Diagnóstico de las Contralorías Municipales Mexiquenses by ihaem_ui

Contador Público y Maestro en Auditoría por la Universidad Autónoma del Estado de México, certificado en contabilidad y auditoría gubernamental por el Instituto Mexicano de Contadores Públicos, así como en funciones de la contraloría municipal por el Instituto Hacendario del Estado de México. Colaboró en el desarrollo de la Norma Institucional de Competencia Laboral, de tercera generación denominada: Ejecuciones de las atribuciones de los Órganos Internos de Control en la Administración Pública Municipal del propio Instituto Hacendario; además de ser evaluador de candidatos a certificarse en dicha norma. Candidato a Consejero Ciudadano del Sistema Anticorrupción del Estado de México y Municipios, ex contralor en diversas entidades de la administración pública estatal y ex director de control y evaluación de la Secretaría de la Contraloría del Gobierno del Estado de México. Docente en materias relacionadas con el control gubernamental, auditoría y fiscalización superior en la Universidad del Valle de Toluca, en el Colegio de Estudios Hacendarios del Estado de México, el Centro de Estudios de Occidente y en la Universidad de Atlacomulco. Contador público asociado al Colegio de Contadores Públicos del Valle de Toluca, Vicepresidente del Sector Público, cumpliendo con la Norma de Desarrollo Profesional Continuo desde 2010.

Diagnóstico de las Contralorías Municipales Mexiquenses para adoptar y adaptar el Sistema Estatal y Municipal Anticorrupción. Sugerencias para su implementación 2017.

Andrés Alva Díaz

Diagnóstico de las Contralorías Municipales Mexiquenses para adoptar y adaptar el Sistema Estatal y Municipal Anticorrupción. Sugerencias para su implementación 2017 Primera Edición, 2018. Instituto Hacendario del Estado de México, “Centro José María Morelos y Pavón”, Sede del Sistema de Coordinación Hacendaria del Estado de México y Municipios. Calle Federalismo Núm. 103, Santiago Tlaxomulco, C.P. 50280, Toluca, Estado de México. Teléfono: (01 722) 236 05 40. Investigador: Mtro. Andrés Alva Díaz. Número de Autorización del Consejo Editorial de la Administración Pública Estatal: CE: 203 / 09 / 16 / 18 Impreso en México. El contenido de la investigación es responsabilidad exclusiva de su autor y no necesariamente coincide con el punto de vista del Instituto Hacendario del Estado de México (IHAEM).

Diagnóstico de las Contralorías Municipales Mexiquenses para adoptar y adaptar el Sistema Estatal y Municipal Anticorrupción. Sugerencias para su implementación 2017.

CONSEJO DIRECTIVO Secretario de Finanzas y Presidente del Consejo Directivo del Instituto Hacendario del Estado de México SUBCOMITÉ EDITORIAL Reyna María del Carmen Ávila Vázquez, Presidente José Ramón Albarrán y Mora, Secretario Laura Marina Hernández Moreno, Vocal Joaquín R. Iracheta Cenecorta, Vocal Braulio A. Álvarez Jasso, Vocal Carla P. Colín Romero, Vocal Noé Romero López, Vocal COORDINACIÓN EDITORIAL Francisco Curiel Neri CUIDADO DE LA EDICIÓN Minerva Ayala Jiménez DISEÑO Ana Karen Gómez Angeles Autorización del Consejo Editorial de la Administración Pública Estatal: CE: 203 / 01 / 05 / 18 Revisión Editorial: Consejo Editorial de la Administración Pública Estatal Fotografía de Portada: IHAEM

Índice Presentación

Introducción

Capítulo 1

Generalidades de las contralorías municipales mexiquenses 1.1.

1.2.

1.3.

Fundamentos de las contralorías municipales mexiquenses

1.1.1.

Naturaleza y antecedentes

1.1.1.1.

Naturaleza

1.1.1.2.

Antecedentes

1.1.2.

El sistema de control y evaluación municipal y su implementación

1.1.3.

Acciones de control y evaluación que ejercen

1.1.4.

Acciones de responsabilidades que se ejercen

Recursos y capacidades de las contralorías municipales

1.2.1.

Recursos humanos y materiales

1.2.2.

Recursos presupuestales y proyecto programático

1.2.3.

Capacidades técnicas de sus servidores públicos

Principales disposiciones jurídicas en materia anticorrupción que influyen en las contralorías municipales

1.3.1.

Ley Orgánica Municipal del Estado de México

1.3.2.

Ley del Sistema Estatal y Municipal anticorrupción

1.3.3.

Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de México y Municipios

Capítulo 2

Las contralorías municipales mexiquenses y su relación con los sistemas nacional, estatal y municipal anticorrupción y de fiscalización

2.1.

Los sistemas nacional, estatal y municipal anticorrupción

2.1.1.

Naturaleza y antecedentes de la corrupción

2.1.2.

Estructura del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), Sistema Anticorrupción del Estado de México y Municipios (SAEMM) y Sistemas Municipales Anticorrupción (SMAs)

2.1.3.

Fortalezas y debilidades que se advierten en el SNA

2.2.

Los Sistemas Nacional y Estatal de Fiscalización (SNF)

2.2.1.

Antecedentes y naturaleza del SNF

2.2.2.

Estructura del SNF y el Sistema Estatal de Fiscalización (SEF)

2.2.3.

Fortalezas y debilidades que se advierten en el Sistema Nacional de Fiscalización (SNF) y Sistema Estatal de Fiscalización (SEF)

2.2.4.

Influencia del SNF con las Contralorías Municipales

2.2.5.

Título tercero y cuarto de la Ley General del SNA y disposiciones del SNF

Capítulo 3

Aspectos metodológicos 3.1.

3.2.

3.3.

3.4.

Planteamiento del problema

3.1.1.

Descripción del problema

3.1.2.

Objetivos

3.1.3.

Importancia potencial de la investigación

3.1.4.

Preguntas de investigación.

Hipótesis

3.2.1.

Hipótesis

3.2.2.

Definición conceptual y medición de variables

Metodología de investigación

3.3.1.

Tipo de investigación

3.3.2.

Población y muestra

3.3.3.

Instrumento y recolección de datos

Análisis e interpretación de la información

71 72

3.4.1.

Análisis de datos

3.4.2.

Interpretación

Capítulo 4

Propuesta de mejora para la implementación de la normatividad anticorrupción

4.1.

Justificación de la propuesta

4.2.

Actualización de funciones orgánicas

4.3.

Identificación de las áreas de oportunidad al interior de los órganos internos de control

Conclusiones y Recomendaciones

Bibliografía

Anexos

Anexo 1. Opiniones respecto a diferentes relacionados con la impunidad, fraude, corrupción, delitos y sobornos a nivel nacional y Estado de México

Presentación De acuerdo al Índice de la Percepción de la Corrupción 2017 (Transparency, 2017) emitido por una de las organizaciones de mayor prestigio a nivel mundial, Transparencia Internacional, ha calificado a México en el lugar 135 de 180 países, una posición por nada halagadora como consecuencia de este problema. Dicho índice tiene como objetivo: analizar la forma en que es percibida la corrupción del sector público en el mundo, ya que tanto este problema al igual que la inseguridad y el desempleo son los tres temas de mayor preocupación para la sociedad mexicana. Actualmente el modelo adoptado por México para combatir la corrupción, es bajo un “enfoque sistémico”, esto quiere decir que cada ente o entidad que integran el Comité Coordinador del Sistema Anticorrupción del Estado de México y Municipios (SAEMM), contribuyen a concretar los tres grandes pilares de la política anticorrupción: la prevención, disuasión y la sanción, todo esto articulado con la participación activa de la ciudadanía. El Gobierno del Estado de México establece en su Plan Estatal de Desarrollo 2017-2023, la política anticorrupción, alineada a la Agenda 2030 en su objetivo 16: “Paz, Justicia e Instituciones Sólidas” de acuerdo a la resolución aprobada por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en el 2015.

Considero que los resultados presentados por el autor, en sus marcos teórico y contextual así como en su metodología de investigación son de gran utilidad ya que llevan de la mano al lector a conocer, reflexionar y establecer conclusiones relevantes tanto al interior del SAEMM, como a ese tipo de contralorías, que aporte elementos de decisión a favor de su implementación.

Josefina Román Vergara Secretaria Técnica del Secretariado Ejecutivo del Sistema Estatal Anticorrupción

Fuente: Transparency International. Corruption Perceptions Index 2017. Obtenido de la página electrónica. https://www.transparency.org/news/ feature/corruption_perceptions_index_2017.

Colección Hacendaria

El trabajo de investigación hacendaria que aquí se presenta: “Diagnóstico de las contralorías municipales mexiquenses para adoptar y adaptar el sistema estatal y municipal anticorrupción. Sugerencias para su implementación 2017”, demuestra unas de las primeras mediciones a las contralorías municipales mexiquenses, para identificar sus condiciones internas, mediante la Teoría administrativa de Recursos y Capacidades (TRC) y de esta manera buscar fortalecerlas para implementar con mayor facilidad la normatividad del Sistema Nacional, Estatal y Municipal Anticorrupción.

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Introducción Una de las alternativas efectivas para combatir la corrupción es la combinación de esfuerzos de todos los actores de la sociedad, pensar que dicha política pública es sólo tarea exclusiva del gobierno, limita las posibilidades de éxito ante un problema que de por sí, con el paso del tiempo se ha sofisticado y se ha vuelto complejo y multifactorial. La reciente creación de los Sistemas Nacional, Estatal y Municipal Anticorrupción, y los Sistemas Nacional y Estatal de Fiscalización, son un gran esfuerzo de diversos actores de la sociedad mexicana para empezar a abordar, desde un enfoque sistémico y transversal, un problema y reclamo nacional que se ha presentado desafortunadamente de manera histórica y continuamente tiene orígenes históricos y que en la actualidad su incidencia aumenta. El primer capítulo corresponde al marco teórico del presente trabajo de investigación, en el cual, analizo la naturaleza del control gubernamental, sus antecedentes y etapas; por otro lado, expongo la cantidad de recursos materiales, humanos, presupuestales y las capacidades técnicas de las contralorías municipales mexiquenses. El segundo capítulo está dedicado al estudio de los mecanismos interinstitucionales de coordinación entre los entes públicos fiscalizadores desde un enfoque “sistémico” en que se analiza su implementación en el Estado de México.

En el último capítulo presento dos propuestas: la primera de ellas desde un enfoque jurídico, se refiere a un estudio que justifica las reformas, adiciones y/o derogaciones a los artículos 110 al 113 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México y la segunda propuesta desde la óptica de control gubernamental, se refiere al plan de acción sugerido a las contralorías municipales mexiquenses. Se crea la expectativa que se contribuya a la mejora de gestión de las contralorías municipales, que son uno de los actores principales en la operación de las multicitadas disposiciones anticorrupción.

Colección Hacendaria

En el tercer capítulo explico cómo abordé el proceso de investigación. La primera fase inicia con el planteamiento del problema, en el cual se determinan objetivos, se conoce su importancia potencial y se presentan las preguntas de investigación. En la segunda fase se formulan las hipótesis definiendo de manera conceptual las viables y las formas en que se medirán. La tercera fase se refiere al tipo de investigación identificando su población y selección de la muestra, en la cuarta fase se analiza e interpreta la información obtenida.

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CapĂtulo 1 Generalidades de las contralorĂas municipales mexiquenses

1. Generalidades de las contralorías municipales mexiquenses Se analiza la naturaleza del control gubernamental, distinguiendo las funciones del control interno y externo, sus antecedentes y etapas; por otro lado, se muestran los recursos materiales, humanos, presupuestales y las capacidades técnicas con las que cuentan todas las contralorías municipales mexiquenses o también llamados por Ley, Órganos Internos de Control municipales (OICM) para atender, en primer término, la implementación de la normatividad anticorrupción y posteriormente identifiquen sus áreas de oportunidad para que cumplan con las disposiciones que emitirán los Sistemas Nacional, Estatal y Municipal Anticorrupción, así como los Sistemas Nacional y Estatal de Fiscalización en contra de este flagelo que lastima a nuestra sociedad. Las disposiciones jurídicas anticorrupción son ahora una realidad y se convierten en un tema novedoso debido a su reciente publicación en periódicos oficiales, en el ámbito federal a nivel constitucional y sus leyes secundarias en los años 2015 y 2016 y en el Estado de México en 2016 y 2017 respectivamente, lo que ha trazado un nuevo rumbo de las instancias públicas competentes; por lo que se desprenden diversos análisis y posturas asumidas por estudiosos del tema incluyendo mi opinión, la cual pretende aportar un valor agregado.

1.1. Fundamentos de las contralorías municipales mexiquenses 1.1.1. Naturaleza y antecedentes 1.1.1.1. Naturaleza

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Desde la época del México independiente (1821) a la fecha, el ejercicio de la función de control gubernamental ha jugado un papel importante en el desarrollo de la administración pública y por lo consiguiente en nuestra entidad mexiquense, estamos ante el umbral de una nueva etapa de su historia que comenzó en el año 2015, misma que apenas se empieza a vislumbrar y que sin duda marcará un nuevo rumbo a seguir. a) Control externo o fiscalización superior. Antes del año 1824 la naturaleza de la función de fiscalización se enfocaba a fortalecer y complementar la actividad de recaudación (primera etapa); desde el año 1824 al 2000 su ámbito de actuación se direccionó a la revisión de la cuenta pública y del cumplimiento de la normatividad (segunda etapa) y a partir del año 2000 se adopta el término de fiscalización superior (tercera etapa) mismo que sigue cambiando por el efecto de la normatividad en el año 2015 en materia anticorrupción. Portal Martínez (2015), resume las causas de la transición del concepto de “fiscalización tradicional” al de “fiscalización superior”, al afirmar que: “…Sin duda, la larga trayectoria de la Contaduría Mayor (176 años) es indica¬tivo de la trascendencia de su labor. No

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obstante, su escasa autonomía, su incapacidad para imponer acciones resarcitorias, y las restricciones en cuanto al universo de entes y programas auditables, son algunos de los factores explicativos de su desaparición…”. b) Control interno en el ámbito federal. Surge entre los años 1983 y 1984 con la creación de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación (SECOGEF) y la naturaleza de sus funciones fue vigilar los actos que ejercen los servidores públicos se apeguen a lo establecido por la normatividad, posteriormente cuando se transforma en la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM) su función se matizó a la emisión y desarrollo de normatividad; y por último cuando transita a la actual Secretaría de la Función Pública (SFP) además de las funciones de control y vigilancia ya conferidas con anterioridad, se hace cargo de la aplicación de la Ley de Servicio Profesional de Carrera y hace énfasis en la evaluación de programas. c) Control interno en el ámbito estatal. La SECOGEM (2017) relata que en el año 1824 la función de control y evaluación gubernamental tenía entre otras responsabilidades, la de recaudar tributos como su actividad principal. Desde finales de la década de los ochentas, el Gobierno del Estado México, a través de la suscripción de diversos acuerdos, coordinó la ejecución de acciones conjuntas con la Federación en las materias de control, evaluación, transparencia y combate a la corrupción respecto del manejo de recursos económicos. d) Control interno en el ámbito municipal mexiquense. Su historia es la más reciente, pues según consta en los registros de la Legislatura del Estado de México (1993) a partir de las modificaciones a la Ley Orgánica Municipal del Estado de México durante la gestión del Licenciado Ignacio Pichardo Pagaza, que dicho sea de paso, fue Secretario de la SECOGEF, se crean las contralorías municipales.

Serrano Sánchez (2016), esquematiza la historia del control interno y externo en México (figura 1) en la que se observa que, a nivel federal, la ausencia durante años de control interno, suplida por la Contaduría Mayor de Hacienda; su transformación a la Auditoría Superior de la Federación (ASF), la creación de la SECOGEF y del Sistema Nacional Anticorrupción, aparecen como piedras angulares de lo que hoy se conoce en materia de control gubernamental a nivel nacional. a) Control externo o fiscalización superior. Hallivis Pelayo (2015), señala que el Poder legislativo no sólo cuenta con atribuciones para concretar en leyes las decisiones soberanas del pueblo al que representa, sino también, la facultad de fiscalizar y controlar la acción gubernamental, a través de la función de fiscalización superior, llamada así porque es externa del Poder Ejecutivo y se lleva a cabo a nombre del pueblo.

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1.1.1.2. Antecedentes

Figura 1 Desarrollo Histórico de la Fiscalización Superior en México

Fuente: Recuperado de Serrano Sánchez. 2016. Control interno de la Administración Pública: ¿elemento de estancamiento o de desarrollo organizacional?, INAP. Primera edición 2016. México, p 40.

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Primera etapa. La evolución de la fiscalización superior en México, se remontan a la época prehispánica en el Valle del Anáhuac (Figueroa Neri, 2007), existió un cargo denominado “calpixque” que implicaba la supervisión y control de los recursos que obtenía y recaudaba el imperio azteca. Segunda etapa. En 1605, Felipe II basado en la Constitución de Cádiz (Figueroa Neri, 2005) funda los tribunales de cuentas en el continente americano. En 1824 la Constitución faculta al Congreso a revisar la cuenta pública y nace la Contaduría Mayor de Hacienda; no obstante, en los años 1838 a 1855 se regresó al esquema de los tribunales de cuentas en sustitución de las Contadurías Mayores de Hacienda. La existencia de los tribunales fue corta, ya que en 1857 se crea nuevamente la Contaduría Mayor de Hacienda, misma que es reforzada en la Constitución de 1917. Ampudia Orozco (2004) confirma que la fiscalización proviene de España, con la creación del Tribunal Mayor de Cuentas en 1453 y en la Nueva España en 1524. Durante la época colonial, el tribunal de cuentas desarrolló un órgano fiscalizador destinado a cubrir los presupuestos (masa común) los que se enviaban a España (remisible) y los administrados (ramos ajenos). Posteriormente, en 1824 se crea la Contaduría Mayor de Hacienda bajo la independencia exclusiva de la Cámara de Diputados.

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Según Ugalde Ramírez (2002) a la Contaduría Mayor de Hacienda se le han asignado facultades de fiscalización al Poder Ejecutivo para llamarlo a rendir cuentas; ésta es la institución pública de más larga historia en el México independiente. Tercera etapa. El 20 de diciembre de 2000 el Congreso de la Unión decretó la publicación de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, misma que es abrogada por la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación publicada el 29 de mayo de 2009 y ésta a su vez, dio paso a la actual Ley del mismo nombre, pero de fecha 18 de julio de 2016; una de las siete leyes secundarias como efecto de las reformas en materia anticorrupción. Raigosa Sotelo (1996) identifica la existencia de dos modelos de Entidades de Fiscalización Superior (EFS), el europeo porque la mayoría de los países del viejo continente lo utilizan y la autoridad superior es colegiada, integrado por magistrados, mientras que en el americano que utilizan Estados Unidos y Canadá, la autoridad recae en una sola figura.1 b) Control interno en el ámbito federal. Hallivis Pelayo (2015: 33) asegura que los Órganos Internos de Control se ubican al interior de las entidades o dependencias y su ámbito de competencia se circunscribe al órgano en el cual se encuentran, pero tienen una dependencia funcional de la Secretaría de la Función Pública y esta, es la encargada de designar o remover a los titulares de dichos entes revisores los que dependen jerárquica y funcionalmente de la misma. La historia del control interno en el sector público, aunque es reciente que la del control externo, han presentado siete etapas de transformación: Primera etapa. Sánchez González (2012: 31) afirma que durante el periodo de la reforma (1858 a 1860) se llevó a cabo la primera etapa de la moralización de la administración pública mexicana en el siglo XIX con la expedición de la Ley de Delitos Oficiales de los Altos Funcionarios (primera Ley de Responsabilidades de los servidores públicos), así como de sanciones penales establecidas en el Código Penal.

Tercera etapa. Sánchez González (2012) aseguró que la publicación de la Constitución Política los Estados Unidos Mexicanos de 1917 establecía un título para reglamentar el sistema de responsabilidades, y la creación del departamento de Contraloría (1917-1932), que contaba con facultades de control, fiscalización y sanción, lo que desencadenó una polémica con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, SHCP. Cuarta etapa. Fue durante la publicación en 1940 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos (Ley Cárdenas), que disponía del sistema sancionatorio de los servidores públicos, en virtud, de que ya no se contaba con alguna instancia que resolviera aplicando dicho marco normativo. 1 En México se ha seguido el modelo parecido al de Estados Unidos.

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Segunda etapa. Durante el Porfiriato, se logró el mayor desarrollo del control interno durante el siglo XIX e inicios del XX, se expidió la Ley Reglamentaria de los artículos 104 y 105 de la Constitución (1857) la segunda de su tipo.

Quinta etapa. En 1980 se expidió la Ley de Responsabilidad de Servidores Públicos, que no logró controlar los excesos del periodo populista y en 1982 en la gestión de Miguel de la Madrid Hurtado y bajo el lema de “renovación moral de la sociedad” realizó el mayor esfuerzo por moralizar la administración pública federal. Primero, al proceder a la creación de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación, SECOGEF durante los años 1982 y 1983 —antecedente del Departamento de la Contraloría como órgano central de control y fiscalización en la administración pública federal—; expide una renovada Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos (1982), con mayores atribuciones para sancionar. Sexta etapa. Los gobiernos de Carlos Salinas y Ernesto Zedillo, realizaron adecuaciones a la Ley de Responsabilidades (1991), donde se transforma la SECOGEF en la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, SECODAM (1994) y se publica el Programa de Modernización de la Administración Pública Séptima etapa. En 2002 durante el gobierno de Vicente Fox, se promulga una nueva Ley de Responsabilidades, iniciando el primer programa de combate a la corrupción (20002006); de acuerdo con Diario Oficial de la Federación (2003), la SECODAM se transforma en la Secretaría de la Función Pública donde se establece la Ley del Servicio Profesional de Carrera, dotando de facultades para aprobar y autorizar las estructuras orgánicas e introducir políticas de gobierno electrónico principalmente. Durante el mandato constitucional de Felipe Calderón Hinojosa, se muestra una escasa prioridad al combate a la corrupción administrativa, tanto a nivel de control interno, salvo el Programa de Rendición de Cuentas y Combate a la Corrupción (2006- 2012) que no contó con la difusión y conocimiento del mismo.

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c) Control interno en el ámbito estatal. En la circunscripción de la entidad mexiquense se identifican: Primera etapa. La Secretaría de la Contraloría del Gobierno del Estado de México, SECOGEM (2017) ha expresado que la función de control y evaluación gubernamental es inherente al nacimiento del Estado de México como entidad federativa, ya que en 1824 se establecieron en su oportunidad la Tesorería General del Estado y la oficina de la Contaduría, que tenían entre otras responsabilidades las de recaudar todos los caudales para el gasto del estado. Segunda etapa. En la década de los setentas y parte de los ochentas, se creó la Contraloría General de Gobierno, y para cumplir con sus funciones de evaluación y control del aparato estatal se reformó la estructura orgánica y funcional del gobierno. A finales de esa década, con la expedición de una nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, a la Contraloría General se adicionan funciones, entre otras, las de vigilar el ejercicio presupuestario. Tercera etapa. La reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México, del 11 de octubre de 1989, crea la Secretaría de la Contraloría del Gobierno del

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Estado de México, SECOGEM, con las funciones de instrumentar mecanismos de seguimiento y evaluación de la gestión pública y de vigilancia de la actuación de los servidores públicos. d) Control interno en el ámbito municipal mexiquense. Los orígenes de las contralorías municipales datan desde la publicación de las modificaciones a la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, LOMEM en 1993, y surge como un instrumento que contribuye a la rendición de cuentas. Antes de la publicación de la LOMEM en el año 1993, la Contaduría Mayor de Hacienda realizaba las funciones de control en los municipios. De acuerdo con Lara Pérez (2001) quien cita a Mazariegas, el primer municipio en el continente americano, fue decretado por Cristóbal Colón quien descubrió el Nuevo Mundo el 12 de octubre de 1492, y en ese primer viaje hizo una fundación de lo que fue una fortificación llamada “el Fuerte de Navidad”, la cual no le dio ningún título y no dejó más organización que la militar; en el segundo viaje Colón con las instrucciones que le fueron dadas por el Rey, figuraba la de erigir municipios. Atendiendo a los deseos del soberano, Colón desembarcó en la isla de la Española donde creó la primera ciudad el 27 de noviembre de 1493 y la llamó “Isabela”, esta ciudad está ubicada en la República Dominicana y en ese acto solemne se fundó el primer municipio, con una población aproximada de 1500 hombres, de esta siguieron otras; en 1512 conquistaron y fundaron Cuba. Ante la ausencia de control gubernamental municipal, Sánchez González (2012:173-174) señala que desde la época del Virreinato en el siglo XVII la mayoría de los empleos municipales eran hereditarios o de propiedad privada.2 Precisa además que “…si se toma en cuenta que la dictadura porfirista controlaba todos los poderes, los gobiernos estatales y municipales, es evidente que el control interno no pudo expandirse para detener y combatir la corrupción administrativa…”

Olmedo Raúl (2014) menciona que la reforma del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos tuvo la función de descentralizar no sólo el poder del gobierno federal, en sus múltiples aspectos, sino de la vida nacional, “…a la fecha el mundo ha cambiado; la centralización del poder municipal se ha acentuado y las desigualdades han proliferado…” Figueroa Hernández (2015) aseguró que mientras no exista una marcada rendición de cuentas de todas las dependencias, no sea posible que los municipios transparenten los recursos que se les asignan. Por otra parte, se ha identificado desde 1903 a 2008, cambios fundamentales en los años: 1919, 1941, 1950, 1957, 1973 (antes de la creación de las contralorías municipales) y de 1993 a 2008 durante su existencia. 2 La corrupción en los municipios data desde la época de la colonia donde era normal ver la venta de cargos como en los cabildos, a veces de por vida.

Colección Hacendaria

Sánchez González (2012, p. 268) destaca que la función de control era realizada por la Contaduría Mayor de Hacienda, ya que el reglamento establecía que ésta dependía de la Cámara de Diputados y tendría a su cargo la revisión y glosa de las cuentas anuales del erario federal, de la beneficencia pública, del Distrito Federal, de los municipios, de los territorios federales y de las dispuestas por la Ley para verificar si los cobros y los gastos se habían hecho con la autorización necesaria, si unos y otros se hallaban debidamente comprobados y si hubiera exactitud en las operaciones aritméticas y de contabilidad.

Profundizando sobre el origen formal de las contralorías municipales mexiquenses, consagrado en la Ley Orgánica Municipal del Estado de México donde se puede constatar en su exposición de motivos: “…La transparencia en la aplicación correcta de los recursos del municipio debe ser vigilada por un órgano independiente de la autoridad que realiza estas actividades. Por ello, se propone facultar a los ayuntamientos, para que, si así lo determinan, puedan crear la contraloría municipal; previéndose que cuando no exista este órgano de control, las funciones respectivas serán ejercidas por el síndico del ayuntamiento…” el desarrollo jurídico y administrativo no se ha acoplado a las necesidades de la entidad mexiquense, prueba de ello, se observa en la tabla 1 en el que su avance ha sido moderado. Tabla 1 Modificaciones que han sufrido los artículos 109 al 113 de la Ley Orgánica Municipal de Estado de México de 1993 a la fecha

Iniciativa de Ley Orgánica Municipal del Estado de México.

Primer momento Primera adición del título IV Artículos 113 A al 113 H.

Segundo momento Reformas a los artículos 109 y 112 en sus fracciones VIII y XIII

Tercer momento Artículo 112 adición fracción XVII.

Cuarto momento Reforma fracción XVIII del artículo 112 y adición a la fracción XIX del artículo 12.

Publicación: 2 de marzo de 1993.

Publicación: 15 de febrero 1999.

Publicación: 27 noviembre 2008.

Publicación: 24 agosto 2012.

Publicación: 10 de agosto de 2016.

Artículo 109 Denuncia ante el OSFEM Fracción VIII Coordinarse con el OSFEM; y SECOGEM.

Fracción XVII Hacer del conocimiento al OSFEM de las responsabilidades administrativas resarcitorias de los servidores públicos municipales dentro de 3 días hábiles siguientes a la interposición de las mismas.

Fracción XVIII Supervisar el cumplimiento de los acuerdos tomados por el Consejo Municipal de Seguridad Pública.

Creación de las Contralorías municipales y en ausencia la función la absorbe el síndico municipal.

Artículo 113 A al 113 H Adopción de la Contraloría Social.

Fracción XIII Dictaminar estados financieros y verificar se remitan al OSFEM.

Fracción XIX Las demás que señalen las disposiciones relativas.

Colección Hacendaria

Fuente: Elaboración propia. Información obtenida de las diversas reformas de dicha Ley. Apartado Reformas y adiciones. p. 82 a 96, análisis a los artículos de referencia, en la página electrónica: http://legislacion.edomex.gob.mx/sites/legislacion.edomex.gob.mx/files/files/pdf/ley/vig/leyvig022.pdf

A la fecha no se ha realizado reformas, adiciones y/o derogaciones en materia anticorrupción en el Estado de México. Al efecto, se identifica la falta de actualización de las funciones de los contralores municipales, es decir su “fuente obligacional” por los actos jurídicos de molestia externo que ejercen. Sánchez González (2012:12) asegura que “…la confianza de los gobernados en las instituciones vigentes, se encuentra asociado en buena medida con la disminución de la corrupción. …” y es el control interno gubernamental quien tiene adelante un papel protagónico para enfrentar un gran desafío contra este mal que aqueja al mundo…”.

1.1.2. El sistema de control y evaluación municipal y su implementación Con las modificaciones jurídicas en materia de anticorrupción en el ámbito estatal y municipal, cambia el paradigma del sistema de control y evaluación gubernamental “tradicional”, por lo que su estudio ahora debe abordarse desde tres enfoques:

Diagnóstico de las Contralorías Municipales

a) El control interno: ejercido por las contralorías internas de los poderes públicos y en los órganos autónomos por mandato constitucional, los entes de fiscalización en los partidos políticos, en el Poder Ejecutivo mediante la Secretaría de la Contraloría Estatal, SECOGEM, ya sea ejerciendo de manera directa atribuciones o funciones según sea el caso, o por medio de diversos actores o las contralorías internas de manera indirecta que dependen en términos funcionales de dicha Secretaría, pero en términos de estructura orgánica, de las dependencias, entidades públicas y fideicomiso público del Gobierno del Estado de México donde se encuentran adscritas. Las contralorías municipales y paramunicipales y diversos actores ejercen funciones o atribuciones en ese ámbito de gobierno, según sea el caso, de manera directa o indirecta también con diversos actores, como se puede observar en el diagrama 1.

Fuente: Elaboración propia. Análisis a partir del artículo 3, fracciones VII y VIII de la Ley de la Ley del Sistema Anticorrupción del Estado de México y Municipios.

b) El control externo: es ejercido por el Órgano Superior de Fiscalización del Estado de México, OSFEM, ente que depende del Poder Legislativo y que tiene autonomía técnica y de gestión (más no presupuestaria), según el artículo 61 fracción XXXII de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México 2017.

Colección Hacendaria

Diagrama 1 Aproximación de entes públicos de control interno, externo e instancias de coordinación que conforman el Sistema Anticorrupción del Estado de México y Municipios

c) Los mecanismos de coordinación interinstitucionales: el Sistema Anticorrupción del Estado de México y Municipios, SAEMM es “el conjunto de mecanismos interinstitucionales de coordinación entre los entes públicos del Estado de México, que tienen por objeto el combate a la corrupción…”, por la otro lado, el Sistema Fiscalización del Estado de México y Municipios (SFEMM) es el “conjunto de mecanismos interinstitucionales de coordinación entre los entes Públicos Fiscalizadores, con el objetivo de maximizar la cobertura y el impacto de la fiscalización en el Estado de México y sus municipios…” Legislatura del Estado de México (2017: 23).

Integrantes del Sistema Anticorrupción del Estado de México y Municipios El artículo 7 de la Ley del Sistema Anticorrupción del Estado de México y Municipios, LSAEMM señala que el SAEMM, se conforma por: 1) Integrantes del Comité Coordinador, 2) Comité de Participación Ciudadana, 3) Comité Rector del Sistema Estatal de Fiscalización y 4) Sistemas Municipales Anticorrupción, SMAs. Integrantes del Comité Coordinador. El Comité Coordinador responsable de establecer los mecanismos de coordinación, de acuerdo al artículo 10 de la LSAEMM cuenta con siete miembros: 1) Representante del Comité de Participación Ciudadana y los titulares, 2) OSFEM, 3) Fiscalía General de Justicia del Estado de México, 4) SECOGEM, 5) Consejo de la Judicatura del Poder Judicial del Estado de México 6) Instituto de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Estado de México y Municipios, INFOEM y 7) Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México.

Colección Hacendaria

Integrantes del Sistema de Fiscalización del Estado de México y Municipios. De conformidad al artículo 37 de la LSAEMM precisa que son: 1) el OSFEM, 2) la Contraloría del Poder Legislativo, 3) la SECOGEM y 4) las Contralorías Municipales. Integrantes del Comité Rector del Sistema Estatal de Fiscalización. El artículo 39 de la LSAEMM señala que las instancias públicas que conforman dicho Sistema en materia de fiscalización y control de los recursos públicos, ejecutarán las disposiciones del SNF y son: 1) OSFEM, 2) Contraloría del Poder Legislativo, 3) SECOGEM y 4) Siete integrantes rotatorios de las Contralorías Municipales. Toda vez que se pueden identificar las instancias de coordinación que conforman el SAEMM según el artículo 7 de la LSAEMM, y los entes públicos fiscalizadores que participan en términos del artículo 3 fracciones VII y VIII de la referida Ley, éstas a su vez se dividen en aquellos que literalmente se contemplan en la LSAEMM y otros más que no son mencionadas; por lo que, del análisis al diagrama 1, se puntualiza: • Ante la heterogeneidad que existe entre los entes públicos fiscalizadores como consecuencia de la naturaleza jurídica de los entes públicos de los que dependen

Diagnóstico de las Contralorías Municipales

orgánicamente, el artículo 3 fracción VII de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción (Congreso de la Unión, 2016) “homologa su nombre” por el de Órganos Internos de Control, OICs; se debe considerar la revisión de su marco jurídico de actuación para actualizarlo con las disposiciones de la normatividad anticorrupción. • Los OICs de los sindicatos, no se encuadran de manera literal en el artículo 3 fracción VII y VIII de la LSAEMM. Se desconoce si por su naturaleza jurídica cuentan con OICs o alguna figura equivalente3. • Los Comisarios del ámbito estatal y municipal, así como los auditores externos no se contemplan en la LSAEMM, se sugiere su inclusión en la normatividad que emita el SFP.

1.1.3. Acciones de control y evaluación que ejercen Las contralorías municipales mexiquenses, OICMs, por naturaleza de sus funciones al igual que sus homólogos en el ámbito federal y estatal, deben realizar una planeación general de tres tipos de acciones: control, evaluación y vigilancia, que ejecutarán durante el año de acuerdo a la metodología que se considere pertinente y a los recursos humanos físicos y materiales, presupuestales y las capacidades técnicas de sus integrantes. En la tabla 2 se enlistan las funciones básicas de los OICMs que se deben traducir en el diseño de acciones de control y vigilancia a considerar en el programa anual de trabajo4. Tabla 2 Funciones relevantes de las contralorías municipales mexiquenses sustentadas en la Ley Orgánica Municipal del Estado de México y las acciones de control y evaluación que se pueden diseñar

Acción de control que se puede diseñar

Planear, programar, organizar y coordinar el sistema de control y evaluación municipal/ artículo 109 fracción I de la LOMEM.

Acción de control: planeación general Realizar el plan de trabajo del OIC.

Fiscalizar el ingreso y ejercicio del gasto público municipal y su congruencia con el presupuesto de egresos/ artículo 109 fracción II de la LOMEM. Vigilar que los recursos federales y estatales asignados a los ayuntamientos se apliquen en los términos estipulados en las leyes, los reglamentos y los convenios respectivos/ artículo 109 fracción VI de la LOMEM.

Acción de control: planeación general de auditorías financieras (mismas que se ajustan durante la planeación específica de las mismas). Acción de control: auditorías financieras (en términos de las Normas Profesionales de Auditoría del Sistema Nacional de Fiscalización, NPASNF). Acción de control: auditorías de desempeño y de cumplimiento (en términos de las NPASNF).

Aplicar las normas y criterios en materia de control y evaluación/ Artículo 109 fracción III de la LOMEM.

Acción de control: aplicación de acciones al Marco Integrado de Control Interno (MICI).

Asesorar a los órganos de control interno de los organismos auxiliares y fideicomisos de la administración pública municipal/ artículo 109 fracción IV de la LOMEM.

Acción de control: coordinación interinstitucional, con los órganos de naturaleza análoga dentro de su competencia.

3 Se realizó la verificación a la estructura orgánica y directorio de servidores públicos en los portales de transparencia de los siete sujetos obligados sin éxito alguno, Consultado en http://www.ipomex.org.mx/portal.htm# 4 El contar con un catálogo universal facilitará el registro en la plataforma nacional.

Colección Hacendaria

Función/fundamento

Colección Hacendaria

Función/fundamento

Acción de control que se puede diseñar

Establecer las bases generales para la realización de auditorías e inspecciones/Artículo 109 fracción V de la LOMEM.

Metodología de las NPASNF y demás reglamentación que se emitan los grupos de trabajo del SNF.

Vigilar el cumplimiento de las obligaciones de proveedores y contratistas de la administración pública municipal. / Artículo 109 fracción VII de la LOMEM.

Acción de control: revisiones o inspección, verificar el cumplimiento de las políticas de integridad contempladas en la Ley de Responsabilidades, aplicable.

Coordinarse con el OSFEM, la Contraloría del Poder Legislativo y con la SECOGEM para el cumplimiento de sus funciones/ Artículo 109 fracción VIII de la LOMEM.

Acción de control: coordinación interinstitucional, con los órganos de naturaleza análoga dentro de su competencia.

Designar a los auditores externos y proponer al ayuntamiento, en su caso, a los Comisarios de los Organismos Auxiliares/ Artículo 109 fracción IX de la LOMEM.

Acción de control: designar a los auditores externos que participen como agentes indirectos en la fiscalización.

Realizar auditorías y evaluaciones e informar del resultado de las mismas al ayuntamiento. / Artículo 109 fracción XI de la LOMEM. Dictaminar los estados financieros de la tesorería municipal y verificar que se remitan los informes correspondientes al OSFEM / Artículo 109 fracción XIII de la LOMEM. Vigilar que los ingresos municipales se enteren a la tesorería municipal conforme a los procedimientos contables y disposiciones legales aplicables. Artículo 109 fracción XIV de la LOMEM.

Acciones de control: auditorías de legalidad y de desempeño. Acción de evaluación: dependiendo el tipo de enfoque. Acción de control: coordinación interinstitucional, con los órganos de naturaleza análoga dentro de su competencia.

Participar en la entrega-recepción de las unidades administrativas de las dependencias, organismos auxiliares y fideicomisos del municipio. /Artículo 109 fracción XII de la LOMEM.

Acción de control: participación en actos de entrega y recepción.

Participar en la elaboración y actualización del inventario general de los bienes muebles e inmuebles propiedad del municipio, que expresará las características de identificación y destino de los mismos. / Artículo 109 fracción XV de la LOMEM.

Acción de control: acciones de revisión a los inventarios a bienes muebles e inmuebles.

Hacer del conocimiento del OSFEM, de las responsabilidades administrativas resarcitorias de los servidores públicos municipales, dentro de los tres días hábiles siguientes a la interposición de las mismas; y remitir los procedimientos resarcitorios, cuando así sea solicitado por el OSFEM, en los plazos y términos que le sean indicados por éste. / Artículo 109 fracción XVII de la LOMEM.

Acción de control: coordinación interinstitucional, con los órganos de naturaleza análoga dentro de su competencia.

Supervisar el cumplimiento de los acuerdos tomados por el Consejo Municipal de Seguridad Pública, / Artículo 109 fracción XVIII de la LOMEM.

Acción de control: coordinación interinstitucional, con los órganos de naturaleza análoga dentro de su competencia.

Fuente: Elaboración propia. Análisis que se desprende del artículo 109 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México (LOMEM). Consultado en http://legislacion.edomex.gob.mx/sites/legislacion.edomex.gob.mx/files/files/pdf/ley/vig/leyvig022.pdf

1.1.4. Acciones de responsabilidades que se ejercen Tipo de acciones que corresponde a los OICMs programar las sustentadas en la Ley Orgánica Municipal del Estado de México:

Diagnóstico de las Contralorías Municipales

Tabla 3 Funciones relevantes de las contralorías municipales mexiquenses y las acciones de responsabilidades administrativas que se pueden diseñar

Función/fundamento

Acción de control que se puede diseñar

Establecer y operar un sistema de atención de quejas, denuncias y sugerencias. / Artículo 109 fracción X de la LOMEM.

Acciones de responsabilidades: atención de quejas y/o denuncias.

Fuente: Elaboración propia. Análisis del artículo 109 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México. Consultado en: http://legislacion.edomex.gob.mx/sites/legislacion.edomex.gob.mx/files/files/pdf/ley/vig/leyvig022.pdf

Correlacionado, se constata que la fuente obligacional de los contralores municipales en la LOMEM no contempla disposiciones en materia anticorrupción relacionada con facultades de investigación, como la calificación del tipo de falta administrativa; de sustanciación de procedimientos de responsabilidad administrativa, de resolución y atención a medios de impugnación establecidas en la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de México y Municipios, LRAEMM.

1.2. Recursos y capacidades de las contralorías municipales Para contextualizar y estudiar los recursos y capacidades de los OICMs, se presenta una relación con las 31 entidades federativas y la Ciudad de México, a través de la tabla 4. Tabla 4 Relación de entidades federativas y Ciudad de México por número de municipios/ delegaciones, población y servidores públicos municipales y/o delegaciones 2014

Número de municipios

Aguascalientes

1,312

12,387

Baja California

3,316

21,286

Baja California Sur

712

11498

Campeche

900

12291

Coahuila

2,955

23,860

Colima

711

7322

Chiapas

122

5,218

40,611

Chihuahua

3,556

25,643

Durango

1,754

15,702

Guanajuato

5,854

38,046

Guerrero

3,535

34,563

Hidalgo

2,858

26,004

Jalisco

125

7,845

71,750

Estado de México

125

16,188

104,051

Colección Hacendaria

Población (cifra en miles)

Servidores públicos municipales por entidad federativa

Entidad federativa

Número de municipios

Población (cifra en miles)

Servidores públicos municipales por entidad federativa

Morelos

1,904

18,314

Nayarit

1,181

11,645

Nuevo León

5,120

41,062

Oaxaca

570

3,967

34,566

Puebla

217

6,169

31,616

Querétaro

2,038

17,157

Quintana Roo

1,501

17,922

San Luís Potosí

2,718

23,001

Sinaloa

2,966

25,595

Sonora

2,850

25,565

Tabasco

2,395

30,507 29,718

Tamaulipas

3,442

Tlaxcala

1,273

9,161

Veracruz

212

8,113

51,078

Yucatán

106

2,097

32,526

Zacatecas

1,579

17,370

Ciudad de México

8,919

93,934

Gran total

2,462

119,530

992,583

Fuente de información: Nota 1: Elaboración propia. Con base en información 2017: a) en cuanto a la primera variable "número de municipios", se obtuvo información 2016 de la Federación Nacional de Municipios de México, de la página electrónica: https://issuu. com/documentosfenamm/docs/mapa_poli__ticomunicipal2016; b) por lo que se refiere a la segunda variable "población (en miles)" se obtuvo información 2015 del Instituto Nacional de Geografía e Informática: de la página electrónica: http://cuentame.inegi.org. mx/monografias/informacion/mex/poblacion/; y c) por lo que se refiere a los "servidores públicos por entidad federativa" se obtuvo información 2015 del Censo Nacional de Gobiernos Municipales 2015 resultados obtenido de la página electrónica: http://www3. inegi.org.mx/rnm/index.php/catalog/208. Nota 2: para efectos del conteo, se suman las 16 Delegaciones de la Ciudad de México a los 2,446 municipios en la república mexicana. Nota 3: para efectos de ilustración, las celdas marcadas con verde son los primeros cinco lugares dependiendo la variable. Las entidades federativas marcadas con verde son las primeras cinco que tienen mayor número de habitantes y mayor número de municipios.

Colección Hacendaria

A la tabla se le agregaron tres columnas más: Número de municipios/delegaciones por entidad federativa; Número de habitantes por entidad federativa; y Número de servidores públicos en el ámbito municipal (incluye en las tres la Ciudad de México). De la información que se desprende de la tabla 4 le otorgué un valor de manera ascendente a descendente (ranking) y del número 1 a 32 a cada una de las tres variables por entidad federativa (incluye Ciudad de México); donde el valor de “1” se le asignó a aquella instancia de gobierno: a) con mayor número de municipios o delegaciones, b) con la mayor población y c) con el mayor número de servidores públicos municipales (y/o en las delegaciones) y el valor “32” a las entidades federativas en sentido opuesto es decir con los resultados menos representativos; el intervalo de calificación fue de 3 a 96; los resultados que arrojan se puede observar en la tabla 5.

Diagnóstico de las Contralorías Municipales

Ahora bien, continuando con el análisis de las tablas 4 y 5 se identifica: • La representatividad del Estado de México en comparación con otras entidades federativas incluyendo a la Ciudad de México es significativa, ya que equivale al 5% del total nacional (variable 1); 13.5% del universo (variable 2) y el 10.4% del número total de servidores públicos municipales (variable 3) de la república mexicana. • La medición que realiza el Estado de México en comparación con otras entidades federativas incluyendo a la Ciudad de México debe ser distinta ya que podría estar sesgada por la magnitud de los datos que concentran. • La construcción de las políticas públicas de control de los recursos públicos, fiscalización y combate a la corrupción debe ser incluyente con otros sistemas (ver diagrama 2), transversal y multisectorial. • Deben diseñarse estrategias específicas no solamente de capacitación, sino de acompañamiento y asesoría técnica a los OICMs, por instancias públicas, como el Instituto Hacendario del Estado de México, IHAEM, Instituto de Administración Pública del Estado de México, IAPEM o por el Comité Rector del Sistema Estatal de Fiscalización, que en su artículo 43 de la LSAEMM señala que emitirá lineamientos para el fortalecimiento y profesionalización del personal de los órganos de fiscalización y que implementen los integrantes del SEF. • Crear grupos de atención específico de acuerdo al tamaño de municipio, a razón de que no es posible medir a todos los municipios por igual; caso contrario habría un gran riesgo en la implementación de los sistemas.

Ranking por número de habitantes

Ranking número de servidores públicos municipales

Total de puntos

Núm.

Entidad federativa

Ranking por número de municipios

Estado de México

Veracruz

Jalisco

Puebla

Chiapas

Oaxaca

Michoacán

Nuevo León

Guanajuato

Ciudad de México

Guerrero

Chihuahua

Yucatán

Hidalgo

Tamaulipas

Sonora

Colección Hacendaria

Tabla 5 Calificación por entidad federativa y Ciudad de México

Núm.

Entidad federativa

Ranking por número de municipios

Ranking por número de habitantes

Ranking número de servidores públicos municipales

Total de puntos

San Luís Potosí

Coahuila

Sinaloa

Tabasco

Zacatecas

Morelos

Baja California

Durango

Querétaro

Tlaxcala

Quintana Roo

Nayarit

Aguascalientes

Campeche

Baja California Sur

Colima

Fuente: Elaboración propia 2017. Se diseña otorgando el valor máximo fue 96 puntos en el supuesto de que aquella entidad federativa con menos municipios/delegaciones, menor población por entidad federativa (Ciudad de México) y menor número de servidores público del ámbito municipal o Delegaciones; y a la inversa con 3 puntos, los que muestran una situación opuesta.

1.2.1. Recursos humanos y materiales

Colección Hacendaria

Herrera Macías (2017) señala que “El servidor público es por mucho la clave para el desempeño de un buen gobierno, por supuesto dentro de un marco institucional…” su actuación en términos de liderazgo y ética apegadas a normatividad hacen la diferencia. La información que ha generado el INEGI (2016:23), destaca las deficiencias administrativas que existen en la aplicación de sanciones a servidores públicos de acuerdo a la naturaleza de las leyes anteriores por cada cien habitantes y que se ilustran en la gráfica 1. En el Estado de México, el alcance de la Ley de responsabilidades abrogada era sólo dirigido a servidores públicos5; a partir de la aplicación de la nueva LRAEMM publicada en 2017, el alcance será potencialmente mayor porque abarcará también a los particulares que se encuentren en el supuesto de Ley.

5 Información del ejercicio 2014.

Diagnóstico de las Contralorías Municipales

Gráfica 1 Servidores públicos sancionados por cada cien servidores públicos en las administraciones municipales y delegacionales, por entidad federativa 2014

Del análisis realizado, se destaca que el Estado de México ocupa la posición 7 de 32 entidades federativas incluyendo a la Ciudad de México, y de un total de 32 entidades, 29 están por debajo del uno por ciento incluido el Estado de México (0.49%).

1.2.2. Recursos presupuestales y proyecto programático Al 2017 no existe registro, de acciones programáticas y presupuestales de los OICs municipales y sí se encuentran alineadas y homologadas al programa presupuestario pertinente. En las figuras 2, 3 y 4 se detallan los tres proyectos presupuestarios que utiliza el OSFEM, la SECOGEM y los OICs estatales; a los que los OICs municipales deben estar alineados, salvo justificación en contrario:

Colección Hacendaria

Fuente: Recuperado de INEGI 2016. Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2015 (resultados). Modificado mediante semaforización 2017 de manera descendente a ascendente. de 0 a .5 barras en color rojo, de 0.51 a 1.0 barras en color amarillo y más de 1.0 barras en color verde. Disponible en http://www3.inegi.org.mx/rnm/index.php/catalog/208

Figura 2 Estructura programática 2018 del Gobierno del Estado de México, de los programas presupuestarios relacionados con Contralorías Municipales, proyecto presupuestario: control y evaluación interna de la gestión pública

Subfunción 010304

Programa presupuestario

Subprograma presupuestario

Proyecto presupuestario

Denominación

Función pública. 01030401 Desarrollo de la función pública y ética en el servicio público. 0103040101

Control y evaluación interna de la gestión pública. 010304010101 Fiscalización, control y evaluación interna de la gestión pública. 010304010102 Participación social en la formulación seguimiento, control y evaluación interna de obras programas y servicios públicos. 010304010103 Control y evaluación interna de tecnologías de la información de la administración pública estatal.

Figura 3 Estructura programática 2018 del Gobierno del Estado de México, de los programas presupuestarios relacionados con Contralorías Municipales, proyecto presupuestario: control y evaluación interna de la gestión pública

Subfunción 010304

Programa presupuestario

Proyecto presupuestario

Denominación

Función pública. 01030402

Colección Hacendaria

Subprograma presupuestario

Responsabilidades y situación patrimonial. 0103040201

Responsabilidad administrativa. 010304010201 Responsabilidades administrativas. 010304010202 Declaración de situación patrimonial; de interés, y constancia de la declaración fiscal de los servidores públicos. 010304010203 Lo contencioso e inconformidades. 010304010204 investigación de faltas administrativas.

Diagnóstico de las Contralorías Municipales

Figura 4 Estructura programática 2018 del Gobierno del Estado de México, de los programas presupuestarios relacionados con Contralorías Municipales, proyecto presupuestario: fiscalización y evaluación gubernamental

Subfunción 010102

Programa presupuestario

Subprograma presupuestario

Proyecto presupuestario

Denominación

Fiscalización 01010201

Fiscalización gubernamental. 0101020101

Fiscalización y evaluación gubernamental. 010102010101 fiscalización de la gestión gubernamental. 010102010102 evaluación de programas. 010304010203 Lo contencioso e inconformidades. 010102010103 Solventaciones y responsabilidad.

Fuente: Elaboración propia. Las figuras 2, 3 y 4 diseñadas toman como base la “Clasificación funcional y programática del Gobierno del Estado de México” emitido por la Secretaría de Finanzas estatal, Clasificación funcional y programática del Gobierno del Estado de México para el ejercicio 2018. Consultado en: file:///C:/Users/g480/Downloads/Estructura%20Programatica%20 del%20GEM%20%202018%20(2).pdf

El planteamiento permitirá conocer si existe alineación y homologación entre programas, actividades (metas) y presupuesto de los OICMs; y al cuantificar, se puedan “consolidar los esfuerzos sus realizados sobre mismas bases” lo que sería un ejercicio efectivo para la construcción de la próxima política pública de control, fiscalización y combate a la corrupción que se diseñe.

1.2.3. Capacidades técnicas de sus servidores públicos

Tabla 6 Relación de número de sanciones administrativas públicas municipales y delegaciones por entidad federativa 2014 y número de servidores públicos municipales y/o delegacionales

Entidad federativa

Número de sanciones administrativas

Número de servidores públicos

Porcentaje

Aguascalientes

12,387

0.0035

Baja California

328

21,286

0.0154

Baja California Sur

11498

0.0011

Colección Hacendaria

Como un elemento adicional a considerar, en la tabla 6 se puede analizar el porcentaje de efectividad de sanciones administrativas emitidas hasta 2014, contra el número de servidores públicos municipales.

Colección Hacendaria

Entidad federativa

Número de sanciones administrativas

Número de servidores públicos

Porcentaje

Campeche

12291

0.0011

Coahuila

112

23,860

0.0047

Colima

7322

Chiapas

40,611

0.0016

Chihuahua

319

25,643

0.0124

Durango

15,702

Guanajuato

147

38,046

0.0039

Guerrero

34,563

0.0008

Hidalgo

308

26,004

0.0118

Jalisco

71,750

0.0011

Estado de México

560

104,051

0.0054

Michoacán

36,832

0.0005

Morelos

18,314

0.0034

Nayarit

11,645

0.0012

Nuevo León

294

41,062

0.0072

Oaxaca

146

34,566

0.0042

Puebla

171

31,616

0.0054

Querétaro

217

17,157

0.0126

Quintana Roo

17,922

0.0032

San Luís Potosí

23,001

0.0034

Sinaloa

25,595

0.0036

Sonora

25,565

0.0013

Tabasco

142

30,507

0.0047

Tamaulipas

29,718

0.0027

Tlaxcala

9,161

0.0004

Veracruz

51,078

0.0016

Yucatán

32,526

0.0006

Zacatecas

17,370

Ciudad de México

93,934

0.0009

Gran total

3,616

992,583

Fuente: Elaboración propia. A partir del documento: Censo nacional de gobiernos municipales y delegacionales 2015, disponible en: http:// www3.inegi.org.mx/rnm/index.php/catalog/208. Se toma como base dos variables; "sanciones aplicadas en las administraciones pública municipales y delegacionales por entidad federativa 2014" en la página 22 gráfica 19. y "Personal en las instituciones de las administraciones públicas municipales" y delegacionales por entidad federativa, 2014" página 12 gráfica 9. Los primeros cinco lugares están marcados con color rojo y los el lugar seis Puebla y Estado de México, éste último, en color amarillo.

De lo anterior, se desprenden opiniones respecto a la tabla 6 que es pertinente señalar que de las 32 entidades federativas y Ciudad de México (Colima, Durango y Zacatecas no presentaron información), 29 reportan cifras de esta naturaleza; el porcentaje de la relación número de sanciones administrativas en relación de los servidores públicos que laboran en el ámbito municipal y delegacional en todos los casos no alcanza el uno por ciento; el Estado de México y Puebla, están en el sexto lugar; y es necesario reforzar los OICMs con personal

Diagnóstico de las Contralorías Municipales

competente y técnico, no solo basta capacitarlos; una solución es la certificación al personal que ejerce funciones de “auditoría” y “responsabilidades” debe ser bajo estándares que dictan las Normas Institucionales de Competencia Laboral (NICL) donde se constate el conocimiento, desempeños, productos y actitudes de las actividades realizadas.

1.3. Principales disposiciones jurídicas en materia anticorrupción que influyen en las contralorías municipales 1.3.1. Ley Orgánica Municipal del Estado de México Ordenamiento jurídico que por su naturaleza asigna las atribuciones y/o funciones de las distintas autoridades municipales que podrán ejercer, incluidos los titulares de los OICMs. Valdría la pena analizarlo con detenimiento respecto a la publicación de las leyes secundarias de la normatividad anticorrupción en el Estado de México.

1.3.2. Ley del Sistema Estatal y Municipal anticorrupción La entrada en vigor de esta Ley, tuvo básicamente dos etapas y que en la gráfica 2 se ilustran esos dos momentos, primero: Las modificaciones constitucionales publicadas el 28 de julio de 2016 y 24 de abril de 2017; y segundo: Las reformas, adiciones y derogaciones de las “siete leyes secundarias estatales” publicadas el 30 de mayo 2017, estas a su vez se clasifican en: • Tres nuevas leyes (Directa): como son la Ley del Sistema Anticorrupción del Estado de México y Municipios; la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de México y Municipios (alcance a particulares) y la Ley Orgánica del Tribunal Justicia Administrativa del Estado de México (autonomía). • Cuatro leyes reformadas (indirecta): al Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México y Municipios, a la Ley de la Fiscalía General de Justicia del Estado de México, de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de México; Código Penal del Estado de México y la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México.

Fuente: Elaboración propia. A partir del análisis a la publicación de las modificaciones constitucionales y la normatividad anticorrupción. Decreto Número 104.- Por el que se Reforman los Artículos 8, 81, 82, 83, 84, 91 en su Fracción VI Y 131. Se adicionan los artículos 83 Bis, 83 Ter. Se derogan la Fracción XXVII del artículo 77 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México. 6 6 Consultado en: http://legislacion.edomex.gob.mx/sites/legislacion.edomex.gob.mx/files/files/pdf/gct/2016/jul283.pdf para la gaceta del gobierno del 28 de Julio de 2016; http://legislacion.edomex.gob.mx/sites/legislacion.edomex.gob.mx/files/files/pdf/gct/2017/abr243.pdf para la gaceta del gobierno del 24 de julio 2017; http:// legislacion.edomex.gob.mx/sites/legislacion.edomex.gob.mx/files/files/pdf/ley/vig/leyvig240.pdf para la Ley del Sistema Anticorrupción del Estado de México y Municipios:

Colección Hacendaria

Gráfico 2 Etapas de la implementación jurídica de la normatividad en materia anticorrupción en el Estado de México

En cuanto a la primera etapa, los gráficos 3, 4 y 5 reflejan las modificaciones constitucionales más relevantes en materia anticorrupción, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 27 de mayo 2015: Gráfico 3 Reformas, adiciones y derogaciones constitucionales relevantes en materia anticorrupción

Colección Hacendaria

Gráfico 4 Reformas, adiciones y derogaciones constitucionales relevantes en materia anticorrupción

http://legislacion.edomex.gob.mx/sites/legislacion.edomex.gob.mx/files/files/pdf/ley/vig/leyvig240.pdf y para la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de México y Municipios: http://legislacion.edomex.gob.mx/sites/legislacion.edomex.gob.mx/files/files/pdf/ley/vig/leyvig241.pdf

Diagnóstico de las Contralorías Municipales

Gráfico 5 Reformas, adiciones y derogaciones constitucionales relevantes en materia anticorrupción

1.3.3. Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de México y Municipios

Conductas que darán lugar a responsabilidades administrativas. La LRSPEMM establecía en su artículo 42 un catálogo de conductas deseables y reprochables, y se señala que la inobservancia del mismo daría lugar a responsabilidad administrativa, lo que complicaba precisar las conductas que contravenían a la norma de esta naturaleza. Por su parte, la reciente LRAEMM precisa las nuevas conductas que configuran responsabilidades administrativas. En cuanto al alcance, la LRSPEMM comprendía la sanción a los servidores públicos y ahora la LRAEMM alcanza además a los sujetos privados sean personas físicas o morales. Por ende, la definición de las conductas sancionables comprende diversos ámbitos. a) Procedimientos de investigación y de sanción. La LRAEMM propone y perfecciona el procedimiento de responsabilidades, una de las partes más relevantes en este sentido es la división de las autoridades investigadoras, sustanciadoras y resolutorias (división obligada por lo menos de la autoridad investigadora). Las faltas se dividen en tres tipos: Faltas Administrativas Graves, (FAG); las Faltas Administrativas de Particulares, (FAP) y las Faltas Administrativas No Graves, (FANG);

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Los cambios relevantes insertados en la reciente Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de México y Municipios vigente, LRAEMM, de acuerdo con la exposición de motivos de Legislatura -2- del Estado de México (2017) se refieren con el objeto de identificar las diferencias entre la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios, LRSPEMM abrogada y la LRAEMM.

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siendo los primeros tipos de falta resueltos por el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México; y el último tipo de falta se resolverán por cada uno de los entes públicos fiscalizadores. b) Sanciones administrativas. La LRAEMM señala el catálogo de posibles sanciones (amonestación; sanciones económicas; resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados a la hacienda pública o a los entes públicos estatales o municipales; suspensión del empleo, cargo o comisión por un periodo no menor de tres días ni mayor a un año; suspensión de actividades; disolución o intervención de sociedades, destitución del puesto; inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público; e inhabilitación temporal para participar en adquisiciones, arrendamientos, servicios, obra pública, recibir subsidios, donativos, u otros beneficios que establezcan las leyes). Tratándose de faltas administrativas graves, la sanción económica que se imponga, cuando se compruebe beneficio o lucro económico por parte del sujeto responsable, en ningún caso podrá ser menor o igual al monto de los beneficios o lucro obtenidos, ni superior en un 30% del referido beneficio o lucro económico. El resarcimiento de los daños es de carácter público y deberá ser solicitado desde el momento de inicio del procedimiento ante el Tribunal y ser materia de la resolución definitiva. En el caso de sanciones a particulares que sean personas morales podrá ordenarse la suspensión de actividades, disolución o intervención de la sociedad respectiva cuando se trate de faltas administrativas graves que causen perjuicio a la hacienda pública o a los entes públicos, federales, locales o municipales. c) Registro Estatal de Servidores Públicos Sancionados. Se crea un registro en el que obre el registro de las sanciones impuestas, que será público y de consulta obligatoria para todas las dependencias, entidades y órganos de todos los poderes, órdenes de gobierno, y órganos autónomos del estado mexicano, así como de las empresas productivas del Estado, en sus procesos de selección, incorporación, contratación, comisión o empleo de cualquier persona. La información que obre en el registro tendrá validez y surtirá sus efectos en la calificación de la legalidad de candidaturas a cargos de elección popular. Los organismos electorales nacional y locales estarán obligados a consultarlo en lo conducente en los procedimientos que ante ellos se realicen. d) Medios de impugnación. Una diferencia que tiene la LRAEMM en comparación con la ley abrogada, es la interposición de los recursos que se centran en dos momentos, en la decisión de conclusión de la investigación y en la resolución definitiva. En primer lugar, el denunciante o coadyuvante en el procedimiento de investigación podrá impugnar ante el Tribunal Justicia Administrativa del Estado de México, TJAEM, la resolución de la autoridad responsable de la investigación en la que se determine el cierre del expediente por falta de elementos para iniciar el procedimiento ante el tribunal; el segundo momento, ya se contemplaba en la Ley abrogada. e) Procedimientos de corresponsabilidad y participación social. Un nuevo sistema que permite a las personas morales autodenunciarse con el objeto de crear un convenio en el que se pueden establecer reducciones a las sanciones. Un nuevo proceso sancionatorio en el que los denunciantes tienen el derecho a ser informados sobre el cauce de éste, y tienen además un recurso eficaz para impugnar el resultado.

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f) Mecanismos de prevención y rendición de cuentas. Uno de los temas que destacan en la LRAEMM, es el sistema público de registro y seguimiento tanto de la declaración de intereses como de la declaración patrimonial de los sujetos obligados que se llevará a cabo. Se corroborará que las manifestaciones sean verídicas; por tal razón, se establece que las autoridades competentes podrán llevar a cabo investigaciones o auditorías para verificar la veracidad de las declaraciones y la evolución del patrimonio de los sujetos y darán cuenta al Ministerio Público cuando el sujeto a la verificación de evolución patrimonial no justifique la procedencia lícita del incremento sustancial en el patrimonio verificado. Sin duda, este tipo de modificaciones e innovaciones a la LRAEMM, por su obligatoriedad, es un cambio de paradigma en la forma en la que venían operando en los OICMs, por ello, se debe medir sí este tipo de entes de control cuentan con las capacidades y recursos para que sea efectiva la implementación de las disposiciones jurídicas en materia anticorrupción.

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Capítulo 2 Las contralorías municipales mexiquenses y su relación con los sistemas nacional, estatal y municipal anticorrupción y de fiscalización

2. Las contralorías municipales mexiquenses y su relación con los sistemas nacional, estatal y municipal anticorrupción y de fiscalización Este capítulo aborda los Sistemas Nacional, Estatal y Municipal Anticorrupción como un conjunto de mecanismos interinstitucionales de coordinación entre los entes públicos fiscalizadores desde un enfoque “sistémico”, en que se analiza particularmente la implementación. Se considera la naturaleza, antecedentes, etimología y conceptualización de la corrupción, así como algunos indicadores que reflejan la realidad respecto a su combate y de las acciones que ha adoptado el gobierno para enfrentar este problema. Al efecto, el Estado de México es precursor de este último diseño normativo, por lo que se analiza su naturaleza y estructura; no dejando de considerar a los Sistemas Nacional y Estatal de Fiscalización como elementos fundamentales en el combate de la corrupción.

2.1. Los sistemas nacional, estatal y municipal anticorrupción 2.1.1. Naturaleza y antecedentes de la corrupción Antecedentes de la corrupción

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En México, Ugalde Ramírez (2002) menciona que “en 1524 se estableció el tribunal de cuentas por decisión del rey de España para vigilar los ingresos que obtenía Hernán Cortés, incluso existe el precedente de que se le acusó por sustraer 690,000 ducados por gastos en la conquista…”. Herrera Macías (2017:47-48) destaca que durante la celebración del World Economic Forum, WEFORUM en septiembre de 2017 se posicionó a México en el lugar 51 de 137 países del orbe analizados. Las tres dificultades que enfrentan los empresarios para hacer negocios en México son la “corrupción” que representa el 20.1% como primer obstáculo, seguidos del “crimen y robo”, 12.9% y la “burocracia del gobierno ineficiente”, 12.1%, además se identifica que es una de las 20 economías más grandes del mundo, pero tiene instituciones de la más baja calidad. Herrera Macías argumenta además que, según cifras del Banco de México, la corrupción representa hasta el 9% del PIB. La cifra es significativa, pero cobra mayor sentido cuando se contrasta con el Presupuesto de Egresos de la Federación, PEF del 2017 representa el 24.1% del PIB. Lo que quiere decir que si el valor de la corrupción equivale a la tercera parte del PEF; entonces, si el artículo 2 del PEF del ejercicio 2017 indica que el gasto neto total previsto ascendió a 4.8 billones de pesos (Cámara de Diputados, 2016), la corrupción oscila entre los 1.45 billones de pesos anuales.

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La corrupción y la forma de prevenirla, detectarla y sancionarla se ha vuelto un asunto de carácter nacional e incluso internacional, varios países incluidos México. La incapacidad de las autoridades se ha manifestado para combatirla o por lo menos mitigarla, y de la sociedad para contenerla. Mazzitelli Antonio, Hernández Vázquez y De la Barrera Lorena (2014) señala que en México “a diferencia de hace 15 años, y gracias al trabajo de todos, hoy el tema de lucha anticorrupción está inserto en el programa de gobierno…” sin embargo los primeros resultados se verán en los próximos años, posiblemente décadas. Soto Mikhail y Walter Willy (2015) consideran que “…es un grave obstáculo para el desarrollo económico porque eleva los costos de transacción, aumenta la incertidumbre y reduce la productividad…”.

Etimología y concepto de corrupción De acuerdo con Sánchez González (2012, 48) tiene su raíz etimológica: Corruptio, corruptiones son vocablos latinos. De aquí provienen corruption en inglés, corruzione en italiano, korruption en alemán y que pasan al español como corrupción y corromper. Señala que, “la palabra corrupción proviene del latín rumpere que es quebrantar códigos, leyes y normas del buen comportamiento cívico…”. Tomando como base a Caiden (1997), el mismo Sánchez González (2012:49) refiere que hay diferentes autores que conceptualizan la corrupción de diferente manera.

Autor

Definición

Eduardo Wills

El uso de funciones y atribuciones para obtener o conceder beneficios particulares, en contravención de las disposiciones legales y normativas, existentes en un momento histórico dado. De manera más general es el uso indebido del Poder y de los recursos públicos para el beneficio personal o el beneficio político particular.

Banco Mundial

El abuso del funcionario público en beneficio privado, en el entendido que ese beneficio puede darse ya sea que el funcionario acepte el soborno o extorsione al perjudicado.

Joseph Nay

Comportamiento que se aparta de las obligaciones morales de la función pública por motivos privados (la familia, el entorno cercano), pecuniarios o de incremento de estatus. También sostiene que ésta implica una conducta que se desvía de las obligaciones de orden público normales debido a intereses personales o beneficios monetarios o de orden social; o lo que viola normas respecto a cierto tipo de influencias con fines personales.

Jorge Malen

Se puede definir los actos de corrupción como aquellos que constituyen la violación activa o pasiva de un deber marco de discreción con objeto de obtener un beneficio extraposicional.

Jesús González Pérez

La corrupción consiste en la utilización de las potestades públicas para intereses particulares cualesquiera que sea la forma de manifestarse sea en beneficio propio o de un tercero o de un político, sea por la razón de amistad, o por dinero o por otras prestaciones.

Francisco Laporta

La corrupción significa que un servidor público abusa de su autoridad para obtener un ingreso extra del caudal público. Conducta que se desvía de los deberes formales de un cargo público a causa de ganancias (pecuniarias o de status) de tipo privado (personal, familiar o de grupo).

Van Klaveren

Un funcionario público corrupto considera su cargo como un negocio del cual buscará maximizar los ingresos. Por ello, el nivel de sus entradas dependerá de “la situación de mercado” y de su talento para encontrar el punto de máxima ganancia a costa de la demanda pública.

Carlos Cubillo

La corrupción es todo el conjunto de acciones u omisiones generadores de una conducta ilícita y dolosa, desarrollada clandestinamente por los titulares de las competencias necesarias para el ejercicio de determinadas funciones públicas y que provoca un beneficio injustificado - económico o de otra índole- a favor de la autoridad o empleado público que actúa o de otras personas elegidas por él mismo, y de todo aquello en perjuicio de la integridad de los poderes públicos.

Fuente: Gerard E. Caiden. “La democracia y la corrupción”. Reforma y Democracia. Caracas, CLAD, No. 8, mayo de 1997, p. 8. Citado por Sánchez González (2012).

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Tabla 7 Definiciones representativas de la corrupción

Por su parte, Jorge Malen menciona que la corrupción no sólo debe ser vista y dirigida a la actuación del servidor público, va más allá; también se debe incluir al tipo de ciudadano que la propicia o incita y que forma parte de su estilo de vida y generan un círculo vicioso y que estas conductas reiteradas las ha vuelto una forma de generar ingresos para su subsistencia.

Panorama de los indicadores en la materia Del Castillo Arturo (2003) le da importancia destacada al Índice de Percepción de la Corrupción, IPC, “…el cual es publicado anualmente por Transparencia Internacional, ésta es la única Organización No Gubernamental (ONG) internacional dedicada al monitoreo y combate a la corrupción en el mundo cuyo índice se basa en varias encuestas de opinión realizadas por diferentes organizaciones privadas y entrevistas a analistas y expertos…”. La Auditoría Superior de la Federación (2016) emite anualmente un compendio que para esta edición (2017) contiene 130 indicadores clave agrupados en cuatro materias: a) transparencia gubernamental, b) buen gobierno, c) economía, finanzas y competitividad, y d) desarrollo humano. De dicho documento se seleccionaron diez indicadores relacionados con la corrupción, delitos y sobornos a nivel nacional y Estado de México que se sintetiza en el anexo 1. Con base en lo anterior, se definieron parámetros en la columna denominada: “semaforización de acuerdo al análisis realizado” coloreando de rojo los indicadores que arrojaran una “mala calificación”, al color amarillo se le asignó una “calificación “regular”, el color verde se le atribuyó como una “buena calificación” (aunque no se identifica alguna) y el color gris, se colorearon aquellos indicadores que, por la naturaleza del mismo, no fueron evaluados.

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Adicionalmente en dicho anexo 1 se sintetizan las observaciones, hallazgos, y conclusiones determinadas por las organizaciones no gubernamentales (ONGs), instituciones de educación superior, instancias públicas y firma de profesionales independientes. De los 10 indicadores seleccionados en la columna “conclusiones relevantes”, la información se comparó con lo señalado en la normatividad anticorrupción, los resultados obtenidos se presentan en las tablas 8, 9 y 10. Tabla 8 Atención a las recomendaciones emitidas por ONGs, universidades, instancias gubernamentales federales y firmas de profesionistas Indicador y gran tema

Acciones contempladas en la normatividad anticorrupción

Acciones implementadas en el sistema nacional de justicia y penitenciario, no aplica directamente con la normatividad anticorrupción.

Índice global de impunidad 2015 Gran cantidad de la población en los CERESOs no han sido sentenciadas.

Índice de la percepción de la corrupción 2015 Ineficiente gobernabilidad e instituciones públicas frágiles.

Fundamento en la normatividad estatal anticorrupción

En la materia, fortalecer los procesos de auditoría y de responsabilidades procesos de investigación, sustanciación y resolución.

Libro Segundo de la LRAEMM “Disposiciones adjetivas”, “Investigación y calificaciones de las FAG y FANG”. “Disposiciones de los PRAs”.

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Indicador y gran tema

Acciones contempladas en la normatividad anticorrupción

Fundamento en la normatividad estatal anticorrupción

Barómetro global de la corrupción 2013 Incremento de sobornos.

Ley que amplía su ámbito de actuaciones a los particulares, con penas más severas. Políticas de integridad.

Alcances de la LRAEMM, precisión de las Faltas Administrativas Graves (FAG) y Faltas Administrativas no Graves (FANG).

Problema multifactorial.

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Metodología de prevención, detección y disuasión de fraudes.

Sistema de Fiscalización (SNF) mesas de trabajo de Marco Integrado de Control Interno (MICI).

Percepción de la Corrupción en América Latina 2015 Incremento de la corrupción en un 29%. Encuesta global sobre delitos económicos 2014 Espionaje, información privilegiada, fraude en adquisiciones, robo, corrupción, delitos cibernéticos. Implementar acciones para mitigar riesgos.

Fuente: Elaboración propia. Análisis que se desprende tomando como base la información (Anexo 1), de los resultados, recomendaciones, conclusiones vertidas, se correlacionó y en la medida de lo posible se fundamentó con la normatividad anticorrupción emitida y publicada.

Tabla 9 Atención a las recomendaciones emitidas por ONGs, universidades, instancias gubernamentales federales y firmas de profesionistas Indicador y gran tema

Acciones contempladas en la normatividad anticorrupción

Fundamento en la normatividad estatal anticorrupción

Índice de fuentes de soborno, 2011 Sector de contratos y obras públicas con mayor frecuencia de actos ilícitos. Marco regulatorio que ayude a prevenir y a penalizar el soborno.

Códigos de ética, políticas de integridad, rendición de cuentas y evolución patrimonial.

Libro primero, Título segundo de la LRAEMM “Mecanismos de prevención e instrumentos de rendición de cuentas”.

Informe global sobre fraude 2015-2016 De los encuestados, el 40% se consideran vulnerables al fraude. La alta rotación del personal genera fraudes. Implementar operaciones y acciones que identifiquen, mitiguen y gestionen el riesgo de fraudes.

Códigos de ética, políticas de integridad, rendición de cuentas y evolución patrimonial.

Libro primero, Título segundo de la LRAEMM “Mecanismos de prevención e instrumentos de rendición de cuentas”.

Encuesta fraude en México 2014 Métodos más comunes para detectar fraudes, auditorías, análisis de datos y comentarios internos.

Perfeccionamiento del procedimiento de auditoría con la implementación del SNF y fomento y difusión de la cultura de la denuncia.

Normatividad técnica del SNF y artículo 42 de la LGSNA. Libro segundo de la LRAEMM “Disposiciones Adjetivas” “investigaciones y calificación de las FAG y FANG”.

Indicador y gran tema

Acciones contempladas en la normatividad anticorrupción

Fundamento en la normatividad estatal anticorrupción

Percepción de la corrupción en el sector público mexicano 2013. 12% de los encuestados tuvieron un acto de corrupción. 83.3% de la población se considera frecuente o muy frecuente. Mayor problemática: inseguridad, delincuencia, desempleo y corrupción.

Problema multifactorial.

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Índice global de la impunidad 2016 7 de cada 10 delitos se denuncian. Pérdida de tiempo y desconfianza principales factores para no denunciar.

Códigos de ética, políticas de integridad, rendición de cuentas y evolución patrimonial.

Libro primero, Título segundo de la LRAEMM “Mecanismos de prevención e instrumentos de rendición de cuentas”.

Fuente: Elaboración propia. Análisis realizado con base la información (Anexo 1), de los resultados, recomendaciones, conclusiones vertidas, se correlacionó y en la medida de lo posible se fundamentó con la normatividad anticorrupción emitida y publicada.

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Tabla 10 Atención a las recomendaciones emitidas por ONGs, universidades, instancias gubernamentales federales y firmas de profesionistas

Derivado de lo anterior, se identifica respecto al Anexo 1, en los 10 indicadores seleccionados predomina el mal desempeño de México y el Estado de México, no es la excepción; y se identifican temas de detección, prevención de fraudes y auditorías de tipo forense que deben ser valorados para su inclusión en el seno del Sistema Nacional de Fiscalización (SNF). Respecto al resultado que arrojan las tablas 8, 9 y 10, en términos generales, las observaciones, hallazgos, y conclusiones de los 10 indicadores seleccionados han sido incluidos en la normatividad anticorrupción, queda pendiente aplicar efectivamente la Ley y en caso sancionar de manera ejemplar.

Naturaleza de los sistemas nacional, estatal y municipal anticorrupción y sistemas nacional y estatal de fiscalización (enfoque sistémico) Hallivis Pelayo (2015: 16), bajo un enfoque sistémico, asegura que el Sistema Nacional Anticorrupción constituye un cambio de paradigma en el sistema jurídico, que contempla cinco subsistemas: el de coordinación entre las autoridades de todos los órganos de gobierno; prevención y detección de responsabilidades administrativas de los servidores públicos; fiscalización superior; sanción de las responsabilidades administrativas; y de investigación de hechos de corrupción y sanción penal de los mismos. Romero Reséndez (2015) precisa que “…La coexistencia de los Sistemas Nacionales de Transparencia y Anticorrupción permite vislumbrar un Sistema Nacional de Rendición de Cuentas. …” y para su construcción e instrumentación -informar, justificar y sancionar–, deberá atenderse mediante un enfoque integral, sistémico: ir más allá de la mera adición de factores para contemplar una integración, tanto en sus instituciones como en sus interrelaciones.

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López Allón (2013) durante la cuarta sesión del Sistema Nacional de Fiscalización (SNF) señala la construcción de un “sistema de rendición de cuentas”, a nivel federal, el cual se ilustra en el diagrama 2.

Sistema Nacional Anticorrupción, SNA El sistema contempla los grandes temas que tienen relación con el sistema de rendición de cuentas federal, y que están sustentados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (salvo la Ley General del SNA que soporta al SNF) y las instancias públicas competentes que participan en su regulación.

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Diagrama 2 Sistema de rendición de cuentas federal (artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos)

Fuente: López, Allón (2013). Sistema Nacional de Fiscalización. Presentación expuesta en la Cuarta Sesión del Sistema Nacional de Fiscalización. Con adaptación del autor en cuanto a artículos constitucionales y dependencias normativas.7

El avance que presenta la implementación del SAEMM, desde un enfoque sistémico, se observa en el diagrama 3 donde se sintetiza el avance de su implementación. Se aprecia en el segundo anillo (en dirección de afuera hacia el centro del círculo) tres grandes tipos de acciones en el combate a la corrupción: preventivas y disuasivas en (color beige) así como las sanciones (en color morado intenso) de naturaleza eminentemente correctiva en dos vertientes: sanciones administrativas (morado con tonalidad baja). En caso de que las presuntas transgresiones a la ley sean calificadas por la autoridad investigadora de las áreas de responsabilidades administrativas de los OICs como Faltas Administrativas No Graves (FANG), ellos mismos las sustanciarán y resolverán; caso contrario y de identificarse Faltas Administrativas Graves (FAG) éstas serán resueltas por el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México (TJAEM); en todo momento por la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de México y. Municipios (LRAEMM). En caso de que existan indicios que transgredan las disposiciones jurídicas de tipo penal (morado de tono intermedio) será competencia de la Fiscalía General de Justicia del Estado de México (FGJEM), específicamente en su fiscalía especializada anticorrupción; su ejecución, en caso de posibles acciones que se ejerzan por inconstitucionalidad de las leyes estatales y municipales, interviene el Poder Judicial del Estado de México. 7 Siglas: INAI: Instituto Nacional de Acceso a la Información y Protección de Datos INEGI: Instituto Nacional de Geografía e Informática; AGN: Archivo General de la Nación; SHCP: Secretaría de Hacienda y Crédito Público; ASF: Auditoría Superior de la Federación; CONAC: Consejo Nacional de Armonización Contable; y SNF: Sistema Nacional de Fiscalización.

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Sistema Anticorrupción del Estado de México y Municipios, SAEMM

Diagrama 3 Avance del Sistema Estatal y Municipal Anticorrupción en el Estado de México

Fuente: Recuperado de Legislatura del Estado de México 2017. De la iniciativa de la Ley del Sistema Anticorrupción del Estado de México y Municipios. p 16. Semaforización tomando en cuenta que a finales del ejercicio 2017, las leyes que se están aplicando (color verde), las que se encuentran en proceso de implementación (color amarillo) y las que no se cuenta con evidencia de su aplicación (color rojo).

Del lado de las acciones preventivas y disuasivas, se pueden observar en color azul y verde dos grandes temas: el acceso a la información pública y la fiscalización respectivamente. Además, se identifican tres pilares que sostienen el tema de información pública: los sistemas de archivos, con el Sistema Estatal de Documentación, el Sistema de Contabilidad Gubernamental (2008) con el Consejo de Armonización Contable del Estado de México (CACEM).

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El último pilar, acceso a la información pública se desagrega en tres líneas fundamentales: a) Transparencia, a través de la publicación por parte de los entes públicos en las páginas electrónicas sobre su quehacer, lo que se traduce en obligaciones generales y específicas que señala la ley correspondiente; b) El acceso a la información pública, que es el proceso que sigue el ciudadano por medio de las solicitudes de acceso a la información y en caso de inconformidad en la respuesta, recurre a la respuesta mediante la garantía secundaria mediante recursos de revisión; y c) La protección de datos personales que es el tratamiento administrativo que el Estado les da a los registros de los ciudadanos; derechos humanos consagrados en la Carta Magna de la entidad, y cuyo órgano garante es el Instituto de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Estado de México y Municipios (INFOEM). La fiscalización superior (de color verde) se sustenta en dos temas fundamentales en la nueva normatividad anticorrupción, la evaluación del control interno mediante la implementación del Marco Integrado de Control Interno (MICI), que aborda el Sistema Nacional de Fiscalización (SNF) y el SAEMM en el ámbito de sus competencias, elementos como los códigos de ética donde ahora se convierte, de una aspiración de la conducta del ser humano a una fuente obligacional y como último tema, la prevención y control utiliza como herramientas

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las políticas de integridad y los mecanismos de rendición de cuentas contemplados en el Título segundo de la LRAEMM. En la tabla denominada “semáforo en su implementación” construido de acuerdo al “grado de operación”, los sistemas marcados con “color verde” ya están funcionando, como el Sistema Estatal de Documentación (SED), en materia de archivos no obstante recientemente se publicó la ley general en la materia en diciembre 2017, aún no se publica la Ley estatal; el Consejo de Armonización Contable del Estado de México (CACEM), el INFOEM que ya tiene publicada su Ley de Transparencia desde 2016 y la Ley de Protección de Datos Personales del Estado de México, vigente a partir de 2017. En “color amarillo” se colorearon a los sistemas que, aunque ya existe normatividad, su aplicación como la LRAEMM se encuentra en proceso, y en “color rojo” se encuentra el Sistema Estatal de Fiscalización (SEF) que no ha emitido normatividad al respecto, como consecuencia de la gestación del SAEMM.

Sistemas Municipales Anticorrupción, SMAs De acuerdo el apartado “exposición de motivos” de la LSAEMM “…establece la creación del Sistema Municipal Anticorrupción, siendo el Estado de México pionero en la implementación de dicho sistema8, por lo que ésta es una de las distinciones de la normatividad local, pero a la vez, se corre el riesgo de que se interponga algún medio de impugnación. Los SMAs serán instancias de coordinación con el SEF y de manera concurrentemente, tendrán por objeto establecer principios, bases generales, políticas públicas y procedimientos en la prevención, detección y sanción de faltas administrativas y hechos de corrupción, así como coadyuvar con las autoridades competentes en la fiscalización y control de recursos públicos en el ámbito municipal…”. Los SMAs se conforman (artículo 62 de la LSAEMM) por: un Comité Coordinador Municipal (CCM) y el Comité de Participación Ciudadana Municipal (CPCM).

a. El contralor municipal; b. El titular del área de transparencia y acceso a la información pública; y c. Un representante del comité de participación ciudadana. Por otra parte, el CPCM en términos del artículo 69 se integra por tres ciudadanos y uno de ellos lo presidirá. El artículo 70 señala que “los integrantes del CPCM no podrán ocupar durante el tiempo de su gestión un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza, en los gobiernos federal, local o municipal, ni cualquier otro empleo que les impida el libre ejercicio de los servicios que prestarán en dicho Comité”. 8 Es decir, no todas las entidades federativas tienen un modelo igual.

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Asimismo, el artículo 63 precisa que el CCM se integra por:

De acuerdo a lo descrito, se identifica lo siguiente respecto a la estructura de los SMAs: a) La conformación del CCM es distinto que su homologo a nivel estatal; en su integración no se considera la participación de alguna área de naturaleza jurídica, sumaría valorar su inclusión. b) La emisión de recomendaciones no vinculantes, que señala el mismo artículo 64 fracción V de la Ley de referencia escuetamente son propósitos de este tipo de comités. c) Los artículos 70 y 71 precisan que los integrantes del CPCM no podrán ocupar durante el tiempo de su gestión un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza, en los gobiernos federal, local o municipal, ni cualquier otro empleo que les impida el libre ejercicio de los servicios que prestarán en dicho Comité; lo que obliga a los gobiernos municipales a remunerar el trabajo de los tres ciudadanos e incrementar la carga financiera de la administración pública municipal. d) Se debe precisar el marco de actuación de los integrantes de los CPCMs y establecer una estrategia de capacitación y/o inducción, potencialmente podrían violentar la normatividad por el desconocimiento normativo y del funcionamiento de la administración pública municipal.

2.1.2. Estructura del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), Sistema Anticorrupción del Estado de México y Municipios (SAEMM) y Sistemas Municipales Anticorrupción (SMAs) La lucha anticorrupción que ha emprendido México, tiene como base principalmente, los compromisos internacionales adquiridos. Luna de la Vega (2015) señala las acciones que ha realizado el gobierno y que se ilustran en la figura 5.

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En 1953 se principia a identificar el efecto negativo que causa la corrupción en el desarrollo de los países [1]; la participación de México en la Convención Interamericana contra la Corrupción (CIC) sustentada por la Organización de Estados Americanos (OEA) [2]; la adaptación del Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción (MESICIC) como brazo ejecutor de la OEA para el cumplimiento de los compromisos establecidos [6]; la participación activa de México en el primer proyecto de la CIC y que fue aprobado [7] y la implementación de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción en 2015 [11]. Figura 5 Línea del tiempo de las acciones que ha emprendido México en materia anticorrupción

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Hechos relevantes: 1) En el Congreso del Comité de Expertos y la Comisión Social de la ONU, se puntualizó la correlación negativa entre la corrupción y su impacto nocivo en el desarrollo de los países. 2) Primer Seminario Internacional sobre corrupción de la administración pública, apuntando en su informe final, la necesidad de eliminar dicho flagelo. 3) Convención Interamericana contra la Corrupción (CIC) sustentada por la OEA, adoptada en 1996 y en vigor en 1997. 4) En 1997 el Comité de Ministros de la Unión Europea (CMUE) adoptó los Veinte Principios Rectores del Combate a la Corrupción (VPRCC) los cuales asumieron los 20 países de la OCDE. 5) La Asamblea General de la ONU convocó a un grupo interdisciplinario para establecer los términos de referencia de la Convención de la Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC o UNCAC por sus siglas en inglés). 6) Se adoptó el Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la CIC, denominado MESICIC, quien ha impulsado la instrumentación de la CIC, estableciéndose parámetros para evaluar de manera individual, como recíproco entre los países integrantes. 7) Correspondió a México la presentación del primer proyecto de Convención, el cual fue aprobado en 2002 en sus términos de referencia por la Asamblea General. 8) Conferencia Internacional “Parlamentos y Control de la Corrupción, Desafíos Políticos en América Latina" con la participación de expertos internacionales en anticorrupción del Banco Mundial. 9) Se congregaron más de mil 200 participantes, afinándose el documento concluyente (ver punto 7) y entrando en vigor la CNUCC en el 2005, integrándose en la actualidad por 171 Estados miembros. 10) Acuerdo para la Constitución de la Academia Internacional contra la Corrupción como organización internacional (Academia Internacional Anticorrupción) 2011. 11) El 27 de mayo del 2015 se promulgó la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción.

Loaiza Montaño (2015) señala que México ha suscrito cuatro instrumentos jurídicos a destacar, señalados en el diagrama 4. Estas cuatro acciones que se han emprendido en contra de la corrupción, y en el que ha acordado acciones conjuntas con la Organización de Estados Americanos (OEA), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y la Academia Internacional Anticorrupción (IACA) ha obligado a México a adaptar y/o adoptar las prácticas internacionales; Mazzitelli Antonio, Hernández Vázquez y De la Barrera Lorena (2014) señalan que “Derivado de contar con un instrumento legal internacional efectivo que atendiera los delitos relacionados con la corrupción el 4 de diciembre del 2000, de la Asamblea General que pide la creación de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC o UNCAC por sus siglas en inglés). La UNCAC fue abierta a la firma en el 2003 en la Ciudad de Mérida, México y a la fecha cuenta con 171 estados firmantes”.

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Fuente: Elaboración propia. De acuerdo a Luna de la Vega 2015.

Diagrama 4 Cronología de instrumentos jurídicos internacionales suscritos por México en materia anticorrupción (2015)

Fuente: Elaboración propia. Con base en información de Loaiza Montaño 2015. El Sistema Nacional Anticorrupción. Obtenido de la dirección electrónica. Recurado en: http://www.inap.mx/portal/images/pdf/rap137.pdf

2.1.3. Fortalezas y debilidades que se advierten en el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) De acuerdo con Transparencia Mexicana, Capítulo de Transparencia Internacional, — una de las organizaciones de mayor prestigio a nivel mundial— puntualiza las fechas de implementación del SNA, relacionados en la tabla 11.

Colección Hacendaria

Tabla 11 Cronología de la implementación del SNA de acuerdo a Transparencia Internacional Capítulo México Fecha Día/Mes/Año

Hechos relevantes

2/12/2012

Firma del Pacto por México, en el que se firman, entre otros compromisos, la creación de una Comisión Anticorrupción.

14/12/2012

A un año de creado el Pacto por México, se aprueba la creación de una Comisión Nacional Anticorrupción.

15/12/2013 al19/09/2014

Fuerte crítica de los académicos y la sociedad en general, ya que la propuesta no abordaba el problema en su conjunto y la creación de un solo órgano en su conjunto no era suficiente (mayor alcance).

20/09/2014

El Partido Acción Nacional (PAN) presenta propuesta de reforma anticorrupción.

1/12/2014

Transparencia Mexicana propone hacer pública la declaración de situación patrimonial, de conflicto de intereses y de impuestos, denominada “3 de 3”.

4/02/2015

El IMCO (Instituto Mexicano de la Competitividad) y Transparencia Mexicana presentan la plataforma 3 de 3 para legisladores, en la página electrónica: http://legisladortransparente.mx/

26/02/2015

La Cámara de Diputados aprueba las modificaciones constitucionales en materia anticorrupción.

5/04/2015 al 3/06/2015

Miles de ciudadanos exigieron a sus candidatos que se hicieran publican sus tres declaraciones.

27/05/2015

Se publica la normatividad anticorrupción a nivel Constitucional.

6/10/2015

Se presenta la plataforma 3 de 3 en la página: www.ley3de3.mx

12/04/2016 al13/04/2016

La sociedad civil analiza las siete leyes secundarias.

18/04/2016

Partido de la Revolución Democrática (PRD) y el PAN asumen Ley 3 de 3 como su propuesta.

Diagnóstico de las Contralorías Municipales

Fecha Día/Mes/Año

Hechos relevantes

15/06/2016

Cambio en el artículo 32 de la propuesta de Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA), en la que también se hace obligatorio, la 3 de 3 para toda persona física y moral que recibiera recursos públicos, con 90 votos de los senadores del PAN, el PRD, el Partido Revolucionario Institucional (PRI) y Partido Verde Ecologista de México (PVEM).

16/06/2016

Sociedad civil y especialistas mostraron su desacuerdo en los artículos 29 y 32, contrario a la Ley 3 de 3, a pesar de las reservas del PRD, el PRI y PVEM impusieron su mayoría sin cambios.

17/06/2016

Se aprueba las siete leyes secundarias, incluyendo la LGRA.

23/06/2016

La Presidencia de la República, anuncia su decisión de vetar al artículo 32 y sin cambios el artículo 29 el proyecto de la LGRA.

29/06/2016

Convoca la Comisión Permanente a Sesión extraordinaria de la Cámara de Diputados y de Senadores para revisar las observaciones mandadas por el Podes Ejecutivo, respecto al artículo 32 del proyecto de LGRA.

5/07/2016

Se aprueba las modificaciones al artículo 32 del proyecto de la LGRA.

13/07/2016

Anuncio de la promulgación de las Leyes secundarias en materia anticorrupción.

18/07/2016

Se promulgan las Leyes secundarias anticorrupción.

Fuente: Elaboración propia. Con base en la reseña de Transparencia Mexicana con enfoque a su iniciativa 3 de 3 y marcadas con amarillo las dos etapas a nivel federal. Consultado en: https://www.tm.org.mx/reformasna/. Cabe mencionar que las fechas marcadas, distinguen los dos momentos jurídicos relevantes (modificaciones constitucionales y las leyes secundarias).

Herrera Macías (2017, p. 51) señala retos en el combate a la corrupción: 1. Suficiencia presupuestaria (o falta de voluntad política), se advierte que, para operar estas reformas, se requieren insumos humanos, financieros, materiales e informáticos; ubicándose como retos que enfrenta actualmente el Comité de Participación Ciudadana.9 2. Inadecuada implementación, una falta de una estrategia para la instrumentación, así como no entender la dinámica del aparato burocrático, la legislación, la materia administrativa y las reglas no escritas del juego que llevan a cabo los servidores públicos que pueden contribuir a la adecuada, demora o transformación de la misma. 3. Cuidar las expectativas que se pueden generar, ante los altos grados de desconfianza, los continuos escándalos combinados con la prudencia de los actos y acciones pueden terminar por mermar la credibilidad del sistema. Loaiza Montaño (2015, p. 223) considera que dentro de los temas y materias que deben valorarse para su regulación y ejecución son, entre otros “… y que aún se observan como pendientes”: 9 Señalamiento público de que no se cuenta con presupuesto y espacio físico.

Colección Hacendaria

Se identifican como fortalezas para combatir la corrupción desde un enfoque sistémico: 1. El diseño institucional multidisciplinario de la Ley ya que el problema no es de una sola dependencia o instancia de gobierno. 2. El empoderamiento y participación de la sociedad civil. 3. El desarrollo de una plataforma nacional que permita compartir conocimientos e información homologada para una mejor comprensión de la misma por parte de todos los entes públicos. 4. La creación de instancias de coordinación de esfuerzos del control externo con el control interno le dará coherencia a la próxima política pública de combate a la corrupción. 5. Las modificaciones normativas a la Fiscalía General de la República con su fiscal anticorrupción y al Tribunal Federal de Justicia Administrativa con mayor autonomía en su toma de decisiones técnicas y de gestión. 6. La adopción de las mejores prácticas internacionales anticorrupción.

1. El desarrollo de la legislación secundaria, ya atendida, aunque no en su totalidad. 2. La recaudación, programación, destino y aplicación, de los recursos económicos suficientes, para que todas las instancias del Sistema cuenten con las condiciones para el ejercicio de sus funciones. 3. La voluntad política, para que cada instancia haga efectiva la reforma. 4. La forma de medir y evaluar los resultados del SNA. 5. El servicio profesional de carrera para los OICs en México. 6. Establecimiento de sistemas de cooperación con otras instituciones (como el Servicio de Administración Tributaria y la Unidad Especializada en Inteligencia Financiera). 7. La modificación integral del sistema general de responsabilidades administrativas y penales en materia de corrupción, tanto respecto de servidores públicos como de los civiles; y precisar exhaustivamente la gravedad y sus elementos, y el establecimiento de procedimientos sancionadores que en pro de la exigencia de justicia y equidad. 8. Establecimiento de una nueva cultura del servicio público basada en la ética y la moral. 9. La reforma en materia de fiscalización y rendición de cuentas. Adicional, se identifican algunas desventajas: 1. La creación de un organismo denominado Secretaría Ejecutiva, brazo ejecutor del Comité Coordinador, descentralizado y dependiente del Poder Ejecutivo (artículo 24 de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, LGSNA), no es autónomo o equidistante entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo, que si bien es cierto tiene autonomía técnica y de gestión, no lo es presupuestariamente, lo que impide libertad total en sus acciones. 2. La complejidad en la participación de tantos actores con tantas ópticas podría dificultar su operación.

2.2. Los Sistemas Nacional y Estatal de Fiscalización (SNF) 2.2.1. Antecedentes y naturaleza del SNF

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El Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) que tiene su origen en el año 2010, el cual, establece los mecanismos de coordinación e intercambio de ideas para el desarrollo de la fiscalización entre los OICs de todos los ámbitos de gobierno. Antes de la entrada en vigor del SNF, básicamente los registros de cada entidad federativa y la Ciudad de México eran elaborados por su propia cuenta, dependiendo de las disposiciones jurídicas en cada entidad federativa. Respecto a la información relativa a los padrones de servidores públicos inhabilitados, por las sanciones impuestas por los OICs a las empresas que han incumplido con las condiciones comerciales pactadas con el gobierno, los padrones de servidores públicos que por la naturaleza de cada Ley de Responsabilidades debían presentar su declaración por situación patrimonial; traía consecuencias al generar información, que a nivel nacional al ser heterogénea complica la adecuada toma de decisiones.

Diagnóstico de las Contralorías Municipales

Para diferenciar la naturaleza de las entidades públicas que participan en el SNA y el SNF, en la tabla 12 se identifican sus diferencias desde tres enfoques: a) su origen, b) los integrantes de sus máximos órganos rectores, y c) el tipo de comunicación que se presenta entre ellos. Tabla 12 Comparativo de la integración del Comité Coordinador del SNA y del Comité Rector del SNF Integración SNA

SNF

Comité Coordinador.

Comité Rector del SNF

Auditoría Superior de la Federación.

Auditoría Superior de la Federación, ASF.

Titular de la Fiscalía General de la República.

Secretaría del Ejecutivo Federal responsable del control interno.

Secretaría de la Función Pública.

Presidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

Presidente del IFAI.

Representante del Consejo de la Judicatura Federal.

Representante del Comité de Participación Ciudadana.

Los entes de fiscalización superior de las entidades federativas. Las Secretarías de las entidades federativas que ejercen las funciones de control interno gubernamental.

Fuente: Elaboración propia. Con base en los artículos 10 y 37 de la LGSNA y Consultado en: http://www.snf.org.mx/vii-reuni%C3%B3nplenaria-del-snf.aspx

Respecto a los integrantes de sus máximos órganos rectores, se observa que, aunque el titular de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) y de la Secretaría del ejecutivo responsable del control interno a nivel federal, participan tanto en el SNA como en el SNF. Los integrantes en el SNF son servidores públicos especializados en temas de control, fiscalización y rendición de cuentas; en contraparte, los integrantes del SNA son especialistas en diversos temas relacionados con el combate a la corrupción, por lo que las decisiones que se tomen en el SNA en comparación con las del SNF son directivas y estratégicas que técnicas. En el análisis del diagrama 5 y por lo que respecta al tipo de comunicación que se presenta entre ellos, la del Comité Coordinador, máximo órgano del SNA, es multidireccional por los diversos entes que participan; mientras que el SNF mantiene una comunicación lineal por el debido proceso para la emisión, actualización de información técnica, como las Normas Profesionales de Auditoría del SNF (NPASNF). Al efecto, Portal Martínez (2014) describe que el SNF es “un sistema se caracteriza por plantear una solución holística y multifacética a determinada situación. El que nos hemos propuesto crear, en razón de la amplitud y la complejidad de su objeto de estudio”.

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Del análisis, respecto de lo que motiva el origen del SNA en comparación del SNF, se inicia en el año 2015 con las modificaciones constitucionales en la materia; el SNA a diferencia del SNF surge como un reclamo de la sociedad por el hartazgo a la corrupción (necesidad política), mientras que en el SNF tiene su origen en 2010, ya se advertía una (necesidad técnica de coordinación interinstitucional).

Diagrama 5 Comparativo entre el SNA y el SNF (Comunicación)

Fuente: Elaboración propia Artículo 113 de la LGSNA 2015.

2.2.2. Estructura del SNF y el Sistema Estatal de Fiscalización (SEF) Con el objeto de ubicar la relación que guardan en materia de auditoría, las NPASNF aplicables al sector público y las Normas Internacionales de Auditoría (NIAs) que aparecen como homologas, pero de aplicación en el sector privado, se presenta el comparativo de estructuras normativas técnicas.

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Figura 6 Estructura de las Normas Internacionales de Auditoría (NIAs)

Fuente: Valdéz Méndoza (2011). Convergencia-Adopción de las Normas Internacionales de Auditoría. Semana Nacional de la Contaduría. Mazatlán, Sinaloa. 25 de mayo del 2011.

Diagnóstico de las Contralorías Municipales

Figura 7 Estructura de las Normas Profesionales de Auditoría del Sistema Nacional de Fiscalización (NPASNF)

Fuente: Elaboración propia 2017. Del análisis a las NPASNF 2014. Consultado en: http://www.snf.org.mx/Data/Sites/1/npasnf/normasprofesionales_www2014.pdf

Del análisis comparativo de la figura 6, las NIAs aplicables al sector privado, en comparación con el modelo anterior, Normas de Auditoría Generalmente Aceptadas, NAGAs, —los cuadros marcados con rojo muestran las principales diferencias técnicas relevantes—, en virtud de que estas son las aportaciones de relevancia en las prácticas internacionales de auditoría.

Las NIAs son normadas por el International Federation of Accountings (IFAC por sus cifras en inglés), fundado en 1977 de aplicación financiera con una afiliación de 135 países.10 Las NPASNF por su parte, son emitidas por la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadores de Fiscalización (INTOSAI por sus siglas en inglés) establecida en 1953, con 200 países afiliados y con 7 grupos de trabajo en el que México participa en la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadores Superiores (OLACEFS) (países miembros latinoamericanos); observando que la normatividad técnica sigue una tendencia internacional. De este modo, el SEF será un engrane importante de su homologo nacional y su participación en el debido proceso de emisión de normatividad técnica será fundamental para detectar y proponer las necesidades técnicas del Estado de México en ese foro nacional. 10 El Instituto Mexicano de Contadores Públicos, IMCP, pertenece a dicho organismo internacional.

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Por otro lado, del análisis a las figuras 6 y 7 al comparar la información es posible concluir que existe convergencia entre las NIAS y Normas Profesionales de Auditoría del Sistema Nacional de fiscalización, NPASNF que provienen de distintos entes internacionales normativos.

2.2.3. Fortalezas y debilidades que se advierten en el Sistema Nacional de Fiscalización (SNF) y Sistema Estatal de Fiscalización (SEF) Entre las fortalezas que se identifican destaca: a) Homologación con los estándares técnicos internacionales. b) Aplicación de un mismo marco técnico por todos los Órganos Internos de Control (OICs) independientemente de su ámbito y su naturaleza jurídica. c) Consenso a nivel nacional de la normatividad que regirá la actuación de las OICs independientemente de su ámbito de actuación.

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En contraste, las debilidades que se observan: a) Al 2017 no se han normado acciones de control distintas a las auditorías y que son muy comunes en los municipios (verificaciones, inspecciones, arqueos de caja, participación en órganos colegiados) en virtud de que no todos los Órganos Internos de Control Municipal (OICMs) practican auditorías; cabe mencionar que en materia de control gubernamental (INEGI: 2016) solo el 66% de las contralorías municipales o equivalentes realizan auditorías (de un total de 2,462 municipios y/o delegaciones que hay en México). b) Para obtener un enriquecimiento técnico en el SNF y el SEF, se debe invitar a la ciudadanía mediante asociaciones especializadas como el Instituto Mexicano de Contadores Públicos (IMCP), a la Asociación de Examinadores de Fraude Certificados (ACFE) o al Instituto Mexicano de Auditores Internos (IMAI) reconocidas por alto grado de especialización. c) Contar con una mesa de trabajo específica o que en alguna de ellas se aborde la gestión de recursos presupuestales para financiar la adecuada implementación de SEF y los OICMs. Adicionalmente se presentan pendientes y retos para atender: a) Normar las necesidades que se presentan en los OICMs de acuerdo a sus características naturales, que hacen que su estudio sea diferente a lo que sucede en el ámbito federal y estatal. b) Identificar y crear grupos de atención de los OICMs, a razón de que en ocasiones el contralor municipal es multifuncional, en comparación con otras contralorías que cuentan con suficientes recursos y capacidad. 11

2.2.4. Influencia del SNF con las Contralorías Municipales La entrada en vigor del artículo 42 de la LSAEMM revoluciona la actividad del control gubernamental, al establecer que “los integrantes del Sistema Estatal de Fiscalización, deberán homologar los procesos, procedimientos, técnicas, criterios, estrategias, programas y normas profesionales en materia de auditoría y fiscalización de los recursos estatales y municipales. Asimismo, el Sistema Estatal de Fiscalización, aplicará las normas profesionales homologadas aplicables a la actividad de fiscalización de los recursos públicos, las cuales 11 La CONAC implementó tales grupos, diferenciando los entes públicos municipales respecto al número de habitantes: sistema simplificado básico para los municipios hasta 5,000 habitantes, sistema simplificado general con población de 5,000 hasta 25,000 habitantes y el sistema completo de más de 25,000 habitantes. Gómez Varón (2013) señala que una de las ventajas, permite conocer las necesidades de un grupo.

Diagnóstico de las Contralorías Municipales

serán obligatorias para todos los integrantes del mismo, en lo que no se oponga a las emitidas por el Sistema Nacional de Fiscalización”. Ello, representa un cambio de paradigma, porque las auditorías que realizan, ya sea la Auditoría Superior de la Federación o los entes de fiscalización superior en cada entidad federativa y Ciudad de México aplican el marco normativo de la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI); en los OICs de las entidades federativas utilizaron las normas emitidas por la Comisión Permanente de Contralores EstadosFederación; y en el ámbito municipal por el principio de “municipio libre” se basan en las normas técnicas que a su leal y saber entender consideraban pertinente, incluso las Normas Internacionales de Auditoría (NIAs). Los resultados eran diferentes sin llegar al objetivo de la revisión por utilizar técnica de auditorías financieras cuyo propósito es verificar la “razonabilidad de los estados financieros”. En el Estado de México a partir de mayo 2017, la norma técnica se convierte en disposición jurídica, y su transgresión podría acarrear alguna responsabilidad administrativa, identificando que la profesionalización será una medida preventiva a favor de los auditores gubernamentales.

2.2.5. Título tercero y cuarto de la Ley General del SNA y disposiciones del SNF Los Títulos Tercero y Cuarto de la LGSNA muestran semejanza con los Capítulos Séptimo y Octavo de la LSAEMM, y por su parte, el ámbito de actuación del Comité Rector y del SEF se presenta para conocimiento. Tabla 13 Ejecución de acciones del Comité Rector y del Sistema Estatal de Fiscalización según los artículos 40 y 45 de la LSAEMM

Acción

Fracción I

Diseño, aprobación y promoción de políticas integrales en materia de fiscalización y control.

Fracción II

Instrumentación de mecanismos de coordinación entre todos los integrantes del SEF.

Fracción III

Integración e instrumentación de mecanismos de suministro, intercambio, sistematización y actualización de la información que en materia de fiscalización y control de recursos públicos. Integrantes del SNF

Fracción del artículo 45

Facultades y atribuciones

Fracción I

Identificarán áreas comunes de auditoría y fiscalización de los recursos públicos, para que contribuyan a la definición de sus respectivos programas anuales de trabajo y su cumplimiento.

Fracción II

Revisar los ordenamientos legales que regulan su actuación, para que realicen propuestas de mejora a los mismos para un mayor impacto en el combate a la corrupción.

Fracción III

Elaborarán y adoptarán un marco de referencia que contenga criterios generales para la prevención, detección y disuasión de actos de corrupción e incorporar las mejores prácticas para fomentar la transparencia y rendición de cuentas.

Fuente: Elaboración propia. Con base en la Ley del Sistema Anticorrupción del Estado de México y Municipios (LSAEMM) Consultado en: http://legislacion.edomex.gob.mx/sites/legislacion.edomex.gob.mx/files/files/pdf/ley/vig/leyvig240.pdf

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Comité Rector Fracción del artículo 40

Por lo que respecta a la plataforma digital nacional y estatal que se contemplan en el Título Cuarto de la LGSNA y Capítulo Octavo de la LSAEMM, sus módulos quedarán integrados con la idea aspiracional de fortalecer el combate a la corrupción. Gráfico 6 Sistemas que debe contener la plataforma nacional y estatal digital

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Fuente: Elaboración propia (2017). Con base en los artículos 49 y 55 de la LSAEMM. Consultado en: http://legislacion.edomex.gob.mx/ sites/legislacion.edomex.gob.mx/files/pdf//ley/Vig/leyvig240.pdf

Capítulo 3 Aspectos Metodológicos

3. Aspectos metodológicos En este apartado se aborda cada una de las fases del proceso de investigación. La primera inicia con el planteamiento del problema, en el cual describe el problema de investigación, se determinan objetivos, cuantificando su importancia potencial y se presentan las preguntas de investigación. En la segunda fase se formula la hipótesis definiendo de manera conceptual las viables y el procedimiento de medición. La tercera fase se refiere al tipo de investigación, identificación de población y selección de la muestra, también se analiza el instrumento de recolección de datos, e interpretación de la información obtenida.

3.1. Planteamiento del problema 3.1.1. Descripción del problema Combate a la corrupción e impunidad y acciones para combatirla Diego et al. (2015) argumentan que en los países en los que se realizan prácticas corruptas: “el gasto público se incrementa, los ingresos se reducen por la evasión de impuestos y también se evita el pago de servicios (agua, luz, predio). Aunado a ello, los recursos públicos, una vez designados a través del presupuesto público van perdiendo camino a su destino, lo que da como resultado que las metas y objetivos programados no se cumplan. Hay recursos que se desvían (malversación) o se usan mal (derroche, despilfarro), de manera que con los pocos que llegan a las instituciones destinatarias sólo se puede ofrecer servicios de escasa cantidad y calidad”.

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“En lo económico, la corrupción daña el sistema de inversiones públicas, también afecta a las obras de infraestructura, tanto en la construcción como en su mantenimiento. Llevar a cabo construcciones de baja calidad es motivo para que, en el corto plazo, haya que reformar dichas obras. Los corruptos apuntan a su desregulación. Comienzan a eliminar las leyes y normas que afectan e impiden que los intereses de grandes empresas se realicen” (Diego et al., 2015). Las contralorías municipales mexiquenses, OICMs, son las encargadas de atender las deficiencias administrativas, o los indicios de corrupción detectados ya sea por las acciones de control consideradas en sus programas anuales de trabajo, PAT o por las denuncias ciudadanas interpuestas y en su caso, deben sancionarse básicamente en términos de la Ley de Responsabilidades. El desconocimiento o deficiencia en la implementación de sus dos procesos sustantivos (auditoría y responsabilidades), así como la falta de fortalecimiento de sus atribuciones son factores que facilitan la impunidad. Gómez (2005) afirma respecto a la etapa de investigación, como elemento inherente y previo a todo proceso de responsabilidad administrativa que ”es deseable que ante este oscuro panorama para la administración pública se tenga resultados de investigaciones concretas y permanentes para ilustración de una opinión interesada en conocer qué acontece con los tributos públicos, y cuál es la

Diagnóstico de las Contralorías Municipales

forma y el criterio de servicio que se adopta en cada aplicación de los bienes del tesoro nacional, departamental o municipal”.

Enfoque sistémico de combate a la corrupción Se concibió el Sistema Nacional Anticorrupción, SNA con las reformas, adiciones y derogaciones de distintas disposiciones jurídicas Constitucionales publicadas en el Diario Oficial de la Federación, el 27 de mayo de 2015, como una necesidad de establecer una política pública clara de combate a la corrupción y atender el hartazgo de la sociedad mexicana en este gran tema. Desde el año 2010 las instancias públicas relacionadas con la fiscalización de recursos públicos, proyectaban la creación de un sistema de coordinación de los tres órdenes de gobierno, que atendieran la necesidad de homologar sus procesos y procedimientos a nivel nacional además de coordinar esfuerzos interinstitucionales, que contribuyan a la rendición de cuentas. Juan Manuel Portal Martínez (Red de Rendición de Cuentas, 2014) señala que instituciones como la Auditoría Superior de la Federación (ASF), la Asociación Nacional de Órganos de Fiscalización Superior y Control Gubernamental A.C., (ASOFIS), la Secretaría de la Función Pública, SEFUPU y la Comisión Permanente de Contralores Federación (CPCE-F que aglutina a las Secretarías de la Contraloría estatales o equivalentes y a la misma SEFUPU) empezaron a trabajar para crear el Sistema Nacional de Fiscalización, (SNF)12.

Caso Estado de México

Se han identificado inconsistencias que podrían causar un conflicto entre las funciones del contralor con la de otros servidores públicos municipales, dos ejemplos de ello se pueden observar dentro de las atribuciones de los Síndicos, el artículo 53 fracción III de la citada Ley Orgánica indica que como una de sus atribuciones “cuidar que la aplicación de los gastos se haga llenando todos los requisitos legales y conforme al presupuesto respectivo” lo que a todas luces es una función natural de sus contralorías municipales; asimismo, la fracción XIII del mismo artículo, dice “verificar que los funcionarios y empleados del municipio cumplan con hacer la manifestación de bienes que prevé la Ley (abrogada) de Responsabilidades para los Servidores Públicos del Estado y Municipios” la cual también, son funciones propias de toda contraloría municipal. Wesberry James P. (2000) señala que dentro de los requisitos para la modernización de la administración municipal es contar con un marco jurídico claro y sencillo que, guardando 12 Éste es ahora uno de los pilares del SNA.

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El 28 de julio de 2016 y 24 de abril de 2017 se dieron a conocer en la Gaceta del Gobierno, diversas modificaciones constitucionales en materia anticorrupción, que dieron paso el 30 de mayo de 2017 a la publicación en periódico oficial de sus siete leyes secundarias estatales, lo que ha obligado a los OICs a revisar su normatividad, por ello, resulta necesario que su marco de actuación sea coherente y alineado a las disposiciones del SNA, SNF, del Sistema Estatal Anticorrupción del Estado de México (SAEMM) y del Sistema Estatal de Fiscalización (SEF).

concordancia con la constitución política de cada país, facilite la modernización de la administración municipal en general y de los sistemas de administración financiera y de control y auditoría en particular. El SAEMM y el SEF corren riesgos en la implementación de la normatividad. El Estado de México está aplicando el modelo de Sistemas Municipales Anticorrupción, SMAs que no existe en todas las entidades federativas de la república porque no lo contempla la Ley General del SNA, lo que representa un elemento de peso para que se hayan interpuesto medios de impugnación que ponen en riesgo su instalación.13 En México como factor externo destaca la marcada polarización en el desarrollo administrativo entre contralorías municipales que están suficientemente robustecidas, en contraste otras donde existe sólo un contralor municipal o hay ausencia de él y la función la asume el Síndico sumado a un marco jurídico de actuación obsoleto de los OICs, que se presentan como obstáculos que complican su funcionamiento. Como factor interno, el Estado de México no cuenta con estadística oficial o algún diagnóstico de las capacidades técnicas y los recursos materiales, humanos y presupuestarios de los OICMs que identifiquen sus áreas de fortaleza y debilidad para adaptar o adoptar los principales cambios estructurales del Sistema Nacional y Estatal Anticorrupción. Por lo anterior, se pretende medir los recursos y capacidades de las contralorías municipales mexiquenses, para la implementación de la normatividad anticorrupción.

Teoría de Recursos y Capacidades, TRC

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Fong [et al.], (2017) señalan que esta teoría constituye uno de los principales modelos teóricos que guían la investigación que se realiza en gestión estratégica, y su utilización es creciente. La TRC ha sido aplicada al sector privado donde tiene sus orígenes. Las empresas alcanzan un nivel de desempeño superior en comparación con sus competidores al sostener una ventaja competitiva, ya que la eficiencia de sus recursos y capacidades constituye la clave del éxito. En el sector público, el modelo de gestión estratégica fue utilizado durante el gobierno laborista inglés en los años 1997 al 2000 y es semejante al modelo Presupuesto basado en Resultados (PbR) utilizado en Estados Unidos. Collin Talbot (2017) refiere que es un punto de vista crítico en el cual se revisan los gastos de acuerdo a resultados en la prestación de servicios públicos. Sánchez y Herrera (2016: 137) identifican dos tipos de escuelas de pensamiento de la TRC: a) La teoría basada en recursos que se centra en el manejo de los intangibles heterogéneos para favorecer a las organizaciones; y 13 A la fecha se deben conformar 125 de ellos y los OICMs deben asumir un papel de “motor” para que dichos sistemas empiecen a operar.

Diagnóstico de las Contralorías Municipales

b) La teoría de recursos basada en las capacidades dinámicas que se refiere a los activos intangibles complejos, los cuales deben ser únicos, raros, difíciles de imitar y sustituir que ayuden a potenciar la generación de renta. Lo que implica adaptación y cambio para integrar, construir y reconfigurar las competencias internas y externas, para hacer frente a ambientes cambiantes. La TRC combina la integración de recursos humanos, cadena de suministro y recursos de tecnología de la información para desarrollar capacidades sustentables que le permiten a la empresa obtener una ventaja competitiva y generar valor a partes interesadas. Los recursos son cualquier entrada en un sistema productivo en el que se genera una salida (productos y/o servicios). Estos pueden clasificarse en financieros, físicos, humanos, tecnológicos, organizacionales, de conocimiento, de experiencia del equipo de gestión y de servicio al cliente, entre otros más (Helfat C. & Peteraf M. 2009 citado a su vez de Sánchez y Herrera 2016, p. 136). Los recursos, pueden ser tangibles e intangibles, los primeros son de fácil identificación y medición, mientras los segundos, por su naturaleza no lo son. Las capacidades son el resultado de implementar, coordinar y combinar un grupo de diferentes recursos, utilizando procesos organizativos para alcanzar unión (Grant R. 1991). Estas pueden ser operativas y dinámicas, la primera se refiere a la realización de una actividad, por ejemplo, la fabricación de un producto en particular que involucra una serie de rutinas. Por su parte, las capacidades dinámicas implican adaptación y cambio, para construir, integrar o reconfigurar otros recursos y capacidades.

3.1.2. Objetivos General: Medir los recursos y capacidades de las contralorías municipales mexiquenses, para la implementación de la normatividad anticorrupción.

•

• •

•

Detallar las generalidades del control gubernamental identificando de las contralorías municipales mexiquenses, sus recursos y capacidades con los que cuentan para la implementación de las disposiciones jurídicas anticorrupción. Estudiar los fundamentos de la corrupción, así como los indicadores representativos que reflejen la realidad respecto a su combate. Examinar la naturaleza y estructura de los sistemas nacional, estatal y municipal anticorrupción y de los sistemas nacional y estatal de fiscalización, así como opinar sobre la influencia de dichos sistemas en la operación de las funciones de las contralorías municipales mexiquenses. Medir la correlación que existe entre los recursos y capacidades de las contralorías municipales mexiquenses con la implementación de la normatividad anticorrupción.

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Específicos:

•

Proponer modificaciones a las funciones de las contralorías municipales en la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, así como elaborar un plan de acción para que atiendan las disposiciones que, en materia de control, evaluación y responsabilidades administrativas deben implementar.

3.1.3. Importancia potencial de la investigación Son varios los factores que afectan al desarrollo de las contralorías municipales en México, derivado del Censo practicado por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI, 2016) dirigido a 2,457 elementos de estudio (2,441 municipios y 16 delegaciones del entonces Distrito Federal), los resultados se muestran:

Recursos En el año 2014 las cifras de vehículos en funcionamiento por cada 100 servidores públicos en el Estado de México se ubican en el lugar 15 de 32 entidades federativas y el entonces Distrito Federal que cuenta con 14.4; el primer lugar fue para Chihuahua con 26, mientras que el último fue para Tabasco con 6.7. La cifra de computadoras en funcionamiento por cada 100 servidores públicos, Guanajuato es el primer lugar con 35.2 equipos, mientras que el Estado de México se ubica en la doceava posición de treinta y dos, con 23.2, Tabasco se ubicó con 11.0 con el registro más bajo, lo que confirma la necesidad de identificar los recursos materiales y financieros de las Contralorías municipales mexiquenses para implementar el SNA y el SNF.

Capacidades

Colección Hacendaria

Los recursos humanos con los que cuentan los municipios por su profesionalización han dado buenos resultados, mediante la certificación en materia de competencias laborales a los Contralores municipales que otorga el Instituto Hacendario del Estado de México (IHAEM), de conformidad al artículo 113 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, sin embargo, no es suficiente. Por lo que se refiere al tema de responsabilidades administrativas, a nivel nacional de un total de 2,457 elementos de investigación, 49% de las contralorías municipales cuentan con sistemas para atender quejas y denuncias. El Estado de México se ubica en el primer lugar a nivel nacional con la mayor plantilla de servidores públicos municipales de confianza, base o sindicalizados, eventual y honorarios y otros, con un total de 104,051 solo seguido por el Distrito Federal con 94,934. Del total que asciende a 104,051 sólo se han aplicado 560 sanciones administrativas, lo que equivale al 0.53% del total del universo. Lo que hace evidente conocer los recursos y las capacidades técnicas de los OICMs.

Diagnóstico de las Contralorías Municipales

En el año 2014 en materia de control gubernamental, solo el 66% de las contralorías municipales o equivalentes realizan auditorías, 55% tienen oficinas de control interno y 50% se apoyan en la contraloría social. De las 14,033 auditorías practicadas a nivel nacional, 1,535 fueron ejecutadas por municipios mexiquenses, equivalentes al 11% del total, superado por Guanajuato con 1,775. Para reconocer el alcance del concepto la normatividad anticorrupción, en la tabla 14 se explica la justificación potencial de la investigación. Tabla 14 Justificación de la importancia potencial de la investigación Criterio

Pregunta que responde

Justificación

Nivel de medición

Conveniencia

¿Para qué sirve la investigación?

Existe una necesidad de los contralores municipales y paramunicipales de saber qué acciones deben seguir para implementar la normatividad anticorrupción.

Alto

Relevancia social

¿Quiénes se benefician de los resultados de la investigación?

Los 125 presidentes municipales y sus contralores municipales titulares de los organismos del agua, sistemas DIF e Institutos Municipales del Deporte. Otros interesados son el mismo SAedomex, investigadores interesados en el tema.

Alto

Implicaciones prácticas

¿Ayudará a resolver un problema real?

Sí. De la normatividad anticorrupción es un tema del que apenas se empieza a investigar ya que el SNA entró en vigor en 2015 y es más reciente en el Estado de México debido a que el SAedomex y los 125 SMAs entraron en vigor en julio 2016 y abril 2017; pero existe la necesidad de saber con qué recursos y capacidades debe contar un OIC y las acciones a seguir para su debida implementación.

Alto

Implicaciones prácticas

¿Se llenará un vacío teórico?

No. Del tema “corrupción” se ha escrito ampliamente, hay indicadores que la miden; de la normatividad anticorrupción también se empieza a escribir; respecto a su combate institucional sí ya que impacta en el quehacer diario de los entes públicos fiscalizadores municipales mexiquenses.

Intermedio

Utilidad metodológica

¿La investigación puede ayudar a crear un instrumento para recolectar o analizar datos?

Si de acuerdo a la naturaleza de los entes públicos fiscalizadores municipales del Estado de México es el ámbito de gobierno que requiere mayor atención en comparación con el federal y estatal.

Alta

Calificación: de acuerdo con los niveles de medición obtenidos, el proyecto de investigación hacendaria muestra una alta importancia.

Fuente: Hernández, Sampieri y Baptista. (2006: 52-53). Elaboración propia. con base a la naturaleza de esta investigación.

• • • • • • • •

¿Cuáles son los antecedentes y las etapas del control gubernamental? ¿Cómo identificar los recursos y capacidades de las contralorías municipales mexiquenses? ¿Cuáles son los ordenamientos jurídicos identificados como normatividad anticorrupción? ¿Cuáles son los antecedentes de la corrupción en México y qué acciones ha emprendido el gobierno para combatirla? ¿Existen indicadores representativos para medir la corrupción en México y en la entidad federativa? ¿Cuál es la naturaleza, estructura, fortaleza y debilidades de los sistemas anticorrupción y de fiscalización en México? ¿Qué influencia tiene la normatividad anticorrupción en la operación de las contralorías municipales mexiquenses? ¿Cómo medir los recursos y capacidades de las contralorías municipales mexiquenses?

Colección Hacendaria

3.1.4. Preguntas de investigación

• • •

¿Qué relación guardan las variables recursos y capacidad de las contralorías mexiquenses e implementación de la normatividad anticorrupción? ¿La fuente obligacional de los contralores municipales en la Ley Orgánica Municipal del Estado de México es aplicable para el ejercicio de sus funciones? ¿Cómo elaborar un plan de acción que facilite a las contralorías municipales mexiquenses la atención de la normatividad anticorrupción?

3.2. Hipótesis 3.2.1. Hipótesis Ho: La medición de los recursos y capacidades de las contralorías municipales mexiquenses facilita la implementación de la normatividad anticorrupción. H1: La medición de los recursos y capacidades de las contralorías municipales mexiquenses no facilita la implementación de la normatividad anticorrupción.

3.2.2. Definición conceptual y medición de variables a) Definición conceptual Tabla 15 Definición conceptual Variable

Recursos

Descripción de la definición conceptual/correlación con el instrumento de recolección de datos. Los recursos tangibles con los que cuenta cada contraloría municipal mexiquense, se clasificaron en cuatro dimensiones: - Equipo de cómputo, la cantidad de equipos suficientes para el personal adscrito a la Contraloría Municipal. - Servicio de internet, la calidad y continuidad de dicho servicio para el ejercicio de sus funciones. - Mobiliario y equipo de oficina, que el personal tenga el debido equipo en su lugar de trabajo. - Vehículos que tienen asignados las contralorías municipales para atender las disposiciones de la normatividad anticorrupción. Esta medición se realizó mediante las preguntas 5, 6, 7 y 8 del instrumento de recolección de datos.

Colección Hacendaria

Capacidades

Los recursos no tangibles para efectos de esta investigación, son la planeación estratégica y los recursos humanos, también se clasificaron en cuatro dimensiones que son las siguientes: - La planeación estratégica de cada contraloría municipal que se encuentre incluida en el Plan de Desarrollo del Estado de México, las metas y actividades de su programa operativo anual (POA) y presupuestos identificables en los proyectos programáticos alineados con la política anticorrupción. - Cantidad de servidores públicos adscritos en las contralorías municipales (no se considera personal eventual) para atender las disposiciones jurídicas anticorrupción. - Capacidad de los servidores públicos, se refiere a la experiencia del recurso humano asignado a las contralorías municipales para atender lo dispuesto en la normatividad anticorrupción. - Capacitación impartida a los servidores públicos, la cual juega un papel fundamental en su desempeño y por supuesto, para la implementación de las disposiciones jurídicas aplicables. Esta medición mide las preguntas 9, 10, 11 y 12 del instrumento de recolección de datos.

Implementación de la normatividad anticorrupción

Son las disposiciones y funciones asignadas en su marco jurídico de actuación, a los contralores municipales en la Ley Orgánica Municipal del Estado de México. La pregunta 3 es la que se liga con el instrumento de recolección de datos.

Fuente: Elaboración propia. Con base a la naturaleza de sus variables.

b) Medición de las variables 1. La variable recursos y capacidades se le aplicó la escala intervalar o likert para conocer la percepción de los contralores, sobre la suficiencia de los mismos.

Diagnóstico de las Contralorías Municipales

a. Cada intervalo tiene un valor de 1 en su escala de medición; a la pregunta “totalmente en desacuerdo” se le otorgó un valor de un punto, de manera opuesta, a la pregunta “totalmente de acuerdo” se le asignó el valor de cinco puntos. Lo que significa que las contralorías municipales cuentan con los recursos y capacidades para implementar dicha normatividad. 2. Para la variable implementación de la normatividad anticorrupción, se aplicó la escala nominal, de acuerdo a la frecuencia en las respuestas de la muestra obtenida. Para la comprobación estadística de la hipótesis apliqué el análisis de las medias de dos grupos poblacionales diferentes anova, de acuerdo al nivel de significancia de las dos variables: recursos y capacidades, así como de la implementación de la normatividad anticorrupción de acuerdo a los valores asignados en el instrumento de recolección de datos que a continuación se enlista. De acuerdo a la regla de oro, si la significancia es menor a 0.05 se acepta la relación entre variables (hipótesis nula). Tabla 16 Campos utilizados para armar el instrumento de recolección de datos Valores asignados para medir las variables 1. Sí. 2. No.

Resultado esperado de las respuestas/Observaciones

Conocer si todas las contralorías municipales practican auditorías única acción de control normada por el SNF.

¿La Contraloría a su cargo ejecutó auditorías en 2017?

1.1

¿Cuántas auditorías practicó en el ejercicio 2017? y ¿qué normas de auditoría aplica?

Pregunta abierta.

Identificar la cantidad de auditorías que practican y si aplican las normas técnicas que dicta el SNF o algún otro marco normativo más.

1.2

¿Los resultados de las auditorías practicadas han determinado observaciones y/o hallazgos con indicios en materia de responsabilidades administrativas y que hayan sido turnadas al área de responsabilidades?

1. Sí. 2. No.

Saber si los auditores saben determinar observaciones con presunta transgresión a la Ley, son encuadradas en términos de responsabilidades o el resultado irremediablemente es infructuoso.

En caso de que haya contestado en la pregunta 1 “no” ¿qué otras acciones realizan? (por ejemplo, arqueos de caja, inspecciones, favor de describir).

Pregunta abierta.

Saber cuáles son las acciones de control y evaluación que practican las contralorías municipales mexiquenses, ante la ausencia de auditorías (SNF) ya que sólo se han normado las auditorías.

¿La contraloría aplica la Ley de Responsabilidades Administrativas publicada el 30 de mayo 2017?

1. Si. 2. No. 3. En proceso.

Conocer qué tipo de Ley de Responsabilidades aplican las contralorías (general estatal o reglamentación municipal).

2.1

En cuanto a las preguntas: si la Contraloría: ha radicado denuncias o investigaciones, ha sustanciado Procedimientos Administrativos y si ha interpuesto o le han interpuesto algún medio de impugnación en 2017.

1. Si. 2. No.

Ahondar si ya se está aplicando la etapa de investigación, previa al procedimiento de responsabilidades administrativas.

1.3

1. Sí. 2. No.

2.2

¿cuáles han sido los principales obstáculos?

2.3

¿Sabe Usted qué acciones se deben seguir para implementar la Ley de Responsabilidades Administrativas publicada el 30 de mayo 2017?

Pregunta abierta.

Identificar si los contralores municipales tienen claro qué acciones deben seguir.

2.4

¿Qué instancia lo apoyó en la implementación?

1. Sí. 2. No.

Conocer qué tanto los contralores municipales están recibiendo apoyo institucional para la atención de la normatividad anticorrupción.

¿La Contraloría cuenta con el marco de actuación actualizado para la ejecución de sus funciones y atender lo señalado en la LSAEMM (auditoría) y LRAEMM (políticas de integridad, rendición de cuentas, investigaciones y procedimientos de responsabilidad administrativa)?

1. Sí. 2. No. 3. No sabe.

La aplicación de la ley va aparejado con un marco jurídico acorde a la Ley/ Preguntas 3 mide la implementación de la normatividad anticorrupción.

¿Qué disposiciones jurídicas aplica además de la LOMEM y de la LRAEMM?:

Pregunta abierta.

Conocer qué normatividad municipal se aplica como complemento en la motivación y fundamentación de sus actos jurídicos.

Conocer los problemas en su implementación.

Colección Hacendaria

Preguntas del instrumento de recolección de datos

Si se le plantea esta pregunta: “Estoy satisfecho con el equipo de cómputo asignado a los servidores públicos que realizan actividades directamente de auditoría y responsabilidades administrativas para el desarrollo de sus actividades” ¿cuál sería su respuesta?

1 Totalmente de acuerdo 2 De acuerdo 3 Neutral 4 En desacuerdo 5 Totalmente en desacuerdo

Si se le plantea esta pregunta: “Estoy satisfecho con el servicio de internet asignado a los servidores públicos que realizan actividades directamente de auditoría y responsabilidades administrativas para el desarrollo de sus actividades” ¿cuál sería su respuesta?

1 Totalmente de acuerdo 2 De acuerdo 3 Neutral 4 En desacuerdo 5 Totalmente en desacuerdo

Si se le plantea esta pregunta: “Estoy satisfecho con el mobiliario y equipo de oficina asignado a los servidores públicos que realizan actividades directamente de auditoría y responsabilidades administrativas para el desarrollo de sus actividades” ¿cuál sería su respuesta?

1 Totalmente de acuerdo 2 De acuerdo 3 Neutral 4 En desacuerdo 5 Totalmente en desacuerdo

Si se le plantea esta pregunta: “Estoy satisfecho con el o los vehículos asignados a la Contraloría para realizar actividades sustantivas (por ejemplo, de notificación) para el desarrollo de sus actividades” ¿cuál sería su respuesta?

1 Totalmente de acuerdo 2 De acuerdo 3 Neutral 4 En desacuerdo 5 Totalmente en desacuerdo

Si se le plantea esta pregunta: “Estoy satisfecho con la programación de actividades y metas contenidas en el Programa Operativo Anual 2017 y que ya se estén incluyendo actividades que se desprendan de la implementación de la normatividad anticorrupción? (por ejemplo, evolución patrimonial, marco integrado de control interno y políticas de integridad ¿cuál sería su respuesta?

1 Totalmente de acuerdo 2 De acuerdo 3 Neutral 4 En desacuerdo 5 Totalmente en desacuerdo

10.

Si se le plantea la pregunta: “Estoy satisfecho con la cantidad de servidores públicos de las áreas de auditoría y responsabilidades para ejercer las actividades acordes con la nueva normatividad anticorrupción ¿cuál sería su respuesta?

1 Totalmente de acuerdo 2 De acuerdo 3 Neutral 4 En desacuerdo 5 Totalmente en desacuerdo

11.

Si se le plantea la pregunta: “Estoy satisfecho con la capacidad de los servidores públicos de las áreas de auditoría y responsabilidades para ejercer las actividades acordes con la nueva normatividad anticorrupción ¿cuál sería su respuesta?

1 Totalmente de acuerdo 2 De acuerdo 3 Neutral 4 En desacuerdo 5 Totalmente en desacuerdo

12.

Si se le plantea la pregunta: “Estoy satisfecho con la capacitación que han recibido los servidores públicos de las áreas de auditoría y responsabilidades para ejercer sus actividades acordes con la nueva normatividad anticorrupción ¿cuál sería su respuesta?

1 Totalmente de acuerdo 2 De acuerdo 3 Neutral 4 En desacuerdo 5 Totalmente en desacuerdo

Colección Hacendaria

Valores asignados para medir las variables

Resultado esperado de las respuestas/Observaciones

Calificar qué necesidades de recursos tienen las contralorías municipales respecto a los recursos, cuatro dimensiones: equipo de cómputo, servicios de internet, mobiliario y equipo de oficina y vehículos. Como se mencionó anteriormente, cada pregunta, de la 5 la 8 miden hasta cinco puntos cada una de las cuatro dimensiones, que al ser multiplicadas por el factor 2.5 nos arroja un valor de hasta 50.00 puntos.

Calificar qué necesidades de recursos tienen las contralorías municipales respecto a los recursos, cuatro dimensiones: planeación estratégica, cantidad, calidad y capacitación de los servidores públicos adscritos a las contralorías municipales mexiquenses. Como se mencionó anteriormente, cada pregunta, de la 9 la 12 miden hasta cinco puntos cada una de las cuatro dimensiones, que al ser multiplicadas por el factor 2.5 nos arroja un valor de hasta 50.00 puntos

Conocer cuáles son en orden de importancia los temas que más les preocupan a los contralores municipales para atender. relacionados con las variables: - Marco jurídico actualizado (pregunta 3). - Equipo de cómputo (5). - Servicio de internet (6). - Mobiliario y equipo de oficina (7). - Vehículos asignados (8). - POA alineado con la política anticorrupción (9). - Cantidad de servidores públicos (10). - Capacidad de servidores públicos de implementar la normatividad anticorrupción (11). - Capacitación requerida para los servidores públicos en la implementación de la normatividad anticorrupción (12).

13.

En orden de importancia ¿cuál de estos temas requiere fortalecer la Contraloría a su digno para implementar la normatividad anticorrupción?

Variable. De 0 a 10 donde, 0 es no es necesario fortalecer los recursos y capacidades de los OIC y de 1 a 10 la importancia en su atención.

14.

¿Las contralorías de los municipios necesitan asesoría y apoyo técnico para la implementación de la normatividad anticorrupción (entiéndase para estos efectos: la LRAEMM)?

Escala de 0 a 10 donde 10 es totalmente necesario y 0 no es necesario.

Conocer la percepción de los contralores municipales respecto a la atención de las disposiciones de la Ley por sus implicaciones jurídicas.

15.

¿Qué tan necesario es que el Sistema Estatal Anticorrupción del Estado de México y el Sistema Estatal de Fiscalización definan “grupos de atención de acuerdo al tamaño de cada Contraloría municipal” para implementar la normatividad anticorrupción?

Escala de 0 a 10 donde 10 es totalmente necesario y 0 no es necesario.

Conocer la percepción de los contralores municipales respecto a la atención de acuerdo a los recursos y capacidades de cada contraloría municipal.

Fuente: Elaboración propia. Con base de acuerdo a la naturaleza del instrumento de recolección de datos.

Diagnóstico de las Contralorías Municipales

3.3. Metodología de investigación Es correlacional, en virtud de que tienen como propósito comparar las variables descritas con la hipótesis. Es decir, identifica la variable independiente (medir los recursos y capacidades), mismas que se correlacionan con la variable dependiente (implementación de la normatividad anticorrupción).

3.3.1. Tipo de investigación Es cuantitativa y correlacional con énfasis descriptivo, por lo reciente e inédito del tema (enfoque antisistémico de combate contra la corrupción publicado en 2015), abordando el marco teórico (las generalidades de las contralorías municipales mexiquenses y sus capacidades y recursos), como el andamiaje conceptual (la naturaleza y estructura de los sistemas nacional, estatal y municipal anticorrupción y nacional y estatal de fiscalización). El documento presenta un alcance de diseño no experimental, a razón de que la variable independiente (medición de las capacidades y recursos de las contralorías municipales mexiquenses) por su naturaleza, no obliga a su implantación, tampoco es posible su manipulación; puesto que el investigador no tiene los elementos o la autoridad para influir en los multicitados sistemas. El diseño de la investigación es de tipo no experimental transeccional, porque se observan y contempla el comportamiento de las variables en su ambiente natural y la recolección de los datos es en un tiempo único, ya que las condiciones de las Contralorías pueden cambiar de acuerdo al avance de las gestiones municipales (que tiene una duración de 3 años).

La población objetivo circunscribe a 125 contralores municipales en el Estado de México que están atendiendo el proceso de implementación de los sistemas anticorrupción y de fiscalización actualmente.14 La muestra para determinar la unidad muestral es resultado de la aplicación de la fórmula estadística a poblaciones finitas, por lo que se considera un grado de confianza del 90%, con base en el procedimiento:

En el que: N= Total de Contralores municipales en 2017=125. n= Tamaño de la muestra. p= 0.50 (probabilidad de que se realice el evento). q= 0.50 (probabilidad de que no se realice el evento). Z= 90% = 0.90 = 1.65 (Nivel de confianza). e= 10% = 0.10 (grado de error máximo). 14 Hasta antes de la prueba no se conoce la ausencia de alguna contraloría municipal.

Colección Hacendaria

3.3.2. Población y muestra

Sustituyendo los valores: n= (1.65)² (0.50) (0.50) 125= 44.06 = Tamaño de la muestra= 44 125(0.10)²+(1.65) ² (0.50)(0.50) Se obtiene como resultado a 44 contrales como muestra (a entrevistar), recopilando datos de 46, del universo de contralorías municipales como se aprecia en la tabla 17. Tabla 17 Relación de los 125 municipios del Estado de México, en orden ascendente a descendente de las participaciones federales y estatales para el ejercicio 2018

Colección Hacendaria

Número consecutivo

Número de habitantes (INEGI 2015)

Municipio/Cabecera

Regiones hacendarias IHAEM

Acambay de Ruiz Castañeda/Villa de Acambay de Ruiz Castañeda

66,034

Norte

Acolman/Acolman de Nezahualcóyotl

152,506

Noreste

Aculco/Aculco de Espinoza

49,026

Norte

Almoloya de Alquisiras/Almoloya de Alquisiras

14,846

Sur

Almoloya de Juárez/Villa de Almoloya de Juárez

176,237

Valle de Toluca centro

Almoloya del Río/Almoloya del Río

11,126

Valle de Toluca Sur

Amanalco/Amanalco de Becerra

24,669

Sur

Amatepec/Amatepec

26,610

Sur

Amecameca/Amecameca de Juárez

50,904

Oriente Noreste

Apaxco/Apaxco de Ocampo

29,347

Atenco/San Salvador Atenco

62,392

Oriente

Atizapán/Santa Cruz Atizapán

11,875

Valle de Toluca centro

Atizapán De Zaragoza/Ciudad López Mateos

523,296

Valle de Toluca centro

Atlacomulco/Atlacomulco de Fabela

100,675

Norte

Atlautla/Atlautla de Victoria

30,945

Oriente Noreste

Axapusco/Axapusco

27,709

Ayapango/Ayapango de Gabriel Ramos M.

9,863

Oriente

Calimaya/Calimaya de Díaz González

56,574

Valle de Toluca centro Valle de Toluca centro

Capulhuac/Capulhuac de Mirafuentes

35,495

Coacalco de Berriozábal/San Francisco Coacalco

284,462

Noreste

Coatepec Harinas/Coatepec Harinas

39,897

Valle de Toluca Sur

Cocotitlán/Cocotitlán

14,414

Oriente

Coyotepec/Coyotepec

41,810

Valle de México

Cuautitlán/Cuautitlán

149,550

Valle de México

Cuautitlán Izcalli/Ciudad Cuautitlán Izcalli

531,041

Valle de México

Chalco/Chalco de Díaz Covarrubias

343,701

Oriente

Chapa de Mota/Chapa de Mota

28,289

Norte

Chapultepec/Chapultepec

11,764

Valle de Toluca Sur

Chiautla/Chiautla

29,159

Valle de Toluca Sur

Chicoloapan/Chicoloapan de Juárez

204,107

Oriente

Chiconcuac/Chiconcuac de Juárez

25,543

Oriente

Chimalhuacán/Chimalhuacán

679,811

Oriente

Donato Guerra/Villa Donato Guerra

34,000

Ecatepec de Morelos/Ecatepec de Morelos

1,677,678

Sur Noreste

Diagnóstico de las Contralorías Municipales

Municipio/Cabecera

Número de habitantes (INEGI 2015)

Regiones hacendarias IHAEM

Ecatzingo/Ecatzingo de Hidalgo

9,414

El Oro/El Oro de Hidalgo

37,343

Oriente Norte

Huehuetoca/Huehuetoca

128,486

Valle de México

Hueypoxtla/Hueypoxtla

43,784

Noreste

Huixquilucan/Huixquilucan de Degollado

267,858

Valle de México

Isidro Fabela/Tlazala de Fabela

11,726

Valle de México

Ixtapaluca/Ixtapaluca

495,563

Oriente

Ixtapan de la Sal/Ixtapan de la Sal

35,552

Valle de Toluca Sur

Ixtapan del Oro/Ixtapan del Oro

6,791

Ixtlahuaca/Ixtlahuaca de Rayón

153,184

Norte

Jaltenco/Jaltenco

27,825

Noreste

Jilotepec/Jilotepec de Molina Enríquez

87,927

Norte

Jilotzingo/Santa Ana Jilotzingo

19,013

Valle de México

Jiquipilco/Jiquipilco

74,314

Norte

Jocotitlán/Ciudad de Jocotitlán

65,291

Norte

Joquicingo/Joquicingo de León Guzmán

13,857

Valle de Toluca Sur

Sur

Juchitepec/Juchitepec de Mariano Rivapalacio

25,436

Oriente

La Paz/Los Reyes Acaquilpan

293,725

Oriente

Lerma/Lerma de Villada

146,654

Valle de Toluca centro

Luvianos/Villa Luvianos

27,860

Sur

Malinalco/Malinalco

27,482

Valle de Toluca Sur

Melchor Ocampo/Melchor Ocampo

57,152

Valle de México

Metepec/Metepec

227,827

Valle de Toluca centro

Mexicaltzingo/San Mateo Mexicaltzingo

12,796

Valle de Toluca centro

Morelos/San Bartolo Morelos

29,862

Norte

Naucalpan de Juárez/Naucalpan de Juárez

844,219

Valle de México

Nextlalpan/Santa Ana Nextlalpan

Nezahualcóyotl/Ciudad Nezahualcóyotl

1,039,867

39,666

Norte

Nicolás Romero/Ciudad Nicolás Romero

410,118

Nopaltepec/Nopaltepec

8,960

Noreste

Ocuilan/Ocuilan De Arteaga

34,485

Valle de Toluca Sur

Oriente Valle de México

Otzoloapan/Otzoloapan

3,872

Sur

Otzolotepec/Villa Cuauhtémoc

84,519

Valle de Toluca centro

Otumba/ Otumba de Gómez Farías

35,274

Noreste

Ozumba/Ozumba de Alzate

29,114

Oriente

Papalotla/Papalotla

3,963

Oriente

Polotitlán/Polotitlán de la Ilustración

13,851

Norte

Rayón/Santa María Rayón

13,261

Valle de Toluca Sur

San Antonio/La Isla San Antonio la Isla

27,230

Valle de Toluca Sur

San Felipe del Progreso/San Felipe del Progreso

134,143

Norte

San José del Rincón/San José Del Rincón Centro

93,878

Norte

San Martín de Las Pirámides/San Martín de las Pirámides

26,960

Noreste

San Mateo Atenco/San Mateo Atenco

75,511

Valle de Toluca centro

San Simón de Guerrero/San Simón de Guerrero

6,010

Sur

Santo Tomás/Santo Tomás de Los Plátanos

9,682

Sur

Soyaniquilpan de Juárez/San Francisco Soyaniquilpan

13,290

Norte

Sultepec/Sultepec de Pedro Ascencio de Alquisiras

26,832

Sur

Colección Hacendaria

Número consecutivo

Colección Hacendaria

Número consecutivo

Municipio/Cabecera

Número de habitantes (INEGI 2015)

Tecámac/Tecámac de Felipe Villanueva

446,008

Tejupilco/Tejupilco de Hidalgo

77,799

Sur

Temamatla/Temamatla

12,984

Oriente

Regiones hacendarias IHAEM Noreste

Temascalapa/Temascalapa

38,622

Noreste

Temascalcingo/Temascalcingo de José María Velasco

63,721

Norte

Temascaltepec/Temascaltepec de González

31,631

Sur

Temoaya/Temoaya

103,834

Valle de Toluca centro

Tenancingo/Tenancingo de Degollado

97,891

Valle de Toluca Sur

Tenango del Aire/Tenango del Aire

12,470

Oriente

Tenango del Valle/Tenango de Arista

86,380

Valle de Toluca Sur

Teoloyucan/Teoloyucan

66,518

Valle de México

Teotihuacán/Teotihuacán de Arista

56,993

Noreste

Tepetlaoxtoc/Tepetlaoxtoc de Hidalgo

30,680

Oriente

Tepetlixpa/Tepetlixpa

19,843

Oriente

Tepotzotlán/Tepotzotlán

94,198

Valle de México Noreste

Tequixquiac/Tequixquiac

36,902

Texcaltitlán/Texcaltitlán

19,206

Sur

100

Texcalyacac/San Mateo Texcalyacac

5,246

Valle de Toluca Sur

101

Texcoco/Texcoco de Mora

240,749

Oriente

102

Tezoyuca/Tezoyuca

41,333

Noreste

103

Tianguistenco/Santiago Tianguistenco de Galeana

77,147

Valle de Toluca Sur

104

Timilpan/San Andrés Timilpan

15,664

Norte

105

Tlalmanalco/Tlalmanalco de Velázquez

47,390

Oriente

106

Tlalnepantla de Baz/Tlalnepantla

700,734

Valle de México

107

Tlatlaya/Tlatlaya

34,937

Sur

108

Toluca/Toluca de Lerdo

873,536

Valle de Toluca centro

109

Tonanitla/Santa María Tonanitla

9,728

Norte

110

Tonatico/Tonatico

12,324

Valle de Toluca Sur

111

Tultepec/Tultepec

150,182

Valle de México

112

Tultitlán/Tultitlán de Mariano Escobedo

520,557

Valle de México

113

Valle de Bravo/Valle de Bravo

65,703

Sur

114

Valle de Chalco Solidaridad/Solidaridad Xico

396,157

Oriente

115

Villa de Allende/San José Villa de Allende

52,641

Sur

116

Villa del Carbón/Villa del Carbón

47,151

Valle de México

117

Villa Guerrero/Villa Guerrero

67,929

Valle de Toluca Sur

118

Villa Victoria/Villa Victoria

104,612

Valle de Toluca centro

119

Xalatlaco/Xalatlaco

29,572

Valle de Toluca centro

120

Xonacatlán/Xonacatlán

51,646

Valle de Toluca centro

121

Zacazonapan/Zacazonapan

4,137

Sur

122

Zacualpan/Zacualpan

14,958

Sur

123

Zinacantepec/San Miguel Zinacantepec

188,927

Valle de Toluca centro

124

Zumpahuacán/Zumpahuacán

16,927

Valle de Toluca Sur

125

Zumpango/Zumpango de Ocampo

199,069

Noreste

Total

15,988,539

Fuente: Elaboración propia. La variable de "población" se sustenta en las cifras proporcionadas por el INEGI 2015 en la página electrónica: http://cuentame. inegi.org.mx/monografias/informacion/mex/poblacion/, 29-12-2017. Respecto a la variable de "participaciones por municipio", información tomada del presupuesto para el GEM 2018 publicado el 15 de diciembre 2017. Anexo X. En cuanto a la variable de los municipios estos fueron enumerados conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica Municipal del Estado de México Artículo 6.

Diagnóstico de las Contralorías Municipales

Una vez identificado el universo de contralorías municipales, cabe precisar que se celebraron dos ponencias en el Estado de México dirigidas a las siete regiones hacendarias; una de ellas se llevó a cabo se dio en la sede principal del Instituto Hacendario del Estado de México (IHAEM) y otra más en Tlalnepantla en el Centro de la Cultura y las Artes José Emilio Pacheco; la invitación fue dirigida a la totalidad de contralores municipales por medio del IHAEM en la que todos tuvieron la oportunidad de asistir (autoselección de la muestra), concluida la conferencia, se aplicó el instrumento de recolección de datos.

3.3.3. Instrumento y recolección de datos Para efectos de validar el cuestionario, se practicó un pilotaje del Instrumento para ajustarlo. 15 La información obtenida se condensó 16 la información obtenida otorgando a las respuestas relacionadas a la comprobación de la hipótesis (3 y 5 a la 12). Tabla 18 Tabla de frecuencias de las preguntas estratégicas seleccionadas para la investigación Reactivo

Valores

Código SPSS

Frecuencia

Porcentaje

1 2

26 20

57 % 43 %

1 2 3

26 18 2

56 % 39 % 5%

Respecto a las pregunta 1 1.

Sí. No.

¿La Contraloría a su cargo ejecutó auditorías en 2017?

Respecto a las preguntas 2 y 3

¿La Contraloría cuenta con el marco jurídico actualizado para la ejecución de sus funciones y atender lo señalado en la LSAEMM (auditoría) y LRAEMM (políticas de integridad, rendición de cuentas, investigaciones y procedimientos de responsabilidad administrativa)?

Sí. No. No sabe.

Totalmente de acuerdo/ De acuerdo/ Neutral/ En desacuerdo/ Totalmente en desacuerdo/

1 2 3 4 5

2 14 11 15 4

4% 30 % 24 % 33 % 9%

Totalmente de acuerdo/ De acuerdo/ Neutral/ En desacuerdo/ Totalmente en desacuerdo

1 2 3 4 5

2 18 7 17 2

9% 39 % 15 % 38 % 4%

Totalmente de acuerdo/ De acuerdo/ Neutral/ En desacuerdo/ Totalmente en desacuerdo

1 2 3 4 5

1 14 14 15 2

Totalmente de acuerdo/ De acuerdo/ Neutral/ En desacuerdo/ Totalmente en desacuerdo

1 2 3 4 5

2 6 7 13 18

2% 31 % 31 % 32 % % 5% 13 % 17 % 27 % 38 %

15 El pilotaje del Instrumento de recolección de datos se aplicó a titulares de dos contralorías municipales, una ubicada en la región hacendaria Valle de Toluca Centro y otra más en la zona Noreste. 16 Se alimentó el programa estadístico S.P.S.S. (Statistical Package for the Social Science) para realizar los análisis.

Colección Hacendaria

Respecto a las preguntas 5, 6, 7 y 8 “recursos”

Reactivo

Valores

Código SPSS

Frecuencia

Porcentaje

Totalmente de acuerdo/ De acuerdo/ Neutral/ En desacuerdo/ Totalmente en desacuerdo

1 2 3 4 5

2 14 19 10 1

11% 30 % 41 % 22 % 2%

Totalmente de acuerdo/ De acuerdo/ Neutral/ En desacuerdo/ Totalmente en desacuerdo

1 2 3 4 5

0 6 8 17 15

0% 12 % 18 % 37% 33 %

10.

Totalmente de acuerdo/ De acuerdo/ Neutral/ En desacuerdo/ Totalmente en desacuerdo

1 2 3 4 5

0 6 8 17 15

0% 12 % 18 % 37% 33 %

11.

Totalmente de acuerdo/ De acuerdo/ Neutral/ En desacuerdo/ Totalmente en desacuerdo

1 2 3 4 5

3 12 10 14 7

6% 26 % 22 % 30 % 16%

12.

Si se le plantea la pregunta: “Estoy satisfecho on la capacitación que han recibido los servidores públicos de las áreas de auditoría y responsabilidades para ejercer sus actividades acordes con la nueva normatividad anticorrupción ¿cuál sería su respuesta?

Totalmente de acuerdo/ De acuerdo/ Neutral/ En desacuerdo/ Totalmente en desacuerdo

1 2 3 4 5

4 4 10 21 7

8% 8% 22 % 46 % 16 %

Fuente: Elaboración propia. Estructurada de acuerdo a la naturaleza de las preguntas que contiene el instrumento de recolección de datos.

3.4. Análisis e interpretación de la información 3.4.1. Análisis de datos De acuerdo a la información procesada, el resultado estadístico de las variables se observa en la Tabla 19. Tabla 19 Resultados estadísticos de las variables de acuerdo al SPSS ANOVA Suma de cuadrados

Colección Hacendaria

Equipo de cómputo asignado

Servicio de internet

Mobiliario y equipo de oficina

Vehículos asignados

Planeación estratégica

Media cuadrática

Sig.

2.186

.126

1.270

.293

.978

.385

2.325

.111

2.450

.100

Entre grupos

5.031

2.516

Dentro de grupos

44.873

1.151

Total

49.905

Entre grupos

3.005

1.503

Dentro de grupos

43.770

1.183

Total

46.775

Entre grupos

1.852

.926

Dentro de grupos

36.933

.947

Total

38.786

Entre grupos

6.160

3.080

Dentro de grupos

51.673

1.325

Total

57.833

Entre grupos

3.405

1.702

Dentro de grupos

26.400

.695

Total

29.805

Diagnóstico de las Contralorías Municipales

ANOVA

Cantidad de servidores públicos

Capacidad de los servidores públicos

Capacitación de los servidores públicos

Auditorías ejecutadas

Suma de cuadrados

Media cuadrática

Sig.

Entre grupos

2.807

1.404

1.405

.258

Dentro de grupos

37.973

.999

Total

40.780

40 .722

.492

.393

.678

4.942

.013

Entre grupos

1.961

.980

Dentro de grupos

51.600

1.358

Total

53.561

Entre grupos

1.093

.546

Dentro de grupos

52.858

1.391

Total

53.951

Entre grupos

2.061

1.030

Dentro de grupos

7.714

.208

9.775

Fuente: Elaboración propia. Obtenida del S.P.S.S 2017, de acuerdo a los registros que contienen los instrumentos de recolección de datos.

Del análisis se concluye que una vez comparadas las medias de las variables implementación de la normatividad anticorrupción contra las dimensiones de la variable capacidades y recursos (ver tabla 15) en todos los casos rebasan el nivel de significancia de 0.05; por lo que no existe relación entre las variables comparadas.17

Los recursos y capacidades de las contralorías municipales mexiquenses, son importantes, pero no determinantes para la implementación de la normatividad anticorrupción. Por otra parte, el hecho de que estos entes públicos fiscalizadores cuenten con una fuente obligacional acorde a la normatividad jurídica anticorrupción, así como una normatividad técnica para ejercer auditorías y otras acciones de control (como las inspecciones, arqueos, entre otros) sí influyen en la implementación.

3.4.2. Interpretación Contralorías municipales que ejecutaron auditorías en 2017 Respecto a la pregunta dirigida a las contralorías municipales, respecto si practicaron auditorías en el ejercicio 2017, el resultado fue el siguiente: 17 Derivado del análisis, se rechaza la hipótesis nula ya que se concluye que no existe relación entre las variables. 18 En el reglón marcado de color.

Colección Hacendaria

No obstante, en la tabla 19 se observa18 una relación de la variable: implementación de la normatividad anticorrupción, pregunta: ¿La Contraloría cuenta con el marco jurídico actualizado para la ejecución de sus funciones y atender lo señalado en la LSAEMM (auditoría) y LRAEMM (políticas de integridad, rendición de cuentas, investigaciones y procedimientos de responsabilidad administrativa)?, con la pregunta 1 de la tabla 18: ¿La Contraloría a su cargo ejecutó auditorías en 2017? (ejecución de auditorías); lo que en conclusión tiene la siguiente explicación:

Gráfica 7 Porcentaje de contralorías municipales que ejecutaron auditorías en 2017

Fuente: Elaboración propia. Con base en información que se desprende de los instrumentos de recolección de datos.

Si se compara la cifra de 57% contra el dato que el INEGI determinó respecto a la importancia potencial de la investigación (respecto a que 66% de las Órganos Internos de Control de los municipios de México practican auditorías), el Estado de México se ubica por debajo del resultado que marca ese órgano autónomo. Asimismo, lleva a la reflexión de que la normatividad técnica emitida hasta ahora por el Sistema Nacional de Fiscalización, SNF se ha enfocado a las Normas Profesionales de Auditoría del Sistema Nacional de Fiscalización, NPASNF es decir, exclusivamente a la práctica de auditorías; estando ausente aun normar las directrices de control interno de INTOSAI GOV.19 Contralorías municipales que turnaron observaciones de auditorías a las áreas de responsabilidades Al tomar como base que el 57% de los municipios mexiquenses practican auditorías, de este total, el 65% turnaron a las áreas de responsabilidades observaciones debidamente sustentadas en términos jurídicos.

Colección Hacendaria

Gráfica 8 Porcentaje de contralorías municipales que turnaron observaciones a sus áreas de responsabilidades en 2017 Concepto

Cantidad

OICs municipales que no practicaron auditorías:

OICs municipales que practicaron auditorías:

De un total de 26 OICs municipales que determinaron observaciones con posible transgresión a la normatividad: OIC que turnaron observaciones debidamente sustentadas: OIC que no turnaron observaciones:

17 9

Fuente: Elaboración propia. Con base en la información que se desprende de los instrumentos de recolección de datos. 19 Las directrices de control interno son las que aplicarán a las contralorías municipales; aquellas que no practican auditorías deben normar sus procedimientos o procesos y que por su naturaleza no necesariamente son iguales a las entidades de fiscalización superior, las verificaciones, inspecciones, participaciones en órganos colegiados, el papel que desempeñen los comisarios en las entidades paramunicipales, así como en los órganos de gobierno en las entidades públicas son prueba de ello.

Diagnóstico de las Contralorías Municipales

El problema relacionado a la limitación del número de contralorías municipales que emiten observaciones con sustento jurídico es multifactorial; obedece a la preparación académica y experiencia del auditor, coordinación con las áreas jurídicas, aplicación de las metodologías de auditoría adecuadas y el perfeccionamiento de éstas. Actualización de la normatividad aplicable Un elemento externo que influye de manera determinante en la implementación de las disposiciones jurídicas anticorrupción en el ámbito municipal mexiquense, son las llamadas Leyes secundarias. En su implementación, éstas se divide en las disposiciones jurídicas que se deben atender por diversos actores y la fuente obligacional del marco de actuación de los contralores municipales; en el primer caso, la gráfica 9 refleja la percepción de éstos. Gráfica 9 Percepción de los titulares de las contralorías municipales respecto a la actualización del marco jurídico

Se destaca que aun cuando la normatividad anticorrupción fue publicada en el Estado de México en 2017, misma que esta armonizada con la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, contiene en términos generales las observaciones de las organizaciones no gubernamentales, despacho de auditores externos y las entidades de educación superior tal y como se muestra en las tablas 8, 9 y 10. Del resultado obtenido en la gráfica 9, no se ha revisado por algún órgano legislativo, el marco de actuación de las contralorías municipales20, por lo que estos encuentran dificultades en su aplicación, principalmente por los actos jurídicos que deben emitir. En síntesis, existen las disposiciones anticorrupción a implementar, pero su aplicación es limitada. 21 Recursos con los que cuentan las contralorías municipales Los municipios seleccionados mostraron los siguientes comportamientos en una escala de 0 a 5, tomando en consideración la percepción de los contralores municipales en cuanto a sus necesidades. 20 Contenido básicamente en los artículos 109 al 113 H (ver tabla 1) de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México y de ahí se desprende la reglamentación en cada municipio. 21 Hecho que incluso, podría justificar una mesa temática para una propuesta ante el órgano legislativo competente.

Colección Hacendaria

Fuente: Elaboración propia. Con base en información que se desprende de los instrumentos de recolección de datos.

Gráfica10 Calificación de recursos con los que cuentan las contralorías municipales 2017

Zona hacendaria Toluca centro

Valle de México

Norte

Sur

Toluca Sur

Oriente

Noreste

Promedio

Fuente: Elaboración propia. Con base en información que se desprende de los instrumentos de recolección de datos. Nota: Cabe mencionar que no se señalan de manera directa el nombre de los municipios, por lo que se optó por numerarlos de acuerdo a su región hacendaria.

Se observa que 28 de los 46 municipios analizados, se encuentran por debajo del promedio (marcado con una barra negra), lo que representa el 61% del universo, cifra significativa de la cual tendrá que tomarse en cuenta para diseñar posteriormente una estrategia específica para su atención.

Colección Hacendaria

Capacidades técnicas En el caso de los recursos, se puede observar que 28 de los 46 municipios se encuentran por debajo del promedio marcado con una barra negra, lo que representa el 61% del universo, mostrándose consistencia en los datos y en la necesidad de apoyo a este tipo de autoridades administrativas. Del análisis a las capacidades (gráfica 11), en una escala de 0 a 5 puntos, se advierte que no hubo una sola Contraloría municipal que tuviera el 10 de calificación (aspiración), sin embargo, se detectaron ausencias de este tipo de autoridades administrativas, como lo marca la cifra del INEGI antes referida (55% tienen oficinas de control interno).

Diagnóstico de las Contralorías Municipales

Gráfica 11 Calificación de capacidades con las que cuentan las contralorías municipales 2017

Zona hacendaria Toluca centro

Valle de México

Norte

Sur

Toluca Sur

Oriente

Noreste

Promedio

Fuente: Elaboración propia. Con base en información que se desprende de los instrumentos de recolección de datos.

Colección Hacendaria

Gráfica 12 Calificación total (recursos y capacidades) de las contralorías municipales 2017

Fuente: Elaboración propia. Con base en información que se desprende de los instrumentos de recolección de datos.

El promedio de la calificación total de las contralorías municipales en cuanto a recursos y capacidades es de 5.13, lo que quiere decir que 32 contralorías municipales de 46 están por debajo del promedio, 70% del total, lo que representa una cifra significativa y corrobora, la propuesta formulada para la creación de grupos de atención. Promedio de los recursos y capacidades por cada una de las ocho variables22 En la gráfica 13 se muestra el promedio de calificación de los OICs por variable, que resulta de sumar las calificaciones de acuerdo a la escala de Likert entre el número de OICs municipales encuestadas, obteniendo: El perímetro marcado con color rojo es la aspiración a la que deberían llegar las contralorías municipales para implementar las disposiciones en materia anticorrupción, representadas por las ocho dimensiones citadas, cuatro en cada subvariable con valor máximo de un punto en cada una de ellas; la diferencia entre la distancia que existe entre el borde de la figura de color rojo y el perímetro gris son las necesidades de recursos y capacidades de las contralorías municipales.

Colección Hacendaria

Gráfica 13 Promedio de los recursos y capacidades por cada una de las ocho variables de las OICs municipales 2017

Fuente: Elaboración propia. Con base en información que se desprende de los instrumentos de recolección de datos.

Ahora bien, desde un enfoque de los recursos con los que cuentan las contralorías municipales (zona roja), se observa una figura amorfa, en la que se destacan las dimensiones: planeación, servicio de internet, equipo de cómputo y mobiliario y equipo de oficina y capacidad de los servidores públicos, y en contraparte, las dimensiones: capacitación, cantidad de servidores públicos y vehículos asignados fueron las que muestran mayor necesidad de atención. 22 Para efectos de cuantificar y hacer ilustrativa la gráfica 13, el valor por variable obtenido cambió de 0.00 a 1.00, es decir, la escala intervalar se ajustó a 0.25 de acuerdo al procedimiento, de que sí a esta variable se divide en dos subvariables: recursos y capacidades respectivamente y cada una contiene cuatro dimensiones, por ende, se le aplica un valor proporcional de 1.25 puntos para que arroje un valor de cinco puntos por cada subvariable y un valor máximo de diez puntos.

Capítulo 4 Propuesta de Mejora para la Implementación de la Normatividad Anticorrupción

4. Propuesta de mejora para la implementación de la normatividad anticorrupción 4.1. Justificación de la propuesta Se presentan dos propuestas, un estudio jurídico que evidencia la posibilidad de reformar, adicionar y/o derogar diversos artículos de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, que tienen por objeto fortalecer el marco de actuación de los Contralores municipales, derivado de la entrada en vigor de la normatividad anticorrupción, y una adicional, que desde la óptica del control gubernamental, se refiere al plan de acción que podrían seguir los Órganos Internos de Control Municipales para atender dicha normatividad anticorrupción mediante el esquema de cédulas de autocontrol, lo que permitirá identificar las áreas de oportunidad.

4.2. Actualización de funciones orgánicas La necesidad de revisar las funciones de los contralores municipales y paramunicipales surge toda vez que desde su creación en 1993 a la fecha, sólo se han publicado en la gaceta del gobierno, reformas, adiciones y derogaciones a la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, LOMEM en cuatro momentos (ver tabla 1) pero ninguno como consecuencia de la normatividad anticorrupción.

Colección Hacendaria

Los contralores municipales, ejercen actos de autoridad con una fuente obligacional que muestra desarticulación con la LRAEMyM y por ende la reglamentación municipal estaría en las mismas condiciones; los artículos 52 fracción V y 58 de dicho ordenamiento jurídico precisan que el abuso de funciones de los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones es una falta administrativa grave, lo que combinado con otros factores podría configurar una transgresión a la normatividad. Al 2017 no existe una instancia pública que sea por Ley, portavoz o el conducto de las necesidades de los OICMs ante la Legislatura local como sucede en el caso de los Tesoreros que ellos sí presentan anualmente propuestas de reformas, adiciones y derogaciones en la materia. Por jerarquía de las Leyes en la tabla 20, se parte del estudio a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México para centrarse únicamente en la LOMEM.

Diagnóstico de las Contralorías Municipales

Tabla 20 Estudio respecto a la actualización del marco normativo de los Contralores Municipales contenido en la Ley Orgánica Municipal del Estado de México

Texto actual

Propuesta

CAPÍTULO CUARTO De la Contraloría Municipal Artículo 110.- Las funciones de contraloría interna estarán a cargo del órgano que establezca el Ayuntamiento.

CAPÍTULO CUARTO Del Órgano Interno de Control Municipal Artículo 110.- Las funciones de contraloría interna estarán a cargo del órgano interno de control que establezca el Ayuntamiento.

Justificación Se propone sustituir la denominación “Contraloría Interna Municipal” por el de “Órgano Interno de Control Municipal”, en virtud de las reformas a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México (Constitución Local), publicadas en la “Gaceta del Gobierno” el 24 de abril de 2017, ahora denominan a las contralorías internas como “Órganos Internos de Control” (OIC). (Artículo 130, fracción I, párrafo segundo).

Artículo 111.- La contraloría municipal tendrá un titular denominado Contralor, quien será designado por el ayuntamiento a propuesta del presidente municipal.

Artículo 111.- El órgano interno de control municipal tendrá un titular denominado Contralor, quien será designado por el ayuntamiento a propuesta del presidente municipal.

Idem.

Artículo 112.- El órgano de contraloría interna municipal, tendrá a su cargo las siguientes funciones:

Artículo 112.- Al órgano interno de control municipal, tendrá a su cargo las facultades de control y evaluación del municipio, así como la investigación, substanciación y resolución de responsabilidades administrativas de los servidores públicos municipales, se auxiliará por la Subdirección de Control y Evaluación y la Subdirección de Responsabilidades.

Se sugiere incluir la denominación “facultades”, en lugar de “funciones” e incluir lo relativo a las responsabilidades administrativas, a efecto de lograr congruencia con el texto constitucional, toda vez que las aludidas reformas otorgan facultades directas a los OIC para prevenir, corregir e investigar las faltas administrativas, así como para sancionar aquellas que no sean graves (Artículo 130, fracción I, penúltimo párrafo).

IV. Asesorar a los órganos de control interno de los organismos auxiliares y fideicomisos de la administración pública municipal.

Asesorar a los órganos internos de control de los organismos auxiliares y fideicomisos de la administración pública municipal, en materia de control, evaluación y responsabilidades de los servidores públicos municipales, previa solicitud las mismas.

Se sugiere precisar las materias en que el órgano interno de control municipal proporcionará las asesorías; además, con la finalidad de no confundir la asesoría con la subordinación, es recomendable que la intervención del órgano interno de control municipal, se dé previa solicitud de los órganos de control interno de los organismos auxiliares y fideicomiso.

V. Establecer las bases generales para la realización de auditorías e inspecciones.

V. Establecer y, en su caso, adoptar las bases generales para la realización de auditorías, inspecciones y, en general, las acciones de control y evaluación que implemente, en concordancia con las disposiciones de la Ley del Sistema Anticorrupción del Estado de México y Municipios.

Las acciones de control y evaluación deberán guardar congruencia con las que se emitan en términos de la Ley del Sistema Anticorrupción del Estado de México y Municipios.

XI. Realizar auditorías, evaluaciones y acciones de control y evaluación e informar del resultado de las mismas al ayuntamiento.

Se incluye el término acciones de control y evaluación, ya que con el mismo se abarcan acciones distintas a las auditorías y evaluaciones.

I. Planear, programar, organizar y coordinar el sistema de control y evaluación municipal. II. Fiscalizar el ingreso y ejercicio del gasto público municipal y su congruencia con el presupuesto de egresos. III. Aplicar las normas y criterios en materia de control y evaluación.

VII. Vigilar el cumplimiento de las obligaciones de proveedores y contratistas de la administración pública municipal. VIII. Coordinarse con el Órgano Superior de Fiscalización del Estado de México y la Contraloría del Poder Legislativo y con la Secretaría de la Contraloría del Estado para el cumplimiento de sus funciones. IX. Designar a los auditores externos y proponer al ayuntamiento, en su caso, a los Comisarios de los Organismos Auxiliares. X. Establecer y operar un sistema de atención de quejas, denuncias y sugerencias. XI. Realizar auditorías y evaluaciones e informar del resultado de las mismas al ayuntamiento. XII. Participar en la entrega-recepción de las unidades administrativas de las dependencias, organismos auxiliares y fideicomisos del municipio.

Colección Hacendaria

VI. Vigilar que los recursos federales y estatales asignados a los ayuntamientos se apliquen en los términos estipulados en las leyes, los reglamentos y los convenios respectivos.

Texto actual

Propuesta

Justificación

Verificar que los servidores públicos municipales cumplan con la obligación de presentar oportunamente las declaraciones patrimoniales y de intereses y, en su caso constancia de presentación de declaración fiscal, en términos de la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de México y Municipios.

Se incluyen las declaraciones patrimoniales y de intereses y, en su caso, la constancia de presentación de declaración fiscal, en concordancia con la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de México y Municipios y la Ley del Sistema Anticorrupción del Estado de México y Municipios.

XIII. Dictaminar los estados financieros de la tesorería municipal y verificar que se remitan los informes correspondientes al Órgano Superior de Fiscalización del Estado de México. XIV. Vigilar que los ingresos municipales se enteren a la tesorería municipal conforme a los procedimientos contables y disposiciones legales aplicables. XV. Participar en la elaboración y actualización del inventario general de los bienes muebles e inmuebles propiedad del municipio, que expresará las características de identificación y destino de los mismos. XVI. Verificar que los servidores públicos municipales cumplan con la obligación de presentar oportunamente la manifestación de bienes, en términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios. XVII. Hacer del conocimiento del Órgano Superior de Fiscalización del Estado de México, de las responsabilidades administrativas resarcitorias de los servidores públicos municipales, dentro de los tres días hábiles siguientes a la interposición de las mismas; y remitir los procedimientos resarcitorios, cuando así sea solicitado por el Órgano Superior, en los plazos y términos que le sean indicados por éste. XVIII. Supervisar el cumplimiento de los acuerdos tomados por el Consejo Municipal de Seguridad Pública. Calificar las faltas administrativas. -Emitir el acuerdo de conclusión de la investigación y archivo del expediente debidamente fundado y motivado, en caso de no encontrarse elementos suficientes que demuestren falta administrativa. -Emitir el Informe de presunta responsabilidad Administrativa. -Determinar la conclusión del procedimiento de responsabilidad administrativa. -Acordar la suspensión temporal de servidores públicos del municipio, durante la substanciación del procedimiento administrativo, de acuerdo con lo establecido en la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de México y Municipios.

Se propone adicionar estas facultades de conformidad con las disposiciones la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de México y Municipios, ya que se trata de nuevas reglas procesales de aplicación obligatoria para todos los órganos internos de control.

La Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de México y Municipios Prevé la separación de las autoridades que intervienen en las distintas etapas del procedimiento administrativo:

Colección Hacendaria

Para el cumplimiento de sus atribuciones los órganos internos de control municipal contarán las área y estructura necesaria, en la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de México y Municipios.

a). Autoridad investigadora, lleva a cabo la investigación de las probables infracciones administrativas. b). Autoridad sustanciadora, que sustanciará el procedimiento de responsabilidades. c). Autoridad resolutora, encargada de emitir la resolución. Es de precisar que la autoridad investigadora deberá, indefectiblemente, ser independiente de la substanciadora y de la resolutora; empero, estas dos últimas pueden concurrir en una misma.

Artículo 113.- Para ser contralor se requiere cumplir con los requisitos que se exigen para ser tesorero municipal, a excepción de la caución correspondiente.

Fuente: Elaboración propia. Con base en el análisis e identificación de las disposiciones jurídicas que le corresponde atender a las contralorías municipales, contenidas en la Ley del Sistema Anticorrupción del Estado de México y Municipios y los Títulos Primero y Segundo de la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de México y Municipios.

Del análisis, la propuesta de modificación a la LOMEM deberá contener al menos seis puntos para reforzar y da certidumbre jurídica al marco de actuación de los OICMs:

Diagnóstico de las Contralorías Municipales

a) Homologar el término de Contralorías Municipales por el de Órganos Internos de Control como lo señala la LSAEMyM. b) Sustituir el término de “funciones”, por el de “facultades”, para evitar ambigüedad y homologar con disposiciones constitucionales. c) Precisar la existencia del término de declaración patrimonial, conflicto de interés y constancia de declaración patrimonial, y buscar que sea coherente con la Ley de Responsabilidades aplicable. d) Agregar el término de acciones de control, ya que en el SNF se homologarán las actividades genéricas. e) Especificar e identificar las facultades de investigación, sustanciación y resolución. f) Reconocer facultades en las autoridades investigadoras y sustanciadoras, para calificar las faltas administrativas, emitir acuerdo de conclusión de la investigación, rendir informes de presunta responsabilidad administrativa, suspensión parcial del servidor público cuando se inicie el procedimiento administrativo de responsabilidades (investigación).

4.3. Identificación de las áreas de oportunidad al interior de los Órganos Internos de Control El plan de acción por medio de una cédula de autocontrol permitirá identificar las acciones que se deben implementar en las contralorías municipales y paramunicipales. Dicha cédula (tabla 21) muestra cinco facetas en las que participa el contralor municipal de manera directa e indirecta, pero en ambos casos su papel en el SMA será el motor que pueda materializarla dando cumplimiento estricto a las disposiciones jurídicas en la materia, en aspectos como:

Tabla 21 Cédula de autocontrol para la implementación de la normatividad anticorrupción en las contralorías municipales mexiquenses

Actividad

Aplica

Acciones/Fundamento

Sí

Como integrante del Sistema Estatal de Fiscalización (SEF). 1

Participar en el SEF para el desarrollo de la fiscalización en la entidad. (Ordinarias una cada seis meses y extraordinarias las que sean necesarias). Artículo 37 fracción IV y 47 LSAEMM.

Apoyar al SEF para la mejora de la fiscalización de los recursos. Artículo 38 último párrafo LSAEMM.

Observaciones

Colección Hacendaria

1. El Contralor como integrante del Sistema Estatal de Fiscalización. 2. Como integrante del Consejo Rector del Sistema Estatal de Fiscalización. 3. Como integrante del Sistema Municipal Anticorrupción. 4. Como integrante del Comité Coordinador Municipal. 4.1 En ejercicio de las funciones propias del comité rector municipal. 4.2 Como parte de las propuestas que analiza del Comité de Participación Ciudadana Municipal. 5. Como titular del Órgano de Interno de Control.

Aplica

Actividad

Acciones/Fundamento

I. Facultades y atribuciones de los integrantes del SEF: II. Identificar áreas comunes de auditoría y fiscalización de los recursos públicos, (definición de sus programas anuales de trabajo y su cumplimiento). III. Revisar los ordenamientos legales que regulan su actuación, para que, en su caso, realicen propuestas de mejora a los mismos. IV. Elaborar y adoptar un marco de referencia que contenga criterios generales para la prevención, detección y disuasión de actos de corrupción e incorporar las mejores prácticas de transparencia y rendición de cuentas.

Sí

Observaciones

Aplicar alguna metodología de planeación general de cada OIC. Correlación con Art. 55 fracción I LSAEMM.

Como integrante del Consejo Rector del SEF (CR del SEF). Participar como integrante del Comité Rector.

Solo en caso de formar parte de una de las siete posiciones municipales.

4 Artículo 39 fracción III LSAEMyM. Como integrante del Sistema Municipal Anticorrupción (SMAs).

Incorporar información a la plataforma digital estatal (datos abiertos), respecto a:

I. Sistema de evolución patrimonial. II. Servidores públicos y particulares sancionados. III. Sistema de información y comunicación del SAEMM y del SEF. IV. Sistema de denuncias por faltas administrativas y hechos de corrupción. V. Bases de datos aplicables. Artículos 49, 50 y 55 fracción I y 78 LSAEMM; 27 y 47 de la LRAEMM.

Información como la que se enuncia a continuación debe ser proporcionada por las áreas administrativas del ente público; corresponde al OIC verificar su cumplimiento mediante acciones de control: - Servidores públicos que intervienen en procesos de contratación. - Información pública de contrataciones.

Como integrante del Comité Coordinador Municipal (CCM). Participar en las reuniones del Comité Coordinador Municipal (reuniones ordinarias trimestrales y extraordinarias por la mayoría de sus integrantes). 6 Artículo 66 LSAEMM. a) En ejercicio de facultades del CCM: I. Establecer mecanismos de coordinación y armonización en el SAEMM. II. Diseñar y promocionar políticas integrales de prevención, control y disuasión de faltas administrativas y hechos de corrupción. III. Actualizar y difundir la información que generen las instituciones competentes de los órdenes de gobierno. IV. Elaborar un informe anual que contenga los avances y resultados de la aplicación de políticas y programas en la materia. V. Elaborar y entregar un informe anual al CC, además informar al mismo Comité de la probable comisión de hechos de corrupción y faltas administrativas para que en su caso, emita recomendaciones no vinculantes.

Colección Hacendaria

Artículo 64 LSAEMM. b) Recibir por parte de las propuestas que analiza del Comité de Participación Ciudadana Municipal (CPCM): I. Proyectos de bases de coordinación interinstitucional e intergubernamental en las materias de fiscalización y control de recursos públicos, de prevención, control y disuasión de faltas administrativas y hechos de corrupción. II. Proyectos de mejora a los instrumentos, lineamientos y mecanismos para el suministro, intercambio, sistematización y actualización de la información que generen las autoridades municipales competentes. III. Proyectos de mejora a los instrumentos, lineamientos y mecanismos requeridos para la operación del sistema electrónico municipal de quejas y denuncias. IV. Mecanismos para que la sociedad participe en la prevención y denuncia de faltas administrativas y hechos de corrupción. V. Llevar un registro voluntario de las organizaciones de la sociedad civil que deseen colaborar con el CPCM. VI. Opinar o proponer al CCM, indicadores y metodologías para la medición y seguimiento de la corrupción, así como para la evaluación de su cumplimiento. VII. Opinar o proponer al CCM, indicadores y metodologías para la medición y seguimiento del fenómeno de la corrupción. VIII. Proponer mecanismos de articulación entre organizaciones de la sociedad civil, instituciones académicas y grupos ciudadanos. IX. Proponer reglas y procedimientos para recibir las peticiones, solicitudes y denuncias que la sociedad civil pretenda hacer llegar al ÓSFEM y a los Entes Públicos Fiscalizadores. X. Opinar sobre el Programa Anual de trabajo del CCM. XI. Realizar observaciones a los proyectos de informe anual del CCM. XII. Promover la colaboración con instituciones en la materia, con el propósito de elaborar investigaciones sobre las políticas públicas para la prevención, detección y combate de hechos de corrupción o faltas administrativas. XIII. Dar seguimiento al funcionamiento del SMA. XIV. Proponer al CCM, mecanismos para facilitar el funcionamiento de las instancias de contraloría social existentes, así como para recibir directamente información generada por esas instancias y formas de participación ciudadana. Artículo 75 LSAEMM. XV. Solicitar al CCM, la emisión de exhortos públicos cuando algún hecho de corrupción requiera de aclaración pública. Los exhortos tendrán por objeto requerir a las autoridades competentes información sobre la atención. Artículo 77 LSAEMM.

Las facultades clasificadas en los incisos a y b de esta actividad, el titular del OIC interviene en calidad de participante del CCM.

Diagnóstico de las Contralorías Municipales

Actividades a realizar al Interior del Órgano Interno de Control (OIC). Actividad

Aplica

Acciones/Fundamento

Sí

Observaciones

a) Auditoría. Homologar los procesos, procedimientos, técnicas, criterios, estrategias, programas y normas profesionales en materia de auditoría y fiscalización de los recursos estatales y municipales. Artículo 42 LSAEMM. Los programas de trabajo deben tener mayor cobertura en la fiscalización de recursos públicos. 8

Artículo 46 fracción IV LSAEMM. Emitir informes de auditoría en lenguaje sencillo y accesible, dichos informes deben cumplir con la máxima publicidad de sus resultados. Artículo 46 fracción V LSAEMM. Implementar en los informes de auditoría, acciones que prevengan actos u omisiones que constituyan responsabilidades administrativas. Artículo 11 fracción I LRAEMM.

Mediante la aplicación de las NPASNF. Directriz: el programa de trabajo se registrará en la plataforma. Directriz: precisar si sólo los informes de auditorías financieras serán los únicos que se registren en plataforma (ver normatividad IPO de transparencia, art. 55 fracción II LSAEMM). Determinar en los procesos de auditoría: observaciones y/o hallazgos de mejora y/o recomendaciones bajo este enfoque.

Evaluar anualmente los mecanismos de prevención, proponiendo mejoras e informando al Presidente Municipal. Artículo 18 LRAEMM.

b) Otras acciones de control.

Marco Integrado de Control Interno (MICI). Elaborar diagnóstico para prevenir comisión de faltas graves y hechos de corrupción. De acuerdo a las atribuciones del OIC, podrán implementar acciones para establecer el criterio que en situaciones específicas. Artículo 16 LRAEMM. Código de Ética. En términos de los lineamientos que emita el SEAmex, darle seguimiento al cumplimiento del Código de Ética. Implementar las reglas específicas de códigos de conducta que emita el CR del SEF.

Seguimiento de las recomendaciones del CC. Valorar y supervisar el cumplimiento de las recomendaciones que haga el CC a las autoridades, con el objeto de adoptar las medidas necesarias para el fortalecimiento institucional en su desempeño y control interno para procurar la prevención de faltas administrativas y hechos de corrupción. Informar al CC, sobre la atención dada a las recomendaciones y en su caso, sus avances y resultados. Artículo 19 LRAEMM.

Mecanismos de coordinación sugeridos por el CC. Implementar dichos mecanismos en términos de la Ley del Sistema y que determine el CC e informarle de los avances y resultados que éstos tengan. Artículo 20 LRAEMM.

Implementación de los Lineamientos que emita el CR del SEF. Artículo 43 de la LSAEMM.

Requerimiento de la Secretaría Técnica del SEAmex. Proporcionar la información para la integración del informe anual. Artículo 57 LSAEMM.

Políticas de integridad (16 al 17). Verificar la suscripción de convenios con personas físicas o jurídicas colectivas que participen en contrataciones públicas, para verificar el establecimiento de controles y programa de integridad. Artículo 22 y 23 LRAEMM.

Aplicar el Marco Integrado de Control Interno publicado por el SNF.

Coordinarse con el Síndico Municipal encargado de su emisión y máxima publicidad (fuente obligacional).

Estas políticas deben ser implementadas por las áreas administrativas del ente público; corresponde al OIC verificar su cumplimiento mediante el diseño de acciones de control.

Las políticas de integridad cuentan con los siguientes elementos básicos: I. Manuales Generales de Organización. II. Un Código de Conducta debidamente publicado y socializado y que cuente con sistemas y mecanismos de aplicación real. III. Sistemas de control, vigilancia y auditoría, que de manera constante y periódica supervisen, inspeccionen y verifiquen el cumplimiento de los estándares de integridad. IV. Sistemas de denuncia, tanto al interior de la organización como con las autoridades competentes, así como procesos disciplinarios y consecuencias. V. Sistemas y procesos de entrenamiento y capacitación respecto de las medidas de integridad a que se refiere este artículo. VI. Políticas de recursos humanos dirigidas a prevenir y evitar la incorporación de personas que puedan generar un riesgo a la integridad de la corporación. Estas políticas de ninguna manera autorizarán la discriminación. VII. Mecanismos que aseguren en todo momento la transparencia y publicidad de sus intereses. Artículo 26 LRAEMM.

Uso de las Constancia de no inhabilitación por parte de los entes públicos. Verificar que los entes públicos, previo al nombramiento, designación o contratación de quienes pretendan ingresar al servicio público, consultarán los sistemas nacional, estatal y municipal de servidores públicos y particulares sancionados de la plataforma digital nacional y estatal, con el fin de verificar si existen inhabilitaciones de dichas personas. Artículo 28 de la LRAEMM.

Las áreas de administración del ente público, deben aplicar estas medidas; corresponde al OIC diseñar acciones de control para verificar que se cumpla con lo señalado en la normatividad.

Colección Hacendaria

Aplica Actividad

Acciones/Fundamento

Instrumentos de rendición de cuentas Evolución patrimonial (19 a la 23) Verificar de manera aleatoria, las declaraciones patrimoniales que obren en el sistema de evolución patrimonial, de declaración de intereses y constancia de presentación de declaración fiscal, así como de la evolución del patrimonio de los servidores públicos. El OIC debe inscribir y mantener actualizado en el sistema de evolución patrimonial, de declaración de intereses y de presentación de la constancia de declaración fiscal, la información correspondiente a sus servidores públicos declarantes. Verificar la situación o posible actualización de algún conflicto de interés, según la información proporcionada. El OIC estará facultado para llevar a cabo investigaciones o auditorías para verificar la evolución del patrimonio de los declarantes.

Diseñar acción de control para dar cumplimiento a esta disposición.

Presentación de la Declaración de Situación Patrimonial, conflicto de interés y constancia fiscal. Declaración inicial, dentro de los sesenta días naturales siguientes a la toma de posesión con motivo del: a) Ingreso al servicio público por primera vez. b) Reingreso al servicio público después de sesenta días naturales de la conclusión de su último encargo. II. Declaración de modificación patrimonial, durante el mes de mayo de cada año. III. Declaración de conclusión del encargo, dentro de los sesenta días naturales siguientes a la conclusión. El OIC podrá solicitar a los servidores públicos una copia de la declaración del ISR. Tratándose de los supuestos previstos en las fracciones I y II, en caso que la omisión en la declaración continúe por un periodo de treinta días naturales siguientes, declararán que el nombramiento o contrato ha quedado sin efectos. El incumplimiento por no separar del cargo al servidor público por parte del titular de alguno de los entes públicos, será causa de responsabilidad administrativa. En caso de omisión, sin causa justificada, a que se refiere la fracción III de este artículo, se inhabilitará al infractor de tres meses a un año. En el caso de municipios que no cuenten con las tecnologías de la información y comunicación, podrán emplearse formatos impresos, siendo responsabilidad del OIC verificar que dichos formatos sean digitalizados, los formatos estarán a lo dispuesto en la LTAIPEMYM y la LPDPEM. Artículo 34 y 35 de la LRAEMyM.

Diseñar acciones de control para verificar el cumplimiento a este precepto legal

Declaración de interés Se encuentran obligados a presentar declaración de intereses todos los servidores públicos que deban presentar la declaración de situación patrimonial. El OIC se encargará que las declaraciones sean integradas al sistema de evolución patrimonial. Artículo 42 LRAEMM

Sí

Protocolo de actuación de contrataciones El OIC implementará protocolos de actuación que deberán ser cumplidos por los servidores públicos inscritos en el sistema específico de la plataforma digital estatal y en su caso, aplicarán los formatos que se utilizarán para que los particulares formulen un manifiesto de vínculos o relaciones de negocios, personales o familiares, así como de posibles conflictos de interés, en los términos de la normatividad aplicable en materia de transparencia.

Observaciones

Diseñar acciones de control.

El OIC deberá supervisar la ejecución de los procedimientos de contratación pública por parte de los contratantes para garantizar que se lleva a cabo en los términos de las disposiciones en la materia, realizando las verificaciones procedentes si se descubren anomalías. Artículo 48 y 49 LRAEMM. c) Responsabilidades administrativas.

Autoridad investigadora (Inicio de la etapa de investigación) En materia de responsabilidades, separar la autoridad investigadora, de la sustanciadora y resolutoria.

Colección Hacendaria

Artículo 3 fracciones I, II y III LRAEMM.

Se advierte la necesidad de que las funciones de los contralores municipales y paramunicipales contenidas en la LOMEM y la reglamentación municipal sean revisadas y en su caso, actualizadas; asimismo de manera administrativa modificar la estructura orgánica del OIC.

d) Profesionalización de los integrantes del OIC.

Los integrantes de los OIC deben contar con los requisitos que marca la LOMEM (artículos 32 y 96) que consisten básicamente en: título profesional en las áreas jurídicas, económicas o contable-administrativas, con experiencia mínima de un año y con la certificación de competencia laboral en funciones expedida por el IHAEM, con anterioridad a la fecha de su designación. Se establecerán procesos de profesionalización para la selección de los mejores candidatos. Artículo 21 LRAEMM.

Aunque no es una actividad sustantiva de la Contraloría, sí es necesario que el Contralor municipal no pierda de vista el proceso de profesionalización.

Fuente: Elaboración propia. Tomando como referencia las disposiciones jurídicas de la LSAEMM y LRAEMM. Consultado en: http://legislacion.edomex.gob. mx/sites/legislacion.edomex.gob.mx/files/files/pdf/ley/vig/leyvig240.pdf y http://legislacion.edomex.gob.mx/sites/legislacion.edomex.gob.mx/files/files/pdf/ ley/vig/leyvig241.pdf Abreviaturas: instancias públicas: CC: Comité Coordinador del Sistema Estatal Anticorrupción. CCM: Comité Coordinador Municipal. CPCM. Comité de Participación Ciudadana Municipal CR del SEF: Comité Rector del Sistema Estatal de Fiscalización. OIC: Órgano Interno de Control municipal. SAEMM: Sistema Estatal Anticorrupción del Estado de México y Municipios. SEF: Sistema Estatal de Fiscalización. SMAs: Sistemas Municipales Anticorrupción (SMAs). SNF: Sistema Nacional de Fiscalización. Normatividad: LOMEM: Ley Orgánica Municipal del Estado de México. LPDPEM: Ley de Protección de Datos Personales del Estado de México. LRAEMM. Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de México y Municipios. LSAEMM: Ley del Sistema Anticorrupción del Estado de México y Municipios. LTAIPEMYM: Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública del Estado de México y Municipios.

Diagnóstico de las Contralorías Municipales

Conclusiones y Recomendaciones Los recursos y capacidades técnicas son factores internos de las contralorías municipales mexiquenses que muestran en términos generales, bajas calificaciones, por lo que es necesario fortalecerlas mediante financiamiento; vale la pena estudiar la posibilidad de gestionar recursos concursables federales y/o estatales. Como factor externo, la atención de las contralorías municipales a las disposiciones en materia anticorrupción se ve limitada en su aplicación, sobretodo en materia de responsabilidades administrativas, ya que la Ley Orgánica Municipal del Estado de México en la que los contralores basan sus actuaciones no ha sido actualizada, por lo que es necesario revisar desde las disposiciones constitucionales, pasando por la Ley Orgánica y posteriormente modificar la reglamentación municipal; por ello, al ser competencia de órganos legislativos, se justifica la creación de una mesa temática de contralores que sugiera mejoras al respecto. La implementación de la normatividad anticorrupción si requiere de fortalecer las capacidades y los recursos de los OICMs, no obstante, es crucial que se robustezca la fuente obligacional de los contralores municipales en la Ley Orgánica Municipal del Estado de México y el marco técnico para la ejecución de auditorías y otras acciones de control que emite el Sistema Nacional de Fiscalización. Aunque todo plan de acción por naturaleza siempre es perfectible, es importante su seguimiento y medición de los avances en su implementación, por supuesto el papel que juegue el SAedomex y el SFedomex serán cruciales como entes normativos y de difusión de la política nacional.

Colección Hacendaria

La capacitación, aunque es importante para las contralorías municipales, no es suficiente, por lo que se deben establecer estrategias de asesoría y acompañamiento técnico para que sea viable la implementación de la normatividad anticorrupción.

Bibliografía • •

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Colección Hacendaria

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Colección Hacendaria

Diagnóstico de las Contralorías Municipales

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Colección Hacendaria

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Colección Hacendaria

Diagnóstico de las Contralorías Municipales

Colección Hacendaria

Anexos Número

Índice de figuras

Página

Desarrollo histórico de la fiscalización superior en México.

Estructura programática 2018 del Gobierno del Estado de México, de los programas presupuestarios relacionados con Contralorías Municipales, proyecto presupuestario: control y evaluación interna de la gestión pública.

Estructura programática 2018 del Gobierno del Estado de México, de los programas presupuestarios relacionados con Contralorías Municipales, proyecto presupuestario: responsabilidades administrativas.

Estructura programática 2018 del Gobierno del Estado de México, de los programas presupuestarios relacionados con Contralorías Municipales, proyecto presupuestario: fiscalización y evaluación gubernamental.

Línea del tiempo de las acciones que ha emprendido México en materia anticorrupción.

Estructura de las Normas Internacionales de Auditoría (NIAs).

Estructura de las Normas Profesionales de Auditoría del Sistema Nacional de Fiscalización (NPASNF).

Número

Índice de tablas

Página

Modificaciones que han sufrido los artículos 109 al 113 de la Ley Orgánica Municipal de Estado de México de 1993 a la fecha.

Funciones relevantes de las contralorías municipales mexiquenses sustentadas en la Ley Orgánica Municipal del Estado de México (LOMEM) y las acciones de control y evaluación que se pueden diseñar.

Funciones relevantes de las contralorías municipales mexiquenses sustentadas en la Ley Orgánica Municipal del Estado de México (LOMEM) y las acciones de responsabilidades administrativas que se pueden diseñar.

Relación de Entidades federativas y Ciudad de México por número de municipios/delegaciones, población y servidores públicos municipales y/o delegaciones 2014.

Calificación por entidad federativa y Ciudad de México.

Relación de número de sanciones administrativas públicas municipales y delegaciones por entidad federativa, 2014 y número de servidores públicos municipales y/o delegacionales, 2014

Definiciones representativas de la corrupción.

8, 9 y 10

Atención a las recomendaciones emitidas por ONGs, universidades, instancias gubernamentales federales y firmas de profesionistas.

40 y 41

Cronología de la implementación del SNA de acuerdo a Transparencia Internacional Capítulo México.

Comparativo de la integración de Comité Coordinación Rector del SNA y el Comité Rector del SNF.

Ejecución de acciones del Comité Rector y del Sistema Estatal de Fiscalización según los artículos 40 y 45 de la LSEAEMM.

Justificación de la importancia potencial de la investigación.

Definición conceptual.

Número

Índice de tablas

Página

Campos utilizados para armar el instrumento de recolección de datos.

Relación de los 125 municipios del Estado de México, en orden ascendente a descendente por número de habitante y región hacendaria.

Tablas de frecuencias de las preguntas estratégicas seleccionadas para la investigación.

Resultados estadísticos de las variables, de acuerdo al SPSS.

Estudio respecto a la actualización del marco normativo de los Contralores Municipales contenido en la Ley Orgánica Municipal del Estado de México.

Cédula de autocontrol para la implementación de la normatividad anticorrupción en las contralorías municipales mexiquenses.

Número

Índice de diagramas

Página

Aproximación de entes públicos de control interno, externo e instancias de coordinación que integran y participan en el Sistema Anticorrupción en el Estado de México y Municipios.

Sistema de rendición de cuentas federal.

Avance del sistema estatal y municipal anticorrupción en el Estado de México.

Cronología de instrumentos jurídicos internacionales suscritos por México en materia anticorrupción (2015).

Comparativo entre la integración del Sistema Nacional Anticorrupción y el Sistema Nacional de Fiscalización en cuanto a comunicación.

Número

Índice de gráficas

Página

Servidores públicos sancionados por cada cien servidores públicos en las administraciones municipales y delegacionales por entidad federativa, 2014.

Etapas de la implementación jurídica de la normatividad en materia anticorrupción en el Estado de México.

3, 4 y 5

Opinión sobre las Reformas, adiciones y derogaciones Constitucionales relevantes en materia anticorrupción, publicadas en el DOF el 27 de mayo 2015.

32 y 33

Sistemas que debe contener la Plataforma Nacional y Estatal Digital.

Porcentaje de las contralorías municipales que ejecutaron auditorías en 2017.

Porcentaje de contralorías municipales que turnaron observaciones a sus áreas de responsabilidades en 2017.

Percepción de los titulares de las contralorías municipales que turnaron observaciones a sus áreas de responsabilidades en 2017.

Calificación de los recursos con los que cuentan las contralorías municipales 2017.

Calificación de las capacidades con las que cuentan las contralorías municipales 2017.

Calificación total (recursos y capacidades) de las contralorías municipales 2017.

Promedio de los recursos y capacidades por cada una de las ocho variables de las OICs municipales 2017.

Colección Hacendaria

Diagnóstico de las Contralorías Municipales