un sustituto del sistema multilateral. Sólo un país de la región no es miembro de la OMC y el número de miembros de esa organización continúa ampliándose, como ha ocurrido más recientemente con la adhesión de China. Además, América Latina participó activamente en la preparación y negociación del lanzamiento de la Ronda de Doha, como lo hicieron la UE y Estados Unidos, cuyo liderazgo fue esencial. En cuarto lugar, existen importantes sinergias entre el nuevo regionalismo y el sistema multilateral que impulsan a ambos hacia la dirección de la liberalización. Los acuerdos regionales de segunda generación -cuyas disciplinas son la imagen virtual de las disciplinas de la OMC- sirven para ayudar a los países a prepararse para las rondas multilaterales en estos nuevos temas. Por otra parte, estos acuerdos pueden ser un laboratorio para introducir nuevas disciplinas en el sistema multilateral, como lo fue el TLCAN para la Ronda Uruguay y como lo son la UE y otros acuerdos regionales en términos de sustitución de acciones ontidumping por una política sobre competencia. Los acuerdos regionales también pueden incrementar la presión para que se realicen y conduzcan rondas multilaterales, ya sea porque terceros países desean eliminar gradualmente los márgenes de preferencias o porque los socios comerciales de un acuerdo regional tratan de multilateralizar su programa de liberalización en el marco de la OMC. En quinto lugar, el regionalismo necesita a la OMC para concluir la agenda de liberación en cuestiones que son difíciles o imposibles de negociar a nivel

regional como la reducción de la protección agrícola. El problema fundamental parecería ser que el sistema multilateral trata al regionalismo como una excepción y no como un componente sistémico de la liberalización del comercio mundial. Esta ambivalencia era comprensible durante la era del viejo regionalismo con su vocación proteccionista, pero parece inadecuada en el contexto del nuevo regionalismo y en un mundo en el que más del 50% del comercio se realiza mediante acuerdos regionales. Los únicos miembros de la OMC que no tienen un acuerdo regional son Corea del Sur y China (incluido Hong Kong). Una mejor alternativa podría ser adoptar decididamente el regionalismo con un conjunto integral y mejor definido de normas que promueva sus beneficios potenciales y reduzca al mínimo los costos para los miembros y la economía mundial en general. Tal como lo demuestran Serra et al. (1997), el entendimiento relativo a la interpretación del artículo XXIV del GATT en el marco de la Ronda Uruguay redujo la considerable ambigüedad sobre las normas regionales multilaterales, pero no la eliminó. Por ejemplo, el monto exacto del comercio regional total que debe liberalizarse recíprocamente para acatar las disposiciones de la OMC sigue abierto a interpretación al igual que la determinación del nivel de protección que podría imponer una nueva unión aduanera para que no sea más restrictivo que los aranceles de NMF preexistentes. La incorporación del tratamiento de las normas preferenciales de origen en el artículo XXIV sería un importante avance, dado su poderoso potencial de servir a los intereses proteccionistas (Estevadeordal, 2000). El tratamiento de las barreras no arancelarias y la falta de cumplimiento de las disciplinas acordadas son otras deficiencias de ese artículo. Por último, también se necesita una mejor capacidad de monitoreo por parte de la OMC. Sería importante que algunas de estas cuestiones se aborden en la negociación de las normas regionales que forma parte de la agenda de negociación de la nueva ronda multilateral de negociaciones lanzada en Doha.

El nuevo regionalismo en América Latina

Liberaliz

APÉNDICE EVALUACIÓN DE ACUERDOS DE LIBRE COMERCIO DEL CONTINENTE UTILIZANDO UN MODELO DE EQUILIBRIO GENERAL COMPUTABLE1 Un elemento crucial de la formulación de políticas es poder evaluar y comparar con precisión el impacto de las diferentes opciones de liberalización comercial que tiene un país. Entre las distintas metodologías disponibles, los modelos de equilibrio general computable (EGC) han sido ampliamente utilizados para evaluar tanto políticas comerciales como otras políticas. Al ser una representación simplificada de toda la economía, estos modelos captan el impacto agregado y sectorial de las modificaciones de política en la economía objeto del estudio y en la de los países con los que esta comercia. Esta es la característica que los distingue de otros tipos de modelos económicos. El modelo permite evaluar las repercusiones de una determinada política al comparar la situación inicial de las economías (equilibrio de referencia computado a partir de los datos reales del país o los países) con el nuevo equilibrio numérico resultante de la adopción de dicha política. Si bien no se menciona específicamente el período de ajuste, se supone que es suficientemente largo como para que los mercados se reajusten y de esa manera logren el nuevo equilibrio. El anexo de este apéndice contiene una descripción más detallada del modelo así como sus principales ventajas y desventajas. Utilizando un modelo de EGC, se evaluó y comparó el efecto diferenciado de distintos acuerdos comerciales en América Latina: el ALCA y acuerdos de libre comercio entre los países del Mercosur y los países de la CA con sus dos principales socios comerciales, la U E y Estados Unidos. Todos los acuerdos considerados están en proceso de negociación o han sido anunciados. Dado que parte del debate reciente sobre el nuevo regionalismo se ha concentrado en las ventajas relativas de los acuerdos norte-sur en comparación con los acuerdos sur-sur (Venables, 2001), los resultados también aportan elementos a este debate. El modelo de EGC utilizado es un modelo de estática comparativa con varios países y múltiples sectores que incorpora externalidades y economías de escala vinculadas al comercio en las industrias manufactureras. Las variables de política utilizadas son la

eliminación de la protección arancelaria (que incluye aranceles ad valorem así como específicos y mixtos y contingentes arancelarios)2, subsidios a las exportaciones y estimaciones de protección al productor (para los países del TLCAN y la UE). Cabe señalar que el acceso a los mercados es solo una parte de los beneficios potenciales netos de un acuerdo de libre comercio y de aquí que las simulaciones constituyan una estimación muy conservadora de los efectos. En los gráficos 2.1 a y b se compara el impacto de los tres acuerdos para el Mercosur y los países andinos. En ellos se muestra el incremento porcentual de las exportaciones que resultaría de un acuerdo de libre comercio con la UE y Estados Unidos, y del ALCA. En aras de la simplicidad, agregamos los 15 sectores con los que cuenta el modelo en tres grupos más amplios: bienes primarios, manufacturas ligeras y manufacturas pesadas. Si bien el alto grado de agregación resta precisión en la definición de estos grupos, estos están relativamente correlacionados con el uso relativo de los factores: las industrias primarias con la tierra, las manufacturas ligeras con el trabajo y, en general, las manufacturas pesadas con el capital. El impacto más alto de las exportaciones del Mercosur sería el que resulta de un acuerdo de libre comercio con la UE (un incremento del 12%), seguido por el ALCA (un incremento del 8%). Para la CA, el ALCA aportaría un incremento de las exportaciones del 6%, en tanto que un acuerdo de libre comercio con la UE incrementaría las exportaciones en un 3%. Si bien son muchas las razones que explican estos resultados, estos se ven afectados por los vínculos comerciales iniciales entre los países que firman un acuerdo (por ejemplo, como mercado de destino, la UE tiene más peso para el Mercosur que para la CA) y por la protección inicial al comercio que confrontan los países. En todo caso, tanto la UE como el ALCA son mercados suficientemente importantes como para continuar estos acuerdos de libre comercio como una proposición de una sola opción.

1 Los resultados presentados en este apéndice están basados en Monteagudo y Watanuki (2002). 2

Si bien la mayoría de los aranceles son ad valorem, es frecuente la aplicación de aranceles que no lo son para productos de origen agropecuario, especialmente en los países más desarrollados.

El nuevo regionalismo en América Latina 5 9

s Impacto de potenciales AIR sobre la exportaciones andina s (Crecimiento de las exportaciones,) %

Apéndice Gráfico 2.1 b

s Impacto de potenciales AIR sobre la exportaciones del Mercosur (Crecimiento de las exportaciones, %)

Apéndice Cambio en las exportaciones bajo el ALC A Gráfico 2.2 (Crecimiento de las exportaciones, %)

El análisis por sectores muestra que en todos

macrosectores que el acuerdo con Estados Unidos:

los escenarios las manufacturas ligeras son el sector de

especialización en manufacturas ligeras, seguida po r

s más rápido crecimiento, aunque el impacto relativo e

manufacturas pesadas y productos primarios, lo qu e

mayor en el marco de un acuerdo de libre comerci o

obedece en parte a que los productos primarios está n

con la UE que en los otros dos escenarios considerados .

relativamente menos protegidos en el hemisferio occi -

Como cabría esperar, los productos de origen agro-

dental que en el mercado de la UE. En la mayoríaed

cuario (carne y alimentos procesados) que figuran entr e

los casos, el mayor volumen de exportaciones ed

los sectores que confrontan la más alta protección n e

manufacturas pesadas en el Mercosur y en los paíse s

los mercados de Estados Unidos y la UE son las manu -

andinos corresponde a manufacturas intensivas e n

facturas más dinámicas. Este resultado confirma dónd e

recursos naturales.

se encuentra la ventaja comparativa de la subregión ne

En el gráfico 2.2 de este apéndice se present a

el seno de acuerdos con países más desarrollados. El

el impacto del ALCA por macrosectores. El aumento e d

ALCA refleja el mismo perfil de crecimiento de los tres

las exportaciones totales oscila entre 4% y 9% en Amé-

Apéndice Gráfico 2.1a

Gráfico 2.2 (

rica Latina, con excepción de México (2%) a causa del TLCAN. El análisis por sectores muestra que todos los países considerados de la región (excepto Venezuela) se especializan relativamente en exportaciones de manufacturas ligeras (principalmente textiles en Centroamérica y el Caribe, alimentos procesados y otras manufacturas ligeras en los países del Mercosur, y una combinación más heterogénea en los países andinos). El sector de manufacturas pesadas es el segundo de crecimiento más rápido; las nuevas exportaciones están constituidas principalmente por automóviles y maquinaria procedentes de Brasil y manufacturas pesadas más basadas en recursos naturales, como el petróleo en Venezuela y Argentina (en este caso, también productos químicos), así como hierro y acero en el grupo integrado por Bolivia, Ecuador y Perú (resto de la CA). Por último, un resultado interesante es determinar qué diferencia representa la presencia de países de América Latina en el ALCA. En el gráfico 2.3 se muestra que para todos los países más del 40% de las nuevas exportaciones se dirigirán a la región, con la excepción de Centroamérica (como resultado de su alta dependencia del mercado estadounidense). Otro resultado que vale la pena mencionar es que, para las exportaciones de productos primarios, el mercado regional absorbe más del 50% de las nuevas exportaciones; estos porcentajes se elevan al 69% para las manufacturas ligeras y al 72% para las manufacturas pesadas. En la medida en que la especialización en manufacturas es una consideración estratégica atractiva, este es un resultado importante que debe recordarse al determinar la importancia del mercado de América Latina en las negociaciones del ALCA.

ANEXO METODOLÓGICO DEL APÉNDICE! USO DE LOS MODELOS DE EQUILIBRIO GENERAL COMPUTABLE PARA EVALUAR POLÍTICAS DE LIBERALIZACIÓN DEL COMERCIO

Característicos básicas de los modelos de EGC

Apéndice Gráfico 2.3

Importancia de las exportaciones de América Latina en el ALCA (En porcentaje de las exportaciones totales al ALCA)

identifican únicamente a los actores o agentes económicos clave (como hogares o consumidores, empresas o productores, y el gobierno). Se dice que son modelos de equilibrio porque describen el comportamiento de la economía como el resultado de la interacción entre la oferta y la demanda para cada producto en cada mercado, de manera tal que los precios se ajusten hasta que ambas coincidan. No hay ningún mercado con exceso de demanda o de oferta y todos los mercados alcanzan el equilibrio simultáneamente. Son modelos de equilibrio general porque captan todos los sectores de una economía y todos los agentes económicos participantes. Esta es la ventaja más relevante de los modelos de EGC en comparación con los modelos de equilibrio parcial. En consecuencia, los modelos de EGC pueden examinar específicamente la eficiencia de las asignaciones de recursos y la equidad de su redistribución. Son modelos computables porque proporcionan una sola solución de equilibrio y se cuantifican de manera numérica y no por medios analíticos, lo que proporciona una medición precisa del impacto económico de una política dada.

¿Qué capta el modelo de EGC? Los modelos de EGC se basan en la teoría del equilibrio general, según la cual se determinan simultáneamente los precios y las cantidades de equilibrio. Son una representación simplificada de la economía e

El modelo de EGC capta los principales efectos de la liberalización del comercio predichos por la teoría estándar del comercio internacional:

El nuevo reaionalismo en América Latina

• Efectos sobre el comercio. La eliminación de

Principales desventajas Por supuesto, estos modelos tienen desventajas, algu-

eliminación de las distorsiones arancelarias dará lugar

nas compartidas con otros métodos de evaluación de

a un aumento de las exportaciones.

la política económica como los modelos de insumo-

• Efectos sobre la producción. Los productores

producción, programación lineal, control óptimo y

(las empresas) ajustan las estructuras de producción

macroeconométricos. Algunas de las desventajas se

conforme al nuevo conjunto de precios y rendimientos

relacionan con la construcción del modelo, ya que los

de los factores de acuerdo con sus respectivas fronte-

modelos de EGC son de compleja construcción porque

ras de posibilidades de producción.

emplean gran cantidad de datos (cuentas nacionales,

• Efectos sobre los ingresos públicos. En el

cuadros de insumo-producción, corrientes comercia-

corto plazo el gobierno pierde ingresos debido a que

les, balanza de pagos, etc.). Como consecuencia, se

recauda menos aranceles; si esta situación no se com-

requiere un gran ajuste de los datos para poder cons-

pensa con el aumento de otros ingresos, la reducción

truir una base de datos del año de referencia compa-

puede dar lugar a una contracción del gasto público.

tible y coherente.

• Efectos sobre el bienestar. El ingreso real de

Otras desventajas se relacionan con la puesta

los hogares se ve afectado porque cambian los salarios

en práctica del modelo, pues estos modelos dependen

reales y el precio de otros factores (capital y tierra), así

mucho de los datos de referencia (es decir, de las con-

como el de los bienes y servicios. Supuestamente, todos

diciones económicas en el año base), y son muy sensi-

estos factores significan un mayor bienestar.

bles a estimaciones o supuestos sobre determinados parámetros (como las elasticidades).

Principales venta/as

Por último, es necesario interpretar con mucho cuidado los resultados de estos modelos, porque no

Algunas de las ventajas de utilizar modelos de EGC

consideran ninguna otra acción de política económica

para el análisis de la política económica son:

ni shocks durante el período de ajuste de la economía al nuevo equilibrio y porque no reflejan los efectos no

• Permite a los responsables de formular polí-

económicos (como las repercusiones institucionales).

ticas evaluar el impacto específico de las distintas

Además, la mayoría de los modelos de EGC se refiere

opciones que se pueden estar considerando, controlan-

al lado real de la economía y excluye variables mone-

do por los efectos de otros instrumentos de política.

tarias o financieras, así como los efectos dinámicos de

• Toman en cuenta todas las complejas cone-

la acumulación del capital.

xiones de interdependencia que existen en las economías reales, o interacciones entre los sectores, los

Características del modelo de EGC utilizado

hogares y con los socios comerciales, lo que no ocurre con el análisis de equilibrio parcial.

El modelo tiene 1 2 países o regiones. Cada una de

• Modelan explícitamente toda la economía.

estas 12 economías incluye 15 sectores agrupados en

• Examinan el impacto sobre la asignación de

tres macrosectores principales: el sector primario, las

recursos, la equidad y la distribución del ingreso.

manufacturas ligeras y pesadas, y los servicios. Una

• Miden los cambios en el bienestar.

de las características principales del modelo es que

• Simulan alternativas de políticas.

incluye externalidades positivas vinculadas a flujos

• Proporcionan resultados numéricos que per-

comerciales, lo que refleja la idea de que la libera-

miten comparar las alternativas y clasificar fácilmente

lización del comercio conduce a una mayor producti-

las opciones de políticas disponibles.

vidad.

Hasta

cierto

punto,

esta característica

compensa la naturaleza estática del modelo (porque no refleja la acumulación de capital de un período al otro). El año de referencia para este modelo es 1997.

aranceles provoca un incremento de las importaciones y una mayor eficiencia a mediano plazo, dado que la

Gráfic

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Página en blanco a propósito

ACCESO A MERCADOS

La liberalización del comercio por medio de iniciativas

paradigma fue llamado primeramente "regionalismo

de integración regional ocupa un capítulo importante

abierto" por la Comisión Económica para América

de la historia económica de América Latina y el Cari-

Latina y el Caribe (CEPAL) y más recientemente anali-

be en el siglo XX, época en que los acontecimientos

zado, de modo similar pero más teórico, por Ethier

externos desempeñaron un papel determinante en la

(1998) y Devlin y Estevadeordal (2001) bajo el nom-

senda del desarrollo de la mayoría de los países de la

bre de "nuevo regionalismo".

región. Cuando los futuros historiadores económicos

Este capítulo se inicia con un panorama del

observen en retrospectiva el punto de inflexión de la

paradigma reciente de la política de comercio exterior

región en el siglo pasado, probablemente prestarán

de América Latina, cuantificando la importancia y el

atención a la función de las políticas de comercio exte-

grado de liberalización e integración del comercio

rior de la mayoría de los países de la región (y de sus

alcanzado en varios frentes y con respecto a diferen-

socios comerciales más importantes) durante los años

tes medidas que afectan el comercio de bienes. Segui-

noventa.

damente se hace hincapié en la integración De todas las reformas estructurales que se lle-

del

comercio de productos agrícolas, destacando la

varon a cabo en la región en los últimos tiempos, la

importancia de mirar más allá de la región para

liberalización del comercio, sobre todo en lo que se

entender los principales obstáculos para acceder a los

refiere al acceso a los mercados, se destaca como la

mercados que enfrenta la agricultura. En la última sec-

política más coherente. Si bien el alcance de la libera-

ción se evalúa la complejidad del sistema de acuerdos

lización ha variado de un país a otro y de un sector a

comerciales existentes ante el desafío de continuar la

otro, este período fue sin duda el de mayor apertura

liberalización comercial en el marco de los esfuerzos

en la región desde la época que precedió a la Gran

más ambiciosos de negociación del continente: el Área

Depresión de los años treinta.

de Libre Comercio de las Américas (ALCA).

No obstante, pese a estos cambios históricos, la integración del comercio en el continente está aún lejos de completarse. En este capítulo se examina la

LA COMPLEJA TRAMA DE LA LIBERALIZACIÓN

compleja trama de iniciativas de liberalización del

DEL COMERCIO

comercio exterior, a nivel unilateral, multilateral y preferencial (bilateral o regional) que se lanzaron en la

Entre mediados y fines de los años ochenta, la mayo-

región. Estos esfuerzos simultáneos en materia de polí-

ría de los países en desarrollo comenzaron a adoptar

tica definieron un nuevo paradigma en la manera en

profundas reformas de economía de mercado que

que fueron diseñadas e ¡mplementadas las políticas de

incluían, casi sin excepción, políticas unilaterales de

comercio e integración en toda la región. Este nuevo

liberalización del comercio exterior (BID, 1996). Esto

Capítulo

ocurría en el contexto de los esfuerzos multilaterales realizados en Ginebra para liberalizar el comercio de bienes y servicios en todo el mundo, que culminaron en los Acuerdos de la Ronda Uruguay de 1994 y en la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 1995. Además, en todo el mundo, y especialmente en América Latina, iba cobrando interés creciente el regionalismo que se iba creando por medio de iniciativas regionales tradicionales o acuerdos preferenciales de comercio de reciente creación. La profundidad de las reformas comerciales unilaterales adoptadas por la mayoría de los países de la región se hace evidente cuando se analiza la evolución de la política arancelaría en la región: el arancel promedio pasó del 40% a mediados de los ochenta al 10% en 2000. Los aranceles máximos de la región cayeron en promedio de más de 80% a 40% y solo muy pocos países aplican actualmente aranceles máximos de más de 100% en un número reducido de productos. La dispersión arancelaria, en promedio, descendió de 30% a mediados de los ochenta a un promedio de 9% en la actualidad. El arancel promedio más alto y la dispersión arancelaría más elevada, medidos por la desviación estándar, se encuentran actualmente por debajo de 18% y 25%, respectivamente. Siguen existiendo, sin embargo, algunos picos arancelarios importantes y aproximadamente el 20% de las líneas arancelarias están sujetas a tasas superiores al 20%. En el gráfico 3.1 se muestran los aranceles promedio que se aplican en cada país de la región. Este proceso de apertura unilateral fue acompañado por esfuerzos de liberalización en el marco de las negociaciones comerciales multilaterales de la Ronda Uruguay. El acuerdo, que entró en vigencia en enero de 1995, tras casi un decenio de negociaciones, incluía el establecimiento de la OMC, responsable de administrar el acuerdo comercial mundial más sofisticado y amplio de la historia. En noviembre de 2001 se lanzó una nueva ronda de negociaciones en Doha (Qatar), con nuevos compromisos para liberalizar el comercio mundial, sobre todo en lo que respecta a esferas de importancia para los países en desarrollo (véase el Capítulo 2). Las negociaciones de la Ronda Uruguay (1986-1994) se centraron principalmente en dos cuestiones básicas con respecto a la liberalización del

Gráfico 3.1

Arancel promedio de nación más favorecida (NMF) para todos los productos, 2OOO (En porcentaje!

Fuente: Cálculos del BID basados la Base de Datos Hemisférica de las Américas (2001) usando únicamente aranceles a¿ valorem.

comercio exterior: primero, asegurar un mayor acceso a los mercados reduciendo o eliminando obstáculos al comercio de bienes y servicios, y segundo, darles un carácter jurídicamente más vinculante a los niveles de acceso a los mercados bajo normas y procedimientos más estrictos de la OMC. En lo que se refiere a la liberalización arancelaría, la última ronda de negociaciones del GATT logró una reducción arancelaria media de 38% en los países industrializados y, desde el punto de vista de los países de América Latina y el Caribe, implicó fuertes compromisos para desmantelar los obstáculos a las importaciones. La obligación central con respecto a los aranceles exige a los países que limiten sus niveles a un máximo especificado o lo que se denomina "consolidación" arancelaría en el marco del GATT. La última ronda dio como resultado un incremento significativo en el número de líneas arancelarias consolidadas. En el caso de los países desarrollados, el incremento pasó de 22% a 72% y para los países en transición, de 78% a 98%. América Latina en su conjunto acordó consolidar prácticamente todas las líneas arancelarias. Esto cobra especial significación cuando se compara con los niveles existentes de consolidado-

nes arancelarias antes de que se iniciara la Ronda Uruguay. En América Latina, sólo estaba consolidado el 38% de las líneas arancelarias para los productos industriales, lo que equivale al 57% de las importaciones. En el caso de los productos agrícolas, los porcentajes eran de 36% y 74% respectivamente. En la actualidad el arancel consolidado para los países de América Latina se ubica en promedio en torno al 35%. Estos esfuerzos unilaterales y multilaterales tenían lugar en una época en que se estaba firmando un gran número de acuerdos de libre comercio en el continente americano. Como se señaló en el Capítulo 2, los acuerdos de libre comercio tienen una larga historia en la región, pero la década de los noventa fue testigo de un resurgimiento de iniciativas de integración comercial bajo el enfoque del nuevo regionalismo. Hacia la época en que se firmó el Acta Final de la Ronda Uruguay, se pusieron en práctica varios acuerdos subregionales, entre los que cabe citar el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y el Mercado Común del Sur (Mercosur). Además, se efectuaron importantes reformas institucionales y de política en los acuerdos existentes, tales como el Pacto Andino (que pasó a llamarse Comunidad Andina, CA, en 1997), la Comunidad del Caribe (Caricom) y el Mercado Común Centroamericano (MCCA). En diciembre de 1994 tuvo lugar la Cumbre de Miami, donde se lanzó el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), la ambiciosa iniciativa para la integración económica del hemisferio. Desde mediados de los noventa, dos países de la región, México y Chile, han estado en proceso de consolidar sus posiciones como centros de comercio estratégicos de la región para un tiempo por venir. En 1994 México logró tres acuerdos importantes basados en el modelo del TLCAN: con Costa Rica, con Colombia y Venezuela (conocido como el Acuerdo del Grupo de los Tres o G-3) y con Bolivia. Los tres acuerdos fueron implementados a comienzos de 1995. Seguidamente, México aprovechó la tendencia y concluyó acuerdos con Nicaragua en 1997 y con el Triángulo Norte (Guatemala, El Salvador y Honduras) en 2000. Además, en 1998 México amplió y profundizó su acuerdo con Chile. Chile, por su parte, se fue estableciendo como centro de comercio de manera gradual y uniforme. Firmó sus primeros y más básicos acuerdos en cuanto

al alcance y a la índole de la cobertura con México en 1991, Venezuela en 1992, Colombia en 1993 y Ecuador en 1994. El nivel de sofisticación se amplió un poco más en los acuerdos de Chile con el Mercosur en 1996 y con Perú en 1998. El impulso más fuerte tuvo lugar en 1996 con la celebración de un acuerdo de libre comercio con Canadá, que era prácticamente una réplica del TLCAN. El acuerdo actualizado entre Chile y México en 1998 también se basaba en el modelo del TLCAN, como los acuerdos de 1999 con los países del MCCA. Más recientemente, Chile ha estado negociando un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos con base en el modelo del TLCAN. Cuando se concrete, se añadirá a la siempre creciente lista de acuerdos norte-sur del hemisferio. Este dinamismo también ha estado presente a nivel extrarregional, sobre todo en el contexto de la iniciativa del Foro de Cooperación Económica AsiaPacífico (APEC). México ingresó al APEC como miembro de pleno derecho en noviembre de 1993, Chile ingresó un año después y Perú en 1998. Durante la Segunda Reunión Presidencial del APEC de noviembre de 1994, celebrada en Indonesia (el mismo año del lanzamiento del ALCA), los dirigentes acordaron establecer la libertad de comercio y de inversión en la región a más tardar en 2010 para las economías industrializadas y en 2020 para los países en desarrollo. Este breve repaso de los esfuerzos de integración de los noventa sería incompleto si no se hace referencia a la participación de la Unión Europea (UE) en América Latina. La UE firmó un acuerdo de cooperación comercial y económica con el Mercosur en 1995, seguido de un acuerdo marco de cooperación con Chile en junio de 1996. No obstante, el proceso de mayor alcance hasta ahora ha sido el Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación entre México y la UE. Este amplio acuerdo marco se celebró en 1997 y dio lugar a la firma de un acuerdo integral de libre comercio entre las dos partes en 1999. El lanzamiento formal de las negociaciones para los acuerdos de asociación entre la UE y el Mercosur y Chile fue convenido en 2000, y Chile firmó el acuerdo en mayo de 2002. Si bien todos los 30 acuerdos recíprocos más algunos acuerdos parciales están vinculados a los objetivos del enfoque del nuevo regionalismo, cada

Acceso a mercados

3CATITULO

país ha perseguido sus propios objetivos de comercio

en el marco de negociaciones multilaterales pueden

estratégico con sus mecanismos preferidos de reduc-

explicarse por las exitosas reformas unilaterales de

ción arancelaria, reglas de origen, normas técnicas y

liberalización del comercio que tuvieron lugar a nivel

otros aspectos administrativos. Esto ha dado lugar a lo

nacional. A su vez, esos mismos compromisos a nivel

que algunos observadores han denominado el efecto

multilateral actuaron como mecanismos para anclar las

"spaghetti bowl" de los acuerdos comerciales (cuadro

reformas internas. De la misma manera, los acuerdos

3.1 y gráfico 3.2). Los problemas potenciales que

de la Ronda Uruguay sentaron las bases para procurar

representa este fenómeno se analizarán en la última

acuerdos regionales dentro de un marco común de nor-

sección de este capítulo en el contexto de los desafíos

mas de comercio mundial y un conjunto más claro de

para las actuales negociaciones en torno del ALCA.

disciplinas bajo las cuales pueden negociarse acuerdos

Pese al efecto del spaghetti bowl, esta revisión

preferenciales. Estas normas mundiales pueden fortale-

histórica permite analizar de alguna manera cómo ha

cerse aún más en la nueva ronda de negociaciones de

interactuado (e ¡nteractuará en el futuro) el nuevo

Doha. Es más, si bien la reciprocidad implícita en una

regionalismo de América Latina con otros enfoques

ronda multilateral genera un respaldo político nacional

para la liberalización del comercio exterior. Algunos de

para continuar la liberalización, y teniendo presentes

los compromisos asumidos por los países de la región

las ventajas económicas de la liberalización multilate-

Gráfico 3.2 El spaghetti bowh tratados de libre comercio vigentes y en proceso de negociación en las Américas

Acceso a mercados

Provisiones en tratados de libre comercio seleccionados en las Américas

TLCAN

V Eliminación arancelaria Reglas de origen por producto (S.A.) V ALADI-reglas de origen Reglas especialessector automotor V AgriculturaV capítulo separado Medidas sanitarias V y fitosanitarias (MSF) Barras técnicas al comercio V Inversión V Solución de controversias (entre inversionistas y Estado) V V Servicios Entrada temporal de personas de negocios V Compras del sector público V Propiedad intelectual V Anf/c/ump/ng-derechos V compensatorios Política de competencia Solución de controversias V TP Laboral-medio ambiente Tratamiento diferenciado y especial

EcuadorChile G-3

MéxicoCaricomChileChileMéxico Cañada- Triángulo Bolivia- República América Mercosur Nicaragua Norte Mercosur Dominicana Central Chile

V V

Notas: TP = Tratado paralelo, F = Los participantes deberán explícitamente desarrollar disciplinas en estas áreas en el futuro, SA= Sistema armonizado. * Los participantes acordaron una exención temporal en la aplicación del antídumping.

ral del comercio, a veces es difícil evaluar las ventajas netas en un foro de negociación en el que participan más de 100 países con intereses estratégicos muy diferentes que actúan como limitaciones para alcanzar nuevos compromisos. Los acuerdos regionales y bilaterales ofrecen ciertas ventajas en este respecto. Estos acuerdos se basan en principios de reciprocidad que afectan a un grupo más pequeño de países. Esto puede generar un mejor ambiente para lograr consenso en torno de la compleja gama de temas incluidos en la agenda de negociaciones actuales, evaluar mejor las ventajas potenciales de la negociación y lograr que el sector privado comprenda y apoye el proceso de liberalización. Asimismo, Ethier (1998) ha señalado que la integración regional puede estimular la liberalización multilateral al facilitar la coordinación. En síntesis, la

ola del nuevo regionalismo que invade al continente americano -incluidas la profundización de los acuerdos existentes y las negociaciones en torno del ALCAdeben entenderse como complemento de las reformas unilaterales y de los esfuerzos multilaterales1.

überalizadón arancelarla preferendal Las negociaciones de acceso a los mercados bajo el "viejo" regionalismo (Capítulo 2) solían realizarse por medio de un arancel preferencial fijo por debajo del arancel de nación más favorecida (NMF) y, en muchos

1 Véanse Devlin y Ffrench-Davis (1999) y Devlin y Estevadeordal (2001).

Cuadro 3.1

CATITU

casos, solo para un grupo selecto de productos o sectores. Las reducciones arancelarias unilaterales y multilaterales erosionaban progresivamente los márgenes de preferencia acordados inicialmente. Para poder mantener esos márgenes constantes en el tiempo, los países tenían que renegociar los acuerdos continuamente. Alternativamente, algunos acuerdos se negociaban por medio de reducciones arancelarias preferenciales como porcentaje de los aranceles de NMF aplicados en cada momento, manteniéndose constantes de esa forma los márgenes de preferencia con el correr del tiempo. En la actualidad, la mayoría de los acuerdos de libre comercio del nuevo regionalismo han seguido el modelo del TLCAN2, basado en un programa de desgravación arancelaria relativamente rápido, automático y casi universal. El mecanismo de eliminación arancelaria sigue cronogramas especificados previamente que van desde la eliminación inmediata hasta una eliminación gradual en diez años, con períodos de transición más prolongados para aquellos productos considerados "sensibles". Las negociaciones comienzan generalmente con un acuerdo sobre un arancel base a partir del cual se aplican calendarios de eliminación gradual. El arancel base puede ser también objeto de negociaciones con el objetivo de comenzar los calendarios de eliminación gradual a partir de niveles más bajos. El gráfico 3.3 muestra la evolución de los aranceles de NMF con respecto a los aranceles preferenciales de 1985 a 1997. En el gráfico se compara el promedio arancelario de NMF aplicado por 11 países de América Latina con la tasa preferencia! promedio aplicada por cada país a todos sus socios comerciales con los cuales existen acuerdos comerciales bilaterales o regionales. Se muestra de manera contundente la reducción simultánea de barreras externas e internas como una de las características clave del nuevo regionalismo minimizando la posibilidad de desviación del comercio. Si bien los aranceles se eliminarán casi en su totalidad de acuerdo con los calendarios de la mayoría de los acuerdos comerciales en vigencia (el porcentaje promedio de excepciones gira en torno del 5%, lo que contrasta favorablemente con la mayoría de los acuerdos tradicionales), la dinámica interna de los programas de eliminación gradual de aranceles varía considerablemente de un acuerdo a otro. En algunos casos, más del 50% de los productos quedaron exen-

tos de aranceles durante el primer año de ejecución del acuerdo; en otros, esos porcentajes no se alcanzarán sino hasta el quinto año o mucho después. Por ejemplo, en el caso del TLCAN, la mayor parte de la liberalización del comercio entre Estados Unidos y Canadá con respecto a México tuvo lugar durante el primer año del acuerdo, en tanto que el grueso de la liberalización de México con respecto a sus socios del TLCAN se concretó cinco años después de iniciado el acuerdo. En el gráfico 3.4 se muestran los márgenes de preferencia promedio de algunos países de la región. En el gráfico se compara el arancel promedio de NMF con el arancel preferencial promedio que aplica cada país a sus socios comerciales de la región con los cuales ha firmado un acuerdo comercial. En el gráfico 3.5a se calcula el porcentaje de líneas arancelarias que quedarán liberalizadas en su totalidad para 2005 como resultado de la ejecución de los programas existentes de liberalización arancelaria, mientras que los gráficos 3.5b y 3.5c presentan estimaciones en términos del monto de comercio intrarregional que abarcan esos acuerdos y el porcentaje que quedaría plenamente liberalizado para 2005 suponiendo que se mantiene estable la estructura del comercio exterior. Con base en la estimación de que alrededor del 80% del comercio total intrahemisférico quedará liberalizado para 2005, año en que se prevé la entrada en vigencia del ALCA, y el hecho de que el cumplimiento con las normas multilaterales exige que la liberalización cubra "lo esencial de los intercambios comerciales"3, puede llegarse a la conclusión de que la mayoría de las dificultades para negociar la liberalización del comercio en el ALCA afectará a aproximadamente el 10% de los flujos actuales de los intercambios intrarregionales.

2 El mecanismo interno de eliminación arancelaria en el Mercosur también siguió un programa lineal automático. 3 El artículo XXIV (8) del GATT establece que para que las uniones aduaneras y las zonas de libre comercio se consideren como tales bajo las normas de comercio multilateral, deberán prever la eliminación de derechos y otras medidas restrictivas con respecto a "lo esencial de los intercambios comerciales". No existe una definición de aceptación universal sobre lo que constituye "lo esencial de los intercambios comerciales". Han surgido controversias en las partes en cuanto a si los criterios deberían ser el número de líneas arancelarias liberalizadas, el valor del comercio liberalizado, una combinación de ambos, o si deberían incluir o no todas las categorías principales de productos (por ejemplo, agricultura). En este cálculo estamos usando el 90% del comercio como nivel de corte para la definición de "lo esencial de los intercambios comerciales".

Acceso a mercados

NMF y liberalización de aranceles preferenciales, América Latina, 1985-1997

Nota: Los países incluidos son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. Fuente: Estevadeordal y Shearer (2002).

¿Inciden los acuerdos de comercio preferencial en el comercio?

Gráfico 3.4

Arancel promedio de NMF y preferencial para todos los productos, 1999 (En oorcentajos)

Fuente: Cálculos del BID usando únicamente aranceles ad va/orem.

dos y medio entre sus integrantes. Estevadeordal y Robertson (2002) han examinado los efectos de los acuerdos preferenciales en el volumen del comercio

En el último decenio, gran parte de la literatura espe-

bilateral empleando una ecuación gravitacional que

cializada ha tratado de evaluar los efectos de los

incluye una medida precisa de los aranceles preferen-

acuerdos de comercio preferencial sobre los flujos de

ciales6. En este estudio se analiza el efecto de los aran-

comercio, el bienestar mundial y las repercusiones

celes preferenciales y de los aranceles de NMF sobre el

para el sistema de comercio multilateral4. En general,

volumen del comercio, con base en una especificación

esta literatura se ha centrado en determinar si esos

que propugnaron Anderson y van Wincoop (2000) con

acuerdos son buenos o malos para el bienestar mun-

datos de varios países de América Latina y sus princi-

dial desde una perspectiva teórica. No obstante, la

pales socios comerciales industrializados: Estados Uni-

evidencia empírica sigue siendo relativamente limitada

dos, Canadá, Europa y Japón.

y sabemos aún muy poco sobre la magnitud y la sig-

Una de las ventajas de este enfoque gravita-

nificación de la eliminación de obstáculos al comercio

cional es que compara directamente las contribuciones

de forma preferencial sobre los volúmenes de comer-

de las fricciones de "política", como los aranceles, con

cio bilateral. En casi toda la literatura reciente se han analizado los efectos de los acuerdos de comercio preferencial sobre el comercio utilizando un modelo gravitacional que incluye variables ficticias para acuerdos comerciales (véase el recuadro 3.1)5. En general, son muy pronunciados los efectos de un acuerdo de libre comercio en los intercambios que tienen lugar entre los miembros del acuerdo. Frankel (1997) determinó que la formación de la Comunidad Europea incrementó el comercio entre los países europeos en aproximadamente 65%, y que el Mercosur y el Pacto Andino estimularon el comercio en un factor de aproximadamente

Véanse Bhagwati y Panagariya (1996), Frankel (1997), y Bhagwati, Krishna y Panagariya (1999). 5

Véase Frankel (1997). Existe también una cantidad considerable de literatura que se basa en modelos de equilibrio general que calculan el impacto de la liberalización sobre el comercio, e incluyen escenarios de acuerdos de comercio regional que no se mencionan aquí. 6

Linnemann y Verbruggen (1991) estudiaron explícitamente el impacto de los aranceles sobre los perfiles de comercio bilateral utilizando un modelo gravitacional. No obstante, Estevadeordal y Robertson (2002) hicieron el primer estudio que incorporó explícitamente tasas arancelarias preferenciales en un modelo gravitacional.

Gráfico 3.3

CAPITULO

Gráfico 3.5a

Liberalización comercial en 2OO5 Porcentaje de productos liberalizados en 2O05

Nota: El primer país es el importador (país otorgante en la relación bilateral) y el segundo es el exportador (país beneficiario en la relación bilateral). Fuente: Estevadeordal, Harris y Shearer (2002).

Gráfico 3.5b

Porcentaje de importaciones liberalizadas en las Americas (Estados Unidos y Canadá incluidos]

Gráfico 3.5c

Porcentaje de importaciones liberalizadas para América Latina

Fuente: Estevadeordal, Harris y Shearer (2002).

Acceso a mercados

El modelo gravitacional constituye un marco útil para evaluar el impacto de las variables de política en el comportamiento de los flujos bilaterales entre los países, como el comercio, la inversión extranjera directa (IED) o las corrientes migratorias. El modelo gravitacional fue aplicado por primera vez al análisis de los flujos de comercio internacional por Tinbergen (1962), Poyhonen (1963) y Linnemann (1966). Su nombre deriva de su similitud con la física newtoniana, porque establece que las grandes entidades económicas, como los países o las ciudades, ejercen un poder de atracción sobre las personas (modelos migratorios), sus bienes (modelos de comercio) o el capital (modelos de IED). La forma más simple del modelo gravitacional para el comercio internacional supone que el volumen de comercio entre dos socios comerciales cualesquiera es una función creciente de sus ingresos y poblaciones y una función decreciente de la distancia entre ellos. También es común utilizar las llamadas variables ficti-

cias para captar efectos geográficos (como la referencia a una frontera común entre ambos países, o el acceso al mar de uno de ellos), similitudes culturales e históricas (por ejemplo, si dos países hablan el mismo idioma o estaban unidos por vínculos coloniales en el pasado), integración regional (por ejemplo, si son miembros de un acuerdo de libre comercio o emplean una moneda común), así como otras variables de política macroeconómica (como la volatilidad del tipo de cambio bilateral). Pese a que se ha generalizado su uso debido a su éxito empírico, al modelo gravitacional siempre le ha faltado un sustento teórico riguroso, y desde hace mucho tiempo se lo critica por ser un modelo ad hoc. Pese a ello, Anderson (1979), Bergstrand (1985), y Helpman y Krugman (1985) derivaron ecuaciones gravitacionales de los modelos de comercio exterior basados en la diferenciación de los productos y en rendimientos a escala creciente. Evenett y Keller (2002) aportan un buen panorama de este debate.

las fricciones "geográficas" debidas principalmente a

Canadá y de otro acuerdo que está negociando

los costos de transporte7. Un resultado uniforme que se

actualmente con Estados Unidos. Por consiguiente, los

deduce de la literatura sobre ecuaciones gravitaciona-

acuerdos de libre comercio son una manera expedita

les es que los costos de transporte, utilizando como

de buscar nuevas oportunidades comerciales con

variable "proxy" la distancia a los mercados, tienen un

socios distantes, como en el caso de los acuerdos con

efecto marcado y significativo sobre los volúmenes de

la UE u otros socios comerciales del norte.

comercio. Si el efecto de la distancia domina los efectos de los obstáculos al comercio, los países que están

Reglas de origen

relativamente lejos de los grandes mercados pueden no experimentar grandes beneficios de los acuerdos

Las reglas o normas de origen constituyen un aspecto

de integración. Estevadeordal y Robertson (2002), sin

importante pero a menudo olvidado en el análisis del

embargo, encontraron que las elasticidades arancela-

acceso a los mercados en los acuerdos de libre comer-

rias (la variación porcentual de los volúmenes de

cio. Cuando se firma un acuerdo de este tipo, cada

comercio inducidas por una variación de 1 % en los

país mantiene sus propios aranceles externos con res-

aranceles) son casi equivalentes en magnitud a los

pecto al mundo exterior8. En la medida en que estas

efectos de la distancia. Esto sugiere que si bien los países no pueden modificar su ubicación geográfica, sí pueden modificar su política comercial de manera de incrementar los beneficios del comercio. Por ejemplo, Chile, que tiene una desventaja geográfica por su distancia de la mayoría de los mercados industrializados, registró un gran incremento del comercio bilateral tras firmar un acuerdo con México. Se espera un resultado similar de un acuerdo reciente que Chile celebró con

Es importante entender la magnitud del impacto que tiene la eliminación de estas fricciones en el comercio, dado que algunos estudios también encuentran una relación positiva entre el comercio y el crecimiento (Frankel y Romer, 1999). No obstante, la aseveración de que la liberalización del comercio favorece el crecimiento ha sido cuestionada por otros (Rodríguez y Rodrik, 1999). 8 Esta es una diferencia fundamental con la unión aduanera, en la cual los miembros mantienen aranceles externos comunes con respecto al resto del mundo.

Recuadro 3.1 Introducción al modelo gravitacional

CAPITULO

barreras difieren, siempre existe el incentivo de importar un bien a través del país con las barreras más bajas. Se requieren entonces reglas de origen para evitar esa triangulación del comercio9. Las reglas especifican las condiciones que deben satisfacer los bienes para ser considerados "originarios" del país y por lo tanto susceptibles de un tratamiento arancelario preferencial. El crecimiento del comercio internacional de bienes que no son manufacturados en un solo país ha hecho de la cuestión de las reglas para determinar el "origen" de los bienes comercializados una de las áreas más importantes y complejas de las negociaciones sobre acceso preferencial a los mercados. Si bien las reglas más sencillas se apoyan en un criterio único y uniforme para todos los productos, como en los acuerdos de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), los tratados más complejos como el TLCAN10 utilizan una regla general y reglas específicas adicionales negociadas a nivel del producto, que combinan de diferentes maneras tres métodos para establecer una "transformación sustancial". Esos métodos pueden definirse en términos de un enfoque de "cambio de fracción arancelaria", un criterio de "valor agregado" o una "prueba técnica"11. Las reglas de origen contenidas en el acuerdo de libre comercio entre Estados Unidos y Canadá son precedentes inmediatos del modelo del TLCAN, pero con un grado más bajo de especificidad. Las reglas negociadas bajo el acuerdo del G-3, los acuerdos bilaterales mexicanos con Costa Rica y Bolivia y el reciente acuerdo bilateral chileno con México y Canadá también se aproximan al modelo del TLCAN. Mientras tanto, las reglas introducidas en el Mercosur y en los acuerdos bilaterales con Chile y Bolivia, así como las del MCCA, pueden considerarse modelos intermedios entre los dos casos extremos12. Aunque las reglas de origen son muy conocidas para los juristas que se ocupan del comercio y los especialistas en asuntos aduaneros (Vermulst y Bourgeois, 1994), apenas hace poco captaron la atención de los economistas. Son muy conocidas las repercusiones de los intereses políticos y económicos para definir las reglas de origen, pero se han hecho pocos intentos de calcular su magnitud. El análisis económico ha sido relativamente limitado tanto en términos de formulación de modelos formales como de pruebas empíricas. Se ha sostenido que la forma en que se definen y apli-

can las reglas de origen dentro de los acuerdos preferenciales modernos desempeña un papel importante para determinar el grado de protección que confieren y el nivel de los efectos de distorsión del comercio que producen (Hoekman, 1993). Uno de los tratamientos más convincentes del proteccionismo "oculto" potencial de las reglas de origen ha sido el de Krishna y Krueger (1995), quienes sostienen que siempre que los márgenes de preferencia sean amplios y las reglas restrictivas, pueden inducir un cambio en las fuentes de recursos, pasando de insumes no regionales de bajo costo a insumas regionales de alto costo para que los productores puedan aprovechar las tasas preferenciales. De esa manera, la aplicación de reglas restrictivas puede proporcionar protección adicional para los productores regionales de bienes intermedios, en detrimento de los productores de bienes finales o que intervienen en etapas posteriores de la producción. Es más, los productores externos de bienes intermedios perjudicados por las reglas restrictivas pueden tener el incentivo de trasladar las instalaciones de producción al país de costo más bajo dentro de la región, aunque no sea el productor con el costo más bajo del mundo.

9 Se ha elegido la expresión "triangulación del comercio" para traducir los términos deí inglés "trade deflection". 10

Cabe señalar que el TLCAN contiene el régimen de origen más sofisticado que se na concebido hasta ahora. Estas reglas, muy desagregadas y heterogéneas, abarcan varias páginas y utilizan diferentes tipos de metodologías de origen. Se comprende así que la historia de negociaciones del TLCAN esté repleta de batallas acerca del contenido de las reglas específicas de origen, dado que la diferencia entre una regla favorable y una desfavorable puede representar millones de dólares anuales para algunas empresas. 11 El criterio de "cambio de fracción arancelaria" exige que después de la transformación de uno o más insumes importados en el país exportador (de origen), el producto procesado exportado se clasifique en una categoría diferente de la nomenclatura arancelaria en la cual fueron Gasificados los insumas importados. El criterio de "valor agregado" prescribe el porcentaje mínimo de valor que debe agregarse en el país exportador o el porcentaje máximo de valor correspondiente a las importaciones para poder calificarlas como originarias. Por último, "la prueba técnica" se basa en las operaciones de manufactura o procesamiento que son necesarias para conferir la calificación de "originario". 12 Si bien el método para establecer el origen de un producto constituye el elemento central de un régimen de origen en un acuerdo de libre comercio, existen otras disposiciones importantes que no se analizan en este capítulo y que incluyen las disposiciones sobre acumulación que establecen las condiciones bajo las cuales las importaciones procedentes de ciertas fuentes pueden contarse como si fueran de suministro nacional en el país exportador que recibe el trato preferencial. La existencia o no de normas sobre reintegro de derecnos de aduana incide en otras disposiciones vinculadas a la consideración del origen.

Acceso a mercados

Como se indica en un documento reciente de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), la simple concesión de preferencias arancelarias o el acceso a los mercados exentos de impuestos para las exportaciones que tienen origen en los países menos desarrollados no asegura automáticamente que los países beneficiarios utilicen eficazmente las preferencias comerciales (UNCTAD 2001, pág. 8). Brenton y Manchin (2002) calcularon que en 1999, época en que el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) de la UE abarcaba teóricamente el 99% de las exportaciones procedentes de países que reunían los requisitos para acogerse a ese sistema, solamente el 31% de las exportaciones se beneficiaban de estos aranceles preferenciales. Según los autores, esto se debía principalmente a las reglas restrictivas que imponía la UE, sumadas a los costos de cumplimiento de esas reglas. Estevadeordal y Miller (2002) han mostrado también que en el caso del TLCAN, las preferencias desaprovechadas (UNCTAD, 2001) pueden estar directamente relacionadas con los efectos restrictivos y los costos de cumplimiento de las reglas de origen13. El estudio muestra que para los sectores donde las reglas de origen del TLCAN se volvieron más restrictivas con respecto a las normas que regían los acuerdos previos de libre comercio entre Estados Unidos y Canadá, las "tasas de utilización" o el porcentaje de intercambios que utilizan aranceles preferenciales en contraposición a los aranceles de NMF registraron una fuerte reducción (gráfico 3.6). Dependiendo de cada sector, este efecto puede atribuirse a la súbita carga administrativa de tener que cumplir un nuevo conjunto de reglas complicadas a las cuales las empresas finalmente tendrán que ajustarse, o a los efectos absolutamente restrictivos de normas más restrictivas. Las reglas de origen deberán considerarse instrumentos de política primarios en toda negociación de acceso a los mercados, y no solo auxiliares en la aplicación de un instrumento primario como son los aranceles preferenciales. Estevadeordal (2000) documentó la interacción entre el grado de restricción de las reglas de origen del TLCAN y la velocidad de la liberalización arancelaria, subrayando la importancia de considerar las reglas de origen como instrumentos clave de política en el diseño y la ejecución de los acuerdos de libre

Gráfico 3.6

Del TLC entre EE.UU. y Canadá hacia el TLCAN: regla de origen y tasa de utilización

Fuente: Estevadeordal y Miller (2002).

comercio. En el caso del TLCAN, en el estudio se determina que el régimen de origen desempeñó claramente su función principal como instrumento contra la triangulación del comercio. Se encuentra también una clara correlación entre el diferencial de aranceles de NMF de México y Estados Unidos, lo que constituye un incentivo para la triangulación del comercio, y el grado de restricción impuesto por las reglas de origen. No obstante, como se comentó anteriormente, esas reglas pueden tener un efecto proteccionista adicional, intencional o no. En el caso del TLCAN, es evidente que los sectores con reglas de origen más restrictivas fueron también los que tuvieron períodos más largos de eliminación gradual de aranceles; es decir, las reglas de origen y los períodos de eliminación arancelaria pueden considerarse instrumentos complementarios de una política aran-

13 Desde el punto de vista metodológico, el estudio se basa en el hecho de que el régimen arancelario preferencia! negociado en el acuerdo de libre comercio entre Estados Unidos y Canadá no se modificó en el marco del TLCAN, en tanto que los principales cambios en las condiciones de acceso a los mercados se debieron a la drástica modificación del régimen de origen.

¿Inciden las reglas de origen en el comercio?

CAPITULO

celaría discriminatoria. No obstante, una interpretación

nen disposiciones sobre la aplicación de medidas no

más sofisticada de este resultado sería la existencia de

arancelarias, pero en la mayoría de los casos se aplican

un efecto de sustitución; es decir, si bien los aranceles

de forma unilateral a todos los socios comerciales (fija-

preferenciales quedarían plenamente eliminados al final

ción de precios mínimos, mecanismos automáticos de

del período de eliminación arancelaria, el requisito de

concesión de licencias, licencias no automáticas, contin-

origen seguiría en pie, lo que daría ciertos efectos de

gentes arancelarios15, prohibición de importaciones,

protección. Tomando prestada la jerga de la literatura

medidas monopolísticas en la administración de impor-

sobre protección endógena, podría concluirse que las

taciones y otras medidas técnicas). Durante el período

mismas fuerzas que pujan por la protección arancelaria

previo a la reforma de la liberalización del comercio, la

también pujan por reglas de origen más estrictas .

mayoría de los países exigían licencias de importación para asegurar que las importaciones no excedieran los

Obstáculos o la liberalización del acceso o los mercados: medidas no arancelarías

contingentes preestablecidos. Estos niveles podían ser modificados por las autoridades si se producían crisis cambiarías en el extranjero, y en la práctica se convir-

Dado que los gobiernos han abandonado en un grado

tieron en un instrumento para hacer frente a problemas

significativo el proteccionismo generalizado, están bus-

de balanza de pagos. Los países de la región elimina-

cando cada vez más otros instrumentos restrictivos del

ron gradualmente los límites cuantitativos a las importa-

comercio que puedan utilizar con eficacia a nivel secto-

ciones unilateralmente y dentro del marco de los

rial. De allí surge el creciente interés en las reglas de ori-

compromisos multilaterales asumidos durante la Ronda

gen y otras medidas no arancelarias. Uno de los

Uruguay. No obstante, permanecen disposiciones que

principales logros de varias rondas de negociaciones

podrían restringir el comercio, como los mecanismos de

comerciales multilaterales en el contexto del GATT ha

compras del gobierno, el uso inadecuado de medidas

sido la constante reducción de aranceles en sectores y

antidumping y el empleo creciente de ciertas políticas

países. Las reducciones arancelarias negociadas duran-

competitivas y medidas técnicas para efectos de protec-

te la Ronda Kennedy (1967) y la Ronda Tokio (1979)

ción. El gráfico 3.7 presenta una estimación general de

fueron seguidas por un uso cada vez mayor de obstá-

la cobertura de las medidas no arancelarias así como

culos no arancelarios en forma de restricciones cuanti-

una medición de la incidencia de las medidas cuantita-

tativas. La Ronda Uruguay hizo un importante avance

tivas y técnicas16. Pese a que su importancia difiere

en la reducción de esos tipos de obstáculos al comercio. Si bien adhieren a las normas de la OMC, los países

son significativas, sobre todo porque podrían utilizarse

están apoyándose cada vez más en formas más sutiles

como mecanismos proteccionistas17.

mucho de un país a otro, es evidente que estas medidas

de protección como las investigaciones antidumping o el uso de normas técnicas. El nivel de protección que confieren esos obstáculos es mucho más difícil de cuantificar que el de los aranceles u otras restricciones cuantitativas, lo que dificulta las negociaciones para su eliminación. Pero aunque sea difícil determinar el equivalente arancelario de las restricciones cuantitativas, a menudo resulta prácticamente imposible calcular los costos para el importador de la tramitación de un permiso sanitario, una modificación de los requisitos de embalaje o la aplicación no uniforme de normas aduaneras. Los beneficios de la liberalización del comercio tradicional pueden reducirse sobremanera si los países simplemente compensan sus concesiones imponiendo medidas técnicas ocultas de carácter proteccionista. La mayoría de los acuerdos regionales contie-

14 Puede encontrarse una extensión de este análisis en Cadot et al. (2002). 15 Un contingente arancelario es un arancel de dos niveles. En un período dado, se aplica el arancel más bajo de la cuota a una cantidad dada de primeras importaciones y un arancel más alto, superior a la cuota, a todas las importaciones subsiguientes. 16 Estas medidas se basan en datos compilados por la UNCTAD y el Banco Interamericano de Desarrollo en el proyecto "TRAINS for trie Americas". 17 No son muchas las pruebas empíricas de los costos administrativos de las medidas no arancelarias y otras disposiciones normativas. Utilizando datos a nivel de empresas, Koskinen (1983) calculó que los costos de cumplimiento administrativo en el marco del Acuerdo de Libre Comercio entre la Comunidad Europea (CE) y la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) estaban comprendidos entre el 1,4% y el 5,7% del valor de las transacciones de exportación, en tanto que según Holmes y Shephard (1983), la transacción de exportación promedio de la AELC a la CE exigía 35 documentos y 360 copias.

Gráfico 3.7

Indicador de incidencia de las medidas no arancelarias (MNA) (En porcentaje de líneas arancelarías afectadas por MNA)

El CASO ESPECIAL DE LA LIBERALIZACIÓN DEL COMERCIO DE PRODUCTOS AGRÍCOLAS La producción agropecuaria es un sector sensible, complejo y heterogéneo para la mayor parte de los países del hemisferio occidental, y tiene diferente importancia y significado para cada país. En general, absorbe una proporción considerable de la población económicamente activa y representa un elevado porcentaje del producto interno bruto (PIB) y de las exportaciones. Las pequeñas economías, como las de la mayoría de los países del Caribe, muestran una fuerte dependencia de los acuerdos preferenciales o de los regímenes de acceso exento de impuestos como el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) o los acuerdos de Lomé-Cotonou entre la UE y los países del ACP (países de África, del Caribe y del Pacífico, signatarios del Convenio de Lomé-Cotonou con la UE). La eliminación de subsidios es un tema delicado para los países importadores netos de alimentos, porque dependen de las importaciones de productos de bajo costo y en consecuencia se resisten a la eliminación de incentivos a la exportación en el mundo desarrollado, como los subsidios y créditos a la exportación de productos agrícolas y los mecanismos de asistencia alimentaria. Para las economías de mediano tamaño, como Brasil y Argentina, la producción agropecuaria

es un sector competitivo con fuerte potencial para generar excedentes en la balanza comercial y es de esperar que estos países exijan una mayor liberalización. Para las grandes economías, como la UE, Estados Unidos y Japón, la producción agropecuaria es un sector políticamente sensible debido a la actividad de los grupos de presión en el proceso legislativo. Como resultado, la producción agropecuaria debe entenderse como una cuestión estratégica para todos los países americanos en todas las negociaciones comerciales regionales y multilaterales. Pese a los logros del Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay, este sector sigue siendo el más protegido en la economía mundial. La protección mediante aranceles a¿ valorem es todavía el principal vehículo de la protección del comercio; no obstante, los productos agrícolas son únicos porque están protegidos por aranceles específicos y mixtos, contingentes arancelarios, restricciones sanitarias, subsidios internos y a la exportación y muchos tipos diferentes de obstáculos no arancelarios (concesión de licencias, normas, restricciones voluntarias a la exportación, prohibiciones, comercialización por parte del Estado, etc.). En esta sección se examinan algunos de esos instrumentos de política que se utilizan actualmente en el hemisferio occidental para proteger al sector agropecuario. Se analizan el comercio actual de productos agrícolas en la región, los perfiles arancelarios y los niveles de protección comparativos18'19. El comercio de productos agrícolas en el hemisferio occidental asciende a un total de US$200.000 millones y representa aproximadamente el 30% del comercio agrícola mundial y el 7% del comercio hemisférico total. Aproximadamente la mitad de los países incluidos en este estudio registran un

18 Véanse en el apéndice 3.1 definiciones y metodologías utilizadas en esta sección. 19 En este capítulo se utilizan datos procedentes de la Base de Datos Hemisférica de las Américas (2001) para 30 de los 34 países miembros del ALCA (excluidos Belice, Surinam, Guyana y Haití, debido a la falta de datos relacionados con el comercio). El objetivo es construir un perfil completo de los niveles de protección por país y por grupos principales de productos. En el estudio se utilizan aranceles aplicados de NMF, porque estos serán los aranceles que se utilicen en las negociaciones del ALCA. Por consiguiente, no se consideraron los aranceles preferenciales ni los que se aplican dentro de un mismo bloque.

Acceso a mercados

superávit comercial en el rubro de productos agrícolas. El gráfico 3.8 muestra el desempeño del comercio como porcentaje del PIB de los cinco bloques regionales dentro del hemisferio occidental. Aunque el TLCAN es holgadamente el mayor comercializador de productos agrícolas del hemisferio, tiene el comercio más pequeño como porcentaje del PIB. El Mercosur y Centroamérica registran el excedente comercial más amplio en términos relativos, mientras que los 15 países del Caribe registran un déficit global, concentrado principalmente en los productos alimentarios. En particular, en 2000 Estados Unidos, Argentina, Brasil y Canadá tenían, respectivamente, los excedentes comerciales más grandes en el sector agrícola, en tanto que México, Venezuela, Bahamas y República Dominicana registraban los déficit más pronunciados (véase el cuadro 1 del apéndice 3.1). Los métodos más comúnmente empleados para medir la protección arancelaria son el promedio arancelario y la dispersión arancelaría medida por la desviación estándar. El arancel promedio para los productos agropecuarios de la región es 16%; Barbados, Bahamas, México, Dominica, República Dominicana y Canadá tienen los aranceles equivalentes ad valorem (EAV) más altos, con un promedio de más de 20%. Nicaragua, Chile, Guatemala y Bolivia tienen los aranceles promedio más bajos, inferiores a 10% (véanse el gráfico 3.9 y el cuadro 1 del apéndice 3.1). No obstante, medidas estadísticas agregadas tales como la media y la dispersión no dan la imagen completa. Por ejemplo, comparar la media y la mediana del universo arancelario puede proporcionar importante información sobre la política de comercio exterior de diferentes países20. En la mayoría de los países del hemisferio occidental, la media y la mediana arancelarías son muy próximas, lo que indica que su universo arancelario presenta una distribución normal. No obstante, en Canadá, la UE y Estados Unidos, la mediana es

20 La media aritmética es lo que comúnmente se denomina promedio y es la suma de todos los valores de la variable dividida por la cantidad de observaciones. La dispersión se calcula a partir de la desviación estándar, que mide el grado al cual un valor varía de la media de la distribución. La mediana es el punto medio de la distribución del universo arancelario en orden ascendente de valores: la mitad de las observaciones se encuentra por encima de la mediana y la mitad por debajo.

Gráfico 3.8

Comercio agrícola total en el hemisferio occidental, 2OOO (En porcentaje del PIB)

note: "Otros" incluye chile, Republica Dominicana y Panama. Fuente: Base de Datos Hemisférica de las Américas (2001).

Gráfico 3.9

Estructura arancelaria en agricultura, 2OOO

Fuente: Cálculos del BID basados en la Base de Datos Hemisférica de las Américas (2001), incluyendo la conversión de los aranceles específicos y mixtos en aranceles ad valorem.

mucho más baja que la media. Esto indica la presen-

celes específicos y mixtos y de contingentes arancela-

cia simultánea de un gran número de líneas arancela-

rios23. Los países del TLCAN en particular se destacan

rias que están muy por debajo de la media, y un

por el uso de esos aranceles. Más de la tercera parte

número más pequeño de líneas arancelarias con tasas

de los aranceles de Estados Unidos son específicos; le

muy elevadas, llamadas comúnmente "picos arancela-

sigue Canadá con 19% y México con 1 %. Algunos paí-

rios" o "megaranceles". En otras palabras, estos paí-

ses del Caribe también aplican aranceles específicos,

ses aplican aranceles muy elevados a un grupo muy

lo que resulta en una mayor protección cuanto más

pequeño de productos sensibles, en tanto que el resto

competitivo sea el país exportador. Todos los países

de sus aranceles se mantiene en niveles bajos21.

sudamericanos

Canadá se ubica en primer lugar con 98 líneas aran-

valorem.

emplean únicamente

aranceles

celarías por encima de 50%, y algunos productos del

La concentración de exportaciones en algunos

sector de la molienda de trigo que alcanzan tasas

grupos de productos agrícolas específicos es un fenó-

equivalentes de hasta 530%. En el caso de Estados

meno evidente en los países de América Latina y el

Unidos, 4% de sus líneas arancelarias (61 líneas) tie-

Caribe. Puede utilizarse el índice de Hirschmann-Her-

nen tasas superiores a 50% y hasta 350% en algunos

findahl (HHI)24 para medir el grado de concentración

productos derivados del tabaco. No obstante, la ele-

del comercio en productos específicos (véanse los grá-

vada proporción de tasas bajas de Estados Unidos

ficos 3.10a y b y el apéndice 3.1). Según el HHI, las

(83% de sus líneas arancelarias tienen tasas inferiores

exportaciones están aproximadamente siete veces más

a 15%) contrarrestan el impacto de sus megaranceles

concentradas que las importaciones. Los países del

y resultan, en definitiva, en un promedio general bajo. En el caso de México, 5% de sus líneas arancelarías (54 líneas) se encuentran por encima de 50% y llegan hasta 260%. Pero México también registra la tercera media más alta de todos los países del ALCA (23%). Todos los países sudamericanos con excepción de Perú tienen medias y medianas muy próximas. Esto demuestra que en los noventa el proceso de liberalización se logró sin exclusiones en el sector agropecuario. Los países del Mercosur en particular han experimentado una fuerte convergencia en sus aranceles agrícolas. Todos estos países tienen medias de aproximadamente 12%; medianas de exactamente 13%, y desviaciones estándar de aproximadamente 6%. Los países andinos tienen medias y medianas que oscilan entre 10% y 17% y dispersiones inferiores a 6,5%. Chile es un caso particular. Aunque sus aranceles ad valorem parecen contarse entre los más bajos, y se ubican en 9% para todos los productos, las importaciones de productos agrícolas están sujetas a bandas de precios22 y otras restricciones que dan una protección significativa contra las importaciones. Este es un claro ejemplo de cómo los obstáculos no arancelarios dificultan la medición de la protección arancelaria. Otra medida importante de protección arancelaria es el tipo de arancel aplicado. Las barreras arancelarias en el sector agrícola no solo se basan en aranceles ad valorem, sino en el amplio uso de aran-

Olarreaga y Soloaga (1997) estudian varias condiciones de este sector que están correlacionadas con una elevada protección arancelaria, incluidos altos niveles de concentración industrial, bajos coeficientes de penetración de importaciones, baja participación de la producción del sector que es adquirida por otros sectores como intermediarios, elevada razón mano de obra-capital y una pequeña proporción de comercio intraindustrial. 22

Las bandas de precios regulan los mercados para que los precios se mantengan dentro de un rango especificado. En el caso de Chile, por ejemplo, la banda de precios del trigo es un par de aranceles variables: uno aumenta para defender un precio mínimo y otro baja para defender el precio máximo. La banda tiene dos aranceles, un arancel ad valorem que se impone siempre, y un arancel específico que está determinado por un algoritmo arancelario. Cuando los precios internacionales se encuentran entre el mínimo y el máximo, el arancel específico es O y sólo se impone el arancel ad valorem. Cuando los precios internacionales están por debajo del mínimo o por encima ael máximo, se aumenta o se baja el arancel específico para mantener el precio dentro de los límites fijados. La banda de precios pierde su capacidad de compensar los precios internacionales cuando el incremento del arancel alcanza su nivel consolidado o cuando se reduce a cero. Véase Skully (2001 b). 23

Los aranceles ad valorem se calculan como porcentajes del valor de los bienes, que normalmente es CIF (costo, seguro y flete). Los aranceles específicos se calculan como un valor fijo por unidad de volumen (por ejemplo, dólar por kilogramo) y en consecuencia producen niveles más elevados de protección cuanto más competitivo es el país exportador (cuando los precios de importación son más bajos, los equivalentes ad valorem son más altos). Los aranceles mixtos o compuestos son una combinación de tasas ad valorem y tasas específicas para la misma línea arancelaria. 24

El índice de Hirschmann-Herfindahl (HHI) es igual a la suma de las proporciones cuadráticas de todos los productos (líneas arancelarias) exportados. Cuando un solo producto de exportación o línea arancelaria produce todos los ingresos, el HHI es igual a 100; cuando los ingresos de exportación se distribuyen equitativamente en un gran número de productos, el HHI se aproxima a cero (apéndice 3.1).

Acceso a mercados

Caribe y de Centroamérica tienen los niveles más elevados de concentración de exportaciones en productos específicos. Cabe citar como ejemplos San Kitts y Nevis, donde el azúcar no refinada representa el 75% de las exportaciones agrícolas; Santa Lucía, donde el banano y la cerveza representan el 92% de las exportaciones, y Honduras, donde el café y el banano representan el 74% de las exportaciones. Los países más diversificados en términos de exportaciones son Estados Unidos, Canadá y México. Un país cuyas exportaciones principales son, por ejemplo, el azúcar y el banano, no se interesa por el nivel general de aranceles impuestos por otro socio comercial sino sobre todo por los aranceles aplicados a sus principales exportaciones. De hecho, este país estará interesado en el acceso adicional que tendrían sus principales productos mediante negociaciones multilaterales y regionales. Los agregados estadísticos como los indicados (medias, medianas y dispersiones) no miden la importancia real y los niveles de protección arancelaria en productos muy específicos y sensibles. Una mejor medida en esos casos es el índice de la razón arancelaria relativa (Relativa Taríff Ratio, RTR), desarrollada originalmente por Sandrey (2000). Este índice considera un mundo formado por dos países, donde cada rubro arancelario del país A está ponderado por las exportaciones totales del país B para el mismo rubro arancelario, y viceversa (apéndice 3.1). El índice se construye como la razón entre los aranceles que debe pagar un país en el numerador y los aranceles que impone en el denominador. Siguiendo el concepto del RTR, Jank, Giordano y Devlin (2002) proponen una extensión del mismo a nivel regional denominado índice regional arancelario sensible a las exportaciones (Regional Export Sensitíve Tariff, REST, véase el apéndice 3.1). Este índice agrega en un solo indicador todos los aranceles que enfrenta y que impone cada país a nivel regional, y representa una razón del valor ponderado de esos aranceles por el comercio total. El índice mide los aranceles que cada país enfrenta de parte de sus socios comerciales, ponderados por sus exportaciones totales en el numerador y los aranceles que cada país impone a sus socios, ponderados por las exportaciones totales de dichos socios comerciales en el denominador, calculados bilateralmente. Ambos índices, el RTR y el REST, pueden utilizarse para medir las conce-

Gráfico 3.1Oa Concentración del comercio agrícola índice Hirschmann-Herfindahl (HHI) para las exportaciones (O-1OO) (En porcentaje!

Fuente: Cálculos del BID basados en la Base de Datos Hemisférica de las Américas (2001).

Gráfico 3.1Ob Concentración del comercio agrícola índice Hirschmann-Herfindahl (HHI) para las importaciones (O-1OO) (En porcentaje)

Fuente: Cálculos del BID basados en la Base de Datos Hemisférica de las Américas (2001).

Acceso a mercados

sienes que estaría haciendo cada país en relación con

Gráfico 3.11

las que recibiría, en caso de que se eliminasen las barreras para el comercio de productos agrícolas. La

Arancel agrícola ponderado, enfrentado e impuesto (En porcentaje)

ventaja del índice REST es que puede ir más allá del ralización en el ámbito regional o multilateral. En el gráfico 3.11 se presenta el valor de los aranceles agrícolas que enfrentan e imponen 20 países de las Américas y las naciones de la Caricom. En el gráfico 3.12 se presenta el cálculo del índice REST para productos agrícolas considerando la misma muestra y utilizando aranceles de NMF. Estos gráficos muestran muy claramente que los países miembros del TLCAN, los países del Caribe y la mayoría de los países andinos imponen aranceles ponderados más altos que los que deben enfrentar en el hemisferio occidental. La diferencia más marcada se encuentra entre México y Estados Unidos, cuyos altos aranceles impuestos en un grupo

Fuente: Cálculos del BID basados en la Base de Datos Hemisférica de las Américas (2001).

muy pequeño de productos son significativos para los socios potenciales del ALCA. En otras palabras, en el contexto de la negociación arancelaria, estos países

Gráfico 3.12

recibirían menos concesiones de las que otorgan en un

índice regional de aranceles sensibles a la exportación

proceso de integración agrícola en términos de protección arancelaria. Esto podría modificarse sustancialmente cuando se consideran otros aspectos del proteccionismo, como las barreras no arancelarias, la protección interna y los subsidios a la exportación (véase el recuadro 3.2). Una de las mejores maneras de medir los efectos que tendría para el comercio la eliminación de la protección arancelaria y de los subsidios es a través del uso de modelos de equilibrio general (ECG). En el apéndice 3.2 se presenta un ejercicio de ese tipo acerca de los efectos potenciales sobre el comercio de la reforma agrícola en las Américas. Por otra parte, todas las naciones del Mercosur, Chile y la mayoría de los países de Centroamérica serían beneficiarios netos de la liberalización

Fuente: Cálculos del BID basados en la Base de Datos Hemisférica de las Américas, incluyendo la conversión de los aranceles específicos y mezclados en aranceles ad valorem.

agrícola. Brasil se ubicaría en segundo lugar en este proceso, por encima de Uruguay, Chile y Argentina, como resultado de los elevados aranceles que enfrentan productos brasileños sensibles como el azúcar, el jugo de naranja y el tabaco. Todos los países del

acuerdo. En síntesis, la liberalización del comercio de

Mercosur deberían tener en cuenta las importantes

productos agrícolas en el hemisferio occidental demos-

ventajas potenciales que obtendrían en el sector

trará ser uno de los principales desafíos en todas las

agropecuario

como resultado de negociaciones

negociaciones del ALCA, pero también una de las

balanceadas en el marco del ALCA, así como las des-

principales oportunidades en el área de acceso a los

ventajas que existirían si no se llevase a cabo este

mercados.

nivel bilateral y abordar el importante tema de la libe-

Recuadro 3.2

Subsidios a los productos agrícolas nacionales y a las exportaciones

Uno de los principales avances del Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay fue el reconocimiento del vínculo directo que existe entre los subsidios agrícolas y el comercio internacional. En lo que se refiere a la protección de la producción nacional, las políticas agrícolas que tienen efectos distorsionantes fueron identificadas por un indicador llamado "medida global de ayuda" (MGA). La "caja ámbar" fue creada con base en esta medida. Además, el acuerdo exigía a los países que notificasen (identificasen) sus subsidios a las exportaciones. Si bien en el marco del GATT se habían prohibido los subsidios a la exportación de productos industriales durante las rondas multilaterales, en el caso de la agricultura esos subsidios solo estaban sujetos a disciplinas y reducciones limitadas. En el cuadro 1 se presenta la evolución de las notificaciones sobre subsidios nacionales y a las exportaciones en el hemisferio occidental, en comparación con los principales países

Cuadro 1

del mundo. Los miembros que podrían formar parte del ALCA tienen niveles bajos de ambos tipos de subsidios, aunque Estados Unidos ha venido incrementando la protección de su producción nacional en los últimos años, tendencia que se prevé que continúe con la nueva ley agrícola de 2002 (Farm Securíty and Rural InvestmentAcfl. Los países del hemisferio occidental tradicionalmente han mantenido niveles muy bajos de subsidios a las exportaciones y los podrían eliminar sin mayores dificultades en el corto plazo. Sin embargo, en la región se han aplicado otras medidas similares -como los créditos a la exportación de productos agrícolas con respaldo oficial, el abuso de los programas de ayuda alimentaria internacional, la presencia de empresas estatales de comercialización y las restricciones a la exportación- que podrían cobrar importancia en las negociaciones multilaterales y regionales.

Notificaciones a la OMC sobre apoyo interno y subsidios a las exportaciones (Millones de dólares)

Apoyo interno1

Estados Unidos México Canadá Venezuela Argentina Colombia Brasil Costa Rica ALCA Unión Europea (UE) "Like minded"3

Otros MUNDO 1

Subsidios a las exportaciones

1995

1998^

(%)2

6.214

10.400 1.258 522 211

7,1 0,8 0,5 0,4

123 58

83 10

0,1 0,0

83 -

7.957 64.436 44.716 2.427 119.536

12.567 52.453 1 1 .479

452 568 542

1995

1998

«V-^2 (%)

26 38 3

147 4

1,5 0,1 0,2 0,1

0,0 0,0 8,8

18 85

58,1 31,1

6.292 619

23 123 297

n.d. n.d.

5.843 440

934

2,0

116

77.433

100,0

7.112

6.642

Notificaciones del total de los compromisos de reducción de la medida global de la ayuda (MGA) en la caja ámbar. Promedio 1995-1998. 3 Países "like-minded" son República Checa, Hungría, Islandia, Noruega, Polonia, Suiza, Licchtenstein, Japón y Corea. 4 Varios países no reportaron sus subsidios después de 1999. n.d.: no disponible. Fuente: OMC. 2

0,0 0,3 0,0 0,8 3,1

88,0 7,6 1,3

100,0

Acceso a mercados

El SPAGHETTI BOWL DE LOS ACUERDOS

los niveles técnico y político, la cuestión de la coexis-

COMERCIALES EN LAS AMÉRICAS Y LAS

tencia es compleja y requerirá considerable análisis.

NEGOCIACIONES DEL ALCA

Los acuerdos que están actualmente en vigena procedimientos de exportación e importación, requi-

de coexistencia con otros acuerdos comerciales del

sitos de documentación y etiquetado, disposiciones y

hemisferio. Los ministros han acuñado una jerga que

normas técnicas, y requisitos de verificación y certifica-

no contribuye necesariamente a resolver los problemas

ción27. Nuevamente, corresponderá a los negociadores

técnicos . Actualmente coexisten más de 30 acuerdos

definir la mejor manera de simplificar estos requisitos,

comerciales, además de los que están en negociación

algo que no siempre es fácil.

o que serán negociados antes de 2005. Habrá que

El panorama es realmente complejo para las

decidir cómo manejar las actuales y potenciales con-

actuales negociaciones sobre el ALCA. Sin embargo,

diciones de acceso a los mercados para los bienes que

hay tres escenarios posibles: (i) el ALCA negocia su

se beneficiarán de este complejo conjunto de acuerdos

propio programa de eliminación de aranceles, conjun-

comerciales, cada uno con sus propios mecanismos de

to de reglas de origen y requisitos, en tanto que los

reducción de aranceles, reglas de origen y sistemas

exportadores deciden caso por caso si optan por un

técnicos, de procedimiento e incluso documentales.

tratamiento según el ALCA o por un tratamiento según

Muchos de estos acuerdos han dado o están

otro acuerdo, como más les convenga; (¡i) el ALCA

dando lugar a diferentes y complejos programas para

invalida los acuerdos preexistentes sobre aranceles,

eliminar gradualmente los obstáculos al comercio. El

requisitos de origen, técnicos y de procedimiento,

ritmo y la velocidad de cada uno dependen de los

haciendo que solo sean válidos los criterios del ALCA,

resultados de las negociaciones entre los países miem-

o (i¡¡) el ALCA no intenta reglamentar aranceles ni

bros. Algunos de ellos también excluyen ciertos bienes

requisitos de origen ni de procedimiento entre los paí-

o dan tratamiento especial a sectores específicos. Es

ses que ya tienen en vigencia un acuerdo comercial.

evidente que deberá considerarse el tipo de tratamien-

Cada una de estas opciones tiene sus ventajas

to que el ALCA puede dar a estos bienes o sectores; o

y desventajas. Lo seguro es que si el ALCA logra racio-

bien, si el tratamiento dado bajo otros acuerdos difiere

nalizar el spoghetti bowl, habrá logrado una externa-

del que fue negociado en el marco del ALCA, valdría

lidad positiva significativa. Sería prematuro predecir

la pena considerar si pueden coexistir esos acuerdos.

en qué medida podrá hacerlo, pero no hay razones

Además de la multiplicidad de programas

para ser demasiado pesimistas. Quizá la conclusión

para la eliminación gradual de los obstáculos comer-

más importante es que el ALCA podría convertirse en

ciales, cada acuerdo también tiene su propio régimen

un acuerdo regional que contribuya a la construcción

de reglas de origen26. Estas pueden añadir considera-

de un vigoroso sistema multilateral, un ejemplo de

ble complejidad tanto a las negociaciones como a su

regionalismo como un elemento constructivo y no

ejecución y verificación. Asimismo, los criterios para

como un obstáculo.

determinar el origen, el contenido preciso de las cláusulas de "acumulación" y las reglas específicas para los bienes pueden variar mucho de un acuerdo a otro. Esto plantea la misma pregunta que antes: ¿cómo pueden coexistir diferentes mecanismos de reglas de origen durante el período de transición hacia el ALCA? Si un empresario quiere exportar y se le aplica una regla de origen según el ALCA y otra regla diferente para el mismo producto según un acuerdo bilateral, ¿cómo puede facilitarse su decisión? De hecho, uno de los objetivos fundamentales del ALCA es precisamente simplificar el comercio en el hemisferio. No obstante, en

Las declaraciones ministeriales formuladas en las conferencias de San José y Buenos Aires establecen que el ALCA puede coexistir con acuerdos bilaterales y subregionales en la medida que los derechos y obligaciones bajo tales acuerdos no estén cubiertos por los derechos y obligaciones del ALCA ni los excedan. Pese a estas observaciones, es importante recordar que los acuerdos en vigencia son los elementos constitutivos del ALCA. En muchos países del continente estos acuerdos han ayudado a crear consenso político en favor de un comercio más libre y del ALCA. 26

Véase un análisis detallado de los diferentes regímenes en Cornejo y Caray (1999, 2001).

Véase ALCA (1998), para tener una ¡dea del amplio número de acuerdos que existen en esta área.

cia en el hemisferio suelen contener disciplinas relativas El ALCA enfrenta la difícil tarea de definir los términos

CA 3

APÉNDICE 3.1 NOTAS TÉCNICAS: CONCENTRACIÓN DEL COMERCIO E ÍNDICES DE PROTECCIÓN ARANCELARIA

Contingentes arancelarios. Como resultado del esfuerzo de "arancelización" de los acuerdos de la Ronda Uruguay, muchos productos que estaban protegidos por contingentes de importación están ahora protegidos

por contingentes arancelarios.

En este

caso, se fijan tasas más bajas "dentro del compromiso Metodología genero!. El objetivo del estudio fue com-

de acceso" para cantidades especificadas, y tasas más

pilar todos los datos relacionados con el comercio

altas "por encima del compromiso de acceso" para

exterior de productos agrícolas de los que se disponía

cantidades que exceden la cuota. El arancel dentro del

para cada país, utilizando la Base de Datos Hemisfé-

contingente sería el que llega hasta el límite de la cuota

rica de las Américas (2001). Se creó una base de

y el que excede el contingente se fija a la tasa más

datos basada en el sistema armonizado (SA) a seis y

alta.

ocho (o más) dígitos. Este incluye descripciones de

índice de H¡rschmann-Herf'mdahl(m). El HHI

productos, aranceles ad valorem para nación más

es igual a la suma de las proporciones cuadráticas de

favorecida (NMF), aranceles específicos y mixtos de

todos los productos individuales exportados, donde i

NMF, tasas preferenciales y equivalentes ad valorem

representa un producto en particular y n es el número

(EAV)

para esos aranceles, valor y volumen de las

total de productos. Cuando un solo producto de expor-

importaciones, precio de importación, valor de las

tación (línea arancelaria) produce todos los ingresos,

exportaciones y volumen de las exportaciones, y una

el IHH es igual a 100; cuando los ingresos de expor-

indicación acerca de si el arancel constituye o no un

tación están distribuidos equitativamente en un gran

contingente arancelario. Una vez expresados los aran-

número de productos, el HHI se aproxima a cero.

celes en EAV, pudimos calcular el número de líneas y contingentes arancelarios, la media, la mediana, la dispersión arancelaria, los aranceles máximos y mínimos y las distribuciones de frecuencia. Conversiones arancelarías. El primer paso para elaborar perfiles arancelarios fue la conversión de todos los aranceles específicos y mixtos en EAV. Los

índice de la razón arancelaría relativa (Relative Tariff Ratio, RTR). El índice RTR fue desarrollado por

aranceles específicos son los que se fijan como monto monetario por unidad de importación; por ejemplo, un

Sandrey (2000) y supone, en primera instancia, que

producto puede tener un arancel específico de

solo existen en el mundo socios comerciales bilatera-

US$1,50 por kilo. Algunos países también combinan

les, haciendo gran énfasis en los aranceles de un país

aranceles ad valorem y específicos, de manera que el arancel de un determinado producto puede ser la suma

importador que son de más importancia para el país exportador. De manera que el índice siempre se calcu-

del arancel ad valorem y del arancel específico, suma

la sobre bases bilaterales, utilizando las exportaciones

que se denomina arancel mixto o compuesto. Según la

totales del país A como ponderaciones en el cálculo

OMC, los EAV se calculan por lo general comparando

del arancel medio ponderado del país B y viceversa.

los ingresos aduaneros recaudados con el valor de las

Por ejemplo, si el rubro arancelario "carne de anima-

importaciones o comparando los valores unitarios de

les bovinos, deshuesada y congelada" representa el

los productos comercializados con el arancel no ad

23% de las exportaciones uruguayas, tendrá una pon-

valorem aplicado. La metodología que se siguió en este

deración de 23% en los aranceles que debe pagar

estudio para obtener EAV fue dividir la tasa específica

Uruguay frente a cada país del ALCA. El RTR es la razón entre los aranceles que enfrenta el país A, en el

del producto por su precio de importación. En este caso, el precio se calculó dividiendo el valor de las importaciones por su cantidad. Cuando no se disponía de datos sobre comercio, se utilizó el precio del producto más parecido.

numerador, y los aranceles que impone, en el denominador, en relación con el país B, o sea:

Acceso a mercados

donde: A, B, C,..., N = países miembros de un AIR; Xf= tasa arancelaria equivalente ad valorem máxima donde

y, = proporción de exportaciones del producto ; en las

A, B = países A y B;

exportaciones totales del país;

X¡ = equivalente o¿ valorem (EAV) de la tasa arance-

X'w = exportaciones totales del país al mundo de la

laria para el producto / ;

línea arancelaria /

Y¡ = proporción de las exportaciones del producto / en las exportaciones totales. índice regional arancelario sensible a las exportaciones (Regional Export Sensitíve Tariff, REST). El índice REST de Jank, Giordano y Devlin (2002) mide los aranceles que cada país enfrenta de sus socios

M^= importaciones totales del país A procedentes del

comerciales, ponderados por sus exportaciones totales

país B;

en el numerador y los aranceles que cada país impo-

M^ = importaciones totales del país A de todos los paí-

ne a sus socios, ponderados por las exportaciones

ses del AIR, excluido el comercio preferencial;

totales de dichos socios comerciales en el denomina-

X^= exportaciones totales del país A al país B;

dor, calculado bilateralmente. Los aranceles y cocien-

X^ = exportaciones totales del país A a todos los paí-

tes

ses del AIR, excluido el comercio preferencial.

exportación

están

ponderados

por

importancia relativa de las exportaciones totales a la región en el caso de los aranceles que enfrenta el país y de las importaciones totales en el caso de los aranceles impuestos a los demás. Es necesario considerar los acuerdos de integración regional (AIR) preexistentes utilizando aranceles preferenciales o suponiendo un arancel cero en el caso de zonas de libre comercio.

al nivel SA 96 para la línea arancelaria /';

México Canadá Estados Unidos

778 1.334 999 1.000 1.024 998 1.021 1.015 579 886 676 1.007

-327.892,0 -67.856,0 -73.457,0 -49.375,0 -43.929,0 -27.211,0 -133.611,0 -19.639,0 -8.666,0 -94.877,0 -615.498,8 -4.874,0

No ad valorem = suma de los aranceles específicos y mixtos.

144 845

19 24 22 0 1 439 27 13

60 852

0 67 218 389 285 257 410 120 159 0 152 117

53 362 747 60 25 -

0 79 79 79 77 30 538 372 15 0 20 0 0 238 208 0 197 217 0

Noad va/orem1

442 505

229 455 246 80 238 257 61 351 55 349 788 392

564 565 576 552 496 656 1083 858 280 268 530 278 796 215 425 638 217 747

0-15

261 513

277 723 208 245 173 120 224 219 78 194 0 228

296 296 286 279 427 46 161 0 601 577 314 591 0 388 426 18 429 0

15-30

113 136

272 48 327 284 328 364 321 324 287 246 0 270

1 0 4 0 62 3 59 0 0 0 56 0 64 0 13 7 49 0

30-50

Frecuencia arancelaria %

14 80

0 41 0 2 0 0 5 0 0 97 3 0

0 0 0 0 54 98 61 0 0 0 0 0 40 0 5 9 0 0

>50

16,0 18,3

21,2 15,0 17,3 16,6 16,5 17,5 17,2 18,2 22,7 36,6 25,4 17,0

12,7 12,6 12,3 12,4 23,3 20,8 11,4 9,8 14,5 14,3 17,1 14,6 13,8 9,2 11,5 7,3 11,2 9,0

14,1 11.5

25,0 15,0 20,0 15,0 10,0 10,0 15,0 15,0 25,0 20,0 30,0 10,0

13,0 13,0 13,0 13,0 15,0 3,0 3,7 10,0 15,0 15,0 12,0 15,0 14,0 10,0 15,0 10,0 15,0 9,0

15,3 24,5

10,6 20,8 14,7 16,7 16,0 16,3 17,0 15,1 17,9 51,6 17,6 15,0

5,9 5,8 5,6 5,6 37,8 61,6 32,0 1,3 5,5 5,7 6,5 5,4 20,0 6,5 8,4 7,4 8,9 -

99 252

35 300 45 75 45 40 75 40 45 243 260 40

32 27 30 23 260 530 350 10 20 20 30 20 162 20 55 77 40 9

969 256

0 57 0 0 0 0 0 0 0 37 0 0

68 123 376 0 66 21 0 59 73 31 0 17 37 0

Número de cuotas Promedio Mediana Desviación Máximo arancelarias

Otros datos estadísticos

Fuente: Base de Datos Hemisférica de las Américas (2001) y Agriculture Market Acess Datábase (AMAD).

]

926 1.227

940 940 945 908 1.016 979 989 873 881 865 900 865 1.138 811 869 869 937 747

9.494.815,0 8.050.652,0 302.221,0 579.329,0 -2.101.401,0 4.142.472,4 14.237.485,0 169.664,0 1.441.657,0 1.117.100,1 -258.173,0 -1.309.192,0 1.241.539,0 919.306,0 98.403,8 141.281,0 -90.269,1 1.567.390,0

(Suma o promedio) 38.277.394,3 UE-15 -4.625.098, 1

TOTAL

Antigua y Barbuda Trinidad y Tobago Santa Lucía g San Kitts y Nevis 8 Jamaica o Granada Dominica Barbados Bahamas San Vicente

^ y 5

Costa Rica Guatemala Honduras Nicaragua El Salvador Chile 8 República g Dominicana Panamá

Bolivia Colombia < Ecuador Perú Venezuela

2 3 i-

¡j Argentina S Brasil W fc Paraguay * Uruguay

País

Ad valorem

Balance Comercial ('000)

Líneas arancelarias

Apéndice 3.1 - Cuadre 1 Comercio agrícola y estructura arancelaria a ocho dígitos del sistema armonizado (SA), 2OOO

Acceso a mercados

APÉNDICE 3.2 REFORMAS DE LAS POLÍTICAS COMERCIALES AGRÍCOLAS EN LAS AMÉ RICAS1

Apéndice 3.2 Gráfico 1 a.

Impacto de la reforma agrícola hemisférica sobre las exportaciones de América Latina al hemisferio occidental (En cambio porcentual sobre la base)

subsidios a los productores agropecuarios distorsionan los mercados agrícolas en los que América Latina y el Caribe tienen una clara ventaja comparativa y una sólida competitividad internacional. Los obstáculos al comercio reducen la demanda de productos de los socios comerciales; la protección de la producción nacional crea una oferta excesiva de productos agrícolas y los subsidios a la exportación llevan a reducir los precios. Las actuales negociaciones sobre acceso a los mercados y agricultura en el proceso del ALCA ofrecerán oportunidades promisorias y ganancias potenciales para los países de la región. Para evaluar los efectos potenciales de la reforma agrícola en el comercio exterior, se utilizó un

Apéndice 3.2 Impacto de la reforma agrícola hemisférica Gráfico 1 b. entre el Mercosur y la UE sobre las exportaciones del Mercosur a la UE (En cambio porcentual sobre la base)

modelo de equilibrio general computable (ECG) estático, multirregional y multisectorial. El análisis se centra en tres pilares de las políticas agrícolas que distorsionan los precios mundiales y restringen los flujos de comercio: acceso a los mercados (obstáculos al comercio); protección de la producción nacional y subsidios a la exportación. El modelo simula examinar los efectos individuales y complementarios de estas variables de política en el hemisferio occidental. Además, evalúa el impacto de la liberalización de la producción agrícola que se está negociando entre el Mercosur y la DE. En el hemisferio occidental, la eliminación de todos los aranceles (incluidos los equivalentes arancelarios) eleva en 14% las exportaciones de América Latina. No obstante, el impacto difiere considerablemente de un sector a otro. Las exportaciones de productos lácteos y bebidas/tabaco son las que registran un crecimiento más rápido -25% y 22% respectivamente- seguidas por el azúcar y las oleaginosas -23% y 19% respectivamente- debido principalmente al alto nivel de protección de estos productos que existe en todo el hemisferio. La eliminación de la protección a la producción

nacional tiene escasos efectos en las

exportaciones de América Latina, con excepción de las

Este apéndice está basado en Monteagudo y Watanuki (2002).

Apéndice 3.2 Gráfico 1 c.

Impacto de la reforma agrícola sobre las exportaciones del hemisferio occidental (En porcentaje)

Los obstáculos al comercio de productos agrícolas y los

CAPITU

oleaginosas (2,7%) y la eliminación de los subsidios a la exportación por sí solo no parece impulsar las exportaciones. Para el Mercosur, el patrón de ventajas de la liberalización comercial con la UE contrasta con el del proceso de reforma agrícola del hemisferio. La eliminación de aranceles entre los dos bloques incrementa en 37% las exportaciones del Mercosur. En cuanto a las exportaciones de productos agrícolas del Mercosur, la carne vacuna registra un aumento espectacular de casi 230%, debido en gran medida a la elevada protección inicial que imperaba en la UE (equivalente o¿ valorem de 55%). También se acrecientan en más de 10% las exportaciones de otros alimentos y de carne de pollo del Mercosur. La eliminación en la UE de la protección a la producción interna eleva las exportaciones del bloque en 2,7%. Las exportaciones de carne vacuna aumentan 36% y las de oleaginosas 27%. Al abolirse los subsidios a la exportación en la

UE para diversos productos agrícolas tampoco se impulsan las exportaciones. No obstante, debido a los vigorosos efectos complementarios entre las variables de política, cuando se adoptan todas las reformas agrícolas principalmente en la UE, se elevan las exportaciones del Mercosur en 55% con respecto al nivel de referencia. En síntesis, América Latina y el Caribe se beneficiarían enormemente de la reforma agrícola en el hemisferio occidental. La eliminación del alto nivel de protección de los productos agrícolas en forma de aranceles es el principal factor que contribuye a las potenciales ventajas comerciales. En comparación con la reforma agrícola del hemisferio, el proceso de liberalización con la UE también genera vigorosos efectos positivos (en el Mercosur). Por lo tanto, la simulación indica que el proceso de integración simultánea probablemente crearía importantes efectos de fertilización cruzada para los países de América Latina y el Caribe.

Acceso a mercados

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Página en blanco a propósito

INSTITUCIONES REGIONALES Y MECANISMOS DE SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS

En las últimas décadas, en los círculos académicos y

una nueva filosofía en la política de desarrollo (Rodrik,

de diseño de políticas, ha aumentado la conciencia

1999, 2000). En este sentido, Rodrik ha señalado que

acerca de la importancia de las instituciones para el

la eficacia fundamental de las reformas de política

desarrollo económico. Las instituciones constituyen las

económica y comercial debería evaluarse no solo a

reglas de juego en una sociedad o, más precisamente,

través del impacto inmediato en las variables econó-

las restricciones trazadas por los miembros de esa

micas, sino también de los términos de su contribución

sociedad para influir en la interacción humana. Toda

al desarrollo de un ambiente institucional de alta cali-

transformación que afecte a estas reglas puede clara-

dad en un determinado país.

mente tener un impacto directo en los patrones de conducta (North, 1990).

El paso hacia la liberalización del comercio en los países de América Latina en el marco de la

En la medida en que se dispone de nuevas

Organización Mundial del Comercio (OMC), así como

bases comparativas de datos institucionales entre paí-

la formación de acuerdos regionales de comercio, han

ses, surge un corpus cada vez mayor de trabajo empí-

puesto a prueba la adecuación de las instituciones

rico que confirma el importante papel que juega la

predominantes tanto a nivel nacional como regional y,

calidad de las instituciones en una gran variedad de

en diversos casos, han conducido a su fortalecimiento

dimensiones del desempeño económico, como la pro-

y su reforma.

fundidad de los mercados financieros, el éxito en

Del mismo modo que las instituciones nacio-

atraer inversión extranjera directa (IED) o en mantener

nales son determinantes fundamentales del desempeño

la inflación bajo control y, lo más importante, el des-

económico de un país, los AIR también requieren, para

empeño del crecimiento de las naciones.

ser eficaces, que sus instituciones funcionen adecuada-

Mientras que las instituciones tienen un impac-

mente. La eficacia de los AIR, en términos de su impac-

to en el desarrollo económico, importantes reformas

to en el comercio y en los flujos de inversión, se

económicas -como la creación de un acuerdo de inte-

relaciona estrechamente con la capacidad de los paí-

gración regional (AIR)- pueden, a su vez, afectar al

ses participantes de hacer cumplir las obligaciones

desarrollo de instituciones nacionales. Lo hacen esta-

estipuladas en dichos acuerdos. Este capítulo describe

bleciendo nuevas reglas y expectativas con respecto a

los principales factores institucionales en las experien-

cómo deberían seleccionarse e implementarse diversas

cias de integración en la región. En particular, consi-

opciones de política; abriendo nuevas oportunidades,

dera la evolución de los procedimientos de solución de

y estableciendo restricciones en el diseño y la aplica-

diferencias comerciales en el hemisferio occidental,

ción de la política económica y comercial; generando

analiza hasta qué punto estos se han utilizado y

nuevos interesados directos a la vez que se les quitan

demuestra el papel político vital que estos mecanismos

privilegios a los anteriores; y sentando las bases de

tienen en el proceso de integración económica.

Capítulo

CAPIT

ASPECTOS INSTITUCIONALES DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN REGIONAL El respeto a un régimen de derecho juega un papel vital en el sostenimiento y/o crecimiento de los flujos de comercio e inversión entre los países que participan en un esquema de integración. Por ello, la existencia de un marco regulatorio efectivo y transparente es visto por los actores privados como un requisito previo para el proceso de integración. Esto significa no solamente un marco legal transparente y predecible, sino el establecimiento de estructuras y mecanismos institucionales que regulen la interacción de los distintos actores. Por eso, es necesario considerar como parte de este proceso las estructuras de organización institucional que acompañan la coordinación e ¡mplementación de los procesos de integración comerciales. Esto es, cómo se establecen, entre otros, los vínculos de comunicación y de toma de decisiones necesarios, así como los esquemas para la solución de diferencias que se presenten entre los países. La experiencia de la integración regional muestra dos modelos de estructuras institucionales en lo que respecta a la dimensión vertical de la integración: uno minimalista y otro maximalista (Mattli, 2001)]. Estos modelos explican hasta qué punto la toma de decisiones y la autoridad pasan de los niveles nacionales a niveles regionales o globales (recuadro 4.1).

Modelo institucional intergubernamental Por una parte, se encuentra el modelo institucional ¡ntergubernamental o minimalista, en el cual los estados, celosos de su soberanía nacional, conservan el poder y las iniciativas de decisión y acción, por lo que el proceso se construye fundamentalmente sobre la base de la interacción de los gobiernos. Bajo este esquema, las instituciones son agentes a los que los gobiernos les otorgan pocas potestades. Como resultado, no tienen poderes suficientes ni son efectivas para mover el proceso de integración a un ritmo distinto del que desean los estados, de acuerdo con sus intereses y prioridades. Se trata de un modelo de institucionalidad minimalista, bajo el cual los estados más grandes ejercen de facto un veto sobre las reglas del proceso, por lo que estas tienden a converger hacia el

mínimo común denominador de los intereses de estos países. Otros problemas que a juicio de algunos plantea este esquema son el de la supervisión y cómo evitar el incumplimiento de los acuerdos (Mattli, 2001).

Modelo institucional supranacional En el otro extremo se encuentra el modelo institucional supranacional o maximalista, en el cual los actores políticos son persuadidos para transferir sus actividades y expectativas hacia un centro nuevo y más amplio, cuyas instituciones poseen de alguna manera jurisdicción sobre los estados. En contraste con el modelo de institucionalidad minimalista, bajo esta dimensión los estados otorgan amplias potestades a instituciones supranacionales, de manera que estas no solamente constituyen agentes especializados, técnicos al servicio de los estados, sino que en principio están llamadas a desempeñar un papel estratégico en el proceso de integración, con un mandato claro de promoverlo (Mattli, 2001). La habilidad y autonomía de las instituciones supranacionales para ejercer ese papel estratégico dependen, sin embargo, de las reglas que se establezcan y del alcance del mandato que se les otorgue.

Experiencia regional Los procesos de integración económica regional en el hemisferio se han desarrollado en algunos casos sobre la base de instituciones intergubernamentales y en otros sobre la base de estructuras institucionales supranacionales, dependiendo de los objetivos de los acuerdos. El caso del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) constituye sin duda el mejor ejemplo de un modelo institucional de integración minimalista. Desde el inicio de las negociaciones, los países participantes tomaron dos decisiones fundamentales sobre la arquitectura del tratado: sería sólo un acuerdo de libre comercio y se limitarían al mínimo

1 Según Mattli, existe otra dimensión de la integración que es la horizontal. Esta se refiere a los mecanismos de comunicación e integración entre el sector público, el sector privado y la sociedad civil en general.

Instituciones regionales y mecanismos de solución de controversias

Organización institucional en los acuerdos de integracién regionales: Instancias de decisión y ejecución

Modelo supranacional o maximalista El modelo supranacional o maximalista generalmente comprende organizaciones subregionales con personería jurídica internacional y con poderes que trascienden los de los estados miembros. Estas organizaciones suelen incluir varias instancias de decisión y ejecución permanentes. Un órgano de dirección política que reúne, por lo general, a los presidentes y/o ministros de los países miembros es la máxima instancia del proceso. Ejerce la representación política del grupo, formula la política de la integración y está a cargo de la toma de decisiones que aseguren el cumplimiento de los objetivos del proceso. El órgano de dirección política suele complementarse con un órgano ejecutivo encargado de garantizar el cumplimiento y la ejecución de los acuerdos y programas adoptados por los países miembros, por lo general en coordinación directa con la instancia jurisdiccional. En muchos casos, estos órganos tienen capacidad prepositiva frente a las autoridades legislativas competentes. Asimismo, generalmente existe un órgano jurisdiccional encargado de garantizar el respeto a las normas del acuerdo y a la uniformidad de su interpretación. Es competente para atender litigios en los que pueden ser partes los estados miembros y sus decisiones son vinculantes. En la mayoría de los casos, el órgano jurisdiccional es competente también para conducir litigios en que son partes las instituciones subregionales, las empresas y los particulares. Muchos de los acuerdos basados en un modelo maximalista también incluyen un órgano parlamentario, así como algunas instancias que representan a otros sectores de la sociedad. El órgano parlamentario,

integrado por legisladores de los estados miembros, generalmente tiene carácter consultivo y deliberativo, y no posee facultades legislativas. Otras instancias incluyen representantes de los sectores económicos y sociales, y del sector privado. Modelo intergubernamental o minimalista El modelo minimalista está basado en una estructura con instancias de decisión y coordinación exclusivamente intergubernamentales y, como tal, no comprende instituciones supranacionales con personería jurídica propia. Las instancias de decisión y ejecución bajo este tipo de modelos institucionales generalmente incluyen una comisión administradora del acuerdo, encargada de velar por el cumplimiento y la correcta aplicación de las obligaciones del acuerdo. Por lo general, la forman los ministros responsables del comercio y de la integración. Es una instancia consultiva para resolver conflictos entre los países, relacionados con la aplicación y la interpretación del acuerdo. Tiene potestades limitadas para proponer y acordar nuevos textos normativos. Otros componentes de este modelo son los comités técnicos, grupos de trabajo y de expertos. Estas entidades son las encargadas de monitorear, a nivel técnico, la aplicación de las obligaciones específicas estipuladas en el acuerdo, de proponer a la comisión administradora recomendaciones puntuales en relación con distintos asuntos y de efectuar estudios técnicos. Finalmente, las instancias de solución de controversias operan como mecanismos para resolver las diferencias entre las partes a través de la adjudicación por parte de una tercera instancia imparcial (grupo de expertos), sobre la base de normas y principios previamente acordados y plasmados en el acuerdo.

las instituciones y mecanismos de gobierno. Se ha

estas prevalecieron en la concepción de la arquitectu-

señalado que la elección deliberada de constituir un

ra del TLCAN. La especial preocupación del socio más gran-

arreglo institucional minimalista se explica por la reticencia, tanto del Poder Ejecutivo como del Congreso

de, Estados Unidos, por las cuestiones de soberanía se

de Estados Unidos, de establecer nuevas instituciones2.

ve reflejada también en los esquemas de solución de

Esta preferencia encontró buena recepción en los

diferencias del tratado. La posición de Washington

gobiernos de Canadá y México, ya que los negociadores de los tres países compartían dos preocupaciones sobre el andamiaje institucional del tratado: su incidencia en la soberanía nacional y sus costos, y

Weintraub (1994, pág. 28).

Recuadro 4.1

CAOI 4

determinó, por ejemplo, que en el tratamiento de las leyes contra prácticas desleales de comercio se aplique la legislación nacional de cada país. Es decir, el acuerdo constituye básicamente un instrumento para hacer transparente la aplicación de las regulaciones nacionales. Ese es también el espíritu de los acuerdos paralelos, laboral y ambiental. La situación es distinta, sin embargo, en el caso del esquema de solución de diferencias entre estados, el cual se analiza más adelante. La negociación del TLCAN constituyó para los tres países una de las iniciativas de política internacional más importantes. Esto permitió que no se requirieran estructuras institucionales complejas para mantener el interés de los gobiernos en el proceso. Por la importancia que representaba para los tres países, el TLCAN contribuyó también a mejorar la capacidad técnica y de toma de decisiones de los tres países signatarios, introduciendo cambios institucionales importantes en los tres gobiernos3. No obstante, a juicio de algunos comienza a ser evidente, al cabo de ocho años, que el TLCAN carece de una capacidad institucional intrínseca para mantener el interés creciente de los gobiernos, continuar su instrumentación y mejorar y profundizar algunas de las áreas del proceso de integración4. El Mercosur constituye otro ejemplo de institucionalidad minimalista, aunque distinto, ya que en este caso la decisión inicial de los países signatarios fue la de establecer una unión aduanera como paso inicial hacia la constitución de un mercado común, y no un simple acuerdo de libre comercio como el TLCAN. Las deficiencias que han surgido en el proceso de implementación de la unión aduanera (aplicación parcial del arancel externo común, retraso en la formulación y aplicación de políticas comerciales comunes, falta de progreso en la eliminación de barreras no arancelarias, incumplimientos unilaterales, entre otros) demuestran la debilidad del esquema institucional del acuerdo5. No obstante, hay que tener en cuenta que desde 1995 las divergencias económicas entre los países en vez de atenuarse se han incrementado. Por otra parte, parecería que los socios más grandes no están interesados en ceder su soberanía en el manejo de su política comercial y económica a instituciones supranacionales que podrían limitar su flexibilidad en la toma de decisiones. La constitución de una secretaría con meras funciones administrativas y el reciente establecimiento de un mecanismo de solución

de diferencias estrictamente intergubernamental son ejemplos claros de esta situación. En el caso de la Comunidad Andina (CA) y del Mercado Común Centroamericano (MCCA), al igual que en el caso de Mercosur, los países se plantearon como objetivo final del proceso de integración el establecimiento de un mercado común. Sin embargo, a diferencia del Mercosur, los socios optaron por establecer esquemas institucionales con algún grado de supranacionalidad, inspirándose de una u otra manera en el modelo europeo. El caso más claro es quizás el de la CA. Integrado por un conjunto de órganos e instituciones supranacionales con personería jurídica, el Sistema Andino de Integración (SAI) está compuesto por un Consejo Presidencial Andino, órgano máximo del sistema, y un Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y una Comisión, órganos de dirección y decisión. Existe también un órgano ejecutivo, la Secretaría General, con capacidad prepositiva y encargado de velar por el cumplimiento de los compromisos, y un órgano jurisdiccional, el Tribunal Andino de Justicia, encargado de controlar la legalidad de las normas comunitarias y dirimir las controversias. Una estructura institucional similar fue acordada por los países centroamericanos, estableciéndose, además de la reunión de Presidentes y de los Consejos de Ministros, una Corte Centroamericana de Justicia y una Secretaría de Integración Económica6. Pese a la existencia, al menos en teoría, de un esquema institucional supranacional, múltiples problemas relacionados con la implementación efectiva de un arancel externo común, así como con la armonización de políticas y normas han retrasado hasta la fecha el objetivo inicial de consolidar una unión aduanera y un mercado común entre todos los países signatarios de ambos procesos. Por otra parte, algunas de las instituciones establecidas no gozan de la legiti-

Fernández de Castro (2001).

Dymond(2001).

Bauzas (2001).

Es importante tener en cuenta que ambos procesos de integración surgen en las décadas de los setenta y de los sesenta, respectivamente, en el contexto de un modelo económico de sustitución de importaciones. Sin embargo, ambos, al igual que la Comunidad del Caribe (Caricom), fueron objeto de una reforma institucional en la década de los noventa.

mación necesaria para actuar por encima de los inte-

bién una función política clave. El recurrir a una terce-

reses de los estados y de los actores privados. Es el

ra instancia imparcial para adjudicar las diferencias

caso de los tribunales de justicia encargados de dirimir

contribuye a evitar que un conflicto comercial se poli-

los conflictos, los cuales no se perciben, en muchos

tice y se vea afectado por otras consideraciones no

casos, como mecanismos ágiles y especializados para

comerciales que pueden eventualmente agravar la dis-

la solución de disputas comerciales.7' 8

puta. La despolitización de las diferencias no solo hace

Estas experiencias demuestran la importancia

más probable el cumplimiento de la decisión final por

y la debilidad de los mecanismos institucionales esta-

parte del país infractor, sino que, además, al incre-

blecidos en los procesos de integración comercial en la

mentarse la probabilidad de cumplimiento, un meca-

región. En la sección siguiente se analiza el caso espe-

nismo efectivo de solución de diferencias logra en última

cífico de los sistemas de solución de diferencias, los

instancia canalizar las tensiones que la aplicación de

cuales si bien constituyen instrumentos claves para la

barreras comerciales puede generar entre países.

promoción del proceso de liberalización —en la medi-

La experiencia en los procesos de integración

da en que protegen el proceso de apertura de los ata-

subregional que durante la última década ha tenido

ques de los grupos de presión proteccionistas—,

lugar en el hemisferio, y en particular en la mayoría de

pueden verse debilitados en la práctica al superponer-

los países de América Latina, donde dichas negocia-

se los intereses políticos de los estados.

ciones han complementado profundos procesos de reforma económica, ilustra otra importante función de los mecanismos de solución de diferencias comerciales:

SISTEMAS DE SOLUCIÓN DE DIFERENCIAS: OBJETIVOS, CARACTERÍSTICAS Y FUNCIONES

consolidar el proceso de apertura económica. Dentro de este contexto, los mecanismos de solución de diferencias proveen a los sectores gubernamentales que

Desde hace varias décadas, la literatura especializada

promueven el proceso de reforma de una protección

ha abordado la cuestión de cuál debe ser la función de

institucional para enfrentar las presiones de intereses

un mecanismo de solución de diferencias dentro del

corporativos que tratan de impedir o retrasar el proce-

marco de un tratado comercial. En este sentido, se ha

so de liberalización económica.

Los mecanismos de solución de diferencias

efectivos de solución de disputas cumple, entre otras,

representan el último recurso a través del cual se

afirmado que el contar con mecanismos jurídicos dos funciones fundamentales.

En un primer término, estos mecanismos contribuyen a que los agentes económicos puedan contar con un ambiente lo suficientemente predecible y certero para poder desarrollar sus actividades económicas a nivel internacional10. La penetración de nuevos mercados, sea a través del comercio o de la inversión, no solo es una actividad intrínsecamente riesgosa, sino que además implica el compromiso de montos signifi-

Solamente tres de los cinco países centroamericanos ratificaron el estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia. No obstante, incluso aquellos países que suscribieron dicho estatuto, y que por lo tanto reconocieron la jurisdicción de la corte, se han abstenido de recurrir a ella para solucionar sus diferencias comerciales. Entre los países que son parte de la corte han surgido al menos 16 disputas comerciales, y solamente en una de ellas se recurrió a la corte para su adjudicación. 8

mediano y largo plazo. De ahí la necesidad de que las

Esta percepción ha incluso llegado a la opinión pública. Ver Cerdas, Rodolfo, "Por Amor a Morazán?," La Nación, San José, Costa Rica, 24 de marzo de 2002, pág.l 9-A.

instituciones jurídicas contribuyan a disminuir sensible-

cativos de recursos cuyo rendimiento se obtiene en el

mente algunos de estos riesgos, estableciendo claramente, por un lado, las reglas del juego para los agentes económicos involucrados y, por otro, mecanismos que aseguren en la medida de lo posible su cumplimiento. En un segundo término, los sistemas jurídicos de solución de diferencias comerciales cumplen tam-

La utilización del calificativo "jurídico" para estos mecanismos de solución de disputas comerciales no es casual. El término pretende hacer referencia a un mecanismo por el cual la diferencia entre dos o más partes en un tratado comercial es adjudicada por una tercera instancia ¡mparcial sobre la base de normas y principios sustantivos previamente acordados por esas partes y que se han plasmado en el tratado. Este tipo de mecanismo jurídico se diferencia de otros tipos de procedimientos de solución de disputas basados no en la adjudicación sino en la negociación de las partes involucradas. 10

Ver Jackson (1997). Véanse, además, Petersmann (1997) y Cameron y Campbell (1998).

•Instituciones reaionales y mecanismos de solución de controversias

CAPITULO4

garantiza el cumplimiento de las obligaciones sustantivas de los acuerdos comerciales. Sin procedimientos de solución de controversias efectivos, el cumplimiento de las obligaciones dependería de la buena voluntad de los gobiernos nacionales11. Por otra parte, la buena voluntad y capacidad de los gobiernos nacionales para cumplir con las normas y disciplinas incluidas en los acuerdos comerciales dependen del margen de maniobra que dichos gobiernos tienen en un momento dado frente a los grupos de presión que defienden el statu quo y que ven afectados sus intereses creados. Dicho margen de maniobra normalmente es limitado, sobre todo cuando el enfrentar a los grupos de presión conlleva un alto costo político para el gobierno de turno. Un sistema de solución de diferencias comerciales efectivo contribuye en gran medida a evitar tales situaciones. La posibilidad de enfrentar una reacción adversa a nivel internacional como consecuencia del incumplimiento de una obligación de un tratado comercial representa un escudo para aquellos gobiernos que son particularmente vulnerables a presiones proteccionistas internas. Lo anterior se aplica especialmente en el caso de aquellos países con escasa capacidad institucional, con regímenes de derecho muy débiles y en donde a consecuencia de ello, los grupos de presión más poderosos pueden fácilmente influir la toma de decisiones del gobierno. No obstante, incluso en países con instituciones más desarrolladas, la necesidad de acatar una resolución producto de un mecanismo de solución de diferencias representa un medio por el cual los gobiernos no tienen que asumir exclusivamente el costo político de cumplir con alguna obligación resistida por poderosos grupos de presión. Este costo político se le traslada al tratado en sí o a la institución internacional encargada de aplicar dicho tratado. ¿Cuáles son las características que los mecanismos de solución de diferencias comerciales deben tener para poder cumplir cabalmente con sus funciones? Por lo menos en el contexto hemisférico americano, donde numéricamente predominan los países en desarrollo, estos mecanismos deberían cumplir con tres requisitos fundamentales: ser rápidos, efectivos y baratos. Deben ser rápidos en el sentido de poder determinar con celeridad si una medida en particular es compatible o no con las obligaciones del tratado

comercial. Si existe una medida que ha sido objeto de impugnación es porque en la práctica genera un perjuicio económico considerable para un determinado sector económico. De ahí la necesidad de que se obtenga una resolución sobre la legalidad de dicha medida a la mayor brevedad para evitar largas interrupciones y distorsiones al desarrollo libre y normal de los flujos comerciales. La celeridad en la adjudicación se convierte en un objetivo particularmente apremiante cuando la controversia involucra a empresas relativamente pequeñas y altamente vulnerables a los mercados de exportación —como es normalmente el caso cuando una de las partes en la disputa es una economía pequeña12. Pese a la vital importancia de que un procedimiento de solución de diferencias pueda cumplir su función con la celeridad debida, la verdad es que, en la práctica, con frecuencia el logro de este objetivo se dificulta por varias razones. En primer término, el país afectado por la medida impugnada debe necesariamente dedicar cierto tiempo a realizar consultas amigables con el gobierno que la impuso a fin de explorar la posibilidad de lograr una solución al caso. En segundo lugar, dependiendo de la obligación en cuestión, así como de la medida impugnada, puede darse el caso de que para dirimir el conflicto sea necesario constatar numerosos hechos o cuestiones complejas de índole técnica o científica que por su naturaleza necesitan de la participación de expertos en el proceso. Estas constataciones tienden a tomar su tiempo13.

1] La experiencia en la aplicación de numerosos acuerdos comerciales de alcance parcial negociados entre países latinoamericanos en las décadas de los sesenta y de los setenta así lo demuestra. 12 Para una empresa cuyo ingreso total depende de sus ventas en el exterior, el verse impedida de colocar sus productos en su mercado de exportación habitual por una barrera impuesta a contrapelo de las obligaciones de un tratado comercial equivale a sufrir una rápida asfixia financiera. Esta vulnerabilidad se incrementa en el caso de las pequeñas economías del hemisferio, cuyas empresas exportadoras tienden a tener mercados de exportación extremadamente concentrados en uno o muy pocos países. Esta realidad llama la atención sobre la necesidad ae que (os mecanismos de solución de diferencias contemplen remedios y medidas precautorias para evitar daños irreparables. No obstante, en este sentido la doctrina jurídica internacional y la práctica negociadora a nivel regional y multilateral tienen aún mucho camino que recorrer. 13

A lo anterior, y observando la experiencia en la OMC, habría que añadir las dilaciones en los procedimientos, resultantes de tener que lidiar con más de un idioma. En efecto, uno de los retos que el sistema de solución de diferencias en la OMC ha tenido que enfrentar ha sido el de tener que traducir los largos informes de los grupos especiales en los tres idiomas oficiales de esta organización.

i 1OO ja*™»

Instituciones regionales y mecanismos de solución de controversias

paradójica. Tanto a nivel de los diversos esquemas de integración regional en el hemisferio como a nivel multilateral en la OMC, son los países relativamente más desarrollados los que más frecuentemente utilizan los mecanismos de solución de diferencias. Esto no solo sugiere la necesidad de evaluar la incidencia de los costos de dichos procedimientos sobre su utilización por parte de los países relativamente menos desarrollados, sino también la necesidad de fortalecer las ins-

tituciones mediante el establecimiento de equipos técnicos en las agencias competentes para que los países puedan hacer uso efectivo de los mecanismos de solución de diferencias disponibles para defender sus intereses comerciales.

EVOLUCIÓN Y UTILIZACIÓN DE LOS MECANISMOS DE SOLUCIÓN DE DIFERENCIAS La experiencia regional en el tema de solución de diferencias comerciales, tanto a nivel regional como multilateral, puede analizarse desde dos perspectivas. Por un lado, es importante observar las características propias de los mecanismos de solución de diferencias en los diversos esquemas de integración a fin de identificar algunos patrones predominantes en la evolución jurídica de este tipo de normas. La segunda perspectiva de análisis no se centra en la evolución de los procedimientos de solución de diferencias, sino en su utilización en los diversos esquemas de integración subregional, así como en la OMC.

Evolución: un proceso de "legalización" y migración de normas Pese a que la experiencia de los procesos de integración regional en América Latina se remonta a la década de los sesenta, el tema de la negociación y utilización de los procedimientos de solución de diferencias concebidos como instrumentos de adjudicación no empieza a tomar vigencia hasta casi 30 años después, con el resurgimiento del nuevo regionalismo de los años noventa. Hasta inicios de los años noventa, los problemas de interpretación o cumplimiento de las obligaciones establecidas en los acuerdos de integración económica en América Latina tendían a ser visualizados como dificultades que podían —o debían— ser resueltas por las mismas partes afectadas. Por consiguiente, los procedimientos de solución de diferencias comerciales en estos tratados fueron originalmente concebidos eminentemente como procesos de consulta política entre las partes interesadas y no como procesos de adjudicación. Esta tendencia se ve claramente ilustrada en el caso de los numerosos acuerdos bilaterales de alcance

Otra característica clave de los procedimientos de solución de diferencias, aunque parezca obvia, es que sean efectivos. Estos mecanismos deben en última instancia lograr inducir a la parte que ha transgredido una obligación a cumplir con la resolución del caso. Más aún, la efectividad de los sistemas debería ser tal que el castigo o la amenaza de castigo por sí solos sean lo suficientemente creíbles para disuadir a las partes del incumplimiento de las obligaciones. La efectividad de estos mecanismos resulta vital no solo para cumplir con su función intrínseca -¿de qué sirve lograr una adjudicación si no es acatada?-, sino también porque la efectividad es el requisito fundamental para lograr la credibilidad del sistema y del proceso de integración económica como un todo. Pese a la importancia de la efectividad de estos mecanismos, no son pocos en el hemisferio los casos en que las resoluciones emanadas de estos mecanismos son ignoradas por la parte involucrada, erosionando seriamente la credibilidad de los procesos de integración. Otra de las características fundamentales que deben tener los mecanismos de solución de diferencias, sobre todo en el contexto de la realidad de países en desarrollo, es la de tener un bajo costo. El costo de recurrir a la adjudicación de una disputa debe ser considerablemente menor que el costo de tolerar la medida que se objeta. Más aún, si otra de las funciones de un sistema jurídico de solución de diferencias es tratar de nivelar las inmensas asimetrías derivadas de las diferencias económicas o políticas existentes entre los países, entonces se concluye, al menos en teoría, que son los países más débiles los que más necesitarían de estos mecanismos de adjudicación para defender sus intereses. En efecto, los países con un mayor peso económico están en una mejor posición de defender sus intereses con métodos alternativos a la adjudicación jurídica. Pese a esto, los hechos muestran una realidad

1O1

parcial negociados entre las décadas de los sesenta y

momento por México y luego por otros países como

de los ochenta bajo el marco de la Asociación Latino-

Chile y los países centroamericanos.

americana de Integración (ALADI)14. Por otro lado, en

Es importante señalar que la influencia de la

las uniones aduaneras establecidas durante las déca-

OMC en la determinación de las características de los

das de los sesenta y de los setenta, pese a su existen-

procedimientos de solución de diferencias incluidos en

cia formal, los tribunales supranacionales o bien

los acuerdos de integración económica subregional en

resultaron no ser efectivos o no empezaron a cobrar

el hemisferio ha sido un proceso continuo. La expe-

vigencia hasta la década de los noventa15.

riencia adquirida en la aplicación del ESD de la OMC

La negociación de mecanismos de solución de

se ha visto reflejada en los instrumentos sobre solución

diferencias jurídicamente orientados a partir de la

de diferencias negociados recientemente entre países

década de los noventa es el reflejo de los aconteci-

del hemisferio. Incluso se han negociado acuerdos pre-

mientos que sucedieron a nivel multilateral en este

ferenciales en la región que han previsto soluciones a

período. La "legalización" del sistema de solución de

problemas surgidos en la aplicación del ESD16.

diferencias fue uno de los principales resultados de la Ronda Uruguay, que culminó con el establecimiento

Utilización: algunos tendencias relevantes

del nuevo andamiaje institucional del sistema multilateral de comercio. Con la entrada en vigencia del

La actividad de los mecanismos de solución de dife-

Entendimiento sobre Solución de Diferencias (ESD) en

rencias comerciales durante la última década está con-

1995, los procedimientos de solución de diferencias

centrada en un número muy limitado de AIR. Pese a

del sistema multilateral de comercio consolidaron su

que en el continente existen cerca de treinta acuerdos

orientación jurídica a través de dos características fun-

comerciales recíprocos (además de los acuerdos de

damentales: la posibilidad de que una resolución de

alcance parcial firmados en el marco de la ALADI),

un grupo especial fuera vinculante aun sin el consenti-

solamente en tres de ellos se presenta un récord de

miento de la parte perdedora, y el establecimiento del

actividad relativamente regular en la utilización de

Órgano de Apelación, encargado de examinar exclu-

estos procedimientos: el TLCAN, la Comunidad Andi-

sivamente posibles errores de derecho en las resolu-

na y el Mercosur17.

ciones de los grupos especiales. El hecho de que el resurgimiento del proceso de integración económica regional en el hemisferio se haya iniciado a principios de la década de los noventa, cuando la Ronda Uruguay todavía no había finalizado, explica en gran parte la influencia de esta última sobre la arquitectura de los esquemas de integración que empiezan a negociarse en el hemisferio en este período. Este proceso de "migración normativa" fue en parte resultado del interés de Estados Unidos por reflejar en el plano regional la misma agenda comercial que se proponía en el plano multilateral. En consecuencia, no es casualidad que la negociación del TLCAN comprendiera prácticamente las mismas materias que la Ronda Uruguay, incluyendo los entonces denominados "temas nuevos", que hasta ese momento habían estado excluidos de los acuerdos comerciales regionales. Una vez negociado el TLCAN, se convirtió en un modelo de tratado de libre comercio que fue reproducido a través de América Latina, en un primer

14 La Resolución 114 de la ALADI establece la consulta de las partes o la intervención del Comité de Representantes como los medios para solucionar las diferencias en materia de cumplimiento de las obligaciones del Tratado de Montevideo de 1980. 15 Véase la nota 7 en relación con la experiencia de la Corte Centroamericana de Justicia. En el caso de la CA, fue recién en 1979 cuando se estableció el tribunal como órgano judicial del sistema andino de integración subregional, y en 1996 las partes de la CA suscribieron el Protocolo de Cochabamba, el cual rige desde 1999 y regula actualmente el funcionamiento y las competencias de dicho tribunal. 16 Así, por ejemplo, instrumentos sobre solución de diferencias negociados recientemente, como el Protocolo de Olivos del Mercosur, el Tratado de Solución de Controversias Comerciales del MCCA y el capítulo sobre solución de diferencias del tratado de libre comercio entre Canadá y Costa Rica explícitamente establecen la imposibilidad de que una de las partes en la disputa pueda determinar unilateralmente si la otra parte ha efectivamente acatado las recomendaciones del grupo especial, eliminando así cualquier duda parecida a la surgida en relación con la aplicación del artículo 21.5 del ESD que fue objeto de controversia en el contexto de la OMC. 17 Hay tres AIR en los cuales se registra una sola disputa comercial durante su período de vigencia. Se trata del MCCA, el acuerdo de alcance parcial suscrito entre Chile y Bolivia en el marco de la ALADI, y el acuerdo de libre comercio entre el Mercosur y Chile.

CAOI

Hay tres explicaciones posibles para este fenómeno. En primer lugar, el hecho de que no se utilicen mecanismos de adjudicación puede obedecer a que no están a disposición de las partes en conflicto, sea porque no existen o porque no son eficientes ni funcionales, lo que no permite a las partes adjudicar las diferencias, que deben resolverse a través de vías alternas como la negociación, la mediación o la cruda utilización del poder económico o político. En segundo lugar se encuentra muchas veces la pasividad de la parte afectada. Puede darse el caso de que pese a que los mecanismos existen, una parte se ve imposibilitada de utilizarlos por otros motivos, como la intimidación o la falta de recursos. Por último, una tercera explicación probable puede encontrarse en la ausencia de un conflicto lo suficientemente importante como para justificar la utilización de un mecanismo de adjudicación. La limitada actividad de adjudicación comercial en el hemisferio se explica por las tres variables señaladas. En efecto, muchos de los acuerdos comerciales no contemplan mecanismos de adjudicación para dirimir los conflictos comerciales. Otros acuerdos, como ya se señaló, a pesar de que en teoría contemplan mecanismos de adjudicación, en la práctica no han cumplido su función y han fracasado en satisfacer las necesidades de las partes. Como se mencionó anteriormente, este es el caso, por ejemplo, de la Corte Centroamericana de Justicia, aunque esta situación debería cambiar en el corto plazo a raíz de la reciente suscripción del Tratado de Solución de Controversias Comerciales por parte de los cinco países centroamericanos. Por otro lado, la pasividad de los países signatarios de estos acuerdos para recurrir a la adjudicación internacional, pese a la existencia de mecanismos que podrían cumplir esta función, puede deberse, al menos en el contexto hemisférico, a dos razones fundamentales. Un primer factor potencialmente inhibitorio de la utilización de estos mecanismos es de índole política y se refiere al temor que un gobierno puede tener de acudir a la adjudicación internacional para solucionar un conflicto. El temor de activar un proceso de solución de controversias puede derivarse del riesgo latente de que el país demandado responda politizando el conflicto comercial, poniendo así en riesgo otros

1O3

componentes de la amplia agenda de temas que normalmente conforman las relaciones internacionales entre los países. El recurrir o no a una instancia de adjudicación internacional es en última instancia una decisión política y, como tal, es entonces el resultado de un equilibrio de fuerzas en el interior del gobierno que toma esa decisión. Por ello, no siempre es fácil lograr el consenso en el interior del gobierno para demandar a un socio comercial ante un foro regional o multilateral. La pasividad en la utilización de los mecanismos de solución de diferencias puede también deberse a deficiencias institucionales, como la falta de los recursos técnicos y financieros necesarios para preparar y defender adecuadamente los intereses comerciales del país. En América Latina y el Caribe no todos los gobiernos tienen equipos técnicos profesionales capaces de preparar y defender una demanda ante un tribunal comercial internacional18 y aquellos que no la tienen dependen entonces de la capacidad financiera para contratar abogados especializados externos para estos propósitos. Los países que tienden a utilizar más los mecanismos de solución de diferencias en el plano regional son también los que con mayor frecuencia recurren a estos procedimientos en el plano multilateral. Este dato sugiere que estos países tienen la capacidad institucional para defender más activamente sus intereses comerciales. Tal percepción se confirma al observar que estos países representan las economías más fuertes del hemisferio. Así, Estados Unidos, Canadá, Brasil y México son los países del hemisferio que más frecuentemente han invocado los procedimientos de solución de diferencias de la OMC, y también los que forman parte de los acuerdos de integración subregional que han registrado actividad de adjudicación comercial. Una tercera variable es la escasez de flujos comerciales existentes entre muchos de los países que han suscrito tratados de libre comercio durante la

18 Por este motivo, muchos gobiernos se han visto forzados a contratar abogados especializados en el extranjero (en especial en Estados Unidos). La participación de abogados privados en los procesos de solución de diferencias llegó incluso a ser objeto de debate en la OMC, precisamente a raíz del conflicto bananero en el cual se vieron envueltos varios países del Caribe que, para defender sus posiciones, se vieron obligados a contratar a profesionales externos. Sobre este tema véase OMC (2002).

Instituciones regionales y mecanismos de solución de controversias

MÜJI CAPÍTULO

~Z^B^B^B^B^B^B^B^B^B^B^B^B^B^B^B^B^B^B^B^Bfl

Participación en el comercio y número de controversias Crecimiento Promedio promedio anual anual de la de la participación participación del comercio del comercio intrarregional (%) intrarregional (%) (1989-2000) (1989-2000)

TLCAN Mercosur CA (Tribunal) MCCA Caricom G-3 Mercosur-Bolivia Mercosur-Chile México-Bolivia México-Costa Rica México-Chile México-Nicaragua Chile-Bolivia Cañada-Chile

42,11 17,93 9,10 13,78 8,63 2,30 1,10 4,59 0,04 0,26

0,65 0,07

1,13 0,22

2,07 5,65 6,75 -0,96 4,01 0,49 -2,58 2,45 -2,85 -2,73 3,75 0,70 2,90 3,79

Crecimiento promedio anual de la participación del comercio intrarregional (%) (1995-2000) 1,87 1,34 -3,55 -6,38 2,63 -9,36 2,59 1,94 -4,90 3,76 -4,90 5,66 0,74 1,92

Número total de controversias (1989-2000)

Número total de controversias (1995-2000)

105 18 54 1

17 9 54 1

n.d. 0 0 1 0 0 0 0 1

n.d.: no disponible. Fuente: estimaciones del BID.

década de los noventa. Como se aprecia en el cuadro

mecanismos de solución de controversias se confirma

4.1, más que regular densos flujos comerciales, la

por el hecho de que prácticamente todas las disputas

gran mayoría de los tratados de libre comercio se han

surgidas en el contexto de la aplicación de acuerdos

negociado con el objeto de generar nuevos flujos de

de integración económica en el hemisferio se han

comercio e inversión que, por lo menos al momento de

dado entre países cercanos geográficamente —gene-

la negociación del tratado, eran prácticamente insig-

ralmente vecinos—, cuyos flujos comerciales tienen

nificantes.

una cierta importancia relativa, a saber: el TLCAN, la CA y el Mercosur.

Al tener un escaso peso relativo dentro del total de las importaciones del mercado de destino, los

El cuadro 4.2 permite identificar a la CA

sectores potencialmente competidores de las nuevas

como el esquema de integración subregional del

exportaciones generadas por los tratados de libre comercio no perciben a estas últimas como una ame-

hemisferio en el cual se utilizan con mayor frecuencia los mecanismos de solución de controversias. Durante

naza. Como resultado, no hay presiones sobre el

el período 1995-2001 el número total de controversias

gobierno del país importador para que se impongan

sometidas al Tribunal Andino de Justicia alcanzó las

barreras al comercio. En consecuencia, los flujos

61 denuncias, más del triple del número total de lla-

comerciales, aunque aumenten significativamente en

mados a consultas en el contexto del TLCAN y del Mer-

términos absolutos, al ser limitados en comparación

cosur. Un factor que parece ser determinante para

con los flujos provenientes de terceros países, fluyen

explicar el activo uso del sistema de solución de dife-

sin mayor problema. Ahora bien, si por alguna razón

rencias andino es el papel preponderante de la Secre-

surge alguna barrera al comercio, esta puede ser fácil-

taría de la CA como órgano instructor del proceso. En

mente eliminada o resuelta entre las partes a través de consultas informales, dado el significativo margen de

efecto, los países, e incluso los representantes de los sectores productivos, deben acudir en una primera ins-

maniobra del que gozan las instancias administrativas

tancia a la Secretaría de la Comunidad, la cual, una

para desmantelar dichas barreras.

vez hecha una denuncia, asume la carga procesal de llevar adelante la investigación y en caso de conside-

La importancia de la existencia de flujos comerciales como un factor detonante en el uso de los

rar que existe una inconsistencia con la normativa ¡urí-

Cuadre 4.1

•Instituciones reqionales y mecanismos de solución de controversias

Diferencias comerciales entre los países del hemisferio, 1995-2OO1

Consultas a la OMC Controversias a nivel subregional1: TLCAN CA Mercosur MCCA

2000

2001

8 7 1 0 0

7 3 3 1 0

4 1 3 0 0

17 5 10 1 1

19 0 14 5 0

26 1 23 2 0

15 0 7 8 0

Controversias formalmente sometidas a mecanismos de solución de diferencias.

dica andina, procede a plantear la demanda contra el

siones derivadas de las crisis financieras y políticas

país en cuestión ante el Tribunal Andino de Justicia.

que afectaron a casi todos los países miembros duran-

El papel activo de la burocracia supranacio-

te estos años19.

nal mediatiza significativamente la dinámica política

Esta misma tendencia parecería observarse

que normalmente caracteriza a la utilización de los

también en el caso del TLCAN. El mayor número de

mecanismos de solución de controversias comerciales.

llamados a consulta se registra a partir de 1995, año

En estos casos, los gobiernos de las partes no gozan

en que se desencadena la crisis financiera mexicana y

del monopolio en la activación del mecanismo de solu-

la devaluación del peso, y se extiende hasta 1998. De

ción de diferencias. Este hecho aumenta muchas veces

los 1 ó casos de solución de controversias que se pre-

el riesgo de que surjan demandas no patrocinadas por

sentaron en ese período, más de la mitad fueron ini-

ninguno de los gobiernos, lo que a su vez puede tra-

ciados por México, todos ellos en contra de Estados

ducirse en problemas de cumplimiento y efectividad

Unidos, lo que sugiere una reacción de aquel país a

del sistema.

las medidas restrictivas del comercio aplicadas por su

Desde una perspectiva temporal, el cuadro 4.2 permite observar una tendencia que merece resal-

principal socio comercial. El incremento del uso de los sistemas de solu-

tarse en razón de sus importantes implicaciones. Mien-

ción de diferencias comerciales en tiempos de crisis

tras que tanto en la CA como en el Mercosur el número

-por lo menos en algunos bloques comerciales- sugie-

de controversias se eleva considerablemente a partir

re dos proposiciones de vital importancia para com-

de 1998, en el caso del TLCAN, el mayor número de

prender el contexto y la función que estos mecanismos

llamados a consultas se concentra entre 1995 y 1998,

tienen. Una primera conclusión que parece despren-

disminuyendo considerablemente a partir de 1999. En

derse es que en tiempos de crisis hay una mayor sus-

efecto, en 1998 en la CA el número de controversias

ceptibilidad de los gobiernos a aplicar medidas de

sometidas a consideración del Tribunal Andino de Jus-

corte proteccionista (véase el Capítulo 7). Una segun-

ticia se triplicó en relación con el año anterior, tenden-

da conclusión, quizá menos obvia y más importante

cia que continuó en 1999 y que se agudizó en 2000

que la primera, es que la tendencia hacia un mayor

para luego descender abruptamente en 2001. En el

uso de los sistemas de solución de diferencias en tiem-

caso del Mercosur, el número de controversias someti-

pos de crisis parece evidenciar la importante función

das al mecanismo de solución de disputas se incre-

de estos mecanismos como escudos protectores del

mentó a partir de 1998, alcanzando los niveles más altasen 1999 y en 2001. En los casos del Mercosur y la CA, el incremento en la utilización de los mecanismos de solución de controversias parecería estar asociado con las pre-

19 Durante estos años, en el Mercosur Brasil se vio forzado a devaluar el real y la mayoría de los socios de la CA sufrieron graves desequilibrios económicos.

Cuadro 4.2

105

proceso gradual de liberalización económica y como un contrapeso frente a las presiones proteccionistas que tienden a incrementar su poder de negociación frente a gobiernos con un capital político desgastado por la crisis20.

Lecciones de la OMC La credibilidad de los países de la región en el ESD de la OMC se ve reflejada en el creciente uso que han hecho estos países de este mecanismo, incluso en proporciones mayores a la participación relativa que tiene su comercio recíproco en el comercio mundial. Cerca del 25% del total de los casos de solución de diferencias iniciados al amparo del ESD de la OMC ha sido entre países del hemisferio21. Muchos de estos casos involucraron a países de la región que no forman parte de un esquema de integración o de un tratado de libre comercio y que por lo tanto no disponen de mecanismos alternativos de solución de disputas al amparo de dichos acuerdos preferencia les, por lo que el recurso a la OMC constituye la única opción. Sin embargo, es interesante notar el número importante de conflictos que se han suscitado, en el marco del ESD de la OMC, entre países de la región que son parte a su vez de un esquema o acuerdo preferencial de integración o de comercio. Es el caso, por ejemplo, de Canadá, Estados Unidos y México, así como de algunos conflictos surgidos entre los países del Mercosur y entre estos y otros países con los cuales tienen algún acuerdo de asociación preferencial, como Chile22. El amplio número de casos surgidos entre países de la región que no son parte de acuerdos o esquemas preferenciales de comercio e integración evidencia la importancia que tendría un eventual esquema de solución de disputas en el marco del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Por otra parte, el creciente recurso al ESD de la OMC por parte de países que cuentan con mecanismos alternos de solución de disputas en el marco de acuerdos preferenciales puede encontrar explicación en las siguientes hipótesis. Es claro que aun cuando exista un acuerdo preferencial, la medida cuestionada puede implicar una infracción a obligaciones de los acuerdos multilaterales y no a obligaciones estipuladas en el marco de los acuerdos preferenciales. En ese

caso, recurrir al mecanismo multilateral es la única opción. Sin embargo, parecería que otras variables explican también el uso frecuente del mecanismo multilateral para dirimir conflictos entre socios de un acuerdo bilateral o subregional. En algunos casos puede existir la percepción de que el mecanismo multilateral puede resultar más efectivo debido a la sensibilidad del tema o conflicto en cuestión, y la subsecuente politización de la controversia en el marco de las relaciones bilaterales o regionales preferenciales, lo que a su vez dificulta una solución al conflicto. Asimismo, el recurso al sistema multilateral permite el desarrollo de alianzas con otros países con intereses similares, coadyuvando así a crear una presión mayor para la eliminación o modificación de la medida cuestionada. Por ejemplo, es interesante resaltar que en muchos de los conflictos surgidos en la OMC entre países de la región, otros países del hemisferio, distintos de las partes demandada y demandante, han figurado como terceras partes interesadas. Finalmente, el recurso al mecanismo multilateral tiene el incentivo de promover la creación de jurisprudencia, lo cual resulta de gran importancia sobre todo tratándose de temas de gran sensibilidad que además pueden tener implicaciones y alcances más globales. El récord satisfactorio de cumplimiento en la OMC demuestra la efectividad del mecanismo multilateral y le otorga gran credibilidad, lo cual resulta de gran importancia para los países de la región, sobre todo cuando estamos en presencia de economías de distinto tamaño, con poderes políticos y económicos muy asimétricos. Las tendencias observadas en el uso del ESD por parte de los países del hemisferio revelan la impor-

Ver Echandi y Robert (de próxima publicación) para un análisis más específico de las tendencias particulares en la utilización de los mecanismos de solución de diferencias comerciales en algunos acuerdos de integración específicos y en la OMC. 21

La mayoría de los casos (más del 50%) iniciados al amparo del ESD entre los países del hemisferio están relacionados con la aplicación de prácticas desleales de comercio y medidas de salvaguardia. Asimismo, en varios casos las disputas estuvieron relacionadas con el tema de la protección de patentes, así como con el cumplimiento de las obligaciones al amparo del Acuerdo de Agricultura o de acuerdos que afectan a productos agrícolas, y del Acuerdo sobre Textiles y el Vestido. 22

Ver Echandi y Robert (de próxima publicación).

1O6

IO7

táñela de la ¡nterrelación existente entre el sistema mul-

una serie de tendencias que son también alentadoras

tilateral de comercio y los acuerdos regionales y bila-

y sugieren que los países de la región están avanzan-

terales. Lo anterior resulta de particular relevancia en

do hacia un mayor nivel de madurez institucional, con

el contexto de las negociaciones en curso, tanto de la

una mayor aceptación, confianza y respeto por un

OMC como del ALCA.

emergente régimen de derecho en el campo de la inte-

Esta dinámica creará sinergias vitales entre

gración económica. Después de tres décadas de conce-

ambos procesos de negociación, con importantes

bir la negociación como único camino para solucionar

implicaciones en materia de solución de controversias.

las diferencias en los esquemas de integración, a partir

Es probable que estas sinergias promuevan una mayor

de la década de los noventa los países del hemisferio

"migración normativa" entre ambos acuerdos como en

dan un viraje hacia la legalización de los mecanismos

los casos del TLCAN y de los acuerdos de la OMC

de solución de diferencias comerciales. El hecho de

negociados durante la Ronda Uruguay .

que durante 2002 en dos de los acuerdos de integra-

Todo lo anterior plantea desafíos importantes

ción económica subregionales del hemisferio se hayan

a los países de la región, los cuales, con el objeto de

adoptado nuevos instrumentos en esta dirección no

lograr un área de libre comercio hemisférica y de for-

parece ser casualidad. En ambos casos los instrumen-

talecer paralelamente el sistema multilateral, deberán

tos se fundamentan en los principios, conceptos y

buscar la mejor manera de garantizar la existencia de

reglas del ESD de la OMC e incorporan incluso solu-

mecanismos regionales de solución de disputas que

ciones a problemas que han surgido en la aplicación

sean efectivos, rápidos y baratos y que no por eso

de la normativa multilateral.

vayan en detrimento del sistema multilateral ni pro-

Ahora bien, la utilización efectiva que han

muevan el desarrollo de jurisprudencia contradictoria

hecho los países de la región de estos mecanismos difi-

frente a obligaciones de naturaleza similar negociadas

culta la posibilidad de concluir con certeza que estos

en foros distintos.

países efectivamente respetan y acatan las obligaciones establecidas en los acuerdos preferenciales, aun en casos en los que el hacerlo conlleva un importante

CONCLUSIONES

costo político para el gobierno de turno. Solo en tres de los esquemas de integración regional se ha regis-

La evolución y la utilización de los mecanismos de solu-

trado una actividad más o menos regular en el uso de

ción de diferencias comerciales por parte de los países

estos mecanismos. Así, en la mayoría de los casos de

del hemisferio occidental en la última década demues-

tratados comerciales suscritos entre países del hemisfe-

tran la función vital que las instituciones desempeñan

rio durante la última década, el respeto y acatamiento

en el desarrollo y el crecimiento de una economía de

generalizado de las resoluciones de

mercado. El éxito de estos procesos de integración

comercial están todavía por verse. La concentración

depende de la existencia de mecanismos institucionales

adjudicación

de la actividad litigiosa

efectivos que puedan inducir a los gobiernos naciona-

comercial en solo tres de los casi 30 acuerdos de

les a mantener su compromiso con la liberalización

comercio recíproco existentes en el hemisferio eviden-

económica, incluso cuando algunos sectores internos

cia que la efectividad de la mayoría de los procedi-

poderosos se oponen. De ahí la importancia de los

mientos de solución de diferencias incluidos en los

mecanismos de solución de diferencias jurídicamente

acuerdos comerciales negociados en la última década

orientados, pues no solo permiten a los agentes econó-

todavía no ha sido puesta a prueba. Sin embargo,

micos disfrutar de un mayor nivel de certeza para pla-

debe reconocerse que al menos la experiencia vivida

nificar los negocios en el largo plazo, sino que también representan un escudo institucional para aquellos gobiernos nacionales que no pueden resistir a los grupos de presión internos que atacan el proceso de integración cuando se afectan los intereses creados. La experiencia de la última década presenta

En varios de los acuerdos de libre comercio vigentes en el hemisferio se observa ya una tendencia a remitirse a la normativa de la OMC para regular el comercio bilateral en ciertos aspectos (como en los temas de barreras técnicas al comercio y de medidas sanitarias y fitosanitarias), incorporándose las disposiciones normativas de la OMC en los textos de los tratados de libre comercio.

Instituciones reqionales y mecanismos de solución de controversias

en esos tres acuerdos muestra tendencias que permiten tener una visión optimista en relación con el respeto hacia el emergente régimen de derecho en materia comercial. Por otra parte, la creciente utilización y el acatamiento de las resoluciones emanadas del sistema de solución de diferencias de la OMC también sugiere la credibilidad de los países del hemisferio en mecanismos jurídicamente orientados. Un importante número de los países de la región ha acudido a la OMC a defender sus intereses comerciales frente a otros socios comerciales al menos una vez. Si bien es verdad que los países que acuden con mayor regularidad son

aquellos con un índice de desarrollo relativo más alto, lo cierto es que esta tendencia obedece en gran parte a dificultades de índole institucional y no a problemas de confianza o credibilidad en el sistema. Esta realidad evidencia entonces la necesidad de que los esquemas de cooperación existentes en el hemisferio asuman entre sus prioridades la exploración de métodos efectivos para fortalecer la capacidad institucional de los gobiernos de la región, con objeto de aprovechar al máximo las ventajas de los mecanismos de solución de diferencias, tanto a nivel regional como multilateral.

1O8

109

REFERENCIAS

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•Instituciones regionales y mecanismos de solución de controversias

Página en blanco a propósito

INTEGRACIÓN FINANCIERA

La integración financiera es el proceso mediante el

De alguna manera, estas dos formas de inte-

cual los mercados financieros de un país participan

gración están relacionadas. Un acuerdo formal de

más estrechamente de los mercados del resto del

integración financiera, por ejemplo, podría requerir la

mundo. Implica la eliminación de barreras para que

armonización de ciertas regulaciones que rigen los

instituciones financieras extranjeras de algunos países

mercados financieros. De igual modo, un país que

o de todo el mundo puedan operar en el exterior u

busca una integración c/e facto con los mercados

ofrecer servicios financieros transíronterizos, lo que

financieros del mundo puede redefinir

puede suponer la vinculación de los mercados banca-

marco normativo y converger a estándares internacio-

rios, de acciones y otros tipos de mercados financieros.

nales, incluso sin la necesidad de un acuerdo explícito.

La integración financiera puede lograrse de

Ambas formas de integración financiera, en

varías maneras. Puede darse como resultado de esfuer-

lugar de sustituirse, se complementan mutuamente. La

zos formales por integrar mercados financieros con

integración financiera formal a nivel regional puede

su propio

socios particulares, típicamente aquellos que participan

mejorar los vínculos financieros con el resto del

de un acuerdo de integración regional (AIR). En este

mundo. Por ejemplo, un grupo de pequeños países

sentido, la integración puede incluir la eliminación de

-como los que forman el Mercado Común Centroame-

restricciones a las operaciones financieras transfronte-

ricano (MCCA) y la Comunidad del Caribe (Caricom)-

rizas por parte de empresas de países del mismo acuer-

podría decidir armonizar sus estándares y regulacio-

do y la armonización de las normas, los impuestos y las

nes para atraer la participación extranjera de las ins-

regulaciones entre los países miembros.

tituciones financieras de la región y del resto del

La integración financiera también puede sur-

mundo. Si cada país realiza el mismo esfuerzo de

gir sin acuerdos explícitos. Ejemplos de integración

manera individual, probablemente resultaría menos

como la entrada de un banco extranjero en los merca-

efectivo debido a la pequeña escala de cada uno de

dos nacionales, la participación extranjera en los mer-

los mercados individuales y a la necesidad de estable-

cados de seguros y los fondos de pensiones, la

cer múltiples operaciones bajo diferentes regímenes

compraventa de valores en el exterior y los préstamos

normativos. La justificación de dicha estrategia supone

obtenidos por empresas nacionales directamente de

naturalmente la creencia de que la participación

los mercados internacionales -todos los cuales han

extranjera beneficia a los países anfitriones, tema que

tenido lugar en América Latina y el Caribe- han sur-

se discutirá a lo largo de este capítulo.

gido de /acto en su gran mayoría, sin la necesidad de

Una integración más profunda con los merca-

acuerdos formales. Como en gran parte de los países

dos financieros mundiales también podría derivar en

en desarrollo, esta integración c/e facto en la región se

más vínculos financieros dentro de un grupo de países

ha dado principalmente con los países desarrollados.

en desarrollo unidos por un AIR. Un ejemplo es el de

Capítulo

CAPITULO 5

Gráfico 5.1

Estructura financiera de las empresas no financieras de América Latina (En miles de millones de dólares constantes de 7 995)

Fuentes: Fitch IBCA's Bankscope para préstamos nacionales y extranjeros; BIS para préstamos de la banca extranjera no residente y para bonos externos e internos; Economatica para financiación directa interna; y Moel (2001) para financiación directa a través de ADR.

los bancos extranjeros que han establecido entidades subsidiarias o sucursales en casi todos los países latinoamericanos. La presencia de estos bancos podría resultar en fuertes lazos financieros entre los países anfitriones involucrados, ya que los servicios financieros vinculados a los flujos de comercio e inversiones probablemente se verán facilitados por el hecho de que ambas partes usan la misma institución financiera. Las iniciativas regionales de integración financiera formal han sido bastante escasas y se limitan principalmente al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y la Caricom. Sin embargo, las empresas latinoamericanas están fuertemente integradas en mercados financieros (véase el gráfico 5.1). En 2000 más de US$479.000 millones en recursos financieros para la región provinieron de fuentes extranjeras o por intermedio de agentes foráneos. Con respecto a la financiación directa, los más importantes fueron los American Depositar/ Receipts (ADR) por un valor de US$117.000 millones y los préstamos bancarios transfronterizos por un total aproximado de US$116.000 millones. Además, los bancos extranjeros ubicados en el mismo país que las empresas prestaron casi US$180.000 millones. En total, estas formas de financiamiento representaron casi la mitad de las fuentes externas de financiamiento de las empresas. Dado el reducido número de acuerdos forma-

les de integración financiera en América Latina y la importancia de las vinculaciones financieras de facto, este capítulo se dedica más a este último tipo de integración, incluyendo la evolución, las ventajas y las desventajas de permitir una mayor participación extranjera en los mercados bancarios nacionales y de integrar los mercados bursátiles con el mundo. Desde el punto de vista de las empresas latinoamericanas, estas son las formas de integración más relevantes. Si bien las principales fuentes de financiación externa (a la firma) para las empresas latinoamericanas provienen de los mercados financieros internos y los fondos recaudados por medio de ADR, a medida que otras formas de integración adquieren importancia, es posible que aumente la integración financiera regional.

LA INTEGRACIÓN FINANCIERA EN AMÉRICA LATINA El caso de los bancos extranjeros ¡lustra la manera en que la integración financiera en América Latina ha ocurrido principalmente de facto con países desarrollados y no tanto con otros países de la región. Más del 98% de los activos de los bancos extranjeros proviene de bancos de países desarrollados y sólo 2% de bancos de la región. Lo mismo ocurre con los cross-listíngs de títulos y otras formas de integración financiera. La principal razón es que en los países latinoamericanos el capital es escaso y el desarrollo financiero limitado1. Además, el incentivo de abrir los mercados financieros en busca de capital más barato no está presente al mirar otras economías latinoamericanas, dado que en todas ellas el costo del capital es elevado. Para la mayoría de los países en desarrollo, el proceso de integración en los mercados financieros internacionales comenzó a principios de los años ochenta, cuando se eliminaron las restricciones a los movimientos de cuentas de capital y a la participación de actores internacionales en los mercados financieros internos. El gráfico 5.2 muestra que a principios de los años setenta los sectores financieros de la mayoría de los países

1 Es probable que la falta de esquemas de integración financiera regional también haya limitado este proceso.

112

•Inteqración financiera

Gráfico 5.2

113

liberalización anterior fue que esta vez se pusieron en

Liberalización financiera en países desarrollados y en desarrollo

práctica mecanismos de regulación y supervisión para evitar el tipo de crisis anterior. La integración financiera en América Latina

la inversión extranjera directa (IED) ha sido un importante elemento determinante de la integración de la banca y los cross-list'mgs de títulos. Desde el proceso de liberalización de los años noventa se han hecho notar dos características salientes: grandes bancos internacionales han aumentado su presencia en la región y las empresas han desarrollado la habilidad de aumentar sus recursos de financiación aprovechando directamente los mercados de capital internacionales, principalmente por medio de la cotización de Nota: El índice de liberalización se calcula como el promedio simple de tres índices (liberalización en la cuenta de capital, en el sistema financiero interno, y en el mercado de acciones) que varían de 1 a 3, donde 3 significa completa liberalización. Estos datos se agregan como promedio simple entre países por región y por década. Fuente: Kaminsky y Schmukler (1999).

Depositar/ Receipts (DR) en mercados bursátiles extranjeros. A pesar de que los mercados de crédito locales no han experimentado un importante aumento de tamaño, la eficiencia de la distribución del crédito ha mejorado3. Sin embargo, ha aumentado significativamente el tamaño de otros mercados para las empresas de la región, debido a la liberalización de la

desarrollados ya se habían liberalizado de manera

cuenta de capital y de los mercados bursátiles que per-

significativa, pero aún permanecían reprimidos en

miten a las empresas acceder directamente a los mer-

gran parte de los países en desarrollo. En la mayoría

cados extranjeros. Por medio de estos mecanismos, las

de las regiones el proceso de liberalización fue gra-

firmas comerciales han podido emitir deudas más

dual pero constante, excepto en América Latina,

baratas en el exterior y los bancos extranjeros han

donde hubo un importante cambio de dirección en los

logrado penetrar los mercados financieros, incluyendo

años ochenta.

la administración de fondos de pensiones y las com-

Desde principios de los años setenta el proce-

pañías de seguros.

so de liberalización comenzó a expandirse rápidamente por América Latina, liderado por los países del Cono Sur con políticas financieras de laíssez faire que apoyaban la participación privada en los mercados financieros, sin restricciones y sin regulación directa del gobierno. Sin embargo, combinado con graves desórdenes macroeconómicos, este proceso provocó quiebras masivas y desató una crisis financiera en toda la región (Díaz-Alejandro, 1985). Los países abandonaron la práctica del loissez faire e introdujeron regulaciones y restricciones más estrictas en sus sistemas financieros. También hubo una nacionalización de facto del sector bancario. Posteriormente, a principios de los años noventa, América Latina comenzó una nueva estrategia de liberalización2. La principal

diferencia

con

respecto

esfuerzo

2 Una cuestión crucial relacionada con la liberalización es el impacto sobre las tasas de crecimiento del país. Colindo, Micco y Ordóñez (2002) hallan que, en general, la liberalización ha tenido un importante impacto positivo sobre las tasas de crecimiento de los sectores económicos que dependen fuertemente de la financiación externa. El grado de impacto de la mundialización depende de la calidad de las instituciones sobre las que se apoya el correcto funcionamiento de los mercados de crédito. 3

Colindo, Micco y Ordóñez (2002) muestran que cuando los acreedores no están protegidos, como en América Latina, la liberalización financiera tiene poco efecto sobre el desarrollo de los mercados de crédito. Colindo, Schiantarelli y Weiss (2002) prueban que la liberalización financiera mejora la eficiencia de la inversión. Estos autores muestran que la liberalización financiera está asociada con el aumento de los flujos de financiamiento hacia proyectos relativamente más beneficiosos.

ha estado fuertemente vinculada a la integración en otros frentes. La integración por medio del comercio y

CAPITULO 5

LA INTEGRACIÓN FINANCIERA POR MEDIO DE ACUERDOS FORMALES En una época el comercio y las finanzas pertenecían a dos reinos diferentes. Sin embargo, en los últimos 15 años los acuerdos comerciales han incorporado cláusulas que rigen el "comercio de servicios financieros". Este proceso ha sido impulsado por el ritmo cada vez más acelerado de las fusiones y adquisiciones transfronterizas en el sector financiero y por el desarrollo de amplias disciplinas que rigen otros tipos de servicios. Las normas sobre el comercio de servicios financieros definen el grado de acceso al mercado y el trato nacional otorgado por los países signatarios en los subsectores bancario, de valores y de seguros, ampliamente definidos. Desde el principio de su integración al sistema comercial, se ha otorgado a los servicios financieros un tratamiento diferente del de los otros servicios. La centralidad del sistema financiero para toda la economía requiere un grado de precaución en el proceso de liberalización que no es tan necesario en la liberalización de otros servicios, como turismo y transporte aéreo. Son muchas las ventajas de integrar los sistemas financieros por medio de estos tipos de acuerdos. La más importante, que también se obtiene por medio de mecanismos informales de integración financiera, es la explotación de las economías de escala, tradicionalmente importantes en los mercados financieros. Esta explotación es especialmente vital para las pequeñas y medianas empresas (PyME) que podrán tener un mayor acceso a los mercados financieros. En un sentido, esto puede equivaler a eliminar ciertas formas de limitaciones crediticias que enfrentan las empresas4. Además, desde el punto de vista de las instituciones financieras, las empresas se han convertido en mejores clientes porque están menos expuestas a los riesgos individuales. La ley de los grandes números garantiza menos exposición al riesgo crediticio a medida que aumenta la cantidad de clientes. Por ende, tanto desde la perspectiva de las empresas como de los intermediarios financieros, la integración en mercados más grandes, o incluso la formación de mercados más grandes, es beneficiosa. Otras ventajas vinculadas más específicamente a los acuerdos formales de integración financiera se asocian con la adquisición de independencia normati-

va y el hecho de evitar el arbitraje normativo. Los problemas en estos sectores son notables en los países menos desarrollados. Por lo general, cuando el sistema financiero es pequeño y existen vinculaciones directas entre los organismos reguladores y los bancos, la supervisión no es guiada por políticas independientes5. La integración formal puede reducir este riesgo, a la vez que aumenta la cantidad de participantes e intereses que rigen el sistema financiero. En un sistema integrado, los principios normativos son impulsados por principios supranacionales que probablemente estarán menos influidos por intereses internos. Los principios más básicos necesarios para alcanzar dichas formas de integración son criterios homogeneizados de regulación, contabilidad y auditoría, cruciales para garantizar la transparencia y la comparabilidad entre sectores financieros. Igualmente importante es homogeneizar los criterios de valoración del riesgo de los activos bancarios. Diferentes valoraciones del riesgo, por ejemplo, pueden producir una contabilidad totalmente diferente del capital necesario para amortiguar los shocks y llevar al arbitraje normativo6. Idealmente, las instituciones financieras de todos los países que participan en un acuerdo de integración deberían adherir a regulaciones financieras similares. Dicha armonización no solo conduce a la integración transfronteriza de los países de un tratado, sino que también puede atraer actores extranjeros que, como se discutirá a continuación, pueden mejorar la estabilidad del sistema financiero. Además, los mercados financieros pueden integrarse mejor si los países comparten información. La armonización de las normas que rigen la información crediticia y los registros de garantías, y el hecho de que los países compartan información, también pueden favorecer la integración financiera regional. Toda política que facilite el intercambio de información

Recientes estudios realizados por Love (2000) muestran que las empresas de países con mercados financieros más desarrollados tienen menores limitaciones crediticias. 5

Valga el ejemplo de algunos países centroamericanos, donde los banqueros son miembros del directorio de los organismos supervisores.

Arbitraje normativo se refiere a la posibilidad de que los intermediarios actúen estratégicamente para evitar ciertas regulaciones en algunos países.

114

Integración financiera

115

entre países o aumente su eficiencia en cualquier nivel

organismos reguladores negociar acuerdos bilaterales

pertinente para los mercados financieros puede ayu-

conducentes a la armonización normativa y de super-

dar a promover el comercio transnacional de servicios

visión. La evolución de ciertos organismos reguladores

financieros.

estadounidenses en lo que se refiere a la armonización de Estados Unidos respecto de las vinculaciones entre

El TLCAN incluye tres acuerdos bilaterales relativos a

sancionada en 1933 y posteriormente derogada, esta-

la industria bancaria y bursátil. La ley Glass-Steagall, la integración financiera entre cada uno de los tres

blecía que estas industrias debían permanecer separa-

países miembros (Canadá, Estados Unidos y México).

das, lo que provocó que la estructura del sistema

Sin embargo, antes de la aprobación del TLCAN en

financiero estadounidense fuera muy diferente del

1993, e incluso antes del Acuerdo de Libre Comercio

enfoque universal de la banca que tenían Canadá y

entre Canadá y Estados Unidos (CUFTA) de 1989, los

México. Sin embargo, Estados Unidos permitió algu-

mercados financieros de Estados Unidos y Canadá ya

nas excepciones a los bancos canadienses y, si bien

estaban altamente integrados . Si bien en otros aspec-

sus efectos prácticos fueros mínimos, señalaron el pri-

tos el CUFTA era menos ambicioso que el TLCAN, tra-

mer indicio de que Estados Unidos estaba dispuesto a

taba explícitamente el tema de la compraventa de

modificar parte de su régimen nacional en pos de la

servicios financieros y aceptaba el principio del trato

integración.

Con respecto a las normas de origen, Estados

nacional de los bancos extranjeros . Por otra parte, antes del TLCAN el sector

Unidos y México acordaron tratar como nacionales a

financiero mexicano estaba altamente reprimido, con

las instituciones que residen dentro de sus jurisdiccio-

numerosas restricciones sobre la participación de acto-

nes, lo que facilitó la entrada de bancos europeos en

res extranjeros, incluyendo controles sobre las tasas de

México. Canadá, sin embargo, trata como bancos

interés y políticas crediticias dirigidas. A pesar de ello,

extranjeros a los bancos estadounidenses y mexicanos

muchas empresas, especialmente las corporaciones,

cuyos dueños son instituciones de países que no perte-

tenían acceso directo a los mercados internacionales y

necen al TLCAN.

los ciudadanos aprovechaban beneficios de ahorro e

Inicialmente el TLCAN restringía la inversión

inversión de los mercados financieros internos en el

extranjera en el sistema financiero mexicano. Según el

exterior, especialmente los de Estados Unidos (véase

tratado original, los bancos mexicanos eran protegi-

White, 1994).

dos de la competencia externa por medio de cláusulas

Como el CUFTA, el TLCAN trata directamente la integración financiera. El capítulo XIV del TLCAN

que limitaban la propiedad extranjera9. Sin embargo,

aborda estos temas y se basa en principios prospectivos tendientes a mejorar el acceso a los mercados. El principio rector más importante reconoce que las instituciones financieras deberían tener igual acceso a los países miembros, ya sea a través del comercio transfronterizo o directamente por medio del establecimiento de mecanismos financieros y no deberían estar sujetas a un trato discriminatorio. El TLCAN contiene cláusulas que garantizan la transparencia de las decisiones gubernamentales en estos temas, incluyendo un comité de servicios financieros y procedimientos de resolución de controversias. El principio rector del TLCAN con respecto a la supervisión financiera es que esta debe estar a cargo del país anfitrión. Sin embargo, se permite a los

Canadá, por ejemplo, prácticamente no ha ejercido controles sobre el capital o las divisas desde los años cincuenta. Las restricciones a la entrada de bancos extranjeros fueron eliminadas en los años ochenta. 8

Este principio establece que los extranjeros deben tener los mismos derechos que los nacionales. Obsérvese que esto difiere del principio de reciprocidad, según el cual un extranjero en un país anfitrión deberá tener los mismos derechos que un nacional del país anfitrión en el país de origen del ciudadano extranjero. 9

El tratado disponía un período de transición hasta 2000, año en el cual entrarían en vigencia las limitaciones sobre la participación agregada de todos los activos de los bancos extranjeros en México. La proporción del capital total del sistema financiero que podía estar en manos de bancos extranjeros se limitó a 8% y se permitía el aumento gradual hasta alcanzar el 15% en 2000. Después de esa fecha, cualquier banco de un país del TLCAN podía establecer una sucursal totalmente propia en México, aunque ningún banco podía poseer más del 4% del capital total del sistema financiero, a menos que el capital total hubiera aumentado en forma de utilidades no distribuidas.

es notable. Un claro ejemplo es la posición normativa

La integración financiera en el TLCAN

estas restricciones fueron liberalizadas después de la caída del peso y el colapso del sistema financiero en 1995. Incluso cuando México tenía la potestad de establecer límites a las cuotas de mercado de los bancos estadounidenses y canadienses, en 1998 se eliminaron las barreras a la inversión extranjera en la banca a fin de atraer nuevos capitales y modernas tecnologías para el sector financiero. Desde 1995 el sistema financiero mexicano ha sufrido una profunda transformación. El sector bancario ha sido testigo de la compra y fusión de instituciones extranjeras con bancos nacionales. Las más notables son las entradas del Citibank, el Banco Bilbao Vizcaya y el Banco Santander. Estos y otros bancos internacionales han inyectado una gran cantidad de capital en el sistema financiero. Entre 1994 y 1999, ingresaron US$4.000 millones al sistema bancario, 70% de los cuales provenían de Estados Unidos y Canadá10. Como resultado, para 1998 la propiedad extranjera mayoritaria (definida como la propiedad de más del 50% de los activos bancarios) en el sistema bancario mexicano ya representaba el 20% del total de activos, cinco veces más que en 1994.

Oíros acuerdos regionales Los avances formales en materia de cooperación financiera regional han sido muy escasos entre los países de América Latina y el Caribe. Por ejemplo, fuera del TLCAN no se ha registrado un gran progreso en la liberalización regional de los servicios financieros más allá de la aprobación de protocolos. Sin embargo, vale la pena señalar algunas iniciativas, como ciertos esfuerzos por integrar los mercados bursátiles y la creación de bancos de desarrollo subregionales en Centroamérica (BCIE), la región andina (CAF), el Cono Sur (Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata -Fonplata-)11 y la Carícom (CDB). Algunos países de la Caricom (Barbados, Jamaica y Trinidad y Tobago) han avanzado hacia un mercado bursátil regional con los cross-listings de títulos y el comercio de valores en bolsas existentes a fin de facilitar la compraventa transfronteriza de valores. Las pequeñas islas de la Asociación de Estados del Caribe Oriental, que forma parte de la Caricom, tienen desde hace tiempo una moneda y un banco central comunes.

Además, el Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR) ofrece apoyo financiero para las balanzas de pagos de los países de la Comunidad Andina (CA) y Costa Rica. Sus objetivos son acudir en apoyo de las balanzas de pagos de los países miembros otorgando créditos con plazos de hasta cuatro años o garantizando préstamos de terceros, coordinar sus políticas monetarias, cambiarias y financieras y promover la liberalización del comercio y los pagos en la región andina. Desde sus comienzos, el FLAR ha prestado aproximadamente US$9.200 millones a sus estados miembros. Por otra parte, a nivel regional, la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) ha creado un sistema de pago recíproco para financiar el comercio entre los miembros. Desde sus comienzos en 1966 el sistema, diseñado para superar los obstáculos al comercio provocados por las diferencias de divisas, ha facilitado aproximadamente US$212.100 millones en operaciones comerciales. Sin embargo, en 2001 sólo 3,3% del total de las importaciones de la ALADI fue financiado por medio de este sistema, en agudo contraste con el casi 90,9% de 1989. Por último, es importante señalar que a lo largo de los años noventa, la integración financiera de América Latina y el Caribe fue impulsada por las fuerzas del mercado. De hecho, el aumento de la participación de los bancos extranjeros y los fondos de inversión ha impulsado una integración informal de los mercados financieros de la región. Uno de los AIR en los que el tema de la integración financiera está llamando la atención es el MCCA (véase el recuadro 5.1).

¿os lecciones de la Unión Europea La integración financiera de la Comunidad Europea siguió un enfoque gradualista que fue implementado a través de un proceso legislativo coordinado entre los estados miembros. El objetivo fue crear un marco legal que permitiera una mayor integración de los mercados financieros sin renunciar a los intereses individuales de política pública en términos de normas prudenciales,

10 1

Véase de la Mora (2001).

! El Fonplata incluye a Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay.

116

• Integración financiera

117

Durante los cuarenta años del proceso de integración de Centroamérica se han visto importantes avances en la consolidación del Mercado Común Centroamericano (MCCA). Sin embargo, el progreso ha sido desigual, porque ha apuntado más a los bienes que a los servicios. Particularmente en términos de servicios financieros, las cinco economías del MCCA -Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua- continúan operando como compartimentos separados. Existen convincentes razones para reunir los servicios financieros en el acuerdo general del MCCA y avanzar hacia un verdadero mercado común con libre movimiento de bienes, servicios, capital y, finalmente, trabajo. Los mercados financieros nacionales centroamericanos sufren serias limitaciones que restringen su capacidad de canalizar eficientemente los recursos entre los agentes financieros. El cuadro 1 muestra las medidas estándar de desarrollo financiero en estos países y los compara con países con sistemas financieros más profundos. Los sistemas financieros de los países del MCCA son subdesarrollados en comparación con sus economías, cobran altos márgenes y no parecen tener efectivos procesos de clasificación de los préstamos. Además, en economías tan pequeñas no es posible introducir la variedad de productos financieros sofisticados necesarios para el desarrollo, entre ellos, mercados bursátiles, facilidades de capitales de riesgo y servicios de seguros. Los mercados financieros subdesarrollados también dificultan el inicio de la reforma al sistema de pensiones. En Nicaragua, por ejemplo, solo existen 200.000 contribuyentes al sistema privado.

Cuadro 1

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Chile EE.UU. Suiza Singapur 1

La integración financiera de Centroamérica aumentaría enormemente el tamaño del mercado, promoviendo de esta manera la competencia, reduciendo los márgenes y las tasas de interés y mejorando la eficiencia por medio de economías de escala y diversificación. Además, el tamaño del mercado expandido crearía incentivos para proveer servicios financieros nuevos y más sofisticados. Pero antes de que la integración financiera se haga realidad, deben abordarse varios problemas, de los cuales el más importante es el tema del riesgo de divisas. Actualmente, los países del MCCA tienen diferentes regímenes cambíanos. El Salvador ha dolarizado su economía, Guatemala sigue la política de la "flotación sucia" y los otros países tienen tipos de cambio móviles (Honduras con corredor cambiario y Costa Rica y Nicaragua sin corredor). A fin de aprovechar los beneficios de la integración financiera, los países deberían avanzar hacia la adopción de un régimen común, para lo cual existe una variedad de opciones, desde un régimen común como el anterior al euro de la Unión Europea hasta la dolarización conjunta. La reglamentación financiera es otro obstáculo importante en el camino hacia la integración financiera de los países del MCCA. La regulación bancaria, por ejemplo, ha sido incapaz de impedir las crisis bancadas en casi todos los países. Es necesario avanzar hacia una reglamentación consolidada con estándares comunes en todos los países y asegurar que los bancos extranjeros no queden excluidos del proceso. Con el tiempo, todas estas políticas prepararán el terreno para la regulación común en el ámbito regional.

Principales indicadores financieros para Centroamérica, 2OOO Crédito al sector privado (% del PIB)

Tasa de interés real1 (%)

Márgenes (%)

22,8 40,8 17,8 36,6 51,1 67,2 73,8 165,4

16,7

11,5

9,6

4,7

14,2 16,4 8,8 10,3

10,7 10,9 11,9 5,6

3 7 3,9

2,8 1,3 4,1

100

Préstamos morosos2 Activos por banco (% de préstamos (En millones totales) de dólares) 4,5 4,2

7,13 3,6

342 583 220 193

3,8 1,9 0,34

224 3.600

4,1 5

3.476 1.643

750

Tasa de interés promedio nominal de préstamos menos tasa de inflación del año anterior (precios al consumidor). Préstamos morosos definidos como la suma de préstamos vencidos y de préstamos reestructurados. Desde el año 2001. 4 Vencidos por más de 90 días. Fuente: Cálculos del BID basados en información del FMI, del Banco Mundial, del Consejo Monetario Centroamericano y de bancos nacionales y autoridades monetarias. 2 3

Recuadro 5.1. ¿Debe Centroamérica avanzar hacia la integración financiera?

estabilidad del mercado y protección al consumidor. En este aspecto, el Programa del Mercado Único para crear un sistema económico europeo se basó en el principio de control del país de origen, la concurrencia normativa y la armonización de los estándares mínimos. Según el principio de control del país de origen, la supervisión principal queda bajo el control directo de las autoridades nacionales. Se admitió el reconocimiento mutuo y la concurrencia normativa entre los estados miembros, pero no hubo que armonizar las leyes internas y se aceptó que el suministro de servicios transnacionales y las actividades de las sucursales en el país anfitrión fueran gobernadas por las leyes del país de origen. Entre los beneficios ganados por los mercados regionales, la integración produjo una mayor exposición a la competencia internacional, mejoró la eficiencia de la intermediación financiera y alentó el uso más eficiente del capital, el desarrollo de la industria financiera en sí misma y una mejor disciplina fiscal. La liberalización de los servicios financieros se logró mediante la creación del "pasaporte único", que permitió la prestación de servicios financieros en los países anfitriones a través del comercio o de la inversión, sin requerir más autorización que la del país de origen. Sin embargo, el programa provocó una integración heterogénea en ambos sectores y países. Mientras que el sector bancario mayorista profundizó su proceso de integración, la banca minorista permaneció fragmentada y fuertemente localizada. Los mercados bursátiles experimentaron una mayor integración, mientras que los subsectores de seguros fueron limitados por barreras legales12. ¿Qué puede aprender América Latina de la experiencia europea? El punto de partida latinoamericano es diferente en muchos aspectos. El nivel inicial de desarrollo económico es significativamente más bajo, existe mucha menos convergencia entre las políticas económicas y los sistemas financieros son más superficiales. Sin embargo, la experiencia europea muestra que la integración financiera requiere: • objetivos a largo plazo claramente definidos más allá de la eficiencia del sector, incluyendo el desarrollo financiero y la competitividad global; • reconocimiento de que la mínima armonización de los marcos normativos y actividades financieras transfronterizas requieren la reforma de la

administración pública, particularmente en lo que se refiere al tratamiento fiscal, la legislación bancaria y de seguros y la supervisión conjunta de los mercados bursátiles, a fin de que el sistema del "pasaporte único" sea factible y confiable; y • compromiso con un considerable grado de armonización fiscal y coordinación económica para evitar una crisis financiera que impida una efectiva integración financiera. Un vistazo general a los países latinoamericanos revela obstáculos obvios para la introducción de un proceso ordenado de integración financiera al estilo europeo, entre los que se incluyen: i) la falta de cohesión política necesaria para poner en práctica los protocolos y crear los programas legislativos paralelos que tienen que acompañar la integración financiera; i¡) la heterogeneidad de las instituciones normativas nacionales y la persistencia de desequilibrios fiscales; i¡¡) la falta de reconocimiento de las regulaciones externas que limitan el principio del "control del país de origen"; iv) la frecuente aquiescencia a las presiones de los grupos de interés y v) la amenaza que representan las divergencias entre los tipos de cambio. Claramente, el nivel de integración financiera logrado por Europa no parece viable en América Latina, por lo menos en el corto plazo. Sin embargo, existen ciertos grupos que tienen intereses creados para alcanzar por lo menos formas más básicas de integración financiera, como la armonización de regulaciones y acuerdos institucionales de intercambio de información entre países, según se indicó anteriormente. Ejemplos de estos grupos son los bancos o corporaciones extranjeras que tienen negocios en o con varios países de la región y que se beneficiarían directamente de la integración financiera. La falta de capital en la región ha provocado una fuerte integración cíe fado entre el norte y el sur, en lugar de un patrón de integración entre los países del sur. Incluso los esfuerzos formales por integrarse a los mercados externos se han concentrado en lograr el

12 Las principales barreras parecen haber sido las diferencias del trato fiscal de los ahorros y la renta financiera, que distorsionan la óptima distribución del capital, y la aprobación de una cláusula de escape por parte de la Comisión Europea que debilitaba el principio del país de origen estableciendo que el país anfitrión también tenía el derecho de regular la actividad a fin de "proteger el interés público".

118 financieros p

Integración financiera

119

Cuadro 5.1 Propiedad extranjera de bancos en países desarrollados y emergentes, 2OO1

Países desarrollados Nueva Zelandia Luxemburgo Finlandia Estados Unidos Japón Suecia

Activos totales (miles de millones de dólares)

83,9

493,0 254,0 10.800,0 8.720,0 557,0

Número de bancos

Control extranjero1 (%)

16 118 11 744 211 28

99,20 92,71

63,48

10,3 0,02 0,42

Mercados emergentes Europa República Checa Hungría Polonia Turquía Uzbekistán Yugoslavia América Latina México Argentina Perú Chile Venezuela Brasil Colombia Asia Malasia Corea Tailandia Indonesia India China

26,8

21 29 39 45 8 13

92,99 68,84 63,58 6,68 0,93 0,00

156,0 166,0 20,1 77,1 31,6 397,0 31,4

38 97 17 28 70 138 39

76,53 54,50 53,75 120 42,28 30,61 120

180,0 496,0 155,0 87,4 273,0 1090,0

51 27 23 67 75 37

50,3 28,2 85,4 156,0 4,7

16,76 150 170 170 0,80 0,21

1 Razón de activos de los bancos donde extranjeros poseen más del 50% de la financiación directa relativa a los activos totales. Fuente: Cálculos del BID basados en datos de Fitch IBCA's Bankscope.

acceso a los mercados financieros del norte. Por esta

cieros también fue importante, especialmente la prove-

razón, el resto de este capítulo estará dedicado a la

niente de los países de la Organización para la Coo-

integración c/e facto, especialmente la internacionali-

peración y el Desarrollo Económicos (OCDE), que

zación de los sectores bancario y bursátil. En cada

representó casi el 23% del total en 1990 y el 31% en

caso se discutirá su evolución y los costos y beneficios

1998. América Latina y Europa Central fueron los

que esta supone.

principales receptores de los flujos de capitales internacionales al sector bancario. El cuadro 5.1 muestra la participación extran-

PENETRACIÓN DE LOS BANCOS EXTRANJEROS EN LOS SISTEMAS FINANCIEROS NACIONALES

jera actual en ciertos sistemas bancarios desarrollados y emergentes. El cuadro revela que la banca extranjera es de extrema importancia en América Latina y

En todo el mundo, la IED fue notablemente más dinámica durante los años noventa. En los mercados emer-

Europa del Este. Durante la segunda mitad de la década del

gentes creció de US$19.300 millones a $142.600

noventa, aumentó considerablemente la participación

millones a lo largo de la década. En los servicios finan-

de la propiedad extranjera de los bancos en ambas

Región

120 financiero CAPITULO

Factores determinantes de la ubicación de bancos en el exterior La ubicación de los bancos extranjeros en todo el mundo está influida por muchos factores. Al tomar la decisión de invertir, los bancos tienen en cuenta la rentabilidad de la inversión, el desarrollo del sistema financiero y la necesidad de seguir estrategias similares a las de sus competidores y mantener su participación en el mercado. Sin embargo, existen otros factores cruciales que influyen en las decisiones relativas a la expansión global. En particular, la decisión parece estar fuertemente determinada por otras formas de integración. Galindo, Micco y Serra (2002) muestran que la participación de los bancos extranje-

Gráfico 5.3

Control extranjero en el sistema bancario latinoamericano (En porcentaje de los activos totales del sistema bancario)

Fuente: Galindo, Micco y Serra (2002).

ros aumenta debido a la integración por medio del comercio, la IED en diferentes sectores y por el hecho de compartir características legales. El apuntalamiento teórico de la idea de que la integración financiera está relacionada con la banca extranjera es que los bancos internacionales siguen a sus clientes (empresas multinacionales) por todo el mundo para proveerles servicios financieros y explotar las ventajas informativas derivadas de las relaciones a largo plazo entre el banco y el cliente16. En el caso del comercio, las empresas también pueden confiar en los

13 Varias razones condujeron a este resultado. Como parte del proceso de liberalización, se eliminaron las restricciones sobre el ingreso de bancos extranjeros; anteriormente, se privatizaron los bancos públicos y los inversores extranjeros participaron en el proceso; y el sector financiero utilizó fondos internacionales para recapitalizarse después de la secuencia de conmociones externas que azotaron la región durante la década. 14 El Banco Bilbao Vizcaya Argentina (BBVA) y el Banco Santander Central Hispano (BSCH) se han convertido en grandes actores internacionales en los mercados bancarios minoristas de América Latina. Bancos de diferentes regiones han seguido diferentes patrones en su expansión en América Latina. Mientras que los bancos estadounidenses han tendido a concentrarse exclusivamente en empresas estadounidenses que operan en la región, los bancos europeos se han orientado más al sector minorista. Véase Guillen y Tschoegl (1999). 15 Tomando la región en total (véase la nota 2 del cuadro 5.2), la medida de integración financiera es un poco más elevada (1,5%). 16

Como en Petersen y Rajan (1994) y Rajan (1998).

regiones13. El gráfico 5.3 muestra que la propiedad extranjera de instituciones financieras creció notoriamente entre 1994/2001. La mayor parte de la inversión extranjera en la banca latinoamericana proviene de bancos de países de la OCDE, especialmente de instituciones españolas y estadounidenses14. El cuadro 5.2 muestra el origen de los bancos extranjeros agrupados por regiones. Europa tiene el mayor grado de integración financiera intrarregional (15,9%), seguida por África y Medio Oriente (7,7%), mientras que América Latina tiene el menor (0,6%)15. Entre las regiones, la principal anfitriona de participación extranjera ha sido América Latina, donde los países de la OCDE, Europa, Estados Unidos y Canadá son propietarios, respectivamente, del 46,5%, 28,2% y 18% del total de los activos del sistema bancario regional. Estas cifras, sin embargo, subestiman la influencia de los bancos extranjeros en las economías latinoamericanas. En la mayoría de los casos, la participación de bancos extranjeros va acompañada de un papel muy importante en la gestión de los fondos privados de pensiones. El cuadro 5.3 muestra la participación de empresas extranjeras en fondos de pensión en los países latinoamericanos. La participación es más elevada en Bolivia, Perú y Argentina, donde los intermediarios extranjeros representan aproximadamente 85,3%, 78,5% y 73,6% de los fondos de pensión, respectivamente. En los sistemas maduros como Chile, donde el tamaño del sistema equivale a aproximadamente 54% del PIB, las empresas extranjeras manejan 54,1%.

•Integración financiera

Cuadro 5.2

121

Accionistas extranjeros del sistema bancario en el mundo1

Región donde son propietarios

África y Medio Oriente

África y Medio Oriente Asia y Pacífico América Latina2 América Latina3 Estados Unidos y Canadá Europa en transición4 Europa5 TOTAL OCDE6

7,68 0,05 0,1 1 0,13 0,08 0,01 0,34 0,34 0,20

Asia y Pacífico

América Latina2

0,14 1,32 0,23 0,27 0,68 0,26 2,49 1,64 1,59

América Latina3

0,00 0,00 1,47

0,00 0,00

0,64 0,01 0,00 0,02 0,03 0,01

0,03 0,02 0,03 0,05 0,02

Europa en EE.UU. y Canadá transición4

1,89 1,22 18,81 18,03 0,95 4,45 3,34 2,47 2,27

0,03 0,00 0,06 0,07 0,00 1,39 0,02 0,02 0,01

Europa5

TOTAL

OCDE6

3,66 3,30 26,64 28,17 8,61 34,69 15,89 11,25

13,39 5,89 47,32 47,31 10,34 40,82 22,11 15,77 15,29

5,65 5,03 45,74 46,53 10,21 39,82

14,25 14,00

Los datos de propiedad muestran cambios hasta julio de 2001, mientras que los datos de balances son los más recientes. Excluye Bahamas, Islas Caimán y Panamá. 3 Incluye Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Perú, Paraguay, Uruguay y Venezuela. 4 Incluye economías en transición de Europa Central y del Este. 5 Excluye economías en transición de Europa. 6 Excluye la República Checa, Hungría, Corea, México, Polonia y Eslovaquia. Fuente: Cálculos del BID basados en datos de Fitch IBCA's Bankscope. 2

Cuadro 5.3

País Argentina Bolivia Chile Colombia México Perú Uruguay Total

Participación extranjera en los fondos privados de pensiones de América Latina Tamaño del fondo de pensión privado (% del PIB)

Participación extranjera (%)

8,40 12,91 53,59 5,83 5,60 7,45 5,58 9,80

73,64 85,26 54,13 47,36 66,55 78,46 29,52 62,94

Participación extranjera1 (%) 68,58 37,89 49,07 44,62 59,36 59,27 29,52 56,46

1 Incluye sólo la propiedad de fondos privados de pensiones por parte de compañías extranjeras que tienen participación en el país. Fuente: Superintendencias de fondos privados de pensiones.

bancos internacionales para minimizar los costos de las transacciones internacionales utilizando el mismo banco para cualquier tipo de pago bilateral. Los resultados econométricos de Colindo, Micco y Serra

dados los beneficios de información que esto supone. Sin embargo, esta línea de razonamiento no explica por qué los bancos deciden abrir una sucursal o una entidad subsidiaria en lugar de simplemente operar a

(2002), utilizando el modelo gravitacional y datos bilaterales de 176 países, sugieren que la integración comercial es un determinante significativo para la expansión de los bancos en el exterior17. Un aumento del 1% en el comercio eleva la participación de los bancos extranjeros en un 0,7% (véase la primera columna del cuadro 5.1 del apéndice)18. Con respecto a las empresas que se han establecido en el exterior por medio de la IED, también puede resultar ventajoso tener un banco conocido,

17 En estudios anteriores Brealey y Kaplanis (1996), Focarelli y Pozzolo (2001) y Moshirian (2001) hallaron una correlación entre el comercio y la inversión en los sectores bancarios extranjeros. Sin embargo, a diferencia de Colindo, Micco y Serra (2002), ninguno de estos estudios se concentró en la naturaleza bilateral de los datos. 18 Esto no significa necesariamente que la inversión directa en la banca aumenta en la misma magnitud, ya que los bancos, por la naturaleza de sus negocios, suelen tener un alto grado de apalancamiento.

Región de origen

122 financier

Gráfico 5.4

Penetracion financiera extranjery variables de regulación (En miles de millones de dólares)

Nota: El control extranjero se mide como los activos totales cuando la propiedad de extranjeros es mayor al 50%. Fuente: Galindo, Micco y Serra (2002).

regulación prudencial y prácticas de supervisión semejantes a las de los países de origen, existe una mayor inversión en la actividad bancaria. En promedio, los países anfitriones de todo el mundo reciben aproximadamente US$20.525 millones de países de origen con regulaciones prudenciales similares, pero menos de US$9.475 millones de países con estándares diferentes. Sin embargo, este dato está sujeto a una doble causalidad, ya que también es factible que, a medida que aumenta la participación extranjera, las autoridades locales se vean obligadas a converger hacia prácticas externas. Galindo, Micco y Serra (2002) estiman que cuando las prácticas de supervisión son similares, la participación externa aumenta 19%. Este dato también sugiere que la armonización de reglamentos entre países puede mejorar la integración del mercado financiero incluso a nivel regional, aumentando la participación de los actores nacionales y extranjeros en varios mercados a la vez.

El efecto de la penetración de los bancos extranjeros en el mercado interno La liberalización financiera hace que un sistema financiero funcione mejor y, a la vez, promueva el crecimiento, mejorando la eficiencia del sistema y bajo

través de una oficina representativa que pudiera proveer servicios financieros similares. Más bien, la razón puede vincularse al hecho de que las empresas extranjeras necesitan tener acceso al capital denominado en moneda local para evitar un desajuste monetario entre ganancias y costos. En ese caso, el banco extranjero puede decidir establecerse en el país extranjero y actuar como intermediario de fondos entre el mercado local y las empresas internacionales. Por razones de diversificación de la cartera, el banco extranjero con sede local también tiene incentivos para operar en otras actividades bancarias minoristas, como ha sido el caso de la mayoría de los bancos internacionales en América Latina. Según Colindo, Micco y Serra (2002), un aumento del 1 % en la IED aumenta en 1,3% la participación del banco extranjero (véase la segunda columna del cuadro 1 del apéndice). El hecho de compartir características legales también aumenta la participación de los bancos extranjeros, porque pueden minimizar los costos de aprendizaje en el proceso de inversión, además de reducir los costos operativos, dado que ciertas economías de escala pueden ser explotadas a nivel internacional. Los bancos están más dispuestos a establecerse en países que comparten características legales con su país de origen. Como lo muestran La Porta, López-deSilanes y Shleifer (1997, 1998), el hecho de compartir ciertas características jurídicas básicas como el origen del código legal supone que las regulaciones posteriores que protegen de diferentes maneras a acreedores y accionistas tienden a evolucionar de manera similar. Las semejanzas de estas regulaciones reducen la costosa adaptación al nuevo entorno. El panel izquierdo del gráfico 5.4 revela la fuerte relación entre el hecho de compartir orígenes legales y la actividad bancaria transfronteriza. Muestra que, en promedio, los países reciben US$16.642 millones de los países con los que comparten códigos legales y solamente US$11.635 millones de los países con diferentes orígenes legales. Utilizando técnicas econométricas que controlan factores adicionales, Colindo, Micco y Serra (2002) encuentran que la participación extranjera en pares de países que comparten códigos legales es 26% mayor que cuando los códigos son diferentes. De igual modo, el panel derecho del gráfico 5.4 revela que si los países anfitriones cuentan con una

Integración financiera

bancaria y un marco legal más adecuado. Los bancos

los fondos. En particular, el proceso de liberalización

extranjeros suelen seguir prácticas prudenciales adop-

financiera de las décadas recientes ha permitido a los

tadas en su país de origen. En el caso de los bancos

bancos extranjeros participar libremente en los merca-

extranjeros de países desarrollados, estas prácticas

dos nacionales (gráfico 5.3).

son generalmente más estrictas que las de los países en sobre el

desarrollo. En tales casos, la mayor seguridad que ins-

impacto de los bancos extranjeros en los mercados

piran los bancos internacionales lleva a los bancos

La evidencia

empírica

general

internos es escasa. Sin embargo, los datos disponibles

nacionales y a los organismos supervisores a adoptar

sugieren que los efectos de la internacionalización del

estándares internacionales a fin de facilitar las presio-

sistema bancario son positivos, ya que los sistemas

nes competitivas de los ahorristas que buscan institu-

bancarios aumentan su competitividad y eficiencia, en

ciones más seguras.

particular cuando los bancos extranjeros provienen

La presencia de instituciones extranjeras

de un país más desarrollado19. Sin embargo, existe

puede estimular la competencia y mejorar el funciona-

cierta controversia en torno a si los bancos extranje-

miento del mercado interno (bancos locales), lo que a

ros reducen la volatilidad del crédito20. Por una parte,

su vez promueve la mejor distribución de recursos y

algunos autores sostienen que los bancos extranjeros

acelera el crecimiento económico. Además, la compe-

son capaces de estabilizar el crédito porque tienen

tencia internacional reduce los márgenes de las tasas

acceso a fondos externos y, debido a su reputación

de interés y la rentabilidad de los bancos locales21.

(nombre comercial), pueden estabilizar los depósitos locales. Además, la entrada de bancos extranjeros puede generar presión competitiva que conduzca a

La estabilidad de créditos y depósitos y los bancos extranjeros

medidas que garantizan la futura estabilidad por medio de la provisión de estándares más agresivos y

El enorme aumento de bancos extranjeros en Améri-

mayores coeficientes de capital (Crystal, Dages y

ca Latina, unido a la compresión del crédito a fines de

Goldberg, 2001). Por otra parte, algunos economis-

la última década, ha planteado interrogantes acerca

tas sostienen que los bancos extranjeros son más sen-

del impacto de la presencia de bancos extranjeros en

sibles a los shocks de la economía anfitriona porque

la estabilización de los créditos y depósitos internos.

pueden sustituir los activos locales con inversiones

Este es un tema controvertido en la literatura sobre el

alternativas en el exterior que no están fácilmente dis-

tema. Algunos autores sostienen que los bancos

ponibles para los bancos locales.

extranjeros, debido a su acceso a la liquidez externa,

Bancos extranjeros, eficiencia y estándares normativos Tradicionalmente, los bancos extranjeros han sido aso-

dependen menos de los erráticos depósitos locales y por lo tanto pueden estabilizar el crédito en el país anfitrión. Además, los bancos extranjeros, con su nombre comercial (reputación), permiten que los ahorristas busquen mayor calidad dentro del mercado

ciados con una mejor distribución de recursos y una

local si hay inestabilidad financiera, estabilizando

mayor eficiencia. En particular, han sido vinculados

depósitos y créditos22. Otros autores alegan que frente al deterioro

con más competencia y la difusión de nuevas tecnologías. Las instituciones extranjeras mejoran la calidad y la disponibilidad de los servicios financieros, trayendo nuevas y mejores destrezas, técnicas de gestión, procedimientos de capacitación y tecnología. Además, y

19 Véanse Levine (1996), Claessens, Demirgüc-Kunt y Huizinga (2001), Martínez Perla y Schmukler (2001).

como lo señala Levine (1996), la presencia de bancos

extranjeros parece impulsar el desarrollo de mejores

organismos de clasificación de valores, estándares contables y registros crediticios que adquieren y procesan información, además de una mejor supervisión

Véanse Goldberg (2001) y Crystal, Dages, y Goldberg (2001).

Los bancos extranjeros de países no latinoamericanos con sedes en América Latina suelen tener mayores ganancias, menores costos fijos, menor cantidad de préstamos no redituables y menos empleados por préstamo que los bancos locales. 22

Véase FMI (2000).

ciertas condiciones aumentando la disponibilidad de

123

financiero

de las condiciones internas, los bancos extranjeros reducen su exposición al riesgo, aumentando de esta manera la volatilidad23. Además, estos bancos pueden transmitir los shocks de sus países de origen. Los cambios en los créditos de un banco extranjero en su país de origen o en otros países pueden extenderse al país anfitrión. En América Latina la mayoría de los bancos extranjeros proviene de países desarrollados, que también son los principales consumidores de las exportaciones latinoamericanas. Por lo tanto, una contracción en estos países afectaría a América Latina no solo por medio de una contracción de la demanda externa, sino también por medio de una reducción del crédito local, ampliando aún más el ciclo del producto latinoamericano. Para comprobar la validez de estos dos puntos de vista, estudiamos el comportamiento del crédito bancario individual después de un cambio en los depósitos o en las oportunidades de negocios. Las oportunidades de negocios se miden en términos del cambio de la demanda externa24. El cuadro 2 del apéndice muestra que todo el crédito bancario reacciona a los cambios en los depósitos, pero esta reacción es menor para los bancos extranjeros. El crédito de los bancos extranjeros es 20% menos sensible a los cambios de los depósitos internos que el crédito de los bancos locales. Con respecto a la reacción del banco a las oportunidades comerciales, después de una contracción de la demanda externa, todos los bancos reducen sus préstamos, pero esta reducción en el crédito es 50% menor para los bancos locales. Los resultados sugieren que los bancos extranjeros aumentarían la volatilidad crediticia si los shocks fueran principalmente cambios en las oportunidades de negocios del país anfitrión, pero la reducirían si la fuente principal de la volatilidad crediticia fuera la oferta local de depósitos. Cuál es la que domina sigue siendo un interrogante empírico.

Lo banco extranjero y ¡a segmentación del mercado A pesar de los potenciales beneficios de la penetración de bancos extranjeros descrita anteriormente, algunos analistas han sugerido que el aumento de esta penetración en los países en desarrollo podría reducir el acceso al crédito para algunos segmentos del merca-

do, particularmente PyME que dependen fuertemente de la financiación bancaria. En general, los bancos extranjeros son instituciones financieras de gran tamaño y complejas desde el punto de vista organizacional, a las que les resulta difícil otorgar préstamos a PyME de las que no tienen mucha información25. Las pequeñas empresas suelen tener tratos exclusivos con un solo banco con el cual han forjado una "relación informal" que reduce la asimetría de información. Es probable que los grandes bancos extranjeros tengan dificultades para forjar este tipo de relaciones. Si bien es poco probable que los grandes bancos extranjeros reproduzcan el método de préstamo de los pequeños bancos locales, pueden traer innovaciones tecnológicas que promuevan el crédito a las PyME, como las metodologías de calificación del riesgo crediticio26. La evidencia empírica con respecto al impacto de los bancos extranjeros en el volumen de crédito otorgado a las pequeñas empresas de los países en desarrollo es escasa e inconclusa. Algunos estudios de Argentina han asociado la participación de los bancos extranjeros con una reducción del préstamo bancario a las pequeñas empresas de alrededor del 20% del total de préstamos en 1996 al 16% en 1998. Sin embargo, durante el mismo período, los bancos extranjeros aumentaron tanto su propensión como su participación en este sector. En un análisis del comportamiento de los bancos extranjeros en cuatro países latinoamericanos (Argentina, Chile, Colombia y Perú), Clarke et al. (2002) hallaron que los bancos extranjeros con sede

23 Caballero (2002) muestra que los bancos locales y extranjeros de Chile aumentaron sus posiciones en los activos extranjeros durante la recesión de 1998, pero este aumento fue sustancialmente más pronunciado para los bancos extranjeros. 24

La demanda externa se define como el promedio ponderado de la tasa de crecimiento de los socios comerciales.

Goldberg (1992) muestra que los bancos extranjeros con sede en Estados Unidos suelen prestar a las grandes empresas. Véase la discusión sobre la relación entre los grandes bancos y el crédito para las PyME en Berger y Udell (1995). 20 Mester (1997) discute que podría existir una relación en forma de U entre el tamaño del banco y los préstamos a las pequeñas empresas. En un extremo se encontrarían los pequeños bancos locales que ofrecen préstamos sobre la base de su relación con la empresa y en el otro se encontrarían los grandes bancos que usan productos más estándares para las pequeñas empresas según la calificación del riesgo crediticio.

124

125

en estos países generalmente otorgan menos présta-

York. Argentina y Chile clasificaron quinto y séptimo

mos a las pequeñas empresas que los bancos privados

respectivamente. Durante el mismo año, las empresas

nacionales. Sin embargo, estos resultados son princi-

latinoamericanas que cotizaban ADR en las bolsas de

palmente determinados por los pequeños bancos

valores estadounidenses representaron más del 50%

extranjeros que, según el estudio, en los cuatro países

de sus índices de mercados locales. Para México y

otorgan menos préstamos a las pequeñas empresas

Brasil este porcentaje ascendió a 87% y 71% respecti-

que los bancos locales de similares características.

vamente. En la última década, el volumen de capital

Ocurre lo opuesto con los bancos extranjeros media-

agregado acumulado por empresas latinoamericanas

nos y grandes que operan en Chile y Colombia, pero

en el mercado de los ADR ha sido una porción sustan-

no con los de Argentina y Perú. Por último, en Argen-

cial del capital movilizado en los mercados bursátiles

tina y Chile, los dos países con mayor desarrollo del

locales. Por ejemplo, el gráfico 5.5 muestra que en

sector financiero durante el período de estudio, el otor-

1996 las empresas latinoamericanas

gamiento de préstamos a las pequeñas empresas por

US$22.000 millones en forma de ADR y solo

parte de los bancos extranjeros medianos y grandes

US$13.000 millones en los mercados locales. Ade-

obtuvieron

creció más rápido que el de los bancos locales. Los

más, en contraste con los ADR de países desarrolla-

autores especulan que el mejor entorno institucional de

dos, aquellos provenientes de mercados emergentes,

Argentina y Chile permitió a los grandes bancos

especialmente de América Latina, se cotizan más acti-

extranjeros utilizar metodologías de calificación del

vamente en los Estados Unidos que en el mercado

riesgo crediticio y otorgar más préstamos a las peque-

nacional. Las empresas que pueden emitir ADR en la

ñas empresas. Desde los años noventa, la banca extranjera

bolsa de valores de Nueva York reducen sus limita-

ha crecido significativamente en América Latina. La

ciones crediticias y son capaces de sacar provecho

evidencia empírica tiende a favorecer las ventajas de

de los mercados de deuda externa, reduciendo tanto

la penetración de los bancos extranjeros por sobre los

sus costos financieros como la vulnerabilidad a la

posibles efectos negativos. Después de fuertes fluctua-

volatilidad del mercado local. Sin embargo, como lo

ciones en los depósitos, los bancos extranjeros han

muestra Moel (2001), la migración de estas empre-

mostrado mayor eficiencia y menor inestabilidad

sas, generalmente las más grandes, reduce la liqui-

(excepto durante crisis importantes en las que todos los

dez

bancos sufren por igual). Sin embargo, frente a dete-

aumentando los costos de financiación para las

rioros idiosincrásicos en las oportunidades de nego-

empresas locales y reduciendo el incentivo para que

cios, los bancos extranjeros tienden a salir en busca de mejores oportunidades en otros países. La evidencia es

ingresen nuevas empresas al mercado de acciones local (véase el gráfico 5.5).

inconclusa con respecto a la presencia de los bancos y los préstamos a las PyME, pero en última instancia, favorece la participación de los bancos extranjeros en

los

mercados

acciones

locales,

La integración de los mercados bursátiles en América Latina

los mercados latinoamericanos. En los países latinoamericanos no existe una gran integración de los mercados bursátiles. El gráfico 5.6

INTEGRACIÓN DE LOS MERCADOS BURSÁTILES

muestra la proporción de empresas extranjeras en los

Las cotizaciones internacionales en forma de integra-

sas nacionales. Las cifras de la región son extrema-

ción entre el norte y el sur han sido una importante

damente bajas comparadas con otras partes del

fuente del aumento de capital y la ampliación de la

mundo, lo que significa que muy pocas empresas

base de accionistas para las empresas latinoamerica-

extranjeras cotizan en los mercados latinoamerica-

nas. En 1994 México clasificó tercero entre los países con la mayor cantidad de empresas que cotizaban (en

nos. Hasta ahora y en este sentido, los países latinoa-

mercados bursátiles locales en relación con las empre-

términos de valor) en la bolsa de valores de Nueva

mericanos han estado completamente aislados de sus vecinos y del resto del mundo. Como puede verse en

•Integración financiera

financiero

Gráfico 5.5

Mercado de ADR en América Latina, 1991-2OOO

Nota: El financiamiento a través de ADR incluye programas de Nivel III y la Regla 144A de la SEC. OPI: Ofertas públicas iniciales. Fuente: Moel (2001).

Gráfico 5.6

Firmas extranjeras que cotizan en mercados bursátiles internos/ Firmas locales que cotizan en mercados bursátiles internos, 2OO2 (En porcentaje)

?Fuente: Federacion Mundial de Bolsa de Valores y bosar regionales.

Determinantes de la cotización en el exterior Gráfico 5.7

Firmas latinoamericanas que cotizan en mercados bursátiles extranjeros

Los inversores bursátiles se caracterizan por invertir en activos conocidos27. Existen muchos factores que reducen las barreras informativas y aumentan el grado de conocimiento de los activos externos. La literatura empírica ha mostrado que el hecho de compartir varias características legales, culturales y geográficas reduce las barreras al comercio de activos. Hablar el mismo idioma, comerciar con el país donde se origina el activo y la cercanía geográfica, entre otros, son factores que aumentan la probabilidad de comerciar activos de otro país28. El aprovechamiento de esas características permite a las empresas extranjeras cotizar sus acciones en las bolsas de valores extranjeras29. Fuente: Sarkissian y Skill (2001) 27

Por ejemplo, French y Poterba (1991) y Tesar y Werner (1995) analizan detalladamente la característica de la tendencia a lo conocido.

el gráfico 5.7, la mayoría de las empresas latinoamericanas cotizan en el exterior, especialmente en Estados Unidos, y el grado de integración regional en América Latina es virtualmente nulo. Aparte de unas pocas empresas argentinas que cotizan en Brasil, prácticamente no existe integración de mercados bursátiles en la región.

Grinblatt y Kelohariu (2001) presentan un análisis pormenorizado del impacto de dichas variables sobre la tenencia y compraventa de acciones en Finlandia. Rauch (1999) hace un análisis nacional más completo y encuentra que los lazos coloniales también tienen gran importancia. 29 El análisis empírico de Sarkissian y Schill (2001) muestra que las características observadas en este texto son importantes para la cotización transfronteriza y que mejores instituciones, en la forma de un sólido estado de derecho, atraen a las empresas extranjeras a las bolsas locales

126

Integración financiera

127

Existen varias ventajas para las empresas que

impiden el intercambio comercial interno, como los

cotizan sus acciones en el extranjero. Como los mer-

elevados impuestos al comercio, provocan la migra-

cados de capital no están completamente integrados,

ción de empresas. Estos problemas también limitan la

las firmas pueden alcanzar un costo de capital menor

expansión del comercio interno.

lado, una prima por acceder a valores extranjeros res-

rior, tal decisión también puede resultar costosa. Los

tringidos puede contribuir a reducir los costos de capi-

gastos de la divulgación de información y la necesidad

tal; por el otro, en el ámbito local, el efecto de

de adoptar estándares contables internacionales son

señalización de operar en los mercados internaciona-

dos de los costos principales más frecuentemente

les puede aumentar la valoración del capital de una

debatidos. Sin embargo, hasta cierto punto, el pago

empresa. Desde esta perspectiva, la diversificación

de estos altos costos en el corto plazo puede traducir-

hacia cotizaciones extranjeras puede mejorar la capa-

se en beneficios a largo plazo. Una vez que se adop-

cidad de una empresa para acceder a formas menos

tan estándares contables más estrictos, los fondos

costosas de capital.

externos se tornan menos costosos en el mercado inter-

La explotación de los mercados bursátiles

no como resultado del efecto de señalización.

internacionales también permite a las empresas acce-

Las diferencias de los regímenes tributarios

der a una mayor base de accionistas, lo que conduce

también pueden motivar o inhibir la decisión de coti-

a un mayor reconocimiento del inversor, menos costos

zar en el extranjero. Hong Kong y Singapur, por ejem-

de información y reducidos costos de capital para las

plo, otorgan concesiones fiscales a los participantes

empresas31. La cotización en el exterior también ofre-

externos. Ejercicios empíricos realizados por Sarkis-

ce ventajas de liquidez, que son importantes porque

sian y Schill (2001) demuestran que los paraísos fisca-

permiten a las empresas evitar la reducción de fondos

les son un factor fundamental al analizar el patrón de

cuando la economía de origen se ve afectada por

las cotizaciones transfronterizas en todo el mundo.

shocks internos. En tales casos, si los shocks no son

Como en el debate de la actividad bancaria

completamente simétricos, una empresa internacional-

extranjera, existen otras formas de integración que

mente diversificada puede continuar recibiendo fondos

reducen los costos para los inversores y aumentan la

de las cotizaciones en el exterior cuando se contraen

actividad transfronteriza; por ejemplo, la similitud en

los mercados internos.

las reglamentaciones puede ser un factor de atracción

La calidad de las instituciones reviste una gran

tan importante para las empresas extranjeras como lo

importancia para las empresas al momento de elegir

es la calidad de dichas reglamentaciones. El hecho de

dónde cotizar. La Porta, López-de-Silanes y Shleifer

compartir códigos legales similares o características

(1997, 1998) han demostrado que los países difieren

relevantes en las leyes y reglamentaciones que prote-

sustancialmente en cuanto a las normas y reglamenta-

gen los derechos de los accionistas aumenta la posibi-

ciones que protegen la propiedad de los accionistas.

lidad de la cotización transfronteriza. Los resultados

Los inversores que desean reducir el riesgo de expro-

que apoyan esta afirmación se incluyen en el cuadro 3

piación pueden elegir invertir en países donde los

del apéndice. Varías medidas de proximidad legal tie-

códigos legales los favorecen. Esto aumenta el tamaño

nen un impacto significativo sobre la decisión de coti-

de los mercados bursátiles y puede llevar a las empre-

zar en el exterior. La similitud de regulaciones, sin

sas extranjeras a cotizar en esos mercados y aprove-

embargo, no es un requisito incondicional para la inte-

char la mayor liquidez y la base de accionistas

gración de los mercados bursátiles. Es importante sólo

disponible . Las empresas también emigran para evitar riesgos de liquidación, elevados controles fiscales y regulaciones cambiarías en los mercados internos y para aprovechar la facilidad del intercambio comercial y los reducidos costos de transacción de los mercados desarrollados. Además, las regulaciones que

Véase Errunza y Losq (1985).

Para discusiones teóricas y empíricas, véanse Merton (1987) y Foerster y Karolyi (1999).

32 Sarkissian y Schill (2001) ofrecen evidencia empírica en apoyo de esta afirmación.

A pesar de las ventajas de cotizar en el exte-

al penetrar en mercados internacionales . Por un

financiero

si se trata de regulaciones de alta calidad en el sentido de que protegen a los accionistas. La tercera columna del cuadro 3 del apéndice muestra que la semejanza entre códigos legales solo es pertinente si los códigos se basan en el common law, donde los derechos del acreedor y del accionista suelen estar más protegidos. La Porta, López-de-Silanes y Shleifer (1998) muestran que estos códigos tienden a favorecer principalmente a los accionistas. Las similitudes de las regulaciones de otros sistemas legales no ofrecen incentivos para la integración de los mercados bursátiles. Las empresas están dispuestas a cotizar en países similares que ofrezcan una buena protección a los accionistas.

ios efectos del cross-listíng para los mercados internos El cross-listíng reduce el costo de capital para las empresas que pueden emitir acciones en otros mercados. Esto se aplica a las grandes corporaciones latinoamericanas que han podido emitir ADR. Cuando las empresas optan por emitir en el exterior en lugar de hacerlo en el mercado local, ejercen presión en las bolsas de valores, los intermediarios y las autoridades reguladoras locales para que modernicen las operaciones, mejoren los estándares de divulgación de información y fortalezcan los derechos del pequeño accionista para mejorar el mercado en términos de liquidez, transparencia y eficiencia. Siguiendo este argumento, la competencia externa generada por el cross-listíng en bolsas extranjeras por parte de grandes corporaciones latinoamericanas debería ejercer una externalidad positiva sobre los mercados financieros internos y, por lo tanto, sobre las PyME locales que no pueden emitir en el extranjero. Sin embargo, los responsables de las políticas en los mercados emergentes temen que la globalización de la actividad bursátil lleve a la fragmentación de los mercados, lo que causaría la desviación de otros flujos a los mercados externos, reduciría la liquidez de los mercados locales e inhibiría su desarrollo. Esta preocupación parece estar apoyada por la evolución inversa del capital total obtenido por las corporaciones latinoamericanas en el mercado de los ADR y por el número de ofertas públicas iniciales en América Latina. El gráfico 5.5 muestra que el volumen de ofertas públicas iniciales en Améri-

ca Latina se reduce una vez que las grandes corporaciones comienzan a adquirir capital emitiendo ADR. Tanto desde el punto de vista teórico como empírico, no resulta claro si el cross-listíng favorece o perjudica la liquidez interna y el volumen comerciado. Los modelos teóricos muestran que el impacto sobre el volumen y la liquidez del mercado interno puede ser positivo o negativo, dependiendo de si expande la base de accionistas, la extensión de las restricciones internas (restricciones a la propiedad extranjera), la liquidez del mercado interno antes de la cotización y la transparencia de la información dentro del mercado33. Los trabajos empíricos iniciales resumidos en Karolyi (1998) muestran que, en general, la liquidez interna y el volumen comerciado aumentan para todas las empresas del mercado interno con o sin crosslistíng. Moel (2001) ha analizado los efectos de los ADR en 28 mercados emergentes, concentrándose particularmente en la transparencia del mercado local, el crecimiento y la liquidez de las empresas que se quedan a la zaga y solo comercian en el mercado local. En los países en desarrollo, los ADR parecen mejorar la divulgación financiera (estándares contables y apertura), pero reducen la liquidez y la habilidad de los mercados locales de crecer en términos de la cantidad de empresas que cotizan y los coeficientes de capitalización. Un aumento del 1% en la proporción de las empresas que cotizan ADR provoca una reducción del 54% al 45% en el volumen comercial del mercado medio de muestra. El efecto de la cotización de ADR es altamente perjudicial para la cotización de las nuevas empresas en los mercados internos. Por cada empresa que cotiza sus ADR, el mercado bursátil local pierde aproximadamente una empresa adicional. El estudio muestra que el impacto de los ADR varía sustancialmente según la región. África y América Latina son, por lo general, las más negativamente afectadas por el cross-listíng. Los resultados anteriores corroboran las preocupaciones entre los responsables de las políticas en América Latina con respecto al efecto de los ADR en los mercados locales. También plantean una serie de

Véanse Hargis y Ramanlal (1997), Domowitz, Glen y Madhavan (1998) y Foerster y Karolyi (1996).

128

129

problemas normativos. ¿Cómo deben reaccionar los

aumentar el reconocimiento regional. Esto puede

gobiernos ante esta nueva realidad? ¿Existe un lugar para los mercados de acciones locales y regionales en

adquirir mayor importancia si se considera que la integración financiera podría venir acompañada de un

el futuro? ¿Deberían las PyME trasladarse desde el

aumento en el comercio regional y en la IED. Una

financiamiento mediante la emisión de acciones a los

importante advertencia sobre estas y otras formas de

mercados de deuda?

integración financiera es que aumentan la vulnerabilidad del país anfitrión a los shocks externos.

Principales limitaciones a la integración de los mercados bursátiles dentro de América Latina

Existen varias barreras que limitan la posibilidad de explotar estas ventajas. Como se discutió anteriormente, el tamaño de los mercados es importante para las empresas. La naturaleza subdesarrollada de

Desde el punto de vista de los países latinoamericanos,

los mercados bursátiles de América Latina y, por lo

los beneficios que se derivan de la integración de los

tanto, su baja liquidez, limitan los incentivos de parti-

mercados bursátiles se asocian más con la integración

cipación en estos mercados. Es probable, sin embar-

con los países desarrollados que con los países de la

go, que a medida que procede la

misma región.

financiera, el mercado regional se torne más atractivo

La integración de los mercados bursátiles lati-

integración

para los actores internacionales.

noamericanos a los mercados mundiales puede ser

Existen obstáculos adicionales para la inte-

ventajosa porque permite una mayor liquidez de las

gración de los mercados bursátiles en América Latina

acciones de las empresas, una base de accionistas

que se relacionan con la estructura legal, normativa y

más amplia y diversificada, un aumento del reconoci-

judicial, la política macroeconómica subyacente, el

miento de la empresa que reduce los costos de infor-

contexto histórico y cultural de las diferentes jurisdic-

mación y el acceso de las empresas a fuentes menos

ciones y la naturaleza de la infraestructura financiera

costosas de financiamiento. La pregunta desde la pers-

perteneciente a los mecanismos comerciales, las con-

pectiva de los países en desarrollo es si estas mejoras

venciones contables y los sistemas fiscales. Las barre-

derivan solamente de la integración con los países

ras también reflejan los requisitos previos implícitos

desarrollados (integración entre el norte y el sur) o si

necesarios para la efectiva puesta en práctica de una

también están presentes en los AIR con otros países

estrategia para la integración del mercado de valores.

menos desarrollados (integración entre los países del

Estas incluyen leyes y reglamentaciones sobre dere-

sur). En general, el acceso a las fuentes de financiación

chos de propiedad, estabilidad macroeconómica y

más baratas no parece ser un motivo para este tipo de integración regional para los países latinoamericanos,

libre movimiento del capital34. La calidad de las reglamentaciones que prote-

porque el capital no es abundante y es un recurso cos-

gen a los accionistas es un importante determinante de

toso en todos los países de la región. Además, dados los bajos niveles similares de protección a los accio-

los cross-listíngs. El gráfico 5.8 muestra una medida de protección efectiva a los accionistas construida como el

nistas y la falta general de desarrollo de los estánda-

producto del imperio de la ley y una medida de cali-

res contables y su aplicación, es posible que las

dad de la regulación. Los resultados sugieren que en

ventajas de señalización indicadas anteriormente no

este aspecto los países latinoamericanos están muy por

se presenten. Quizá tampoco exista la posibilidad de

debajo de los promedios internacionales. Esto limita

protegerse a sí mismos contra los shocks por medio de

los incentivos para los cross-íístings transfronterizos.

la diversificación de la base de accionistas, dado que

La actividad transfronteriza depende de la

toda la región tiende a estar expuesta a similares

existencia de la convertibilidad de las divisas y de

shocks de los mercados de capital.

pocos controles cambiarios. La convertibilidad de las

Sin embargo, es posible que el aumento de la base de accionistas reduzca el costo del capital para una empresa regional, no solo porque adquiriría cierta liquidez adicional, sino también porque puede

Lee (2001) resume algunas de las principales barreras a la integración.

•Integración financiera

financier

Gráfico 5.8

Protección efectiva a los accionistas (índice 0-1)

Nota: La protección efectiva a los accionistas se mide como el producto del índice del imperio de la ley y del índice que mide el grado de protección que la regulación otorga a los accionistas. Valores altos indican una mayor protección. Fuente: La Porta, López-de-Silanes, Shleifer y Vishny (1998).

divisas y la limitación de los controles son necesarios para limitar precios y transacciones asincrónicos y para asegurar que existan los mecanismos de protección del riesgo cambiario. Las tasas de cambio inestables y la falta de mecanismos para proteger los riesgos cambíanos también son factores que han inhibido el desarrollo de los mercados de capital regionales. La efectiva integración de los mercados de valores supone la existencia de cierta integración del marco normativo y de supervisión. Si los participantes del mercado están sujetos a múltiples normativas y entes reguladores -y particularmente si no están armonizados, como ocurre en América Latina-, es probable que enfrenten incertidumbres, complejidades y costos mayores, tanto directamente en términos de tener que cumplir con múltiples regímenes normativos como indirectamente por tener que afrontar el costo de múltiples regímenes de monitoreo y coacción. Los malos acuerdos de cooperación y asistencia mutua entre los supervisores nacionales también pueden impedir la integración de los mercados de valores regionales. Muchos tipos de impedimentos legislativos y normativos también pueden limitar la integración, incluyendo las diferencias en los regímenes de quiebras, los regímenes de sanciones, las restricciones a la propiedad extranjera, la imposición de normas para proteger las industrias nacionales, los requisitos para establecer empresas locales y las restricciones varias

sobre los emisores, los intermediarios y los inversores que proveen servicios transfronterizos. Las leyes locales o regionales también pueden ser muy detalladas y, por lo tanto, demasiado inflexibles en circunstancias cambiantes. Las diferencias en contabilidad y auditoría, así como las diferencias entre los requisitos de divulgación de la información limitarían la capacidad de los participantes del mercado para establecer una base principal para el análisis de los estados financieros y para asegurar la coherencia en la valoración intrarregional. Hasta cierto punto, la introducción de estándares contables y de auditoría reducirá la importancia de este factor como obstáculo para la integración de los mercados de valores. Sin embargo, para muchos países que aún tienen que adoptar verdaderamente estándares contables internacionales, las diferencias siguen representando una amenaza real y una barrera para la integración de los mercados de valores regionales. A pesar de que los países latinoamericanos han progresado en asegurar el cumplimiento de los estándares contables internacionales, tienen aún un largo camino hasta su total observancia, particularmente en lo que hace al rigor y a la estandarización de las normas de divulgación de la información. La falta de información sobre todos los aspectos de los mercados de valores en una región puede limitar la integración regional. Esto incluye la información sobre los requisitos normativos, los precios y cotizaciones cambiarías, las finanzas y estrategias de la empresa, las políticas de distribución de los inversores o los productos intermediarios y los registros históricos. La calidad de la información es crítica para asegurar la eficiencia del mercado y el acceso equitativo a las oportunidades financieras. El análisis de PriceWaterhouseCoopers sobre el nivel de opacidad (gráfico 5.9) revela que muchos países latinoamericanos tienen un nivel de acceso extremadamente bajo a información de buena calidad.

CONCLUSIONES Los mercados financieros latinoamericanos se han integrado considerablemente con el mundo desarrollado. Aparentemente, la integración entre el norte y el sur ha sido fructífera y se ha convertido en la estrate-

13O

•Integración financiera

Gráfico 5.9

Índice de opacidad (O-1OO)

131

Sin embargo, la integración regional ha sido lograda en cierta medida por medio de instituciones financieras internacionales que hacen negocios en varios países simultáneamente. gración. Las políticas directas como la eliminación de los controles para la participación de agentes externos o la creación de acuerdos específicos entre países o dentro de las regiones pueden servir como base para la integración financiera. Sin embargo, aparte del TLCAN y de los acuerdos formales dentro de la Caricom, estos tipos de acuerdos han sido pocos y

Nota: El índice de opacidad es un índice compuesto basado en los datos de opacidad para cinco diferentes áreas que afectan los mercados bursátiles: corrupción, sistema legal, políticas macroeconómicas y fiscales del gobierno, estándares contables y régimen regulatorio. Valores altos indican un mayor grado de opacidad. Fuente: PriceWaterhouseCoopers (2001).

muy espaciados. Entre las políticas indirectas que desempeñan un papel importante para la integración financiera en el futuro se encuentran la adopción de buenas prácticas internacionales con respecto a los estándares contables, la divulgación de información y los regímenes tributarios. Otros instrumentos útiles incluyen la armonización de las regulaciones que rigen el intercambio de información y el intercambio transfronterizo de

gia elegida por los participantes regionales e interna-

información.

cionales. La integración financiera en América Latina

Aun cuando se logre la plena armonización

ocurre principalmente en la forma de una mayor par-

de las regulaciones, los problemas con las instituciones

ticipación regional de bancos de países desarrollados

nacionales más importantes y la inestabilidad macroe-

y el aumento del comercio transfronterizo de valores

conómica pueden obstaculizar el proceso de integra-

en los países desarrollados. Respecto de la integración

ción financiera con el mundo desarrollado y dentro de

regional entre los países del sur, los avances han sido

la región. Es claro que se necesita la protección de los

menores. En general, la configuración macroeconómi-

derechos de propiedad y la estabilidad legal para

ca e institucional de los países latinoamericanos no ha

atraer a los actores extranjeros a los mercados latino-

favorecido el desarrollo de los mercados integrados.

americanos.

Diversas políticas pueden promover la inte-

132

financie

Apéndice - Cuadro 1

Penetración de la banca extranjera e integración económica: resultados de regresión Variable dependiente Control bancario extranjero1 (1+Jog)

1,225

Frontera común

(0,141)*** 0,475 (0,072)*** -0,056 (0,038) 0,689 (0,029)***

Misma lengua Distancia (log) Comercio bilateral (1+, log)2 IED bilateral (1+, log)2

0,674 (0,441)

Constante

0,25

Método de estimación2 Número de observaciones

IV 20000

Reg. 2

3,342 (0,641) * * *

2,661

(0,357) * * * -0,904 (0,165) * * *

1,324

(0,092) * * * 10,357 (1,854) * * *

0,40

IV 3227

Nota: Errores estándar entre paréntesis. 1 Se refiere a bancos cuya propiedad extranjera es mayor al 50% de su (-mandamiento directo. 2 Los valores de IED y de comercio bilateral de 1998 son instrumentalizados con los valores de 1990. * Significativo al 10%. ** Significativo al 5%. *** Significativo al 1%.

Apéndice - Cuadro 2

Estabilidad del crédito y banca extranjera: resultados de regresión Variable dependiente Cambio porcentual del crédito real

Cambio porcentual de los depósitos (en términos reales) Cambio porcentual en depósitos reales* participación de banca extranjera de fuera de América Latina Cambio porcentual en depósitos reales* participación de banca extranjera de América Latina1 Cambio en la demanda externa (en términos reales) Cambio en la demanda externa * participación de la banca nacional Cambio porcentual del PIB real2

Reg. 1

Reg. 2

0,560 (0,022)***

0,555 (0,022) * * *

-0,135 (0,050)***

-0, 1 65 (0,051) * * *

-0,132 (0,098) 19,536 (4,241)***

-0, 1 27 (0,098)

-13,391 (4,282)*** 4,456 (0,913) * * *

Cambio porcentual del PIB real* participación de la banca nacional Constante R2

Método de estimación2 Número de observaciones

-0,005 (0,014) 0,49 OLS 2795

Nota: Errores estándar entre paréntesis. 1 Se refiere a bancos extranjeros cuyos propietarios son de países de América Latina. 2 Los valores del cambio porcentual del PIB real son instrumentalizados con el cambio en la demanda externa. * Significativo al 10%. ** Significativo al 5%. *** Significativo al 1%.

-2,475 (0,993) * * -0,023 (0,020) 0,49 IV 2795

Reg. 1

Integración financiera

¿Qué determina la decisión de cotizar en el exterior? Resultados de regresión

Reg. 1 Frontera común (dummy) Misma lengua (dummy) Distancia (log)

0,457 (6,45)*** 0,397 (6,26)*** -0,05 (2,56)**

Mismo origen del código legal (dummy)

Variable dependiente Cross //sf/ngs ( 1 +, log) Reg. 4 Reg. 2 Reg. 3 0,462 (6,21)*** 0,341 (5,05)*** -0,056 (2,76)*** 0,074 (2,26)**

Mismo origen legal anglosajón (dummy) Mismo origen legal no anglosajón (dummy) Similitud entre regulación a accionistas 1 R2

Método de estimación1 Número de observaciones

0,5 OLS

1740

0,51 OLS

1660

0,467 (6,25)*** 0,339 (5,02)*** -0,056 (2,73)*** 0,119 (1,87)* 0,046 (0,98) 0,51 OLS

1660

Reg. 5

0,478 (6,09)*** 0,341 (5,21)*** -0,065 (2,95)***

0,424 (4,87)*** 0,219 (2,21)** -0,042 (1,59)

0,071 (2,58)** 0,53

0,349 (2,11)** 0,49

OLS

1476

Notas: Todas las regresiones incluyen país de origen y país receptor. La similitud entre regulación de accionistas mide s¡ el país tiene similar regulación como está definida en el índice de protección a los accionistas en La Porta et al. (1998). Valor absoluto del t estadístico entre paréntesis. 1 Los valores de la similitud entre regulación son instrumentales con la variable "mismo origen del código legal". * Significativo al 10%. ** Significativo al 5%. *** Significativo al 1%. Fuente: Cálculos del BID basados en datos de Sarkissian y Skill (2001).

Apéndice - Cuadro 3

133

fina

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136

INFRAESTRUCTURA REGIONAL

En América Latina y el Caribe, la apertura de las eco-

sión en infraestructura. Con la falta de participación del

nomías a los países vecinos durante los últimos años

sector privado en la mayoría de los países, se produjo

ha incrementado la demanda de infraestructura regio-

una disminución en la inversión general que condujo a

nal, conduciendo a un significativo mejoramiento en la

un creciente déficit en la oferta de infraestructura. Esta

respuesta de los sectores público y privado desde el

brecha contribuyó a una menor productividad, y a un

punto de vista de la oferta. Las concesiones de infraes-

mayor costo del transporte y los servicios logísticas,

tructura han desempeñado un papel importante en ese

afectando la competitividad y el crecimiento.

nuevo impulso, y existe una mayor voluntad por parte

En la década de los noventa, pese a las limi-

del capital privado, local y extranjero para apoyar el

taciones del sector público, América Latina realizó

desarrollo del sector.

grandes esfuerzos por incrementar la participación del

Sin embargo, aún queda mucho por hacer. El

sector privado en los servicios de infraestructura. Efec-

comercio, la inversión y el libre movimiento de las per-

tivamente, América Latina y el Caribe ha sido la prin-

sonas siguen siendo obstaculizados y a veces impedidos

cipal región del mundo en la apertura al capital

por barreras físicas, institucionales y sociales en las fron-

privado para la provisión de infraestructura, con inver-

teras y en los principales corredores intra e interregio-

siones que superan los US$250.000 millones y repre-

nales. Además, los países aún no han desarrollado una

sentan más del 43% del total de todas las regiones en

visión estratégica común e integrada para cooperar y

desarrollo (BID, 2001a). De este modo se ha produci-

planificar redes de infraestructura que no sólo estimula-

do una recuperación parcial de la inversión en infraes-

rían la integración regional, sino que también apoyarí-

tructura,

an la actividad internacional (extrarregional) y nacional.

sectores y países. En Chile y Colombia, esta inversión

pero

con resultados desparejos según

ha crecido significativamente, mientras que en otros países aún hay tendencias descendentes, con una LA INFRAESTRUCTURA Y EL DESARROLLO

inversión del 2% del PIB o menos (Serven, 2001).

La infraestructura latinoamericana se deterioró de forma

de energía y telecomunicaciones, que han sido los más

significativa durante los años ochenta y principios de los

atractivos para los inversionistas privados y al mismo

noventa, cuando la región se atrasó considerablemente

tiempo han proporcionado servicios que el público

en relación con los países industrializados y las econo-

demanda. En algunos casos, las altas tasas de rendi-

mías emergentes de crecimiento más rápido (Serven,

miento son una función de la transferencia de anterio-

La inversión se ha concentrado en proyectos

2001). A mediados de los años ochenta, los elevados

res monopolios estatales al control privado, y en parte

niveles de deuda, los ajustes estructurales y los graves

se deben a las disposiciones de exclusividad conteni-

desequilibrios fiscales contribuyeron a reducir la inver-

das en algunas concesiones.

Capítulo

CAPITUL

Actualmente la inversión en infraestructura en América Latina está comenzando una nueva etapa. Se han registrado importantes adelantos en la reducción del déficit de financiamiento público y en el mejoramiento de la productividad en las operaciones de infraestructura (Foster, 2001). Estas iniciativas comparten aspectos comunes, como la participación del sector privado, la entrada de nuevos operadores y fuentes de capital, una reducción en el papel gestor del Estado y la creación de nuevos instrumentos para regular y supervisar los servicios públicos. La participación del sector privado mediante la privatización y el otorgamiento de concesiones ha ayudado a satisfacer necesidades críticas de infraestructura. Sin embargo, la demanda de estos servicios continúa siendo elevada, y la capacidad financiera para encarar nuevos proyectos se ha visto claramente afectada por las crisis financieras ocurridas en las principales economías de la región desde fines de los años noventa. Fay (2001) ha pronosticado las necesidades de infraestructura en América Latina para el período 2000-2005 en base a los niveles de ingreso. Proyecta el doble de líneas fijas telefónicas per cápita, un crecimiento constante en la capacidad de generación eléctrica y una expansión constante de infraestructura vial, con una reducción en la importancia del transporte ferroviario. Para ello se requerirán inversiones de US$57.000 millones anuales (alrededor del 2,6% del PIB latinoamericano) durante el período 2000-2005, incluyendo electricidad (US$22.000 millones), carreteras (US$18.000 millones) y telecomunicaciones (US$6.000 millones). La inversión privada excede la necesidad pronosticada para telecomunicaciones (aunque el modelo no incluye los costos asociados con el surgimiento de los teléfonos celulares), cubre alrededor de la mitad de la demanda de carreteras y satisface solo una fracción de las necesidades en electricidad, agua y saneamiento. Además, es probable que estas estimaciones sean bajas, ya que sólo cubren nuevas inversiones y no rehabilitación o mantenimiento. El hecho de que las redes de infraestructura sigan siendo incompletas limita la capacidad de algunas zonas de participar en el crecimiento económico. Además, la insuficiente capacidad de todos los sectores de infraestructura en los principales corredores que unen a las zonas metropolitanas de la región se ha traducido en estrangulamientos que crean demoras,

incrementan los costos y limitan los posibles beneficios del comercio y el desarrollo. En consecuencia, la situación actual puede verse como una etapa en la que deben completarse, consolidarse y extenderse las reformas recientes.

ASPECTOS CONCEPTUALES EN EL DESARROLLO DE LA INFRAESTRUCTURA REGIONAL Comercio, infraestructura y desarrollo En todos los países existe una relación bien establecida entre los niveles de ingreso y la calidad de la infraestructura (BID, 2001a), que constituye un determinante significativo de la productividad y el desarrollo. Los mayores niveles de ingreso y crecimiento alimentan una mayor demanda de servicios de transporte, telecomunicaciones y energía. Estos enlaces son particularmente importantes para facilitar el comercio, que es clave para la integración regional. La apertura de las economías latinoamericanas se ha reflejado en un incremento significativo del comercio internacional, los flujos financieros y la inversión extranjera directa (IED). También se ha registrado un incremento en el comercio de la región: durante los años noventa, la participación y las tasas de crecimiento del comercio intrarregional crecieron mucho más rápido que la actividad extrarregional (véase el Capítulo 2). Esta creciente interdependencia comercial se ha asociado con varios tipos de cooperación regional, especialmente en términos de acuerdos comerciales. Incluso la orientación regional hacia los mercados internacionales ha estimulado una mayor especialización y un mayor comercio regional entre industrias y en bienes y servicios de mayor valor agregado. A su vez, este mayor valor requiere una infraestructura de más alta calidad, especialmente en telecomunicaciones, transferencia de datos, carreteras y transporte multimodal (Guasch y Kogan, 2001). Tal incremento en la actividad también ha puesto de relieve la necesidad de una mejor integración de la infraestructura, en términos de inversiones físicas y de coordinación institucional. Por ejemplo, los cruces fronterizos aún representan un importante obstáculo para las conexiones de transporte dentro de

138

Infraestructura regional

América Latina. La resolución de estos aspectos no sólo

139

agregar capacidad para eliminar estrangulamientos en

aumentará la efectividad de los enlaces regionales de

los corredores clave de transporte, especialmente en los

infraestructura, sino que también estimulará nuevas

cruces fronterizos, enlazar modos de transporte en los

El nivel de intercambio comercial regional

el acceso al petróleo y el gas natural, e incrementar el

depende en forma crítica de la calidad de la infraes-

acceso a los servicios de Internet y telecomunicaciones.

tructura de apoyo. La infraestructura de baja calidad

Los proyectos de infraestructura se caracteri-

representa al menos 40% del costo de transporte en los

zan generalmente por economías de escala y de red.

países en desarrollo, y tiene efectos importantes en el

Por ejemplo, en Centroamérica, el reducido tamaño de

comercio. Además, la provisión regional de infraes-

los países y los mercados nacionales ha impedido que

tructura se ha quedado atrás, al punto de que incluso

las inversiones en infraestructura alcancen economías

con las inversiones efectuadas durante los años noven-

de escala y de red, elevando así los costos y las consi-

ta, las redes de transporte, telecomunicaciones y elec-

guientes tasas de rendimiento. Además, en sectores

tricidad siguen siendo incompletas, con enlaces

como el energético, estos efectos de escala pueden

deficientes en algunas fronteras o falta de capacidad

tener beneficios ambientales, porque se requieren

en los corredores claves. El costo del transporte en la

menos plantas físicas para un determinado nivel de

región sigue siendo elevado en relación con el resto

producto. De igual modo, extender y completar las

del mundo (Guasch y Kogan, 2001). Además, la

redes regionales de infraestructura puede ayudar a ali-

mejora en infraestructura (puertos, carreteras, teleco-

viar la congestión y así mejorar los aspectos ambienta-

municaciones) en los países en desarrollo puede ayu-

les asociados con los actuales patrones de desarrollo

dar

concentrado en urbanizaciones desordenadas.

a reducir

significativamente los niveles de

inventario y, en consecuencia, el costo del comercio.

Incluso cuando la actividad regional ha sido significativa, no ha existido una visión común de pla-

Legados nacionales, proyectos regionales y externalidades

nificación para desarrollar una red de infraestructura

Los flujos de integración regional pocas veces se cana-

participación privada en la mayor parte de los secto-

regional. Efectivamente, esta situación se ha tornado más compleja dado el ahora establecido papel de la

lizan a través de infraestructura específica, sino que

res de infraestructura en la región. Es probable que

utilizan redes compartidas con el tránsito nacional y

estos nuevos intereses privados tengan diferentes pers-

global. En la práctica, los servicios de diferente alcan-

pectivas acerca de las necesidades y prioridades de

ce geográfico comparten segmentos de la misma red

inversión. Además, con frecuencia operan bajo dife-

de infraestructura. Por ejemplo, los vehículos conecta-

rentes estructuras legales, contractuales y de organiza-

dos con el tránsito interurbano e internacional utilizan

ción, complicando la coordinación y la integración de

las mismas carreteras; los pasajeros nacionales e inter-

las redes nacionales de infraestructura.

nacionales utilizan los mismos aeropuertos; la electri-

Los proyectos regionales de infraestructura

cidad, el petróleo y el gas utilizan las mismas líneas de

plantean asimismo otros problemas. Además de las

interconexión y ductos; y los datos locales e interna-

tradicionales externalidades nacionales, es probable

cionales pueden transmitirse a través de las mismas

que los proyectos transnacionales tengan costos y

redes de fibra óptica. Como resultado, la inversión en

beneficios financieros y económicos distribuidos de

infraestructura ha tendido a definirse en términos

forma asimétrica entre los países. Ello crea incentivos

nacionales únicamente tanto en forma de provisión

para que un país tome decisiones independientes que

pública como de concesiones privadas. Gran parte de los problemas de infraestructu-

sólo consideren los costos y beneficios dentro de sus fronteras. Como resultado, es probable que algunos

ra que restringen la integración regional también obs-

proyectos

taculizan

ignorados o abandonados (Bond, 2001). Una combi-

el desarrollo

nacional

y el comercio

regionales potencialmente

valiosos sean

internacional, entre ellos, la necesidad de actualizar y

nación de factores complica el desarrollo de tales pro-

completar las redes de servicio, como la electricidad,

yectos (Beato, Benavides y Vives, 2002). En primer

puertos, aeropuertos y terminales de camiones, ampliar

oportunidades de integración.

CAPITUL

lugar, resulta difícil que un país identifique todos los beneficios que puede obtener de un proyecto regional. En segundo lugar, aunque los beneficios se conozcan, por razones políticas los países pueden no estar dispuestos a pagar inversiones regionales fuera de sus fronteras aunque los beneficios nacionales excedan sus costos. En tercer lugar, en la actualidad existen pocos mecanismos institucionales socialmente aceptables para distribuir beneficios y costos regionales entre los países afectados. Otra dificultad relacionada con los proyectos regionales de infraestructura son los posibles problemas que supone establecer y administrar una cartera de proyectos regionales (Beato, Benavides y Vives, 2002). Las autoridades de un país pueden ver las iniciativas regionales como un mecanismo de bajo costo para financiar proyectos nacionales, lo cual también crea incentivos para sobrestimar los beneficios regionales de proyectos predominantemente nacionales Hasta la fecha, existen muy pocos proyectos transnacionales exitosos de infraestructura que fueron desarrollados como tales. Estos han sido ejemplos en los cuales los insumas claves existen en un país mientras que los mercados de usuarios se hallan en otro, como el gasoducto entre Bolivia y Brasil. Otros esfuerzos exitosos han enlazado componentes de redes existentes mediante el mejoramiento o la expansión del acceso a corredores existentes. Un ejemplo de este tipo de proyectos es la carretera que conecta a Manóos en Brasil con Caracas en Venezuela. Este proyecto constituye un "éxito" con muchas enseñanzas: cada país sabía exactamente lo que debía hacer y obtener; el financiamiento fue proporcionado por fondos de desarrollo y se invirtió dentro de los países; el proyecto era atractivo para las empresas de construcción; los estados beneficiarios (así como los gobiernos nacionales) estaban a favor, y el rendimiento satisfizo las expectativas de la inversión (Guasch y Strong, 2001). En los casos en que los proyectos son financiados por el presupuesto, o cuando se requieren contribuciones del erario público para proyectos del sector privado, existe un problema de "beneficiarios parásitos": cada parte procura maximizar sus beneficios y limitar sus compromisos. Este es particularmente el caso cuando gran parte de los beneficios de un proyecto fluyen a un país mientras que los costos son incurridos por otro. Esta situación se presenta cuando un

país intermedio sirve de "corredor" entre el punto de origen y destino del servicio de infraestructura. Ello crea obstáculos serios cuando no existen mecanismos para compartir los beneficios o los costos. Esta problemática emergió claramente, por ejemplo, durante las discusiones sobre el puente entre Buenos Aires, Argentina y Colonia, Uruguay, con respecto a los beneficios de Brasil, el cual ni siquiera tenía participación activa en el proyecto. Tampoco debe subestimarse el papel de los estados y gobiernos locales en el éxito de los proyectos transnacionales. Por ejemplo, las diferencias en la afiliación política entre los gobiernos federal y estatal en México han demorado conexiones entre corredores viales y puentes y cruces fronterizos con Estados Unidos. En resumen, los proyectos regionales presentan varios desafíos y tienen potencial para multiplicar problemas y conflictos. Existe la tentación permanente de promover proyectos basados en razones políticas y no en el beneficio que derivan en términos económicos y comerciales, y así justificar proyectos puramente nacionales bajo el manto de la complementariedad con la red internacional. Ello resulta particularmente problemático en los casos en que estos proyectos privan sobre los estrangulamientos u obstáculos nacionales que limitan la actividad regional.

PUNTOS DE PARTIDA: EL CONTEXTO ECONÓMICO DE LA INFRAESTRUCTURA REGIONAL El desarrollo de iniciativas regionales de infraestructura debe tener en cuenta las redes existentes, la organización y la gobernabilidad y los patrones de financiamiento, cada uno de los cuales se analizará a continuación.

¿as recles de infraestructura: ejes y corredores de desarrollo La evaluación de las perspectivas de los proyectos regionales debe tener en cuenta la estructura geográfica de la demanda, la red de infraestructura ya existente y el papel de los sectores público y privado en la inversión, la operación y la regulación de la misma. Los flujos comerciales en América Latina están dominados

140

Infraestructura regional

Ejes de intercambio actuales en América del Sur

Fuente: BID (2000).

por unos pocos corredores importantes y sus redes de actividad conexas (BID, 2000), como se muestra en el gráfico 6.1 y se analiza en el recuadro 6.1. Estos ejes principales se ven complementados por otros ejes de intercambio con un volumen actual más reducido, pero con un significativo potencial de crecimiento. Los ejes incluidos en los gráficos 6.1 y 6.2 reflejan principalmente los flujos comerciales actuales

Recuadro 6.1 Principales ejes y corredores en América del Sur Mercosur-Chile: Este es el eje más grande de la región, y vincula Río de Janeiro-Sao PauloMontevideo-Buenos Aires-Santiago. Más que una ruta principal, la densidad de este corredor ha producido una red con numerosos nodos y radios. En 1998, el corredor movilizó 18 millones de toneladas de carga, que incluyeron 8 millones de toneladas de petróleo transportado a través de oleoductos. El resto, en su mayoría carga general, se transportó por camión. El transporte ferroviario sigue siendo marginal. Colombia-Venezuela: Conecta Bogotá con Caracas y moviliza anualmente más de 3 millones de toneladas de carga, alrededor de la mitad en camiones y la otra mitad por vía fluvial y marítima. También existe una línea de transmisión de electricidad con una capacidad de 380 MW de potencia. Eje Fluvial Paraguay-Paraná: Esta red navegable de 3.000 kilómetros moviliza alrededor de 10 millones de toneladas anuales de cereales, oleaginosas, minerales y combustibles. Una tercera parte del tráfico del corredor es transnacional, y las otras dos terceras partes abastecen los mercados de importación y exportación. Contiene tres centrales eléctricas con una capacidad de 17.500 MW, además de líneas de transmisión entre países. Eje transversal del sur: El corredor BoliviaBrasil está dominado por el gasoducto, que tiene capacidad para transportar 30 millones de metros cúbicos diarios. Moviliza alrededor de un millón de toneladas de carga por tierra utilizando carreteras y redes ferroviarias. Eje marítimo del Atlántico y el Pacífico: El corredor del Atlántico, a lo largo de la costa entre Venezuela y Argentina, movilizó más de 25 millones de toneladas de carga en 1998, en su mayoría productos básicos sólidos y líquidos a granel. Los cables submarinos también permiten una significativa transmisión de voz y datos. El corredor marítimo del Pacífico es de naturaleza similar, aunque moviliza menores volúmenes de carga y menos tráfico de telecomunicaciones.

y potenciales dentro de América del Sur. Estos patrones económicos han sido moldeados por la geografía física, los lazos históricos, el desarrollo urbano y, especialmente en los últimos tiempos, por iniciativas de política destinadas a abrir mercados y fronteras. Una

des de política de inversión nacionales (BID, 2001a).

inversión adicional en la reducción de estrangulamien-

Además, el enfocar el regionalismo a través de un

tos y la expansión de la capacidad de estos ejes y

marco de ejes y corredores ayuda a identificar flujos

corredores principales puede generar un mayor rendi-

potenciales

miento económico y potenciar el comercio regional. Un enfoque que tenga en cuenta estos ejes ayudaría a

teniendo en cuenta las complementariedades entre las economías y elaborando planes de desarrollo que

que estimulen una mayor integración,

definir con mayor perspectiva y coherencia priorida-

incorporen otras regiones a la red existente.

Gráfico 6.1

141

CAPITUL

Gráfico 6.2

Ejes de intercambio con significativo potencial de crecimiento en América del Sur

nizar o financiar la infraestructura regional; de hecho, varias concesiones de "segunda generación" requerirán algún tipo de respaldo público para ser sostenibles. Sin embargo, considerando que gran parte de la infraestructura existente está en manos de intereses privados, los vínculos regionales deben tener en cuenta el modo de consolidarla. Las instituciones multilaterales deben apoyar las iniciativas de estas concesiones para analizar, crear y procurar vínculos entre las mismas, lo cual requerirá un entorno de apoyo a las políticas públicas que faciliten enlaces transfronterizos entre concesiones nacionales. Además, los incentivos e intereses del sector privado que sirvieron para mejorar la infraestructura a nivel nacional también desempeñarán un papel importante en la planificación y concreción de iniciativas de corredores de integración.

Financiamiento

Fuente: BID (2000).

Infraestructura regional y concesiones En la actualidad, la participación privada en la infraestructura de transporte en América Latina desempeña un papel significativo, incluso dominante. A medida que se han ¡do otorgando concesiones, los problemas de flujo de tránsito y la planificación de redes de transporte han adquirido más importancia, nacional y regionalmente. Ello no implica que las concesiones constituyan la estructura preferida para orga-

La infraestructura es costosa. Las dificultades fiscales, el endeudamiento excesivo, la condicionalidad de las instituciones multilaterales sobre nuevas obligaciones y las primas de riesgo-país continuarán limitando la capacidad del sector público para proveer infraestructura. Además, desde fines de los noventa las crisis financieras y la volatilidad del tipo de cambio real han afectado negativamente la disponibilidad de créditos al sector público. A su vez, la mayor parte de los servicios de infraestructura sólo son comerciables dentro de la región y en consecuencia generan ingresos en monedas locales, mientras que una significativa parte de su costo y financiamiento se contrae en divisas. Como consecuencia, las instituciones multilaterales de crédito deben proporcionar nuevas formas de financiamiento e instrumentos financieros, no sólo para canalizar fondos, sino también para mitigar los riesgos y reducir los costos. Las reformas de los sistemas de seguridad social basados en el ahorro individual y la administración profesional de los fondos pueden constituir una nueva fuente de financiamiento de la infraestructura. Por su naturaleza de ahorro de largo plazo y teniendo en cuenta la diversificación de sectores y países, la inversión en infraestructura regional podría constituir una alternativa atractiva para los fondos de pensiones. Sin embargo, aun cuando los proyectos regionales pueden tener economías de escala superiores, es

142

Infraestructura regional

Cualquier

emprendimiento

transnacional

confíen de los riesgos de operar en varios países con

requiere firmes objetivos comunes entre los países

un mismo proyecto. En muchas partes del mundo, los

involucrados. Los acuerdos multilaterales establecidos

proyectos de infraestructura que incluyen más de un

podrían ser más duraderos que los acuerdos bilatera-

país han requerido tratados especiales para establecer

les por la mayor pérdida colectiva que podría produ-

normas y marcos de gestión que reemplacen a las

cirse y por los mecanismos de resolución de disputas

estructuras nacionales, tal como ocurrió en proyectos

menos idiosincrásicos a utilizar. Pero en general, pare-

de carreteras y energía en Europa Oriental y en los

cería que la dificultad de los acuerdos se incrementa

países emergentes de la antigua Unión Soviética.

por el cuadrado del número de las partes involucradas

Las instituciones multilaterales también desempeñarán un papel importante en la provisión de apoyo

y, por ende, la calidad técnica puede verse afectada. Estos objetivos deben ser suficientemente fuer-

técnico y financiamiento a iniciativas de infraestructu-

tes para sobrevivir los cambios en los partidos políticos

ra regional, especialmente en el manejo de riesgos

y los gobiernos. Debe existir una coalición pública/pri-

políticos y regulatorios. Algunas de las innovaciones

vada flexible para mantener el proyecto a pesar de

más importantes en la gestión de riesgos durante las

cambios políticos y condiciones macroeconómicas tur-

últimas décadas han sido las garantías de riesgo par-

bulentas. La participación y el compromiso de las

cial, incluyendo el político, de las instituciones multila-

organizaciones multilaterales que coordinan el apoyo

terales. Hay una necesidad creciente de desarrollar

técnico y financiero pueden desempeñar un papel

instrumentos de garantía de varios países con respec-

importante garantizando la sostenibilidad del proceso.

to a reformas y operaciones sectoriales y de política.

Otro aspecto clave es la armonización de la

Ello es especialmente importante para los proyectos

función regulatoria de los gobiernos. Ello constituye un

regionales en los cuales las garantías de país no son

desafío significativo en vista del hecho de que los

muy confiables en los mercados financieros.

esfuerzos de reforma en los países latinoamericanos varían ampliamente en términos de su alcance, requi-

Desarrollo institucional y armonización

sitos institucionales, horizontes de programación y nivel de apertura de los mercados locales. La expe-

La visión estratégica que sustenta la política sobre

riencia de Europa en materia de integración regional,

infraestructura debe ser congruente con un enfoque

particularmente en los sectores de energía y telecomu-

regional, para lo cual será necesario que los países

nicaciones, no sugiere la emergencia de mercados

identifiquen proyectos de integración regional y cele-

competitivos, sino más bien la preeminencia de acuer-

bren acuerdos complementarios con las economías

dos bilaterales y reservas de mercados. Además, los

vecinas. Este enfoque incluye la definición de priorida-

procesos verticales y horizontales de

des comunes, la identificación de estrangulamientos

podrían ser incluso un factor de concentración de la

físicos, regulatorios e institucionales, el logro de una

propiedad y de aumento del poder de mercado. De

cobertura subregional equilibrada y la definición de la

este modo se hará necesario crear activamente un

naturaleza y el alcance de la participación del sector

mercado único mediante el establecimiento de un

privado. También requerirá estructuras de gobernabi-

marco jurídico al nivel comunitario basado en la cohe-

lidad que limiten el "poder de veto" de un determina-

rencia regulatoria, no sólo en campos específicos del

do país sobre proyectos regionalmente atractivos.

subsector, sino también en términos de mejores prácti-

reintegración

Las dificultades en las relaciones entre los dife-

cas de contabilidad, tributación y medio ambiente. Por

rentes niveles de gobierno en los proyectos de infraes-

esta razón, la Comunidad Europea ha establecido

tructura también proporcionan enseñanzas para los

normas para ayudar a las autoridades regulatorias

proyectos transnacionales. Los desacuerdos entre los

nacionales a desarrollar un mercado interno competi-

gobiernos nacional y subnacional sobre prioridades,

tivo (Lutz, 2001). La armonización de los procesos

contribuciones y niveles de apoyo pueden condenar un

regulatorios e institucionales constituye el factor crucial

proyecto antes de que se consideren los aspectos

en la transición de una actividad bilateral a un merca-

regionales.

do común.

probable que los mercados privados de capital des-

143

144 CAPITUL

Prioridades sectoriales para desarrollo en infraestructura regional

Carreteras Cambios en regulación teniendo en cuenta la dinámica de las industrias Armonización de los marcos regulatorios Concesiones de proyectos de integración Facilitación de pasos de frontera Completar o mejorar las redes nacionales Desarrollo y financiamiento de proyectos regionales Iniciativas multimodales Planificación y estrategia de redes

Trenes

Puertos

Aeropuertos

Gas

Electricidad

Telecomunicaciones

Baja

Media

Baja

Media

Alta

Media

Baja

Alta

Media

Alta

Media

Alta

Media

Alta

Media

Alta

Baja

Media Alta

Baja Alta

Media Baja

Alta

Baja

Alta

Media

Baja

Media

Alta

Media

ASPECTOS DE INTEGRACIÓN DE INFRAESTRUCTURA REGIONAL POR SECTORES

(ya que con frecuencia los grupos más pobres recibían

Además de encarar los temas generales descritos arri-

la vanguardia de la reestructuración del transporte y la

los peores servicios). Desde entonces, América Latina se encuentra a

ba, cada sector de infraestructura enfrenta desafíos

movilización de la participación del sector privado

específicos con respecto a las iniciativas regionales de

(Kerf, 1998, Basañes, Uribe y Willig, 1999, Estache y

inversión. Estos desafíos se describen a continuación,

de Rus, 2000, Banco Asiático de Desarrollo, 2000). A

mientras que las necesidades y prioridades de política

principios de los años noventa, casi todos los ferrocarri-

se muestran en el cuadro 6.1.

les eran de propiedad o estaban bajo el control del Estado. Diez años después, sólo unos pocos ferrocarriles

Transporte

pequeños eran operados por el sector público. En general, los puertos han sido objeto de concesiones bajo

Hacia fines de los años ochenta, gran parte del sector

modelos alternativos. La mayoría de las aerolíneas han

de transporte de América Latina se encontraba en cri-

sido privatizadas y se han establecido concesiones de

sis. Los ferrocarriles eran ineficientes, se hallaban en

diversos tipos para la operación de aeropuertos en toda

mal estado y requerían enormes subsidios del Estado

la región. También se han desarrollado o extendido con

(Thompson, 2001). Las aerolíneas de propiedad del

diverso éxito las carreteras con peaje.

Estado perdían enormes cantidades de dinero, mien-

Si bien las reformas en el sector de transporte

tras que los aeropuertos y puertos requerían constan-

de América Latina han sido considerables, hay varios

tes y significativas contribuciones del Estado para

aspectos que quedan por resolver. Los más notables

cubrir costos de operación, especialmente de mano de

son la falta de una visión estratégica para el sector de

obra. Lo que es quizá más importante aún, este dre-

transporte, incluyendo la planificación de redes, las

naje financiero operativo limitaba significativamente la

necesidades multimodales y la regulación. También

capacidad de los gobiernos para financiar inversiones

existe la necesidad de formular estrategias para el

urgentes de las empresas públicas necesitadas de

financiamiento de proyectos regionales de transporte

capital, lo que se traducía inevitablemente en una baja

que no resultan financieramente viables para el sector

calidad del servicio e ineficiencia que afectaba a la

privado, como aeropuertos y puertos de menor escala,

competitividad, el desarrollo económico y la equidad

caminos rurales y secundarios y partes de corredores

Cuadro 6.1

Infraestructura regional

145

transnacionales que no han sido prioridades del

vehículos de otro país. Por ejemplo, la capacidad de

gobierno. Si se ha de mejorar la operación de esos servicios, los gobiernos tendrán que cubrir la brecha

los puentes de la red vial uruguaya se está mejorando para permitir el tránsito de grandes camiones argenti-

financiera para hacer que las concesiones sean viables

nos, brasileños y chilenos. Los cruces fronterizos son especialmente pro-

También se requiere una mayor comprensión,

blemáticos para la integración, ya que típicamente

modelación y pronóstico de los efectos de los shocks

existen controles independientes y dobles en cada

macroeconómicos sobre los proyectos de infraestructu-

país. Por ejemplo, el corredor Buenos Aires-Sáo Paulo

ra de transporte. La interacción de precios, ingresos,

(2.400 kilómetros) por el cruce fronterizo Paso de los

PIB, comercio y elasticidad de los mercados comercia-

Libres-Uruguayana, absorbe más del 20% del tonelaje

les y las variables financieras han socavado importan-

de carga internacional transportado por carretera en

tes proyectos de corredores. También ha resultado

el Cono Sur más Bolivia y Perú1. En la actualidad, sólo

difícil en tales proyectos pronosticar la demanda de

el 30% de los camiones que transportan mercancías a

tránsito sin un modelo logístico-comercial completo que

Brasil pueden cargar el mismo día, y como resultado,

incorpore los costos ocultos de los cruces fronterizos.

el 13,1% del tiempo total de viaje se demora en la

Transporte vial. Los programas de caminos

frontera. Un mayor nivel de transparencia y eficiencia

regionales sufren la mayoría de los problemas que

en las operaciones fronterizas (el proceso de aduanas,

afectan a las carreteras al nivel nacional. La orienta-

los procedimientos de inmigración, etc.), incluyendo

ción nacional de la planificación hace difícil explotar

las actividades de agentes privados (despachantes,

las principales oportunidades de corredores, como la

importadores, cobro de cargas), podría reducir demo-

conexión entre Centroamérica y los estados más

ras de 12 a 5 horas (Olivieri et. al., 2001). Un estudio

pobres del sur de México con el norte del país y Esta-

reciente de 11 rutas de transporte en la Comunidad

dos Unidos (BID, 2000).

Andina muestra resultados similares y concluye que,

Los ejes que tienen los mayores flujos de trán-

en promedio, los camiones pasan más de la mitad del

sito carecen de capacidad. Los problemas más serios

tiempo de viaje en los cruces fronterizos (Pardo,

de capacidad vial se observan en el eje del Mercosur,

2001). Un mejor desempeño en la frontera podría

donde en algunos casos los crecientes niveles de trán-

acortar estas demoras en su cruce a la mitad o menos,

sito se complican por los flujos internacionales (Amja-

reduciendo significativamente los costos de carga y

d¡ y Winters, 1997). Los ejes más pequeños se ven

mejorando la eficiencia.

principalmente afectados por superficies viales con

Transporte ferroviario. En la mayoría de los

mantenimiento, normas y diseños deficientes. Muchas

países de América Latina se han reestructurado y

carreteras son antiguas, con secciones en terreno mon-

reformado los sistemas ferroviarios, principalmente en

tañoso. En algunos ejes potenciales, las carreteras no

México, Brasil, Argentina y Perú. Después de años de

están pavimentadas o no pueden utilizarse durante

disminución, el tránsito se ha estabilizado o crecido

todo el año. Menos del 30% de la red vial de América

ligeramente, la productividad laboral se ha incremen-

Latina está pavimentada; este porcentaje es el más

tado en forma marcada y el rendimiento financiero en

bajo de cualquier región en desarrollo del mundo.

general ha mejorado.

Otros problemas continúan incrementando el

Los temas de acceso e integración regional

costo regional del transporte y los servicios logísticas.

están apareciendo como aspectos de segunda genera-

Por ejemplo, en los últimos años han aumentado los

ción. El equilibrio de las interconexiones de la red de

esquemas de reserva de carga, requiriendo la descar-

concesiones sin crear carteles constituye un aspecto

ga y recarga de camiones en las fronteras. En muchos

importante para algunos productos básicos y para la

casos, los camioneros nacionales agremiados intentan evitar la competencia regional, presionando a las empresas a adoptar estos esquemas. Además, existen problemas derivados de las normas nacionales de diseño que resultan inadecuadas para el traslado de

1 En el año 2000, el total del comercio bilateral por carretera entre estos seis países por valor y volumen respectivamente, representaba el 39% y el 22% del comercio total, mientras que el costo de transporte estimado se acercaba al 6% del valor de los bienes comerciados.

(Guasch y Strong, 2001).

política de competencia, aunque el transporte vial de carga continúa proporcionando importantes alternativas competitivas para muchos tipos de bienes que se transportan por ferrocarril. La baja calidad de la infraestructura de la red restringe el uso de trenes suficientemente grandes como para desarrollar economías de densidad de tránsito. La condición de la red limita la capacidad de carga y los límites de velocidad. Aunque gran parte de la red ha pasado a manos privadas, a las concesiones ferroviarias les ha resultado difícil llevar a cabo inversiones suficientes para superar las deficiencias en infraestructura. Al nivel regional, las diferencias de trocha entre los países, la falta de regulaciones multimodales y los enlaces con la infraestructura vial y de puertos también limitan severamente la contribución de los ferrocarriles a la integración regional. Transporte aéreo. Las privatizaciones y la consolidación de la industria entre aerolíneas se han traducido en un mayor servicio aéreo entre los países. Aunque están creciendo, los flujos aéreos de carga y pasajeros entre los países de América del Sur siguen siendo reducidos en comparación con el transporte aéreo en el resto del mundo. Los problemas de capacidad, evidentes en varios aeropuertos, generalmente provienen de una mayor demanda interna en vez del tránsito regional o internacional. Las dificultades de capacidad están acompañadas de problemas de calidad del servicio (BID, 2000). La contabilidad y la seguridad del transporte aéreo también obstaculizan la integración regional. Es necesario armonizar las normas regulatorias y de operación de los aeropuertos y la operación de las aerolíneas, especialmente para asegurar que la aviación civil regional cumpla con las normas internacionales. Si estas normas no se satisfacen, la participación de la aviación en el tránsito y el comercio internacional continuará siendo limitada. Por ello es necesario que los sistemas de control del tránsito aéreo se actualicen para hacer que las redes aéreas sean más confiables, y esto requiere inversiones adicionales para garantizar la seguridad de los pasajeros y la carga. Al igual que en el caso de otros modos de transporte, la simplificación de los trámites aduaneros facilitaría los flujos de carga aérea. Los principales obstáculos regulatorios al transporte aéreo regional se observan en las políticas

de reserva del mercado promulgadas mediante acuerdos bilaterales. Si bien en la región andina se ha observado algún progreso hacia una política de cielos abiertos, el resto de la región aún presenta limitaciones sobre quiénes pueden proveer los servicios de transporte aéreo. Estos acuerdos tienden a mantener altas las tarifas de pasajeros y carga, limitando el crecimiento del tránsito y el comercio. Transporte fluvial y marítimo. El comercio marítimo es cada vez más global y concentrado. Las empresas de carga más grandes del mundo alcanzan economías de escala y densidad mediante operaciones de eje y rayos a través de un sistema de megapuertos, respaldados por diferentes niveles de puertos secundarios. En contraste, el sistema de puertos en América Latina se ha desarrollado al nivel nacional, con especialización y enlaces regionales limitados. Es necesario hacer la transición de un sistema lineal de rutas marítimas hacia redes en las cuales los puertos más pequeños puedan servir como puertos secundarios para las instalaciones más grandes de la región, en particular en el Caribe. Típicamente, el sistema de puertos eje y rayos requiere más cooperación y coordinación para facilitar el crecimiento del transbordo y para operar a niveles más altos de actividad2. Como consecuencia, existe la necesidad de desarrollar mejores enlaces intermodales y de asegurar que los corredores marítimos clave tengan la capacidad adecuada y mantengan un nivel de navegabilidad seguro y confiable (BID, 1998). Las redes fluviales de América del Sur tienen un enorme potencial de transporte, con un volumen significativo en las tres cuencas más importantes (Amazonas, Orinoco y Paraguay-Paraná). Estos ríos sirven como grandes estuarios que facilitan el acceso del transporte marítimo extranjero. Dado este papel internacional, sólo una cantidad limitada del tránsito puede considerarse de naturaleza regional. La mayor parte de la carga de tránsito fluvial entre puertos de los diferentes países es posteriormente transferida a puer-

Las economías de escala son relevantes para el transporte marítimo. En promedio, un buque que es un 50% más grande, utilizado a su máxima capacidad, puede generar ahorros de hasta un 20% en el costo unitario por tonelada-milla. Además, los costos fijos relacionados con la operación de puertos pueden reducirse significativamente mediante la especialización por tipo de carga y nave.

146 sis. Los fe

Infraestructura reqional

tos extranjeros extrarregionales. Otro aspecto impor-

Gráfico 6.3

tante es el tránsito fluvial transfronterizo regional, que

147

Tiempo medio de despacho aduanero por región (En días)

tiende a ser especializado. Si bien su tráfico es relevante a nivel local, las instalaciones que sirven los cruLos puertos marítimos de la región funcionan como terminales en las cuales convergen numerosos flujos. El tránsito intrarregional constituye una parte relativamente pequeña del tráfico marítimo total. El sistema de puertos marítimos de América del Sur se halla en transición, con una creciente participación del sector privado. La infraestructura portuaria adolece de varios problemas, como por ejemplo los relacionados con el acceso a tierra y la falta de terminales multimodales. Sin embargo, es probable que el comercio internacional

continúe estimulando

inversiones y el

Fuente: Cámara Marítima y Portuaria de Chile (1999).

desarrollo de las terminales portuarias. Afortunadamente, mucho de lo que se necesita para facilitar las importaciones y exportaciones globales también ayudará a respaldar el comercio regional.

Gráfico 6.4

Tiempo medio de despacho aduanero en América Latina ¡En días)

Las demoras relacionadas con las operaciones aduaneras y portuarias continúan siendo un obstáculo importante para el comercio y la integración. Los gráficos 6.3 y 6.4 muestran que en la región el promedio para el procesamiento aduanero es de más de siete días, es decir uno de los tiempos de procesamiento más altos del mundo. Si bien se han logrado importantes avances durante los últimos años, aún existen restricciones regúlatenos en el transporte fluvial y marítimo, entre las cuales la más importante ha sido la continuación de las políticas de reserva de cargas. Además, la regulación de la navegación fluvial limita el tamaño de convoyes o impone contratos para servicios no esenciales.

Energía

Fuente: BID (2001).

Gas. El gas natural presenta probabilidades de crecer en importancia en los mercados mundiales de energía, dados sus niveles de reservas relativamente favora-

do incremento de las reservas y la producción regional

bles, su costo de transporte más bajo, sus ventajas

de gas natural ha estimulado a las empresas privadas

ambientales, su amplia variedad de usos y sus venta-

y públicas a desarrollar enlaces regionales para el

jas técnicas sobre otras fuentes de energía en ciertas

transporte de gas a países vecinos. En los países del

aplicaciones. Durante la última década, se han inver-

Cono Sur, actualmente se hallan en operación o en

tido más de US$12.000 millones en 37 proyectos de

construcción 12 gasoductos, que cubren casi 8.000

transporte de gas natural (Izaguirre, 1999). El marca-

kilómetros y tienen una capacidad potencial de trans-

ces fluviales son por lo general inadecuadas.

sis. Lo

porte de 85 millones de metros cúbicos por día3. Las dos principales redes de gasoductos vinculan Argentina, Brasil, Chile y Uruguay, y Bolivia y Brasil. Se han propuesto proyectos adicionales que casi duplicarían la longitud y la capacidad actuales (7.000 kilómetros y 75 millones de metros cúbicos por día). A pesar de esta integración física, subsisten serios obstáculos institucionales y regúlatenos que impiden la formación de un mercado regional de gas. La falta de normas técnicas armonizadas y el poder de mercado de algunos productores y transportadores complican la integración. Por ejemplo, en Brasil, Petrobras ocupa una posición dominante en la importación y producción local de gas, además de ser la principal empresa transportadora. Similarmente, en Bolivia los acuerdos de concesión asignan prioridad al transporte a los yacimientos de gas operados por Petrobras y Repsol-YPF (BID, 2001 b). Estas estructuras de mercado y tratos preferenciales deben abordarse mediante una mayor armonización de los marcos regúlatenos al nivel regional. Por último, es necesario reconocer que las redes nacionales varían mucho en su alcance y efectividad (Guasch y Spiller, 1999). Electricidad. La integración regional puede ayudar a mejorar los servicios eléctricos de varias formas. Los mercados regionales mayoristas de electricidad facilitan las economías de escala y los proyectos de generación de bajo costo, como en el caso del Sistema de Interconexión Eléctrica para los Países de América Central (SIEPAC). Las redes ¡nterconectadas también permiten diversificar las fuentes energéticas utilizadas en la generación. Ello reduce el riesgo de escasez, vinculando diferentes regímenes hidrográficos o proporcionando alternativas, como la complementación de los sistemas hidroeléctricos predominantes con generación a gas natural. Sin embargo, la integración física no es suficiente para crear mercados regionales y debe complementarse con marcos institucionales y regúlatenos adecuados. Durante la última década, la organización económica y la estructura de propiedad del sector eléctrico de la región sufrieron una transformación radical, con el resultado de que los nuevos proyectos eléctricos son casi exclusivamente operados por el sector privado. Sin duda, el sector eléctrico se ha convertido en un motor de la integración económica en el

Cono Sur, con un claro potencial para hacerlo también en las subregiones de los Andes y Centroamérica. La reforma estructural y la privatización de empresas públicas en el sector energético han permitido a muchos países de la región comenzar a desarrollar mercados nacionales de energía competitivos. Sin embargo, la naturaleza, la intensidad y los resultados de las reformas sectoriales han variado en los distintos países. Dadas estas diferencias, no debe sorprender que los proyectos internacionales que actualmente se hallan en ejecución para conectar las redes eléctricas se basen principalmente en acuerdos bilaterales de interconexión y provisión de energía, en vez de basarse en mercados abiertos binacionales. En consecuencia, las instalaciones de generación, transmisión y distribución son para destinos específicos, limitando al sector a contratos de intercambio y abastecimiento entre dos países. Tradicionalmente, las iniciativas regionales se han impulsado mediante acuerdos bilaterales, como el de 1997 suscrito entre Argentina y Brasil para integrar sus mercados de electricidad. Pero estos acuerdos tienden a llevarse a cabo mediante contratos ad hoc y no como parte de un plan para integrar mercados. Recientemente se han encarado iniciativas más importantes, como el Memorando de Entendimiento sobre Electricidad de 1998 del Mercosur, que fomenta la creación de un mercado eléctrico integrado en el Cono Sur. El Acuerdo de Cartagena, suscrito en la región andina en 2001, también representa un paso positivo hacia la armonización regulatoria de interconexiones de transmisión en la región. La Comisión de Integración Energética Regional (CIER4) estima que los beneficios económicos de la integración eléctrica podrían alcanzar a US$1.000 millones anuales. El sistema SIEPAC en Centroamérica finalmente se está convirtiendo en una realidad, estimulado por el creciente incentivo de los enlaces con el sur de México y el logro de economías de escala.

3 En Colombia y México también han participado empresas privadas en el transporte nacional de gas natural. 4

CIER es una organización internacional sin fines de lucro que incluye empresas de electricidad y entidades sin fines de lucro vinculadas a los sectores nacionales de energía de 10 países de América del Sur.

148

Infraestructura regional

Los recursos hidroeléctricos de América Latina ofrecen un gran potencial para la generación de ener-

149

regional será difícil de ¡mplementar (Woolf y Halpern, 2001).

gía y oportunidades para la integración regional. Los proyectos hidroeléctricos binacionales incluyen Itaipú,

Telecom un icaciones

Paraguay, y Salto Grande, entre Argentina y Uruguay.

En el sector de telecomunicaciones se ha respondido

Existen conexiones de líneas de transmisión entre

rápida y agresivamente a los cambios surgidos de la

Colombia y Venezuela (las líneas Cuatricentenario-

reestructuración y la desregulación. En general los paí-

Cuestecitas, El Corozo-San Mateo y Tibu-La Fría), y

ses de América Latina y el Caribe han podido rees-

también enlaces entre Colombia y Ecuador mediante

tructurar

las líneas Ipiales-Tulcan. Las conexiones entre Pasto y

telefonía del sector público y estableciendo nuevos sis-

las telecomunicaciones,

separando

Quito y entre Ecuador y Perú se encuentran en la etapa

temas regulatorios. Como los niveles de acceso y ser-

de planificación.

vicios se encontraban considerablemente atrasados en

Mediante el desarrollo de mercados regionales

comparación con los países desarrollados, la inversión

de energía podrían obtenerse beneficios mucho mayo-

privada pudo revertir rápidamente esa tendencia,

res. La evolución de intercambios de acuerdos binacio-

mejorando el acceso e introduciendo nuevos servicios

nales a mercados regionales requiere definiciones sobre

e innovaciones tecnológicas. Las reformas han aumen-

el uso del sistema de interconexión, seguridad operati-

tado la eficiencia del sector, ampliando la cobertura y

va y operaciones de compra y venta de energía. Un

el acceso de las redes, y mejorando la calidad del ser-

mercado regional requiere regulaciones comunes para

vicio. Generalmente también se han traducido en tari-

los intercambios internacionales (Rufín, 2001). Estos

fas más altas, aunque es difícil determinar cuánto,

requisitos mínimos incluyen un método de compra y

considerando la mejoría en la calidad del servicio y

venta de energía basado en principios económicos con

teniendo en cuenta los efectos de los períodos donde

normas transparentes, la eliminación de subsidios (espe-

hubo poder exclusivo sobre el mercado y escasa regu-

cialmente en el caso de una participación predominan-

lación (BID, 2000).

te de empresas estatales), la aplicación de principios no

A la fecha, continúa habiendo significativas

discriminatorios relacionados con la exportación y el

innovaciones tecnológicas e integración en las teleco-

acceso, y la implementación de una estructura regulato-

municaciones mundiales. Como resultado de la libera-

ria sobre transmisión que incluya el uso y el pago de la

lización de los mercados, se han establecido nuevas

red interna (Comisión Europea, 1999).

redes de telecomunicaciones, las cuales están expan-

Las reformas regulatorias llevadas a cabo por Chile y Argentina ¡lustran la complejidad de la armo-

diéndose a través de empresas que crean y operan

nización de las regulaciones nacionales. La refoma

mismo tiempo, se están formando empresas separadas

chilena incluye la eliminación de monopolios y la

para proporcionar apoyo de infraestructura a las

correspondiente desregulación de la

generación.

empresas que operan las redes de servicio. Otro

Argentina impone la separación de la generación, la

aspecto que ha emergido es la tendencia hacia la

transmisión y la distribución, prohibiendo a las empre-

fusión y la consolidación de las telecomunicaciones, la

sas participar en más de un segmento del mercado. La

televisión, el Internet y los servicios de tecnología de

redes troncales para usos específicos y generales. Al

generación máxima producida por una empresa no

información. Los servicios de transmisión de voz, ima-

puede exceder del 10% del mercado total. Sin embar-

gen y datos cada vez más son operados por empresas

go, la propiedad del despacho de la electricidad difie-

privadas, y con frecuencia éstas se han fusionado,

re significativamente en ambos sistemas. En Chile, el

haciendo que las tradicionales definiciones y límites

despacho es propiedad del generador, mientras que

regulatorios resulten obsoletos. Además, el hecho de

en Argentina es propiedad conjunta de todos los seg-

que muchas de estas empresas son de alcance regio-

mentos de la industria (generación, transmisión, distri-

nal, multinacional o hasta mundial crea presiones en

bución, gobierno y grandes usuarios). Si estos

favor de una armonización regulatoria que pueda

aspectos no se armonizan, un mercado energético

abarcar los aspectos de monopolio y acceso y al

entre Brasil y Paraguay, Yacyretá, entre Argentina y

15O

sis. Lo

Países

Mercados1

Clientes (En millones)

Telefónica de España2

Telecom Italia Verizon

8 5

22 13 5 4 10

40 18 10 14 13

SBC Communications

América Móvil3

Bell Canadá International Bell South

1 ,5

Participación en firmas en diferentes segmentos del mercado. Incluye sociedad con Telecom Portugal. 3 Sub-división de Telmex en el año 2000. Fuente: Calderón y Mortimore (2001) y BID (2000). 2

mismo tiempo reconozca la naturaleza dinámica del

entrada al mercado de estas empresas mundiales con

sector (Guasch y Spiller, 1999).

intereses hemisféricos en los segmentos más dinámicos

América Latina no constituye una excepción a

del mercado regional de telecomunicaciones estimulará

estas tendencias internacionales. A principios de los

con el tiempo importantes cambios. También represen-

años noventa, las empresas extranjeras, generalmente

tará un complejo desafío la armonización de las tecno-

monopolios telefónicos en sus países de origen, se vie-

logías, incluso en estos emprendimientos que se han

ron atraídas a la región por el alto nivel de demanda

desarrollado a través de fusiones y adquisiciones.

reprimida, el bajo nivel de productividad, la tecnolo-

Las perspectivas del sector en términos de inte-

gía obsoleta y los programas de privatización favora-

gración dependen de la coordinación y la eficacia de

bles a los inversionistas (Moguillansky y Bielchoswsky,

los gobiernos y los organismos reguladores nacionales

2001). Durante los primeros años de la concesión, las

para atraer inversiones que permitan seguir el rápido

normas de cobertura y calidad mejoraron notable-

ritmo del cambio tecnológico y aumento de la eficien-

mente, y los indicadores de progreso tecnológico y

cia, manteniendo a la vez mercados competitivos

productividad como la densidad de teléfonos, el porcentaje de digitalización o líneas en servicio por empleado, se duplicaron o triplicaron. Sin embargo, la

(Comisión Europea, 2001). Además, las consideraciones de equidad requieren que los gobiernos estimulen la expansión de los servicios y el acceso a las nuevas

imposición del poder del mercado sobre líneas fijas y

tecnologías de información, especialmente para los

llamadas de larga distancia en entornos regúlatenos débiles permitió el crecimiento de significativas rentas

hogares de bajos ingresos y las zonas rurales.

monopólicas. Como reacción, la experiencia chilena después de 1994 y la subsiguiente liberalización del mercado brasileño de telecomunicaciones tendieron a fomentar la competencia en los diferentes segmentos mediante los procesos de regulación y licitación (Cal-

INICIATIVAS DE INFRAESTRUCTURA: INTEGRACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA REGIONAL EN SUDAMÉRICA (URSA) Y PLAN PUEBLA-PANAMÁ (PPP)

derón y Mortimore, 2001). A fines de los años noventa, la fuerte compe-

Los temas y los marcos conceptuales para el desarro-

tencia entre los principales operadores transnacionales

llo de la infraestructura regional están poniéndose en

fue un factor importante que produjo la segunda ola de inversiones en la región. Las nuevas inversiones en ser-

práctica a través de dos importantes iniciativas: la Integración de la Infraestructura Regional en Sudamérica

vicios celulares e Internet atrajeron a gigantes hemisfé-

(URSA) y el Plan Puebla-Panamá (PPP), que vincula a

ricos, que comenzaron a competir a escala regional

México y Centroamérica. La URSA y el PPP representan

con los operadores europeos (véase el cuadro 6.2). La

un nuevo enfoque de planificación, que abarca las

Cuadro 6.2 Operadores de telecomunicaciones en América Latina y el Caribe, 2OOO

151

políticas sectoriales nacionales, así como la implemen-

proyectos que estimule la participación del sector pri-

tación de proyectos congruentes con las políticas de los

vado y mecanismos innovadores de financiamiento.

socios regionales. Estas iniciativas también asignan

En la práctica, la URSA organiza 12 ejes de

alta prioridad a la protección del medio ambiente y al

integración y desarrollo en América del Sur, comple-

respeto de las comunidades locales.

mentados por seis procesos sectoriales que se ocupan

Integración de lo infraestructura regional en Sudamérica (URSA)

ticular la armonización técnica e institucional y la

de aspectos comunes de los ejes de desarrollo, en parcoordinación regulatoria entre países (cuadro 6.3). Mecanismos de implementación. El plan de La iniciativa URSA surgió de la Cumbre Presidencial de

acción requiere el compromiso de las altas autorida-

los Países de América del Sur, celebrada en Brasil en

des de gobierno, el respaldo técnico y financiero de

septiembre de 2000. Cuenta con el apoyo del Banco

organizaciones multilaterales regionales, y el estable-

Interamericano de Desarrollo (BID), la Corporación

cimiento de grupos de trabajo integrados por expertos

Andina de Fomento (CAF) y el Fondo Financiero para

nacionales, incluidos los del sector privado. La meta es

el Desarrollo de la Cuenca del Río de la Plata (Fonpla-

identificar y priorizar proyectos fijando calendarios,

ta), y su objetivo es mejorar la infraestructura de inte-

secuencias de trabajo y tareas específicas a los grupos

gración para

de trabajo constituidos por ejes de integración y pro-

promover

la productividad y la

competitividad en tres campos: energía, transporte y

cesos sectoriales.

telecomunicaciones. La URSA es una iniciativa multinacional, multisectorial y multidisciplinaria destinada a

Plan Puebla-Panamá fPPPj

establecer mecanismos de coordinación entre gobiernos, instituciones financieras multinacionales y el sec-

La región mesoamericana comprendida entre Puebla y

tor privado. América del Sur, polo importante de

Panamá, con una población de 64 millones de habi-

crecimiento y desarrollo en la economía mundial, es

tantes y un PIB de US$143.000 millones, comparte

extremadamente rica en recursos naturales, posee un

valiosas características, como una afinidad cultural e

clima diversificado y extensas costas en el Pacífico, el

histórica, ecosistemas integrados, una ubicación estra-

Atlántico y el Caribe. Abarca una superficie de 18

tégica, desafíos sociales y económicos comunes y un

millones de kilómetros cuadrados, donde viven y tra-

potencial de desarrollo similar.

bajan más de 300 millones de habitantes, y tiene un

Los estados del sur y sudeste de México abar-

PIB de US$1,1 billones. Los países sudamericanos

can 503.200 kilómetros cuadrados, tienen un PIB per

mantienen importantes vínculos históricos, comerciales

cápita promedio de US$2.300 y exportan un total de

y políticos con los principales centros industrializados

US$13.500 millones. La porción centroamericana, que

de Europa y América del Norte, y cada vez mayores

incluye a Costa Rica, Nicaragua, Honduras, El Salva-

relaciones de intercambio con Asia.

dor, Guatemala, Belice y Panamá, ocupa una superfi-

Ejes de integración y desarrollo y procesos

cie de 522.900 kilómetros cuadrados, tiene un PIB per

sectoriales. La URSA representa una visión regional

cápita promedio de US$ 1.900 y exporta un total de

política basada en el desarrollo de una estrategia que

US$12.800 millones.

abarca -por primera vez en la historia— a los 1 2 paí-

No obstante, aun con todos los aspectos comu-

ses sudamericanos. Para alcanzar este objetivo, y

nes que se observan entre estos países, los niveles del

empleando las instituciones multilaterales como catali-

comercio intrarregional entre el sur de México y Cen-

zadores y coordinadores, se formuló un plan de

troamérica son relativamente bajos. La cooperación en

acción que establece políticas basadas en tres premi-

materia social y ambiental, si bien está incrementándo-

sas: i) el fortalecimiento de las actividades de planifi-

se, permanece debajo de su potencial. La integración

cación y coordinación de la inversión entre los países,

producirá la demanda necesaria para generar econo-

con el fin de incrementar sus sinergias; ¡i) la normali-

mías de escala en materia de infraestructura básica,

zación y armonización de los marcos regulatorios e

mejorando de esta manera la competitividad regional.

institucionales, y iii) la formulación de una cartera de

El Plan Puebla-Panamá es administrado por

Infraestructura regional

sis. Lo

Cuadro 6.3

Ejes de desarrollo y procesos sectoriales de integración de URSA Procesos sectoriales

Ejes de desarrollo Eje Mercosur - Chile Eje andino (Caracas-Bogotá-Quito-Lima-La Paz) Eje interoceánico (Brasil-Bolivia-Perú-Chile) Eje Venezuela-Brasil-Guyana-Surinam Eje multimodal Orinoco-AmazonasRío de la Plata Eje multimodal del Amazonas (Brasil-Colombia-Ecuador-Perú) Eje marítimo Atlántico Eje marítimo Pacífico Eje Neuquén-Concepción Eje Porto Alegre-Asunción-Jujuy-Antofagasta Eje Bolivia-Paraguay-Brasil Eje Perú-Brasil (Acre-Rondonia)

Sistemas operativos de transporte multimodal Sistemas operativos de transporte aéreo Facilitación de los pasos de frontera Armonización de políticas regúlatenos de interconexión, de estándares técnicos y de universalización de Internet Instrumentos para el financiamiento de proyectos de integración física regional Marco normativo de mercados energéticos regionales

Fuente: URSA (2000).

una Comisión Ejecutiva, integrada por un delegado de

abarca 8.000 kilómetros, incluidos unos 5.000 kiló-

cada uno de los ocho países participantes, y un Grupo

metros de mejoras, con un costo estimado total de

Técnico Interinstitucional que provee apoyo técnico y

US$3.500 millones, de los cuales el 50% se encuentra

financiero en diversas áreas del desarrollo regional. El

en México. El plan de transporte comprende los corre-

grupo incluye representantes del BID, la Comisión Eco-

dores de integración de las carreteras del Pacífico y el

nómica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y el

Atlántico, así como los caminos secundarios del corre-

Banco Centroamericano de Integración Económica

dor Puebla-Panamá. Estos proyectos también tienen

(BCIE).

por objeto facilitar el acceso a los puertos para pro-

Objetivos y proyectos de infraestructura. La infraestructura de integración y las metas establecidas

mover la integración entre el sur de México y Centroamérica, y mejorar el corredor de transporte que

en el plan son la integración vial y las interconexiones

vincula a la región con los mercados del norte de

de energía y telecomunicaciones. La iniciativa también

México y Estados Unidos (gráfico 6.5).

contempla otras propuestas regionales importantes,

Interconexión de energía. En este campo, la

como el desarrollo sostenible, la formación de capital humano, la prevención y mitigación de desastres natu-

estrategia se propone unificar e intercontectar los mercados de electricidad con miras a promover una mayor

rales, la promoción del turismo ecológico, cultural e

inversión en el sector, reducir las tarifas y proveer un

histórico y la promoción del comercio.

mejor servicio. El tamaño del mercado de electricidad

Integración vial. La iniciativa incluye proyec-

del istmo es relativamente reducido. En 2000, la región

tos de integración que comprenden la construcción,

tenía una capacidad máxima de 4.600 MW5 y necesi-

rehabilitación y mejoramiento de carreteras troncales;

dades totales de energía eléctrica de 25.000 gigava-

la modernización de aduanas y puntos fronterizos, y

tios por hora (GWh). Se estima que para 2005, la

la armonización de códigos de transporte y regulacio-

capacidad instalada alcanzará a 6.400 MW, y la

nes técnicas. Para establecer la ubicación de corredores

demanda anual se incrementará a aproximadamente

prioritarios y caminos secundarios que satisficieran el objetivo de integración, se tomaron en cuenta los requisitos mínimos de infraestructura, así como supuestos fiscales realistas. El plan quinquenal de trabajo

En comparación, los países vecinos como México y Colombia tienen una capacidad instalada de 36.400 MW y 13.200 MW, respectivamente.

152

Infraestructura regional

Plan Puebla-Panamá de integración vial

Fuente: Plan Puebla-Panamá (2001).

demanda será preciso construir plantas más grandes

do regional, agentes calificados tendrían libertad para comprar y vender electricidad, con acceso no discrimi-

que las que se hallan actualmente en operación, y

natorio a la red de transmisión, a cambio del pago de

atraer plantas privadas que puedan generar electrici-

una tarifa fija. El mercado se desarrollaría gradualmente, proporcionando una modalidad permanente

34.800 GWh. Para satisfacer estos mayores niveles de

dad en condiciones y precios más favorables que los actuales. Con este fin, los países decidieron crear un

de ventas a través de transacciones de corto plazo,

mercado regional de electricidad y construir una nueva

basadas en la provisión de electricidad con criterios

red regional de interconexión eléctrica (gráfico 6.6).

económicos regionales y mediante contratos a largo

El Sistema de Interconexión Eléctrica para los Países de América Central (SIEPAC) contempla el de-

plazo entre agentes. El desarrollo de un mercado regional de elec-

sarrollo de un mercado mayorista de electricidad en

tricidad enfrentará dos importantes desafíos: el diseño

Centroamérica, que incluye sistemas regionales de

y la implementación del marco regulatorio regional, y

transmisión. El mercado regional comprende una red

el establecimiento de instituciones regionales. La inde-

de interconexión respaldada por una línea única de

pendencia política y la capacidad técnica de los orga-

230 KW que se extiende desde Guatemala hasta

nismos reguladores son esenciales para asegurar una

Panamá, cubriendo 1.830 kilómetros. En este merca-

efectiva competencia, particularmente en la genera-

Gráfico 6.5

153

154

Plan Puebla-Panamá de interconexión eléctrica

Fuente: Plan Puebla-Panamá (2001).

ción y distribución, y para promover la inversión redu-

contempla el establecimiento de una red de fibra ópti-

ciendo el riesgo. Además, el proyecto promoverá la

ca con una longitud total de alrededor de 5.500 kiló-

convergencia de los planes nacionales de liberaliza-

metros, para vincular a los países centroamericanos

ción, así como una mayor cobertura de los servicios.

con los estados del sur y el sudeste de México y el resto

Telecomunicaciones. En este campo, la estra-

del mundo. Así se han generado oportunidades de

tegia es desarrollar la infraestructura de interconexión

desarrollar estas redes de telecomunicaciones, junta-

informatizada para la región y proporcionar, en par-

mente con las iniciativas relacionadas con la red regio-

ticular a las poblaciones rurales y grupos vulnerables,

nal de transmisión de electricidad. Una segunda red

un mayor acceso a la tecnología de la información. Tal

de fibra óptica para fortalecer el sistema centroameri-

objetivo requiere construir una infraestructura de tele-

cano se halla actualmente en proceso de estudio,

comunicaciones y crear un marco regulatorio regional

aprovechando las líneas de conexión eléctrica del SIE-

que promueva la inversión pública y privada en conec-

PAC. Ambas redes tendrán velocidades de transmisión de información de hasta 2,5 gigabytes por segundo.

tividad. Desde un punto de vista técnico, el proyecto

Gráfico 6.6

Infraestructura regional

PERSPECTIVAS

155

Las iniciativas regionales basadas en esta visión estratégica común pueden estimular los proyectos de infraestructura, proporcionando

una mejor

nacionales han sido en su mayor parte el resultado de

información sobre los beneficios, creando mecanismos

acuerdos binacionales, debido a la ubicación de los

regionales para asignar los costos y beneficios de las

principales ¡nsumos o mercados o a vínculos políticos,

inversiones, y armonizando los marcos regúlatenos e

históricos o económicos. A medida que el alcance de

institucionales de las actividades sectoriales. Estos

estos vínculos se torna cada vez más regional, habrá

esfuerzos aumentarán la confianza de los países en la

mayor demanda y se presentarán significativas opor-

probabilidad de obtener beneficios a largo plazo de

tunidades de proyectos regionales de infraestructura.

proyectos ubicados (parcialmente, si no en su totali-

Estos proyectos serán críticos para fortalecer y exten-

dad) fuera de sus fronteras.

der las redes económicas y comerciales existentes, y en

El respaldo a largo plazo del desarrollo regio-

consecuencia respaldar una mayor competitividad y

nal se estimulará más adecuadamente mediante ejem-

promover el desarrollo.

plos concretos de iniciativas exitosas de infraestructura

Es necesario adoptar una visión estratégica

regional. La URSA y el Plan Puebla-Panamá, para citar

común, que tenga en cuenta las prioridades de infraes-

sólo dos ejemplos, revisten importancia crítica, no úni-

tructura; identifique los estrangulamientos físicos e ins-

camente por los beneficios específicos que producirán,

titucionales; promueva políticas que respalden la

sino también porque ponen de relieve el valor que

estabilidad económica, financiera y política de la

adquiere la coordinación regional para la planifica-

región, y contemple la importancia y la forma de la

ción y la inversión en infraestructura.

participación del sector privado.

Históricamente, en América Latina los proyectos trans-

corredo

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Kerf, Michael

Página en blanco a propósito

Coordina

• •7¿1 «i | 4 11

Página en blanco a propósito

COORDINACIÓN MACROECONÓMICA EN LA REGIÓN

La coordinación macroeconómica implica, por definición, la existencia de un mecanismo de decisión colectivo que refleja los intereses de las partes. Con frecuencia se utiliza una terminología poco precisa para designar los distintos grados de concertación entre países y se suele hablar indistintamente de convergencia, coordinación o armonización de políticas, a pesar de que estos conceptos implican diferentes grados de cooperación en el plano económico. De acuerdo con Steinherr (1984), una política de convergencia se entiende como una reducción de las divergencias entre los objetivos nacionales. La coordinación implica la aplicación de políticas nacionales a partir del reconocimiento de las políticas y metas de los otros países y del efecto de las decisiones propias sobre ellos. La armonización supone un proceso que conduce a una mayor uniformidad de la estructura económica entre los países, que puede llegar a una unificación de las políticas; esto ocurriría, por ejemplo, si hay una sola autoridad encargada de la regulación y supervisión bancaria o si se unifica la política monetaria en un banco central independiente. Dado que los límites entre estos conceptos no son evidentes, es difícil llegar a un acuerdo sobre su utilización que refleje los distintos niveles de cooperación. Siguiendo una práctica difundida, en este capítulo se utilizarán en forma indistinta los conceptos de cooperación y coordinación para hacer referencia a diferentes grados de acuerdo en el ámbito macroeconómico, excepto cuando se quiera hacer una distinción precisa.

LOS MOTIVOS PARA COORDINAR La coordinación macroeconómica entre los países que conforman un bloque comercial adquiere especial sentido cuando las decisiones de política afectan de manera importante a los socios comerciales. En ese caso, si los países toman sus decisiones ignorando las consecuencias que puedan tener sobre otras economías, el resultado puede ser menos favorable para las partes en su conjunto que si se aplicase un esquema de decisiones cooperativas. Es decir, la cooperación puede aumentar el bienestar general en la medida en que existan externa I idades. La demanda de coordinación es entonces una función directa de la importancia de estas externalidades para cada uno de los países. Esto a su vez depende de un conjunto de factores que se analizan a continuación.

Grado de interdependencia Un elevado nivel de interdependencia implica que cada uno de los países de un bloque se ve afectado por lo que sucede en el resto de los países. En cambio, si el país A depende de la situación en el país B pero no a la inversa, no existe interdependencia y, por lo tanto, hay menos posibilidades de cooperación en el campo macroeconómico (véase el recuadro 7.1). Al modificar la demanda de importaciones y la oferta de exportaciones, los cambios macroeconómicos internos afectarán a los principales socios comerciales a través del impacto de los ciclos positivos y negativos. Hay dos indicadores relevantes para

Capitulo

162 K«y-TjTiT]T»^BaB

La dependencia y la interdependencia

Los gráficos siguientes dan una idea del grado de dependencia o interdependencia en distintos acuerdos regionales sobre la base de dos indicadores: la intensidad comercial recíproca entre el socio mayor de cada acuerdo y el resto del bloque, y la distribución del PIB regional. Ambos indicadores muestran una menor dependencia del socio mayor para el caso del TLCAN y el Mercosur, mientras que la interdependencia es considerablemente mayor en los otros acuerdos.

Gráfico 1

Grado de interdependencia (En porcentaje)

El indicador se estima con la siguiente fórmula:

que muestra la relación entre X¡B , que corresponde a las exportaciones del país más grande / al AIR B, y la suma de X^, que corresponde a las exportaciones del resto de los países i miembros del AIR al país más grande /'. Ambas variables se normalizan por las exportaciones totales respectivas. En el eje izquierdo del gráfico el nombre entre paréntesis corresponde al país más grande en términos de su participación en el PIB total de la región. Fuente: Cálculos del BID basados en el FMI (2001) y el Banco Mundial (2001).

Es cierto que más allá de la interdependencia comercial puede haber otras razones de índole económica o política para coordinar con los socios. Sin embargo, si la dependencia comercial del bloque varía considerablemente entre países, es razonable pensar que habrá menos incentivos del país mayor a coordinar.

Gráfico 2

Distribución del PIB regional (En porcentaje)

Nota: El indicador se calculó como la participación de cada país en el PIB regional promedio del período 1990-1999. Fuente: Cálculos del BID basados en el Banco Mundial (2001).

Recuadre 7.1.

•Coordinación macroeconómica en la reqion

Gráfico 7.1a

Grado de interdependencia por bloque regional Exportaciones intrarregionales como porcentaje de las exportaciones totales

Nota: Por problemas de disponibilidad, para los cálculos del comercio ¡ntrarregional de la Caricom se utilizaron datos correspondientes a 1997. Fuente: Cálculos del BID basados en el FMI (2001) y el Banco Mundial (2001).

Gráfico 7.1 b

Grado de interdependencia por bloque regional Exportaciones intrarregionales como porcentaje del PIB regional

1 Sin embargo, un elevado comercio ¡ntrarregional incrementa la vulnerabilidad de un país respecto de la situación de la región, particularmente cuando dicho comercio tiene un alto componente de "bienes regionales", es decir bienes no fácilmente exportables al resto del mundo (véase el Capítulo 8 para una discusión sobre este tema). 2

La participación del Mercosur, de la CA, del MCCA y de la Caricom en el producto mundial es de 3,3%; 0,8%; 0,15% y 0,07% respectivamente, mientras que la de la Unión Europea (UE) es de 29%. Sin embargo, el notable contraste con la ASEAN, que tiene una participación en el producto mundial menor que el Mercosur, muestra que el grado de apertura es, además del tamaño, un factor fundamental para aumentar la interdependencia regional.

medir la interdependencia comercial entre los miembros de un bloque: la importancia del comercio regional en el producto interno de cada país y qué proporción representa el comercio intrarregional en el comercio total. El impacto del comercio intrarregional sobre el producto refleja tanto el peso del comercio regional como el grado de apertura de la economía. Los niveles de comercio intrarregional pueden ser elevados respecto del comercio total y sin embargo no ser importantes en términos del producto, debido a que las economías son relativamente cerradas1. ¿Cuáles son las características de América Latina y el Caribe desde esta perspectiva? Los indicadores muestran que la interdependencia en los acuerdos de integración regionales (AIR) ha aumentado sensiblemente durante la última década. A pesar de ello, la interrelación dentro de los distintos bloques sigue siendo menor que en otras regiones. Esto es cierto cuando se analiza el comercio intrarregional respecto del comercio total y muy especialmente cuando se considera el comercio intrarregional en términos de producto interno bruto (PIB) (véanse los gráficos 7.1a y 7.Ib). La razón principal se encuentra en el grado de apertura de los países, aunque el hecho de que los acuerdos regionales en América Latina representen una parte relativamente menor del producto mundial también juega un papel importante2. Así, la baja interdependencia en el Mercado Común del Sur (Mercosur) y en la Comunidad Andina (CA) se debe principalmente a que son economías relativamente cerradas, mientras que el Mercado Común Centroamericano (MCCA) y la Comunidad del Caribe (Carícom) muestran valores más elevados, lo que se explica por la intensidad del comercio intrarregional y porque se trata de los bloques con el mayor grado de apertura de la región. En cualquier caso, estos valores contrastan con la mayor importancia del comercio ¡ntrarregional en términos del producto en Europa a fines de los ochenta, es decir antes de la decisión de crear una unión monetaria, o en la Asociación de Países del Sudeste Asiático (ASEAN) en la actualidad. El mayor peso del comercio intrarregional en el caso del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) se explica básicamente porque este representa alrededor de 30% del PIB para Canadá y México. Si bien generalmente se ha discutido el tema de la interdependencia desde el punto de vista de las

163

164 7

Voluntad política respecto del grado de integración La mayor demanda de coordinación no solo es una función del actual nivel de interdependencia sino también de la decisión de los gobiernos de profundizar el proceso de integración, es decir de la interdependencia futura. Por ejemplo, cuando el objetivo del proceso de integración es llegar a una unión monetaria, los incentivos para cooperar en el plano macroeconómico aumentan considerablemente, ya que es difícil avanzar en la creación de una moneda única si las tasas de inflación entre países difieren ampliamente o si los niveles de déficit fiscal generan un crecimiento importante de la deuda pública. Los procesos de integración en la región, especialmente en los últimos años, se han caracterizado por el objetivo de avanzar más allá de zonas de libre comercio. Sin embargo, esta voluntad política no siempre se ha visto reflejada en decisiones puntuales destinadas a lograr ese objetivo. Dado que la cooperación macroeconómica también tiene costos, que serán discu-

tidos más adelante, para avanzar se requiere que los gobiernos muestren en hechos concretos que la agenda nacional está dando paso a la agenda regional8.

Reducir la volatilidad del bloque Su magnitud. Al aumentar la incertidumbre, la volatilidad macroeconómica afecta el ritmo de crecimiento económico (véase el recuadro 7.2}9. En las últimas décadas los países de América Latina han mostrado una fuerte volatilidad medida por la tasa de inflación y su variabilidad, por las variaciones en el tipo de cambio real y, en parte como consecuencia de todo ello, por las fuertes variaciones en el ritmo de crecimiento. Esta volatilidad disminuyó durante parte de la década pasada, principalmente gracias a políticas fiscales y monetarias más responsables que redujeron la tasa de inflación y su variabilidad, favoreciendo una reducción de la volatilidad del tipo de cambio real10.

Una excepción es la falta de contagio de la crisis argentina en sus instancias finales. Esto puede atribuirse a la "ausencia de sorpresa" ante el desenlace, lo que permitió a los inversores prepararse reasignando sus activos de manera gradual. Sin embargo, en los meses previos la crisis impacto en otros países de la región y durante 2002 afectó severamente a Uruguay. Aunque hay distintas definiciones de contagio, en el texto nos referimos a una situación donde una crisis en otro país incrementa la posibilidad de una crisis propia una vez que se controla por los fundamentos económicos (Eicnengreen, Rose y Wyplosz, 1996). 4

Véanse De Gregorio y Valdés (2001), Eichengreen, Hale y Mody (2000), Dornbusch, Park y Claessens (2000), Forbes y Rigobon (2000), Froot, O'Connell y Seasholes (2001), y Glick y Rose (1999). 5

Fernández-Arias, Panizza y Stein (2002). Véase el Capítulo 8 para una discusión detallada. 6 Hernández y Mellado (2002) no encuentran un contagio significativo adicional al proveniente del comercio de los cambios en los flujos de capitales de un país sobre los restantes del bloque, excepto para algunos bloques comerciales en el caso de la inversión de cartera. 7

Véanse Eichengreen et al. (2000) y Froot et al. (2001). Los cambios en el valor de las acciones, variaciones en el costo del endeudamiento en los mercados internos e internacionales o modificaciones del tipo de cambio pueden afectar el crecimiento en igual o mayor medida que las variaciones en los flujos de capital. 8

Esto se demuestra por la adopción de un arancel externo común, la eliminación de barreras paraarancelarias al comercio ¡ntrarrregional y el avance gradual hacia la creación de instituciones supranacionales. 9

BID (1995) analiza el impacto negativo de la volatilidad sobre el crecimiento. 10 Excepto en los países de la Caricom, en donde tanto la inflación como la volatilidad se mantuvieron en niveles similares -y bajospara todo el período.

relaciones comerciales, la intensa globalización de los mercados financieros durante los últimos años ha aumentado la interdependencia financiera y generado contagios a través de distintos canales en situaciones críticas3. Los trabajos empíricos muestran la existencia de una fuerte interconexión de los mercados financieros de los países emergentes que claramente parece estar influida por la cercanía geográfica, el nivel de comercio y la similitud de políticas económicas4. Resulta interesante preguntarse si la pertenencia a un determinado bloque comercial aumenta el contagio financiero más allá del impacto indirecto vía comercio. Existe evidencia de que las crisis cambiarías de un país están más asociadas a desequilibrios del tipo de cambio respecto de los países socios de un acuerdo comercial que respecto del resto del mundo5. Sin embargo, cuando se mide el contagio a través del impacto que una variación en el flujo de capitales en un país determinado tiene sobre los demás socios de un acuerdo, la evidencia es más ambigua6. Estos resultados son consistentes con evidencia empírica adicional que muestra que la interdependencia en los mercados financieros se manifiesta en mayor medida por variaciones en los precios que por la magnitud de los flujos de capital7.

•Coordinación macroeconómica en la reqión

165

Se ha utilizado la desviación típica o estándar de una serie para aproximar su grado de dispersión (o volatilidad). Cuando se trata de países individuales el indicador es inmediato e intuitivo; sin embargo, con las regiones es preciso construir un indicador agregado. En este capítulo optamos por dos medidas complementarias para cada AIR, en la mayoría de los casos calculadas sobre tasa de variación de cada serie: a) el promedio simple de las volatilidades de cada uno de

los países, medida que privilegia la volatilidad de los países miembros independientemente de su tamaño y b) la volatilidad (desviación estándar) de la variación "regional", calculada sobre la base del promedio ponderado de las tasas de variación en términos absolutos de las series de cada uno de los países. Las ponderaciones utilizadas fueron el promedio del PIB durante la década de los noventa en dólares constantes de 1995.

Además, mientras aumentaba el ritmo de crecimiento

sobre los flujos comerciales han encontrado un resul-

del PIB, su variabilidad disminuyó sensiblemente. No

tado ambiguo o ligeramente negativo, lo que puede

obstante, la volatilidad continúa siendo elevada espe-

explicarse por la existencia de mecanismos para

cialmente si se compara con la Unión Europea (UE),

cubrirse del riesgo cambiarlo11. La ausencia de un

aunque ciertos indicadores muestran un nivel similar al

efecto negativo mayor se ve reforzada por el hecho de

de la ASEAN (cuadro 7.1). Esta mayor volatilidad no solo afecta el ritmo

que estos trabajos han utilizado principalmente datos de países desarrollados, donde los mecanismos de están más avanzados12. De

de inversión y crecimiento del país expuesto a ella sino

cobertura cambiaria

también el de aquellos países vinculados. Tasas de

hecho, a medida que se han ido incorporando países

inflación altas y variables y gran variabilidad del PIB

en desarrollo a los estudios, los resultados han mos-

convierten a un país en un socio poco previsible, aun-

trado un mayor impacto negativo de la volatilidad

que el tema más relevante entre socios regionales, por

sobre las exportaciones13. No es sorprendente enton-

motivos que se discuten más adelante, es la variabili-

ces que una unión monetaria tenga un impacto positi-

dad del tipo de cambio. El gráfico 8.2 del Capítulo 8

vo sobre el comercio al eliminar la incertidumbre

muestra la variabilidad del tipo de cambio intrarregio-

cambiaria y reducir los costos de transacción. En el

nal para varios AIR durante la última década. Tal

Capítulo 9 se analizan estos resultados.

como allí puede verse, esta ha sido considerablemen-

La volatilidad no solo tiene impactos económi-

te mayor para todos los acuerdos en América Latina y

cos sino que también afecta a la economía política del

el Caribe que para la UE o la ASEAN. El Mercosur

proceso de integración. En primer lugar, la inestabili-

presenta los más altos niveles de volatilidad de la

dad económica afecta a la capacidad de financia-

región, seguido a distancia por la CA y el MCCA.

miento externo e interno. Puesto que a países con

Sus efectos. Dado que los agentes económicos

grandes déficit en cuenta corriente -y por lo tanto con

son usualmente adversos al riesgo, el aumento de la incertidumbre habitualmente asociado con la volatilidad debería impactar negativamente en la actividad económica. La volatilidad de un país afecta a sus socios de diversas maneras, siendo la volatilidad del tipo de cambio la que ha generado más atención por sus efectos sobre el comercio y sobre la economía política del proceso de integración. La mayoría de los trabajos empíricos que han analizado el impacto de la volatilidad cambiaria

1] Desde un punto de vista teórico también pueden construirse modelos donde los agentes son neutrales ante el riesgo o tienen preferencia por él. Para una revisión de la literatura véase Mckenzie (1999). 12 Es interesante notar que las estimaciones muestran menor impacto de la volatilidad a medida que se han ido mejorando los instrumentos de cobertura para operaciones en moneda extranjera (Frankel y Wei, 1998). 13

Véanse Estevadeordal, Frantz y Soez (2001) y Giordano y Monteagudo (2002).

Recuadro 7.2 ¿Cómo se mide la volatilidad?

166

CAPTIULO 7

Cuadre 7.1

Volatilidad macroeconómica Desviación estándar2 Tipo de cambio Crecimiento anual real multilateral del PIB 1991-99 1971-99 1991-2001 1980-2001

32,22 31,51

90,05 142,51

3,06 4,93

16,84 30,04

1,84 2,65

1,67 3,06

1,65 5,40

7, 85 K90

Caricom

11,66 13,89

8, 84 9,01

1,53 3,06

1, 29 2, 93

0,71 3,06

1,78 5,15

2,28 3,78

2, 33 4,77

MCCA

37,423 78,36

98,60 215, 17

4,26 15,44

5,50 23, 13

1,29 2,21

1,72 4,40

2,08 6,75

3,72 15, 29

393, óó4 155,57

367, 60 196, 92

40,94 17,92

46, 58 31, 64

1,55 3,36

2,56 4,84

4,26 3,85

5, 32 7, 81

7,50 11,20

8,44 11,29

2,22 2,97

1, 86 3,37

2,23 3,65

2,11 4,16

4,41 5,50

3, 43 7, 51

2,69 3,19

5,47 ó, 33

0,33 0,65

0,90 1, 38

0,90 1,75

1,34 2,25

1,05 2,37

o, 86

Mercosur

ASEAN

2, 25

Las celdas en rojo muestran el promedio ponderado por el PIB de la tasa de inflación anual de cada país y las celdas en azul, el promedio simple. Las celdas en rojo muestran la volatilidad del promedio de las tasas de variación en valor absoluto, ponderado por el PIB y las celdas en azul, el promedio simple de las volatilidades de cada país. 3 Si se excluye 1991 (alta inflación en Nicaragua) la inflación promedio se reduce a 12,03%. 4 A partir de 1995 la inflación promedio del Mercosur se redujo a sólo 11,49%. Fuente: Cálculos del BID sobre datos del FMI (2001) y del Banco Mundial (2001). 2

fuertes necesidades de financiamiento- no les convie-

medidas proteccionistas en los países del Mercosur

ne asociarse con un país en dificultades, el intento de

como consecuencia de la devaluación del real en

diferenciarse de un socio considerado "poco confiable" genera problemas políticos que socavan seria-

1999 (véase el Capítulo 8). En cambio, las modificaciones cambiarías dentro del TLCAN no parecen haber

mente el proceso de integración.

producido un efecto similar. La explicación debe bus-

En segundo lugar, si la inestabilidad está asociada a la volatilidad del tipo de cambio, se crean

carse en el ritmo de crecimiento de la región en el

resistencias como consecuencia de la pérdida de ven-

momento de las modificaciones cambiarías y muy particularmente en el tamaño del país que devalúa14.

tajas competitivas de los productores en el país que

En síntesis, nadie quiere tener un socio con una

apreció su moneda. En ese contexto las devaluaciones

macroeconomía muy volátil. Si ese es el caso, hay dos

se consideran un comportamiento oportunista del

alternativas: se disminuye la interdependencia o se bus-

socio, lo que debilita la solidaridad dentro de la región

can mecanismos de cooperación para reducir la volati-

e incrementa la presión política para adoptar medidas

lidad. Si por razones de proximidad

proteccionistas al tiempo que reduce las actitudes en

consideraciones políticas u otros motivos, el país con el

favor de la integración. Por ejemplo, las devaluaciones

que existe una fuerte relación comercial o financiera va

geográfica,

de algunos países europeos en 1992 y 1993 generaron reacciones proteccionistas en los otros países del Mercado Común Europeo y terminaron convenciendo a las partes de que la mejor manera de evitar esos problemas era la adopción de una moneda única. Otro ejemplo es el considerable incremento de las

14 Estados Unidos mostraba un fuerte crecimiento en el momento de la devaluación mexicana, mientras que la devaluación de Brasil tuvo lugar en el marco de una recesión en la región. Por otra parte, la participación de México en el producto del TLCAN llega a solo 4%, mientras que Brasil representa más del 65% del producto del bloque.

Inflación Inflación trimestral anual1 1991-2001 1971-2001 1991-2001 1971-2001

•Coordinación macroeconómica en la región

a seguir siendo un socio importante en el futuro, hay un

Gráfico 7.2a

incentivo mayor para tratar de cooperar en el campo

167

Volatilidad de los términos de intercambio, 1971-2OOO

macroeconómico cuanto mayor sea su volatilidad. Las causas. Los motivos de la volatilidad son tar la cooperación. Cuando las causas son internas, la cooperación se centrará en cuestiones fiscales, monetarias y cambiarías. Si la volatilidad se debe a shocks exógenos, la coordinación entre países será menos efectiva o al menos deberá adoptar características diferentes, tal como se discute más adelante. En los acuerdos regionales en América Latina ambos factores han interactuado a través del tiempo, ya que la región ha estado expuesta a fuertes shocks externos -principalmente términos de intercambio y flujos de capitales privados-, cuyo impacto ha sido amplificado por políticas macroeconómicas deficientes y ausencia de instituciones para afrontarlas. El gráfico 7.2a muestra que la volatilidad de

Notas: La volatilidad regional es la desviación estándar del promedio ponderado por el PIB de las tasas de variación de los términos del intercambio por país. Debido a problemas de información, se incluyeron solo cuatro países para la Caricom: Guyana, Haití, Jamaica y Trinidad y Tobago, que representan el 63% del PIB subregional. Fuente: Cálculos del BID basados en el Banco Mundial (2001).

los términos de intercambio ha sido elevada en las subregiones de América Latina y el Caribe, aunque no muy distinta de la vigente en la ASEAN, pese a una mayor diversificación de las exportaciones en esa

Gráfico 7.2b

Impacta de la valatilidad de les termines de intercambia

región15. En el gráfico 7.2b se mide el impacto de esa volatilidad en términos del producto, lo que depende crucialmente del grado de apertura de la economía y explica su relativo bajo impacto en el Mercosur. Sin embargo, durante los últimos años la mayor volatilidad de la región y de los países emergentes en general ha provenido de variaciones en los flujos de capital privado. Los gráficos 7.3a y 7.3b muestran que las oscilaciones en los flujos de capitales para el conjunto de países emergentes y para la región han sido considerables, en especial cuando se excluye la inversión extranjera directa (IED). Asimismo, en el cuadro 7.2 puede observarse que la volatilidad de los flujos de capital privado ha sido mayor en todos los bloques de América Latina y el Caribe que en Europa16. Con el fin de ilustrar la magnitud de la volatili-

Notas: El impacto en el PIB fue calculado como el producto entre el promedio ponderado del coeficiente de apertura (1990-1999) y la volatilidad presentada en el gráfico 7.2a. Debido a problemas de información se incluyeron solo cuatro países para la Caricom: Guyana, Haití, Jamaica y Trinidad y Tobago, que representan el 63% del PIB subregional. Fuente: Cálculos del BID basados en el Banco Mundial (2001).

dad del flujo de capitales se ha utilizado una muestra de 121 países (23 desarrollados y 98 en desarrollo, según la clasificación del Fondo Monetario Internacional, FMI) para calcular los casos en que las variaciones anuales en los flujos de capital privado neto han sido superiores al 3% del PIB del país receptor entre 1972 y 1999. El gráfico 7.4a muestra que para el conjunto de los países en desarrollo se supera este umbral en el 44%

15 La volatilidad está calculada para las últimas tres décadas, un período no homogéneo en cuanto a la estructura de las exportaciones. De hecho, la volatilidad de los términos de intercambio disminuye considerablemente para la ASEAN cuando sólo se considera la última década. 16 En el Mercosur esta afirmación es cierta sólo cuando se pondera el indicador por el tamaño relativo de los países. Por su parte, el TLCAN muestra una volatilidad similar a la europea.

determinantes para evaluar la forma que debe adop-

CAPIT

Gráfico 7.3a Flujos de capital privado, 1971-2OOO (En porcentaje del PIB¡

Gráfico 7.4a La dimensión de la volatilidad y los frenazos de los flujos de capital privado, 1972-1999 Según grado de desarrollo y área geográfica

Fuente: FMI (2001) y Banco Mundial (2001).

Gráfico 7.3b IED y otros flujos de capital privado en América Latina, 1971-2OOO (En porcentaje del PIB)

Notas: El gráfico presenta el porcentaje de observaciones anuales en donde las variaciones en los flujos de capital privado netos superaron el 3% del PIB, con base en datos por país. En líneas de rayas se presentan los frenazos, es decir, el porcentaje de observaciones anuales en donde las variaciones de los flujos de capital privado netos superiores al 3% del PIB fueron negativas. Fuente: Cálculos del BID basados en el FMI (2001) y el Banco Mundial (2001).

Gráfico 7.4b

Según acuerdos de integración regional

Fuente: FMI (2001) y Banco Mundial (2001).

Notas: El gráfico presenta el porcentaje de observaciones anuales en donde las

de las observaciones, mientras que este valor llega PIB al 38% cuando se excluyen países con un ingreso inferior a US$20.000 millones (en 1995)17. En los países desarrollados el coeficiente es del 27%, aunque sólo llega al 6% cuando se consideran únicamente los países del G-7. Teniendo en cuenta el impacto que las disminuciones bruscas en el flujo de capitales producen sobre el PIB y el tipo de cambio (Calvo, 2001), el mismo gráfico presenta cuántas de estas variaciones corresponden a disminuciones superiores a 3% del PIB de los países. La evidencia indica que en los países desarrollados y en

Notas: El gráfico presenta el porcentaje de observaciones anuales en donde , conlas base en datos por país. En líneas de rayas se presentan los frenazos, es decir, el porcentaje de observaciones anuales en donde las variaciones de los flujos de capital privado netos superiores al 3% del PIB fueron negativas. Fuente: Cálculos del BID basados en el FMI (2001) y el Banco Mundial (2001).

desarrollo hay tantos casos de frenazos (suelden stops) como de aumentos bruscos (suelden starts) en los flujos de capital, lo que parece mostrar que el brusco "cam17 Los valores máximos entre los países^ en desarrollo corresponden a América Latina y el Caribe (44%) y África (42%).

168

Coordinación macroeconómica en la reqion

Volatilidad de los flujos de capital privado como porcentaje del PIB 1971-1980

1981-1990

1991-1999

1971-1999

Mercosur Promedio ponderado Promedio simple

0,69 1,87

0,80 1,51

1,14 2,28

1,20 2,09

CA Promedio ponderado Promedio simple

0,60 1,80

1,06 3,63

1,67 4,00

1,23 4,13

MCCA Promedio ponderado Promedio simple

0,83 2,84

1,29 5,21

3,11 10,04

2,43 7,18

Caricom1 Promedio ponderado Promedio simple

0,90 3,89

1,41 4,94

2,43 5,82

1,97 6,16

TLCAN Promedio ponderado Promedio simple

0,20 0,87

0,87 2,17

0,90 1,84

0,75 2,05

ASEAN Promedio ponderado Promedio simple

0,83 1,18

1,92 3,00

5,12 6,44

3,14 5,20

UE Promedio ponderado Promedio simple

0,39 1,30

0,50 1,13

0,97 2,66

0,68 2,44

Nota: El promedio ponderado muestra la volatilidad del promedio a través de países ponderado por el PIB. ' Debido a problemas de información se incluyeron solo cuatro países para la Caricom: Guyana, Haití, Jamaica y Trinidad y Tobago, que representan el 63% del PIB subregional. Fuente: Cálculos del BID basados en el FMI (2001) y el Banco Mundial (2001).

bio de humor" de los mercados se produce tanto en uno como en otro sentido18. El gráfico 7.4b presenta la misma información por AIR. Con excepción del Mercosur, en todos los restantes acuerdos de América Latina y el Caribe las observaciones que muestran variaciones en los flujos de capital anual mayores al 3% del PIB son aproximadamente 45% del total. Si bien en las economías cerradas las fluctuaciones en los flujos de capitales como porcentaje del PIB podrían ser menores, el impacto en términos de variación en el PIB y del tipo de cambio real necesario para ajustar la cuenta corriente podría ser mayor que el requerido en economías más abiertas. Este es el caso del Mercosur en relación con otros acuerdos de integración en la región. Cuando se calcula la cantidad de observaciones en las que las variaciones anuales en los flujos de capitales son superiores al 20% de las exportaciones -una medida del impacto sobre la cuenta corriente-, el Mercosur muestra una mayor

volatilidad que otros bloques, pues las observaciones con esas características llegan a 39% del total contra 29% en la CA y 23% en el MCCA. Toda esta evidencia es una manifestación adicional de la magnitud de la volatilidad financiera a la que está expuesta la región, volatilidad que no solo es consecuencia de modificaciones en el contexto externo sino también de factores internos que tradicionalmente muestran una mayor inestabilidad en los países emergentes. En síntesis, si bien la volatilidad ha disminuido durante la última década, los bloques subregionales todavía muestran una considerable inestabilidad

18 Cabe destacar que los aumentos bruscos en el ingreso de capitales tienden a producir un fuerte incremento del producto y a apreciar el tipo de cambio, lo que en muchos casos es un indicador de crisis futuras.

Cuadro 7.2

169

CAPIT

macroeconómica que se explica tanto por factores internos como externos. Hay por lo tanto un amplio margen para plantear políticas que reduzcan el impacto de los shocks externos (por ejemplo, a través de la diversificación de las exportaciones y la adopción de medidas para reducir el impacto de la variabilidad de los flujos de capitales). También hay posibilidades de cooperación para hacer frente a estos shocks externos, por ejemplo mediante la creación de mecanismos de financiamiento regional. Además, la volatilidad de origen interno puede seguir reduciéndose mediante la coordinación de políticas macroeconómicas básicamente en el área monetaria y fiscal.

Disciplina ante presiones internas Los acuerdos regionales pueden servir para ¡mplementar medidas que generan resistencias internas, ya que un arreglo internacional puede reforzar la solidez de ciertas acciones al vincularlas al consenso con otros países, quedando así menos sujetas a la decisión de las autoridades nacionales. Hasta el momento el mecanismo de disciplina externa en los países de la región ha venido de la mano de acuerdos con las instituciones financieras internacionales más que de la coordinación con los socios regionales. Sin embargo, la ventaja de un acuerdo regional es que normalmente se considera una elección del país y que el país tiene cierto control sobre el mismo, mientras que los acuerdos con organismos internacionales son, en muchos casos, considerados como impuestos por intereses ajenos. En cualquier caso, la importancia de los acuerdos regionales para imponer una cierta disciplina interna depende crucialmente de que ese acuerdo sea visto como ventajoso para el país. Este ha sido el caso de Europa pero no necesariamente de los acuerdos de América Latina y el Caribe. Como consecuencia, se corre el riesgo de que la puesta en marcha de políticas económicas impopulares se vea como resultado de un acuerdo cuyos beneficios no son evidentes y por lo tanto genere incentivos para terminar con él.

Aumentar la credibilidad Coordinar políticas macroeconómicas con socios que gozan de una buena reputación tiene el incentivo de generar externalidades positivas. En casos extremos,

aunque no se den las condiciones para la creación de una unión monetaria, la coordinación puede llevar a la adopción de una moneda única con el objetivo de ganar credibilidad. Asimismo, se puede decidir adoptar la moneda de un país externo a la región en el convencimiento de que los beneficios de la reputación de ese país pueden compensar los costos asociados a la renuncia de la política monetaria. En Europa la coordinación se ve como una política responsable dada la reputación que tienen algunos de los socios. En cambio, como en América Latina no hay países con tradición de estabilidad monetaria, la calificación de país "responsable" en el manejo de la política macroeconómica no está relacionada con el cumplimiento de los compromisos con los socios. De todos modos la coordinación entre países sin reputación puede generar ganancias de credibilidad si permite implementar políticas económicas más responsables, entre otras razones porque puede ayudar a reducir las presiones internas. Sin embargo, para que la coordinación sea creíble es necesario que haya algunos costos asociados con el incumplimiento de los acuerdos.

Eliminar distorsiones y reducir costos fiscales A medida que los países eliminan los obstáculos arancelarios, reducen la volatilidad cambiaria y avanzan en su grado de interrelación, las distorsiones de la competencia ocasionadas por diferentes sistemas tributarios generan costos crecientes y por lo tanto incentivos para coordinar políticas en esta área. La eliminación de las trabas al flujo de bienes y servicios -nivel de integración mínimo al que aspiran todos los acuerdos modernos de segunda generaciónrequiere cada vez más el establecimiento de impuestos neutrales al comercio entre países. Por eso, los impuestos indirectos suelen ser los primeros en armonizarse y los sistemas tributarios tienden a apoyarse en el IVA, que evita el efecto acumulativo de los impuestos en cascada y garantiza una neutralidad fiscal19. No es

19 A partir de 1970 la Comunidad Económica Europea introdujo el IVA en reemplazo de los distintos impuestos sobre la producción y el consumo aplicados por los países miembros. La mayoría de los países de América Latina ha adoptado el IVA, aunque en algunos casos -como Argentina y Brasil- este subsiste con otros impuestos sobre la producción y las ventas generando un efecto acumulativo que acarrea problemas de competitividad.

17O

tan obvio que diferencias relacionadas con los impuestos directos generen distorsiones, por lo cual no parece tan clara la necesidad de su armonización. Sin embargo, la coordinación también es conveniente a fin de evitar discriminaciones y barreras a la circulación de factores necesaria para alcanzar un mercado común. Por ejemplo, diferencias en los impuestos sobre la renta pueden afectar a las decisiones de inversión y localización de las empresas y el impuesto sobre la renta personal, así como los beneficios, costos y posibilidad de transferir los derechos acumulados de la seguridad social también pueden afectar a los movimientos de la mano de obra. La coordinación fiscal como acción cooperativa entre países en aras de la adecuación mutua de sus sistemas tributarios resulta por lo tanto conveniente para garantizar la libre movilidad de bienes, servicios y factores y eliminar las distorsiones a la competencia entre las jurisdicciones. Pero constituye además un instrumento para combatir la pérdida de ingresos fiscales producida por el fraude y la evasión de impuestos, así como por una posible carrera al impuesto cero o al mayor subsidio. Respecto de la evasión y el fraude, un ejemplo es la falta de coordinación que permite la existencia de jurisdicciones que no aplican retención a los intereses percibidos por los no residentes y que tienen escaso o nulo intercambio de información con el país de residencia del agente20. Si bien puede argumentarse que la competencia fiscal tiene aspectos positivos, ya que evita que los gobiernos impongan cargas confíscatenos, también puede tener considerables aspectos negativos si ocasiona una carrera predatoria (race to the bottom) entre países. La localización de la inversión se convierte en un tema básico entre países receptores netos de capital e inversión extranjeros y se corre el peligro de impulsar políticas sectoriales y regionales mediante incentivos tributarios de manera desordenada21. El efecto es especialmente importante entre los países que forman un área de libre comercio y sobre todo cuando los aranceles son elevados. Un ejemplo de esta carrera predatoria es la competencia entre estados en Brasil para atraer empresas del sector automotor (véase el recuadro 7.3). Este ejemplo ilustra el tipo de competencia que se puede generar entre países si el nivel de integración es muy elevado. Dado el grado de integración comercial en el Mercosur la com-

171

petencia entre estados brasileños pudo haber desplazado inversiones desde otros países miembros hacia Brasil. En resumen, si bien la competencia tributaria no cooperativa favorece el control de los estados que tienden a mantener una excesiva presión fiscal, el proceso puede resultar traumático y generar una guerra fiscal en la que todos los países pierden ingresos. Dado que los efectos tienden a ser mayores entre los países que han reducido las barreras al intercambio de bienes y servicios, la alternativa más razonable, avalada por las experiencias de integración exitosas, es cierto grado de coordinación conforme a las características de cada acuerdo.

COSTOS Y DIFICULTADES DE LA COORDINACIÓN Los costos asociados a la coordinación macroeconómica dependen de las características que esta adopte y pueden variar desde el tiempo necesario para la homogeneización y el intercambio de información hasta la demora en tomar una decisión de política económica por la necesidad de informarla o consensuarla o la imposibilidad de hacerlo por el compromiso de coordinación sobre la política monetaria, cambiaría o fiscal.

Autonomía Los mecanismos avanzados de cooperación macroeconómica suelen implicar la pérdida de autonomía a la hora de tomar decisiones en el ámbito nacional y, en particular, la disminución de la discrecionalidad de las políticas nacionales para hacer frente a shocks idiosincrásicos. Valgan como ejemplos la adopción de una moneda única con la consecuente pérdida de autonomía monetaria y la disminución de la discreción en materia fiscal bajo el Acuerdo de Maastricht y el

También la existencia de zonas de inmunidad fiscal suele implicar un complicado control del tránsito de bienes con la consecuente evasión tributaria. 21

Fernández-Arias, Hausmann y Stein (2001) muestran que bajo ciertas condiciones la localización de la inversión no es óptima en ausencia de beneficios por parte de los estados, en cuyo caso se requerirían incentivos debidamente diseñados. En cualquier caso, la coordinación puede mejorar la distribución de beneficios a favor del país o de la región receptores de la inversión.

Coordinación macroeconomica en la reaión

CAPIT

Recuadro 7.3

Brasil: la guerra fiscal en el sector automotor1

Desde principios de los años noventa la industria automotriz amplió fuertemente su presencia en Brasil. Las inversiones realizadas entre 1994 y 2000 en nuevas plantas totalizaron más de US$6.100 millones. Los incentivos fiscales concedidos por los gobiernos estaduales -la guerra fiscal- generaron un proceso de desconcentración de la producción. Sin ellos muy probablemente las inversiones habrían continuado localizándose en la región más industrializada de San Pablo-Rio de Janeiro-Minas Gerais o, en algún caso, en otro país del Mercosur. Los beneficios generalmente concedidos pueden agruparse en tres categorías: i) beneficios con impacto presupuestario de corto plazo (donaciones de terrenos e instalaciones portuarias o realización de obras de infraestructura); ¡i) beneficios crediticios de corto y mediano plazo (créditos subsidiados para financiar la compra de activo fijo, exoneraciones de impuestos estaduales a la adquisición de maquinaria y equipos); y iii) beneficios tributarios de largo plazo. Un análisis del costo fiscal asociado a los incentivos concedidos para la instalación de tres plantas automotrices (General Motors en Rio Grande do Sul, Renault en Paraná y Mercedes Benz en Minas Gerais) arroja los siguientes resultados: • el valor de los beneficios concedidos supera en 24% al capital invertido por General Motors, iguala la inversión en el caso de Mercedes Benz y llega al 35% en el caso de Renault; • el beneficio principal es diferir o posponer el pago del impuesto a la circulación de mercaderías y prestación de servicios;

• el costo fiscal estimado por puesto de trabajo directo generado es de US$443.800 para Mercedes Benz, US$359.400 para General Motors y US$139.600 en el caso de Renault; • si se considera que las inversiones se harían en el país o la región aun en ausencia de incentivos, el costo fiscal estimado puede interpretarse como el precio que el país o la región pagan para una relocalización de los recursos respecto de la localización óptima en ausencia de beneficios2. La guerra fiscal entre estados por captar inversiones del sector automotor no es exclusividad de Brasil. En 1980 Tennessee captó una planta de Nissan que ocupó 1.900 personas a un costo fiscal de US$33 millones (US$17.400 por empleo generado). Cinco años después el costo que tuvo Tennessee por captar una planta de General Motors que generó 6.000 puestos de trabajo subió a US$150 millones (US$25.000 por empleo). En 1993 Alabama concedió incentivos por US$300 millones para atraer una planta de Mercedes Benz que empleó a 1.500 trabajadores (US$200.000 por puesto de trabajo).

Véase Barreix y Villela (2002).

Si bien el supuesto de que la inversión se daría en la región independientemente de los subsidios puede parecer fuerte, no lo es necesariamente en este caso, dadas la dimensión del mercado y la alta protección del sector a la competencia externa.

Pacto de Crecimiento y Estabilidad en Europa. Este

dependencia del bloque. Para reducir esta resistencia

análisis parte del reconocimiento de que los países dis-

se pueden adoptar mecanismos de decisión suprana-

ponen de instrumentos de política económica, aunque

cional que tomen en cuenta al menos parcialmente el

en América Latina dichos instrumentos son reducidos.

tamaño relativo de cada país23. Esto no implica que

Así lo demuestran la incapacidad de la mayoría de los

los acuerdos entre países de tamaño similar favorez-

países de la región para utilizar políticas fiscales anticíclicas y la dificultad para usar la política monetaria o cambiaría en economías altamente dolarizadas22. Cuando los instrumentos de política económica son reducidos, los costos de renunciar a cierta discrecionalidad son claramente menores. En general esta pérdida de autonomía tiende a percibirse como más costosa cuanto mayor es el tamaño relativo del país y por lo tanto menor su

22 Las dificultades de la región para utilizar políticas fiscales anticíclicas no puede tomarse como algo permanente sino como un problema que debería corregirse. Para ello es necesario generar superávit fiscales durante los períodos de auge. Véase Ocampo (de próxima publicación). 23

Por ejemplo, el Directorio Ejecutivo del Banco Central Europeo (BCE) tiene representantes permanentes de Alemania, Francia e Italia, mientras que los representantes de los otros países rotan (véase el recuadro 9.1 del Capítulo 9).

172

•Coordinación macroeconómica en la región

can la integración, dado que la ausencia de un país o

Gráfico 7.5

de países que lideren el proceso puede reducir el dina-

173

Correlación de los ciclos, 196O-1999

mismo del bloque. La combinación óptima parece ser la existencia de países líderes con vocación política de

órganos supranacionales24.

Sincronismo de los ciclos Los costos de la coordinación económica serán menores en la medida en que los países enfrenten situaciones similares. Si los ciclos de los países involucrados son sincrónicos, las decisiones de política económica serán parecidas y por lo tanto el costo de renunciar a la política nacional será menor25. Los países de los bloques subregionales en América Latina han mostrado históri-

Nota: Porcentaje de observaciones estadísticamente significativas y promedio total ponderado por el PIB de todas las correlaciones. Fuente: Cálculos del BID basados en el Banco Mundial (2001).

camente un menor sincronismo de los ciclos que los países de la DE. El gráfico 7.5 muestra dos indicadores de sincronismo de los ciclos: el porcentaje de coeficientes

regímenes cambíanos distintos pueden ser compatibles

de correlación del PIB entre países miembros de un

con la coordinación de las políticas macroeconómicas,

acuerdo que son positivos y significativamente distintos

aunque en economías sujetas a fuertes shocks externos

de cero y el promedio de todos los coeficientes de corre-

esta situación puede introducir mucha variabilidad en

lación ponderados por la importancia de los países en el producto del bloque26. Como puede verse, el mayor grado de sincronismo se encuentra entre los países de la DE, aunque los países del MCCA muestran también una correlación relativamente alta27. Los países del Mercosur presentan los menores niveles de sincronismo en la región, especialmente cuando se pondera por el tamaño de los países involucrados. Si bien un mayor sincronismo de los ciclos económicos facilita la coordinación de las políticas macroeconómicas, la falta de sincronismo no indica necesariamente la inconveniencia de coordinar. Por un lado, las asincronías en el ciclo pueden ser una razón para coordinar las políticas fiscales, ya que el país con una mejor situación fiscal como consecuencia de estar en la parte ascendente del ciclo podría prestar recursos al país necesitado de financiar un mayor déficit28. Por otro lado, hay que tener en cuenta que la asincronía de los ciclos económicos puede deberse a motivos tan diversos como distintas políticas macroeconómicas, diferentes regímenes cambiarlos o shocks externos asincrónicos. Cuando se aplican diferentes políticas macroeconómicas, es obvio que la cooperación por 29

definición reducirá los asincronismos . Por su parte,

Puede argumentarse que un sistema de representación que toma en cuenta el tamaño relativo de los países podría tener beneficios para los países grandes, pues estos podrían resistir mejor las presiones internas sin demasiados costos en términos de autonomía. 25

Si los ciclos no son sincrónicos, formas avanzadas de coordinación macroeconómica podrían no generar costos si existe plena flexibilidad de precios y salarios. De manera alternativa o complementaria, la falta de sincronismo puede ser sustituida al menos parcialmente por una elevada movilidad laboral y por transferencias fiscales. La movilidad laboral reduce el desempleo, ya que los trabajadores se mueven entre países de acuerdo con el ciclo económico y las transferencias fiscales deberían cumplir un papel anticíclico en los países o regiones. 26

El sincronismo de los ciclos se estima como la correlación entre las desviaciones de la serie del PIB de cada país respecto de su tendencia calculada con el filtro de Hodrick-Prescott. 27

Estos resultados se mantienen relativamente invariables cuando solo se incluyen los últimos veinte años. El sincronismo del MCCA se explica en parte por la interrelación comercial entre los socios, aunque más relevante parecería ser la "coordinación externa" asociada al ciclo de Estados Unidos (véase Panizza, Stein y Talvi, 2000). 28

La coordinación funcionaría en este caso como un seguro para poder aplicar políticas anticíclicas. Para eso hace falta un sistema de transferencias que requiere instituciones fiscales sofisticadas que no existen en la región. Ni siquiera en la UE existe esta modalidad, ya que las transferencias están ligadas al desarrollo relativo de los países y no a su ciclo económico. 29

Esto no implica desconocer que países con una larga historia de políticas macroeconómicas similares seguramente podrán coordinar con mayor facilidad sus políticas económicas en el futuro.

integración que puedan conducir el proceso y el reconocimiento del tamaño relativo de los socios en los

CAPIT

el tipo de cambio entre países30. Finalmente, los shocks externos con impactos distintos entre países son más difíciles de manejar, ya que pueden requerir políticas macroeconómicas diferentes y en particular pueden modificar el tipo de cambio de equilibrio entre los miembros de un bloque. Por lo tanto, es importante evaluar si los distintos bloques de la región están o no expuestos a shocks sincrónicos. Antes de proceder con el análisis, cabe mencionar que un mayor comercio no necesariamente aumenta el sincronismo del ciclo económico entre países -o al menos que su contribución a un sincronismo mayor depende de sus características. En efecto, si los países se especializan en bienes en los que tienen ventajas comparativas e intensifican el comercio interindustrial, no hay razones para que una mayor interrelación comercial favorezca el sincronismo de los ciclos, ya que la especialización puede acentuar su carácter idiosincrásico, especialmente si el precio de los bienes que se comercian está determinado en el mercado internacional31. Alternativamente, más comercio intraindustrial lleva a una mayor similitud de las estructuras productivas y así el comercio no sólo impactará a través de la demanda de importaciones o la oferta de exportaciones sino también reduciendo el rango de los shocks externos asincrónicos32. Como se muestra en el Capítulo 2, el Mercosur y la CA han registrado un constante aumento del comercio intraindustrial, lo que debería aumentar el sincronismo del ciclo -aunque en el caso del Mercosur el bajo grado de apertura reduce el impacto del comercio sobre el ciclo económico. Esta tendencia no se manifiesta en los otros acuerdos subregionales, aunque en el MCCA el comercio intraindustrial es relativamente importante desde hace tiempo (el Capítulo 8 analiza en detalle la evidencia empírica respecto de la relación entre comercio y sincronismo del ciclo). Volviendo a la naturaleza de los shocks, varios trabajos empíricos los han separado en shocks de demanda y shocks de oferta. Bajo el supuesto de que los primeros están más contaminados que los segundos por políticas y factores internos controlables, la correlación entre los shocks de oferta sería una buena prueba de las probabilidades de éxito de la coordinación macroeconómica entre los miembros de un acuerdo de integración. Los resultados de dichos estudios muestran que no hay correlación entre los shocks de oferta de los países del TLCAN, del Mercosur y de la CA33. En cambio, sí se

encuentra una correlación positiva para un conjunto de países del Sudeste Asiático y para Europa en el período previo a la formación de la UE34. Los resultados de esta metodología son fáciles de interpretar, aunque esta tiene algunas limitaciones, como el supuesto sobre el carácter independiente de los shocks de oferta y demanda o la presunción de que los shocks de oferta afectan permanentemente al producto, mientras que los de demanda solo lo hacen temporalmente35. Otra manera de evaluar si los países que conforman los distintos bloques enfrentan shocks similares es analizar la correlación de los shocks externos a la región. Uno de los más relevantes en América Latina es el comportamiento de los precios externos. El gráfico 7.6 muestra los resultados de la correlación de las tasas de variación de los términos de intercambio entre países pertenecientes a un mismo bloque. Como era previsible, dada la similitud de sus estructuras productivas, los países de la UE muestran una elevada correlación de sus términos de intercambio. Con excepción del MCCA, la correlación es significativamente menor en todos los otros acuerdos regionales36.

30 Si bien la experiencia en el Mercosur muestra que la variabilidad del tipo de cambio entre los países fue mayor durante los años ochenta cuando los regímenes cambíanos eran similares (Fanelli, 2001), la depreciación del tipo de cambio real bilateral entre Brasil y Argentina en 1999 fue consecuencia de un shock externo que afectó el tipo de cambio real de equilibrio de ambos países, pero que dado el sistema de convertibilidad argentino sólo se manifestó en una variación del tipo de cambio nominal y real en Brasil. 31

Véase Krugmanf 1993).

Frankel y Rose (1998) discuten el argumento de la interdependencia económica como inductor de la sincronía entre los cicíos y aportan evidencia empírica para los países industrializados. 33 Véanse Bayoumi y Eichengreen (1994), Arora (1999) y Bayoumi y Mauro (2002). 34

El 15% y 19% de las correlaciones estimadas fueron significativas en el Sudeste Asiático y en Europa respectivamente. 35

Un ejemplo puede esclarecer los problemas de utilizar un modelo de oferta y demanda agregada como el que sustenta esta metodología: dado el impacto sobre la inversión y la incorporación de tecnología, un plan de estabilización que atraiga inversión extranjera puede tener un efecto permanente sobre el nivel de ingresos, con lo que no se estaría captando adecuadamente la relación entre un shock de demanda y un cambio permanente en el nivel de producto. 36

En el caso del TLCAN la correlación negativa de los términos de intercambio parecería algo extraña, en particular si se tiene en cuenta que hay una correlación positiva entre los precios de exportación y entre los de importación de los países pertenecientes al bloque. Esto puede explicarse parcialmente por la correlación positiva existente entre los precios ae exportación e importación de cada país y el hecho de que se están correlacionando tasas de variación de los términos de intercambio.

174

•Coordinación macroeconomica en la reqion

Gráfico 7.6

Correlación de los términos de intercambio, 196O-2OOO

175

región se ve afectada por similares shocks financieros, lo que sin duda contribuye a un mayor sincronismo entre los ciclos económicos. Con todo, desde el punto de vista de estos indicadores se puede afirmar que el de una unión monetaria es elevado en los distintos bloques -quizás con la posible excepción del MCCA.

Dificultades para coordinar La experiencia muestra que la cooperación en el plano macroeconómico presenta inconvenientes difíciles de superar asociados a las diferencias de percepción del funcionamiento de la economía y a los objetivos políticos de las autoridades nacionales, lo que hace difícil identificar la distribución de las ganancias de la coordinación39. Valga como ejemplo la imposibilidad de Nota: La correlación está expresada como el promedio simple de los coeficientes de correlación de las tasas de variación entre los países miembros de cada acuerdo regional. Debido a problemas de información se incluyeron solo cuatro países para la Caricom: Guyana, Haití, Jamaica y Trinidad y Tobago, que representan el 63% del PIB subregional. Fuente: Cálculos del BID basados en el Banco Mundial (2001).

coordinar las políticas cambiarías en el Mercosur durante los años noventa como consecuencia de la existencia de regímenes cambiarlos totalmente distintos en Argentina y Brasil. Otro problema proviene de la dificultad de internalizar las ganancias de acuerdos cooperativos, en especial si los beneficios son más importantes en el

Como se ha comentado previamente, numero-

futuro que en la actualidad y si la tasa de descuento es

sos estudios muestran la interrelación de los flujos de

elevada. Por otra parte, el riesgo de pérdidas indivi-

capitales privados a países emergentes así como la de

duales ante la adopción de una estrategia cooperativa

los precios de los activos financieros37. Esta ¡nterrela-

que no sea acompañada por los otros participantes,

ción proviene en parte de la existencia de factores exó-

lleva a las autoridades de los distintos países a incli-

genos y por lo tanto comunes a la totalidad de los

narse por decisiones no cooperativas, cuyos resultados

países emergentes o a una región en particular, lo que

terminan siendo negativos para todos (dilema del pri-

debería contribuir a generar un mayor sincronismo de

sionero). Una conclusión menos pesimista se obtiene al

los ciclos económicos38. Asimismo, el sincronismo de

considerar el aspecto dinámico de la coordinación

los ciclos aumenta en la medida en que el comporta-

internacional: en la medida en que todos los ¡ugado-

miento de una variable (precio de las acciones o de los bonos públicos o privados, tipo de cambio o ingreso de capitales) está influido por el comportamiento de la misma variable en otros países emergentes, influencia que aumenta con la cercanía geográfica y el volumen del comercio. En síntesis, la evidencia empírica muestra que no existe mayor sincronismo entre los ciclos de los países del Mercosur y los de la CA ni tampoco demasiada correlación entre las variaciones de los términos de intercambio. Ese no es el caso del MCCA, que muestra una correlación relativamente elevada entre los ciclos y entre los términos de intercambio. Sin embargo, toda la

37 Por ejemplo, Forbes y Rigobon (2000) encuentran que todas las correlaciones entre el rendimiento de los bonos Brady superan el 0,8 para una muestra de 13 países emergentes. Para la misma muestra de países también encuentran una afta correlación entre los rendimientos de las acciones. Estimaciones complementarias mostraron una elevada correlación entre el rendimiento de los bonos soberanos para una muestra de países emergentes, aunque para Argentina la correlación disminuye a partir de mediados de 2001 hasta desaparecer. 38

Véanse Calvo, Leiderman y Reinhart (1993) y en especial Calvo (2001). Para una evaluación de la importancia de estos factores durante los años setenta, o sea durante el primer auge de ingreso de capitales privados en la región, véase Devlin (1989). 39

Véase Ghymers (2001).

costo de la coordinación macroeconómica y, más aún,

CAPITULO 7

res vayan tomando a través del tiempo decisiones que favorezcan la confianza y el entendimiento mutuos y reduzcan sus grados de libertad, es posible avanzar hacia formas crecientes de coordinación, ya que los costos de un comportamiento no cooperativo de los otros jugadores quedarían acotados40. Hasta ahora se han analizado los beneficios y costos asociados a la coordinación macroeconómica. Obviamente el concepto relevante es el de beneficio neto; por ejemplo, un alto nivel de sincronismo de los ciclos económicos -quizás el más significativo de todos los costos- reduce los costos de perder instrumentos de política económica y por lo tanto aumenta el beneficio neto de la coordinación. Un elemento por tener en cuenta a la hora de hacer un balance es que algunos de los factores analizados están relacionados entre sí: por ejemplo, a mayor interdependencia -comercial y financiera-, mayor será la sincronía de los ciclos. Por lo tanto, beneficios y costos se verán afectados simultáneamente, aumentando el beneficio neto de la coordinación macroeconómica.

LA COORDINACIÓN EN LA PRÁCTICA Dejando atrás por un momento las consideraciones conceptuales, la experiencia práctica muestra que en el terreno de la coordinación macroeconómica las dificultades parecen haber excedido a los incentivos positivos. En efecto, los avances en esta área han sido pocos, con la obvia excepción de la UE. Sin embargo, en algunos acuerdos de integración subregionales se observan tímidos intentos de cooperación macroeconómica animados por los avances y éxitos de la experiencia europea y por la mayor interdependencia dentro de cada bloque. A la hora de recabar experiencias es importante reconocer que los intentos de cooperación macroeconómica no se limitan a acuerdos de integración, ya que también son consecuencia del reconocimiento de la mutua interdependencia en el ámbito global. Un ejemplo es el intento del G-5 (luego ampliado al G-7) de coordinar ciertas políticas macroeconómicas en la segunda mitad de los ochenta. Reconociendo la necesidad de una acción coordinada para resolver los desequilibrios macroeconómicos entre los grandes países industrializados, los países optaron por la fórmula de

una vigilancia multilateral mediante indicadores objetivos. El propósito no era sólo coordinar los tipos de cambio o las tasas de interés sino también otras políticas nacionales que respaldasen esos objetivos. Algunos de los obstáculos que enfrentaron estos acuerdos fueron los crecientes flujos de capitales que dificultaban la política monetaria independiente, la ausencia de consenso respecto de los riesgos de inflación (consenso sobre el modelo subyacente), los problemas para acordar las políticas fiscales y la ausencia de bancos centrales independientes que pusieran límites a los acuerdos entre los responsables de políticas. No obstante, la cooperación fue importante para evitar tensiones mayores en el escenario internacional. Si bien la experiencia europea es el intento de coordinación más prolongado y exitoso, sería un error creer que el proceso no estuvo signado por desacuerdos y frustraciones. Son justamente las marchas y contramarchas las que enriquecen la larga experiencia europa y permiten extraer lecciones útiles para otros procesos de integración41. En primer lugar, en Europa la política cambiaría fue un elemento determinante de la cooperación macroeconómica. Tras el final del acuerdo de Bretton Woods sobre paridades fijas y frustrados por las tensiones entre países miembros motivadas por la existencia de tipos de cambios flotantes, los países europeos intentaron distintos acuerdos cambiarlos para mantener cierta estabilidad dentro de la región. La política cambiaría se convertía de esa manera en el vehículo para coordinar indirectamente las políticas monetarias y fiscales. En segundo lugar, los compromisos sobre la política cambiaría generaron una convergencia c/e /acto de las políticas fiscales y monetarias y de la tasa de inflación, ya que fue haciéndose evidente que una mayor estabilidad era un requisito para la cooperación macroeconómica. El gráfico 7.7a muestra que la convergencia de las economías de la UE, medida por la disminución de la tasa de inflación y su varianza entre países, se fue logrando en los años previos al Acuerdo de Maastricht, aunque este parece haber sido esencial para poner en línea los déficit fiscales (gráfico 7.7b).

Véase Ghymers (2001) para un análisis de este tema.

Véanse Eichengreen (1993), Goodhart (1995) y Ghymers (2001).

176

Coordinación macroeconómica en la reqión

Gráfico 7.7a

Convergencia en la UE Inflación

Nota: La inflación está expresada en logaritmos. Fuente: Estimaciones del BID basadas en el FMI (2001 b).

Gráfico 7.7b

Déficit fiscal en la UE (En porcentaje del PIB)

Fuente: Estimaciones del BID basadas en el FMI (2001 b).

allá de la ausencia de acuerdos para lograr cierta convergencia macroeconómica, los distintos bloques y la región en su conjunto han tendido hacia políticas macroeconómicas más responsables. Los gráficos

Asimismo, en el caso europeo la cooperación macroeconómica estuvo acompañada por la coordinación en otras áreas (políticas laborales, de ingresos, de movilidad de bienes y servicios, del mercado de capitales, etc.), lo cual ayudó a aumentar la interdependencia.

En tercer lugar, el proceso fue gradual y resultó de la mutua confianza que se fue creando entre los representantes de los países, a lo cual contribuyeron los encuentros periódicos entre los principales actores de la vida política y económica y el funcionamiento de grupos técnicos formados por miembros de los distintos países. Este acercamiento y el cumplimiento de ciertos acuerdos redujeron el riesgo de comportamientos oportunistas de las partes. En cuarto lugar, la experiencia de los ochenta dejó clara la necesidad de que la evaluación del cumplimiento de los compromisos asumidos no estuviese restringida a los responsables de políticas de los países. Por el contrario, las evaluaciones debían tener una amplia difusión al igual que las recomendaciones de los miembros del acuerdo o de los organismos supranacionales para corregir los desequilibrios. De esa manera se logra que los responsables de formular políticas sean controlados por sus propios ciudadanos y por la comunidad internacional (poderes de contrapeso) y que al mismo tiempo los acuerdos sean creíbles para los mercados para que estos puedan premiar o castigar a los distintos países. Finalmente, los organismos supranacionales cumplen un importante papel, ya que permiten establecer criterios compartidos por las partes, aseguran cierta independencia a la hora de juzgar políticas nacionales y pueden recomendar cómo corregir desviaciones de la política económica. Tanto en esta como en otras áreas lo aconsejable es avanzar gradualmente, comenzando con aquellos arreglos institucionales que no reducen de una manera relevante la autonomía de los países. Pero quizá la enseñanza más importante de la UE resida en el hecho de que los intentos de cooperación macroeconómica complementaron en todo momento los avances hacia la integración. Es decir, la interdependencia incentivó la coordinación, pero la cooperación macroeconómica, particularmente en el área de los acuerdos cambíanos, posibilitó una mayor interdependencia42. ¿Qué puede decirse de América Latina en cuanto a los intentos de coordinación macroeconómica? El recuadro 7.4 muestra que algunos acuerdos de integración han intentado seguir los criterios de convergencia europeos (Maastricht). Sin embargo, estos intentos han sido poco relevantes básicamente por la ausencia de incentivos para su cumplimiento. Pero más

177

Gráfico 7.8a

Convergencia en América Latina Inflación en el Mercosur

Gráfico 7.8e

Inflación en la CA

Gráfico 7.8b

Inflación en el MCCA

Gráfico 7.8d

Inflación en la Caricom

Nota: Todos los indicadores están expresados en logaritmos. Fuente: Estimaciones del BID basadas en el FMI (2001 b).

7.8a-d muestran una disminución de la inflación y de su dispersión entre los países miembros de los distintos acuerdos durante los años noventa. En el ámbito de la política cambiaría los intentos de coordinación han sido escasos, lo cual seguramente se explica por la existencia de distintos regímenes cambiarlos al interior de algunos bloques y por las dificultades para defender el valor de la moneda local ante ataques especulativos. Evidentemente, es difícil coordinar las políticas cambiarías cuando las economías tienen esquemas cambiarías "polares" como convertibilidad o dolarización y tipo de cambio

flotante. El gráfico 7.9 ¡lustra las diferencias de regímenes cambiarios dentro de los distintos bloques43.

¿CUÁLES SON LAS OPCIONES? Lograr avances en la coordinación macroeconómica en acuerdos de integración es complejo desde el punto

43 La clasificación del FMI utilizada tiene el problema de que algu-

nos esquemas que aparecen como tipo de cambio flotante distan de comportarse como tales. Véase Calvo y Reinhart (2002).

178

•Coordinación macroeconómica en la rea ion

La practica de la cooperación macroeconómica

• Comunidad Andina (CA) 1997. Se crea un consejo asesor de gobernadores de bancos centrales y ministros del tesoro. 1999. Se adoptan criterios de convergencia de inflación. 2001. Se acuerda la meta de inflación de un solo dígito para diciembre de 2002. Se adopta un criterio de convergencia fiscal (el cociente entre déficit y deuda pública y el PIB no pueden exceder el 3% y 50%, respectivamente). Se crea un sistema de seguimiento comunitario sobre el cumplimiento de metas.

• Comunidad del Caribe (Caricom) 1997. Se crea el Consejo de Finanzas y Planificación y se señala el deseo de coordinar las políticas fiscales y monetarias, especialmente tipos de interés, tipos de cambio, estructuras impositivas y déficit fiscales. Final de los noventa. Se establecen criterios de convergencia a fin de determinar la elegibilidad para una unión monetaria, consistente en una regla de tipo de cambio y de cobertura de reservas y una razón de servicio de la deuda sobre exportaciones.

• Mercado Común Centroamericano (MCCA) Años sesenta-ochenta. Se sigue una política de tipos de cambio fijos al dólar en toda la región, creando un área monetaria implícita y alcanzando un cierto grado de convergencia. 1998. Se anuncian objetivos de control de la inflación a través de la regulación del déficit fiscal y la gradual eliminación del déficit cuasifiscal. Final de los noventa. Se incrementan las consultas recíprocas de autoridades monetarias y reguladores del sistema financiero.

• Mercado Común del Sur (Mercosur) 2000. Se crea el Grupo de Monitoreo Macroeconómico para armonizar procedimientos estadísticos para el cálculo de ciertos indicadores clave (índice de precios al consumidor, déficit fiscal y deuda neta del sector público consolidado). Se inicia una publicación trimestral con los mencionados indicadores. Se establece un mecanismo de convergencia en dos etapas: una de transición en donde los países deben anunciar sus metas respecto de los indicadores y una de adopción de metas comunes a partir de 2002.

2002. Se adoptan metas comunes que incluyen un máximo de 5% de inflación y objetivos comunes para las variables fiscales.

• Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) La creciente interconexión entre las economías participantes como resultado del TLCAN ha llevado a un mayor intercambio de información y a mayores contactos informales entre las autoridades.

• Unión Europea (UE) Años setenta. Tras la inestabilidad creada por la ruptura del acuerdo de Bretton Woods, se consolidan mecanismos de coordinación. El Informe Werner (1970) plantea una unión monetaria. A partir de 1972 las monedas de la Comunidad Económica Europea se vinculan mediante la serpiente europea, aunque la inestabilidad macroeconómica que caracteriza a la primera mitad de los años setenta torna impracticable la convergencia. En 1978 se crea el Sistema Monetario Europeo (SME) y las monedas de ocho países quedan entrelazadas mediante el Mecanismo de Tipo de Cambio Fijo (MTC), que permite fluctuaciones dentro de unos límites prefijados. 1979-1987. Entre estos años hay once reclinamientos, pero las paridades se mantienen desde ese entonces dentro del acuerdo hasta 1992, año en el que el Reino Unido abandona el MTC. Otras monedas siguen. 1993. Se adoptan los criterios de convergencia propuestos en el Tratado de Maastricht. 1999. Se crea la Unión Monetaria. 2002. Entra en circulación el euro.

• Asociación de Países del Sudeste Asiático (ASEAN) A fines de los noventa se establece un proceso de seguimiento que pretende vigilar el desarrollo macroeconómico de la región y estimular la adopción de políticas transparentes mediante una política de revisión. También se aprueba una iniciativa para dar apoyo a crisis de balanzas de pagos.

Recuadro 7.4

179

18O

Regímenes cambiarles en América Latina

' Países pertenecientes a una unión monetaria cuya moneda ha mantenido una paridad fija con el dólar. Fuente: Exchange Rate Agreements Annual Reporte, FMI, varios años.

de vista económico y político. Los escasos progresos en los acuerdos subregionales en América Latina y el Caribe son una clara manifestación de estas dificultades. Desde el punto de vista económico, si bien la interdependencia comercial ha aumentado durante la década de los noventa, todavía es sustancialmente menor que en otros acuerdos regionales. Por otra parte, si bien la interdependencia financiera es mucho

mayor que hace una década, el intento de los países por diferenciarse de un socio ha sido determinante en los momentos de crisis, agravando los desencuentros en el plano político y dificultando los avances en el proceso de integración. La percepción de que la coordinación con los socios regionales genera más externalidades negativas que positivas resulta crucial para explicar este comportamiento. A su vez, esto genera

Gráfico 7.9

una convicción creciente de que el socio tendrá un comportamiento no cooperativo, lo que debilita aún más la posibilidad de avanzar en la coordinación de las políticas macroeconómicas. La diferencia con el caso europeo es considerable. En Europa existen al menos tres tipos de incentivos para cumplir con las metas establecidas en Maastricht y en el Pacto de Estabilidad. En primer lugar, el ser visto como un país responsable44; en segundo lugar, las ganancias asociadas a la eliminación de la volatilidad cambiaria con los principales socios comerciales y finalmente, la existencia de un sistema de penalizaciones para los países que no cumplan con las metas fiscales45. Estos elementos no han estado presentes en los acuerdos regionales sur-sur y en particular en América Latina. En estos acuerdos, al menos por el momento y posiblemente por muchos años, la calificación de país "responsable" en el manejo de la política macroeconómica no está relacionada con el cumplimiento de los compromisos dentro del área sino con los acuerdos con los organismos multilaterales de crédito y en especial con el FMI. En cuanto a las exportaciones intrabloque, si bien son relevantes en varios de los acuerdos de la región, nunca han alcanzado los valores de la UE. Tampoco se han articulado en ningún caso mecanismos de penalización ante el incumplimiento de las metas propuestas. Dada esa situación, la pregunta relevante es si tiene sentido intentar coordinar las políticas macroeconómicas en los AIR en América Latina. Una respuesta es que esto depende del grado de integración que se pretenda. Si el objetivo final del acuerdo es un área de libre comercio, no parece necesario avanzar hacia formas de coordinación relevantes, excepto quizás aquellas destinadas a evitar guerras fiscales entre los países miembros. Aun en acuerdos que intentan avanzar hacia formas superiores de integración, se podría argumentar que la coordinación macroeconómica debería ser el resultado de una mayor interdependencia, ya que si la volatilidad de los miembros crea problemas para el acuerdo, la demanda de coordinación aparecerá con el tiempo. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la ausencia de mecanismos de cooperación macroeconómica debilita el proceso de integración. Si bien suele usarse el ejemplo de Europa para afirmar que la demanda de coordinación aumenta con el nivel de interdependencia, el caso europeo muestra

181

que existe un proceso interactivo entre coordinación e interdependencia que las convierte en complementarias y por ende plantea la necesidad de avanzar en ambos frentes de una manera conjunta. Como consecuencia de la magnitud de los shocks externos y la ausencia de un mecanismo de coordinación exógeno similar al que proporcionó en el tema cambiario el acuerdo de Bretton Woods durante los primeros años de la integración europea, América Latina enfrenta mayores dificultades que Europa para coordinar su política macroeconómica46. ¿Qué tipo de coordinación es posible entonces en el seno de los acuerdos subregionales en América Latina y el Caribe? Sin duda, esto dependerá de un conjunto de elementos propios de cada acuerdo, aunque la experiencia internacional y la realidad de la región permiten establecer ciertos criterios generales. La experiencia europea muestra que ha habido convergencia mediante el establecimiento de límites al tamaño del desequilibrio de las cuentas públicas y de metas de inflación, así como a través de distintos intentos de coordinar la política cambiaria que culminaron con la adopción de una moneda única. El hecho de que Europa no haya querido o podido avanzar hacia formas superiores de coordinación fiscal podría ayudar a establecer ciertos criterios para América Latina. Sin embargo, se ha argumentado (Eichengreen,1998) que sería más importante lograr avances en temas que implican cambios institucionales -tales como la independencia de los bancos centrales y la flexibilidad de precios y salarios- que establecer metas para ciertas variables. Esto se debe a que la reducción de la inflación y el déficit fiscal puede ser transitoria y por lo tanto es más conveniente poner énfasis en cambios estructurales -como la independencia de los bancos centrales- que posibiliten, por ejemplo, bajas tasas de inflación en el largo plazo. Asimismo, la flexibilidad

Para los países de más reputación el incentivo es eliminar comportamientos oportunistas de los otros socios.

Las penalizaciones deben ser razonables para que puedan ser cumplidas. En algunos casos, las penalizaciones que implican la pubíicación de desvíos pueden ser más efectivas que las multas pecuniarias.

46 Ello no implica que en la región no haya otros mecanismos de coordinación exógenos, tales como el impacto sobre las regulaciones financieras y los mecanismos de supervisión de fuertes flujos de inversión extranjera en el sector financiero.

•Coordinación macroeconómica en la reqión

cATITULO 7

de precios y salarios permitiría hacer frente a shocks

en cuenta corriente o al menos de endeudamiento

asincrónicos en un contexto de coordinación macroe-

externo de corto plazo50. Además, puesto que la debi-

conómica . Sin embargo, nada asegura que los cam-

lidad de los sistemas financieros en países emergentes

bios institucionales no se reviertan, ya que muchos de

ha sido una de las principales causas de inestabilidad,

ellos dependen de una ley48. Además, en la medida en

es importante alcanzar criterios mínimos de armoniza-

que el juego cooperativo requiere generar confianza

ción en temas de supervisión y regulación financiera. Junto con la definición de estos criterios, es

entre los distintos países, parecería que esto podría hacerse disminuyendo la volatilidad durante un perío-

importante saber cómo convertir el acuerdo de conver-

do prolongado, de manera que la estabilidad se con-

gencia macroeconómica regional y las reformas institu-

vierta en un bien público que genere confianza en los

cionales convenientes para la estabilidad de largo plazo

socios y trascienda el gobierno de turno. Crear institu-

en un instrumento relevante dentro de la región y en el

ciones que ayuden a mantener esa estabilidad en el

ámbito internacional. Para eso, más allá del incentivo

mediano plazo es de la mayor importancia y por lo

que generan los acuerdos con los organismos interna-

tanto las instituciones deberían ser complementarias y

cionales de crédito y que de alguna manera funcionan

no sustitutos de la convergencia macroeconómica. Asi-

como un mecanismo de "coordinación exógeno", la

mismo, la creación de instituciones que faciliten la fle-

región debería plantearse incentivos propios. Una posi-

xibilidad de las variables nominales seguramente

bilidad es dar mayor relevancia a los acuerdos de con-

ayudaría en cualquier intento de coordinación.

vergencia, por ejemplo mediante la difusión pública de

Además de la convergencia macroeconómica y

los resultados y las recomendaciones que un grupo de

de las reformas institucionales que ayuden a sostenerla

técnicos debería hacer al país que no haya cumplido

en el tiempo, sería conveniente avanzar hacia formas de

con las pautas acordadas. Otra posibilidad tal vez com-

coordinación de la política cambiaría. La volatilidad de

plementaria sería la creación de algún fondo regional

los tipos de cambio no solo debilita la posibilidad de

cuyo acceso se autorizaría, entre otros requisitos, en

una mayor integración comercial sino que también

caso de cumplimiento de los acuerdos de convergencia

genera tensiones políticas al interior del acuerdo.

macroeconómica. Como el incumplimiento de lo pacta-

Convergencia macroeconómica. Nadie está

do generaría costos adicionales, las reglas de conver-

dispuesto a asociarse con un país muy inestable y es

gencia macroeconómica -y las reformas institucionales

difícil pensar que se pueden coordinar políticas macro-

relacionadas- serían consideradas más seriamente por

económicas con un socio muy volátil. Por lo tanto, la

los socios y por la comunidad internacional.

estabilidad macroeconómica es crucial para lograr

Dado que la coordinación en áreas comple-

progresos en el proceso de integración. Es ahí donde la

mentarias favorece la integración, lo cual aumenta la

convergencia macroeconómica cobra

importancia:

demanda de coordinación macroeconómica, es reco-

ciertos criterios económicos son esenciales para lograr

mendable que los organismos nacionales apoyen las

la estabilidad sin la cual ningún acuerdo de integración

propuestas regionales dirigidas a ese objetivo. Los

puede funcionar. La estabilidad es por lo tanto un objetivo compartido por cada uno de los países y por el conjunto del bloque regional. En este sentido, un mecanismo realista de coordinación en la región es la convergencia de las políticas fiscales (déficit y deuda) y de la tasa de inflación. La experiencia europea ha mostrado que el desequilibrio fiscal aceptable debería ser el déficit estructural —es decir, el ajustado por el nivel de 49

actividad económica— en lugar del déficit corriente . La historia de América Latina sugiere que el monto de ese déficit debe ser sustancialmente inferior al europeo. Dada la exposición de la región a shocks externos, debería considerarse un nivel máximo de desequilibrio

Desde el punto de vista del cambio en los precios relativos, la total flexibilidad de precios y salarios haría innecesaria la variación del tipo de cambio nominal. Como es sabido, la deflación de precios genera problemas adicionales en el sistema financiero en el caso de contratos con tasa nominal de interés denominados en moneda nacional. 48

En el caso de Argentina se puede argumentar que la baja tasa de inflación de una década terminó siendo transitoria. Sin embargo, también las reformas institucionales terminaron siendo transitorias, tal como la pérdida de la independencia del banco central en 2001. 49

El establecer como objetivo el déficit fiscal estructural elimina las objeciones a la dificultad de implementar políticas fiscales anticíclicas en Europa. 50

Véase Zahler (2000).

182

•Coordinación macroeconómica en la reqión

argentina. Por eso, la decisión de adoptar un meca-

más de la cooperación técnica, comprenden préstamos

nismo con esas características no puede basarse solo

adicionales de rápido desembolso para la aprobación

en el intento de reducir la volatilidad cambiaría para

de políticas comunes (reglas de competencia, estánda-

favorecer la integración comercial.

res comerciales, un marco institucional para la solución

En virtud de los comentarios previos y del

de conflictos, la creación de organismos técnicos regio-

hecho de que el componente de la dolarización inter-

nales, la regulación y supervisión del sistema financie-

na juega un papel central en la selección del régimen

ro, etc.) y reformas institucionales que ayudarían a la

cambiario o en la variabilidad del tipo de cambio que

coordinación de políticas macroeconómicas (indepen-

los países están dispuestos a aceptar en sistemas de

dencia de bancos centrales, regímenes laborales, rela-

flotación, no parece realista en esta etapa plantearse

ciones entre el gobierno nacional y los gobiernos

mecanismos de coordinación de los tipos de cambio,

subnacionales, régimen de seguridad social, etc.).

excepto entre bandas suficientemente amplias. En la

Coordinación cambiaría. La literatura sobre

medida en que los distintos bloques tengan que convi-

crisis cambiarías ofrece varias alternativas para expli-

vir con cierta volatilidad cambiaría, y teniendo en

car la variabilidad del tipo de cambio y por lo tanto su

cuenta los costos que esto implica para el proceso de

volatilidad dentro de un bloque. A esas explicaciones

integración, podría pensarse en mecanismos transpa-

hay que sumar la existencia de fuertes shocks externos

rentes que compensen cambios excesivos de las pari-

y de diferentes regímenes de tipo de cambio dentro de

dades cambiarías. Esta compensación

los acuerdos de integración. Ya se han considerado los

transitoria, nunca exceder la preferencia comercial del

shocks externos y el sincronismo de los ciclos econó-

acuerdo y tomar en cuenta el tipo de cambio relativo

micos. Si los regímenes cambiarlos son distintos, un

al resto del mundo51.

debería ser

shock externo que tenga el mismo efecto sobre el tipo

Por último, dado que América Latina está

de cambio de equilibrio de dos países puede modifi-

expuesta a grandes shocks externos en especial en lo

car el tipo de cambio bilateral, como es evidente en el

referente al flujo de capitales, disminuir la volatilidad y

caso extremo en que un país tiene un tipo de cambio

avanzar en la coordinación macroeconómica requiere

fijo duro y el otro uno flotante. Por eso, la existencia de

mecanismos que permitan manejar los cambios bruscos

regímenes cambíanos similares debería eliminar al

en el contexto internacional. Más allá de las políticas

menos una de las razones de la variabilidad del tipo

internas orientadas en ese sentido, es necesario avan-

de cambio dentro del bloque. En el caso en que los

zar en el rediseño de la arquitectura financiera inter-

países adopten

regímenes de flotación manejada,

nacional. Dos recomendaciones en esta área serían

coordinar los tipos de cambio requiere, además de

hacer operativas las facilidades financieras de desem-

convergencia macroeconómica, reservas internaciona-

bolso automático -ya sea por restricciones de liquidez

les importantes o la capacidad de endeudarse en

o por caída de los términos de intercambio- y lograr

situaciones críticas. Esto introduce ciertas limitaciones

que los préstamos de los bancos de desarrollo sean

a la hora de pensar en reducir la volatilidad cambia-

contra-cíclicos a los movimientos de capitales privados.

ría mediante mecanismos tales como la coordinación

Asimismo, se debe explorar la posibilidad de crear fon-

"a la europea" -o sea dentro de ciertas bandas de flo-

dos regionales que ayuden a compensar esos shocks, al

tación-, en especial cuando hay una mayor movilidad

tiempo que establezcan las bases para avanzar en los

de capitales que la existente en los años setenta y

esfuerzos de coordinación en el ámbito regional52.

ochenta y cuando, a diferencia de Europa, no existen acuerdos para préstamos entre países en situaciones críticas y ninguna de las monedas de la región puede funcionar como moneda de reserva. Por otro lado, la alternativa de adoptar un sistema de cambio fijo duro, o incluso la dolarización, tiene costos apreciables en términos de la flexibilidad para ajustarse a shocks externos, como lo muestra la reciente experiencia

Lo relevante es el tipo de cambio bilateral con el socio respecto del tipo de cambio con el resto del mundo. Es decir, una apreciación del tipo de cambio similar para los miembros del acuerdo en relación con el resto del mundo no debería ser objeto de compensación (Machinea, 2002). 52

En lo referente a los fondos regionales, véanse Agosin (2001), Griffith-Jones (2001), Ocampo (1999) y Mistry (1999).

incentivos que podrían otorgar estos organismos, ade-

183

cATITULO 7

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185

Página en blanco a propósito

ACUERDOS COMERCIALES, DESACUERDOS CAMBIAMOS

Cuando los países signatarios de acuerdos de integración regional (AIR) adoptan políticas cambiarías divergentes suelen producirse problemas, como ha ocurrido en años recientes con el Mercado Común del Sur (Mercosur). La devaluación del real brasileño de enero de 1999 provocó tensiones en las relaciones entre Argentina y Brasil y dio lugar a distintas situaciones: surgieron presiones y medidas proteccionistas en Argentina, varios empresarios argentinos amenazaron con reubicar sus plantas en Brasil, y en algunos casos lo hicieron, y se produjeron presiones adicionales sobre el peso argentino, lo que contribuyó a la caída de la convertibilidad en diciembre de 2001. Estos problemas no son exclusivos del Mercosur. Por lo general surgen cuando los países tienen acuerdos comerciales pero desacuerdos cambíanos. Se presentaron problemas similares entre Venezuela y Colombia, e incluso en la Unión Europea (UE) después de la crisis del mecanismo de tipos de cambio (MTC) de 1992. Pero hay una diferencia: en Europa la crisis se produjo a pesar de los intentos de coordinar la política cambiaría entre los países miembros, o quizá porque dichos intentos fueron infructuosos1. En cambio, no se hizo nada para coordinar los tipos de cambio en la mayoría de los AIR de las Américas ni en el resto del

mismo AIR entraña algo especial que torna a los desacuerdos cambíanos particularmente nocivos, o sí cabe prever problemas similares después de la devaluación de la moneda de socios comerciales que no forman parte del acuerdo. Entre los tipos de problemas que surgen, figuran los siguientes: • Mayor proteccionismo y debilitamiento o eliminación de los acuerdos comerciales. El país que pierde competitividad como resultado de una apreciación del tipo de cambio real en relación con sus socios comerciales puede recurrir a un proteccionismo mayor, pero el hecho de ser miembro de un AIR puede impedirle que incremente sus aranceles dentro del bloque. Como resultado, el país puede aumentar su nivel de protección frente al resto del mundo, lo que provoca desviación de comercio, o puede elevar su protección con respecto a los otros integrantes del bloque, recurriendo a métodos menos transparentes, como medidas antidumping, restricciones sanitarias u otras medidas administrativas. Este último curso de acción atenta contra el objetivo de una mayor integración comercial dentro del bloque, objetivo que puede alejarse más aún si el aumento de la protección da lugar a represalias. Por otra parte, los

mundo. En este capítulo se examinan las circunstancias y los tipos de AIR en cuyo marco pueden suscitarse desacuerdos cambiarlos2, así como las respuestas de política que pueden ayudar a aliviar esos problemas. Al analizar los problemas potenciales es importante preguntarse si el hecho de formar parte del

1 En el caso de la Comunidad Económica Europea (posteriormente la Unión Europea, UE), existía la inquietud acerca de la coordinación de tipos de cambio ya desde el Tratado de Roma de 1957, que la consideraba asunto de interés común para sus estados miembros (Eichengreen, 1997). 2

La expresión "desacuerdos cambíanos" se refiere a grandes oscilaciones en los tipos de cambio reales bilaterales.

Capítulo

países también pueden optar por debilitar o abandonar sus acuerdos comerciales. • Reducción de los flujos de comercio exterior. Los desacuerdos cambiarlos pueden provocar una contracción de las exportaciones del país que pierde competitividad frente a su socio comercial. Si el desacuerdo tiene lugar en el contexto de un AIR con un alto nivel de protección frente a otros países, el comercio entre los integrantes puede no reflejar una verdadera ventaja comparativa, y puede ser difícil para el país que pierde competitividad reorientar algunas de sus exportaciones hacia otros mercados. Además, las presiones proteccionistas que se mencionaron previamente pueden contribuir a la disminución de los flujos de comercio exterior. • Cambio de destino de las inversiones. Los AIR pueden desatar una intensa competencia por la localización de las inversiones. La eliminación de las barreras comerciales puede inducir a las empresas a producir en un solo lugar dentro de un bloque y surtir al resto del mercado desde ese lugar, situación que intensifica la competencia por la inversión extranjera directa (IED). En esas condiciones, si se producen fuertes reajustes en los tipos de cambio reales bilaterales, habría consecuencias importantes para la localización de la nueva inversión y, en muchos casos, esto también podría alterar la localización de las inversiones existentes. • Crisis cambiarías. La depreciación de la moneda de uno de los países miembros puede restar credibilidad a los compromisos cambiónos del socio comercial, y pueden suscitarse ataques especulativos sobre esa moneda. Un país puede verse así obligado a abandonar su política cambiaria preferida debido al desacuerdo cambiaría. Este problema puede ser particularmente grave en períodos de gran inestabilidad financiera, cuando surgen obstáculos para el acceso a los mercados financieros. Para estudiar estos problemas, este capítulo se basa en las experiencias de 37 países que son miembros de seis AIR: el Mercosur, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), el Mercado Común Centroamericano (MCCA), la Comunidad Andina (CA), la Asociación de Países del Sudeste Asiático (ASEAN) y la UE. La muestra abarca el período comprendido entre 1989 y 2000 e incluye acuerdos sur-sur, norte-sur y norte-norte. Esto permite

estudiar si los problemas identificados son igualmente pertinentes para todos los tipos de AIR, o si son más pertinentes en unos que en otros, lo que a su vez aporta valiosa información sobre los problemas potenciales y las cuestiones de política para el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). En general, se encuentra que los desacuerdos cambiarlos son más costosos cuando surgen entre integrantes de un mismo AIR, porque tienen un mayor efecto en la balanza de pagos (tanto en los flujos comerciales como de IED) y elevan el riesgo de que se produzcan crisis cambiarías.

DESACUERDOS CAMBIAMOS Y PROTECCIONISMO Una de las razones por las cuales los desacuerdos cambiarlos pueden perjudicar a los miembros de AIR es que a menudo dan lugar a presiones proteccionistas y, de esa manera, impiden que se concreten las ganancias del comercio. En el contexto de la UE, Eichengreen (1993) sostuvo que este argumento de economía política representa la única razón fundamental para la unificación monetaria tras el Acta Única Europea: "[Si] se ampliasen los reajustes de los tipos de cambio, se exacerbarían las dificultades de ajuste vinculadas a la culminación de un mercado interno europeo. Si las industrias nacionales, presionadas por la eliminación de las barreras al comercio ¡ntraeuropeo, viesen que se deteriora aún más su posición competitiva debido a una brusca apreciación del tipo de cambio, se intensificaría la resistencia a la puesta en práctica del Acta Única Europea, la cual podría llegar a repudiarse. En este sentido, y solo en este sentido, la unificación monetaria es un corolario económico lógico de la integración de mercados de factores y de productos." Existen numerosos ejemplos de presiones proteccionistas tras fuertes reajustes cambíanos dentro de la UE. La crisis del MTC de septiembre de 1992, por ejemplo, provocó considerables tensiones entre los países miembros de la UE. Estas tensiones surgieron en parte como respuesta a la reubicación de varias plantas de producción en el Reino Unido después de la depreciación de la libra esterlina. El caso más notorio fue el traslado de la planta manufacturera de aspira-

188

189

doras Hoover de Dijon (Francia) a Escocia3. Francia

es, por amplio margen, el AIR con la volatilidad más

acusó al Reino Unido y a Italia de alterar la estabilidad

baja, en tanto que el Mercosur se ubica en el otro

global de la UE. Hubo incluso funcionarios públicos

extremo del espectro (véase el gráfico 8.2)8. Además,

franceses que llegaron a amenazar a los británicos

la UE tiene mucho más poder para hacer cumplir las

con su exclusión del mercado único. Hasta Jacques

normas de comercio exterior entre sus países miem-

Delors, presidente de la Comisión de las Comunidades

bros que los países de otros AIR, sobre todo aquellos

Europeas, advirtió a los británicos que su política cam-

que están integrados por países en desarrollo. De esta

biaría era incompatible con el mercado único4. Los

manera, aun si los reajustes de los tipos de cambio fue-

empresarios franceses comenzaron a exigir medidas

sen parecidos, el hecho de que los grupos de presión

proteccionistas, en tanto el Ministro de Hacienda de

intensifiquen su actividad en el caso de la UE no nece-

Bélgica señaló que se tomarían represalias comercia-

sariamente dará lugar a un mayor proteccionismo9. La comparación con el TLCAN puede no ser la

les contra los países que recurriesen a devaluaciones para mejorar su competitividad. Si bien Eichengreen (1993) citó el peligro de

más útil. México es un país pequeño en comparación con Estados Unidos, cuyo tipo de cambio efectivo real

las reacciones proteccionistas como justificación princi-

sufrió apenas una depreciación pequeña en diciembre

pal de la Unión Monetaria Europea (UME), en un docu-

de 1994. En cambio, un país como Brasil es el socio

mento posterior (Eichengreen, 1997) señaló que este

comercial más importante para cada uno de los inte-

razonamiento no necesariamente es válido para otros

grantes del Mercosur10. La devaluación del real de

AIR. La UE es un mercado único plenamente desarrolla-

1999 hizo surgir fuertes presiones proteccionistas en los

do que no permite restricciones a los flujos de factores,

miembros del acuerdo de integración. Pese a que nin-

ni subsidios a las industrias nacionales, ni preferencias

guno de los países amenazó con abandonar el Merco-

por proveedores nacionales en las adquisiciones del sector público. Por consiguiente, el impacto de la oscilación de una determinada moneda en la rentabilidad de las industrias nacionales sería mayor que en otros AIR y, por lo mismo, serían mayores las exigencias de protección y subsidios de los grupos de presión5. A manera de ejemplo, Eichengreen señala el caso del TLCAN, donde la depreciación del peso mexicano en 1994 provocó quejas en Estados Unidos, pero no dio lugar a la adopción de medidas proteccionistas6. Hay varios argumentos, sin embargo, que apuntan en el sentido opuesto. En primer lugar, los países miembros de otros AIR, y sobre todo los países en desarrollo, tienen un acceso más limitado a los mercados financieros, especialmente en períodos de inestabilidad financiera en que se produce un frenazo7 de las entradas de capital, por lo que sus herramientas para defender la moneda son más limitadas. Por consiguiente, aunque reajustes similares de los tipos de cambio pueden ocasionar menos presiones proteccionistas en condiciones de integración poco profunda, la experiencia reciente demuestra que en realidad estos reajustes no han sido similares (véanse los gráficos 8.1a y b). Otra manera de analizar las diferencias es centrarse en la volatilidad promedio de los tipos de cambio reales bilaterales en los años noventa. La UE

3 Otro caso que merece citarse es el de Phillips, que trasladó la producción de tubos catódicos de los Países Bajos al Reino Unido. Véanse Eichengreen (1993) y Eichengreen y Wyplosz (1993). 4

Véase Eichengreen (1993).

La Política Agrícola Común (PAC) constituye otra razón para la coordinación de tipos de cambio en el caso de la UE. 6

De hecho, la devaluación del peso mexicano generó algunas presiones proteccionistas, sobre todo en torno a la importación de tomates mexicanos. Los agricultores de Florida se quejaron de que México estaba adoptando prácticas de dumping al vender el tomate a un precio inferior al de su costo de producción. Si bien la Comisión de Comercio Internacional se pronunció en contra de los agricultores de Florida, el Departamento de Comercio amenazó a México con imponerle aranceles, y finalmente México acordó un precio mínimo para sus exportaciones de tomate a Estados Unidos. A cambio, se permitió a los agricultores mexicanos exportar el total del contingente que había sido acordado en el marco del TLCAN. Véase "The Tomato Debate Between México and the United States" (www.american.edu/TED/TOMATO.HTM). 7

Calvo (1998) ha utilizado la expresión suc/c/en stops o "frenazos" para referirse a grandes caídas súbitas en las entradas de capital.

En su documento de 1998 sobre el Mercosur, Eichengreen también observa que los países que lo integran tienen una volatilidad cambiaría excesiva, incluso después de controlar por una serie de factores como el tamaño de los países, sus relaciones comerciales, la correlación de sus ciclos económicos y similitudes en la composición del comercio exterior. 9

Obstfeld (1997) hace una observación similar, comparando el poder de la UE y de la Organización Mundial del Comercio (OMC) para hacer cumplir las normas. 10 En el caso de Uruguay, cabe señalar que Brasil y Argentina tienen una participación similar.

•Acuerdos comerciales, desacuerdos cambíanos

CAPITULO

Gráfico 8.1a

Tasa de cambio real bilateral

Nota: t es el mes del episodio. Un mes antes del episodio el índice es 100. Los episodios analizados son la devaluación en enero de 1999 para Argentina, y la devaluación de la libra esterlina en septiembre de 1992 para Francia y el Reino Unido, y en diciembre de 1994 para Estados Unidos y México. Fuente: Fernández-Arias, Panizza y Stein (2002).

Gráfico 8.2

Volatilidad intrarregional de la tasa de cambio real multilateral lEn oorcentaie)

uente: Cálculos del BID basados en IFS-FMI.

las presiones proteccionistas que tuvieron lugar en Grafico 8.1b Tasa de canvue reak ny

Argentina como resultado de la devaluación de la moneda brasileña, así como las controversias comerciales vinculadas a los reajustes cambiarios en la Comunidad Andina (CA). En el recuadro se sugiere que estos problemas van a ser particularmente nocivos en países con fuertes compromisos cambiarios y cuyos socios comerciales de los AIR sean grandes y volátiles11.

DESEQUILIBRIOS DEL TIPO DE CAMBIO REAL Y EXPORTACIONES Las inquietudes sobre los desacuerdos cambíanos por parte de los productores de bienes transables en el Nota: t es el mes del episodio. Un mes antes del episodio el índice es 100. Los episodios analizados son la devaluación brasileña en enero de 1999 para Argentina y Uruguay, y la devaluación de la libra esterlina en septiembre de 1992 para Francia. Fuente: Fernández-Arias, Panizza y Stein (2002).

país que "padece" el desacuerdo son, en general, de dos tipos: les preocupa que se produzca una avalancha de importaciones del país que devalúa y les preocupan los efectos de la devaluación en su capacidad de exportar. ¿Se justifican estas inquietudes? Si se analiza el comportamiento del comercio bilateral durante

sur, en Argentina se pensó en la posibilidad de reformar

episodios de reajustes de tipos de cambio, parecería

la unión aduanera para convertirla en una zona de libre comercio. Más recientemente, Uruguay, golpeado por partida doble por los problemas de Brasil y Argentina, comenzó a negociar una zona de libre comercio con Estados Unidos al margen de los otros miembros del Mercosur. En el recuadro 8.1 se presentan algunas de

11 Es interesante señalar que la volatilidad desempeñó una función menor en Colombia y Venezuela, dado que en Colombia no se consideró que los episodios de devaluación en Venezuela de 1994 y 1995 tuviesen efectos permanentes en el tipo de cambio real.

19O

191

injustificada la preocupación por la posibilidad de una

acceso preferencial del que goza con los demás inte-

avalancha de importaciones. En el gráfico 8.3 se

grantes del AIR, un país puede exportar bienes en los

muestra la evolución de las exportaciones entre Argen-

que no es competitivo a nivel internacional. Si estas

tina y Brasil, Uruguay y Brasil, Francia y el Reino

exportaciones se interrumpen súbitamente debido a

Unido, Francia e Italia, y Estados Unidos y México en

una depreciación en el otro país miembro del AIR,

torno a episodios de grandes reajustes cambíanos.

puede ser muy difícil encontrar otros mercados para

Como era de prever, las exportaciones del país que

esos bienes. De acuerdo con Bergara, Dominion! y

pierde competítivídad cayeron sensiblemente. No obs-

Licandro (1995) y Bevilaqua, Catena y Talvi (2001),

tante, en casi ningún caso el país que devaluó aumen-

las exportaciones que no pueden relocalizarse fácil-

tó sus exportaciones a sus socios comerciales. En la

mente podrían denominarse "bienes regionales". Con-

mayoría de los casos esas exportaciones se contraje-

sideremos el caso de los productos agropecuarios en

ron en forma considerable, aunque en un porcentaje

la UE o del comercio de automóviles en el Mercosur.

menor en comparación con las exportaciones en el

Las exportaciones de automóviles argentinos entre

sentido opuesto12.

Argentina y Brasil son posibles porque existe acceso

Sin embargo, las cifras también sugieren que

preferencial y un régimen especial que se traduce en

las inquietudes de los productores de bienes transables

una alta protección frente a las importaciones de

en torno al efecto en sus exportaciones sí parecen ser

automóviles del resto del mundo. Si por alguna razón

justificadas. Las exportaciones argentinas y uruguayas

(una depreciación, por ejemplo) Brasil dejase de com-

a Brasil cayeron en 28% y 40% en 1999, respectiva-

prar automóviles argentinos, resultaría difícil para los

mente. De la misma manera, las exportaciones france-

productores argentinos encontrar mercados alternati-

sas a Italia y al Reino Unido cayeron en 8% y 23% en

vos. Pensemos en cambio en un producto primario

1993. Pero, ¿cuan costosa es esta reducción de las

como el petróleo, otra importante exportación argenti-

exportaciones? Depende del caso. Si un país cuyo

na a Brasil y un producto en el que Argentina cuenta

socio comercial efectúa un reajuste cambiario puede

con una ventaja competitiva a nivel internacional. Si

reorientar sus exportaciones a otros mercados a un

por alguna razón Brasil comprase menos petróleo a

costo razonable, las consecuencias para los exporta-

Argentina, los productores de este país podrían reo-

dores no deberían ser tan graves. Si, por el contrario,

rientar esas exportaciones hacia otros mercados, pese

las exportaciones al socio no pueden relocalizarse

a los costos que esto significaría13.

fácilmente en otros mercados, los exportadores sal-

Cabe señalar que también pueden existir

drán perjudicados. Esto sugiere que lo crucial es la

bienes regionales aunque no haya un AIR. Algunos

evolución de las exportaciones totales, no solo de las

bienes, como la leche fresca, o los servicios turísticos

bilaterales, en relación con estos episodios de des-

en centros vacacionales locales, solo pueden comer-

acuerdos cambíanos.

cializarse dentro de la región. En estos casos, el carác-

En esta sección se analiza el impacto de los

ter regional de los bienes no se debe a su acceso

desequilibrios del tipo de cambio real sobre las expor-

preferencial sino a la proximidad geográfica14. No

taciones totales. Se trata de probar, específicamente, sí el desajuste de un país con respecto a los demás integrantes del AIR tiene un impacto mayor, cefer/s por/bus, que un desajuste similar con respecto a países que no son miembros del AIR. En otras palabras, ¿son los desacuerdos cambiarlos potencialmente más dañinos entre países que forman parte de un AIR? ¿Por qué habría de ser diferente el impacto? Nuestra hipótesis principal es que los AIR, dependiendo de su naturaleza, pueden afectar el grado de relocalización de las exportaciones en caso de que se produzca un desacuerdo cambiario. En virtud del

12 El caso de México y Estados Unidos constituye una excepción, dado que aumentaron las exportaciones mexicanas. En este caso, la devaluación coincidió con la creación del TLCAN, lo aue en parte puede haber contribuido a ese resultado. En el resto de los casos, las exportaciones del país que devaluó pudieron haber disminuido debido a efectos de valuación (si los precios se fijan en moneda nacional, caerán los precios en dólares), a medidas proteccionistas adoptadas por el socio o a los efectos recesivos de la depreciación en los socios comerciales del país. 13 El ejemplo del comercio de automóviles y petróleo entre Argentina y Brasil fue tomado de Bevilaqua, Catena y Talvi (2001). 14

En el caso de algunos productos agropecuarios, los bienes transables también pueden volverse "regionales" como resultado de la aplicación de políticas proteccionistas en el resto del mundo.

•Acuerdos comerciales, desacuerdos cambíanos

CAPITULO 8

Recuadro 8.1

Desacuerdos de tipos de cambio y proteccionismo

Proteccionismo en Argentina tras la crisis del real1 A partir de la devaluación de la moneda brasileña de enero de 1999, el Mercosur ha sido escenario de un gran número de conflictos que en ocasiones han creado tensiones en las relaciones entre sus dos mayores miembros. La devaluación del real, que produjo un fuerte reajuste en el tipo de cambio bilateral, tuvo lugar en un entorno recesivo, que coincidió con el final del régimen transitorio de adecuación que había permitido una reducción más gradual de los aranceles en los sectores más sensibles. En este contexto, la devaluación generó una profunda preocupación en los empresarios argentinos. Una semana después de dicha devaluación la Unión Industrial Argentina (UIA) ya estaba presionando públicamente por un mecanismo arancelario compensatorio para las importaciones procedentes de Brasil y reintegros de derechos de aduana para las exportaciones a ese país. Si bien el gobierno argentino no accedió a esta solicitud, sí recurrió a una serie de medidas proteccionistas en respuesta a las presiones industriales. Los conflictos que se sucedieron fueron muy amplios e involucraron a varios sectores. A continuación se citan algunos ejemplos. Desde hacía varios años los productores argentinos venían quejándose de los subsidios que otorgaba Brasil a la producción y exportación de carne de cerdo. Tras la devaluación del real, el gobierno argentino sometió el caso a arbitraje, de conformidad con el mecanismo de solución de controversias acordado en el Mercosur (véase el Capítulo 4). Luego de un dictamen desfavorable, los productores de porcinos argentinos solicitaron al gobierno que fijase restricciones sanitarias para impedir las importaciones de carne de cerdo procedentes de Brasil. El gobierno argentino, en cambio, alentó a los productores a firmar un acuerdo privado de restricciones voluntarias a la exportación con sus homólogos brasileños. No se llegó a ningún acuerdo y en marzo de 2000 la Asociación Argentina de Productores de Porcinos acusó a los brasileños de utilizar prácticas de dumping, exigiendo a su vez la imposición de contingentes a los productos porcinos originarios de Brasil, la aplicación de derechos compensatorios a esas importaciones y el incremento del Arancel Externo Común (AEC) de 15% a 35% para las importaciones de productos porcinos con origen fuera de la región. En definitiva, solo se puso en práctica esta última medida y, como resultado, la "solu-

ción" terminó produciendo una desviación de comercio en detrimento de otros proveedores de afuera del bloque, especialmente Italia y España. El sector del hierro y del acero ha sido centro de repetidos conflictos inclusive antes de la depreciación brasileña. No obstante, las disputas se intensificaron después de la devaluación, que coincidió con el fin de los aranceles residuales que protegían a las empresas argentinas de los productores brasileños más eficientes, y con una caída de la demanda agregada. En abril de 1999 el Ministerio de Economía argentino se pronunció a favor de la solicitud presentada por Siderar S.A. en la que exigía la aplicación de medidas antidumping en relación con las importaciones de acero laminado en caliente de la Compañía Siderúrgica Nacional brasileña. Una de las medidas imponía precios mínimos de US$410 la tonelada y la aplicación de otros derechos si el precio bajaba de ese nivel. El Ministro de Relaciones Exteriores de Brasil objetó la medida y amenazó con iniciar la presentación de una queja ante la Organización Mundial del Comercio (OMC). La empresa brasileña, a su vez, envió una nota formal al presidente de Argentina, en la que sostenía que a ese precio los importadores argentinos podrían importar laminados de acero más baratos de productores externos, aunque pagaran el AEC de 15,5%. En definitiva, en diciembre de 1999 el gobierno argentino aprobó un acuerdo en virtud del cual los productores brasileños acordaban voluntariamente limitar las exportaciones a Argentina e imponer precios mínimos (entre US$325 y US$365 la tonelada), a cambio de la eliminación de los derechos antidumping. Como resultado de su inclusión en el régimen de adecuación, el sector del calzado había estado protegido del comercio entre países del Mercosur desde la formación de la unión aduanera. La devaluación del real y el final del período de adecuación provocaron un súbito y voluminoso aumento -de casi 30%- de las importaciones de calzado brasileño en Argentina. Esto, a su vez, generó fuertes presiones proteccionistas de los fabricantes de calzado argentinos, quienes solicitaron medidas para compensarlos por los -a su juicio- generosos subsidios de los que gozaban sus homólogos brasileños. Mientras los sectores privados de ambos países intentaban sin éxito alcanzar un acuerdo de restricciones voluntarias a las exportaciones brasileñas, el gobierno argentino impuso unilateralmente el requisito de obtener licencias previas de importación en el sector, permitiéndose un período de hasta tres meses para aprobarlas. Esta medida habría paralizado temporal-

192

mente las importaciones de calzado. Brasil reaccionó de inmediato, anunciando su decisión de volver a exigir licencias previas para la importación de 400 productos de origen argentino, incluidos productos químicos, alimentos y automóviles. Al mismo tiempo, incluyó a Argentina en una lista de países cuyos exportadores quedarían sujetos a inspecciones por parte de la Secretaría de Defensa Sanitaria de Brasil. Al final prevaleció el sentido común y ambos gobiernos alentaron a sus respectivos sectores privados a negociar una restricción voluntaria temporal a las exportaciones. Reajustes cambiarías y proteccionismo en la Comunidad Andina2 Colombia y Venezuela son socios comerciales de gran importancia mutua, sobre todo en el sector de exportaciones no tradicionales. El año 1994 marcó el inicio de un período de inestabilidad macroeconómica en Venezuela, que dio lugar a fuertes reajustes del tipo de cambio real bilateral. En mayo de 1994 se anunció la flotación del bolívar, después de un período con un tipo de cambio fijo pero con una alta inflación. Esto produjo una fuerte depreciación de la moneda que si bien fue motivo de inquietud para algunos sectores de Colombia (sobre todo para Fedemetal, la federación de productores metalúrgicos y algunos sectores agropecuarios), probablemente la preocupación no fue tan intensa como en el Mercosur. Esto se debe a dos razones. Por un lado, en Colombia se percibía que debido a la magnitud de la inestabilidad macroeconómica de Venezuela, el desajuste del tipo de cambio sería de corta duración. Al mismo tiempo, en realidad algunos productores colombianos se beneficiaron no directamente de la devaluación del bolívar sino de la imposición de controles cambiarlos, de los cuales quedaban exentos los exportadores colombianos gracias al acuerdo sobre pagos celebrado en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). Hubo, no obstante, algunos episodios que merecen la pena mencionarse. La depreciación del bolívar afectó sensiblemente a los productores colombianos del sector del arroz, quienes ejercieron una fuerte presión sobre las autoridades de su país para que adoptasen medidas proteccionistas contra el arroz venezolano. La posición de las autoridades colombianas, en general, era tratar de evitar medidas contra Venezuela que pudiesen tensar las relaciones entre ambos países. En respuesta a la presión de los productores de arroz, terminaron en cam-

193:

bio por imponer salvaguardias contra el arroz vietnamita. Esto ocurrió en julio de 1994, inmediatamente después de la depreciación venezolana. Vietnam, además de ser un importante proveedor de arroz para Colombia, no era en ese momento miembro del GATT, lo que facilitó a las autoridades colombianas la imposición de esta medida sin arriesgar una disputa comercial con ese país. La salvaguardia fue eliminada unos meses más tarde, cuando el tipo de cambio real de la moneda venezolana regresó a niveles normales. No obstante, como ocurrió con el sector de carne de cerdo en el Mercosur, las medidas acabaron por desviar el comercio de proveedores que no pertenecían a la región. Tras una nueva depreciación del tipo de cambio real de la moneda venezolana en 1996, Colombia finalmente impuso una salvaguardia que sigue vigente contra el arroz venezolano. La suspensión de Venezuela del sistema de pagos de la ALADI comenzó en noviembre de 1995, época en que el tipo de cambio real del país (que había vuelto a ser fijo) estaba muy sobrevaluado. Esto tuvo serios efectos en los productores de bienes transables venezolanos y ejerció una fuerte presión sobre la balanza de pagos. Para evitar una devaluación de gran magnitud, las autoridades venezolanas impusieron distintas medidas proteccionistas. En noviembre de 1995 suspendieron el sistema de pagos de la ALADI, medida que tendría graves consecuencias para las exportaciones procedentes de Colombia. Unos días más tarde trataron de imponer un tipo de cambio especial para las importaciones de la ALADI, empleando en lugar del tipo de cambio oficial de 170 Bs/US$ el tipo de cambio contemplado en el Plan Brady de 330 Bs/ US$. Esto generó una acalorada reacción en Colombia. Tras las amenazas de represalias, Venezuela revirtió su decisión sobre el tipo de cambio y restableció el mecanismo de pagos el 24 de noviembre. Después de otro intento de imponer restricciones a los pagos, Venezuela se vio nuevamente forzada a una fuerte devaluación el 12 de diciembre.

Basado en Rozemberg y Svarzman (2002).

Basado en Pardo (2002).

•Acuerdos comerciales, desacuerdos cambiarlos

CAPITULO 8

Gráfico 8.3a Exportaciones entre Argentina y Brasil

Gráfico 8.3d

Gráfico 8.3b

Exportaciones entre Brasil y Uruguay (Millones de dólares)

Exportaciones entre Italia y Francia (Millones de dólares)

(Millones de dólares)

Gráfico 8.3e

Exportaciones entre México y Estados Unidos (Millones de dólares)

Fuente: Fernández-Arias, Panizza y Stein (2002).

194

195

obstante, es probable que un AIR resalte la importan-

equilibrios dentro y fuera del AIR, sino las contribucio-

cia de los bienes regionales, ya que el acceso prefe-

nes de los países del AIR y de otros países al desequi-

rencial puede generar una demanda de bienes que no

librio cambiario global. En otras palabras, lo que nos

gozan de competitividad internacional15.

preguntamos es si el efecto de una sobrevaluación

Si los AIR aumentan la importancia de los

dada en las exportaciones es el mismo, independien-

bienes regionales, cabría esperar una mayor contrac-

temente del origen (dentro o fuera del AIR) de la

ción de las exportaciones totales cuando el tipo de

sobrevaluación.

cambio esté sobrevaluado con respecto a los demás

La respuesta que se observa en el gráfico 8.4a

integrantes del AIR, y una menor contracción cuando

es que no lo es (véase también la segunda columna del

esté sobrevaluado con respecto a otros países. Para

cuadro 1 del apéndice). La sobrevaluación tiene efectos

determinar si esta hipótesis tiene sustento empírico, es

mayores cuando se origina en el AIR. Una contribución

preciso seguir varios pasos16. En primer lugar, tenemos

del AIR de 10 puntos porcentuales a la sobrevaluación

que definir cuándo está sobrevaluada la moneda de un

global reduce las exportaciones totales en 14%, en

país y cuál es el grado de sobrevaluación. Esto se hace

tanto que una contribución similar de países ajenos al

aplicando técnicas econométricas que descomponen el

AIR hace disminuir las exportaciones en sólo 3,5%19.

tipo de cambio real en una tendencia (o nivel de "equi-

Además, esta diferencia entre las contribuciones dentro

librio") y las desviaciones con respecto a esta tenden-

del AIR y fuera del AIR es estadísticamente significativa.

cia17. Cuando el tipo de cambio se encuentra debajo

Los resultados que se observan en el gráfico

de su nivel de equilibrio (medido como el precio de la

8.4a sugieren que el canal de los bienes regionales

moneda extranjera en términos de la moneda nacio-

que comentamos anteriormente podría estar cumplien-

nal), se dice que el tipo de cambio está sobrevaluado y

do un papel importante. No obstante, si la presencia

el grado de la sobrevaluación está dado por la desvia-

de bienes regionales es una función del grado de

ción porcentual con respecto a la tendencia. Ahora

acceso preferencial del que goza un país en los mer-

podemos preguntarnos si la sobrevaluación podría dar

cados de sus socios del AIR, el impacto de los des-

lugar a una disminución de las exportaciones totales.

equilibrios cambiarios regionales en las exportaciones

Los resultados que se presentan en el gráfico 8.4a

totales debería ser una función de este acceso prefe-

sugieren que, ceterís paribus, una sobrevaluación de

rencial. En el gráfico 8.4b se repite el experimento pre-

10 puntos porcentuales estaría asociada a una reduc-

vio, pero esta vez separamos a los países en dos

ción de las exportaciones totales del 6% 18.

grupos: aquellos con un alto grado de acceso prefe-

Seguidamente, descomponemos el desequili-

rencial a los demás miembros del AIR (o sea, aquellos

brio cambiario en un componente regional y uno no

con protección externa elevada) y aquellos que, por

regional. Cada uno de ellos representa la contribución

pertenecer a AIR menos protegidos, tienen un menor

al desequilibrio cambiarlo global de los miembros del

grado de acceso preferencial. El efecto de la sobreva-

AIR y de los países que no forman parte del AIR. Consideremos, por ejemplo, un país de la UE. Si el 60% del comercio de este país tuviera lugar dentro del bloque y el tipo de cambio estuviese sobrevaluado en 5% con respecto a los demás miembros del AIR, la contribución del AIR al desequilibrio global del país sería una sobrevaluación del 3%. Consideremos, en cambio, un país del MCCA, donde sólo el 10% del comercio tiene lugar dentro del bloque. Si el tipo de cambio de este país estuviese sobrevaluado en un 5% con respecto a los demás miembros, la contribución del AIR sería sólo del 0,5%. Es obvio que un 5% de desequilibrio dentro del bloque tendría efectos mayores en el primer caso. Por eso, las variables de interés no son los des-

15 Además, un AIR puede llevar a la adopción de normas y disposiciones comunes o, a través de su efecto en el comercio, a una demanda más uniforme entre los países miembros. Cualquiera de estos factores haría más difícil la relocalización de las exportaciones, con lo que aumentaría el grado de "regionalidad" del comercio. 16 Véase una descripción más completa en Fernández-Arias, Panizza y Stein (2002). 17

En el apéndice se presentan los detalles de la metodología empleada. 18

En el cuadro 1 del apéndice se presentan los resultados de las regresiones. 19 En este último caso, el efecto no es estadísticamente distinto de cero.

•Acuerdos comerciales, desacuerdos cambiarios

196

Gráfico 8.3a E

Gráfico 8.4a

Efecto de los desequilibrios de la tasa de cambio real sobre las exportaciones (De acuerdo con la fuente del desequilibrio) (En oorcentaie)

Es importante recordar que los problemas que enfrenta un país en este sentido serán directamente proporcionales al tamaño y a la volatilidad de los demás miembros del AIR. Es poco probable, por del MCCA. En vista de que el comercio dentro de ese AIR representa únicamente una pequeña proporción del comercio total, es probable que la contribución de los países del AIR al desequilibrio general sea pequeña.

DESACUERDOS CAMBIAMOS Y DESTINO DE LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA La reubicación de la planta de aspiradoras Hoover de Francia a Escocia que se mencionó previamente es apenas un episodio que resultó de los desacuerdos cambiónos entre miembros de un AIR. Cabe citar un Graffice 8.4b (De acverde con ol grade de protaccion exteron de Air_) (En porcentage)

ejemplo más reciente: el traslado a Brasil de varias fábricas argentinas de autopartes tras la devaluación del real. La devaluación de la moneda venezolana en 1994 también atrajo una serie de inversiones de ciudadanos colombianos (véase Pardo, 2002). Ha habido un debate en la literatura sobre los efectos potenciales de los tipos de cambio en la IED. La mayoría de los trabajos en esta área se inspiraron en el espectacular incremento de este tipo de inversión en Estados Unidos tras la devaluación del dólar en 1985 (véase Feenstra, 1998). Se identifican varios canales a través de los cuales la depreciación puede vincularse a entradas más cuantiosas de IED. El primero, que proponen Froot y Stein (1991), se relaciona con las imperfecciones de los mercados de capital. Concretamente, las asimetrías de información sobre el valor de una inversión limitarán el apalancamiento de las empresas,

Fuente: Fernández-Arias, Panizza y Stein (2002).

haciendo muy costoso o imposible financiar en su totalidad la inversión mediante el endeudamiento. Las modificaciones del tipo de cambio real afectan a la riqueza y, de esa manera, a las restricciones crediticias. Si los extranjeros tienden a mantener un volumen relativa-

luación en las exportaciones sólo es grande y significativo cuando la sobrevaluación procede del interior de un AIR con alto acceso preferencia!20. Estos resultados apoyan de algún modo la hipótesis de que los bienes regionales amplifican de manera importante el impacto de los desequilibrios cambiónos dentro de AIR con alto grado de protección externa21.

Véanse los detalles de la metodología en el apéndice y los resultados en la quinta columna del cuadro 1 del apéndice. 21

Si los efectos diferenciales de los desequilibrios regionales en comparación con los desequilibrios no regionales se debiesen únicamente a la proximidad geográfica, no cabría esperar efectos diferentes en los casos de alta y baja protección.

ejemplo, que surjan problemas de este tipo en el seno

197

mente mayor de activos no denominados en dólares, la

Estos canales sugieren que los movimientos

depreciación de esta moneda incrementa su riqueza

del tipo de cambio bilateral entre dos países afectarán

relativa y relaja sus restricciones de crédito, lo que a su

los montos relativos de IED que ambos reciben. Pero

vez les permitirá adquirir más inversiones en el exterior.

cabe preguntarse si es más probable que los reajustes

Blonigen (1997) propone un canal diferente.

cambiarlos tengan efectos mayores entre países que

Observa que la adquisición de una empresa permite

han celebrado acuerdos comerciales. En el caso de la

transferencias de conocimientos de la casa matriz a la

IED vertical, cuando una empresa produce para el

filial, pero también de la filial a la matriz. Este conoci-

mercado mundial, una depreciación puede favorecer

miento puede ser el desarrollo de un producto o un pro-

la localización en el país que devalúa en detrimento de

ceso. Si la casa matriz pudiera aplicar esta tecnología en

todos los demás destinatarios potenciales con una

su propio mercado, daría lugar a un flujo de utilidades

dotación similar de factores. Sin embargo, si la pro-

en el mercado de origen en moneda nacional, en cuyo

ducción está destinada a un mercado regional, los paí-

caso una depreciación en el país donde radica la inver-

ses que son similares y próximos se verían más

sión reduce el costo de esta corriente de ingresos. Esto

perjudicados por la depreciación de la moneda de

puede explicar por qué una empresa japonesa puede

otro país. En la medida en que los AIR incluyen a paí-

invertir más en activos estadounidenses después de la

ses similares y próximos (como los sur-sur y norte-

depreciación del dólar, sobre todo en sectores intensivos

norte), sus integrantes pueden ser más sensibles a los

en investigación y desarrollo.

reajustes cambíanos. Pero a través de este canal de

Si bien este último canal puede estar presente en la IED entre países desarrollados, no parece muy

IED vertical, dicha sensibilidad se deberá sobre todo a la proximidad, y no al AIR en sí.

relevante en el caso de flujos de inversión norte-sur. Las

No obstante, en el caso de la IED horizontal,

empresas de países desarrollados rara vez adquieren

los AIR crean un mercado interno más amplio, prote-

una empresa en un país en desarrollo con la esperan-

gido del mundo exterior. Siempre y cuando haya eco-

za de obtener una tecnología que puedan aplicar en su

nomías de escala, la eliminación de barreras al

país. Sus actividades multinacionales en el sur general-

comercio dentro del bloque inducirá a las empresas a

mente se llevan a cabo por una de las siguientes razo-

producir en un solo lugar y a proveer de bienes al mer-

nes: para aprovechar la diferencia de las dotaciones

cado desde ese lugar. Así, los acuerdos de comercio

relativas de factores y de esa forma reducir los costos

regionales pueden crear un espacio de intensa com-

generales de producción (como en los modelos de IED

petencia por el lugar de destino de la inversión seme-

vertical), o para surtir un mercado protegido que sería

jante a la que suele darse entre estados o provincias

muy difícil de atender mediante el comercio exterior

de un mismo país (véase el recuadro 7.3 del Capítulo

(como en los modelos de IED horizontal)22. En el caso

7). En estas condiciones, los reajustes de los tipos de

de la IED vertical, las empresas que producen para el

cambio reales bilaterales que afectan a los costos rela-

mercado mundial establecen diferentes etapas de pro-

tivos de la producción en los países del bloque pueden

ducción en diferentes países para reducir costos. Dado

tener importantes consecuencias para el destino de la

que el nivel del tipo de cambio real incide, en general,

nueva inversión, en la medida en que se perciban

en el costo del terreno y de la mano de obra, la depre-

como permanentes. En muchos casos pueden dar

ciación del tipo de cambio atraerá IED en actividades

lugar incluso a la relocalización de inversiones exis-

que hacen uso intensivo de estos factores.

tentes. Esto sugiere que los reajustes del tipo de cam-

En el caso de la IED horizontal (cuya intención

bio real bilateral tendrán repercusiones más marcadas

es "saltar" los aranceles), una empresa efectuará este

entre los miembros de un AIR, aunque para estos efec-

tipo de inversión dependiendo del costo relativo de

tos la protección externa del AIR tiene que ser sufi-

atender este mercado mediante el comercio exterior o

cientemente alta para sustentar la IED horizontal.

la producción dentro del país. Una depreciación del tipo de cambio en el país destinatario reducirá el costo de producir los bienes localmente, lo que puede dar como resultado una mayor IED.

Para una explicación de los modelos verticales y horizontales de IED, véanse el capítulo 10 y Markusen y Maskus (2001).

•Acuerdos comerciales, desacuerdos cambiarios

Gráfico 8.3a Exporta

Para evaluar esta hipótesis estudiamos los efectos de los tipos de cambio reales bilaterales en los flujos relativos de IED y verificamos si la respuesta de la IED relativa ante reajustes bilaterales de tipos de cambio es mayor en los países que conforman un AIR. Estudiamos, además, si los resultados dependen o no de las características del par de países involucrados (norte-norte, norte-sur o sur-sur). Tras considerar otros factores determinantes de las entradas de IED relativas (como el ingreso relativo o la apertura), el gráfico 8.5 muestra que una depreciación de 1% del tipo de cambio real bilateral incrementa las entradas relativas en 1,3% cuando ambos países forman parte del mismo AIR23. En cambio, el impacto no es estadísticamente significativo en el caso de otros pares de países. Si el ejercicio se limita a pares de países sur-sur, obtenemos resultados parecidos, pero el impacto es menor (0,8%) entre los países con AIR. El impacto más fuerte se observa en pares de países norte-norte que forman parte de un mismo AIR, en cuyo caso una depreciación de 1% incrementa la IED relativa en 1,9%. Esto puede deberse a que en la DE, que representa la mayoría de los pares norte-norte en los AIR, la profundidad de la integración es mucho mayor que en otros AIR24.

ACUERDOS COMERCIALES Y CRISIS CAMBIARÍAS En los años noventa hubo varios episodios en que la devaluación de la moneda de un país generaba presiones sobre la moneda de los demás miembros de un AIR. La salida de la lira italiana del Sistema Monetario Europeo (SME) en 1992, por ejemplo, fue seguida casi de inmediato por el abandono de la paridad por parte del Reino Unido, lo que provocó una enorme presión sobre el franco francés (Buiter, Corsetti y Resentí, 1998). La depreciación del bhat tailandés en julio de 1997 fue seguida de cerca por depreciaciones en Singapur, Malasia, Indonesia y Filipinas25. La devaluación del real en Brasil ejerció presión sobre el peso argentino y fue uno de los factores que contribuyeron al colapso del plan de convertibilidad26. Esto a su vez presionó al peso uruguayo, cuya flotación se inició en junio de 2002. Por supuesto, existen innumerables ejemplos de contagio más allá de los AIR. La crisis del peso

Gráfico 8.5

Efecto del desequilibrio de la tasa de cambio sobre los flujos de IED (En Dorcento/e)

Fuente: Fernández-Arias, Panizza y Stein (2002).

mexicano de 1994 ejerció fuertes presiones sobre el peso argentino; la crisis asiática de 1997, sobre el rublo y la crisis de Rusia de 1998, sobre el real. No es obvio, entonces, si los países (y especialmente los países con fuertes compromisos cambíanos) tienden a verse más severamente afectados por la depreciación dentro de sus AIR respectivos. En esta sección tratamos de determinar si ocurre o no de esa manera. En la literatura sobre los indicadores líderes 27 de crisis está bien establecida la conexión entre las crisis cambiarías y el desajuste previo del tipo de cambio real. Goldfajn y Valdés (1997) demuestran que un tipo de cambio real sobrevaluado eleva la probabilidad de una crisis cambiaría, utilizando varias medidas

En el cuadro 2 del apéndice se presentan los resultados comple-

tos. 24

Parte de este efecto podría deberse a la proximidad entre países que forman parte de un mismo AIR. En investigaciones futuras podría ampliarse la muestra de países a todo el mundo para poder distinguir entre el efecto de la proximidad y el de la pertenencia a un AIR. 25

También afectó a Hong Kong y a Corea, que no son miembros de la ASEAN.

Entre los múltiples factores que contribuyeron a la eliminación de la convertibilidad cabe mencionar el frenazo de entradas de capital a la región, la depreciación del euro, un entorno político inestable y el fracaso de las autoridades argentinas para generar los ajustes riscales necesarios. 27

Véase un repaso de esta literatura en Kaminsky, Lizondo y Reinhart(1998).

198

•Acuerdos comerciales, desacuerdos cambiarlos

de sobrevaluddón y distintas definiciones de crisis

Gráfico 8.6

cambiaría28. Lo que se trata de dilucidar es si el impacto de la sobrevaluación sobre el riesgo de crisis

199

Efecto del desequilibrio de la tasa de cambio real sobre la probabilidad de crisis ¡En porcentaje)

cambiaría es diferente cuando la moneda del país está man parte del mismo AIR. En cierto sentido, la respuesta a esta pregunta debería ser afirmativa. Uno de los principales canales de contagio identificados en la literatura está relacionado con los vínculos comerciales entre los países. Dado que la integración refuerza esos vínculos, los países que están muy integrados serían, ceterís paribus, más vulnerables a los problemas de sus socios. La cuestión es si los países son más vulnerables a las sobrevaluaciones dentro de sus acuerdos regionales incluso después de tener en cuenta los efectos de los AIR sobre los vínculos comerciales. El análisis y las pruebas que se presentan en

Fuente: Fernández-Arias, Panizza y Stein (2002).

secciones precedentes sugieren una respuesta afirmativa. El impacto global en la balanza de pagos de un determinado desequilibrio cambiario con respecto a

por lo menos 5%31. Suponiendo que el resto de los fac-

un socio comercial (tanto a través de las exportaciones

tores permanece constante, una sobrevaluación de

como de las entradas de IED) parece ser mayor si ocu-

10% incrementa en 2,3 puntos porcentuales la proba-

rre dentro de un AIR. Además, los AIR limitan la capa-

bilidad de que se produzca una crisis durante el

cidad de los países miembros para adaptarse a un

siguiente mes. Dado que la probabilidad promedio de

shock negativo en su competitividad mediante la apli-

tener una crisis en un mes dado también fue de alre-

cación de aranceles a la importación y otras medidas

dedor de 2,3%, una sobrevaluación de 10% duplica,

comerciales compensatorias29. En otras palabras, un

en efecto, esta probabilidad a 4,6%32.

AIR amplifica las consecuencias de la sobrevaluación del tipo de cambio sobre la balanza de pagos y redu-

moneda. Esto sugiere que los países que forman parte

Estas últimas incluyen una gran depreciación nominal a la manera de Frankel y Rose (1996), su propia definición basada en una gran depreciación real, así como un índice de presión sobre la moneda que combina la depreciación nominal con la pérdida de reservas internacionales, como en Kaminsky y Reinhart (1 999).

de AIR pero que registran desacuerdos cambiarlos

ce la capacidad de contrarrestar esas consecuencias de manera tal que pueda atenuarse la presión sobre la

pueden ser más propensos a las crisis cambiarías. Naturalmente, el problema será más grave cuando los socios del AIR son grandes y volátiles. Como hicimos para las exportaciones, primero analizamos el impacto de una sobrevaluación global durante el mes precedente sobre la probabilidad de una crisis de balanza de pagos, sea cual fuere la causa de la sobrevaluación, y tras considerar otros factores que pueden afectar las crisis30. Aunque trabajamos con diferentes definiciones de crisis, la que preferimos, y que utilizamos para los resultados que se presentan en el gráfico 8.6, es una depreciación mensual del tipo de cambio efectivo (o multilateral) real de

En el caso de las uniones aduaneras (a diferencia de las zonas de libre comercio), el país en cuestión no puede ni siquiera aumentar los aranceles unilateralmente. 30 Utilizamos como variables de control el acceso a mercados financieros (la falta de acceso tiende a elevar la probabilidad de que se produzcan crisis) y los cambios recientes de gobierno (en general, los gobiernos se muestran renuentes a devaluar antes de las elecciones y los nuevos gobiernos tienden a devaluar al principio de su gestión y a echarle la culpa a sus predecesores). 31

Otras definiciones utilizadas en la literatura sobre crisis cambiarías son más complejas (combinación de depreciaciones y pérdidas de reservas), se basan en depreciaciones nominales (lo cual exige algunas decisiones en cuanto a cómo manejar la inflación), o emplean umbrales diferentes para cada país (lo cual conduce a que en países muy estables se cuenten como crisis episodios de depreciaciones muy pequeñas). 32

Obsérvese que una probabilidad de 4,6% de que se produzca una crisis en el siguiente mes corresponde aproximadamente a una probabilidad de 43% de tener una crisis dentro del siguiente año.

sobrevaluada con respecto a la de los países que for-

Gráfico 8.3a Exportaciones entre Argentina y Brasil

A continuación descomponemos la sobrevaluación en la contribución de los miembros del AIR y la contribución de otros países, como se explicó anteriormente. Una sobrevaluación de 10% explicada por movimientos del tipo de cambio dentro del AIR eleva en 4 puntos porcentuales la probabilidad de que ocurra una crisis. En cambio, una contribución similar por parte de países que no forman parte del AIR eleva la probabilidad de crisis en sólo 1,7%. Estos dos efectos son, además, estadísticamente diferentes. Los resultados son bastantes parecidos cuando se define una crisis como una depreciación real de 10%. Trabajamos en total con diez definiciones diferentes de crisis33. En nueve de ellas el impacto de una sobrevaluación dada es mayor cuando el origen de la sobrevaluación está dentro del AIR. En ocho de las diez el impacto es por lo menos el doble de grande cuando la sobrevaluación se origina dentro del AIR. No obstante, en la mayoría de los casos, la diferencia entre estos efectos no es estadísticamente significativa.

CUESTIONES DE POLÍTICA El análisis tradicional de los AIR se ha centrado principalmente en cuestiones de comercio exterior, como los cambios en los patrones de comercio y sus implicaciones para el bienestar. Pero los problemas potenciales causados por las divergencias cambiarías dentro de un AIR también pueden tener fuertes implicancias para el bienestar. Los desacuerdos cambíanos tienen consecuencias más graves cuando se producen entre países que forman parte de un mismo acuerdo comercial. Tienen efectos más notorios sobre las exportaciones, la IED y las crisis y el contagio. Además, los desacuerdos cambiarlos tienen el potencial de debilitar el respaldo a los AIR, incluso hasta el punto de disolverlos. Existen tres clases de consideraciones de política vinculadas a los riesgos que surgen de los desacuerdos cambíanos: a) las políticas unilaterales que los países adoptan para volverse menos vulnerables a los desacuerdos cambiarlos dentro de un AIR; b) la coordinación de la política macroeconómica entre los integrantes del AIR, y c) una arquitectura financiera internacional adecuada para dar soporte a los AIR. Políticas unilaterales. La manera más directa de reducir los riesgos vinculados a desacuerdos cam-

biarios dentro de un AIR es que los países tengan en cuenta la divergencia potencial de las políticas cambiarías al escoger a sus socios comerciales. La probabilidad y la magnitud de los reajustes cambiarios potenciales dependen de la volatilidad macroeconómica subyacente del socio comercial, así como de su divergencia en términos de fundamentos y de políticas. Desde el punto de vista de un determinado país, los países con menor volatilidad y los países con regímenes cambiarlos similares (convergentes) y fluctuaciones cíclicas similares serían mejores socios comerciales. Otra consideración importante puede ser la estructura temporal y la composición de monedas de los pasivos financieros en ambos países. Las diferencias en la estructura de los pasivos pueden llevar a los países a responder a shocks comunes con políticas diferentes, lo que puede resultar en significativos desacuerdos cambiarios. Pero cabe recordar que a menudo los países deciden formar parte de un AIR debido a consideraciones geopolíticas, de manera que el alcance de estas políticas relacionadas con la selección óptima de los socios del bloque puede ser algo limitado. Considerando como dados a los otros integrantes del AIR, un país puede adaptar sus políticas para reducir su vulnerabilidad a los desacuerdos cambiarios. Por ejemplo, puede relajar o abandonar un compromiso cambiarlo que podría ser incongruente con las políticas cambiarías de sus socios comerciales, evitando una marcada sobrevaluación con respecto a estos. También podría adaptar la política industrial para proteger al país contra una especialización excesiva en "bienes regionales", es decir, bienes que son difíciles de reorientar a otros mercados fuera del bloque. Coordinación de la política macroeconómica. Cuanto más profundo y amplio sea el AIR, mayor será la importancia de la coordinación de la política macroeconómica. La DE siempre ha dado gran importancia a este tema. En el caso de América Latina, la cuestión es hasta qué punto deberían los países de la región hacer lo mismo que Europa y coordinar sus políticas macroeconómicas con sus socios del bloque. ¿Cuan profunda debería ser esta coordinación? ¿Debería concentrarse en coordinar reglas de política -por ejemplo, la adopción de esquemas monetarios basados

Véanse más detalles en Fernández-Arias, Panizza y Stein (2002).

200

2O1

en metas de inflación- o ir más allá y coordinar las

dar regímenes cambiarios divergentes dentro de un

metas específicas? ¿Debería imponer límites al déficit

AIR. ¿Sería aconsejable dotar a las instituciones inter-

fiscal y a la deuda? ¿Debería contemplar transferencias

nacionales de facultades para que amplíen el alcance

de ingresos compensatorias entre los países? La coor-

nacional a efectos de asesoramiento y de condiciona-

dinación de las políticas cambiarías para evitar costo-

lidad de los programas? La falta de acceso a los mercados internacio-

sos desequilibrios dentro de los AIR es un aspecto clave. Sin embargo, una coordinación de esa índole entraña

nales de capital incrementa la probabilidad de una cri-

la pérdida de independencia monetaria.

sis cambiarla. Una arquitectura que asegure el

En un extremo se encuentra la posibilidad de

financiamlento internacional para atenuar los shocks

crear una unión monetaria que eliminaría por comple-

temporales y limitar eficazmente las crisis financieras y

to los desequilibrios de los tipos de cambio nomina-

de balanza de pagos reduciría drásticamente la fre-

les34. Una unión de ese tipo podría requerir la

cuencia y la magnitud de los reajustes cambiarios den-

introducción de una nueva moneda para el AIR, o la

tro de un AIR. De hecho, a menudo los desequilibrios

adopción de la moneda del país principal, o inclusive

se producen como resultado de modificaciones en las

de un país ajeno al AIR que tenga una moneda fuerte.

condiciones financieras, más que en las del comercio

Fuera de una unión monetaria, la coordinación entre

exterior. La inestabilidad financiera internacional y los

monedas nacionales podría adquirir la forma de ban-

frenazos de entradas de capital vinculados con las cri-

das cambiarías. La experiencia recogida recientemen-

sis, algo que ocurrió con frecuencia en el mundo en

te con regímenes cambiarlos intermedios sugiere, sin

desarrollo en los últimos cinco años, son causas Impor-

embargo, que esta solución puede no ser factible en un

tantes de los grandes desequilibrios cambiarios y de

mundo de alta movilidad del capital. Un grado de

las subsiguientes crisis cambiarías. Existe pleno acuer-

coordinación menos ambicioso podría hacer que los

do en torno a los objetivos de la reforma de la arqui-

miembros del AIR eviten la coexistencia de regímenes

tectura financiera Internacional. En este caso, la

inconsistentes (como un régimen de paridad fija y uno

cuestión de política se refiere a si se deberían o no

de tipo de cambio flotante) dentro del AIR. Por ejem-

crear instituciones regionales que se ocupen de reali-

plo, la adopción de regímenes flexibles con metas de

zar algunas de estas tareas hasta que lo hagan las ins-

inflación similares en todos los integrantes del AIR

tituciones multilaterales, o incluso si deberían crearse

puede contribuir a reducir la volatilidad cambiaría.

posteriormente a manera de complemento. Ejemplos

Alternativamente, la presión de grandes reajustes cam-

de dichas instituciones regionales son los acuerdos de

biarlos sobre las monedas y sobre el AIR mismo podría

swaps de monedas entre algunos países de la ASEAN

atenuarse diseñando AIR más flexibles, permitiendo

y la reciente Iniciativa de Chlang Mai de ampliar el

excepciones temporales a algunas de las reglas del

alcance de esos acuerdos. Un ejemplo de nuestra

AIR o compensaciones temporales para el país que

región es el Fondo Latinoamericano de Reserva (FIAR),

confronta una depreciación repentina de un socio

que brinda respaldo para balanza de pagos a la

comercial.

Comunidad Andina (CA) y a Costa Rica (véase el

Una arquitectura financiera internacional que

Capítulo 5). ¿Deberían diseñarse instituciones finan-

dé soporte a los AIR. Esto podría facilitar el comercio

cieras regionales para que provean liquidez para res-

internacional y reducir los riesgos vinculados con los

paldar a los bancos centrales individuales —ya sea en

desacuerdos cambiarlos dentro del AIR. Existe un inte-

países miembros de un AIR o en otros países— a fin

rés común en reducir la inestabilidad cambiaría, de la

de evitar reajustes cambiarios innecesarios?

cual las devaluaciones competitivas constituyen un ejemplo extremo. No obstante, las instituciones internacionales que se ocupan de supervisar y asesorar en cuestiones cambiarías, como el Fondo Monetario Internacional (FMI), tienen un alcance nacional al tratar el programa de cada país. Dentro de los límites de este alcance, los programas de los países pueden respal-

Sin embargo, la unión monetaria no elimina la posibilidad de que se produzcan desequilibrios de los tipos de cambio reales.

•Acuerdos comerciales, desacuerdos cambiarios

2O2 Gráfico 8.3a Exp

Para construir la variable de desequilibrio multilateral utilizamos datos mensuales del tipo de cambio real

Finalmente, definimos REGn= w¡R_REG¡fy NOREG¡t =

publicados por el FMI. Para ello, primero estimamos el

(1 -w¡)N/?_REG/f. Al ponderar los desequilibrios regio-

tipo de cambio real de equilibrio utilizando la des-

nales y no regionales según sus participaciones res-

composición de Hodrick-Prescott. Luego calculamos el

pectivas en el comercio total, se puede interpretar

desequilibrio multilateral como la diferencia porcen-

REG¡t como la contribución del desequilibrio

tual entre el tipo de cambio real y el tipo de cambio de

al desequilibrio multilateral y NOREG/fcomo la contri-

equilibrio. En símbolos:

bución del desequilibrio no regional al desequilibrio

regional

multilateral del país / en el tiempo t. PAÍSES DE LA MUESTRA En la muestra se incluyeron todas las combinaciones donde RER¡fes el desequilibrio multilateral en el país /

posibles de pares de países que pertenecen a los

y el tiempo t; RE¡tes el tipo de cambio real, y RE¡t es

siguientes acuerdos de libre comercio:

el tipo de cambio real de equilibrio estimado usando Hodrick-Prescott.

Unión Europea ((JE): Alemania, Austria, Bélgica, Dina-

En tercer lugar, se descompone el desequili-

marca, España, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda,

brio multilateral en un componente regional (dentro de

Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal, Reino

un AIR) y otro no regional (fuera del AIR):

Unido, Suecia. Tratado de Ubre Comercio de América del Norte (TLCAN): Canadá, Estados Unidos, México.

donde v/¡ es la participación de los miembros del AIR

Mercado Común del Sur (Mercosur): Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay.

en el comercio total del país ; y R_RER¡ty NR_RER¡fsor\ los desequilibrios del tipo de cambio del país /con res-

Perú, Venezuela.

pecto a los socios comerciales regionales y no regio-

Mercado Común Centroamericano (MCCA): Costa

nales, respectivamente. Las variables R_RER¡f y NR_RER¡tse calculan como promedios ponderados de

Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua. Asociación de Países del Sudeste Asiático (ASEAN):

los desequilibrios del tipo de cambio bilateral, donde

Filipinas, Indonesia, Malasia, Singapur, Tailandia (Bru-

las ponderaciones

Comunidad Andina (CA): Solivia, Colombia, Ecuador,

nei y Vietnam también son miembros de la ASEAN, pero se excluyeron del análisis porque no se disponía de datos).

se toman dentro y fuera de los AIR, respectivamente.

ÍNDICE DE PROTECCIÓN

De esta manera, los dos componentes se miden como desvíos porcentuales del nivel de equilibrio multilateral

El índice de protección de un país / mide el nivel promedio de protección de los socios del AIR al que pertenece y se construye de la siguiente manera:

APÉNDICE ANÁLISIS DE REGRESIÓN CÁLCULO DE DESEQUILIBRIOS DEL TIPO DE CAMBIO REAL MULTILATERAL, REGIONAL Y NO REGIONAL

•Acuerdos comerciales, desacuerdos cambiarlos

2O3

variable binaria de alta protección, que toma valor

Protectíon

uno para los países del AIR cuyos socios regionales tienen una protección mayor que la media de la muesresultaron clasificados como miembros de un AIR con

país / para el período 1989-2000, f

es el arancel

alta protección fueron Argentina, Bolivia, Brasil,

externo promedio del país / en 1995 y n es el número de

Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guate-

1995

países que integran el AIR al que pertenece el país /. Los

mala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Perú, Singa-

datos de comercio exterior proceden del FMI y los

pur, Uruguay y Venezuela. Cabe notar que, con

correspondientes a aranceles del Banco Mundial.

excepción de Singapur, todos son países en desarrollo.

A continuación calculamos la media del índice de protección para la muestra y generamos la

Utilizando

el mismo procedimiento,

generamos la

variable de baja protección.

RESULTADOS DE LAS REGRESIONES Apéndice - Cuadro 1

Exportaciones y desequilibrio en la tasa de cambio real: resultados de regresión Variable dependiente Exportaciones (log)

Variables independientes PIB (bg)

Desequilibrio global (a) Desequilibrio regional

Reg 1 Todos los países

0;433 (6,89)*** 0,613 (3,09)***

Reg 2 Todos los países

Reg 5 Todos los países

0,23 (1,93)*

0,42 (7,30)***

0,429 (6,81)***

1, 449 (2, 19)**

2,649 (2,31)** -OJ15 (0,30)

0,602 (1,20) -0,304 (0,86)

0,321 (1,25)

(2,93)*** 0,572 (0,72) -1,159 (0,74)

(1, 35)

Reg 4 Países desarrollados

0,433 (6; 85)***

0,347

(b) Desequilibrio no regional

Reg 3 Países en desarrollo

2,9

(d) Baja protección * desequilibrio regional Constante

-1,263 (0,81)

-1, 255 (0, 80)

2,772 (0,98)

-0,01 (0,01)

Número de observaciones Número de pares

394 36 0,79

394 36 0,8

208 19

185 17

0,79

0,91

394 36 0,8

Test de las diferencias en los coeficientes (a)-(b) (c)-(d) (c)-(b) (d)-(b)

1, 102 [0, 09]*

2,764 [0,02]**

0,906 [0,09]*

2,328 [0,025]** 2,579 [0,009]*** 0,251 [0,39]

Nota: No están reportadas las variables dummy para el año y de efectos fijos por país que fueron incluidas en todas las regresiones. Valor absoluto del t estadístico entre paréntesis,valor p de una cola entre corchetes. * Significativo al 10%. ** Significativo al 5%. *** Significativo al 1%.

tra, y cero en el resto de los casos. Los países que donde frac/e- es el comercio promedio entre el país / y el

2O4

¡ty NR_RER

Apéndice - Cuadro 2

IED y tasa de cambio real: resultados de regresión Variable dependiente lEDi/IEDj (log)

Diferencia en el grado de apertura (a) Mismo AIR * tasa de cambio real (b) Diferente AIR * tasa de cambio real Constante

1,1501 (5,843)*** -0,0127 (6,829)*** 0,7891 (2,604)*** 0,097 (0,552) -1,0844 (1,329)

6120

Número de observaciones Número de pares

1,7225 (13,513)*** 0,0036 (2,650)*** 0,7142 (0,639) 0,304 (2,097)** -1,7156 (2,385)**

1654

630 0,094

Reg 4 Norte-norte

Reg 3 Norte-sur

171 0,096

2,0372 (10,031)*** 0,0143 (6,488)*** 1,8943 (5,234)*** 0,4806 (1,227) -6,6943 (4,482)***

3139

1327

0,127

0,107

323

136

Test de las diferencias en los coeficientes

1,18 [0,000]***

(a)-(b)

0,69 [0,010]***

0,41 [0,355]

1,41 [0,000]***

Nota: No están reportadas las variables binarias para el año y de efectos fijos por país que fueron incluidas en todas las regresiones. Valor absoluto del t estadístico entre paréntesis, valor p de una cola entre corchetes. * Significativo al 10%. ** Significativo al 5%. *** Significativo al 1%.

Apéndice - Cuadro 3

Desequilibrios reales y crisis cambiarías: resultados de regresión probit Crisis es una devaluación real mayor al 5%

Reg 1

Variables independientes (a) Desequilibrios multilaterales (b) Desequilibrios regionales

-0,2288 (8,180)***

Reg 2

-0,4046 (4,183)*** -0,1652 (4,285)***

(g)

Cambio de gobierno

Número de observaciones Número de grupos R

Reg 3

Reg 4 -0, 1 27 (6,591)***

-0,0194 (3,040)*** 0,0157 (1,486)

-0,0188 (2,977)*** 0,0166 (1,563)

0,1459 (6,435)*** 0,0719 (7,835)*** -0,0172 (2,888)*** 0,0162 (1,623)

3848 28 0,1368

3848 28 0,137

3848 28 0,173

(e) Dummy de desequilibrios no regionales (f) Acceso a crédito externo

Variable dependiente Crisis es una devaluación real mayor al T 0%

Reg 5

-0,3388 (3,800)*** -0,0598 (2,298)**

-0,0049 (1,075) 0,0162 (1,817)*

-0,0035 (0,868) 0,0147 (1,814)*

2716

19 0,1436

19 0,1577

Reg 6

0, 1 242 (5,146)*** 0,0457 (6,375)*** -0,0027 (0,845) 0,0136 (1,997)* 2716

19 0,2248

Test de las diferencias en los coeficientes (b) -(c) (d) -(e)

-0,24 [0,023]**

0,07 [0,069]*

-0,28 [0,005]***

0,08 [0,090]*

Nota: Los coeficientes reportados son efectos marginales. No están reportadas las variables binarias para el año y de efectos fijos por país que fueron incluidas en todas las regresiones. Valor absoluto del t estadístico entre paréntesis, valor p de una cola entre corchetes. * Significativo al 10%. ** Significativo al 5%. *** Significativo al 1%.

1,5169 (16,386)*** 0,001 (1,005) 1,2991 (5,973)*** 0,1 19 (1,174) -1,8293 (3,690)***

Diferencia en el PIB

Reg 2 Sur-sur

Reg 1 Todos los países

Variables independientes

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Acuerdos comerciales, desacuerdos cambiarlos

CAPITULO

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2O6

UNIONES MONETARIAS

La economía de las uniones monetarias ha atraído

ja. Ejemplos de esto, que se discuten en este capítulo,

considerable atención desde la creación de la Unión

son el marco institucional de los países que adoptaron

Monetaria Europea (UME). En los últimos años se han

el euro y el funcionamiento del Banco Central Europeo

escrito innumerables documentos sobre los requisitos

(BCE) (recuadro 9.1).

previos de las uniones monetarias, las perspectivas

Un tema muy vinculado con el de la unión

para la UME, las lecciones para otros grupos de paí-

monetaria es la adopción unilateral por parte de un

ses que podrían considerar la posibilidad de seguir su

país de la moneda de otro, lo que generalmente se

ejemplo, así como sobre el impacto de las uniones

denomina dolarización. En América Latina, dos países

monetarias sobre el comercio.

-Ecuador y El Salvador- han adoptado recientemente

Las uniones monetarias representan la forma

el dólar, aunque por razones muy diferentes y en cir-

de coordinación de políticas cambiarías más profunda

cunstancias muy distintas1. Habida cuenta de los

que puede adoptar un grupo de países. Si bien la

muchos elementos comunes entre las uniones moneta-

única unión monetaria de América Latina y el Caribe

rias y la dolarización, y del hecho de que otros países,

es la Organización de los Estados del Caribe Oriental

como Argentina, consideraron esta posibilidad, hare-

(OECS), se han suscitado numerosos debates en círcu-

mos un breve repaso de las primeras experiencias

los académicos y políticos sobre la viabilidad de unio-

recogidas en las economías que se han dolarizado

nes monetarias para acuerdos de integración regional

recientemente (recuadro 9.2).

(AIR) tales como el Mercado Común del Sur (Merco-

No obstante, si bien hay similitudes entre las

sur), la Comunidad del Caribe (Caricom) y el Merca-

uniones monetarias y la dolarización, también existen

do Común Centroamericano (MCCA).

diferencias importantes. La dolarización es una deci-

Para presentar un panorama de las uniones

sión unilateral por parte de un país y, por consiguien-

monetarias, es conveniente comenzar por examinar

te, no es realmente una forma de coordinación de

sus principales ventajas -reducción de los costos de

políticas macroeconómicas. El vínculo entre la integra-

transacción y ventajas derivadas de la credibilidad-

ción regional -que es el tema de este libro- y la dola-

así como sus desventajas, como la pérdida de inde-

rización unilateral es por lo tanto algo tenue. Por eso,

pendencia monetaria. También es necesario examinar

este capítulo no se centra en la dolarización unilateral,

ciertos criterios que deberían tomar en cuenta los paí-

sino en las uniones monetarias. Naturalmente, los paí-

ses al considerar la creación de una unión monetaria

ses que adhieren a una unión monetaria pueden esco-

o la adhesión a una ya constituida, criterios que pue-

ger entre crear una nueva moneda (como el euro),

den afectar el equilibrio entre las ventajas y las desventajas. Por lo general, las uniones monetarias requieren una estructura institucional bastante comple-

Por otra parte, Panamá dolarizó su economía a partir de 1904.

Capítulo

CAPITULO 9

adoptar la moneda de uno de los países miembros, o adoptar la moneda de un tercer país (por ejemplo, el dólar). En este capítulo también se tratan dos temas importantes relacionados con los méritos de las uniones monetarias: su impacto sobre el comercio exterior y los efectos del comercio exterior en la simetría del ciclo económico. Si las uniones monetarias incrementan el comercio, y la integración comercial genera una mayor simetría entre los ciclos económicos de los países miembros, serán menores las inquietudes en torno de la pérdida de la independencia monetaria como resultado de formar parte de una unión monetaria. De esta manera, dos países pueden ser buenos candidatos ex post para incorporarse a una unión monetaria, aunque no parezcan serlo ex ante. Varios autores se han centrado en estos temas en los últimos años, pero las conclusiones que pueden derivarse de la literatura sobre el tema para los países de América Latina son cuestionables. En este capítulo se presenta nueva evidencia que puede dar una mejor idea de los costos y beneficios potenciales de la formación de uniones monetarias entre los países de la región.

VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE LAS UNIONES MONETARIAS Las ventajas y desventajas de formar una unión monetaria han sido temas de importantes estudios dentro de lo que se conoce como la literatura sobre áreas monetarias óptimas. Esta literatura, que comenzó a principios de los años sesenta con las obras de Mundell (1961) y McKinnon (1963), tiene el objetivo de establecer las condiciones bajo las cuales un país debería formar un área monetaria con otro. En otras palabras, ¿en qué condiciones sería demasiado costoso para un país sacrificar su independencia en materia de política monetaria para reducir los costos de transacción vinculados con los flujos de comercio y de inversión? Si bien la literatura tradicional se centraba en la reducción de los costos de transacción como ventaja principal de la unión monetaria, trabajos más recientes han destacado además las ventajas potenciales en términos de credibilidad.

Beneficios de lo reducción de los costos de transacción Uno de los criterios tradicionales que definen a un área monetaria óptima se relaciona con el nivel de integración comercial entre los miembros potenciales de la unión monetaria. El uso de una moneda común reduce los riesgos cambíanos en las transacciones de comercio e inversión entre los países. Si los particulares tienen aversión al riesgo, esto debería reducir los costos de transacción. Aunque existen mecanismos para protegerse contra este riesgo, hacerlo puede ser costoso o imposible, sobre todo cuando está involucrada la moneda de un país en desarrollo. El uso de una moneda común también reduce otros costos de transacción, como los vinculados con la necesidad de manejarse con múltiples monedas. Cuanto mayores sean los flujos de comercio e inversión entre los países, mayores serán las ventajas de una reducción de los costos de transacción. El argumento de que una menor volatilidad de los tipos de cambio reducirá los costos de transacción e incrementará los flujos de comercio e inversión suena muy atractivo en teoría, pero en realidad las empresas podrían beneficiarse de la volatilidad de los tipos de cambio2. Quizá debido a estas consideraciones la literatura empírica sobre los efectos de la volatilidad en el comercio exterior no ha dado resultados concluyentes. Si bien existe cierta evidencia empírica que sugiere que existen efectos negativos de la volatilidad de los tipos de cambio sobre el comercio, por lo general los efectos son muy pequeños, han disminuido con el tiempo y varían ampliamente en su significación estadística dependiendo del estudio en cuestión3. Frankel y

2 Consideremos un particular que vende un servicio cuya demanda es incierta: a veces es alta (en cuyo caso el precio del servicio que vende es elevado) y a veces es baja (en cuyo caso el precio es reducido). Si el vendedor trabaja más horas cuando la demanda es alta y menos horas cuando la demanda es baja, ganará más que si la demanda fuese estable. De la misma manera, una empresa que va a recibir un precio incierto por sus exportaciones debido a la volatilidad de los tipos de cambio puede vender más cuando el tipo de cambio es elevado y menos cuando es reducido, lo que redunda en mayor rentabilidad. No obstante, el efecto positivo de la volatilidad puede invalidarse si la empresa tiene aversión al riesgo. 3

Véase una revisión de esta literatura en Edison y Melvin (1990). De los 12 estudios que examinaron estos autores, en seis encuentran efectos negativos y significativos, en cinco los resultados no son concluyentes, y en uno encuentran efectos positivos y significativos.

208

2O9

Wei (1997), por ejemplo, encuentran efectos negativos

Los efectos de integrarse a una unión moneta-

significativos de la volatilidad cambiaría en los flujos

ria, sin embargo, van más allá de la reducción de la

de comercio bilateral de 1965 a 1980, pero los efec-

volatilidad del tipo de cambio. Las uniones monetarias

tos desaparecen en períodos más recientes, quizá

eliminan los costos de transacción que surgen de la nece-

debido a la aparición de diferentes instrumentos de

sidad de operar con múltiples monedas10. El hecho de

cobertura de riesgos. Sin embargo, en los países en

compartir una misma moneda tiene un efecto adicional:

desarrollo pueden no existir esos mercados de instru-

genera tipos de cambio irrevocablemente fijos, lo que eli-

mentos de cobertura, o pueden ser muy poco líquidos,

mina la volatilidad cambiaría entre los socios comercia-

por lo que esperamos que estos efectos sean mayores

les aun hacia el futuro11. Ninguno de estos factores

para estos países .

queda plasmado en la literatura tradicional sobre la

En tres estudios recientes se confirma esta expectativa. Panizza, Stein y Talvi (2002) utilizan una

volatilidad de tipos de cambio y el comercio, que se centra en la volatilidad para cada período12.

base de datos de gran cobertura compilada por Rose

La primera prueba directa del impacto de las

(2000) para estudiar el impacto de la volatilidad de los

uniones monetarias sobre el comercio fue realizada

tipos de cambio nominales sobre el comercio bilateral,

por Rose (2000)13, quien encontró que dos países que

dividiendo la muestra en pares de países industriales y otros pares de países5. En el caso de los pares de países industriales, encuentran que los efectos de la volatilidad del tipo de cambio sobre el comercio bilateral

volatilidad del tipo de cambio es negativo y significa-

En algunos casos, la reducción de la volatilidad del tipo de cambio con respecto a un socio comercial puede entrañar un aumento de la volatilidad con respecto a otros. Esto reviste particular importancia para países como Brasil y Chile, que mantienen un intenso intercambio comercial con Estados Unidos y otros países de América Latina, pero también con la Unión Europea (UE).

tivo, y su tendencia no es descendente.

son positivos, aunque en general no son significativos. En los pares de países en desarrollo, el efecto de la

Utilizando una metodología similar, Estevadeordal, Frantz y Sáez (2002) encontraron que el comercio entre dos países en desarrollo cae de 1% a 2% por cada 1 % de aumento de la volatilidad del tipo de cambio. Si bien la mayoría de los estudios sobre el impacto de la volatilidad del tipo de cambio se apoya en medidas basadas en la desviación estándar, estos autores también analizan los efectos de las variaciones extremas del tipo de cambio6. Observan que, ceteris paribus, las variaciones extremas del tipo de cambio reducen en forma significativa el comercio bilateral. Giordano y Monteagudo (2002) estudian el impacto de la volatilidad de los tipos de cambio en el comercio bilateral en miembros de tres acuerdos de integración regional (AIR) de América Latina: el Mercosur, la Comunidad Andina (CA) y el MCCA7. Sus resultados sugieren que una reducción a la mitad de la volatilidad del tipo de cambio produciría un incremento de las exportaciones intrarregionales de entre 3% y 8

7%, dependiendo del AIR de que se trate . En conjunto, esta evidencia confirma que la volatilidad del tipo de cambio puede ser un importante factor desalentador cuando se trata de flujos comerciales en los que participan países en desarrollo9.

La metodología se basa en el modelo gravitacional del comercio bilateral (véase el recuadro 3.1 del Capítulo 3) que toma en cuenta otros factores que afectan al comercio bilateral, como el producto interno bruto (PIB), la distancia, una frontera común y el mismo idioma. 6

En dicho estudio las variaciones extremas del tipo de cambio bilateral se captan por medio de la curtosis, que mide la importancia de las colas de la distribución. 7

Esto lo hacen calculando ecuaciones de exportaciones utilizando tipos de cambio reales intrarregionales, la demanda de los socios comerciales, una medida del ciclo del país exportador y la medida de la volatilidad como variables explicativas. ^ También encuentran que las exportaciones intrarregionales son más sensibles a la volatilidad del tipo de cambio que las exportaciones fuera de la región. 9

Calvo y Reinhart (2001) llegan a conclusiones similares con base en una revisión de la literatura sobre la volatilidad del tipo de cambio y el comercio enfocada en los países en desarrollo. 10

Estos costos son, en cierta medida, independientes de la volatilidad del tipo de cambio. De Grauwe (1994) señala que el costo de intercambiar francos belgas por florines o marcos alemanes es similar al costo de cambiarlos por libras esterlinas o dólares estadounidenses (aproximadamente 0,5%), pese a la baja volatilidad del franco belga con respecto al florín o al marco alemán. 1] Esto a su vez puede dar más transparencia a los mercados y fomentar la competencia entre empresas de diferentes países. 12 Un beneficio adicional para los países en desarrollo que comparten una moneda con un país desarrollado -ya sea por pertenecer a una unión monetaria o por la dolarización- es que esto permite a las empresas cubrirse contra el riesgo en las transacciones con otros países. 13 Rose (2000) de hecho analizó los efectos de compartir una moneda común, dado que no hace distinción alguna entre uniones monetarias y la dolarización.

Uniones monetarias

MONETA

comparten la misma moneda tienen un volumen de comercio bilateral tres veces mayor que países similares que emplean monedas diferentes. Este resultado es importante porque sugiere que dos países pueden satisfacer el criterio de las áreas monetarias óptimas relacionado con el grado de integración comercial entre los socios después de formar la unión monetaria, aunque no lo cumplieran inicialmente. Si bien algunos autores han encontrado posteriormente efectos más pequeños empleando metodologías diferentes, en casi todos los casos el impacto de las uniones monetarias ha sido positivo e importante14. Una deficiencia de estos estudios es que el efecto de la moneda común se deriva de la experiencia de países muy pequeños o pobres que se integran a uniones monetarias o adoptan la moneda de un país más grande. No queda claro si las experiencias de estos países son pertinentes para la mayoría de los países de América Latina. Esta literatura será examinada en forma más detallada más adelante en este capítulo, cuando presentemos los resultados de nuestra investigación con base en las primeras experiencias de los países de la UME. Proporcionamos así evidencia extraída del otro extremo del espectro con respecto al tamaño y al ingreso de los países. Probablemente, el impacto en la mayoría de los países de América Latina se ubique entre uno y otro extremo. Aunque los trabajos de Rose sugieren que la integración en sí puede depender de que los países adopten o no uniones monetarias, cabe preguntarse en qué medida los países de América Latina están integrados con sus socios en los AIR (véase el gráfico 7.1 del Capítulo 7). Independientemente de que el grado de integración esté normalizado por el comercio total o por el producto interno bruto (PIB), ninguno de los AIR latinoamericanos refleja el grado de integración que se encuentra en la UE. Mientras que la razón entre el comercio intrarregional y el comercio total de la UE se aproxima a 55%, la cifra correspondiente al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) es 47%; para el Mercosur es 22%, y para el MCCA, la CA y la Caricom, es inferior a 15%15. Pese a que estas cifras muestran la extensión del comercio intrarregional para el AIR en su conjunto, la situación puede ser muy diferente para cada uno de los países que lo integran. Esto es particularmente válido para el TLCAN y el Mercosur, donde los valores

representan en gran medida la experiencia de los países más grandes -Estados Unidos y Brasil, respectivamente- y no son representativos de la experiencia del país promedio. El TLCAN representa más del 80% del comercio de México, y el Mercosur representa 31%, 44% y 57% del comercio total para Argentina, Uruguay y Paraguay, respectivamente. Se observa entonces que diferentes países pueden tener distintas preferencias por la integración monetaria, por lo menos en relación con este criterio16.

Beneficios de lo credibilidad Hoy en día existe consenso en cuanto a que el objetivo primario de la política monetaria debería ser una tasa de inflación baja y estable, y en cuanto a que no existe un trade-off de largo plazo entre el desempleo y la inflación. No obstante, los políticos y los banqueros centrales políticamente motivados pueden verse tentados de utilizar la política monetaria para explotar el trade-off de corto plazo entre la inflación y el desempleo, generando así expectativas inflacionarias que terminan por cumplirse (Barro y Cordón, 1983). Por lo tanto, la presencia de una restricción creíble sobre la capacidad de emitir dinero puede ayudar a limitar acciones de política monetaria de corto plazo que son inconsistentes con el objetivo de largo plazo de mantener la inflación baja y estable. Una de las maneras en las que un país puede someterse a una restricción creíble es integrándose a una unión monetaria. Pero las uniones monetarias no son la única manera de restringir la política monetaria. Los países también pueden imponer restricciones por medio de un ancla nominal, es decir, una meta intermedia de política monetaria que ayude a que la opinión pública se forme expectativas con respecto a la trayectoria futura de la inflación. Las anclas nominales pueden adoptar la forma de paridades cambiarías, metas

Véanse Persson (2001), Tenreyro (2001), y Glick y Rose (2001).

No obstante, si se hace la normalización por el PIB, el MCCA y la Caricom estarían más integrados que el Mercosur. 10 En los gráficos 2.4 y 2.5 del Capítulo 2 se muestra el grado de comercio intrarregional para cada uno de los países de América Latina.

21O

211

monetarias o metas de inflación17. Si bien la fijación

países miembros están representados en el proceso de

de metas monetarias y de inflación permite cierto

decisión, es menos probable que se adopten políticas

grado de independencia monetaria, también exige

que recompensan al país que muestra un mal compor-

una mayor capacidad institucional y requiere un cier-

tamiento. Por otra parte, las uniones monetarias pue-

to grado de credibilidad inicial. De hecho, con estos

den crear las condiciones necesarias para establecer

regímenes, los países pueden obtener credibilidad a lo

mecanismos institucionales (como el Pacto de Estabili-

largo del tiempo, a medida que van cumpliendo las

dad y Crecimiento de la UME) que limitan el déficit

metas, pero no existe un salto inmediato en la credibi-

público y así dan más credibilidad a la moneda

lidad cuando se anuncia el régimen . Esto indica que

común. Además, el hecho de que las decisiones de

los países que tienen una historia de irresponsabilidad

política monetaria sean adoptadas por un órgano

monetaria no pueden adoptar tan fácilmente este tipo

colectivo en el que están representados todos los paí-

de política monetaria19.

ses miembros puede proteger a las autoridades

Los tipos de cambio fijos tampoco son una

nacionales de presiones internas, y de esa forma con-

fuente automática de credibilidad. Para lograr credibi-

trarrestar posibles sesgos inflacionarios que pueden

lidad es necesario que el tipo de cambio se fije de

caracterizar a determinados bancos centrales, sobre

manera creíble a una moneda fuerte de un país con

todo cuando carecen de la independencia necesaria.

una sólida reputación en cuanto a la gestión de su

De hecho, Worrell, Marshall y Smith (1998) reportan

política monetaria. Las uniones monetarias, al crear

que el equilibrio de fuerzas entre los miembros de la

tipos de cambio irrevocablemente fijos, pueden gene-

OECS impidió que el Banco Central del Caribe Orien-

rar una ganancia inmediata de credibilidad. Al adop-

tal (BCCO) monetizara abultados déficit en Antigua y

tar una moneda con una historia de baja inflación, un

Barbuda en 1986 y en Granada en 1991, obligando

país puede importar de inmediato la credibilidad de

a estos países a llevar a cabo el ajuste fiscal que tanto

esta moneda. Crear una nueva moneda y lograr que

necesitaban.

esta sea creíble, puede ser más difícil. Esto se logró en la Unión Europea (UE) al establecerse el BCE siguiendo el modelo del Bundesbank y ubicándolo simbólica-

Costos vinculados con ¡o pérdida de independencia monetaria

mente en Francfort. Las ganancias de credibilidad en la UME fueron particularmente evidentes en los países

El costo más importante de una unión monetaria es la

del sur de Europa (Grecia, Italia, Portugal y España)

pérdida de independencia monetaria. Una política

cuyas tasas de inflación y de interés reales convergie-

monetaria independiente, si es eficiente, puede usar-

ron rápidamente hacia los bajos niveles de Alemania. La creación de una nueva moneda que sea creíble sería más difícil para un grupo de países emergentes que no cuenten con un país ancla de similar reputación20. Además, esto no resolvería el problema conocido como "pecado original", es decir, la incapacidad de los agentes nacionales para endeudarse en su propia moneda, y por lo tanto, no eliminaría los descalces de moneda en los balances de los bancos, los gobiernos y el sector privado que pueden resultar en una mayor fragilidad financiera21. Sin embargo, aun en estos casos pueden obtenerse algunas ventajas de credibilidad. En una unión monetaria, los beneficios de monetizar el déficit público van al país deficitario, en tanto que los costos en términos de una inflación más alta se distribuyen entre todos los integrantes. Como en general todos los

17 Las metas monetarias pasaron de moda porque su utilización se basa en un supuesto (una demanda de dinero estable) que rara vez se satisface. Véase en Panizza (2000) una discusión de las opciones de política monetaria para los países de mercados emergentes con regímenes cambiónos flexibles. 18 Bernanke et al. (1999) y Cecchetti y Ehrmann (1999) muestran que la implementación de metas de inflación no produce un aumento automático de credibilidad. 19 La experiencia reciente de Brasil, sin embargo, sugiere que incluso los países con una historia de hiperinflación pueden, en algunas circunstancias, adoptar metas de inflación y hacerlas funcionar. 20

Una unión monetaria entre países en desarrollo puede además ser más frágil que una entre países desarrollados, porque aquellos están más expuestos a shocks externos más fuertes que pueden exigir la aplicación de políticas monetarias divergentes y pueden crear considerables tensiones en la unión. 21

Véase una discusión del concepto de "pecado original" en Hausmann y Eichengreen (1999).

Uniones monetarias

MONETARIAS

se como herramienta de estabilización para atenuar las fluctuaciones cíclicas. Los factores que afectan el valor que obtiene un país de la independencia monetaria -tales como el grado al cual los países están sujetos a shocks asimétricos, la existencia de mecanismos alternativos de ajuste y, en menor medida, la eficacia de la política monetaria- han recibido considerable atención en la literatura sobre áreas monetarias óptimas. Grado de asimetría de los choques y ciclos económicos. Al integrarse a una unión monetaria, los países adoptan una política monetaria común que será más apropiada para todos los países involucrados si sus períodos de auge y recesión tienden a estar sincronizados. Si los ciclos son asimétricos, la política monetaria reflejará las necesidades de la unión en su conjunto, y quizás el poder relativo de los países que la integran (véase en el recuadro 9.1 una explicación de la política monetaria en el caso de la UME). Es posible que la unión adopte una política monetaria restrictiva precisamente cuando uno de sus miembros está pasando por una recesión profunda 22. En una dolarización unilateral, la pérdida de política monetaria es aún mayor, porque se adopta simplemente la política monetaria del país ancla (véase el recuadro 9.2). Cuanto más alto sea el nivel de asimetría de los ciclos económicos, más importante será el tipo de cambio como un mecanismo de ajuste de precios relativos, y más costoso será el sacrificio de la independencia monetaria. En el capítulo 7 se analizó el grado de simetría de los shocks y los ciclos dentro de los distintos AIR. Aquí presentamos una medición diferente, desarrollada por Bayoumi y Eichengreen (1996), que no mide la correlación sino el grado de asimetría, y comparamos los AIR de las Américas con la UE23. El gráfico 9.1 muestra que el nivel de asimetría de los ciclos en el TLCAN y en el MCCA es similar al que existe entre los países de la UE. En el Mercosur y en la CA, como en el caso del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), el grado de asimetría es mucho mayor. Un patrón similar emerge si se observa la correlación entre shocks puramente exógenos, tales como los shocks a los términos de intercambio (véase el gráfico 7.6 del Capítulo 7). En estudios recientes de Frankel y Rose (1997, 1998) se sugiere que la simetría de los ciclos puede ser

endógena. Al estudiar el vínculo entre la integración del comercio y la sincronización de los ciclos de los países industriales, estos autores encuentran que los ciclos económicos tienden a ser más simétricos en países con relaciones comerciales más estrechas. De acuerdo con esto, un país podría satisfacer este criterio de áreas monetarias óptimas ex post, aunque no lo satisfaga ex ante. El incremento en comercio vinculado con la creación de una unión monetaria podría a su vez resultar en ciclos más sincronizados, lo que reduciría el valor de una política monetaria independiente. Si bien los resultados de Frankel y Rose son pertinentes para los países industriales sobre los que basan su estudio, no queda claro hasta qué punto son aplicables a los países en desarrollo. Existencia de mecanismos alternativos de ajuste. El ajuste cambiarlo no es el único mecanismo para restablecer el equilibrio en los casos de shocks asimétricos. Otros mecanismos posibles son la flexibilidad salarial y la movilidad de la mano de obra. Si los salarios son perfectamente flexibles, el restablecimiento del equilibrio a través de la depreciación es prácticamente equivalente a lograr este efecto mediante una reducción de los salarios. Por el contrario, cuando los salarios son inflexibles a la baja, el ajuste mediante reducciones salariales es mucho más lento y más costoso, porque puede provocar períodos extensos de desempleo elevado. Por lo tanto, la inflexibilidad sala-

Dentro de la UME se han propuesto reformas institucionales para resolver este problema. Wyplosz (1999) sugiere tres mecanismos para incrementar la capacidad de estabilización regional de la UME. El primero es construir un sistema de permisos negociables que permita a los países desviarse temporalmente (pero no en promedio) de las metas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. El segundo se refiere a un sistema de seguro de desempleo a nivel de la UE, similar al de Estados Unidos. Cada país aportaría a un fondo de seguro de desempleo según su tamaño, y la UE desembolsaría los fondos a los trabajadores desempleados. La tercera propuesta consiste en dar un peso relativamente mayor en las decisiones sobre política monetaria del BCE a los países que están afrontando una crisis (definida, por ejemplo, como una brecha de producción que sea tres desviaciones estándar más alta que el promedio). En el sistema actual las decisiones se basan en las condiciones económicas agregadas de los países que pertenecen a la UME, por lo que cada país tiene un peso proporcional a su tamaño. 23

Para medir la asimetría, estos autores utilizan la desviación estándar de las diferencias logarítmicas del PIB relativo entre las economías. Si el componente cíclico del producto es exactamente igual en los dos países, este indicador será igual a cero, aunque las tendencias de crecimiento sean diferentes de un país a otro. El indicador aumenta en proporción directa a la asimetría entre los ciclos.

ITULO

imWJiiiTUJffliWIKtai 213:

Asimetría en les ciclos económicos en diferentes AIR, 199O-1999 (Medida de asimetría de Bayoumi y Eichengreen)

Gráfico 9.2

Costos de despido ÍEn número de salarios oor mes)

Fuente: Calderón, Chong y Stein (2002).

rial aumenta las ventajas de la flexibilidad cambiaría y de la independencia monetaria24. Cuando existe movilidad de la mano de obra a través de las fronteras/ los shocks asimétricos pueden absorberse mediante la migración sin que esto exija cambios de los precios relativos. La movilidad de la mano de obra es particularmente importante en presencia de rigideces salariales. Las transferencias fiscales del país en auge al país en recesión pueden proporcionar un mecanismo adicional de ajuste. Estas transferencias dan más capacidad a los integrantes de la unión para llevar a cabo políticas fiscales anticíclicas, lo que reduce la necesidad de una política monetaria independiente. Estas transferencias son frecuentes dentro de los países, sobre todo cuando está centralizado el presupuesto público, pero son más difíciles de implementar entre países25. De estos mecanismos alternativos de ajuste, probablemente el más importante sea el grado de flexibilidad salarial. Eichengreen (1998) argumenta de manera convincente que la inmigración y las transferencias fiscales son mecanismos menos directos y políticamente más complicados que la flexibilidad salarial. En Europa, por ejemplo, la movilidad de la mano de obra se ha mantenido notablemente baja pese a los esfuerzos que han hecho los países de la DE para alentarla (véase el recuadro 9.3). ¿Cuan factible es este mecanismo de ajuste en los AIR de América Latina? Si bien no se dispone de datos sobre flexibilidad

Fuente: Ministerios de trabajo de la región.

salarial, existen datos sobre otras características de los mercados laborales, como el costo del despido de los trabajadores, que pueden afectar el grado de flexibilidad salarial. En el gráfico 9.2 se presentan datos compilados por Heckman y Pagés (2000) sobre los costos de despido (medidos en número de meses de sueldo) de algunos países de la región y se comparan con el costo correspondiente en los países desarrollados. Mientras que los costos de despido en el Caribe son comparables a los de los países industriales, en América Latina son casi del doble, pese a las recientes

24 Eichengreen (1996) sostuvo que el surgimiento del sufragio universal y la creciente sindicalización dio lugar al colapso delpatrón oro, porque fue cada vez más difícil para los países, desde el punto de vista político, sostener los extensos períodos de desempleo vinculados con la falta de independencia monetaria. 25 En ciertos países en los que una gran proporción de la población vive en el extranjero, como El Salvador o la República Dominicana, las remesas que envían los emigrantes a sus familiares pueden desempeñar la función de estas transferencias fiscales. Para que funcione este mecanismo de ajuste, estas remesas tendrían que incrementarse cuando el país que las recibe se encuentra en una recesión.

Gráfico 9.1

214 MONETA

La Unión Monetaria Europea y el Banco Central Europeo

La Unión Monetaria Europea (UME) se creó después de casi 50 años de integración económica entre ios países miembros y de diez años de trabajo preliminar. Un mensaje clave que surge de la experiencia europea es que el andamiaje institucional necesario es bastante complejo. Los países interesados en formar una unión monetaria necesitan antes que nada fortalecer su proceso de integración económica y crear un mercado común de bienes, servicios, mano de obra y capital. Al mismo tiempo, la administración de estas formas de integración económica exige un mecanismo político de integración, así como un proceso preliminar de convergencia económica en términos de inflación, tasas de interés y déficit presupuestarios. También requiere que los bancos centrales nacionales operen en forma independiente y eficiente. A continuación, destacamos brevemente los aspectos principales del proceso que dio lugar a la creación de la UME. La compatibilidad de los tipos de cambio ya se había identificado como una cuestión de interés común en el Tratado de Roma, que dio origen a la Comunidad Económica Europea (conocida ahora como Unión Europea, UE). En 1970 se adoptó un plan con el fin de establecer tipos de cambio irrevocablemente fijos para 1980. La necesidad de limitar la volatilidad cambiaría cobró particular urgencia después del colapso del sistema de Bretton Woods. El primer paso fue la creación en marzo de 1972 de la "serpiente en el túnel", que consistía en bandas de fluctuación entre las monedas europeas (la "serpiente"), que a su vez exhibirían una flotación limitada con respecto al dólar (el "túnel"). La divergencia de las condiciones económicas y la crisis de precios del petróleo de 1973 ocasionaron el colapso de la serpiente. El siguiente esfuerzo fue la creación del Sistema Monetario Europeo (SME) en 1979, basado en la idea de mantener tasas fijas pero ajustables. Aunque el mecanismo de ajuste se utilizó en diferentes ocasiones en el período 1979-1987, la estabilidad entre 1987 y 1992 dio un nuevo estímulo a la integración monetaria, que además se veía como una condición necesaria para eliminar totalmente las restricciones a la movilidad de bienes, mano de obra y capital. La eliminación completa de los controles de capital dio lugar eventualmente a la crisis del SME de septiembre de 1992. La creación de una moneda única se decidió en el Tratado de Maastricht de diciembre de 1991, mediante el cual se establecieron tres etapas de transición hacia la unión monetaria. En la primera, que se inició antes de la firma del Tratado de Maastricht, se asignaron más responsabilidades al Comité de Gobernadores de los Bancos Centrales de los Estados Miembros, tales como promover la coordinación de las políticas monetarias con el objetivo de alcanzar la estabilidad de precios.

La segunda etapa se inició con el establecimiento del Instituto Monetario Europeo (IME), precursor del Banco Central Europeo (BCE). El IME desarrolló un papel importante en la coordinación de las políticas monetarias de los bancos centrales nacionales y estableció las condiciones necesarias para el acceso a la unión monetaria. Se solicitó a los estados miembros que fortalecieran la independencia de sus bancos centrales y cumplieran ciertos criterios de convergencia con respecto a inflación, tasas de interés, déficit presupuestario y deuda. El IME se transformó en el BCE en junio de 1998, y la tercera y última etapa de la UME comenzó en enero de 1999, cuando se fijaron las monedas de los estados miembros en relación con el euro. El BCE empezó a ejecutar una política monetaria europea única. La tercera etapa concluyó en enero de 2002 con la introducción de los billetes de euros y la eliminación de las monedas nacionales en los 12 países de la UME. El Banco Central Europeo No es fácil la tarea de crear un banco central que garantice la imparcialidad a un grupo de países que son política y fiscalmente independientes, con entidades de supervisión bancaria independientes, transferencias limitadas de un país a otro y mercados laborales segregados. En teoría, el marco institucional debería garantizar tres condiciones. Política monetaria coordinada e imparcial. La política monetaria europea se lleva a la práctica en el Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC o Eurosistema), integrado por el BCE y los bancos centrales de los estados miembros de la UE. El marco institucional adoptado es similar al del Sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos. La estructura se basa en una toma de decisiones centralizada y la ejecución descentralizada de operaciones de política monetaria por los bancos centrales nacionales. Esta descentralización toma en cuenta la diferente situación de los mercados financieros y los regímenes jurídicos de los distintos países miembros. El Eurosistema está gobernado por tres órganos encargados de la toma de decisiones: i) el Comité Ejecutivo; i¡) el Consejo de Gobierno, y iii) el Consejo General1. Se garantiza una política monetaria ¡mparcial respaldada en el requisito de que los órganos directivos deberán tomar sus decisiones basándose solo en información sobre datos agregados de Europa, y no sobre datos a nivel de país2, y por mayoría de votos, sin importar el tamaño del país. Coordinación entre política monetaria y fiscal. El mecanismo principal es el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que impone límites al déficit y a la deuda,

Recuadro 9.1

restringiendo de esa manera la discreción en materia de política fiscal que tienen los gobiernos nacionales. Además de mantener el objetivo de evitar la monetización de la deuda y la cesación de pagos en el sector público, el pacto da más peso al BCE en la elección de la combinación entre política fiscal y monetaria. Sin embargo, aún no existe un mecanismo formal de coordinación entre el BCE y las diferentes autoridades fiscales nacionales3. Funciones de supervisión bancaria y de prestamista de última instancia. La supervisión bancaria se delega a las autoridades nacionales con base en la competencia nacional y la cooperación. La competencia nacional significa que los bancos siguen las normas nacionales conforme al principio de que es el país de origen el que mantiene el control. Es decir, un banco puede realizar operaciones en toda la DE con una sola licencia bancaria siempre y cuando actúe bajo la supervisión y las normas del país que se la haya otorgado. El BCE carece de un mecanismo formal para hacer frente a las crisis bancarias cuando se requiere un prestamista de última instancia. Algunas directivas de la UE destacan la necesidad de crear un mecanismo de cooperación entre autoridades de supervisión de bancos nacionales, pero no especifican cómo se debe instrumentar esta cooperación. Dentro del Comité de Supervisión Bancaria del BCE existe cierta cooperación con respecto al intercambio de información. Se ha criticado al Eurosistema por carecer de un mecanismo bien especificado de prestamista de últi-

215

ma instancia y por su falta de capacidad para el manejo de crisis. El BCE ha respondido que en los países desarrollados son muy raras las corridas bancarias y que los ingresos fiscales brindan a los gobiernos nacionales un primer mecanismo de defensa, sin exigirles la capacidad de imprimir dinero nuevo. Además, se ha afirmado que si ocurriese una crisis sistémica, el BCE cuenta con los instrumentos necesarios para intervenir y, al no proporcionar detalles de las políticas que se adoptarían en caso de emergencia, la institución mantiene un nivel de "ambigüedad constructiva" que resulta útil para atenuar el riesgo moral4.

1 Véase un resumen de las diferentes responsabilidades de cada órgano de decisión en www.ecb.imt. 2 Se prohibe a los integrantes de los órganos directivos seguir órdenes de autoridades nacionales. Este mecanismo evita que el BCE dé consideración especial a países que están pasando por un período de crisis profunda. Para abordar este tema, se han planteado propuestas para crear mecanismos de federalismo monetario que automáticamente den mayor peso a los países en crisis por las decisiones adoptadas por ¡os órganos directivos del BCE. Véase Wyplosz (1999). 3 La preocupación extrema del BCE por la estabilidad de los precios ha sido criticada por ser demasiado conservadora y por promover una estabilización macroeconómica subóptima en la zona del euro. 4 Véase una crítica en el Internacional Capital Markets (1998) del FMI y la respuesta a las críticas en Padoa Schioppa (1999).

reformas laborales adoptadas en algunos países26. Las

tiende a convertirse en un factor central de los contra-

tasas tan elevadas de desempleo que se registran en

tos, incluso los laborales. La apertura, entonces, redu-

muchos países de la región aportan evidencia adicio-

ce el valor de la independencia monetaria, porque

nal de esta falta de flexibilidad. Por consiguiente, no

todo ajuste requerido en los precios relativos represen-

parece muy probable que la flexibilidad salarial pro-

tará un costo más alto en términos de inflación. Otro factor que puede afectar la eficacia de la

porcione el ajuste necesario, por lo menos en la mayoría de los AIR de la región. Eficacia de la política monetaria. Obviamen-

política monetaria es la importancia de los pasivos en moneda extranjera. La política monetaria puede utili-

te, la política monetaria tiene menos valor si es ineficaz. Un factor que puede reducir la efectividad de la política monetaria es el grado de apertura. En economías muy abiertas, las variaciones del tipo de cambio se ven rápidamente reflejadas en el nivel de precios, es decir, el pass-through del tipo de cambio a los precios tiende a ser elevado. En esos casos, el tipo de cambio

Los costos de despido representan un promedio de 1,7 meses de sueldo en los países industriales y 3,1 meses en América Latina. En Estados Unidos, en cambio, no existen costos de despido. Sin embargo, las diferencias pueden ser más pequeñas de lo que sugieren estas cifras, dada la importancia de los mercados de trabajo informales de América Latina.

Uniones monetarias

MONET

Recuadro 9.2

Experiencias recientes de delarización: Ecuador y El Salvador1

En los últimos años, un pequeño pero variado grupo de países de América Latina ha considerado seriamente la opción de dolarizar plenamente sus economías. Ecuador y El Salvador, de hecho, han adoptado la dolarización, aunque en circunstancias muy diferentes. Por supuesto, la dolarización entraña costos y beneficios. Como en el caso de las uniones monetarias, el país que adopta la moneda de otro sacrifica la independencia de su política cambiaría y monetaria. Sin embargo, esta pérdida es más importante en el caso de la dolarización, porque Estados Unidos o cualquier otro país "ancla" probablemente no tomará en cuenta las condiciones económicas de los países que dolarizan al llevar a cabo su política monetaria. Además, la dolarización implica la pérdida de ingresos por señoreaje, que pueden ser considerables, y restringe la capacidad del banco central de actuar como prestamista de última instancia en caso de que haya corridas bancarias generalizadas2. Del lado positivo, la dolarización eleva al máximo las ganancias asociadas a la credibilidad, ya que representa el mayor compromiso posible de pegarse a una moneda estable de un país con una sólida reputación en cuanto a su gestión de la política monetaria y elimina la posibilidad de que se produzcan crisis cambiadas. Estas ganancias de credibilidad no pueden reproducirse mediante la formación de una unión monetaria entre economías emergentes. Además, en el caso de países con un alto grado de dolarización de facto, la eliminación del riesgo cambiario vinculado con la dolarización puede dar como resultado la reducción del riesgo país, porque se evitan importantes descalces monetarios en los balances de los sectores financiero, privado y público3. Ecuador: la dolarización como solución

de la crisis

A principios de los años noventa, Ecuador se benefició de un exitoso programa de estabilización, altos precios del petróleo y abundantes entradas de capital. Pero este auge se transformó en recesión en 19951996. El frenazo de los flujos de capital, combinado con un sector bancario que estaba atravesando una rápida liberalización pero que estaba sujeto a una débil supervisión, generó problemas en varias instituciones financieras. Las cosas empeoraron en 19971998 ante la falta de acciones decisivas respecto de los bancos en problemas, las consecuencias del fenómeno El niño, el contagio de la cesación de pagos declarado por Rusia y las fuertes reducciones de los precios del petróleo. La imposibilidad de mantener el tipo de cam-

bio dentro de una banda, combinada con altos niveles de endeudamiento en dólares, generó una espiral de defaults por parte de empresas, fuga de capitales y devaluación. El tipo de cambio se depreció a más de 5.000 sucres por dólar estadounidense a fines de 1998 y a más de 10.000 para junio de 1999. La crisis bancaria y cambiaría vino acompañada de una fuerte crisis fiscal a medida que la economía real hizo implosión. En septiembre de 1999, Ecuador difirió los pagos correspondientes a sus bonos Brady. La congelación de los depósitos estabilizó el sucre hasta julio de 1999, pero las nuevas corridas, impulsadas por el temor al default, provocaron una depreciación en picada que terminó en un tipo de cambio de 26.000 sucres por dólar estadounidense en enero de 2000. La dolarización anunciada en ese mismo mes para estabilizar el tipo de cambio y restablecer la confianza se implemento a través de la Ley de Transformación Económica que se promulgó varios meses después. La ley prohibía nuevas emisiones de sucres, exigía al banco central que intercambiara sucres por dólares al tipo de cambio de 25.000 y obligaba a las empresas a convertir sus cuentas a dólares. En el contexto latinoamericano, Ecuador no tenía un alto grado de integración comercial con Estados Unidos ni una alta correlación de ciclos económicos con ese país, pero sí tenía una importante dolarización de facto y una necesidad imperiosa de estabilidad y credibilidad. La dolarización, por definición, estabilizó el mercado cambiario. La sorpresa, para muchos observadores, fue la manera en que la Ley de Transformación Económica calmó los nervios de los depositantes en el sistema bancario, a pesar de que los problemas del sector no estaban resueltos en forma completa4. La ley incluía otros importantes cambios de política económica como la reforma fiscal y del mercado de trabajo, y dio lugar a un acuerdo con el FMI en abril de 20005. Debe señalarse, además, que Ecuador tuvo un golpe de suerte, porque aumentaron drásticamente los precios del petróleo hasta el final del primer trimestre de 2001. Por último, el default declarado por Ecuador se resolvió con relativa rapidez y quizás en forma más ordenada de lo que muchos preveían. El tipo de cambio de 25.000 sucres por dólar implicaba un tipo de cambio real muy subvaluado y aseguraba que el banco central tuviera "exceso de reservas" para proporcionar liquidez en dólares al sistema bancario si era necesario. Las tasas de interés bajaron a alrededor del 20%, lo cual, en combinación con el lento descenso de la inflación, resultó en tasas de interés reales negativas durante toda la transición. Estos factores ayudaron a la economía real, en particular a las empresas deudoras, cuyas tasas de rentabilidad aumentaron y cuyas deudas se diluyeron6.

216

Ecuador sigue padeciendo muchos problemas. El sistema bancario ha mejorado, pero podría fortalecerse aún más y la situación fiscal sigue planteando inquietudes. La dolarización no fue ni será la solución a estas cuestiones. Si bien existen muchos otros factores en juego, la conclusión preliminar es que la dolarización, combinada con otras reformas de política apropiada y un poco de buena suerte, parece haber ayudado a encarrilar a Ecuador en el camino hacia la estabilidad económica.

El Salvador: la dolarización para consolidar el éxito económico El Salvador fue un país relativamente exitoso durante los años noventa. A partir de 1993 el tipo de cambio se mantuvo fijo y constante. El crecimiento fue, en promedio, de 3,9% anual durante el período 1995-1998 y aunque bajó en 2000 y 2001, esto se debió en gran medida a fuertes shocks externos y a los devastadores terremotos que asolaron al país. Es más, con un déficit fiscal que oscilaba en torno al 1,5% del PIB entre 1993 y 1999 y con estabilidad monetaria y financiera, el país obtuvo una muy favorable calificación de ¡nvestment grade para su deuda. Hubo por lo menos tres motivos para la dolarización. En primer lugar, se seguía percibiendo el riesgo de devaluación, que se manifestaba en el diferencial entre las tasas de interés en colones y en dólares. Al dolarizar, las autoridades esperaban reducir las tasas de interés nacionales y, de esa manera, incrementar la inversión y el crecimiento. En segundo lugar, la dolarización era un modo de reducir costos de transacción y favorecer la integración. Las exportaciones de El Salvador a Estados Unidos y al régimen de comercio dolarizado de Centroamérica representan el 70% del comercio total, las compañías locales han obtenido préstamos directos de bancos internacionales y El Salvador se beneficia enormemente de las abundantes remesas de los trabajadores que emigraron a Estados Unidos. Una tercera motivación puede haber sido más de índole política: el gobierno había llevado a cabo un programa radical de reformas y la dolarización pudo haberse visto como una manera de evitar una reversión en esas reformas. La dolarización comenzó a principios de 2001 cuando la Ley de Integración Monetaria declaró al dólar estadounidense moneda de curso legal y todos los nuevos contratos financieros pasaron a denominarse en dólares. El banco central comenzó a cambiar voluntariamente colones por dólares a 8,75 colones por dólar. Después de un año se había retirado de circulación más del 50% de los colones.

217

Las tasas de interés en colones dejaron de existir y el uso generalizado de tasas en dólares, que eran comparativamente más bajas, llevaron a una caída significativa del costo del financiamiento7. También existe evidencia de una mayor disponibilidad de diferentes formas de crédito. Actualmente se pueden obtener hipotecas con vencimiento a 15 años y más, y tasas de interés de 10,5%, lo que representa beneficios para los hogares y el sector empresarial. El crédito otorgado directamente por bancos extranjeros a empresas locales se incrementó en forma considerable, compensando con creces la contracción del crédito interno. Esto sugiere que la dolarización tuvo un fuerte impacto en la integración financiera. Es difícil evaluar el efecto de una plena dolarización en la economía real, en parte porque el proceso aún no ha concluido. A lo largo de 2001, El Salvador fue golpeado por una serie de embates negativos: terremotos, una fuerte caída de los precios del café, una grave sequía y, por último, los efectos de los ataques terroristas en Estados Unidos en el mes de septiembre. Esto ha planteado inquietudes con respecto a la competitividad y a la posición fiscal del país, dado que la mayor lentitud del crecimiento y de las tareas de reconstrucción ha ejercido presión sobre el presupuesto. El gobierno debe continuar mejorando las percepciones de sostenibilidad fiscal y la economía tiene que ser sumamente flexible para responder a estos y otros shocks, a fin de cosechar todos los beneficios de la dolarización. 1

Escrito por Andrew Powell.

Calvo (1999) sostiene que los países que proporcionan servicios efectivos de prestamista de última instancia son los que pueden obtener préstamos en momentos de crisis, y no simplemente emitir dinero. 3

Véase una discusión sobre el vínculo entre el riesgo cambiado y el riesgo país en Powell y Sturzenegger (de próxima publicación).

Los depósitos bancarios aumentaron paulatinamente de US$2.700 millones en enero de 2001 a US$4.400 millones para mediados de 2001.

La decisión de dolarizar no se consultó con el FMI. Véase Fischer (2000) para una discusión de las relaciones entre Ecuador y el FMI.

6 Véase De la Torre ef al. (2001) donde se discute la evolución de la inflación y la dilución de las deudas. 7

Es interesante observar que no cayeron las tasas en dólares. Esto observó las predicciones de los círculos académicos, dado que el país no estaba particularmente dolarizado en los períodos precedentes y gozaba de una alta credibilidad, como lo demuestra la calificación crediticia de ¡nvestment grade. Véanse Berg y Borensztein (2000) y Powell y Sturzenegger (de próxima publicación).

Uniones monetarias

zarse para influir en el nivel de precios y de esta forma evitar ajustes deflacionarios costosos en caso de que se produzcan shocks adversos severos. El incremento del valor real de la deuda como resultado de la deflación puede dar lugar a quiebras generalizadas, y puede ser una de las causas más importantes de una fuerte depresión económica27. No obstante, si las deudas están denominadas en moneda extranjera, también la depreciación puede provocar quiebras y depresión. Por lo tanto, en economías muy dolarizadas, el ajuste por medio de la devaluación pierde una ventaja importante con respecto al ajuste deflacionario, a saber: la capacidad de diluir el valor real de la deuda28. Esto sugiere que cuanto más alto sea el grado inicial de dolarización de los pasivos, menor será el costo de sacrificar la independencia monetaria. Este es un tema muy importante para muchos países de América Latina que están altamente dolarizados. En la literatura sobre el tema se ha suscitado un debate con respecto al grado al cual los tipos de cambio flexibles, y la independencia monetaria que se deriva de ellos, han sido eficaces en los países emergentes. Calvo y Reinhart (2002), en particular, han sugerido que los países emergentes tienen "miedo a flotar" -es decir, sus monedas flotan con un colchón mayor de reservas, y no dejan variar demasiado el tipo de cambio. Estos autores, así como Hausmann, Panizza y Stein (2000) encuentran evidencia de que el pass-through de los tipos de cambio a los precios, y sobre todo los pasivos en dólares, son importantes factores que determinan la manera en que los países emergentes con regímenes flexibles gestionan su política cambiaria. Sin embargo, algunos países con tipos de cambio flexibles como Brasil, Chile, México y Colombia están utilizando cada vez más la flexibilidad que les permiten sus regímenes cambiarlos. Nuestro análisis de las ventajas y desventajas de las uniones monetarias, junto con los datos presentados para América Latina, sugiere que, con pocas excepciones, los AIR de la región no parecen cumplir con los criterios establecidos por la literatura sobre áreas monetarias óptimas, al menos cuando se considera a la UE como referente de comparación. El grado de integración comercial, con excepción del TLCAN y quizá del Mercosur, no es muy grande29. Los ciclos económicos no están muy correlacionados, con excepción del MCCA. Los salarios probablemente no sean suficientemente flexibles

como para constituir un mecanismo adecuado de ajuste en ausencia de flexibilidad cambiaria. ¿Significa esto que los países de América Latina deberían desechar la ¡dea de la unión monetaria? No necesariamente, según se desprende de la literatura reciente sobre áreas monetarias óptimas endógenas. La formación de una unión monetaria en sí incrementará sustancialmente la integración comercial. A su vez, la integración traerá aparejada una mayor correlación de ciclos, con lo que se vuelve menos nociva la falta de flexibilidad salarial. Como se señaló anteriormente, existe evidencia que sustenta esta visión, sugiriendo que las uniones monetarias sí incrementan el comercio exterior y que el comercio exterior reduce las asimetrías. La pregunta clave es: ¿cuan pertinentes son estas pruebas para los países de la región? En las dos secciones que siguen, tratamos de responder esta pregunta, sobre la base de los resultados de nuestra propia investigación.

El IMPACTO DE LA UNIÓN MONETARIA EN EL COMERCIO EXTERIOR: EVIDENCIA OBTENIDA DE LA UNIÓN EUROPEA En los dos o tres últimos años se ha escrito una gran cantidad de trabajos sobre el efecto que tiene el uso de una moneda común en el comercio exterior. El primer autor que abordó este tema fue Rose (2000). Utilizando una muestra muy amplia de países, encontró para su sorpresa y la del resto de la profesión que los países que comparten una moneda común comercian tres veces más que países similares que emplean diferentes monedas30. La mayoría de los pares de países con

Véanse Fischer (1933) y Calvo (1999) para un análisis de los problemas vinculados con la deflación de la deuda. 28

Véanse Panizza, Stein y Talvi (2002), y Fernández-Arias y Talvi (1999). 29 La integración comercial aumenta considerablemente cuando se analizan otros agrupamientos potenciales, como el MCCA más Estados Unidos. 30

Para estudiar el efecto de una moneda común en el comercio exterior, Rose añadió la variable binaria "moneda común" a un modelo gravitacional de comercio bilateral (véase el recuadro 3.1 del Capítulo 3), en el que controla por variables como el PIB, la distancia, una frontera y un idioma común, vínculos coloniales y pertenencia al mismo AIR. Para tener suficientes pares de países con monedas comunes, incluyó no solo países, sino también dependencias, territorios y colonias para los cuales se disponía de datos sobre comercio.

218 Ecuador: la

219

monedas comunes que componen la muestra están for-

nicas para abordar este problema, estos autores

mados por países muy pequeños o pobres (como los

encuentran efectos de la moneda común del orden de

de la Zona Monetaria del Caribe Oriental o la Comu-

60% a 65%, mucho más pequeños que los hallados

nidad Financiera Africana) o por países muy peque-

por Rose, y no siempre estadísticamente significativos.

ños o pobres que adoptan la moneda de países más

Sin embargo, en ninguna parte de estos estudios se

grandes (como Tonga y Australia, o Reunión y Fran-

aborda la cuestión que nos preocupa, dado que todos

cia)31 . No queda claro, entonces, en qué medida pue-

los resultados se derivan de la experiencia de países

den aplicarse estos resultados a otros países como los

muy pequeños o pobres.

de América Latina.

Cabe citar dos estudios que proporcionan

El primer estudio de Rose se basaba en un

algunos indicios sobre el efecto de la moneda común

análisis de corte transversal y su objetivo era respon-

en el comercio exterior en países grandes utilizando

der a una pregunta concreta: si los países que com-

datos históricos: Estevadeordal,

Frantz y Taylor

parten una moneda común comercian más que otros

(2002), y López-Córdova y Meissner (de próxima

que no lo hacen. Aunque la pregunta es obviamente

publicación). En ambos se analiza la experiencia de

interesante, no es exactamente la más adecuada

países durante la época del patrón oro, utilizando

desde la perspectiva de la política económica. Lo que

muestras más pequeñas que consisten principalmente

uno quisiera saber, para tomar decisiones, es el

en países industriales y un pequeño grupo de grandes

impacto que tiene la unión monetaria en los países

países en desarrollo. Empleando datos de 1870 a

que la adoptan. Glick y Rose (2001) resuelven esta

1939, Estevadeordal, Frantz y Taylor observan que la

cuestión utilizando datos en panel entre 1948 y 1997.

participación común en el patrón oro incrementó el

Este extenso período es crucial porque permite a los

comercio entre 34% y 72%, dependiendo de la especi-

autores contar con suficientes pares de países con perí-

ficación utilizada. López-Córdova y Meissner, utilizan-

odos durante los cuales compartían monedas y perío-

do datos de 1870 a 1910, encuentran que el efecto

dos durante los cuales no lo hacían. Estos son en

del patrón oro es de 60%. Además, encuentran que

realidad los pares de países que proporcionan la

las uniones monetarias duplican el comercio, un resul-

información a partir de la cual estiman el efecto de la

tado similar al hallado por Glick y Rose (2001). Otro estudio reciente que ha abordado este

unión monetaria. Glick y Rose encuentran que la adopción de una moneda común duplica el comercio

problema es el de Rose y van Wincoop (2001), en el

bilateral entre los países miembros. Pero la muestra

cual los autores estiman el efecto potencial de la UME

concluye en 1997, antes de la creación de la UME. Y

en el comercio exterior, utilizando datos de monedas

cuando se han producido cambios, en general ha sido porque los países abandonan la moneda común,

comunes previos a la UME. Conforme a la teoría elaborada por Anderson y van Wincoop (2001), el

en lugar de unirse a uniones monetarias. Por consi-

comercio bilateral entre un par de países depende de

guiente, en tanto que Glick y Rose tratan de responder a la pregunta correcta desde el punto de vista de la política económica, su respuesta es pertinente sobre todo para los países muy pequeños y pobres que abandonan las uniones monetarias. Estos resultados controvertidos de Rose y sus colaboradores dieron pie a un gran número de estudios en los que se procuraba "encoger" el efecto de la unión monetaria32. Persson (2001) y Tenreyro (2001) señalan que la probabilidad de que dos países adopten una moneda común no es aleatoria y puede depender de las características de los países. Si no se toma en cuenta esta selección no aleatoria, pueden estar sesgados los resultados. Utilizando diferentes téc-

31 Levy Yeyati (2001) separa el efecto de la moneda común sobre el comercio para las uniones monetarias multilaterales del efecto de la dolarización, incluyendo en este último grupo lo que llama vínculos párenteles (como el que existe entre Estados Unidos y Panamá) y vínculos fraternales (como el que existe entre Ecuador y Panamá, porque ambos países han adoptado el dólar estadounidense). Observa que el impacto de la dolarización es similar al que encontró Rose (2000). No obstante, en el caso de las uniones monetarias multilaterales, el impacto resulta ser más pequeño (alrededor de 65%), aunque sigue siendo estadísticamente significativo. 32

Entre los críticos de Rose, el premio al mejor título se lo lleva Volcker Nitsch, por el estudio de 2001 titulado "Honey, I Just Shrank trie Currency Union Effect" (N. del T.: La traducción sería: "Querida, encogí el efecto de la unión monetaria", haciendo alusión a un film de título similar "Honey, I Just Shrank the Kids", que fue doblado al castellano como "Querida, encogí a los niños").

Uniones monetarias

22O Ecuador: CAPITULO la

Movilidad laboral en la Unión Europea1

La meta de la plena movilidad de la mano de obra dentro de la UE ya estaba establecida en el Tratado de Roma, e incorporada formalmente en la Ley Europea en 1968. No obstante, como ocurría con la movilidad de los bienes, muchas barreras quedaban en pie y no fue si no hasta el Acta Única Europea de 1986, ¡mplementada en 1992, que se dieron pasos precisos para poner en práctica la movilidad laboral dentro de la UE. Esos pasos incluyen directrices detalladas sobre la armonización de las normas laborales y el reconocimiento mutuo de las calificaciones, así como el establecimiento de la Red de Servicios Europeos de Empleo (EURES) en varios países. No obstante, antes de 1992 existieron algunos acuerdos multilaterales que garantizaban la movilidad de la mano de obra en un subconjunto de países europeos. Por ejemplo, el Mercado Común Nórdico del Trabajo compartido entre Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia en 1954 permitía que los ciudadanos de cualquiera de estos países trabajasen en cualquier otro país nórdico sin la necesidad de obtener un permiso de trabajo. De la misma manera, en 1958 los países del Benelux (Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo) firmaron un tratado de integración económica que iba mucho más allá que la Comunidad Europea (CE). Los ciudadanos de cualquier país del Benelux podrían entrar libremente a cualquier otro país de ese grupo y realizar cualquier actividad económica. El Tratado de Benelux garantizaba que se los trataría igual que a los ciudadanos del país que los acogía. Por último, en 1990 la libre circulación se extendió más allá de las fronteras de la UE, dado que se otorgó también a países del Espacio Económico Europeo (EEE)2. El acuerdo de 1968 no fue suficiente para eliminar las barreras a la movilidad, y el derecho a la libre circulación tuvo que reafirmarse repetidamente en los tratados europeos a partir de ese año3, por lo que se deduce que el avance en el establecimiento de la plena movilidad de la mano de obra no fue tan rápido como se esperaba. La ley europea no impide que los gobiernos erijan ciertas barreras. Por ejemplo, no evita los controles fronterizos. Por eso, un subconjunto de países europeos firmó el Acuerdo de Schengen, que va más allá del Tratado de Maastricht porque elimina los controles fronterizos entre los países miembros del acuerdo. Este tratado entró en efecto en 1995 y actualmente incluye a todos los países de la UE, con excepción del Reino Unido e Irlanda. La ley europea tampoco garantiza la libre circulación de las personas. Una persona puede buscar trabajo en otro país, pero no simplemente establecerse ahí ni vivir del bienestar social; en general, las personas desempleadas pueden ingresar en otro país únicamente si pueden demostrar que tienen autonomía financiera. En la práctica, esto significa que quienes van en busca de trabajo pueden permanecer un período máximo de tres meses. Si bien la Corte Europea indicó recientemente que

podían considerarse períodos más largos, esto es una fuente potencial de conflicto. Es más, dada la duración típicamente más larga del desempleo en Europa, un período de tres o incluso de seis meses no es largo en relación con el tiempo que se requiere para encontrar empleo. Por consiguiente, estas limitaciones, motivadas por la necesidad de evitar que la gente se aproveche de las prestaciones sociales, también pueden actuar como barreras para la movilidad de la mano de obra. El reconocimiento inadecuado de las calificaciones profesionales puede ser una importante barrera para la movilidad laboral. La Comisión Europea señala: "Los derechos de los ciudadanos de la UE para establecerse o para prestar servicios en cualquier parte de la UE son principios fundamentales del derecho de la Unión Europea. Las disposiciones jurídicas que solo reconocen las calificaciones profesionales de una jurisdicción determinada imponen obstáculos a estas libertades fundamentales". Como resultado, la Comisión Europea ha emitido 17 directrices para asegurar el reconocimiento mutuo de las calificaciones profesionales. Desde el establecimiento del mercado único se han presentado muchos casos ante los tribunales sobre la falta de cumplimiento de esas directivas en los estados miembros. Cabe citar como ejemplos los casos de restauradores de obras de arte, médicos escolares, arquitectos, peluqueros, enfermeros, abogados, instructores de esquí, etc. En cada uno de estos casos, se le impidió al demandante ejercer su actividad en otro país de la UE porque este no reconocía su título y/o experiencia profesional. En abril de 2002, es decir, 10 años después de firmado el Tratado de Maastricht, la comisión ha iniciado procesos contra 11 estados miembros por no haber respetado las directivas de la CE en relación con el reconocimiento mutuo en algunas esferas laborales. Estos casos sugieren que ha sido lento el avance en la implantación de la parte del Acta Única Europea que se refiere a la movilidad de la mano de obra. Una persona que considere la posibilidad de trabajar en otro país miembro confronta una gran incertidumbre, porque no sabe si el gobierno de ese país le permitirá hacerlo. Esa incertidumbre sigue siendo una importante barrera para la movilidad laboral. Una razón por la que el proceso es lento es que la CE optó por un enfoque fragmentario, emitiendo directrices específicas para sectores y profesiones específicos. Habida cuenta del gran número de países y de profesiones, esto entraña complejas disposiciones y oportunidades de eludir las leyes. La CE podría haber intentado un enfoque más liberal y ambicioso cuestionando el principio mismo del reconocimiento como requisito previo para poder trabajar. En un enfoque de este tipo, los gobiernos nacionales emitirían certificaciones y no autorizaciones. Esas certificaciones serían una especie de sello de calidad y los trabajadores con diferentes certificaciones de dife-

Recuadro 9.3

rentes gobiernos (o de entidades privadas) podrían competir libremente en el mismo territorio. Esto es, después de todo, lo que ocurre con la mayoría de los asalariados. Si bien por la tradición administrativa que prevalece en la CE parece poco probable que se llegue a adoptar ese concepto (que además podría ser bloqueado por algunos estados miembros), se ha reconocido de todas maneras que "con los años el entorno legal para el reconocimiento de las calificaciones profesionales se ha vuelto cada vez más complejo" y, tras el Consejo Europeo de Estocolmo, se ha iniciado una consulta para establecer un sistema más uniforme, transparente y flexible. Otro impedimento importante para la movilidad es la falta de transferí bilí dad de las pensiones de jubilación. Esto involucra dos cuestiones principales. La primera es la posibilidad de incluir los aportes previos en otro país miembro al calcular las pensiones de jubilación, lo que no ocurriría si se exige un período mínimo de aportes y si el trabajador cambia de país antes de haber transcurrido ese período. La segunda cuestión es la posibilidad de contrarrestar las diferencias en los procedimientos tributarios para evitar la doble imposición de las pensiones de los trabajadores migratorios. Si bien los principales planes de jubilaciones se volvieron transferibles en el Tratado de la Unión Europea, esto no ocurre con los regímenes complementarios, que representan una fracción considerable de las jubilaciones de los trabajadores calificados. Tras el Consejo de Estocolmo, la comisión se comprometió a presentar propuestas para dar mayor transferibilidad a las pensiones complementarias. La DE también adoptó un enfoque fragmentario y discrecional al considerar su ampliación. Los nuevos países miembros no necesariamente quedarán plenamente integrados en el marco normativo de la DE de la noche a la mañana. Por ejemplo, en el caso de Grecia (1981) y de Portugal y España (1986) se impuso un período de transición de siete años antes de otorgar la plena movilidad laboral. En 2001 la Comisión Europea propuso un período de transición similar para el próximo grupo de nuevos adherentes, entre los que figuran 10 países de Europa Central y del Este. Probablemente la filosofía en la que se apoyan estas restricciones sea asegurar una convergencia suficiente de los niveles de ingresos antes de abrir las fronteras de par en par, para evitar que los países se vean inundados por inmigrantes de los países de reciente admisión. De hecho, esas disposiciones no se aplicaron en 1995, cuando Austria, Finlandia y Suecia -tres países ricos- ingresaron en la unión, ni en 1971, cuando lo hicieron Dinamarca, Irlanda y Reino Unido. Por último, según los planes de la CE, dos candidatos de pequeña población -Chipre y Malta- quedarán exentos de cumplir la disposición sobre el período de transición de siete años para la movilidad de la mano de obra. En la UE la movilidad de la mano de obra es tradicionalmente baja y tampoco es muy elástica en relación

221

con las condiciones económicas dentro de la región ni a través de las fronteras. En Francia y Alemania, por ejemplo, sólo el 37% y el 25% de los residentes extranjeros son ciudadanos de la UE, respectivamente. En términos de flujos migratorios, en 1997 Alemania recibió una gran afluencia de unos 150.000 residentes de la UE; el Reino Unido, 61.000; Francia, sólo 6.400 e Italia, apenas 9.2004. Supuestamente, la gran afluencia de residentes extranjeros de la UE hacia Alemania se debe a los canales migratorios establecidos desde hace mucho tiempo para trabajadores no calificados procedentes del sur de Italia, en tanto que el Reino Unido se beneficia de contar con un idioma que se habla prácticamente en todo el mundo. En cambio, las cifras de Francia e Italia sugieren que, al no existir estos factores, la afluencia de trabajadores de otros países de la UE es mínima. Se estima también que si el desempleo aumenta en 100 personas en una región, en particular solo 30 de ellas abandonarán esa región en Alemania, 8,4 en Francia y 3,7 en Italia5. Desde una perspectiva económica, existe una gran complementariedad entre la UME y una integración más estrecha de los mercados de trabajo. Debido a la UME, los países ya no pueden contrarrestar un shock adverso depreciando su moneda. Las opciones que les quedan son incrementar la flexibilidad de precios y salarios, lo que exige difíciles reformas estructurales, o elevar la movilidad de la mano de obra a través de las fronteras. Si la movilidad laboral es alta, cuando una región o un país padece un shock adverso, las personas se trasladarán a otros lugares con condiciones laborales más favorables, lo que permite un ajuste al no haber movimientos de los precios relativos. No obstante, la escasa migración transfronteriza y la baja respuesta de la migración ante los shocks, sugieren que este mecanismo será débil y que los shocks asimétricos generarán tensiones dentro de la UME. Por estas razones es importante eliminar las barreras que aún quedan a la movilidad de la mano de obra dentro de la zona del euro, así como las barreras jurídicas que se describen previamente. Pero es probable que esto sea insuficiente, habida cuenta de la importancia de las barreras lingüísticas y de que en Europa aún la migración al interior de los países, e incluso al interior de las regiones de un país, es baja. 1

Escrito por Gilíes St. Paul.

Esta zona incluye actualmente Islandia, Licchtenstein y Noruega. La adhesión al EEE es, en efecto, equivalente a la UE, pero excluye la participación en la Política Agrícola Común (PAC). 3

En el Acta Única Europea de 1986, en la Carta Social de 1990 y en el Tratado de Amsterdam de 1998.

Véase H. Bruecker et al. (2001).

Véase Puhani (2001).

Uniones monetarias

su barrera comercial bilateral relativa respecto de las barreras comerciales promedio con todos los socios comerciales (es decir, respecto de su barrera comercial multilateral o "resistencia multilateral"). Esto implica que cuanto mayores sean los niveles de comercio previos a la unión entre los integrantes de una unión monetaria, menor será el porcentaje de aumento del comercio entre ellos33. De esta manera, una unión monetaria entre dos países pequeños y distantes tendrá un efecto más pronunciado en el comercio bilateral que una entre países grandes y próximos. No obstante, los efectos en el bienestar son mayores entre los países que tienen intensos intercambios comerciales. La metodología empleada permite a los autores estimar el efecto en el comercio de diferentes uniones monetarias potenciales, incluso las que aún no se han creado. En el caso de la UME, Rose y van Wincoop encuentran que el comercio se incrementaría en el orden del 60%, en tanto que el aumento del bienestar sería del 11%. Si bien esta metodología es interesante, los efectos estimados dependen de manera crucial de una serie de supuestos (como los relativos a la elasticidad de la sustitución entre diferentes bienes). Además, ahora es posible estimar los efectos de la UME en el comercio entre sus miembros directamente, dado que se dispone de datos sobre intercambios comerciales para el período 1999-2001 inclusive. A continuación, presentamos nuestros propios resultados sobre el efecto de las uniones monetarias en el comercio exterior, tomados de las primeras experiencias de los países de la UME. Al centrarnos en la experiencia de estos países, proporcionamos evidencia derivada de países que se encuentran en el otro extremo del espectro en lo que se refiere al tamaño y al grado de desarrollo del país, y que efectivamente se han integrado a una unión monetaria (en lugar de abandonarla). El impacto en la mayoría de los países de América Latina probablemente se ubique en un punto intermedio entre estos dos extremos.

Evaluación empírica Trabajamos con datos sobre el comercio bilateral entre 1980 y 2001 para los 14 países de la UE (contando a Bélgica y Luxemburgo como uno solo) tomados de la publicación Direction of Trac/e Statistics (2002) del

Fondo Monetario Internacional (FMI)34. Diez de los países han sido miembros de la UME desde 199935. Esta muestra da como resultado 45 pares de países que comparten una moneda única, y 46 pares de países que no lo hacen36. Explotamos esta variación para evaluar el efecto de la UME en el comercio exterior. Como en la mayor parte de la literatura sobre el efecto de las uniones monetarias en el comercio exterior, nuestro estudio se basa en el modelo gravitacional del comercio bilateral, que se ha modificado para incluir una variable binaria que adopta el valor de 1 cuando los dos países del par pertenecen a la UME. En nuestro caso, esta variable adopta el valor de 1 para estos pares incluso antes de la formación de la UME. Por ejemplo, asignamos un valor de 1 al par de países España-Alemania para 1993, aunque en esa época no existía el euro. El objetivo de nuestro experimento es seguir el valor del coeficiente de esta variable binaria a través del tiempo. Si la UME tiene un efecto sobre el comercio, deberíamos observar un aumento en el coeficiente correspondiente a nuestra variable UME después de su creación. El gráfico 9.3 presenta la evolución del efecto de la UME a partir de 1992, año en que se firmó el Tratado de Maastricht37. El efecto de la UME siempre es positivo, incluso antes de que se estableciera ofi-

Cuando un país reduce los obstáculos al comercio con respecto a un importante socio comercial, la barrera comercial bilateral cae, pero también lo hace la barrera comercial multilateral. De esta manera, la barrera comercial relativa no cae en la misma medida. En cambio, una reducción de las barreras al comercio con un país con el que se tienen pocos intercambios tendrá efectos prácticamente insignificantes sobre las barreras comerciales multilaterales. Por lo tanto, la barrera comercial relativa cae tanto como la barrera comercial bilateral. 34

Micco, Stein y Ordóñez (2002) también trabajan con una muestra más grande de 22 países industriales. Como los resultados son bastantes similares, este capítulo se centra en los resultados obtenidos con la muestra de la UE. 35

Como Grecia se integró a la UME en 2001, no se consideró miembro de la unión para efectos de nuestra evaluación empírica, aunque los resultados son similares si lo consideramos entre los países miembros (véase Micco, Stein y Ordóñez, 2002). 36

El número de pares de países de la UME se calcula como (10 x 9) / 2 = 45. El número total de pares de países es (14 x 13) / 2 = 91. Esto nos deja con 46 pares de países que no forman parte de una unión monetaria. 37

La regresión se presenta en el cuadro 1 del apéndice 9.1. Para seguir la evolución del efecto de la UME en el tiempo, en el contexto de nuestro conjunto de datos de panel, hemos hecho ¡nteractuar la variable binaria UME con variables binarias de los años.

222 Ecuador: la d

Uniones monetarias

ráfico 9.3

Efecto de la UME en el comercio (En porcentaje)

223

riores a la UME, habríamos obtenido un resultado diferente. Una metodología alternativa, que nos proporciona una única cifra, es el denominado enfoque de "diferencia en las diferencias". Consideremos un número de enfermos una droga para poner a prueba su eficacia. Se asignan otros enfermos a un grupo de "control", al cual no se le administra el tratamiento. Para medir la efectividad del tratamiento no basta con comparar la salud de los pacientes tratados antes y después del suministro de la medicación, porque los pacientes del grupo de control también

pudieron

haber mejorado su salud, quizá debido a otros factores (como un cambio en las condiciones climáticas, por ejemplo). La clave para medir la eficacia del tratamiento es verificar si los pacientes tratados mejoraron más que los del grupo de control. Por consiguiente, se hace hincapié en la diferencia (entre pacientes tratados y no tratados) en las diferencias (antes y después del tratamiento). La ¡dea es que al establecer un grupo cidlmente la unión. La clave no está en la magnitud del

de control se puede controlar por el efecto de otros fac-

efecto de la UME medido en el gráfico, sino en su súbi-

tores que se modifican en el tiempo. Aquí adoptamos un enfoque similar, en el cual

to incremento después de 1999, tras la creación formal de la UME. Tomemos, por ejemplo, el año 1996,

el tratamiento es la creación de la UME, las observa-

que es más o menos representativo del efecto de la

ciones tratadas son los pares de países de la UME y el

UME antes de su creación formal. Ese año, el comer-

grupo de control es el resto de los pares de países. El

cio bilateral entre los países que formarían la UME ya

efecto del tratamiento de la UME es 24% (24% =

era 25% mayor que el comercio entre otros pares de

e 0 ' 213 - 1; véase el cuadro 2 del apéndice 9.1) cuan-

países, ceterís paribus. Para 2000, sin embargo, el

do usamos datos del período 1980-2001 (véase el

efecto de la UME es 43%, lo que indica que el impac-

cuadro 2 del apéndice 9.1). Este resultado, sin embar-

to de la creación formal de la UME en el comercio bila-

go, se debe en parte a que los países de la UME tam-

teral fue del orden del 14% (1,43 / 1,25 = 1,144)38.

bién aumentaron su comercio más rápidamente que

El gráfico muestra otros dos puntos interesantes. En

otros pares de países durante los años ochenta40. Por

primer lugar, el incremento en el efecto de la UME ya

eso, restringimos la muestra al período 1992-2001. En

puede observarse en 1998, en anticipación al estable-

este caso, el efecto de la UME se reduce a 12% (12%

cimiento oficial de la unión39. En segundo lugar, el

= e0'11 - 1; véase el cuadro 2 del apéndice 9.1).

impacto de la UME en el comercio seguía aumentando en 2001, último año para el cual tenemos datos de comercio, lo que sugiere que el efecto de la UME puede ser mayor, una vez que la UME se termine de afianzar. La metodología empleada anteriormente tiene la ventaja de que nos permite seguir la evolución del efecto de la UME en el tiempo. La desventaja es que no permite derivar una única cifra que mida el impacto de la UME en el comercio bilateral. Si hubiéramos elegido 1995 y 2001 como nuestros años previos y poste-

El efecto de la UME para 1999, 2000 y 2001 fue significativamente diferente de ese valor en cada uno de los años previos a la UME. 39

No obstante, el impacto en 1998 no difiere significativamente del impacto de años anteriores.

Dentro del contexto de nuestro enfoque de diferencia en las diferencias, esto significa que el nivel de comercio bilateral previo a la UME entre los países miembros será mucho más bajo, en promedio, que el nivel posterior a la UME, de manera que el efecto del tratamiento puede estar sobrestimado.

experimento en el cual se le administra a un cierto

En conclusión, encontramos que el impacto de la UME en el comercio bilateral es positivo y significativo, pero mucho menor de lo que sugiere la literatura sobre el tema. Si bien esto puede deberse en parte al hecho de que no ha transcurrido tiempo suficiente desde la formación de la UME, es más probable que esté vinculado con el tipo de países: grandes e industrializados, en lugar de los países muy pequeños y pobres que dominaban los resultados en la mayor parte de la literatura previa. Por consiguiente, prevemos que el impacto de la unión monetaria, por lo menos entre los países más grandes de mediano ingreso de América Latina, será menor que el que sugiere la literatura hasta la fecha.

INTENSIDAD DEL COMERCIO Y SINCRONIZACIÓN DE LOS CICLOS ECONÓMICOS: ¿SON DIFERENTES LOS PAÍSES EN DESARROLLO? Mientras que en la sección precedente analizamos la primera parte del argumento de las áreas monetarias óptimas endógenas -que las uniones monetarias darán como resultado una mayor integración comercial-, en esta sección se aborda la segunda parte del argumento: la conjetura de que la integración del comercio dará como resultado una mayor correlación de los ciclos económicos. Los estudios empíricos basados en países industriales (Frankel y Rose, 1997, 1998; Patas, 1997; Clark y van Wincoop, 2001) proporcionan evidencia de que los países con vínculos comerciales más estrechos presentan ciclos económicos más correlacionados. Con base en esta observación, Frankel y Rose afirman que países que son ex ante malos candidatos para ingresar en una unión monetaria podrían satisfacer los criterios ex post. Como es evidente, el vínculo entre la intensidad del comercio y la correlación de los ciclos económicos juega un papel muy importante cuando se consideran los méritos de una unión monetaria entre países que o prior/ no parecen cumplir con los criterios de áreas monetarias óptimas, como es el caso de la mayoría de los países de América Latina. Pero cabe preguntarse: ¿son útiles las experiencias recogidas de los países industriales para orientar las decisiones de política de los países en desarrollo? Para responder a esta pregunta, conviene

pensar en los canales a través de los cuales la integración del comercio puede afectar la correlación de los ciclos. Uno de ellos es el canal de la demanda. Los shocks positivos del producto en un país pueden incrementar su demanda de bienes extranjeros. El impacto de este shock en el ciclo económico de los socios comerciales del país debería ser positivo, y su magnitud debería depender de la profundidad de los vínculos comerciales. Entonces, a través de este canal de la demanda, la integración comercial elevará la correlación de los ciclos. Por ejemplo, el ciclo de Estados Unidos puede tener un efecto mayor en el ciclo de México, que comercia principalmente con Estados Unidos, que en el ciclo de Chile. Otro canal importante es el relacionado con los shocks específicos a ciertas industrias. A través de este canal, la integración del comercio puede dar como resultado una menor correlación de ciclos. Si el comercio da lugar a la especialización en diferentes sectores industriales, como ocurre frecuentemente entre países en desarrollo, los shocks específicos a un sector industrial van a afectar de forma asimétrica a los socios comerciales. Pero este efecto va ser menor cuando el patrón de especialización ocurre al interior de cada sector industrial, como sucede a menudo en los países industriales, donde el comercio tiende a ser intraindustrial41. El efecto neto de la intensidad del comercio en la correlación de los ciclos dependerá de la importancia relativa de los canales de demanda y de los canales relacionados con los shocks específicos a las industrias, y del patrón de comercio y de especialización en los países en cuestión. Las diferencias en el patrón de comercio y de especialización en los distintos tipos de países sugieren que el impacto de la integración del comercio en la correlación de los ciclos en los países en desarrollo puede diferir considerablemente del que se registra en los países industriales. Aquí extendemos el trabajo de Frankel y Rose (1998) para analizar el impacto de la integración del comercio en la correlación de los ciclos económicos no solo en países industriales, sino también en países en desarrollo, así como en pares de países

Véase una discusión sobre el comercio intraindustrial en el recuadro 2.3 del Capítulo 2.

224 Ecuador: la d

225

"mixtos" (¡ndustr¡ales-en desarrollo). Nuestra expec-

industriales fue en promedio 0,25, en tanto que entre

tativa es que la intensidad del comercio deberá tener

los países en desarrollo fue de solo 0,042. Mientras

un efecto positivo en la correlación de los ciclos eco-

tanto, la correlación de ciclos entre pares de países

nómicos en los países industriales, en los cuales el

mixtos (industriales-en desarrollo) se ubica en un punto

comercio es principalmente intraindustrial, y un efec-

intermedio (0,075). Para el caso de los pares de paí-

to más pequeño (y ambiguo) en otros pares de paí-

ses de América Latina, la correlación de los ciclos eco-

ses42. En la medida en que los países en desarrollo

nómicos es en promedio 0,07.

tienden a tener mayor comercio intraindustrial cuan-

observaciones, podemos concluir que los ciclos norte-

do son miembros de un AIR, es posible que el impac-

norte están más sincronizados que los ciclos sur-sur, de

to de la intensidad del comercio en la correlación de

manera que los países industriales son a prior/ mejo-

A partir de estas

los ciclos pueda asemejarse al que tiene lugar en paí-

res candidatos para formar uniones monetarias con-

ses desarrollados.

forme a este criterio.

Evaluación empírica

vínculo entre la intensidad del comercio y la correla-

El gráfico 9.5 presenta una primera mirada al ción de ciclos para diferentes tipos de pares de países. Los ingredientes clave de nuestra evaluación empírica

Para la totalidad de la muestra encontramos una rela-

son las medidas de la intensidad del comercio bilate-

ción positiva y significativa entre estas dos variables (la

ral y las medidas de la correlación de los ciclos entre

correlación es 0,079), lo que sugiere que una mayor

pares de países. Como medida de la intensidad del

integración del comercio está asociada con una sin-

comercio, utilizamos la razón entre los flujos de comer-

cronización más alta de los ciclos. También encontra-

cio bilateral de cada par de países y el producto en

mos diferencias importantes en las correlaciones,

ambos países. Para medir el grado de correlación de

dependiendo de la naturaleza del par de países en

los ciclos económicos entre pares de países, seguimos

cuestión: si bien en los países industriales esta correla-

a Frankel y Rose (1997, 1998) y calculamos la corre-

ción es 0,27, en los pares de países en desarrollo y

lación entre los componentes cíclicos del producto

mixtos, la correlación es 0,049 y 0,038, respectiva-

para cada par de países43. Una correlación más ele-

mente. Para los países de América Latina, la correla-

vada implica un grado más alto de sincronización de

ción es 0,057. Si bien el vínculo entre la correlación de

los ciclos económicos.

ciclos y la intensidad del comercio parece ser positivo

Recogimos datos anuales sobre PIB y comer-

en todos los casos, estas sencillas correlaciones sugie-

cio bilateral correspondientes al período 1960-1999

ren que el vínculo es mucho más débil para los países

para 147 países (industriales y en desarrollo) y luego dividimos la muestra en cuatro decenios: 19601969, 1970-1979, 1980-1989 y 1990-1999. Para

en desarrollo, que es exactamente lo que esperábamos hallar.

cada decenio, calculamos la medida de sincronización de los ciclos económicos entre cada par de países, así como los promedios de nuestras intensidades anuales de comercio bilateral. En el gráfico 9.4 se presenta la correlación promedio de ciclos por decenio y por tipo de pares de países. Cabe destacar dos resultados. En primer lugar, hubo un incremento de sincronización de ciclos en todo el mundo. Si bien la correlación entre ciclos económicos fue 0,023 en los años sesenta, se acercó a 0,06 en los ochenta y los noventa. Y lo que es aún más importante, la correlación de ciclos varía considerablemente dependiendo de la naturaleza del par de países: en los años noventa la correlación entre países

El comercio entre pares de países mixtos, que tienen grandes diferencias en las proporciones de factores, podría ser más interindustrial aún que el comercio entre pares de países en desarro-

llo. 43

Para ello, primero es necesario descomponer el producto de cada país en un componente tendencial y en un componente cíclico. Esta descomposición puede hacerse utilizando distintas técnicas de eliminación de tendencias. Los resultados que presentamos a continuación se obtuvieron utilizando nuestro método preferido (el filtro pasabanda, desarrollado por Baxter y King, 1999), pero también podrían obtenerse empleando otros métodos, así como otras medidas de intensidad del comercio (véanse Calderón, Chong y Stein, 2002). 44 Los datos sobre comercio bilateral se obtuvieron de la publicación Direction of frac/e Statistics (2002) del Fondo Monetario Internacional (FMI). Los datos sobre el producto proceden de los Indicadores del desarrollo mundial del Banco Mundial.

Uniones monetarias

Ecuador: la

Gráfico 9.4

Sincronización de los ciclos económicos b. Por pares de países en la década de los 90

a. Por décadas

Fuente: Calderón, Chong y Stein (2002).

A efectos de examinar más cuidadosamente la relación entre la intensidad del comercio y la correlación de los ciclos, efectuamos un análisis de regresión en el cual controlamos las asimetrías en la estructura de producción de los países de cada par, dado que esperamos que los países con estructuras productivas similares tengan una correlación más alta de los ciclos45. En las regresiones tomamos en cuenta problemas potenciales de endogeneidad. Por ejemplo, la correlación de ciclos podría conducir a una unión monetaria, lo que a su vez podría provocar una mayor intensidad del comercio. O bien, ambas variables podrían explicarse por medio de una tercera, por ejemplo, el hecho de que los países en cuestión compartan una unión monetaria, lo que puede dar lugar a una mayor integración del comercio (debido a que son menores los costos de transacción), así como a una mayor correlación de los ciclos (debido a la coordinación de políticas)46. Los resultados principales se presentan en el gráfico 9.6, que ilustra el impacto de un incremento de una desviación estándar en la intensidad del comercio sobre la correlación de los ciclos para los diferentes grupos de pares de países47. El incremento correspondiente en la correlación de ciclos es 0,08 para los pares de países industriales; 0,017 para los pares de países en desarrollo y 0,01 para los pares mixtos.

Teniendo en cuenta la correlación promedio de ciclos para cada grupo de pares de países en los años noventa que se presentan en el gráfico 9.1, estos resultados indican que un incremento de una desviación estándar en la intensidad del comercio elevaría la correlación de los ciclos entre los países industriales de una media de 0,254 a 0,334. Mientras tanto, el impacto en los pares de países en desarrollo sería un incremento de la correlación de ciclos de una media de 0,042 a 0,05948. ¿Difieren los resultados en el caso de países que forman parte de un mismo AIR? La respuesta se proporciona en el gráfico 9.7. La correlación de ciclos es mayor entre los países que integran un AIR, como queda demostrado en la porción inferior de las barras. La diferencia es muy marcada tanto para los pares de

Utilizamos una medida de asimetrías de la producción sugeridas por Krugman (1991). Véanse detalles sobre la construcción del índice en el apéndice 9.2. 46

Abordamos este problema de la manera usual, utilizando una estimación de variables instrumentales. 47

Las regresiones se presentan en los cuadros del apéndice 9.2. En Calderón, Chong y Stein (2002) podrán encontrarse resultados más completos. 48 En los pares mixtos, el impacto es un incremento de 0,075 a 0,085.

226

Uniones monetarias

Correlación simple entre la sincronización de ciclos económicos y la intensidad del comercio bilateral, 196O-1999

Gráfico 9.6

Efectos de la intensidad del comercio sobre la sincronización de los ciclos económicos por tipos de países

Nota: La medida de comercio bilateral se normaliza con el PIB. Fuente: Calderón, Chong y Stein (2002). Nota: La medida de comercio bilateral se normaliza con el PIB. Fuente: Calderón, Chong y Stein (2002).

Gráfico 9.7

Efecto de la intensidad de comercio sobre los ciclos económicos por tipos de pares de países, con y sin AIR

países industriales como para los pares de países en desarrollo. Para estos últimos, la correlación de ciclos salta de 0,041 entre los países sin vínculos en un AIR a 0,145 entre países que comparten un AIR. Como era de esperar, el impacto de la intensidad del comercio en la sincronización de ciclos también es mayor para los países que forman parte de un AIR49. Para toda la muestra, el efecto del incremento de una desviación estándar en la intensidad del comercio bilateral eleva la correlación de ciclos de 0,052 a 0,079 para pares de países sin AIR, y de 0,259 a 0,367 para pares de países con AIR. Cuando descomponemos estas respuestas por tipos de pares de países, observamos que para los pares de países industriales, el impacto del incremento de una desviación estándar en la intensidad del comercio bilateral no depende de que formen o no parte de un AIR50. En cambio, para los pares de

Nota: El efecto del AIR de una desviación estándar en la intensidad del comercio bilateral no es estadísticamente diferente para los países industrializados con y sin AIR. Fuente: Calderón, Chong y Stein (2002).

Permitimos que la variable AIR modifique la intercepción y la pendiente en estas regresiones. 50

La diferencia es muy pequeña y no es estadísticamente significativa.

Gráfico 9.5

227

Ecuador: la dolari

países en desarrollo, un incremento de una desviación estándar en la intensidad del comercio eleva la correlación de ciclos de 0,145 a 0,209 para pares de países que forman parte de AIR, y de 0,041 a 0,067 para pares de países sin AIR. El impacto de la integración comercial en la sincronización de los ciclos económicos es positivo y significativo para todos los grupos de pares de países, pero nuestro resultado sugiere que el impacto es mucho más débil en el caso de los pares de países en desarrollo, aun para los que forman parte del mismo AIR. Pese a que el impacto de la integración del comercio en la sincronización de los ciclos económicos puede ser suficiente para justificar la formación de una unión monetaria entre países industriales que no parecían ser buenos candidatos ex ante, como regla general sería difícil pronunciarse a favor de esa acción en el caso de los países en desarrollo con base en la evidencia que hemos aportado. Por otra parte, es importante reconocer que una unión monetaria puede tener un impacto sobre la correlación de ciclos por canales distintos del de la integración comercial, tales como la eliminación de los reajustes cambiónos, que también pueden ser un factor determinante de las asimetrías de los ciclos.

CONCLUSIONES Y CUESTIONES DE POLÍTICA La mayoría de los AIR de América Latina y el Caribe no satisfacen los criterios de áreas monetarias óptimas. Aunque la formación de uniones monetarias incrementaría la integración del comercio y quizá la correlación de ciclos, no es claro que estos efectos sean suficientemente grandes como para justificar la formación de uniones monetarias. No obstante, si nos preguntamos si algunos de estos AIR deberían considerar la formación de uniones monetarias en el futuro, la respuesta dependerá del grado al cual los países miembros quieran comprometerse políticamente a una integración más profunda dentro de sus bloques respectivos. A menos que los países estén dispuestos a ampliar el alcance de los AIR mucho más allá de las uniones aduaneras o de las zonas de libre comercio, tiene poco sentido la integración monetaria. El AIR de América Latina en el cual la cuestión de la unión monetaria ha recibido más atención es el

Mercosur51. Quizás esta atención esté justificada, dado que el Mercosur ha estado sujeto por amplio margen a la mayor volatilidad cambiarla de cualquiera de los AIR de nuestra región (véase el gráfico 8.2 del Capítulo 8). Pero antes de llegar a la conclusión de que se necesita cierta coordinación de tipos de cambio, es importante preguntar si esta volatilidad es o no excesiva. La volatilidad del tipo de cambio bilateral puede ser simplemente una indicación de que los países en cuestión están sujetos a shocks asimétricos, y que el tipo de cambio simplemente está cumpliendo su papel como mecanismo de ajuste. En un artículo excelente sobre los méritos de una moneda única para el Mercosur, sin embargo, Eichengreen (1998) encuentra que la volatilidad cambiaría en el Mercosur es dos veces y media mayor que lo que se justificaría dadas las características de sus países miembros52. Esto deja a un AIR como el Mercosur con tres opciones. La primera es no hacer nada, y aprender a vivir con la volatilidad. Como se analiza en el Capítulo 7, sin embargo, los reajustes cambiarios pueden ser costosos y, a menos que se tomen medidas para reducir estos costos, pueden terminar por erosionar el respaldo para el AIR en los países que lo componen. La segunda acción es tratar de establecer algún mecanismo para limitar la volatilidad. La tercera es formar una unión monetaria. Hoy en día no queda claro que los países miembros tengan la voluntad política para emprender un proyecto de integración más ambicioso dentro del cual tendría más sentido una unión monetaria. Si con el tiempo se genera esa voluntad política, valdría la pena considerar seriamente esta opción. Mientras tanto, nos queda la segunda opción, que es limitar la volatilidad de los tipos de cambio, que en todo caso puede verse como un primer paso en el

Si bien existen algunos estudios anteriores sobre el tema, el debate en los círculos académicos y políticos sobre la adopción de una moneda única para el Mercosur se intensificó considerablemente después de que el presidente de Argentina Carlos Menem propusiera la idea en abril de 1997. Véase el tema de la unión monetaria en el Mercosur en Giambiagi (1999), Lavagna y Giambiagi (1998), Eichengreen (1997, 1998), Licandro Ferrando (2000), Fratianni y Hauskrecht (2002), y Carrera y Sturzenegger (2000). 52

Eichengreen (1998) controla por los efectos de la asimetría de los shocks al producto, las asimetrías en la composición del producto y del comercio, el grado de integración comercial y el tamaño del país.

228

229

largo camino hacia una unión monetaria53. Hay dife-

El hecho de que los países del MCCA parez-

rentes enfoques para limitar la volatilidad. Parece

can cumplir con algunos de los criterios de las áreas

haber un amplio acuerdo en que un sistema de ban-

monetarias óptimas, sin embargo, no significa que

das cambiarías como el Sistema Monetario Europeo

necesariamente deberían formar una unión monetaria.

no sería factible en un mundo de alta movilidad del

El abandono de la moneda de un país es una cuestión

capital (Eichengreen, 1998). Acciones tales como

políticamente delicada, y los países miembros pueden

compartir información, dar más transparencia y adop-

no tener la voluntad política para avanzar en esa

tar normas comunes para facilitar la comparación de

dirección. Como antes, la clave es en qué medida estos

los datos entre los países, en cambio, están plenamen-

países desean transformar sus AIR actuales empren-

te justificadas. Más allá de esto, autores como Lavag-

diendo un proyecto de integración más ambicioso. Si

na y Giambiagi (1998) sugieren la necesidad de

los países del MCCA desean formar una unión mone-

metas coordinadas al estilo Maastricht para la infla-

taria, tienen a su disposición varias opciones. La adop-

ción, el déficit fiscal, el déficit en cuenta corriente y el

ción

crédito al sector público. Otros autores, como Eichen-

maximizaría los beneficios de la credibilidad (inflación

del

dólar

cada

país

probablemente

green (1998), se muestran escépticos acerca de las

más baja, tasas de interés más bajas) y sería menos

metas y sugieren un enfoque más institucional que for-

exigente desde el punto de vista institucional. Además,

talezca a las instituciones de presupuesto y otorgue

eliminaría automáticamente los problemas vinculados

independencia a los bancos centrales54.

con los descalces de moneda, proporcionando tam-

Un AIR de América Latina que podría estar

bién un vehículo para que las empresas de esos países

más cerca de satisfacer las condiciones necesarias

se cubran contra los riesgos en las transacciones

para la unión monetaria es el MCCA, sobre todo si los

comerciales y financieras con el resto del mundo. Otro

países adoptan una paridad fija con el dólar estadou-

enfoque sería seguir el ejemplo de los países de la

nidense. Si bien el grado de integración comercial

OECS, que fijaron el valor de sus monedas al del dólar

entre los países del MCCA no es muy grande, una vez

estadounidense, o el de los países de la zona del fran-

que se incluye a Estados Unidos, el comercio intrarre-

co CFA en África, que fijaron su valor al del franco

gional de los cinco países del MCCA se vuelve aún mayor que el comercio entre los países de la UE. Cabe señalar que, además de ser futuros socios comerciales en el ALCA, los países del MCCA están negociando actualmente una zona de libre comercio con Estados Unidos. Las asimetrías de los ciclos entre los países miembros del MCCA, así como entre ellos y Estados Unidos, también son comparables a las que se encuentran en Europa55. Algunos de estos países (El Salvador y Guatemala, por ejemplo) tienen fuertes corrientes migratorias hacia Estados Unidos y reciben cuantiosas remesas de los emigrantes. Los flujos migratorios también son considerables entre Nicaragua y Costa Rica.

53 Aun quienes están a favor de una unión monetaria para el Mercosur reconocen que el proceso llevaría tiempo (véase, por ejemplo, Giambiagi, 1999). Una excepción se encuentra en Fratianni y Hauskrecnt (2002). Si bien estos autores reconocen que en condiciones ideales sería conveniente pasar por un largo proceso de transición en el cual los países den independencia a sus bancos centrales nacionales y fijen metas de inflación creíbles, recomiendan que Argentina adopte de inmediato el real brasileño como una manera de resolver la crisis actual. 54

Véase también Zahler (1999), quien incluye una discusión detallada délos pasos que deberán dar los países para formar una unión monetaria.

Además, los países del MCCA son parte de una

importante iniciativa para integrar su infraestructura

física (el Plan Puebla-Panamá, véase el Capítulo 6) y están comenzando a considerar la conveniencia de la integración financiera (véase el Capítulo 5). El Salvador ya ha adoptado el dólar como moneda (véase el recuadro 9.2) y el resto de los países del MCCA están de hecho altamente dolarizados, lo que reduce la efectividad de la política monetaria56.

Véanse Panizza, Stein y Talvi (2000).

En 1999 la participación de los depósitos en dólares en el sector bancario era 41 % en Costa Rica, 35% en Honduras y 71 % en Nicaragua, y los ciudadanos de estos países tenían una proporción significativa de sus depósitos en dólares en la banca off-shore. La banca off-shore también desempeñaba un papel importante en Guatemala, un país que hasta hace poco no permitía depósitos en dólares en el sistema financiero nacional (véanse Panizza, Stein y Talvi, 2002). Es interesante destacar que El Salvador, único país del grupo que ha adoptado el dólar, no tenía un alto grado de dolarización de facto. Baliño, Bennetty Borenstein (1999) clasifican a los países como altamente dolarizaaos cuando la proporción de depósitos en dólares supera el 30% del total.

Uniones monetarias

francés57. Una ventaja de esta opción es que la unión no pierde ingresos por concepto de señoreaje. También otorga flexibilidad para depreciar la moneda, como lo hicieron los países de la zona del franco CFA en 1994. No obstante, es poco probable que resuelva el problema del "pecado original", porque puede no reducir la magnitud de los pasivos en dólares en los balances de empresas, hogares, bancos y gobiernos. Por último, es importante destacar que existen varias condiciones necesarias para que una unión monetaria funcione razonablemente bien. En tanto diferentes autores enfatizan diferentes condiciones, nosotros seguimos a Eichengreen (1998), quien hace hincapié en la importancia de cuatro condiciones en particular. En primer lugar, los países que forman una unión monetaria deberán asegurar que su banco central común sea independiente y, por lo tanto, esté aislado de presiones políticas. Lo mismo debe ocurrir con los bancos centrales nacionales si siguen teniendo una función, como lo hacen en la UE, tras la creación del banco central conjunto. En el caso de Europa, la inde-

pendencia del banco central a nivel nacional fue condición previa para el ingreso a la UME. En segundo lugar, los países deben procurar incrementar la flexibilidad de salarios y precios. De otra manera, los shocks asimétricos pueden dar lugar a un alto nivel de desempleo, que a su vez podría generar presiones para abandonar la unión. Esta flexibilidad podría complementarse con medidas para incrementar la movilidad de la mano de obra, aunque esto puede ser más difícil desde el punto de vista político y Eichengreen no piensa que sea esencial, siempre y cuando exista suficiente flexibilidad salarial. Tercero, los países deberán fortalecer sus sectores financieros para reducir la probabilidad de corridas bancarias y evitar que se ejerzan presiones sobre el banco central común para rescatar a bancos en problemas. Cuarto, deberán establecerse barreras que hagan muy difícil abandonar la unión monetaria. Si los países pueden optar por salir fácilmente, la unión monetaria no será creíble y no se concretarán sus beneficios potenciales.

El Banco Central del Caribe Oriental (BCCO) es el banco central común de la OECS y funcionó como caja de conversión hasta octubre de 1983, cuando se estableció como banco central con la responsabilidad de administrar la política monetaria. No obstante, al BCCO se le exige mantener reservas en moneda extranjera equivalentes a no menos del 60% de sus pasivos. El tipo de cambio con respecto al dólar no se ha modificado desde 1975, cuando la OECS abandonó la paridad con la libra esterlina para fijarla con el dólar estadounidense (véanse Worrell, Marshall y Smith, 1998).

23O mas. Aun

Uniones monetarias

Variables independientes PIB (log)

PIB per cápita (log) AIR

Unión Europea

1 992 * UME 1993 «UME

1 994 * UME 1 995 * UME 1 996 * UME 1 997 * UME 1 998 * UME 1 999 * UME 2000 * UME 2001 *UME R2

Número de observaciones

Coeficientes de la UME: resultados de regresión de panel (198O-2OO1)

Variable dependiente Comercio bilateral (log) 0,568 (9,19)*** 0,086 (1,72)* 0,095 (4,42)*** 0,085 (3,64)*** 0,224 (4,38)*** 0,202 (3,91)*** 0,222 (4,14)*** 0,206 (3,52)*** 0,222 (3,69)*** 0,228 (3,26)*** 0,274 (3,87)*** 0,339 (5,62)*** 0,357 (5,62)*** 0,397 (6,22)*** 0,89 2002

Notas: La variable binaria para la UME no incluye a Grecia, país miembro desde el año 2001. Aunque en las regresiones se controla por todas las posibles interacciones entre UME y año, en el cuadro solo se reportan desde 1992 en adelante. Para un informe de resultados de regresión completo, ver Micco, Stein y Ordoñez (2002). También se incluyeron variables binarias para pares de países y año, aunque no se reportan. La Unión Europea se creó en 1999. Los números entre paréntesis son los t-estadísticos robustos. * Significativo al 10%. ** Significativo al 5%. *** Significativo al 1%. Fuente: Micco, Stein y Ordoñez (2002).

Apéndice 9.1 - Cuadro 2

Variables independientes UME (variable binaria) PIB (log)

PIB per cápita (log) AIR

Unión Europea R2

Número de observaciones

Modelo de diferencia en las diferencias: resultados de regresión con efectos fijos

Variable dependiente Comercio bilateral (log) 1980-2001

1992-2001

0,213 (8,51)*** 0,743 (11,72)*** -0,032 (0,61) 0,104 (4,48)*** 0,093 (3,72)***

0,111 (6,33)*** 4,729 (7,72)*** -4,486 (6,96)*** 0,044 (1,69)* 0,000 (0,02)

0,886 2002

0,599 910

Notas: Los números entre paréntesis son los valores absolutos de los t estadísticos robustos. Se incluyeron variables binarias para pares de países y año, pero no se reportan. * Significativo al 10%. ** Significativo al 5%. *** Significativo al 1%. Fuente: Micco, Stein y Ordoñez (2002).

Apéndice 9.1 - Cuadro 1

231

232 mas. Aunq

A fin de calcular la asociación empírica entre la intensidad del comercio bilateral y la correlación de ciclos, empleamos datos de 147 países ordenados en pares para el período 1960-1999, que dividimos en cuatro décadas. Para estimar el grado de correlación de los ciclos para cada par de países y cada década, descompusimos la serie de producto de cada país en ciclo y tendencia y luego calculamos la correlación simple del componente cíclico para cada par de países. Los resultados que se muestran en el texto corresponden a la descomposición utilizando el filtro pasabanda (pass-band)] Los datos de PIB fueron tomados de los Indicadores del desarrollo mundial ¿el Banco Mundial. Como medida de intensidad del comercio bilateral usamos los flujos de comercio bilateral entre pares de países normalizados por la suma del PIB de ambos. Si bien en las regresiones presentadas en los cuadros también se presenta una medida alternativa que normaliza los flujos de comercio bilateral por el comercio total de ambos países, los resultados presentados en el texto corresponden a la primera de estas medidas, que es nuestra preferida. Los datos utilizados para esta variable son anuales, provienen de la publicación Direction of Trade Statistícs (2000) del FMI y fueron calculados como el promedio simple correspondiente a cada decenio. El siguiente paso es calcular la relación entre estas dos variables. Lo hacemos empleando un modelo de variables instrumentales para resolver el problema de la endogeneidad. Aprovechamos particularmente la ecuación gravitacional del comercio internacional para escoger nuestro conjunto de instrumentos para la intensidad del comercio bilateral. El comercio bilateral entre los países / y / se instrumentó con las siguientes variables: distancia entre los países / y /', lejanía de los países / y /2, producto, población y superficie de ambos países, variables binarias para frontera común, variable binaria para AIR, número de islas en el par de países (/, /') y número de países sin litorales en el par de países (/', /'). Salvo por las variables binarias, los factores determinantes se expresan en logaritmos. Los resultados obtenidos para esta regresión son consistentes con los de la literatura sobre el tema.

En las estimaciones de panel, además tomamos en cuenta las asimetrías en la estructura de producción del par de países utilizando el índice sugerido por Krugman (1991), que es:

donde sn ( y sn . son las participaciones en el PIB del sector industrial n en los países ;' y /'. Cuanto más alto sea el valor de este índice, mayor será la diferencia de las participaciones de los sectores industriales en los países / y / y, por lo tanto, mayores serán las diferencias en la estructura productiva de ambos países. Calculamos dos versiones de este índice. En la primera usamos una clasificación simple de tres sectores (agricultura, industria y servicios) y en la segunda una clasificación de nueve sectores según el código del nivel de un dígito de la Clasificación Industrial Internacional Uniforme de todas las Actividades Económicas (CIIU). Los datos para estos índices provienen del Banco Mundial y de la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI). Los resultados presentados en el texto corresponden a las estimaciones utilizando el índice con nueve sectores, que es nuestra medida preferida; sin embargo, el índice para tres sectores tiene una mayor cobertura. En los cuadros 9.1 a 9.3 del apéndice 9.2 se presentan las regresiones sin esta variable de control (modelo 1), con el índice de tres sectores (modelo 2) y con el índice de nueve sectores (modelo 3). Los resultados con este último índice y la medida de intensidad de comercio normalizada por producto están resaltadas en los cuadros, ya que son las que fueron empleadas para construir los gráficos y la discusión presentados en el texto.

Para una consideración del filtro pasabanda (pass-band), véase Baxter y King (1999). Calderón, Chong y Stein (2002) discuten la conveniencia de esta metodología y muestran que los resultados son robustos a la utilización de otros métodos. 2

La variable lejanía del país / es definida como el promedio ponderado de las distancias de ese país con todos sus socios comerciales (excepto el país / correspondiente al par). La ponderación empleada es la participación del producto del socio en el producto mundial. En símbolos,

donde m son todos los socios comerciales del país ;', excepto /', ym es el PIB del país m, e yw, el PIB del mundo. Para más detalles, véanse Calderón et al. (2002), Wei (1996), Deardorff (1998) y Stein y Weinhold(1998).

APÉNDICE 9.2 ESTIMACIÓN DE REGRESIONES

Uniones monetarias

233

Variable dependiente Sincronización de los ciclos económicos Variables independientes

Modelo 1

Modelo 2

Modelo 3

1. Intensidad del comercio bilateral 1[como proporción del comercio total en el par de países) Industriales-industriales En desarrollo-en desarrollo Industriales-en desarrollo

Número de observaciones

55,202 (14,18)** 36,171 (6,40)** 17,641 (5,56)**

60,306 (11,35)** 31,803 (4,51)** 20,644 (5,98)**

0,02 16647

0,02 12652

66,885 (9,08)** 36,585 (4,11)** 22,992 (6,29)**

0,01 9760

II. Intensidad del comercio bilateral (como proporción del PIB del par de países) Industriales-industriales En desarrollo-en desarrollo Industriales-en desarrollo

Número de observaciones

29,154 (14,53)** 14,281 (4,71)** 9,59 (5,53)**

32,077 (11,55)** 11,153 (2,99)** 10,376 (5,71)**

0,02 15460

0,02 12378

35,152 (8,41)** 13,744 (2,86)** 11,72 (6,08)**

0,01 9533

Notas: La estimación es de panel de variables instrumentales. En todas las regresiones se usan variables binarias por década, pero no se reportan. El PIB cíclico se calcula usando el filtro pasabanda (pass-band). En el modelo 1 no se incluye el índice de similitud, en el modelo 2 se incluye el índice de similitud de tres sectores, y en el modelo 3 se usa el índice de nueve sectores. Para el Gráfico 9.6 se usa la intensidad de comercio bilateral como proporción del PIB en el par de países y el modelo 3 (índice de similitud por sector a nueve dígitos). La desviación estándar de la intensidad del comercio bilateral del par de países es: 0,002263 para industriales-industriales; 0,001225 para en desarrolloen desarrollo, y 0,000817 para industriales-en desarrollo. Los números entre paréntesis son t-estadlsticos. * Significativo al 10%. ** Significativo al 5%. *** Significativo al 1%. Fuente: Calderón, Chong y Stein (2002).

Apéndice 9.2 - Cuadro 1 Sincronización de los ciclos económicos e integración regional: Resultados de regresión de panel Países industriales vs. países en desarrollo Muestra de todos los pares de países, 196O-1999

mas. Aunque la formación de uniones monetarias

Apéndice 9.2 - Cuadre 2

Sincronización de los ciclos económicos e integración regional: Resultados de regresión de panel Efectos de los acuerdos de integración regional (AIR) Muestra de todos los pares de países, 196O-1999 Variable dependiente Sincronización de los ciclos económicos Todos los países

Variables independientes

Modelo 1

Modelo 2

Modelo 3

I. Intensidad del comercio bilateral (como proporción del comercio total en el par de países) No miembros del AIR Miembros del AIR R2

Número de observaciones

29,715 (5,25)** 14,066 (8,74)** 0,02

15460

30,011 (4,46)** 11,406 (6,36)** 0,01

28,055 (3,60)** 12,805 (6,48)** 0,01

12378

9533

25,472 (7,11)** 62,914 (4,12)**

27,995 (7,08)** 68,814 (4,19)**

II. Intensidad del comercio bilateral (como proporción del PIB del par de países) No miembros del AIR Miembros del AIR R2

Número de observaciones

28,527 (9,04)** 66,153 (5,16)** 0,02

16647

0,02

12652

0,01

9760

Nota: La estimación es de panel de variables instrumentales. En todas las regresiones se usan variables binarias por década, pero no se reportan. El PIB cíclico se calcula usando el filtro pasabanda (pass-bandj. En el modelo 1 no se incluye el índice de similitud, en el modelo 2 se incluye el índice de similitud de tres sectores, y en el modelo 3 se usa el índice de nueve sectores. Para el Gráfico 9.7 se usa la intensidad de comercio bilateral como proporción del PIB en el par de países y el modelo 3 (índice de similitud por sector a nueve dígitos). La desviación estándar de la intensidad del comercio bilateral del par de países es: 0,001566 para miembros del AIR y 0,000959 para no miembros del AIR. Los números entre paréntesis son t estadísticos. * Significativo al 10%. ** Significativo al 5%. *** Significativo al 1%. Fuente: Calderón, Chong y Stein (2002).

234

Uniones monetarias

Sincronización de los ciclos económicos e integración regional: Resultados de regresión de panel Efectos de los acuerdos de integración regional (AIR) por pares de países Muestra de todos los pares de países, I96O-1999 Variable dependiente Sincronización de los ciclos económicos Todos los países

Variables independientes

Modelo 1

Modelo 2

Modelo 3

I. Intensidad del comercio bilateral (como proporción del comercio total en el par de países) (Industriales-industriales) con No miembro del AIR (En desarrollo-en desarrollo) con No miembro del AIR (Industriales-en desarrollo) con No miembro del AIR (Industriales-industriales) con Miembro del AIR (En desarrollo-en desarrollo) con Miembro del AIR AIR

R2 Número de observaciones

35,525 (8,58)** 9,744 (5,19)** 14,573 (4,70)** 28,328 (5,15)** 10,333 (1,35) -0,009 (0,17)

0,02 15460

28,715 (4,19)*' 10,478 (5,37)*' 11,472 (3,04)*' 31,59 (4,86)*' 8,823 (1,03) 0,011 (0,18)

36,774 (3,20)** 12,021 (5,79)** 14,327 (2,93)** 37,655 (4,88)** 14,187 (1,58) -0,03 (0,47)

0,02 12378

0,01 9533

68,663 (3,78)** 22,4 (5,76)** 32,911 (4,60)** 65,586 (4,56)** 23,305 (1,40) -0,034 (0,46)

103,588 (3,07)*' 25,497 (6,14)*' 38,352 ¡4,22)*' 84,14. (5,44)*' 40,575 (2,35)* -0,116 (1,52)

II. Intensidad del comercio bilateral (como proporción del PIB del par de países) (Industriales-industriales ) con No miembro del AIR (En desarrollo-en desarrollo) con No miembro del AIR (Industriales- en desarrollo) con No miembro del AIR (Industriales-industriales) con Miembro del AIR (En desarrollo-en desarrollo) con Miembro del AIR AIR

R2 Número de observaciones

84,194 (8,39)** 18,816 (5,20)** 37,14 (6,44)** 62,158 (5,15)** 0,89 (1,97)* -0,064 (1,05)

0,02 16647

0,02 12652

0,01 9760

Nota: La estimación es de panel de variables instrumentales. En todas las regresiones se usan variables binarias por década, pero no se reportan. El PIB cíclico se calcula usando el filtro pasabanda ¡pass-band). En el modelo 1 no se incluye el índice de similitud, en el modelo 2 se incluye el índice de similitud de tres sectores, y en el modelo 3 se usa el índice de nueve sectores. Para el Gráfico 9.7 se usa la intensidad de comercio bilateral como proporción del PIB en el par de países y el modelo 3 (índice de similitud por sector a nueve dígitos). La desviación estándar de la intensidad del comercio bilateral del par de países es: 0,001349 para (industriales-industriales) con Miembro del AIR; 0,001571 para (en desarrollo-en desarrollo) con Miembro del AIR; 0,001062 para (industriales-industriales) con No miembro del AIR; y 0,001003 para (en desarrollo-en desarrollo) con No miembro del AIR. Los números entre paréntesis son t estadísticos. * Significativo al 10%. ** Significativo al 5%. * * * Significativo al 1%. Fuente: Calderón, Chong y Stein (2002).

Apéndice 9.2 - Cuadro 3

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238

Efectos de la integracion regio

• «JA! »i i j 111

Página en blanco a propósito

INTEGRACIÓN REGIONAL E INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA

Así como en las últimas dos décadas han proliferado y se han profundizado los acuerdos de integración

TENDENCIAS RECIENTES DE LA IED EN AMÉRICA LATINA Y EN EL MUNDO]

regional (AIR) en todo el mundo, ha habido también un surgimiento espectacular de los flujos de inversión

Si bien en los últimos 20 años la IED ha crecido rápi-

extranjera directa (IED). Mientras que el comercio

damente, el surgimiento de la actividad multinacional

mundial creció en el período en un factor de dos, los

alrededor del mundo registró su máximo auge en el

flujos de IED lo hicieron en un factor de 10. Estos flu-

segundo quinquenio de 1990, cuando los flujos de IED

jos de IED se han canalizado tanto a los países de-

aumentaron más de 30% por año. Los flujos de IED

sarrollados como a los países en desarrollo. Es más, en

hacia América Latina siguieron una tendencia similar

años recientes se han transformado por amplio mar-

hasta 1999, pero disminuyeron casi un 20% en 2000,

gen en la principal fuente de financiamiento externo

tras siete años de crecimiento sostenido (véase el grá-

para los mercados emergentes y, en particular, para

fico 10.1)2. El incremento espectacular de la IED en Amé-

América Latina y el Caribe. En este contexto, la incidencia de los AIR

rica Latina dio lugar a un aumento sustancial de su

como determinantes de la ubicación de la IED ha

importancia, medida por el stock de IED como propor-

pasado a ser una cuestión clave para las economías emergentes. Para América Latina, el interés respecto

ción del producto interno bruto (PIB) (gráfico 10.2). Mientras que el stock de IED representaba apenas

de los efectos de los AIR en la IED se relaciona con una

menos del 10% del PIB en 1990, hoy es del orden del

amplia gama de iniciativas, incluidos los acuerdos

23%. Esta cifra está muy lejos del 60% que representa

subregionales, los arreglos sur-sur y los acuerdos con

para el Sudeste Asiático, pero es bastante superior a la

la Unión Europea (UE). El acuerdo más ambicioso, por

cifra correspondiente a los países industriales, que es

supuesto, es el Área de Libre Comercio de las Améri-

del orden del 14%. América Latina no ha estado sola

cas (ALCA), que plantea una serie de cuestiones

en términos del aumento sustancial en la actividad mul-

importantes. ¿Qué efecto tendrá el ALCA en la IED de Estados Unidos y Canadá a los países latinoamericanos? ¿Cómo incidirá en la IED proveniente del resto del mundo?¿Cuáles son las implicaciones para un país

1 Para un análisis más detallado de las recientes tendencias de IED, véase CEPAL (2000) y UNCTAD (2001).

como México, cuyo acceso preferencia! a Estados Uni-

dos podría diluirse? ¿Cabe prever que haya ganadores y perdedores? ¿De qué depende que un país pierda o gane?

Todavía no está claro si esta caída denota un cambio de tendencia o si solo se vincula al tamaño de algunas inversiones específicas. Unos US$15.000 millones de los US$80.000 millones de flujos de IED a América Latina de 1999 corresponden a una única operación: la compra de la empresa petrolera argentina YPF por la española Repsol. Pero la disminución también podría explicarse por el hecho de que queda poco para privatizar.

Capítulo

CAPTULOM 10

Gráfico 1O.1

Flujos de IED, 198O-2OOO (En millones de dólares constantes de 1996)

Graffico 10.3 Indice de fivjes de IeD per region

Gráfico 10.2

Stocks de IED, 199O y 1999 (En porcentaje del PIB)

Grafico 10.4 Indice de flujora yIR seleccionudos

Fuente: BID con base en el FMI y el Banco Mundial.

tinacional: el gráfico 10.2 muestra que todas las regiones del mundo experimentaron el mismo fenómeno. Otra forma de comparar la evolución de la IED en América Latina con la de otras regiones es usar un índice de ingresos de IED elaborado por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), en el cual la proporción de la región como destino de los flujos mundiales de IED se divide por su proporción en el PIB mundial (gráfico 10.3). Un valor de 1 en este índice significa que el país

atrae IED en la proporción exacta de su PIB. El valor del índice para América Latina aumentó sustancialmente, pasando de 1,08 en la segunda mitad de los años ochenta a 1,62 a fines de los años noventa. En otras palabras, América Latina recibe ahora un 60% más de IED de lo que justificaría su participación en el PIB mundial. De hecho, la región está ahora cerca del punto máximo de acuerdo con este índice, siguiendo de cerca al Sudeste Asiático y al resto de Asia, donde predomina la experiencia de China.

242

Integración regional e inversión extranjera directa

Flujos de IED hacia los países de América Latina

Mercosur Argentina Brasil Paraguay Uruguay MCCA Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua CA Bolivia Colombia Ecuador Perú Venezuela Caricom Antigua y Barbuda Bahamas Barbados Belice Dominica Granada Guyana Jamaica Sta. Lucía San Kitts y Nevis San Vicente Surinam Trinidad y Tobago Chile México

1985-1990

0,73 1,18 0,59 0,40 0,45 1,55 2,27 0,58 2,03 1,47 0,00 1,08 0,71 2,70 1,31 0,17 0,28 0,71 15,12 -0,35 0,79 4,36 9,77 7,50 0,22 0,99 11,35 22,80 5,85 -13,55 0,97 3,76 1,68

Composición sectorial del stock de IED por región (En porcentaje del PIB)

(En porcentaje del PIB)

País/AIR

Gráfico 10.5

1995-2000

1,37 1,77 1,25 1,06 0,45 1,22 1,77 1,00 0,57 1,38 4,01 1,96 4,57 1,61 1,79 2,21 2,00 3,16 2,65 n.d. 0,37 1,69 6,05 5,09 1,66 2,38 4,21 7,28 10,43 n.a. 4,28 3,69 1,59

Fuente: UNCTAD (2001).

excepción del Mercado Común Centroamericano (MCCA), que registra una pequeña disminución. Cabe resaltar el caso de la Comunidad del Caribe (Caricom), donde el índice aumentó espectacularmente. La proporción de este grupo en los ingresos de IED es ahora tres veces superior a su participación en el PIB. La Comunidad Andina (CA) y el Mercado Común del Sur (Mercosur) son los otros dos grupos con grandes aumentos en el índice. México, y especialmente Chile,

n.d.: no disponible.

pese a registrar pequeñas disminuciones en el índice,

Fuente: BID con base en el FMI y el Banco Mundial.

siguen estando entre los países que reciben más IED en relación con el PIB. El gráfico 10.5 ilustra la evolución de la composición de la IED por sector. Para el mundo en su con-

En el gráfico 10.4 se presenta el mismo índice para el ingreso de IED correspondiente a una serie

junto, se ha registrado una reorientación de la IED de los recursos naturales a los servicios, que ahora repre-

de AIR y a algunos países de América Latina. En el

sentan la mitad del stock total de IED, en tanto la pro-

gráfico Chile aparece solo porque su estrategia de

porción en las manufacturas se ha mantenido casi

integración no ha seguido una modalidad subregio-

constante en cerca del 40%. Naturalmente, la IED en

nal. México, aparte del TLCAN, tiene una estrategia

los países desarrollados sigue un patrón similar, dado

de integración similar y, si se hubiera incluido dentro

que esas naciones representan una proporción muy

del TLCAN, su índice habría reflejado sobre todo la

grande del stock total.

evolución de la IED en Estados Unidos, por lejos el

En América Latina, sin embargo, el patrón ha

miembro más grande del grupo. En el cuadro 10.1 se

sido muy diferente. En primer lugar, la proporción de

presenta también la evolución del índice para cada uno de los países. Los resultados indican que el índice

IED en los recursos naturales pasó de 9,6% a 12%. Esto puede explicarse por la desregulación y privatización

aumentó para cada uno de los AIR considerados, con

en la minería, el petróleo y el gas, sumadas al descu-

Cuadro 10.1

243

CAPTUL

brimiento de nuevas reservas. En segundo lugar, la proporción de las manufacturas se redujo a la mitad. Una probable explicación para esto es el fin del período de sustitución de importaciones. Como veremos más adelante en este capítulo, una de las razones de la actividad multinacional es que permite que las empresas eludan o "salten" las barreras al comercio y atiendan, con producción nacional, un mercado demasiado costoso para atender por la vía del comercio. Al disminuir las barreras al comercio, esta motivación para que las empresas inicien actividades multinacionales se debilita. En tercer lugar, el aumento en la proporción de servicios en América Latina ha sido particularmente importante en comparación con otras regiones. Mientras que alrededor del mundo el aumento en los servicios se ha vinculado sobre todo al sector financiero (véase el Capítulo 5), en América Latina la privatización de las telecomunicaciones y otros servicios públicos ha jugado un papel muy sustancial3. Habiendo examinado la evolución y composición de la IED de América Latina, podemos volver ahora al principal tema del capítulo: el vínculo entre la integración regional y la IED. En su mayor parte, de aquí en adelante nos concentraremos en la IED del sector de productos transables. El impacto de la integración en la IED en bienes no transables, como la privatización de los servicios públicos, es menos claro, aunque vale la pena mencionar algunos vínculos posibles. En primer lugar, algunas formas de integración podrían traer consigo un mejoramiento de la calidad institucional (menos corrupción, afianzamiento del imperio de la ley, etc.), la que a su vez podría incidir en la participación extranjera en el proceso de privatización. En segundo lugar, el entorno cada vez más competitivo que conlleva la integración podría incrementar la presión del sector privado en favor de servicios competitivos y confiables, como en el caso de la electricidad. Esto, por su parte, podría fomentar la demanda de privatizaciones, que atraería IED. Por último, en la medida en que la integración de la infraestructura física se profundiza (véase el Capítulo ó), algunas actividades habitualmente consideradas no transables (como la electricidad) pueden tornarse transables.

VARIEDADES DE IED Una dificultad para evaluar el impacto de los AIR en la IED es que existen numerosos canales a través de los cuales los AIR podrían incidir en la colocación de la inversión. Además, los efectos pueden apuntar en direcciones opuestas a través de esos canales. Por ejemplo, una empresa puede invertir en el exterior para atender, a través de las ventas de una filial en el extranjero, un mercado protegido que de lo contrario sólo podría atender por la vía del comercio a un alto costo. La integración torna al mercado menos protegido y así debilita la motivación de la empresa para efectuar una IED. Por otra parte, la empresa puede invertir en el extranjero para explotar distintas ventajas comparativas de los países en las distintas etapas de producción de un bien. Después de ciertas etapas, el bien cruzará las fronteras e incurrirá en costos arancelarios; la integración reduce esos costos y fortalece así la motivación para que la empresa invierta en ambos países. Por tanto, dependiendo del motivo de la inversión extranjera, la flexibilización de las barreras comerciales implícita en el AIR podría tener consecuencias totalmente diferentes para la localización de la IED. Pero, aparte del motivo, hay otros elementos que considerar. Los efectos de los AIR en la IED bilateral también dependerán de que el país de origen sea o no miembro del AIR. El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), por ejemplo, ha afectado los flujos de IED de fuentes estadounidenses a México en forma diferente de cómo ha incidido en los flujos de IED de origen alemán a ese país. Lo mismo puede decirse en cuanto a si el país receptor es o no miembro del AIR. El TLCAN ha afectado los flujos de IED de Estados Unidos a México en forma diferente de cómo ha incidido en los flujos de Estados Unidos a países del Caribe. Por último, el impacto de los AIR dependerá también de otras características de los países receptores que los tornan más o menos atractivos que sus socios del AIR como localización potencial de la inversión extranjera. Desde el comienzo, es preciso advertir que los

La IED en agua, gas y electricidad representa más del 11% de la IED total de América Latina, pero sólo el 2,5% del total mundial.

244

245

determinantes de la IED pueden verse a través de len-

La explicación comúnmente se enmarca en

tes diferentes, muchas de las cuales se superponen.

términos de la importancia, en casos donde predomi-

Una de estas lentes, basada en los trabajos de Dun-

na la IED, de "activos de dominio privado", tales como

ning, clasifica la IED de la siguiente forma: en búsque-

marcas registradas o técnicas de producción innova-

da de activos (asset-seeking), es decir, orientada a la

dora6. Con frecuencia las empresas que poseen esos

adquisición de nuevos activos para tornar más compe-

activos de dominio privado preferirán mantener las

titiva a la empresa en su mercado actual; en búsqueda

transacciones al interior de la empresa, particularmen-

de mercados (market-seeking), orientada al ingreso de

te cuando no es fácil hacer valer judicialmente los con-

la empresa en mercados en crecimiento; en búsqueda

tratos de licencia, o cuando les preocupa la imitación

de recursos (resource-seeking), orientada a la obten-

o divulgación de la técnica innovadora7. Por lo tanto,

ción de insumes menos costosos, o en búsqueda de efi-

los efectos del AIR en la IED pueden depender de que

ciencia (effíciency-seeking),

es decir, orientada al

la integración facilite la utilización de los activos pri-

empleo de los mismos insumes pero en forma menos

vados al interior de la empresa, o de que, por el con-

costosa4. Las distintas categorías pueden verse afecta-

trario, facilite más las transacciones que involucran

das en forma diferente por la integración. Un AIR

estos activos entre empresas.

podría generar más IED en búsqueda de recursos, por

Aunque se reconoce la utilidad de estas visio-

ejemplo, facilitando el comercio transfronterizo de

nes superpuestas y complementarias de la IED, en el

insumes, pero podría reducir la IED en búsqueda de

presente capítulo se empleará otra diferente. Buena

mercados si, tras la integración, el mercado en cues-

parte de las publicaciones sobre el tema refieren a dos

tión ya no justifica la producción interna de ciertos

categorías amplias de IED: vertical y horizontal8. A los

bienes. Pero el efecto de los AIR en otras categorías

efectos del presente capítulo, las categorías vertical y

podría no ser tan nítido. Por ejemplo, la IED en busca

horizontal representan una forma preferida de clasifi-

de activos estratégicos puede ser afectada de diferen-

car la gran variedad de motivaciones de la IED. Mien-

te manera si el activo en cuestión se usa para explotar

tras que la integración incide de manera ambigua en

el mercado interno (por ejemplo, una red de distribu-

ciertos tipos de IED, como en el caso de la IED en bús-

ción) o el mercado mundial.

queda de activos, sus efectos sobre la IED vertical y

Otra manera de ver la IED pone de relieve

horizontal son mucho más claros.

que las categorías señaladas tienden a aplicarse a la actividad económica multinacional en general, y no solo a la inversión extranjera. La IED se define común-

IED VERTICAL Y HORIZONTAL

mente como la adquisición de un 10% o más de la propiedad de un activo por un único inversor ubicado en 5

En términos generales, la IED vertical corresponde a

un país diferente . Sin embargo, el comportamiento

las categorías de búsqueda de recursos, búsqueda de

caracterizado como en búsqueda de activos, de mer-

eficiencia y, en algunos casos, búsqueda de activos.

cados, de recursos o de eficiencia no tiene por qué

Los modelos de IED vertical habitualmente se caracte-

involucrar la adquisición de la propiedad de una empresa por otra. La empresa podría procurar recursos contratando con una empresa extranjera el suministro de los recursos; o podría procurar mercados otorgando bajo licencia el uso de su técnica de producción patentada a extranjeros. En ninguno de los casos las actividades serían registradas como IED, por-

Graham y Krugman (1995, p. 9} analizan el criterio del 10%. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) (1996, 2000) usa el mismo criterio.

que no involucran la adquisición de una participación

accionaria. Para entender los determinantes de la IED,

pues, es necesario considerar por qué se prefiere efectuar algunas transacciones dentro de la empresa, y entre empresas y a través del mercado.

Véase, por ejemplo, Dunning (1993).

Caves (1996, pp. 3-5).

Estas preocupaciones también pueden ayudar a determinar si la empresa extranjera entra como propietario mayoritario o en una ¡oint-venture con una empresa local. 8

El análisis de estas dos categorías se basa en Markusen y Maskus (2001).

•Integración regional e inversión extranjera directa

rizan por tener una empresa con un centro corporativo (que puede producir servicios gerenciales e investigación y desarrollo) y una planta de producción. Se asume que los dos son geográficamente separables9. Como los respectivos centros corporativo y de producción requieren una combinación diferente de factores de producción, las empresas localizan cada "etapa" de producción aprovechando las diferencias entre países en los precios de los factores. La planta de producción produce para los mercados en el país receptor y en el país de origen. Una implicancia del modelo es que no se observaría IED alguna entre países con dotaciones similares de factores: esos países tendrían precios de factores similares, eliminando la ventaja de separar la planta productiva del centro corporativo de la empresa10. La IED horizontal corresponde a las categorías de IED en búsqueda de mercados y, en algunas instancias, en búsqueda de activos. Los modelos de IED horizontal habitualmente incluyen empresas con múltiples plantas productivas que producen un bien homogéneo, y una de dichas plantas está ubicada en la sede de la empresa11. Cada planta productiva abastece el mercado interno del país donde está localizada. Una hipótesis clave del modelo horizontal es la presencia de costos fijos a nivel de empresa, derivados de la necesidad de un único centro corporativo por empresa. Los costos fijos a nivel de empresa implican economías de escala que dan a las empresas internacionales una ventaja frente a las empresas nacionales. El volumen de la IED horizontal depende de la interacción entre los costos fijos a nivel de empresa, los costos fijos a nivel de planta y los costos comerciales12. En ausencia de costos comerciales, no habría razón para la producción multinacional: las empresas concentrarían su producción en una única planta, incurriendo en costos fijos a nivel de planta sólo allí y atendiendo otros mercados a través del comercio. Al aumentar los costos comerciales, aumenta la producción multinacional. Un caso extremo resulta ilustrativo: con barreras prohibitivas al comercio, cada mercado debe ser atendido totalmente por producción local. La presencia de costos fijos a nivel de empresas implica que la manera menos costosa de atender los mercados locales es operar instalaciones locales como sucursales de una empresa multinacional. En este sentido, puede considerarse que la activi-

dad multinacional horizontal es una estrategia para "saltar" las barreras al comercio. Como era de esperar, las implicaciones empíricas del modelo horizontal difieren de las del modelo vertical. A diferencia de la IED vertical, la IED horizontal es más difícil de hallar entre países con proporciones de factores muy diferentes. Las proporciones factoriales disímiles implican precios disímiles de los factores que inducen a las empresas a producir solo en el lugar en donde el factor utilizado con intensidad es más barato. Además, la IED horizontal se ve desalentada por las diferencias en tamaño de los países. Si hay un país grande y un país pequeño como posibles ubicaciones de la planta, la empresa probablemente producirá solo en el país con gran mercado y atenderá al otro país a través del comercio, incurriendo en costos comerciales por un pequeño volumen de comercio, pero evitando el costo fijo de establecer una segunda planta. Las implicaciones de los modelos de IED horizontal y vertical parecen sugerir que es más probable que los flujos de inversión directa norte-sur -entre países cuyos tamaños y proporciones de los factores difieren sustancialmente- sean verticales, en tanto que es más probable que los flujos de inversión norte-norte y sur-sur sean horizontales. Pero la cuestión no está tan claramente definida. En primer lugar, los países del norte tienden a tener barreras comerciales mucho menores, por lo menos en el sector manufacturero. Como se indicó, las barreras al comercio -tanto las naturales como las relacionadas con la política comercial- son un ingrediente clave de la IED horizontal. La ausencia general de grandes barreras comerciales entre los países desarrollados reduce la probabilidad de que la IED norte-norte sea horizontal. Si los aran-

Helpman (1984) y Helpman y Krugman (1985) son modelos tempranos de IED vertical. 10 Por esta razón, Brainard (1993) caracteriza a la IED vertical como el enfoque de proporciones factoriales de la IED. 1] Para modelos de variedades horizontales, véanse Markusen (1984) y Markusen y Venables (1998). 12 Los costos comerciales incluyen tanto las barreras al comercio como otros costos de transacción, tales como los de transporte. Debido a esta interacción entre economías de escala y costos comerciales, Brainard (1993) ha denominado a este tipo de modelo el enfoque de "concentración-proximidad".

246 CAPTULOM 10

Integración regional e inversión extranjera directa

da, la naturaleza de los flujos de IED entre un par de

En segundo lugar, la IED horizontal puede

países podría inferirse de algunas características del país de origen y del país receptor: si la economía del

surgir entre países del norte y países del sur, aun cuan-

receptor es abierta o cerrada, si existe o no proximi-

do sus dotaciones de factores sean muy diferentes,

dad geográfica entre el país de origen y el receptor,

siempre que las barreras al comercio sean suficiente-

o si son grandes o pequeños, ricos o pobres, o simi-

mente importantes. La industria automovilística de los

lares o diferentes en cuanto a la abundancia relativa

países latinoamericanos durante el período de sustitu-

de factores. La mayoría de los estudios de los efectos

ción de importaciones (e inclusive hoy, dentro del

de los AIR en la IED se centran en las dos últimas

ámbito protegido del Mercosur) es un ejemplo de IED

variables -los niveles de desarrollo de los países y la

horizontal.

similitud de sus dotaciones de recursos. Existen razo-

Por último, puede ocurrir que buena parte de

nes teóricas para creer que esas variables son impor-

la IED no quede comprendida en ninguna de las cate-

tantes, es fácil recabar datos al respecto y esas

gorías mencionadas. La IED puede representar la

variables están correlacionadas, de modo que se

adquisición o instalación de plantas en el extranjero

reducen en esencia a una única variable. Por eso, lo

por parte de las empresas, como en el modelo hori-

más frecuente es que se examine la relación entre la

zontal, pero las plantas pueden producir distintas

integración regional y la IED separando los datos en:

variedades de un producto final que se consume en el

casos de integración norte-norte (entre países alta-

mercado local pero también es exportado14. Este tipo

mente desarrollados, con una abundante dotación de

de IED (la llamaremos IED "de productos diferencia-

recursos de capital y conocimientos), casos de inte-

dos") podría surgir cuando existen sustanciales costos

gración sur-sur (entre países menos desarrollados con

fijos a nivel de empresa (de lo contrario, no existiría

abundante dotación de mano de obra) y casos de

ventaja alguna para las empresas multinacionales res-

integración norte-sur (entre países con distintos nive-

pecto de empresas separadas en localizaciones sepa-

les de desarrollo y distintas dotaciones de recursos).

radas), cuando hay además costos fijos importantes a

En cada uno de estos casos, los estudios habitualmen-

nivel de planta (de lo contrario, la multinacional

te destacan la diferencia entre el impacto de la IED

podría instalar una planta separada para cada varie-

entre socios de un AIR y el impacto en el ingreso de

dad, en cada localización, y no exportar), y particu-

IED del exterior. Una manera de aprender acerca de los dife-

larmente cuando existen activos estratégicos de dominio privado, tales como marcas o conocimiento

rentes casos es estudiarlos por separado. Entre los estu-

técnico. Esas condiciones podrían ir acompañadas de una diferencia de preferencias entre los países15. Una

dios recientes de acuerdos norte-norte, Dunning (2000)

diferencia clave entre la IED horizontal y la IED de productos diferenciados es que, en este último caso, la producción de cada planta no apunta sólo al mercado interno, sino también a la exportación. En contraste con la IED horizontal, la inversión directa para producir bienes diferenciados no sustituye al comercio.

¿POR QUÉ SON IMPORTANTES LOS ACUERDOS DE INTEGRACIÓN REGIONAL PARA LA IED? La mayor parte de los datos existentes sobre IED no clasifican las inversiones de acuerdo con su carácter vertical u horizontal16. No es fácil definir los motivos de la inversión en forma precisa. Pero, en cierta medi-

La importancia de "saltar" los aranceles como motivación de la IED ha sido tema de debate en la literatura sobre el tema. Caves (1996, p. 55) escribe que la evidencia histórica confirma decididamente el efecto de los aranceles como atracción para que la multinacional produzca detrás de la barrera. Sin embargo, Markusen (1997, p. 2) argumenta que los hechos estilizados sugieren que la inversión directa no está motivada primordialmente por el interés en eludir las barreras al comercio. 14 Helpman (1985) ha modelado a las multinacionales que producen variedades de un producto final en distintas localizaciones y denomina horizontal a este tipo de IED, un rótulo criticado por Markusen y Maskus (2001). 15 Honda, por ejemplo, produce sus m/n/Vans en América del Norte, un mercado en el cual este tipo de vehículos es muy popular, y no en Japón. Daimler-Chrysler produce mm/Vons en Estados Unidos y automóviles Mercedes Benz, en Alemania, y exporta en ambas direcciones. 16 Tampoco la clasifican como IED en búsqueda de activos, de recursos o de eficiencia

celes son pequeños, tiene poco sentido tratar de eluirlos 13 did

247

concluye que desde el lanzamiento del Programa de Mercado Interno en Europa en 1985, se estimuló la IED ¡ntra-CE y de afuera de la CE, y en particular esta última; que la IED ha crecido más en actividades con un uso intensivo del conocimiento; y que el crecimiento de la IED ha sido complementario del crecimiento del comercio. En cuanto a los acuerdos sur-sur, Chudnovsky y López (2001) concluyen que la IED en el Mercosur ha provenido fundamentalmente de fuentes extrarregionales, ha involucrado primordialmente fusiones y adquisiciones, ha desplazado la inversión interna y se ha orientado al abastecimiento del mercado interno (véase el recuadro 10.1). En relación con los acuerdos nortesur, Waldkirch (2001) concluye que el TLCAN ha incrementado sustancialmente la IED en México, sobre todo la proveniente de los socios intrarregionales Canadá y Estados Unidos (véase el recuadro 10.2), e infiere que el impulso que el acuerdo dio a la integración vertical es la explicación probable de esta evolución. Blomstróm y Kokko (1997) adoptan un enfoque similar, aunque agrupan tres estudios de casos para elaborar un análisis más completo. El Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá y Estados Unidos (CUFIA) -su ejemplo de AIR norte-norte- redujo la importancia relativa de la IED ¡ntrarregional en ambos países, pero incrementó la IED extrarregional a Canadá. No obstante, en ningún caso tuvo un efecto extraordinario, lo cual se atribuye a la falta de cambios importantes en la política económica como resultado del acuerdo17. El AIR sur-sur, el Mercosur, fue testigo de una sustancial expansión de IED extrarregional, aunque estos autores encuentran que la estabilidad macroeconómica es un determinante más importante de la inversión que el AIR. El AIR norte-sur, el TLCAN, ha evidenciado un incremento extraordinario de flujos de IED, particularmente de la IED extrarregional a México, debido a una combinación de las reformas económicas más amplias emprendidas contemporáneamente por este país, así como a su proximidad con el mercado estadounidense y a su abundancia de mano de obra18. En última instancia, son pocas las conclusiones definitivas en relación con la IED y los AIR que los autores están dispuestos a extraer de sus estudios de casos. Tal vez la más concluyente sea que lo más importante es el "cambio de entorno" global, sea o no producto del AIR. La metodología de los estudios de casos tiene

la ventaja de que se puede tener en cuenta el detalle institucional de los países estudiados cuando se trata de llegar a una conclusión acerca del impacto de la integración en la IED. Sin embargo, al mismo tiempo demuestra la dificultad de extraer conclusiones sobre la importancia de los AIR para la IED cuando otras variables complican los casos particulares. En el Mercosur, por ejemplo, es difícil distinguir el efecto del AIR del de la estabilización macroeconómica, que se logró aproximadamente al mismo tiempo. En México es difícil distinguir el efecto del TLCAN del de otros cambios en las políticas respecto de la IED que se generaron contemporáneamente. Además, las circunstancias particulares de cada uno de los casos estudiados hace difícil extrapolar las conclusiones a otros posibles AIR, especialmente cuando estos no comparten las mismas circunstancias. El auge de la IED en México tras el TLCAN podría no haber ocurrido si el país no tuviera una frontera con Estados Unidos. ¿En qué medida la evolución de la IED en estos países se debió a las circunstancias particulares de cada uno de ellos, y en qué medida se debió a su AIR? Los estudios de casos, por mejor informados que estén, no pueden aportar respuestas definitivas19. Otra manera de proceder, que ofrece un buen complemento a los estudios de casos, es tratar de controlar algunas de esas circunstancias utilizando una gran muestra de países que o bien son fuente de IED o bien son receptores de ella, muchos de los cuales además han formado AIR. Existen suficientes AIR y datos de IED bilateral para tratar de separar cuantitativamente los efectos del AIR de los de otras circunstancias. A continuación, ofrecemos los resultados de nuestro propio estudio sobre el impacto de los AIR en la IED. A nuestro entender, esta es la primera evaluación

17 Los aranceles entre Estados Unidos y Canadá ya eran bajos antes del acuerdo. 18 El estudio de Blomstróm y Kokko recalca el aumento de los flujos de IED extrarregionales a México, en tanto el de Waldkirch pone el acento en los flujos intrarregionales a ese país, debido a variaciones en los datos en el período transcurrido entre un estudio y otro (1997 y 2001). De acuerdo con datos de la OCDE sobre IED bilateral que usamos más adelante en este capítulo, la IED hacia México aumentó tanto de fuentes del TLCAN como de fuentes extrarregionales. 19

El problema es que son muchas las variables importantes y muy pocas las observaciones a partir de las cuales inferir.

248 CAPTU

Integración regional e inversión extranjera directa

La IED en el Mercosur en la década de los noventa1

El Mercosur en su conjunto recibió más de US$200.000 millones en flujos de IED entre 1990 y 2000, de los cuales 98% se canalizaron hacia Argentina y Brasil. La IED provenía sobre todo de fuentes extrarregionales, especialmente en los países más grandes, donde la IED intrarregional representaba apenas el 1 % del total. En contraste, la IED intrarregional representaba entre el 20% y el 25% de los flujos de IED a Uruguay y el 40% a Paraguay. ¿Cuál ha sido el papel del Mercosur en la atracción de flujos de IED extrarregionales? A primera vista, parecería que el Mercosur realmente incidió en tal sentido. Mientras que los socios del acuerdo recibían 1,4% de los flujos de IED mundiales en 1984-1989, esta cifra pasó a 2,1 %, 3,7% y 6% en 1990-1993, 1994-1996 y 19971999, respectivamente. Sin embargo, es difícil separar el papel del Mercosur del de otros cambios simultáneos, como la adopción de programas de reforma estructural y un clima macroeconómico más favorable que en la década de los ochenta. Un examen del perfil sectorial de los flujos de IED y de los objetivos y estrategias de las empresas multinacionales que invirtieron en la región en la década de los noventa puede echar luz sobre la cuestión. El sector servicios fue el destino principal de la IED, representando el 80% de los flujos de IED hacia Brasil y cerca de la mitad del total en los otros tres países. El Mercosur tal vez haya incidido poco en la atracción de esta IED en búsqueda de mercados, que se concentró en los servicios públicos (vinculados a la privatización en Argentina y Brasil), la banca y el comercio minorista y mayorista. En su mayor parte, estas inversiones llevaron al establecimiento de filiales independientes que reproducen en menor escala la mayoría de las funciones de las casas matrices respectivas, sin integrarse estrechamente con el resto de las unidades de las empresas. La IED encaminada a la exportación intensiva en mano de obra ha sido mínima en los países del Mercosur, especialmente en Brasil y Argentina. Por el contrario, las inversiones en sectores intensivos en recursos naturales, orientadas a la exportación, aunque marginales en Brasil, constituyeron la principal forma de IED vertical en la región, representando el 35% de los flujos hacia Argentina (en minería y petróleo), y entre el 20% y el 25% de las ventas de multinacionales en Paraguay y Uruguay2. Con la posible excepción de la IED en agricultura en Paraguay, el Mercosur tal vez haya tenido poco impacto en la localización de estas multinacionales en búsqueda de recursos, dado que sus exportaciones están fundamentalmente orientadas a países externos al AIR. El sector de las manufacturas ha atraído sobre todo inversiones horizontales en búsqueda de mercados. En Argentina y Brasil, como norma general, estas inversiones se han orientado hacia el mercado interno y no hacia el mercado ampliado. Aunque una proporción sustancial de las exportaciones de las multinacionales manufactureras se ha canalizado hacia el Mercosur -el 60% en el caso de Argentina y el 30% en el caso de Brasil-, estas exportaciones representan una porción muy pequeña de las ven-

tas de estas empresas3. En contraste, las exportaciones de Uruguay y Paraguay al Mercosur representan una proporción mucho mayor de las ventas de las multinacionales manufactureras. De modo que la exportación intrarregional es más importante en las estrategias de las multinacionales en el caso de los países miembros más pequeños. Esto parece sugerir que como ventaja de localización para la IED, la integración del Mercosur ha sido más importante en Paraguay y Uruguay que en Argentina y Brasil. Sin embargo, especialmente en Uruguay, también hay evidencia de que algunas empresas se han retirado del país para abastecer el mercado desde Argentina o Brasil, posibilidad favorecida por el desmantelamiento de las barreras al comercio entre los países miembros del Mercosur. También hay alguna evidencia de desviación de la inversión de Argentina a Brasil, especialmente después de la devaluación del real de 1999, en un contexto en que los gobiernos nacional y subnacionales de Brasil ofrecían incentivos sustanciales, en particular para el sector automotor. El impacto del Mercosur tal vez haya sido más relevante en sectores en los que las empresas multinacionales utilizaron estrategias de búsqueda de eficiencia. Este es especialmente el caso del sector automotor, en que las multinacionales europeas y estadounidenses, en base a sus propias estrategias mundiales y regionales, y estimuladas por políticas específicas del Mercosur, tendieron a especializar sus filiales, creando una división del trabajo horizontal regional en que las filiales argentinas producen vehículos de poco volumen de producción, en tanto Brasil se especializa en modelos de gran volumen. ¿Cuál ha sido el impacto del Mercosur en la IED intrarregional? Si bien Argentina y Brasil han adquirido importancia como países de origen (prácticamente triplicaron sus flujos anuales de IED hacia el exterior entre el primero y segundo quinquenio de 1990), el grueso de estos flujos se canalizó hacia países receptores extrarregionales4. Las estimaciones disponibles para 1990-1996 indican que el Mercosur representó sólo el 17% y el 10% de la IED que salió de Argentina y Brasil, respectivamente (Chudnovsky, Kosacoff y López, 1999). Sin embargo, estas cifras corresponden a un período en que el Mercosur no estaba en plena vigencia y hay indicios de que la proporción intrarregional aumentó considerablemente hacia fines de esa década. 1

Escrito por Daniel Chudnovsky y Andrés López.

En el caso de Argentina, la cifra no incluye la IED en agricultura, que ha sido sustancial, pero sobre la que no hay datos disponibles. 3

Inclusive en sectores en los que la exportación de las multinacionales es relativamente elevada (más elevada que la media del país receptor), las exportaciones de las multinacionales manufactureras de Argentina y Brasil al Mercosur son solo el 10% y el 4% de las ventas totales, respectivamente (Chudnovsky y López, 2001). 4

Las salidas de IED de Argentina saltaron de una media anual de US$500 millones a US$1.900 millones entre 1989-1994 y 1995-2000, mientras que en Brasil las cifras correspondientes fueron de US$600 millones y US$1.700 millones.

Recuadro 1O.1

249

250 CAPTU

¿Determinó el TLCAN un aumento de la IED en México?1

Desde la formación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) en 1994, México ha registrado un aumento extraordinario en los flujos de IED. De un promedio anual de US$4.600 millones en 19891993, la IED aumentó a US$9.900 millones en 1996, US$14.200 millones en 2000 y US$24.700 millones en 2001 (Dussel Peters, 2002). Solo China y Brasil sobrepasan a México como destinos de la IED entre los mercados emergentes (UNCTAD, 2000). No está claro si el grueso de la IED posterior al TLCAN proviene de los socios del acuerdo, Estados Unidos y Canadá, o del resto del mundo. Distintas bases de datos sugieren historias diferentes. De acuerdo con Dussel Peters, por ejemplo, Estados Unidos y Canadá parecen ser los principales motores del incremento de estos flujos, habiendo aumentado su participación del 50% en 1994 a 79% en 2000 (sin incluir el sector de las maquiladoras). Sin embargo, una comparación de datos sobre los ingresos de flujos totales de IED del Banco de México y datos sobre los egresos de IED de Estados Unidos a México del U.S. Burean of Economíc Analysís sugieren que la proporción de flujos de IED que llega a México proveniente de Estados Unidos se mantuvo bastante estable durante el período. El grueso de la IED de México se ha canalizado hacia el sector manufacturero -particularmente las industrias automotriz, electrónica y de equipamiento eléctrico- que ha captado más del 60% del total en 1994-2000. Sin embargo, ha aumentado la importancia de la IED en los servicios financieros con la adquisición extranjera de bancos y empresas de seguros mexicanos. En 2000-2001, la IED en servicios financieros llegó a los US$18.000 millones, lo cual representa el 48,2% del total de flujos de IED hacia México2. ¿Explica el TLCAN el creciente interés de los inversores extranjeros en México? Existen, por lo menos, cuatro razones para creerlo: (1) el acceso preferencial de México al mercado norteamericano puede haber atraído tanto IED extrarregional como intrarregional para explotar la ventaja comparativa del país en los procesos intensivos en mano de obra; (2) las normas de origen del TLCAN pueden haber inducido a los proveedores de insumas a trasladarse a México desde fuera de la región del tratado; (3) las disposiciones del TLCAN sobre inversiones y el mecanismo de solución de controversias probablemente mejoraron la credibilidad de México como localización favorable para las inversiones, y (4) el TLCAN, en general, ha impulsado las perspectivas económicas de México al afianzar y ampliar las reformas económicas unilaterales que el país lanzó en los años ochenta. Sin embargo, la incidencia del TLCAN en el auge de la IED de México es difícil de separar de otras explicaciones posibles, como la nueva ley liberal de 1993 sobre inversión extranjera que abrió prácticamente todos los sectores económicos al capital extranjero. Además, el crecimiento de la IED en México es parte de

una tendencia global a canalizar más IED hacia los mercados emergentes. En efecto, si bien la IED a México aumentó significativamente en los años noventa, la proporción del país en el total de los flujos de IED a los países en desarrollo, e inclusive a toda América Latina y el Caribe, en realidad disminuyó, al igual que su participación en los flujos de IED de Estados Unidos, que se redujo de 3,8% en 1990-1993 a 2,9% en 1994-2000. En el caso de las manufacturas, por otro lado, la participación de México en los flujos de IED originados en Estados Unidos se incrementó (Dussel Peters, 2002). Pese a estos factores, el TLCAN debe considerarse clave en la consolidación de las reformas económicas de México,así como en garantizar la continuidad de los flujos de IED, inclusive después de la crisis del peso de 1995. En efecto, se calcula que si no se hubiera formado el TLCAN, los flujos de IED de Canadá y Estados Unidos a México habrían sido un 42% menores entre 1994 y fines de 1999 (Waldkirch, 2001). También se puede discernir el impacto del TLCAN a partir de los cambios cualitativos en el comportamiento de las empresas. El tratado hizo de América del Norte una única unidad espacial, dando lugar a la reubicación e integración de los sectores industriales de los tres países en redes de producción regional, en particular en el sector automotor (Edén, 2002). ¿Qué ocurre con la IED extrarregional? El impacto del TLCAN en la inversión extrarregional es un tema que ha generado debate en la literatura especializada. Si bien algunos argumentan que el TLCAN sirvió sobre todo para impulsar la IED intrarregional (Waldkirch, 2001), otros sostienen que el acuerdo fue fundamental al inducir a inversores extrarregionales a trasladarse a México para gozar del acceso preferencial al mercado norteamericano (Blomstróm y Kokko, 1997). Inclusive hay quienes especulan con que los inversores extrarregionales podrían haber reorientado parte de su IED de Estados Unidos y Canadá a México tras el inicio del TLCAN (Banco Mundial, 2000). En resumen, pese a que el TLCAN coincidió con otros factores que dan cuenta del crecimiento de la IED en México, puede considerársele importante en la configuración de las estrategias regionales de las empresas, así como en el fomento de un clima de inversión en México, con lo cual contribuyó al sostenimiento de los flujos de IED. Además, los efectos de algunas variables que están íntimamente relacionadas con el tratado -como las normas de origen específicas para sectores- tal vez sean demasiado sutiles para ser captadas en un análisis de los flujos de IED agregados, y para medirlos con precisión será necesario realizar un examen más detallado, con datos a nivel del sector o a nivel de la firma. 1 2

Escrito por Kati Suominen.

Excepto otra indicación, estas cifras se han extraído de Dussel Peters (2002).

Recuadro 10.2

•Inteqración regional e inversión extranjera directa

251

empírica sistemática de los efectos de la integración

incluye disposiciones sobre inversión encaminadas a

regional en la IED basada en una muestra grande de

liberalizar los flujos de capital, homogeneizar las nor-

países.

mas legales y establecer instituciones para atender las controversias transfronterizas, cabe esperar que, por miembros20.

Antes de examinar los datos, resultará útil abordar

incorporación de un país a un AIR puede hacerlo más

brevemente los distintos canales a través de los cuales

atractivo para la IED de origen extrarregional merced

los AIR pueden incidir en la IED. A efectos de organi-

al efecto de ampliación del mercado, particularmente

zar el estudio de acuerdo con los datos de los estudios

si la IED es horizontal. Cuando Brasil entró al Merco-

de casos que se centran en los distintos efectos de la

sur, por ejemplo, puede haber sido percibido como un

Efectos en la IED desde afuera del acuerdo. La

IED interna y externa, consideramos los efectos espe-

receptor más atractivo de la IED de origen externo al

rados cuando el país de origen y el país receptor son

acuerdo. Ciertos inversores extranjeros pueden haber

parte de un determinado AIR, y luego los comparamos

considerado más conveniente eludir el arancel externo

con lo que ocurriría en caso de que sólo uno fuera

común e instalar plantas en Brasil para abastecer a

parte del acuerdo.

toda la región del Mercosur, cuando antes abastecían a cada uno de los países individualmente mediante la

Canales ¿e influencia

exportación.

Por otro lado, el mercado ampliado

podría estimular también la IED vertical: el AIR reduce Efectos en la IED desde adentro del acuerdo. Si el país

los costos en los que incurren las multinacionales de

de origen y el receptor se incorporan al mismo AIR, los

origen extrarregional para ubicar las distintas etapas

datos podrían evidenciar un efecto de "salto" de las

de producción en distintos países del AIR. De hecho,

barreras arancelarias o un efecto de integración verti-

este efecto también puede estar presente en el caso de

cal internacional, según el tipo de IED predominante. Si

la IED originada en países del mismo AIR. De manera

la IED es horizontal y su motivación es la elusión aran-

que, cualquiera sea el motivo de la inversión, el efecto

celaria, la reducción de barreras al comercio implícita

de la ampliación del mercado creado por el ingreso de

en el AIR probablemente dé lugar a una reducción de

un país receptor en un AIR daría lugar a más IED para

la IED, ya que el comercio y la inversión extranjera son

el AIR en su conjunto21'22.

distintas vías para atender al mercado interno. Si la IED

Sin embargo, dentro del AIR puede haber

es vertical y su motivación es la integración de etapas

ganadores y perdedores. Pese al incremento de la IED

productivas, el efecto del AIR debería incrementar la

para la región en su conjunto, podría producirse un

IED, pues los costos de transacción de la integración

efecto redistríbutivo de la IED dentro de la región.

vertical a través de las fronteras internacionales se reducen. El efecto neto dependerá, entre otras cosas, de la importancia de las barreras comerciales al inicio del acuerdo. Independientemente de sus efectos en la IED total, el AIR puede tener el efecto de modificar la composición de la IED de horizontal a vertical. Como se ha sugerido anteriormente, la IED entre países desarrollados se vincula en parte a la producción de variedades diferenciadas, de modo que no se corresponde exactamente con los modelos horizontal ni vertical. En la medida en que este tercer tipo de IED depende de la posibilidad de comerciar productos diferenciados, el AIR facilitaría la actividad multinacional de este tipo. Cualquiera sea el motivo de la IED, si el AIR

Véase Slemdrod (1990), quien lleva a cabo un estudio empírico de los efectos de las disposiciones sobre inversión en la IED para Estados Unidos. 21

Este efecto puede ser particularmente importante en el caso de los países en desarrollo que forman AIR norte-sur. Estos países podrían tornarse particularmente atractivos para fuentes externas, pues combinan algunas ventajas de la localización "sureña" (por ejemplo, bajos salarios) con el acceso a un mercado desarrollado. Un ejemplo es la producción de algunos automóviles Volkswagen en México. 22 En el caso de las zonas de libre comercio, las normas de origen ofrecen una razón adicional para que el AIR estimule la IED extrarregional, pues las empresas de la región podrían pasar de proveedores extrarregionales a proveedores intrarregionales de insumos intermedios a fin de cumplir con las normas de origen, lo cual genera incentivos para que los proveedores extranjeros establezcan su producción dentro de la región (véase el Capítulo 3).

esta vía, se incrementen los flujos de IED entre sus

EVALUACIÓN EMPÍRICA

CAPTU

Antes de lanzarse el AIR, por ejemplo, una multinacional podría tener IED horizontal en cada uno de los países de la región. Cuando se eliminan las barreras comerciales dentro de la región, la empresa podría optar por concentrar la producción en una única planta en un solo país y abastecer al resto de los países por

México tienen el propósito de explotar algunas ventajas de localización de México, cuando el acceso preferencia! de México a Estados Unidos se diluye por el ALCA, parte de la IED podría reubicarse en miembros del acuerdo ampliado que tienen ventajas similares26.

la vía del comercio. El tamaño de cada economía nacional podría ser una variable importante en la determinación de quién gana y quién pierde por el efecto redistributivo. En el ejemplo anterior, elegimos deliberadamente a Brasil. Los costos fijos a nivel de planta podrían inducir a la empresa a ubicar su planta en un mercado más grande, o quizás en el mercado localizado más centralmente, a fin de minimizar los costos de suministro a toda la región. Entretanto, los que más pierden podrían ser los países de medianas dimensiones: los países grandes tienen más probabilidades de ser ganadores de IED y los países pequeños tienen más probabilidades de ser abastecidos mediante el comercio más que por medio de IED, con o sin el AIR23. Más allá del tamaño del mercado y de su ubicación geográfica, los países que ofrecen un conjunto de circunstancias globales más atractivas para los inversores extranjeros por la calidad de sus instituciones, la calidad de su fuerza de trabajo, el desarrollo de su infraestructura o su tratamiento fiscal de las multinacionales, tienen más probabilidades de ser ganadores en este juego redistributivo. Efectos de los AIR por parte de un país de origen. Cuando un país de origen de IED ingresa en un AIR, los datos podrían evidenciar un efecto de desviación o dilución de IED. Si el ingreso en un AIR torna a cada miembro más atractivo como receptor de IED -como ocurre en el modelo vertical-, entonces el AIR haría que los que no son miembros parecieran relativamente menos atractivos. Esto puede resultar en un efecto al que llamamos de desviación de IED, por analogía con el concepto clásico de desviación del comercio de Viner (1950): el ingreso de un país origen de IED en un AIR puede reducir el flujo de IED hacia los no miembros24'25. Los miembros de un AIR pueden experimentar un efecto similar cuando se amplía el acuerdo. Pensemos, por ejemplo, en los posibles efectos del ALCA en los flujos de IED de Estados Unidos a México. En la medida en que las inversiones estadounidenses en

Evidencia empírico Para examinar el impacto de los AIR en la IED, usamos datos sobre el stock de IED bilateral de las Estadísticas internacionales sobre inversión directa de la OCDE. Los datos cubren la IED de 20 países de origen -todos ellos de la OCDE- a 60 países receptores entre 1982 y 1998. Una deficiencia de estos datos es que no cubren la IED entre países en desarrollo. Sin embargo, es la fuente más completa disponible de IED bilateral, lo que constituye un ingrediente clave para estudiar los efectos de la integración en la inversión extranjera. Al igual que en varios capítulos de este volumen, el enfoque empírico se basa en el modelo gravitacional (véase el recuadro 3.1 del Capítulo 3) que se ha usado ampliamente en las publicaciones sobre los determinantes del comercio bilateral y, más recientemente, para estudiar los determinantes de la IED27. En su formulación más sencilla, el modelo presupone que los flujos de comercio bilateral (en nuestro caso, los

23 Por ejemplo, la industria automotriz de Uruguay estaba muy poco desarrollada inclusive en los años de la industrialización por sustitución de importaciones. 24 Como en la desviación del comercio de Viner, la formación de un AIR podría desviar la IED de la localización más eficiente a un socio. Por ejemplo, después del TLCAN, una empresa estadounidense podría instalar en México la producción de un insumo intermedio que, de lo contrario, podría haber instalado en Costa Rica, de no mediar el acceso preferencial del que goza México. En México este efecto de "desviación de IED" se combinará con los otros efectos de pertenecer al mismo AIR del país de origen. Lo que denominamos desviación de IED en este trabajo es la pérdida que sufren Costa Rica y otros países a raíz de la creación del TLCAN. 25 Otro ejemplo de desviación de la inversión se observa en la DE. Véase Baldwin, Forslid y Haaland (1999). 26 La dilución es, de alguna manera, diferente de la desviación. Volviendo al ejemplo del TLCAN y la IED en México y Costa Rica, la dilución es más el resultado del establecimiento de reglas de juego iguales para todos, al menos para cierto grupo de países. En este caso, con el ALCA, Costa Rica y México estarán ahora jugando con las mismas reglas, y la IED se canalizará al lugar más eficiente dentro de la región. 27

Véanse Eaton y Tamura (1994), Frankel y Wei (1997), Wei (1997, 2000), Blonigen y Davis (2000), Stein y Daude (2001), y Levy Yeyati, Panizza y Stein (2001).

252

253

stocks de IED bilateral) se relacionan positivamente con

ción regional es mismo AIR, una variable binaria que

el producto de los PIB de las dos economías y negati-

indica si el país de origen y el país receptor pertenecen

vamente con la distancia entre ellos.

al mismo AIR30. Esta variable capta una combinación

Al estudiar los efectos de los AIR en la IED, un

de canales: salto de barreras arancelarias, integración

enfoque posible sería trabajar con regresiones de

vertical internacional y el posible efecto de las disposi-

corte transversal, explotando de esa manera la varia-

ciones sobre inversión en la IED. Una segunda variable

ción entre pares de países para ver si los AIR inciden

de integración que utilizamos es la del tamaño del mer-

en la IED. En este caso, la pregunta sería si los países

cado ampliado del receptor31. Por ejemplo, en el caso

que comparten un AIR con el país de origen reciben

de Brasil en los años previos al Mercosur, la variable

más IED que los países que no lo comparten. El enfo-

del tamaño del mercado ampliado toma el valor del

que tiene una serie de problemas. Primero, es posible

PIB de Brasil en esos años; en los años posteriores al

que la IED se vea afectada por otras características de

Mercosur, toma el valor de los cuatro países del Mer-

los países que no son fáciles de controlar. Segundo, los

cosur combinados. Siguiendo el análisis anterior y la

países podrían formar AIR porque ya tienen un gran

evidencia empírica existente, prevemos que un incre-

stock bilateral de IED, en cuyo caso habría problemas

mento en el tamaño del mercado ampliado tendrá

de endogeneidad. En otras palabras, los acuerdos de

efectos positivos en la IED para el AIR en su conjunto.

comercio no estarían causando la IED, sino al contra-

Por último, una tercera variable de integración es el

rio. Finalmente, aunque la evidencia basada en datos

tamaño del mercado ampliado del país de origen, que

de corte transversal puede aportar información útil, no

capta los efectos de desviación/dilución

responde directamente a la cuestión de política que

Esperamos que el coeficiente tenga signo negativo,

de la IED.

uno quisiera plantearse: ¿cuál es el impacto de los

sugiriendo que la IED al país receptor disminuye cuan-

cambios en los AIR en los países que los integran?

do las empresas del país de origen tienen otros socios

Nuestra evaluación empírica enfrenta estos

de un AIR en donde ubicar sus inversiones.

problemas utilizando datos que combinan las dimen-

El cuadro 1 del apéndice presenta los resulta-

siones transversales y de series de tiempo (o sea, datos

dos de nuestras regresiones32. Los resultados principa-

en panel), y concentrándose en los efectos de los cam-

les se ilustran en el gráfico 10.6, que corresponde a la

bios de los AIR en la IED bilateral de cada par de países28. El hecho de que estemos siguiendo cada par de países en el tiempo nos ayuda a controlar por todas las características de los pares de países que no varían en el tiempo, como la distancia, el hecho de que los dos países compartan una frontera o un idioma, la similitud de sus proporciones factoriales, etc. También ayuda a controlar por los efectos de otras variables que pueden ser relevantes para la localización de la IED pero que son de difícil observación. Además, los datos nos permiten concentrarnos en la cuestión de política más relevante, es decir, en los efectos sobre la IED de los cambios en la situación de los países en los AIR, dejando de lado la dimensión transversal29. También incluimos el PIB nominal del país de origen y del receptor para controlar por el efecto del tamaño de las economías, y los efectos fijos por año para controlar por el aumento espectacular de la IED con el transcurso del tiempo. Por último, incluimos una serie de variables vinculadas a los efectos de la integración regional. La primera de nuestras variables de integra-

Lo hacemos incluyendo en las regresiones efectos fijos por par de países, es decir, variables binarias que corresponden a cada par de paises. 29

La inclusión de efectos fijos por par de países resuelve en parte posibles problemas de endogeneidad, que podrían surgir si los países seleccionan sus socios en el AIR sobre la base de la actividad multinacional entre ellos. 30

La variable toma valor de uno si los países son socios en áreas de libre comercio, uniones aduaneras o en mercados únicos. Sin embargo, no incluimos como mismo AIR los pares de países que tienen acuerdos preferenciales en los que se reducen las barreras al comercio entre los miembros, pero no se eliminan. La fuente de esta variable es Frankel, Stein y Wei (1997). 31

Se define como el logaritmo del PIB conjunto de todos los países a los que el receptor tiene acceso libre de derechos en virtud de la integración común de un acuerdo de libre comercio (incluimos también el PIB del propio país receptor). 32

La variable dependiente es el logaritmo de (1 + IED). La especificación logarítmica es la que habitualmente se utiliza en los estudios basados en el modelo gravitacional. La razón de agregar 1 a la IED es evitar dejar al margen todas las observaciones en las que el stock bilateral de IED es igual a cero, ya que estas observaciones aportan información útil. Para una discusión de los aspectos metodológicos relacionados con el tratamiento de las observaciones con IED igual a cero, véanse Levy Yeyati, Stein y Daude (2002).

Intearación reaional e inversión extraniera directa

CAPTU

Gráfico 1O.6

Impacto de la integración regional sobre la IED (En porcentaje)

Nota: Todos los efectos son significativos al 1 %. Fuente: Levy Yeyati, Stein y Daude (2002).

primera columna del cuadro 1 del apéndice. La primera barra del gráfico ilustra los efectos de la variable mismo AIR. El impacto es muy grande: la formación de un acuerdo con el país de origen incrementa el stock de IED de ese país en 11 ó%33. El efecto positivo revela que la posible pérdida de IED debida al argumento del salto de las barreras arancelarias queda más que compensada por otros efectos que actúan en la dirección opuesta. La segunda barra capta el impacto del efecto del tamaño del mercado ampliado del receptor. Duplicando el tamaño del mercado ampliado se incrementa la IED de todo origen en cerca del 6%. De esta manera, al ampliar su mercado interno por la vía de un acuerdo de libre comercio, el receptor incrementa su atractivo como localización de IED. Si bien este efecto parece pequeño, es importante tener en cuenta que a veces el incremento en el tamaño del mercado ampliado es muy grande: por ejemplo, cuando México ingresó en el TLCAN, la ampliación de su mercado lo multiplicó por un factor de 18. Por último, la duplicación del mercado ampliado del país de origen da lugar a una disminución esperada en el stock de IED originaria de ese país cercana al 27%. Las columnas segunda y tercera del cuadro 1 del apéndice ¡lustran que estos resultados no varían mucho cuando se tienen en cuenta en el análisis otras variables que podrían

explicar la localización de la IED, como el stock de privatización hasta la fecha (para controlar el hecho de que la mayor parte de la IED vinculada a la privatización se realiza en productos no transables) o la tasa de inflación (para controlar el efecto de las condiciones macroeconómicas). Un ejercicio interesante que da idea de la magnitud de estos efectos es comparar el impacto que la creación del ALCA tendría para la IED de Estados Unidos en México y Argentina, de acuerdo con los resultados anteriormente presentados.34. Como no tiene un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos, Argentina se beneficiaría del efecto directo de compartir un acuerdo con el país de origen, incrementando el stock de IED originada en Estados Unidos en 116%. Además, la economía argentina se tornaría más atractiva para la IED debido a la extensión de su mercado del Mercosur al ALCA35. El aumento del 900% de su mercado daría lugar a un aumento del 53% en el stock de IED originada en Estados Unidos36. Por otro lado, la ampliación del mercado del país de origen compensaría parcialmente estos incrementos. El ALCA representaría un aumento cercano al 16% en el mercado ampliado de Estados Unidos, con una disminución consiguiente de 4,3% de la IED originada en ese país debido al efecto de dilución37. En suma, el efecto global de la creación del ALCA sería un sustancial incremento de casi el 165% en la posición de inversión directa de Estados Unidos en Argentina. El resultado para México sería muy distinto. Como México y Estados Unidos ya son socios del TLCAN, el ALCA no tendría efecto directo en la IED originada en Estados Unidos. Sin embargo, habría un efecto indirecto debido al aumento en el tamaño del mercado ampliado de México. Esta ampliación del mercado mexicano al pasar de los acuerdos vigentes al

33 El coeficiente correspondiente a esta variable en el cuadro 1 del apéndice es 0,7682. Como la IED está en logaritmos, es necesario transformar este coeficiente, calculando exp(0,7682) -1 = 1,155. 34

El ejercicio es solamente ilustrativo, y no pretende medir los efectos específicos del ALCA en Argentina y México con gran precisión. 35 Dada nuestra metodología, los resultados serían similares para cualquiera de los países del Mercosur, puesto que las variables de mercado ampliado se comportan de la misma manera para todos ellos. 36

0,058* 921 =53,418.

-0,267 *16,0ó = -4,3.

254

255

ALCA sería de solo 13%, lo que correspondería a un

De modo que la cuestión no es solo si la per-

aumento de la IED originada en Estados Unidos de solo

tenencia a un mismo AIR incide en la IED bilateral

0,75%38. Teniendo en cuenta el efecto de la ampliación

entre el país de origen y el país receptor. Queremos

del mercado del país de origen (-4,3%), llegamos a una

saber si el impacto del mismo acuerdo cambia con el

disminución global del stock de IED estadounidense en

grado de apertura del país receptor y con la similitud

México de 3,5%. Si bien esta pequeña pérdida podría

en la dotación de factores entre el país de origen y el

compensarse parcialmente a través de aumentos en la

receptor. Los resultados se presentan en las columnas

IED proveniente de otras fuentes (que también aumenta-

cuarta y quinta del cuadro 1 del apéndice39. La mane-

ría en 0,75%), el hecho de que Estados Unidos sea por

ra más sencilla de presentar estos resultados aquí es

lejos el principal inversor en México significa que este

mediante el gráfico 10.7a, que muestra que el impac-

país podría perder IED con la creación del ALCA.

to de pertenecer a un mismo AIR aumenta con el grado

Las cifras de este simple ejercicio ilustran las

de apertura40. En el gráfico 10.7b, podemos ver que

posibles asimetrías del impacto del ALCA en diferentes

el impacto de pertenecer a un mismo AIR disminuye a

países, pero deben tomarse con gran precaución. Las

medida que la dotación de factores (usamos la dife-

estimaciones que usamos representan el impacto

rencia absoluta de capital por trabajador) se torna

medio de nuestras variables de integración regional

más disímil41. En este último caso, nuestros resultados

para la muestra en su conjunto. Sin embargo, los efec-

sugieren que un país receptor muy diferente del país

tos pueden diferir de acuerdo con las características de

de origen con el que se integra podría en los hechos

los países en cuestión. Por ejemplo, la IED en países

experimentar una disminución de la IED de esa fuente.

que están muy protegidos podría ser sobre todo hori-

Sin embargo, es preciso tomar con cautela estos resul-

zontal, un tipo de IED que sustituye al comercio, en

tados sobre los efectos de la pertenencia a un mismo

cuyo caso el impacto de la variable mismo AIR podría

AIR, porque se derivan de países que tienen vínculos

ser mayor en las economías más abiertas. Análoga-

de AIR con los países de origen de la IED. En nuestra

mente, el impacto de la ampliación del mercado del

muestra, pues, estos resultados han sido extraídos

país receptor podría depender del tamaño inicial del

solo de la experiencia de países desarrollados y de

mercado o del atractivo relativo de las economías que

México.

conforman el mercado ampliado. A continuación, rea-

Al igual que ocurre con la variable de perte-

lizaremos algunos ejercicios adicionales para exami-

nencia a un mismo AIR, el efecto de los AIR por la vía

nar en forma preliminar las posibles asimetrías del

de la ampliación del tamaño del mercado puede

efecto de la integración regional en la IED.

depender también de las características de los países.

Dos factores que pueden incidir en los efectos de la pertenencia a un AIR sobre la IED son la apertu-

La ampliación del mercado traerá más IED para el AIR en su conjunto, pero los efectos podrían distribuirse en

ra del país receptor y la similitud de las proporciones factoriales entre el receptor y el país de origen. Estas variables pueden ser importantes, porque ayudan a determinar si el stock de IED bilateral es fundamentalmente vertical u horizontal. Ceter/s par/bus, las economías cerradas tendrían una mayor proporción de IED horizontal, la que, según la teoría, disminuiría con la integración regional. Las economías con dotaciones de factores similares no tendrían IED vertical. Esto sugeriría que la IED entre países similares no se beneficiaría tanto con la integración. Sin embargo, si, como se sugirió anteriormente, una gran parte de la IED entre países desarrollados es del tipo de productos diferenciados, los efectos de la similitud en la dotación de factores podrían ser ambiguos.

La ampliación del mercado para México es menor que para Estados Unidos, puesto que aquel tiene una serie de otros socios de acuerdos de libre comercio en la región. 39

Estos aspectos se examinan agregando a nuestra regresión básica un término de interacción que multiplica la variable mismo AIR por la apertura o por la similitud de la dotación de los factores. Ello nos permite examinar el impacto de la pertenencia a un mismo AIR para diferentes valores de esas variables. 40

Usamos la apertura media del país receptor durante el período de la muestra (véanse detalles en el apéndice). El efecto de la apertura es menor si en lugar de que la apertura ¡nteractúe con la variable mismo AIR , usamos una variable binaria de la apertura, que clasifica como abiertos a aquellos países en los cuales el comercio en función del PIB está por encima de la media de la muestra. 41

Las diferencias en tierras per cápita, o en el nivel de calificación de la mano de obra, producen resultados cualitativamente similares, aunque los resultados son más débiles cuando se usa la tierra per cápita.

Integración regional e inversión extranjera directa

256

CAPTULOM 10

Gráfico 10.7a Grado de apertura e impacto de pertenecer al mismo AIR sobre el stock de IED (En porcentaje)

preliminares (que no se reportan en el apéndice) sugieren que la mayor parte de los beneficios de la ampliación del mercado se concentran en el país más grande del AIR o en el que parece ofrecer un conjunsugiere que la ampliación del mercado tiene un efecto positivo más decisivo sobre la IED en un ámbito favorable a esta42.

POLÍTICA DE IED EN LOS PAÍSES INTEGRADOS La evidencia examinada en este capítulo sugiere que los AIR pueden tener importantes efectos en la IED, tanto para los miembros como para los no miembros, aunque esos incrementos de la IED difícilmente se disNota: La extensión de la línea corresponde al rango de la muestra cuanto al grado de apertura de los países que la integran. Fuente: Levy Yeyati, Stein y Daude (2002).

tribuyan en forma pareja. Los resultados indican que los beneficios podrían ser más pequeños para los países menos desarrollados, cerrados al comercio inter-

Gráfico 10.7b Diferencia en proporciones factoriales e impacto de pertenecer al mismo AIR sobre el stock de IED

nacional y, en general, poco atractivos para los inversores extranjeros. La discusión a lo largo del presente capítulo

(En porcentaje)

ha dado por supuesto que los aumentos de la IED están asociados con mejoras en el bienestar. Los países "ganadores" de los AIR se presentan como aquellos cuyos flujos de IED aumentan y los perdedores, como aquellos cuyos flujos podrían disminuir. Sin embargo, la cuestión de si la IED genera efectos positivos para el bienestar de los países receptores ha sido materia de intenso debate. Mientras que la mayoría de los autores cree que la IED tiende a ser beneficiosa, hay algunos que consideran que la inversión extranjera es, en el mejor de los casos, un beneficio dudoso, que acarrea ciertos perjuicios que podrían Nota: La extensión de la línea corresponde al rango de la muestra en cuanto a la diferencia en capital por trabajador de los países que la integran. Fuente: Levy Yeyati, Stein y Daude (2002).

contrarrestar sus ventajas. Nuestra presunción de que la IED es deseable se basa en la ¡dea de que puede generar externalidades (spillovers) positivas en el resto de la economía a

forma desigual. Una empresa que se había instalado en cada uno de los países del AIR podría optar por concentrar la producción en un solo país una vez eliminadas las barreras al comercio, y atender a todo el mercado ampliado desde ese lugar. La elección de esa ubicación puede depender del tamaño del país (en particular si los costos asociados al comercio no se eliminan en forma completa) y, en términos más generales, del atractivo global del país receptor. Resultados

Para examinar esta última cuestión, construimos un índice de atracción para los países receptores analizando la medida en que reciben IED, luego de controlar por el efecto de su tamaño, la formación de los AIR y sus características geográficas. Una vez consideradas estas características, el que un país reciba poca o mucha IED puede depender de factores tales como la calidad de las instituciones, la calificación de su fuerza de trabajo, la calidad de su infraestructura, el tratamiento fiscal de las multinacionales y sus proporciones factoriales -en otras palabras, depende de su atractivo global como destino de la inversión extranjera.

to de elementos más atractivos. Esta última conclusión

257

través de una serie de canales. Si la empresa extran-

ses receptores a raíz de la IED. Algunos se han cen-

jera es tecnológicamente más avanzada que la mayo-

trado en aspectos de seguridad nacional, cuando la

ría de las empresas nacionales, la interacción de sus

IED se orienta a sectores relacionados con la defensa,

técnicos, ingenieros y gerentes con empresas naciona-

particularmente si involucra tecnología que el gobier-

les puede tener un efecto difusor de conocimientos.

no preferiría mantener en secreto45. Otros han obser-

También pueden generarse extenalidades positivas si

vado que si la propiedad del capital de un país está en

la empresa extranjera capacita a trabajadores que

su mayor parte en manos extranjeras, políticas que

posteriormente serán contratados por empresas nacio-

incrementan la producción nacional pero, al mismo

nales. Otra fuente de externalidades positivas estudia-

tiempo, redistribuyen ingresos del trabajo hacia el

da por Rodríguez-Clare (1996) es la posibilidad de

capital beneficiarán sobre todo a los extranjeros, en

que se desarrollen nuevos insumas, estimulada por la

tanto que la mayoría de los nacionales perderán46.

demanda que crea la empresa extranjera, y a los que

Pero ambas circunstancias son relativamente poco

después tendrán acceso los productores nacionales.

comunes. Las pocas instancias en que la seguridad

Aitken, Hanson y Harrison (1997) señalan que las mul-

nacional es un problema pueden abordarse sencilla-

tinacionales que exportan sus mercancías a mercados

mente limitando la IED en esos casos particulares, y

extranjeros pueden inducir a las empresas nacionales

una política sesgada en favor del capital a expensas

a seguir su ejemplo, actuando así como catalizadores

de los trabajadores, sumada a una abrumadora con-

de la exportación por parte de las empresas naciona-

centración de la propiedad extranjera, es improbable

les. Borensztein, De Gregorio y Lee (1998) encuentran

en una democracia en la que la mayoría de los votan-

evidencia de que la IED tiene un efecto positivo en el

tes son trabajadores y ninguno es extranjero.

crecimiento, siempre que el capital humano del país

Un problema diferente puede relacionarse

receptor sea suficientemente elevado. De manera que

con el hecho de que, en comparación con las empre-

para beneficiarse de la tecnología avanzada introdu-

sas nacionales, las filiales de las multinacionales tien-

cida por las empresas extranjeras, el país receptor

den a importar una proporción mayor de sus insumes,

debe tener la capacidad para absorberla43.

contribuyendo con ello a generar déficit de balanza de

Sin embargo, la IED puede también generar

pagos47. Sin embargo, inclusive esta situación parece-

externalidades negativas. Las empresas nacionales

ría poco común. Así como las filiales extranjeras tien-

pueden ser desplazadas por la empresa extranjera, o

den a importar una porción mayor de sus insumas,

pueden enfrentar un aumento en el costo de los facto-

también exportan una porción mayor de su produc-

res de producción a raíz de la inversión extranjera. Si

ción y, como se señaló anteriormente, pueden inducir

bien inicialmente la mayor parte de los estudios empíricos sobre la materia respaldaban la presencia de externalidades positivas, algunos trabajos recientes basados en datos a nivel de empresas, muestran cierta evidencia de externalidades negativas. Aitken y Harrison (1999), por ejemplo, encuentran que el crecimiento de la productividad total de los factores en Venezuela era inferior para las empresas nacionales en los sectores en que la penetración de la IED era mayor. Pero estos autores se concentran en los spillovers al interior de cada industria. Kugler (2000) y el Capítulo 11 de este volumen encuentran evidencia de importantes externalidades positivas intersectoriales en los casos de Colombia y México44. Más allá de la posibilidad de que existan externalidades negativas, otros autores han detectado otras posibles fuentes de pérdida de bienestar para los paí-

Para un análisis más completo de los sp/7/overs asociados a la IED, véanse el Capítulo 11, Blomstróm y Kokko (1998) y Hanson (2000).

Kugler (2000) argumenta que la ausencia de sp/7/overs intrasectoriales podría deberse al hecho de que las filiales extranjeras tratan de apropiarse en la mayor medida posible de los beneficios asociados a la tecnología que importan, impidiendo así la difusión entre sus competidores. Por otro lado, pueden querer mejorar la capacidad tecnológica de un proveedor, lo que explica la existencia de externalidades intersectoriales positivas. 45 Graham y Krugman (1995, Capítulo ó) ofrecen varios ejemplos. A comienzos de los años noventa, por ejemplo, el gobierno frenó la compra de un proveedor del sector aeroespacial estadounidense, Mamco Manufacturing Company, por parte de la empresa nacional china National Aerotechnology Import and Export Corporation. 46

La referencia comúnmente citada en relación con esta posibilidad es Bhagwati y Brecher (1980). 47

Véase Graham y Krugman (1995, p. 70).

Integración reqional e inversión extraniera directa

a las empresas nacionales a seguir su ejemplo e incrementar también sus exportaciones48. Este debate sobre los posibles beneficios y costos de la IED sugiere que los beneficios netos no son similares en todos los casos. En particular, la IED puede ser más beneficiosa si se focaliza más en los sectores avanzados de la economía (de manera que los spillovers tecnológicos potenciales sean mayores); si establece fuertes encadenamientos con empresas nacionales (las que podrían así absorber las externalidades positivas); si exporta parte de la producción (atenuando las preocupaciones de balanza de pagos e induciendo a las empresas nacionales a seguir su ejemplo), y si las empresas nacionales tienen capacidad técnica para absorber esas externalidades. La pregunta clave es: ¿qué tipo de políticas pueden adoptar los países para asegurar que la IED resultante sea beneficiosa? Además, ¿cómo incide la integración regional en la conveniencia y eficacia de esas políticas? Y ¿qué sugiere todo esto en relación con el tipo de disposiciones que deberían incorporarse al capítulo sobre inversiones de un AIR? Algunas de las políticas que los países han utilizado para tratar de obtener el máximo beneficio de la IED comprenden requisitos sobre transferencia de tecnología y desempeño. Podría exigirse a las filiales nacionales de empresas de propiedad extranjera que capaciten a los trabajadores nacionales hasta ciertos estándares, que ubiquen las actividades de investigación y desarrollo en el país, que usen un contenido mínimo de insumos locales, que exporten una cierta proporción de su producto o que empleen ciertas tecnologías. Esas políticas obviamente apuntan a atenuar las presiones sobre la balanza de pagos y a fomentar las externalidades positivas, y hay razones para pensar que, bajo ciertas circunstancias, podrían ser efectivas. Si la IED es horizontal, el propósito de la inversión es atender el mercado interno. Si la empresa multinacional no atiende el mercado interno de acuerdo con los requisitos estipulados, no podrá atenderlo en absoluto -un fuerte incentivo para aceptar dichos requisitos, siempre que no sean demasiado onerosos. Por eso, aunque los AIR comúnmente incluyen capítulos sobre inversión que obligan a los miembros al principio de tratamiento nacional (como el Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá y Estados Unidos, CUFIA), los miembros pueden negociar excepciones a

este principio para dar lugar a ciertos requisitos de desempeño en materia de inversión (como ocurrió posteriormente en el TLCAN)49. Sin embargo, la evidencia sugiere que estos requisitos no han sido efectivos. Blomstróm, Kokko y Zejan (2000, Capítulo 13) ofrecen fuerte evidencia de que los requisitos de desempeño en materia de inversión en realidad reducen el empleo de tecnología por parte de las multinacionales, y evidencia más débil de que incrementan la importación de capital. Además, algunos de estos requisitos, como el contenido local de los insumos o el equilibrio comercial, han sido prohibidos o están en vías de ser eliminados de acuerdo con las normas de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Sean los requisitos de desempeño en materia de inversiones beneficiosos o no en otras circunstancias, es muy difícil que lo sean en el contexto de la integración regional. Los AIR tienden a promover la IED vertical más que la horizontal; también tienden a ampliar el mercado para la IED horizontal de los países al AIR, lo cual da lugar a mayor movilidad de la IED dentro de la región. Si bien una empresa multinacional horizontal podría aceptar requisitos en materia de desempeño si ello es necesario para atender el mercado de un país, la ampliación del mercado asociada al AIR permite que la empresa elija como receptor al país miembro que imponga menos restricciones. En el caso de la IED vertical, la empresa multinacional podría sencillamente elegir un país de afuera de la región para una determinada etapa de producción50. Los requisitos de desempeño, en otras palabras, podrían ser efectivos precisamente bajo condiciones que los AIR expresamente tienden a desmantelar. La implicancia para la política de integración regional es que, en lo que hace al capítulo de inversiones de los AIR, un tratamiento nacional sin adulteraciones podría dar

La IED horizontal, que puede basarse en capital e insumas intermedios importados, pero produce para el mercado interno, podría contribuir a generar déficit de la balanza de pagos, dependiendo de si sustituye importaciones o desplaza a la producción nacional. La IED vertical orientada a la exportación, por otro lado, probablemente no tenga esos efectos. 49 50

Véase Graham y Krugman (1995, p. 136).

La adopción coordinada de requisitos de desempeño en materia de inversiones podría resolver el problema de la localización dentro del mercado ampliado, pero no impide que la IED vertical se dirija a una localización más conveniente fuera del bloque.

258 CAPTUL

•Integración regional e inversión extranjera directa

259

mejores resultados que cualquier otra alternativa para

que se sienten atraídas por una fuerza de trabajo

ayudar a que el país no salga perdiendo en materia

capacitada se transforman en defensoras de nuevas

delED .

mejoras en educación. Ese es, sin duda, el caso de

Si los requisitos de desempeño no contribuyen

Intel en Costa Rica, donde la matrícula de las faculta-

a atraer IED a los países integrados, es posible que

des de ingeniería se ha duplicado en apenas dos años.

alguna de las siguientes estrategias polares que se dis-

Por el contrario, las empresas extranjeras que se sien-

cuten a continuación puedan ser más efectivas. La pri-

ten atraídas por la mano de obra barata probable-

mera, que ha sido comparada con un "concurso de

mente traten de incidir en el gobierno para garantizar

belleza" (Ornan, 2000), implica mejorar la calidad de

su continua disponibilidad -un

las instituciones, capacitar a la fuerza de trabajo y

menos atractivo como estrategia de desarrollo.

panorama

mucho

desarrollar la infraestructura del país. La segunda involucra el uso agresivo de incentivos fiscales y finan-

Competencia con incentivos

cieros para atraer a los inversores extranjeros. Obviamente, esta es una falsa dicotomía, pues los países

En la medida en que la IED produce externalidades

tienden a hacer un poco de las dos cosas. Sin embar-

positivas, tiene sentido que el gobierno ofrezca incen-

go, este planteo ofrece una manera útil de organizar

tivos a los posibles inversores para atraerlos hacia su

la discusión.

territorio54. Si existen economías de escala, la eliminación de las barreras al comercio inducirá a las empre-

"Concurso de belleza"

sas a producir solo en un lugar dentro del bloque y a atender al mercado ampliado desde esa localización.

Una ventaja importante de lo que se ha denominado

La competencia entre países por la IED podría tornar-

la estrategia del "concurso de belleza" es que, más

se intensa. Sin embargo, la competencia en incentivos

allá de sus efectos en la IED, puede generar beneficios

conduce a la eficiencia en la asignación: termina rea-

para la sociedad en su conjunto. Las mejoras en

lizándose el número eficiente de inversiones y estas se

infraestructura, educación y calidad del entorno insti-

orientan a la localización con tasas más altas de ren-

tucional sin duda beneficiarán a ciudadanos y empre-

dimiento social. Si existe un problema con la compe-

sas locales, independientemente de sus efectos en la

tencia, es de carácter distributivo: si las tasas de

IED. Más allá de estos beneficios generales, existe evi-

rendimiento social de una inversión en distintas locali-

dencia que sugiere que mejorar la calidad de las ins-

zaciones no difieren demasiado, las empresas extran-

tituciones puede tener importantes efectos en la IED52.

jeras estarán en condiciones de extraer el máximo de

La evidencia en relación con el impacto de la educación o la infraestructura en la localización de la IED es más débil53. Sin embargo, esto no significa que los países no deban aplicar esas políticas. Si bien pueden no contribuir al monto total de IED que el país recibe, esas políticas pueden incidir en los beneficios que el país receptor deriva de la IED. La educación, por ejemplo, puede incidir en esos beneficios a través de dos canales diferentes. Primero, una fuerza de trabajo capacitada puede influir en el tipo de IED que el país recibe, cambiando su composición hacia sectores tecnológicamente más avanzados que pueden generar mayores externalidades positivas. Segundo, para un tipo de inversión dado, una educación de mejor calidad incrementa la capacidad de la fuerza de trabajo y de las empresas nacionales para absorber las externalidades positivas. Además, las empresas extranjeras

El proyecto del ALCA a mediados de 2002 incluía en su capítulo de inversiones un artículo que prohibe los requisitos de desempeño en materia de inversión. Pero el texto incluye varios paréntesis con desacuerdos de las partes, y es aún objeto de negociaciones. Véase www.ftaa-alca.org/ftaadraft/eng/drart_e.asp. 52 Stein y Daude (2001) demuestran que una mejora de una desviación estándar de un índice de calidad institucional elaborado por Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobatón (1999) da lugar a un incremento de 130% en la IED bilateral. Según este estudio, la reducción de una regulación excesiva, la validez de los derechos de propiedad, el mejoramiento de la calidad de la burocracia y la reducción de la corrupción parecen ser algunas de las políticas más prometedoras en términos de atracción de inversionistas extranjeros. 53 54

Véase Stein y Daude (2001).

Esto supone que el gobierno es un planificador social que procura maximizar el bienestar del país. Un problema con la competencia basada en incentivos, sin embargo, es que las negociaciones con inversores potenciales por lo general no son transparentes ni abiertas al escrutinio de la opinión pública, por lo cual pueden dar lugar a la arbitrariedad y la corrupción.

CAPITULO

beneficios derivados de la inversión. En consecuencia, podemos presenciar entre los países de la región la misma guerra de subsidios que vimos previamente entre los estados en países como Brasil (véase el recuadro 7.3 del Capítulo 7). Mejorar la distribución de los beneficios de la IED en favor de los países receptores podría requerir

cierta forma de coordinación de los incentivos ofrecidos entre los países receptores de la región55. Por difícil que esta coordinación sea para los AIR sur-sur, podría ser un desafío mayor aún para un AIR norte-sur como el ALCA, donde los intereses entre países de origen y países receptores presentan más probabilidades de conflicto.

Véase Fernández-Arias, Hausmann y Stein (2001), quienes demuestran que la eliminación de la competencia basada en incentivos no es la solución óptima para los países receptores y que, en ciertas circunstancias, los puede dejar en peor situación.

26O

Intec (ración regional e inversión extranjera directa tjLJ

Apéndice - Cuadro 1 Efectos de los AIR en la IED: resultados de regresión panel con efectos fijos por par de países y por año Variable dependiente: stock de IED (log)

Reg 1

Reg 2

Reg 3

Reg 4

PIB del mercado receptor (log)

0,8432 (14,60)*** -0,1282 (1,25) 0,7682 (9,54)*** -0,2670 (11,84)*** 0,0576 (2,58)***

0,8587 (0,06)*** -0,1266 (0,10) 0,8131 (0,08)*** -0,2693 (0,02)*** 0,0482 (0,02)** 0,0196 (0,01)***

0,9111 (0,07)*** -0,2085 (0,11)* 0,7896 (0,08)*** -0,2650 (0,02)*** 0,0461 (0,02)**

0,8357 (14,44)*** -0,1277 (1,24) 0,1243 (0,57) -0,2688 (11,90)*** 0,0632 (2,82)***

PIB del mercado originario (log) Mismo AIR Mercado extendido originario Mercado extendido receptor Privatización Inflación

0,0641 (0,05)

Mismo AIR * apertura promedio

0,4666 (8,74)*** -0,3632 (2,73)*** 1,1521 (9,02)*** -0,2739 (9,21)*** -0,0205 (0,68)

0,0095 (3,16)***

Mismo AIR * diferencia promedio de capital por trabajador

Número de observaciones R2

Reg 5

-0,7800 (4,19)*** 18.608 0,1234

18.608 0,1231

17.234 0,0945

Nota: Los efectos fijos por par de países y por año se incluyen en todas las regresiones pero no se reportan. Valor absoluto del z estadístico entre paréntesis. * Significativo al 10%. ** Significativo al 5%. *** Significativo al 1%. Fuente: Levy Yeyati, Stein y Daude (2002).

18.528 0,1245

12.343 0,0389

Variables independientes

262 Intec (ración regional e inversión extranje

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INTEGRACIÓN REGIONAL Y PRODUCTIVIDAD

Una de las principales razones de ser de lo que se ha

de integración regional gran resonancia en la región.

denominado "el nuevo regionalismo" es incrementar la

En el presente capítulo se analiza por qué y cómo se

productividad. Aunque los economistas han sabido,

materializaría este supuesto aumento de la productivi-

desde la época de Adam Smith y su fábrica de alfileres,

dad en América Latina, y se examina la información

que lograr mejoras en la productividad no es un fin en

empírica en que se sustentan tales pronósticos. La aten-

sí, puede sostenerse que es la fuente más importante de

ción se centra en las dos economías más grandes de la

crecimiento económico y de aumento de los niveles de

región, Brasil y México, y en los resultados del sector

vida. Por lo tanto, reviste especial relevancia en regiones

manufacturero de estos dos países. Dado el tamaño, la

como América Latina y el Caribe, donde el crecimiento

geografía y la etapa relativamente avanzada en que se

sostenible a largo plazo ha sido una meta difícil de

hallan estas dos economías, podría sostenerse que no

alcanzar. Desde los años sesenta, la tasa de crecimiento

son representativas de toda América Latina ni constitu-

de la región ha sido inferior a la del Sudeste Asiático, y

yen un buen punto de referencia para efectuar compa-

en las dos últimas décadas se ha situado por debajo del

raciones. No obstante, la experiencia de estos países es

promedio de los países en desarrollo (BID, 2001).

importante porque sus modalidades de integración

Los estudios de análisis del crecimiento que

regional fueron distintas: México optó por una integra-

aislan el aporte de los insumes (por ejemplo el capital,

ción norte-sur en el marco del Tratado de Libre Comer-

la educación y la mano de obra) y de la productividad total de los factores al proceso de crecimiento indican

cio de América del Norte (TLCAN) en tanto que Brasil suscribió acuerdos con otros países del sur al ingresar

no sólo que la acumulación de insumes en la región ha

en el Mercado Común del Sur (Mercosur). Estas dos

sido lenta, sino también que los resultados de los

estrategias opuestas son valiosas porque sirven de

esfuerzos por incrementar la productividad han sido

experimento de política para evaluar el efecto de la integración en el crecimiento de la productividad.

deficientes. Según estimaciones del Banco Mundial (1991), la tasa media de crecimiento de la productividad en la región durante 1967-1987 fue cero, en tanto que en el Sudeste Asiático y el conjunto de los países en

¿POR QUÉ ES IMPORTANTE LA INTEGRACIÓN

desarrollo fue, respectivamente, 1,9% y 0,6%. Las esti-

REGIONAL PARA LA PRODUCTIVIDAD?

maciones del BID (2001) indican que en los años ochenta y noventa la productividad de América Latina

En última instancia, el objetivo de la integración regio-

disminuyó a pesar de que otras regiones, sobre todo

nal es promover el comercio y la inversión de los países

los países en desarrollo, registraron aumentos. En este contexto, es evidente que las promesas

se que las características de los costos y beneficios que

de una mayor productividad han dado a la iniciativa

entran en juego en este proceso son en gran medida las

(véase el Capítulo 2). Por consiguiente, puede sostener-

Capítulo

CAPITU

mismas que se presentan en un proceso de integración unilateral, de tipo no preferencia!, con el resto de la economía mundial. Ello se aplica sobre todo a los "canales" por los que podría haber repercusiones sobre la productividad. No obstante, no debe hacerse caso omiso a algunas particularidades importantes relativas al carácter preferencial de la integración. A efectos analíticos, es importante examinar primero el caso más general (no preferencial) de integración y posteriormente las características específicas de las estrategias regionales. De aquí en adelante, la expresión "integración" designa el proceso general de integración económica (que abarca el comercio y la inversión), independientemente de que tenga un componente preferencial. En el examen de casos específicos, la integración se califica con los términos "regional" (o "preferencial") o global (o "no preferencial"). Los estudios especializados suelen hacer referencia a los dos canales principales por los que la integración puede incidir en la productividad: el comercio exterior y la inversión extranjera directa (IED).

El canal del comercio exterior Los vínculos entre el comercio exterior y la productividad se manifiestan en al menos tres dimensiones: en el conjunto de la economía, en los sectores y en las empresas. La primera dimensión es la más conocida y viene estudiándose desde la época de los economistas clásicos Adam Smith y David Ricardo. Las otras dos dimensiones han adquirido importancia en el debate sólo recientemente. La dimensión del conjunto de la economía. El argumento clásico a favor del libre comercio, inmortalizado en el ejemplo de Ricardo del vino y de las telas, constituye el primer intento para explicar la relación entre el comercio y la productividad. La idea básica es que el comercio, al reasignar los recursos hacia aquellos sectores en que el país goza de una ventaja comparativa, suscita un incremento de la productividad en el conjunto de la economía. En estudios teóricos más recientes se han examinado otras posibilidades, llegándose a conclusiones más ambiguas. El primer gran avance fue resultado de las nuevas teorías del comercio, que demostraron que la producción a gran escala también puede incrementar la productividad (Helpman y Krugman, 1985). Estos teóricos han puesto de manifiesto, en primer lugar, la importancia de los sectores

de "rendimientos crecientes" en que los costos medios se reducen a medida que se incrementa la producción, porque la maquinaria y la investigación y el desarrollo presuponen costos fijos elevados. Segundo, se ha demostrado que el comercio, al ampliar el mercado potencial de estos sectores, ofrece oportunidades aún no aprovechadas para reducir los costos y, por ende, incrementar la productividad. No obstante, los teóricos también han dejado en claro que estos posibles aumentos pueden convertirse en una productividad menor si los países permiten que estos sectores sean desplazados por las importaciones. Aunque es difícil exagerar la importancia de los aumentos que reportan las ventajas comparativas y las que se refieren a rendimientos a escala, dichos aumentos no siempre dan lugar a incrementos sostenidos de la productividad. Más bien, tienden a provocar un incremento de una sola vez, pero sin crear las condiciones necesarias para lograr mejoras constantes. En el lenguaje de los economistas se habla de efectos "de nivel" por oposición a efectos "de crecimiento" (Lucas, 1988). Fue necesario otro hallazgo teórico para demostrar la vinculación entre el comercio y el aumento sostenible de la productividad y se manifestó en las nuevas teorías de crecimiento de fines de los años ochenta. La clave fue suponer que, a diferencia de las "antiguas" teorías del crecimiento (Solow, 1956), el conocimiento se produce simultáneamente con la actividad económica y, al igual que cualquier otra actividad, se ve impulsado por el deseo de obtener ganancias. Esta nueva visión de la tecnología permitió analizar nuevos vínculos entre el comercio y la productividad, apoyándose en dos procesos: el aprendizaje sobre la marcha (o learning-by-doing) y las innovaciones. En el primero se supone que el avance tecnológico es primordialmente consecuencia de los conocimientos que las empresas asimilan en la producción de bienes y adquisición de equipos (Young, 1991). En el segundo, se considera que el cambio tecnológico es primordialmente resultado de esfuerzos intencionales por adquirir conocimientos, por ejemplo, por medio de la investigación y el desarrollo (Grossman y Helpman, 1991). En el caso del aprendizaje sobre la marcha, el efecto del comercio sobre la productividad es indirecto y depende en gran medida de la nueva composición del PIB después de que se amplía el comercio. Si el

266

267

mayor comercio da lugar a una especialización en

Los dos primeros microcanales son esencial-

sectores con grandes posibilidades de aprendizaje, el resultado final tiende a ser claramente positivo. No

mente idénticos a los efectos descritos en las nuevas teorías del crecimiento, pero vistos en un contexto

obstante, en caso contrario, la tasa de aumento de la

microeconómico. Los dos últimos constituyen la princi-

productividad puede reducirse.

pal aportación de estos estudios y, por lo tanto, mere-

En cuanto a las innovaciones, el alcance de los

cen un examen más detenido. El efecto de la disciplina

vínculos es más amplio y las posibles ventajas son

de importación, que según Helpman y Krugman

mayores. Se considera que el comercio incrementa la

(1989) es el más antiguo en el ámbito de la política

productividad por dos vías. En primer lugar, amplía la

comercial, afecta a la productividad por tres vías:

gama de insumos intermedios y, por ende, otorga a los

reduce la capacidad ociosa en la gestión de las

productores mayor flexibilidad para ajustar la compo-

empresas (la denominada "eficiencia X"); obliga a las

sición de los insumos en función de la tecnología dis-

empresas a incrementar la producción y, por lo tanto,

ponible (Ethier, 1982). Segundo,

incrementa de

a obtener mayores rendimientos a escala, y ofrece a

diversas formas el acceso de los productores a los

las empresas mayores incentivos para efectuar innova-

conocimientos en el extranjero, por ejemplo mediante

ciones.

la importación de insumos intermedios, la imitación de

Las ventajas que reportan las mejoras en la

variedades de importación (Keller, 2001) y el acceso a

gestión empresarial pueden comprenderse intuitivamen-

compradores informados (el aprendizaje por medio de

te, pero a los economistas les ha resultado difícil expli-

la exportación; Westphal, 2001). Las características del

carlas mediante una teoría rigurosa, porque contradicen

efecto de los insumos son similares a las ventajas tradi-

uno de los pilares de la teoría macroeconómica moder-

cionales del comercio y, por lo tanto, se trata de un

na: el supuesto de que las empresas maximizan sus uti-

efecto "de nivel". El acceso a los conocimientos, sin

lidades. El aumento de los rendimientos a escala se

embargo, tiene un efecto permanente sobre la capaci-

debe esencialmente a que la competencia reduce el

dad de los países para aprender y producir conoci-

poder monopolice que permite a las empresas reducir la

mientos y, por lo tanto, puede considerarse una de las

producción y elevar los precios. La mayor competencia

bases para incrementar la productividad de manera

resulta en una reducción de precios y en un aumento en

sostenible. No obstante, la eficacia de este segundo

la producción, lo que a su vez reduce los costos medios.

factor depende en forma crítica de la facilidad con que

No obstante, este resultado depende en gran medida

los conocimientos se propagan a escala transfronteriza,

del supuesto que se adopte acerca de la facilidad con

y de lo que sucede en los sectores que producen cono-

que las empresas ingresan en los mercados o se retiran

cimientos una vez que el comercio se ha ampliado. ¿as dimensiones de los sectores y de las

de los mismos (Tybout, 2001). Por último, el argumento de los incentivos que

empresas. No fue hasta principios de los años noventa que los economistas empezaron a centrar la aten-

comercio con el aumento de productividad a largo

impulsan la innovación, aspecto clave para vincular el

apoyan las teorías del comercio y el crecimiento . Este

plazo, también se deriva intuitivamente, pero los fundamentos teóricos no son del todo convincentes.

esfuerzo por comprender lo que estaba ocurriendo en

Rodrik (1992) y Goh (2000), por ejemplo, llegan a

ción en los fundamentos microeconómicos en que se 1

los sectores y las empresas suscitó una serie de hipóte-

resultados totalmente opuestos en sus intentos por

sis acerca de los vínculos a nivel microeconómico entre

construir un modelo que explique el efecto de la pro-

el comercio y la productividad, que abarcaron temas

tección sobre la innovación. Rodrik sostiene que el

como la disponibilidad de insumos de calidad mun-

comercio puede reducir los incentivos de innovar de

dial, la adquisición de tecnología por medio de la

las empresas si las importaciones reducen su partici-

importación o la exportación, la disciplina impuesta

pación en el mercado, en tanto que Goh postula que

por la mayor presencia de productos importados, la que de aquí en más se denominará "disciplina de importación", y la mayor rotación de establecimientos manufactureros.

1 Véase la reseña sobre los estudios al respecto en Tybout (2000 y 2001).

Integración regional y productividad

CAPITU

la protección reduce la innovación porque eleva el costo de oportunidad del esfuerzo tecnológico. La hipótesis de la alta rotación de los establecimientos manufactureros está vinculada a los efectos del comercio a nivel sectorial. El argumento es que "el comercio puede promover el aumento de la productividad en un sector sin incidir necesariamente en la eficiencia intraempresarial" (Melitz, 2002). Esto se debe a que la expansión simultánea de las importaciones y exportaciones obliga a las empresas menos eficientes a contraerse o retirarse del mercado, y a las más eficientes a ampliarse. Al igual que en el caso de las ventajas comparativas, este "efecto de participación" constituye esencialmente un aumento de una sola vez.

El canal de la inversión extranjera directa Los hallazgos más importantes acerca de los vínculos entre la IED y la productividad ocurrieron recién en la segunda mitad de los años ochenta, cuando se empezó a formular una teoría general más formal acerca de las empresas multinacionales (Blómstrom y Kokko, 1998, y Markusen y Maskus, 2001). En los estudios se destacan cuatro efectos principales: el efecto de entrada, el de la competencia, y los de propagación de los conocimientos y de encadenamiento. Todas las vías por las que se producen estos efectos están estrechamente emparentadas con los canales relacionados con el comercio. El primer efecto es análogo al argumento de rotación de los establecimientos manufactureros descrito anteriormente. La ¡dea es que el ingreso de competidores de categoría mundial incrementa la productividad media del sector. Asimismo, hay un cierto paralelismo entre el efecto en pro de la competencia y la hipótesis de la disciplina de importación. Al igual que en el caso del comercio, se supone que la IED genera mejoras en la gestión empresarial, incrementa la eficiencia a escala y ofrece mayores incentivos para efectuar innovaciones. Una vez más, sin embargo, aquí no puede establecerse una correspondencia entre el aspecto intuitivo de esta hipótesis y argumentos teóricos sólidos. El ingreso de grandes empresas multinacionales en mercados internos de alcance limitado crea la posibilidad de colusión, con lo cual los resultados son aún más difíciles de comprender. Es probable que los efectos de la propagación del conocimiento y de encadenamiento sean las

vías que tengan las mayores repercusiones a largo plazo sobre el aumento de la productividad, porque posiblemente incrementen la capacidad de las empresas para realizar innovaciones. En teoría, la propagación del conocimiento por medio de la IED ocurre cuando las empresas locales incrementan su productividad copiando la tecnología que emplean filiales de empresas extranjeras. Pese a que está ampliamente aceptado que constituye una importante fuente de difusión de la tecnología, sobre todo en países en desarrollo, este efecto también presenta limitaciones. La primera se refiere a la capacidad de absorción. Si no se cuenta con una fuerza laboral calificada y no se invierte en la investigación y el desarrollo, es poco probable que la IED tenga efectos secundarios (Saggi, 2000). La segunda limitación estriba en que, puesto que las empresas extranjeras tienen gran interés en proteger sus ventajas competitivas y por lo tanto reducir al mínimo la transferencia de tecnología, es probable que los efectos secundarios sean "verticales" (limitándose a los clientes y proveedores) en lugar de "horizontales" (distribuyéndose a los competidores) (Kugler, 2000). Por último, aunque las razones en que se apoyan los efectos de encadenamiento son similares a los del cauce de la disponibilidad de insumas examinado en el contexto de las "nuevas teorías" del crecimiento, el mecanismo de transmisión es más complejo. El argumento se basa en el concepto de externalidades pecuniarias (véase el recuadro 11.1). Se supone que la IED genera externalidades pecuniarias positivas para las empresas locales al incrementar la calidad y variedad de la oferta local de bienes intermedios (Markusen y Venables, 1999). Ello sucede directamente por medio de la inversión en estos sectores (encadenamientos hacia adelante), o indirectamente a través de la inversión en bienes finales (de consumo) que puede generar una demanda y efectos secundarios de tecnología suficientes como para establecer un sector intermedio (encadenamientos hacia atrás).

¿Cuál es la contribución específica de la integración regional a la productividad? El carácter preferencia! de la integración regional confiere cierto grado de especificidad a la forma en que

268

Integración regional y productividad

Externalidades y encadenamientos

Los economistas definen las externalidades como acciones de empresas (o particulares) que afectan a otras empresas (o particulares), pero que no se ven reflejadas en sus costos o beneficios. Las externalidades pueden transmitirse por medio de transacciones de mercado o pueden esquivar el mercado del todo. El primer tipo se denomina una "externalidad pecuniaria" y se produce cuando la inversión, por ejemplo, de una empresa automotriz genera suficiente demanda como para que surja un sector de repuestos de automóviles. Entre las externalidades que esquivan el mercado, cabe destacar las denominadas "externalidades tecnológicas" (Scitovsky, 1963). Un buen ejemplo es la contratación por parte de

un competidor local de trabajadores muy calificados de una empresa extranjera. Gracias a la labor de Hirschman (1958), las externalidades (pecuniarias y no pecuniarias) transmitidas horizontalmente en la cadena de producción pasaron a denominarse también "encadenamientos". Estos pueden ser "hacia atrás" cuando los productores generan externalidades positivas a los proveedores, o "hacia adelante" cuando los proveedores generan externalidades positivas para los productores. En el ejemplo del sector automotriz, la demanda de repuestos de la empresa forma parte de los encadenamientos hacia atrás.

operan los cauces del comercio y de la IED. Ello revis-

veremos más adelante, por medio de los rendimientos

te especial importancia para los vínculos relacionados

a escala que generan dichas preferencias. En cuanto a

con el comercio, donde hay dos aspectos que deben

la ventaja comparativa, sin embargo, el efecto de la

examinarse: las ventajas comparativas y los efectos de

desviación comercial es negativo y, por consiguiente,

escala. Con respecto a la IED, los cambios se refieren

el efecto global de la integración regional sobre la

esencialmente al nivel y al tipo de flujos, y puesto que

productividad es ambiguo y depende de la combina-

el efecto sobre la productividad es, en el mejor de los

ción de creación y desviación del comercio. Venables

casos, de tipo indirecto, se analizan en otro lugar

(1999) ahonda en la tesis de la desviación comercial y

(véase el Capítulo 10).

sostiene que este tipo de pérdidas es más común en los

Ventajas comparativas. Cuando la integración

acuerdos entre los países del sur (por ejemplo, en la

es regional, no necesariamente se materializa el clási-

Comunidad Andina, CA) que en los acuerdos norte-

co aumento de la productividad atribuible a la ventaja comparativa. Para comprender por qué es menester

sur (por ejemplo, el TLCAN) porque, entre otros factores, el norte concentra a los productores más eficientes

llegar a ciertas conclusiones con respecto a los con-

de bienes con las mayores probabilidades de ser

ceptos de creación y desviación del comercio analizados en el Capítulo 3. La creación de comercio da lugar

importados por los países del sur (véase el Capítulo 3).

a exactamente el mismo tipo de incremento de la pro-

Efectos de escala. A diferencia de los efectos derivados de ventajas comparativas, las características

ductividad que los que registran los países cuando

específicas de la integración regional en cuanto a los

abren su comercio en forma unilateral. Por lo tanto, no

efectos de escala son más difíciles de definir en forma

posee ninguna característica específica. La desviación

precisa. No obstante, es evidente que los aumentos

comercial, sin embargo, reduce la productividad y es

que generen los efectos de escala pueden ser mucho

una particularidad muy específica de los mecanismos

mayores en el contexto de una integración mundial de

regionales, porque solo ocurre si se otorgan preferen-

tipo no preferencial que en un entorno regional. En

cias a los países socios. Esta pérdida de productividad

el primer caso, los beneficios son mundiales; en el

ocurre porque el país importador deja de comprar de

segundo son solo regionales. Empero, el análisis no es

los proveedores más eficientes y el país exportador

completo si no se consideran factores como la incerti-

empieza a alejarse de su ventaja comparativa. Evi-

dumbre a que están sujetos estos efectos de escala.

dentemente, tal pérdida podría compensarse, como

Siempre existe el riesgo de que sectores con rendí-

Recuadro 11.1

269

CAPITU

mientes a escala positivos sean desplazados por las importaciones, sobre todo en los países en desarrollo, donde los mercados internos son limitados y las empresas, en consecuencia, están en desventaja por su tamaño. Estas pérdidas de escala también pueden tener repercusiones negativas a largo plazo sobre el aumento de la productividad. Cuanto más pequeño sea el mercado, menor será la viabilidad financiera de las actividades de investigación y desarrollo. Los conocimientos que pueden adquirir las empresas dependen no sólo del volumen de producción en cada momento en el tiempo (es decir "economías estáticas"), sino también de la producción acumulativa a lo largo del tiempo (las denominadas "economías dinámicas", fenómeno similar al aprendizaje sobre la marcha ya examinado). Puede sostenerse por lo tanto que la integración regional, dado que involucra a un número más pequeño de socios, reduce el riesgo de perturbaciones nocivas, al mismo tiempo que incrementa las ventajas de escala (estáticas y dinámicas) de los países miembros con respecto al resto del mundo, ya sea por medio de la creación del comercio o su desviación (Devlin y French-Davis, 1999)2. Esto puede ser especialmente pertinente en el caso de la integración entre los países del sur, donde la diferencia en el tamaño de los mercados entre países tiende a ser menor pero las desventajas de tamaño con respecto al resto del mundo suelen ser más graves. Sin embargo, las pequeñas diferencias en cuanto al tamaño pueden ser especialmente nocivas para los países miembros más pequeños y pobres que suscriben estos acuerdos. De no establecerse salvaguardias institucionales, es posible que la combinación de desventajas de escala y economías de aglomeración (es decir, las ventajas para las empresas de estar ubicadas cerca las unas de las otras) concentre a los sectores más productivos en los países socios más grandes (Venables, 1999). En los acuerdos norte-sur, este riesgo se reduciría por las diferencias de costo de insumos como la mano de obra, que tienden a favorecer a los países pequeños más pobres. Asimismo, también puede sostenerse que los países del sur pueden "aprender más" por medio de acuerdos norte-sur (es decir, es mayor la posibilidad de efectos de propagación del conocimiento por la vía del comercio y de la IED), puesto que el acervo de conocimientos se concentra en el norte.

¿Qué indica la información empírica sobre la región? Los resultados obtenidos en los años noventa -década en que casi todos los países de América Latina abrazaron la integración- a nivel macro y del conjunto de la economía son poco alentadores. Evidentemente no se ha intentado establecer la relación causal entre la integración y la productividad. No obstante, los ejemplos de que se dispone parecen indicar que, para la mayoría de los países, las pocas ventajas que la integración pudiese haber traído consigo fueron insuficientes como para contrarrestar efectos negativos de la extrema volatilidad macroeconómica que caracteriza a la región. Según un informe del BID (2001), en los años noventa la productividad total de los factores (PTF) de América Latina (véase el recuadro 11.2) se redujo a una tasa anual del 0,6%, y sólo seis de los 22 países registraron un aumento de la PTF3. El informe atribuye estos resultados primordialmente a los bajos niveles de educación de la región (baja capacidad de absorción) y a la fragilidad de las instituciones públicas (pocos incentivos para desarrollar o asimilar tecnología nueva). Los resultados de Baier, Dwyer Jr. y Tamura (2002) son aún más decepcionantes: indican que la PTF se redujo a una tasa anual de aproximadamente 2,9%. Curiosamente, Fanjzylber y Lederman (1999) señalan que la evolución fue positiva y que en 1990-1995 la PTF de América Latina aumentó en 1,1%. No obstante, el período que analizaron no abarca toda la década y no tuvieron en cuenta las variaciones del capital humano (esencialmente la educación), factor que puede reducir el "residual" de la PTF en muy gran medida. A nivel sectorial y más específicamente en el sector manufacturero -el más protegido durante los años de sustitución de las importaciones- el panorama es menos sombrío. En el gráfico 11.1 se observa que en los años noventa la productividad de la mano de obra de los países más grandes de la región aumentó

2 También puede sostenerse que al garantizar formalmente el acceso a los mercados de los países miembros, el regionalismo atenúa la incertidumbre que podría reducir las ventajas de escala (o las que reporta la ampliación del mercado) (véase el Capítulo 3). 3

Estos países fueron Chile, Argentina, Uruguay, República Dominicana, Perú y Barbados.

27O

Integración regional y productividad

¿Cómo se mide la productividad?

A primera vista, la productividad parece ser un concepto bastante sencillo: la razón entre el producto y los insumos. No obstante, el problema no es tan sencillo ya que el concepto admite distintas cuantificaciones. La más intuitiva y difundida es la denominada productividad de la mano de obra, es decir, el producto dividido por el número de trabajadores. No es demasiado difícil constatar que se trata de una medida parcial: no engloba ninguno de los otros insumes utilizados en la producción, como la maquinaria y la materia prima. Ello se presta a confusión ya que el aumento de la productividad de la mano de obra puede interpretarse como una mejora tecnológica cuando en realidad no representa más que un aumento del número de máquinas (acervo de capital) por trabajador. Dado este inconveniente, los economistas han formulado el concepto de productividad total de los factores (PTF), definido como la razón entre el producto y el conjunto de todos los insumos. La mayoría de los análisis de la PTF se centran en las variaciones a lo largo del tiempo y emplean el enfoque de "función de producción" propuesto por Solow (1956). En ese enfoque, el aumento de la PTF se mide como la tasa de crecimiento residual no atribuible a los insumos. Por ejemplo, supongamos que la producción de una empresa ha aumentado a una tasa anual de 3% en los últimos cinco

años. El acervo de capital también ha aumentado a una tasa similar, en tanto que el número de empleados se ha ampliado a una tasa anual de sólo un 1 %. Suponiendo que esta empresa emplea únicamente estos dos insumos y que su proporción en la producción total es respectivamente, un tercio y dos tercios, la contribución de los insumos a la tasa de aumento del producto será un 1,7% por año (un tercio multiplicado por 1 % más dos tercios multiplicados por 3%). Por lo tanto, la contribución a la productividad total de los factores será un 1,3% por año, la cual equivale a la diferencia entre el aumento del producto (3%) y el aumento de los insumos (1,7%).En teoría, este "residual de Solow" mide el efecto que tienen las innovaciones técnicas y organizativas de las empresas (ya sea en los sectores o en los países). En la práctica, sin embargo, debido a las dificultades que surgen en la medición de los flujos de insumos, sobre todo, el acervo de capital, y en la estimación de la tecnología que emplean las empresas (función de producción), el residual termina captando contribuciones no deseadas. Debido a este problema un economista sostuvo que el residual es, en realidad, "un indicador de nuestra ignorancia" (Abramovitz, 1956). A pesar de estos inconvenientes, la PTF es el mejor instrumento con que cuenta la profesión para medir las variaciones de la productividad.

sustancialmente, sobre todo en Argentina, Brasil y México. Los resultados de estos países superan por un

En cierta medida, los estudios realizados a partir de datos sobre empresas han logrado corregir la

amplio margen a los aumentos registrados en Estados Unidos (aunque no en Corea), lo cual parece indicar

primera y la tercera de esas fallas (Tybout, 2001). El

que se ha reducido la brecha de la productividad con respecto al país considerado como el que adopta las

do limitado. En los estudios sobre México, Brasil y

número de países estudiados, sin embargo, sigue sien-

mejores prácticas en materia de tecnología. Si bien

Chile, por ejemplo, se señala que la tasa de aumento de la PTF fue positiva en el sector manufacturero. En el caso

estos datos son positivos, presentan ciertas fallas. Pri-

de México, el estudio de Tybout y Westbrook (1995)

mero, dado que la productividad de la mano de obra

indica que en el primer período de liberalización

no tiene en cuenta todos los insumos utilizados en la

comercial (1986-90), la tasa de crecimiento de la PTF

producción, ofrece sólo una visión parcial de las ten-

fue de 1,8%. Según los cálculos del presente capítulo

dencias efectivas en el uso de la tecnología. Segundo,

(véase la siguiente sección) ese aumento durante el pe-

estos datos abarcan unos pocos países de la región.

ríodo del TLCAN (1993-99) fue de 1,1%. Según las esti-

Por último, al igual que en el caso de los datos a nivel

maciones de Muendler (2002), la tasa anual de

macro, estos datos arrojan poca luz sobre la relación

crecimiento de la PTF de Brasil durante 1992-98, que

causal entre la integración, regional o de otro tipo, y

abarca la mayor parte del período de liberalización

la productividad.

comercial, fue de 0,8%, en tanto que la tasa de aumen-

Recuadro 11.2

271

CAPITULO

Gráfico 11.1

Productividad laboral en el sector manufacturero en países seleccionados de América Latina, Corea y Estados Unidos (índice)

Fuente: Centros estadísticos de los respectivos países.

\o anual durante la segunda mitad de los años noventa fue de 5,2%, según estimaciones del presente capítulo. Por último, Pavcnik (2000) sostiene que en Chile la tasa anual de crecimiento de la PTF fue de 2,8% tras la radical reforma comercial emprendida en ese país en 1979-86. A fin de ofrecer una referencia para poder comparar estos resultados, cabe destacar que en estudios similares sobre el Sudeste Asiático basados en datos de empresas, se señala que la tasa de aumento de la PTF fue de 3% o más después de la liberalización. Según Aw, Chen y Roberts (2001) la tasa anual de aumento de la PTF en Taiwán fue de 3,2% durante 1981-91. Con respecto a la proporción del aumento de la PTF atribuible a la liberalización comercial, la mayoría de los estudios examinan sobre todo el cauce comercial y, concretamente, las hipótesis de la disciplina de importación, los rendimientos a escala y del valor de los intercambios comerciales. Según Pavcnik (2000), Fernandes (2001), Tybout y Westbrook (1995) y Muendler (2002), la información empírica respalda la presencia de un fuerte efecto de disciplina de importación en, respectivamente, Chile (1979-86), Colombia (1977-91), México (1986-90) y Brasil (1986-98). Es escasa la información empírica que apunta a aumentos considerables relacionados con el valor de los intercambios comerciales o los rendimientos a

escala. No obstante, las estimaciones de Pavcnik (2000) parecen indicar que el efecto de la disciplina de las importaciones fue mínimo en relación con el efecto del valor de los intercambios comerciales, y Muendler (2002) plantea que la eliminación de las barreras comerciales incrementa la probabilidad de que las empresas poco eficientes dejen de funcionar, lo cual tiene un efecto sobre la productividad agregada a largo plazo. La información empírica de que se dispone sobre los otros efectos del comercio es más limitada, especialmente sobre los que, en teoría, inciden no sólo en el nivel sino también en la tasa de aumento de la productividad. Con respecto a la disponibilidad de ¡nsumos de calidad mundial y los efectos conexos de adquisición de tecnología, Muendler (2002) concluye que en Brasil se observa un efecto positivo sobre la productividad, pero de magnitud relativamente reducida. No obstante, Alvarez y Robertson (2000), en un análisis de datos de empresas de Chile y México detectan en este último país una relación positiva y significativa entre la importación de ¡nsumos intermedios y la innovación.4 Las conclusiones que se desprenden de los datos sectoriales y de países también apuntan a un efecto positivo por el lado de los insumos. Blyde (2002) postula que la diseminación de tecnología por medio de la importación de maquinaria incide positivamente en la productividad. Según las estimaciones de Schiff, Wan y Olarreaga (2002), los efectos secundarios de la tecnología son de tipo norte-sur y sur-sur y se difunden por medio de las importaciones. En teoría, los efectos secundarios son más pronunciados entre el norte y el sur y afectan principalmente a los sectores en que la investigación y el desarrollo son intensivos, en tanto que los efectos entre los países del sur se producen principalmente en otros sectores. Aunque la adquisición de conocimientos por medio de las exportaciones también ha sido objeto de varios estudios, las conclusiones al respecto varían. En su análisis de datos de empresas, Clerides, Lach y Tybout (1998) concluyen que las exportaciones no se traducen en mayores conocimientos en Colombia (1981 -91)

Debido a las limitaciones de los datos, en el caso de Chile no pudieron someter a prueba el vínculo entre los insumos importados y la innovación.

272

273

ni México (1984-90). No obstante, los resultados de

meno que, si bien se ajusta a lo que plantean los teóri-

Alvarez y Robertson (2000) apuntan a un fuerte vín-

cos, es análogo a una historia en la que faltan los capí-

culo entre la exportación y la inversión en innovacio-

tulos más importantes. El número de países de la región

nes, tanto en México

(1993-95) como en Chile

cuyas empresas han sido objeto de un análisis microe-

(1993-95). Según un estudio del Banco Mundial

conómico -que es más fiable- sigue siendo muy redu-

(2000) basado en datos de plantas manufactureras

cido, al igual que el alcance del debate sobre los

mexicanas correspondientes a 1990-98, hay indicios

efectos de la integración sobre la productividad a largo

de que las exportaciones podrían redundar en la

plazo. Uno de los capítulos claves que falta en esta

adquisición de conocimientos.

"historia" es el de los efectos específicos de la integra-

Por último, la escasa información empírica

ción regional.

sobre el cauce de la IED tiende a respaldar la tesis de

Dado que la mayoría de las iniciativas por

que los efectos secundarios de tipo vertical (intersecto-

alcanzar una integración regional más profunda son

riales) son más comunes que los efectos secundarios

relativamente recientes, es de esperar que la informa-

horizontales (intrasectoriales), y pone de manifiesto la

ción empírica sobre el tema sea escasa. Para abordar

importancia de la capacidad de absorción de los paí-

este tema en forma acertada, es menester hacer frente

ses . Según Aitken y Harrison (1999), en Venezuela la

a dos problemas: primero, debe distinguirse entre los

participación extranjera en el capital social incremen-

distintos factores que afectan a la productividad de los

ta la productividad de las empresas (1986-89) pero

países, y segundo, se debe diferenciar entre la inte-

los efectos secundarios horizontales son negativos.

gración preferencial y la integración no preferencial.

Asimismo, Kugler (2000) observa que los efectos

A continuación se presenta un análisis preliminar de

secundarios horizontales entre empresas manufacture-

cómo la integración ha afectado a la productividad en

ras en Colombia durante el período 1974-98 fueron

las Américas, prestando especial atención a la evolu-

limitados, pero los datos apuntan a efectos secunda-

ción de Brasil y México en los años noventa.

rios intersectoriales generalizados a raíz de la IED. Los resultados de Kugler (2000) y de Kokko, Tansini y Zejan (1996) respaldan la teoría de la importancia de

Modificaciones de la política comercial y de inversión

la capacidad de absorción. Según Kugler (2000), la capacidad de absorción de las empresas locales es

Tanto Brasil como México empezaron a adoptar una

menor que la de empresas extranjeras, lo cual a su

estrategia de integración después de casi medio siglo

vez explica la mayor incidencia en Colombia de efec-

de políticas de sustitución de las importaciones. Esas

tos secundarios verticales (conocimientos genéricos) que de tipo horizontal (conocimientos específicos). Kokko, Tansini y Zejan (1996) concluyen que prácti-

políticas, que incluyeron toda una serie de aranceles, cuotas, licencias de importación, regímenes cambía-

horizontales

nos múltiples, reglamentación de la IED y préstamos en condiciones concesionales, fueron eficaces para

entre plantas uruguayas (1988), salvo en el caso de

fomentar el crecimiento y efectuar cambios profundos

un pequeño grupo de empresas cuya brecha tecnoló-

en la economía. No obstante, a fines de los años seten-

gica con respecto a las plantas extranjeras era relati-

ta estaba claro que ese modelo ya no era sostenible. Tras un período inicial de fuertes aumentos, la produc-

camente no hubo efectos secundarios

vamente reducida.

tividad inició una trayectoria descendente y a principios de los años ochenta era evidente que se había

INTEGRACIÓN Y PRODUCTIVIDAD EN BRASIL Y MÉXICO

estancado (Véanse Bocha y Bonelli, 2001, sobre Brasil, y Banco Mundial, 1998, sobre México). Esta desaceleración, exacerbada por deficiencias en la gestión

Independientemente de que se analice por medio de los cauces del comercio o la IED, la información empírica acerca del efecto que la integración pueda tener sobre la productividad parece describir solo parte de un fenó-

Véase el estudio de Blómstrom, Kokko y Zejan (2000), donde se presenta una reseña que incluye estudios de otras regiones.

Integración regional y productividad

CAPITU

macroeconómica, dio lugar finalmente al colapso del modelo y a la crisis de la deuda de los años ochenta. La respuesta de los países a este estancamiento tecnológico y económico fue la integración en los mercados mundiales. México actuó primero y más rápidamente, y a principios de los años noventa ya había conseguido avances sustanciales. Los aranceles sobre la base de nación más favorecida (NMF) se redujeron de 28,5% en 1985 (primer año de la liberalización comercial) a 11,4% en 1993, y sólo 192 renglones arancelarios estaban sujetos a licencias de importación (en 1982, en cambio, todas las importaciones estaban sujetas a aranceles)6. En el sector manufacturero, los aranceles bajaron de alrededor de 30% en 1985 a 15,5% en 1993, pero las importaciones estaban por lo general sujetas a menos requisitos de licencia. A partir de 1994, como consecuencia del TLCAN, estos aranceles siguieron disminuyendo y a un ritmo más rápido. Si bien en 1993 sólo un 15% aproximadamente de las importaciones de Estados Unidos pagaban aranceles de menos del 10%, en 1994 esa cifra alcanzó un 60%. En 2000, menos del 1% de las importaciones de manufacturas estaban sujetas a derechos de 10% o más. En consecuencia, en 2000 el arancel medio que México aplicaba a las importaciones de manufacturas ascendía a sólo un 5% (gráfico 11.2). En algunos sectores, como los textiles y el vestido, los aranceles de NMF aumentaron en los años noventa. Sin embargo, desde que el país estableció una red de acuerdos de libre comercio en América y con los países de Europa, la proporción del comercio exterior de México sujeto a aranceles de NMF ha disminuido. La liberalización comercial ha ido acompañada de una desreglamentación de la IED, profundizada por el TLCAN, que ha dado lugar a la eliminación de la mayoría de las restricciones sectoriales y de los requisitos de autorización y ejecución7. En Brasil, en cambio, la apertura tardó más tiempo. La eliminación de las barreras no arancelarías y la fuerte reducción de los aranceles tuvieron que esperar hasta 1990. El arancel medio de NMF se redujo a 9,9% en 1994, frente a 52% en 1987, para luego subir ligeramente en 2000 hasta 12,9% en reacción a la crisis de México de 19958. Los aranceles de las manufacturas siguieron una tendencia similar, registrándose una reducción del arancel medio hasta 11 %

Gráfico 11.2

Arancel promedio a las manufacturas en México, 1993-2OOO (En porcentaje)

Fuente: Lopez-Cordova (2002).

en 1994, frente a 57% en 1987, y posteriormente un leve aumento a 13,9% en 2000. Al igual que México, la liberalización comercial se intensificó con la firma de un acuerdo de comercio regional, el Mercosur, que trajo consigo una desreglamentación de la IED. En el marco del Mercosur, el arancel ¡ntrarregional medio pasó de 59,5% en 1987 (un año después de firmarse el primer acuerdo entre Brasil y Argentina) a prácticamente cero en 2000 (gráfico 1 1.3), en tanto que las medidas de desreglamentación se hicieron extensivas a las empresas extranjeras, salvo en algunos sectores (como la inversión en los servicios de comunicación). Estas modificaciones de política tuvieron un efecto profundo en los flujos comerciales y de inversión de ambos países. En México, tanto las importaciones como las exportaciones registraron un auge. En 19852000, la tasa anual media de aumento de las importaciones totales alcanzó un 16,3%, en tanto que el promedio de expansión de las exportaciones se situó en un nivel apenas inferior, 14,2%. La exportación de

Véanse Ten Kate (1992) y López-Córdova (2001).

Véase Dussel Peters, Paliza y Díaz (2002).

Véase Kume, Piani y Bráz de Souza (2000).

274

Integración regional y productividad

Gráfico 11.3 Arancel promedio sobre importaciones del Mercosur y de NMF en Brasil, 1087-2OOO (En porcentaje)

275

pasó de 5,6% en 1990 a 14% en 2000 (y de 6% a 20% en el caso de las manufacturas). La proporción del comercio total de Brasil con el Mercosur siguió una tendencia semejante, con un aumento de 7% a 14% bién reaccionaron en este nuevo régimen, pero sólo después de que se logró controlar la inflación en la segunda mitad de los años noventa12. Los flujos medios, casi US$1.300 millones en 1980-94, ascendieron a US$19.300 millones en 1995-2000. En el gráfico 11.4 se resume el efecto de todos estos cambios en los flujos comerciales sobre el sector manufacturero de las dos economías. Cabe señalar tres cosas. Primero, los dos países se hallaban en situaciones muy diferentes cuando emprendieron la liberalización comercial. En 1985, el primer año de la

Fuente: Kume, Piani y Bráz de Souza (2000) y Receita Federal para NMF. Estevadeordal, Goto y Sáez (2000) y Receita Federal para Mercosur.

liberalización comercial en México, el coeficiente de penetración de las importaciones en las manufacturas era de 9,3% (Weiss, 1999, no se indica en el gráfico), en tanto que en Brasil en el año equivalente (1989),

manufacturas y el comercio intrarregional (TLCAN)

esa cifra ascendía a 4,9%. En otras palabras, la susti-

fueron los factores determinantes del auge exportador.

tución de las importaciones fue mucho más pronuncia-

Durante el mismo período, la proporción de las manu-

da en Brasil. Segundo, aunque la penetración de las

facturas en las exportaciones totales aumentó de 27%

importaciones aumentó sustancialmente en ambos paí-

en 1985 a 83% en 2000, en tanto que la del comercio

ses, la "brecha de apertura" se mantuvo considerable

exterior de México en el marco del TLCAN pasó de

y favoreció a México. Tercero, las razones de exporta-

78% a 83% (y la proporción de las exportaciones tota-

ción (excluidas las exportaciones de México atribuibles

les de 80% a 91 %) . Los flujos de IED también aumen-

a las maquiladoras) también registraron una tendencia

taron rápidamente, alcanzando un nivel medio de

al alza, aunque más inestable, en ambos países, pero

US$5.700 millones en 1989-93, frente a US$2.600

la diferencia entre las dos tasas fue mucho más redu-

millones en 1980-88. Durante el período inicial del TLCAN (1994-2000), los flujos de IED registraron un

cida que en el caso de la penetración de las importaciones y se mantuvo así a pesar de las discrepancias de los países en sus resultados de exportación13.

nuevo repunte, alcanzando un nivel medio de US$14.500 millones (véase el Capítulo 10)10. En Brasil, el auge del comercio exterior se limitó principalmente a las importaciones, que aumentaron a una tasa anual media de 13,8% durante 19902000, tras la liberalización.

Las exportaciones

también aumentaron pero a una tasa mucho menor de 5,8%. Los cambios en la composición de las exportaciones también fueron de alcance reducido: la proporción de las exportaciones totales atribuibles a las manufacturas pasó de 54% a 58% durante ese perío-

Los datos sobre el comercio exterior de México son los del Banco de México (www.banxico.org.mx). Salvo indicación contraria, las cifras incluyen el comercio de maquiladoras. 10 Debido a cambios en la metodología, las cifras pre- y posTLCAN no son estrictamente comparables. Véase el estudio de Dussel Peters, Paliza y Díaz (2002). 11 Los datos sobre el comercio de Brasil proceden de Secex (www.mdic.gov.br).

do. Las exportaciones al Mercosur, sin embargo, resul-

taron mucho más dinámicas, aumentando a una tasa

anual de 16,8%, con lo cual la proporción de las exportaciones totales a los socios del acuerdo regional

Véase Pinheiro, Giambiagi y Moreira (2001).

Entre 1990 y 2000, las exportaciones de manufacturas (definidas como los códigos CUCI 5-8, salvo el 68) de México y Brasil aumentaron, respectivamente, a una tasa anual media de 22% y 5,4%.

durante ese mismo período11. Los flujos de IED tam-

CAP

tes. Por ejemplo, como ya se mencionó, México se caracterizaba por una apertura considerablemente mayor que Brasil cuando adoptó la nueva política comercial. Podía sostenerse, por lo tanto, que la aper-

más ambiciosa que Brasil para obtener las ventajas derivadas del comercio exterior. Ello se observa, por ejemplo, en la opción de establecer un acuerdo de integración regional norte-sur. Al vincular su economía con las de Estados Unidos y Canadá, y dadas las diferencias en cuanto a magnitud y recursos, México se aproximó más a reproducir un régimen de libre comercio a nivel multilateral que Brasil en el marco del Mercosur. Al agrupar países de tamaño limitado con recursos similares, era inevitable que el Mercosur reportaría incrementos (o pérdidas) de productividad derivadas del comercio mucho más limitados, al menos si esos incrementos se consideraban como una meta en sí. Por lo tanto, si aceptamos que las ventajas de la integración contrarrestan los costos, es razonable suponer que México obtuvo mejores resultados en cuanto a productividad, o al menos obtuvo mayores ventajas derivadas del comercio, que Brasil. Para poder comprender esas posibilidades primero hay que examinar la evolución de la productividad en ambas economías. El análisis de la siguiente sección se apoya, por lo tanto, en datos de empresas manufactureras de Brasil y México (en el apéndice se explica la metodología utilizada)14. En el gráfico 11.5 se presentan los índices agregados de la productividad total de los factores (PTF) de los sectores manufactureros de Brasil y México durante sus respectivos períodos de liberalización comercial. Para ambos países se indican dos estimaciones elaboradas a partir de datos de empresas de dos períodos distintos, utilizando metodologías similares: en el caso de Brasil, la de Muendler (2002), que abarca la mayor parte del período de liberalización (1989-98), y las estimaciones del presente capítulo, que se refieren a la segunda mitad de los años noventa (1996-99); para México, se emplea Tybout y Westbrook (1995), que abarca el período de liberalización no preferencial en ese país (1986-90), y las estimaciones del presente capítulo que abarcan principalmente el

tura comercial beneficiaría relativamente más a Brasil. Por consiguiente, es posible que en los primeros años de reforma la productividad haya aumentado más rápidamente en Brasil que en México. Por otra parte, con respecto a la intensidad y al alcance de las reformas, no cabe duda de que México, a juzgar por sus niveles arancelarios e indicadores comerciales, adoptó una estrategia mucho

14 En el caso de Brasil, se utilizaron datos sobre empresas; para México los datos se refieren a plantas manufactureras. En el texto el término "empresa" se emplea indistintamente. La muestra de plantas mexicanas que se utilizó para elaborar la estimación no incluye las maquiladoras. Las cifras de la productividad de Brasil son del estudio de López-Córdova y Moreira (2002), en tanto que las de México proceden de López-Córdova (2002).

Gráfico 11.4

Penetración de las importaciones y tasa de exportaciones en los sectores manufactureros de Brasil y México, 1988-2000 (En porcentaje)

Notas: La penetración de las importaciones se define como la razón de importaciones al consumo interno. La tasa de exportaciones se define como la razón de exportaciones sobre el PIB. Los datos de México no incluyen maquilas. Fuente: Cálculos del BID basados en las encuestas manufactureras de IBGE e INEGI.

Resultados de productividad A la luz de la sustancial apertura económica de Brasil y México, cabría esperar que el efecto sobre la eficiencia económica en estos dos países podría cuantificarse. Sin embargo, es probable que la magnitud de dicho efecto varíe en cada país en función de diferencias en cuanto al entorno macroeconómico, la apertura inicial, la intensidad y alcance las reformas y la estrategia de integración regional, entre otros factores. Algunos de estos factores son especialmente pertinen-

276

Integración regional y productividad

Gráfico 11.5

Crecimiento promedio anual de la productividad total de los factores (PTF) en el sector manufacturero después de la liberalización comercial: Brasil y México (En porcentaje)

277

política comercial, y los del Mercosur, se produjeron en la primera parte de la década, es posible que el estancamiento y la inflación registrados durante la mayor parte de la primera mitad de la década hayan sido sil, sobre todo en cuanto a los incrementos derivados del comercio. Asimismo, ello subraya las dificultades que surgen al analizar los efectos de la integración si no se aislan otros factores pertinentes. Antes de examinar más detenidamente los vínculos entre el comercio y la productividad de estos dos países, valdría la pena analizar las cifras agregadas para determinar, en primer lugar, en qué medida la orientación del comercio está correlacionada con el aumento de productividad en el sector manufacturero y, segundo, la importancia relativa de los aumentos intraempresariales de la productividad con respecto a los que son intra- e intersectoriales. la PTF según lo orientación del comercio. Los gráficos 11.6a y b, basados únicamente en las estimaciones del presente capítulo, demuestran que hubo

período del TLCAN. Aunque esta comparación debe

grandes discrepancias en la evolución de la producti-

interpretarse con cautela porque las metodologías son

vidad entre los sectores manufactureros de estos dos

similares/ aunque no idénticas, los resultados parecen

países. En la medida en que otorga distintos trata-

indicar que el aumento de la productividad en México

mientos a los sectores, la política comercial podría ser

fue mayor durante el primer período no preferencial

uno de los factores claves de esta variación. Como pri-

que en el período regional. Una posibilidad es que los

mera aproximación para evaluar esa posibilidad, en

cambios de política fueron más radicales en el primer

los gráficos 11.7a y b los resultados de la PTF se dife-

período y, por lo tanto, la mayor parte de los efectos de

rencian de acuerdo con las características de los sec-

nivel se produjeron en esos años. Una segunda posibi-

tores o las empresas. Al margen de las características

lidad es que otros factores al margen de la política comercial, como la crisis del peso de 1994-95, tuvieron

específicas de estas últimas, cabría esperar que, den-

repercusiones distintas en los dos períodos.

más expuestos a la competencia de bienes importados,

tro de un régimen comercial más liberal, los sectores

En el caso de Brasil, la estimación correspon-

o que participan más activamente en los mercados

diente a 1989-98 parece indicar que en ambos perío-

externos, obtendrían mejores resultados que los de

dos el aumento de productividad fue positivo pero

bajo volumen comercial.

significativamente menor que en México, lo cual pare-

Los gráficos 11.7a y b respaldan de cierto

cería confirmar la tesis anterior acerca de la ambicio-

modo la hipótesis de que la disciplina de la importación

sa estrategia adoptada por México. Sin embargo, las

es un factor importante del aumento de la productivi-

estimaciones de la segunda mitad de la década apo-

dad15. En Brasil, la tasa anual de aumento de la pro-

yan el argumento de que las condiciones iniciales eran distintas, ya que la tasa de aumento de la productividad supera con creces la de México durante el período del TLCAN y debe considerarse alta incluso utilizando como referencia la tasa de crecimiento de la PTF del 3% o más registrada en el Sudeste Asiático. Puesto que la mayoría de los cambios radicales de la

15 Los sectores que compiten con las importaciones y los sectores exportadores se definen, respectivamente, como sectores en que la penetración de las importaciones o la razón entre las exportaciones y el producto son mayores que la mediana del conjunto del sector manufacturero. Los sectores de bienes no comerciables abarcan los que no compiten con las importaciones ni exportan.

una carga significativa para la productividad de Bra-

278

CAP

Gráfico 1 1.6a Productividad total de los factores en Brasil, 1996-1999 (En porcentaje)

ductividad en sectores que compiten con las importaciones fue mayor que en el conjunto del sector manufacturero, y en 1996-99 ascendió a 7,2%. Los resultados de sectores que compiten con las importamedia, aunque en menor medida que los del conjunto de los sectores que compiten con las importaciones. En México, los sectores que compiten con las importaciones también fueron los que obtuvieron los mejores resultados, con una tasa anual de aumento de la productividad de 4,2% en 1993-99. En segundo lugar figuran los sectores que compiten con las importaciones de América del Norte. Los sectores de exportación de ambos países registraron tasas anuales de aumento de la productividad menos altas: 4,3% en Brasil y 1,6% en México. Pese a que en Brasil la tasa de crecimiento de los sectores de exportación fue inferior a la media del sector manufacturero, sobre todo en el caso de las exportaciones al Mercosur, no sucedió lo mismo en México, donde los sectores de exportación regional e internacional registraron una tasa de expansión similar o superior a la media del sector manufacturero.

Gráfico 1 1.6b Productividad total de los factores en México, 1996-1999 (En porcentaje)

Es posible que la menor tasa de crecimiento relativo de los sectores de exportación en ambos países se deba a que la participación en los mercados extranjeros exige un cierto grado de eficiencia de los productores, dejándoles poco margen para lograr incrementos adicionales de la productividad. No obstante, los mejores resultados relativos de los sectores de exportación de México posiblemente sean reflejo del auge exportador durante el período posterior al TLCAN, fenómeno que Brasil no pudo duplicar en el marco del Mercosur. Sin embargo, el contraste quizás más notorio en los gráficos 11.7a y b es el de los sectores con pocos vínculos comerciales cuyos resultados fueron deficientes en ambos países. Incrementos intraempresariales y por reasignoción. Otra forma de analizar las cifras globales es desagregando la variación anual de la PTF en tres efectos: el incremento intraempresarial (es decir, la varia-

Fuente: López-Córdova y Moreira (2002).

ción de la productividad como consecuencia de innovaciones tecnológicas o de gestión en las empresas); la reasignación o rotación intrasectorial debido a oscilaciones en la participación

de mercado entre

empresas de baja y alta productividad del mismo sector, y la reasignación intersectorial que indica la variación de la PTF atribuible a modificaciones en la

ciones de Mercosur también fueron superiores a la

Integración regional y productividad

Gráfico 11.7a Crecimiento anual de la productividad total de los factores por industria o características de la planta en Brasil, 1996-1999

279

Gráfico 11.8a Descomposición de la productividad en Brasil (En porcentaje de participación)

Gráfico 11.7b Crecimiento anual de la productividad total de los factores por industria o características de la planta en México, 1996-1999

Gráfico 1 1.8b Descomposición de la productividad en México (En porcentaje de participación)

(enporcentaje)

Fuente: López-Córdova y Moreira (2002).

composición de la producción manufacturera (si, por

importante del aumento de la productividad. En Brasil,

ejemplo, aumenta la participación del sector automotor

un 51% del aumento total de la productividad fue atri-

y se reduce la del sector textil). En el apéndice se expli-

buible a la reasignación, en tanto que la reasignación

ca en mayor detalle el método de desagregación.

entre un sector y otro explica un 63% del incremento

Los resultados de los gráficos 11.8a y b indi-

total por reasignación. En México, la magnitud de

can que en ambos países los efectos de reasignación,

estos efectos fue incluso más pronunciada y representa por un amplio margen la mayor parte del aumento

sobre todo entre un sector y otro, fueron un factor

(En porcentaje!

CAP

Si bien los gráficos 11.7 y 11.8 son sumamente indicativos de que existen vínculos positivos entre la liberalización comercial y el aumento de la productividad, no son suficientes como para concluir que la política

y del real brasileño en 1999, hasta la rápida tasa de aumento de la productividad en Estados Unidos y la crisis financiera de Asia en la segunda mitad de la década. A fin de proporcionar indicios más convincentes de la medida en que la liberalización comercial, ya sea regional o de otro tipo, ha tenido un efecto positivo en la productividad, a continuación analizaremos la evidencia econométrica. Este análisis tiene por objeto aislar el comercio y la IED de los otros factores que inciden en la eficiencia del sector manufacturero. Algunos de estos factores se refieren a características específicas de las empresas, como su edad y tamaño, en tanto que otros reflejan características de un determinado sector y condiciones macroeconómicas ajenas al control de las empresas. Estos últimos factores abarcan, entre otros, la concentración de la producción industrial (ya sea entre una empresa y otra o a nivel regional), las fluctuaciones cambiarías que afectan la demanda y la oferta externas, y las variaciones del consumo interno a lo largo del ciclo económico. En el apéndice se describe el enfoque econométrico empleado en este análisis. La disciplina de la importación. En el cuadro 11.1 se resumen los principales resultados del análisis econométríco de la liberalización comercial en Brasil y México. El primer resultado es que la mayor competencia de bienes extranjeros, consecuencia de la eliminación de los derechos de importación, tuvo un efecto sustancial y positivo en la eficiencia productiva. En el caso de Brasil, Muendler (2002) examina la política comercial aplicada en 1986-98 y llega a la conclusión de que en una gran muestra de empresas manufactureras, los aranceles están inversamente correlacionados con la variación de la PTF. Aunque el autor centra su análisis en la liberalización comercial unilateral que emprendió Brasil, el período examinado coincide con la creación del Mercosur. El autor sostiene que una reducción de 10 puntos de los aranceles habría aumentado la PTF (en valores logarítmicos) en 2,8%. Asimismo, asevera que la penetración de las importa-

comercial, o que el comercio en sí, explica las discrepancias de los resultados sectoriales o las mejoras intraempresariales o intra e intersectoriales. De hecho, establecer esa vinculación es bastante difícil porque una serie de acontecimientos afectaron a las economías de los dos países en el mismo período: desde la devaluación del peso mexicano en diciembre de 1994

16 Los sectores que comercian en el marco del Mercosur y el TLCAN se definieron como los que tienen razones de penetración de las importaciones, y de exportación, en el cuarto cuartil de su distribución. Aunque esta definición significa que los mercados regionales son importantes para esos sectores, no elimina la duplicación con sectores que comercian en mercados extrarregionales.

de la PTF. Al igual que en Brasil, la mayor parte del aumento por reasignación fue atribuible a variaciones en la composición de la producción manufacturera. Si bien estas modificaciones no pueden atribuirse directamente al comercio basándose únicamente en la información presentada, parecen indicar claramente que, primero, el comercio posiblemente desempeñó una función en el remplazo de empresas de baja productividad por empresas de mayor productividad. En segundo lugar, como atestiguan los aumentos por reasignaciones intersectoriales -especialmente importantes en los sectores más expuestos al comercio (sectores de bienes comerciables)- el desplazamiento de sectores con rendimientos crecientes y de acumulación de conocimientos por las importaciones posiblemente no sea significativo o, al menos, no lo suficiente como para contrarrestar los aumentos debido a ventajas comparativas o rendimientos a escala. Cuando los sectores se agrupan en función de la orientación comercial, se destaca que en ambos países los sectores de bienes comerciables representaron casi la totalidad del aumento de la PTF y del aumento intraempresarial. Asimismo, ese desglose apunta a la importancia relativa de los acuerdos regionales en ambos países. Aunque es sumamente difícil separar los efectos regionales de los que son extrarregionales, el TLCAN parece haber ejercido una función central en México, explicando prácticamente todos los aumentos de la PTF y las mejoras intraempresariales, en tanto que el Mercosur parece haber tenido un papel menos destacado en Brasil (representó un 33% del aumento total de la PTF)16.

Vínculos entre lo integración y la productividad

28O

Integración regional y productividad

Cuadro 11.1

281

Productividad de la empresa e integración en Brasil y México: Resumen de la evidencia econométrica País Brasil

Competencia de las importaciones Eliminación del arancel Penetración de las importaciones Inversión extranjera directa (IED) Propiedad extranjera de la empresa Propagación de conocimiento y encadenamientos Al interior de la industria A través de encadenamientos hacia atrás A través de encadenamientos hacia adelante Efecto neto Actividad exportadora Status de exportador Exportaciones/ventas Exportaciones Mercosur/ventas Acceso preferencial al mercado de EE.UU. Insumas importados

Nivel dePTF

Crecimiento de PTF

Nivel de PTF

Crecimiento de PTF

n.d. n.d.

Positivo Positivo

Positivo

O Positivo Negativo O

O O Negativo O

Negativo Positivo Positivo Positivo

Positivo Positivo Positivo

n.d. n.d. n.d. n.d.

O Positivo O n.d.

n.d. n.d. n.d. Positivo

Negativo O n.d. O

Negativo

O ó positivo

Positivo

Negativo

Notas: Ver apéndice de este capítulo para detalles de las estimaciones. n.d.: no disponible. Fuentes: Muendler (2002), López-Córdova y Moreira (2002), y López-Córdova (2002).

clones explica una buena parte del aumento de la tasa de crecimiento de la PTF.

car que la reducción de los aranceles durante los seis primeros años del TLCAN contribuyó significativamente

Análogamente, el caso de México entre 1993

a la tasa media de crecimiento del sector, contrarres-

y 1989 confirma que los aranceles tienen un efecto

tando otros factores que incidieron negativamente en la

negativo sobre el nivel y la tasa de crecimiento de la

productividad en los años noventa. Además, la elimina-

productividad. Puesto que los aranceles que se aplican

ción de los aranceles mexicanos también redundó posi-

al resto del mundo también inciden en la productividad,

tivamente en el crecimiento de la productividad,

deben tenerse en cuenta todos los derechos mexicanos

observándose que una reducción de 10 puntos del

y no solo los que se aplican a los bienes procedentes de

derecho de importación dio lugar a un aumento de

América del Norte . Sin embargo, en el análisis ante-

entre 10,5% y 13% de la tasa de crecimiento. Por últi-

rior se planteó que el TLCAN fue, por un amplio mar-

mo, la mayor presencia de los bienes extranjeros en el

gen, el principal factor de las variaciones arancelarias

mercado mexicano, medida en función de la razón

en México en los años noventa. En términos cuantitati-

entre las importaciones y el producto, también tuvo un

vos, y como se desprende de las estimaciones del apén-

efecto sustancial sobre la productividad.

dice, la reducción de 10 puntos de los derechos de importación en 1993-99 representaría un aumento de entre 5% y 9% de la productividad total de los factores. Puesto que la productividad aumentó aproximadamente 7% durante el período, las estimaciones parecen indi-

17 Los derechos agregados de México se calculan como el promedio de las tasas preferenciales y no preferenciales ponderadas en función del comercio.

Canal

México

Economías de escala y el aprendizaje por medio de la exportación. Como ya se dijo, la integración mundial y regional también puede traducirse en una mayor eficiencia debido a los efectos de economías de escala y del aprendizaje que crean las mayores oportunidades de exportación al ampliarse el mercado. Tanto en Brasil como en México, la proporción de empresas manufactureras en los mercados mundiales aumentó en los años noventa: de 39% en 1996 a 44% en 1999 en el caso de Brasil, y en México de 28% a 43% durante 1993-9918. Al mismo tiempo, en ambos países aumentó el volumen de exportación como proporción del producto de las empresas: en Brasil de 11,6% a 16,9% durante 199699, y en México de 14,6% en 1993 a 27,6% en 1999. En Brasil, la proporción de empresas que exportaban a otros países del Mercosur también aumentó, de 28% a 32%. Aunque los datos disponibles sobre México no indican el destino de las exportaciones, hay motivos para pensar que el margen preferencial de los productos mexicanos que ingresaron al mercado de Estados Unidos como consecuencia de la eliminación progresiva de los aranceles en el marco del TLCAN ha incrementado las posibilidades de que una empresa manufacturera se convierta en un exportador19. ¿Puede sostenerse que la actividad de exportación ha incrementado la productividad de las empresas manufactureras de Brasil y México? Como se desprende de los gráficos 11.7a y b, en ambos países los exportadores parecen haber registrado una mayor tasa de aumento de la productividad que las empresas no exportadoras. En Brasil, los exportadores al Mercosur registraron una tasa de aumento de la PTF incluso mayor. A continuación se examina en qué medida estos resultados siguen siendo válidos cuando se someten al análisis econométrico más riguroso que se describe en el apéndice. Consideremos primero el caso del TLCAN. Un aumento del margen preferencial de que gozan los exportadores mexicanos en el mercado de Estados Unidos con respecto a los competidores del resto del mundo parece indicar que el TLCAN habría creado oportunidades de exportación para los productores mexicanos que, a su vez, habrían dado lugar a un aumento más rápido de la productividad. La otra posibilidad es que el acceso preferencial al mercado de Estados Unidos redujo los incentivos de las empresas

manufactureras mexicanas para incrementar su eficiencia. No obstante, los resultados econométricos indican que un aumento del margen arancelario a favor de los bienes mexicanos en el mercado de Estados Unidos está positivamente relacionado con un aumento de la productividad. Un incremento de un punto de la tasa arancelaria preferencial aplicada a los productores mexicanos se traduce en un aumento de 0,5% de la tasa de crecimiento de la productividad (véase el cuadro 2 del apéndice). Esa conclusión difiere de los resultados de otros autores, quienes no observan una relación causal entre las exportaciones y el aumento de la productividad, y hace pensar que las empresas que consiguen penetrar los mercados extranjeros son las que tienen una productividad alta. Antes de analizar esta cuestión más detenidamente, cabe preguntarse si en Brasil y México el aumento de la productividad de los exportadores es mayor que el de las empresas no exportadoras20. La información empírica de que se dispone al respecto es ambigua21. En las empresas manufactureras de Brasil la tasa de aumento de la PTF parece estar positivamente correlacionada con la razón entre las exportaciones y las ventas, observándose que un incremento de la razón exportación/ventas de un 1 % se traduce en un aumento anual de la productividad del orden de 0,1%. A diferencia de lo que se constata en los resultados de los gráficos 11.7a y b, las exportaciones al Mercosur no parecen ofrecer un estímulo adicional a la productividad. No obstante, en el caso de los productores mexicanos, son pocos los factores que hacen pensar que las exportaciones incrementan la productividad. En realidad, como se desprende del estudio de Bernard y Jensen (2001) basado en datos

18 Estos porcentajes se refieren a la proporción de exportadores de una muestra de empresas manufactureras de Brasil y México que presenta un sesgo hacia empresas de tamaño mediano y grande. Las cifras correspondientes para el conjunto de las empresas manufactureras serían más bajas. 19 Este resultado procede de un análisis econométrico en que se estimó la probabilidad de que una fábrica sea un exportador. El margen preferencial de que gozan los bienes mexicanos en el mercado Estados Unidos está positivamente correlacionado con la probabilidad de exportación. 20 En Bernard y Jensen (2001) se realiza un análisis de este tipo con datos de Estados Unidos. 21

Véanse los cuadros 1 y 2 del apéndice.

282 CAP

Integración regional y productividad

en términos cuantitativos ese efecto fue bastante redu-

mexicano sea un exportador parece incluso reducir su

cido. Las estimaciones parecen indicar que en México

tasa de crecimiento de la productividad. Al igual que

el aumento de 5,5% en el uso de insumas externos

en ese estudio, sin embargo, en nuestro análisis ante-

entre 1993 y 1999 dio lugar a un incremento de la PTF

rior relativo al gráfico 11.8 se sostiene que la reasig-

de entre 0,2% y 0,3% a lo largo de ese período.

nación de los recursos hacia empresas exportadoras

El cauce de la IED. Más allá de los efectos

constituye un cauce importante del aumento de la pro-

comerciales que hemos examinado hasta ahora, cabe

ductividad observado a escala sectorial.

determinar si la mayor afluencia de IED ha tenido

Importación de ¡nsumos. La mayor disponibi-

algún efecto sobre la productividad en Brasil y Méxi-

lidad de ¡nsumos intermedios de calidad mundial posi-

co. En los gráficos 11.7a y b se comparan los diferen-

blemente sea otro factor que explique por qué la

ciales del aumento de la PTF entre los productores

integración de Brasil y México podría traer consigo un

internos y externos. Si bien en México la tasa de

aumento de la eficiencia en el sector manufacturero.

aumento de la productividad de las empresas extran-

Entre 1996 y 1999, la proporción de empresas brasi-

jeras, sobre todo las de Canadá y Estados Unidos, fue

leñas que empleaban insumas importados aumentó

mayor que la de los productores nacionales, las

ligeramente, de 31,4% a 33,7%, y los ¡nsumos impor-

empresas manufactureras de Brasil registraron una

tados pasaron a representar un 23,2% del costo en

tasa de crecimiento de la PTF incluso mayor en rela-

materiales, frente a un 22,7%. En México, el uso de

ción a las empresas extranjeras. Sin embargo, una vez

¡nsumos importados parece haber aumentado más

que se tienen en cuenta las variaciones de la producti-

rápidamente: en 1999 estos ¡nsumos representaban un

vidad de sectores y empresas de distinto tamaño, los

32,5% del costo total de producción no salarial frente

resultados de Brasil son totalmente diferentes: las

a 27% en 1993. Durante ese período de siete años, la

empresas extranjeras superaron a las empresas nacio-

proporción de empresas que emplearon

insumes

importados aumentó de 51,5% a 55%.

nales en cinco puntos porcentuales, en tanto que en México las empresas extranjeras se mantuvieron en el

¿Hay razones para pensar que el mayor uso

primer lugar.

de insumes importados favoreció el aumento de la

Los mejores resultados que obtuvieron los pro-

productividad? De los gráficos 11.7a y b se despren-

ductores extranjeros en México y Brasil hacen pensar

de que, si bien en Brasil los usuarios de ¡nsumos

que es posible que su presencia cada vez mayor en

importados observaron un aumento más rápido de la

esos países haya tenido un efecto positivo sobre el

productividad, en México sucedió lo contrario. Un

aumento de la productividad. El efecto de la IED podría

examen más detenido de los datos sobre Brasil y Méxi-

haber sido reflejo de una combinación de los efectos

co utilizando técnicas econométricas revela que, en el

de entrada, de competitividad, y de conocimientos y

mejor de los casos, el efecto sobre la productividad es

encadenamiento analizados anteriormente. Determi-

reducido. Muendler (2002), por ejemplo, sostiene que

nar la contribución que tuvo cada uno de estos efectos

los ¡nsumos externos contribuyeron

muy poco al

es una tarea monumental que resulta prácticamente

aumento de la PTF del sector manufacturero de Brasil

imposible. Sin embargo, a partir de datos sobre la pro-

en el período 1986-98. Es incluso posible que la utili-

piedad de las empresas y la composición de sus costos

zación de insumas importados haya tenido un efecto

y demanda (véase el apéndice), se pudo estimar al

negativo sobre el aumento de productividad (véanse

menos una parte del efecto global de la IED sobre la

los cuadros 1 y 2 del apéndice). Según Muendler

productividad, y evaluar en qué medida el efecto de la

(2002), ello puede suceder si las empresas no logran

IED fue más pronunciado para los competidores de las

ajustar sus operaciones al mismo tiempo que incre-

empresas extranjeras (efectos intrasectoriales) o sus

mentan su uso de bienes intermedios importados, con

clientes y proveedores (efectos intersectoriales).

lo cual terminan sin poder asignar estos insumas

Los resultados indican que los efectos intra-

importados de mayor costo a usos apropiados. En el

sectoriales en Brasil fueron mínimos, pero que en

caso de México, los insumas importados incidieron

México redujeron el nivel de productividad. En ambos

positivamente en el nivel de la productividad, aunque

países, sin embargo, la tasa de aumento de la pro-

sobre Estados Unidos, el hecho de que un productor

283

ductividad no se vio afectada. En cambio, las empresas extranjeras tuvieron un efecto positivo y estadísticamente significativo sobre el nivel de la productividad de los compradores de sus productos en los dos países. En México sucede lo mismo con la eficiencia de los proveedores de las empresas extranjeras, en tanto que en Brasil el efecto fue negativo. En cuanto a las tasas de aumento de la productividad, el efecto en México sobre los compradores y los proveedores de las empresas extranjeras fue positivo, mientras que en Brasil, únicamente los efectos sobre los proveedores fueron estadísticamente significativos e incidieron negativamente en el aumento de la productividad. A fin de comprender mejor el efecto cuantitativo de estos resultados, supongamos que la producción de las empresas extranjeras aumenta en 1 punto porcentual como proporción de la producción total del sector al que pertenecen estas empresas y el de los compradores y proveedores de las mismas. Puesto que los efectos ¡ntrasectoriales son negativos, la productividad de las empresas manufactureras mexicanas se reduciría en un O, 5%22. El efecto de la IED sobre los compradores de los productos incrementaría la productividad en 0,7% en Brasil y en 1,1% en México. Por último, el efecto sobre los proveedores daría lugar a una reducción del 0,4% de la productividad en Brasil y a un aumento del 0,4% en México. Cuando se analiza el efecto agregado de estos factores opuestos, se observa que el efecto neto de la IED sobre la productividad de las empresas brasileñas no es estadísticamente significativo, y que en México la IED tiene un efecto positivo neto que indica que existe una relación uno a uno, en términos de puntos porcentuales, entre la IED y la PTF.

CONCLUSIONES La teoría económica sostiene que la integración puede traer consigo aumentos de la productividad, ya sea por medio del comercio exterior o la inversión extranjera. Esta posibilidad reviste especial importancia para una región que, salvo pocas excepciones, ha acumulado un historial muy deficiente en materia de productividad y ha enfrentado grandes dificultades en las últimas décadas para recuperar la senda del crecimiento sostenible. Tanto la integración mundial como

regional pueden traducirse, según la teoría, en aumentos sustanciales de la productividad. Puesto que abarca mercados más grandes y una gama más amplia de ventajas comparativas, la integración mundial ofrece mejores ventajas potenciales. La integración regional, en cambio, puede constituir una estrategia intermedia para la transición hacia la integración mundial al acelerar las negociaciones, reducir los costos de ajuste y ofrecer salvaguardias contra los riesgos que plantea la integración. Tras más de una década de aplicarse políticas en pro del comercio exterior en la región, la información empírica que se ha acumulado sobre la pertinencia de las ventajas relacionadas con la productividad sigue siendo bastante incompleta. Con pocas excepciones, los indicadores que miden la productividad global del conjunto de la economía presentan un panorama bastante sombrío en que la tasa de crecimiento de la productividad es baja o incluso negativa. No obstante, el análisis del sector manufacturero, con creces el más afectado por la integración de la región, evoca un cuadro distinto y más optimista que hace pensar que posiblemente las ventajas no se han hecho extensivas a los sectores de los bienes no comerciables de la economía. En todo caso, este tipo de análisis sectorial, basado en datos más fiables a nivel planta, abarca solo un pequeño grupo de países de la región y, por lo tanto, ofrece pocas bases para la generalización. Contra este telón de fondo en que las pruebas son escasas, los estudios de caso sobre Brasil y México arrojan luz sobre los vínculos más generales entre la productividad y la integración, y sobre los matices de las distintas estrategias de integración regional. Los resultados indican que en ambos países la tasa de aumento de la productividad en el sector manufacturero fue positiva, contrariamente a la tendencia observada hasta los años ochenta. Los dos países también presentan tres características más en común. En primer lugar, la composición del producto no dio muestras de modificaciones que indicarían pérdidas debido a economías de escala o un deterioro en los sectores que generan conocimientos. Segundo, y en consecuencia, ambos países experimentaron efectos de reasignación

Cabe recordar que los efectos secundarios ¡ntrasectoriales en Brasil son mínimos.

284 CAP

285

a los que puede atribuirse la mayor parte el aumento

lado de la especulación, es que la mayor parte del

de la productividad. Tercero, en cuanto a pruebas

aumento de la productividad en Brasil durante este

directas de los vínculos entre el comercio y la produc-

período fue resultado de la liberalización no preferen-

tividad, la disciplina de las importaciones resultó ser el

cial, puesto que el Mercosur en ningún momento repre-

efecto predominante. Los datos sobre los efectos del

sentó más de un 17% del comercio total del país. Ello

aprendizaje por medio de la exportación y los deriva-

no sorprende dado el tamaño relativo y los recursos de

dos de la IED variaron entre un país y otro, pero al

los países socios de Brasil en el acuerdo regional. Al

parecer desempeñaron una función secundaria, tanto

respecto, la falta de pruebas apunta a que el comercio

en Brasil como en México. En los datos sobre Brasil se

en el Mercosur generó aumentos de la productividad

observaron indicios de aprendizaje por medio de la

derivados del aprendizaje por exportación, pero que

exportación, pero no así en el caso de México, pese a

esas ventajas no habrían sido distintas de las que

su mayor orientación económica hacia el exterior y al

reportaron las exportaciones al resto del mundo. Con-

auge de las exportaciones en los años noventa. Con

siderando los límites de las ganancias en productividad

respecto a la IED, en México las empresas extranjeras

generadas por el Mercosur, la importancia del efecto

parecen haber tenido un efecto positivo sobre sus com-

de la disciplina de la importación y el hecho de que la

pradores y proveedores, pese al menor contenido local

productividad sólo empezó a aumentar significativa-

y la mayor orientación exportadora que caracteriza a

mente en la segunda mitad de los años noventa, es ten-

la industria mexicana, en tanto que en Brasil, el efecto

tador postular que Brasil habría obtenido mejores

global de las empresas extranjeras no fue estadística-

resultados si hubiese adoptado un enfoque de integra-

mente significativo y al parecer los únicos beneficiados

ción más enérgico, un enfoque que no hubiese exclui-

fueron los compradores de bienes producidos por

do el Mercosur sino que habría ido más lejos para

dichas empresas.

obtener mayores ventajas comerciales.

Con respecto a la estrategia de integración

Al margen de las consideraciones estratégicas

regional, el enfoque más enérgico de México en el

y las que son contrarias a la realidad, en última ins-

marco del TLCAN parece haber dado buenos resulta-

tancia parecería que tanto Brasil como México consi-

dos, al menos en lo que se refiere a la productividad.

guieron importantes aumentos de la productividad por

Las reducciones arancelarias otorgadas en virtud del

medio de la integración. Es quizás demasiado tempra-

tratado habrían tenido un efecto positivo considerable

no para saber en qué medida estos aumentos fueron

en la productividad, al que se suman aumentos sus-

"efectos de nivel" o "de crecimiento" o si "los shocks

tanciales conseguidos durante el período de liberali-

de la integración" se traducirán en el mismo tipo de

zación no preferencial. Como sostiene la teoría, las diferencias en cuanto al costo de la mano de obra de los países miembros del TLCAN parecen haber limita-

aumento rápido y sostenible de la productividad a largo plazo observado en el Sudeste Asiático. En gran medida ello dependerá de los efectos a largo plazo de

do el riesgo de perturbaciones perjudiciales de secto-

la disciplina de la importación sobre la tasa de inno-

res con rendimientos crecientes y de uso intensivo de

vación de los países. En todo caso, no sería realista esperar que la integración pueda resolver todos los

conocimientos. Por otra parte, no se dispone de pruebas sufi-

problemas. En cuanto al establecimiento de un entorno

cientes como para sostener que el enfoque comercial

macroeconómico estable y la inversión en educación,

más prudente adoptado por Brasil en el marco del

capacidad tecnológica e instituciones -todos compo-

Mercosur haya sido errado. El hecho de que la libera-

nentes clave del aumento de la productividad- ambos

lización preferencial y no preferencial se emprendieron

países (por no decir toda la región) siguen estando

en forma simultánea dificulta enormemente la tarea de

atrasados con respecto a sus homólogos del Sudeste

separar los efectos regionales de los no regionales. Lo

Asiático.

que sí puede sostenerse, sin errar demasiado por el

Integración regional y productividad

APÉNDICE METODOLOGÍA EMPÍRICA En el presente apéndice se describen y se resumen brevemente las conclusiones del análisis sobre el efecto de la integración en Brasil y México sobre la productividad total de los factores en el sector manufacturero1. El análisis subyacente se basa en datos de empresas y plantas, lo cual plantea una serie de dificultades pero al mismo tiempo permite a los investigadores elaborar estimaciones de la productividad de mejor calidad. Metodología. En el análisis se aplica el algoritmo propuesto por Olley y Pakes (1996) para tener en cuenta problemas de simultaneidad y de selección muestral en la estimación de los parámetros de una función de producción Cobb-Douglas en que los insumos son la mano de obra (calificada y no calificada), la materia prima y el capital, y el producto es la variable dependiente. Se estimaron distintas funciones de producción para ocho sectores manufactureros (correspondientes a los sectores 31 hasta 38 inclusive de la Clasificación Industrial Internacional Uniforme, revisión 2). Posteriormente, la productividad se definió como la producción no atribuible a los insumos recién señalados. Las tasas agregadas de aumento de la productividad de los gráficos 11.6 y 11.7 se calcularon como el aumento medio de la productividad de las empresas, ponderado en función del producto, descartando las colas del 1 % inferior y superior de la distribución de la PTF correspondientes a observaciones extremas. El análisis en que se basa el gráfico 11.8 amplía la desagregación de la productividad propuesta por Griliches y Regev (1995) al añadir la distinción entre la reasignación intrasectorial e intersectorial de los recursos. Puesto que esta desagregación entraña calcular valores globales para empresas de sectores con distintas funciones de producción, las estimaciones de la PTF se normalizaron siguiendo la metodología de Pavcnik (2000), restando el nivel de productividad de una determinada "empresa de referencia" en el año inicial (1996 para Brasil y 1993 para México). Por lo tanto, las tasas de aumento de la PTF implícitas en el gráfico 11.8 no pueden compararse directamente con las que figuran en los gráficos 11.6 y 11.7.

Una vez efectuadas las estimaciones de la productividad, la eficiencia de las empresas puede explicarse en función de variables como la política comercial (por ejemplo, los aranceles), la participación de capitales extranjeros y la IED, las exportaciones, el uso de ¡nsumos importados, y de otros controles necesarios para evitar sesgos por variables omitidas. Por lo tanto, pueden estimarse ecuaciones del siguiente tipo: Productividad^ = fi£omerdo¡¡t + falED-^ + controles + £¡¡f

en que la variable dependiente, la productividad de la fábrica /', del sector / durante el año t, se mide en valores logarítmicos o por diferencias logarítmicas. La disponibilidad de datos de panel permite efectuar un seguimiento de cada empresa a lo largo del tiempo y tener en cuenta características no observadas de las empresas por medio de técnicas de panel de efecto fijo. Puesto que la política comercial posiblemente sea un factor endógeno (por ejemplo, si las industrias menos productivas gozan de un mayor grado de protección de las autoridades), es necesario emplear variables instrumentales apropiadas para obtener estimaciones consistentes del coeficiente /3, en la ecuación de regresión anterior. En el caso de México, se emplean los aranceles acordados en el marco del TLCAN como variables instrumentales de los aranceles mexicanos efectivos aplicados al comercio internacional y de los aranceles que Estados Unidos impone sobre los bienes mexicanos. Las negociaciones del TLCAN para suprimir progresivamente los aranceles concluyeron en agosto de 1992. Asimismo, según el párrafo 2 del anexo 302.2 del TLCAN, las tasas base para determinar los derechos de importación tras aplicarse la categoría de desgravación acordada "generalmente reflejan las tasas de arancel aduanero vigentes el 1 ° de julio de 1991". Por lo tanto, podemos considerarlos como exógenos (es decir, no dependen de los niveles de la PTF de las empresas durante el período 199399). Por último, están muy correlacionados con los aranceles efectivos. Por otra parte, a fin de considerar la potencial endogeneidad entre la penetración de importaciones y la productividad, se aplicó un modelo

1 El análisis se basa en los estudios de López-Córdova y Moreira (2002) y López-Córdova (2002).

286 CAP

287

gravitacional de comercio para obtener el valor de las

la composición de la propiedad se mantuvo invariable

importaciones explicado por variables de tipo geográ-

hasta 1999 inclusive. Se considera que una empresa es

fico, entre otras, y que a su vez sirvió de variable ins-

"extranjera" si más del 50% del capital social está en

trumental en las regresiones reportadas.2

manos extranjeras. A partir de esta información, se uti-

Datos. Los datos proceden de las encuestas

lizó la proporción del producto sectorial atribuible a

industriales realizadas anualmente en Brasil (Pesquisa

empresas extranjeras en cada sector como el indicador

Industrial Anual) y en México (Encuesta Industrial Anual)

de la participación de los capitales extranjeros. A fin de

que contienen información sobre unas 11.000 empresas

tener en cuenta la posibilidad de efectos secundarios

manufactureras (en Brasil) y 6.500 plantas (en México).

generados por sectores hacia abajo o hacia arriba en

Estos datos se complementaron con datos sobre el

el proceso de producción, el análisis considera la par-

comercio, los aranceles y de otro tipo, procedentes de

ticipación media de capital extranjero en sectores en

fuentes oficiales de Brasil, México y Estados Unidos.

que se observan encadenamientos hacia adelante o

A fin de cuantificar los efectos secundarios intra e intersectoriales de la IED, en el análisis se

hacia atrás sobre la base de información de las matrices insumo-producto de cada país.

emplea información sobre el porcentaje del capital

Resultados. En los cuadros 1 y 2 del presente

social en manos extranjeras (en 1996, en el caso de

apéndice se resumen los resultados de regresión de

Brasil, y en 1993 en México). Asimismo, se supone que

Brasil y México.

Para mayores detalles, véase el estudio de López-Córdova (2002).

Inteqracion reqional y productividad

1,88

1,91

29100 10858 0,0115

29103 10859 0,0110

29103 10859 0,0103

1,89

-0,1349 (0,0999) -0,5067 (0,1852)*** 0,9915 (0,2705)***

-0,1391 (0,0999) -0,4809 (0,1853)*** 0,9671 (0,2707)***

0,0006 (0,0001)***

Reg 3

-0,1358 (0,1000) -0,4939 (0,1854)*** 0,9778 (0,2707)***

-0,0009 (0,0002)***

Reg 2

0,31

29103 10859 0,5892

0,1131 (0,1009) -0,4022 (0,1870)** 0,4310 (0,2732)

Reg 4

0,29

0,37

0,30

29103 10859 0,5892

29103 10859 0,5893 29103 10859 0,5892 29103 10859 0,5892

0,31

0,1129 (0,1009) -0,4039 (0,1870)** 0,4300 (0,2732)

0,0008 (0,0010)

Reg 8

0,1134 (0,1008) -0,4032 (0,1870)** 0,4443 (0,2732)

0,0009 (0,0004)**

Reg 7

0,1122 (0,1009) -0,4021 (0,1870)** 0,4285 (0,2732)

0,0082 (0,0088)

Reg 6

0,1131 (0,1009) -0,4021 (0,1870)** 0,4312 (0,2732)

0;0024 (0,0087)

Reg 5

Variable dependiente Cambio en PTF (log)

0,32

29100 10858 0,5893

29103 10859 0,5892

0,31

0,1133 (0,1008) -0,4076 (0,1870)** 0,4393 (0,2732)

0,0003 (0,0001)***

Reg 10

0,1116 (0,1009) -0,3966 (0,1870)** 0,4266 (0,2732)

-0,0004 (0,0002)

Reg 9

Notas: Todas las regresiones se estimaron usando efectos fijos en el panel de empresas. Todas las regresiones incluyen las siguientes variables de control cuyos resultados no están reportados: tamaño, producción de la industria (excluyendo la producción de la propia empresa), utilización de capacidad instalada, índices de concentración industrial y geográfica, consumo de Estados Unidos, logaritmo de la tasa de cambio multiplicada por el IPP en la industria de Estados Unidos y año. Las variables de IED se refieren a la proporción de producción de las empresas extranjeras. Las regresiones 4 a 10 incluyen también el logaritmo de la PTF en el año t. Errores estándar entre paréntesis. * Significativo al 10%. ** Significativo al 5% . *** Significativo al 1%.

de IED = 0 )

para la hipótesis nula (Suma de los efectos

Estadístico F

Número de empresas R2 entre empresas

Número de observaciones

De encadenamientos hacia adelante

De encadenamientos hacia atrás

Al interior de la industria (%)

IED: propagación del conocimiento y encadenamientos

Importaciones/costos materiales

Bienes intermedios importados Insumas importados/costos materiales

Exportaciones al Mercosur/ventas

Exportaciones/ventas

Exportador al Mercosur (variable binaria)

Reg 1

Variable dependiente PTF (log)

Productividad total de los factores e integración en Brasil: resultados de regresión de panel

Exportador al mundo (variable binaria)

Actividad exportadora

Variables independiente s

Apéndice - Cuadre 1

-0,0046 (0,0021)**

-0,0050 (0 ; 0023)**

26703 5302 0,0142

Reg 5

Reg 6

49,56

46,31

49,39

25,89

23,87

25,82

24,33

25903 5191 0,3595

26683 5302 0,3650 26683 5302 0,3662 26683 5302 0,3653 26683 5302 0,0145

26683 5302 0,0164

26683 5302 0,0144

-0,0010 (0,0019)

-0,0182 (0,0145)

-0,0256 (0,0515) 0,6845 (0,1593)*** 0,2319 (0,0722)***

-0,0029 (0,0020)

-0,0083 (0,0049)*

-0,0324 (0,0548) 0,7140 (0,1677)*** 0,2845 (0,0759)***

-0,0028 (0,0020)

0,0186 (0,0058)***

-0,0269 (0,0548) 0,6602 (0,1683)*** 0,2954 (0,0759)*** 26703 5302 0,3638

Reg 9

-0,0310 (0,0548) 0,7169 (0,1677)*** 0,2815 (0,0759)***

-0,0028 (0,0020)

Reg 8

Reg 10

25,98

26683 5302 0,3656

-0,0304 (0,0548) 0,7194 (0,1676)*** 0,2798 (0,0758)***

-0,0422 (0,0149)***

-0,0026 (0,0020)

-0,0119 -0,0120 -0,0110 -0,0118 (0,0021)*** (0,0021)*** (0,0020)*** (0,0021)***

Reg 7

-0,1519 (0,0570)*** 1,1387 (0,1740)*** 0,3989 (0,0788)***

0,0463 (0,0155)***

-0,0053 -0,0029 (0,0020)*** (0,0020)

-0,0087 -0,0122 -0,0119 (0,0022)*** (0,0021)*** (0,0021)***

Reg 4

-0,1458 (0,0570)** 1,0755 (0,1746)*** 0,4120 (0,0789)***

-0,0053 (0,0020)***

0,0216 (0,0060)***

-0,0084 (0,0022)***

Reg 3

(0,0570)*** 1,1427 (0,1740)*** 0,3964 (0,0788)***

-OJ509

-0,0052 (0,0020)**

-0,0087 (0,0022)***

Reg 2

Variable dependiente Cambio en PTF (log)

Notas: Todas las regresiones fueron estimadas con el método de mínimos cuadrados en dos etapas para datos panel con efectos fijos. Los instrumentos son las tarifas negociadas en el TLCAN para controlar la potencial endogeneidad de los aranceles en México y Estados Unidos. Todas las regresiones incluyen los siguientes controles: edad, edad al cuadrado, tamaño, producción de la industria (excluyendo la de la propia empresa), utilización de la capacidad instalada, índices de concentración industrial y geográfica, consumo de Estados Unidos, logaritmo de la tasa de cambio multiplicada por el IPP en Estados Unidos y año. Las regresiones 5 a 10 también incluyen el logaritmo de la PTF en el año t. El arancel mexicano es el arancel ISIC (rev 3) 4-dígitos de la industria sobre las importaciones del mundo, ponderado por el comercio. El arancel de Estados Unidos es la diferencia entre el arancel efectivo sobre importaciones desde México e importaciones desde el resto del mundo en la industria. Las variables de IED se refieren a la proporción de producción de las empresas extranjeras; los encadenamientos fueron calculados usando los datos de la matriz insumo-producto de México como ponderadores. Errores estándar entre paréntesis. * Significativo al 10%. ** Significativo al 5% . *** Significativo al 1%.

Número de observaciones Número de empresas R2 entre empresas Estadístico Ch¡2 para la hipótesis nula (Suma de los efectos de IED = 0 )

De encadenamientos hacia adelante

De encadenamientos hacia atrás

Al interior de la industria (%)

IED: propagación del conocimiento y encadenamientos

Insumas Importados/costos totales no laborales

Bienes intemedios importados

Arancel de Estados Unidos (México-Resto del mundo)

Exportaciones/ventas

Exportador (variable binaria)

Actividad exportadora

Arancel mexicano sobre importaciones totales (%) Importaciones/ producción de la industria

Reg 1

Variable dependiente PTF (loq)

Productividad total de los factores e integración en México: resultados de regresión de panel

Competencia de las importaciones

Variables independientes

Apéndice - Cuadro 2

K> 09 O

CAPITU

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292

INTEGRACIÓN REGIONAL Y DESIGUALDAD SALARIAL

Hay pocas discrepancias entre la mayoría de los economistas en cuanto a que la liberalización del comercio beneficia a los países. Aun así la liberalización del comercio -sea unilateral, multilateral (a través de la Organización Mundial del Comercio) o por la vía de acuerdos de integración regional (AIR)— ha sido uno de los temas económicos más controvertidos de nuestro tiempo y llama la atención de todos, desde políticos a dirigentes sindicales y a fuerzas antiglobalización, porque si bien la liberalización aporta beneficios al bienestar, esos beneficios no se distribuyen equitativamente. Más todavía, aparte de algunos grupos realmente perjudicados por la liberalización del comercio, hay otros que, como mínimo, entienden que el fenómeno fomentó la desigualdad, es decir que la carga de la liberalización del comercio recae sobre todo en los pobres. América Latina ha hecho progresos sustanciales en la liberalización, reduciendo barreras al comercio y eliminando restricciones a los flujos de capital. Aunque en buena medida esa liberalización se produjo de forma unilateral, durante los años noventa la mayoría de los países profundizaron sus vínculos comerciales también a nivel subregional (véase el Capítulo 3) con el ingreso a una serie de AIR sur-sur y nortesur dentro de las Américas. Actualmente, varios países negocian acuerdos de comercio con la Unión Europea (EU) y el continente en su conjunto avanza hacia el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). La integración sur-sur y norte-norte puede tener efectos muy dispares en la desigualdad salarial. En el contexto de la onda de liberalización comercial

que recorre América Latina -y de todas las percepciones y controversias en torno al tema—, en el presente capítulo se examinan los efectos de las distintas formas de integración regional en la desigualdad salarial de la región. También se analizan sus efectos en la pobreza (véase el recuadro 12.1), aun cuando se sabe que el vínculo entre comercio y pobreza es menos directo que el correspondiente a comercio y desigualdad salarial, dado que en aquel intervienen factores tales como las decisiones sobre participación en la fuerza laboral de los miembros de la familia y el precio de la canasta familiar. En primer lugar se exploran las tendencias de los salarios relativos entre grupos con diferentes niveles de calificación, para luego examinar la teoría en que se fundaría la relación entre comercio y mercados de trabajo. Empezaremos con el modelo neoclásico de Heckscher-Ohlin, en el que los países difieren en su dotación relativa de factores. En su forma más estricta, este modelo ofrece postulados relativamente claros sobre cómo deben relacionarse el comercio y los salarios -especialmente la desigualdad salarial. Este modelo tal vez sea más adecuado para los países con grandes diferencias en la dotación relativa (comercio norte-sur). Si flexibilizamos algunas de las hipótesis, podemos considerar los efectos del comercio nortenorte y sur-sur, donde las contrapartes comerciales en general son más similares en términos de la dotación relativa de factores. Luego de describir el modelo y sus implicaciones, nos centramos en las hipótesis del modelo y tratamos de determinar cómo contrastan con la realidad, incluidas las dotaciones relativas y las

Capítulo

CAPITULO 12

Recuadro 12.1

Pobreza y liberalización del comercio

La relación entre la liberalización del comercio y la pobreza está lejos de ser directa, pues abarca diversos conductos de influencia. Podría pensarse que la mayor desigualdad salarial automáticamente implica niveles de pobreza más elevados, pero ello no es necesariamente así. Considérense los cuatro mecanismos de transmisión siguientes. • Nivel de salarios. La productividad puede haber aumentado para los trabajadores no calificados, pero a una tasa inferior que para los más calificados. Un aumento salarial para los trabajadores poco calificados debería reducir la tasa de pobreza, independientemente de cuánto más hayan aumentado los salarios de las contrapartes más calificadas. (Véase el Capítulo 11 donde figuran más detalles sobre el debate en torno al efecto del comercio en la productividad.) • Distribución de los recientemente desempleados entre los hogares. La distribución de los salarios se calcula a nivel individual, en tanto las tasas de pobreza se basan en el ingreso per cápita de los miembros de la familia. El nivel y la distribución de salarios observados entre los asalariados pueden no variar, pero, si el desempleo asociado al ajuste a la nueva demanda laboral se concentra entre familias que antes estaban cerca de la línea de pobreza, aumentará la pobreza. • Distribución de nuevos empleos entre los hogares. El comercio puede alterar la demanda de mano de obra y atraer nuevos trabajadores con nuevos salarios al mercado de trabajo. Supóngase que los salarios se mantienen ¡guales para todos los trabajadores que estaban en el mercado de trabajo antes de la liberalización, pero que nuevas oportunidades atraje-

ron a mujeres no calificadas al mercado de trabajo. Ante ese panorama, los ingresos entre los hogares más pobres probablemente aumentarán. Aunque los ingresos per cápita de los pobres puedan ser superiores, la desigualdad salarial medida por los salarios de todos los asalariados aumentaría con la adición de salarios muy bajos a la distribución. • Precio de la canasta familiar. Dado que la pobreza se define en relación con la capacidad de compra de una canasta básica de productos de consumo, toda variación en el precio real de la canasta de productos cambiaría la tasa de pobreza. Si el comercio hace bajar el nivel de precios de la canasta familiar ajustado al poder de compra, el umbral de pobreza baja, lo cual reduce el número de familias que vive por debajo del umbral. Las numerosas vías de influencia hacen extremadamente difícil detectar los efectos del comercio en la pobreza. Para complicar aún más la tarea, existen otros factores, no relacionados con el comercio, que varían en el tiempo y tienen consecuencias importantes sobre la pobreza. El más importante son las variaciones demográficas. Dado que el coeficiente de dependencia se reduce con el tiempo, el ingreso se divide entre menos integrantes de la familia, lo que ubica al hogar por encima de la línea de pobreza. La disminución de las tasas de fertilidad y del volumen de la familia difícilmente se vinculen a la liberalización del comercio, pero tienen importantes consecuencias en la tasa de pobreza. Un debate importante se centra en cómo interpretar las disminuciones de las tasas de pobreza que se registran simultáneamente con la liberalización del

estructuras arancelarias previas a la liberalización, las

empíricos. Primero, no existe un consenso claro acer-

imperfecciones del mercado laboral (que dan lugar al

ca de los efectos a largo plazo de la liberalización del

desempleo) y los flujos de capital.

comercio en la desigualdad salarial. Aislar los efectos

En la tercera sección del capítulo, analizamos

de un cambio en un conjunto de factores puede ser

algunos estudios empíricos sobre el modo en que la

relativamente sencillo en un ambiente de laboratorio,

liberalización del comercio de América Latina incidió

pero es mucho más complicado en un mundo donde

en los mercados de trabajo. Si bien la mayor parte de

las políticas y las condiciones económicas cambian

la literatura enfoca la liberación del comercio en tér-

simultáneamente.

Algunos países

latinoamericanos

minos más generales, trataremos de extraer algunas

registraron un aumento en la desigualdad salarial tras

implicaciones para el tema que nos ocupa: la relación

la liberalización del comercio, pero hay nuevos indi-

entre los distintos tipos de integración y la desigualdad

cios que sugieren que en el largo plazo este compor-

salarial. Surgen varios resultados de esos estudios

tamiento podría revertirse. Segundo, si bien se

294

comercio. Dentro de América Latina, Székely (2001) documenta la escasa reducción de la pobreza en los años de 1990: la tasa de pobreza bajó en promedio sólo 4 puntos porcentuales, del 43% al 39%, sobre la base de cálculos correspondientes a 11 países.1 Usando datos internacionales, Dollar y Kraay (2000) examinan la tendencia de los ingresos del quintil más pobre y sugieren que en períodos de crecimiento económico esos ingresos en general aumentan a la misma tasa que los ingresos de los ricos. Además, concluyen que los países con mayor proporción de comercio por PIB experimentan un mayor crecimiento económico. Rodrik (1999) y Rodrik y Rodríguez (2001) cuestionan la suposición de que las recientes disminuciones de la pobreza se vinculan a la liberalización del comercio. Desde su punto de vista, afirmar que las disminuciones de la pobreza causaron la liberalización del comercio tiene tan poco sentido como decir que la liberalización del comercio causó la disminución de la pobreza, dado que las correlaciones entre las dos tendencias difícilmente estén relacionadas causalmente, sino que probablemente reflejen otros factores. Es muy difícil controlar adecuadamente los diversos determinantes de la pobreza cuando se procura detectar los efectos de la liberalización del comercio. La mayoría de los estudios no presentan un vínculo convincente con la liberalización, recurriendo a menudo al problemático enfoque de "antes y después". En un ambicioso conjunto de estudios de Ganuza et al. (2001) se procura vincular el efecto de la liberalización del comercio a variaciones en la pobreza, examinando específicamente los trayectos de cambio a nivel microeconómico.2 En los estudios se examinan las variaciones

cuestionan los vínculos directos entre el comercio y la

295

en los salarios de los trabajadores y las variaciones en el empleo, el desempleo y la informalidad laboral de República Dominicana, Paraguay, Jamaica, Brasil y Chile . Los estudios hallan efectos incongruentes de que la pobreza aumenta o disminuye con la liberalización, pero en todos los casos la magnitud de los efectos de la liberalización del comercio en la pobreza es pequeña. Aunque una desigualdad creciente no necesariamente implica tasas de pobreza más altas, puede demostrarse teóricamente que, en presencia de asimetrías en la información y de imperfecciones del mercado de capitales, una gran desigualdad de ingresos puede reducir la acumulación de capital humano y las perspectivas de crecimiento a largo plazo. Además, cuanto mayor sea el nivel de desigualdad, menor será la reducción de la pobreza para un nivel de crecimiento dado (véase Ravallion, 1997). Como la desigualdad salarial es la determinante primaria de la desigualdad de ingresos, es importante considerar los efectos distributivos de la liberalización en los salarios.

1 La medición de la pobreza de Székely es la proporción de personas con ingresos familiares per cápita de menos de US$2 por día. 2

En los estudios se consideran los efectos de la liberalización del comercio y la liberalización financiera en la distribución total del ingreso per cápita. Para los países mencionados, se utiliza un modelo ae equilibrio general computable para modelar explícitamente los erectos déla liberalización, y luego se combinan con microsimulaciones para detectar los trayectos a nivel familiar. También se concluye que los efectos de la liberalización de la cuenta de capital son menores.

vía de variaciones en los precios de las mercancías y

desigualdad salarial, en general la liberalización del

la oferta de los factores podrían ser pequeños en rela-

comercio se asocia a un aumento de la productividad

ción con la incidencia de los cambios tecnológicos o el

y a variaciones en el comportamiento de las empresas,

aumento de la inversión extranjera directa vinculada a

los cuales contribuyen a incrementar la demanda de

la integración.

mano de obra calificada y, por tanto, a aumentar la desigualdad salarial. Al principio, las empresas redujeron el empleo y realizaron inversiones que ayudaron a tornar más productivos a los trabajadores que que-

DIFERENCIAS SALARIALES SEGÚN LOS DISTINTOS NIVELES DE CALIFICACIÓN

daban, dando lugar a cierto optimismo sobre el crecimiento a largo plazo. Tercero/ algunos estudios

Al hablar de las diferencias salariales entre mano de

sugieren que los efectos directos del comercio por la

obra //calificada"y "no calificada" en América Latina,

•Integración regional y desigualdad salarial

CAPITULO 12

es mejor empezar con una advertencia: la definición de calificación depende del ¡ucio del investigador. De hecho, no existe en la literatura una única definición de "mano de obra calificada". Algunos estudios comparan los salarios de los trabajadores de la producción con los demás; en otros se comparan los salarios según niveles de educación. Para examinar los salarios relativos entre grupos con distintas calificaciones, comparamos los salarios de trabajadores con distintos niveles de educación. Examinamos la diferencia salarial de un grupo cuyos salarios reflejan más probablemente las variaciones en la demanda de mano de obra: varones urbanos entre 30 y 50 años que hayan trabajado por lo menos cinco horas en la semana de referencia. Utilizando mediciones específicas de niveles de educación completados para este grupo, que registra persistentemente altas tasas de empleo en el período, tenemos más probabilidades de captar las variaciones en los precios y no las variaciones en la composición. El gráfico 12.1a indica que, en promedio, el salario por hora de los trabajadores que terminaron el nivel terciario es aproximadamente el doble que el de los trabajadores que terminaron el nivel secundario1. De acuerdo con esta medición, la prima por calificación aumentó ligeramente en los años noventa. La cifra se basa en las diferencias en los 12 países indicados en el Cuadro 12.12. En los primeros años de la década de 1990, los trabajadores que habían completado el nivel terciario ganaban aproximadamente un 105% más que sus contrapartes con nivel secundario. A fines de esa década, ganaban en promedio 115% más que sus contrapartes; en otras palabras, la prima por calificación aumentó alrededor de 9%. Esta medición de las calificaciones, habitual en las publicaciones de los países desarrollados, tal vez sea un sustituto razonable para Argentina y Chile, donde la media de años de educación (10,4 y 10,2 años, respectivamente) está apenas unos años por debajo de la de Estados Unidos (13,4 años)3.

calificación. Por tanto, en el gráfico 12.1 b se presenta la diferencia de salario entre la educación secundaria completa y la educación primaria completa. En general, la prima por calificación bajó en los años de 1990, pasando la diferencia absoluta de los salarios de un 50% a un 42% a fines de la década. Como puede verse en el cuadro 12.1, en la década de 1990 la prima por calificación, de acuerdo con esta medición, bajó en Argentina, Brasil, Perú, Costa Rica, Honduras y Bolivia4. La diferencia se mantuvo a niveles similares durante la década en Panamá, Venezuela, Colombia y México, registrándose un ligero aumento en Chile y Uruguay. Una preocupación que plantean las primeras dos mediciones de calificación es que ambas podrían estar afectadas por un aumento en la oferta de trabajadores con educación secundaria, es decir que podrían estar reflejando más cambios en la oferta de educación secundaria que cambios en la demanda por trabajo calificado. En cuanto a la última medición, consideramos la diferencia entre los trabajadores con educación terciaría y secundaría puesto que no está afectada por cambios en la oferta de educación secundaría. El gráfico 12.le no muestra una tendencia generalizada en esta tercera (y preferida) medición de las diferencias salariales entre niveles de calificación. Es importante considerar las tendencias desagregadas, que se indican en los gráficos 12.2a y b para los 12 países. Si bien la brecha salarial entre educación terciaría y primaria ha venido bajando en el caso de

Sin embargo, la brecha salarial entre los niveles terciario y secundario no es necesariamente la más adecuada para países con bajos niveles de educación, como Honduras y Brasil, donde el promedio de años de escolaridad para la población de 30 a 50 años es 5,3 y 6,5, respectivamente. Aquí el nivel secundario completo parecería corresponder a un alto nivel de

' En las notas del cuadro 12.1 figura la definición del número exacto de años cursados en los distintos niveles, por país. 2

Para equilibrar el panel de la figura, se interpolan los puntos por país. Los puntos que faltan en el extremo toman el punto más reciente correspondiente a los años de 1990. El promedio entre países indicado en los gráficos 12.1 y 12.2 no está ponderado según la población. El cuadro 12.1 incluye los países para los que se disponía de datos de encuestas correspondientes al menos a tres años de la década de 1990. No se disponía de datos sobre el Caribe en su conjunto ni sobre Guatemala, Nicaragua y Paraguay. Se presenta el promedio de años de escolaridad correspondiente a toda la población de 30-50 años. Los datos de la encuesta corresponden sólo a las zonas urbanas de Argentina. 4 Este comportamiento es congruente con las conclusiones de Duryea, Jaramillo y Páges (2002), quienes informan que el salario relativo de trabajadores varones con formación secundaria ha bajado en comparación con los trabajadores con formación primaria, inclusive después de controlar la experiencia en el mercado de trabajo. La disminución de retornos a secundaria es más pronunciada en la región andina y la región de México y Centroamérica.

296

Integración regional y desigualdad salarial

Cuadro 12.1

297

Diferencia porcentual en el salario por hora por nivel completo de educación para hombres urbanos entre 3O y 5O años

Secundaria ver sus primaria 1985

1986 1987 1988 1989 1989 1990 1991 1992

1993

1994

111

Brasil

142

30 51

Chile Colombia

Costa Rica 34

30 99

Honduras

39 38 93

México 28

27 33 100 50 50

47 54 42 76

76 75

50 34 78

59 71

47 54 27

35 40 111 52 32 26 37 18 62 15

52 47

52 25

Uruguay Venezuela

91 71

49 117

48 23

Panamá Perú

105 44

1998

47 51 102

Argentina Bolivia

120 1996 120

96 44 45 12 57 57 75

1999 2000

32 46 98

39 34 40 58 45 20

60 32

Terciaria versus secundaria País

1985 1986 1987

1988 1989

1990 1991 1992

1993 1994

Argentina Bolivia

119

Brasil

138 160

Chile Colombia

Costa Rica 51

133

Honduras

146 102 147

103

México 63

57 58

Uruguay

Venezuela

90 119

1996

1997

1998

86 94 145

72 98 131 155 151

73 87 134

144 192 107 88

123 61

Panamá Perú

121 176

112

72 131

1995

141 142

177 115 88

120 139

120 98 89 104

117

53 81

79 55

166 81 110

149 181 163 111 116 210 79

1999 2000

64 93 146

185

167

96 107 131 105

93 80 103

Terciaria versus primaria País

1985 1986 1987

1988 1989

1990 1991 1992

1993 1994

172 194 395

Argentina Bolivia

362

Brasil

412 208 292

Chile Colombia

142

Costa Rica 1 03 Honduras

132 363

262 274

157 402 260 349 194 232

231 97

Panamá 1 08

Uruguay Venezuela

243 178 377

168

México Perú

352 298

124

139 98

1995

324 323

315 188 233 229

124 loó 116

176 97

1996 1997 1998 1999 2000 119 164 363 283 275 251 309

133 161 393 303 139 165 202 133 207 135

130 389 304 280 136 239 385 213

117 181 389

277

272 163 190 264 196 132

189 168

Notas: Por educación primaria completa se entiende hasta 6° grado, excepto para Bolivia y Colombia (5), Argentina (7), Brasil y Chile (8). Secundaria completa se considera hasta 1 2 años, excepto para Brasil, Colombia, Costa Rica, Perú, Venezuela, donde son 1 1 años. Terciaria completa se considera cuando se tienen cuatro o cinco años de educación terciaria. La diferencia salarial se calcula como el exponencial de la diferencia del logaritmo del salario. La muestra comprende a las personas que trabajaron al menos cinco horas en la semana de referencia de la encuesta. Se usa el salario por hora del trabajo principal, excepto para Argentina y Colombia, en donde se usa el salario de todos los trabajos. Todas las celdas muestran al menos 5% de la muestra de hombres con edad entre 30 y 50 años que residen en el área urbana. Fuente: Encuestas de Hogares.

148

País

298 1986 1987 198

Gráfico 12.1 a Diferencia porcentual en salarios por hora para hombres entre 3O y 5O años de edad residentes en el área urbana

Gráfico 12.1 c Terciaria completa vs. primaria completa

Gráfico 1 2.1 b Secundaria completa vs. primaria completa

Panamá, Honduras, Argentina y, más recientemente, Colombia, la misma ha aumentado en México, Uruguay, Chile, Perú, Costa Rica, Bolivia y Venezuela. En Brasil varió poco durante la década. México y Costa Rica registraron rápidos aumentos a comienzos de los años noventa, los cuales se revirtieron hacia finales de la década. Es difícil interpretar, a partir del conjunto de gráficos, una tendencia generalizada en la prima por calificación, aunque tal vez la información en sí sea interesante. En muchos casos se observan aumentos en las diferencias según nivel de calificación, pero en conjunto las cifras contrastan de algún modo con la opinión generalizada de que los trabajadores no cali-

Nota: La serie de salarios incluye los doce países del cuadro 12.1. Para balancear el panel en el gráfico, los datos intermedios no disponibles se interpolaron basándose en la información de cada país. Para los datos finales no disponibles se usa el último dato disponible de la década de los noventa. Véanse notas adicionales en el cuadro 12.1. Fuente: Cálculos del BID basados en Encuestas de Hogares.

ficados de la región están sistemáticamente quedando cada vez más a la zaga de sus colegas calificados. Aunque existen pruebas de un aumento en el salario de trabajadores altamente calificados en numerosos países, el perfil de salarios según educación terciaria a primaria que se observa en Panamá, Honduras y Argentina no concuerda con tales percepciones5. ¿Cómo conciliar los resultados con el concepto generalizado entre los expertos en comercio, así como los contrarios a la globalización, de que la liberalización se vincula a un aumento en la brecha salarial entre grupos con distintos niveles de calificación? Primero, los estudios iniciales de México y Costa Rica indican correctamente un rápido aumento de las diferencias salariales según nivel de calificación a comienzos de los años noventa, pero desde entonces pocos países registran esos grandes aumentos. Segundo, al aplicar la medición típica de educación terciaria a secundaria, en algunos países las diferencias salariales podrían estar contaminadas por las grandes variaciones en la oferta de trabajadores con educación secundaria, y no

Los resultados de la regresión son similares, pero son sensibles a la especificación utilizada para carecterizar la experiencia y la capacitación.

Terciaria completa vs. secundaria completa

•Integración regional y desigualdad salarial

Diferencia porcentual en salario por hora (educación terciaria completa vs. primaria completa). Hombres urbanos entre 3O y 5O años de edad, 1985-2OOO

Gráfico 12.2

299

3OO 1986 1987 1988

Nota: Los países están ordenados por nivel promedio de educación del mayor al menor. Fuente: Cálculos del BID basados en Encuestas de Hogares.

•Integración regional y desigualdad salarial

3O1

revelar adecuadamente las variaciones en la demanda

pueden no distribuirse equitativamente en la pobla-

por calificación. Brasil, Costa Rica y Perú registran una

ción.

variación mucho más moderada en las diferencias

liberalización del comercio, algunos grupos ganan y

salariales entre educación terciaria y primaria que

otros pierden, pero las ganancias serían suficientes

entre terciaria y secundaria. Tercero, aun los cálculos

para compensar a los perdedores. Para comprender la

de la prima por calificación de las regresiones indican

pertinencia empírica de estas predicciones, es útil

que el criterio típico de comparar dos puntos en el

explicar la mecánica en que se sustenta la teoría.

tiempo podría ser poco preciso para captar la tenden-

Una reducción de aranceles reducirá el precio

cia. Por último, es importante observar que la infor-

relativo de los bienes importados. Las mayores varia-

mación de los gráficos 12.1 y

12.2 no está

ciones de precios se darán entre los países más dife-

explícitamente relacionada con el comercio. Podría

rentes. Dado que los países con abundancia relativa

ocurrir que, en tanto la liberación aumenta la deman-

de mano de obra no calificada importarían mayor-

da por trabajador calificado e impone presión para un

mente bienes intensivos en mano de obra calificada,

aumento de la desigualdad salarial, en algunos países

estos experimentarían una caída en el precio relativo

esas presiones podrían haberse visto contrarrestadas

de sus importaciones después de la liberalización del

por otras variaciones del mercado de trabajo.

comercio. La caída de precios de los bienes intensivos en mano de obra calificada (y el correspondiente aumento del precio relativo de los bienes intensivos en

PREDICCIONES TEÓRICAS: ¿CÓMO INCIDE LA LIBERALIZACIÓN DEL COMERCIO EN LOS MERCADOS DE TRABAJO?

mano de obra no calificada) cambiarán la demanda de mano de obra calificada. El aumento del precio relativo de los bienes intensivos en mano de obra no calificada incrementaría la demanda y el salario del

El teorema de Stolper-Samuelson

trabajador no calificado, mientras que la demanda y el salario de la mano de obra calificada bajarían.

El estudio de la relación entre la liberalización del

Dado que el trabajador no calificado recibe salarios

comercio y los mercados de trabajo tiene una larga

más bajos, este tipo de liberalización del comercio

historia en la economía. Uno de los primeros trata-

debería reducir la desigualdad salarial.

mientos formales de la relación entre la liberalización

Si bien la teoría se aplica a la liberalización

del comercio y la desigualdad salarial fue el realizado

del comercio en general, con cierta flexibilidad podría

por Wolfgang Stolper y Paul Samuelson (1941), quie-

extenderse al examen de los efectos de los acuerdos

nes basaron su análisis en el modelo de comercio neoclásico de Heckscher-Ohlin, que postula que las ventajas comparativas derivan de las diferencias en la

preferenciales para reducir aranceles entre países o regiones. Por ejemplo, si Brasil firma un acuerdo preferencia! con Canadá, una reducción paralela de los

dotación relativa de los factores. Estas diferencias son

aranceles entre los dos países implica que el precio

más notorias entre los países del norte y los países del

relativo de los bienes intensivos en mano de obra cali-

sur, lo que sugiere que el modelo podría ser más apli-

ficada bajará en Brasil y subirá en Canadá. Entonces,

cable a un contexto de integración norte-sur. Países

es probable que Canadá importe de Brasil más pro-

con abundante mano de obra no calificada (que en

ductos intensivos en mano de obra no calificada, en

general se supone son los del sur) podrán producir

tanto Brasil importaría más productos canadienses

bienes intensivos en mano de obra no calificada a un

intensivos en mano de obra calificada. Ello significa

costo menor que los países con abundancia relativa de

que, en Brasil, la demanda relativa del factor relativa-

mano de obra calificada. Esta diferencia de costo

mente abundante -mano de obra no calificada—

determinará el perfil del comercio, pues los países

aumentaría, dando lugar a una reducción de la des-

exportan los bienes que producen al menor costo.

igualdad salarial. Como la demanda relativa de tra-

La teoría del comercio postula que ese comer-

bajadores calificados aumenta en Canadá, allí

cio voluntario creará ganancias netas para todas las

aumentaría la desigualdad salarial. Una contraparte o

contrapartes del intercambio, pero esas ganancias

un conjunto de contrapartes diferentes probablemente

Stolper y Samuelson demuestran que, tras la

tenga implicaciones diferentes para las variaciones salariales. Por ejemplo, un acuerdo preferencia! suscrito con China podría tener consecuencias muy distintas para Brasil, puesto que, en comparación con China, Brasil tiene abundancia de mano de obra calificada. Al bajar los aranceles, la demanda de mano de obra no calificada probablemente bajará en Brasil, en tanto probablemente aumente la demanda de mano de obra calificada. Dado que los salarios de los menos calificados aumentaron en comparación con los de los más calificados, aumentaría la desigualdad salarial en Brasil. Independientemente de las variaciones en los salarios relativos, los beneficios del comercio en forma de menores precios y mayor ingreso per cápita deberían ser superiores, dadas las diferencias en la dotación de los factores de las contrapartes en el comercio. La clave de este razonamiento es que las variaciones en la política comercial inciden en los salarios a través de las variaciones en los precios relativos de los bienes. Sin embargo, la relación teórica exacta entre los precios del producto y los salarios relativos, conocida como el teorema de Stolper-Samuelson (SS), sólo funciona en hipótesis muy restringidas. En particular, el modelo parte del supuesto de que hay dos bienes hechos con dos factores de producción (trabajo y capital, o trabajo poco calificado y trabajo altamente calificado). Además, el modelo parte de la hipótesis de que los mercados son perfectos, que los factores pueden trasladarse sin costo de un sector a otro de la economía, que los factores no pueden cambiar de país y que el rendimiento de la escala y la tecnología es constante e igual para todos los países. Las numerosas restricciones de la teoría crean un gran número de formas en que el modelo puede apartarse de la realidad y esas desviaciones inciden en nuestras expectativas sobre el modo en que la liberalización del comercio afectará a la desigualdad.

Modalidades de protección Un ejemplo radica en la modalidad de protección. El teorema de Stolper-Samuelson prevé que la variación en los aranceles incidirá en los salarios relativos por la vía de las variaciones de precios. Pero la manera en que esas reducciones arancelarías inciden en los precios depende de las modalidades arancelarias vigentes antes de la liberalización, particularmente de las dife-

rencias en los niveles arancelarios entre los bienes intensivos en mano de obra calificada y los intensivos en mano de obra no calificada. Como el factor escaso en un país va a perder con la liberalización del comercio, una expectativa razonable, en base a la teoría, es que los países usen los aranceles para proteger su factor escaso. Si fuera así, las predicciones de Stolper-Samuelson serían válidas. Pero las realidades de los países pueden diferir de estas expectativas. Por ejemplo, antes de ingresar al GATT en 1986, México protegía el trabajo no calificado aplicando aranceles más altos a los bienes intensivos en trabajo no calificado6. Análogamente para Argentina, los aranceles del Mercosur son superiores y brindan más protección a los sectores intensivos en trabajo no calificado (Porto, 2001). En tales condiciones, una liberalización del comercio que reduce la protección del sector manufacturero intensivo en trabajo no calificado en comparación con otros sectores podría aumentar la diferencia salarial entre los grupos con distintas calificaciones, resultado que parecería contradecir las predicciones de Stolper-Samuelson. Hay, por lo menos, dos posibles explicaciones de esta aparente contradicción. Primero, los trabajadores no calificados podrían influir más en la política comercial y tener mayor éxito relativo en la obtención de aranceles que protejan sus salarios7. Si la modalidad de protección arancelaría está más relacionada con el proceso político que con el concepto de ventaja comparativa, no necesariamente cabe esperar que la liberalización del comercio aumente los salarios relativos del factor que abunda. Otra posibilidad es que los países latinoamericanos no tengan abundancia relativa de trabajo no calificado, en cuyo caso la modalidad de protección sería congruente con las expectativas.

¿Abundancia de qué factor? La cuestión de la abundancia o no de trabajo no calificado en los países de América Latina depende básicamente de qué países quedan comprendidos en el grupo de la comparación. La oferta relativa de mano de obra 6

Hanson y Harrison (1999), Revenga (1997) y Robertson (2002) describen estas modalidades en el caso de México. 7 Marktanner (2000) comprueba que podría ser políticamente más eficiente usar la política comercial para abordar ios aspectos distributivos, lo cual podría explicar el uso de los aranceles en forma contraria a las predicciones de Stolper-Samuelson.

3O2 1986 1987 1988

303

de un país, ¿debe compararse con los países con los

incrementaría la oferta efectiva de mano de obra en el

que comercia o con el resto del mundo? Si bien los paí-

país importador de esos bienes. Por tanto, los efectos

ses latinoamericanos, en comparación con los países

en el mercado de trabajo pueden determinarse por el

desarrollados, están relativamente bien dotados de tra-

contenido de factores de los bienes comerciados. Los

bajadores no calificados, probablemente no lo estén si

expertos en comercio tienden a expresar escepticismo

se los compara con el resto del mundo, especialmente

ante este criterio, porque la importación podría

con Asia y África . De modo que, si bien más de 7% de

aumentar por razones distintas de la liberalización del

la importación y exportación de México se realiza con

comercio (como un auge económico), pero algunos

Estados Unidos, la creciente presencia de China en el

estudios demuestran que en ciertas condiciones este

mercado internacional podría tener efectos importantes

enfoque es adecuado10. Cualquiera sea el resultado

en los salarios de México. En el contexto de los acuer-

de este debate, la importación y exportación siguen

dos bilaterales y regionales, las variaciones salariales

siendo muy utilizadas para medir la integración, como

deben relacionarse con diferencias en la dotación de

lo ilustran los resultados empíricos.

factores entre contrapartes comerciales, pero la presencia de otras partes comerciales externas al acuerdo

Costos del ajuste y desempleo

podrían moderar los beneficios del comercio. En nuestro ejemplo de un acuerdo preferencial entre Canadá y

En el modelo neoclásico en general se parte del

Brasil, el salario relativo de los trabajadores no califi-

supuesto de que los mercados se ajustan fácilmente de

cados de Brasil podría aumentar menos tras un acuer-

modo que, en su forma más pura, no se genera des-

do si Canadá ha venido comerciando con China.

empleo. La comprensión de las imperfecciones del

Del mismo modo, podría haber grandes dife-

mercado y los costos del ajuste que pueden crear des-

rencias en la definición de las "calificaciones" entre los

empleo también puede ayudar a entender cómo la

países. Los trabajadores considerados calificados en

liberalización del comercio incidirá en el empleo y el

un país podrían ser no calificados en otro, lo que com-

desempleo. Cuando desaparecen los obstáculos al

plica las comparaciones directas. Mientras un trabaja-

comercio, los recursos se mueven en respuesta a la

dor con 10 años de educación sería considerado

variación en los precios relativos. Si los costos del ajus-

calificado en México, podría no serlo en Estados Uni-

te son sustanciales y, por tanto, el ajuste es lento,

dos. Además, la calificación de la abundancia de los

puede surgir desempleo11. Varios estudios examinan

factores también depende de qué factores se conside-

los costos del ajuste en los países latinoamericanos. La

ran. Si se introduce un tercer factor de producción -los

persistencia de diferenciales salariales entre sectores y

recursos naturales o la tierra- no necesariamente se mantiene el resultado normal de Stolper-Samuelson9.

de los costos del ajuste del mercado de trabajo sugiere que los mercados de trabajo podrían no ajustarse de forma instantánea, dando lugar a un desplaza-

Contenido de ¡os factores

miento de trabajadores.

El teorema de Stolper-Samuelson sostiene que la variación en los precios relativos impulsa las variaciones en los salarios relativos. Varios analistas han sugerido que, para determinar la incidencia de la liberalización en la desigualdad, más que las variaciones en los precios relativos, pueden compararse las variaciones en la importación y exportación con las variaciones salariales. El fundamento de esa alternativa, aparte de que representa mediciones intuitivas del comercio, es que las importaciones incrementan la oferta efectiva de los factores utilizados para producirlas. Por ejemplo, la importación de bienes con mano de obra intensiva

8 Wood (1 997) y Spilimbergo, Londoño y Székely (1 999) sostienen esto comparando las dotaciones relativas de varios factores. 9

Fischer (2001) demuestra que cuando un país tiene abundancia de tierras (en relación con el trabajo), la liberalización del comercio podría aumentar a largo plazo la desigualdad de ingreso, y observa ese efecto en Chile -país bien dotado de tierras- en tanto ocurre 10 contrario en Taiwán, país con abundancia de mano de obra. Véase también Leamer et al. (1999). 10 Véase Freeman (1995), Panagariya (2000) y Deardorff (2000) por más elementos de este debate. 11 Hungerford (1995) concluye que en Estados Unidos los shocks del comercio sólo tienen un efecto peaueño en la probabilidad de despidos. Kletzer (1998), por otro lado, halla indicios de una eliminación de empleos sustancial en algunos sectores industriales de Estados Unidos.

•Integración regional y desigualdad salarial

1986 1987 1988

El grado de ¡nflexibilidad de los mercados de América Latina también ha sido materia de debate. Heckman y Pagés (2000) demuestran que las disposiciones obligatorias sobre contratación y despido de América Latina son más estrictas que en los países industriales. Sin embargo, aunque los resultados de ese estudio sugieren un efecto negativo en el empleo, su trabajo reciente, con mejores medidas regulatorias y un conjunto mayor de datos, sugiere lo contrario. Es probable que la presencia de grandes mercados de trabajo informal reduzca el efecto de las regulaciones obligatorias en América Latina. En términos de costos, Robertson y Dutkowsky (2002) usan datos a nivel sectorial y comprueban que los costos medidos del ajuste del mercado de trabajo en México son de cerca de un décimo de los costos medidos del ajuste comparable de Estados Unidos y el Reino Unido. El volumen de los costos del ajuste incide en el ajuste relativo del salario y el empleo. Cuando los costos del ajuste para el mercado de trabajo son elevados, los shocks negativos pueden afectar más al salario que al empleo .

El comercio entre países similares En el modelo de Heckscher-Ohlin, las diferencias en la dotación relativa de los factores dan lugar al comercio, pero la mayor parte del comercio mundial se realiza entre países desarrollados del norte con similares dotaciones relativas de factores. A comienzos de la década de 1980, este fenómeno inspiró una "nueva" teoría del comercio basada en el comercio intrasectorial (un comercio recíproco de productos similares) y la competencia monopolística. En estos modelos, países con dotaciones similares se especializan en una serie de productos e intercambian distintas variedades para satisfacer la atracción de los consumidores por la variedad. La liberalización del comercio entre países similares tiende a favorecer el comercio intrasectorial, como ha quedado claramente establecido en el caso de los países desarrollados. Guell y Richards (1998) comprueban que los acuerdos regionales entre los países de América Latina también han incrementado el comercio intrasectorial. La labor teórica que relaciona el comercio intrasectorial con la desigualdad salarial es relativamente escasa, algo que no ha de sorprender dado que los modelos se basan en una metodología de agente

representativo que no se presta a un análisis de los salarios relativos. Cabría esperar variaciones menores en los salarios si el comercio sur-sur se basara en menores diferencias en cuanto a las ventajas comparativas. Pero la investigación actual sugiere que el comercio intrasectorial puede también contribuir a aumentar la desigualdad. Dinopoulos, Syropoulos y Xu (1999) comprueban que un comercio intrasectorial creciente puede incrementar la demanda de trabajo calificado y por tanto fomentar la desigualdad salarial.

Otras implicaciones de la integración La integración en general comprende mucho más que la reducción de las barreras al comercio. Las medidas recientes para fomentar la integración incluyen disposiciones dirigidas a facilitar los flujos de capital e incrementar el flujo de la tecnología, y cada una de ellas puede tener consecuencias significativas sobre los efectos de la integración en los mercados de trabajo. Dado que la falta de capital representa una limitación al crecimiento y el empleo, los acuerdos de integración que promueven la IED pueden incrementar la demanda de mano de obra. Las implicaciones para la desigualdad salarial dependen del tipo de trabajadores que en general emplea el capital extranjero. Comúnmente, se dice que las plantas con capital extranjero tienden a usar tecnología más avanzada y a contratar trabajadores relativamente más calificados. En realidad también es posible que los flujos de capital de los países desarrollados a los países en desarrollo fomenten la demanda de trabajo calificado en ambos países, incrementando la desigualdad también en ambos (Feenstra y Hanson, 1996). Por ejemplo, si el capital que en general emplea trabajadores con educación secundaria se traslada de Estados Unidos a México, se reduciría la demanda de trabajadores con esas calificaciones en Estados Unidos (donde son trabajadores poco calificados) y aumentaría la demanda de esos trabajadores en México (donde son altamente calificados). Acemoglu (1999) demuestra que si el comercio se vincula a los cambios tecnológicos que más probablemente serán usados por trabajadores altamente calificados, la desigualdad salarial aumentará tanto en la contraparte con abundante mano de obra calificada como en la que tiene abundante mano de obra

3O4

•Integración regional y desigualdad salarial

3O5

no calificada. Este proceso con frecuencia es conocido

Sin embargo, aunque las pruebas empíricas

como cambio tecnológico sesgado hacia el trabajo calificado. Una mayor integración podría reducir los

sobre los efectos a corto plazo de la liberalización del

costos de la tecnología y por tanto motivar la innova-

no son totalmente claras, los resultados sugieren que la

ción. La tecnología ha sido objeto de gran atención

reducción arancelaria en el continente dio lugar, al

como factor de promoción de la demanda de trabajo

menos al principio, a un aumento de esa desigualdad.

calificado en los países desarrollados . La mayor

A más largo plazo, es posible que tal desigualdad dis-

parte de la tecnología de América Latina es importa-

minuya, en la medida en que se profundice la liberali-

da, de manera que la liberalización del comercio

zación de las reformas iniciales del comercio. En Chile,

podría reducir los costos de la importación de tecnolo-

por ejemplo, la desigualdad salarial aumentó de 1970

gía. Si esta tecnología complementa las calificaciones

a 1990, año en que empezó a disminuir13, aunque las

de los trabajadores, el menor costo de la tecnología

razones de esta reversión no están claras. México

incrementará la demanda de trabajo calificado. Véase

experimentó un giro similar que tal vez sea más fácil

que, si el comercio da lugar a la adopción de nueva

de explicar. Varios estudios concluyen que la desigual-

tecnología y esta es complementaria de la mano de

dad salarial en este país aumentó tras su adhesión al

obra calificada, el comercio incrementará al mismo

GATT, reduciéndose luego de su incorporación

tiempo la productividad y la desigualdad. O sea que

TLCAN (gráfico 12.3) , una afirmación congruente

el aumento de la desigualdad salarial no necesaria-

con la idea de que el tipo de integración cuenta (sea

mente reduce el bienestar; el nivel de los salarios de los

norte-sur o sur-sur). En el caso de México, la liberali-

altamente calificados podría simplemente haber

zación del GATT se produjo con respecto al mundo, en

aumentado a un ritmo mayor que los salarios de los

tanto la liberalización del TLCAN se produjo con el

poco calificados (por ejemplo, podrían bajar las tasas

norte, lo que podría ayudar a explicar las distintas

de pobreza y aumentar la brecha salarial).

tendencias en la consiguiente desigualdad salarial. México no necesariamente tiene abundancia de trabajadores no calificados en comparación con sus

EXAMEN DE LAS CONCLUSIONES EMPÍRICAS

contrapartes

comerciales mundiales como China,

pero tiene menos trabajadores calificados en compa-

¿Lo liberalizado!! del comercio aumenta la desigualdad?

ración con Estados Unidos y Canadá. También es posible que las variaciones salariales en los primeros años tras el GATT estuvieran determinadas por el des-

menta la desigualdad y la pobreza- y las igualmente

mantelamiento de la protección extraordinaria del trabajador no calificado, dada la modalidad de protección de México antes de ingresar al GATT. De

acendradas convicciones de los teóricos del comercio

manera igualmente interesante, la liberalización del

-de que esa liberalización eleva los niveles de vidaestá el simple hecho de que, pese a la abundante y

GATT y el TLCAN tuvieron otros efectos sobre otra dimensión de la desigualdad: la distribución geográfi-

minuciosa labor empírica, sigue sin resolverse el deba-

ca del empleo manufacturero (véase el recuadro 12.2).

Entre la apasionada visión de quienes se oponen a la globalización -de que la liberalización comercial incre-

te sobre los efectos de la liberalización del comercio en los salarios de los países en desarrollo. Una respuesta definitiva sería ilusa en un mundo tan cambiante; las sociedades no son laboratorios donde se puede reducir los aranceles, dejar todo lo demás constante y observar qué sucede. Otras reformas actúan simultáneamente, y las sociedades cambian constantemente en otras variables relacionadas, desde la oferta de mano de obra femenina hasta la estructura familiar y las condiciones macroeconómicas.

12 Dos de los numerosos estudios de los países desarrollados en que se compara el comerico y la tecnología son los de Haskel y Slaughter( 1999, 2001). 13 14

Véase Bravo y Marinovic (2001).

Véase Airóla y Juhn (2001), Acostó y Montes Rojas (2001), y Robertson (2001). Las tendencias de la brecha salarial entre trabajadores con ciclo de primaria y ciclo de secundaria de México indicados en el cuadro 1 2.1 son similares a las tendencias del gráfico 12.3.

comercio en la desigualdad salarial de América Latina

3O6

1986 1987 1988

Recuadro 12.2 La integración y la geografía económica de México Gráfico 1

Cambio en la participación municipal en el empleo nacional manufacturero de México, a. 1998-93

rado por el ensamblaje de equipos de radio, televisión, comunicaciones y medicina y la industria de la indumentaria; casi todos productos exportados a Estados Unidos. Tehuacán, en Puebla, y León, en Guanajuato, aunque relativamente próximos a la ciudad de México, también florecieron como centros de manufacturas de exportación. Sin embargo, los gráficos también muestran notables diferencias. Mérida y otros municipios en los estados de Quintana Roo, Campeche y Chiapas -cerca de puertos o de la frontera sur- crecieron en el primer período, pero no en el segundo. A la inversa, Mexicali, en la frontera con Estados Unidos, y Torreón, cerca de ella, crecieron en el período preferencial, pero no en el no-preferencial. En suma, hay evidencia de que el paso de México de una liberalización comercial no-preferencial a una preferencial tuvo repercusiones regionales. Las características dominantes de los gráficos -los picos en Tijuana, Ciudad Juárez, León y Tehuacán, y la caída abrupta en la ciudad de México— representan un drástico giro en estas ciudades. Hay ciertas ven-

La distribución desigual de los beneficios del comercio no se limita a la desigualdad salarial, sino que puede generar impactos desiguales en distintas áreas geográficas. En México, los efectos regionales de las políticas comerciales pueden observarse desde la óptica de dos hitos: la entrada de México en el GATT en 1986 y la formación del TLCAN en 1994. En 1985, el arancel promedio (ponderado por comercio) en manufacturas era de 28,5%, y el 92,2% de estos productos requerían licencias de importación. En 1998, el arancel cayó a 6,6% y las licencias se eliminaron casi en su totalidad. Durante los mismos años, la relación exportaciones/PIB en México aumentó de 15,4% a 30,8%, y el porcentaje de sus exportaciones a Estados Unidos subió de 60,4% a 87,9%. En suma, con estos cambios en la política comercial, México se ha integrado más con el resto del mundo y en particular con Estados Unidos. Como resultado ha experimentado grandes cambios en la distribución del empleo entre los municipios. En 1998, de los 2.443 municipios de México, las 16 que forman el Distrito Federal concentraban el 12% del empleo en manufacturas. Si se agregan las municipalidades del estado de México, la cifra se duplica. No obstante, si bien la preeminencia de la ciudad de México es sorprendente, también lo es su erosión durante los 10 últimos años. El cuadro 1 clasifica a las municipalidades más importantes de acuerdo a los cambios en su participación en el empleo manufacturero de 1988 a 1998. De los cambios negativos, uno se produjo en Monterrey, otro en Guadalajara y el resto en el Distrito Federal. Durante toda la década, México fue testigo de una desconcentración, si no un éxodo, de las industrias manufactureras de sus grandes ciudades. Los cambios positivos más importantes se produjeron en ciudades fronterizas como Tijuana, Ciudad Juárez, y Mexicali. En conjunto, pasaron de alojar el 5,6% del empleo manufacturero en 1988, al 10% en 1998. Esto significó un aumento de 275.000 empleados en tres municipalidades que juntas hoy rivalizan con la preeminencia industrial del Distrito Federal. Sin embargo, gran parte de la historia se encuentra por debajo de las 10 principales. El gráfico 1 a muestra los cambios en la participación de 1988 a 1993, y el gráfico 1 b, de 1993 a 1998. Los cambios positivos están representados por picos rojos; los negativos por depresiones azules. Aunque otros factores también han influido en los resultados, la comparación de los gráficos muestra si las dos políticas comerciales adoptadas -la apertura no-preferencial en el caso del GATT y la preferencia! en el caso del TLCAN- han tenido consecuencias diferentes. Las imágenes muestran muchas similitudes: Tijuana, Ciudad Juárez y Reynosa -todas en la frontera con Estados Unidos- sobresalieron como centros de expansión en ambos períodos. Su crecimiento fue lide-

•Integración regional y desigualdad salarial

Cuadro 1

3O7

Cambie en la participación en el empleo manufacturero por municipio, 1988-1998

Municipio

1 2 3 4 5 6 7 8

Empleo 1998 (número de personas)

Tijuana (BCN) Ciudad Juárez (CHI) Apodaca (NLN) Zapopan (JAL) Mexicali (BCN) Guadalupe (NLN) Reynosa (TAM) León (GTO) Tehuacán (PUE) 10 Hermosillo (SON)

41.872 108.172 8.303 24.989 24.562 13.289 24.141 55.508 8.981 11.294

153.530 240.782 37.214 63.337 61.375 41.414 55.080 103.397 28.471 31.795

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

87.493 80.502 80.202 92.001 102.453 60.838 47.944 55.061 68.293 36.386

74.588 73.606 78.697 103.457 126.737 62.710 43.718 58.143 79.502 31.122

Particip. en empleo manufacturero 1998 (%)

Cambio en la participación

3,76 5,90 0,91 1,55 1,50 1,02 1,35 2,53 0,70 0,78

2,15 1,74 0,59 0,59 0,56 0,50 0,42 0,40 0,35 0,34

1,83 1,80 1,93 2,53 3,10 1,54 1,07 1,42 1,95 0,76

-1,71 -1,45 -1,32 -1,19 -1,04 -0,93 -0,87 -0,80 -0,82 -0,71

Cambios negativos Azcapotzalco (D-F) Tlalnepantla (MEX) Naucalpan (MEX) Monterrey (NLN) Guadalajara (JAL) Cuauhtémoc (D-F) Gustavo Madero (D-F) Miguel Hidalgo (D-F) Iztapalapa (D-F) Benito Juárez (D-F)

Fuente: INEGI.

tajas de aglomeración en la megaciudad que, después de todo, alimentaron su crecimiento hasta mediados de los años ochenta. Parte de la ventaja surge de la centralización en la ciudad de México del poder, la influencia política y el gasto público; parte está asociada a la presencia de externalidades relacionadas con la difusión tecnológica y la capacitación de la mano de obra; y otra parte radicó en el simple hecho de que la gente ya se había establecido allí. Las industrias manufactureras no son muy proclives a alejarse de su principal mercado, en especial debido a los grandes costos de transporte en que tendrían que incurrir para abastecer al mercado desde fuera del Valle de México. La liberalización del GATT y la del TLCAN se combinaron con otras causas para contrarrestar estas ventajas. La descentralización política que apoyó el autogobierno estatal y municipal mitigó la primera ventaja; las externalidades negativas bajo la forma de costos de congestión, incluyendo la contaminación y las consiguientes limitaciones a la circulación de vehículos y emisiones fabriles, comenzaron a contrarrestar la segunda; y la apertura de México, combinada con su geografía y su infraestructura de transporte, minó la tercera. Como México ahora exporta una parte mayor de su producción, una porción mayor de los mercados para las empresas manufactureras están en Estados Unidos y no en la ciudad de México. La distancia entre la capital y la frontera, junto con la falta de carreteras adecuadas en partes del trayecto, han creado más ventajas para el establecimiento de plantas manufactureras en el norte. Más aún, las ventajas del norte aumentan a medida que lo hace su participación en la industria manufacturera:

otras plantas y trabajadores se convierten en los nuevos proveedores y consumidores de las nuevas fábricas. La integración, por lo tanto, ha disminuido las desigualdades regionales de un modo particular. Ha "elegido" regiones que podrían no haber figurado tanto como otras en los planes de desarrollo, especialmente después del TLCAN. En el gráfico Ib se puede discernir un sendero rojo que va hacia el sur desde Ciudad Juárez, pasando por Torreón, rodeado de un mar azul. El rojo se sitúa exactamente en una de las principales carreteras que van desde el interior de México a la frontera norte; el azul contiene las pequeñas ciudades y ejidos alejados de ella. En el período inmediatamente posterior al GATT, muchas de las áreas con ubicación menos ventajosa también registraron un crecimiento relativo. No ocurrió lo mismo luego del TLCAN. En 1988-1993, el 68% de las municipalidades registraron cambios positivos en su participación en el empleo manufacturero, pero en la etapa 1993-1998 la cifra cayó a 51%. ¿Continuará la tendencia a la desconcentración de la industria manufacturera en la ciudad de México y su creciente concentración en la frontera? Tal vez no. Las limitaciones a la aglomeración ya enfrentadas por la ciudad de México comienzan ahora a surgir en las ciudades fronterizas, en la medida en que aumentan los costos de mano de obra y la congestión. Mientras tanto, las mejoras en la infraestructura de transporte deberían reducir la diferencia de costo entre servir al mercado norteamericano desde la frontera y servirlo desde más lejos. La liberalización del comercio y la integración seguirán influyendo los cambios en la geografía económica de México, pero sus epicentros podrían variar.

Cambios positivos Empleo 1988 (número de personas)

1986 1

Gráfico 12.3 Salarios relativos en México, 1987-2OO1

Nota: Este gráfico muestra la proporción del salario entre trabajadores de oficina y trabajadores de producción, ponderada por el empleo en la industria respectiva. Los datos vienen de la Encuesta Mensual Manufacturera de INEGI. La tasa se normaliza para que el dato de enero de 1987 sea igual a 1. Fuente: Robertson (2001).

Aun cuando exista coincidencia de tendencias de aumento de la desigualdad salarial y liberalización del comercio, ello no implica necesariamente una relación de causa y efecto. Análogamente, la liberalización puede contribuir a una variación en la demanda de trabajo calificado, que resulte compensada por otras variaciones en la economía. Los estudios formales del vínculo entre desigualdad y liberalización en América Latina varían según el método teórico que motiva el enfoque. En particular, los estudios pueden agruparse entre los que examinan el vínculo entre aranceles, precios de bienes y salarios (estudios de precios), los que analizan los efectos de las variaciones de los volúmenes de comercio en la desigualdad y los que analizan otros canales15.

Estudios de precios Los estudios de precios vinculan las variaciones de los precios relativos a las variaciones de los salarios relativos. Aunque el vínculo entre precios y salarios es el más cercano a la teoría de Stolper-Samuelson, relativamente pocos estudios de América Latina adoptan este enfoque. Beyer, Rojas y Vergara (1999) comparan las variaciones de los precios y salarios relativos de Chile y comprueban que el aumento de los precios relativos de bienes intensivos en mano de obra calificada ayuda a explicar el aumento de la desigualdad,

un hallazgo congruente con la teoría general dado que Chile tiene abundancia relativa de mano de obra calificada16. En el caso de México, Hanson y Harrison (1999) examinan datos a nivel de empresas y precios a nivel sectorial de 1984-90 y hallan escasos indicios de una relación entre las variaciones en los precios del producto y las variaciones en la desigualdad salarial. Por otra parte, detectan que variaciones dentro de sectores -por ejemplo, la inversión extranjera y la orientación exportadora- son factores sustanciales para el aumento en la desigualdad salarial. Robertson (2001) comprueba que entre 1986 y 1994 los movimientos de los precios relativos en México eran coherentes tanto con la liberalización arancelaria como con el aumento de la desigualdad. Encuentra asimismo que el precio relativo de los bienes intensivos en mano de obra calificada bajó después de 1994, lo que podría ayudar a explicar la disminución de la desigualdad salarial después del TLCAN. Otra explicación posible es que la liberalización tenga efectos diferentes a corto y largo plazo. En el caso de Brasil, Gonzaga, Filho y Terra (2001) comparan las variaciones arancelarias, las variaciones de precios y la desigualdad salarial, concluyendo que esta se redujo después de las reformas comerciales de 1988, y que la liberalización del comercio podría ayudar a explicar la disminución de la desigualdad salarial. Sin embargo, mientras la desigualdad salarial mermó en Brasil -uno de los países con los niveles de educación más bajos en la región-, aumentó en Chile, que tiene altos niveles de educación. Entretanto, en México la desigualdad salarial aumentó durante los años del GATT y bajó después del TLCAN (gráfico 12.3). Estos datos, en conjunto, podrían respaldar las observaciones de que, si bien México no tiene abundancia de mano de obra no calificada con respecto al mundo, sí la tiene con respecto a Canadá y Estados Unidos.

15 Véase Robertson (2002), donde se efectúa un amplio análisis de la literatura sobre el tema. 16 El promedio de años de estudio en Chile entre la población de 25 años o más es 9,6. En Estados Unidos el promedio es 13.

3O8

•Inteqración reqional y desigualdad salarial

Estudios de la oferta y la demanda

3O9

analizan los efectos de las variaciones en los precios

El enfoque de oferta y demanda ha sido comúnmente

mente con las decisiones de política de reducir los

utilizado para comparar los factores que pueden inci-

aranceles. Un estudio reciente adopta el novedoso cri-

dir en la demanda relativa de mano de obra califica-

terio de vincular los índices de las reformas de política

da, aunque en este caso los vínculos con la teoría son

a una serie de encuestas de hogares de 18 países de

más tenues. Muchos de los estudios desconocen el con-

América Latina que abarcan la década de 1990, com-

tenido de los factores del comercio y se centran en la

parando las contribuciones de la liberalización del

cantidad de comercio, concluyendo en general que los

comercio, la privatización, las reformas del mercado

mayores flujos de comercio se asocian a una mayor

financiero y la tecnología. Los autores concluyen que

desigualdad salarial. En Argentina, Galiani y Sanguinetti (2000)

la liberalización del comercio no tuvo un efecto significativo en la desigualdad salarial, pero que la tecno-

comprueban que los flujos comerciales incrementaron

logía y las reformas del mercado financiero (incluidas

la desigualdad salarial después de la liberalización. La

la liberalización de la cuenta de capital y las variacio-

mayor desigualdad de Argentina y la disminución de

nes tributarias) sí incidieron significativamente (Behr-

la desigualdad en Brasil, su mayor contraparte en el

man, Birdsall y Székely (2001 )17.

Mercosur, coinciden con la teoría común del comercio

Robbins (1996) relaciona las variaciones

en el sentido de que puede considerarse que Brasil es

salariales con las variaciones arancelarias en Costa

relativamente abundante en mano de obra no califica-

Rica y no halla indicios de que la liberalización del

da y Argentina en mano de obra altamente calificada.

comercio incremente la demanda de trabajo califica-

En Brasil, el 50% de las personas de 20 a 60 años no

do, tal como se afirma en el teorema de Stolper-

han completado seis años de estudios, en tanto en

Samuelson. Por el contrario, este autor sostiene que

Argentina el porcentaje es 8%. En términos de magnitud, Galiani y Sangui-

son los cambios tecnológicos los que generan aumento en la desigualdad salarial.

netti (2000) concluyen que el comercio explica una

Se siguen planteando inquietudes acerca del

pequeña parte de este incremento de la desigualdad.

impacto de la liberalización del comercio en los sala-

En otro estudio sobre Argentina, Acostó y Montes

rios y las oportunidades de empleo de las mujeres. Los

Rojas (2001) encuentran que, si bien el comercio fue

estudios de "antes y después" que procuran medir los

un factor asociado con el aumento de la demanda de

efectos de la liberalización del comercio son aún más

trabajo calificado, probablemente la tecnología haya

problemáticos en el caso de la mujer, dado que los

sido un factor más importante. De modo que estos estudios llegan a conclusiones similares a las de los

cambios seculares en la participación de la fuerza

estudios sobre Estados Unidos: el efecto directo del comercio es pequeño y probablemente el de la tecnología haya sido mayor. En Costa Rica y Colombia, Robbins y Gindling (1999) y Robbins (1996) comprueban que el comercio

laboral femenina podrían tener mayores efectos que la liberalización del comercio en la distribución de los salarios de este grupo de población. Los efectos de la liberalización del comercio en los resultados del mercado de trabajo de la mujer siguen siendo una importante materia para futuras investigaciones

acentuó la desigualdad salarial. Estos autores utilizan encuestas sobre el control de las variaciones en la ofer-

í.a IED y la tecnología

ta de educación (y otros varios factores institucionales) y llegan a la conclusión de que buena parte del incre-

En el Capítulo 10 se sugiere que los acuerdos de inte-

mento en la desigualdad salarial que siguió a la libe-

gración regional se relacionan con un aumento en la

ralización en los dos países se debió a un aumento en la demanda de mano de obra calificada. En unos pocos estudios se examinan las variaciones en la política comercial en lugar de las variaciones en el volumen de comercio. Aunque no

17 La liberalización del comercio se mide como la media del nivel promedio y la dispersión promedio de los aranceles, ver Lora (1997).

de los bienes, estos estudios se relacionan estrecha-

1986 1987 19

IED proveniente tanto de los países miembros como de fuentes externas. Los flujos de inversión extranjera han sido un factor muy importante en las economías de América Latina18. La inversión extranjera puede incidir en el empleo, sea directamente (por la vía de nuevas contrataciones y expansiones a lo largo del tiempo) o indirectamente (a través de vínculos con empresas locales) (Lall, 1995). En cuanto a los canales directos, Feenstra y Hanson (1996, 1997) elaboran y prueban un modelo en el cual el capital extranjero representa una transferencia de empleos que se consideran menos calificados en los países desarrollados pero calificados en los países en desarrollo. Al examinar las maquiladoras en México, hallan respaldo para su hipótesis de que el capital extranjero incrementó la desigualdad salarial en ese país. El capital extranjero también puede traer consigo nuevas tecnologías, cuyo carácter complementario con la mano de obra calificada aumente la demanda de esta19. De manera que la integración que incremente los flujos de capital y tecnología podría incrementar la desigualdad, un efecto especialmente significativo en los países de América Latina que utilizan muy poca tecnología de elaboración propia. Alvarez y Robertson (2001) comprueban que las empresas nacionales que se asocian al capital extranjero tienen más posibilidades de innovar que las empresas sin capital extranjero, dado que este último tiende a usar las técnicas de producción más avanzadas (Buitelaar, Padilla y Urrutia, 1999). Tales efectos son complementarios de la liberalización del comercio que lleva a importar maquinaria, particularmente la operada por computadora, que es mucho menos costosa para América Latina (Alcorta, 2000). Estas importaciones podrían haber contribuido a elevar la productividad. Si los trabajadores necesitan más calificaciones para trabajar con esas tecnologías, la demanda de estas calificaciones y, por tanto la desigualdad, aumentan. Otro canal a través del cual la integración puede incidir en los salarios relativos y la pobreza es el de la tecnología. En Estados Unidos y en los países desarrollados en general, con frecuencia se sostiene que el comercio y la tecnología son otras explicaciones de las variaciones en la estructura salarial20. El hecho de que el sur, en general, y América Latina, en particular, no desarrollan tecnología en la misma medida

que el norte, sugiere que la mayor integración entre el norte y el sur podría facilitar los flujos de tecnología del norte al sur. Como los niveles de vida dependen de la productividad, estos flujos podrían encerrar también la promesa de reducir la pobreza. La liberalización del comercio puede inducir cambios en la tecnología de varias maneras. Primero, la exportación podría crear los incentivos para implementar tecnologías más avanzadas a efectos de satisfacer las demandas de los consumidores mundiales o reducir la ineficiencia que genera la protección21. Varios estudios concluyen que las empresas exportadoras son más productivas y que la exportación incentiva a invertir en nueva tecnología (véase el Capítulo 11 )22. Estas nuevas tecnologías podrían haber incrementado la demanda de trabajo calificado (Macario, 2000). La importación de insumos intermedios y de maquinaría también podría crear un efecto análogo en el cambio tecnológico. Por último, la reducción de las barreras al comercio podría facilitar la adquisición de tecnología extranjera. Si los países tienen más flujos de bienes, servicios y comunicaciones entre ellos, el costo de la divulgación de la tecnología disminuye. Las empresas son más capaces de aprender de otros países y de aplicar ese conocimiento acumulado en su país. Acostó y Montes Rojas (2001), usando datos de hogares en México y Argentina, comparan la incidencia del comercio y la tecnología y concluyen que esta

18 Algunos de los numerosos trabajos en que se estudian los flujos de capital hacia los países de América Latina son los de Agosin, Fuentes y Letelier (1994); Agosin y Ffrench-Davis (1997); y GiíDiaz (1999). 19 Blonigen y Slaughter (1999) concluyen que, en el caso de Estados Unidos, la inversión extranjera directa incrementa la demanda de trabajadores menos calificados. 20

Acemoglu (1998, 1999) demuestra algunas de las modalidades de calificaciones y sugiere que en Estados Unidos el aumento de la oferta de trabajadores calificados ha inducido el desarrollo de tecnología complementaria. Estas tecnologías inciden en la demanda relativa de calificaciones (Autor, Katz y Kruger, 1998). 21 Currie y Harrison (1997) hallan indicios de eme las empresas aumentaron la productividad después de la liberalización del comercio en Marruecos. 22

Véase Aw y Hwang (1995), Bernard y Jensen (1997), y Alvarez y Robertson (2001). Dijkstra (2000) sostiene que el vínculo entre la liberalización del comercio y el cambio tecnológico parece tenue. El cambio tecnológico podría haberse correlacionado con otros factores, tales como la política industrial y las variaciones del tipo de cambio, que estimularon la reestructuración del sector manufacturero.

31O

Integración regional y desigualdad salarial

311

podría tener mayor efecto en la desigualdad que los

reducirá la angustia que las perspectivas de integración

flujos de comercio.

provocan en los trabajadores. Las nuevas destrezas y habilidades que adquieran los trabajadores desplazaeconomía, al margen de que esas nuevas demandas deriven de un cambio tecnológico generalizado o de

Sin duda, la iniciativa de integración más ambiciosa

una reducción arancelaría. Actualmente, la mayoría de

emprendida en la región es el Área de Libre Comercio

los institutos de capacitación están diseñados en el

de las Américas (ALCA). Sobre la base de la hipótesis

marco de sustitución de importaciones previo a la déca-

de que el sur es relativamente abundante en trabajo no

da de 1980, cuando el Estado podía seleccionar unos

calificado, la integración norte-sur reduciría la des-

pocos sectores y brindar capacitación en un conjunto

igualdad salarial en el sur. Por otro lado, si la integra-

determinado de aptitudes. Aunque muy bien dotados

ción facilita el flujo de capital y tecnología, esta

de fondos mediante la asignación específica de

integración podría incrementar la demanda de traba-

impuestos, muchos institutos no se han conectado con

jo calificado y la desigualdad salarial (al menos a

los cambios en la demanda de aptitudes profesionales.

corto plazo). La literatura empírica disponible aclara el

Una innovación prometedora es el criterio

tema sólo parcialmente. Parecería haber cierto con-

regulatorio para la capacitación utilizado en Chile. El

senso en cuanto a que hay mayor desigualdad salarial

Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE)

en América Latina tras la liberalización del comercio y

no brinda la capacitación directamente, sino que utili-

la mayoría de los estudios coinciden en que este

za un descuento del impuesto a la renta de las empre-

aumento de la desigualdad se correlaciona con una

sas que contratan o brindan directamente un

mayor demanda de trabajo calificado, especialmente

programa para sus empleados. El programa tiene que

a corto plazo.

satisfacer los criterios de SENCE y reunir ciertos requi-

Si bien son varios los factores que podrían

sitos para que la empresa tenga derecho al descuento.

explicar la respuesta de la desigualdad a la integra-

Como las empresas autofinancian una parte del costo

ción, todos parecen conllevar implicaciones de política

de la capacitación, tienen el incentivo de seleccionar

similares. Independientemente de que la mayor inte-

programas que se adapten a sus exigencias. También

gración se produzca entre el norte y el sur o a nivel sur-

se ofrece el descuento a empresas que ofrecen adies-

sur,

tramiento a posibles empleados dentro del grupo de

la integración

económica da lugar a una

reasignación de recursos entre los sectores de la eco-

trabajadores desplazados de sus antiguos empleos.

nomía. Se prevé que la apertura comercial producirá beneficios a largo plazo en la forma de incrementos en

El desafío para los institutos de capacitación que brindan sus propios cursos, como el INA en Costa

la productividad y el crecimiento, pero el proceso de

Rica, es definir y brindar una capacitación que impar-

integración de los mercados significa que las economí-

ta habilidades que estén de acuerdo con las demandas

as son más susceptibles a las oscilaciones en los precios mundiales. Dado que seguramente habrá cierto ajuste,

de las empresas. Los trabajadores desplazados con altos nive-

los programas que facilitan el proceso para los traba-

les de educación pueden tener mayores perspectivas

jadores y sus familias revisten particular importancia.

de recontratación sin capacitación para el empleo y

Programas de capacitación y de búsqueda de empleo

queda de empleo. Pero es importante para la asisten-

beneficiarse rápidamente de los programas de búscia en la búsqueda de empleo estar bien integrado a los programas de capacitación. Un nuevo programa Los programas de capacitación y búsqueda de empleo

de El Salvador administrado por la organización no

que suavizan las transiciones ayudarían particularmen-

gubernamental FEDISAL ofrece una lista de cursos de

te a acelerar una mayor productividad de los trabaja-

capacitación en el banco nacional de registros de

dores. En tal sentido, la disponibilidad de programas

empleo. Los programas combinan asesoramiento con

efectivos antes de las nuevas rondas de liberalización

ofrecimiento de vacantes. El modelo de El Salvador es

REPERCUSIONES DE POLÍTICA

dos deben reflejar el nuevo perfil de demandas de la

1986 1987 198

también innovador por cuanto las instituciones privadas, no gubernamentales y gubernamentales colaboran para relacionar mejor los servicios con los cambios en la demanda. Son cada vez más comunes las oficinas de consulta que ofrecen búsqueda por computadora en los registros nacionales de empleos, pero este tipo de servicios no son necesariamente accesibles en todas las zonas geográficas (Mazza, 2001).

Programas de seguro de desempleo y protección laboral Tradicionalmente, el seguro de desempleo en la región funcionó como una remuneración generosa por despido cuando los trabajadores del sector formal eran involuntariamente separados de sus empleos. Heckman y Pagés (2002) sugieren que el seguro de desempleo enlentece la reasignación de trabajadores a nuevos cargos, porque los empleadores tienen el incentivo de mantener un personal ineficiente para evitar el pago oneroso del despido. El seguro de desempleo como lo ¡mplementan los países desarrollados, en forma de pagos mensuales más pequeños, con frecuencia es objeto de críticas por desestimular la oferta de mano de obra. En Chile, un nuevo seguro de desempleo híbrido canaliza una parte de los salarios y del aporte del empleador a cuentas individuales. Los trabajadores primero giran contra sus cuentas personales, antes de tener derecho a recibir un pago del gobierno. Dado que los aportes de los trabajadores se acumulan en sus cuentas ¡ubilatorias cuando no son utilizados, el trabajador tiene el incentivo de conservar la cuenta. Estos planes son también transferibles de empleo a empleo, una característica atractiva en economías dinámicas. Los programas de empleo en que los participantes reciben un salario mínimo a cambio de trabajo tienen ventajas frente a los seguros de desempleo estándares, dado que las transferencias por desempleo habitualmente sólo están al alcance de los trabajadores del sector formal y ofrecen un desincentivo al trabajo. Los programas de asistencia laboral son de administración más costosa que las transferencias de efectivo, pero no desestimulan la oferta de mano de obra. Si el salario no es fijado a un nivel artificialmente alto, el programa efectivamente se "autofocaliza" en

el sentido de que los empleos no tienden a ser captados por trabajadores mejor calificados, con mejores perspectivas en otros empleos. Otra característica de las remuneraciones de bajo nivel es que incentivan a los participantes a capacitarse para empleos "normales" con mejores salarios. Lamentablemente, con demasiada frecuencia la asignación de cargos está sujeta a discrecionalidad, en base a objetivos políticos, lo que resta efectividad al programa. Los beneficios derivados de la liberalización del comercio para la sociedad -mayor productividad y precios más bajos- son difusos, en tanto los costos de la transformación económica son concentrados y visibles. Las pérdidas que perciben los trabajadores de sectores específicos crean fuertes grupos de interés que se oponen al desmantelamiento de la protección. La focalización de programas de recapacitación en sectores o zonas geográficas específicos donde se prevén pérdidas puede reducir la oposición política a la integración. Los beneficios por despido generosos pueden reducir la oposición a corto plazo, pero no necesariamente prometen a los trabajadores desplazados una buena corriente de ingresos para el futuro. Algunos trabajadores pueden estar interesados en emprender su propio negocio, pero carecen de capital e idoneidad. Es importante otorgar crédito y capacitación a pequeñas y medianas empresas para orientar la fuerza de trabajo desplazada hacia una producción más eficiente. La promoción de exportaciones, los lazos con mercados extranjeros y las nuevas tecnologías pueden ayudar a elevar la productividad de los trabajadores en aspectos necesarios para mejorar los niveles de vida a largo plazo.

Redes de seguridad social Si bien la focalización de los programas de empleo y capacitación en los trabajadores de los sectores afectados por la liberalización puede ser conveniente, las políticas de bienestar social en su mayoría no deben estar vinculadas al proceso o a las políticas de liberalización. Las redes de seguridad social deben estar a disposición de los pobres, independientemente de la causa directa de la pobreza. En el contexto de la lucha contra la pobreza y para elevar los niveles de vida, las redes de segundad social deben considerar el bienestar y las capacidades de todos los miembros de

312

313

la familia y no sólo de quienes perdieron el empleo.

alto nivel de formación estará en las mejores condicio-

No obstante, la vulnerabilidad agregada de las fami-

nes para aprovechar los cambios en los precios inter-

lias a los shocks externos, como la caída abrupta de

nacionales -o afrontar los ajustes a esos cambios- y los

los precios del café, indica que las redes de seguridad

avances tecnológicos. Los programas de desarrollo

social tienen que ser suficientemente flexibles como

humano focalizados como Bolsa-Escola en Brasil,

para expandirse durante las crisis.

Oportunidades en México y PRAF en Honduras, están obteniendo resultados en elevar el nivel de educación

Fomento de la competitividad en las actividades económicas rurales

de los niños, al ofrecer fondos a las familias a condición de que sus hijos permanezcan en la escuela. Otros programas, como Nuevas Oportunidades en

La liberalización del comercio mundial de productos

Costa Rica, cambian la oferta de enseñanza. El pro-

agrícolas es vital para que el comercio funcione tam-

grama ofrece programas flexibles que permiten que

bién para lo pobres, sobre todo porque la pobreza

los desertores escolares, jóvenes o adultos, completen

tiende a concentrarse en las zonas rurales de la

los niveles de primaria y secundaria a su propio ritmo.

región. La persistencia de los subsidios a la agricultu-

Los alumnos asisten a un número mínimo de horas de

ra en el mundo desarrollado mantiene artificialmente

clase formales, con docentes que operan en instalacio-

bajo el precio internacional de los productos básicos,

nes no convencionales, como iglesias o edificios muni-

lo que efectivamente obstaculiza el camino de salida

cipales, y completan el grueso de la labor de aula de

de la pobreza para alrededor del 20% de las familias

acuerdo con sus propios programas. PRAF también

de la región, cuyo principal sustento es la agricultu-

incluye componentes para mejorar la calidad de la

ra . En los países pobres muy endeudados (PPME) de

enseñanza.

la región, cerca del 30% de los hogares dependen pri-

Con frecuencia, para que la capacitación

mordialmente del sector agrícola como principal fuen-

específica para el empleo sea efectiva se requiere una

te de ingreso24. Sin embargo, al problema de los bajos

serie de aptitudes básicas. Si la demanda relativa de

precios de los productos agrícolas se agregan otros,

trabajo calificado aumenta, el aumento en el salario

como la falta de tecnología y de alternativas de pro-

ofrece un incentivo adicional para cursar estudios de

ducción, particularmente en los países tropicales

más larga duración. Pero ello no es posible si no exis-

donde la agricultura ha estado protegida. La integra-

te calidad y cantidad de oportunidades de educación.

ción regional en infraestructura, como en el transpor-

Si se ha de atender la creciente demanda de trabajo

te, es vital para generar oportunidades en la

calificado que parece derivar de la liberalización, la

agricultura. También ha habido dificultades para llegar con los productos agrícolas latinoamericanos a los

inversión del Estado en una educación de base amplia

mercados extranjeros porque las empresas no satisfa-

la tentación de mantener la protección de grupos muy

cen las normas de exportación, que no son uniformes entre los países importadores. Cierta unificación de las

movilizados o vulnerables, la postergación del desmantelamiento de la protección crea nuevas generaciones

normas facilitaría la exportación. Los países también

de trabajadores con aptitudes no aprovechables en el

pueden brindar asistencia a las pequeñas y medianas

nuevo contexto económico.

se torna cada vez más importante. Aun cuando existe

empresas a fin de ayudarlas a satisfacer las normas exigidas a sus productos agrícolas. La asistencia técnica y el crédito para invertir en nuevas tecnologías pueden facilitar la exportación de productos básicos por parte de productores de pequeña y mediana escala.

Educación

La educación de la próxima generación de trabajado-

res debe ser una prioridad. Una fuerza de trabajo con

Algunos trabajadores del sector agrícola no tradicional que hace uso intensivo de mano de obra se benefician con los obstáculos al comercio. Sobre la base de sector de actividad del ¡efe de familia. Las estimaciones son 31 % en Honduras, 34% en Solivia y 35% en Nicaragua.

Intearación reqional y desiqualdad salarial

314 1986 1987 198

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