Banco Interamericano de Desarrollo Departamento de Desarrollo Sostenible Unidad de Pobreza y Desigualdad
Octubre 2001, Vol. 1I, Número 2
Política social con responsabilidad económica / Política económica con responsabilidad social
El BID y la reducción La importancia de de la pobreza y la proteger a los desigualdad pobres de los costos G Y O A económicos de las de la pobreza y la promoción enfermedades la equidad social en América Latina y el L adereducción USTAVO
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Caribe es uno de los principales objetivos de la acción del BID. Esta prioridad de acción del Banco es consistente con el compromiso de todos los países de la región con el tema, señalado al más alto nivel en la reciente Cumbre de las Américas de Quebec. Allí, los Jefes de Estado y de Gobierno de la región se comprometieron a realizar esfuerzos adicionales para alcanzar las metas internacionales de desarrollo, en particular la meta de reducir a la mitad la proporción de las personas que viven en condiciones de pobreza extrema para el año 2015 respecto a los niveles de 1990. El limitado avance de la región en la reducción de la pobreza en los años noventa compromete las posibilidades de que la región logre cumplir con dicha meta. En este sentido, es crucial acelerar el crecimiento económico de los países en la región, pero esto no es suficiente. Simultáneamente, son necesarias acciones adicionales, en las áreas de creación de oportunidades, desarrollo humano, protección social, calidad de vida, prevención social e inclusión política y social, para asegurar que los pobres se beneficien en igual o mayor magnitud de ese crecimiento. Durante el año 2000, el Banco destinó una parte substancial de sus actividades financieras y no financieras al objetivo de la reducción de la pobreza y la promoción de la equidad social en la región, enfatizándose el concepto de macroeconomía con responsabilidad social. La mitad (51.8%) del monto total de sus préstamos aprobados se destinó directamente a los ámbitos de reducción de la pobreza y promoción de la equidad social (préstamos SEQ por sus siglas en inglés). Asimismo, 46.8% del número total de operaciones de préstamo aprobadas fueron SEQ. Como parte del conjunto de préstamos SEQ se encuentran los préstamos de inversión focalizados en la pobreza (PTI por sus siglas en
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Las estrategias para la reducción de la pobreza en América Central y el apoyo del BID
CESAR PATRICIO BOUILLON
CHARLES RICHTER (*)
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no de los choques adversos más grandes y menos predecibles a la capacidad de generación de ingreso de las familias parece estar relacionado con la ocurrencia de enfermedades graves. Existen dos costos económicos importantes asociados con las enfermedades: el costo del tratamiento médico utilizado para diagnosticar y tratar la enfermedad y la pérdida de ingreso asociada con la disminución de trabajo y productividad. El tamaño y lo impredecible de ambos costos sugiere que las familias no serían capaces de asegurar su consumo en períodos de enfermedad grave, especialmente en países en desarrollo donde pocos individuos están cubiertos por seguros formales de salud e incapacidad. La Unidad de Pobreza y Desigualdad y el programa STEP (Estrategias y Herramientas Contra la Exclusión Social) de la Organización Internacional del Trabajo organizaron un taller sobre El costo económico de la enfermedad: Extendiendo la protección financiera a los pobres y excluidos en la sede del BID en Junio del 2001. En el taller se trataron dos temas importantes: primero, ¿Cómo pueden ser protegidos los niveles de vida de las familias de los costos económicos de la enfermedad representados por pérdidas de ingresos y gastos de salud? Segundo, ¿Cómo debería ser extendida la protección social a aquellos actualmente excluidos de los esquemas de seguro contra riesgos financieros por enfermedades graves e incapacidad? Los participantes del taller incluyeron al Profesor Paul Gertler de la Universidad de California en Berkeley, al Profesor David Bloom de la Universidad de Harvard, y a representantes de la OIT, OMS, OPS, el Banco Mundial, y el BID. Los datos presentados en el taller sobre Indonesia y México muestran que los costos económicos asociados con las enfermedades catastróficas son significativos. Las discusiones en el Continua en la página 4
fectados por algunos de los casos más severos de pobreza en el Hemisferio Occidental, tres países de Centroamérica – Guatemala, Honduras y Nicaragua- se encuentran en el proceso de preparar sus Estrategias de Reducción de la Pobreza (ERPs). Estas apuntan a aumentar la atención de las inversiones públicas hacia programas enfocados específicamente en la reducción de la pobreza. Las ERPs son esfuerzos motivados, preparados y liderados por los países con perspectivas y metas de corto, mediano y largo plazo. La generación de un consenso nacional y compromiso para la reducción de la pobreza forma parte integral del proceso de desarrollo de una ERP. Amplias consultas con la sociedad civil ayudan a generar estos compromisos. Las consultas también enriquecen las ERPs a través de la incorporación de puntos de vista y prioridades de los propios actores a ser beneficiarios de la estrategia. Las ERPs incluyen un análisis de la pobreza y sus determinantes, seguido por la definición de líneas de acción estratégicas y programas para atacar las causas fundamentales del problema. Para ser efectivas, las ERPs especifican los mecanismos institucionales y financieros requeridos para llevar a cabo las estrategias y para asegurar la viabilidad macroeconómica de las inversiones propuestas. Las ERPs también establecen metas y objetivos y miden el progreso en su realización a través de sistemas de monitoreo y evaluación. Honduras y Nicaragua tienen incentivos
(*)Especialista Social, División de Programas Sociales 2, Departamento de Operaciones Regionales 2.
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La participación del BID en la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza MONICA RUBIO (*)
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ese al excelente récord de implantación de políticas macroeconómicas y de reformas estructurales, Bolivia — con un 63% de su población clasificada pobre y con indicadores sociales que se encuentran entre los menos favorables de la región — aún enfrenta el reto de lograr reducir la pobreza: Es en este contexto que el país participa de las Iniciativas HIPC Original y Ampliada, iniciativas cuyo propósito es ofrecer a los países elegibles un alivio de deuda externa ligado a la consecución de objetivos de reducción de la pobreza. Una de las condiciones que el país tuvo que satisfacer para alcanzar la efectivización del dicho alivio fue la elaboración de una Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza o EBRP(**). El Banco apoyó al país activamente durante los procesos de preparación de la EBRP. Tanto su rol de liderazgo en la introducción de la “matriz social” de la Iniciativa HIPC Original (que incluía compromisos del país tanto en materia de acciones y políticas sociales como indicadores de desempeño en los sectores sociales) como las actividades de preparación y ejecución del préstamo de Ajuste Fiscal y Protección del Gasto Social, sentaron las bases de una coordinación y colaboración entre el gobierno, el Banco, el Banco Mundial y el FMI, que aprovechó las lecciones aprendidas de la primera etapa, para los trabajos de la Iniciativa HIPC Ampliada y la preparación de la EBRP. Los siguientes puntos resumen la participación del Banco en este proceso: (i) financiamiento del Diálogo Nacional y de la participación del líder del grupo coordinador de la preparación de la EBRP; (ii) participación en la preparación de escenarios macroeconómicos y financieros, así como del ejercicio de Análisis de Sostenibilidad de la Deuda Externa; (iii) coordinación del Grupo de Lucha contra la Pobreza (GLP) que agrupó a representantes de la comunidad internacional en Bolivia con el objetivo de apoyar al gobierno en la preparación de la EBRP; y (iv) a través de un equipo técnico multidivisional, apoyo permanente al equipo boliviano encargado de la preparación de la EBRP, a través del diálogo técnico sobre contenidos y aspectos metodológicos de la EBRP, preparación de insumos y comentarios a la EBRP y participación en reuniones de coordinación y misiones conjuntas de evaluación de la EBRP con representantes de Líneas de acción de la organismos bilaterales, Banco Mundial y FMI. Estrategia Boliviana de En la fase de implementación Reducción de la Pobreza de la EBRP, el Banco apoyará al país a través de sus operaciones de crédito en ejecución y Con el objetivo de reducir la pobreza y promover el preparación. De particular desarrollo humano, se establecen acciones enmarcadas relevancia es el préstamo sectorial en cuatro líneas de acción estratégicas, y se incluyen de Apoyo a la Implementación de acciones en las áreas transversales de equidad a favor de la EBRP que contribuirá al grupos étnicos, equidad de género, medio ambiente e esfuerzo del gobierno boliviano institucionalidad. por iniciar el proceso de Los cuatro componentes estratégicos, relacionados implantación de la Estrategia entre sí, que definen las acciones para la lucha contra la pobreza son: Boliviana de Reducción de la 1.Ampliar las oportunidades de empleo e ingresos, Pobreza, a través de la atención de fomentando la capacidad productiva; promoviendo el los desafíos de implementación de desarrollo rural a través de una mayor inversión en la EBRP, con énfasis en aspectos infraestructura productiva y de comercialización; de inclusión social. apoyando a la micro y pequeña empresa y desarrollando las microfinanzas. 2.Desarrollar las capacidades, garantizando mejoras en la calidad de los servicios de educación primaria y salud preventiva, y un mayor acceso de la población a condiciones adecuadas de habitabilidad. 3.Incrementar la seguridad y protección de los pobres, en particular, de los grupos más vulnerables (niños, ancianos, poblaciones afectadas por desastres). 4.Promover la integración y participación social, incentivando la participación social a fin de profundizar la participación popular y la descentralización.
Unidad de Pobreza y Desigualdad Misión
Por medio de su liderazgo técnico, la Unidad cumple su misión de apoyar la labor del Banco y sus gobiernos miembros en el área de la reducción de la pobreza, así como contribuir a realzar la calidad de las actividades financieras y no financieras del Banco para aumentar su impacto sobre la reducción de pobreza. Asesora principal y Jefa Nora Lustig Gustavo Yamada Robert Ayres José A. Mejía Ena V. Rosas Aura Oradei Eliana Villagómez
Omar Arias César Bouillon José Montes Neli Vera Díaz Ignacio Sánchez
Este boletín es publicado semestralmente por SDS/POV del Banco Interamericano de Desarrollo. Puede comunicarse con nosotros escribiendo a: Povunit@iadb.org o ingresando a nuestra página de Internet: http:// www.iadb.org/org/sds/pov . Editores: Gustavo Yamada, Robert Ayres y Eliana Villagomez, con la asistencia de Neli Vera Díaz y Luis Tejerina.
(*) Economista, División de Programas Sociales 1, Departamento Regional de Operaciones 1. (**) Como consecuencia de la aprobación de la EBRP en los directorios del Banco Mundial (BM) y Fondo Monetario Internacional (FMI) durante los primeros días de junio del presente, el país recibirá una reducción de deuda total por concepto de estas iniciativas que asciende a US$1.302 millones en VPN o aproximadamente US$2.100 en términos nominales.
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Estrategias Cont. página 1 especiales para preparar ERPs porque ésta es una condición para el alivio de deuda bajo la iniciativa de Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC por sus siglas en inglés). Ambos países han preparado borradores completos de ERPs. Aunque Guatemala no es elegible para el alivio de deuda a través del HIPC, sus esfuerzos para reducir la pobreza son consistentes con el empuje de los Acuerdos de Paz. Hasta la fecha, Guatemala ha identificado líneas de acción estratégicas y ha dado prioridad a programas de inversión claves. El trabajo futuro se enfocará en el refinamiento de la estrategia y la definición de los mecanismos de implementación de la misma. Los tres borradores de ERPs para América Central comparten importantes puntos en común. Todas ponen la más alta prioridad en alcanzar un crecimiento económico con equidad, principalmente a través de desarrollo de la economía rural. Las ERPs también llaman a la ampliación de la cobertura y mejoramiento de la calidad de los servicios sociales, descentralizando la provisión de servicios públicos y fortaleciendo los gobiernos municipales.
El apoyo del Banco. De acuerdo con la alta prioridad otorgada a la reducción de la pobreza por su Octava Reposición de Recursos, el BID provee amplio apoyo a los esfuerzos de los países para alcanzar este objetivo.
El BID y la pobreza Cont. página 1 inglés) que en el año 2000 representaron un 31.7% y 40.7% del volumen y número total aprobado en préstamos de inversión. Cualitativamente se pudo además observar el desarrollo de operaciones innovadoras en las cuatro áreas prioritarias de acción del Banco identificadas por su Estrategia Institucional que son: desarrollo social, modernización del Estado, competitividad e integración regional. Asimismo, se continuó aprobando préstamos sectoriales con componentes de protección del gasto social. Las operaciones del FOMIN relacionadas a la microempresa, el microfinanciamiento y la capacitación laboral también contribuyeron directamente a los objetivos de reducción de pobreza del BID. Otras operaciones crediticias del grupo BID influyeron de manera indirecta en la reducción de la pobreza, incluyendo las operaciones de préstamo e inversión de la CII. En cuanto a las actividades no financieras, durante el 2000 se desplegaron numerosos esfuerzos para priorizar la reducción de la pobreza y la promoción de la equidad social en las agendas de políticas de los países de la región. Tanto los departamentos de operaciones como los departamentos centrales han destinado una importante cantidad de recursos humanos y de cooperación técnica en el apoyo al desarrollo de las estrategias nacionales de reducción de la pobreza, y en la organización de diálogos con los gobiernos y representantes de la sociedad civil para persuadir y lograr consensos sobre la urgencia de acciones y planes integrales para combatir la pobreza y promover la equidad social. Asimismo, las actividades de investigación y de apoyo a la generación de mejor información sobre las condiciones de vida de la población, a través del programa MECOVI, han ayudado a mejorar el diseño y la implementación de políticas y proyectos para la reducción de la pobreza en los países de la región. A fin de profundizar su acción en el área de la reducción de la pobreza, el Banco ha preparado un plan de acción en áreas de énfasis especial que parte de una visión multidimensional de combate a la pobreza y que contiene actividades específicas para éste y los próximos años. Las actividades se concentran en cinco grupos de acciones: 1) estrategias nacionales para la reducción de la pobreza; 2) acciones en sectores no sociales que beneficien
Durante la etapa de preparación de las ERP, el apoyo del Banco hace amplio uso de Cooperaciones Técnicas no reembolsables. Estas consisten principalmente en ayuda para: (i) establecer las unidades técnicas que preparan y administran el proceso de la ERP; (ii) preparación de análisis técnico, usualmente a través de servicios de consultores; (iii) revisión y comentarios sobre borradores de ERPs; y (iv) identificación de mecanismos de implementación para llevar a cabo las ERP. Esto último requiere la identificación de estructuras institucionales y financieras adecuadas así como también el establecimiento de indicadores y mecanismos para el monitoreo y evaluación de la estrategia. El Banco está en el proceso de proveer amplio apoyo a países en la ejecución de sus ERPs. Como se refleja en sus recientes Estrategias de País, el Banco está ajustando su programa de préstamos para reflejar las prioridades de los países especificadas en las ERPs. Adicionalmente, un préstamo aprobado para Nicaragua a finales del 2000 está ayudando a establecer los mecanismos de ejecución para implementar la ERP. Similarmente, existe un préstamo sectorial en preparación para apoyar la implementación de la ERP de Honduras.
De regreso a México Nora Lustig, Asesora Principal y Jefa de la Unidad de Pobreza y Desigualdad del BID desde su fundación en 1997, regresará a México para asumir desde el 1 de octubre el cargo de Rectora de la Universidad de Las Américas, Puebla, una de las universidades privadas más importantes de dicho país. Nora Lustig ha cumplido una labor excepcional en el BID cubriendo una vasta agenda de trabajo en las áreas de generación y difusión del conocimiento sobre los determinantes de la pobreza y la desigualdad; organización de redes, eventos y diálogos de política; y, apoyo técnico al programa de préstamos, para incorporar de una manera más efectiva los objetivos de reducción de la pobreza y promoción de la equidad social en la región en las diversas actividades del BID. Estamos seguros que Nora continuará con su papel activo en la promoción de la agenda para la reducción de la pobreza y desigualdad en la región desde su nueva posición y le deseamos el mayor de los éxitos en esta nueva etapa de su muy fructífera carrera profesional. directamente a la población pobre; 3) institucionalización de sistemas comprensivos de protección social; 4) acciones en sectores sociales que beneficien directamente a los pobres; y, 5) monitoreo y evaluaciones del impacto de los proyectos apoyados por el Banco. Cabe señalar que las acciones de apoyo a las estrategias para la reducción de la pobreza, la institucionalización de sistemas comprensivos de protección social y el mejoramiento de la información sobre pobreza y desarrollo social han sido incluidas dentro del conjunto de programas estratégicos futuros del BID presentados en la reciente Cumbre de las Américas de Quebec. Asimismo, el Banco está actualizando su Estrategia para la reducción de la pobreza y la promoción de la equidad social y elaborando estrategias en sus cuatro áreas sectoriales prioritarias, asegurándose que los objetivos de reducción de la pobreza y promoción de la equidad queden plenamente incorporados en dichas estrategias sectoriales y en las futuras operaciones de préstamo del Banco. Para mayor referencia ver «Reducción de la pobreza y promoción de la equidad social: informe de actividades en el año 2000 y plan de acción en áreas de énfasis especial» en http://www.iadb.org/sds/pov.
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Próximos eventos Las muchas caras de la pobreza El 12 de Junio del presente, Amartya Sen, Premio Nóbel de Economía, disertó en la sede del BID en Washington, D.C. Sen, Profesor en la Universidad de Harvard y Master del Trinity College de la Universidad de Cambridge, comparó las experiencias de India y otros países de Asia con América Latina en la lucha contra la pobreza, y describió las lecciones aprendidas. Asimismo, habló sobre las múltiples dimensiones de la pobreza, un tema El Prof. Sen diserta sobre las múltiples que ha desarrollado durante décadas. Considerado como uno de los académicos dimensiones de la pobreza en el BID. más influyentes e innovadores en el análisis contemporáneo de la pobreza y el bienestar social, Sen enfatizó que la pobreza no es solamente una condición económica, en la que las necesidades básicas como la adecuada alimentación, vivienda y vestimenta están ausentes. La pobreza, desde su punto de vista, es también la ausencia de capacidades y oportunidades para cambiar estas condiciones. Una buena salud y longevidad; educación adecuada; acceso a la tierra; crédito u otros recursos productivos; la habilidad para evitar y enfrentar las caídas drásticas de ingreso; familias y comunidades de apoyo; justicia; ausencia de la discriminación, abuso y violencia; y una voz en las instituciones que definen la gobernabilidad y el acceso a oportunidades: todos estos son elementos que están frecuentemente ausentes en la vida de los pobres. La conferencia del Profesor Sen se llevó a cabo bajo el marco de actividades de la Red para la Reducción de la Pobreza y la Protección Social, la cual es parte del Dialogo Regional de Política, una iniciativa del Directorio Ejecutivo del BID.
Primera Feria del Conocimiento El 23 y 24 de mayo se llevó a cabo la Primera Feria del Conocimiento del Banco. Este evento dio la oportunidad de conocer en detalle las diversas iniciativas y programas que llevan a cabo los distintos departamentos, unidades y redes que existen dentro del BID. La Unidad de Pobreza y Desigualdad formó parte de este evento dando a conocer sus principales actividades diseñadas para contribuir al logro del principal objetivo del Banco que es la reducción de la pobreza y la promoción de la equidad social en América Latina y el Caribe.
Miembros de la Unidad de Pobreza y Desigualdad en la Feria con el Presidente del BID Enrique Iglesias
Proteger a los pobres Cont. página 1 taller sugieren una motivación adicional para subsidiar los servicios de salud en países en desarrollo: asegurar el consumo. Los datos indican que, mientras las familias son capaces de asegurar los costos de enfermedades leves y frecuentes, son incapaces de asegurarse contra los costos de enfermedades que implican grandes gastos de salud y grandes costos asociados con la reducción de oferta de trabajo de la familia. Los gobiernos deberían considerar la forma de asegurar los gastos de salud de enfermedades graves, por ejemplo, a través de topes al copago por costos de hospitalización, o a través de sistemas de prepago, y también deberían considerar opciones para proveer seguro de consumo a hogares en los que uno de los miembros queda incapacitado temporal o permanentemente por una enfermedad catastrófica. Los resultados presentados en el taller también tienen implicaciones para otra forma de seguro social en países en desarrollo, que es financiar gastos de salud públicamente a través de impuestos sobre los salarios, pero a su vez permitir a los beneficiarios comprar servicios de salud privados. Ya que los países de bajos ingresos tienen limitada capacidad para cobrar impuestos, los recursos disponibles
Cuarta Reunión de la Red LACEA/BID/Banco Mundial sobre Desigualdad y Pobreza (NIP). Esta reunión se llevará a cabo en el marco de las reuniones anuales de LACEA en Montevideo Uruguay, el 17 de octubre del 2001. Entre las actividades se incluirá un día completo de presentaciones de participantes de la Red de Desigualdad y Pobreza (día NIP) sobre investigaciones en curso acerca de los impactos distributivos de las privatizaciones y desregulaciones, y el tema de exclusión social relacionada con etnia y raza, así como también disertaciones de prominentes investigadores sobre la evaluación del impacto de programas de reducción de la pobreza y la medición de la exclusión social. Los organizadores de la reunión son Omar Arias (BID, Washington, D.C.), omara@iadb.org y Máximo Rossi (Universidad de la República, Uruguay), mito@decon.edu.uy. Cuarto Foro de Equidad Social. La próxima reunión del Foro se llevará a cabo los días 1 y 2 de noviembre del 2001 en la sede del Banco en Washington, D.C. El tema central de la reunión será “Transparencia; Responsabilidad Gubernamental y Equidad Social”. Dentro de este tema se dará particular atención al papel que tienen las organizaciones de la sociedad civil en el fortalecimiento de la transparencia, en la oportuna rendición de cuentas, así como en la promoción de la equidad social. Para mayor información contactarse con Neli Vera Díaz, nelid@iadb.org (202-623-3326). Conferencia “Crisis y Desastres: Medidas y Mitigación de sus Costos Humanos” Esta conferencia será coauspiciada con el International Food Policy Research Institute (IFPRI), el Banco Mundial y la Agencia Internacional de Desarrollo de los Estados Unidos y se llevará cabo el 13 y 14 de Noviembre del 2001 en la sede del BID Washington D.C.. La conferencia presentará estudios sobre los temas empíricos de minimización de riesgo ex-ante, el impacto de shocks en la pobreza y desigualdad, y respuestas del sector público ante shocks agregados. Para obtener más información contactar a Ena Rosas, enavr@iadb.org (202-6232539). Red para la Reducción de la Pobreza y la Protección Social. La próxima reunión de la Red se llevará a cabo los días 10 y 11 de diciembre del 2001 en la sede del Banco en Washington, D. C. El objetivo de esta Red es la creación de un foro en donde los países de la región puedan compartir experiencias, aprender sobre prácticas que se realizan fuera de la región y explorar oportunidades para la cooperación regional en las áreas de reducción de la pobreza y protección social. La Red está encargando la elaboración de estudios de buenas prácticas en temas tales como: aspectos institucionales comparativos; aspectos fiscales de los programas sociales; grupos vulnerables, género y pobreza; y crecimiento, empleo y pobreza; entre otros. Varios de estos temas serán materia de discusión en la reunión de Diciembre. Para mayor información contactarse con Ignacio Sánchez, ignacios@iadb.org, (202-623-2033).
para la seguridad social están severamente restringidos. Esto resulta en un intercambio (trade-off) entre brindar cobertura a enfermedades catastróficas, con un alto monto deducible inicial pero sin topes al nivel de gastos cubierto, y brindar cobertura total desde el primer dólar pero con un tope bajo en el nivel de cobertura total. Sorprendentemente, muchos países de bajos ingresos adoptaron la segunda alternativa. La lógica detrás de esta elección es la preocupación de que los grupos de bajos ingresos no sean capaces de pagar el monto deducible inicial, y consecuentemente no se beneficien del seguro. Sin embargo, si las familias son capaces de asegurarse contra pequeños problemas de salud, entonces la opción de cobertura total desde el primer dólar pero con topes bajos provee pocos beneficios adicionales, y simplemente desplaza al seguro privado informal. Los países se beneficiarían mucho más si se movieran hacia modelos de seguro de cobertura contra enfermedades catastróficas que incluya seguros contra pérdidas financieras por incapacidad temporal o permanente producto de enfermedades catastróficas.
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