REVISTA EDUCACION Y CIUDAD Nº 9 by INSTITUTO PARA LA INVESTIGACION EDUCATIVA Y EL DESARROLLO PEDAGOGICO IDEP

Educaci贸n y ciudad pol铆ticas educativas

Revista del Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico - IDEP Bogotá, D. C., Colombia, N° 9, diciembre de 2005. Directora (e) Mireya González Lara Tema monográfico revista N° 9 Educación y ciudad: políticas educativas Consejo directivo Abel Rodríguez Céspedes, Hernando Gómez Serrano, Alberto Martínez Boom, Pedro Alfonso Luque Manrique, María Cristina Torrado Comité editorial Ruth Amanda Cortés Salcedo, Mercedes Boada, Ramón Jimeno, Hernán Suárez y Juan Carlos Quintero Árbitros para este número Ruth Amanda Cortés Salcedo, Dora Lilia Marín, Pedro Lucas Gamba y Jorge Vargas Coordinación editorial Germán Gaviria Álvarez Comité científico Rocío Rueda Ortíz, José Ángel López, Federico Revilla, Gloria Pérez Serrano, Jaume Trilla, Mariano Nadorowsky y Manuel Restrepo Domínguez Colaboran en este número Nohema Hernández Guevara, Esperanza Cerón Villaquirán, Manuel Igiñiz, Luis Carlos Alvellaneda, Francisco Cajiao, Ramón Moncada, Ana María González Forero, Pablo Gentilli, Luis Eduardo Pérez Murcia, Luz Amparo Villegas, Germán Gaviria Área de Comunicación Educadora, IDEP Diana María Prada Romero Traducciones Ana María González Publicación semestral del IDEP Centro de Memoria Pedagógica Correspondencia, información, canjes y suscripciones: Avenida El Dorado N° 66-63. Piso 3. Bogotá, D. C., Colombia Teléfono: 324 1268, e-mail: educacionyciudad@idep.edu.co Precio por ejemplar: Colombia, $10.000. América Latina, U$15 Suscripciones: 2 números Colombia $15.000. América Latina: U$10 Los conceptos y opiniones de los artículos son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no comprometen la política institucional del IDEP El comité editorial agradece los artículos enviados voluntariamente y se reserva la decisión de su publicación en la revista Se autoriza la reproducción de los artículos citando la fuente y los créditos de los autores. Se agradece el envío de la publicación en la cual se realice la reproducción

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Contenido

Presentación 4 La educación

un asunto de interés público 7 Nohema Hernández Guevara Esperanza Cerón Villaquirán Colombia

La tendencia descentralizadora 23 y el derecho a la educación Manuel Iguiniz Perú

Estado y derecho 41 educación en Colombia Luis Carlos Avellaneda Francisco Cajiao Ramón Moncada y otros Colombia

Poder, política y políticas

modos de empoderamiento del maestro 59 Ana María González Forero Colombia

El derecho a la educación 73 Pablo Gentilli Brasil

Derecho e indicadores una perspectiva 89 Luis eduardo Pérez Murcia Colombia

Pedagogía investigación y políticas educativas 111 Luz Amparo Villegas Colombia

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Presentación

na gran enseñanza de los trabajos publicados en la revista Educación y ciudad Nº 8 sobre Ciudad Educadora es que las sociedades en general tienden hacia modos de autocreación que se renuevan sin cesar, hacia la construcción de acervos tangibles e intangibles –infraesctrura, conocimiento, tradiciones– que se llenan de sentido cuando los ciudadanos se nutren de sus contenidos, cuando los transforman de manera creativa y fortalecen una de sus instituciones primordiales: la escuela, hija de los sistemas educativos. Hoy la fuerte dinámica de las ciudades modernas no sólo demanda a sus habitantes tomar conciencia plena del lugar que habitan, sino cuestionar el papel que desempeñan en cada una de sus instituciones. De hecho, ya Protágoras había afirmado que todo ser humano dispone de un mínimo de saber-hacer político que se refleja de distintas maneras en el desarrollo de su vida personal y en el gobierno de la ciudad; saber-hacer político que adquiere dimensiones insospechadas y trascendentales cuando está integrado con la historicidad. Una de las causas más comunes de la decadencia y ruina de las sociedades es el bloqueo de los procesos históricos directamente relacionados con las instituciones políticas, pues éstos no sólo crean la norma sino los mecanismos de autocreación simbólica. Teóricos de la filosofía política como Robert Redeker afirman que la política, en su sentido fuerte, puede considerarse como una poética, pues de ella no sólo manan la institucionalidades tangibles, sino las imaginarias, aquellas que, pensadas en términos históricos, son autopoiéticas y dotan de un futuro insospechado a la sociedad. Es impensable el futuro de una sociedad que no ‘desbloquea’ los procesos de desarrollo individual del ciudadano, que no potencia en él los principios de alteridad, los únicos capaces, como plantea Castoriadis, de afirmar el ‘imaginario instituyente’; es decir, aquello que da origen a las instituciones y a las significaciones colectivas que dan cohesión a las sociedades humanas y las mueven hacia la autocreación, hacia la renovación sin cesar. Por ello el ser humano se puede convertir en ciudadano y la sociedad puede constituirse en ciudad.

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De manera equívoca, con demasiada frecuencia se asocia la producción de conocimiento con la producción de riqueza y el crecimiento per cápita; pero en modo alguno ello significa que haya un sistema educativo orientado hacia la construcción del ‘imaginario instituyente’, hacia la calidad de vida, hacia la formación en la autonomía como condición esencial de la formación sólida en la alteridad. Durante las últimas tres décadas del siglo XX, tiempos afortunados de declive de las dictaduras que basaron su ejercicio institucional en la negación de los procesos históricos, se abrió el debate sobre el significado de la democracia. Los ciudadanos no sólo hemos venido entendiendo que las ciudades han adquirido dimensiones distintas, sino que somos dueños de un mínimo de saber-hacer político capaz de transformar los modos de apropiarnos de un conocimiento que permite el cuestionamiento, la disensión y la construcción de alianzas por encima incluso de las prácticas autoritarias. Por otro lado, en muchos países de América Latina no existen sistemas educativos sustentados en políticas públicas de equidad, no segmentados ni diferenciados en la calidad, y el hecho de que exista cierta infraestrutura no significa que exista equidad en el derecho a la educación. Los derechos a la educación, ganados a sangre y fuego desde la proclamación de los Derechos del Hombre, hoy siguen siendo defendidos en esta región del mundo donde la educación continúa siendo el goce de pocos (hablo no sólo de la educación en sus distintas modalidades, sino del derecho al libro y a la cultura, y en Colombia, de manera extraña, el Ministerio de Cultura y el de Educación van por caminos distintos). Hoy, la pelea por estos derechos ha puesto sobre el tapete las profundas consecuencias para la región el bloqueo de los procesos históricos y se ha convertido en un lugar común afirmar que un país sin educación es un país sin futuro; afirmación que desgraciadamente ha perdido su potencia significativa por su uso reiterado, pero no por ello podemos olvidar que debemos desarrollar esquemas de inclusión social como la gratuidad de una educación de calidad que apunte a la construcción del ser humano moderno, diverso y complejo. Paradójicamente, a nuestros Estados no les

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interesa formar personas autónomas, capaces de unirse y de arriesgarlo todo por la defensa de esa autonomía y de sus derechos; al Estado le interesa formar seres que se toleren antes que seres realmente solidarios; técnicos de bajo perfil antes que profesionales capaces de dirigir investigaciones que tiendan a solucionar problemas de fondo; personas que crean ciegamente en sus discursos antes que seres pensantes capaces de crear sus propios discursos. Al Estado hoy no le interesa gobernar seres que interroguen y condenen la perversidad de ciertas prácticas, sino, como quería Aristóteles en los Analíticos, ‘ser un pastor de rebaños’. Pablo Gentilli afirma que Finlandia tiene un ‘excelente desempeño educativo’. Y es verdad que allí la situación laboral y de prestigio profesional para el maestro es envidiable: no sólo cuentan con respeto contractual, sino que sus estudiantes gozan de una capacidad instalada propia de un país que piensa en su futuro. Pero algo anda mal allí. Las tasas de suicidios en los llamados ‘países del primer mundo mundo’ son alarmantes. En los sistemas educativos de Occidente no se está formando al individuo en la autonomía –principio clave de la felicidad humana–, y el atraso histórico de muchos de estos sistemas no está en las prótesis tecnológicas ni en las lógicas, como anotábamos, de mayor producción de saber – mayor riqueza. En nuestro continente se ha idealizado la función de la escuela pública como ese lugar donde es posible dar sentido a la vida democrática, donde se forma para el ejercicio de los derechos y el cuestionamiento a lo instituido. No podemos perder de vista que si bien la escuela está llamada a liderar procesos históricos de largo alcance, es necesario que demande, más que calidad de educación en términos de cobertura, calidad en los programas educativos y solidez política de las instancias donde estos son elaborados. No podremos soslayar un futuro si la escuela no es capaz de cuestionar el sistema educativo que la creó –y acaso su destino sea su descentralización-, si las políticas que rigen el destino de un Estado no apuntan a la formación de seres autónomos, capaces de buscar la felicidad antes que la riqueza. Los artículos que conforman esta entrega de Educación y Ciudad Nº 9, son ejercicios afortunados de estas búsquedas.

Colombia

un asunto de interés público

La educación

Nohema Hernández Guevara

Psicóloga. Magistra en Psicología Comunitaria y Especialista en Género y Políticas Públicas (FLACSO, Argentina). Docente de larga trayectoria en distintos niveles del sistema educativo. Investigadora en temas de subjetividad y política, procesos de formación ciudadana. En la actualidad directora nacional del programa de educación de la Corporación Viva la Ciudadanía.

Esperanza Cerón Villaquirán

Médica Cirujana (Universidad del Cauca) especializada en Medicinas Alternativas y temas de Género y de Ordenamiento Territorial, Diseño y Gerencia de Políticas Públicas. Profesora de cátedra en Medicina Comunitaria de la Universidad del Cauca; siendo Coordinadora de la Red de Salud de las Mujeres Latinoamericanas y del Caribe, dirigió el Proyecto “Universidad Itinerante realizado con sendas Universidades de Córdoba en Argentina, República Dominicana, El Salvador y las Universidades del Cauca y el Valle en Colombia. Actualmente colabora con el Programa de Educación de Viva la Ciudadanía.

Resumen Este artículo desarrolla un balance académico - político del Foro Educativo Distrital 2005 analizando críticamente sus potencialidades, tensiones, tendencias, continuidades y discontinuidades. Para el análisis se referencian tres grandes retos asumidos en su edición 2005: trascender el marco disciplinar y docente, contar con la participación de actores sociales y no solamente con el sector educativo, y entenderlo como proceso no como evento. El encuentro entre ciudadanía e institucionalidad democrática es su potencialidad más notable, en tanto escenario de deliberación sobre la política pública educativa que responda propositivamente al reto de la materialización del derecho a la educación en la ciudad. La pedagogía se encuentra con las tensiones propias de su ineludible dimensión política en el desafío de contribuir a construir mejor ciudad y mejores ciudadanías y en lograr hacer de la educación un real asunto de interés público.

Palabras clave Balance académico-político, Foro Educativo, políticas, experiencias, política pública.

Abstract This article presents a critical analysis of the possibilities, tendencies, continuities, discontinuities, strengths and weaknesses presented by the Bogotá Educational Forum 2005. The analysis is based on the three great challenges presented to the event in 2005: trascend disciplinary understanding of education, involve non educational societal actors, and understand the challenge as a process not only as an event. The utmost accomplishment would be the encounter between citizens and institutions for the materialization of the right to education through public deliberation around educational public policy. In this sense, pedagogy, with its inevitable political dimension, invites and pertains to accomplishing an idea where education is a question of public interest and where, collectively, better citizens and cities are built.

Key words Educational Forum, policy, public policy, experiencies, socio political analysis.

l Foro Educativo Distrital, FED, 2005 invitó a una reflexión colectiva sobre los significados, sentidos y expresiones de las políticas públicas educativas en el Distrito Capital. Más de veinte mil personas de la Bogotá urbana y rural se reunieron en diversos momentos, durante los meses previos al evento, para deliberar sobre la educación en sus instituciones y Localidades. Este esfuerzo inédito culminó con la presencia de aproximadamente 2.500 personas, quienes durante tres días aportaron sus voces, experiencias, acuerdos, disensos y expectativas desde un punto de vista común: la materialización del derecho a la educación. El Observatorio de Pedagogía y Educación del IDEP, con la Corporación Viva la Ciudadanía, comparte con la comunidad académica, las organizaciones sociales y la ciudadanía un primer balance académico-político del FED 2005, que propone líneas de reflexión y debate para reconocer y analizar críticamente los ejes centrales del proceso, sus tendencias, continuidades y discontinuidades, así como las tensiones evidenciadas con respecto a la política educativa de la ciudad. Se configuran para este fin cinco líneas temáticas-analíticas, articuladas entre sí, que responden a los tres grandes retos del FED 2005: superar el marco disciplinar y docente que caracterizó las experiencias de los Foros Educativos anteriores; acercar al

sector educativo y al social desde escenarios y estrategias de deliberación sobre política pública educativa, institucional, local y distrital, para hacer de la educación un asunto de interés público1, y situar al Foro Educativo como proceso y no como evento. De esta deliberación fueron protagonistas docentes, directivos, estudiantes, padres y madres de familia, funcionarios de la administración distrital, organizaciones sociales, sectores empresariales, universidades e investigadores sobre el tema. Cada uno de estos actores, y el conjunto, interpelan y se interpelan a sí mismos sobre la política, sus proximidades y distancias con respecto a las realidades institucionales y locales, las formas de materialización y las realidades que vulneran el derecho a la educación, su propia capacidad propositiva y de gestión y, especialmente, sobre lo que están en disposición de hacer para darle continuidad al FED 2005, clave del proceso.

Documento preparado como parte del proyecto de investigación adelantado con el Observatorio de Pedagogía y Educación del IDEP

Tomado del documento preparatorio del Foro Educativo Distrital 2005, elaborado por la Secretaría de Educación de Bogotá.

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con formas de gestión puramente “tecnocráticas” y “eficientistas”. La versión del Foro Educativo Distrital 2005, la intensa fase de trabajo previa –preforo– y el interés demostrado por darle continuidad –posforo–, se entienden desde la perspectiva de administrar con y para la ciudadanía. Según manifiesta el Secretario de Educación, sus esfuerzos están orientados a que la gestión administrativa esté al servicio de la gestión pedagógica, no al contrario. Entendido como proceso, para dar cuenta del FED 2005 se requiere un enfoque analítico-com-

El Foro: escenario de deliberación pública La participación de la comunidad educativa, y de la sociedad civil en general, en la formulación y gestión de la política educativa será un principio y una práctica fundamental del Plan Sectorial: Bogotá una Gran Escuela (Línea 5 de Política Educativa) Entendemos por deliberación pública el proceso mediante el cual ciudadanas y ciudadanos dialogan para aprender sobre asuntos de interés común, que han de traducirse en decisiones y acciones públicas. La deliberación pública no es un punto de llegada sino un camino democrático de aprendizaje, comprensión y respeto por las diversas opiniones. Coherente con sus lineamientos, la actual administración educativa distrital se caracteriza por intentar imprimir a su gestión un estilo dialogante que interprete el deseo de maestros y maestras por lograr acercamientos fluidos y constructivos, y que supere las distancias con que fueron tratados en pasadas administraciones, con gran costo para el magisterio y para la calidad de la educación. Suele afirmarse que dichas administraciones se caracterizaron por sus prácticas de administrar la educación sin los educadores. Para una administración con voluntad política democrática, el diálogo y la deliberación pública son ineludibles, si se quiere marcar la diferencia

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prensivo, que permita desentrañar sus enormes complejidades intrínsecas y extrínsecas, la multiplicidad de factores que confluyen para hacerlo realidad, así como los factores previstos y no previstos que van definiendo su rumbo, en el entendido de que éste, como cualquier otro proceso social, está marcado por altos grados de incertidumbre, por lo cual no puede ser visto solo como un conjunto de variables preestablecidas y controladas. Para los fines de este escrito, además del carácter discursivo-deliberante de las políticas, destacamos los contenidos que suscitan polémicas y perspectivas diversas que se explican, en la mayor parte de casos, por sentidos y prácticas que conllevan intereses, relaciones y tradiciones de pensamiento en pugna, a las que nombraremos “tensiones”.

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educadoras a hacer presencia no solamente como integrantes de un gremio específico, sino también como ciudadanos y ciudadanas, lo cual requiere situarse respecto de la educación y de lo educativo no sólo como asunto de interés del sector y sus gremios, o limitado a los aconteceres de la institución educativa. Para la ciudadanía, las organizaciones sociales y para otros actores de la administración de la ciudad, la invitación es a hacer de la educación un asunto de interés propio, que les implica y afecta, definiendo el futuro de su sociedad. Es decir, se trata de promover una ciudadanía interesada en el proyecto educativo de su ciudad.

Tensión 1: foro democrático, sobre política democrática. Deliberación sobre asuntos educativos “Este es un Foro político, sobre política educativa”. No es posible saber a ciencia cierta qué tan inadvertida pasó esta afirmación del Secretario de Educación, Abel Rodríguez Céspedes, durante su discurso inaugural del FED. Pero si cada enunciado fue cuidadosamente escogido, dada la importancia política que la Secretaría de Educación Distrital, SED, le imprimió al proceso, hay que entenderla más bien como horizonte de sentido del Foro mismo y de la política educativa en su conjunto. Para que tal horizonte no quede vacío de sentido, debe leerse como una invitación a los educadores y

Tensión 2: ejecutores-receptores. sujetos-actores de política pública educativa Tanto durante la fase de pre-foro, durante el Foro y para la fase de posforo, se invita al conjunto de participantes a “… trascender de ser meros ejecutores a sujetos de política pública”. Prefigurado por

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La inequidad y la falta de auténtica democratización, explícitas cuando no se ponen en acción ni se otorga relevancia a mecanismos de inclusión de grupos vulnerables en las escuelas, revela sistemas escolares que reiteran relaciones excluyentes de poder de una minoría que elitiza el acceso al conocimiento. Un ejemplo de cómo opera este sistema de segregación-desigualdad respecto a los logros educativos, es el caso de las mujeres en América Latina, quienes han incrementado de manera notable su participación en el sistema educativo y en promedio obtienen mejores calificaciones que los varones, sin que la distribución salarial y el mercado de trabajo haya tenido para ellas cambios coherentes con tales desempeños. Las disputas sociales respecto al monopolio del conocimiento parten de reconocer que conocimiento es poder y que las relaciones de poder están siempre implicadas en las formas de construcción de conocimiento. Nuestras sociedades presentan formas de segmentación poderosas derivadas del sistema educativo, las cuales se evidencian en casos tan específicos como la consecución de puestos de trabajo, cuyo nivel y calidad tienen directa dependencia con la institución educativa de la cual se egrese. Una mala calidad de la educación es secuela de la elitización, hecho que se distorsiona con el uso de la evaluación para demeritar escuelas de cobertura inclusiva en sectores de pobreza, marginándolas del apoyo en recursos físicos y financieros. Es indispensable, desde una perspectiva democrática, la puesta en práctica de pedagogías que contrarresten la injusticia, la

los distintos actores que animaron la idea como espacio de encuentro, se insiste en hacer explícito el horizonte de sentido político democrático que convoca la palabra y la pregunta sobre la educación, sobre lo educativo y sobre las acciones educativas en la ciudad. Un marco conceptual más preciso sobre el sentido político del Foro se aclara con la conferencia de Pablo Gentilli, invitado internacional e integrante del Observatorio Latinoamericano de Políticas Educativas de Río de Janeiro. La educación se caracteriza por sus fines emancipatorios: no es posible construir sociedades democráticas sin interpelar las posibilidades reales de acceso al conocimiento de los distintos sectores de la sociedad. La educación es un hecho político en sí mismo cuando pone en cuestión las inequidades en el acceso al conocimiento. En una sociedad democrática, educación y emancipación son términos redundantes, afirma este autor.

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elitización y las relaciones de poder-sumisión; se aboga por una pedagogía de la emancipación, similar a la planteada por Paulo Freire hace unas décadas.

El derecho a la educación Tensión 3: educación como servicio o como derecho La primera perspectiva se refleja en la limitación de los presupuestos para la educación y la inversión social y en la impertinencia de políticas y programas educativos que no se compadecen con las necesidades explícitas de la población ni con los retos del desarrollo de la sociedad. Participantes en el Foro afirmaron, incluso, que el derecho a la educación acaba en el momento en que el acceso al sistema depende de la capacidad de pago de las personas, reclamando entonces la gratuidad. En esta medida, para que la educación en realidad sea un derecho, es necesario modificar el esquema de subsidiar la demanda y promover el acceso al sistema educativo teniendo en cuenta no solamente el estrato, sino las necesidades básicas insatisfechas de los grupos de población más vulnerables. En la mesa que deliberó sobre este campo temático, los participantes hicieron importantes aproximaciones que intentan definir su materialización: “La educación como derecho precisa estándares de dignidad, la educación como servicio reclama estándares de calidad2”. El enunciado anterior, que contó con gran acogida, debe ser analizado con mayor cuidado teniendo en cuenta, en primer lugar, que el concepto de calidad de la educación no puede soslayarse ni re2

ducirse peyorativamente y, en segundo lugar, que la alusión a “estándares de dignidad”, seguramente cualitativos, implica comprometerse con un esfuerzo de construcción –hasta ahora inédito–, que requiere un ejercicio pedagógico de elaboración, el cual, por lo pronto, queda como reto para ser puesto en acción por quienes puedan interesarse y ofrecerlo como aporte de gran interés en las condiciones educativas actuales. Los postulados constitucionales que se refieren al derecho a la educación tendrían que ser defendidos por el Estado. Una localidad, municipio o gobernación trabajando a contracorriente de la política nacional, que a su vez va en contravía de lo consagrado en la Carta Magna, es una labor ardua y con alto riesgo de no lograr sostenibilidad en el tiempo. Los y las participantes en la mesa sobre el derecho a la educación del FED 2005, señalaron que además de los esfuerzos que vienen haciendo algunos gobiernos locales en defensa del derecho a la educación,

Intervención de una de las asistentes.

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existen procesos internacionales y nacionales que van en la misma dirección, como el Foro Social Mundial Educativo y la movilización social por la educación. De la misma manera, es un derecho amenazado desde el nivel externo por las exigencias de la banca internacional o el Tratado de Libre Comercio, TLC, que obstaculizan seriamente las posibilidades de construcción de un proyecto educativo nacional, atendiendo a nuestras particularidades y diversidades, aspecto sin el cual no es posible desarrollar el derecho en cuestión. La privatización de la educación contribuye a empobrecer aún más a los pobres, afirman otros. Padres y madres “…empeñan su presente para responder por esperanzas legítimas de un futuro mejor para sus hijos”. En algunas localidades de la ciudad, predominan colegios privados de mala calidad que consumen buena proporción de los ingresos familiares. En contrapartida, a los estudiantes pobres se les entregan capacidades y habilidades instrumentales, mientras que las élites se apropian del conocimiento acumulado por la humanidad. El derecho a la educación, para los jóvenes asistentes al FED, se concreta más en la calidad de las relaciones que tienen con sus docentes, en lo adecuado –o no– de los espacios e instalaciones educativas o en el miedo que lleva a la autoexclusión al encontrarse en el colegio con amenazas a la vida e integridad personal. Un indicador del ejercicio del derecho a la educación –al decir de los jóvenes– se comprobaría en el rendimiento académico placentero, en una educación que les permitiera superar la desesperanza y el sentimiento de inevitabilidad de la vida marginal que es el único horizonte para muchos. Otro indicador estaría dado por la capacidad del sistema para contribuir a restablecer o recrear el tejido social fragmentado.

El derecho a la educación debería ser el centro y punto de partida de toda relación pedagógica: en el aula, en el Programa Educativo Institucional, PEI, y en la relación con el entorno de la escuela y la ciudad. La educación es un derecho en la medida en que instituciones educativas y diversos espacios de la educación gubernamental establezcan relaciones donde medie la participación antes que los servicios. Muchas personas vinculadas a la comunidad educativa, para no ampliar el espectro, desconocen sus derechos y deberes, incluidos las y los docentes. No es cosa de enunciarlos, es preciso interiorizarlos insistiendo en que todo derecho implica un deber; en principio bastaría con un mínimo de conocimiento y exigencia de garantías en el marco jurídico dado por nuestra Constitución Política. Otro indicador importante de cumplimiento –o no– del derecho estaría dado por el empoderamiento personal y social, referido a la consolidación de lo que podríamos llamar “autoestima colectiva”, entendiendo por ello el sentimiento de grupos humanos involucrados en el quehacer educativo que pueden y deben exigir lo mejor para sí y para el futuro. Un indicador de impacto de la materialización positiva del derecho a la educación debe ser aquel que se construya desde la capacidad de cuestionar “…el poder autocrático de unos pocos sobre casi todo el resto3”. Esto pasa por la deliberación pública de la democratización, que se refiere tanto a democratizar la producción de los saberes diversos como a la democratización de la producción económica. Un aspecto –por demás casi ausente–, de la materialización del derecho a la educación, alude a la equidad de género, sin la cual es imposible crear un marco

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de justicia y dignidad. Este aspecto, débil como eje transversal en un sector fundamentalmente ocupado por mujeres y que produce un escenario de problemas, como el embarazo en adolescentes, muestra un vacío que hace a cualquier política pública no sólo incompleta, sino inadecuada e insostenible. En síntesis, puede decirse que materializar el derecho a la educación es un proceso que no cesa. Cualquier esfuerzo contribuye a avanzar y este es un desafío para la escuela que no puede esperar que todo venga de arriba, negándose a una tradición que siempre ha existido desde lo local y que se refiere a la capacidad infinita de crear y recrear. He aquí el gran desafío de la pedagogía.

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Una primera mirada es la que podemos hacer de la formulación de la política en sí misma, y otra es aquella que nos posibilita vislumbrar cómo se asienta entre los distintos actores posibles. En medio de las anteriores está el cómo; es decir, la participación como instrumento democrático por excelencia para su construcción y, por supuesto, para su implementación. Existe un reconocimiento expreso en torno a la dinámica que generó el Plan Sectorial “Bogotá, una Gran Escuela”, que sin duda movilizó gran cantidad de personas interesadas en la educación, mas allá de lo que conocemos como comunidad educativa. No obstante, las diversas intervenciones oscilaron durante todo el FED entre la duda y la esperanza de que sus propuestas y opiniones fueran tenidas en cuenta a la hora de tomar decisiones. He aquí uno de los desafíos para la SED: encontrar el mecanismo para devolver a la ciudadanía la prueba palmaria de la incorporación de sus propuestas, de manera parcial o total. De no lograrse este propósito, aunque las propuestas sean incluidas, la sensación final será de desencanto y frustración. Quizá estaba previsto que las mesas, foros institucionales y foros locales cubrirían la totalidad de expresiones existentes de la problemática en Bogotá. No obstante, el FED mostró también algunas carencias e imprevisiones al respecto. Es el caso de los énfasis necesarios, incluso por estar mencionados en el Plan sectorial –temas de género, incluidas opciones sexuales diversas, etnias, ruralidad, discapacidad, etcétera–, que no contaron con los espacios específicos ni suficientes para expresar con amplitud sus asuntos. Al respecto, emergieron algunos elementos:

Derecho a la educación y planeación participativa de política pública La democracia tiene que ver con la manera como se hacen las cosas. Este es el centro de la participación como método, expresión, punto de llegada y partida de cualquier proceso democrático que busque construir políticas públicas. Desde la anterior premisa, analizaremos los presupuestos que sirvieron de antesala al FED, así como las ideas emergentes que aparecieron como propuestas interesantes para ser recogidas en el futuro. Colombia se encuentra inmersa en un proceso descentralizador a media marcha. Los gobiernos locales, como el gobierno distrital actual –que realiza esfuerzos ingentes tanto presupuestales como conceptuales por reposicionar la educación como derecho–, ofrecen una interesante ventana de lo que es posible avanzar en medio de semejantes tensiones.

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• Los llamados de atención de las comunidades indígenas, afro, raizales y gitanas para que se creen los escenarios donde puedan verse reflejadas de manera más clara. • La demanda de la Bogotá rural, que expresó sentirse excluida de las alusiones a la “ciudad” enunciadas en la convocatoria y demás aspectos organizativos del Foro. • La participación de niñas, niños y jóvenes, quienes de manera fresca y participativa pusieron su nota de realidad, humor y transparencia. • La escuela y la pedagogía como elemento para contribuir a construir Localidad. • El aspecto emergente en términos de la planificación participativa es sin duda el referente a los Planes Educativos Locales.

Proponer la deliberación pública sobre los Planes Educativos Locales, es dar continuidad a los procesos dialogantes adelantados antes, durante y después del FED 2005. Algo evidente durante su desarrollo fue la riqueza de los procesos locales previos, que constituyen un ejercicio de planeación local y de deliberación pública que no alcanzó a reflejarse a plenitud, dadas las dificultades derivadas de una agenda tan apretada para tan corto tiempo. Las deliberaciones sobre este tema recogen las distintas aproximaciones de los actores del FED 2005, que se resumen en cómo retomar las lecciones aprendidas desde otros ejercicios de planeación local participativa, evitando sus falencias y potenciando sus aciertos.

Tensión 4: sectorialidadintersectorialidad

Los Planes Educativos Locales

Quienes asistieron al FED 2005 abundaron en ideas que señalan la utilidad eventual de los PEL, que es otra manera de definirlos. Algunas de estas expresiones apuntan con claridad a aspectos referentes a la necesidad de planificar la educación desde una visión intersectorial6, urgente en la medida en que si bien hay un reconocimiento explícito a las realizaciones de política social del actual gobierno distrital, muchas de las cuales pasan por las escuelas, al tiempo es motivo de agobio y cuestionamiento entre educadores y educadoras, que se preguntan si la escuela

Una oportunidad para abordar el desarrollo local4 “El Foro se realiza en la perspectiva de los Planes Educativos Locales, PEL, y de un Proyecto Educativo Estratégico para la ciudad5”. La planeación educativa local, uno de los hilos conductores del FED 2005, fue tema reiterado y aceptado como horizonte de trabajo por sus participantes, no obstante los claroscuros suscitados por esta experiencia inédita para el conjunto de los participantes.

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Para ampliación del tema, ver documento “Los Planes Locales de Educación: otra oportunidad para abordar el desarrollo local”. Elementos para promover la Deliberación Pública. Viva la Ciudadanía.

Documento de convocatoria al FED 2005.

De intervenciones de los participantes: “Los PEL deben articularse con el POT”; “Nos preguntamos cómo articular los PEL y el Plan Sectorial y Distrital de Desarrollo”; “Los PEL y el Plan sectorial son lo mismo, desde un enfoque de participación social”; “No veo cómo vamos a interactuar con los concejos locales de política social”.

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parciales, sobre las que vale la pena también revisar otras experiencias:

soporta ser el escenario de resolución de los múltiples problemas sociales locales. Con respecto a este último tema, es evidente que la concepción de educación y de “lo educativo” requiere trascender lo escolar-institucional, como ha sido planteado reiteradamente, por cuanto el quehacer intersectorial es elemento clave de cualquier ejercicio de planeación integral. Es aquí donde aparece como ineludible la armonización entre PEI, PEL, Planes de Desarrollo Local, Plan Sectorial de Educación, Plan Distrital de Desarrollo y Plan de Ordenamiento Territorial, POT. Las implicaciones de esta meta presentan factores, que por ahora son preguntas con respuestas

• ¿El desafío de la intersectorialidad es el primer camino por transitar? • ¿Cómo se hará, con quiénes y sobre qué bases? • ¿De qué manera se tomarán las decisiones en materia presupuestal? • ¿Solamente los recursos propios del sector educativo van a entrar en juego a corto plazo?

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• ¿Realizar planeación participativa significa hacer presupuestos participativos?

empeñarse a fondo la Secretaría de Educación con el fin de mantener credibilidad en el proceso. La idea de relevar la participación frente a la realidad-contexto pone la mira en los significados de “Bogotá sin Indiferencia”, “Bogotá, una Gran Escuela” y “Escuela-Ciudad-Escuela”, así como en el referente territorial como ámbito de realización de derechos y deberes, como escenario que lega valores para vivir el presente, al tiempo que ofrece posibilidades y barreras para proyectar un futuro que todos aspiramos sea mejor. Se evidencian entonces las tensiones, nudos y posibilidades inherentes a los procesos de participación en la vida local: ¿cómo construir común-unidad o retomar los embriones de lo que eso signifique en cada espacio territorial, para potenciarlo desde una propuesta pedagógica que apueste por la consolidación de identidades y por una planeación integral? Parte de ese ejercicio pedagógico implicará el desarrollo de nuevos aprendizajes y habilidades para quienes participan en el proceso. No son sólo asuntos de buena voluntad. Fueron interesantes en este punto las intervenciones de la mesa de instalación que hicieron referencia al ejercicio de la política como un acto pedagógico y a la pedagogía como un acto político. El acompañamiento técnico a estos procesos podría estar a cargo de la Subsecretaría de Planeación de la SED, en consulta permanente con las demás Subsecretarías, la Alcaldía y la Junta Administradora Local, JAL, así como con el Coordinador General de CADEL. Este acompañamiento debe pasar por concertar la ruta de trabajo que, respetando la diversidad de dinámicas, guíe a quienes están en los escenarios locales con otras entidades del Distrito o de otro orden, lo cual implica reuniones periódicas de acuerdo y seguimiento.

• ¿Cómo hacer viables las negociaciones y consensos a este nivel con los actores locales que deciden sobre tales asuntos? • ¿Cómo abordar –o profundizar, pues ya hay avances– la complementariedad con los sectores de la salud y bienestar social?

Tensión 5: realidad-contexto y saberes técnicos Otro aspecto propuesto por los y las participantes, señala la utilidad de los PEL desde las oportunidades de participación y planeación de lo educativo, a partir del binomio realidad–contexto7. Este reconocimiento, no menor, ubica la participación en las definiciones de “lo social”, tema que ocupa lugar central en la lucha contra la pobreza. En este punto, la reflexión acerca del momento político cobra de nuevo fuerza. La democracia directa, donde las personas se sienten ciudadanas de primera, sólo es completa mientras sus propuestas sean incorporadas a las decisiones políticas, desafío en el cual debe

De intervenciones de los participantes: “La metodología que seguimos en el pre-foro, nos ha permitido avanzar en la participación de muchos”; “Para planificar la educación desde lo local, nos preguntamos si las localidades son en verdad comunidades, o parte del trabajo es construir comunidad”; “El PEL no tiene un desarrollo constante donde la representatividad surja como eje democrático”; “La participación va a durar lo que dure esta administración”; “Los temas de Bogotá rural no han sido acogidos, se habla sólo de la ciudad, desconociendo nuestra parte rural”; “Lo indígena, lo afro, las mujeres, los otros, no aparecemos”; “Dudamos si lo que hablamos aquí va a ser tenido en cuenta”; “Aquí nos pusieron a soñar, nos pusieron a diseñar y eso cuesta plata, habría que ver de dónde va a salir”.

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Igualmente, es importante para la SED y el IDEP crear un grupo de trabajo en investigación aplicada, con capacidad de apoyar y responder de manera pronta a las distintas localidades en la resolución de los problemas que se vayan presentando en el desarrollo de los PEL. Este mismo equipo deberá acompañar el seguimiento, evaluación y retroalimentación del proceso en cada localidad a través de los gerentes de CADEL.

Tensión 6: lo decidido, lo por decidir Es clara la voluntad política de la SED por sacar adelante esta iniciativa, la cual tiene implicaciones políticas y administrativas que trascienden la propia institucionalidad, requiriendo tanto el aporte como la articulación de perspectivas y decisiones de los demás sectores de la administración distrital y de su alcalde mayor. Muchas decisiones dependen del nivel central y de hasta qué punto se avance en la descentralización. El tema de los PEL implica momentos simultáneos para su posicionamiento: • Momento participativo: tanto al interior del sector educativo como de las comunidades locales, de manera que se entiendan los PEL como mucho más que la sumatoria de los PEI, primera representación que tienen algunos docentes ante la propuesta. Tendrán que ponerse en limpio los diagnósticos locales, de modo que las comunidades dialoguen en forma interactiva en su formulación y proyecciones, en cada una de las etapas que deberán atravesar los PEL.

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Sin la participación activa y permanente de las comunidades, entendidas más allá del concepto de comunidad educativa, no será posible garantizar la sostenibilidad. • Momento articulador: las decisiones que permitan armonizar los componentes educativos de los planes locales de desarrollo, el plan sectorial, el plan de la ciudad y el POT. Este momento, en realidad, es como un telón de fondo que deberá operar en todos los demás.

Un cuello de botella es el de las definiciones presupuestales. Las fuentes de financiamiento actuales –recursos de transferencia directa a los colegios, redireccionamiento de los actuales presupuestos locales de desarrollo, sujetos a aprobación de las JAL–, podrían aumentarse; con la condición de que se incremente en un 2 por ciento el actual 10 por ciento de los ingresos corrientes de la ciudad que van a las localidades y que se destinan a la educación.

• Momento descentralizador: el horizonte deseado nos haría pensar en un momento

• Momento jurídico-administrativo: los PEL van a precisar en algún momento la defini-

utópico donde la planeación local del desarrollo incluyera de manera fuerte y decidida no sólo a los actores, sino al conjunto de los asuntos educativos, entre otros. Mientras tanto, precisamos un reposicionamiento del sector, tendiendo siempre a empoderar las alcaldías locales, lo que ha llevado a planteamientos como, por ejemplo, que los CADEL actúen a manera de secretaría local. Secretarías como la de Salud y el Departamento Administrativo de Bienestar Social, DABS, han avanzado un poco más en este sentido, de cuya experiencia seguramente habrá que aprender y con quienes deberá coordinarse.

ción y creación del marco normativo correspondiente, coherente con las normas locales, distritales y nacionales. • Momento político: la toma de decisiones de fondo, hasta dónde se puede ir, políticamente hablando. Los PEL son un avance en el escenario político de una administración que se la ha jugado por lo social, en momentos donde todo parece justificarse desde la oferta privada de los servicios y donde el Estado, como representación de lo público, es una abstracción obsoleta. Los tiempos políticos, en estos casos, suelen ser virtualmente más breves que si se tratara de una administración tradicional

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de la política, en su ejercicio clientelista. Aquí se juegan, para bien o para mal, las ilusiones de ese otro mundo posible, así sus límites sean un territorio más o menos pequeño. Cuando desde la banca mundial se exige gasto y no inversión social, prestación de servicios y no ejercicio de derechos, un gobierno local en contravía es en sí mismo un acto emancipatorio. Qué tanto la sociedad en su conjunto, e incluso los sectores considerados a sí mismos como más democráticos están dispuestos a poner su hombro por esta apuesta, es algo que está aún por verse y probarse.

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tos procesos, cómo se alimentan, cuál será el papel de los CADEL, los CPL, las alcaldías locales y las JAL. Lo cierto es que los grandes protagonistas son sin duda los CADEL y sus diversos equipos de trabajo, que deberán salir fortalecidos y empoderados. • Momento intersectorial: los acuerdos básicos para coordinar y ordenar acciones incluidos los temas de la financiación y presupuesto participativo. Muchas entidades distritales como la de Salud y el DABS, ofrecen excelentes condiciones para establecer una coordinación inmediata.

Qué tanto podamos todas y todos entender críticamente las limitaciones de emprender este camino o qué tanto las distintas expresiones del gobierno local mantengan idénticos niveles de consecuencia, es algo que desde la observación crítica y la participación misma deberá mantenerse en perspectiva. Lo cierto, parafraseando a Gentilli, es que “…ni los funcionarios ni el alcalde son dueños de los planes”, máxime si éstos han sido construidos en un esfuerzo participante. Frente a ellos, todas y todos tenemos derechos y obligaciones.

Conclusión El FED, como espacio de empoderamiento de los actores que lo integraron, implicó no sólo ganar poder para planear e imprimir un rumbo de proyecto educativo compartido a la ciudad. Se trató también de empoderar lo que el magisterio sabe y quiere hacer, en las mejores condiciones posibles. Las formas propuestas para concretar lo pedagógico podrían identificarse en una amplia gama que abarca desde el sentido de justicia de las políticas públicas hasta un componente político que parte del reconocimiento de toda ciudadana o ciudadano como sujeto de lo educativo. En este sentido, se propuso la incorporación de recursos tangibles e

• Momento de liderazgos: armonizar las tensiones internas en torno a quién lidera es-

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intangibles propios de las comunidades, como expresión de culturas y saberes que deberían ser voces dialogantes del proceso, pero que, al tiempo, le dieran mayor significación a la verdadera apropiación ciudadana de las políticas públicas. La pedagogía se sitúa como uno de los componentes más políticos al aportar, desde el magisterio y otros sectores sociales, a la construcción de las políticas públicas y a la planeación de las mismas.

Del Foro 2005 podemos hablar de balance positivo si pensamos más allá de un “todo o nada”. Esperamos que las lecciones aprendidas por las proximidades y diferencias arrojadas en los distintos debates, hayan permitido a todas y todos los actores involucrados en este proceso, independientemente de su lugar de procedencia, remar hacia el mismo lado. El lado que señala la materialización del derecho a la educación, entendida esta como escenario privilegiado para la creación colectiva de un futuro común compartido de justicia social y equidad.

FLUJO DE ASUNTOS POR DEFINIR Corto plazo - Diagnósticos locales compartidos - Capacitación y formación técnica de agentes dinamizadores –líderes de CLF y CPL, docentes, padres y madres, estudiantes.

Mediano plazo - ¿Presupuesto participativo? - ¿De dónde saldrían los recursos para financiación de los PEL? - ¿Cuáles serían los rubros comunes?

Largo plazo - ¿Plan indicativo? - ¿Plan decenal? - ¿Cartas de navegación?

Alcances del Proceso PEL: metas / temporalidades / interrogantes.

Bibliografía

Tomasevski, Katarina. El derecho a la educación en Colombia, Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, Bogotá, 2004. Registros etnográficos y entrevistas tomadas por Viva la Ciudadanía durante el Foro Educativo Distrital 2005: “La ciudad y las políticas educativas”, agosto de 2005.

Tendencia descentralizadora Per煤

y derecho a la educaci贸n

Manuel Iguiñiz Echeverría Magíster en Sociología, Universidad de París VIII, Vincennes, Francia. Licenciado en Sociología, Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Ministerio de Educación, Asesor de la Alta Dirección, Viceministro de Gestión Institucional. Presidente de la Asociación Nacional de Centros de Promoción y Desarrollo, ANC; Vicepresidente del Consejo de Educación de Adultos para América Latina -CEAAL-. Actualmente es Presidente de Foro Educativo y Miembro de TAREA, Catedrático de la Maestría de Sociología de la Educación, Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (Lima, Perú). Algunas publicaciones: Dos miradas a la Gestión de la Escuela Pública (1998), en coautoría con Dueñas, Claudia. Materiales para pensar la descentralización educativa, en coautoría con Del Castillo, Daniel (ED. TAREA, Lima, 1995).

Resumen Este artículo analiza las tendencias descentralizadoras en América Latina desde el punto de vista de lo que las políticas internacionales significan tanto para los gobiernos nacionales como locales. Destaca la importancia de las decisiones políticas de los ministerios de educación y hace un balance de lo que han significado estas tendencias para algunos países del área. Se apoya en documentos de la Unesco, y señala que para desarrollar una discusión de fondo sobre las cuestiones actuales del aprendizaje y la enseñanza, también hay que incluir el hecho de que la mayor iniciativa en cuestiones curriculares y programas nacionales de mejoramiento han estado en muchos casos ligados al financiamiento de la banca internacional.

Palabras clave Descentralización, centralización, gobierno, educación, equidad, escuela, participación, políticas.

Abstract This article analyzes the decentralization tendencies in Latin America from the point of view of the implications of international policies for both national and local governments. It underlines the importance of political decisions of the Education Ministries and evaluates the tendencies of some of these decisions in the region. It is supported on UNESCO documents and it points out that to develop a complete discussion about the questions of learning and teaching, it is important to take into account that most curriculum reforms and improvement plans have been related to international financing through multilateral banking.

Key words Decentralization, centralization, government, education equiity, school, participation, policies.

búsqueda de una “legitimación compensatoria” del Estado y del gobierno dictatorial. A la descentralización política, y específicamente a la educativa, se la sustenta generalmente con un discurso legitimador muy amplio. Discurso que, como lo indica L. Sime (1995), se nutre de un proceso histórico, dialoga con otros discursos y busca legitimarse: el discurso de la descentralización educativa se presenta como “… creíble, imprescindible y viable” (L. Sime, 1995, 168). El Gráfico 1 es una versión basada en la de L. Sime sobre la educación en derechos humanos. Se plantean muchos argumentos convergentes, razón por la cual es importante recogerlos, discutirlos y evitar su mitificación, como lo señala Ricardo Cuenca (2005, 2), para quien cinco hay razones que suelen sustentar la validez de la descentralización:

La complejidad política de la descentralización1

l carácter político de la redistribución del poder, inherente a la descentralización del Estado tiene –cuestión extraña– reconocimiento casi unánime. El asunto de la descentralización es omnipresente en la política y es tema obligado aun para quienes lo eluden. Cuando se discute sobre la descentralización del Estado, son frecuentes los argumentos a favor y los “deber ser”, como si se tratara de un proceso simple. Frente a la descentralización educativa ocurre algo parecido. Silvia Senén afirma que en las últimas décadas ésta ha pasado de ser un asunto controversial a obtener una aceptación casi general en cuanto a la mejora de la gestión, “… pero con más reflexión sobre distintas variantes”. (1994, 24). En cuanto a las variantes descentralizadoras, algunas resultan complementarias y otras entran en tensión. En Perú, por ejemplo, el proyecto de “descentralización con privatización” de Alberto Fujimori, desarrollado entre 1992 y 1993, generó confrontación la posición de muchas instituciones del país. Hubo un segundo anuncio de descentralización administrativa a finales de su segundo gobierno, claramente orientado hacia la 1

• Es sinónimo de desarrollo, calidad y equidad. • Permite conocer mejor los problemas. • Redistribuye poder. • Favorece la identidad regional y local. • Optimiza los recursos económicos. Ricardo Hevia señala la complejidad de motivos y racionalidades que se entrecruzan, como producto de los diferentes intereses que llevan a los actores a realizar determinadas transacciones. En un

Artículo basado en la ponencia presentada en el ‘Taller de alfabetización económica en financiación y educación’, presentada por la Campaña Latinoamericana por el Derecho a la Educación. Bogotá, noviembre de 2005.

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Gráfico 1

La descentralización de la educación se legitima como:

Creíble

¿Por qué es bueno y deseable realizar la descentralización de la educación?

Imprescindible

Viable

¿Por qué es necesario e impostergable realizar la descentralización de la educación? ¿Qué puede suceder si no se realiza?

¿Es posible realizar hoy la descentralización de la educación?

Cercana a esa racionalidad –y a veces entrelazada con ella– se puede distinguir una lógica de eficiencia administrativa. Se desconcentra para controlar y hacer más eficiente el proceso de toma de decisiones. Se delega la capacidad de ejecutar, pero sobre la base de criterios previamente establecidos por las autoridades del nivel central. Es posible distinguir también una lógica de inspiración democrático-participativa, cuya finalidad es otorgar una mayor autonomía de decisión, poder y recursos a las instancias comunales y regionales para resolver los conflictos que se dan en el ámbito educacional. Para la mirada desde el poder local, una administración más cercana a la comunidad permitiría comprometerla para que asuma un mayor control sobre el tipo de formación que se imparte a los estudiantes y pueda, a su vez, aportar al mejoramiento de la calidad educacional de su comuna o región (Hevia 1991, 15-16)

contexto de crisis del Estado –no obstante los posibles entrecruzamientos–, cabe sintetizar algunas tendencias. Según Hevia: Es posible identificar una racionalidad neoliberal que opera a través de una lógica economicista, cuando las propuestas de descentralización se fundamentan en la necesidad de un ahorro del gasto público, de privatizar la contratación del personal docente o de transferir al sector privado la mayor cantidad de escuelas posibles. También es posible identificar argumentos en pro de la descentralización, inspirados en una racionalidad geopolítica, cuando se pretende desconcentrar la administración del Estado para lograr una plena ocupación del territorio, promover el desarrollo regional y lograr la integración de las regiones apartadas del conjunto de la nación.

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Dada la influencia del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo en las denominadas “reformas de mejoramiento de la calidad”, es importante recordar que estas fueron acompañadas con un discurso de descentralización. Sin embargo, para los bancos este no fue el criterio central para otorgar préstamos, pues en general sus colocaciones preferenciales han sido dirigidas a los Estados centrales, y para programas centralistas. Sin embargo existieron variantes en algunos países, en los que se dio énfasis a la aplicación del mejoramiento dirigido hacia las escuelas de las regiones y localidades.

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frentan por la carencia de un proyecto político democrático de transformación nacional. De ahí, la pertinencia de la formulación de Cáceres: En ese marco, la descentralización para ser legítima tiene que desarrollarse como un proceso inclusivo. Lo cual implica que debe desarrollarse modificando relaciones de poder y construyendo sujetos capaces de tomar en sus manos los instrumentos que les permitirán acceder por sí mismos a lo indispensable para una vida digna. Lo cual lleva al tema de la participación ciudadana –de los excluidos– desde una perspectiva de derechos (2005, 12)

Descentralización y cruce de derechos Si algo derivamos de las reflexiones anteriores, es que la descentralización educativa debe ser propuesta como un proceso político y pedagógico enfocado a superar las desigualdades y exclusiones ante el saber y la cultura, y a participar en un proceso de desarrollo social y económico que garantice los derechos fundamentales. En la calidad de la educación –directamente condicionada por la calidad de vida– , operan múltiples factores. La desigualdad educativa es parte de la desigualdad social. La causa principal para no recibir una educación de calidad es la condición social y económica de pobreza, debilidad de representación y poder político que no permiten superar dicha situación implementando sólidas políticas sociales y económicas. La educación es un derecho fundamental, está indivisiblemente unida a otros derechos. En esta línea de reflexión, temas como el que nos ocupa de la descentralización educativa, tiene sentido en su vinculación a los problemas básicos del país; es decir, la pobreza, la desigualdad y la exclusión, que no se en-

Desde la perspectiva de derechos, se articulan las concepciones sobre el desarrollo, la participación y la promoción de las capacidades de las personas, como las responsabilidades estatales y no estatales. La participación en un desarrollo integral es asumida como un derecho. El derecho a participar en el desarrollo social, económico y cultural mereció una declaración internacional en 1986. En la línea de la reflexión avanzada, E. Cáceres da una idea concreta para presentar la descentralización: Desde una óptica de derechos, la descentralización debe ser entendida como un proceso en el que se amplía el ámbito donde se ejercen los derechos de las personas. Lo cual implica que debe ser vista también como un proceso de identificación y precisión de las obligaciones que generan tales derechos”. (Pág. 15)

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cluidos y, en el caso de los gobiernos regionales, incorporarlos a la política nacional como actores institucionales. El cambio en la descentralización no consiste en la participación de grupos en general, (Mc Gin, 1987, 177) sino en la de determinados grupos bloqueados por poderes dominantes. La incorporación de los actores en la educación adquiere sentido formando parte de un esfuerzo por aplicar estrategias de desarrollo humano integral, pues el desarrollo favorece la educación y ésta a su vez lo impulsa. En tal desarrollo, la descentralización deberá ser un ámbito favorable para iniciativas que mejoren la calidad y reduzcan las desigualdades en la calidad de la educación.

Participación ciudadana En una perspectiva democrática participativa, la descentralización educativa significa impulsar un proceso político y pedagógico de ampliación del poder para actores excluidos o relegados en las decisiones –autoridades regionales, comunidad educativa, profesionales calificados, estudiantes–. Dicha descentralización implica la instauración de nuevas competencias y funciones institucionales, como la autonomía de la institución educativa. Impulsar la descentralización es incorporar a nuevos actores al quehacer público, incluir a los ex-

Derecho a la educación de calidad, para todos

Derecho al Desarrollo Humano

Descentralización

Participación ciudadana

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La participación tiene significados sociales, políticos y culturales diversos. La propia perspectiva de derechos “… está inspirada por movimientos autónomos tales como los de las mujeres, los campesinos sin tierra, los pueblos indígenas (...) miríadas de luchas sociales, culturales y políticas tanto del Norte como del Sur” (Eyben, 2003, citado por Cáceres). La participación democrática puede asociarse a la formación de ciudadanos autónomos, además de suponer una metodología o estrategia; pero, “… hablar de la participación en tanto derecho, le otorga algunas características al término: valor intrínseco y prioridad, entre otras” (Cáceres, 17).

Preocupación por la desigualdad y la justicia Con el avance de los diversos procesos descentralizadores, se confirma la existencia de dificultades y cuestiones críticas que venían siendo esbozadas desde hace varios lustros. Juan Carlos Tedesco (1987), por ejemplo, consideraba que en sociedades con estructuras caracterizadas por fuertes desequilibrios, era poco viable introducir dinamismo y renovación en la esfera de la educación, vía el incentivo de la competencia, pues el sector público y el privado se dirigen a públicos diferentes. La descentralización también está afectada por las estructuras sociales: “En definitiva, como la disponibilidad de recursos está desigualmente distribuida, la descentralización termina por provocar una mayor correspondencia entre desigualdad social y desigualdad educativa”. (Tedesco, 1987, 145). Por ello, la transferencia de responsabilidades requiere un conjunto de condiciones para favorecer mejores resultados educativos.

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Indica Tedesco, además, que

gún el lugar que ocupen en el conjunto de la política educativa y social. Estas preocupaciones están expresadas en un pronunciamiento del Foro Educativo, que alerta respecto a que, junto con las medidas de descentralización, resulta de igual importancia asegurar la fuerza de las políticas universales y que ellas contengan mecanismos de compensación de desigualdades en contextos de violencia política; justamente, para no contribuir a agudizarlas. En este marco, son interesantes las observaciones derivadas de la experiencia regional más reciente. En opinión de Graciela Messina:

… el fortalecimiento de la participación, de la capacidad de gestión institucional y, en definitiva, de la responsabilidad por los resultados del trabajo, exige, como condición necesaria, un activo rol de la administración central en la asignación de recursos, de acuerdo con prioridades que superen la capacidad inicial de cada institución, región o ámbito educativo local para desarrollar sus iniciativas. (Tedesco, 1987, 146) Sin ello, la ampliación de la cobertura se realiza a través de circuitos diferenciados de calidad, que produce una exclusión más sofisticada, consistente en estar dentro de un sistema educativo desigual en lugar de la antigua y directa exclusión para el acceso al sistema. Esta antigua exclusión subsiste también en la imposibilidad de concluir la educación secundaria para un grupo importante de estudiantes. Las opciones de estrategia adquieren, según Tedesco, un valor democrático o antidemocrático se-

La descentralización en América Latina, tuvo lugar en sistemas educativos que se habían expandido aceleradamente desde los años cincuenta, sin resolver el problema de desigualdad y la exclusión. En este marco, si bien la descentralización contiene una promesa de democratización y apertura de los sistemas educativos hacia las culturas locales, no es menos cierto que también ha

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generado nuevas desigualdades en sistemas educativos donde no reinaba la equidad. La descentralización se ha entrecruzado con procesos de recentralización y privatización. En la mayoría de los países no han existido mecanismos al nivel de los escalones centrales e intermedios de los sistemas educativos, para garantizar la descentralización en condiciones de equidad (Messina, 2002, 146-147)

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En el caso de Chile, por el subsidio a la demanda se estimula a cada institución para que atraiga estudiantes apelando a mejores ofertas que llevarían a los padres a retirar a sus hijos de otras escuelas. El Estado financia la educación privada directamente o a través del municipio, para que con los voucher por alumno la institución decida su uso –incluido el pago a los docentes–, sobre la base del monto recibido. En esta perspectiva neoliberal, la igualdad de oportunidades no tiene centralidad. Por ello, es bueno recordar ante los procesos de descentralización, la dimensión pública de toda educación y de la educación publica en particular:

En América Latina, luego de la reforma impulsada durante el gobierno de Augusto Pinochet, reaparece intermitente, aunque en forma débil, la propuesta de implantar un sistema de competencia basado en el subsidio a la demanda, consistente en entregar un monto de dinero por alumno matriculado en la institución educativa. En Perú, también reaparece cada cierto tiempo.

Todo proyecto educativo, ya sea que se desarrolle en un modelo de escuela pública, privada o concertada, debe partir de unas aspiraciones mínimas universales que han de ser metas para todos, como son los obje-

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tivos de respetar la dignidad de las personas, que sea de calidad científica y pedagógica o que posibilite y facilite el progreso de todos desde las condiciones desiguales de partida de cada uno. Para que estas aspiraciones sean éticamente defendibles, debemos considerarlas como buenas para todos. La aspiración esencial, específica de la educación pública, es la igualdad para aprovechar el bien que representa la educación; una utopía necesaria (Gimeno, 2001, 42-43)

La descentralización, de cara al desarrollo En Perú, por la velocidad con que se reemprendió la descentralización, estamos obligados a pensar en los nuevos significados de la descentralización comenzada en 2003, desde las cuestiones del desarrollo integral, la participación, la globalización y la sociedad del conocimiento. La globalización y la sociedad del conocimiento tienen ya un carácter de “mega tendencia”. A decir de Sergio Boisier (2002, 6-7), son causadas o empujadas por otras cuatro fuerzas: la revolución científica y tecnológica, que, mediante la microelectrónica, modifica la producción industrial manufacturera y los sistemas de comunicación y de transporte. La reforma del Estado en América Latina, con las recuperaciones de la democracia formal. Las demandas de autonomía de la sociedad

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civil. Y, por último, las tendencias privatizadoras, que amplían el número de decisores independientes. Pertinente para la descentralización educativa es que, frente a los enormes desafíos que presentan los territorios, no hay una “… acumulación de prácticas históricas, en parte debido a la rapidez del cambio en la sociedad actual. Esta constatación coloca, en el contexto de la actual sociedad del conocimiento, la cuestión del conocimiento en el cruce de la descentralización y el desarrollo territorial”. (Boisier, 2002, 8-9). Boisier percibe la exigencia de “crear un marco cognitivo nuevo”, para investigar “… cómo se articula un territorio con los procesos globales que están en marcha en el mundo –el nuevo entorno– y (...) descubrir las causalidades contemporáneas del crecimiento y del desarrollo –el nuevo interno–”. (Boisier, 2002, 8-9). El mismo autor cita a Y. Dror (1996, 123): “... deben hacerse vigorosos esfuerzos para elevar el nivel de entendimiento popular, en relación a temas complejos”, a lo que agrega Boisier que “… no hay tema social más complejo e importante que el propio desarrollo”. Así mismo, cita a J. Stiglitz (2000, 130) cuando señala que “… el éxito de una economía basada en el conocimiento, también requerirá una ciudadanía altamente educada, con fuertes habilidades cognitivas, y una efectiva red descentralizada de comunicaciones”. Concluye Boisier, a partir de estas citas, que ambos autores expresan la necesidad de lograr “… cambios en los modelos mentales de los ‘operadores del desarrollo’, desde los agentes sociales de base, hasta las más altas autoridades políticas, y ello apunta a un ‘saber’ actualizado”. (Boisier, 2002, 13).

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Diversidad en el diseño institucional en América Latina Como hemos referido, la descentralización, extendida durante los últimos lustros del siglo pasado, tiene diversas formas. La transferencia del gobierno y la gestión de las escuelas desde el Estado central a los niveles subnacionales, se muestra en algunos grandes tipos. Así, las repúblicas federales del continente –casos de México, Venezuela y Argentina– ya transfirieron las escuelas a sus Es-

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tados. En Brasil, hay una distribución de la educación escolar entre la Unión, los Estados y los municipios. En las repúblicas unitarias –como Colombia, Chile y Bolivia– las municipalidades tienen mayor implicación en la gestión; en particular en la provisión del servicio y en la participación social, y menos en el financiamiento, el currículo y la política docente. Durante la segunda mitad de la década pasada varios países de América del Sur aplicaron políticas de transferencia de competencias de gestión o continuaron las iniciadas años atrás. La tendencia general se registra en un estudio realizado por el Banco Interamericano de Desarrollo. Es preciso hacer intercambios dirigidos a un balance del proceso en la Región Andina. Como dijimos,

en varios países la definición relativamente orgánica de la descentralización educativa es parte de mayores o menores pasos de descentralización global de los Estados, y de cambios políticos de pretensión más amplia, como el enfrentamiento a las crisis de legitimidad de los Estados, en casos como la transición de régimen político en Perú, luego del año 2000. Se han producido varias olas de descentralización, con casos nacionales de claro conflicto, negociaciones y estancamiento, y reversión en algunos aspectos. Encontramos, pues, superposiciones de estructuras, con origen en racionalidades distintas, al sucederse gobiernos de tendencia política diferente. Los temas son la dirección de los sistemas, ubicación de las competencias, la participación social, el financiamiento, para favorecer la comparación y

Cuadro 1 Nivel de Gobierno formalmente responsable por la provisión de educación primaria Nacional Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Guatemala Honduras Jamaica México Nicaragua Panamá Perú Rep. Dominicana Uruguay Venezuela

X X X X

Estatal X

Municipal

X X

X X X

Nota: las “X” indican que las principales funciones son responsabilidad de este nivel de gobierno, incluyendo el empleo, gerencia, inversiones y mantenimiento. Las flechas indican que un proceso de descentralización está en progreso. En los casos donde la responsabilidad está a nivel estatal o municipal, el gobierno nacional retiene algunas funciones en la provisión de los servicios, tales como programas compensatorios. Los gastos corrientes pasan a los departamentos mientras que los recursos de inversión se transfieren a las municipalidades. Fuentes: varias publicaciones y entrevistas. Tomado de: Cómo organizar con éxito los servicios sociales. BID, 1997, p. 71.

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el análisis critico del proceso. Los procesos pedagógicos merecen un tratamiento especial. En Perú y otros países, las leyes que afianzaron el proceso de descentralización educativa tienen una clara afirmación de la educación como derecho fundamental. En Colombia, ese derecho se afirma en la Constitución de 1991 y en la Ley General de Educación 115 del año 1994 –que no cierran la posibilidad de aranceles en el sector estatal–. En Bolivia, con la Ley de Reforma Educativa, LRE, promulgada en julio de 1994. Y la Ley General de Educación del Perú (2003), que recupera el concepto de derecho fundamental evitado en la Constitución de Fujimori, así como afirma con más claridad el derecho a la gratuidad, cuando la imparte el Estado.

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Perfil de los gobiernos nacionales La descentralización, a pesar de la aspiración de algunos de sus impulsores, como los bancos de financiamiento, con una retórica de descentralización poco real, fue requiriendo un Estado central conductor, regulador y activo en programas y proyectos educativos; pero éste fue debilitado estructuralmente en su planificación, con la privatizaron desbocada, la subordinación en las políticas y la desprofesionalización de la administración pública. Ese Estado es el que ahora fracasa, para amortiguar las desigualdades extremas en materia educativa.

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llamados “programas nacionales” o, luego, “estratégicos”, como los de Huascarán –nuevas tecnologías, alfabetización y educación rural–. Como se ha dicho, los Estados en proceso de descentralización inventan formas de mantener vínculos con las instituciones educativas. El problema se produce cuando es casi nula su capacidad de universalizar un servicio de calidad y equidad; por ello, son débiles para enfrentar las desigualdades; sus programas no promueven el desarrollo de capacidades locales e institucionales. Los programas de mejoramiento de la calidad, promovidos por los bancos de financiamiento, no han incluido la orientación hacia la descentralización sino una mayor iniciativa sólo del nivel central y de organizaciones privadas. La tendencia a resumir la descentralización en la autonomía escolar y a subvalorar el papel del Ministerio de Educación y del sistema educativo adquirió mucha fuerza. Nos parece que el tema es de vieja data. Así opina Luis E. Valcárcel, indigenista destacado, quien fuera Ministro de Educación de Colombia entre 1945 y 1947. Él quería transformar el Ministerio “… de organismo administrador de centros escolares, a agente impulsor del desarrollo cultural”. Bien merece transcribir la noción de sistema educativo y su sentido, de J. Gimeno:

La concreción de la transferencia y, luego, la continuidad del sistema con algunas competencias trasladadas a los niveles sub-nacionales – algo más autónomos en sus competencias– hicieron necesario un Ministerio más calificado para políticas de control y regulación; calificación poco lograda, en general. En educación, es claro que ningún nivel de gestión maneja todos los factores de calidad y equidad. Esa mira de la calidad implica que el esfuerzo del Estado y la sociedad debe conjugarse con la descentralización para lograr un esquema no de menos Estado, sino de mejor Estado. Es pertinente recordar que la descentralización y la centralización coexisten siempre; no hay un sistema político puramente centralista o puramente descentralista, si bien los regímenes políticos enfatizan una u otra forma de distribución del poder. Por ello, es errado afirmar que, luego de las transferencias de los programas sociales, el desarrollo local es responsabilidad de “las localidades” y no una materia que incumba al conjunto del país y al Estado nacional. En educación, el Ministerio adquiere una mayor capacidad de iniciativa, de modo selectivo, a través de la posibilidad de impulsar reformas con apoyo financiero internacional, como la provisión de importantes insumos –texto escolar, bibliotecas de aula, capacitación de docentes en ejercicio–, las evaluaciones nacionales y el planteamiento de nuevas propuestas curriculares. En el caso de Perú, la descentralización se reinició cuando el Ministerio de Educación ya venía ampliando sus campos de intervención en los

Puesto que se ha hecho de este sistema el instrumento por antonomasia para dar cumplimiento al derecho de todos a la educación, debe ordenarse de modo que los ciudadanos y ciudadanas tengan garan-

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tía de que ese derecho les será asegurado, y de que, en un Estado democrático, lo podrán disfrutar en igualdad de oportunidades, en el marco del territorio y de la población que compone al Estado, que es la instancia política y jurídica que garantiza el derecho de las personas. El sistema escolar representa también una esfera importante en la cual desarrollar y ejercer el principio de solidaridad, a través de la distribución de recursos. (...) Se espera que satisfaga fines comunes (...). La lógica de la existencia del sistema como tal, implica y necesita, pues, que actúe de manera ordenada en una dirección y no en otras, que se obligue a subordinar algunos intereses de grupos y de personas a lo que tiene valor para todos, a no poder satisfacer libertades ilimitadas de unos en detrimento de las de otros (2005, 88).

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La dimensión pedagógica: desigualdad, diversidad, estándares En términos de calidad de la educación, parte de la idea que descentralización es el impulso a una mayor diversidad educativa, integrando contenidos de las culturas locales y favoreciendo su enriquecimiento. En este sentido, descentralizar es además una aspiración antigua en el pensamiento educativo, como lo es la idea de que el proceso formativo se produce también en ámbitos diferentes a la escuela, durante toda la vida. La noción de sociedad educadora, retomada por ejemplo en la Ley General de Educación peruana, es un enfoque que beneficia a la descentralización. En términos de la reflexión pedagógica, la descentralización debe permitir una mayor fluidez en el diálogo entre los saberes escolares y otros aprendizajes, en los diferentes ámbitos sociales y facilitar una mayor y mejor comunicación entre ciudadanos diferentes. Para el proceso de descentralización pedagógica –en el caso boliviano y también en el peruano– ahora está más presente la propuesta de “interculturalidad”, incorporada a su legislación como rasgo del conjunto de la educación. Desde este concepto, podemos esperar un mejor debate con dos polos: uno, las propuestas de modernización con actores sin arraigo, y, a la vez,

Entre los problemas de la experiencia descentralizadora, resalta la reproducción del centralismo en los niveles subnacionales y la ausencia de funcionarios calificados. En relación con esto, se espera la dinamización de los mecanismos propios de una carrera administrativa pública.

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otras con afirmaciones populistas que sostienen que en las culturas populares locales se encuentran los elementos suficientes para su desarrollo y su emancipación. En América Latina la mirada pedagógica tuvo poca importancia en varios procesos de descentralización educativa; hubo, más bien, un énfasis en la racionalidad financiera y fiscal. Además, éstos se dieron con una casi nula participación de los docentes en su condición de portadores de un saber propio. Durante la década de los noventa, la cuestión pedagógica ingresó con fuerza al aplicarse las mediciones de rendimiento en algunos aprendizajes importantes, como comunicación, razonamiento matemático y equidad.

En los últimos años han seguido aumentando los países que realizan pruebas nacionales estandarizadas. Es una política diferente a la de la diversidad. ¿Es incompatible? ¿Es complementaria? Ambas orientaciones se sustentan en la equidad. Varios países de América Latina participan en pruebas internacionales, como la PISA. Todas han resaltado la desigualdad de aprendizajes entre los países y, al interior de ellos, su estrecha relación con las características socioeconómicas de los estudiantes. Para desarrollar una discusión de fondo sobre las cuestiones actuales del aprendizaje y la enseñanza, se debe también incluir el hecho de que la mayor iniciativa en cuestiones curriculares y programas na-

Cuadro 2 Exámenes de evaluación del sistema educativo, en los ciclos primario y secundario

Argentina Brasil Chile Colombia Costa Rica Jamaica México Rep. Dom.

Primer año

Frecuencia

1993 1990 1982 1991 1988 1975 1993 1992

Anual Anual Bianual Bianual Anual Anual Anual Anual

Estudiantes evaluados M M U M U U M U

M: muestra U: universo

Nivel al cual los resultados son públicos Estatal Estatal Escuela Departamento n.d escuela estatal escuela

L: lenguaje M: matemáticas

Grados examinados 3,7,9,12 1,3,5,7 4,8 3,5 6,11 6,9,11,13 Prim. Sec. 4,6,8

Materias L, M, N, S L, M, N, S L, M L, M L, M, N, S L, M, S L, M, N, S L, M, N, S

N: ciencias naturales S: ciencias sociales

a) Minas Gerais, en Brasil, comenzó un sistema paralelo en 1992 para monitorear el aprendizaje estudiantil. El universo de estudiantes es evaluado y los resultados son enviados a cada escuela. b) Los exámenes en la República Dominicana son utilizados simultáneamente como mecanismos de evaluación del estudiante. Fuentes: varias publicaciones y entrevistas. Tomado de: BID, Cómo organizar con éxito los servicios sociales.

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cionales de mejoramiento ha estado en muchos casos ligada al financiamiento de la banca internacional, que amplió su presencia en el sector de la educación en muchos países del Tercer Mundo, con un mismo patrón de reforma educativa impuesto, matizado en los países sólo por los ministerios de educación. Una importante expresión de poder central está en la regulación pedagógica que expresan las mediciones nacionales de rendimiento. Al inicio de la década pasada se tenía el siguiente listado: Desde mediados de la década pasada Perú también viene realizando mediciones nacionales. La cuarta (2004), cuyos resultados acaban de ser presentados, revela nuevamente bajos resultados de aprendizaje, y no se ve mejoramiento en comparación con la medición del año 2001. Entonces, hoy lo más destacado sigue siendo los niveles bajos de aprendizaje en el sector público y parte del sector privado; así como las enormes desigualdades, si se compara el área rural con la urbana y el número de estudiantes no-pobres, pobres y pobres extremos. Se replantea con más fuerza, desde los rendimientos, la imposibilidad de mejoramientos educati-

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vos de fondo para sectores masivos sin realizar políticas que generen bienestar y mayor equidad social a las familias, desde la economía y las políticas sociales. También se evidencia que la mayor y más clara fuerza de presión por el cambio de la educación tiene sentido. Estas mediciones permiten la denuncia de la desigualdad educativa y su rol de reproducción de la desigualdad social; y, a la vez, nos hacen concientes de que sin vigorosas políticas nacionales de mejora, sin crear condiciones de aprendizaje, sin análisis suficiente de la diversidad, y con la pretensión de que en el corto plazo se deben alcanzar las mismas metas a nivel nacional, las mediciones de rendimiento se pueden usar para desprestigiar la escuela pública. Pero el desafío sigue ahí: es legitimar con resultados de equidad la escuela pública, o aceptar que se impondrá su debilitamiento y las políticas de subsidio a la demanda. Las buenas prácticas existentes, en general, pueden desarrollase con los apoyos específicos que tienen fuera de los ministerios de educación; pero su expansión y sostenimiento requieren de otras políticas nacionales, regionales y locales.

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Bibliografía

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Colombia

Estado y derecho la educaci贸n en Colombia

Comisión Nacional de Seguimiento a Recomendaciones de la Relatora Especial de Naciones Unidas para el Derecho a la Educación

Luis Carlos Avellaneda, Senador de la República. Francisco Cajiao, Asesor y consultor en educación. Ramón Moncada, Coordinador Campaña por el Derecho a la Educación. Plataforma Colombiana de Derechos

Humanos, Democracia y Desarrollo. Ana Cristina Portilla, Investigadora de la Comisión Colombiana de Juristas, Delegada por la Movilización Social por la Educación. William René Sánchez, Secretario Nacional CEID- FECODE. Delegado por FECODE. José Luis Ruiz, Asistente, Comisión Nacional de Seguimiento El Derecho a la Educación en Colombia.

Resumen En 2004, la Relatora Especial de Naciones Unidas para el Derecho a la Educación, Katarina Tomasesvki, presentó al Gobierno colombiano el informe sobre el estado del derecho a la educación en Colombia con 20 recomendaciones para que el Estado colombiano se ajustara a las obligaciones adquiridas en Pactos, Convenciones y Conferencias internacionales sobre Derechos humanos y en particular sobre el Derecho a la educación. Entre marzo y abril de 2005 se conformó la Comisión Nacional de Seguimiento con el único propósito de hacer seguimiento a estas Recomendaciones y elaborar un informe nacional al respecto. Este artículo da cuenta de ello.

Palabras clave Derecho a la educación, gratuidad, políticas públicas, Tomasevski, Estado colombiano, pactos, derechos humanos, recomendaciones.

Abstract In 2004, the United Nations Special Rapporteur on the right to education, Katarina Tomasevski, presented the Colombian government her report about the state of fulfillment of the right to education including 20 recommendations for the Colombian State to adjust to acquired obligations (through international Covenants, Conferences and Conventions about human rights and particularly about the right to education). Between March and April 2005 the National Commission for Follow-up was created for the sole purpose of monitoring the fulfillment of the recommendations and producing a national report about the topic.

Key words Right to education, free education, public policy, Tomasevski, Colombian State, covenants, human rights, recommendations.

Informe de la Comisión Nacional de Seguimiento a las Recomendaciones de la Relatora Especial de Naciones Unidas para el Derecho a la Educación

Presentación “Un niño sin educación es un niño sin futuro, si Colombia no invierte en su futuro, no tiene futuro”

n febrero de 2004, la Relatora Especial de Naciones Unidas para el Derecho a la Educación, Katarina Tomasevski, como resultado de una visita oficial a Colombia en octubre de 2003, presentó al Gobierno colombiano el Informe sobre el Estado del Derecho a la Educación en Colombia1, el cual tiene veinte recomendaciones para que el Estado se ajuste a las obligaciones adquiridas en pactos, convenciones y conferencias internacionales sobre derechos humanos, y en particular, sobre el derecho a la educación. Para la elaboración del Informe y las Recomendaciones, Tomasevski partió del análisis de la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Convención Mundial de los Derechos de la Niñez y del Pacto Internacional de Derechos Econó-

K. TOMASEVSKI, 2004

Naciones Unidas, Comisión de Derechos Humanos, “Los derechos económicos sociales y culturales. El derecho a la educación”. Informe de la Relatora Especial, Katarina Tomasevski. Adición: Misión a Colombia, 1 al 10 de octubre de 2003, 60º período de sesiones, doc. E/CN.4/2004/45/Add.2, febrero de 2004.

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2. Se solicitó una reunión con la Ministra de Educación.

micos, Sociales y Culturales, PIDESC, así como de otras convenciones y conferencias internacionales; instrumentos ratificados por el Estado colombiano y en donde se estipulan obligaciones y responsabilidades que deben ser asumidas en relación con la educación como derecho humano. En el marco de la Campaña por el Derecho a la Educación, promovida desde septiembre de 2003 por la Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo, que reúne cerca de noventa organizaciones de carácter nacional, regional y local, se conformó en 2005, la Comisión Nacional de Seguimiento, CNS, a las Recomendaciones de la Relatora para revisar después de un año de su presentación al Gobierno, la atención y el cumplimiento de las veinte recomendaciones. La CNS, de carácter provisional, se conformó para hacer seguimiento a estas Recomendaciones y elaborar un informe Nacional2. Se obtuvo información de la siguiente manera:

3. Se realizaron consultas y reuniones con organizaciones sociales. 4. Se consultaron algunos informes y resultados de seguimiento impresos y difundidos en sitios Web de organismos oficiales y de organizaciones no gubernamentales, y 5. Se solicitó información específica en el departamento del Chocó.

Derecho a la educación Nadie responde La primera conclusión de la Comisión es que el Gobierno colombiano no ha difundido el Informe ni las Recomendaciones de la Relatora y se ha desentendido de este documento adoptado por Naciones Unidas. Tampoco existe un plan específico para hacer seguimiento al cumplimiento de las veinte recomendaciones. La Comisión sólo tuvo acceso a archivos de prensa del año 2004, donde la Ministra de Educación responde a periodistas sobre el Informe de la Relatora, restándole importancia. El Gobierno, particularmente el Ministerio de Educación Nacional, MEN, debió elaborar un plan para la implementación de las Recomendaciones de la Relatora en el cual se establecieran compromisos serios, considerando que el Estado tiene que cumplir las obligaciones internacionales de derechos humanos, incluidas las de los relatores especiales. Además, lo recomendado en el Informe corresponde al trabajo de inves-

1. Se realizaron derechos de petición a diferentes entidades oficiales: Vicepresidencia de la República, Ministerio de Educación, Fiscalía y Defensoría del Pueblo. 2

Formaron parte de esta Comisión el senador de la República Luis Carlos Avellaneda, el consultor y asesor en educación Francisco Cajiao; la delegada de la Movilización Social por la Educación, Ana Cristina Portilla, investigadora de la Comisión Colombiana de Juristas; el delegado de la Federación Colombiana de Educadores, William René Sánchez, Secretario Nacional de CEID-FECODE, y el Coordinador de la Campaña por el Derecho a la Educación, Ramón Moncada Cardona; con el apoyo de José Luis Ruiz, quien realizó la secretaría de esta Comisión. Para contacto con coordinación de la Campaña e información sobre esta comisión e informe puede escribir a: derechoaeducacion@epm.net.co o plataformaco@colomsat.net.co o llamar a los teléfonos Bogotá: (1) 323 07 15 y Medellín: (4) 216 68 22 o escribir a la dirección: Carrera 5 No. 33A - 08, Bogotá.

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tigación realizado por la Relatora Especial –experta de Naciones Unidas sobre el tema– y responde a evidencias que comprueban la grave situación del derecho a la educación en Colombia. La Comisión no tuvo pronto acceso a información de los organismos oficiales, a pesar de haberse presentado, inclusive, derechos de petición de información solicitados por un senador de la República. La reunión solicitada por la Comisión a la Ministra de Educación no fue atendida y la carta de solicitud estuvo extraviada y negada por la secretaría de ese Despacho. En vista de la ausencia de información directa, se consultaron informes y sitios Web oficiales del Ministerio3 y de la Dirección de Planeación Nacional, DNP4. En la Web del Ministerio hay tan poca información que no permite hacer un seguimiento; sólo hay indicaciones y definiciones de lo que son los sistemas de información –sin datos de seguimiento–, y en relación con estadísticas anuales se encuentra información sin actualizar. El sitio Web del Departamento Nacional de Planeación, DNP, permite acceder a mayor información en relación con el Sistema 3

Información consultada en la página web www.mineducacion. gov.co

Información consultada en la página web www.dnp.gov.co

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de Seguimiento a Metas Presidenciales, SIGOB, pero de conjunto existe alta fragilidad en el sistema de información nacional. A pesar de la poca información oficial, la Comisión tuvo acceso a informes –algunos de carácter oficial–, aprovechó información en análisis publicados y en sitios Web de diferentes instituciones y realizó reuniones con varias organizaciones sociales nacionales; con base en esta información agrupó las veinte recomendaciones en los siguientes bloques temáticos: • • • •

Gratuidad de la educación. Revolución y políticas educativas. Escuela en medio del conflicto. Defensores de derechos humanos, estudiantes y maestros amenazados y asesinados. • Discriminación e inequidad, y • Recomendaciones y exigencias.

Si quiere educación, ¡pague! La gratuidad para el acceso y permanencia en el sistema escolar, por lo menos en la educación básica –varios países latinoamericanos lo contemplan en la educación superior–, debe mirarse como atributo del derecho a la educación y como un hecho decisivo de nivelación y equidad social. Una sociedad y un Estado que aseguran el acceso gratuito, universal y obligatorio de sus niñas, niños y jóvenes, está asegurando su futuro. Otra consideración que debe tenerse es la situación de pobreza y de bajos ingresos que tiene la mayoría de la población. Muchos niñas, niños y jóvenes no acceden, o no pueden permanecer en las instituciones escolares debido a la situación económica de sus familias.

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En toda institución educativa oficial de Colombia se debe pagar el ingreso anual, y este cobro se encuentra orientado y reglamentado por el Ministerio de Educación Nacional y por la mayor parte de las Secretarías de Educación departamentales y municipales. La política del Gobierno en materia de educación, concretada a través del programa denominado “Revolución Educativa5” y del Sistema General de Participaciones6, no sólo no plantea medidas que mejoren de manera efectiva el sistema de educación en Colombia, el cual se caracteriza por ser excluyente y discriminatorio7, sino que empeora la situación del sistema educativo con la implementación de políticas públicas regresivas en materia de derechos económicos, sociales y culturales. 5

Uno de los problemas más preocupantes del derecho a la educación en Colombia es la no gratuidad de la educación básica. Esto evidencia que el disfrute del derecho a la educación se ve vulnerado por el incumplimiento del Estado para implementar la gratuidad de la educación primaria obligatoria, y garantizar la accesibilidad a la educación de todas y todos, sin discriminación, especialmente de los grupos en condiciones de vulnerabilidad8. El Gobierno, a través del Ministerio de Educación Nacional, expidió en junio de 2004 una Directiva ministerial con vigencia para 2004 y 2005, denominada “Guía para la administración de los recursos del sector educativo9”, en la cual establece las pautas que deben orientar a las entidades territoriales en el manejo de los recursos para educación pro-

El programa “Revolución Educativa” está contenido en el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006 “Hacia un Estado Comunitario”, aprobado por el Congreso de la República mediante la Ley 812 de 2003. Según el artículo 339 de la Constitución Política, el Plan de Nacional de Desarrollo incide en el disfrute de los derechos humanos, particularmente en los derechos económicos, sociales y culturales; sus lineamientos repercuten directamente en las demás políticas públicas que se ejecuten en el cuatrienio, e incide en las leyes anuales de presupuesto.

El Sistema General de Participaciones, SGP, fue creado por el acto legislativo 01 de 2001 que modificó los artículos 347, 356 y 357 de la Constitución Política de 1991, y está regulado por la Ley 715 de 2001. Con este nuevo sistema se transfieren recursos de la Nación a las entidades territoriales con algunos fines específicos, como la financiación de la educación y la salud. El SGP sustituyó el anterior sistema de financiación del sistema educativo –situado fiscal y transferencias–, modificando los criterios de asignación y de distribución de los recursos, y reduciendo los montos de estos, lo que ha tenido un impacto negativo sobre el disfrute del derecho a la educación.

En este aspecto, la Relatora para el derecho a la educación, señora Katarina Tomasevski, en el informe elaborado con motivo de la misión a Colombia realizada en octubre de

2003, manifestó que el modelo educativo en Colombia es “... un mecanismo reproductor tanto de pobreza como de inequidad”. Comenta que a los estratos más pobres, 1 y 2, pertenece menos del 5 por ciento del ingreso, mientras que los estratos más ricos, 5 y 6, controlan el 60 por ciento. Concluye que en Colombia los ingresos de la familia son una determinante fundamental para el acceso a la educación de la niñez y la juventud, en particular de la educación superior, y que “menos del 6 por ciento de la juventud entre 18 y 24 años del estrato 1” se matricula. Un promedio de menos de 5,7 años de educación para los estratos 1 y 2, y más de once años para el estrato 6, ejemplifica la brecha entre los pobres y los ricos, así como el hecho de que, en Bogotá, “... el 42,5 por ciento de los jóvenes de estratos bajos se encuentra vinculado al mercado laboral, mientras que esto sólo sucede con el 3,7 por ciento de los jóvenes de estratos altos”, en: Naciones Unidas, Comisión de Derechos Humanos, Los derechos económicos, sociales y culturales. Op., cit., nota 1, párrafo 16.

Artículos 13 y 14 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

Ministerio de Educación Nacional. Guía No. 8.

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venientes del Sistema General de Participaciones. El Gobierno, reiterando lo dispuesto en la Directiva ministerial número 4 de 200310, dispuso que: Teniendo en cuenta las restricciones presupuestales que impone la Ley 715 de 2001, en el caso en que las entidades territoriales establezcan gratuidad generalizada en la prestación del servicio público educativo sin tener en cuenta las condiciones socioeconómicas de la población atendida, los recursos que dejan de percibir los establecimientos educativos por concepto de derechos académicos y otros cobros deben ser asumidos con recursos propios de la entidad territorial diferentes al Sistema General de Participaciones. En cualquier caso, la entidad territorial deberá transferir a las instituciones o asumir directamente los costos básicos asociados con el funcionamiento del establecimiento educativo, subsanando el efecto de los recursos que deja de percibir. Mediante esta disposición, el Gobierno fijó una sanción económica a las entidades territoriales que establezcan la gratuidad de manera generalizada para la prestación del servicio educativo. La sanción consiste en dejar de transferir a las entidades territoriales recursos del Sistema General de Participaciones, los cuales representan el 90 por ciento del total de recursos disponibles para la financiación del sistema educativo11. 10

Véase también, En contravía de las recomendaciones internacionales, Comisión Colombiana de Juristas, Bogotá, 2004, p. 121.

Guía No. 8, “Guía para la administración de los recursos del sector educativo”, Ministerio de Educación Nacional, junio de 2004, p. 8.

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Esta medida es regresiva y desestimula con una severa sanción a las entidades territoriales que, dando cumplimento a las obligaciones constitucionales12 e internacionales13 que tiene Colombia en materia de derechos humanos, abogan por la implementación del principio de gratuidad universalizada de la educación primaria. Un grupo de organizaciones no gubernamentales ejerció un derecho de petición14 ante el Ministerio de Educación Nacional, y solicitó derogar aquellos apartes de la Directiva ministerial N°. 4 de 2003, en donde la Nación elude su obligación de impartir educación primaria universal y gratuita, y sanciona a las entidades territoriales que buscan implementar el principio de gratuidad universal de la educación15. En respuesta, el Ministerio manifestó que tal dispo-

Constitución Política de Colombia, artículo 67.

Artículo 13 y 14 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aprobado mediante la Ley 74 de 1968 y vigente para el Estado colombiano desde 1976; artículo 28 de la Convención sobre Derechos del Niño, aprobada mediante la Ley 12 de 1991 y vigente para el Estado Colombiano desde 1991; artículo 13 del Protocolo adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos, aprobado mediante la Ley 319 de 1996. 14

El derecho de petición es un derecho fundamental, reconocido en el artículo 23 de la Constitución Política de Colombia, en virtud del cual “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener una pronta respuesta”.

Derecho de petición dirigido a la ministra de Educación, Cecilia María Vélez White, con fecha de radicación de 5 de noviembre de 2004.

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sición no sólo no viola el derecho a la educación, sino que está acorde con el ordenamiento interno. Agrega, ... las directrices impartidas, no contravienen lo establecido en la Constitución Política de Colombia, ni pretenden impedir la gratuidad del servicio educativo, siendo lícito el cobro de los derechos académicos a quienes estén en capacidad de sufragarlos, con lo que se pretende desde la ley hacer equidad con relación a la población económicamente menos pudiente16 . La respuesta del Gobierno demuestra, por una parte, que éste no reconoce la crítica situación de inequidad y exclusión de muchísimas personas, y que afecta seriamente la realización efectiva del derecho a la educación en Colombia. El Gobierno colombiano incumple las recomendaciones que el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas ha hecho con relación a que éste debe situar el máximo de los recursos económicos disponibles para garantizar el derecho a la educación; tampoco acoge la recomendación de la Relatora en el sentido de efectuar un incremento de la asignación presupues16

República de Colombia, Ministerio de Educación Nacional, Oficina Asesora Jurídica, noviembre 22 de 2004, radicado ER 54738.

Naciones Unidas, Comisión de Derechos Humanos, “Los derechos económicos sociales y culturales. El derecho a la educación”. Informe de la Relatora Especial, Katarina Tomasevski. Adición: Misión a Colombia, 1º al 10 de octubre de 2003, 60º período de sesiones, doc. E/CN.4/2004/45/Add.2, febrero de 2004, p. 2.

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ción en Quibdó. En Medellín, el Concejo Municipal ha abordado este tema en un acuerdo municipal. En Bogotá se decidió no cobrar por el ingreso de estudiantes de educación básica pertenecientes a los estratos 1 y 2; además, está llevando a cabo un programa que otorga un subsidio mensual a niñas, niños y jóvenes que trabajan en la calle, con el fin de que regresen a las instituciones y permanezcan en ellas hasta la culminación de los programas escolares. El Gobierno debe apoyar estas iniciativas económica y políticamente, así como propiciar y garantizar la gratuidad de la educación en todo el territorio nacional.

taria para la educación de 30 por ciento, del 4 al 6 por ciento del PIB17. Se estima que Colombia destina 4.1 por ciento de su Producto Interno Bruto a la educación pública18. La obligación de garantizar educación primaria universal y gratuita está calificada de inmediato cumplimiento. Dotaciones de equipos y materiales didácticos de muchas instituciones escolares dependen de la beneficencia y solidaridad de organizaciones y fundaciones. Maestros y rectores señalan que existen pocos recursos para la financiación de los gastos de la cotidianidad escolar y la acción educativa regular. La Nación y las entidades territoriales calculan los costos de edificios, aulas, personal administrativo y plazas docentes, pero asignan recursos insuficientes para la operación cotidiana y la actividad pedagógica en las instituciones escolares. Esto incide en la calidad de la educación, porque no basta el edificio, el aula, el directivo –de institución educativa, de secretaría o de ministerio– para asegurar la buena calidad, es necesario invertir en la calidad de la vida escolar en su totalidad. Existen iniciativas de gobiernos locales para implantar la gratuidad que es necesario apoyar, fortalecer y promover en otras ciudades y departamentos. Citamos el caso del departamento del Chocó, donde el gobernador emitió un decreto y el Concejo Municipal está cercano a la aprobación de un acuerdo para la gratuidad en el acceso a la educa18

Sube cobertura, aumenta deserción Según información extraída del sito Web oficial de la Dirección Nacional de Planeación, ... la magnitud y complejidad de la educación colombiana puede visualizarse dadas las cifras que se manejaban en el sector para el año 2004: alrededor de sesenta mil establecimientos escolares, cuatrocientos veinte mil docentes y diez millones de alumnas y alumnos. La educación superior tiene cerca de doscientas setenta instituciones y un millón de estudiantes. A diferencia de otros países de la región, la participación del sector privado en la oferta de educación es alta: aproximadamente 20 por ciento en educación básica y media y 60 por ciento en educación superior Esta magnitud es expuesta como argumento para la dificultad de seguimiento y obtención de información. Para responder a esta necesidad del sistema de información, se cuenta con el Sistema de Seguimiento a las Metas Presidenciales 2004-2007, SI-

Ver artículo: “No basta con tener más, hay que gastar mejor”. Por Alberto Rodríguez, en: Al Tablero, periódico del programa de Revolución Educativa del Ministerio de Educación, marzo de 2003. Alberto Rodríguez, Ph.D. es especialista en educación del Banco Mundial. http://www.mineducacion.gov.co/altablero/articulo.asp

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Gobierno. Dijo que en dos años se ha logrado cumplir con la mitad de la meta de cobertura planteada para educación preescolar, básica y media y mostró los logros en educación superior. En los datos que reporta el sistema de seguimiento a metas presidenciales y en la valoración que hace la ministra de Educación, se plantea un reporte favorable y una satisfacción por el avance logrado en términos de cobertura y calidad. Sin embargo, es importante reiterar que la provisión de un cupo no garantiza el goce del derecho a la educación de las niñas, los niños y los jóvenes, y que es necesario avanzar en la implementación de una educación de calidad y de políticas públicas que acaben con la deserción escolar. Adicionalmente, el aumento de cupos se ha llevado a cabo en detrimento de otros componentes del derecho a la educación, como el aumento del número de niñas, niños y jóvenes por maestro. El Gobierno debe implementar una política de educación que cumpla con los requisitos aceptados por Naciones Unidas y que fueron desarrollados por la Relatora Tomasevski en el “Sistema de las 4 A” que plantea un esquema de obligaciones y derechos, a la luz de las obligaciones contenidas en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales:

GOB; en este caso para el sector educativo. De acuerdo con este sistema, se reportan los siguientes avances en las metas19: En aumento de cobertura de nuevos cupos se tiene una meta para el cuatrienio de un millón quinientos mil nuevos cupos en educación básica y media, y a 31 de diciembre de 2004 se reporta un logro de setecientos treinta y cuatro mil cuatrocientos trece nuevos cupos –477.989 en 2003 y 256.815 en 2004– lo que representa un avance del 49 por ciento frente a la meta para los cuatro años del período de Gobierno. En el Foro sobre Calidad de la Educación20, realizado en septiembre de 2004 en el marco del proyecto Educación Compromiso de Todos, la Ministra de Educación, Cecilia María Vélez, presentó los resultados de la política de “Revolución Educativa” de este 19

http://sigob.presidencia.gov.co/ciudadanos/menu/menu.asp

http://eltiempo.terra.com.co/PROYECTOS/RELCOM/RESE DU/COMTOD/noticias/ARTICULO-WEB-NOTA_INTERIOR1916809.html

• Asequibilidad: que se refiere a presupuesto suficiente, escuelas y maestros necesarios, infraestructura y dotaciones pertinentes. • Accesibilidad: que incluye gratuidad, accesibilidad económica, material y geográfica a las instituciones escolares. • Adaptabilidad: que analiza la pertinencia del currículo y la oferta educativa de acuerdo a contextos y poblaciones específicas.

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• Aceptabilidad: que observa la calidad de la educación asociada a las necesidades, intereses y expectativas de las diversas comunidades y poblaciones.

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tión del Gobierno, aparece también la deserción escolar entre las debilidades del período: Entre los desaciertos están la falta de inversión en educación, la falta de implementos necesarios para la enseñanza y las deficientes condiciones laborales de los educadores. También se considera que la deserción escolar es alta y que no se ha hecho nada para mejorar la precaria infraestructura física de las instituciones educativas. Sobre esto, el vicepresidente de FECODE Celio Nieves Herrera, informó que,

En relación con la cobertura, hay dos dificultades que el Gobierno debe solucionar y que fueron objeto de preocupación por parte de la Relatora: la primera es la relacionada con el seguimiento real y la credibilidad de las estadísticas departamentales y nacionales ante la fragilidad del Sistema Nacional de Información Educativa, asunto que es reconocido por los mismos funcionarios del Estado. Como lo expresó Blanca Lilia Caro, jefa de Planeación y Finanzas del Ministerio de Educación Nacional en un foro sobre financiación de la educación preescolar y básica, realizado en Bogotá en noviembre de 200421:

...entre 2003 y 2004 hubo una deserción de más de quinientos veinte mil estudiantes, según un estudio del profesor Fernando Reimers realizado para la Fundación Antonio Restrepo Barco. Los niños se matriculan y luego se van de la escuela por varios factores, especialmente por las condiciones económicas del país22

...persisten los cuestionamientos sobre la veracidad de la información sobre la matrícula que reportan las Secretarías de Educación. Falta mejorar mucho en la calidad de la información, pero se están haciendo auditorias y hay un comité interinstitucional de información que está trabajando para ajustar el Sistema de Información La segunda dificultad es el desfase que se ha presentado en el país entre cobertura y deserción, a pesar de que sobre esta última no hay un registro sistemático, pero que es expresado por organizaciones e informes. Como resultado de la encuesta de percepción ciudadana realizada en 2004 sobre la ges-

De lo anterior se concluye que el aumento de cobertura reportado por el Gobierno no es real por estar acompañado por lo menos de dos factores desequilibrantes: desplazamiento de estudiantes de las instituciones privadas a las instituciones educativas oficiales, y deserción producida dentro del sistema oficial por las condiciones económicas de las familias o por la desmotivación de estudiantes para permanecer en el sistema. Otro hecho que preocupa en relación con la cobertura educativa nacional, es el alto índice de cobertura atendida por particulares, lo cual es señala-

http://eltiempo.terra.com.co /PROYECTOS/RELCOM/RESEDU/COMTOD/ noticias /ARTICULO-WEB-NOTA_INTERIOR1916809.html

http://eltiempo.terra.com.co/ PROYECTOS/RELCOM/RESEDU/COMTOD /noticias/ ARTICULO-WEB-NOTA_INTERIOR1916809.html

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do por el profesor Francisco Cajiao: en las ocho principales ciudades de Colombia el 50 por ciento de la educación es ofrecida por particulares y muestra la diferencia de oportunidades entre instituciones educativas pobres –que son la mayoría, en razón de su presupuesto– e instituciones educativas privilegiadas, como muchas de las privadas, que se evidencia en la comparación de la asignación presupuestal oficial promedio para un niño de educación básica correspondiente a US$324 dólares por año que se invierten en uno de los colegios privados más privilegiados de Bogotá. Estamos hablando de niñas, niños y jóvenes que no tienen la misma oportunidad de ser ciudadanas y ciudadanos con igualdad de condiciones. La brecha tiene implicaciones en la calidad de la oferta escolar y con frecuencia se expresa también en calidad de aprendizajes y en oportunidades futuras para el mundo académico y/o laboral. El derecho a la educación, en relación con la calidad, es analizado desde las dimensiones de adaptabilidad y aceptabilidad planteadas en el “Sistema de las 4 A” desarrollado por la Relatora Tomasevski. Se basa en el reconocimiento de necesidades, problemas y contextos socioculturales particulares que las comunidades usuarias consideran pertinente incorporar a las políticas y programas educativos. Esto ha sido expresado por Wilson Arboleda, director del CEID del Sindicato de Maestros del Chocó:

A pesar de que el Gobierno habla de cobertura, calidad y eficiencia, realmente no se ataca de raíz la situación educativa de los chocoanos porque el diagnóstico no tiene en cuenta la realidad social y económica de las familias. Se amplía la cobertura en cierto sentido, pero con el transcurrir del tiempo los alumnos desertan de las instituciones por la falta de recursos económicos para sostenerse; para los que continúan –en su mayoría–, el nivel académico es bajo, en parte por desmotivación, porque al terminar sus estudios no encuentran qué hacer o no encuentran una profesión que les permita su desarrollo personal. Igualmente, porque la oferta educativa no llena sus aspiraciones. Otro testimonio que muestra la precariedad de la “Revolución Educativa”, es relatado por el Concejo Comunitario Mayor Asociación Campesina Integral del Atrato, COCOMACIA: Existen comunidades con escuelas que desde el año 2003 no cuentan con maestros que dicten clase. Varias comunidades han tenido ciento veinte, ochenta, y setenta alumnos y alumnas matriculados y sólo cuentan con una maestra. De la misma for-

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ma, hay varias comunidades sin maestros: La Villa, La Peña, Pueblo Viejo; en el río Bebaramá la comunidad del Playón, en el río Munguidó más de doscientos niños y niñas, y en el río Negua, San Francisco de Ichó

Sitiada y entre fuegos Los medios de comunicación del país se han ocupado de la afirmación del Gobierno que “en Colombia no hay conflicto armado”, pese a las permanentes confrontaciones entre el Ejército Nacional y los grupos armados. Mantenerse en esta negación ayuda poco; lo mejor que podría hacer el Gobierno es reconocer el hecho y enfrentarlo mediante la negociación política, que es la vía deseable. En Colombia los combatientes cometen múltiples infracciones al Derecho Internacional Humanitario, DIH. Las escuelas rurales dan cuenta de ello, porque muchas se encuentran en territorios en disputa o son aprovechadas como cuarteles y atalayas. La Relatora denunció los ataques contra las escuelas y su utilización por los grupos armados como factores de “formación para la guerra23”. Así, el Gobierno no adopta medidas efectivas para la desvinculación de la escuela del conflicto armado y su protección como espacio de paz24.

Violaciones, asesinatos y poca justicia En cuanto a maestros asesinados o víctimas de violaciones a los derechos humanos, los datos desfavorables encontrados por la Relatora en octubre de 2003 continúan vigentes: el número de maestros asesinados en Colombia sigue siendo alto y hay poca investigación de los hechos, y cuando esta se lleva a cabo no llega a la judicialización y penalización de los responsables. Parece que al Estado no le preocupara el asesinato de sus maestros. Según la base de datos de la Escuela Nacional Sindical, ENS, reconocida por organismos del Estado y que triangula información con el observatorio económicos, sociales y culturales, el derecho a la educación”, E/C.4/2004/45/Add.2, párrafo 48. 25

Naciones Unidas, Comisión de Derechos Humanos, “Los derechos económicos, sociales y culturales, el derecho a la educación”, E/ C.4/2004/45/Add.2, párrafo 48.

Naciones Unidas, Comisión de Derechos Humanos, “Los derechos

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Otro problema asociado es la vinculación de jóvenes a la “seguridad democrática”, como acontece con los soldados campesinos. Jóvenes en edad escolar a quienes se les debería ofrecer un aula para continuar su formación y tener otras oportunidades de empleo productivo. Muchos se han incorporado al programa por presiones económicas y por falta de opciones de vida. A esto se añade que, debido a que el actual Gobierno ha decidido abiertamente involucrar a la población civil al conflicto25, se ha reforzado la idea de que quien no está con la Fuerza Pública está contra ella.

La escuela

Varias iniciativas impulsadas por el Gobierno dan cuenta de esta situación, entre estas, además del reclutamiento de soldados campesinos, está la conformación de redes de informantes y del servicio militar a sectores vulnerables.

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davía Colombia mantiene esta reserva, a pesar de las peticiones y presiones de carácter nacional e internacional.

de Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la República y otras instituciones como la Federación Colombiana de Educadores, FECODE, y la Comisión Colombiana de Juristas, en Colombia cada semana es asesinado un maestro sindicalizado. Entre marzo 1º de 2004 y marzo 31 de 2005, fueron asesinados cuarenta y ocho maestros y maestras sindicalizados; la Policía Nacional reportó para 2004, sesenta y tres casos de educadores asesinados.

...la discriminación racial en el campo de la educación no solamente es exclusión o imposibilidad para el acceso a ella, sino que se expresa en el maltrato y en la generación de ambientes y relaciones hostiles en las instituciones educativas por parte de directivas, profesores, padres de familia, y también entre los mismos compañeros y compañeras

Pocos avances en inclusión y no discriminación

Es decir que no se garantiza el disfrute del derecho a la educación a las niñas y los niños desplazados, y que la política pública para la atención en educación de la niñez desplazada se ha enfocado hacia la apertura de cupos educativos. Sin embargo, los cupos creados no son suficientes26, y en muchos casos los establecimientos educativos no aplican la exención de los costos de matrículas y de pensiones a las familias desplazadas.

La Comisión lamenta no tener mayor información de organismos gubernamentales y de organizaciones sociales acerca de los temas de equidad y no discriminación que también fueron objeto de las Recomendaciones de la Relatora. Sin embargo, resaltamos algunas informaciones y preocupaciones expresadas en las reuniones con el Movimiento Afrocolombiano Cimarrón, la Organización Indígena de Colombia, ONIC, y la Red de Educación Popular entre Mujeres, REPEM. Por el carácter de las organizaciones participantes en la reunión, se hace especial énfasis en la equidad y no discriminación por motivos de raza, etnia y género. Para Juan de Dios Mosquera, perteneciente al Movimiento Nacional Cimarrón:

Recomendaciones de la Comisión La Comisión Nacional de Seguimiento, CNS, solicita una respuesta del Gobierno colombiano sobre el avance en relación con el Informe y las Recomendaciones de la Relatora, y la formulación de un plan de

El Estado colombiano mantiene la reserva en el artículo 14 de la Convención Internacional para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, con lo cual no pueden presentarse denuncias al Estado colombiano contra discriminación racial; no se entiende la razón por la cual to-

Durante el primer semestre de 2004, 113.108 cupos fueron otorgados a niñas y niños desplazados; pero el déficit de cupos, según la Red de Solidaridad Social es de 308.437 para la población entre cinco y quince años; en: Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, Informe a la Corte Constitucional, 17 de enero de 2005, AZ - 1, pág. 93; y Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados ACNUR, “Balance de la política pública de preven-

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5. Que el Gobierno rectifique la Directiva ministerial No. 8 de 2004, la cual representa una medida regresiva para el cumplimiento de la obligación de carácter inmediato de implementar la gratuidad de la educación primaria obligatoria, y de garantizar la accesibilidad a la educación de todas y todos, sin discriminación, especialmente de los grupos en condiciones de vulnerabilidad.

acción nacional para atenderlas y transformar la situación actual del derecho a la educación en Colombia. La CNS, recomienda: 1. El trámite y aprobación en el Congreso de la República de la Ley Estatutaria sobre el Derecho a la Educación, la cual debe estar articulada con el proceso nacional de la movilización social por la educación, de modo que éste sea deliberativo, participativo y de movilización nacional.

6. Que el Gobierno adopte medidas para garantizar, de manera inmediata, la vida y la integridad personal de toda la comunidad educativa, y que ponga a salvo los establecimientos educativos, reconociéndolos como espacios de paz y evitando cualquier utilización de los mismos para el conflicto armado.

2. Cumplir con las obligaciones derivadas del Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y en particular, garantizar el derecho a una educación primaria, universal y gratuita. 3. Complementar el acceso gratuito a la educación primaria de la población vulnerable, y en particular de la población en situación de desplazamiento, con otras medidas que favorezcan y aseguren su permanencia en el sistema educativo. 4. Un estudio y un plan progresivo de extensión de la gratuidad a la educación básica, con proyección a la educación media.

7. La invitación oficial por parte del Gobierno colombiano para que el señor Vernor Muñoz, actual Relator de Naciones Unidas para el Derecho a la Educación, visite Colombia en 2006 con el fin de hacer seguimiento de la situación de la educación y de las recomendaciones realizadas por Naciones Unidas al Estado colombiano.

ción, protección y atención al desplazamiento forzado en Colombia. Agosto de 2002 - agosto de 2004”, Bogotá, diciembre de 2004, Conclusiones y Recomendaciones Generales, párrafo 37.

Bogotá, abril 29 de 2005

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Recomendaciones de la Relatora Especial de Naciones Unidas

4. Una evaluación del impacto de “La Revolución Educativa” sobre el derecho a la educación.

Katarina Tomasevski1.

5. Aclaración anticipada al impacto sobre el derecho a la educación de las políticas de ampliación de educación privada contenidas en “La Revolución Educativa,” y medidas encaminadas a la eliminación –o, por lo menos, reducción– de todo impacto negativo.

1. Inmediato y explícito compromiso del Gobierno con la defensa y protección de los defensores de los derechos humanos. 2. Afirmación inmediata y explícita de la plena vigencia de las obligaciones internacionales en derechos humanos del Estado colombiano y un compromiso con el fortalecimiento de la tutela en cuanto a derechos económicos, sociales y culturales.

6. Afirmación inmediata y explícita de la obligación internacional del Estado colombiano de garantizar educación gratuita para toda la niñez en edad de escolarización obligatoria. La implementación de la gratuidad necesita una identificación detallada de los costos pagados por los alumnos y alumnas por una educación que debe ser gratuita pero no lo es, y la Relatora Especial recomienda un estudio de los costos actuales con el propósito de su eliminación.

3. Análisis y valoración de la política gubernamental a la luz de los criterios del derecho internacional de los derechos humanos, con el propósito de la adecuación de todas las estrategias y políticas gubernamentales a dicho derecho.

7. Compromiso inmediato del Gobierno con la gratuidad de la educación y subsidios del costo de toda la canasta educativa para todos los niños y niñas desplazados en edad escolar.

1 Profesora de derecho internacional y de relaciones internacionales (Universidad de Lund) y conferenciante externa del Centre for African Studies (Universidad de Copenhague). Sus principales intereses en la investigación son las dimensiones de las relaciones económicas internacionales en los derechos humanos y la legislación no discriminatoria comparada. Entre sus publicaciones recientes destacan: Between Sanctions and Elections: Human Rights Performance of Donor Governments (1997) y Thematic Guide to Human Rights of Women (con G. Alfredsson, 1995).

8. Una “topografía” inmediata del perfil de la exclusión educativa con el propósito de adoptar todas las medidas necesarias para al-

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canzar la inclusión completa lo más pronto posible.

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que tenga un eje transversal de derechos humanos.

9. Un estudio inmediato del perfil y alcance de la discriminación en la educación, con la participación de las víctimas, encaminado a asumir políticas y prácticas para su eliminación y un control público del cumplimiento de éstas.

13. Le parece excelente el modelo de una constituyente educativa, propuesto por los chocoanos, con el propósito de diseñar el modelo educativo por medio de la participación de los titulares, individuales y colectivos, del derecho a la educación. 14. Recomienda al Gobierno colombiano, medidas inmediatas encaminadas a la aclaración de los asesinatos del personal docente.

10. Incremento de la asignación presupuestaria para la educación de 30 por ciento, del 4 por ciento al 6 por ciento del PIB.

15. No puede imaginarse la realización del derecho a la educación sin la protección de los derechos humanos, profesionales, sindicales y académicos de los educadores. La Relatora Especial recomienda medidas inmediatas para remediar su desprotección en Colombia.

11. Compromiso inmediato del Gobierno con la gratuidad de la educación y subsidios del costo de toda la canasta educativa para todos los niños y niñas trabajadores en edad escolar y, además, la adaptación de la educación a estos niños y niñas, con la participación de los mismos en su diseño y evaluación.

16. Recomienda al Gobierno que afirme enfáticamente la legitimidad y necesidad de la enseñanza, aprendizaje y defensa de derechos humanos.

12. Las obligaciones internacionales del Estado en derechos humanos comprometen a todas sus instancias a incorporar los derechos humanos en todas las estrategias, políticas y acciones, y requieren del concurso de todas las ramas del poder público. La Relatora Especial subraya sus recomendaciones relacionadas con un diseño del Plan de Desarrollo

17. Desvinculación de la escuela del conflicto y su definición y protección como “espacio de paz” y para la reconstrucción de un proyecto de vida para la niñez y juventud victimizadas por la violencia y el desplazamiento forzado.

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18. Recomienda una estrategia educativa con enfoque de género, destinada al análisis de los procesos educativos desde el punto de vista de ambos sexos, y al diseño de una educación en contra del conflicto y la violencia, que eduque para un ideario de sociedad en paz, basada en derechos humanos iguales para todos y todas.

aprendizaje con plena participación de los defensores de derechos humanos, el personal docente, y los alumnos y alumnas para adaptar el proceso educativo al contexto colombiano. 20. Recomienda al Gobierno desarrollar inmediatamente mecanismos que hagan efectiva la eliminación de toda discriminación de las niñas embarazadas y niñasmadres, como lo postuló la Corte Constitucional.

19. Subraya su recomendación al Gobierno de aclarar la legitimidad de los derechos humanos y de desarrollar su enseñanza y

Poder, polĂtica y polĂticas modos de empoderamiento del maestro

Ana María González Forero Politóloga de la Universidad Nacional, candidata a Magíster en Educación de la Universidad Pedagógica Nacional, maestra cartógrafa del Observatorio de Pedagogía y Educación de Bogotá, y asesora de políticas públicas del IDEP.

Resumen Este artículo explora algunas diferencias entre poder, política y políticas, nociones que se han convertido en lugares comunes del sector educativo colombiano. El artículo sugiere los lugares naturales del quehacer docente, como espacios políticos para los maestros, como antiguos y nuevos escenarios para el empoderamiento: el aula, la investigación y la política pública educativa.

Palabras clave Poder, política, políticas, pedagogía, educación, investigación, maestro, aula, empoderamiento.

Abstract This article explores some differences between power, politics and policies, notions that have commonly been confused in the Colombian educational systems. The article suggests that the classroom, public policy, and research even though part of the natural environment of the teacher, can become an important political scenario for his and her empowerment.

Key words Power, policy, politics, pedagogy, education, investigation, teacher, classroom, empowerment.

artículo producir una teoría del poder que dé cuenta de lo que es. Para eso, gran parte de la filosofía de todas las culturas ha destinado siglos de pensamiento. Simplemente, se busca plantear interrogantes. ¿El poder se tiene?, ¿se acumula?, ¿se ejerce?, ¿se pierde?, ¿se gana?, ¿habita en el Estado, en el Gobierno? Es necesario aproximarnos, desde diferentes perspectivas teóricas, al concepto de poder. Este no es sinónimo de Estado ni de Gobierno. Partamos de un ejemplo: en alguna parte del discurso feminista se nos dice que el poder puede estar entre las sábanas. ¿Acaso el poder se halla en lo relacional o en lo comunicativo? El poder se oculta y se visibiliza en el disciplinamiento, en la autoridad, en el control. Se reactualiza en los discursos y constituye las prácticas en las instituciones y en la justicia. El poder fluctúa y circula en su relación perenne con la fuerza. Vive en la relación entre un médico y su paciente, entre un maestro y un estudiante. Todos estos son espacios que se nutren de micro y macro poderes que están movilizándose en todo momento. El poder tal vez podría condensarse en una noción de movimiento; siempre tiene dirección, aunque no siempre se sepa cuál es1. Aunque algunos teóricos dirían que éstas se constituyen en relaciones políticas, comparto la noción de Fabián Acosta según la cual “no todas las relaciones de poder son relaciones políticas, (algunas) son rela-

e lo político, se habla mucho. Todos los días se nos recuerda, por diversos medios, que somos actores políticos, que la política nos determina en tanto miembros de una sociedad. Sin embargo, la conceptualización acerca de los significados de lo político rara vez trasciende las aulas de los politólogos y de los científicos sociales. Es como si la política no fuera una parte de la vida que nos circula y ronda permanentemente. Por ello, el objetivo de este artículo es ilustrar al lector sobre algunas sutilezas conceptuales que pueden ser importantes a la hora de buscar y de ubicar el lugar político que cada uno de nosotros como sujetos ocupa. La invitación no es a leer este texto como si fuera un recuento exhaustivo y definitorio de los conceptos que plantea, sino a ubicarlo en su intención de precisar lugares, frases y escenarios comunes que, de tanto repetir, hemos olvidado. La política es una esfera, un universo de la colisión. Como su objeto es el estudio del poder, se involucra en las luchas, los choques, las alianzas y las estrategias. En este primer apartado, se pretende diferenciar poder, política y políticas, para lograr establecer sus correlaciones. Obviamente, esta diferenciación sólo se puede dar a nivel teórico, pues las tres cosas, en la realidad, se entrecruzan, se contradicen, se entrelazan y operan. Pero, a veces, un poco de disección nos ayuda a ver de modo más preciso lo que parece evidente. El espacio de lo político se refiere al espacio donde habita el poder. Y no es objeto de este corto

Al respecto, se pueden consultar las obras de Gilles Deleuze y Félix Guattari.

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de la vida comunitaria. La política parece ser la manera como los seres humanos adaptamos el entorno social para obligarlo a convertirse en un ambiente que esté de acuerdo con nuestras prioridades. Podemos dar como ejemplo el caso de la monarquía, en la cual el gobernante es enviado de Dios, caso que para nuestro tiempo, en la cultura occidental, puede sonar distante de la realidad. Otro ejemplo puede ser el del mercado accionario, en el cual se negocia con acciones, opciones y futuros, con base en cálculos sobre una producción que no existe aún. Para nuestros ancestros, puede sonar ilógico que nuestra economía esté sustentada en la realidad financiera y no en la productiva –otra de las ficciones con la cual nos constituimos en sistema político–. Entendiendo esto, es fácil deducir el papel que desempeña la norma, la regla, la disciplina, para institucionalizar estas ficciones. Por ello, la política aparece cuando se hace necesario controlar un colectivo para su aparente beneficio. La política nace con la ciudad y se constituye en el modo de organización particular de la vida común5 a partir de una historicidad dada. Sin embargo, esto no quiere decir que la política esté atada necesariamente a lo jurídico. En muchos casos lo ha estado, pero debe entenderse que la

ciones de autoridad, de subordinación”2. Sin embargo, caben preguntas de diversa índole sobre el origen del poder, sobre su funcionamiento. Al crear preguntas sobre el poder, lo que se pretende, fundamentalmente, es construir preguntas sobre el sujeto, el empoderamiento y la gestión.

La política La noción de política, como la de poder, es altamente problemática y compleja. Entendámosla en dos instancias: la que se relaciona con el poder ejercido, y aquella que refiere a la institucionalidad política moderna. De nuevo, es necesario advertir que la intención no es de exhaustividad sino de visibilización de diversas posturas conceptuales que problematizan el universo de lo político. En este sentido, es necesario partir de una idea global en la cual la política se instala como ciencia de un estado humano que no es natural3, o como el conjunto de regulaciones ficticias4 de las relaciones 2

Acosta, Fabián. El universo de la política. Bogotá, Colegio de La Salle, 1995, p. 49.

Acosta, ibídem, p. 84.

No por ficticias se pretende decir que sean inexistentes. Más bien, que no son naturales, que sus procesos de naturalización y normalización tienen

una historicidad determinada. Al respecto, ver la obra de Foucault y de Nietzsche (especialmente, La arqueología del saber y La gaya ciencia). 5

Acosta, ibídem, p. 51.

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norma es, también, la construcción de una ética a través de la cual un sujeto se regula a sí mismo –no necesariamente a sus semejantes–. En este sentido, es interesante la percepción de Castoriadis según la cual la política es “la actividad lúcida cuyo objeto es la institución de una sociedad autónoma y las decisiones que conciernen a los emprendimientos colectivos”6. Pero dada su naturaleza ficticia, la política no está determinada de una sola forma y, por ende, no está exenta de tensiones entre los objetivos, fines e intereses concretos7 de quienes administran la ficción. Quiénes sean estos actores depende de los sistemas políticos que se hayan institucionalizado. En nuestro caso, algunas de las instituciones políticas modernas son el Gobierno, el parlamento, los partidos y movimientos políticos, los sindicatos, el orden jurídico, entre otros. Los modos de incorporarse a estas luchas de fuerzas por el posicionamiento, en la ficción, pueden ser entendidos como las instancias colectivas de empoderamiento, a través de la cuales se ubica o se define un modo de movilizar la actuación política frente a una problemática común. A esto se le denomina la agenda, y de ella se 6

Castoriadis, Cornelius. Los dominios del hombre: las encrucijadas del laberinto, Barcelona, Gedisa, 1988.

Acosta, Ibídem, p. 92.

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deriva la gestión de los problemas públicos; es decir, la política pública.

La política pública Antes de entrar en materia, es necesario aclarar que “los problemas son elaboraciones de los hombres. “Siempre existen concepciones múltiples y no hay problemas definidos de manera única”8. Los problemas políticos son construcciones sociales que reflejan concepciones específicas de la realidad. Y como siempre es posible que haya una multiplicidad de definiciones acerca de un problema, lo que 8

Wildavsky (1979) citado en Elder, Charles y Cobb, Roger. “Formación de la agenda”. En Aguilar Villanueva, Luis F. El estudio de las políticas públicas. México, 1992, p. 77.

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está en juego en el proceso de formación de la agenda (pública) no es sólo la selección de los problemas sino también su definición9. Definir una situación como un problema de políticas significa aceptar que tiene solución y delimitar sus soluciones posibles. Se presume no sólo que debe y se puede ‘hacer algo’, sino que la posible solución cae dentro de la competencia de las autoridades legítimas del gobierno10. Cabe esta aclaración porque hay que anotar que la política pública opera no sólo por acción sino también por omisión. Es decir, es tan político e intencional lo que se hace como lo que se deja de hacer. De ahí que la movilización social tenga un valor importante en la creación de los problemas públicos y su posicionamiento en la agenda. Sin la movilización, un determinado gobierno puede definir sus prioridades sin resolver problemas sociales o colectivamente ‘consensuados’. Por ello, el posicionamiento de problemas en la agenda pública es un ejercicio político en el cual las diversas fuerzas se miden y negocian el orden de prioridad de los asuntos públicos. 9

Elder, Charles y Cobb, Roger. “Formación de la agenda”. En Aguilar Villanueva, Luis F. El estudio de las políticas públicas, México, 1992, p. 77.

Elder, ibídem., p. 93.

Una vez establecida la agenda, el análisis, diseño y estudio de políticas determina cuáles son los fines públicos que son posibles de ser realizados –para los cuales los recursos disponibles son suficientes–, y a través de cuales instrumentos y opciones de acción11 pueden ser intervenidos –no necesariamente resueltos–. Así, la política es pública en tanto resuelve problemas públicos a través de decisiones, legislaciones y reglamentaciones que toma el Gobierno cuando está haciendo uso de la decisión del pueblo –y no necesariamente con su participación–. Sin embargo, la construcción de políticas públicas ha encontrado un importante mecanismo de colectivización de las decisiones en la planeación participativa, dado que la ciudadanía se convierte, a través de mecanismos organizados, en órgano consultivo de las decisiones. Qué tan consultivo sea el órgano ciudadano dependerá de la voluntad política de determinado Gobierno y de qué tan importante sea la participación en su agenda pública. Una vez más, es la movilización la que puede o no contribuir a crear condiciones para que persista la voluntad política de permitir importantes niveles de participación. 11

Aguilar, Luis F. “Estudio introductorio”. En Aguilar Villanueva, Luis F. El estudio de las políticas públicas, México, 1992, pp. 15-67.

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Ahora bien, la política puede contar con un diseño coherente, consistente, eficaz, eficiente y validado socialmente. Pero la ejecución de la política se encuentra en el espacio social de las tensiones políticas a todo nivel; además, existen otros niveles en los cuales sectores y actores sociales tensionan y moldean las decisiones –a partir de cómo las interpretan y ponen a funcionar, de qué tan válidas son para resolver el problema planteado, y de los recursos que tengan a disposición para poner en práctica la política–. La sumatoria de estas variables, voluntades y sujetos, normalmente da como resultado que la política en su aplicación produzca no sólo los logros esperados sino otros nuevos, e incluso nuevos problemas –por ejemplo, niveles de insatisfacción de poblaciones no afectadas, problemas ambientales, etc.– que requieran nuevos diseños; y así sucesivamente. Algo similar ocurre con lo que se planea y lo que finalmente se ejecuta; solo que, en este caso, son los actores sociales, individuales y organizados y sus voluntades políticas, los que determinan lo que efectivamente sucede. En este orden de ideas, cabe citar a Aguilar cuando dice que

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finen las normas generales, dan forma a sus problemas y esquemas de solución, perfilan y eligen a los líderes del Estado. A decir verdad, constituyen al Estado y ponen a la obra a los gobiernos12 Así es como las políticas públicas –aquí comenzamos a referirnos específicamente a las educativas– como práctica ético - política y no como una actividad técnico administrativa pueden convertirse en un campo de alternativas de acción capaz de producir otras realidades. Es indispensable combatir la escisión entre lo político y las políticas gestadas desde la internacionalización de la política educativa. Así mismo, es importante recordar a Frigerio: La retirada de lo político, entendida como la ausencia de preocupación por la justicia, estaba enmascarada y encubierta por el despliegue de políticas que producían lo injusto. Hoy podríamos precisar la hipótesis al constatar la perseverancia de las políticas políticamente correctas, preocupadas por la ‘gobernabilidad’, que se limitan a ser ‘gestionarias’ de las desigualdades, con el único propósito de volverlas tolerables13

el ámbito público es el campo de interciones e interpelaciones en el que los ciudadanos individuales, por sí mismos o por los voceros de sus organizaciones, hacen política y hacen las políticas: de-

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Aguilar, ibídem., pp. 15-67.

Frigerio, Graciela. “En la cinta de Moebius”. En: Frigerio, Graciela, y Diker, Graciela (comps.). Educar: ese acto político. Buenos Aires, Del Estante Editorial, 2005, p. 19.

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Si un mundo más justo es posible, “sólo se podrá edificar a través de la política, no de espaldas a ella”14. Por ello, es importante introducir y posicionar la noción de que la política es pública en tanto que es construida socialmente (y no sólo en tanto que afecta a la comunidad). Esta construcción social se puede dar a través de la interpelación y del auto diagnóstico, ya que, por este medio, las comunidades se leen a sí mismas y escogen no sólo a sus gobernantes sino las formas en que éstos desarrollan su acción de gobierno. Esta es una idea potente en el sentido de la autodeterminación, la descentralización y la autonomía. En la educación, una noción como ésta puede significar que la escuela se ‘resignifique’ desde lo que la particulariza como actor social: sus condiciones históricas, sus saberes incluidos, sus sujetos políticos formados y en formación, y su espectro territorial. En fin, explorar la noción de construcción colectiva de las decisiones de gobierno implica repensar a los sectores, la intersectorialidad, la comunidad y al Estado. Es el poder constituyente permanente y no instantáneo, no constituido.

Lugar político del maestro En este espectro me gustaría ubicar al maestro como sujeto. Y la preocupación por el sujeto conlleva una preocupación por el carácter político que lo define, por el espacio público en el que debe tener parte y por las instituciones

Narodowski, Mariano. Educación escolar y crisis del Estado”. En Frigerio, Graciela, y Diker, Graciela (comps.). Educar: ese acto político. Buenos Aires, Del Estante Editorial, 2005, p. 59.

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que, al ofrecer su hábitat formándolo, se dejan moldear por el sujeto15. Es el momento de intentar darle piso a un ‘lugar común’ donde el maestro es un sujeto político que ejerce un poder. Sabiendo esto, y aunque parece un sin sentido, se ve a los maestros enfrascados en discusiones sobre la dignificación de la profesión y sobre la profesionalización. ¿Y es que acaso son estas características –la dignidad y la profesión–, externas al maestro? Por sí mismo el maestro las defiende cuando comprende las implicaciones que tienen para la cultura y para su quehacer, las posibilidades que se abren en la enseñanza y la didáctica, las posiciones de sujeto que le permiten ver el mundo desde una perspectiva particularmente valiosa. Entonces, ¿qué es lo político de la educación? Está comprendido en por lo menos dos cosas: en primer lugar, en aquello que establece la continuidad en el tiempo de las generaciones y en la coexistencia de singularidades. En segundo lugar, en la voluntad de regulación del cambio – individual, individual-masivo y social–. No hay educación sin transmisión cultural; pero lo que se transmite no es un contenido sino una relación. Esto implica la socialización –intentando no ser reduccionista– de un estatus político, de un acervo cultural, de una historicidad, de un proyecto colectivo de nación y de un tipo de ciudadano. Es decir que el maestro, desde cómo se concibe a sí mismo y concibe a su quehacer, construye mundos posibles, legitima y deslegitima proyectos políticos, construye imaginarios y posiciona

Frigerio, Graciela. “En la cinta de Moebius”. En: Frigerio, Graciela y Diker, Graciela (comps.). Educar: ese acto político. Buenos Aires, Del Estante Editorial, 2005, p. 16.

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lítico de su ejercicio, la razón de ser de todo tipo de políticas que, por diversos medios —entre los cuales se pueden nombrar el currículo, la evaluación estandarizada, los discursos internacionales sobre educación–, pretenden reformar y moldear para no perder control del escenario. Es ahí donde la pregunta para el maestro sobre su dignidad se convierte en un cuestionamiento que no se le hace a su esquema valorativo (escalafón), a su nivel de formación profesional ni a su situación laboral, sino a la ética que tenga frente a la vida y a su quehacer. Es allí donde se instala la lógica del sistema educativo, donde se ha creado la necesidad de mundializar la educación. Sin embargo, tendemos a olvidar que los sistemas educativos estatales nacionales son un producto histórico reciente, propio de cierto grado de desarrollo de nuestras sociedades, y que, pese a las diferencias, son productos relativamente semejantes17 que no dan cuenta de ciertas particularidades que nos atañen y nos liberan. Diciendo esto no pretendo desatender otras facetas que constituyen al maestro. Busco ‘recentrar’ el papel político que tiene en su lugar natural, en su ejercicio cotidiano. El Estado, desde que se dio cuenta que tenía poder para producir conocimiento y reproducir cultura, buscó controlar al maestro a través de licencias y aprobaciones, buscó moldearlo para convertirlo en un ser ejemplar al cual se le pudiera obligar a ser compatible con sus necesidades18. Muchos creen que este tipo de controles se iniciaron con el modelo curricular, pero este modelo viene

a otros sujetos ante su realidad. De la manera como interprete esta realidad y se pare ante ella, dependerá también la posición que asuman los sujetos que lo escuchan y los modelos que se les brinda. Y me pregunto con Frigerio, “¿educar será entonces el acto político de reconocer, sin el cual el conocimiento no es posible?”16.

Escenarios y empoderamiento Roles del maestro En esta parte haré un recorrido por tres de los muchos escenarios políticos del maestro: el aula-escuela, la investigación y la participación política. Los tres son caminos complejos en los cuales el poder lleva a cabo juegos y redireccionamientos. Pero cada uno de ellos rescata una parte del maestro que daría sentido a un proyecto para su formación política. Son tres escenarios que se describen brevemente con unos roles que se ponen en consideración para el debate sobre el lugar que ocupa el maestro en una sociedad como la nuestra. Existen diversos escenarios que le exigen al maestro una posición política trascendente para constituirse en una posición ética y estética ante la vida. Y allí, aunque se legisle, se diseñe y se controle, el maestro tiene la potestad. Treinta niños sentados en sus pupitres constituyen un nodo de poder: el aula. Ahí, la política tiene sentido en tanto que no sólo controla la percepción del mundo de esos treinta niños, sino que convoca a sus familias, a los directivos, a la Universidad a pensar y ‘repensar’ las relaciones que se dan en la escuela. De ahí que el aula sea un escenario político por naturaleza y la potestad del maestro, el valor po16

Frigerio, Ibídem, p. 15.

Narodowski, Mariano. “Educación escolar y crisis del Estado”. En: Frigerio, Graciela y Diker, Graciela (comps.). Educar: ese acto político, Buenos Aires, Del Estante Editorial, 2005, p. 41.

Al respecto, revisar Martínez B., Alberto, et. al. Crónica del desarraigo y escuela, maestro y método.

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bana curricular se convirtieron en rejillas para dar forma a las exigencias de control que se pretenden sobre la escuela. El maestro tiene que reducirse a lo que quepa en los espacios de esta ‘metacuadrícula’, tiene que llevar a cabo su ejercicio por los intersticios que le permite el control. Simultáneamente, a la escuela cada vez se le exigen más tareas, se le impone la resolución de mayores problemáticas, y se le convierte en depositaria de políticas públicas de diversa índole con el fin de resolver prioridades de todo nivel. En este escenario de subordinación, se ha dispersado y confundido al sujeto poderoso que ha perdido el valor de su ejercicio y recita monótonamente mandatos ajenos. El maestro, paradójicamente, ha sido formado y comprendido para la obediencia con el objeto de hacer posible la emancipación. La pregunta sobre cómo lograrlo en esta disyuntiva, tiene que ver con los otros escenarios políticos que ocupa. Cuando se oye que la educación no tiene que ver con transmisión de verdades sino con el planteamiento de preguntas, el panorama descrito en el apartado anterior resulta inquietante. Es paradójico proponer a un maestro que asuma la investigación como una opción. El maestro es investigador en tanto que maestro, no

desde la Colonia, cuando con prácticas de ‘licenciación’ a través de las cuales se buscaba legalizar el oficio para controlar los contenidos. Al parecer, el control es inherente a la condición del maestro. Pretendo llegar a que al maestro se le dan todo tipo de prescripciones sobre lo que hace: desde la ciencia, desde el currículo, desde el libro de texto, desde la política educativa. Pero lo que hace el maestro debe estar determinado interna y no externamente por quién es, por la posición que asume ante la vida y la manera como se instala en el mundo. En este sentido, varios esfuerzos del magisterio colombiano han demostrado el gran valor que ha tenido para los maestros viajar por el país y reconocerse en sus pares, descubrirse y crearle una inteligibilidad a su quehacer, lejos de particularidades internacionales, de exigencias de estandarización y de determinantes étnicas o regionales. Cuando leí por primera vez la máxima –introducida por el discurso ‘eficientista’ en la escuela para mejorar su capacidad de medición– “el currículo es tan sencillo que es a prueba de maestros”, pensé en lo incontrolable que era el ámbito del aula para el poder instituido. Por ello, la realidad del maestro aparece cuadriculada: el parcelador, el libro de notas y la sá-

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como accesorio de su ejercicio. La investigación es un amplio escenario de empoderamiento en el cual el maestro encuentra su lugar, para sentar unas posiciones frente a lo que pretende dogmatizarle y obligarle. La posición ética de los maestros determina el lugar político que ocupa la ética, entendida como un ejercicio donde el sujeto reflexiona sobre quién es y cómo opera desde ese lugar. Investigar es dar sentido a lo que se hace. Por eso la investigación sobre educación y pedagogía debe pensarse desde los procesos de formación de maestros. Parece que el maestro requiere de intelectuales para pensar su quehacer, que le eviten la ‘molestia’. Pero nadie como el maestro comprende y consigue interpelar la realidad del aula y de la escuela. Por ello, la implementación de modelos externos le ha hecho daño al desarrollo del maestro como investigador. No hay soluciones, sólo preguntas por resolver. Finalmente, aparece el escenario de la política pública como espacio para el empoderamiento de los maestros. Dado que la función principal de la política será construir una nueva racionalidad de lo público, que se independice de la lógica del mercado e impida sus excesos y suplante sus limitaciones19, el maestro por sí mismo debe haber conceptualizado y construido su 19

definición de lo público para su defensa. Aquí es necesario aclarar que la competencia de defender el ámbito público no es sólo de los maestros oficiales sino también de los maestros del sector privado. La participación del maestro en la construcción de la sociedad es fundamental en la consolidación de un ámbito público concreto, no determinado por la política internacional. Sin embargo, el discurso de mundialización de la educación ha deslindado la realidad educativa del territorio y ha buscado la homogenización de las políticas y la estandarización de los procesos. En ese sentido, la política pública educativa, promovida a nivel internacional, ha despolitizado la educación. “Políticas que ignoran lo político, insisten en poner a las instituciones en bancarrota simbólica, sin propiciar ninguna construcción de un nuevo orden simbólico que las habite y las vuelva otra cosa”20. El maestro, desde su institucionalidad, debe mantener el polo a tierra entre lo que exige la política internacional y lo que efectivamente se relaciona con las particularidades políticas del territorio y con las relaciones fundamentadas en la realidad. Pero existe una grave escisión entre el saber de los maestros, la manera como reconocen y reconstruyen la cultura y la realidad, y lo que se define en

Norbert Lechner (1995), citado por Narodowski en “Educación escolar y crisis del Estado”. En Frigerio, Graciela y Diker, Graciela (comps.), Educar: ese acto político, Buenos Aires, Del Estante Editorial, 2005.

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la política. Cabe preguntarse si el Estado no ha dado espacios para la participación de los maestros en la construcción de las agendas públicas y si ha subido el volumen a las exigencias hechas a nivel internacional, o si el maestro se ha encerrado en su quehacer, aislándose de un lugar político que lo convoca y lo requiere para reconocer una realidad. Igualmente nos preguntamos por qué el funcionamiento, muchas veces asertivo del saber, en el campo académico, contrasta severamente con la declaración de insuficiencia que nos vemos obligados a hacer cuando pretendemos poner ese saber a jugar en la definición de las políticas públicas en educación21. 21

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Existen instancias, posiciones y retos aún por asumir. Pero para hacer políticas que no renieguen de lo político, es necesario recordar que “la política del conocimiento debe incluir a la política de la justicia y a la política de la memoria”. La estética no es una teoría del arte sino una forma de vivir. La ética es una posición ante el otro, reconocido como otro. Y la enseñanza de valores no reside en contenido alguno, sino en el coraje que tengamos para convertir al mundo en un lugar justo, no sólo bueno para algunos22. Es allí donde se instala el empoderamiento. Y desde allí, ¿cómo hay que recrear la profesión? ¿Qué exigencias nos hace la formación de los maestros en torno al ámbito de lo público y lo político? Ojalá haya en este escrito algunas pistas desde dónde partir.

Terigi, Flavia. Collected papers: sobre las decisiones en el gobierno de la educación. En Frigerio, Graciela y Diker, Graciela (comps.), Educar: ese acto político, Buenos Aires, Del Estante Editorial, 2005. p. 59.

Frigerio, ibídem, p. 20.

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Bibliografía

Acosta, Fabián. El universo de la política, Colegio de La Salle, Bogotá, 1995. Aguilar Villanueva, Luis F. El estudio de las políticas públicas, México, 1992. Castoriadis, Cornelius. Los dominios del hombre: las encrucijadas del laberinto, Barcelona, Gedisa, 1988. Foucault, Michel. Un diálogo sobre el poder y otras conversaciones, Madrid, Alianza, 1984. Frigerio, Graciela y Diker, Graciela (comps.). Educar: ese acto político, Buenos Aires, Del Estante Editorial, 2005. Nietzsche, Friederich. Sobre el porvenir de nuestras escuelas. Barcelona, Tusquets, 1980.

Brasil

El derecho a la educaci贸n

Pablo Gentilli Licenciado en Ciencias de la Educación, Universidad de Buenos Aires. Master en Ciencias Sociales con Mención en Educación, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO - Programa Argentina). Doctor en Educación, Universidad de Buenos Aires. Profesor Regular en la Facultad de Educación y del Posgrado en Educación de la Universidad del Estado de Río de Janeiro. Investigador del Laboratorio de Políticas Públicas de la Universidad del Estado de Río de Janeiro (LPP/UERJ). Coordinador del Observatorio Latinoamericano de Políticas Educativas (OLPED - LPP/UERJ).

Resumen Este trabajo desarrolla el tema de las políticas educativas en América Latina, se detiene en Brasil e inpecciona la voluntad de cambio cuantitativo de los gobiertos en esta materia en la región. Plantea que el desafío de la educación pública en nuestros países es construir dignidad y construir derechos, es luchar contra la humillación, y hacerlo dentro del sistema escolar significa contribuir a la lucha contra otras formas de humillación que están fuera de la institución educativa y que, muchas veces, son la principal causa de la violación sistemática del derecho a la educación.

Palabras clave Derecho a la educación, matrícula educativa, política pública, derechos humanos, escuela pública.

Abstract This paper is about educational public policy in Latin America. It specifically attains to the Brazilian case by researching the political will to change this matter (qualitatively) in the region. It defends that the challenge of public education is to build dignity and rights, struggle against humiliation, and that doing so in the school system implies contributing to the struggle against all other forms of humiliation outside the school, which usually end up contributing to the systematic violation of the right to education.

Key words Right to education, eductional registration, public policy, human rights, public schools.

uando discutimos acerca del derecho a la educación, enfrentamos una paradoja. Difícilmente se encuentra hoy una persona que se manifieste contraria al derecho a la educación; pero tampoco encontramos indicios sólidos que permitan demostrar que, a lo largo de los últimos años, el derecho efectivo a la educación se haya consolidado. Parece haber una escisión entre la capacidad que ha tenido la idea del derecho a la educación para transformarse en un gran consenso nacional, y la incapacidad que han tenido nuestros países para que el derecho a la educación sea una realidad efectiva. Sin embargo, esa paradoja no es tan “paradojal”. No hay un consenso definido y estructurado acerca de lo que quiere decir el derecho a la educación y cómo debe construirse. Por ello, la idea convive con situaciones desiguales, en donde ese derecho –al menos en la representación que tiene para las fuerzas y los movimientos progresistas– está siempre más allá de lo que debería realizarse. Sobre el derecho a la educación, se debe tratar de definir qué es, qué puede ser o cuál puede ser una de las interpretaciones acerca del sentido del derecho a la educación en nuestro medio, y a partir de ello, realizar algunas observaciones acerca de ciertas condiciones políticas necesarias para que este derecho se cumpla y realice en nuestros pueblos. El Laboratorio de políticas públicas, con sede en Río de Janeiro, participó en un programa de formación de alfabetizadores y alfabetizadoras en Piaui –una de las regiones más pobres e injustas del mun-

do– quienes durante mucho tiempo estuvieron en el proceso y que formaban parte del primer grupo de adultos que recibiría su diploma del primer ciclo de la escuela primaria. El acto se realizó en un lugar muy humilde, pero con la pompa de los grandes actos de entrega de diplomas: la mesa con mantel rojo, los diplomas enrollados con una cinta de la bandera brasilera, las personas estaban vestidas como para un casamiento; todo preparado para la gran fiesta de entrega de diplomas. En ese momento tan importante para esa comunidad, en la misma mesa donde se entregaban, había una caja de cartón que guardaba los documentos de identidad de muchas de las personas que iban a recibir su diploma. En Brasil, de 167 millones de habitantes, cerca de treinta millones no tienen documento de identidad; muchos de los graduandos no lo tenían: se trataba de entregarles la cédula de identidad firmada por primera vez por ellos mismos. La mayoría de esos adultos tenía más de cincuenta años, y algunas mujeres más de setenta. La fiesta fue muy emotiva, se hizo también un humilde coctel, donde la gente festejaba con sus familiares y agradecía el trabajo realizado por el Laboratorio de Políticas Públicas. Había una mujer de más de setenta años cuyo nombre era Felicidad. Llamarse Felicidad en una de las regiones más injustas del mundo puede parecer un verdadero contrasentido. Sin embargo, doña Felicidad le hacía honor a su nombre, pues estaba radiante de alegría. Ella no mostraba el diploma, sino la cédula de identidad y decía: “… no

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dad dijo, resulta interesante entender algunas de las razones por las cuales la idea del derecho a la educación se ha tornado tan popular en América Latina. De cierta forma América Latina experimentó a lo largo de los últimos veinte años un proceso de explosión de su matrícula educativa, especialmente en los países que tenían niveles de exclusión y de marginalidad educativa muy altos, como Brasil, Bolivia y buena parte de los países centroamericanos con altas tasas de exclusión o segregación. La profesora Maria Do Pilar Lacerda señala que Brasil años atrás tenía entre un 60 y un 70% de escolaridad entre niños y jóvenes en edad escolar. Sin embargo, a partir de los años setenta y, particularmente, de los ochenta y noventa tendió a cambiar intensamente, y llevó a que algunos países tuvieran un porcentaje grande de crecimiento de sus niveles educativos; es el caso de Brasil, en donde las tasas brutas de escolarización alcanzan hoy, para los niños y niñas entre siete y catorce años, el 95, 96 y hasta el 97 por ciento. La forma de censar a los niños y niñas que están en nuestros sistemas educativos es muy precaria. En Brasil existe disparidad en las cifras: se presenta el caso de municipios con 117 por ciento de niños en la escuela, o sea que tienen más niños “matriculados” en el sistema educativo que niños realmente existentes. Esto ocurre porque hay corrupción e inexactitud en la recolección de datos. De cualquier forma, lo único cierto es que el número de alumnos y alumnas en las escuelas ha aumentado sistemáticamente a lo largo de

saben lo importante que es tener esto, no saben la conquista que es esto. Ustedes no saben cómo se siente una persona que tiene la cédula de identidad firmada con el pulgar. Yo me sentía profundamente humillada”. Cualquier discusión acerca del derecho a la educación debe al menos considerar lo que doña Felicidad dijo a partir de su experiencia de vida, y que seguramente resume mucho mejor que cualquier teoría el sentido que tiene o debe tener la educación en una sociedad genuinamente democrática. Pero antes de analizar lo que doña Felici-

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los últimos años. Esto ha llevado a varios autores y a algunos dirigentes políticos a anunciar, de forma precipitada, que ha habido una verdadera revolución democrática de la escolaridad en América Latina y que, en rigor, el derecho a la educación se ha democratizado. Esta generalización en las oportunidades de acceso permitiría reconocer que el derecho a la educación es una realidad existente que debemos defender. Lo cierto es que la tasa de escolarización creció. Sin embargo, debemos comprender que en América Latina, el aumento en la tasa de escolarización no ha estado necesariamente asociada a una democratización efectiva de la educación. Afirmar esto presupone partir de una concepción del derecho a la educación que no se limita a entender que una persona tiene derecho a la educación una vez que está dentro del sistema escolar, o cuando aparece como un número o un dato que cuantifica la cantidad de alumnos existentes en un país. Resulta curioso que, al mismo tiempo en que se produjo el proceso de universalización en las oportunidades de acceso y permanencia en la institución escolar de los sectores sociales más pobres, también se produjo –durante los años ochenta y noventa– un proceso de intensificación de las condiciones de pobreza y exclusión vividas por las grandes mayorías. Este proceso continúa en estos primeros años de la primera década de dos mil. En América Latina vivimos durante los últimos años, un proceso profundamente perturbador, al menos en términos sociológicos. De un lado, un aumento sistemático de los índices de escolaridad, y,

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del otro, un aumento sistemático de los índices de pobreza. Históricamente hemos estado acostumbrados, tanto en la izquierda como en la derecha, a defender la idea de que la educación es un factor de movilidad social que permite la inclusión de las personas a la sociedad. La derecha acostumbra llamar a la sociedad “mercado”; afirman que “… la gente puede incorporarse al mercado y, mediante dicha incorporación, aumentar su renta individual, su ingreso individual y su riqueza social; y el país progresa”. Más educación significa más progreso. En nuestro continente, al menos en lo que se refiere al bienestar de las grandes mayorías, más educación no ha significado en estos últimos años más bienestar; al menos, no más bienestar económico. Por el contrario, parece haber una tendencia opuesta. Las tasas de escolaridad en crecimiento contrastan con la situación de precariedad o de vulnerabilidad social que viven sectores cada vez más escolarizados. Tenemos hoy el mayor número de pobres de toda su historia y también el mayor número de niños y niñas escolarizadas de toda su historia. Más de la mitad de los latinoamericanos –casi 230 millones de personas–, están hoy por debajo de la línea de la pobreza; un tercio de ellos está por debajo de la línea de la indigencia, y más de la mitad de los pobres, que constituyen la mitad de la población latinoamericana, son

niños, niñas y jóvenes de menos de dieciocho años. Es decir que un gran contingente de pobres son jóvenes y niños, y ese gran contingente está, al menos formalmente, matriculado en una institución educativa. Durante estos últimos años de masificación de las oportunidades de acceso y permanencia en las instituciones educativas, ocurrió un proceso intenso de tendencias que ha marcado el desarrollo histórico de los sistemas educativos latinoamericanos: la segmentación y la diferenciación. Los sistemas educativos crecieron enormemente; en algunos países durante los últimos cincuenta años, y en otros durante los últimos veinte, en un contexto de segmentación y de diferenciación profunda. En rigor, hoy no existe en ninguno de nuestros países un sistema nacional de educación. Existen segmentos heterogéneos en el tipo de prestación del servicio educativo, en los recursos que utilizan, en el tipo de recursos humanos que poseen los trabajadores y trabajadoras que por ellos son contratados, y en el tipo de alumnos y alumnas o de familias que atienden. Lo que se conoce normalmente como “sistema educativo”, es un conglomerado institucional con mecanismos de segmentación y de diferenciación profundos. La segmentación y la diferenciación operan en un sentido vertical y horizontal, de forma tal que no

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es fácil establecer ese rompecabezas del sistema educativo nacional en nuestros países. No sería falso decir hoy que la educación se divide en pública y privada: la pública para los pobres y la privada para los ricos. Esto es real. Sin embargo, cuando analizamos la realidad del sistema educativo a nivel micro, dentro de regiones, provincias o municipios encontramos que las fronteras entre lo público y lo privado en la educación se han transformado en fronteras tenues; y que hay, de hecho, en algunos de nuestros países, una red de escuelas públicas pobres para pobres y un segmento en general cerrado y “elitizado” de instituciones privadas que no son de alta calidad y que no atienden a la población más pobre. Estos procesos de segmentación y de diferenciación no sólo han operado a lo largo de la historia de nuestros sistemas educativos, sino que, en el contexto de las políticas neoliberales, se han ido profundizando y se han ido tornando más intensos, cristalizando un sistema educativo que funciona a diferentes velocidades y con diferentes ritmos, y, fundamentalmente, con diferentes oportunidades. Estas afirmaciones pueden sintetizarse en el eslogan “escuelas pobres para los pobres y ricas para los ricos”, lo cual quiere decir que más allá de la fuerza que tiene este argumento como síntesis de un sistema, las oportunidades educativas para los más pobres han aumentado, en un proceso de degradación del concepto de derecho a la educación. Es decir que se han incrementado las oportunidades de acceso a un sistema que ha tornado cada vez más cerrada y de más difícil acceso la posibilidad de usufructuar aquello que ofrece, o debería ofrecer, como es el derecho a una educación de calidad.

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Derecho a la educación y acceso a la escuela han sido, históricamente, afirmaciones redundantes. En este contexto de segmentación y de diferenciación exacerbada de los sistemas educativos que no inventan las políticas neoliberales pero sí refuerzan y cristalizan las políticas neoliberales, estas dos posibilidades han tendido a escindirse cada vez más, especialmente para los más pobres. Muchos niños y niñas permanecen durante años dentro del sistema escolar. Pero no necesariamente la permanencia dentro del sistema escolar significa la oportunidad efectiva de vivencias de un derecho social, de un derecho humano, de un derecho inviolable en la construcción de su condición de ciudadanos y ciudadanas. No quiere decir esto que no sea importante que un niño o una niña pobre esté en la escuela. Claro que sí. Y ello no ha sido una dádiva de los gobiernos sino una conquista de esos sectores. Sin embargo, parece que los sectores del poder, de forma muy cínica y habilidosa, se las ingeniaron para reproducir un patrón de dominación o de segregación que antes operaba fuera de la escuela, transfiriéndolo ahora hacia el interior del propio sistema educativo. Las formas de exclusión y de segregación de la educación se han trasladado hacia el interior del sistema escolar, de forma que muchos niños y niñas pobres permanecen años en el sistema educativo y durante todos esos años no hay una oportunidad efectiva de un derecho. Parece que las administraciones neoliberales han tenido una capacidad extraordinaria para escindir aquello que en el pasado estaba indisolublemente unido.

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trones de monopolización de saberes, que normalmente permiten que ciertas élites se apropien de los conocimientos acumulados. Se asegura que el conocimiento es poder. Con esta afirmación se hace referencia a un aspecto instrumental del poder que tiene que ver con el ejercicio de las profesiones y las competencias. En algunos ámbitos esto significa dominar contenidos curriculares que remiten a ciertos contenidos cognitivos que les permiten a las personas intervenir en la vida social de una forma más calificada. De manera general, la palabra “competencia” remite al mundo del trabajo; pero también al mundo de la política; “competencia ciudadana”, se dice ahora. Entonces, el conocimiento es poder, no en términos absolutamente instrumentales; el conocimiento es poder no sólo porque los contenidos del conocimiento y los saberes y los productos del conocimiento se traducen en tecnologías que permiten producir y reproducir determinadas formas de construcción de una sociedad, sino también porque en la forma como se construye el conocimiento está involucrada una relación de poder. Cuando se habla de “democratización del conocimiento”, no se puede hablar solamente de la democratización de los beneficios que genera el conocimiento transformado en tecnología, sino que debe

Tal ruptura entre derecho a la escolaridad y derecho a la educación puede ser analizada desde diversas maneras. Para comprenderlas mejor, es necesario definir cuál es el concepto de derecho a la educación. El derecho a la educación, desde la interpretación de algunos autores, debe ser entendido en toda sociedad democrática como el derecho que esta tiene de cuestionar uno de los elementos sobre los cuales se instituye el poder dominante, el poder autoritario, el poder autocrático, el poder discrecional de algunos pocos sobre la vida de casi todo el resto. El derecho a la educación es una oportunidad que en la sociedad democrática todos deben tener para cuestionar la estructura de poder. Esto significa que en todas las sociedades, el conocimiento ha sido un factor de poder que ha permitido la consolidación de grupos que dominaron su destino y la subyugación de grupos que no tuvieron acceso a esos saberes y conocimientos. La lucha contra el monopolio del conocimiento pasó a formar parte de uno de los elementos constitutivos de la lucha por la libertad, por la igualdad y la justicia social. No hay posibilidad de construir una sociedad realmente democrática, si en ella se mantienen inalterados los pa-

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defenderse la democratización en las formas de producción de ese poder; en las formas de producción de ese conocimiento. Nuestros países no sólo son cada vez más pobres y tienen cada vez el mayor número de pobres; América Latina es la región en donde la distancia entre ricos y pobres se ha hecho más profunda. África es la región más pobre del mundo, América Latina es la región más injusta del mundo. Esto significa que una cantidad extraordinaria de riqueza económica se concentra en poquísimas manos. Brasil fue uno de los países del mundo con mayor crecimiento económico durante el siglo XX; el producto interno bruto creció cien veces. Pero, ¿cuánto creció la renta per cápita durante el mismo siglo? Sólo doce veces. Esto quiere decir que los pobres en Brasil son cada vez más pobres y los ricos son cada vez más ricos en un proceso de concentración intensiva de la riqueza. Para democratizar es necesario cambiar la forma de producción de riqueza. Con el conocimiento ocurre lo mismo. No sólo es necesario democratizar el resultado; esto es, los conocimientos transformados en libros, en teorías, en tecnologías, sino que es necesario democratizar, en una sociedad democrática –valga la redundancia– las formas de producción de saberes, las formas de producción de conocimiento. A pesar de que se universaliza el acceso a la escuela, las formas

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democráticas de producción y de socialización de saberes continúan restringidas a pequeños grupos que se apropian de esos conocimientos; y, apropiándose de estos conocimientos y saberes socialmente significativos, reproducen una estructura de poder profundamente desigual. Es necesario entender que el derecho a la educación es la lucha contra ese monopolio. El derecho a la educación es el derecho social y humano que cada uno de nosotros tenemos de vivir en una sociedad en donde el conocimiento no se monopolice de forma privada, en donde los frutos del conocimiento se utilicen en beneficio del conjunto de la comunidad y en donde la comunidad tenga derecho de pensar e imaginar formas de producción de saberes alternativas a las que históricamente han sido desarrolladas. En la modernidad se inventó una institución para que todo esto fuera posible: la escuela pública. Ésta se transformó y es fundamental en la estructuración de una vida republicana y democrática, porque es la institución a la cual la sociedad le otorga el mandato de ser, durante un período muy significativo en la vida de las personas, la que se encarga de darle sentido a la vida democrática; de ser un espacio en donde no sólo se democratizan

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saberes, sino que también se generan formas democráticas de construcción de saberes y de sentidos. Esto es, valores democráticos vinculados a la necesidad de luchar contra toda de forma de opresión, contra toda forma de “subalternización” y de dominación. En una sociedad moderna, capitalista y republicana, las personas tienen derecho a no ser dominadas por aquello que no saben o por las relaciones sociales que se derivan de aquello que ellas supuestamente no saben. Por ejemplo, en nuestras sociedades se estructura la distribución de bienes y beneficios en muchos lugares, como en el mercado laboral, en función de las credenciales educativas que las personas tienen. Y obtener una, no un título cualquiera sino un título de ciertas instituciones, es un privilegio de pocos. Es decir que hay una forma de segmentación y de diferenciación social muy poderosa derivada de la educación y de la institucionalización de la educación en el sistema educativo. La escuela pública es una institución fundamental en la vida democrática. Por ello, es una excelente noticia el hecho de que en Brasil, como en muchos países del continente, el 95 por ciento de los niños y las niñas estén dentro de las instituciones. Ahora, bien, ese dato no alcanza para hacer de él un emblema de la construcción de derecho en sociedades que continúan negándolo sistemáticamente.

Es importante reconocer que el derecho a la educación es un elemento político fundamental en la construcción de nuestras sociedades; político, mas no partidario, ya que no es necesario pertenecer a uno o a otro partido para darle sentido político al derecho a la educación. Y es político porque la educación es, en sí misma, una sociedad democrática, un acto desestabilizador de verdades, de poderes de las estructuras sobre los cuales se sustenta la dominación de unos sobre los otros. Es un acto desestabilizador porque es democratizador, y la democracia es un proceso desestabilizador. Lo que no es desestabilizador es la democracia que se reduce a votar una vez cada dos, cuatro o seis años por algún candidato, y dejar en las manos de esos candidatos la administración del futuro de nuestros países. Democracia sustantiva, democracia ciudadana, democracia real; lamentablemente le tenemos que poner adjetivos para saber de qué democracia hablamos. Esa democracia es ciertamente un elemento desestabilizador, porque es una forma de organización de nuestra vida que sistemáticamente nos está poniendo ante la necesidad de construir colectivamente, comúnmente, nuestro destino y nuestra historia. Por esto la educación es un elemento fundamental. Educación y emancipación son, en una sociedad democrática, redundancia. No puede haber

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educación que no sea emancipadora y no puede haber emancipación sin un proceso educativo. Podemos llamar educación a muchos procesos que se viven vinculados a los conocimientos en nuestras sociedades. Por ejemplo, podemos llamar educación a los procesos de capacitación técnica laboral impartidos en algunas instituciones formativas. Son, sin duda, elementos constitutivos de la formación de los sujetos, pero no necesariamente tienen que ver con el proceso fundamental en la formación humana, que es el proceso educativo. Tal proceso educativo está vinculado con el derecho a la educación. Es ese proceso el que debe ocurrir en nuestras escuelas. Pero, normalmente, no ocurre. Prueba de ello, en los últimos años, son los indicios que tienen que ver con el aprendizaje de los alumnos. Es el tema que hoy circula en América Latina en medios de comunicación, escuelas, ministerios y secretarias de educación: el de la calidad de la educación y la evaluación de los aprendizajes. Se reconoce que la escuela no cumplió su papel o lo cumplió de forma precaria, a partir de la observación de que nuestros alumnos aprendieron poco o casi nada. Los indicios que usamos para observar esa “falta de aprendizaje”, son resultados obtenidos de procesos de evaluación que, aunque aportan algunos indicadores relevantes, son en su gran mayoría insuficientes para evaluar no sólo lo que se hace en el sistema educativo, sino las diferentes formas que existen de violación del derecho a la educación. El problema del derecho a la educación está reducido a que supuestamente los niños y las niñas no

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experiencias. Y Cuba es el único país de América Latina en donde la calidad del aprendizaje de los niños y niñas se aproxima al de los países del Primer mundo; de hecho supera a muchos de estos países, como por ejemplo a España. Cuba es medida por el laboratorio de calidad de la UNESCO, que no ha tenido otra alternativa que reconocer la superioridad de la Isla con relación al resto de América Latina. Normalmente los países que ocupan el primer lugar son naciones capitalistas desarrolladas como Finlandia. Quisimos saber por qué Finlandia tiene tan excelente desempeño educativo. Ofrece los más altos salarios para docentes de Europa; y los salarios europeos son los más altos del mundo. Sin embargo, pagando los salarios del Primer mundo en Colombia o en cualquier otro país, no vamos a mejorar la calidad de la educación. Lo cierto es que con los salarios miserables de América Latina para los trabajadores de la educación difícilmente vamos a poder generar la revolución finlandesa o coreana. Por otra parte, Finlandia tiene altas tasas de inversión en infraestructura escolar. Por ejemplo, la depreciación de un computador en una escuela finlandesa es de tres años. Hay recursos de infraestructura básicos. En toda América Latina, la gran parte de la

aprenden en las escuelas, que no es otra cosa sino la evidencia de que los pobres aprenden menos que los ricos en las escuelas. Lo muestran las pruebas aplicadas en nuestros países, y fuera de ellos. Colombia ya debe haber participado en más de una de estas pruebas internacionales en las cuales solemos salir primeros, comenzando de abajo para arriba. Los resultados se convierten en una disputa para ver cuál país es el peor. Independientemente de que estas pruebas nos ofrezcan algunos datos que deben ser considerados –ciertamente son datos relevantes–, son profundamente insuficientes para dar cuenta de los procesos realizados en nuestros países. Cuando se producen los resultados de estas mediciones que evalúan la calidad de la educación, normalmente todo el mundo se fija en los que salieron en el último lugar. O los países del ‘primer mundo’ se fijan si se ubicaron un poco más abajo. Recientemente España entró en una especie de colapso porque descubrió que en materia educativa estaba más cerca del Tercer que del Primer mundo. Estar abajo llama la atención, no estar arriba. Revisemos las razones que permitieron a los que están arriba llegar hasta ese punto. Encontramos que ningún cubano es invitado a participar de estas

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mucha atención. De manera general, todos los países no ricos le prestan atención a la equidad de género. No sabremos a ciencia cierta si dicha equidad tiene directamente que ver con la calidad de los aprendizajes, pero buena parte del déficit de aprendizaje presente en nuestras escuelas tiene que ver también con una estructura no sólo profundamente desigual de acceso a la información, sino también de acceso desigual al poder. Hace algunos meses, el rector de la Universidad de Harvard dijo que las mujeres tenían serias limitaciones intelectuales para responder a cierto tipo de pensamiento lógico matemático, fundamental para la vida moderna. Eso en América Latina le costaría el cargo a un director de escuela; pero en Estados Unidos le merece una medalla al rector de esa Universidad. En nuestro continente las mujeres fueron las más beneficiadas del proceso de democratización de acceso a la escuela. El grupo que más creció, al menos cuantitativamente dentro de la sociedad, fueron las mujeres, porque eran las más discriminadas en este proceso de masificación sin derecho. Brasil tenía un millón ciento treinta mil mujeres en la enseñanza superior en 1996. En 2003 esa cifra se

inversión educativa es destinada a salarios que, como mencionamos, son muy bajos. Es curioso que en Finlandia los salarios sean muy altos pero no todo el presupuesto se destina a ellos. También hay inversión en capital, en infraestructura y en bibliotecas. Los finlandeses tienen programas integrados de formación y de capacitación de docentes. No consideran que un docente se forma cuando hace su curso inicial y recibe su diploma; saben que entra a una carrera de formación acompañada con estrategias que permiten no sólo el acceso a una oferta educativa muy importante por la que no tienen que pagar –aquí cuando los docentes se quieren formar, deben pagarlo; gastan buena parte de su salario para hacer cursos, en su gran mayoría de pésima calidad– sino que existe tiempo para dedicar a la investigación. Para ellos, el trabajo docente significa dar clases, pero se asisten de otros elementos vinculados al ejercicio de la docencia. Hay varios indicadores en la realidad finlandesa que resultan interesantes. Finlandia no sólo tiene una primera ministra mujer, sino que hay una distribución equilibrada de los espacios de poder entre hombres y mujeres dentro del sistema escolar. Esta es una cuestión a la cual los finlandeses le prestan

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grandes mayorías, aunque las grandes mayorías estén dentro del sistema escolar. Si existe una correlación entre pobreza y oportunidades educativas, también parece haberla entre oportunidades educativas y persistencia de la desigualdad en algunos sectores dentro de nuestra sociedad. Por ejemplo, las comunidades indígenas también aumentaron, aun cuando gran parte de los pueblos indígenas permanecen sin tener derecho a la educación. En algunos países andinos se quintuplicó en los últimos años la relación del poder dentro del mercado de trabajo, en el sistema político, en el sistema cultural, en el mismo sistema educativo, pero dentro de sus sociedades no pasó absolutamente nada. El caso de la población negra también es significativo. En Brasil, ha habido grandes avances en los espacios que ocupa la población negra dentro del sistema escolar. Hay una disputa por las cuotas en las universidades públicas, y todo un debate acerca de las acciones afirmativas. No obstante, ha habido avances y cambios significativos; pero no dentro de la estructura social. Colombia es uno de los países de América Latina con mayor número de población afrodescendiente. Hay datos no muy alentadores sobre la persistencia de mecanismos de discriminación y segregación racial en nuestros países, y en Brasil, particularmente, a pesar del avance educativo que ha habido.

transformó en dos millones doscientos mil. Hubo un aumento de un poco más del 110% en el número de mujeres que ingresaron a la universidad. Sin embargo, en este mismo período no disminuyó en nada –por el contrario, se intensificó– la diferencia salarial dentro del mercado de trabajo entre hombres y mujeres. A pesar de que las mujeres tienen muchas más oportunidades hoy dentro del sistema universitario en Brasil, la desigual distribución de ventajas y beneficios dentro del mercado de trabajo no ha cambiado. La distribución de cargos jerárquicos en las empresas nacionales y multinacionales continúa. Lo único que ha cambiado relativamente en Brasil a lo largo de estos últimos años es la representación que han conquistado las mujeres en algunos cargos de poder dentro del gobierno federal, y de algunos gobiernos municipales y estatales donde sí hubo un cambio significativo. Pero estadísticamente, es insignificante. No sabemos si en Finlandia la igualdad de género tiene que ver con la calidad de la educación, pero tampoco sabemos si no es acaso la profunda desigualdad de género existente en nuestras sociedades, y particularmente en el mercado de trabajo, una de las causas que obstaculizan la posibilidad de una verdadera igualdad de oportunidades. De manera general, los datos sobre calidad de la educación esconden más de lo que muestran acerca de las razones por las cuales en nuestros sistemas educativos se viola cotidianamente el derecho a la educación de las

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cio democrático que se desdemocratizó”, y la permanencia de un sistema de poder profundamente desigual y concentrado, como el que vivimos y que no ha cambiado significativamente en los últimos años. El gran desafío es, sin lugar a dudas, continuar avanzando con políticas educativas democráticas como las discutidas en el Foro Educativo de Bogotá. Nuevas formas de pensar la educación y de organización del trabajo escolar, nuevas formas de pensar la pedagogía, sin abandonar la lucha por tratar de cambiar otras estructuras de poder que interfieren en nuestras sociedades – dentro de la institución educativa–, y que no se pueden cambiar desde ella misma. El gran desafío de la educación continúa siendo el construir los sentidos de aquello que doña Felicidad decía en su emocionante relato. El desafío de la educación pública en nuestros países es construir dignidad y construir derechos, es luchar contra la humillación; y luchar contra la humillación dentro del sistema escolar significa contribuir a la lucha contra otras formas de humillación que están fuera de la institución educativa y que, muchas veces, son la principal causa de la violación sistemática del derecho a la educación. Debemos continuar con el trabajo en la escuela, y seguir nuestro trabajo es trabajar para aquello para lo cual la escuela fue creada: ser la institución capaz de luchar contra el monopolio de los saberes socialmente significativos, democratizando el acceso al conocimiento y las formas de producción del conocimiento.

En una ciudad como Sao Paulo, la principal ciudad brasilera, el producto interno bruto es superior al de prácticamente todos los países de América Latina, con excepción de México y Argentina. En esta ciudad, en la misma edad, con la misma profesión y la misma formación educativa, si un hombre en el mercado de trabajo gana cien, una mujer gana setenta; un hombre negro gana sesenta, y una mujer negra gana cuarenta y cinco. En Bahía, con 70 por ciento de población negra, la relación es de cien para el hombre blanco, setenta para la mujer blanca, cincuenta y cinco para el hombre negro y treinta y siete para la mujer negra; mucho menor todavía que en Sao Paulo. Las mujeres negras, en relación con los hombres blancos, quintuplicaron sus oportunidades educativas en la última década. Una mujer negra tiene hoy cinco veces más oportunidades educativas en Brasil que las que tenía diez años atrás. Para las mujeres blancas, en relación con los hombres blancos, las oportunidades también aumentaron. El problema de la educación no está sólo asociado al resultado de los aprendizajes, sino a la configuración de una estructura de poder profundamente desigual, que cotidianamente viola dentro de nuestras instituciones educativas, el derecho inalienable a la educación que deberían tener todos los ciudadanos y ciudadanas. Esto ocurre porque se produjo la combinación de la “democratización de un espa-

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En la escuela, se aprende a mirar la realidad, a observarla, a tener amor por la realidad que vivimos y a detestar la realidad que vivimos; a sustentar nuestras afirmaciones en las verdades que esa realidad ha creado, pero también nos enseña a desconfiar de las verdades sobre las cuales se sustenta nuestra realidad. En Chiapas, los campesinos y los indígenas chiapanecos cuentan una historia que se ha convertido en una de las predilectas del Movimiento Zapatista. Una historia que representa el sentido del derecho a la educación. Cuenta la historia que una maestra llega a su escuela, debajo de un árbol en la selva lacandona; y le pregunta a sus alumnos: “¿Podrían decirme ustedes qué es una bandera?”. Los alumnos ya estaban acostumbrados a esas preguntas extravagantes de sus profesores, pero se miraron sorprendidos ante una pregunta tan boba; ¿cómo que qué es una bandera? Nadie respondía, porque imaginaban que detrás de la pregunta había una respuesta oculta que habían de saber, y que ellos desconocían. Hasta que alguien se animó y dijo: “Una bandera es un paño, es un pedazo de tela”. La maestra dijo: “Sí, pero no todo pedazo de tela es una bandera; ¿qué es necesario para que un pedazo de tela sea una bandera?”.

“Hay que pintarla”, dijo una niña; “hay que pintarla con diversos colores, con los colores de cada bandera”. La maestra dijo: “Sí, pero no todo paño pintado con los colores de nuestra bandera es necesariamente una bandera. ¿Qué más necesito para que eso sea una bandera?”. “Una varilla”, dijo otro alumno, “para pegar ese paño a la bandera y poder tenerla”, la maestra dijo: “Sí, pero no todo paño pintado con una varilla es una bandera”, y así siguieron y siguieron diciendo cosas, hasta que la maestra les dijo: “Pensemos juntos. Para que exista una bandera, es necesario que exista una mano, sin una mano no existen las banderas, la mano es la que levanta la bandera”. Los que hacen la bandera son siempre los que la cargan, los que la llevan, aquellos y aquellas que la hacen flamear. La construcción de la escuela pública tiene mucho que ver con eso. La escuela pública y el derecho a la educación son nuestra bandera, y para que esos derechos y para que esa institución continúen existiendo, o se produzcan para algunos, por primera vez en nuestra historia, es necesario que continuemos caminando y fortaleciendo iniciativas, como el Foro Educativo Distrital, para que el día de mañana todos podamos afirmar que la educación nos ha dignificado, y nadie más tenga que decir que alguna vez se sintió humillado por la falta de ella.

Derecho e indicadores una perspectiva

Luis Eduardo Pérez Murcia El autor es economista de la Universidad Nacional de Colombia y magíster en Economía y especialista en Estadística de la misma Universidad. Parte de su experiencia profesional la ha dedicado al estudio de las políticas educativas y al diseño de indicadores para monitorear el nivel de disfrute del derecho a la educación. Se desempeña actualmente como investigador del Centro de Estudios Derecho, Justicia y Sociedad.

Resumen El artículo expone la necesidad de fortalecer los vínculos entre el diseño de indicadores educativos y el contenido del derecho a la educación, al tiempo que presenta un modelo de indicadores para monitorear y evaluar el nivel de disfrute de este derecho. Tomando como base el sistema de la 4A propuesto por K. Tomasevski, se propone un sistema de indicadores que permita dar cuenta del nivel de cumplimiento del Estado frente a las principales obligaciones en materia de asequibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad de la educación.

Palabras clave Indicadores, derecho a la educación, monitoreo, disfrute, asequibilidad, accesibilidad, aceptabilidad, adaptabilidad.

Abstract The article exposes the need to enhance the relationship between the construction of educational indicators and the right to education. At the same time, it presents a new model of policy indicators that act as safeguards to monitor and asses the fulfillment of the right to education. Based on the 4A scheme proposed by Katarina Tomasevski, the set of indicators proposed pretends to evaluate the level of commitment of the Colombian State to the fulfillment of this right in terms of availability, accessibility, acceptability and adaptability.

Key words Indicators, right to education, monitoring, enjoyment, availability, accessibility, acceptability and adaptability.

ese a que existe un importante volumen de estadísticas educativas en Colombia1, y a que periódicamente se presentan análisis que dan cuenta de algunos aspectos de las problemáticas del sector, el país no dispone de informes sobre el nivel de realización del derecho a la educación Puntualmente, los estudios sobre educación tienden a concentrarse en aspectos como la cobertura, calidad y eficiencia y deserción del sistema educativo, sin que se tenga una mirada de conjunto que vincule las obligaciones del Estado frente al derecho a la educación y los logros alcanzados mediante la implementación de las políticas públicas educativas. Por lo anterior, y considerando que con base en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales es deber del Estado informar sobre el nivel de avance en el disfrute del derecho a la educación, el presente artículo se ocupa de desarrollar una propuesta de indicadores que permita dar cuenta del nivel de disfrute de este derecho. El artículo está organizado en tres acápites. El primero

llama la atención sobre la importancia de fortalecer el vínculo entre las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos y el diseño de indicadores. El segundo explica las características especiales de los indicadores elaborados desde la perspectiva de los derechos humanos. La última sección presenta un modelo de indicadores para monitorear y evaluar el nivel de disfrute del derecho a la educación.

Derecho e indicadores: el ejercicio de fortalecer un vínculo natural

Este artículo sintetiza algunas de las reflexiones presentadas en el documento titulado “Modelo de indicadores para monitorear y evaluar las políticas educativas desde la perspectiva del derecho a la educación”, elaborado por Luis Eduardo Pérez Murcia en el marco de la investigación Análisis comparado de las políticas educativas en Bogotá, dos ciudades colombianas y tres ciudades latinoamericanas: una mirada desde la perspectiva del derecho a la educación; contratada por el Instituto de Investigación Educativa y Desarrollo Pedagógico. El artículo recoge los aportes realizados por el equipo de investigación del Centro de Estudios Derecho, Justicia y Sociedad integrado por Rodrigo Uprimny, César Rodríguez, Mauricio García, Camilo Castillo y Miquel Jordana, a quienes agradece el autor.

Los sistemas de indicadores de educación existentes enfrentan limitaciones para establecer el nivel en que las políticas públicas educativas aportan a la realización del derecho a la educación de todos y todas, sin discriminación alguna; en especial, de los sujetos y grupos poblacionales tradicionalmente ex-

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cluidos y marginados de los procesos de desarrollo. Por lo mismo, y adoptando como punto de partida un enfoque de políticas públicas cuyo diseño, implementación y evaluación estén guiadas por el contenido de los derechos humanos y las obligaciones del Estado, es posible argumentar que, dado que el objetivo último de toda política pública educativa deberá ser la promoción del derecho a la educación, es indispensable reenfocar los indicadores educativos desde una perspectiva de derechos humanos. Expresado en otros términos, es necesario fortalecer el vínculo natural existente entre las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos y el diseño de indicadores, para dar cuenta de su cumplimiento2. Puntualmente, es imperativo que los indicadores para el seguimiento y monitoreo de la política educativa permitan evidenciar en qué medida el Estado cumple con sus obligaciones de respeto, protección y promoción del derecho a la educación. En este sentido, y conforme lo dispone la Observación General No. 3 del Comité de Derechos Económi2

cos, Sociales y Culturales, relativa al carácter de las obligaciones de los Estados Parte en materia de derechos económicos, sociales y culturales, es menester que los indicadores permitan establecer de qué manera el Estado adopta todas las medidas posibles, hasta el máximo de los recursos disponibles, para hacer efectiva la realización del derecho a la educación de todos y todas. A propósito, cabe recordar que con respecto al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Observación General No. 3 establece que los Estados deben disponer del máximo de los recursos necesarios para adoptar medidas legislativas, administrativas, judiciales, económicas, sociales y educacionales, para asegurar, de forma progresiva, y sin discriminación alguna, el pleno ejercicio del derecho a la educación. Tales providencias comprenden el

Esta postura es coherente con el enfoque de desarrollo humano, en el sentido de que, desde sus planteamientos generales, es posible deducir que el objetivo de toda política pública es contribuir al ejercicio de los derechos humanos de todos y todas, en especial de los sujetos y grupos más desprotegidos. Véase Informe sobre Desarrollo Humano 2005. La cooperación internacional ante una encrucijada: ayuda al desarrollo, comercio y seguridad en un mundo desigual. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Ediciones Mundi-Prensa. 2005.

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respeto por el derecho a la educación de todos y todas; la adopción de medidas positivas para facilitar y proveer el ejercicio del derecho a la educación, y la garantía de mecanismos para proteger el ejercicio de este derecho, de manera que se evite que terceros puedan obstaculizarlo. En armonía con las disposiciones prescritas en la Observación General citada, se requiere que los indicadores para el monitoreo de las políticas educativas permitan evidenciar los siguientes aspectos relacionados directamente con el derecho a la educación3:

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• Establecer la efectividad de las medidas legislativas, presupuestales, económicas y de política pública adoptadas por el Estado para proteger y promover la efectividad del derecho a la educación.

• Determinar si el Estado está cumpliendo, y el grado en que lo está haciendo, sus obligaciones de respeto, protección y promoción del derecho a la educación.

• Identificar aciertos y posibles vacíos de las políticas públicas educativas para hacer efectiva la realización del derecho a la educación.

• Determinar si el diseño e implementación de las políticas públicas educativas es coherente con el sentido de las obligaciones del Estado: no discriminación, no “regresividad”, y adopción de medidas concretas, con recursos suficientes para la realización del derecho a la educación4. 3

• Identificar problemáticas concretas que limiten la realización del derecho a la educación, con especial atención en los sujetos y grupos poblacionales vulnerables.

Defensoría del Pueblo. Sistema de seguimiento y evaluación de la política educativa a la luz del derecho a la educación. Investigación realizada por Luis Eduardo Pérez Murcia. Bogotá, Colombia. 2004. Pág. 64.

Al respecto puede consultarse Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General No. 3, relativa a la índole de las obligaciones de los Estados Parte.

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realización de los derechos económicos, sociales y culturales en el país, es posible concluir que existen, por lo menos, tres criterios centrales de diferenciación entre los indicadores educativos tradicionales y los indicadores elaborados en perspectiva de derechos humanos. Estos son el fundamento de la medida, la no discriminación y la no “regresividad”5. En cuanto al primer criterio de diferenciación, el fundamento de la medida, cabe resaltar que, en tanto los indicadores educativos convencionales tienen, generalmente, como referente fundamental o razón de medida una meta establecida en un plan de desarrollo, el control del gasto público o la evolución del sector, los indicadores en perspectiva de derechos humanos responden, de manera estricta, al contenido del

• Disponer de información que oriente el diseño y ejecución de políticas públicas educativas, fundamentadas en la realización del derecho a la educación.

Especificidad de los indicadores con perspectiva de derechos humanos A tono con experiencias nacionales e internacionales de investigación en materia de indicadores educativos desde la perspectiva de los derechos humanos –en especial, el trabajo adelantado por la Comisión de Derechos Humanos de Sudáfrica, que, por mandato constitucional, diseñó en 1996 un sistema de indicadores para monitorear y evaluar la realización de los derechos sociales–, con el sistema de las 4-A, propuesto por la profesora Katarina Tomasevski, relatora especial de las Naciones Unidas para el Derecho a la Educación 1998- 2004, y con el Sistema de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas desarrollado por la Defensoría del Pueblo de Colombia, con el fin de determinar el nivel de

Sobre las experiencias de investigación citadas, puede consultarse: Comisión de Derechos Humanos de Sudáfrica. Recuperado el 23 de octubre de 2005, de http://www.sahrc.org.za/4th_esr_chap_7.pdf; Tomasevski Katarina. Human Rights Obligations: Making Education Available, Accessible, Acceptable and Adaptable. Education Primers No. 3., Novum Grafiska AB, Gothernburg, Suecia, 2001; y, Defensoría del Pueblo. Sistema de seguimiento y evaluación de la política educativa a la luz del derecho a la educación. Investigación realizada por Luis Eduardo Pérez Murcia. Bogotá, Colombia. 2004.

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derecho a la educación y a las correlativas obligaciones del Estado derivadas de la Constitución Política, a los instrumentos internacionales de derechos humanos, a la jurisprudencia y doctrina de los órganos internacionales de protección, a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y a las normas locales. Conforme a estas normas, y en especial al esquema de organización del derecho a la educación en un sistema de 4-A, propuesto por la profesora Tomasevski y adoptado por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en la Observación General No. 13, el derecho a la educación comprende tres dimensiones, cuatro componentes y cuatro conjuntos de obligaciones, de los cuales se espera que los indicadores den cuenta. Las tres dimensiones son: dimensión del derecho a la educación, que obedece a la naturaleza y alcance del derecho derivado de las normas nacionales e internacionales de protección y que envuelve tanto al derecho a la disponibilidad de educación –obligación de asequibilidad– como al derecho de acceso a la educación –obligación de accesibilidad–. La dimensión de los derechos en la educación, que hace referencia a la promoción y garantía de todos los derechos humanos en el ámbito de la escuela y que contempla el derecho a una educación aceptable obligación de aceptabilidad–. Y, finalmente, la dimensión de los derechos por la educación, que se refiere al papel de la educación como multiplicadora de los demás derechos humanos y que incluye tanto el derecho a una educa-

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ción aceptable como el derecho a permanecer en el sistema educativo obligación de adaptabilidad6. Finalmente, en torno a este primer criterio de diferenciación de los indicadores de derechos humanos, es oportuno mencionar que el hecho de que los indicadores elaborados desde la perspectiva de los derechos humanos contribuyan a monitorear el cumplimiento de obligaciones del Estado frente al derecho a 6

Una explicación detallada de los diferentes componentes del derecho, puede consultarse en Defensoría del Pueblo. Op. Cit., Págs. 34-38.

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Tabla 1: Sistema de las 4-A, propuesto por Katarina Tomasevski7

Disponibilidad de escuelas. Libertad de fundar establecimientos educativos. Disponer de fondos para escuelas públicas. Disponer de fondos para escuelas privadas. Criterios de selección. Aptitudes para la enseñanza. Derechos laborales. Libertades sindicales. Responsabilidades profesionales. Libertades académicas. Acceso para todos y todas. Gratuidad. Asistencia escolar garantizada. Libertad de los padres y madres a elegir la educación de los niños y las niñas. Acceso sin discriminación. Acceso preferencial para los grupos vulnerables. Admisión basada en criterios académicos. Reconocimiento de diplomas extranjeros. Estándares mínimos de calidad. Respeto de la diversidad. Lenguaje de instrucción. Orientación y contenidos curriculares. Disciplina escolar. Derechos de los estudiantes.

Necesidades especiales

Niños y niñas con discapacidad.

Niños y niñas por fuera del sistema educativo

Niños y niñas trabajadores. Niños y niñas refugiados. Niños y niñas privados de la libertad.

Escuelas

Asequibilidad Profesores

Obligatoria

Accesibilidad Post-obligatoria

Aceptabilidad

Adaptabilidad

Regulación y supervisión

Traducción libre del sistema presentado por Katarina Tomasevski . Op. Cit., P. 12.

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la educación, les permite gozar de cierto carácter de exigibilidad. Al respecto, el Informe sobre Desarrollo Humano 2000 destacó que los indicadores pensados desde los derechos humanos se convierten en instrumentos para alcanzar los siguientes objetivos8:

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En cuanto al segundo criterio de diferenciación de los indicadores convencionales y los indicadores elaborados en perspectiva de derechos, es oportuno señalar en primer lugar que la no discriminación es uno de los principios fundamentales de los derechos humanos. Según el párrafo 7º de la Observación General No. 18 del Comité de Derechos Humanos, el término “discriminación” se debe entender como:

• Formular mejores políticas y vigilar los progresos realizados. • Determinar los efectos no deseados de leyes, políticas y prácticas.

• Fortalecer el consenso social respecto a decisiones difíciles que deban adoptarse frente a la limitación de recursos. • Sacar a la luz cuestiones que han sido desatendidas o silenciadas.

“... toda distinción, exclusión, restricción o preferencia que se basen en determinados motivos, tales como la raza, el color, el sexo, el idioma, la religión, la opinión política o de otra índole, el origen nacional o social, la posición económica, el nacimiento o cualquier otra condición social, y que tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales de todas las personas”

Informe sobre Desarrollo Humano 2000. Derechos humanos y desarrollo humano, capítulo 5, Uso de indicadores para exigir responsabilidad en materia de derechos humanos, Nueva York, 2001.

En segundo término, es preciso aclarar que, conforme al derecho internacional de los derechos

• Determinar qué actores están influyendo en la realización de los derechos. • Poner de relieve si esos actores están cumpliendo sus obligaciones. • Advertir de antemano posibles violaciones y poder adoptar medidas preventivas.

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variable aproximada de la discriminación, un elemento de diferenciación, según grupos poblacionales. Esto permitirá realizar una primera aproximación al impacto diferencial de las políticas públicas educativas en los distintos grupos poblacionales e identificar cuáles de estos grupos se encuentran excluidos a causa, posiblemente, de políticas que, aunque no son abiertamente discriminatorias, producen impactos que pueden inducir a perpetuar las formas de discriminación existentes. En este sentido, es importante que indicadores educativos como, por ejemplo, los indicadores de acceso, tipo, tasas brutas y netas de cobertura; los indicadores de calidad, como resultados de pruebas de saber e ICFES, y los indicadores de permanencia, como tasas de deserción y de retención, se desagreguen según los siguientes grupos poblacionales: población con discapacidad, población desplazada, población negra e indígena, minorías religiosas y personas con diferente orientación sexual. Además, al interior de estos grupos deben clasificarse los indicadores según género y grupos de edad. A pesar de que este tipo de desagregaciones no permiten concluir, en rigor, si una política es discriminatoria o no, constituyen un primer paso para evidenciar fenómenos de discriminación. Así, por ejemplo, si se encontrara que la tasa de matrícula de un grupo poblacional es tres veces menor que la de otro, no se podría concluir que existe un fenómeno de discriminación en contra de este últi-

humanos, la no discriminación sólo se hace efectiva cuando se asegura el derecho al trato preferente a los sujetos y grupos poblacionales discriminados. En estricto sentido, negar el derecho al trato preferente –discriminación positiva– a un sujeto o grupo poblacional discriminado determina una conducta discriminatoria. No obstante el carácter perentorio de la obligación a la no discriminación –lo cual exige valorar sus diferentes modalidades, impactos y efectos sobre la realización del derecho a la educación–, el diseño de metodologías para medir discriminación en los derechos sociales, en general, y en el derecho a la educación, en particular, tienen un desarrollo incipiente. Sólo es posible captar la discriminación, en cualquiera de sus formas u expresiones, si se investigan sus causas más profundas y las formas en que se materializa. Por lo mismo, es necesario que los indicadores de derechos humanos incorporen, como una

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mo. Sin embargo, se dispondría de información que permitiría aportar evidencias empíricas para una hipótesis de investigación en este sentido. De todas maneras, resulta claro que la validación rigurosa de la hipótesis requeriría elaborar, por lo menos, un estudio de caso en el que se indague hasta qué punto los diferenciales en la tasa de matrícula entre diferentes grupos poblacionales obedecen a un fenómeno discriminatorio. Finalmente, en torno al tercer principio de diferenciación de los indicadores –la no “regresividad”–, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales estableció que los Estados no pueden adoptar medidas que conduzcan a niveles de realización del derecho a la educación menores que los niveles alcanzados, independientemente de que los mismos estén por encima de los mínimos protegidos en las normas del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Para efectos de identificar el nivel de progreso y la no “regresividad”, los indicadores educativos elaborados desde la perspectiva del derecho a la educación deben medir la evolución de las políticas, con especial atención en los progresos o retrocesos de los sujetos y grupos poblacionales tradicionalmente discriminados. Sobre el particular, cabe señalar que el nivel de progreso o “regresividad” sólo es factible de evaluar al captar los indicadores de manera periódica, mediante, por ejemplo, la construcción de series anuales con los indicadores

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más representativos, para cada dimensión del derecho y las correlativas obligaciones del Estado.

Modelo de indicadores educativos para monitorear y evaluar el nivel de realización del derecho a la educación Conforme a los principios que guían los indicadores de derechos humanos expresados en el acápite anterior, se propone a continuación un sistema de indicadores que permita dar cuenta del nivel de cumplimiento del Estado frente a las principales obligaciones en materia de asequibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad de la educación. Para la selección de los indicadores convencionales del sector educativo a ser incorporados en el sistema, y el desarrollo de nuevos indicadores para las obligaciones que no tienen indicadores asocia-

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dos, se establecieron tres criterios básicos: la relación entre el indicador y las obligaciones inmediatas del Estado; que los indicadores aporten información sobre políticas públicas educativas en operación, o sobre la ausencia de políticas que sea necesario diseñar e implementar, con el fin de avanzar en la plena vigencia del derecho a la educación; y, finalmente, la posibilidad de obtener, en el corto y mediano plazo, información para su cálculo9. En cuanto al primer criterio, se trata de identificar las principales obligaciones de carácter inmediato del Estado frente al derecho a la educación. Una vez identificadas, se eligen las que, de acuerdo con las Observaciones Generales 3ª, 11 y 13 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y las observaciones de la relatora especial de las Naciones Unidas para el Derecho a la Educación en sus informes 1998-2004, puedan ser entendidas como obligaciones que sin cumplimiento no se entienden, dadas las condiciones para el pleno disfrute al derecho a la educación. Tales obligaciones podrían ser comprendidas, en el ámbito de la política educativa, como las obligaciones básicas; es decir, el mínimo que las políticas educativas deberían garantizar. Lo anterior, sin desmedro de que para las obligaciones consideradas no básicas –como las de cumplimiento progresivo– el Estado adelante medidas de política pública para su cumplimiento.

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Algunos de los indicadores propuestos se elaboran tomando como referencia la investigación titulada Sistema de seguimiento y evaluación de la política educativa a la luz del derecho a la educación. Defensoría del Pueblo. Investigación realizada por Luis Eduardo Pérez Murcia. Bogotá, Colombia. 2004. pp. 40-44 y 78-128.

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Con relación al segundo criterio, los indicadores serán elegidos en función de las principales metas que, conforme al contenido del derecho a la educación, las políticas públicas deben garantizar. Esto, tomando como modelo de referencia el sistema de las 4-A, propuesto por la profesora Tomasevski, presentado en el acápite tercero. Por último, en cuanto tiene que ver con la disponibilidad de información, se seleccionarán indicadores para los que existan fuentes de información de validez y confiabilidad reconocida, como las estadísticas producidas por las oficinas nacionales de estadística –para el caso de Colombia, el DANE–; las estadísticas de centros de investigación en educación, nacionales e internacionales; las estadísticas de centros especializados en información estadística, como el Instituto de Estadísticas de la UNESCO; las estadísticas producidas por organismos multilaterales, como el Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL; las estadísticas oficiales presentadas por el Ministerio de Educación y las entidades territoriales competentes –las Secretarías de Educación para el caso de Colombia–, y, finalmente, la información reportada por los organismos centrales y regionales de

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planeación –Departamento Nacional de Planeación y secretarías de planeación, en Colombia–. Es oportuno mencionar que existen obligaciones básicas para las que estas fuentes no reportan información con el nivel de desagregación necesaria para evidenciar posibles fenómenos de discriminación. En tal caso, es necesario que las entidades competentes incorporen los criterios según motivos de discriminación prohibidos para las variables pertinentes, así como se establece en el siguiente modelo:

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Obligación

Problema de Política Pública

Indicador

Niveles de Desagregación

Fuente de Información

Derecho a la Disponibilidad de Educación. Obligación de Asequibilidad

Asegurar el número de cupos equivalentes al número de niños y niñas en edad de enseñanza primaria.

Niños y niñas en edad escolar que no disponen de cupos escolares en el sistema público y que no disponen de recursos para ingresar en el sistema privado

Asegurar adecuadas condiciones de infraestructura física y ambiental de las instituciones educativas y los centros de enseñanza.

Las inadecuadas condiciones de infraestructura de algunos establecimientos educativos ponen en riesgo la salud y la integridad física de los niños y las niñas.

Asegurar la disponibilidad de docentes y la existencia de programas de instrucción académica y formación para los mismos.

La falta de docentes impide que los niños y niñas dispongan, en forma permanente, de profesionales a cargo de su proceso de aprendizaje. Como consecuencia de la falta de docentes, en ocasiones se amplía la relación alumnodocente, a niveles que pueden afectar la calidad de la enseñanza.

Déficit de cupos escolares. Nuevos cupos escolares creados en el sector oficial. Cupos contratados con el sector privado.

Localidad10. Zona. Nivel educativo. Motivos de discriminación prohibidos 11.

Sistema de información del Ministerio de Educación Nacional, MEN, y de las Secretarías de Educación (SE).

Establecimientos educativos que no disponen de servicios públicos domiciliarios completos. Establecimientos educativos con infraestructura que amenaza ruina –paredes y techos en riesgo de desplomarse–.

Localidad. Zona. Tipo de servicio del que no se dispone.

DANE C-100.

Establecimientos educativos ubicados en zonas del alto riesgo ambiental.

Déficit de docentes en establecimientos oficiales. Total de docentes que recibieron cursos de formación y actualización en un período de referencia. Relación alumnodocente.

Localidad. Zona. Localidad. Zona. Tipo de riesgo.

Localidad. Nivel educativo. Localidad. Nivel educativo. Sector. Nivel educativo.

Sistemas de información de MEN y SE. Sistemas de información de MEN y SE.

DANE C-600. Sistemas de información de MEN y SE. Sistemas de información de MEN y SE. DANE.

Si las estadísticas son tomadas a nivel nacional, en lugar de localidad es pertinente desagregarlas para departamentos y municipios.

Discapacidad auditiva, discapacidad visual, retraso mental,síndrome de down, trastornos .

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Obligación

Problema de Política Pública

Indicador

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Niveles de Desagregación

Fuente de Información

Derecho de Acceso a la Educación. Obligación de Accesibilidad

Velar por el derecho de acceso a las instituciones y programas de enseñanza públicos, sin discriminación alguna.

Los grupos poblacionales discriminados, en especial, población con discapacidad, negra, indígena y desplazada, presentan niveles de matrícula y asistencia escolar por debajo del promedio del resto de la población.

Tasa de cobertura bruta. Tasa de cobertura neta. Tasa de asistencia bruta. Tasa de asistencia neta.

Proporcionar educación básica, pública, obligatoria y gratuita para todos los niños y las niñas, y asegurar el acceso a la educación primaria, a toda la población.

La educación primaria no es universal, y no se cumple con el principio de gratuidad.

Porcentaje de estudiantes matriculados en primaria, que reciben educación gratuita.

Los grupos poblacionales de menores recursos, o en situación de pobreza, enfrentan la dualidad entre llevar a los niños y niñas a estudiar o satisfacer otras necesidades.

Asegurar accesibilidad económica a la enseñanza básica, mediante la aplicación inmediata de su gratuidad y asegurar la accesibilidad física y geográfica.

Los grupos poblacionales discriminados enfrentan barreras económicas, geográficas, sociales y culturales para acceder al sistema educativo.

Sector. Nivel educativo. Localidad. Motivos de discriminación prohibidos.

Sector. Localidad. Estrato socioeconómico. Motivos de Porcentaje de la población discriminación mayor de 11 años que tiene prohibidos. nivel educativo la primaria Motivos de completa o un nivel educa- discriminación prohibidos. tivo mayor.

Valor promedio de la canasta educativa financiada por los padres. Porcentaje de los gastos familiares destinados a la educación de los niños y las niñas. Inversión anual del Estado por habitante en educación. Porcentaje de la población estudiantil que estudia en una localidad distinta a la de residencia. Distancia a la escuela expresada en minutos.

103

C-600, Encuesta Nacional de Hogares (ENH) y sistema de información del MEN y las SE.

Sistema de información de las SE.

ENH y Encuesta de Calidad de Vida (ECV).

Sector.

ECV.

Estrato socioeconómico.

DNP – Misión Social.

Nivel educativo. Sector. Localidad. Nivel educativo.

Sistema de información del MEN. Sistema de información de las SE. Sistema de información de las SE.

e d u c a c i ó n

Obligación

c i u d a d

Problema de Política Pública

Indicador

Niveles de Desagregación

Fuente de Información

Derecho de Acceso a la Educación. Obligación de Accesibilidad

Implantar un sistema adecuado de becas para las poblaciones más vulnerables.

Los sistemas de subsidios y becas son insuficientes frente a la magnitud de población que no tiene cómo pagar la educación de los niños y las niñas y tiene que retirarlos del sistema educativo.

Erradicar el analfabetismo.

Colombia no ha alcanzado las metas de alfabetización universal y existen diferencias notables entre las tasas de analfabetismo urbano y rural.

Porcentaje de estudiantes que disponen de becas de estudios. Inversión del Estado en subsidios educativos.

Estrato socioeconómico. Sector. Motivos de discriminación prohibidos. Nivel educativo.

104

Sistema de información del MEN y las SE. Sistema de información del MEN y las SE. Sistema de información del MEN y las SE.

Inversión promedio en educación por contratación de cupos educativos en el sistema no oficial. Total niños y niñas beneficiarios de los programas de becas contratadas con el sistema educativo no oficial. Tasa de analfabetismo. Años promedio de escolaridad.

DANE-ECV.

Zona Motivos de discriminación prohibidos.

DANE - ENH y ECV.

d e r e c h o

Obligación

Problema de Política Pública

Indicador

i n d i c a d o r e s

Niveles de Desagregación

Fuente de Información

Derecho a una Educación Aceptable. Obligación de Aceptabilidad

Establecer y garantizar que se cumplan normas mínimas de enseñanza en las escuelas públicas y privadas, y ejercer la inspección y vigilancia del sistema educativo en todo el territorio y en todos los niveles educativos, con el fin de velar por su calidad.

Los resultados de pruebas nacionales e internacionales de calidad de la educación evidencian que los niños y las niñas no alcanzan niveles mínimos de competencia en áreas básicas del conocimiento, como lenguaje, matemáticas y sociales.

Vigilar y garantizar que la disciplina escolar sea compatible con la dignidad humana.

Persisten formas de castigo corporal y psicológico, como mecanismo para promover el orden y la disciplina escolar.

Tasa de promoción escolar. Sector. Localidad. Años promedio de escolari- Nivel educativo. dad para cursar primaria. Sector. Estrato Años promedio de escolarisocioeconómico. dad para cursar secundaria. Tasa de estudiantes graduados, con relación al total de estudiantes matriculados en un período académico. Resultados de pruebas de competencias básicas.

Sector. Estrato socioeconómico. Sector. Estrato socioeconómico. Sector. Nivel educativo. Estrato socioeconómico.

Resultados de pruebas del ICFES.

Tamaño promedio de los grupos.

Sector. Nivel educativo. Estrato socioeconómico. Sector. Nivel educativo

Quejas interpuestas por estudiantes y/o padres de familia ante MEN o SE, relacionadas con maltrato físico o psicológico en los establecimientos educativos, durante un período de referencia.

Sector. Nivel educativo. Estrato socioeconómico.

105

C-600. Sistema información MEN y SE. Sistema información MEN y SE. Sistema información MEN y SE. ICFES. ICFES. Sistema información MEN y SE.

Sistema información MEN y SE.

e d u c a c i ó n

Obligación

c i u d a d

Problema de Política Pública

Indicador

Niveles de Desagregación

Fuente de Información

Derecho a una Educación Aceptable. Obligación de Aceptabilidad

Icfes.

Existen notables diferencias en el nivel de competencia que se adquiere en el sistema educativo público y privado de alto nivel; en especial, los colegios internacionales.

Mejorar de manera continua la capacidad intelectual del cuerpo docente.

Docentes sin título profesional y, lo que es más preocupante, sin bachillerato completo, imparten enseñanza. Lo anterior, sin que exista una estrategia de alcance nacional y local, para mejorar el nivel educativo de los docentes.

Porcentaje de docentes que Sector. Zona. tienen título profesional.

Sistema de información del MEN y SE.

Porcentaje de docentes Sector. que tienen como máximo nivel educativo la secunda- Zona. ria completa. Sector. Zona. Porcentaje de docentes que tienen como máximo nivel educativo la primaria Sector. Zona. completa.

Sistema de información del MEN y SE.

Resultados de pruebas del Icfes. Estudiantes admitidos a las universidades públicas.

Estrato socioeconómico. Sector. Estrato socioeconómico.

Velar por que el principio de libertad no genere desigualdades en la calidad de la educación que reciben los grupos poblacionales más vulnerables.

Total docentes que recibie- Sector. ron cursos de formación y Zona. actualización en un período de referencia.

Resultados de pruebas de evaluación docente.

106

ICFES y Sistema de Información del MEN.

Sistema de información del MEN y SE. Sistema de información del MEN y SE. Sistema de información del MEN y SE.

d e r e c h o

Obligación

Problema de Política Pública

Indicador

i n d i c a d o r e s

Niveles de Desagregación

Fuente de Información

Derecho a Permanecer en el Sistema Educativo. Obligación de Adaptabilidad

Sector. Zona. Nivel educativo. Motivos de discriminación prohibidos. Sector. Zona. Nivel educativo. Motivos de discriminación prohibidos.

C-600. Sistemas de información del MEN y SE.

Días de suspensión de clases al año.

Sector. Causas de suspensión.

Sistema de información del MEN y SE.

Existe un proyecto o programa orientado a asegurar la permanencia de los niños y las niñas en el sistema educativo. Número de niños y niñas que desertaron del sistema educativo y que se reintegraron en un período de referencia, como resultado del proyecto o programa orientado a asegurar la permanencia de los niños y las niñas en el sistema educativo.

Localidad.

Sistema de información del MEN y SE.

Tasa de deserción escolar. Tasa de asistencia escolar.

Tasa de supervivencia escolar a quinto grado. Tasa de supervivencia escolar a once grado. Esperanza de vida escolar. Subsidios educativos para promover la permanencia escolar.

Asegurar la permanencia de los niños y niñas en la educación pública, básica, obligatoria y gratuita, y adoptar medidas para fomentar la asistencia regular a las escuelas.

Existen altas tasas de deserción escolar y es evidente la ausencia de medidas orientadas a fomentar la permanencia de los niños y las niñas en la escuela.

Velar por la prestación eficiente y continua del servicio público educativo (CPC, Art. 365; CC, Sentencia T-5161996, Sentencia T-5711999).

Existen múltiples motivos por los que no se asegura la prestación continua del servicio público educativo; entre ellos, cabe mencionar el paro de docentes, la falta de servicios públicos y las expresiones del conflicto armado interno.

Prohibir y eliminar toda forma de discriminación que atente contra la permanencia de los niños y las niñas en el sistema escolar. Asegurar que la disciplina escolar sea compatible con la dignidad humana, la igualdad de trato y el libre desarrollo de la personalidad, y asegurar el debido proceso en la imposición de sanciones.

Coexisten múltiples formas de discriminación en la escuela, que provocan la deserción escolar de ciertos sujetos y grupos poblacionales, en especial niñas gestantes, personas con discapacidad, personas con tradición lingüística propia, entre otros grupos.

107

Localidad. Nivel educativo. Motivos de discriminación prohibidos.

UNESCO. Sistema de información del MEN y SE.

Sistema de información del MEN y SE.

e d u c a c i ó n

Obligación

c i u d a d

Problema de Política Pública

Indicador

Niveles de Desagregación

Fuente de Información

Derecho a Permanecer en el Sistema Educativo. Obligación de Adaptabilidad

Asegurar que en los centros educativos públicos y privados se imparta la enseñanza que mejor se adapte a los niños y las niñas.

Las escuelas no se adaptan, ni en lo pedagógico ni en lo físico, a las necesidades especiales de aprendizaje de los grupos poblacionales vulnerables; en especial, personas con discapacidad, personas con tradición lingüística propia; personas privadas de la libertad.

Establecimientos educativos especializados en la atención de niños y niñas con discapacidad. Establecimientos educativos que integran niños y niñas con discapacidad. Establecimientos educativos que integran niños y niñas con discapacidad, que disponen de docentes especializados. Establecimientos educativos que integran niños y niñas con discapacidad, que disponen de apoyos especializados. Establecimientos educativos que ofrecen programas etnoeducativos.

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Sector. Nivel educativo. Tipo de discapacidad. Sector. Nivel educativo. Tipo de discapacidad. Sector. Nivel educativo. Tipo de discapacidad. Sector. Nivel educativo. Tipo de discapacidad. Sector. Nivel educativo.

Sistema de información del MEN y SE.

d e r e c h o

Tabla 2: modelo de indicadores desagregados, según obligaciones y problemáticas del sector educativo Es importante mencionar que, una vez se disponga de la información para los diferentes indicadores que integran los componentes del derecho, es posible elaborar un indicador compuesto para cada uno de éstos y, posteriormente, un indicador que combine los diferentes componentes, con el fin de tener un único valor que dé cuenta del grado de avance en el nivel de satisfacción del derecho a la educación preescolar, básica y media.

i n d i c a d o r e s

Dicho indicador puede ser llevado a una escala entre cero y cien puntos, de tal manera que, a mayor puntaje, mayor nivel de realización del derecho a la educación. El indicador tendrá la virtud de evidenciar en cuál de los componentes del derecho a la educación se ha avanzado menos, calcular el déficit para alcanzar las metas por componente –distancia entre el puntaje obtenido y cien– y, además, arrojar información sobre la magnitud del déficit a nivel global, para alcanzar la meta de realización del derecho a la educación de todos y todas, sin discriminación.

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e d u c a c i ó n

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Pedagogía e investigación políticas educativas

Luz Amparo Villegas Licenciada en Educación Lenguas Modernas de la Universidad del Valle. Especialista en Psicopedagogía de la Universidad Complutense de Madrid. Magíster en Administración de la Universidad del Valle. Candidata a Doctorado en Educación de la Universidad del Valle. Profesora Titular del Área de Educación, del Programa de Maestría en Educación y Desarrollo Humano, CINDE-Universidad de Manizales. Docente en la Maestría de Educación y Docencia en el Area de Pedagogía Francesa. Vicerrectora Académica de la Universidad de Caldas (2001 – 2003).

Resumen Este artículo expone la importancia de la investigación de los procesos educativos vinculados con las políticas educativas y plantea la importancia de que ésta se ubique en el lugar que le corresponde. Afirma que de su institucionalidad estatal, implica tres elementos: el diseño de una acción colectiva intencional y el curso que efectivamente toma la acción como resultado de las decisiones que comporta, y los hechos reales que esa acción colectiva produce en una sociedad verdaderamente democrática. Concluye que la sociedad civil debe participar activamente en la definición y acompañamiento de la implementación de políticas públicas.

Palabras clave Investigación, acción colectiva, políticas públicas, democracia, acompañamiento, portadores de intereses.

Abstract This article pertains to the importance of research in the area of educational policy and its relationship to educational processes. It refers to three elements: the design of intentional collective action, the course the action takes as a consequence of the decisions compromised by it, and the real events that this collective action produces in a truly democratic society. It concludes that the civil society must actively aprticipate in the definition and follow-up of the implementation of public policy.

Key words Research, collective action, public policy, democracy, follow-up, interest groups

continuación disertaré sobre el lugar que ocupa la pedagogía y la investigación en las políticas públicas, pues un estudio de la política educativa es un referente principal no sólo para comprender la historia de los procesos de intervención educativa, sino para entender la educación como un asunto público y como un sector concreto de la política social, como un espacio de interacción actual que en Colombia regula la relación sociedad-Estado. La compleja y profunda crisis que afecta nuestro país, inevitablemente ha impactado el desarrollo de las políticas educativas. El nuevo contexto político, social, cultural y económico ha traído cambios que afectan de manera profunda la ubicación de la educación en la sociedad. El tema de la educación se ve obligado, así, a superar el carácter meramente sectorial y se ha incorporado como un vector estratégico y transversal al conjunto de las políticas públicas. La educación contribuye al logro de unos objetivos que convocan a la mayoría de colombianos; entre éstos se sitúan, en el plano general, el crecimiento económico, la construcción democrática, la superación de la pobreza y la integración social. En el ámbito de la política educativa, se ubican metas como ofrecer igualdad de oportunidades y educación equitativa de calidad, realizar acciones positivas a los grupos más vulnerables, descentralizar las decisiones educativas, atender la diversidad social y cultural, y generar una educación pluralista y democrática. Estos han sido

parte constitutiva integral de las políticas públicas en educación y del currículo del Gobierno. La política, como un comportamiento propositivo, intencional, planeado, no siempre reactivo, casual, que se pone en movimiento con la decisión de alcanzar ciertos objetivos a través de ciertos medios, es una acción con sentido. Además de su institucionalidad estatal, implica tres elementos: el diseño de una acción colectiva intencional, el curso que efectivamente toma la acción como resultado de las decisiones que comporta, y los hechos reales que esa acción colectiva produce en una sociedad verdaderamente democrática. La sociedad civil participa activamente de la definición y acompañamiento de la implementación de políticas públicas. Según de lo que se trate, se supone, entre comillas, que detrás de una política adoptada por un gobierno ha habido un proceso de negociación con las fuerzas y los actores afectados; pero ese proceso, al menos en el caso de la educación, muy rara vez llega a conocerse. Hoy predomina la tesis de que en las sociedades modernas y democráticas las decisiones sobre políticas públicas deben tener en cuenta el conocimiento derivado de la investigación, pues así lo requiere la solución de los problemas sociales. En cambio, en las sociedades premodernas, esas decisiones son tomadas por personajes políticos en quienes los ciudadanos han depositado su confianza. Los gobiernos de algunos países avanzados han propuesto que sus políticas sociales sean “ilus-

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c i u d a d

resultados de las investigaciones. En sus estudios, los investigadores tienden a detectar problemas, a identificar sus causas y a proponer soluciones e intentan abordar objetivamente las deficiencias de desarrollo educativo, consideradas generalmente desde una visión normativa o ética, supuestamente aceptada por todos. Los agentes de decisión, si bien reconocen los problemas, los abordan desde otras perspectivas epistemológicas. En ambos grupos falta mayor información sobre los condicionamientos epistemológicos del otro. Los investigadores no suelen ponderar las dificultades pragmáticas de las decisiones de los funcionarios y estos, a su vez, no encuentran convincentes ni claros los análisis de los primeros, aunque conozcan, en términos generales, las conclusiones de las investigaciones. No es fácil acercar a ambos grupos; uno tiene prejuicios sobre el otro. Los funcionarios no leen revistas especializadas ni encuentran relevantes los hallazgos de los investigadores; además, encuentran “molestos” algunos de esos resultados. Los investigadores tienden a asumir que los agentes de decisión son presa de compromisos con el establecimiento que impiden abrir innovaciones que rompan con los progra-

tradas”; es decir, que estén fundamentadas en investigaciones sólidas que den cuenta de la realidad. Pero es probable que se trate de una tendencia que, en la práctica, se compagine con otros requerimientos de la política real y con un conocimiento científico de los asuntos sociales. Por otra parte, no deben asumirse como desarticuladas de la base social que apoya sus apreciaciones y que demanda el debate teórico sobre las relaciones entre el conocimiento producido por los investigadores de la educación y los agentes de decisión política. No es nuevo comprobar que en Colombia hay un impacto escaso de las políticas educativas. Una hipótesis que trató de explicar este fenómeno, fue aquella que planteó la disociación que existe entre el mundo de los investigadores y el de los funcionarios. Son dos culturas separadas, sin vínculos suficientes entre ellos y cada grupo tiene sus propios referentes; de ahí que los funcionarios ignoren o no valoren los

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p e d a g o g í a ,

i n v e s t i g a c i ó n

p o l í t i c a s

tos como la viabilidad política de una innovación, los costos de las coyunturas o la oportunidad. El escaso impacto de las investigaciones se explicaría no sólo por el desconocimiento recíproco sino por la falta de convergencia de ambas racionalidades. A esta hipótesis, que recuerda la incompatibilidad localista entre el político y el científico, se le concede hoy validez parcial cuando se da el caso de que la racionalidad pragmática de los funcionarios considera viables y convenientes las propuestas de los investigadores y abre la puerta a su aplicación. Entonces puede aprovecharse el acervo de conocimientos acumulados por la comunidad educativa, pero la hipótesis no explica el problema. La búsqueda de explicaciones más convincentes en el debate de hoy, dirige su atención a los escenarios relacionados con las características de los regímenes políticos. Se sostiene que hay mayor probabilidad de que el conocimiento especializado sea tomado en cuenta en las políticas públicas, cuando existe un régimen democrático en el que las decisiones gubernamentales proceden de procesos participativos en los que la sociedad, y, en ella, los investigadores, expresan sus posiciones. Este es el sentido de los diálogos informales que hoy se promueven entre investigadores y políticos

mas establecidos. Esta primera hipótesis se considera hoy como simplista y poco fundamentada. Sin embargo, en ambos grupos hay sujetos que tienen conocimiento, experiencia y sentido de pertenencia desarrollados hacia el otro grupo. Las identidades profesionales de investigadores o funcionarios no son inmutables ni impermeables a los puntos de vista del otro grupo. De hecho, existe evidencia de que quienes toman decisiones conocen, en lo sustancial y respecto a los principales problemas que manejan, los resultados de las investigaciones. Una segunda hipótesis postuló que la razón del escaso impacto del conocimiento especializado sobre las políticas radicaba en las diferentes racionalidades de ambos grupos. En este sentido, los investigadores, siguiendo una lógica científica, abordan las situaciones críticas del desarrollo educativo como problema, identifican sus causas, aducen evidencias empíricas de estas y, con base en ello, formulan propuestas de reforma, mientras que los funcionarios valoran aspec-

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c i u d a d

de la educación. Asimismo se señala que, según las características de cada régimen político, los resultados de la investigación educativa pueden ser incómodos al estatus quo gubernamental, y tener consecuencias potencialmente destructivas en el plano electoral. La identificación de esta barrera a los usos de la investigación educativa podría abonar explicaciones más completas a la naturaleza del problema. Tradicionalmente, se ha sostenido que el impacto de la investigación educativa depende de que se den componentes como la generación adecuada de conocimiento, el proceso de plantación educativa, el desarrollo de los métodos y sistemas educativos y de las tecnologías, y la intervención de los agentes de decisión con actitudes favorables hacia la investigación educativa. Pero no se trata de un problema técnico; el proceso es bastante más complejo, toda vez que existe una retroalimentación entre varios de estos componentes. Lo más importante corresponde a las actitudes, valores y motivaciones de los actores que intervienen. Pero el impacto de la investigación depende de tres procesos: el político, o sea de la convergencia entre los valores de los investigadores y los juicios de oportunidad de los funcionarios; el científico, como

validación o corrección de sus paradigmas, y el del apoyo que brinden los agentes de decisión a los resultados de la investigación educativa. Este sería un esquema teórico más completo y adecuado para explorar la repercusión de la investigación de políticas desde la perspectiva de la participación. Podría pensarse que una política gubernamental ideal en una sociedad democrática sería aquella que tuviera en cuenta los intereses de todos los segmentos de la sociedad y los satisficiera, así respondería a esos intereses identificados. Hoy se denominan stell golders, o portadores de intereses, a los sujetos sociales que tienen legítimo interés en la educación nacional.

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p e d a g o g í a ,

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La tarea de un gobierno democrático consistiría en negociar con ellos y conciliar sus puntos de vista. Pero este sería considerado más como un agente intermediario, que como una autoridad que se ajuste a un programa propio. Sin embargo, como ya se anotó, los intereses de los stell golders deben conciliarse con el propósito del Estado, en el supuesto de que éste obedece a valores éticos de equidad y justicia social. Ahora bien, pensemos que toda experiencia nos hace volver la mirada hacia los lugares donde se genera la educación y la enseñanza, así como hacia los intentos de reforma escolar orientados a mejorar la equidad, la calidad y la participación profesional de los docentes, lo cual nos hace pensar que los cambios tienen que emerger de una cotidianidad culturalmente ‘repensada’. Allí se pueden encontrar pistas para ‘refundar’, con un sentido de largo aliento histórico, una recuperación innovadora de las tradiciones y, al mismo tiempo, para tener la oportunidad de acercarnos con más apertura y humildad a los procesos escolares y educativos. En ese peregrinar, la recuperación del saber pedagógico y la pedagogía nos pueden ayudar a comprender cómo los intentos de reforma, innovación y cambio se dan en el contexto del campo intelectual de la pedagogía. Este se entiende como un espacio epistemológico, como un estudio de la naturaleza del saber pedagógico; mientras que la pedagogía, se entiende como ciencia y como disciplina. En estos tiempos, caracterizados por los encuentros disciplinarios, se despliegan las más diversas forma-

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ciones del saber, paradigmas, teorías y políticas; es decir, es el terreno en donde se juegan las reformas, los estilos de lecturas y los campos de experimentación y de aplicación. El campo permite el ‘interjuego’ de conceptos y su reconceptualización de acuerdo con los contextos, y abre caminos para la interdisciplinariedad, especialmente en disciplinas como la psicología, la sociología y la antropología simbólica, que de una u otra manera trabajan con conceptos como la formación, la enseñanza y el aprendizaje. Esto facilita realizar programas integrados de investigación. Una reforma con sentido histórico arraigada en la cotidianidad se caracteriza por la emergencia del campo intelectual de la pedagogía, y por la formación de un nuevo horizonte que sirve de trasfondo para mirar y leer la tradición y su renovación. Mi visión se nutre de los aportes y reflexiones para recuperar la pedagogía y el saber pedagógico que se produjo en Colombia a partir del año 1980, con el surgimiento del Movimiento Pedagógico. Podemos sostener que, en América Latina, la aparición de una fuerza cultural y pedagógica desde la entraña de la cotidianidad constituye una experiencia inédita, que re-

quiere un trabajo de investigación y de reflexión cuyo eje fundamental sería la Expedición Pedagógica. Los rasgos básicos que le han dado vida a este movimiento se pueden recoger como aportes que fecundan el trabajo pedagógico en el mundo. Esta experiencia demostró las posibilidades de la aparición de un horizonte cultural, pedagógico, social y científico que dio lugar la conjunción de un espacio de encuentro para recuperar la naturaleza del pensamiento pedagógico. La pedagogía, el saber pedagógico y el encuentro de la intelectualidad colombiana ligada a la educación con los actores de la experiencia cotidiana: los maestros –a manera de organización gremial que recoge las reivindicaciones dignificadoras del docente– generaron un abanico de formaciones discursivas que permitió socializar saberes y enfrentar una reforma educativa que, para la época, deslegitimizaba la creación pedagógica como cultural y disciplinaria, rica en posibilidades. Esto, en relación con la tecnología educativa conductista, en el currículo, como dispositivo discursivo dispuesto desde organismos internacionales, que han generado, en las distintas reformas latinoamericanas, una suerte de eu-

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femismo que niega la palabra y la experiencia pedagógica en su polifonía, en el campo intelectual de la educación y la pedagogía. Este es un campo plural, abierto y diverso, formado a través de múltiples tendencias, orientaciones y paradigmas. De ahí, su naturaleza compleja, las exigencias del diálogo y, especialmente, la búsqueda de espacios de encuentros que permiten acuerdos, por transitorios que sean. Esa es la historia de los nuevos tiempos en la educación, en la enseñanza, en los tiempos actuales de Colombia donde se vive una crisis histórica que, como vivencia, es inédita para muchos de nosotros. La educación se ha convertido en un espacio de grandes crispaciones, donde la naturaleza socio política de los sistemas escolares ha recogido y condensado las honduras del despliegue de un proceso que mueve incontables fuerzas e intereses. Una mirada a los conceptos del campo intelectual de la pedagogía de hoy nos permitiría reconocer que existen puntos para acuerdos mínimos en el sistema escolar. Me atrevo a decir que estamos débiles en una política de gran alcance que responda por los niños y jóvenes incorporados en el sistema, y éticamente por aquellos que están excluidos del acceso a cualquier bien cultural. La responsabilidad compartida hoy es la construcción de una política educativa que, sustentada en un horizonte cultural y en un campo

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intelectual de la pedagogía, abierto a lo plural y a la diferencia, sea capaz de fecundar la vida cotidiana en todas sus dimensiones, conjugando la capacidad ‘logo-mítica’ conceptual, para trabajar con las contingencias que emerjan en el proceso; que sea capaz de situarse en el mundo, en estos tiempos donde los actores se mueven en direcciones inéditas. En este contexto, y para provocar un cambio profundo en la educación del país, es fundamental tener constancia en el terreno de la investigación y en el seguimiento de los problemas y de las políticas que surgen en el ámbito local, regional, nacional e internacional.

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