Revista Administración Pública y Desarrollo / Número 1 by INAP

| AÑO 1 | JULIO 2014 | WWW.INAP.GOB.GT |

ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA Y DESARROLLO TEMA CENTRAL Profesionalización del Empleado Público ENTREVISTA CON Dr. Gregorio Montero DOCUMENTO HISTÓRICO Perspectivas de Reformas a la Administración Pública periodo 1986-1990

NÚMERO

Redacción, administración y suscripciones: Revista “Administración Pública y Desarrollo” INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (INAP) Boulevard Los Próceres 16-40 Zona 10 Ciudad de Guatemala, Guatemala. Teléfono: (502) 24198181 / Email: gerencia@inap.gob.gt / www.inap.gob.gt

Diagramación y Edición Jonathan Josué Mazariegos Saavedra

Apoyo a la Supervisión Editorial Paula Lucia Aguilar García

Diseño de Portada Jonathan Josué Mazariegos Saavedra

Copyright El INAP no autoriza la reproducción de los artículos incluidos en la Revista del INAP Administración Pública y Desarrollo, salvo un año después de su edición y bajo solicitud expresa.

ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA Y DESARROLLO AÑO 1 NÚMERO 1 JULIO 2014

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, GUATEMALA.

Presidente: Otto Pérez Molina Vicepresidente: Roxana Baldetti Gerente del INAP: Norman Leonel Siguí Fajardo Director de la Revista: Edmundo René Urrutia García Junta Directiva del INAP: •

Gustavo Adolfo Martínez Luna

Presidente de la Junta Directiva del INAP

Consejo Editorial: •

Luis Alfonzo Beteta

(Director de Estudios de Postgrado)

Secretario General de la Presidencia

•

Héctor Hernández

•

Norman Leonel Siguí Fajardo

(Director de Formación y Capacitación)

Gerente INAP

•

Jaime Muñoz

Secretario de la Junta Directiva

(Director de la Escuela de Gobierno)

•

Ana María Méndez

•

Camlin Fuentes

Secretaría de Programación y Planificación de la Presidencia

(Encargada de la Cooperación Internacional)

•

Marco Antonio Gutiérrez

•

Sergio Gómez

Ministerio de Finanzas

(Director de Asistencia Técnica)

•

Patricia Margarita García Futch

•

Paola Rodríguez

Oficina Nacional de Servicio Civil

(Coordinadora de Planificación)

•

Cinthya Carolina del Águila

Ministerio de Educación

ÍNDICE PRESENTACIÓN Ing. Norman Leonel Siguí Fajardo

ARTÍCULO DESCRIPTIVO Reseña Histórica del INAP

TEMA CENTRAL Profesionalización del Empleado Público

Importancia de la profesionalización de la función pública, elementos teóricos para su análisis

Gerente INAP

Edmundo Urrutia

Camlin Fuentes Mijangos

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Hacia un empleo público más profesional en Centroamérica

Modelo de calidad para la gestión pública: Marco Conceptual

ENTREVISTA Una Mirada Regional

TEMA DE ACTUALIDAD Orientación política de gobierno, presupuesto y gasto público

101

DOCUMENTO HISTÓRICO Perspectivas de Reformas a la Administración Pública periodo 1986-1990 (*)

123

Francisco Longo y Mercedes Iacoviello

Vivian Paola Rodríguez Barrios

Dr. Gregorio Montero

Edmundo Urrutia

Carolina Roca Eugenia de Ponciano

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RESEÑAS DE LIBROS HACIA UNA ECONOMÍA CON ROSTRO HUMANO

173 174

GESTIÓN DEL TALENTO HUMANO

179

BUENAS PRÁCTICAS RECIENTEMENTE IDENTIFICADAS DE GESTIÓN PARA RESULTADOS DE DESARROLLO.

181

SECCIÓN INFORMATIVA Próximas Actividades INAP

185

NOTA BIOGRÁFICA DE AUTORES

193

Por Maria Villagran

Por Nadia de León

Por Vivian Paola Rodríguez Barrios

Camlin Fuentes Mijangos Vivian Paola Rodríguez Barrios Gregorio Montero Montero Edmundo René Urrutia García Lesbia Carolina Roca Ruano María Dolores Villagrán Mayen Blanca Eugenia Castellanos Nadia Leci De León Sazo

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PRESENTACIÓN

on gran satisfacción iniciamos la publicación de nuestra revista Administración Pública y Desarrollo, conscientes de la necesidad de tener un instrumento propio de comunicación y difusión de la administración pública nacional. El principal objetivo de esta revista del INAP es proporcionar información y conocimiento actualizado y de calidad sobre la gestión pública a todos los sectores interesados en el desarrollo administrativo de las instituciones del Estado (políticos, académicos, empresarios, líderes sociales). Está especialmente dirigida al empleado público guatemalteco para contribuir a su desarrollo profesional. El título obedece a nuestra profunda convicción del papel decisivo y crucial que al Estado y a la Administración Pública les toca desempeñar en el desarrollo económico y social de una sociedad moderna como la nuestra. Ha quedado atrás, afortunadamente, la época en que la concepción minimalista del Estado preconizaba un papel marginal de las ins-

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tituciones de la Administración Pública en la promoción y el impulso de políticas económicas y sociales dirigidas a incrementar la riqueza y el bienestar del conjunto de la sociedad. Ahora, las teorías contemporáneas incluyen en la ecuación del éxito en la trayectoria de desarrollo, el factor del buen gobierno, de aquel conjunto de instituciones gubernamentales con la suficiente capacidad de concebir y poner en práctica una estrategia de largo y mediano plazo y, por encima y sobre todo, con una visión de bien común. Ya no es cierto que la sola actuación de los actores privados en el escenario enmarcado en la reglas del libre mercado, va a conducirnos a mejores niveles de desarrollo humano. Se necesita un Estado fuerte, que promueva, que regule, que redistribuya la riqueza a través de las políticas de educación, salud e inclusión social. ¿Y qué es, después de todo, un Estado fuerte? Además de poseer autonomía relativa, es decir, no ser un Estado capturado por intereses particulares, el Estado fuerte necesita de una eficiente y eficaz administración pública, organizada con los principios de la Nueva Gestión Pública. Esta nueva perspectiva, como sostiene Paola Rodríguez en este primer número de la revista, es un “modelo que tiene su inspiración en las transformaciones organizacionales ocurridas en el sector privado, las cuales modificaron la forma burocrático-piramidal de administración, flexibilizando la gestión, disminuyendo los niveles jerárquicos y, por consiguiente, aumentando la autonomía de decisión de los gerentes. Con estos cambios, se pasa de una estructura basada en normas centralizadas a otra sustentada en la responsabilidad de los administradores, avalados por los resultados efectivamente producidos. Este nuevo modelo procura responder con mayor rapidez a los grandes cambios ambientales que acontecen en la economía y en la sociedad contemporáneas. Aun cuando se haya inspirado en la iniciativa privada, el modelo gerencial pretende adecuarse al contexto político democrático en el cual se encuentra inserto el sector público”.1 Un elemento básico para que funcione adecuadamente este nuevo modelo de gestión pública, es la impostergable profesionalización del empleado público, lo cual toca directamente a nuestra querida institución, puesto que el INAP tiene como una de sus funciones esenciales formar 1 Ver el artículo MODELO DE CALIDAD PARA LA GESTIÓN PÚBLICA: MARCO CONCEPTUAL de Paola Rodríguez, publicado en esta revista

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y capacitar al empleado del sector público a través de programas de nivel medio y universitario, tanto de pregrado como de postgrado. Actualmente, nuestra institución se encuentra consolidando programas de formación a nivel de diplomado, licenciatura, maestría y doctorado en administración pública, políticas públicas y en temas tan importantes como la tecnología administrativa de gestión por resultados. En este contexto, el Consejo Editorial de nuestra revista Administración Pública y Desarrollo consideró que el primer número debería estar dedicado al tema de la Profesionalización del Empleado Público, considerando que se encuentra en un lugar prominente en la agenda de la reforma y modernización del Estado en Guatemala, así como en América Latina. Esto último se evidencia en la entrevista sobre la profesionalización que, con mucho orgullo, publicamos con el Dr. Gregorio Montero, Secretario General del Centro Latinoamericano para la Administración del Desarrollo (CLAD). Esta institución nuclea a todas las instituciones que en América Latina tienen como misión fortalecer a las instituciones de la administración pública a través, entre otros medios, en la formación del funcionario público. Al considerar esta revista un instrumento del servicio público en Guatemala, se invita a estudiantes, profesores, investigadores y, en general, a los empleados públicos a hacernos llegar sus observaciones criticas y, si están interesados, enviarnos colaboraciones, esta revista es un espacio abierto y su periodicidad será cuatrimestral. Presentamos este primer número con la certidumbre de que es a través de iniciativas de este género avanzaremos en pos de nuestras metas de desarrollo. En una época como la que vivimos, que algunos llaman del conocimiento y la información, una revista como Administración Publica y Desarrollo nos pone al tenor de los tiempos.

Ing. Norman Leonel Siguí Fajardo Gerente del INAP

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RESEÑA HISTÓRICA DEL INAP

Edmundo Urrutia

ANTECEDENTES Varias causas explican el surgimiento de los programas de formación, capacitación y fortalecimiento institucional del aparato del Estado guatemalteco. Una causa fue la entrada de los programas de cooperación norteamericanos después de la caída del gobierno de Jacobo Árbenz, como los programas de la Agencia International para el Desarrollo (AID), que tuvieron el objetivo de hacer de la administración pública una entidad más moderna, con más capacidades y más eficiente y eficaz en su funcionamiento. Otro factor causal, que se superpone a la anterior, deviene del énfasis que va a recibir el Estado en las teorías del desarrollo económico y social, en las cuales fue concebido como el motor indispensable en el proceso de desarrollo, es decir, como el principal actor en el proceso de modernización. Esta visión tuvo su principal argumento en las tesis de ciertos autores norteamericanos, como Seymour Martin Lipset, quienes creyeron descubrir que una de las claves del subdesarrollo de países como los latinoamericanos, se encontraba en la ausencia de una clase empresarial que había sido, con sus virtudes éticas, el motor del desarrollo en la Europa capitalista occidental. Ante la ausencia de un empresariado a la manera de Schumpeter, esa figura heroica, frugal y creativa, el ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

Estado tenía que jugar el papel de emprendedor y sustituir la audacia y la visión que no poseían las elites tradicionales de la región.1 Esta interpretación se consolidó ante la amenaza de la Revolución Cubana a la hegemonía de los Estados Unidos en la región, puesto que esa Revolución se convirtió en la alternativa al modelo oligárquico de desarrollo, que no solo no había sido capaz de crear la plataforma básica para el despegue económico, sino que hacia mediados del siglo había comenzado a dar muestras de agotamiento. La reacción de los Estados Unidos fue lanzar la conocida Alianza para el Progreso en Punta del Este, Uruguay, por parte del gobierno de John F. Kennedy.2 Esto fue parte de un proceso de mediados del siglo, en los años 60, que tomó lugar en toda América Latina cuando inició el esfuerzo de transformación del sector público. La primera etapa de los esfuerzos de fortalecimiento institucional del Estado y la creación de programas de formación y capacitación para los trabajadores del sector público de Guatemala, se inició en 1957 por parte de la Misión de la Administración de Cooperación Internacional (ICA) del gobierno de los Estados Unidos, la cual organizó el Programa de Adiestramiento para Empleados Públicos. Durante el gobierno de Castillo Armas, este programa, utilizando las instalaciones de la Universidad Popular, capacitó a cerca de 1300 servidores públicos. La segunda etapa fue la puesta en funcionamiento del Centro de Desarrollo para la Administración Pública (CDAP), creado en 1959 durante el gobierno de Idígoras Fuentes, entidad que vino a satisfacer muchas de las necesidades que el Sector Público tenía en materia de capacitación para el desarrollo administrativo de las instituciones gubernamentales. En este mismo período fue creada la Escuela Superior de Administración Pública de Centroamérica (ESAPAC) en San José, Costa Rica, así como la Escuela Nacional de Administra1 La Comisión Económica para América Latina (CEPAL) en su propuesta de industrialización vía sustitución de importaciones, replantea la misma estrategia que pone al Estado como motor del desarrollo, lo que con el tiempo se conocerá como Estructuralismo, que conocerá de una buena influencia por parte del pensamiento de Keynes. 2 “Su origen está en la propuesta oficial del presidente John F. Kennedy, en su discurso del 13 de marzo de 1961 ante una recepción en la Casa Blanca para los embajadores latinoamericanos. El discurso fue transmitido por la Voz de América en inglés y traducido al español. La Alianza para el Progreso duraría 10 años. Se proyectó una inversión de 20.000 millones de dólares. Sus fuentes serían de los EE.UU. por medio de sus agencias de ayuda, las agencias financieras multilaterales (BID y otros) y el sector privado canalizados a través de la Fundación Panamericana de Desarrollo”, 40 años de historia del INAP 2004.

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ción Pública y Comercio de Panamá. A los primeros planes de estudio de administración pública de estas instituciones, acuden a formarse las primeras generaciones de profesionales centroamericanos. En lo que toca a la Ley de Servicio Civil, en 1962 se conformó un comité de funcionarios públicos para revisar los proyectos existentes sobre el Estatuto de los Trabajadores del Estado, primer antecedente de la actual Ley de Servicio Civil aprobada en 1968. En este contexto, del CDAP surge la propuesta de la Carrera Administrativa y el Desarrollo de la Alta Administración, la cual fue encomendada al José Francisco Monsanto, formado en los Estados Unidos y profesional contratado por la AID. La tercera etapa se inició con el Instituto Nacional de Desarrollo (INAD) creado sobre la estructura del CDAP en 1964, estando en pleno funcionamiento la Alianza para el Progreso del gobierno de los Estados Unidos. Este fue un esfuerzo de mayor envergadura que los anteriores. Creado durante el gobierno del coronel Enrique Peralta Azurdia, el INAD se creó en el contexto de la Alianza para el Progreso y con la ayuda de la AID. En su inauguración, el ministro de Hacienda de aquel entonces, Jorge Lucas Caballeros, dijo “Guatemala ha entrado en una franca reforma administrativa (…) A esto obedece la creación del INAD. Su labor será investigar nuestra realidad y nuestros problemas. También se encargará de contribuir a construir la administración pública que requiere el país, y pondrá a disposición de los altos ejecutivos un taller para explorar junto las nuevas soluciones y los métodos de adoptar decisiones”. 3 El INAD, cuyo primer director fue José Francisco Monsanto, se fundó como una institución descentralizada y semiautónoma. Entre sus objetivos se encontraban: impartir formación técnica a nivel de posgrado en el campo de la Administración para el desarrollo; prestar asistencia técnica a las dependencias del gobierno en el proceso de aceleración administrativa; ofrecer formación, capacitación y adiestramiento a los distintos niveles de servidores públicos; ejecutivo, profesional, técnico, de oficina y operativo del gobierno; asistir al Presidente de la República en materia de reforma administrativa, y promover y coordinar a nivel interinstitucional el desarrollo de los gobiernos locales. La fundación del INAD y sus objetivos adquieren pleno sentido cuando se establece que durante aquellos años se entendía que el Estado 3 INAP, Historia del INAP, Guatemala (s.f).

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debía ser el motor del desarrollo socioeconómico, a falta de otros actores con vocación moderna. Como se ha dicho, este es un período en donde la visión dominante era la desarrollista del Estado. En 1967 se crea la Oficina Técnica de Administración Pública (OTAP), la que se convertiría un año después en la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSEC), siendo su primero director Arnoldo Ortiz Moscoso. La cuarta y la etapa vigente, corresponde al Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), el cual se creó el 3 de junio de 1980 durante el gobierno del general Lucas García a través del Decreto 25-80 del Congreso de la República. En su Ley Orgánica, el INAP se define como una entidad descentralizada, semiautónoma, no lucrativa, con personalidad jurídica y patrimonio propio (Artículo 2). Asimismo, establece que “depende directamente del Presidente de la República”. Objetivo institucional: se constituye como “el órgano técnico de la AP, responsable de generar y lograr que se ejecute un proceso permanente de desarrollo administrativo con el fin de incrementar la capacidad de las instituciones y dependencias públicas para que éstas sean eficientes y eficaces en los aspectos que le son propios y en la producción de bienes y prestaciones de servicios destinados al Sector Público y a la sociedad en general”. El primer Gerente fue el Lic. Roderico Segura, quien dejó de ser director del INAD, institución que fue sustituida por el INAP.

La primera Junta Directiva del INAP estuvo compuesta por: Presidente: César Israel Castro Directores propietarios: René Arturo Orellana, Danilo Palma, Ariel Rivera Irías, Elías Herrera. Directores suplentes: Roberto Quintana de León, Mario Llerena, Juan Francisco Casasola, Rony Patricio Aguilar. Los primeros directores del Curso Superior de Administración Pública (CUSUAP) fueron Víctor Gálvez Borrel y Mario Hugo Rosal. En la Dirección de Investigaciones del INAP se encontraba en aquellos años Rokael Cardona, así como formaban parte del INAP Mario Luján, Edgar Balsells, Elfego Castillo y Luis Alfonzo Beteta. En 1984 asume la gerencia del INAP, Ariel Rivera Irías hasta 1987.

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En 1982 la USAC reconoce el nivel académico de la maestría del (CUSUAP), la cual en su origen tuvo por objetivos: •

Proporcionar conocimiento sobre el Sector Público y las instituciones que lo conforman, así como las condiciones, problemas y limitaciones de la realización de los programas gubernamentales.

•

Proveer a los participantes de los instrumentos y las técnicas administrativas básicas para su implementación en el Sector Público.

•

Dotar al participante de conocimientos teóricos y prácticos para que pueda prestar asistencia a los niveles superiores de la conducción administrativa.

•

Generar capacidad crítica en los participantes en lo relativo a la caracterización de los problemas administrativos relevantes y en el planteamiento de soluciones viables y eficaces.

Otros planes de formación y capacitación que se pusieron en práctica fueron el Programa de Adiestramiento en el Servicio (PAS) y el Programa de Cursos Especiales. Se crea el Sistema Nacional de Formación y Capacitación (SINAFOC), con el cual se buscaba que todos los “componentes del SINAFOC en sus respectivas instituciones, se dedicaran a cubrir su nivel operativo y de oficina, conducidos y entrenados por el INAP, dentro del marco de una política global”4. En 1987, asume como gerente del INAP Rokael Cardona, luego de realizar estudios en el Centro Latinoamericano para la Administración para el Desarrollo (CLAD), durante el primer gobierno civil de la transición, siendo presidente Vinicio Cerezo. Esta administración emitió la Ley Preliminar de Regionalización, decreto 70-86 del Congreso de la República, además de crear las instituciones para poner en práctica los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. El INAP se abocó en este período a apoyar el funcionamiento de los Consejos de Desarrollo y a asesorar en el proceso de descentralización sectorial en Educación y Salud Pública. Hacia finales de los 80 y toda la década de los 90, una nueva doctrina del desarrollo inició su predominio en el mundo en general, y en Guatemala en particular. El Estado dejó de ser parte de la solución y se convirtió en parte del problema, incluso más, se volvió el proble4 INAP, Historia del INAP, Dirección de Investigación, Guatemala (s.f).

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ma, según la ideología que se hizo dominante, es decir, el obstáculo principal del desarrollo. La crisis de la deuda en los países más desarrollados de América Latina, México, Brasil y Argentina, los cuales cayeron en moratoria de su deuda y de esta forma se desencadenó una de las crisis más agudas y prolongadas en la región. Bajo la tutela de la agencias financieras internacionales, el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial y el Banco Interamericano del Desarrollo (BID), para enfrentar la crisis se pusieron en práctica los programas de Ajuste Estructural que modificaron la orientación del desarrollo en nuestros países, poniendo fin al Estado intervencionista de la estrategia de industrialización vía sustitución de importaciones. Lo que se llegó a conocer como neoliberalismo y las recetas del Consenso de Washington, se convirtieron en una línea de pensamiento que va a restringir el papel del Estado en el desarrollo y va a convertir a los actores privados del mercado en los motores del desarrollo. En este nuevo ambiente ideológico, sin duda va a tener impactos decisivos en la vida del INAP, en particular, la importancia, los recursos, el apoyo que va a recibir la institución para que cumpla su mandato. Tuvo desde entonces un destino desigual, en donde pudo notarse que los gobiernos que no consideraban que el Estado debía jugar un papel decisivo en la vida nacional, no le prestaron el apoyo necesario. Ya en los años 90, surgen, entonces, los procesos de reforma del Estado. Con la administración del gobierno de Jorge Serrano (1991-1993) se institucionalizó este proceso de reforma con la figura del Comisionado Presidencial para la Racionalización del Estado. El gobierno de Álvaro Arzú (1996-2000) conformó una comisión de reforma del Estado compuesta entre otras personas, por Lizardo Sosa, Paul Schneider y coordinada por el vicepresidente Luis Flores Asturias, y cuya acción más importante en el camino de la reforma fue la privatización de las pocas empresas del Estado, como la empresa de telecomunicaciones. En el gobierno de Alfonso Portillo (2000-2004) se organizó la Comisión Presidencial para la Reforma, Modernización y Fortalecimiento del Estado (COPRE). Durante este gobierno, la CROPE fue dirigida por Rokael Cardona y, en el gobierno de Óscar Berger, pasó la coordinación de tal Comisión a Harrys Whitbeck. Es de hacer notar, en particular, que en febrero de 1990, bajo la dirección del Dr. Rokael Cardona, un grupo selecto de consultores e investigadores del INAP, considerando como punto de partida las experiencias de reforma de países como España, México, Venezuela, Chile y toman-

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do en consideración los trabajos de investigación sobre la problemática del sector público de Guatemala y el ejercicio de las funciones del Estado (tamaño, estructura, funciones, parámetros) concibieron una propuesta de Reforma del Estado, la cual fue presentada a la sociedad y a los partidos que se encontraban en el proceso electoral de ese entonces. Los temas y los procesos de la reforma y la modernización del Estado durante las últimas tres décadas, y en las cuales ha estado involucrado el INAP, han sido los siguientes: •

La descentralización del aparato administrativo del Estado

•

La desconcentración del aparato administrativo del Estado

•

La privatización de los servicios y las empresas públicas

•

La profesionalización del empleado público (motivación, formación, capacitación)

•

La creación de la carrera administrativa basada en la meritocracia (proyecto de la nueva Ley de Servicio Civil)

•

El gobierno electrónico

•

La gestión de las políticas y programas sociales

•

Acceso a la información pública

•

La democracia de la Administración Pública y la participación ciudadana en la deliberación respecto a la definición de las políticas públicas (diseño, implementación y evaluación)

•

La flexibilización organizacional y la agilización de los servicios (simplificación de los procesos administrativos y los trámites a los ciudadanos)

•

la gestión por resultados

•

La cultura de calidad

•

La transparencia y rendición de cuentas (responsabilización)

•

La gobernanza,

•

La administración del talento, etc.

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Todas estas dimensiones, tanto de la reforma del Estado como la implementación de la Nueva Gestión Pública, han sido objeto de aplicación por los gobiernos en el conjunto del aparato público de Guatemala y en cada una de las instituciones, experimentando cada una de ellas avances, estancamientos o, incluso, retrocesos en su implementación. La investigación del INAP trata de identificar a nivel del conjunto de la Administración Pública y en las instituciones particulares, los factores estructurales y coyunturales o contingentes que han obstaculizado el avance de las reformas, o aquellos factores que han facilitado los cambios. En la actualidad, el gerente del INAP es el Ingeniero Norman Leonel Siguí Fajardo, quien asumió en 2013, y la Junta Directiva está compuesta de la siguiente manera: •

Lic. Gustavo Adolfo Martínez

Presidente de la Junta Directiva

•

Licda. Ana María Méndez Chicas

Directora titular, SEGEPLAN

•

Señor Erick Tock

Director suplemente, SEGEPLAN

•

Lic. Marco Antonio Gutiérrez Montúfar

Director titular, MINFIN

•

Licda. Patricia Margarita García

Directora titular, Directora ONSEC

•

Lic. Rodolfo Alejandro Salazar

Director suplente, Sudirector de ONSEC

•

Licda. Cinthya del Aguila Mendizábal

Directora titular, Ministra de Educación

•

M.sc. Gutberto Nicolás Leiva

Director suplente, Viceministra de Educación

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

TEMA

CENTRAL Profesionalización del Empleado Público ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

IMPORTANCIA DE LA PROFESIONALIZACIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, ELEMENTOS TEÓRICOS PARA SU ANÁLISIS Camlin Fuentes Mijangos

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

Introducción En el presente artículo se plantea la centralidad de la Profesionalización de la Función Pública para el abordaje de la corrupción, la construcción de confianza en las instituciones públicas y la reducción de la desigualdad social, en el marco de la Democracia y el proceso de Reforma y Modernización del Estado y la Administración Pública. Se inicia con una aproximación a conceptual que permita situar adecuadamente al lector. En seguida, se discute la relación entre Profesionalización de la Función Pública, Democracia y Reforma para la Modernización del Estado y la Administración Pública y en ese marco, se analiza la importancia de la existencia del servicio civil de carrera o función pública profesional para resolver problemas álgidos como la corrupción, la construcción de confianza, el fortalecimiento de las instituciones públicas y la eficiencia en las políticas públicas, para reducir desigualdad social y elevar la legitimidad de los gobiernos.

Profesionalización de la Función Pública, su definición. Al igual que ocurre con muchos otros términos utilizados cotidianamente en el ámbito público institucional, el término profesionalización de la función pública es utilizado, con demasiada frecuencia, sin explicitar el sentido exacto del mismo, quedando su significado expuesto a la libre interpretación de cada quien. Por ello, antes de incurrir en dicho error, iniciaremos definiendo éste y otros términos asociados a él. El primer término a definir es el de profesión, el cual ha sido abordado por distintos teóricos. Morrel (1990) por ejemplo, señala que profesión es “una ocupación de tiempo completo, que se caracteriza por la adquisición previa de un conocimiento sistemático, teórico y reservado y, por la asistencia a un entrenamiento exigente y especializado”. Acá el autor enfatiza la dimensión individual, pero añade que el término posee también una dimensión colectiva o gremial desde la cual se constituye a partir de: “…procedimientos para medir y certificar la competencia de sus miembros y organizaciones; autorregulación y normativización estatal, que tiende a establecer estándares; fomenta la identificación corporativa; se adhiere a las normas del altruismo (a pesar de ser servicio remunerado) y al servicio a los clientes y a la sociedad.”

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Además de esas dos dimensiones señaladas por el autor, podemos desagregar tres tipos de elementos que se imbrican y se corresponden con tres dimensiones adicionales, la cognitiva, la práctica y la actitudinal. Es decir, en principio se incorpora un conjunto de características intelectuales: conocimientos en los que se fundamenta la práctica de la profesión, educación especializada para transmitir el conjunto de conocimientos y el empleo de los mismos en el pensamiento crítico y creativo. Luego, un conjunto de elementos prácticos relacionados con las habilidades especializadas, esenciales para el desempeño de una función profesional única y a ello se añade finalmente un conjunto de aspectos conductuales, que tienen que ver con el servicio a la comunidad, que exige integridad y responsabilidad en la práctica ética y un compromiso de toda la vida, que implica no considerar el trabajo solo como una manera de ganar el pan, sino como una “profesión”. En este esfuerzo por caracterizar la profesión, también resultan útiles los aportes de Catherine Hall (1986), quien le adjudica doce características: 1. Constituye un servicio a la comunidad 2. posee un cuerpo de conocimientos que busca acrecentar de continuo 3. se encarga de preparar las personas que van a desempeñarla 4. establece sus propias normas 5. adapta sus servicios a las necesidades que se van presentando 6. acepta la responsabilidad de proteger al público al cual sirve 7. trata de utilizar de manera económica (productiva) a las personas que la ejercen 8. busca el bienestar y la felicidad de quienes la ejercen 9. está más motivada por el compromiso con la causa a la cual sirve, que por consideraciones de tipo económico 10. se ajusta a un código de conducta basado en principios éticos 11. convoca a la unión de sus miembros con el propósito de alcanzar fines comunes, y 12. se gobierna a sí misma.

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Por su parte Wilensky (1964) y Salazar (1965) le adjudican a la profesión dos elementos característicos: a) el de ser un oficio técnico, que incluye la especialización, la aplicación de la teoría, la transferencia de habilidades y quizás, la estabilidad en el empleo; y b) el elemento normativo, un conjunto de normas que apoyan y modifican las relaciones del profesional con el cliente y entre colegas; aunado a la regla por excelencia que caracteriza a toda profesión, el “ideal de servicio”. Asociemos ahora, el término profesión con el término profesional. El conocimiento común define a un profesional como aquella persona que conoce bien su trabajo y lo desempeña correctamente, cualquiera sea el procedimiento mediante el cual ha adquirido el conocimiento que posee. Sin embargo, desde una perspectiva científica ese desempeño correcto sería aquel que se ajusta a normas impersonales, que no tienen que ver con los deseos, preferencias o intenciones de la persona que realiza la práctica profesional, sino con las características del objeto sobre el cual la realiza. Lo que implica que el “sujeto” profesional se aleje de su subjetividad y se aproxime a la objetividad de la situación, para actuar en consonancia con esta. Y, en cuanto al conocimiento, este involucraría tanto el conocimiento de la práctica en sí misma, como el conocimiento de la teoría que sustenta dicha práctica. Por tanto, el conocimiento teórico y la habilidad práctica se imbrican con el requerimiento actitudinal, de imparcialidad y objetividad para el desempeño “correcto”, que se corresponde con la dimensión valorativa, ética y moral del ejercicio profesional. Nuevamente Wilensky (1964) nos dice al respecto: “Cualquier ocupación que desee ejercer una autoridad profesional tiene que encontrar una base teórica en que asentar esta autoridad. Esta base le permite: afirmar una jurisdicción exclusiva en el área de acción de la ocupación; unir la habilidad y la jurisdicción con ciertos niveles de entrenamiento; y convencer al público de que sus servicios son de una confiabilidad, por lo menos mayor, que la confiabilidad que se le atribuye al lego en la materia.” Como puede apreciarse, todos los autores citados establecen la multidimensionalidad de los conceptos referidos, vinculando conocimientos, habilidades y actitudes, los cuales constituyen la triada necesaria y podríamos decir “imprescindible” para alcanzar la competencia requerida en quien pueda ser reconocido “profesional”, en el desempeño de una actividad. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

Pasemos ahora al término “profesionalización” que, en su acepción más general designa el proceso social por el cual se mejoran las habilidades de una persona para hacerla competitiva, en función de su profesión u oficio. A este proceso se asocia, generalmente, el establecimiento de un conjunto de normas de cualificación de los miembros de la profesión y la exigencia de que, quienes se denominan profesionales, actúen conforme a dichas normas y cumplan -más o menos estrictamentecon los procedimientos de un código de conducta acordado, según las expectativas generales del ejercicio profesional en una sociedad. Ese conjunto de normas responde al hecho que todo profesional está llamado a cumplir dos funciones simultáneas en el desempeño de sus tareas: una función profesional y una “función social”. Esta segunda función es el resultado de su práctica cotidiana, pero la formación que las personas reciben para atender dicha función de manera consciente y comprometida es muy escasa y esto da como resultado que poco la cumplan de manera consciente, voluntaria y comprometida. Sobre todo, en sociedades donde la sobreindividualización prevalece, tal como ocurre en la mayor parte de las sociedades modernas, en las que el individuo se superpone a la colectividad y la búsqueda del interés colectivo y el bien común queda subsumido ante los intereses individuales o particulares. De la profesionalización en sentido laxo pasemos ahora a la profesionalización del empleo público, término mucho más acotado y que refiere al proceso que ocurre en el ámbito estatal, en el donde la dimensión social o colectiva y la búsqueda del bien común son consustanciales, mientras el interés individual, por la naturaleza propia del ámbito en que se realiza, tiene que ser soslayado.1 Para ello, nada más apropiado que recurrir a la definición contenida en la “Carta Iberoamericana de la Función Pública” instrumento que constituye el marco común de referencia más aceptado en la actualidad, en América Latina.2 En su preámbulo, la Carta 1 Los términos Profesionalización del Empleo P úblico, Ser vicio Civil de Carrera, Servicio Civil Profesional o Función Pública Profesional, son utilizados de manera indistinta en los diferentes textos que fueron consultados y, de esa misma manera, se utilizarán en este trabajo. 2 La Carta Iberoamericana de la Función Pública fue aprobada por la Conferencia de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado en la reunión de Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, en junio de 2004 y ratificada después por la Cumbre Iberoamericana del mismo año. Fue luego convertida en documento oficial de las Naciones Unidas por

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define el término como: “….la garantía de posesión, por los servidores públicos, de una serie de atributos como el mérito, la capacidad, la vocación de servicio, la eficacia en el desempeño de su función, la responsabilidad, la honestidad y la adhesión a los principios y valores de la democracia”. Y en su epígrafe dos, lo relaciona con: “…la existencia de un sistema de gestión del empleo y los recursos humanos, cuyo fin es producir las mencionadas garantías, esto es, “compatibilizar los objetivos de eficacia y eficiencia con los requerimientos de igualdad, mérito e imparcialidad, que son propios de administraciones profesionales en contextos democráticos”. La definición citada contiene un elemento fundamental para nuestro análisis, pues establece un estrecho vínculo entre burocracia y democracia o lo que es lo mismo, sitúa la existencia de servicio civil de carrera o función pública profesional, como condición para que un Estado Democrático alcance sus objetivos. El lazo entre Función Pública Profesional, Democracia y Reforma del Estado para la modernización de la Administración Pública. El nexo entre burocracia y democracia fue tratado en el siglo XIX por Max Weber3, quien pensaba que era indispensable que una democracia se apoyara sobre una administración pública capaz de llevar a cabo las grandes funciones del Estado: proteger al ciudadano, colectar impuestos, garantizar los servicios públicos y hacer que funcionen de manera ordenada, legal y eficiente. Después de él, todos los autores que han profundizado sobre el tema de la transición hacia la democracia, han observado que una burocracia, lo que hoy en día diríamos una función pública profesional competente y eficaz, es tan esencial a la democracia y a la consolidación democrática como una sociedad independiente, como las libertades públicas o el imperio de la ley. Es decir, sin Estado que funcione, no hay democracia. En el siglo XX los funcionarios públicos, influidos por los principios democráticos, empezaron a reclamar sus derechos ciudadanos para beneficiarse de disposiciones particulares, para proteger sus propios intereses como asalariados y para contribuir a la vitalidad de la democracia. Lo que provoca una tensión entre la función pública concebida como organismo cuyas funciones debe desempeñar de su Asamblea General (véase «El consenso de Santa Cruz», en Aguilar, 2006: 210 y ss). 3 Weber M. (1982)

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manera eficaz en un Estado democrático y el ejercicio de derechos democráticos de los funcionarios, porque si bien los funcionarios públicos son ciudadanos con derechos, tienen una misión específica ejercida en beneficio de la comunidad que obliga a conciliar sus derechos ciudadanos con sus obligaciones como funcionarios y servidores o lo que hoy se conoce como “valores del servicio público.” Sin lo cual, ninguna democracia está en capacidad de poner en marcha los programas, asegurar la aplicación de las leyes y ejecutar las decisiones tomadas por los gobiernos electos por el pueblo. Cuando una persona ingresa a la función pública en un régimen democrático, está llamada a prestar servicio a la colectividad nacional y debe mantener presente que son precisamente, la función pública y la administración, las que permiten que los ciudadanos puedan ejercer libremente sus derechos. Por ello, la función pública tiene que reclutar personas motivadas, con alto sentido del servicio público y en el caso de los funcionarios altos, seleccionarlos dentro de los mejores, ya que no trabajarán al servicio de intereses particulares sino de la nación. En consecuencia, la base de reclutamiento tiene que ser imparcial y tomar en cuenta distintas capacidades (conocimientos, aptitudes y actitudes) necesarias para ejercer las pesadas responsabilidades administrativas que se le asignarán. El artículo seis de la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1,789 establece: “todos los ciudadanos son admisibles a los empleos públicos, todos tienen acceso según sus capacidades, sin ninguna otra distinción que la de su virtud y su talento” y proporciona el fundamento democrático para el reclutamiento mediante concursos de oposición, en la Administración Pública.4 En los países donde se han implementado estos concursos, se permite a cualquier persona de cualquier nivel social presentarse y participar. Pero, los candidatos son evaluados por jurados independientes y 4 La Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano fue aprobada por la Asamblea Nacional Francesa, el 26 de agosto de 1789. Es uno de los documentos fundamentales de la Revolución francesa (1789-1799) en cuanto a definir los derechos personales y colectivos como universales, e iInfluenciada por la doctrina de los derechos naturales, los derechos del Hombre se entienden como universales, válidos en todo momento y ocasión al pertenecer a la naturaleza humana. Es considerado un documento precursor de los derechos humanos a nivel internacional. La primera traducción americana completa de sus 17 artículos al castellano es obra de Antonio Nariño, publicada en Bogotá, capital de Colombia, en 1793.

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rigurosos que solo admiten a quienes aprueban satisfactoriamente las diferentes pruebas para demostrar que poseen habilidades intelectuales muy desarrolladas, un alto desempeño académico y responden favorablemente a las entrevistas orales, a través de las cuales se miden sus aptitudes gerenciales. Sin embargo, el reclutamiento por mérito no basta para ser un profesional de la función pública. Acorde con la aproximación conceptual antes realizada, podemos decir que el ejercicio de la función pública es una profesión que debe aprenderse. Obviamente, no se trata solo de adquirir más conocimientos, sino principalmente de formarse para adquirir experiencia y desarrollar determinados comportamientos que el ejercicio profesional de la función pública exige. Por otra parte, la profesionalización de la función pública es una política variable dentro de la Administración Pública, que no es posible discutir sin hacer referencia a las estructuras gubernamentales y su evolución en América latina. Así lo explica el Comité de Expertos en Administración Pública de la Organización de las Naciones Unidas (UNPAN-ONU:2014)…las reformas a los servicios civiles contemporáneos están particularmente relacionadas con las reformas administrativas centradas en la acción estratégica, el fortalecimiento de las instituciones de gobierno y los procesos de toma de decisiones, coordinación y eficiencia del sector público.5 Por ello, es necesario enmarcar la profesionalización de la función pública dentro de los procesos de Reforma y Modernización del Estado y la Administración Pública, que han tenido lugar en América latina. Aunque con gran variabilidad, debido en parte a las trayectorias tan diversas de sus sistemas socio-políticos, en los países latinoamericanos han tenido lugar distintas iniciativas orientadas a modernizar los aparatos públicos, las cuales pueden agruparse cronológica y analíticamente, en tres fases. La primera, abarca las que surgieron a principios del siglo XX y se prolongaron hasta los años ochenta. 5 United Nations Public Administration Network, UNPAN-ONU, es la Red en Línea de Instituciones Regionales para el Desarrollo de Capacidades en Administración Pública y Finanzas de Naciones Unidas -UNPAN- que promueve el intercambio de conocimientos, experiencias y lecciones aprendidas en materia de administración pública y finanzas. Apoya, a través de una plataforma electrónica, el desarrollo de sistemas eficientes y efectivos de administración pública y de funcionarios públicos competentes, especialmente en los países en desarrollo y aquellos cuyas economías se encuentran en fase de transición.

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Éstas, buscaban incrementar la intervención del Estado, para articular las relaciones sociales y promover el desarrollo. El efecto más notorio de estas reformas fue un gran crecimiento de estructuras y recursos estatales. Pero los logros, en general, fueron escasos en términos de la transformación sustantiva de la administración pública. La segunda, es a partir de los de los años ochenta, cuando aparecieron iniciativas que impulsaron la reorganización del poder del Estado y su redistribución entre nuevos actores políticos y sociales. Aquí se ubican tanto las reformas que involucraron procesos de descentralización hacia los Municipios -como una manera de servir al interés general de manera más eficaz, eficiente, democrática y participativa- como las que condujeron a la reducción de bienes públicos, por la vía de la privatización, la externalización6 y la desregulación, que pretendían modificar las relaciones Estado-Sociedad, pero no el funcionamiento interno de la administración pública. Aquí, se identifican dos grandes efectos: la reducción del servicio civil o función pública y una fuerte fragmentación y flexibilización de las Administraciones. La tercera se inicia en los años noventa, momento desde el cual se han impulsado reformas que aunque difieren de las anteriores en objetivos y orientación, mantienen cierta continuidad con ellas. Éstas se centran en la dimensión interna y pretenden mejorar el funcionamiento de los aparatos administrativos, mediante la gestión eficiente de los recursos públicos, redistribuidos entre distintos actores políticos territoriales. Es decir, luego de haber transferido las competencias a los Municipios, ahora se trata de adoptar medidas que garanticen su ejercicio eficaz. Pero además, se busca la permanencia de las políticas públicas, profesionalizar la gestión, servir mejor a la ciudadanía, luchar contra la corrupción, garantizar que los empleados públicos sirvan a un Estado más democrático y formen parte de una Administración que vela por el interés general.7 6 La externalización de servicios o productos se conoce, generalmente, por su denominación en inglés, outsourcing y refiere a un mecanismo que busca reducir costes o evitar la necesidad de adquirir una infraestructura propia para ejecutar dicho trabajo. Un caso especial de externalización es la subcontratación, es decir, la externalización de la actividad propia, de modo que los servicios que alguien contrata a una empresa son ejecutados total o parcialmente por otra empresa contratada por la anterior; en algunas zonas de América se llama tercerización, vocablo también válido que alude a la intervención de un tercero para la prestación de un servicio. 7 Véase sobre este tema, entre otras, la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (Resolución 58/4 del 31 de octubre de 2003) y la Convención Interamericana

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Como puede apreciarse, es hasta en esta tercera fase que la reconfiguración del servicio civil empieza a constituir una cuestión prioritaria, que provoca un cambió en las reglas del juego entre el personal y la Administración. Al igual que ocurre en otras partes del mundo, su estudio y análisis adquiere importancia creciente y se constituye en eje de las actuales reformas de la gestión pública en los países latinoamericanos, gracias al reconocimiento que la adecuada estructuración, profesionalización y motivación de los empleados públicos, es decisiva para la consecución de objetivos de las políticas públicas y por ende, para el desempeño efectivo y legitimo de un gobierno.8

La Profesionalización de la Función Pública para erradicar corrupción, desigualdad y elevar la legitimidad de los gobiernos Dentro de este marco, procederemos a analizar algunos de los principales problemas y retos comunes a la Democracia y la Reforma y Modernización del Estado y la Administración Pública: la lucha contra la corrupción, la construcción de confianza (elemento central del capital social), la eficiencia de las políticas públicas (para reducir desigualdad y pobreza) y la importancia del establecimiento formal y efectivo de procesos de profesionalización de la función pública para su solución. La corrupción es definida como: “aquellas acciones u omisiones que tienen que ver con el uso abusivo de los recursos públicos para beneficios privados, a través de transacciones clandestinas que implican la violación de algún modelo de comportamiento. (Della Porta y Vanucci:2002 citado En: Villoria:2006) La corrupción genera amplios y diversos beneficios privados para el corrupto, tales como dinero, regalos no monetarios, oportunidades de negocio, tratos preferenciales, buen trato en medios de comunicación afines al corruptor, etc. Esos beneficios pueden ir directamente al patrimonio del corrupto, ser usados contra la Corrupción, aprobada por la Organización de los Estados Americanos el 29 de marzo de 1996, principales instrumentos jurídicos de carácter internacional referidos a la prevención y represión de actos irregulares cometidos por funcionarios públicos. 8 A esta misma conclusión había llegado ya el presidente francés Charles D`gaulle cuatro décadas atrás. D´Gaulle estimaba que la derrota de Francia en 1940 frente a los alemanes, durante la segunda guerra mundial fue resultado, entre otras causas, del debilitamiento del Estado Francés durante los años que antecedieron a la guerra y que para restaurar el Estado era necesario contar con funcionarios profesionales. Por ello, creó en 1945 la Escuela Nacional de Administración (ENA) donde se forma a todos los funcionarios franceses, para que compartan una misma visión del interés general.

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para campañas electorales propias, para consolidar redes clientelares o incluso destinarse a un partido, sin beneficio directo para el corrupto. La desigualdad social refiere al efecto estructural provocado por el tratamiento diferenciado e inequitativo acceso a los recursos y oportunidades que tienen las personas en un territorio. En el caso guatemalteco, tiene sus principales orígenes en el machismo, el racismo, el clasismo y la discriminación y provoca, pobreza, analfabetismo y baja escolaridad, desnutrición o malnutrición, acceso restringido o muy desigual a los espacios de poder por parte de determinadas personas o grupos y aislamiento social, entre otros efectos. La desigualdad es uno de los factores estructurales sobre los que se asienta la corrupción y su medición y correlación con otras variables ha permitido evidenciar que en sociedades con altos niveles de desigualdad en los ingresos hay existencia de altos niveles de corrupción, mientras que las sociedades con bajos niveles de desigualdad tienen bajos niveles de corrupción.9 Asimismo, la desigualdad y la corrupción correlacionan con bajos niveles de confianza interpersonal. La confianza generalizada es fundamental para la generación de solidaridad social, pues cuando la gente confía en los demás, se siente parte de un mismo proyecto y tiende a ser más solidaria. Los países donde existe mayor confianza interpersonal tienden a ser más igualitarios. La desigualdad genera confianza en los de la propia clase o círculo (familiar, social o religioso), pero destruye la confianza generalizada. En sociedades jerarquizadas, con divisiones sociales rígidas y distribución del poder muy inequitativa, como la guatemalteca y la mayor parte de sociedades latinoamericanas, es difícil que exista confianza generalizada y esa marcada ausencia o pérdida de confianza, afecta principalmente a los gobiernos y las instituciones públicas.10 El

índice de mérito evalúa el grado en que existen ga-

9 Se puede consultar el “Índice de Percepción de la Corrupción 2013” publicado por Transparency International (TI) que utiliza una escala de 0 (percepción de altos niveles de corrupción) a 100 (percepción de muy bajos niveles de corrupción) para la medición. La puntuación de Guatemala en el año 2012 fue de 33 puntos y este año su calificación descendió a 29 ubicándose en el puesto 123 de un total de 177 países. 10 Los países escandinavos que poseen políticas de protección social universal, son el mejor ejemplo de confianza generalizada y relativa igualdad. Por el contrario, en Latinoamérica las desigualdades exacerbadas promueven desconfianza y esto impide el desarrollo efectivo de políticas de solidaridad y redistribución.

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rantías efectivas de profesionalidad en el ser vicio civil y el grado de protección efectiva de los funcionarios frente a la arbitrariedad, la politización y la búsqueda de rentas. Además, en sociedades con baja confianza interpersonal y carentes de instituciones fuertes que definan las reglas del juego, el mercado se convierte en un campo de batalla en el que triunfa quien tenga menos escrúpulos y donde el buen empresario paga altos costos de transacción para desarrollar sus actividades. Se sabe que una sociedad civil con confianza interpersonal ayuda a construir mejores instituciones y que estas a su vez, producen un mejor gobierno. Y en sentido contrario, que la desconfianza social, dificulta crear instituciones políticas y sociales eficaces y necesarias para que los gobiernos puedan a su vez actuar eficazmente. Este proceso, en democracias recientes como la nuestra, deteriora la conciencia cívica y desemboca en desconfianza hacia la acción política y los partidos y, más tarde, en apatía e incluso alienación respecto al sistema político y los valores de la democracia, que favorece la manipulación y el ejercicio de dominación arbitraria. Donde existe confianza y capital social positivo11 el control político y las demandas contra el gobierno se elevan. Donde no existe, el control y la demanda son bajos, favoreciendo el uso corrupto del poder. Cuando la confianza social e institucional se deteriora, se favorece la acción de partidos clientelistas/corruptos y de gobiernos ineficaces. Los cuales necesitan poder usar la Administración Pública para comprar voluntades, votos y apoyos; por lo que favorecen el “spoils system,”12 para usar partidista y patri11 La noción de Capital Social aparece como uno de los desarrollos conceptuales más prometedores, para explicar las causas del desarrollo o del subdesarrollo y proponer alternativas más allá de las inversiones tradicionales en capital físico o humano. Expresa el valor de las prácticas informales de conducta, derivadas de valores integradores de relación basados en reciprocidad y confianza. Putnam (1993) lo define como la confianza, las normas y las redes de asociatividad cívica, elementos que mejoran la eficiencia de la organización social, promoviendo iniciativas tomadas de común acuerdo. La visión de Putnam es resultado de su trabajo empírico en Italia, en el que hace referencia a las condiciones institucionales de una comunidad y del potencial de una reforma institucional en ésta. 12 Esta es una expresión derivada de la ciencia política inglesa que describe una práctica a través de la cual los particos políticos en el gobierno, distribuyen a sus miembros y simpatizantes cargos institucionales y posiciones de poder. Si bien la línea general de este comportamiento político tiene sus bases en el sistema de clien-

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monialistamente las instituciones públicas, evitando a toda costa un servicio civil de carrera que dificulta sus transacciones.13 En otras palabras, la inexistencia de “funcionarios profesionales” en el sector público favorece la corrupción, la ineficacia e ineficiencia de las instituciones y el fracaso de las políticas públicas. No sólo porque muchas políticas estén capturadas, sino porque los gobiernos carecen de profesionales preparados para llevarlas adelante. La existencia del servicio civil de carrera permite formar y socializar en valores públicos permanentemente, a los servidores. Además, el “spoils system” impide o dificulta tener personal capaz durante más tiempo de un mandato y las políticas públicas requieren continuidad. Entonces, no es casual que las políticas esenciales para prevenir y reducir la corrupción a largo plazo carezcan de sustento presupuestario y de recursos humanos con las competencias requeridas para formularlas e implementarlas con éxito. Este fracaso de las políticas genera mayores desigualdades y una sensación de inseguridad y abandono que deslegitima a los gobiernos. Esto, porque el sentido de satisfacción ante la vida también va ligado al sentimiento de que los gobiernos electos representan nuestras preferencias y a la existencia de mecanismos sociales que nos protejan de los mecanismos del mercado que no responden a las necesidades humanas. Cuando todo esto falla, la inseguridad y la sensación de abandono crece, la democracia se deslegitima y los comportamientos asociales o antisociales aumentan. telismo político, no implica primeramente una connotación negativa o la idea de esa distribución de cargos sea abusiva. Es una expresión moralmente neutra que describe una práctica formalmente reconocida y abiertamente aplicada, en determinados periodos históricos, en varios países. Este sistema tiene como principal característica, no vincular al personal en forma permanente. El origen del término deriva de la frase “to the victor go the spoils” (al vencedor va el botín) acuñada a inicios del siglo XIX en Norteamérica. En Estados Unidos este sistema deja de existir con el Acta Pendleton de 1883 y fue sustituido por un sistema neutral basado en criterios de igualdad y de mérito para acceder a un cargo público. En Gran Bretaña, en 1855, se elimina el sistema de botín y se desarrollan procesos selectivos, basados en el principio de mérito. 13 En Guatemala existe una Ley de Servicio Civil que data del año de 1969. Aunque la misma enuncia que deben existir procedimientos e instrumentos técnicos para el reclutamiento, evaluación, ascenso y remoción, son muy pocas las instituciones que los aplican. En la mayoría, estos procesos se realizan de forma discrecional, con prevalencia del “spoils system”. Existe una iniciativa de reforma de dicha ley y otra que promueve la creación de la Ley de Carrera Administrativa Municipal, que llevan ya varios años en el Congreso, sin que a la fecha hayan sido aprobadas por este órgano cuyas acciones y decisiones han sido fuertemente cuestionadas por diversos actores de la sociedad civil debido a su poca transparencia.

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Por ello, asegurar un servicio civil meritocrático, adecuadamente remunerado y eficaz, socializado en los valores del servicio público y una administración que rinda cuentas a los ciudadanos a través de diverso medios como la ley de acceso a la información, las cartas compromiso al ciudadano, el gobierno electrónico, los presupuestos participativos, el funcionamiento efectivo de la procuraduría de derechos humanos, las declaraciones de interés, de patrimonio e ingresos de los cargos públicos, etc. resultan fundamentales para erradicar la corrupción y reducir la desigualdad. A continuación se presentan dos gráficas que forman parte del informe de resultados de una investigación realizada en dieciocho países de América Latina, por Zubanic y Iacoviello. Su análisis, permite establecer la correlación directa existente entre los procesos de reclutamiento, ascenso y remuneración del recurso humano basados en el mérito y el nivel de eficiencia de los servidores públicos, medido a través de la capacidad funcional de los aparatos burocráticos latinoamericanos que fueron estudiados. (Zubanic y Iacoviello: 2005) En las gráficas se puede observar la casi total coincidencia en los bajos puntajes obtenidos por Guatemala en ambos índices. Pues mientras presenta un índice de mérito de dieciocho puntos, muestra también un índice de capacidad funcional de diecisiete puntos sobre cien.

Algunas conclusiones Un servicio civil profesionalizado significa, inicialmente, la existencia de funcionarios públicos seleccionados conforme a los prinADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

cipios de igualdad y mérito; que trabajan con garantías, que les otorgan independencia de juicio y de acción para la defensa de los valores plasmados en la Constitución, en especial la permanencia en el empleo (salvo comisión de actos ilegales que justifiquen su expulsión de la carrera o separación del servicio), que actúan conforme a códigos éticos (formales e informales) en defensa del interés general, porque han sido socializados en los valores del servicio público y porque su éxito profesional está vinculado al respeto a dichos valores y a las normas éticas en que se desarrollan, signada por los valores democráticos y los derechos humanos. Max Weber lo vio claramente, pues creía que los funcionarios, mediante una larga preparación y con un prestigio muy desarrollado, se iban convirtiendo en un conjunto de trabajadores intelectuales altamente especializados, cuyo valor supremo es la integridad y que, sin ellos, se abría la puerta a una corrupción de grandes proporciones y una incompetencia generalizada para alcanzar los objetivos de la democracia. Existe evidencia empírica en Latinoamérica que permite apreciar los efectos de la existencia de un servicio civil de carrera, aunque no sea totalmente sólido y meritocrático, en relación a la disminución de la corrupción y la consolidación de las instituciones democráticas. El estudio realizado por Manuel Villoria, sobre la Profesionalización del empleo público, muestra como Chile, Costa Rica y Uruguay lo han logrado.14 Guatemala es una sociedad altamente jerarquizada, con rígidas divisiones sociales, inequitativa distribución del poder, altos niveles de desigualdad, pobreza y corrupción; visión pesimista y desconfianza generalizada respecto de sus instituciones públicas y de la eficacia de los gobiernos para luchar contra la corrupción. Por tanto, la profesionalización de la función pública en el país permitiría iniciar la construcción de las bases necesarias para erradicar la corrupción y generar instituciones democráticas fuertes, capaces de formular e implementar mejores políticas públicas y obtener mejores resultados para reducir la desigualdad y la pobreza. 14 El trabajo de Villoria fue presentado en el Seminario Internacional sobre profesionalización del empleo público en América Latina, organizado por la Fundación Centro de Investigación de Relaciones Internacionales y Desarrollo (CIDOB) en el año 2007. En dicho seminario participaron como ponentes especialistas en la materia procedentes de América Latina y de España.

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Finalmente, aunque la corrupción se correlaciona con muchas más variables, no sólo con el servicio civil de carrera, éste establece los fundamentos para políticas fiscales y económicas eficaces; para un sistema judicial imparcial e independiente; para la distribución equitativa de los servicios y el cumplimiento de garantías y es el soporte para evitar que la corrupción en el país se vuelva sistémica y se produzca un colapso social y económico.

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5. Salazar, Ma. Cristina. “El proceso de profesionalización en el trabajo social”. Ponencia presentada a nombre de la Facultad de Sociología de la Universidad Nacional de Colombia al III

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HACIA UN EMPLEO PÚBLICO MÁS PROFESIONAL EN CENTROAMÉRICA Francisco Longo y Mercedes Iacoviello

Articulo publicado en la Revista del CLAD número 56, y publicado en esta edición con la autorización de los autores.

HACIA UN EMPLEO PÚBLICO MÁS PROFESIONAL EN CENTROAMÉRICA INTRODUCCIÓN En este trabajo1, a partir de los resultados obtenidos recientemente en el Segundo Barómetro de la profesionalización de los servicios civiles de Centroamérica y la República Dominicana (AECID-SICA, 2012), y de las dos evaluaciones previas realizadas desde el mismo marco conceptual por nuestro equipo de trabajo, presentamos la situación del proceso de profesionalización de los servicios civiles centroamericanos. Comenzamos por desarrollar el marco conceptual y la metodología de análisis utilizada en el Segundo Barómetro, para luego realizar una presentación panorámica de sus contenidos y de sus principales resultados. Los mismos se presentan agrupados, en primer lugar por los índices de calidad del servicio civil, y a continuación organizados según los subsistemas de gestión de recursos humanos, con arreglo al modelo de análisis utilizado. Se incluyen, finalmente, algunas consideraciones acerca de los principales desafíos que estos resultados plantean a las estrategias de desarrollo de la profesionalización del empleo público en los países analizados. La metodología utilizada en la presente evaluación es una versión calibrada del Marco Analítico para el Diagnóstico de Sistemas de Servicio Civil (Longo, 2002), a partir del cual se ha realizado un seguimiento de los servicios civiles latinoamericanos en los últimos años a través de diferentes proyectos. El primero, de alcance regional, fue el Diagnóstico Institucional de los Sistemas de Servicio Civil de América Latina y el Caribe, liderado y coordinado desde el Diálogo Regional de Política del BID a partir del trabajo de la Red de Gestión y Transparencia de la Política Pública. 1. El trabajo presenta los principales contenidos de las ponencias pre-

sentadas en el panel “Segundo barómetro de la profesionalización del servicio civil en América Central y la República Dominicana” coordinado por Francisco Longo. XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012. Agradecemos la colaboración de Luciano Strazza en la producción de la información y del análisis comparado de los resultados obtenidos en la consultoría, que se presentan en este trabajo.

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Este proyecto permitió desarrollar y acumular conocimiento estratégico sobre la gestión de recursos humanos y el grado de implantación de la Carta Iberoamericana de la Función Pública (CLAD-ONU, 2003) en Latinoamérica y el Caribe, y resultó de alto interés tanto para los organismos internacionales como para los gobiernos de la región. Posterior, y específicamente aplicado a evaluar los servicios civiles de América Central y la República Dominicana, fue el proyecto Informe Barómetro sobre profesionalización del empleo público en Centroamérica y República Dominicana (AECID-FLACSO-SICA, 2009), y tres años después se encaró la actualización de dicho estudio con el Segundo Barómetro, cuyos resultados presentamos en este trabajo. La metodología utilizada en el Segundo Barómetro es una versión calibrada del Marco Analítico para el Diagnóstico de Sistemas de Servicio Civil (Longo, 2002), a partir del cual se ha realizado un seguimiento de los servicios civiles latinoamericanos en los últimos años a través de diferentes proyectos. El primero, de alcance regional, fue el Diagnóstico Institucional de los Sistemas de Servicio Civil de América Latina y el Caribe, liderado y coordinado desde el Diálogo Regional de Política del BID a partir del trabajo de la Red de Gestión y Transparencia de la Política Pública. Este proyecto permitió desarrollar y acumular conocimiento estratégico sobre la gestión de recursos humanos y el grado de implantación de la Carta Iberoamericana de la Función Pública (CLAD-ONU, 2003) en Latinoamérica y el Caribe, y resultó de alto interés tanto para los organismos internacionales como para los gobiernos de la región. Posterior, y específicamente aplicado a evaluar los servicios civiles de América Central y la República Dominicana, fue el proyecto Informe Barómetro sobre profesionalización del empleo público en Centroamérica y República Dominicana (AECID-FLACSO-SICA, 2009), que se actualizó a través del Segúndo Barómetro cuyos resultados son objeto del presente trabajo. El modelo conceptual que subyace a la metodología de análisis (y que coincide por otra parte con la establecida en la Carta Iberoamericana de la Función Pública), propone que la gestión de recursos humanos es un esquema integrado cuya finalidad básica es la adecuación de las personas a la estrategia de una organización o sistema multi-organizativo para la producción acorde con las finalidades perseguidas. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

Esa búsqueda, naturalmente, no se produce en el vacío sino que está condicionada en forma permanente por el contexto interno de la organización (estructura, cultura entre otros) y el entorno (marco legal, mercado laboral, entre otros) (CLAD-ONU, 2003, BID-DRP, 2006: 6-7). La gestión de recursos humanos, como sistema integrado, se conforma por una serie de subsistemas interrelacionados (Longo, 2002 y 2004): Planificación: Definición de las necesidades netas de recursos humanos y de las estrategias de cobertura. Comprende seis puntos críticos, que impactan en tres índices: consistencia estructural, capacidad funcional y eficiencia. Organización del trabajo: Definición de las características y condiciones de ejercicio de las tareas, y los requisitos de idoneidad de las personas llamadas a desempeñarlas. Comprende tres puntos críticos, que impactan en dos índices: consistencia estructural y capacidad funcional. Gestión del empleo: Gestión de los flujos mediante los cuales las personas entran, se mueven y salen de la organización. Comprende nueve puntos críticos, que impactan en dos índices: capacidad funcional y mérito. Gestión del rendimiento: Influencia sobre el rendimiento de las personas para alinearlo a las prioridades de la organización. Comprende tres puntos críticos, que impactan en un único índice: capacidad funcional. Gestión de la compensación: Gestión del conjunto de compensaciones que la organización satisface a sus empleados en concepto de contraprestación a la contribución de estos a los fines de la organización. Comprende cuatro puntos críticos, que impactan en tres índices: consistencia estructural, capacidad funcional y eficiencia. Gestión del desarrollo: Estímulo al crecimiento profesional de las personas, fomentando los aprendizajes necesarios y definiendo itinerarios de carrera que conjuguen las necesidades organizativas con los diferentes perfiles individuales. Comprende cinco puntos críticos, que impactan en tres índices: consistencia estructural, capacidad funcional y eficiencia. Gestión de las relaciones humanas y sociales: Gestión de las relaciones entre la organización y sus empleados en torno a las políticas y prácticas de personal cuando estas adquieren una dimensión colectiva. Comprende cuatro puntos críticos, que impactan en un único índice: capacidad integradora.

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Organización de la función de recursos humanos: Gestión de los mecanismos de administración del sistema y distribución de las decisiones sobre el personal por parte de los diferentes actores responsables. Comprende dos puntos críticos, que impactan en un único índice: consistencia estructural. El Marco Analítico, tanto en su versión original (Longo, 2002 y 2004) como en la versión calibrada desarrollada a los fines del Segundo Barómetro (AECID.SICA, 2012, Longo e Iacoviello, 2010) propone una serie de puntos críticos que se distribuyen en los diferentes subsistemas referidos anteriormente. Cada punto crítico describe una situación específica y deseada que hace referencia a algún aspecto clave de la GRH. En ese sentido, el punto crítico es un parámetro que permite la comparación con la situación empíricamente encontrada en el caso de estudio. Esa comparación se operacionaliza en una escala de 0 a 5, donde el máximo puntaje refleja la mayor correspondencia entre la situación expresada en el punto crítico y el caso de estudio. Del conjunto de puntos críticos se derivan cinco índices que permiten mensurar diferentes aspectos que hacen al desempeño general del sistema de servicio civil; Mérito, Eficiencia, Capacidad Funcional, Capacidad Integradora y Consistencia Estructural.

Cuadro 1: Índices de calidad del sistema de función pública o servicio civil EFICIENCIA: Evalúa el grado de optimización de la inversión en capital humano que presenta el sistema de Función Pública, así como su congruencia con las magnitudes de la política fiscal y con la situación de los mercados de referencia. MÉRITO: Evalúa el grado en que el sistema de Servicio Civil incorpora, en sus diferentes políticas y prácticas, garantías de uso de criterios de profesionalidad, que protegen a aquellas de la arbitrariedad, la politización y la búsqueda de rentas. CONSISTENCIA ESTRUCTURAL: Evalúa la solidez e integración sistémica del Servicio Civil, prestando atención al grado de a) coherencia estratégica, o vinculación de las políticas y prácticas de GRH a las prioridades gubernamentales, b) consistencia directiva, o grado de desarrollo de la función directiva y su relación con la tecnoestructura central, c) consistencia de los procesos, o grado de interrelación y articulación entre los subsistemas que constituyen la gestión de recursos humanos. CAPACIDAD FUNCIONAL: Evalúa la capacidad del sistema de Servicio Civil para influir eficazmente en el comportamiento de los empleados públicos, induciendo al desarrollo de conductas laborales adecuadas a las prioridades organizativas y orientadas a la mejora de los servicios públicos. Abarca tres aspectos: a) competencia, o capacidad del sistema de servicio civil para asegurar el aprovisionamiento, desarrollo y estímulo de las competencias clave que el sistema público necesita, b) eficacia incentivadora, o grado en el que las prácticas de GRH promueven el desempeño efectivo, el aprendizaje y la calidad del servicio, y c) flexibilidad, o grado en el que dichas prácticas incorporan pautas que facilitan la adaptación a los cambios en el contexto. CAPACIDAD INTEGRADORA: Evalúa la eficacia con que el sistema de SC logra armonizar las expectativas e intereses de los diferentes actores (dirección, empleados y otros grupos de interés), incrementando el sentimiento de pertenencia y reduciendo la conflictividad. Fuente: Basado en Longo (2002)

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Estos cinco índices se calculan promediando la valoración otorgada a los correspondientes puntos críticos, y expresando ese valor promedio en una escala 0-100. A su vez, el promedio de estos cinco índices se constituyen en una medida agregada del grado de desarrollo del respectivo servicio civil, por lo que lo denominamos Indice de Desarrollo Burocrático. A continuación se presentan los resultados obtenidos para estas medidas de calidad del servicio civil en el Segundo Barómetro.

1. RESULTADOS POR ÍNDICES El siguiente cuadro contiene un resumen de los resultados obtenidos en los cinco índices de calidad por los siete países relevados a lo largo de las tres evaluaciones llevadas a cabo hasta la fecha (2004, 2009 y 2012). Asimismo, se presentan los resultados del indicador “agregado”, el Índice de Desarrollo Burocrático (IDB), que representa el promedio lineal de las cinco medidas particulares.

Cuadro comparativo de índices 2004-2009-2012 ÍNDICE / PAÍS / AÑO Eficiencia Mérito Consistencia Estructural Capacidad Funcional Capacidad Integradora IDB *

El Salvador

Guatemala

40 67

Costa Rica 50 73

50 73

40 7

Rep. Dom. 40 20

40 27

0 13

25 33

35 20

15 7

Honduras 5 0

5 7

30 20

35 40

10 0

35 33

35 20

Fuente: AECID-SICA, 2012

Índice de Eficiencia Mide el sistema de servicio civil considerando el grado de optimización de la inversión en capital humano, así como la relación de esta inversión con la política fiscal y con sus mercados de referencia. Relaciona los resultados obtenidos por el sistema de servicio civil con los recursos invertidos en su funcionamiento, así como la presencia de las consideraciones de eficiencia del gasto en los procesos de toma de decisiones.

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Nicaragua

Panamá

Gráfico 1 Índice de Eficiencia 2012

Fuente: AECID-SICA, 2012

El promedio regional del índice de Eficiencia se sitúa en los 32 puntos (igual valor que en la evaluación 2009), lo cual no solamente coincide con promedio regional del IDB sino que además se encuentra muy próximo al valor promedio de al menos otros dos índices (Mérito y Capacidad Integradora. El indicador presenta un rango muy amplio que va de un mínimo de 5 puntos (Honduras) a un máximo de 50 (Costa Rica). En el resto de los países se observa una relativa homogeneidad que oscila entre los 25 y los 40 puntos. La principal causa de las diferencias en las valoraciones radica en el fuerte énfasis que varios de los países han puesto en los últimos años en las políticas de control del gasto y la racionalización de las dotaciones (Costa Rica, República Dominicana, Nicaragua y Panamá) dotando de responsabilidad fiscal las decisiones sobre recursos humanos. No obstante, en algunos casos todavía se perciben oportunidades de mejora, vía planificación, en el equilibrio y tecnificación de las plantas de personal.

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Valoración global de los índices a escala regional La figura a continuación muestra el Índice de Desarrollo Burocrático (IDB) de cada país, en relación a la media para todos los países analizados. Si se toma como referencia el promedio regional de 32 puntos, cuatro de los siete países se encuentran por encima de dicho umbral: Costa Rica (+22), República Dominicana (+7), Nicaragua (+3) y El Salvador (+2); en tanto que los tres restantes se ubican por debajo: Panamá (-3), Guatemala (-8) y Honduras (-20).

Índice de desarrollo burocrático de cada país en relación al promedio regional

Fuente: AECID-SICA, 2012

Como se observa, la dispersión del IDB resulta marcadamente más amplia que la presentada en el caso de los índices particulares. Mientras el rango de dispersión de los índices registra un máximo promedio de 38 puntos (Consistencia Estructural) y un mínimo de 27 puntos (Capacidad Funcional), lo que redunda en una diferencia de 11 puntos, en el índice sintético (IDB) la brecha se amplía a 42 puntos (diferencia entre Costa Rica y Honduras). Esto pone de manifiesto las grandes diferencias intrarregionales que existen en la profesionalización de los servicios civiles. Dichas diferencias, lógicamente, resultan tajantes cuando se compara el grado de profesionalización, justamente, de Costa Rica y Honduras (países que ocupan el primer y último puesto tanto en la presente medición como

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también en la de 2009), signado por profundas diferencias entre un país con elevado grado de institucionalización del servicio civil y otro que intenta revertir debilidades de base e inercias nocivas de larga data. Los restantes cinco países, por su parte, se encuentran distribuidos en una franja mucho más estrecha. Por un lado, solamente quince puntos separan al segundo país mejor posicionado (República Dominicana) y el segundo peor (Guatemala), lo que es casi la misma diferencia que existe entre este último país y Honduras. Por otra parte, nunca la diferencia entre este conjunto de países (que no incluyen a los países de los extremos, Costa Rica y Honduras) es mayor a los cinco puntos (en 2009 era de ocho puntos). Visto desde una perspectiva más general, es de notar un punto importante: los cuatro países que se encuentran por encima del promedio, se han despegado del mismo todavía más de lo que podía observarse en 2009. Por su parte, salvo en el caso de Panamá, los países posicionados por debajo del promedio, han logrado reducir la brecha que existía en 2009. Esto, en conjunto, marca no solamente un rendimiento regional que crece por encima del promedio a un ritmo más acelerado, sino que también lo hace de forma más homogénea, ya que, como se puede observar, el crecimiento del IDB regional no se explica por una gran mejora de pocos países, sino más bien por mejoras tal vez más “suaves” pero verificables en casi la totalidad del universo de estudio. Ahora bien, a pesar de estas brechas cuantitativas, el comportamiento “cualitativo” de los siete países resulta un tanto más homogéneo. Esto significa que, en general, el perfil de las fortalezas y debilidades que presentan los países guardan bastante similitud. Por supuesto las diferencias cualitativas se hacen más claras y variadas si la comparación se hace tomando a los países ubicados en los extremos de la escala, pero en el resto de los casos el perfil de puntos fuertes y débiles muchas veces sólo reconoce diferencias de grado.

Índice de Mérito Mide las garantías de profesionalidad en el funcionamiento del sistema de servicio civil y valora, en este sentido, el grado de imparcialidad de las decisiones dentro de cada subsistema de gestión. Más específicamente, el índice de mérito mide el grado de protección efectiva que el sistema ofrece frente a la arbitrariedad, la captura política o clientelista y las diferentes modalidades de búsqueda de rentas por parte de grupos o sectores interesados. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

Índice de Mérito 2012 Fuente: AECID-SICA, 2012

El promedio regional del índice de Mérito (31 puntos, igual valor que en la evaluación 2009) se ubica levemente por debajo del promedio regional. Sin embargo, se advierte un rango de variación aún más amplio que en índice de Eficiencia, con un mínimo de 7 puntos (Honduras) -uno de los más bajos- y un máximo de 73 (Costa Rica), el más alto. La elevada valoración obtenida por Costa Rica, país con fuerte tradición meritocrática en la región, es un punto a destacar ya que la diferencia con el segundo mejor puntuado, Nicaragua, es de 33 puntos, la misma que existe entre este país y el séptimo de la lista (Honduras). Las diferentes valoraciones resultan, principalmente, del muy diverso grado de implantación del mérito (incluso del “formal”) en los distintos países relevados. Resulta característico de los mejor posicionados (Costa Rica y Nicaragua, con los matices propios que resultan del grado de consolidación de uno y otro) el énfasis en la realización de concursos abiertos, meritocráticos y transparentes para la provisión de puestos. El resto de los países exhibe todavía grietas relativamente visibles a prácticas de índole más discrecional. Sin embargo, aun en los países mejor posicionados, se advierte un margen de mejora en la fructífera combinación de mérito y flexibilidad, con el objetivo de lograr el pasaje del mérito “formal” al mérito “sustantivo”. No basta con garantías formales contra la arbitrariedad en las decisiones sobre el personal, sino que se requieren

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prácticas concretas de gestión a partir de las cuales los cargos públicos sean efectivamente ocupados por funcionarios competentes.

Índice de Consistencia Estructural Mide la solidez e integración sistémica del servicio civil, atendiendo a los elementos estructurales básicos que deben formar parte del mismo. Comprende el desarrollo de los procesos fundamentales de gestión, su coherencia con otros sistemas de gestión y el desarrollo de la función directiva

Índice de Consistencia Estructural 2012 Fuente: AECID-SICA, 2012

El índice de Consistencia Estructural es el indicador que presenta mayor crecimiento respecto a la valoración 2009 (de 32 a 38 puntos) ubicándose por encima del promedio regional. A diferencia de los indicadores previos, aquí la dispersión es menor, con un valor mínimo de 25 puntos (Honduras) y uno máximo de 55 puntos (Costa Rica). Un reflejo de este rango más pequeño es que el valor mínimo (25 puntos) está muy por encima del valor mínimo de los restantes índices, mientras que el máximo (55 puntos) es uno de los más bajos, junto con el del índice de Eficiencia. Los avances realizados en los campos comprendidos por este índice se manifiestan principalmente en materia de procesos, en especial gracias a los progresos en los sistemas de información y en la clasificación de puestos, herramientas que resultan impresADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

cindibles para gestionar aspectos relevantes del sistema. A pesar de ello, surgen importantes desafíos en lo referente a coherencia estratégica, por la todavía vigente necesidad de fortalecer la planificación en sus diferentes dimensiones, y a consistencia directiva, esto es, la necesidad de fortalecer la franja de la alta dirección.

Índice de Capacidad Funcional Mide la capacidad del sistema para inf luir positivamente en el comportamiento de los empleados públicos. Comprende los elementos de cualificación profesional, calidad de los incentivos al buen desempeño y flexibilidad del sistema.

Índice de Capacidad Funcional 2012

Fuente: AECID-SICA, 2012

El índice de Capacidad Funcional continua siendo el más débil de todos los indicadores a pesar de su crecimiento leve desde 2009 (de 24 a 27 puntos). La debilidad global del índice se ve reflejada en que cinco de los siete países presenta valores por debajo de 30 puntos, y sólo Costa Rica y República Dominicana, este último muy levemente, se hallan por encima de ese umbral. Ha habido iniciativas para intentar establecer mecanismos de seguimiento del desempeño que vayan más allá de un proceso ceremonial en algunos de los países (República Dominicana, Nicaragua, Costa Rica y Honduras). Sin embargo, todavía persisten las mismas causas de la debilidad general que señaláramos en la evaluación anterior,

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por las materias todavía pendientes en lo relativo a competencias, flexibilidad y muy especialmente incentivos (salariales y no salariales). En otras palabras, tal como ocurría en la evaluación de 2009, el bajo desarrollo de la Capacidad Funcional es producto de la falta de maduración de políticas y prácticas de gestión en sí mismas evolucionadas, exigentes y demandantes de actualización permanente.

Índice de Capacidad Integradora Este índice mide la eficacia con que el sistema de servicio civil resulta capaz de asegurar la armonización de las expectativas e intereses de los diferentes actores en presencia, incrementando el sentimiento de pertenencia a la organización y reduciendo la conflictividad.

Índice de Capacidad Integradora 2012

El índice de Capacidad Integradora presenta mejora en la mayor parte de los países analizados, provocando un incremento global que va de los 30 puntos de 2009 a los 33 puntos actuales. El rango de dispersión va desde una valoración mínima de 10 puntos (Honduras) a una máxima de 55 puntos (República Dominicana). Los cinco países restantes se encuentran en una posición relativamente homogénea. Las mejoras en este índice responden casi exclusivamente a avances en el campo de las relaciones laborales, gracias a la creación de instancias/cuerpos de concertación de intereses y diálogo, resortes necesarios para reducir el grado de conflictividad. Sin embargo, sigue siendo una asignatura pendiente en casi todos los ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

casos el fortalecimiento de los canales de comunicación interna y la implantación de prácticas de gestión del clima laboral.

RESULTADOS POR SUBSISTEMAS En este apartado se presentan y comentan los resultados obtenidos por los siete países analizados en cada uno de los subsistemas de gestión de recursos humanos. Esta evaluación añade valor al diagnóstico puesto que permite la sistematización de los puntos fuertes y débiles detectados en las prácticas de gestión concretas. La figura a continuación contiene los resultados de los siete países en los ocho subsistemas. La inclusión de los resultados de los diagnósticos 2004 y 2009 brindan la posibilidad de observar la evolución en el tiempo de los mismos.

Promedio de los siete países para cada subsistema 2009 – 2012

Fuente: AECID-SICA, 2012

Planificación El subsistema de planificación presenta un avance en los siete casos de estudio que, en promedio, alcanza los 5 puntos desde 2009 (pasando de 30 a 35 puntos). Dos causas principales explican la evolución general. Una de ellas es el esfuerzo de varios países por conectar la planificación de recursos humanos con la planificación estratégica, expresada en planes nacionales de desarrollo, planes

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institucionales, planes operativos anuales, etc., buscando así que la gestión de los recursos humanos resulte funcional a los intereses institucionales. Aquí se destacan los casos de República Dominicana, Costa Rica, Nicaragua y El Salvador. La segunda causa, verificable en la mayor parte de los países, es la mejora en materia de sistemas de información, recurso clave para la planificación. A pesar de estos logros, continúa muy instalado el sesgo presupuestario como criterio para la planificación. Si bien el control del gasto resulta condición necesaria para la gestión eficiente de los recursos humanos, resulta conveniente combinarlo con otras dimensiones y criterios de calidad que permitan trascender la planificación más básica (cantidad de plazas, perfiles, etc.) y alcanzar prácticas de gestión de todos los subsistemas (gestión del rendimiento, gestión del desarrollo, gestión de las relaciones humanas y sociales, etc.).

Organización del trabajo La Organización del Trabajo es, con 39 puntos, el segundo subsistema mejor evaluado. En promedio, ha experimentado una destacable progresión desde 2009, escalando de los 35 a los 39 puntos, en gran parte gracias al impulso de El Salvador y República Dominicana. La evolución del subsistema se vincula principalmente a los progresos que varios de los países mencionados lograron en la clasificación de puestos y perfiles y en la elaboración / actualización de manuales (genéricos e institucionales). Más allá de estos avances puntuales, a nivel general se percibe que aún prevalece la titulación y la experiencia como criterios centrales de las descripciones de puestos, que poco a poco comienza a ser complementada con la introducción de la gestión por competencias (Costa Rica, República Dominicana, Nicaragua y El Salvador).

Gestión del empleo Este subsistema ha permanecido en valores similares a los registrados en 2009 (pasó apenas de 31 a 32 puntos), y presenta el rango de dispersión más amplio (6:1), con un máximo de 60 puntos (Costa Rica) y un mínimo de 10 (Honduras). La dinámica ha sido diversa en los últimos tres años. Por un lado existe un conjunto de países (República Dominicana, Honduras y Costa Rica) que han fortalecido el esquema de selección de personal ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

mediante la aplicación más numerosa y sistemática de concursos internos y/o externos de provisión de cargos, difundidos a través de diferentes canales (tradicionales y electrónicos) y regulados por instancias de evaluación y control (comités, comisiones). En paralelo surge un segundo grupo de países (El Salvador, Guatemala y Nicaragua) donde la gestión del empleo se ha mantenido en los niveles de 2009, lo que en algunos casos significa la continuidad de procesos ya en marcha. Por último, en el caso de Panamá se ha producido un cierto retroceso respecto a los avances logrados hasta 2009. Desde una perspectiva más general, sobresalen dos cuestiones. Una de ellas es que si bien se advierte un incipiente interés por evaluar competencias en el proceso de incorporación, estas todavía tienen un menor protagonismo que los parámetros “duros” (titulación y experiencia, principalmente). La otra cuestión a destacar es que las prioridades y por ende las mejoras se concentran en el ingreso, dejando en segundo plano el interés por los restantes procesos de la gestión del empleo, la movilidad y la desvinculación.

Gestión del rendimiento La gestión del rendimiento es el subsistema que menor puntuación presentaba en la medición de 2009 (17 puntos) y eso explica el salto que ha logrado (llegó a 26 puntos). Partiendo de un nivel tan dramáticamente bajo, las incipientes iniciativas de evaluación resultan una mejora respecto de la crítica situación anterior. A excepción de El Salvador y Panamá, el resto de los países ha mostrado leves avances. Las iniciativas son variadas. En primer lugar, se han diseñado nuevos modelos de evaluación que pasaron a reemplazar a los esquemas utilizados hasta el momento (Costa Rica y República Dominicana). En segundo lugar, se han elaborado instructivos y herramientas de gestión específicas (Costa Rica, República Dominicana y Guatemala). Finalmente, se han puesto en marcha experiencias piloto de evaluación de desempeño (República Dominicana y Nicaragua). Se trata de iniciativas desde las áreas centralizadas, que todavía resta que sean efectivamente apropiadas por las instituciones. En paralelo aparecen dos desafíos principales para los países de la región. Desde el punto de vista metodológico, surge como prioridad la mayor conexión entre los objetivos de gestión y la misión de la organización, así como también diseñar indicadores de medición adecua-

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dos. Desde la perspectiva del alcance, sería deseable lograr una mayor implicación de los directivos y desarrollar mecanismos de evaluación del impacto real de los nuevos instrumentos y experiencias piloto.

Gestión de la compensación La gestión de la compensación es un subsistema crítico en la región que no ha tenido cambios significativos en los últimos tres años (pasó de 27 a 28 puntos). Junto con la gestión del empleo, es el subsistema que mayor dispersión presenta (6:1), con un puntaje máximo de 60 puntos (Costa Rica) y un mínimo de 10 (Honduras). Fuera de estos extremos, los restantes países presentan valores homogéneos que van desde los 20 a los 30 puntos. La alta dispersión se debe, por un lado, a las políticas activas de reducción de las distorsiones salariales aplicadas en los últimos años en Costa Rica, que se combinó con las persistentes dificultades de los otros países para reducir los déficits significativos de equidad interna y de competitividad externa, que plantea serios problemas para atraer, retener y motivar al personal. Sigue primando en la mayoría de los países la falta de coherencia estratégica del sistema de remuneraciones y la dispersión en múltiples regímenes descoordinados entre sí.

Gestión del desarrollo Actualmente, la gestión del desarrollo es, con 23 puntos, el subsistema de menor valoración global y el único que prácticamente no se ha incrementado en los últimos tres años. La debilidad general de este subsistema es fruto de la precariedad de sus dos componentes: el sistema de carrera y la capacitación. En relación a la primera, lo usual es que más allá de lo dispuesto en los marcos legales o en las planificaciones en desarrollo, no exista en la práctica un diseño de carrera con reglas de progresión institucionalizadas, equitativas, y transparentes, sino a lo sumo dinámicas más informales de mejora de la posición individual. Esto a su vez lleva a que resulte difícil de encontrar esquemas que prevean la promoción horizontal como recurso complementario al ascenso vertical. Además, de forma similar a lo detectado en 2009, sigue sin evidenciarse el interés en la implementación de estrategias mixtas que combinen el sistema de carrera tradicional con el sistema de empleo (abiertos al mercado), tal como ocurre en varios de los servicios civiles más ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

desarrollados del mundo como modo de aumentar los incentivos para atraer y retener recursos humanos a un menor costo técnico y político. Esto se debe a que los sistemas de carrera se caracterizan por demandar altas capacidades de evaluación y por generar comportamientos “endogámicos” que afectan, justamente, la salud de los incentivos. Por su parte, si bien la capacitación presenta amplia variabilidad entre países, en general suele estar poco conectada con las prioridades estratégicas de la institución y puede estar condicionada por las preferencias particulares de los servidores. Además, al ser usualmente una función descentralizada, su magnitud y calidad resultan muy sensibles a las capacidades presupuestarias de las propias instituciones.

Gestión de las relaciones humanas y sociales Este subsistema experimentó un leve incremento desde 2009, pasando de 30 a 32 puntos. Las leves mejoras que se presentan en todos los países con excepción de Guatemala y Panamá, se centran fundamentalmente en el campo de las relaciones laborales, gracias a la constitución de instancias de diálogo y resolución de conflictos (ej. Comités de Apelaciones), la constitución de Asociaciones Profesionales y, en algunos casos como por ejemplo República Dominicana y Nicaragua, a la expresa voluntad de cooperación entre el gobierno y los actores sindicales. Estos progresos conviven con debilidades generalizadas en la gestión del clima y la comunicación interna, temas que no parecen ser prioritarios en la agenda de modernización de los países centroamericanos. Si bien en casi todos los casos se registran experiencias de aplicación de herramientas de gestión del clima y comunicación interna, esto no es resultado de una política global liderada por la entidad rectora sino de iniciativas particulares de instituciones con capacidades técnicas y presupuestarias relativamente más altas.

Organización de la función de recursos humanos Este es el subsistema mejor puntuado globalmente (40 puntos) y uno de los que más ha crecido desde 2009 (+4 puntos). Al mismo tiempo, es el que presenta la mayor dispersión (7:1) de acuerdo a una puntuación máxima que es la más elevada de todas las registradas en el presente diagnóstico (Costa Rica, 70 puntos) y una mínima que es la segunda más baja (Honduras, 10). Sin embargo, si se excluyen estos dos extremos se observa que el resto de los países se distribuye entre los 60 y los 30 puntos (2:1).

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Esta evolución es reflejo de las altas valoraciones de países como Costa Rica, República Dominicana y Nicaragua, donde el área rectora ha logrado mantener por más de cuatro años la continuidad de su equipo de trabajo, a la vez que también comprende la importante mejora lograda por El Salvador gracias a la creación de su propia entidad rectora, lo que le ha permitido a la función de recursos humanos ganar solidez técnica y legitimidad política. Al observar el conjunto de casos se puede apreciar que el desarrollo y fortalecimiento de la institucionalidad del servicio civil se ven muy beneficiados por dos aspectos que se interrelacionan: la estabilidad de las autoridades y equipo de trabajado de la entidad rectora y la construcción de una mirada estratégica de mediano y largo plazo. Como desafíos prioritarios de este subsistema se pueden mencionar, por un lado, la debilidad y poca implicación de la función directiva de línea en materia de recursos humanos, cuestión que compromete avances futuros. Por otra parte, el fortalecimiento de la institucionalidad tiene como requisito incrementar y homogeneizar las capacidades de las ORH institucionales, de manera tal de garantizar el alineamiento con la planificación estratégica que orienta los procesos de cambio.

Desarrollo relativo de los subsistemas En el sig uiente gráf ico se muestra el valor regional de cada subsistema, en relación a la media:

Promedio de los subsistemas: distancia respecto de la media

Fuente: AECID-SICA, 2012

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Cinco de los subsistemas se encuentran por encima de la media de 31 puntos, valor equivalente a aproximadamente un tercio de la escala, mientras que los restantes tres tienen valoraciones inferiores. El hecho de que la Organización de la Función de Recursos Humanos y el subsistema de Planificación sean dos de los aspectos con mejor valoración debe ser considerado un aspecto positivo dado su transversalidad e impacto en el resto del sistema. Por el contrario, la valoración por debajo de la media que presentan los subsistemas de Gestión de la Compensación, de Gestión del Rendimiento y de Gestión del Desarrollo resulta un punto delicado a revertir pues refleja la debilidad de la estructura de incentivos de los servicios civiles de la región, lo cual suele impactar en forma directa sobre los resultados.

CONSIDERACIONES FINALES De acuerdo a lo analizado hasta aquí, surgen una serie de observaciones que resumen la dinámica de mejoras obtenidas y asignaturas pendientes de los servicios civiles centroamericanos considerando su evolución reciente. (Iacoviello y Strazza, 2011 y 2012): En primer lugar, las mejoras se concentran en los aspectos más operables desde las áreas centrales tales como la propia organización de la función de recursos humanos (en su dimensión central o rectora), la planificación y la organización del trabajo. El progreso en estos aspectos, especialmente en los dos primeros, es algo muy importante de acuerdo a su carácter transversal y potencial impacto en el conjunto del sistema. Particularmente, los avances en la planificación deben ser valorados en forma muy positiva pues, conceptualmente, constituyen la base para ir dotando de coherencia estratégica al sistema de empleo público, así como también para lograr su coordinación con las políticas presupuestarias. Por otra parte, desde el punto de vista empírico, su progreso es muy valorable por haber sido uno de los aspectos más débiles captados en el Barómetro 2009. Si bien el fortalecimiento de las áreas centrales que se constata en varios países es un paso delante de considerable importancia, debe tenerse presente que esto opera como condición necesaria pero no suficiente para avanzar en la profesionalización. En segundo lugar, se registran avances más moderados en aquellas áreas que requieren diseños de tipo más descentralizado que demanden un mayor peso de las oficinas de recursos humanos institucionales y, sobre todo, la implicación de los directivos de lí-

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nea. También este era un aspecto débil en la evaluación de 2009. En tercer lugar, por su parte, encontramos un leve progreso del sistema de acceso meritocrático La gestión del empleo ha mejorado, pero muy levemente a nivel regional. La instalación de criterios de acceso por mérito sigue pendiente en la mayoría de los países. Los avances en este campo exigen combinar reglas, capacidades y cultura. Los países dotados de marcos reguladores meritocráticos tienen desafíos importantes en los otros dos campos. Al igual que lo observado en 2009, los esfuerzos parecen haberse concentrado en garantizar la igualdad de oportunidades en el proceso de selección. En cuarto y último lugar, el punto más débil sigue siendo la estructura de incentivos. Como en 2009, los subsistemas más débiles (rendimiento, compensación y desarrollo) se relacionan con las políticas y prácticas de gestión de los recursos humanos que corresponden al índice de calidad más precario en esta evaluación: la Capacidad Funcional (27 puntos). En otras palabras, las mejoras constatadas en la región siguen sin poder traducirse en capacidad efectiva para influir positivamente en el comportamiento de los funcionarios a través de una estructura de incentivos adecuada. Este es el desafío más complejo de resolver, ya que no implica el mero diseño de normas sino la instalación y desarrollo de capacidades avanzadas para la gestión en los segmentos directivos, tanto de las organizaciones públicas como de las oficinas de recursos humanos que deben darles apoyo *

Se desprenden de estos resultados un conjunto de consideraciones finales a tener en cuenta por las estrategias de fortalecimiento institucional de los servicios civiles centroamericanos, de acuerdo a los principios consagrados por la Carta Iberoamericana de la Función Pública (CLAD ONU 2003), refrendados en documentos normativos más recientes (CLAD 2010, CLAD 2011). A nuestro juicio, algunos de los principales desafíos que estos procesos deberían asumir son los siguientes.

Garantizar la continuidad del proceso de cambio Una de las características más importantes de la calidad de las políticas públicas es la estabilidad. En el caso de las políticas de reADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

cursos humanos, que deben alcanzar a un universo amplio y complejo, así como también intervenir en un contexto regional de debilidades históricas e inercias negativas, la perdurabilidad se convierte en un atributo clave. Particularmente al considerar la presente evaluación, se constata una cierta correspondencia entre aquellos países que han logrado dar continuidad al proceso de cambio y los resultados por ellos obtenidos. Dentro de ese marco, es deseable garantizar la estabilidad estratégica del proceso (evitando cambiar recurrente y completamente de “rumbo”) y, en la medida de lo posible, la estabilidad institucional. Esto resulta fundamental para que la entidad rectora y las oficinas de recursos humanos tengan la posibilidad de aprender y acumular capacidades.

Es clave lograr la conexión entre las políticas de recursos humanos con la política fiscal Resulta deseable que la racionalidad técnica de las políticas de recursos humanos incluya la dimensión fiscal, de modo tal de alcanzar un equilibrio razonable entre la necesidad de responsabilidad fiscal que surge de un contexto de recursos escasos y crisis financiera (lo que muchas veces opera como un incentivo de los procesos de modernización), y un control excesivo del gasto hasta el punto de crear problemas de inversión en el desarrollo de procesos, prácticas e instrumentos claves en la gestión de las personas. En este marco, dado que la política fiscal funciona como marco de posibilidad de la modernización del servicio civil, la administración del equilibrio mencionado hace indispensable el diálogo fluido entre el área responsable de las políticas de recursos humanos y el área encargada de la gestión de los recursos públicos.

Las estrategias de cambio deben basarse en los distintos puntos de partida relativos de los países Esto implica tener muy en cuenta que más allá de que existan objetivos deseables que resultan comunes a todos los servicios civiles, la estrategia de llegada a esos puntos no necesariamente es siempre la misma para todo tiempo y lugar. Es preciso, en cambio, dar cuenta de los diversos grados de desarrollo que cada servicio civil tiene a la hora de elaborar su estrategia de cambio, observando fortalezas y debilidades particulares.

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La reforma legal acompaña al proceso, pero no lo garantiza ni lo condiciona Muchas veces en la región se ha tendido a confundir la reforma legal como un fin en sí mismo antes que como un instrumento para el logro de propósitos. Esto ha llevado a concentrar esfuerzos en la producción de soportes normativos que una vez concretados no necesariamente se acompañaron del desarrollo de instrumentos específicos y, en especial, de la implantación de procesos y del desarrollo de capacidades. Esta lógica está basada en el supuesto (erróneo) de que la legislación por sí misma es generadora de prácticas y capacidades.

Hay que enfatizar la instalación y el desarrollo de capacidades Relacionado con el punto anterior, para que el proceso de modernización del servicio civil pueda ser puesto en marcha, aprovechable en toda su potencialidad y, sobre todo, hacerse perdurable en el tiempo (favoreciendo la obtención de resultados positivos), resulta imprescindible disponer de un stock de capacidades acordes a esos propósitos. Esas capacidades pueden ser de cuatro tipos: (i) estructurales: relativas a aquellas condiciones (presupuestarias, informáticas, organizacionales, etc.) que sirven de apoyo al diseño e implementación de políticas de modernización; (ii) estratégicas: determinantes para el abordaje del sistema como un todo y para la generación de políticas adecuadas al contexto particular del servicio civil en cuestión y fundamentalmente conectadas con las prioridades del gobierno y de las instituciones; (iii) técnicas: fundamentales no solamente para el diseño de alternativas de política e instrumentos sino también para su implementación efectiva, aspecto clave donde se juega buena parte de su éxito o fracaso; y (iv) directivas: cruciales para liderar el proceso de cambio en su conjunto y administrar las capacidades anteriores. Resulta fundamental considerar la complementariedad de estas cuatro capacidades y la necesidad de implantarlas y desarrollas tanto en la entidad rectora como en las oficinas institucionales de recursos humanos.

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La reforma del empleo público es una reforma estructural del Estado que debe comprometer a amplios sectores de la sociedad La modernización del servicio civil es un proceso complejo no solamente desde el punto de vista técnico. Su carácter estructural, la afectación del status quo que implica la implantación de nuevas lógicas y prácticas, y la necesidad de darle sostenibilidad en el tiempo para favorecer la obtención de los resultados buscados, son elementos que introducen gran complejidad al proceso. Si bien se trata de una reforma estructural del Estado, lo señalado antes obliga a la búsqueda de amplios compromisos que exceden las fronteras estatales, involucrando no únicamente a actores de este ámbito (ej. área rectora, la autoridad presupuestaria y oficinas institucionales), sino también a actores de la sociedad civil (sindicatos, asociaciones profesionales, universidades y expertos) y actores mediadores entre una y otra (típicamente, los partidos políticos). Mientras más elevado sea el compromiso y la cooperación entre actores de las diferentes esferas, de mejores condiciones políticas y técnicas gozará el proceso de modernización.

Bibliografía Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y Sistema de Integración Centroamericana (SICA), 2009 “Barómetro de la profesionalización de los servicios civiles de en Centroamérica y la República Dominicana”. http://informebarometro.com/descargas/, Consulta: 15-04-2013. Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) y Sistema de Integración Centroamericana (SICA), 2012 “Segundo Barómetro de la profesionalización de los servicios civiles de en Centroamérica y la República Dominicana” http://informebarometro.com/descargas/, Consulta: 15-04-2013.

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Banco Interamericano de Desarrollo, Diálogo Regional de Política (BID-DRP) (2006) “Informe sobre la situación del servicio civil en América Latina”. Editor: Koldo Echebarría. Washington, DC. CLAD (2010): “Gestión Pública Iberoamericana para el Siglo XXI”. Santo Domingo. CLAD (2011): “La Transformación del Estado para el Desarrollo en Latinoamérica”. Asunción CLAD-ONU (2003): “Carta Iberoamericana de la Función Pública”. Santa Cruz de la Sierra. Iacoviello, Mercedes y Luciano Strazza (2009) “De partidocracias rígidas a meritocracias flexibles en América Latina (en coautoría con Luciano Strazza). DAAPGE (Documentos y Aportes en Administración Pública y Gestión Estatal) ISSN 1851-3727, Vol. 11, Nº. 16, 2011 , págs. 51-95. Ponencia presentada en el XIV Congreso del CLAD. Salvador de Bahía. 27 - 30 de octubre de 2009. Iacoviello, Mercedes y Luciano Strazza (2012) “La evolución de los servicios civiles centroamericanos y el desarrollo de las capacidades estratégicas para su profe-

sionalización”. Documento presentado en el panel, “Segundo barómetro de la profesionalización del servicio civil en América Central y la República Dominicana” coordinado por Francisco Longo. XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012 Longo, Francisco (2002) “Marco analítico para el diagnóstico institucional de Sistemas de Servicio Civil”. Trabajo comisionado por la Red de Gestión Pública y Transparencia del Diálogo Regional de Política para la III Reunión Hemisférica celebrada los días 14 y 15 de noviembre de 2002. Longo, Francisco (2004): Mérito y Flexibilidad. La gestión de las personas en las organizaciones del sector público. Paidós, Barcelona. Longo, F. e Iacoviello, M. (2010). “Metodología para el Diagnóstico de la Implantación de la Carta Iberoamericana de la Función Pública”. Documento para la consideración de la XII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado. Buenos Aires. Argentina”. CLAD.

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MODELO DE CALIDAD PARA LA GESTIÓN PÚBLICA: MARCO CONCEPTUAL Vivian Paola Rodríguez Barrios

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1. INTRODUCCIÓN América Latina es una de las regiones con mayores problemas sociales, económicos y políticos, lo que hace que los responsables de dirigir los destinos de las naciones de la región enfoquen sus esfuerzos en implementar programas de reducción de la pobreza y la desigualdad, de brindar seguridad ciudadana, de promover el crecimiento económico y todo lo que conlleve a reducir las brechas sociales existentes. Sin embargo, han cometido un serio error al dejar en un segundo plano todo lo que conlleva la transformación del aparato público, principal responsable de implementar dichas estrategias, políticas y programas. Es muy vaga e inconsistente la propuesta de modernización y fortalecimiento de la administración pública que se plantean en los programas de los partidos políticos. Obviamente, estos no son temas que venden en las campañas electorales, lo cual no justifica el que sea un tema dejado por un lado, puesto que, además, en los planes y programas de gobierno de las autoridades electas, tampoco se plantea como un eje estratégico que mejore las condiciones de generación de valor público. Por fortuna, durante las últimas décadas en América Latina ha crecido el consenso sobre la necesidad de centrar esfuerzos para transformar a las instituciones públicas de la región, prueba de ello son los planteamientos de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) en Europa, así como del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), principalmente. En el marco de la búsqueda de soluciones que permitan a la administración pública contar con modelos estratégicos para cumplir con sus objetivos fundamentales de generar bienestar a la sociedad a través de la prestación de servicios bajo un modelo de calidad, se plantea en este texto un marco teórico para realizar investigaciones que brinden insumos, analice herramientas y presente propuestas que sean viables para aplicar en las entidades gubernamentales.

2. REFORMA DEL ESTADO Y MODERNIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA En la actualidad, la reforma del Estado y modernización de la administración pública son temas que se encuentran en profunda discusión, a partir de la necesidad de detener las crisis sociales que prevalecen en los países y superar la incapacidad por parte del Estado de enfrentarlas y darles una salida, tomando en cuenta el bienestar de la sociedad. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

Como bien menciona Óscar Oszlak, cuando se habla de reforma del Estado, es porque algunos de sus atributos acusan probablemente déficit de algo; hay elementos, condicionantes, acciones, estrategias que fallan y es necesario reformarlas para un buen funcionamiento del mismo. Para Oszlak, el Estado existe, cuando: primero, goza del reconocimiento externo de su soberanía política; segundo, monopoliza el uso legítimo de la violencia física dentro de su espacio territorial; tercero, consigue descentralizar su control social a través de un aparato institucional competente y profesionalizado, que asegura el ejercicio de la potestad impositiva y la aplicación de las políticas públicas; y cuarto, manifiesta una capacidad de producción simbólica que refuerza los valores de la identidad nacional y la solidaridad.1 Oszlak realiza un análisis interesante respecto a lo anteriormente descrito, en relación con algunos países, especialmente de América Latina. Según él, en muchos de estos países el Estado no tiene la autonomía suficiente para la toma de sus decisiones, no tiene la capacidad de monopolizar el uso de la fuerza (puesto que existen otros grupos que la concentran y la utilizan a su conveniencia), la ciudadanía no participa libremente en la gestión, los valores de nacionalidad, democracia, justicia, solidaridad y equidad no forman parte de las formas de gobernar. En este contexto, surge la pregunta: ¿de qué tipo de institucionalidad se habla? Decididamente que no es de Estado. Es a partir de esta reflexión y de todos los acontecimientos y exigencias internacionales, que se plantea en América Latina la necesidad de reformar el Estado, pero no con una visión de “…mera alteración del organigrama del gobierno, caso en que, a lo mejor, no pasaría de una modernización administrativa…”, sino como un planteamiento de cambio en las relaciones entre los diferentes actores y agentes económicos, políticos y administrativos; es decir en las relaciones entre el Ejecutivo, Legislativo, Judicial, los agentes económicos productores, los individuos y grupos sociales considerados ciudadanos y consumidores.2 Los primeros indicios de la necesidad de plantear una reforma surgieron específicamente con la crisis financiera de los países desarrollados, a partir de los años 80 y la crisis política de los gobiernos autoritarios en países en desarrollo. Otro indicio fue el desmantelamiento 1 Oszlak , Óscar. Estado y Sociedad, las Nuevas Reglas del Juego. C L A D , w w w. c l a d . o r g.v e . F e c h a d e c o n s u l t a m a y o d e 2 010 . 2 Fleury, Sonia. Reforma del Estado. INDES, BID, Diciembre de 2002, página 4.

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de los estados socialistas, con lo cual se promovió la idea de que el Estado estaba en crisis y que era urgente reformarlo. Es ahí donde se plantean lo que Oszlak denomina Reformas de Primera Generación, las cuales se implementaron como resultado de los procesos de estabilización y ajuste estructural implementados en la mayoría de países de América Latina, en el contexto del fenómeno de la enorme deuda externa y las dificultades para pagarla. El antecedente inmediato de este tipo de reformas es el conocido “Consenso de Washington”, en el cual un grupo de expertos de la línea de pensamiento neoliberal, encabezado por los organismos financieros internaciones (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo), decidieron el rumbo económico y político de los países en desarrollo; el Consenso de Washington es la aplicación de diez instrumentos de política económica neoliberal que como receta aplicaron varios países de Latinoamérica para llevar adelante el objetivo de construir un sistema capitalista mundial basado en la libertad del mercado. Entre los instrumentos se mencionan: la disciplina fiscal, reducir el gasto público, liberalización del comercio, una reforma tributaria, la desregulación financiera, la privatización, entre otros3. Esta primera generación de reformas se caracterizó por la tendencia a reducir la dimensión de la administración pública a través de medidas de privatización, descentralización, desregulación, tercerización y reducción lisa y llana de las dotaciones de personal de las instituciones públicas4. En efecto, las reformas de primera generación tuvieron como objetivo central encoger al Estado, no necesariamente mejorarlo. Para esas épocas, años 80 y 90, menos Estado no significaba comprimir su estructura y dotación por un simple afán racionalizador, sino porque ese aparato desarrollaba funciones y actividades que en el nuevo contexto ideológico pasaron a ser consideradas ilegítimas5. 3 Vargas, Óscar René. ¿Qué es el consenso de Washington?. En nuevo diario. Nicaragua, 2000. El término fue acuñado por el economista John Williamson para nombrar la convergencia de políticas del Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el gobierno de Washington, ver Larrain, Max, Consenso de Washington, ¿Gobernador de gobiernos?, disponible en ttps://docs.google.com/document/d/1reB_ylngOS4VPAGmSvRX4VgP63o8uQmrIlQbko6dSCA/preview?pli=1 4 Oszlak , Óscar. Refor ma del Estado. Etapa instr umental. Dispon ible en w w w.econo.uba.a r/ser v icios/Bibl ioteca/ponencias/oszla k 5 Oszlak, Óscar. De Menor a Mejor. El Desafío de la “Segunda” Reforma del Estado. Rev ista Nueva Sociedad No. 160. Venezuela, 1999.

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Todas estas medidas no fortalecieron de ninguna manera al Estado, todo lo contrario, lo debilitaron, lo achicaron, les proporcionaron posibilidades a la captura del Estado. Es en el contexto de esta la realidad en que se plantea una nueva generación de reformas, que va a procurar sanar todas las heridas dejadas por las reformas de primera generación en las relaciones Estado-sociedad, que como bien menciona Oszkak, fue una fase caracterizada por el imperativo reduccionista6. Al visualizar el fracaso obtenido de la primera etapa, entonces, se plantea una segunda fase, de mayor complejidad, que tiene como fin lograr un mejor Estado, no sólo un Estado más chico, sino tecnológica y culturalmente avanzado, apto para desempeñar un nuevo rol. La reforma del Estado aparece ahora como un complemento de una transformación en el plano de la organización social y económica que resulta mucho más significativa y que le otorga sentido7. Esta segunda fase lleva consigo el análisis de la reforma de una manera más integral, que tiene en cuenta las interacciones Estado-sociedad, desde tres dimensiones: desde lo funcional, o de la división social del trabajo, es decir, las competencias o roles que le corresponden a cada sector en la sociedad; lo material, o de la distribución del excedente social, esto desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo; y de dominación, o de la correlación de poder. Estas relaciones apuntan a decidir cómo se distribuyen entre ambas instancias (Estado-sociedad) la gestión de lo público, el excedente social y los recursos de poder. En este contexto de ideas es que actualmente se encuentra el estudio sobre la reforma del Estado y lo que los expertos mencionan ahora como la GOBERNANZA, que implica una relación mucho más estrecha entre el Estado legal y legítimo y la sociedad vigilante, participando activamente del desarrollo del Estado como tal. Siguen existiendo otras vertientes de pensamiento, como la neoliberal, que aún sigue vigente; sin embargo, la presentada en este documento es la idónea de acuerdo a los nuevos paradigmas en América Latina. Así, las reformas de segunda generación llevan implícita la moder6 Oszlak, Óscar. Estado y Sociedad, las Nuevas Reglas del Juego. CLAD, www.clad.org.ve. 7 Ídem. Esta segunda generación de reformas tuvo la influencia del Banco Mundial, agencia que hacia finales de los 90, publicó el conocido documento: El Estado en un Mundo en Transformación, que significó una profunda rectificación de las ideas de la década pasada. Asesoraron este documento autores muy lejanos al neoliberalismo, tales como Vito Tanzi, Douglas North, Atul Kohli y Peter Evans.

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nización del aparato responsable de operativizar las demandas sociales vinculadas al mejor Estado: la Administración Pública. Lo que plantean los modelos proclives a la modernización de las administraciones públicas es buscar instrumentos y mecanismos para hacer eficientes, eficaces y efectivas las instituciones gubernamentales, lo cual implica organizaciones con una estructura, organización y desempeño acorde a las tendencias actuales y al nuevo rol del Estado. Como menciona Enrique González Tiburcio8 , “cuando se habla de reforma del Estado, no se habla de la problemática de la crisis (fiscal, política y administrativa), sino de los nuevos enfoques de calidad y de la forma como debería funcionar el gobierno a fin de lograr mejores resultados y tener mayor impacto en las demandas sociales.” González comenta que los países miembros de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico -OCDE-, consideran que es urgente y fundamental contar con un sector público eficaz, eficiente e innovador, que garantice el cumplimiento de las demandas de los diferentes sectores de la sociedad y de la competencia económica mundial, es decir, que el desafío actual es la “renovación de las instituciones”; esto implica la modernización de la administración pública. La modernización de la administración pública vista en cascada, es el segundo nivel luego de la reforma del Estado y, según varios autores, conlleva el diseño e implementación de novedosos modelos de estructura, organización y/o desempeño de la función pública, para el logro de la eficiencia, eficacia y efectividad. Rodrigo Egaña advierte que existen ámbitos en lo que debiera centrarse la atención para contar con un sector público moderno, eficiente, eficaz, pertinente 9. Egaña plantea los ámbitos y se pregunta cuáles debieran ser las dimensiones a las que habría que poner atención para perfeccionar la gestión macro del gobierno. Según él son estas: •

¿Cómo debe darse la coordinación al interior del Gobierno? Esta coordinación en términos de la colaboración que las entidades gubernamentales tienen que tener entre sí, no solamente en la gestión, sino en la eficiencia de los recursos y

8 González Tiburcio, Enrique. El cambio en el paradigma de la Reforma del Estado: del Ajuste económico al Ccambio oorganizacional en las Aagencias Ggubernamentales. El cotidiano, Universidad Autónoma Metropolitana – Azcapotzalco, México, 2003. 9 Di rector de G est ión de Polít icas P úbl icas de la P residencia de la República de Chile. S e p t i e m b r e d e 2 0 0 7.

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en la voluntad de interactuar con otros para lograr resultados. El primer ámbito: la coordinación central del Gobierno. •

¿Cómo se maneja la construcción de gobernabilidad? Esta no es una cuestión trivial, ni de moda; ningún gobierno recibe gobernabilidad, no está dada, esta se construye día a día, en cada toma de decisión y acción que tiene el gobierno en la gestión. Este punto requiere entender que hay actores distintos, intereses diferentes y maneras de aproximarse a la resolución de problemas, legítimas, pero distintas. La construcción de gobernabilidad es un ámbito de gestión pública que lleva muy pocos años tratándose de conocer cómo se hace.

•

¿Cómo hacer transversal al gobierno? Actualmente se tiene un aparato público sectorial, vertical, separado y los problemas principales que se tienen en los países. Pero los problemas son transversales: los problemas del narcotráfico, crimen organizado, del ambiente, los que afectan a las mujeres, la juventud, la niñez, los pueblos indígenas, de la tercera edad, etc. Eso requiere una aproximación instrumental de gestión, un concepto de gestión y una mirada que es absolutamente distinta a la mirada sectorial que tiene un ministerio que construye caminos, que ve la parte agrícola, entre otros.

•

¿Cómo se gestiona el Estado Regulador? Este también es un ámbito que se ha dejado a la deriva, se necesita un Estado fuerte con instituciones capaces de regular el funcionamiento de los sistemas económicos, sociales, políticos. Este tema es un rezago de las políticas derivadas del Consenso de Washington, se desreguló tanto el aparato público, que se dejó sin la capacidad de controlar. El Estado Regulador es el cuarto ámbito en el que hay que poner atención para la modernización de la administración pública.

•

¿Cómo se gestiona una administración pública descentralizada? Esto es algo que lleva varias décadas, sin mayor avance, no se logra de un día para otro; no se logra creando leyes, reglamentos, códigos, tampoco estableciendo instituciones para lograrlo, es un cambio de visión política, estructural, que permita a los gobiernos locales, comunitarios, construir su desarrollo desde sus necesidades, ese es el punto nodal de la descentralización.

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Estos y otros temas, puntualiza Egaña, son fundamentales para reestructurar a nivel macro el aparato público; sin embargo es necesario penetrar un poco más y llegar a profundizar sobre la manera de gestionar los recursos humanos, la gestión administrativa y financiera, la prestación de los servicios a los ciudadanos, esto enfocado de cara al usuario directo. En síntesis, la modernización se centra en enfrentar las ineficiencias (macro y micro) del sector público y del gobierno, a través de la incorporación de nuevos y novedosos métodos administrativos, englobados en lo que se ha denominado Nueva Gestión Pública.

3. LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA -NGPEl concepto de NGP se deriva del estudio llamado “A Public Management For All Seasons” de Christopher Hood10. En este trabajo, escrito en 1991, se declaró la ruptura de las tendencias internacionales desde las cuales se entendió a la Administración Pública durante el Consenso de Washington. Lo que Hood denominó NGP consistió en una corriente que vino a dominar la agenda pública durante los años ochenta en Estados Unidos, Gran Bretaña, Australia, Nueva Zelanda, Canadá, y Japón por lo menos, para luego expandirse por el resto del mundo. Sus propuestas e innovaciones provinieron de la práctica y del sector privado más que de los centros de investigación y de la propia administración pública. Según la OCDE, la NGP, en términos prácticos, también se ha expresado en las orientaciones y recomendaciones que proveen los organismos internacionales de coordinación y cooperación. La OCDE (1995) planteó que la NGP en sus principios no debe restringirse a la trilogía ya conocida de la Eficiencia, Eficacia y Economía, sino que además debería concentrarse en un conjunto de cuestiones que permitan introducir coherencia en el actuar global del Estado, particularmente en la relación con sus ciudadanos. Ya en la década del 2000, la OCDE opinaba que el sector público 10 Otros autores que han contribuido al desarrollo de la NGP, entre ellos se encuentran Barzelay. Osborne, Graebler, Pollitt y Lynn. Desarrollos recientes, tanto críticos y positivos, se encuentran en Denhardt y Denhardt, así como el trabajo central de Alex Brillantes y Maricel Fernández, Is there a Philippine Public Administration, for whom is Public Administration? (2008).

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debe desarrollar constantemente sus capacidades para ser más receptivo a las demandas de la sociedad en su conjunto y de sus segmentos sociales, pero, además y sobre todo, para generar resultados eficientes, eficaces, ahorradores de recursos y con calidad en los bienes y servicios que otorga. Y en este sentido, los países de la OCDE han dirigido sus esfuerzos para reformar sus administraciones públicas incorporando herramientas, estrategias y conceptos de la administración privada, los pilares de la NGP11. Ya en América Latina, el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD)12 , plantea la NGP, adecuándola a las particularidades de la región, proponiendo la reconstrucción del aparato estatal en el marco de lo que se ha propuesto como segunda generación de reformas. La reconstrucción de la capacidad estatal es una condición esencial para que los países latinoamericanos enfrenten en forma más exitosa a los problemas de la redemocratización, del desarrollo económico y de la distribución de la riqueza. En este contexto, la implementación de la Reforma Gerencial es un aspecto fundamental para mejorar la capacidad de gestión del Estado, así como para aumentar la gobernabilidad democrática del sistema político. El CLAD define como Reforma Gerencial, el modelo que tiene su inspiración en las transformaciones organizacionales ocurridas en el sector privado, las cuales modificaron la forma burocrático-piramidal de administración, flexibilizando la gestión, disminuyendo los niveles jerárquicos y, por consiguiente, aumentando la autonomía de decisión de los gerentes. De ahí, el nombre de gerencial. Con estos cambios, se pasa de una estructura basada en normas centralizadas a otra sustentada en la responsabilidad de los administradores, avalados por los resultados efectivamente producidos. Este nuevo modelo procura responder con mayor rapidez a los grandes cambios ambientales que acontecen en la economía y en la sociedad contemporáneas. Aun cuando se haya inspirado en la iniciativa privada, el modelo gerencial pretende adecuarse al contexto político democrático en el cual se encuentra inserto el sector público. El CLAD afirma que dicha reforma gerencial presupone, completa y 11 L a Organización para el Desarrollo y la Cooperación Económica (OCDE) reúne en su seno a 34 países, entre quienes se encuentran los países más desarrollados. Guatemala no pertenece a la OCDE. 12 Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo -CLAD-. Una Nueva Gestión Pública para América Latina. Documento preparado por el Consejo Científico del CLAD y aprobado en su sesión del día 14 de octubre de 1998 por el Consejo Directivo del CLAD.

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modifica, la primera gran reforma del Estado moderno, la reforma burocrática weberiana, que instauró un servicio público profesional y meritocrático, condición esencial para que la administración pública gerencial sustituya a la administración pública burocrática. Y en este punto se encuentra la especificidad y el desafío de América Latina: ningún país de la región completó la construcción del modelo burocrático weberiano en los moldes de las naciones desarrolladas, a pesar de haber tenido lugar la implantación de importantes núcleos de excelencia y de reglas de mérito en el servicio público en varios casos latinoamericanos. Este es un punto importante de mencionar, porque se está implementando un nuevo modelo, la NGP, y aún no se ha completado el modelo burocrático weberiano, de ahí deriva la debilidad que persiste en las administraciones públicas latinoamericanas. El CLAD asume que la reconstrucción de la administración pública a través de la Reforma Gerencial, llevará al mejoramiento de la gestión del Estado, entendida como la capacidad del Estado para concretar en la realidad, de manera eficiente y efectiva, las decisiones tomadas a nivel político. L as pr i ncipa les características del modelo ad m i n istrativo planteado por el CL A D son las sig uientes 13 : •

Profesionalización

alta

burocracia.

•

Administración pública transparente y responsabilización ante la ciudadanía de los administradores.

•

Descentralizar la ejecución de los servicios públicos.

•

Delegación de funciones a los organismos descentralizados.

•

Orientación hacia el control de los resultados más que al de procedimientos.

•

Mayor autonomía gerencial de las agencias y de sus gestores, la cual debe ser complementada con nuevas formas de control, como por ejemplo, control por resultados (indicadores de desempeño).

•

Transferencia de la provisión de servicios públicos sociales al Espacio Público no-Estatal y regulación de éste.

13 A ray a M. Eduardo y Cer pa, A nd rés. L a Nuev a G estión P ública y las Reformas en la Administración Pública Chilena. Revista de Estudios Politécnicos, Polytechnical Studies Review. 2008, Vol VII, nº 11,

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•

Generación de un Estado red, es decir, equilibrar marcos institucionales del Estado, Mercado y del Espacio Público no-Estatal.

•

Orientación del suministro de servicios hacia el ciudadano- usuario.

La NGP a partir de los planteamientos del CLAD, no concibe el desmantelamiento del aparato gubernamental ni de la burocracia, por el contrario, propone una nueva burocracia profesional, bien remunerada y meritocrática, en donde las funciones accesorias sean llevadas a cabo por servicios externalizados y que la acción ejecutiva del gobierno se lleve a cabo con transparencia, con base en los principios de la democracia y del control ciudadano. Con el propósito de mostrar de una manera esquemática el sustento teórico y conceptual que fundamenta el proceso de reforma, se presenta el siguiente diagrama que explica de una manera deductiva (de lo general a lo particular) el planteamiento.

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DIAGRAMA No. 1 MAPA TEÓRICO CONCEPTUAL REFORMA DEL ESTADO

MODERNIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

NUEVA GESTIÓN PÚBLICA

}

Cambio de paradigma respecto a la función pública y las relaciones entre Estado y sociedad.

}

Modelos de estructura, organización y/o desempeño de la función pública, para el logro de la eficiencia, eficacia y efectividad.

}

Un modelo de gestión fundamentado en el fortalecimiento institucional y la gestión para resultados. (enfoque CLAD y OCDE)

MODELOS DE CALIDAD DE LA GESTIÓN PÚBLICA

}

SATISFACCIÓN DEL USUARIOCIUDADANO

}

DESCRIPCIÓN Y ANÁLISIS

Conjunto de actividades que interactúan para proporcionar un marco de referencia para la gestión por procesos, la mejora continua y el enfoque hacia la ANÁLISIS, satisfacción del usuario de servicios públicos. ESTUDIO DE CASO, COMPARACIÓN Y Cumplir con las necesidades y expectativas del PROPUESTA usuario ciudadano. A nivel institucional implica los P-H-V-A efectos e impactos generados en los usuarios, es decir el cumplimiento de la cadena de valor

CALIDAD EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS GESTIÓN POR PROCESOS Y PARA RESULTADOS EFICIENCIA, EFICACIA Y EFECTIVIDAD EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS Fuente: Elaboración propia, julio de 2011.

4. LA GESTIÓN DE LA CALIDAD EN EL CONTEXTO DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA A partir de los nuevos conceptos derivados de la NGP se han tratado de establecer herramientas, modelos, instrumentos que permitan cumplir con los postulados establecidos. La transición de un modelo tradicional a uno dominado por el paradigma de la NGP ha llevado a adoptar en la administración pública los conceptos de calidad y excelencia, que históricamente fueron utilizados por las empresas privadas y que paulatinamente se han adaptado al ámbito público. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

4.1 Concepto de calidad y su evolución histórica La calidad no es un concepto que se pueda definir de una forma única. Tampoco ha existido a lo largo de la historia una misma idea acerca de la calidad. Por no remontarse demasiado, puede decirse que originariamente el interés por la calidad como filosofía de gestión proviene de la industria manufacturera japonesa durante el periodo de reconstrucción tras la Segunda Guerra Mundial. De modo sucinto, puede señalarse que el concepto de calidad ha experimentado una evolución en la que se reconocen tres grandes etapas. A continuación se destacan algunas de las ideas clave de esas tres fases: a) Control de Calidad, b) Aseguramiento de la Calidad y c) Gestión de la Calidad Total 14. •

Durante la década de los años 50 surgió la idea del control de calidad, por el que los productos debían adaptarse a las normas técnicas de fabricación. Las medidas, los materiales y las características del producto debían ajustarse a las reglas estipuladas a priori, y eran inspeccionados/ controlados a posteriori. El control de calidad se centra en el producto final con criterios propios de técnicos expertos.

•

La siguiente fase, la del aseguramiento de la calidad, aparece en los años 60-70 y en ella la definición de calidad consiste en que el producto responda y funcione de acuerdo con las especificaciones de uso, de modo que empieza a incorporarse la voz del usuario. La palabra clave ya no es control y rectificación, sino prevención de fallos y defectos. En esta etapa, la organización se centra fundamentalmente en asegurar la calidad durante el proceso de fabricación y se comienzan a ofrecer periodos de garantía para el ciclo de vida del producto.

•

En la década de los 80 aparece como enfoque predominante el de Gestión de Calidad Total, cuya definición se centra en adecuar el producto o servicio a las expectativas del usuario o cliente. El concepto de calidad es integral y afecta a toda la organización en su conjunto, a todas sus divisiones, todos los niveles, todos los procesos y todas las personas. El parámetro que define la calidad es decididamente la satisfacción del cliente.

14 Curso CEDDET. Gestión de la Calidad en la Administración Pública, 12ª edición. Módulo 1: La Administración Pública y la Calidad, páginas 25 y 26.

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4.2 Modelos Genéricos de Gestión de Calidad Al decir que son modelos genéricos se hace referencia a que son marcos que han dado origen a propuestas que integran elementos adaptables a las condiciones, intereses y necesidades específicas, en este caso de la administración pública. Desde los años 50, la preocupación por desarrollar conceptos y técnicas de calidad que mejoren la gestión de las organizaciones, ha llevado a construir modelos tendentes a mejorar los procesos y la gestión en general, de las empresas y organizaciones. Estos modelos proporcionan conceptos claves que deben ser revisados y evaluados; y es, a través de esa evaluación, que se logra dar los pasos necesarios hacia la mejora de la organización. Un modelo de gestión de calidad es un referente permanente y un instrumento eficaz en el proceso de mejorar los productos o servicios que ofrece una organización. El modelo favorece la comprensión de las dimensiones más relevantes de una organización, así como establece criterios de comparación con otras organizaciones y el intercambio de experiencias. Los modelos más conocidos y utilizados en las últimas décadas son:

Modelo

Año de creación

Entidad que lo gestiona

Deming

1951

Unión Japonesa de Científicos e Ingenieros, JUSE de Japón

Malcolm Baldrige

1982

Fundación para el premio de calidad Malcolm Baldrige de EEUU

ISO 9000

1987

Comité Técnico ISO/TC 176. Organización Internacional de Normalización,

EFQM

1992

Fundación Europea para la Gestión de Calidad (European Foundation for Quality Management, EFQM)

E sto s mo de lo s genér ico s se de sc r ib en br e vemente:

A. DEMING Este recoge la aplicación práctica de las teorías japonesas del Control Total de la Calidad (TQC) o control de calidad en toda la empresa (CWQC). Aplica los 14 puntos para que las orADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

ganizaciones lleguen a una posición de productividad y competitividad, desarrollados por el estadístico E. W. Deming: 1. Crear constancia de propósito para la mejora de productos y servicios. 2. Adoptar una nueva filosofía. 3. Dejar de confiar en la inspección masiva. 4. Poner fin a la práctica de conceder negocios con base en el precio únicamente. 5. Mejorar constantemente y por siempre el sistema de producción y servicios. 6. Instituir la capacitación. 7. Instituir el liderazgo. 8. Eliminar el temor. 9. Superar los problemas entre los departamentos. 10. Eliminar los lemas, las exhortaciones y las metas de producción para la fuerza laboral. 11. Eliminar las cuotas numéricas. 12. Remover las barreras que impiden el orgullo de un trabajo bien hecho. 13. Estimular la educación y la autoestima. 14. Tomar medidas para llevar a cabo la transformación.

Además Deming propone el uso del ciclo PHVA 15 para lograr la mejora, pero sabiendo que el proceso de mejora no termina y que siempre se deben repetir dichos pasos, por lo cual se utiliza la imagen de un ciclo y no de una línea.

Planear,

Hacer,

Ve r i f ic a r

Actuar

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( P H VA ) .

E l cic lo PH VA se g ra f ica de la sig uiente m a nera:

DIAGRAMA No. 2. CICLO PHVA/MEJORA CONTÍNUA

ACTUAR Planeación Adicional y Ejecución

VERIFIRAC Control

PLANEAR Planeación

HACER Ejecución

B. MALCOM BALDRIGE Se crea en Estados Unidos en un momento en el que la invasión de productos japoneses en el mercado estadounidense, requiere de una respuesta inmediata por parte de las organizaciones y empresas de ese país. Durante muchos años los productos estadounidenses habían acaparado el mercado, estableciendo estándares de calidad y de procedimientos, sin embargo dejaron de lado sus avances y se dedicaron a producir en masa, sin buscar mejoras sustanciales más allá de aquello que les significara utilidades mayores. Derivado de lo anterior, crearon el modelo Malcom Baldrige en el año 1982 en memoria del secretario de comercio que lo impulsó. Es una herramienta para evaluar la gestión de la calidad total en empresas u ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

organizaciones, con criterios que conceden importancia al enfoque, al cliente y a su satisfacción. Los criterios del modelo se elaboran con base en una serie de valores interrelacionados. Dichos valores son parte integral de las organizaciones de alto rendimiento y son esenciales para que las empresas puedan establecer sus requerimientos, enfocándose en los resultados de su trabajo por medio de acciones y reacciones.

Los valores son: 6. Orientación al futuro

1. Liderazgo 2. Enfoque hacia el cliente 3. Aprendizaje de la organización y de su personal

7. Gestión de la innovación 8. Gestión basada en hechos 9. Responsabilidad pública

4. Participación y desarrollo de empleados y asociados

10. Orientación a los resultados y a la generación de valor

5. Agilidad de respuesta y flexibilidad

11. Perspectiva de sistemas

DIAGRAMA 3 Baldridge Criteria for Performance Excellence Framework: A Systems Prespective Organizational Profile: Environment, Relationships, and Challenges

2 Strategic Planning

5 Human Resource Focus

1 Leadership

7 Results 3 Customer and Market Focus

6 Process Managment

4 Measurement, Analysis, and Knowledge Managment Source: Baldrige (2006)

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C. ISO 9000 DE CALIDAD La serie de normas ISO 9000, fueron establecidas por la Organización Internacional de Normalización (ISO, por su nombre en inglés), con el propósito de responder a las necesidades de las organizaciones, de precisar requisitos para implementar sistemas de calidad. Inicialmente más orientadas a las empresas productivas, sin embargo han ido evolucionando hasta adaptarse a todo tipo de organizaciones. Actualmente, estas normas están basadas en unos principios de gestión mundialmente aceptados, asisten a las organizaciones de todo tipo y tamaño en la implantación y operación de un sistema de gestión de la calidad eficaz. Uno de los aspectos clave de las normas de calidad ISO 9000 es su naturaleza genérica. Están previstas como un medio para garantizar la implantación de un sistema de la calidad eficaz que contribuya a la consecución de los objetivos de calidad establecidos. Para el tema concreto de calidad incluye 3 normas técnicas: la ISO 9000, que incluye fundamentos, términos, definiciones y principios de la calidad; la ISO 9001, que indica cuáles son los requisitos para implementar sistemas de la calidad, es la norma certificable; y la ISO 9004, que promueve el éxito sostenido de una organización, está propuesta para quienes desean implementar una estrategia que sostenga en el tiempo los logros obtenidos. Esta norma no es certificable. Estas normas son aplicadas por las organizaciones que buscan implementar sistemas de gestión de calidad, generar confianza entre sus proveedores, y sobre todo, mejorar los servicios a sus usuarios o clientes.

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DIAGRAMA No. 4 MODELO DE ENFOQUE A PROCESOS ISO 9001 Mejora Continua del sistema de gestión de calidad Partes Interesadas

Partes Interesadas

Responsabilidad de la dirección

Gestión de los recursos

Finalización del producto

Requisitos

Mediación, análisis y mejora

Satisfacción

Producto

Descripción Actividades que aportan valor Flujo de información

D. MODELO EUROPEAN FUNDATION FOR QUALITY MANAGEMENT (EFQM) Conocido como Modelo EFQM está patrocinado por la European Fundation for Quality Management (EFQM) y la Comisión de la UE, base del Premio Europeo a la Calidad. El modelo EFQM es un modelo no normativo, cuyo concepto fundamental es la autoevaluación basada en un análisis detallado del funcionamiento del sistema de gestión de la organización usando como guía los criterios del modelo. La utilización sistemática y periódica del Modelo EFQM por parte del equipo directivo permite a éste el establecimiento de planes de mejora basados en hechos objetivos y la consecución de una visión común sobre las metas a alcanzar y las herramientas a utilizar. Según la metodología aplicada, se utilizan dos grupos de criterios: •

Los Resultados (criterios 6 al 9), que representan lo que la organización consigue para cada uno de sus actores (Clientes, Empleados, Sociedad e Inversores). ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

•

Los Agentes (criterios 1 al 5), que son aspectos del sistema de gestión de la organización. Son las causas de los resultados.

DIAGRAMA No. 5 CRITERIOS DEL MODELO EFQM

4.3. Modelos de Gestión de calidad y excelencia aplicados en la administración pública de países latinoamericanos En este apartado es importante destacar que los modelos de gestión de calidad propios para la administración pública no existen, lo que se ha llevado a cabo son híbridos de modelos que han sido adaptados a las características de la administración pública de cada país. Como se ha mencionado con anterioridad, con el enfoque de la NGP se han buscado y/o adaptado modelos de la administración privada, con las adecuaciones respectivas para cumplir con los postulados de contar con una gestión pública ágil, eficiente, eficaz, con enfoques en procesos y hacia resultados, comprometida con la satisfacción de los usuarios y que cumpla con el fin último de lo público: el bien común. Myriam Cabuya 16 en su libro Descripción Iberoamericana de los Modelos de la Calidad y Excelencia, implementados en entidades públicas, realiza una descripción general de los modelos de cali16 Cabuya Navarrete, Myriam. “Descripción Iberoamericana de los Modelos de la Calidad y Excelencia Implementados en Entidades Públicas”. Agencia Presidencial para la Acción Social y Cooperación Internacional de Colombia. Colombia 2010.

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dad y excelencia que han logrado implementarse en entidades públicas de algunos países. Entre ellos se pueden mencionar: •

Modelo de Gestión de la Calidad para la Rama Ejecutiva del Sector Público Colombiano. Este modelo se concretiza en la Norma Técnica de Calidad para la Gestión Pública, NTCGP 1000, la cual fue creada bajo el marco legal de la Ley 872 de diciembre de 2003, la cual es conocida como la Ley de Calidad para la Gestión Pública y su reglamento mediante el Decreto 4110 del 9 de diciembre de 2004.

La base para la elaboración de la norma colombiana fue la serie de normas ISO 9000, sin embargo, se le han incluido principios, conceptos y requisitos adicionales que la contextualizan y la sitúan en el marco de la gestión pública. Uno de los propósitos de esta norma, según explica Cabuya, es la “… transformación en la forma de gerenciar las instituciones estatales, lo cual constituye un rompimiento al paradigma que impedía la legitimidad y efectividad de la acción del Estado; la gestión de calidad le brinda a estas instituciones la oportunidad de dinamizar las buenas prácticas de administración.”17

•

Modelo Chileno de Gestión de Excelencia. Desarrollado con base en el modelo Malcom Baldrige, por el Centro Nacional de Productividad y Calidad, ChileCalidad. El modelo presenta 8 criterios18 que se implementan y posteriormente son evaluados en las organizaciones de cualquier tipo, ya sean públicas o privadas, que desean implementar un sistema de gestión integral.

•

Modelo de Calidad para el Sector Público de Argentina. Este modelo se implementa a través del Premio para el Sector Público en Argentina, el cual es coordinado por la Subsecretaría de la Gestión Pública. El objetivo es promover el desarrollo y la difusión de los procesos y sistemas destinados al mejoramiento continuo de la calidad en la producción de bienes y servicios que se originan en el sector público de ese país.

•

Modelo Nacional para la Calidad Total de México. Modelo que aplica para el sector público y privado y que pretende impulsar la competitividad de las organizaciones mexicanas de cualquier tamaño,

17 Ídem. 18 Los 8 criterios son: liderazgo, clientes y mercado, personas, planificación estratégica, procesos, información y conocimiento, responsabilidad social y resultados.

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para proyectarlas a ser de clase mundial. Este modelo también se fundamenta en 8 factores19, los cuales deben ser implementados en forma sistémica para que genere valor en las organizaciones. En el ámbito municipal también se aplican estos modelos: •

Modelo IWA 4. Modelo que tiene como base la guía internacional para la gestión de los gobiernos locales respaldada por la ISO, que proporciona herramientas sencillas para mejorar el desempeño de los gobiernos locales y establece directrices para ayudar a comprender e implementar un sistema de calidad. Lo interesante de este modelo es que aplica un diagnóstico, el cual tiene 39 indicadores temáticos y 254 subindicadores duros, los cuales son importantes para construir un sistema de gestión de calidad de una municipalidad.

•

Modelo de Gestión de Calidad de los Servicios Municipales, Chile. Implementado en coordinación con la Subsecretaría de Desarrollo Regional (SUBDERE) y Chile Calidad, la cual consiste en un sistema de acreditación y gestión de calidad de los servicios municipales. Es un mecanismo de evaluación externo y de reconocimiento público a las municipalidades que alcancen determinados niveles de gestión de los servicios municipales.

Vale la pena destacar que varios de estos modelos en los países Latinoamericanos tienen como complemento un Premio o Reconocimiento a la Calidad, mediante el cual evalúan y premian a las organizaciones que implementan sistemas de calidad o tienen buenas prácticas en su gestión. Para el caso de Guatemala, la Oficina Nacional de Servicio Civil -ONSEC-, desde el año 2011 evalúa mediante el modelo Marco Común de Evaluación, (CAF20 por sus siglas en inglés); considerado una herramienta de autoevaluación para la gestión de la calidad en las instituciones, la cual ha sido desarrollada específicamente para el sector público y está basada en el Modelo de Excelencia de la Fundación Europea para la Gestión de la Calidad (EFQM) del cual se comentó con anterioridad. 19 Los 8 factores son: clientes, liderazgo, planeación, información y conocimiento, personal, procesos, responsabilidad social, competitividad. 20 El CAF se basa en la premisa de que los resultados observados en el rendimiento de las instituciones públicas y en los ciudadanos/usuarios/clientes y en la sociedad, se alcanzan por medio del liderazgo que dirija la estrategia de planificación, las personas, las alianzas, los recursos y los procesos establecidos. Siendo estos los criterios de evaluación.

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En este sentido, la mayor debilidad que presenta esta iniciativa del Reconocimiento a la Calidad en Guatemala, es que previamente no hay una estrategia definida que oriente a las instituciones públicas a implementar modelos de gestión para la búsqueda de la calidad, de manera sistemática y como cultura de gestión y no únicamente para la búsqueda del reconocimiento. Es decir, plantear la calidad como un fin, como la mejora en la calidad de vida de los ciudadanos.

5. CARTA IBEROAMERICANA DE CALIDAD EN LA GESTIÓN PÚBLICA C on s id e r a d o e l i n s t r u m e nto q ue b r i n d a e l m a rco de acción de las instituciones de gobierno, para proveer de calidad a los servicios prestados a la ciudadanía. Esta Carta fue aprobada por la X Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, en junio de 2008. Además, fue adoptada por la XVIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, en octubre de 2008. La Carta constituye un marco de referencia que posibilita el desarrollo de procesos de reforma y racionalización en la Administración Pública iberoamericana mediante el uso de técnicas y herramientas de gestión de calidad en el sector público, las cuales deben adecuarse a las particularidades de cada país y de sus Administraciones. Los objetivos de la Carta son: 21 •

Promover un enfoque común en Iberoamérica sobre la gestión de la calidad y la excelencia en la gestión pública.

•

Conformar un cuer po de principios y orientaciones que sirvan de referencia a las diferentes administraciones públicas de los Estados Iberoamericanos.

•

Proponer la adopción de instrumentos que incentiven la mejora de la calidad en la gestión pública (flexible y adaptable).

Esto sería una guía para el diseño, regulación, implantación, desarrollo, mejora y consolidación de planes de calidad y excelencia en la gestión. En la Carta, la calidad en la gestión pública, constituye una cultura transformadora que impulsa a la mejora para la satisfacción del 21 Epígrafe 1 de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, CLAD.

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ciudadano con justicia, equidad, objetividad y eficiencia en el uso de los recursos públicos. “La calidad en la gestión pública debe medirse en función de la capacidad para satisfacer oportuna y adecuadamente las necesidades y expectativas de los ciudadanos, de acuerdo con metas preestablecidas alineadas con los fines y propósitos superiores de la Administración Pública y de acuerdo a resultados cuantificables que tengan en cuenta el interés y las necesidades de la sociedad.”22 El fin último de la Calidad de la Gestión P ública 23 : Según la Carta, la gestión pública se orientará a la calidad cuando se encuentre referenciada a los fines y propósitos últimos de un gobierno democrático, es decir, cuando sea una: 1. Gestión pública centrada en el servicio al ciudadano; 2. Gestión pública para resultados (políticas públicas convenientes a toda la sociedad, con las condiciones idóneas para la productividad y competitividad). El fin último es alcanzar una sociedad de bienestar, justicia, equidad, garantizando el desarrollo de la persona, respeto a su dignidad, cohesión social y la garantía del cumplimiento de los derechos humanos. Principios inspiradores 24 de una Gestión Pública de calidad: •

De servicio público (satisfacción de necesidades y expectativas del ciudadano). Creación de valor público, asegurar la eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeño, la consecución de los objetivos del gobierno y su mejora continua y permanente.

•

De legitimidad democrática; inspirada en valores democráticos, y ser garante y proteger las libertades públicas consagradas a los ciudadanos.

•

Tr a n s p a r e n c i a

•

D e L ega l id ad (E stado de derec ho, orga n iz a r y ac t u a r con r ac ion a l id ad y o b je t iv id ad).

participación

ciudadana.

22 Epíg r a fe 2 , conce pto de ca l id ad en l a gest ión públ ica. C a rta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, CLAD, página 7. 23 Epígrafe 3 de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, CLAD. 24 Epígrafe 4 a 17 de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, CLAD.

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•

De coordinación y Cooperación (todos contribuyen a la prestación de servicios, coordinación interadministrativa).

•

De acceso universal (amplio y fácil acceso espacial y temporal de los ciudadanos a los servicios públicos de igual calidad).

•

Continuidad

•

D e I m p a r c i a l i d a d (t r a t a r a dadanos con igualdad sin

•

De eficacia (consecución de objetivos, metas y estándares orientados a la satisfacción de las necesidades y expectativas del ciudadano).

•

De eficiencia (optimización de los resultados alcanzados por la Administración con relación a los recursos disponibles e invertidos en su consecución).

•

De economía (utilización racional de los recursos públicos de acuerdo al logro de metas y objetivos previstos).

•

Responsabilización (rendición de cuentas por desempeño de autoridades, directivos y funcionarios ante los ciudadanos).

•

De evaluación permanente y mejora continua y permanente (evaluación interna y externa, orientada a la identificación de oportunidades para la mejora continua de los procesos, servicios y prestaciones públicas centrados en el servicio al ciudadano y para resultados proporcionando insumos para la adecuada rendición de cuentas).

ética

pública

(reg ular

(valores

ét icos).

ininter r umpida). to dos los c iud iscr i m i nación).

Acciones e instrumentos para la calidad en la gestión pública: 25

•

La dirección estratégica y el ciclo de mejora.

•

Prospectiva y análisis de la opinión ciudadana.

•

Participación ciudadana para la mejora de la calidad.

•

Adopción de modelos de excelencia.

25 Epígrafe 37 - 60 de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, CLAD.

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•

Premios a la calidad o excelencia.

•

La gestión por procesos.

•

Los equipos y proyectos de mejora.

•

Cartas compromisos o de servicios al ciudadano.

•

Mecanismos de difusión de información relevante para el ciudadano.

•

La mejora de la normatividad.

•

El gobierno electrónico.

•

Medición y evaluación.

•

Sugerencias, quejas y reclamos de los ciudadanos.

•

Sistemas de gestión normalizados.

•

La gestión del conocimiento.

•

Comparación e intercambio de mejores prácticas.

•

Aportaciones y sugerencias de los funcionarios públicos.

La carta constituye un marco de referencia que posibilita el desarrollo de procesos de reforma y racionalización en la Administración Pública. En definitiva, con su aplicación se apoya la profesionalización de las entidades gubernamentales, lo que contribuirá a sentar las bases para el desarrollo de los países iberoamericanos.

6. GLOSARIO A. Gestión pública de calidad Capacidad de operar en función de la satisfacción oportuna y adecuada de las necesidades y expectativas de los usuarios o ciudadanos, tomando en cuenta las metas establecidas y los fines y propósitos de la administración pública. En esta concepción de calidad cobran especial atención todas las partes interesadas en sus diferentes formas de relación, por lo que la visión de la gestión debe ser integral e integradora. De aquí surge una importante interrogante, que define la estrategia a seguir para mejorar los servicios públicos: ¿Debe ser gestión de la calidad o calidad de la gestión? Para los efecADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

tos de la investigación realizada se utilizó el término de calidad de la gestión, porque el término calidad es el atributo y la gestión es el objeto sobre el cual se debe aplicar dicho atributo.

B. Eficiencia Relación entre el resultado alcanzado y los recursos utilizados.

C. Eficacia Grado en el que se realizan las activ idades planif icad a s y se a lca n z a n los r esu lt ados pl a n i f icados.

D. Efectividad Medida del impacto de la gestión, hasta donde la gestión ha logrado cambiar el estatus de los usuarios. Para el caso de la investigación realizada, la efectividad midió el impacto de las instituciones a través de la verificación de que los servicios prestados (formación, capacitación, asistencia técnica y/o asesoría administrativa) aportan a la mejora del estatus (laboral y salarial) de los usuarios.

E. Cliente/usuario Organización, entidad o persona que recibe un bien o servicio. En este caso, ha sido complicado entender el término de cliente en el contexto de la administración pública, porque se asocia a la iniciativa privada, con un diferente enfoque en relación al bien o servicio entregado; sin embargo haciendo a un lado el sesgo ideológico, se compara con los términos de usuario, ciudadano, receptor del bien o servicio.

F. Gestión para resultados Todo proceso de gestión pública debe perseguir la creación de valor público, lo que tiene que reflejarse en resultados e impactos cuantificables, que permitan evaluar el rendimiento en todas sus dimensiones. Para la objetiva determinación de resultados, se requiere analizar la evolución del desempeño y el nivel de alcance de las metas, trazadas con sistemas de información para el seguimiento, evaluación y control rigurosos y oportunos, que fundamenten la toma de decisiones y medidas correctivas. La gestión pública para resultados requiere la implementación de sistemas de monitoreo, medición y control que permitan un adecuado control y la toma de decisiones26. 26 Epígrafe 26 de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, CLAD.

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G. Gestión por procesos Un resultado deseado se alcanza más eficientemente cuando las actividades y los recursos relacionados se gestionan como un PROCESO. La norma ISO 9000:2005: vocabulario, promueve la adopción de un “enfoque basado en procesos” cuando se desarrolla, implementa y mejora la eficacia, eficiencia y efectividad organizacional.

H. Satisfacción del usuario Desde la óptica de los usuarios, calidad de servicio equivale a satisfacción; a su vez, la satisfacción es el resultado de la diferencia que existe entre sus expectativas y deseos (lo que esperan recibir) y la valoración que efectúan del servicio recibido. El nivel de calidad relevante no es el que objetivamente proporciona el proveedor, sino el que subjetivamente percibe el cliente 27

SATISFACCIÓN = calidad recibida – calidad esperada I. ¿Producto o servicio en la gestión pública? Las diferencias entre productos y servicios solo se establecen a efectos epistemológicos ya que, hoy en día, lo que se da empíricamente es una interpenetración plena, un verdadero mix productos/servicios. Resulta prácticamente imposible encontrar un servicio sin soporte material, pero es también igualmente difícil hallar en el mercado productos sin cobertura de servicios. Hecha esta aclaración, cabe decir que la administración pública produce y presta servicios, cuyas características le confieren una naturaleza distinta a la de los productos28. A manera de conclusión, los modelos de calidad en la gestión pública son un medio más, no el único, pero si comprobado que es una buena ruta, que brinda herramientas para mejorar la gestión de las instituciones. La ciudadanía requiere con urgencia una administración pública moderna, que brinde bienes públicos con calidad, pertinencia, que realmente satisfagan sus necesidades e intereses; y los sistemas de calidad apuntan hacia ese horizonte, mediante procesos y procedimientos claramente definidos lograr la satisfacción de la población. 27 Curso CEDDET. Gestión de la Calidad en la Administración Pública, 12ª edición. Módulo 2: la voz del cliente. Análisis de la demanda y evaluación de la satisfacción, página 7. 28 Curso CEDDET. Gestión de la Calidad en la Administración Pública, 12ª edición. Módulo 1: La Administración Pública y la Calidad, página 27.

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En este contexto, el papel del Instituto Nacional de Administración Pública -INAP- es estratégico, mediante el cumplimiento de sus funciones de formación, capacitación, investigación, asesoría y asistencia técnica, para contribuir a la implementación de modelos de calidad en las instituciones y la profesionalización de los servidores públicos en todo este contexto.

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2 entrevista UNA MIRADA REGIONAL

Dr. Gregorio Montero

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Secretario General del CLAD

Nació en Santo Domingo, República Dominicana. Se graduó de la Licenciatura en Derecho en la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD). En esta misma universidad se graduó de la Especialidad en Ciencias Políticas; obtuvo su título de Maestría en Administración y Políticas Públicas con titulación conjunta de la Universidad Estatal de UTAH de los Estados Unidos y la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD). Es Catedrático Universitario en los niveles de Grado y Post-Grado, en las áreas Teorías y Fundamentos Jurídicos del Estado, Derecho Administrativo, Administración Pública, Ética de los Servidores Públicos, Organización de la Administración Pública, Cultura Organizacional, entre otras, en varias universidades. Ha publicado varios trabajos relacionados con la Administración Pública, dentro de los cuales se destacan: Ética, Administración Pública y Modernización, Para un Ejercicio Ético de la Función Pública, su trabajo titulado Régimen Jurídico Funcionarial fue publicado en el Libro de Derecho Administrativo Iberoamericano, editado en la República Bolivariana de Venezuela. Además, ha escrito múltiples artículos para Revistas Especializadas y Periódicos. Publicó su más importante obra en 2011, titulada Régimen Jurídico y Profesionalización de los Funcionarios Públicos. Ha sido consultor de varios organismos internacionales y ha dictado conferencias sobre los temas de Función Pública, Profesionalización y Carrera Administrativa, Gestión Pública, Transparencia, en varios países de América Latina. Ha sido consultor de la OPS/OMS para asesorar en la elaboración de la Ley de Carrera Sanitaria para los gobiernos de Nicaragua y Uruguay; asesora en el proceso de discusión de la Ley de Función Pública y la estructuración del Órgano Rector de la Función Pública de El Salvador, entre otros. Fue Presidente Alterno del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) 2007-2009, y organizador de dos Congresos Internacionales de este organismo celebrados en República Dominicana en los años 2007 y 2010. Ha sido Coordinador y Panelista en los Congresos del CLAD celebrados en Panamá, Chile, Argentina, Brasil, República Dominicana, Paraguay y otros. Es funcionario de Carrera en su país, en comisión de servicio. Fue Viceministro de Función Pública del Ministerio de Administración Pública (MAP). En la actualidad es Secretario General del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) para el período 2012-2014.

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Tema central: “La importancia de la profesionalización del empleado público”. 1. ¿Qué puestos directivos ha ejercido en la administración pública? (Carreras y otras Universidades). •

Viceministro de la Función Púb l i c a (R e p ú b l i c a D o m i n i c a n a)

•

Director de Sistemas de Carrera Administrativa (República Dominicana)

•

Encargado del Departamento de Carrera Administrativa (República Dominicana)

2. ¿Qué entiende como profesionalización del empleado público? Es el conjunto de subsistemas que propenden a la gestión de los recursos humanos del sector público desde una perspectiva científica y técnica con miras a la eficiencia de las instituciones públicas y la efectividad de los servicios públicos y trámites burocráticos; dichos subsistemas se centran fundamentalmente en los procedimientos de ingreso, permanencia, evaluación, asignación salarial, relaciones laborales, formación, capacitación, etc., de los servidores estatales. La profesionalización es, entre otras cosas, un instrumento para la dignificación del trabajo de los servidores públicos al servicio de los derechos e intereses generales de los ciudadanos.

3. ¿Por qué la importancia de la profesionalización del empleado público en

América Latina en estos momentos de la historia del Estado en la región? La importancia radica en que en la actualidad el Estado recibe mayor cantidad de demanda de servicios bajo las características de universalidad, calidad, oportunidad y continuidad; para ello el Estado y la Administración Pública, que es su instrumento por excelencia para la satisfacción de las necesidades ciudadanas, requieren de la dotación de personas capaces y honestas con sentido de responsabilidad social y al servicio exclusivo de los ciudadanos. Todo esto obliga a una gestión de recursos humanos basada en los principios que fundamentan la profesionalización de los servidores públicos, a partir de las diversas técnicas y enfoques estratégicos y doctrinarios que hacen posible el desarrollo de los conocimientos, las capacidades y las competencias laborales de los trabajadores estatales.

4. ¿Tiene una idea del grado de prof e s i o n ali z a c i ó n d e l e mp l e ado público en Centroamérica? ¿Cuál es su opinión al respecto? Los resultados del Barómetro del Servicio Civil de Centroamérica, Panamá y República Dominicana aplicado bajo el impulso del Sistema de Integración Centroamericana (SICA) y la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) en el año

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2008 y en el año 2012 dan cuenta de un significativo avance en el desarrollo de los sistemas de los servicios civiles de la subregión.

de la función pública. En esto el CLAD viene jugando un importante rol a través de la Carta Iberoamericana de la Función Pública.

Todos los países muestran avances significativos, lo que a nuestro juicio resulta de vital importancia para la eficiencia de nuestras administraciones públicas y la sostenibilidad de los procesos de reforma y transformación del Estado de modernización y de las Administraciones Públicas. No cabe duda de que la lucha por erradicar el flagelo del clientelismo político en la administración públicas de la región ha venido cobrando fuerza y colocando la profesionalización en el centro de atención de importantes sectores sociales, aunque es preciso reconocer que los desafíos siguen siendo muchos.

6. ¿Qué tendría habría del que hacer el Estado para que mejore la profesionalización del empleado público y de qué manera lo debe llevar a cabo?

5. ¿Cree que existen esfuerzos serios y profundos para la profesionalización del empleado público en América Latina? Casi todos los países de América Latina están inmersos en un proceso de despliegue de los distintos subsistemas de profesionalización, así como de reforma constante de sus servicios civiles, lo que da muestra de la seriedad con que se ha asumido la cuestión y del hecho de que nuestros países apuestan a la profesionalización de la Función Pública como un instrumento adecuado para el diseño y ejecución de políticas públicas efectivas y para el desarrollo sustentable de nuestros pueblos. Esto demuestra que, si bien falta mucho camino por andar, existe un genuino interés y un esfuerzo sostenido en la región por profundizar los procesos de profesionalización

El diseño de los sistemas de profesionalización de los funcionarios públicos en la actualidad debe hacerse desde la perspectiva y las necesidades de los ciudadanos; se requiere de una estructura de profesionalización de la función pública con enfoque en los ciudadanos, sus derechos y sus intereses legítimos, que siente las bases para construir un nuevo modelo de servidor público responsable socialmente y que rinda cuentas a la población. El modelo de servicio civil del siglo XXI debe articularse en función de un sistema de mérito como condición de la estabilidad de los servidores públicos y debe ser ejecutado tomando en cuenta las técnicas y los principios de concursos para el acceso a los cargos públicos, una estricta clasificación y valoración de cargos en base a conocimientos y competencias laborales. Además asignación salarial justa y equitativa, evaluación periódica de los empleados públicos y la ejecución de programas de promoción, desarrollo y capacitación en base a las necesidades del servicio, así como un régimen de relaciones laborales que potencie el respeto a la dignidad de los trabajadores y su comportamiento.

7. La profesionalización no es un proceso aislado, es parte de una es-

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trategia integral, para usted ¿en qué consiste esta estrategia? Las posibilidades de éxito de nuestros Estados, de eficiencia del sector público y de desarrollo sostenible de nuestras sociedades están determinadas por la adopción de una estrategia nacional de desarrollo que garantice el abordaje a través de políticas públicas coherentes con las soluciones de los principales problemas de nuestras naciones; de ahí que los procesos de reforma del Estado y modernización de la Administración Pública se erigen en una necesidad para adecuar permanentemente las instituciones públicas a las demandas sociales, así como asumir de forma constante herramientas tecnológicas y de innovación que permitan colocar los órganos estatales al servicio exclusivo de la ciudadanía y del desarrollo humano; en este orden los recursos humanos constituyen un eje fundamental para llevar hacia adelante las estrategias de transformación del Estado para su eficiencia y entrega de resultados, por lo que el sistema de profesionalización es una de las áreas pilares que permiten no solo poner en práctica los proyectos y programas sino también garantizar continuidad a los mismos más allá de los naturales cambios políticos que se producen en un orden de alternabilidad democrática del poder como el que se vive en nuestra región.

8. ¿Qué relación hay entre profesionalización y carrera del empleado público? La carrera administrativa, o sea la carrera del servidor público, es uno de los elemen-

tos que hacen parte de la visión más general denominada profesionalización de la función pública. La carrera administrativa se refiere a las expectativas de desarrollo laboral que tiene un servidor público que ha obtenido su cargo como consecuencia de una selección en base al mérito demostrado; la carrera administrativa supone la evaluación periódica del desempeño del empleado público, su capacitación permanente y la posibilidad de ascender a posiciones de mayor nivel jerárquico o grado superior, y los consecuentes emolumentos salariales y de incentivos que correspondan, también supone la estabilidad o permanencia del mismo siempre que demuestre un desempeño apropiado y la observación estricta del régimen ético y disciplinario; un sistema de carrera administrativa plantea además la pérdida de tal condición si el empleado no cumple con los estándares establecidos. Todos estos factores constituyen componentes esenciales de la profesionalización de la función pública.

9. ¿Cree que sea un incentivo para que los empleados públicos se profesionalicen que haya una carrera en el servicio civil? El sistema de carrera administrativa, en un marco de profesionalización de la función pública ofrece al trabajador garantía de estabilidad laboral, ascenso a posiciones de mayor jerarquía, capacitación permanente así como condiciones retributivas adecuadas; además le despierta el orgullo personal y le da sentido de pertenencia institucional; también le hace sentir que su trabajo y aportes son útiles a los fines institucionales y para el cumplimien-

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to de objetivos más trascendentales como el bienestar social y la felicidad de la gente. Por ello somos de opinión de que un sistema de profesionalización de la función pública con base en la carrera administrativa, el mérito y la estabilidad constituyen una motivación importante para los trabajadores estatales.

10. Para que haya una motivación para profesionalizarse ¿Cree que debería implementarse un método de meritocracia en la carrera del empleado público? La gestión del empleo público con base en el sistema meritocrático garantiza la eficiencia y la calidad del servicio público, lo cual es conveniente para los niveles de dirección política de la administración pública; también garantiza el ingreso y la permanencia de los empleados públicos en función de sus conocimientos, competencias, capacidades y resultados; lo que sin duda conviene no solo a los trabajadores que conforman el sistema de carrera administrativa sino también a los ciudadanos que reciben el impacto positivo de la gestión. Por ello debemos afirmar que la profesionalización de la función pública desde una perspectiva de carrera administrativa y mérito siempre será una motivación para avanzar en la profesionalización de la función pública, pues el trabajador sabe que lo posición alcanzada en el tren gubernamental es el resultado de la demostración de sus méritos a través de herramientas técnicas y científicas que le son aplicados permanentemente; así queda demostrado con los avances alcanzados por muchos de los países de nuestra región. Muchas gracias.

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3 tema de

acTUALIDAD ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

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Orientación política de gobierno, presupuesto y gasto público Edmundo Urrutia Director de Investigación y Asesoría Administrativa del INAP

1. La política fiscal y financiera de los gobiernos de 2000 a 2012 Introducción Desde el año 2000, Guatemala ha sido gobernada por cuatro diferentes alianzas políticas con diferentes orientaciones ideologías. Ha habido gobiernos con orientación liberal, conservadora, populista, socialdemócrata, nacionalista o una mezcla de las mismas. Sin embargo, las políticas fiscales y económicas no han variado de una manera sustancial, las diferencias en verdad son menores, y una comparación más detenida muestra que las semejanzas descubiertas son bastante significativas. La razón de este fenómeno se encuentra en diferentes factores, tanto de índole nacional como internacional. El factor decisivo, en el terreno nacional, es que las elites (sobre todo empresariales, pero también burocráticas, militares y políticas) han llegado a un acuerdo respecto a mantener una política fiscal y financiera restringida que no aumente la carga tributaria y no amenace la estabilidad de las variables macroeconómicas. Esto se manifiesta, entre otros fenómenos, en la rigidez del gasto público. Otro factor que ha propiciado el acuerdo doméstico, ha sido el conjunto de compromisos que los gobiernos han suscrito con las

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agencias financieras internacionales, con el Banco Mundial (BM), con Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y especialmente con el Fondo Monetario Internacional (FMI)1. Esta última influencia ha sido más marcada desde la crisis de los años 80, cuando se iniciaron los Acuerdos de Derecho de Giro (Stand by) con el FMI, los que suponen una condicionalidad que se traduce en alcanzar metas cuantitativas y cualitativas en la política económica. Se suscribieron tres acuerdos (en 1983, 1988 y 1992) que se suspendieron al no poder Guatemala cumplir con los términos del acuerdo, especialmente los relacionados 1 La influencia de las Instituciones Financieras Internacionales (IFIS) ha ido disminuyendo desde los años 80 y 90. En el caso de Guatemala, dadas las predominantes políticas fiscales y financieras conservadoras, estas instituciones no necesitan ejercen presión porque Guatemala se mantiene dentro de los parámetros establecido por ellas, dado que sus objetivos se centran en la estabilidad monetaria y en que los gobiernos tangan capacidad de pagar sus deudas. Esto se debe a una fuerte influencia ideológica del FMI porque, al tener préstamos con el FMI, esta institución no tiene la palanca para condicionar las políticas del gobierno. Guatemala es un país con una deuda manejable como otros países: 24.7% del PIB, o sea, Q115 mil millones (Prensa Libre, 22/01/2014).

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con el déficit y las reservas internacionales. El último se suspendió por los acontecimientos políticos de 1993, cuando hubo una ruptura institucional en el gobierno de Jorge Serrano. El marco de las políticas económicas, sin embargo, se estableció y desde entonces, como veremos, los gobiernos se han mantenido dentro de ese marco, cuyos componentes más importantes son los siguientes: 1. En lo monetario: reducir la inflación y mantener un nivel adecuado de reser vas internacionales. 2. En el sector financiero: fortalecer la eficiencia, la transparencia y la competitividad del sistema financiero y el marco institucional dentro del cual se desarrolla el mismo. 3. En el sector fiscal: reducir el déficit del sector público, restablecer el gasto hacia el gasto social y prevenir contingencias. 4. Realizar una reforma estructural: poner en práctica cambios profundos tendientes a remover las distorsiones existentes en los mercados, a manera de lograr mejoras en la productividad y en la eficiencia con la que se combinan los factores de producción2. 5. Desarrollar un programa de fortalecimiento del sector agropecuario3. 2 Este elemento del acuerdo no se ha cumplido, en particular porque Guatemala existen privilegios fiscales y arancelarios que producen monopolios y oligopolios, ver: Fundadesc, La competencia no está protegida, Guatemala, 2006. 3 Dada la debilidad de las instituciones del sector agropecuario, la pequeña y mediana propiedad agrícola recibe poca asistencia por parte del Estado, sobre todo a partir de los procesos de reducción del aparato del

6. Implementar una estrategia para fortalecer la transparencia y combatir la corrupción por medio de las leyes de Probidad, de Adquisiciones, de Contraloría, etc. 7. Ampliar el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) a otras entidades públicas: Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, Fondo de Inversión Social, Fondo Nacional de Tierras, Fondo de Solidaridad y Desarrollo Comunitario y las grandes municipalidades. 8. Racionalizar el subsidio al consumo de energía eléctrica. 9. For t a le cer l a i n for m ac ión so bre ingresos fiscales no percibidos. 10. A d o p t a r l o s e s t á n d a r e s i n te r n a c i o n a le s d e Tr a n s p a r e ncia Fiscal, aprobados por el FMI.4 Ahora bien, el cuarto acuerdo con el FMI en 2003 no fue suspendido y el gobierno de Alfonso Portillo, cuando era ministro de Finanzas Eduardo Weyman, cumplió los compromisos adquiridos. Desde entonces, los gobiernos Estado desde los años 80, pero sobre todo en los años 90. 4 Durante 2001, el Presidente del Banco de Guatemala y el Ministro de Finanzas Públicas sostuvieron conversaciones con funcionarios y autoridades del Fondo Monetario Internacional (FMI). El propósito era establecer las bases para la negociación de un Acuerdo StandBy por un monto de DEG 84.0 millones (40% de la cuota, aproximadamente US$105.0 millones) por un período de 12 meses, con el objeto de intensificar el cumplimiento de los Acuerdos de Paz, fortaleciendo el desempeño macroeconómico mediante una mejora sustancial en la posición fiscal, que defienda el gasto público en las áreas sociales y, además, que permita tomar medidas para el saneamiento del sistema financiero”, Banco de Guatemala: http://www.banguat.gob.gt/inc/ver.asp?id=/publica/boletines/actualidad/acuerdofmi.htm.

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siguientes han aplicado políticas fiscales y financieras dentro del marco establecido en los compromisos con el FMI en 2003, experimentando pocas y leves variaciones. Si a este marco le agregamos el conjunto de los compromisos contenidos en los Acuerdos de Paz, entonces, obtenemos los parámetros a través de los cuales se han actuado todos los gobiernos desde principios de los años 2000. Entre los compromisos más importantes se encuentra el de elevar la carga tributaria en un 50% más de la que existía en 1995.5 Esta prescripción no existe en los compromisos con el FMI, los cuales señalan que debe mantenerse bajo el déficit y baja la inflación, y no estipulan cuánta carga tributaria debe tener el país, pero se encuentra en consonancia con los criterios de desempeño establecidos por el FMI. Aquí es bueno apuntar que la tasa tributaria ha sido una de las más bajas del mundo y que esto es así porque, como en todos los países, esta tasa depende de la estructura de poder y de fortaleza del Estado, es decir, de su autonomía relativa, de la correlación de fuerzas políticas y de la calidad de su burocracia (Evans, 1994)6. Dadas las condiciones sociales en que se encuentra Guatemala (la pobreza 5 Con la nueva forma de medir el PIB, el compromiso se elevó al 13.2%. Entrevista con Raimundo Rodas. 6 En realidad, la política fiscal no es atributo solo del gobierno, pues éste propone la política fiscal, luego la modifica y la aprueba el Congreso, pero la instancia que decide en última instancia es la Corte de Constitucionalidad, puesto que tiene a su cargo resolver todas las impugnaciones que vienen de los actores privados que se oponen a cualquier reforma tributaria. La política monetaria, crediticia y cambiaria se encuentra en manos de la Junta Monetaria, en donde por lo regular predominan los intereses corporativos. Ver Carlos Mendoza, El pecado original del sistema financiero guatemalteco, CABI, 2010.

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y la pobreza externa, y el crónico estado de la desnutrición infantil), se considera recomendable una mayor carga tributaria, pero eso no descansa solo en la voluntad de los gobiernos, sino de la alianza política que lo apoya, la cual se ha demostrado hasta 2013 se encuentra muy limitada en su capacidad de incrementar la carga a los niveles necesarios. De hecho, tomando como base el nuevo método para medir el PIB, ningún gobierno ha logrado cumplir con el compromiso de la carga tributaria asumido desde 1996, hace 17 años (13.2% del PIB). Esto no significa que no se hayan cumplido los compromisos de paz en el ámbito de las políticas sociales, puesto que se han alcanzado en educación y salud, en particular porque no eran cuantitativamente muy ambiciosas las metas de gasto en los Acuerdos, si se toma en cuenta la deuda social que el Estado le tiene a la sociedad guatemalteca7. Puede concluirse, entonces, que los cuatro gobiernos bajo estudio, de Alfonso Portillo, de Óscar Berger, de Álvaro Colom y Otto Pérez, han gobernado al país con una política financiera y económica determinada por las rigideces del gasto público (aportes constitucionales, impuestos con destino específico, remuneraciones y servicio de la deuda, etc.) y por los acuerdos con las agencias financieras internacionales, sobre todo con el FMI, y por los Acuerdos de Paz en 1996. Esto no quiere decir, que estos gobiernos no hayan tenido diferencias interesan7 El término de “deuda social” fue utilizado por el gobierno de la Democracia Cristiana (DC) para justificar la reforma fiscal en 1998, y quiere decir que durante décadas, en particular desde 1954, ha habido un abandono o negligencia de las políticas sociales en Guatemala, y se ha implementado un modelo de desarrollo concentrador y excluyente.

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tes o importantes. El objetivo de esta trabajo es, precisamente, descubrir esas diferencias que hay que adelantar, no son notables8.

el monto de inversión en capital fijo a través del gasto de capital (la inversión real directa, inversión financiera y transferencias).

2. La política fiscal y financiera: dimensiones y variables

El Gasto de Capital es el gasto destinado a la adquisición o producción de bienes materiales e intangibles e inversión financiera (cuando se realiza en función de la política fiscal, por parte del Gobierno Central, las municipalidades y las entidades descentralizadas), que incrementan el activo del Estado y sirven de base para la producción de bienes y servicios. Los gastos de capital incluyen la inversión real, las transferencias de capital y la inversión financiera del Gobierno Central.

En este trabajo vamos a sistematizar y comparar los ingresos totales y tributarios de cada gobierno, así como el carácter de los impuestos, es decir, sin son directos o indirectos. De esta manera podemos observar cómo han aumentado los ingresos a los largo de estos 13 años y cuál ha sido la fuente de los mismos, si se han hecho esfuerzos por hacer menos regresiva la estructura tributaria, es decir, menos dependiente de los impuestos indirectos, lo cuales afectan más a los sectores con menos ingresos del país. Los gastos totales van a registrarse para observar el comportamiento ya sea o no restrictivo del gasto de los gobiernos, lo cual nos lleva a observar el déficit fiscal. Es importante señalar que el caso de Guatemala, dado el tamaño de la población y sus necesidades, el problema no es de exceso de gasto, como lo pregona la prensa escrita, sino de bajos ingresos hacia las arcas nacionales. En este trabajo se va determinar el destino del gasto, por lo que se va a establecer 8 Entrevista con Ricardo Barrientos de ICEFI. “La cuota de poder real reducida que tienen las instituciones de gobierno para configurar al Estado. El Estado es débil ante las elites, al punto de no ser capaz para lograr un sistema tributario justo y efectivo”. El tema de la rigidez de las gasto hace recordar, como se sostiene arriba, las prescripciones de la teoría de la elección pública (public choice theory) que postula la necesidad de amarrar al gasto público a través de la Constitución y las leyes y así limitar la búsqueda de rentas por parte de los políticos (Buchanam, 1987)

El gasto social es un indicador importante, pues indica el grado de compromiso de los gobiernos con el cumplimiento de los Acuerdos de Paz, las recomendaciones de las agencias financieras internacionales, así como con la deuda social que el Estado tiene con la mayoría de los guatemaltecos. Es importante remarcar que en el gobierno de Álvaro Colom se inició la puesta en práctica de políticas y programas de inclusión social, lo que por un lado, incrementó el gasto social, y por otro se privilegió a los segmentos de población que viven en la pobreza y la extrema pobreza. Guatemala padece desde hace varios lustros, graves niveles de inseguridad ciudadana. Las campañas electorales se han concentrado en gran medida en ofrecer seguridad, lo cual debe, pues, reflejarse en el presupuesto, ya que también es una demanda ciudadana, de ahí que registremos también el gasto en seguridad. Los resultados de la política económica se reflejan en el comportamiento de las variables macroeconómicas, y muestran si la política

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económica se pliega al marco establecido por los acuerdos con el FMI, es decir, si se ha actuado en función de mantener la estabilidad macroeconómica, o se ha desafiado la receta dominante en el ámbito internacional. Pero sobre todo, el comportamiento de las variables muestra el consenso doméstico de las elites.

3. Los Gobiernos (2000-2012) 3.1 La Presidencia de Portillo Alfonso Portillo llegó al poder con el respaldo del partido conservador, Frente Republicano Guatemalteco (FRG), cuyo principal líder, el general Efraín Ríos Montt, profesa una mezcla de religión evangélico neo pentecostal, ideología anticomunista y pensamiento social reformista con impulsos anti oligárquicos.9 La composición política de la alianza del gobierno de Portillo, sin embargo, era heterogénea, pues en ella había, además del FRG, ex militares contrainsurgentes, políticos conservadores y reformistas, empresarios, así como ex guerrilleros. Es durante este gobierno que comienza a visibilizarse lo que más tarde se va a acuñar de forma permanente como un nuevo actor económico y político denominado capital emergente no tradicional, el cual se encuentra en oposición al capital tradicional oligárquico.10 Este último sector va a comenzar a 9 El general Efraín Ríos Montt fue presidente luego del golpe de Estado de 1982, y fundó el Frente Republicano Guatemalteco (FRG) en 1989. 10 También se utilizó durante mucho tiempo el término poder oculto o poder paralelo, para señalar a las estructuras contrainsurgentes devenidas fuerza política con vínculos con el crimen organizado. El conflicto entre sectores tradicionales y emergentes de la elite económica va a marcar al gobierno de Portillo, quien progresivamente va a ir radicalizan-

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perder la influencia, de manera relativa, en el poder del Estado, la que había disfrutado desde 1954, un fenómeno semejante a lo que estaba sucediendo con el ejército como institución, mientras se va consolidando el capital emergente que apareció en el escenario político de forma clara durante este gobierno. Este capital emergente surgió bajo la protección del Estado, en particular a través de las transacciones del Estado, obligado a adquirir y contratar bienes y servicios. En su discurso de toma de posesión, el presidente Portillo asumió los Acuerdos de Paz como acuerdos de Estado y se comprometió a implementarlos. Esta promesa no iba a ser fácil de cumplir con los apoyos políticos al interior de su gobierno, pero un evento importante ocurrió al inicio de este gobierno que anunció la posibilidad de dar un paso adelante en el proceso de cumplir con los compromisos, pues se firmó el Pacto Fiscal, un acuerdo suscrito de manera autónoma por el conjunto de la sociedad civil y por el gobierno, incluyendo al poderoso sector empresarial. En gran medida, el Pacto no cumplió con sus objetivos, aumentar los ingresos del Estado y transparentar el gasto, reduciendo o evitando la corrupción11. Una pregunta que tiene que hacerse, entonces, es: ¿Cuál fue la prioridad de este gobierno, sin tenemos a la vista el presupuesto del período?

do su discurso populista anti oligárquico, al punto de que la elite económica tradicional se convirtió en la vanguardia de la oposición a ese gobierno. 11 Fuentes Knight, Juan Alberto , l a o p or t u n id a d p e r d id a P ac to F i s c a l .

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Información fiscal y de finanzas públicas Tabla 1 Ingresos (Quetzales)12 Año

Ingresos totales (PIB)

Ingresos totales (millones)

Ingresos tributarios

Ingresos tributarios (millones)

Impuestos directos (PIB)

Impuestos directos (millones)

Impuestos indirectos (PIB)

Impuestos indirectos (millones)

(PIB) 2000

12.3

16,469.3

11.2

15,003.0

2.5

3,312.2

8.8

11,690.8

2001

12.4

18,222.1

10.8

15,928.7

2.6

3,864.1

8.2

12,064.7

2002

12.8

20,771.5

11.9

19,294.7

3.1

5,085.4

8.7

14,209.2

2003

12.5

21,767.4

11.7

20,280.7

3.0

5,257.8

8.6

15,023.0

Tabla 2 Gastos e inversión (Quetzales) Año

Gastos (PIB)

Gastos (millones)

Gastos de capital (PIB)

Gastos de capital (millones)

Inversión real directa (PIB)

Inversión real directa (millones

2000

14.3

19,109.8

4.2

5,537.9

1.6

2,158.3

2001

14.5

21,327.0

4.2

6,130.8

1.4

2,082.5

2002

13.9

22,541.1

4.2

6,853.4

1.4

2,296.4

2003

15.1

26,333.4

5.1

8,803.8

1.1

1,970.1

Tabla 3 Gasto social (Quetzales) Año

Total

Salud y Asistencia Social

Educación

Vivienda

2000

2.69

1.50

1.74

0.01

2001

3.18

1.53

1.95

0.09

2002

4.18

1.42

2.34

0.11

2003

4.61

1.44

2.70

0.10

Tabla 4 Gasto en seguridad interna Año

Seguridad (PIB)

Seguridad (millones)

2000

0.82

1,092.4

2001

0.88

1,300.6

2002

0.80

1,307.0

2003

0.89

1,553.6

1 2 To d o s l o s c u a d r o s e s t á n b a s a d o s e n i n f o r m a c i ó n p r o p o r c i o n a d a p o r l a D i r e cc ión d e A n á l i s i s F i s c a l (DA F ) d e l M i n i s te r io d e F i n a n z a s P úbl ic a s d e G u ate m a l a .

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107

Tabla 5 Déficit y financiamiento (Quetzales) Año

Déficit (PIB)

Déficit (millones)

Financiamiento

Externo

Interno

2000

(2.0)

(2640.5)

2.0

0.5

1.5

2001

(2.1)

(3,105.0)

2.1

2.2

(-0.1)

2002

(1.1)

(1,769.7)

1.1

1.0

0.1

2003

(2.6)

(4,566.0)

2.6

1.6

1.1

Tabla 6 Variables macroeconómicas (Tipo de cambio e inflación) Año

Tasa de cambio

Inflación

2000

7.8

5.1

2001

7.9

8.9

2002

7.8

6.3

2003

5.9

Tabla 7 Ejecución presupuestaria Año

Presupuesto programado

Presupuesto ejecutado

Porcentaje ejecutado

2001

22,780,730,109.00

21,327.000,000.00

93.6%

2002

23,930,748,772.00

22,541,100,000.00

94.1%

2003

29,688,644,060.00

26,333,400,000.00

88.7%

En cuanto a los ingresos, este gobierno en 2002 alcanzó el nivel más alto de ingresos, en general, y tributarios en particular: 12.8% y 11.9% del PIB, respectivamente. No cumplió, por lo tanto, durante todo su período la meta establecida en los Acuerdos de Paz. Ese mismo año, los ingresos tributarios descansaron más sobre los impuestos indirectos. Ese mismo año, los impuestos directos alcanzaron la tasa más alta, el 3.1% del PIB en la tributación, mientras que en 2001 los impuestos indirectos fueron de 8.2% del PIB, lo más bajo del período. En promedio, la tasa de tributación fue 11.4%, y de los impuestos directos fue de 2.8% y los indirectos de 8.6% del PIB. En cuanto a gastos totales, en 2003, el último año de gobierno, alcanzó su más alto nivel, el 15.1 del PIB, lo cual se reflejó en que ese mismo año el déficit se disparara hasta -2.6, el más alto de esa administración. El gasto de capital más alto fue el último año con 5.1% del PIB, y el promedio fue de 3.97%, o sea, el gasto en capital fijo. En cuanto a los gastos totales, este gobierno alcanzó un promedio de 14.45% del PIB, el nivel de gasto más alto del período 2000-2012. En cuanto al gasto social se distinguió por el gasto en educación, que subió del 1.74% al 2.70%, lo cual tampoco fue una gran proeza, pues no llegó a aumentar un 1% del PIB. Lo que sorprende de los datos sobre salud, puesto que en este período disminuyó de 1.50% a 1.44%, un gasto históricamente bajo en Guatemala. El gasto en vivienda fue prácticamente nulo, 0.01%, el

108

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

primer año, y 0.11 el tercer año, el más bajo del período. En seguridad, otro gran tema nacional, este gobierno no se distinguió, pues el promedio de los cuatro años fue de apenas 0.84%. En cuanto al déficit fiscal, se mantuvo todos los años por debajo del 3%; el más alto fue, como se mencionó, el último año con 2.6%; el promedio fue de 1.95%. Se privilegió el endeudamiento externo, por encima del interno. Salvo el primer año, los tres años restantes la deuda se contrajo en el extranjero. La inflación se mantuvo en un dígito, la más alto se dio en 2001 con 8.9%, mientras que el promedio del período fue de 6.55. La tasa de cambio se mantuvo entre 7.80 y 8 quetzales por dólar. La ejecución bajó, paradójicamente, en 2003, el último año de gobierno. ¿Cuál fue, entonces, su prioridad? Observando el período puede afirmarse que aumentó el gasto social en consonancia con los Acuerdos de Paz (del 2.69% al 4.615 del PIB) y entre estas políticas, la inversión en educación sobresalió, pasando de 1.74% al 2.70% del PIB.

3.2 La Presidencia de Berger El gobierno que encabezó Óscar Berger llegó al poder con el apoyo de una alianza de grandes empresarios. En esta alianza predominó el grupo de azucareros, que en unidos representan el grupo económico más poderoso de Guatemala y en constante ascenso.13 Llegaron al poder del gobierno a través de la formación política GANA, compuesta por varios partidos encabezados por líderes de importantes sectores económicos y por un partido liderado por un general del ejército, Otto Pérez Molina, actual presidente14. Han sido los grandes y medianos empresarios, nucleados alrededor del CACIF, quienes se han opuesto al fortalecimiento del Estado y, sobre todo, a la creación de un Estado social, por razones de defensa de sus intereses, pero también por su vieja concepción del mundo y por su nueva ideología neoliberal.15 La visión empresarial ante el problema social de la pobreza y la exclusión social siempre ha sido promover el crecimiento económico y no la distribución del ingreso vía políticas fiscales y sociales. El papel del Estado y los gobiernos debe ser, para este sector, el de facilitador de las condiciones necesarias para que los principales sujetos del mercado, los empresarios, inviertan y haya crecimiento y, por lo tanto, oferta de empleos. Es decir, la hipótesis neoclásica del “derrame”. Esta visión del mundo y de la economía se va a reflejar sin ninguna duda en la acción del gobierno de Berger, pero atemperada por los compromisos de Guatemala con las agencias internacional, la presión de estas mismas y por la inercia de estrategias y políticas sociales gestadas en los gobiernos anteriores.16 13 En los últimos años este sector ha tenido ganancias extraordinarias por los altos precios del azúcar en el mercado mundial. 14 L a Gran A lianza Nacional (GA NA) estuvo conformada por Par tido Reformador, Par tido Patriota, Partido Solidaridad Nacional y una fracción del Partido de Acción Nacional (PAN). 15 La oposición al Estado tiene la fuerza de un prejuicio en los empresarios, alimentado por el miedo a la corrupción, el derroche de recursos y la Universidad Francisco Marroquín. Un elemento ideológico con fuerza de sentido común, es que la pobreza o la riqueza son resultado de la responsabilidad individual, que no existe tal cosa como la responsabilidad social. Esto último ha comenzado a cambiar, al menos en la retórica, con los programas de Responsabilidad Social Empresarial, de origen anglosajón. 16 Sin duda, la presencia del vicepresidente Eduardo Stein, de trayectoria en agencias internacionales de de-

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

109

De la ideología de este gobierno se desprende que una prioridad es la formación de capital humano, vía la educación, la capacitación y la provisión de salud, en la medida en que el mundo contemporáneo demanda trabajadores capacitados, debido a la globalización, la innovación permanente y rápido avance de la tecnología. Coherente con estos compromisos, pocos meses después de la toma de posesión, el gobierno de Berger lanza su Programa de Reactivación Económica y Social, “Vamos Guatemala”, cuyo pilares eran Guate Solidaria, Guate Crece y Guate Compite. Guate Solidaria establecía como objetivos “reducir la malnutrición infantil en municipios con alta vulnerabilidad alimentaria; articular esfuerzos para alcanzar a las familiar agobiadas por la pobreza crónica; atender a los jóvenes que abandonan el sistema escolar, que no encuentran un empleo formal y que están en situación de riesgo”. Y agrega una perspectiva que reconoce la realidad cultural del país, ya que se propone “atender a la diversidad y especificidad cultural para una política social efectiva de Guatemala”.17 ¿Cuál fue la prioridad de este gobierno, teniendo a la vista el presupuesto de su administración? Veamos.

Información fiscal y de finanzas públicas: Tabla 8 Ingresos (Quetzales) Año

Ingresos totales (PIB)

Ingresos Ingresos totales tributarios (millones) (PIB)

Ingresos tributarios (millones)

Impuestos directos (PIB)

Impuestos directos (millones)

Impuestos indirectos (PIB)

Impuestos indirectos (absolutos)

2004

12.3

23,462.1

11.5

21,974.0

2.8

5,376.6

8.7

16,597.3

2005

12.0

24,906.7

11.2

23,310.0

2.9

6,057.9

8.3

17,252.2

2006

12.7

29,250.2

11.9

27,238.1

3.3

7,655.9

8.5

19,582.2

2007

12.8

33,610.5

12.1

31,543.3

3.3

8,668.5

8.5

22,874.9

Tabla 9 Gastos e inversión (Quetzales) Año

Gastos totales (PIB)

Gastos totales (millones)

Gastos de capital (PIB)

Gastos de capital (millones)

Inversión real directa (PIB)

Inversión real directa (millones)

2004

13.4

25,542.2

4.3

8,112.7

1.1

2,081.4

2005

13.7

28,500.5

4.6

9,573.2

1.2

2,531.5

2006

14.7

33,721.4

5.3

12,099.5

1.6

3,701.8

2007

14.3

37,382.1

4.8

12,601.6

1.8

4,664.7

sarrollo, y la figura de Andrés Botrán, un empresario moderno, formado en la Universidad de Columbia y con una visión que se resume en una frase que articuló durante los efectos físicos y sociales desastrosos de la tormenta tropical Stan: “Tener un gobierno barato, sale caro”, frase que articuló frente a un grupo de empresarios. 17 SEGEPLAN, 2004.

110

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

Tabla 10 Gasto social Año

total

Salud y Asistencia Social

Educación

Vivienda

2004

4.25

1.35

2.80

0.10

2005

4.83

1.75

2.94

0.15

2006

5.03

1.79

3.03

0.21

2007

4.59

1.53

2.88

0.18

Tabla 11 Gasto en seguridad interna e infraestructura Año

Seguridad (PIB)

Seguridad (millones)

2004

0.73

1,393.9

2005

0.73

1,522.1

2006

0.74

1,703.1

2007

0.71

1,857.2

Tabla 12 Déficit y financiamiento (Quetzales) Año

Déficit (PIB)

Déficit (millones)

Financiamiento

Externo

Interno

2004

(1.1)

(2,080.1)

1.1

1.8

(-0.7)

2005

(1.7)

(3,539.8)

1.7

(-0.2)

1.9

2006

(1.9)

(4,471.2)

1.9

1.2

0.7

2007

(1.4)

(3,771-6)

1.4

1.2

0.3

Tabla 13 Variables macroeconómicas (Tasa de cambio e inflación) Año

Tasa de cambio

Inflación

2004

8.0

9.2

2005

7.6

8.6

2006

7.6

5.8

2007

7.7

8.8

Tabla 14 Ejecución presupuestaria Año

Presupuesto programado

Presupuesto ejecutado

Porcentaje ejecutado

20041

29,688,644,060.00

25.542,200,000.00

86%

2005

32,385,158,029.00

28,500,500.000.00

88%

2006

37,703,952,843.00

33.721.400,000.00

89.4%

2007

39,491,200,000.00

37,382,100,000.00

85%

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

111

Es sorprendente la semejanza de las políticas económicas, fiscales y sociales del gobierno de Berger con el gobierno de Alfonso Portillo. Aunque, como sostiene Ricardo Barrientos, en realidad no es muy sorprendente, dada la rigidez del gasto público de Guatemala (similar a los países de la región)18. Las diferencias son mínimas, de décimas porcentuales, entre los rubros de ingresos y gastos. Los comportamientos de las distintas dimensiones son parecidas, salvo el comportamiento del gasto, puesto que durante el gobierno de Berger hubo un aumento progresivo en los ingresos hasta el último año, pero el gasto bajó en 2007, poniendo en cuestión la creencia arraigada de que el último año se dispara el gasto de los gobiernos, precisamente en el año electoral. Bajó el gasto total de 14.7% a 14.3%, el gasto de capital 5.3% al 4.8%, el gasto social de 5.03% al 4.8% (bajó salud, educación y el magro gasto en vivienda), el gasto en seguridad bajó de 0.74% a 0.71%. Por lógica, como no hubo aumento salvo en Inversión Real Directa de 1.06% 1.08% (más o menos mil millones de quetzales), ese último año el déficit bajó de 1.9% a 1.4%. En cuanto al gasto total, este gobierno tuvo un promedio de 14.25% del PIB, abajo del gobierno de Portillo, el cual tuvo su gasto más alto de 14.45% del PIB. La educación y la salud son dimensiones que contribuyen a la competitividad del país, sobre todo la educación, por lo que la inversión en educación y salud deberían ser prioridad. Veamos si esto se cumple con este gobierno que prometió incrementar la competitividad del país. En educación el gasto en el último año de Portillo fue de 2.70%, mientras que en el primero de Berger fue de 2.80% en 2004, 2.94% en 2005, 3.03% en 2006, para bajar en 2007 a 2.88%, no muy arriba del gasto durante Portillo (2.70%). Pero en general, el gasto social subió poco como porcentaje del PIB, de 4.25% al 4.59% del PIB. Durante el gobierno del Presidente Berger, el comportamiento de las variables macroeconómicas fue estable: la inflación se mantuvo en un digito, siendo la tasa más alta en 2004 con 9.2%, para bajar a 5.8% en 2006 y subir en 2007 a 8.8%. El promedio en los cuatro años: 6.55%, pero no muy lejos. Que en 2007 la inflación subiera hasta 8.8% desconcierta porque ese año el gasto público bajó en prácticamente todos los rubros, mientras los ingresos continuaron aumentando. ¿Cuál fue el origen de esa inflación? ¿Se puede responder la pregunta acerca de cuál fue la prioridad de este gobierno? Sí. Al parecer no hubo ninguna prioridad. Si la hubo hay que buscarla en la estabilidad de las finanzas públicas y en la estabilidad de las variables macroeconómicas, concebidas por este gobierno como condición para la inversión y el crecimiento económico. 18 Entrevista con Ricardo Barrientos. Existe rigidez en el gasto público existe cuando hay restricciones considerables al gasto público que provienen, principalmente, de leyes que asignan una alícuota del presupuesto a determinadas instituciones para el beneficio de sectores específicos, para el pago de la deuda pública o para otras asignaciones especiales. Estas responsabilidades conllevan a la existencia de una rigidez en el monto y la distribución del gasto público que imposibilita variaciones importantes en los mismos. En otras palabras, disminuye la capacidad del gasto público como instrumento de política fiscal.

112

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

3.3 La presidencia de Álvaro Colom Álvaro Colom llegó a la Presidencia en su tercer intento. La primera vez fue en 1999 cuando lo apoyó una alianza de fuerzas de izquierda encabezada por la URNG, la ex guerrilla, en una participación que cerró más de medio siglo de exclusión de la izquierda del sistema político. En esa oportunidad quedó en tercer lugar, pero poco después de las elecciones, independizado de la URNG, Colom formó un partido de centro izquierda, la UNE, partido socialdemócrata, agrupación que lo postuló por segunda vez a la presidencia en 2003. De nuevo perdió ante Óscar Berger en una reñida segunda vuelta. Su turno llegó en 2007 cuando, postulado de nuevo por la UNE y apoyado por alianza heterogénea que comprendía sectores del llamado capital emergente, familias del empresariado tradicional y líderes de organizaciones de izquierda, le ganó las elecciones al general Otto Pérez en la segunda vuelta. Colom ganó las elecciones con un discurso moderado, en donde el carácter socialdemócrata de su ideología no ocupó un lugar prominente en la campaña electoral. Pero para sorpresa de muchos, en su discurso de toma de posesión definió a su próximo gobierno enfáticamente como socialdemócrata. Entre sus primeras palabras expresó que le tocaba “a Guatemala, por primera vez en 50 años, un cambio hacia un Gobierno Socialdemócrata. Ese cambio empezará –continuó- con una definitiva prioridad: para el que menos tiene. Manteniendo la unidad nacional, manteniendo a todos los guatemaltecos por igual, pero hoy empieza el privilegio de los pobres, empieza el privilegio de los sin oportunidad”. En este primer discurso se mencionó por primera vez que el Programa de Solidaridad del gobierno estaría a cargo del Consejo de Cohesión Social, el cual iba a tener a cargo administrar todos los recursos provenientes de los fondos sociales y aquellos destinados a la inversión social. Dio a conocer que dentro de estos nuevos programas, estaba el de transferencias condicionadas.19 19 Tal vez era solamente conocido en medios académicos por un joven economista quien, bajo su responsabilidad, lanzó una pocas semana antes de las elecciones, el reto a los partidos políticos y a los candidatos a comprometerse a aplicar el programa de TMC en el próximo gobierno, argumentando y demostrando de forma exhaustiva en un pequeño texto, los logros indiscutibles de este programa en el avance en la reducción de la pobreza y la desnutrición crónica. Carlos González Tablada concluye que, con un programa de TMC cualquier político o políticos comprometidos con la reducción de la pobreza, tienen la oportunidad de iniciar un ciclo de políticas pro pobres en Guatemala, tal

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

113

Información fiscal y de finanzas públicas: Tabla 15 Ingresos e Impuestos (PIB y Quetzales) Año

Ingresos Ingresos totales totales (PIB) (millones)

Ingresos tributarios (PIB)

Ingresos tributarios (millones)

Impuestos directos (PIB)

Impuestos directos (millones)

Impuestos Impuestos indirectos indirectos (PIB) (millones)

2008

12.0

35,578.0

11.3

33,358.1

3.3

9,714.3

8.0

23,643.9

2009

11.1

34,037.2

10.3

31,811.7

3.2

9,715.3

7.2

22,096.5

2010

11.2

37,425.1

10.4

34,772.0

3.1

10,329.8

7.3

24,442.1

2011

11.8

43,178.1

11.0

40,292.2

3.5

12,710.5

7.5

27,581.7

Tabla16 Gastos e inversión (PIB y Quetzales) Año

Gastos (PIB)

Gastos (millones)

Gastos de capital (PIB)

Gastos de capital (millones)

Inversión real directa (PIB)

Inversión real directa (millones)

2008

13.6

40,355.4

4.5

13,221.0

1.9

5,569.6

2009

14.2

43,708.8

4.1

12,548.3

1.8

5,606.0

2010

14.5

48,385.4

4.1

13,728.7

1.8

6,139.2

2011

14.6

53,511.0

4.0

14,736.8

1.9

6,805.9

Tabla 17 Gasto social (Quetzales) Año

Gasto social total (PIB)

Gasto social Total (millones)

Salud y Asistencia Social (PIB)

Salud y Asistencia Social (millones)

Educación (PIB)

Educación Millones

Vivienda

2008

4.42

17,065.7

1.45

4,282.7

2.89

8,565.0

0.08

2009

5.25

20.382.2

1.69

5,201.1

3.46

10,669.7

0.10

2010

5.66

23,307.8

2.25

7,499.1

3.20

10,647.0

0.21

2011

5.12

24,212.6

1.86

6,960.0

3.16

11,740.9

0.10

(PIB)

Tabla 18 Gasto en seguridad interna y comunicaciones e infraestructura Año

Seguridad (PIB)

Seguridad (millones)

2008

0.74

2,193.8

2009

0.83

2,554.4

2010

0.83

2,759.3

2011

0.87

3,228.8

como se han estado practicando desde hace tiempo en Latinoamérica”. Citar el libro. El programa de TMC se conoció en el gobierno de óscar Berger y lo propuso y lo aplicó en el ámbito de la municipalidad de la capital, el partido Unionista.

114

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

Tabla 19 Déficit y Financiamiento (PIB y Quetzales) Año

Déficit (PIB)

Déficit (millones)

Financiamiento

Externo

Interno

2008

(1.6)

(4,777.4)

1.6

0.3

1.3

2009

(3.1)

(9,671.7)

3.1

1.3

1.8

2010

(3.3)

(10,960.3)

3.3

1.5

1.8

2011

(2.8)

(10,332.9)

2.8

0.1

2.7

Tabla 20 Variables macroeconómicas (tasa de cambio e inflación) Año

Tasa de cambio

Inflación

2008

7.6

9.4

2009

8.2

(-0.3)

2010

8.1

5.4

2011

7.8

6.2

Tabla 21 Ejecución Presupuestaria Año

Presupuesto programado

Presupuesto ejecutado

Porcentaje ejecutado

2008

42,535,455,246.00

40,355,400,000.00

81.4%

2009

49,723,107,632.00

43,708,800,000.00

87.9%

20102

49,723,107,632.00

48,385,400,000.00

97.3%

2011

54,390,896,574.00

53,511,000,000.00

98.3%

Este gobierno tuvo unos ingresos inferiores a los de los dos anteriores, puesto que los ingresos totales en promedio alcanzaron el 11.5% de PIB, mientras que en Portillo fue de 12.5% y en Berger 12.45%. La crisis económica mundial afectó seriamente los ingresos de este gobierno, sobre todo en 2009. De hecho, bajaron los ingresos tributarios, puesto que el ingreso más alto fue de 11.3 en 2008, al final del gobierno solo se alcanzó a recaudar el 11%. Esto no se reflejó de forma más notable en los gastos. Este gobierno alcanzó a gastar en 2008 el 14.6% del PIB, casi lo mismo que el gobierno de Berger 14.7% y Portillo 15.1% en sus años más altos. En promedio, gastó 14.22%, mientras que el gobierno de Berger gastó en promedio 14.25% y el de Portillo 14.45% del PIB. Como se ha dicho en la introducción, diferencias, pero no grandes diferencias, en particular y sobre todo por la rigidez del gasto público. En cuanto a prioridades, este gobierno canalizó más recursos que los gobiernos anteriores hacia el gasto social, elevándolo hasta 5.66% del PIB en 2010 y con un promedio de los cuatro años de 5.11%, el gasto social más alto del período que analizamos. A pesar de las restricciones fiscales (baja en los ingresos), este gobierno logró aumentar de manera permanente el presupuesto de educación, pasando de 2.89% al 3.16% del PIB, superanADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

115

do a los anteriores gobiernos. En salud, la situación presupuestaria mejoró para este sector marginado del gasto social, puesto que aumentó de 1.45% en 2008 a 2.25% en 2010, para ver reducido su presupuesto de nuevo en 2011, a 1.86%. De nuevo, como en los dos gobiernos anteriores, el gasto en vivienda se mantuvo rondando el cero de inversión. El gasto en seguridad experimentó un alza, luego de que el gobierno de Berger bajara el porcentaje que había ascendido con Portillo. El gobierno de Colom aumentó el gasto en seguridad de 0.74% a 0.87% todavía inferior en algunas décimas al presupuesto en seguridad del gobierno de Portillo. El déficit se elevó para rebasar el 3% en dos oportunidades, concluyendo el último año en 2.8%, pero que en términos absolutos ascendió a 10,332.9, una apreciable cantidad, lo que significa que este gobierno financió el aumento del gasto en gasto social y de seguridad con más deuda.20 En términos de los datos macroeconómicos, el gobierno de Colom mantuvo la inflación en un dígito, fue negativa en 2009 (-0.3) y terminó con 6.2%. La tasa de cambio se mantuvo relativamente estable, aunque en este gobierno rebasó la frontera de los Q.8 por $1, pero el último año fue de 7.80. En este gobierno, la prioridad fue el gasto social, sobre todo por la implementación de los nuevos programas sociales, a los que se asignaron importantes recursos financieros, como al programa de Transferencias Monetarias Condicionadas.

3.4 La presidencia de Otto Pérez Molina El Partido Patriota ganó las elecciones de 2011 y llevó a la Presidencia al general Otto Pérez Molina a través de una alianza en la que predominan ex militares de diferentes corrientes, y un conjunto de civiles de composición heterogénea (políticos, empresarios, intelectuales y activistas). El que el presidente sea general del ejército, sin embargo, no hace que este gobierno sea militar, en el sentido de los gobiernos militares del pasado. En realidad, es un gobierno civil con un presidente militar. Su definición ideológica se ubica en el centro derecha (liberal-conservadora), y entre sus financistas más importantes, pero no los únicos, se encuentran empresarios del llamado G-8. Su propuesta electoral se centró en la seguridad ciudadana, la promoción de la inversión económica para promover el crecimiento, y la institucionalización de los programas sociales con la creación del Ministerio de Desarrollo Social, entre otras promesas. La aspiración central de este gobierno encabezado por militares, más allá de la orientación de su programa, es demostrar su capacidad para alcanzar los objetivos de las promesas de campaña, es decir, evidenciar que su rasgo distintivo es la eficacia y la eficiencia en la conducción del Estado. Ya en el poder, su plan de gobierno se definió en torno a tres grandes pactos, el Pacto por la Seguridad y la Justicia, el Pacto Fiscal y de Competitividad, y el Pacto Hambre Cero. Desde un principio, no ha habido un énfasis o prioridad en ninguno de los tres temas y 20 L a de ud a de Gu ate m a l a a sc ie nde a Q115 ,000 m i l lone s , o sea , e l 2 5. 5% de l PI B .

116

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

el gobierno se inició a todo vapor empujando esta agenda múltiple y ambiciosa. El Pacto Hambre Cero, por ejemplo, se propuso reducir la desnutrición crónica en un 10% para 2015, al final del período de gobierno (en solamente tres años), poniendo a la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESAN) a cargo de esa estrategia, y con la función principal de coordinar a alrededor de 21 ministerios y agencias de gobierno en programas y proyectos dirigidos a 166 municipios considerados vulnerables en el tema alimentario. Desde principios de los años 2000, como hemos visto, Guatemala ha ido construyendo uno de los marcos jurídicos e institucionales más desarrollados para el combate a la desnutrición y el cumplimiento al derecho a la alimentación. Guatemala posee, en efecto, una institucionalidad y una base jurídica robustas para implementar las políticas sociales. El Plan de Hambre Cero se levanta sobre esta gran estructura, en cuya cabeza se encuentra SESAN, la que tiene el gran desafío de coordinar e implementar una estrategia ambiciosa con una defectuosa y frágil institucionalidad.21 Por un lado, una institución clave para la primeros seis meses de gobierno, pero que se encuentra en las primeras fases de su institucionalización evidenciando carencias e insuficiencias comprensibles.

Información fiscal y de finanzas públicas Tabla 22 Ingresos (Quetzales) Año

Ingresos totales (PIB)

Ingresos totales (millones)

Ingresos Tributarios (PIB)

Ingresos Tributarios (millones)

Impuestos Impuestos directos directos (PIB) (millones)

Impuestos indirectos (PIB)

Impuestos indirectos (millones)

2012

11.6

45,873.8

10.8

42,819.8

3.4

13,453.7

7.5

29,366.1

2013

11.7

49,259.2

11.0

46,335

3.8

16,052.8

7.2

30,282.7

Tabla 23 Gastos e inversión (Quetzales) Año

Gasto total (PIB)

Gasto total (millones)

Gasto de capital (PIB)

Gasto total (millones)

Inversión real directa (PIB)

Inversión real directa (millones)

2012

14.2

55,319.6

3.3

13,012.0

1.0

3,975.4

2013

13.8

58,269.0

12,713.7

0.9

3,769.2

21 H a h abido v a r i a s ver sione s de l Pl a n du r a nte e l a ño s 2012 , p or lo meno s 8 , lo que e v idenc i a v a r i a s cosa s, p er o l a m á s g r ave es e l r et a r do en s u i mplement ac ión .

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

117

Tabla 24 Gasto social (Quetzales) Año

Gasto social total (PIB)

Gasto social total (millones)

Salud y Salud y asistencia asistencia Social social (millones (PIB)

Educación (PIB)

Educación (millones)

Vivienda (PIB)

Vivienda (millones)

2012

5.11

20,185.2

1.82

7,195.2

3.20

12,642.7

0.09

347.3

2013

5.05

21,381.3

1.83

7,767.3

3.13

13,243.7

0.08

370.3

Tabla 25 Gasto en seguridad interna (Quetzales) Año

Seguridad

2012

3,228.8

0.82

2013

3,632.2

0.85

Tabla 26 Déficit y financiamiento Año

Déficit (PIB)

Déficit (millones)

Financiamiento

Financiamiento Externo

Financiamiento Interno

2012

(2.4)

(9,445.7)

2.4

1.5

0.09

2013

(2.1)

(4,471.2)

2.1

1.5

0.6

Tabla 27 Variables macroeconómicas Año

Tasa de cambio

Inflación

2012

7.8

3.5

2013

7.90

4.3

Tabla 28 Ejecución presupuestaria Año

Presupuesto Programado

Presupuesto ejecutado

Porcentaje ejecutado

2012

59,547,384,408.00

55,319,600,000.00

92.9

2013

66,985,437.87

60,533.000,000.00

90.3

En sus dos primeros años, el gobierno de Otto Pérez no evidenció grandes diferencias con relación a los anteriores gobiernos. Sin embargo, es de hacer notar que este gobierno, a pesar de haber impulsado una reforma tributaria destinada a una mayor recaudación, tuvo ingresos fiscales equivalentes al gobierno de Colom, pero debajo de los ingresos de los gobiernos de Portillo y Berger. Por una parte, mantuvo el gasto social prácticamente en sus mismos niveles. El más bajo del período fue el del gobierno de Portillo, 4.59% del PIB, y el más alto el del gobierno de Colom (5.66%). El gobierno de Otto Pérez tuvo como gasto social 5.11% en 2012 y 5.05% en 2013. Pero por otra parte, la diferencia entre los gobierno es de décimas, lo

118

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

que no permite señalar grandes diferencias y prioridades. Esto se observa también en el gasto en seguridad, del cual se esperaba un incremento debido a la importancia que el Partido Patriota le dio a este tema en la campaña electoral. El gobierno de Portillo elevó el gasto en seguridad a 0.89% del PIB, bajó con Berger a 0.74 y volvió a subir con Colom a 0.87 y el gobierno de Pérez ascendió a 0.85% del PIB en 2013, un poco más bajo que el último año de Colom. En realidad, los datos de los dos años de gobierno no permiten observar grandes diferencias con relación a los gobiernos anteriores. Los ingresos por tributación experimentan variaciones de cierto grado de importancia, puesto que el gobierno que más recaudó fue el de Berger en 2007 (12.1%), luego Portillo con 11.9% en 2002. Colom baja a 10.4% en medio de la crisis financiera mundial, y el gobierno de Pérez alcanzó un 11% en 2013. Los valores macroeconómicos se mantienen casi iguales, con la excepción de la inflación que en 2012 fue baja, 3.5% y subió a 4.3% en 2013, a diferencia de los gobiernos anteriores que se movieron entre 8 y 10% de inflación.

4 Conclusiones 4.1 Al comparar a los cuatro gobiernos y sus políticas fiscales y financieras, pueden notarse diferencias de matiz, salvo en el caso del gasto social que fue de una diferencia relativa en el gobierno de Álvaro Colom, y del gasto de capital en el gobierno de Berger que fue el más alto del período. Por lo demás, como se ha sostenido a los largo del texto, el terreno en donde juegan las políticas fiscales y financieras está claramente demarcado por el crecimiento limitado, e incluso estancado, de los ingresos fiscales, por la rigidez presupuestaria y los acuerdos con el FMI (los no cumplidos -1983, 1988 y 1992- y el cumplido en 2003), los cuales demandan disciplina fiscal: bajos déficit y, por consiguiente, contención del gasto, baja inflación por lo tanto, y un nivel alto de reservas internacionales. Además, este terreno está demarcado por el marco fiscal de ingresos y gastos establecido por los Acuerdos de Paz que, en el caso de la meta tributaria, no se ha logrado alcanzar (13.2% del PIB). 4.2. Los presupuestos del Estado de Guatemala son pequeños (comparativamente22) y con una relativa baja ejecución. La recaudación tributaria osciló entre 10.3% (Colom, 2009), la tasa más baja del período estudiado y la tasa más alta de 12.1% (Berger, 2007).23 En cuanto a la ejecución se da el caso de una probable excesiva previsión de ingresos y un presupuesto abultado, por lo que los datos de ejecución no pueden considerarse una prueba de cuán efi22 El presupuesto de Costa Rica para 2014 es de $13,500 millones con 5 millones de habitantes. Guatemala, con 15 millones, tiene un presupuesto de $8500 millones. La explicación de esta enorme diferencia se encuentra en la estructura de poder de los dos países, Costa Rica siendo un país más democrático en el sentido de la distribución del poder. A mayor distribución del poder entre los ciudadanos, mayor la distribución del riqueza. Ver Central América Data Express, julio 2013. http://www.centralamericadata.com/es/static/home 23 En Centroamérica, donde el informe no presenta datos de Nicaragua ni de Honduras, el país con la relación ingresos totales por impuestos con el PIB más baja es Guatemala donde al año 2010 es del 12%. En El Salvador esa relación es del 15%, en Panamá es del 17,7%, mientras que en Costa Rica la presión tributaria es del 20%. A modo de referencia, en Argentina es del 33,5%, en Brasil del 31%, y en Uruguay es del 25,2%. El promedio de los países de la OCDE es de 33,8%.

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caz es un gobierno. Tomando esto en consideración, los gobiernos que más se destacaron en la ejecución fueron los gobiernos de Portillo y de Colom. El año más eficaz fue el 2008, con el 98.3%, el último año de Álvaro Colom; el segundo año más eficaz fue el 2010, también del gobierno de Colom, con el 97.3%, un año en que no hubo nuevo presupuesto, puesto que no fue aprobado por el Congreso y, por lo tanto, fue el mismo del 2009.24 El primer año de Pérez fue uno de los más eficaces en la ejecución presupuestaria (92.9%). Paradójicamente, el gobierno con la más baja ejecución fue el de Colom el año 81.4% en 2004, pero esto puede explicarse por la relación entre lo esperado recaudar y lo recaudado realmente. 4.3. La relación entre impuestos directos e indirectos no se modificó en los cuatro gobiernos, variando por pocas décimas de unidad, y siendo el gobierno de Pérez en que tuvo menor proporción en impuestos indirectos y el más alto en impuestos directos (3.8%), y el de Portillos y Berger, con los impuestos indirectos más altos: 8.8% y 8.7% del PIB, o sea, los impuestos más regresivos. 4..4 En cuanto a inversión, los datos muestran que no hubo grandes diferencias, solo de matiz o pequeñas; las tasas de gasto de capital se dieron con los gobiernos de Portillo (5.1%) y de Berger (5.3%). En promedio, la tasa más alta fue la de Berger (4.75%) y la más baja, Colom (4.1%). Esto permite comprobar que el gobierno de Berger (de orientación empresarial), la inversión fue más alta.25 De todos los años registrados, el año con más bajo gasto de capital, fue el del gobierno de Pérez en 2012 (3.3%). 4.5. La disciplina y la contención del gasto se reflejan en los déficits, que se mantuvieron durante todo el período en un dígito, y la relativamente baja ejecución, como ya se ha dicho. El déficit más bajo fue en los gobiernos de Portillo y Berger (-1.1%) y el más alto fue en el gobierno de Colom en 2010, con (-3.3%). El primer año del gobierno de Pérez el déficit se mantuvo bajo, en (-2.4). 4.6. El gasto social no experimentó grandes variaciones. Como en otros rubros, pareciera que hay un crecimiento inercial en los presupuestos de salud y educación, aunque es de hacer notar el débil esfuerzo que los gobiernos han hecho para aumentar el gasto en salud y asistencia social. Los datos indican que el gobierno de Colom aumentó el gasto social elevándolo hasta 5.66% del PIB en 2010 y con un promedio de los cuatro años de 5.11%, es decir, el gasto social más alto del período que se analiza en este trabajo. Cada año ha habido un aumento en el gasto en salud y educación, salvo el último año del gobierno de Berger en 2007, cuando bajó la inversión en estos rubros. Aún en el período de Colom, cuando en hubo un descenso en los ingresos fiscales y disminuyó el presupuesto ejecutado, el gasto en educación aumentó. Esto se explica por medio del indicador de deuda, 24 E l presupuesto del presupuesto del 2004 no f ue aprobado. En el períod o e s t u d i a d o , d o s a ñ o s l o s p r e s u p u e s t o s n o f u e r o n a p r o b a d o s , (2 0 0 4 y 2 010) . 25 Aunque no todo este gasto es inversión en capital fijo, una gran porcentaje sí lo es.

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que fue la fuente para completar el financiamiento de lo social, sobre todo los programas de Cohesión Social Ahora bien, en el rubro de vivienda, ningún gobierno del período le puso atención y, por ello, se observa que el gasto se mantuvo muy por debajo del 1%. 4.7 La conclusión más importante es recalcar la rigidez del gasto público, lo cual explica las pocas variaciones que se encuentran en el gasto público26. Se sostiene que en un 92% el presupuesto está asignado de manera fija cada año, y que, por lo tanto, solamente el 8% del presupuesto no tiene destino fijo y puede, por lo tanto, ser utilizado por los gobiernos para realizar asignaciones de acuerdo con el plan de gobierno, sus prioridades y las necesidades que surgen en la vida económica y social del país. Para alterar esta situación, es necesario plantear una reforma constitucional a través de los procedimientos establecidos, ya sea por medio de una Consulta Popular o una Asamblea Nacional Constituyente. De lo que se trata es que la Constitución responda a las nuevas condiciones del país, en donde habría que replantear las asignaciones y contribuciones constitucionales a las diferentes instituciones y organizaciones, rubros y sectores27.

26 Esta rigidez no es propia de Guatemala, puesto que países como México, Panamá y Uruguay tienen estas limitaciones legales al gasto público (alrededor del 90%). El país con la rigidez más baja es Chile, la cual oscila entre el 50 y el 55%, seguido por Costa Rica y Ecuador con el 75%. Ver BID, Presupuestos para el Desarrollo, 2014. 27 Esta importante conclusión se derivó de las notas al t e xto por parte de Ricardo Barrientos de ICEFI y una conversación telefónica con su persona.

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SEGEPLAN, 2004.

Entrevistas:

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•

Ricardo Barrientos de ICEFI

•

Raymundo Rodas del Ministerio de Finanzas

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4 DOCUMENTO

HISTÓRICO ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

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Nota de la Dirección al Artículo Perspectivas de Reformas a la Administración Pública periodo 1986-1990 La Dirección de la Revista Administración Pública y Desarrollo consideró importante reeditar el artículo Perspectivas de Reformas a la Administración Pública, Período 1986-1990, escrito por las Licenciadas Carolina Roca y Eugenia de Ponciano de la Dirección de Investigación Administrativa del INAP en 1985. Producto de un requerimiento de la Gerencia del INAP, este texto lo calificamos de histórico porque está escrito en un momento crucial de nuestra historia política, cuando iba a entrar en vigencia la Constitución Nacional de la República escrita y aprobada por una Asamblea Nacional Constituyente en 1985, luego de ser democráticamente electa, y se iban a realizar el primer proceso electoral que inauguró la transición política del autoritarismo a la democracia, el paso de los gobiernos militares a los gobiernos civiles. Este artículo se escribió hace ya casi treinta años, por lo que su interés estriba en que nos presenta un análisis político de un momento en el que Guatemala se prestaba a iniciar un nuevo período de su historia. Nos permite conocer y dimensionar, asimismo, las expectativas que por ese entonces se tenían respecto al curso que iba tomar la vida política, el tipo de Estado y de Administración Pública que iba a emerger del proceso constituyente y del proceso electoral liberado del control autoritario. El primero objetivo del artículo eran establecer las implicaciones y consecuencias que la nueva Constitución Nacional de la República iba a tener para la organización del Estado y la Administración Pública, por las nuevas funciones y, por lo tanto, los nuevos organismos que tendrían que crearse para cumplir con el mandato de la Carta Magna. En esta parte es importante notar la referencia que el texto hace de los debates que se realizaron en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente respecto al tipo de Estado que nuestro país necesita-

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ba. Aquí se consigna que la concepción que prevaleció y que se expresa en la Constitución es la que postulaba un Estado más activo y con más funciones que el que emergió de la Constitución de 19651. El otro objetivo del artículo de las Licenciadas Roca y Castellanos es de lo más relevante, puesto que persigue establecer en las ideologías y los planes de gobierno de los partidos políticos que iban a competir en las elecciones de 1985, las visiones del Estado y sus objetivos de gobierno, para de esta manera determinar los desafíos y las nuevas tareas que correspondería realizar al aparato del Estado. En esencia, esta parte define con anticipación, las nuevas actividades y acciones que le correspondería realizar al INAP si ganaba cualquiera de las tres grandes corrientes políticas que las investigadoras identificaron en aquella etapa de nuestra historia. Es decir, si ganaba el bloque de derecha (MLN, CAN y PUA), o el bloque de centro izquierda (DC, PR, PDCN y PSD) o el bloque del centro derecha (UCN y PNR). Las conclusiones son de los más pertinente. Creemos que cuando de nuevo el país se apresta a organizar un nuevo proceso electoral y renovar a las máximas autoridades del país, es bueno mirar hacia nuestro pasado y hacer cuentas respecto a lo que nos propusimos, logramos y nos falta por hacer en las nuevas condiciones del país y del mundo.

La Dirección

1 Por razones de espacio, la sección que describ e p or a r t íc u lo de l a Con s t it uc ión lo s c a m bio s f ue r e d uc id a .

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PERSPECTIVAS DE REFORMAS A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PERIODO 1986-1990 (*) Licda. Carolina Roca Licda. Eugenia de Ponciano

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Introducción El presente informe es producto de la Investigación “Perspectivas de Reformas a la Administración Pública, Período 1986-1990”, solicitada por la Gerencia del Instituto a la Dirección de Investigación Administrativa. Dicha i nvest igación persig ue t res objet ivos básicos: •

Identificar la incidencia de los posibles cambios constitucionales y de las concepciones y planteamientos de grupos organizados, en los objetivos, estructura y funcionamiento de la Administración Pública.

•

Partir de una base objetiva que permita la identificación de campos de acción en el área administrativa, a fin de apoyar la implementación y ejecución del próximo plan de gobierno.

•

Complementar el conocim iento de los factores que deter m ina la estr uctura y el f uncionamiento de la Administración Pública Guatemalteca.

La investigación fue desarrollada en dos fases, la primera cubrió los aspectos correspondientes a los cambios constitucionales y a las concepciones y planteamientos de los partidos políticos sobre el Estado, sus funciones y posibles modificaciones a su estructura y funcionamiento. La opinión y posiciones de estas Organizaciones se consideraron prioritarias debido a que son los actores principales en el proceso jurídico-político que se desarrolla actualmente en la sociedad guatemalteca y que será determinante para el futuro cercano de la Administración Pública. Para la identificación de reformas a las funciones, estructura y funcionamiento del aparato estatal derivadas de los cambios constitucionales, se consultaron los proyectos de constitución de los partidos políticos que los presentaron y el preparado por el Centro de Estudios Políticos -CEDEP-, tomándose como base un análisis comparativo entre las Constituciones de 1965 y 1985.

*) Tomado de Documento del INAP. Dirección de Investigación y Asesoría Administrativa. Perspectivas de reformas a la administración Pública, periodo 1986-1990. Guatemala, INAP. 1985. p.p. 02-132. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

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En lo que corresponde a las reformas previsibles derivadas de las concepciones y planteamientos que sobre la Administración Pública tienen los Partidos Políticos, se recopiló y analizó la documentación que contiene sus postulados, concepciones y planes de gobierno para el próximo período. A partir de esa base se elaboró una guía de entrevista estructurada mediante la que se recopiló información, entrevistándose a dirigentes de los principales partidos políticos que reunieran las características de ser portavoces representativos de la ideología y posturas de su partido, que conocieran la propuesta de plan de gobierno en el caso de los partidos que lo tienen, y que ocuparan una posición dirigencial dentro de la organización. La segunda fase de la investigación se orientó a la identificación y análisis de las políticas públicas que plantean las distintas organizaciones políticas y que tendrían incidencia sobre las funciones, estructura y funcionamiento de la Administración Pública. Para el efecto, además de la información recopilada por medio de las entrevistas, se consultaron los planes de gobierno disponible y accesible a la fecha del informe, así como información de prensa, foros y conferencias. El informe está estructurado en cuatro apartados, el I contiene la identificación y análisis de los cambios constitucionales con incidencia directa sobre el aparato estatal, en el II se presentan las concepciones y planteamientos de los partidos políticos sobre el Estado, la Administración Pública y el que hacer del Gobierno 1986-1990. En el apartado III se presentan las conclusiones del trabajo y en el IV se identifican los posibles campos en los que el INAP podría iniciar acciones tendientes a la evaluación y en su caso, la planificación y programación de las reformas de orden administrativo que se prevé podrían ocurrir en el corto plazo, a partir de las modificaciones legales y de los lineamientos que son comunes a las distintas organizaciones políticas.

I. Cambios derivados del contenido de la constitución política de 1985 1.Antecedentes A raíz de la ruptura del régimen de Constitucionalidad que, a pesar de la ilegitimidad de algunos gobiernos y de períodos críticos en el plan político, se mantuvo desde 1965 hasta el 23 de marzo

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de 1982, se inició un proceso de retorno a la Constitucionalidad. El primero de los regímenes de facto instaurado intentó desarrollar el proceso mencionado a partir de reformas cualitativas en el sistema político electoral mediante: a) desconocer la legalidad de los partidos políticos vigentes hasta entonces, b) propiciar la creación de un nuevo registro de ciudadanos y en consecuencia de un padrón electoral depurado y c) de propiciar la reestructuración de las organizaciones políticas y de sus sistemas y mecanismos de participación. El relevamiento en la cúpula de poder ocurrido en agosto de 1983 impidió la concretización de las reformas mencionadas, reorientando el proceso de retorno a la Constitucionalidad al realizar elecciones para conformar la Asamblea Nacional Constituyente, fijar el calendario electoral, emitir la ley electoral que lo regularía, convocar a elecciones generales y conformar el Tribunal Supremo Electoral a cuyo cargo estuvo la formación de nuevo padrón electoral y la realización de las elecciones. A todas estas acciones se les denominó “proceso de democratización”, mismo que se espera habrá de culminar a finales del año 1985 con la celebración de elecciones generales. Dentro de este marco, el 1º. De julio de 1984 se instaló la Asamblea Nacional Constituyente cuyo objetivo primordial era la elaboración y aprobación de la nueva Constitución Política de la República y la emisión de la ley de habeas corpus y la ley electoral.

2. La Redacción de la Constitución La Asamblea Nacional Constituyente, a efecto de contar con un proyecto que le permitiera al Pleno discutir y aprobar organizada y sistemáticamente el articulado de la Ley Fundamental, decidió integrar la Comisión Redactora del Proyecto de Constitución (Comisión de los Treinta), conformada por Diputados pertenecientes a las bancadas de los Partidos Políticos: Unión del Centro Nacional –UCN-, Democracia Cristiana Guatemalteca –DCG-, Movimiento de Liberación Nacional –MLN, Central Auténtica Nacionalista –CAN-, Partido Revolucionario –PR- Partido Nacional Renovador –PNR-, Partido Institucional Democrático –PID-, Partido de Unificación Anticomunista –PUA- y Organización Campesina de Acción Social –OCAS-. A su vez y para agilizar su trabajo, la Comisión Redactora integró las Subcomisiones de: Organización del Estado, Garantías Constitucionales, Régimen Económico y Social y Derechos Humanos. Posteriormente ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

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formó la Subcomisión Coordinadora para que con los productos de las demás subcomisiones elaborará un anteproyecto de Constitución que sirviera de documento de trabajo y punto de partido a la Comisión de los Treinta para la redacción del proyecto que sería discutido por el Pleno. La subcomisión recopiló el trabajo desarrollado por las otras subcomisiones, adecuó los textos y el material y con la estructura aprobada por la Comisión Redactora integró el ante-proyecto, introduciendo la menor cantidad posible de modificaciones a las propuestas originales, salvo en los casos en que consideró que algunos puntos propuestos no contaban con el apoyo significativo de los diferentes bloques políticos. El ante-proyecto fue presentado a la Comisión en octubre de 1984. En la medida en que la Comisión Redactora fue aprobando el articulado del anteproyecto que le fue presentado, éste fue trasladado con carácter de proyecto al Pleno de la Asamblea para su discusión y aprobación final. Debido a que los resultados electorales determinaron la estructura de la Asamblea, no existió en ésta un bloque partidario mayoritario, lo que aunado a que cada bancada de Diputados tendía a asumir posiciones que les eran propias acerca de determinados temas constitucionales ya que en las Subcomisiones, Comisiones y en el Pleno estaban representadas las distintas fuerzas políticas, los contenidos del anteproyecto, del proyecto, e incluso el del texto final promulgado fueron producto de un permanente proceso de negociación pública. Ese proceso interno, mediante el cual se intentaba conciliar intereses de distintos grupos sociales a los cuales representan, pertenecen o con los que se identifican los Diputados de la Asamblea, se manifestó entre otros fenómenos en alianzas coyunturales, divisiones inter e intra bloques, dimisiones partidarias, intentos de arreglos y concertación entre los jefes de bancada, existencia de presidentes alternos y finalmente votaciones a favor de artículos cuyo contenido no era congruente con la ideología de determinado partido a cambio de obtener con ello votos a favor de otros artículos de su particular interés. Adicionalmente, la transcendencia de la inclusión, exclusión o modificación de algunos artículos constitucionales ocasionó que distintos sectores económicos, sociales, políticos y gremiales del país manifestaran su posición mediante acciones directas a través de distintos medios de comunicación, que se constituyeron en presiones para la Asamblea.

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Entre los casos que propiciaron mayor debate y despertaron interés de distintos sectores poblacionales, pueden citarse el del artículo en el que se contemplaba lo relativo al reconocimiento de la “función social” de la propiedad privada, el capitulo de Universidades, la subvención del deporte, la asignación presupuestaria a la Corte Suprema de Justicia, la autonomía del Instituto Técnico de Agricultura y otros. Vale la pena mencionar que la discusión de mayor importancia durante la redacción de la Constitución, la generó una propuesta presentada por la Nueva Derecha,2 que con la justificación de frenar la corrupción en el seno del Sector Público, tendía al establecimiento de limitaciones Constitucionales a la participación del Estado en la economía y a su injerencia en la sociedad. A pesar de la campaña publicitaria, de las fuertes presiones ejercidas sobre los miembros de la Asamblea en torno a esta propuesta y de las repetidas oportunidades en las que fue discutida, finalmente esta fue desechada por el Pleno de la Asamblea Nacional Constituyente. El procedimiento de negociación política empleado en la redacción del articulado de la Constitución incidió negativamente en el contenido de la misma, convirtiéndose en un obstáculo para su coherencia interna y para la posibilidad de un “Proyecto nacional” cuya esencia en materia económica, social, filosófica y política debería subyacer en el texto constitucional. Esta situación puede tener consecuencias en el corto plazo para la conducción del país, pues aún cuando es sabido que tradicionalmente las leyes en todas sus jerarquías han sido letra muerta, algunas disposiciones constitucionales podrían convertirse en limitantes para la materialización de políticas y acciones del aparato estatal, cualquiera que sea la orientación de un proyecto político serio que intente modificar positivamente los graves problemas estructurales del país. El problema de falta de coherencia interna y de la ausencia de una concepción económica, política, social y filosófica definida a la base la Constitución, se hacía menos patente en los proyectos de Constitución presentados por algunos partidos políticos a cuyos ejemplares se tuvo acceso. Tal era el caso del proyecto de la Democracia Cristiana Guatemalteca cuyo contenido está fundamentado en la doctrina que sigue dicha organización, misma que está presente en el texto en todos sus órdenes. Lo mismo sucedía con el 2 A g r up ac ión de tendenc i a ne ol ib er a l pr omov id a r e c ientemente.

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proyecto de la Unión del Centro Nacional a pesar de no responder ésta a una ideología y doctrina política claramente definida. A pesar de ello, cabe hacer notar que finalmente la Constitución promulgada presenta una tendencia hacia la ampliación legal de las funciones del Estado Guatemalteco, a la asignación formal de un rol de “agente de desarrolla” al aparato estatal y a propiciar la disminución del presidencialismo, la corrupción y la centralización.

3. Cambios Identificados Con el fin de establecer las posibles Reformas a la estructura y funcionamiento de la Administración Pública Guatemalteca derivados de la promulgación de la Nueva Constitución de la República, se consultó el texto final aprobado por la Asamblea Nacional Constituyente, el que fue comparado con la Constitución de 1,965. Mediante esa comparación se identificaron las modificaciones legales que directa e indirectamente podrán inducir transformaciones a nivel de las funciones, la estructura organizativa y el funcionamiento de la Administración Pública Guatemalteca. Las reformas referidas a las funciones están estrechamente vinculadas con las concepciones de estado y por ello con el rol que se le asigna a nivel social, la dimensión que se considera debe tener la Administración Pública y los campos o sectores en los que ésta debe participar directa o indirectamente. Los aspectos que se relacionan con la estructura organizativa corresponden a la creación, supresión, agrupamiento o reformas internas de los órganos e instituciones que conforman el Aparato Estatal, a su naturaleza y a las relaciones que se establecen entre ellos y con el entorno. Los que se refieren al funcionamiento corresponden a la forma en que se desempeñan las funciones. Descentralización-centralización y mecanismos y procedimientos adoptados por los distintos órganos e instituciones.

II. Opciones de cambio derivadas de las concepciones y planteamientos de los partidos políticos. Consideraciones Generales. El análisis de las opiniones proporcionadas por los dirigentes de los partidos políticos y de los documentos sobre sus principios y planes de

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gobierno consultados permite afirmar la carencia de planteamientos concretos con respecto al quehacer real de la Administración Pública, situación que deriva en la falta de programas específicos respecto a su estructura y las funciones más relevantes que deberá desempeñar en el próximo periodo de gobierno; mismas que se supone los partidos que aspiran el poder deberían tener claramente definidos. Todos sin excepción consideran necesarios cambiar el estado de cosas en todos los ámbitos, pero no todos plantean vías y mecanismos definidos para hacerlo. Esta situación adquiere mayor relevancia si se considera que las características actuales de la sociedad guatemalteca perfilan uno de los periodos de mayor conflicto y agudización de los problemas estructurales a nivel socio-económico. Baste señalar que a ese nivel, el desempleo ha llegado a afectar a casi una de cada dos personas de la población económicamente activa, solo a 1983, segundo año de contracción de la producción nacional, se perdió una década de crecimiento económico, y la economía campesina se deterioro a tal punto que para casi el 90% de los propietarios de tierra la extensión disminuyo de 1.75 hectáreas como promedio en 1964 a 1.24 hectáreas en 1979. A estos problemas se suma más recientemente la crisis fiscal y monetaria traducida en la implantación de medidas tributarias que afectan a toda la población y en la pérdida del valor interno y externo del Quetzal. A nivel político la violencia ha afectado a millones de guatemaltecos3 y los cambios ocurridos en la cúpula de poder han generado un clima de inestabilidad e inseguridad. Los elementos anteriores esbozan una idea del marco dentro del cual el próximo gobierno Constitucional tendría que ensayar un modelo que viabilice una salida al actual periodo crítico y en el que forzosamente tendrían que compatibilizarse distintos intereses sociales a través de un proceso de negociación de las posibles soluciones a la problemática. Negociación que a nivel político se traducirían en la concertación de alianzas y acuerdos; acción difícil de concretar si se tiene presentes los aparentes contradicciones en el seno de los grupos políticos, los que sin llegar al grado de antagonismos irreconciliables, contribuyen a profundizar la crisis existentes y a incrementar la inestabilidad de los esquemas implementados para su solución.4 3 I N F OR PR E S S Ce nt r o a me r ic a n a , Gu ate m a l a 198 4-198 6. Un P r o n ó s t i c o s o b r e e l A c o n t e c e r E c o n ó m i c o y P o l í t i c o . P. 1 . 4 INFOR PR ESS Centroamericana. Centroamérica. “Centroamé-

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Uno de los campos de mayo relevancia para la concretización de cualquier intento de solución es el del quehacer de la Administración Pública en la que, como instrumento del Estado, es posible introducir cambios y reformas que posibiliten la articulación de intereses de una base social cada vez más amplia y diversificada. Modificaciones que responderán a las concepciones económicas, políticas y filosóficas de los grupos que los plantean y que en caso de hacer gobierno podrían ejecutarlas. Identificar esos planteamientos de Reformas del Aparato Estatal es el propósito de este apartado, con lo cual se pretende contar con algunos elementos clave para orientar el contenido del plan nacional 86-90 en su capítulo referido a la Administración Pública, mismo que tendrá que conjugar esas orientaciones con las posibilidades reales de modificación de la Administración Pública Guatemalteca. Para el efecto, se presenta en primer término una sucinta identificación de las principales organizaciones políticas para posteriormente precisar y analizar sus concepciones y planteamientos en dos grandes rubros: a) los referidos directamente a las concepciones del Estado y sus funciones y al los planteamientos sobre su estructura y funcionamiento; y b) los planteamientos de políticas públicas (económica, social, agrícola, etc.) cuyo contenido, sin estar directamente en el campo administrativo, podrían incluir cambios a nivel de la estructura y funcionamiento del Aparato Estatal.

2. Los Partidos Políticos Dentro de las organizaciones o partidos políticos cuyas concepciones y planteamientos fueron considerados están:

2.1 Central Autentica Nacionalista (CAN) “Grupo político que aglutina a la llamada derecha moderna, neoliberal, defensora doctrinaria del libre juego de la oferta y la demande y de la reducción del papel del Estado a sus mínimas manifestaciones, no representa expresiones sociales de masa, pero cuenta a su favor con importantes mecanismos de fuerza del sector agro-exportador y agro-industrial…”. 5 r ica 83, A nálisis Económ icos y Políticos sobre la Región.” P. 21. 5 INFORPRESS. “La Constituyente, Consolidará el Poder de la Derecha.” Pronóstico sobre el acontecer económico y político. Guatemala. 1984-1986.

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2.2 Democracia Cristiana Guatemalteca (DCG) Partido político fundado en 1955, que desde sus orígenes se proponía el estudio de la doctrina social de la Iglesia, realizando sus líderes varios intentos organizativos con el fin de incorporar a los Cristianos a la vida política nacional. Su núcleo fundador fue integrado por elementos de capas medias, y según lo declaraban la creación de la DC respondía a la voluntad de ingresar a la política para responder a la ética cristiana.6 Actualmente los demócrata cristianos constituyen una fuerza más desarrollada, proponiendo en lo económico un modelo de desarrollo hacia dentro y en lo político una postura anticonservadurista y antimilitarista.

2.3 Movimiento de Liberación Nacional (MLN) Partido fundado en 1955, llamado originalmente Movimiento Democrático Nacionalista (MDN). Por su orientación es claramente una organización de carácter anticomunista y representa hasta ahora la máxima fuerza de la derecha tradicional. Para esta organización la función primordial del Estado es la de defender al ciudadano de una agresión interna o externa, debiendo ser el responsable de la prestación de servicios en las áreas de la Educación y la Salud, limitando su participación en campos de la iniciativa privada.

2.4 Partido democrático de Cooperación Nacional (PDCN) Organización política de reciente creación que sostiene que la democracia debe serparticipativa y pluralista, propugna por el respeto a todos los sectores ideológicos, destacando la “cooperación” como un punto clave para la organización cooperativa de la producción, consumo y prestación de servicios.

2.5 Partido Nacional Renovador (PNR) Este partido propugna por el mantenimiento de un sistema republicano, democrático y representativo que permita la existencia de una nación libre, soberana e independiente, para este partido el fin primordial del Estado es garantizar a sus habitantes el derecho a su seguridad personal y la de sus bienes. 6 IIPS, USAC. “Los Partidos Políticos y el Estado Guatem a lteco desde 1944 h a sta nuest ros d ía s.” 1978 . P. 422.

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2.6 Partido Revolucionario (PR) El Partido Revolucionario se fundó el 28 de agosto de 1957 aglutinando inicialmente a elementos que sustentaban las “ideas de la Revolución de Octubre”. Pretende garantizar la vigencia del sistema democrático y del régimen de legalidad; y es esa virtud se propone: •

Dar una amplia protección a la existencia humana, asegurando a los habitantes el goce de sus derechos fundamentales (la vida, la libertad, la cultura, el bienestar económico y la justicia social).

•

Respetar y hacer que se respeten las normas Constitucionales y legales.

•

Estimular la efectiva participación de las nuevas generaciones en la vida política del país y en la ejecución de sus programas de gobierno.

2.7 Partido de Unificación Anticomunista (PUA) “Organización que pretende constituirse en una nueva opción de la derecha anticomunista, conformada a partir del desgaste político del MCN-CAN y de la rigidez en la estructura de su organización”.7 El partido de Unificación Anticomunista pretende llevar a cabo un plan de emergencia enfatizando lo relativo a la explotación de los recursos naturales, pero básicamente no se aparta de los postulados ideológicos sustentados por el MLN.

2.8 Unión del Centro Nacional (UCN) “Organización que se auto define como la nueva opción política centrista. Es el intento de conformación de una fuerza en cuya ausencia de planteamientos doctrinarios se pretende unificar un centro intermediario conciliatorio. Cuenta en la actualidad con los mecanismos propagandísticos más poderosos. Adopta en sus manifestaciones organizativas rasgos populistas y es quizá el único partido que sin ninguna dificultad aparente ha logrado acercarse al campesinado indígena. Aglutina a importantes intelectuales de la derecha…”8

2.9 Partido Socialista Democrático (PSD) La tendencia que sustenta este partido se ubica dentro de la filosofía social demócrata, buscando según lo exponen la representatividad de 7 INFORPRESS. “La Constituyente, consolidaré el poder de la derecha” en: Pronóstico sobre el acontecer económico y político. Guatemala. 1984-1986. 8 Ibid. P. 10.

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todos los sectores. Sus postulados filosóficos se inspiran en la Libertad, la Igualdad, la Justicia Social y la Solidaridad. Libertad en la participación, la organización y en la expresión y el pensamiento, Igualdad en cuanto a que propugna por una distribución más justa de la riqueza. Y Solidaridad por cuanto que a través de todo lo anterior e necesita de solidaridad y unidad entre los diferentes sectores de la población.

3. Concepciones sobre el Estado y sus funciones y planteamientos sobre la estructura y funcionamiento de la Administración Pública. Los aspectos sobre los que se consulto a los dirigentes entrevistados que van directamente relacionados con la estructura y funcionamiento de la Administración Pública fueron: •

Funciones que debe desempeñar.

•

Campos en los que no debe participar.

•

Opinión sobre la estructura organizativa y funcionamiento actual.

•

Relación entre poderes.

•

Opinión y perspectivas sobre las empresas estatales.

•

Opinión y perspectivas sobre centralización y descentralización; y

•

Opinión y perspectivas sobre las coordinaciones Interinstitucionales.

Con los elementos citados anteriormente se integra una visión de la forma en que los partidos conciben y pretenden modificar a la Administración Pública, destacando dentro de esto las medida y acciones de política pública que se proponen realizar en el caso de hacer gobierno.

3.1 Acerca de las Funciones: En este apartado la atención se ha centrado, en términos generales, en aspectos relacionados con las funciones del Sector Publico en su sentido más amplio, (entendidas estas como los campos de acción del Estado frente al proceso económico y social) y en aspectos que se relacionan con los medios y formas organizativas utilizadas para llevar a cabo estas funciones. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

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En el marco de este trabajo no puede realizarse un exhaustivo análisis histórico y político de las concepciones y planteamientos de todos los partidos pero si pueden destacarse una o dos posiciones más o menos diferenciales con respecto a los alcances y límites de la injerencia de estado en su expresión materializada en la sociedad. Según lo analizado, la cuestión de las funciones del Estado se presenta como el problema de los límites de su acción, limites que consisten en hasta donde dejar libertad de hacer al Sector Privado sin injerencia estatal en los campos “productivos”. En la realidad, el alcance y la importancia del Sector Publico ha ido en aumento, este hecho puede percibirse por ejemplo en el papel que el Sector Publico ha asumido como empleador de mano de obra. En el periodo 1950/64 el 6% de la PEA remunerada correspondió al Sector Publico, y en el periodo 1973/81 aumento considerablemente llegando a un 14.5% en el último año, sin considerar el empleo indirecto generado a través de la ejecución de proyectos contratados por el Estado. En este aspecto la ocupación del Sector Publico desplazo incluso a la PEA remunerada de la industria manufacturera, cuyo peso relativo decreció de 16.6% en 1950 a 13.6% en 1981, suponiéndose que este porcentaje bajo aun mas en los últimos tres años como consecuencia de la crisis.9 Factores de tipo interno o externo que se han conjugado para conferir mayores responsabilidades al Sector Público. “…La evolución internacional en cuestiones tales como el comercio, la inversión y los costos de la energía han llevado al Sector Publico de muchos países en desarrollo a desempeñar un papel fundamental en la gestión de sus economías nacionales. Los problemas del empleo, el abastecimiento y los precios de los alimentos han impuesto también una mayor intervención por parte del Sector. …En este contexto la función del Sector Publico abarca las funciones de reglamentación y asignación, así como las funciones productivas y los servicios del Estado relacionados con el desarrollo nacional.”10 A pesar de que la dimensión actual del Aparato Estatal este determinada históricamente, algunos partidos políticos la adversan o simplemente no la consideran por no ser congruente con su postura 9 Rokael Cardona Recinos. “Características generales de la situación reciente de la Administración Publica”. Guatemala, octubre de 1984. P.28 10 ON U. E sfe r a s pr ior it a r i a s d e ac c ión e n m ate r i a d e A d m in i st r ac ión y Fi n a n z a s P úbl ic a s e n e l de ce n io 198 0. P. 1972 .

138

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

político ideológico. En nuestro parís el grueso de la producción está en manos privadas: la agricultura, el comercio, los servicios personales y la industria, no así el campo de las finanzas y lo que algunos llaman los sectores estratégicos (energía, minería e hidrocarburos).

3.2 Funciones que debe desempeñar la Administración Pública: El cuadro siguiente muestra la posición de los diferentes partidos políticos en lo referente a funciones que debe desempeñar la Administración Pública. De acuerdo con lo anterior pueden destacarse diferentes tendencias en lo relativo a funciones: La tendencia Liberal, en la que destaca con su posición neoliberal de la Central Autentica Nacionalista (CAN) que propugna por una liberación completa de la economía, promoviendo en lo relativo a funciones del estado exclusivamente los referidos a salud, educación y la construcción de infraestructura en apoyo a las actividades productivas; adversas que el Estado proteja preferencialmente a ciertos sectores, punto esencial en el que se diferencian del MLN ya que para ellos el Estado debe brindar apoyo prioritario e irrestricto al proyecto de agro-exportación como vía de desarrollo económico y social. Por lo demás, para ambos y para el PUA el Estado debe funcionar como árbitro de intereses económicos y sociales. Subyace en esta posición la defensa de la Libertas individual, “El hombre como tal tiene que tener libertad absoluta, siendo la única limitación la libertad de los demás”. Puede destacarse otra tendencia según la cual el Aparato Estatal como gestor del desarrollo debe promover y coordinar actividades que no corresponden solamente a las áreas o esferas de la educación, salud y seguridad sino que también debe desempeñarse en el campo económico promoviendo políticas y realizando acciones debidamente planificadas a fin de alcanzar mejores condiciones de vida para la población. Las agrupaciones que se ubican en esta tendencia (PSD, DCG, PDCN, PR, PNR, y UCN) aceptan que sea el Sector Publico el que determine las políticas en cuya dirección habrán de desarrollarse las actividades productivas, asignándole un papel de orientador de la economía, vale decir que la UCN aunque no limita las funciones del Estado a determinados campos si plantea que sus intervenciones deben estar “adecuadamente graduadas”.

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

139

CUADRO No. 1 PARTIDOS POLITICOS

FUNCIONES QUE DEBE DESEMPEÑAR LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

CAN

- Arbitro de Intereses Económicos. - Construcción de Infraestructura. - Apoyo a la Empresa Privada. - Servir en los campos de la Salud y la Educación.

MLN

- Apoyo prioritario e irrestricto al proyecto de Agro-exportación. - Defensa y Seguridad. - Arbitro de Intereses Económicos. - Prestar servicios en los campos de la Salud y la Educación.

PUA

- Aplicación de la Ley. - Intervenir en solo aquellas actividades que no pueden desarrollar por si solos los particulares - Arbitro de Intereses.

UCN

- Regulador. - Orientador de la Economía. - Promover del desarrollo Económico y Social. - Seguridad y Defensa.

- Orientador de la Economía. - Participe directo en los campos de Salud, Educación, etc.

PNR

- Orientador de la Economía. - Servir en los campos de la Salud, la Educación y el Bienestar Social.

PDCN

- Manejar todos los bienes del Estado. - Arbitro de intereses sociales. - Promotor del Desarrollo.

- Gestor, promotor y coordinador del Desarrollo. - Promotor de políticas de subsidiaridad hacia sectores tradicionalmente marginados.

PSD

- Debe intervenir en todas las áreas. - Promotor del bienestar de la población tradicionalmente marginada. - Participación diferenciada directo o indirecta dependiendo de los campos de acción en donde se desempeña.

Fuente: elaboración propia en base a entrevistas y planes de trabajo. Guatemala. 1985.

140

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

3.3 Funciones que la Administración Pública no debe desempeñar: Concretamente los partidos señalaron algunas áreas en las cuales la Administración Pública no debe desempeñar ninguna función. El Cuadro anterior permite inferir claramente que predomina en el seno de las organizaciones políticas, la opinión de que la Administración Pública no debe intervenir en el campo de la iniciativa privada, puntualizando que las actividades productivas pueden ser desarrolladas por los “particulares”. Para los sectores que propugnan por la liberalización de la economía es fundamental la no intervención estatal, a no ser como apoyo a la realización de sus funciones productivas.

3.4 Las Empresas Estatales: En lo relativo a empresas estatales, la población de las organizaciones de derecha se explicita cuando insisten en que estas no deben existir porque son caras, ineficientes e inoperantes por lo que deberían irse privatizando paulatinamente. Evidentemente para las organizaciones políticas que se identifican con esta tendencia, una empresa estatal debería perseguir metas comerciales y financieras y responder a intereses de distintos grupos sociales; ante tal concepción es fácil considerarlos como ineficientes, al no tomar en cuenta las metas sociales que les son asignados.

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

141

CUADRO No. 2 PARTIDOS POLITICOS

FUNCIONES QUE DEBE DESEMPEÑAR LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

CAN

No intervenir en el campo de la Iniciativa Privada.

MLN

No participar en campos de la Iniciativa Privada.

PUA

No participar en actividades productivas que pueden desarrollar los particulares.

UCN

Puede desempeñar todas las funciones, pero su actuación debe ser adecuadamente graduada.

No debe participar en la Banca Comercial, ni en el Comercio Internacional.

PNR

No debe participar en los campos en que el Sector Privado puede desempeñarse.

PDCN

Puede participar en todos los campos.

El Estado debe participar en todos los campos.

PSD

El Estado puede participar en todos los campos.

Fuente: Elaboración propia en base a entrevistas y planes de trabajo. Guatemala, 1985.

Sobre este punto, para la tendencia de centro-izquierda, y particularmente para la Democracia Cristiana Guatemalteca y el Partido Revolucionario, podrían funcionar un sistema mixto, basado en la colaboración entre instituciones públicas y privadas en la que al Sector Privado podría asignársele una función gerencial que supuestamente implicaría un incremento en la eficiencia de las empresas del Estado. Esta tendencia no hace énfasis al predominio de los intereses individuales, destacando la necesidad de reglamentar adecuadamente el funcionamiento de las empresas privadas, públicas y mixtas para que, siendo lo posible eficientes, cumplan con su función social y realicen actividades de interés nacional. Al respecto véase el siguiente cuadro.

142

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

CUADRO No. 3 PARTIDOS POLITICOS

OPINION SOBRE EMPRESAS ESTATALES

CAN

No deben existir, constituyen una carga financiera para la Administración Pública.

MLN

Deben privatizarse gradualmente. No deben constituirse en monopolios. Solo deben existir en sectores estratégicos.

PUA

No deben existir, son una negación al carácter del Estado. Son antieconómicas. Desvirtúan sus propios fines.

UCN

Pueden existir si se manejan con eficiencia.

Las empresas estatales deben existir y operar en sectores estratégicos. Podría funcionar un modelo mixto.

PNR

No deben existir, el Estado debe privatizarlas paulatinamente. Las empresas ruinosas deben ser liquidadas.

PDCN

Deben existir en algunos sectores. Su administración debe mejorarse. Podrían ser administradas por el Sector Privado.

Es necesario hacer un diagnostico. Podría funcionar un modelo mixto y aprovecharse la capacidad gerencial de la Empresa Privada.

PSD

Las empresas estatales pueden participar en todos los sectores. Podría funcionar un modelo mixto.

3.5 Planteamientos sobre Centralización y Descentralización: Es importante aclarar que la mayoría de dirigentes políticos de las diferentes tendencias. Cuando se refieren a descentralización realmente se están refiriendo a un proceso que técnicamente se conoce como de “Desconcentración”, en virtud de que se haADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

143

bla de desconcentrar la zona central y de desplazar las actividades y acciones del Sector Público hacia regiones distintas, lo que evidentemente no implica el grado de autonomía técnica, financiera y administración implícito en el concepto de descentralización. Al respecto tanto los partidos llamados de recha como los de centro izquierda coinciden en señalar que existe en el seno de la Administración Pública exceso de Centralización, proponiendo en técnicas generales impulsar una política de descentralización, siendo sobre todo los partidos de centro izquierda los que hablan de descentralización económica, como puede observarse en el Cuadro siguiente: CUADRO No.4 PARTIDOS POLITICOS

OPINION SOBRE CENTRALIZACION Y DESCENTRALIZACION

CAN

La descentralización administrativa no soluciona los problemas de la Administración Pública. La Descentralización genera mayor Burocracia.

MLN

Es necesario descentralizar, seleccionando áreas prioritarias. Crear polos de desarrollo: Vivienda, Educación, Salud.

PUA

Hay abuso de centralización Priorizar la descentralización económica y administrativa y llevar a cabo la descentralización fiscal.

Hay exceso de centralización Impulsar una política de descentralización administrativa y económica

PNR

Existe exceso de descentralización Debe implementarse la descentralización económica

PDCN

Debe propiciarse la descentralización administrativa paralela a la descentralización fiscal.

Es necesario implementar una política descentralización administrativa, económica y política.

PSD

La descentralización

Fuente: elaboración propia en base a entrevistas y planes de trabajo. Guatemala. 1985.

144

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

Puede afirmarse que todos los grupos excepto CAN, coinciden en cuanto a plantear la necesidad de la descentralización, diferenciándose en cuanto a los mecanismos que implementarían para su realización yal tipo de descentralización que deberá efectuarse. La Democracia Cristiana por ejemplo habla de una descentralización económica, administrativa y política además de la creación de organizaciones no gubernamentales ONG´s para la ejecución de proyectos y la promoción de la participación poblacional. Además de las opiniones referidas respecto a los puntos expuestos, se obtuvieron algunos otros planteamientos en relación a diversos tópicos atinentes a la Administración Pública, planteamientos que van desde proponer la reducción del tamaño de las Administraciones Públicas hasta el rediseño global de la misma. Vale decir que los partidos ubicados en la derecha tienden a proponer el achicamiento del Sector Estatal cuando hablan de disminuir la Burocracia, de eliminar las Empresas Estatales, de supresión de entidades ineficientes. Posición contraria a lo expuesto por los otros grupos políticos, concretamente la Democracia Cristiana Guatemalteca partido que propone el rediseño global de la Administración Pública, reconociendo que hay aspectos de la misma que deben eliminarse a fin de lograr mayor eficiencia y eficacia, sin que ello signifique una reducción del Aparato Estatal.

CUADRO No.5 PARTIDOS POLITICOS

OTRAS REFORMAS PROPUESTAS A LA ADMINISTRACION PUBLICA

CAN

Reducción del tamaño de la Administración Pública Iniciar la privatización de Empresas Estatales.

MLN

Creación de polos de desarrollo. Eliminación de Empresas Estatales ineficientes. Reorganización sector financiero. Adecuar ciclo escolar a ciclo regional productivo.

PUA

Disminuir burocracia. Implementar adecuados mecanismos en el sector financiero y económico.

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

145

UCN

Actualización ley de Servicio Civil. Suprimir instituciones ineficientes. Descentralización c/autónoma departamental. Creación de entidad que específicamente se ocupe del Comercio Exterior.

Transferencia de poder militar a Sector Civil. Capacitación del recurso humano. Creación de polos de desarrollo.

PNR

Capacitación de recurso humano. Simplificación de mecanismos burocráticos

PDCN

Readecuación del sistema educativo: adecuar calendarios regionales. Modernizar el seguro social.

Rediseño global de la Administración Pública. Incrementar la descentralización: Administrativa, política y económica. Creación de Concejos Ministeriales. Cambios de funcionamiento y métodos de trabajo.

PSD

Replanteamiento del Sistema administrativo estatal.

Fuente: elaboración propia en base a entrevistas y planes de trabajo. Guatemala. 1985.

3.6 Coordinadoras Interinstitucionales: Debido a: a) la discusión generada en torno a la existencia de las coordinadoras interinstitucionales tanto a nivel municipal como departamental, b) a que se ha señalado por distintos medios su injerencia en asuntos de políticas institucional a nivel local y, c) a que ha desempeñado la función de coordinación dentro de la Administración Pública que no había sido posible anteriormente, se consideró conveniente explicar la opinión de los partidos políticos sobre este mecanismo, y sus posibles tomas de posición al respecto en caso de hacer gobierno. Las coordinadoras interinstitucionales en las que están representados: el Ejército, los gobiernos departamentales, funcionarios de dirección del Sector Público, funcionarios de entidades autónomas, semi-autónomas y descentralizadas, organizaciones no gubernamentales y representantes de la población; son concebida como entes que favorecen la coordi-

146

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

nación de actividades entre las diferentes instituciones que accionan en un municipio o departamento determinado, coinciden todos los exponentes en que su existencia es beneficiosa para el Sector Público. Sin embargo, todas las organizaciones creen necesario que pasen a control civil para que el ejército sólo realice las funciones que le son propias. En cuanto a su permanencia, consideran que debe mantenerse este u otros mecanismo o figuras similares que cumplan con la función de coordinación entre las instituciones del Sector Público y Privado que operan en los municipios, departamentos o regiones, al respecto véase el siguiente Cuadro: CUADRO No.6 PARTIDOS POLITICOS

OPINION SOBRE COORDINADORA INTERINSTITUCIONALES

CAN

- Las Coordinadoras interinstitucionales deben apoyarse siendo necesario que pasen a control civil.

MLN

- Es necesario que se desmilitarizen.

PUA

- Deben modificarse y capacitar al recurso humano que los integren.

UCN

- Son efectivas, debiendo desmilitarse gradualmente.

- Deben desmilitarizarse.

PNR

- La desmilitarización es necesaria.

PDCN

- El ejército puede participar, como una institución más, pero no con institución dirigente.

- La población debe incorporarse más ampliamente y participar en la toma de decisiones, proponer la desmilitarización.

PSD

- Las Coordinadoras interinstitucionales deben modificarse.

Fuente: elaboración propia en base a entrevistas y planes de trabajo. Guatemala. 1985.

La DC y el PDCN las conciben adicionalmente como un mecanismo para propiciar la participación de la población y para la identificación de las demandas cuya satisfacción propiciaría el Sector Público. El resto de organizaciones las plantean sólo como un medio para lograr la coordinación entre las instituciones.

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

147

Este consenso sobre importancia se ve reforzado con el articulado aprobado en la Constitución en el cual se crea una figura institucional que cumplirá con funciones similares a las de las Coordinadoras, como lo es el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural (Artículo 225 y 226) formado a su vez por los Consejos Departamentales y los Consejos Regionales, evitando además con esta organización el abuso de poder de la instituciones. En relación a las reformas administrativas propuestas por los diferentes sectores puede decirse que hay planteamientos concretos excepto los propuestos por la Democracia Cristiana (Cuadro No. 5) relativo a una “Reforma Global” del sector Público.

4. Planteamientos de los Partidos Políticos en materia de Políticas Públicas para el período 1986-90. Para el análisis de los planteamientos de los partidos políticos, en materia de las políticas que incidirían eventualmente en el funcionamiento y estructura de la Administración Pública a partir de 1986, se estructuró un cuadro comparativo que contiene los objetivos generales, los lineamientos, medidas y acciones de políticas, planteados para los distintos campos de acción del Estado, por cada una de las organizaciones. Para el efecto fueron consultados los planes de gobierno y los documentos de principio y fundamentos ideológicos de los partidos que a la fecha del informe los habían presentado. También se consideró la información obtenida mediante entrevistas realizadas directamente a dirigentes clave y la proporcionada en foros y conferencias realizadas en el Centro de Estudios Políticos CEDEP y otras entidades y medios de comunicación. En el análisis del instrumento mencionado destaca la existencia de dos grandes tendencias de pensamiento que abarcan los planos filosóficos, políticos, económicos y sociales y cuya sustentación por parte de los partidos políticos responde a sus concepciones de la realidad del país. En los planteamientos del campo económico, que constituyen el aspecto medular de los planes de gobierno, es donde más claramente se evidencia la tendencia de cada organización. Por lo que previo a presentar el cuadro comparativo aludido, se incluye a continuación un esbozo de los principales postulados de la tendencia liberal y de la keynesiana, a los que se aproximan, en más o menos, todos los planteamientos de las organizaciones políticas.

148

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

4.1 Las Corrientes Liberal y Keynesiana: Liberalismo11 Las bases del liberalismo económico son: “la Libertad personal, la propiedad privada, la iniciativa individual de la empresa, descansando todo en la doctrina del Laissez-faire”. 12 Esta sustentación explica porque esta corrientes del pensamiento económico se opone a cualquier intervención directa del Estado en el campo económico, considera en este sentido que las libres fuerzas del mercado son las que en última instancia van a permitir el crecimiento y desarrollo económico del país. Sostiene que el mayor gobierno es el que interviene menos pues contribuye así a la auto regulación del mercado y que los individuos sirven a los intereses generales de la sociedad al perseguir y alimentar, completa libertad para buscar la satisfacción de sus propios intereses y entrar con su capital y su actividad en competencia con la actividad y el capital de los demás hombres o categorías sociales. El Estado como entre supremo y soberano sólo tiene que atender a tres obligaciones, que son: 1. La obligación de proteger a la sociedad de la violeta y de la invasión de otras sociedad independientes. 2. La obligación de proteger, hasta donde sea posible a cada uno de los miembros de la sociedad, de la injusticia y de la opresión que puedan recibir de otros miembros de la misma, en otras palabras de la obligación de establecer el orden jurídico y administrar justicia y garantizar la seguridad interna. 3. La obligación de realizar y conservar determinadas obras públicas y prestar algunos servicios que por su naturaleza no desarrolla la empresa privada. El liberalismo económico, tanto en su versión clásica como neoclásica niega que el Estado tenga una función importante en el desarrollo económico de un país, limitado su participación a la creación y mantenimiento de las condiciones materiales y supra-estructurales que permitan tanto la supervivencia del sistema como su consolidación y mejoramiento. En los últimos años, y siempre dentro de la doctrina liberal se ha conformado una tendencia que más que una doctrina económica consti11 Síntesis tomada de: “Funciones del Estado”, trabajo inédito elaborado por INAP-ONSEC, 1984. 12 OSER, Jacob y William C. Blanchfield: Historia del Pensamiento Económico. Editorial Aguilar, Primera Edición, Barcelona 1980. Pág. 50.

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

149

tuye un cuerpo de medidas de políticas económicas, conocida como la tendencia “neoliberal”, que propugna por la disminución de la participación del Estado en la esfera económica y por el manejo de las variables financieras y monetarias para corregir las distorsiones del sistema. Esta tendencia ha cobrado auge recientemente dentro de un movimiento político denominado “la nueva derecha”.

Keynesianismo El Keynesianismo otorga especial relevancia a los procesos derivados en primer lugar, de ciertas cualidades expansivas del Estado mismo, y en segundo término de aquellos resultantes de las intervenciones Estado-Sociedad. Es decir, se tienen más en cuenta los procesos internos a un aparato institucional más burocratizado, a una sociedad más compleja y a un Estado mucho más interpenetrado con la misma. Surge precisamente de la falte de compatibilidad entre los postulados del Liberalismo y la realidad de las condiciones de la economía capitalista así como de los cambios operados en los años de la post-guerra. Puede decirse que es una corriente tendiente a preservar la economía capitalista otorgándole un papel importante al Estado en la regulación del mercado y en la consecución de las condiciones de equilibrio marco económico (pleno empleo, el crecimiento económico y la distribución del ingreso) en ese sentido el sector gobierno debe operar especialmente sobre las variables de inversión, consumo, ahorro y precios de acuerdo con las tendencias cíclicas de la economía. Partiendo de la teoría KEYNESIANA se han desarrollado distintos planteamientos que son sus ingredientes filosóficos correspondientes han conformado corrientes como la Desarrollista, la Demócrata Cristiana, la Corporativista, etc.

4.2 Las Políticas propuestas: D u r a n t e l a p r e p a r a c i ó n d e l C u a d r o C o m p a r a t ivo en el que se incluyen en los planteamientos sobre: •

Políticas Económica (Comprende la fiscal, monetaria y crediticia)

•

Política Agrícola

150

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

•

Política Industrial

•

Política para Sectores Básicos (energía, comunicación y transporte)

•

Política Social

Se evidenció que en general las organizaciones políticas, aunque siguen en sus planteamientos los postulados de determinada corriente económica, no logran proponer políticas, acciones y medidas concretas que operacionalicen los objetivos que persiguen y en los casos en los que se llega a esbozar programas o acciones específicas, estos carecen de coherencia con relación al planteamiento global y no presentan los mecanismos mediante los cuales se llevarían a cabo. La situación anterior se da en los casos de que los partidos cuentan con programas de gobierno más o menos definidos, pues existen también los que no han presentado, hasta ahora plataformas que permitan conocer la posible orientación de su gestión político-administrativa, tal es caso del Partido Revolucionario, del Partido de Unificación Anticomunistas y del Partido Nacional Renovador. Como puede inferirse de la información procedente, las dos tendencias básicas: liberalismo y keynesianismo, subyacen en los planteamientos de los distintos partidos, observándose solamente variantes y matrices en las acciones que plantean, ubicándose por ello, en posiciones más o menos claramente definidas y congruentes con los postulados básicos de ambas teorías. Las organizaciones 13 cuyos planes de gobierno pueden tipificarse como más específicamente de corte liberal son: •

Central Auténtica Nacionalista (neoliberal)

•

Movimiento de Liberación Nacional

•

Partido de Unificación Anticomunista

13 No se consideraron el PID ni los partidos políticos pequeños y de reciente creación en el proceso electoral actual y que se encuentran coal igados con a lg uno de los par t idos de más ampl ia organ ización.

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

151

Como de tendencia keynesiana pueden catalogarse los planes de: •

Democracia Cristiana Guatemalteca

•

Partido Socialista Democrático

•

Partido Revolucionario

•

Partido Democrático de Cooperación Nacional

E n p u nto s i nte r me d io s , p e r o m á s or ie nt ado s h acia el liberalismo se encuentran los planteamientos de: •

Partido Nacional Renovador

•

Unión del Centro Nacional

Como se expuso, esta clasificación en la que se enmarcó a los distintos partidos está basada únicamente en los planteamientos de orden económico; ya que en los de orden filosófico, político y social (como por ejemplo el papel que asignan a la participación de la población en la solución de la problemática nacional) presentan características que en algunos casos los hace cualitativamente distintos. Tal el caso del “desarrollo concertado y la subsidiariedad” que propone DCG, el “cooperativismo” del PDCN, “la economía laboral y el desarrollo de los gobiernos locales” del PSD, el “centrismo” de la UCN y el énfasis de la “libertad individual” del MLN, el CAN y el PUA. La clasificación se basó en las políticas de orden económico por ser éstos los elementos más relevantes que podrían inducir cambios sustanciales en las funciones, estructuras y funcionamiento de las Administración Pública, aunque no se descarta la influencia que especialmente sobre el funcionamiento de ésta pueden ejercer las concepciones y planteamientos en materia filosófica, política y social. A continuación se identificarán los elementos de políticas públicas comunes en los planes y planteamientos de los partidos, agrupándolos por tendencias, presentándolos en cada una de las variables consideradas.

Objetivos generales de la política Planteamientos de MLN, CAN y PUA. Propician la satisfacción de las necesidades de la población, incrementando y redistribuyendo el ingreso nacional para poder vivir en paz y democracia y mejorar las relaciones internacionales.

152

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

Planteamientos DCG, PDCN, PSD, PR. Lograr el desarrollo nacional, propiciar la participación poblacional organizada en la producción y ampliar el acceso a los servicios básicos, asignándole papel importante al Estado y a la descentralización en la consecución de estos objetivos.

Planteamientos PNR, UCN. L o g r a r p a z y pr o g r e s o , c r e a r f ue nte s d e t r a b ajo y descentralizar la economía y las actividades del Estado.

A. Política Económica. ( Incluye fiscal, monetaria y crediticia) Planteamiento MLN, CAN, PUA. •

Reducción del papel del Estado en la economía

•

Reducir el gasto público

•

Otorgar trato preferente a los agro-exportadores como base de la salida a la crisis actual

•

Privatización de empresas estatales

•

Incremento del apoyo crediticio a las actividades productivas especialmente mediante líneas de crédito a los bancos privados.

•

Revisión al sistema tributario bajo el postulado de que no debe castigarse al sector que produce.

•

Adaptar la política monetaria y cambiaria a la realidad económica del país. (fortalecer la moneda nacional).

•

Paulatina descentralización fiscal y administrativa.

Planteamientos DCG, PDCN, PSD, PR.14 •

Promoción de formas asociativas de producción, especialmente en el agro.

•

Fomento y ampliación del mercado interno.

14 La mayoría de estos planteamientos corresponden a la DCG por no estar precisamente explícitamente en los otros planes. Vale para las otras variables.

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

153

•

Otorgar el Estado papel importante en la producción de servicios básicos.

•

Desestimulo a las importaciones.

•

Propiciar una reforma tributaria

•

Diversificar las exportaciones.

•

Promoción de pequeñas y medianas empresas

•

Buscar financiamiento adecuado tanto interno como externo para permitir al Estado cumplir como agente de desarrollo.

•

Descentralización económica y administrativa

•

Aplicar la subsidiariedad social

Planteamientos UCN, PNR15 •

Estimular la empresa de autogestión y cogestión

•

Apoyo a la planificación

•

Duplicación del ingreso nacional a precios corrientes

•

Descentralización económica y administrativa

•

Promoción de inversión extranjera

•

Racionalización en el uso de los recursos naturales y promover el turismo interno.

•

Redistribución regional de los ingresos fiscales

•

Revisión general de la legislación económica

•

Eliminación del IVA

B. Política Agrícola Planteamiento MLN, CAN, PUA. •

Apoyo irrestricto a la agro-exportación mediante el crédito y la responsabilidad del 100% de las divisas que generan.

•

Apoyo técnico para incrementar la productividad

15 La mayoría de los planteamientos corresponden a UCN. Vale para las otras variables.

154

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

•

Programas de desarrollo agrario (sin afectar las tierras de particulares), Reforma sin modificar estructura de tendencia mediante colonización de tierras (Cobán y Franja Transversal del Norte).

Planteamiento DCG, PDCN, PSD y PR. •

Apoyo a las pequeñas cas mediante crédito y

y med ianas f i nasistencia técnica.

•

Diversificación la producción para el mercado interno y de exportación

•

Modificar la estructura de tenencia de la tierra especialmente mediante la incorporación de nuevas formas colectivas de propiedad.

Planteamientos UCN, PNR. •

Otorgamiento de máxima prioridad al sector agrícola como base del proyecto de desarrollo.

•

Incremento de la producción para consumo interno

•

Racionalizar el uso de los recursos

•

Diversificar exportaciones

•

Eliminar el minifundio

•

Impulso a formas asociativas de producción

C. Política Industrial Planteamientos MLN, CAM, PUA. •

Fomento de la inversión en agro-industrias

•

Fomento del turismo

•

Agilización de la industria de la construcción mediante la apertura de líneas de crédito

•

Promoción de la reactivación y crecimiento del sector industrial

Planteamientos DCG, PDCN, PSD, PR. •

Promover la agro-industria

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

155

•

Reactivación por vía del incremento de la demanda de productos industriales, derivada del incremento del empleo operado en el agro.

Planteamiento UCN, PNR. •

Promover la agro-industria

•

Descentralización de la industria mediante complejos agro-industriales y polos de desarrollo.

•

Rehabilitación de la industria mediante la expansión del mercado interno.

D. Política en los Sectores “Básicos”. Planteamientos MLN, CAN, PUA. •

Fomento de la energía hidroeléctrica

•

Creación de infraestructura especialmente caminos vecinales y riesgo

•

Reorganización de los sistemas de transporte

•

Fomento de inversiones extranjeras, en hidrocarburos y minería.

•

Traslado del INDE y la EEGSA al Sector Privado (CAN).

Planteamientos DCG, PDCN, PSD, PR. •

Construcción de carreteras vecinales

•

Incremento de la inversión extranjera directa en la exploración y explotación petrolera.

•

Fomento de la minería.

Planteamientos UCN, PNR. •

Impulso al procedimiento industrial de minerales.

•

Producción de materiales locales para la construcción de infraestructura

156

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

•

Realización de inventario de recursos mineros

•

Impulso a la integración territorial mediante carreteras y caminos

•

Desarrollo de la hidroelectricidad y del recurso petrolero

•

Impulso a la geotermia y energía solar y el alcohol carburante

•

Racionalizar el uso de la leña

E. Política Social Planteamientos MLN, CAN, PUA. •

Adaptar la educación a las necesidades y características nacionales

•

Realización de campañas de prevención de enfermedades

•

Coordinación Estado-Municipalidades y población en la prestación de servicios básicos

•

Desgravación de la producción de medicinas y alimentos

•

Libertad sindical

•

Establecimiento de la indemnización universal, (MLN)

•

Promover la educación moral y cívica y descentralizarla

•

Promoción de programas de vivienda a través del crédito.

Planteamientos DCG, PDCN, PSD, PR. •

Atención prioritaria de los sectores de prestación de servicios a la sociedad

•

Incrementar la calidad y cantidad de los servicios públicos

•

Reorientación del sistema educativo

•

Adecuación de calendarios regionales

•

Utilización de medios de educación masiva

•

Campaña de alfabetización masiva (PSD)

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

157

•

Atención prioritaria de prevención en el campo de la salud

•

Incremento del empleo

•

Construcción de viviendas de bajo costo

Planteamientos UCN, PNR. •

Promoción de construcción de viviendas y edificios comunales, centros educativos, hospitales y centros de salud

•

Alfabetización masiva

•

Incremento de recursos presupuestarios destinados a la enseñanza

•

Promoción del mejoramiento de la salud ( preventiva y curativa)

•

Incremento del empleo especialmente en el sector agrícola y vivienda.

•

Construcción de viviendas de bajo costo.

A. Papel asignado a la población en la resolución de sus problemas. Planteamiento MLN, CAN, PUA •

Promover la participación de todos los grupos de presión de la sociedad, con independencia de la Administración Pública.

•

La población debe participar planteando sus demandas y necesidades.

•

La vés

población puede participar a trad e l a s Co or d i n ad or a s I nte r i n s t it uc ion a le s.

Planteamientos DCG, PDCN, PSD, PR. •

Alta prioridad a la participación organizada de la población a través de organizaciones gremiales, comunales, sindicales y políticas (común).

•

Otros mecanismos pueden ser el de los gobiernos locales, coordinadoras interinstitucionales (PSD).

•

Facilitar la organización y fomento del desarrollo cooperativo (PDCN).

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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

•

Solo mediante la participación en todos los niveles decisorios puede lograrse el desarrollo concertado, pudiéndose efectuar mediante el referéndum y los Consejos Nacional, Regionales, Departamentales y locales y trabajo de organismos no gubernamentales (DCG).

Planteamientos UCN, PNR •

Participación prioritaria de la población en la ejecución de programas mediante la descentralización administrativa, los gobiernos locales y la promoción de cooperativas y otras formas de organización.

Como puede deducirse de los planteamientos de políticas públicas expuestas por las distintas organizaciones, éstos son de carácter general, y al igual que en el caso de las opciones de cambio a nivel específico del aparato estatal, no se identifican los programas, proyectos, estrategias y mecanismos que operacionalizarían las “intenciones” en que se convierten los lineamientos de políticas públicas que proponen. No obstante esta situación y en síntesis, resalta de la comparación de los planteamientos en casi todas variables, que las políticas públicas planteadas inducirían tres posibles opciones para el Aparato Estatal: a) A la disminución de su injerencia en la orientación de la economía, a consolidar el apoyo directo e indirecto que tradicionalmente ha brindado al Sector Privado y a efectuar algunos cambios especialmente a nivel de funcionamiento en la presentación de los servicios públicos, tendientes a la eficiencia en su operación, adicionando la venta de las empresas estatales o su privatización paulatina y el apoyo a la agroindustrialización. Relevando la disminución del gasto público y la liberalización de la economía, promovida para garantizar la libertad y democracia centrada en el individuo. En cuanto a la descentralización, la considera necesaria pero en forma paulatina, dando prioridad a la descentralización administrativa. (Planteamientos identificados con las organizaciones MLN, CAN y PUA). a) A convertir el Aparato Estatal en un agente de desarrollo que a la vez que promueva el incremento de la producción, propenda por la ampliación de los sectores poblacionales que reciben los beneficios del crecimiento económico.

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En esta opción, la descentralización económica y administrativa y la promoción de las formas colectivas de producción y participación, adquieren preponderancia. En cuanto a las empresas estatales se plantea la necesidad de revisar su actuación y tomar decisión sobre su existencia y funcionamiento. En consecuencia, se amplían las funciones del Estado, no se restringe el gasto público y se plantea la expansión cualitativa y cuantitativa de los servicios públicos (Esta opción se extrae de los planes y lineamientos de DCG, PDCN, PSD y PR). b) La tercera opción tiene elementos de las dos anteriores, da énfasis al desarrollo agrícola, a la descentralización, al apoyo al Sector Empresarial, en una combinación de proveer en todos campos incremento y mejora de los servicios e incluso a la creación de nuevas instituciones, a la vez que propone la duplicación del ingreso nacional y la supresión de impuesto como IVA (Esta posición corresponde fundamentalmente a la UCN). Obviamente, una de esta opciones será impulsada como resultado del proceso de retorno a la Constitucionalidad y corresponderá a las distintas entidades e instituciones de la Administración Pública dar cumplimiento a las orientaciones emanadas del próximo gobierno y en esa virtud, conociendo las diferencias y similitudes existentes entre los planteamientos, puede operar la preparación a nivel institucional de instrumentos de política que permitan adelantar y preparar la implementación y ejecución de algunos de estos lineamientos que son comunes a distintas organizaciones, y que incluso por mandato constitucional deberán realizarse. Entre otras pueden mencionarse los siguientes campos: •

Evaluación de las empresas estatales.

•

Preparación de aspectos técnicos, legales y administrativos del proceso de descentralización económico-administrativo (Consejos de Desarrollo Urbano y Rural).

•

Adecuación de los programas y calendarios educativos.

•

Plan de Alfabetización.

•

Organización de la desconcentración del registro de la propiedad.

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•

Promoción de la inversión extranjera.

•

Promoción de la agro-industrialización.

•

Agilización de los mecanismos de crédito.

•

Revisión de la política tributaria.

•

Apoyo a la diversificación agrícola y a la pequeña y mediana propiedad e incentivo a la propiedad colectiva.

•

Reactivación de la industria de la construcción.

III. Conclusiones 1. Conclusiones sobre los cambios derivados de las modificaciones Constitucionales. Los elementos contenidos en el Capítulo I de este trabajo permite concluir que: 1.1 La Constitución promulgada en 1985 desarrolla de manera más amplia que la de 1965, las funciones que corresponde desarrollar al Estado. 1.2 Las reformas constitucionales atinentes a las funciones de la Administración Pública son en esencia una legalización de las funciones, que aun cuando no estuvieran asignadas en la Constitución de 1965, el Estado Guatemalteco de hecho ha venido desempeñando dentro de un proceso de crecimiento y expansión que lo ha caracterizado históricamente. La inclusión de esas funciones en el texto constitucional evidencia en alguna medida el reconocimiento y legitimación de las funciones del Estado a nivel social, destacándose dentro del seno de la Asamblea Nacional Constituyente la predominancia de concepciones políticas tendientes a la consolidación de un régimen de economía mixta orientado por el Estado. 1.3 A pesar de la aparente ampliación de funciones del aparato estatal contenidos en la nueva Constitución, no se establecen nuevos instrumentos, medios y potestades para la Administración Pública, coherentes con el carácter expansivo implícito en las modificaciones correspondientes, lo cual constituye, cuando menos a nivel legal.

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

161

1.4 En lo que corresponde a las modificaciones de estructura y funcionamiento, las reformas constitucionales tienden a: •

Desconcentrar las acciones de la Administración Pública hacia el interior del país.

•

Promover la probidad en la Administración Pública.

•

Promover la independencia de los Poderes Judicial y Legislativo.

•

Promover mayor control de las acciones del Ejecutivo.

•

Garantizar el apoyo estatal a programas específicos como de la alfabetización, deporte, enseñanza agrícola, etc.

•

Integrar las entidades descentralizadas a la política general del Sector Público.

2. Conclusiones sobre las concepciones y planteamientos de los partidos políticos en materia de funciones, estructuras y funcionamiento de la Administración Pública. 2.1 En lo que respecta a las funciones que la Administración Pública debe desempeñar, los campos en los que debe participar, y en consecuencia a su dimensión en la economía y la sociedad, se identificaron tres tendencias fundamentales: •

La liberalización de la economía y la consecuente reducción de las acciones del Estado, atribuyéndole un papel de árbitro de intereses en conflicto y proveedor de servicios de seguridad, defensa, salud y educación, y apoyo de infraestructura y crédito a la producción.

•

L a p a r t icip ación del E stado en todos los ca mp o s , c o m o g e s to r y pr o m o to r d e l d e s a r r o l lo.

•

El mantenimiento de las funciones actuales del Estado, enfatizando las funciones de seguridad y apoyo en infraestructura para la producción, el crédito y servicios de educación, salud y vivienda.

En los aspectos de estructura y funcionamiento, destacan por ser comunes a las distintas organizaciones los siguientes planteamientos: 2.2 La necesidad de descentralizar la económica, política y administrativamente el país, dada la excesiva centralización actual.

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2.3 Una generalizada opinión respecto a que las Empresas Estatales son “ineficientes”, inoperantes, corruptas y costosas, y que deben privatizarse paulatinamente, o bien introducirlas a un régimen de propiedad mixta para el Sector Privado aporte su capacidad empresarial. 2.4 La actual inoperancia, lentitud y deficiencia en el funcionamiento de la Administración Pública, expresada en elementos como: excesiva burocratización, trámites y procedimientos engorrosos, incapacidad de dirigencia y conducción, baja calidad de los recursos humanos y corrupción generalizada. 2.5 Todas las organizaciones coincidieron en la necesidad de garantizar la independencia de los poderes del Estado y la coordinación entre ellos. 2.6 En cuanto a la existencia de las Coordinadoras Interinstitucionales y su posible acción al respecto, todos los partidos políticos coincidieron en la conveniencia de mantener la función de coordinación que están realizando, ya sea mediante esa y otra figura, siempre que contribuyan a la descentralización y estén dirigidos por el sector civil del gobierno. 2.7 Sobre la estructura organizativa de la Administración Pública, la mayoría de partidos no tiene una visión clara ni planteamientos concretos de modificación, siendo éstos más referidos a su funcionamiento. Salvo en el caso de la Democracia Cristiana, que ha preparado una propuesta de reforma administrativa (versión preliminar) que comprende todos los sectores y niveles de la Administración Pública, congruente con su programa de gobierno, en proceso de elaboración. E n f at i z a l a s acc ione s de co or d i n ac ión i nter m i n i ster i a l y e l e squem a de p a r t ic ip ac ión p obl ac ion a l .

3. Conclusiones sobre Las Políticas Públicas planteadas por los Partidos Políticos. 3.1 Todos los programas de gobierno y planteamientos de dirigentes políticos conocidos hasta la fecha de redacción de este informe, se pueden caracterizar como el planteamiento de las intenciones y objetivos que persigue cada organización y que en el mejor de los casos incluye el delineamiento de estrategia y lineamientos de políticas; sin que sistemáticamente ninguno precise los instrumentos específicos por medio de los cuales concretizar sus objetivos. 3.2 En la mayoría de los planteamientos y planes de goADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

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bierno resalta la exclusión del tratamiento del campo monetario y cambiario y del transporte y turismo. 3.3 Las políticas planteadas por los distintos partidos son en más o en menos, congruentes con los postulados de dos doctrinas económicas: el liberalismo y el keynesianismo, a las cuales se dan los matices políticos, filosóficos y sociales propias de la ideología de cada organización. Con esas variantes, se pudo identificar a la base de las políticas sugeridas, las tendencias liberal y keynesiana en las siguientes organizaciones: •

De tendencia liberal: MLN, CAN (neoliberal), PUA.

•

De tendencia keynesiana: D.C.G., P.S.D., P.D.C.N., P.R.

•

Eclécticos: U.C.N. y P.N.R.

Como se ac l a r ó, c ado u no con l a s p a r t ic u l a r id ade s pr opi a s de l a do c t r i n a p ol ít ica que s u stent a . 3.4 Siguiendo las tendencias antes identificadas, existen tres opiniones de modificaciones a la Administración Pública a partir de las políticas públicas por los partidos, y congruente también con los planteamientos y concepciones que tienen sobre el Estado , sus funciones y funcionamiento: A. A la disminución de su injerencia en la orientación de la economía, a consolidar el apoyo directo e indirecto que tradicionalmente ha brindado al Sector Privado y a efectuar algunos cambios especialmente a nivel de funcionamiento en la prestación de los servicios públicos, tendientes especialmente a la eficiencia en su operación, adicionando la venta de las Empresas Estatales o su privatización paulatina y el apoyo a la agro-industrialización.

Relevando la disminución del gasto público y la liberalización de la economía, promovida para garantizar la libertad y la democracia centradas en el individuo. En cuanto a la descentralización, la considera necesaria pero en forma paulatina, dando prioridad a la descentralización administrativa (MLN, CAN y PUA).

B. A convertir al Aparato Estatal en un agente de desarrollo que a la vez que promueva el incremento de la producción, propenda por la ampliación de los sectores poblaciones que reciben beneficios del crecimiento económico.

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En esta opción la descentralización económica y administrativa y la promoción de las formas colectivas de producción y participación adquieren preponderancia. En cuando a las Empresas Estatales, se plantea la necesidad de revisar su actuación y tomar decisión sobre su existencia y funcionamiento. En consecuencia, se amplían las funciones del Estado, no se restringe el gasto público y se plantea la expansión cualitativa y cuantitativa de los servicios públicos DCG, FDCN, PSD y PR).

C. La tercera opción tiene elementos de las dos anteriores, da énfasis al desarrollo agrícola, a la descentralización, al apoyo al sector empresarial, en una combinación de proveer en todos los campos, incremento y mejora de los servicios e incluso a la creación de nuevas instituciones, a la vez que propone la duplicación del ingreso nacional y la supresión de impuestos como el IVA (UCN). 3.5 Existen campos de política en los que de manera relativa coinciden la mayoría de las organizaciones políticas, entre las que pueden citarse: •

Evaluación de las Empresas Estatales.

•

Preparación de los aspectos técnicos, legales y administrativos del proceso de descentralización económico-administrativo (Consejos de Desarrollo Urbano y Rural).

•

Adecuación de los programas y calendarios educativos.

•

Plan de Alfabetización.

•

Organización de la desconcentración del registro de propiedad.

•

Promoción de la inversión extranjera.

•

Promoción de la agro-industrialización.

•

Agilización de los mecanismos de crédito.

•

Revisión de la política tributaria.

•

Apoyo a la diversificación agrícola y a la pequeña y mediana propiedad e incentivo a la propiedad colectiva.

•

Reactivación a la industria de la Construcción.

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3.6 Dada la orientación del contenido del texto constitucional y los planteamientos de los particos políticos, puede inferirse que los “planes” de gobierno cuyos planteamientos son de orden “ keynesiano” presentan mayor congruencia con el marco de política económica de la Constitución. 4. El análisis de las posturas y planteamientos de las organizaciones políticas y de sus dirigentes, evidencia la falta de desarrollo político del país, traducido en este caso particular en la ausencia de políticos estadistas en el seno de esas organizaciones, y cuya existencia les permitiría acceder al poder y gobernar basados en el conocimiento de la realidad del país, de la administración pública y de las teorías económicas, políticas y sociales que aplicadas creativamente harían viable la concretización de un proyecto de desarrollo nacional, congruente con sus competencias de grupo. Esta situación permite un amplio margen de inf luencia y participación de los técnicos que ingresan o se encuentran dentro de la administración pública en la generación de propuestas de acción y en las decisiones del gobierno.

IV. Identificación de posibles campos de acción para el INAP. Siendo el fin práctico de la presente investigación establecer los campos prioritarios en los que el INAP podría iniciar la evaluación y eventual implementación de las reformas derivadas de los cambios constitucionales y de los planteamientos de los partidos políticos, este capítulo presenta cuatro áreas de trabajo. La primera referida al actual problema de estructura y funcionamiento de la Administración Pública: la excesiva descentralización, misma que rebasa el aspecto administrativo y se manifiesta en un sentido más amplio en el campo económico, social y político. Al respecto, tanto la nueva Constitución como los partidos políticos en su totalidad plantean medidas tendientes a disminuir y eliminar a largo plazo la centralización, especialmente en lo que corresponde a la acción estatal. En tal sentido, el texto constitucional establece en su artículo 119 la obligatoriedad del Estado de promover sistemáticamente la descentralización económica y administrativa. Adi-

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cionalmente, los artículos del 225 al 229 norman la creación y funcionamiento de los Consejos Regionales, Departamentales y locales mediante los cuales se pretende promover la descentralización administrativa y financiera y la coordinación interinstitucional. Por su parte, todos los partidos políticos, tal como se evidencia en el capítulo II, parecieran tener la decisión política de impulsar el crecimiento y desarrollo económico y social y político más equilibradamente entre las distintas regiones del país, utilizando para ello como instrumento, en principio, la descentralización administrativa. La base político-legal de lo que se establece en la Constitución como mandato para el gobierno en lo relativo a la descentralización, aunada a la decisión política mencionada en el párrafo anterior, permite prever que el próximo gobierno (1986-90), dependiendo de los recursos y condiciones reales de que disponga, intentará implementar un proceso de disminución de la descentralización existente en la Administración Pública. Por tal razón, se considera conveniente que en el corto plazo, el INAP inicie acciones tendientes a preparar un propuesta y proyecto de ley que regiría el proceso de desconcentración del Aparato Estatal, basada en una evaluación de a) las intenciones y concepciones de los grupos políticos en los que a descentralización se refiere, y b) de las condiciones reales de la Administración Pública (recursos humanos, financieros, técnicos y materiales) que incidirían en la viabilidad de realizar en el futuro cercano el proceso de desconcentrador que puede inferirse de los cambios constitucionales y de los planteamientos de las organizaciones políticas y otros grupos sociales con posibilidad de influir en el proceso. Convendrá tener presente en el estudio las experiencias desarrolladas en otros países y las teorías e investigaciones disponibles relacionadas con los procesos de descentralización y desconcentración administrativa. En otro orden de ideas, cuando menos para algunos partidos políticos, además de alcanzar los objetivos de coordinación interinstitucional y de desconcentración, se pretende utilizar los mecanismos y medio de ese proceso para promover y asegurar la participación de la población en la toma de decisiones, planificación y ejecución de políticas, programas, proyectos y medidas de la Administración Pública que les afectan directamente. Otro resultado que podría producirse por el fun-

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cionamiento de los mecanismos de desconcentración es la realización del proceso planificador a partir de la identificación y consideración de las necesidades de la población a nivel local, departamental y regional. Vale aclarar que por lo que pudo detectarse en las entrevistas con dirigentes políticos y diputados a la Asamblea Nacional Constituyente, al referirse a descentralización, se está considerando un proceso que técnicamente se denominaría de desconcentración, en virtud de que se trataría de incrementar las actividades y acciones del Sector Público en regiones distintas a la central, pero que no implicaría el grado de autonomía técnica, financiera y administración implícito en el concepto descentralización. El segundo campo de acción lo constituiría lo relacionado con la existencia y funcionamiento de las empresas estatales. Al respecto, y sin excepción, los partidos políticos plantean, más sobre la base de estereotipos que de un conocimiento objetivo de las funciones y funcionamiento de las Empresas Estatales, que estas deben pasar, en grados que difieren según cada tendencia política, a control del Sector Privado. Estos grados de privatización oscilan entre el completo traslado de la empresa pública a la iniciativa privada y la sola participación de ésta en la administración de las empresas estatales con el fin de mejores su eficiencia y eficacia. En tal virtud, deviene prioritario que el INAP realice un estudio integral de las Empresas Estatales con el fin de: por una parte, establecer si los criterios que se sustentan a partir de estereotipos corresponden o no al plano de la realidad, y por otro, de plantear opciones de acción que tiendan a mejorar la estructura y funcionamiento de dichas empresas. El estudio tendría necesariamente que considerar la correspondencia entre los objetivos (económicos, sociales y administrativos) de las empresas y los productos que están generando actualmente, así como el grado de eficiencia con el que se emplean los factores productivos asignados a ellas. Finalmente, otro campo de acción prioritaria del Instituto podría ser la capacitación de los recursos humanos de la Administración Pública, con un enfoque distinto al que ha mantenido hasta ahora, el cual perseguirá adicionalmente a la capacitación de los cuadros técnicos, un mayor impacto de esa actividad en el funcionamiento de los organismos e instituciones, mediante la capacitación de los niveles jerárquicos superiores del Aparato Estatal.

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La orientación de tal capacitación, más que dirigida al conocimiento de aspectos teóricos de las distintas áreas y sectores de la administración y la economía, debería dirigirse hacia a) el conocimiento de la realidad de los sectores, tanto a nivel general de la sociedad como de la parte que de éstos corresponde al Sector Púbico, b) al conocimiento de la estructura y funcionamiento de la Unidad Administrativa a la que corresponde desarrollar determinadas funciones dentro de cada sector, c) las políticas, programas, proyectos, acciones y medidas que se han desarrollados y se encuentran en ejecución, d) los compromisos legales, financieros e institucionales a los que se enfrentará, e) las posibilidades reales de modificación de su comportamiento, y f) al conocimiento y práctica de las técnicas y métodos de conducción administrativa. Debido a la naturaleza de los puestos de la administración superior ya al de los funcionarios que los ocupan, el momento y las técnicas de dicha capacitación deberán ser adecuadamente seleccionados, estimándose que podría ser conveniente el período previo a la toma de posesión de los cargos. Finalmente, y en aspectos más específicos podría prepararse el esquem a de reg iona l ización del reg ist ro de la propiedad conforme el mandato Constitucional. La ejecución de estas acciones podría permitir al INAP dar su próximo plan de Desarrollo Administrativo 1986-90 un contenido que lo legitime en las esferas de decisión política y los niveles superiores de Gobierno, y con ello garantizar el apoyo a la ejecución efectiva del plan y al desarrollo de la Institución, situación que a largo plazo lo capacitaría para promover reformas y cambios sustanciales que conviertan a la Administración Pública en verdadero instrumento de desarrollo nacional.

DOCUMENTOS CONSULTADOS 1. Asamblea Nacional Constituyente (1965), Constitución de la República de Guatemala, Publicaciones del Ministerio de Gobernación, 1971. 2. Asamblea Nacional Constituyente (1985), “Artículos Constitucionales aprobados al 25 de marzo de 1985”. Guatemala, 1985. 3. Centro de Estudios Políticos, Transcripción de exposiciones de los planes de gobierno de PSD, DCG, PDCN, Boletín No. 1, Guatemala, diciembre 1984.

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4. C e n t r o d e E s t u d i o s P o l í t i c o s , “ S u g e r e n c i a s a l te x to Con st it uc ion a l ”, Guatem a l a , 198 4. 5. Comisión Redactora, Asamblea Nacional Constituyente Proyecto de Constitución, Guatemala, 1985. 6. Constitución Política de la República de Guatemala, 1985. Ediciones Legales Comercio e Industria. 7. Constitución Política de la República de Guatemala 1965. Publicaciones del Ministerio de Educación, 1971. 8. D e m o c r a c i a C r i s t i a n a G u a t e m a l t e c a . “ P r o y e ct o d e C o n s t i t u c i ó n 19 8 4”. G u a t e m a l a , 19 8 4 . 9. Democracia Cristiana Guatemalteca. “Proyecto de Programa de Gobierno 1986-90”. Guatemala 84, mimeo. 10. Democracia Cristiana Guatemalteca, Consejo Técnico: “Organización de Gobierno” (anteproyecto). Guatemala, octubre 1984, mimeo. 11. Fr ente C ív ico D emo c r át ico (FC DS). “Pl at a f o r m a I d e o l ó g i c a ”. G u a t e m a l a , 1 9 8 4 . 12. Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales, USAC, Boletín Economía al Día No. 10 y 11: “Algunos criterios sobre el proceso Constitucional de Guatemala”. Octubre 1984. 13. I N F O R P R E S S ,

Centroamer icana:

•

Centro América 1981. “Análisis económico y político de los seis países”.

•

Centro América 1982. “Análisis económico y político sobre la Región”.

•

Guatemala 1984-1986. “Pronóstic o s o br e e l ac onte c e r e c onóm ic o y p ol ít ic o”.

•

Semanario INFORPRESS, septiembre 1985-febrero 1985.

14. Movimiento de Liberación Nacional. “Respuestas a los temas tratados en el análisis de la situación política nacional y políticas de Gobierno”. Junio 1984. Mimeo. 15. P a r t ido Nac ion a l Re no v ador (PN R). “A s pi r ac io nes Constitucionales Renovadoras”. Guatemala, 1984.

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16. Partido Democrático de Cooperación Nacional. “Principios Fundamentales” PDCN, Solidaridad, órgano del partido. 1984. 17. Prensa Libre, Semanario DOMINGO. Julio 1984-junio 1985. 18. Subcomisión Coordinadora. Asamblea Nacional Constituyente. “A nte-proyecto de Constitución Política” (documento de trabajo). Guatemala, octubre 1984. 19. S e m i n a r i o “Domingo” Prensa Libr e. D ic ie m br e 198 4-m a r zo 8 5. Gu ate m a l a , 8 5. 20. Unión del Centro Nacional (UCN). “Gran Proyecto Nacional de la UCN” (Principios Fundamentales). Guatemala, 1984. 21. Un ión del Centro Naciona l (UCN). “A nte-proyecto de Constitución”. Guatemala, octubre 1984. Mimeo. 22. Artículos de prensa y conferencias y foros televisados.

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5 reseñas

de libros ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

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Klisksberg Bernardo Tercera edición. Argentina. 2003. 197 pp.

HACIA UNA ECONOMÍA CON ROSTRO HUMANO

Por Maria Villagran

ernardo Kliksberg es doctor en Ciencias Económicas, asesor internacional, científico social, reconocido mundialmente como fundador de una nueva disciplina, la Gerencia Social y como pionero de la “Ética para el Desarrollo”, el Capital Social y la Responsabilidad Social Empresarial (RSE). Sus obras, trabajos, asesorías, e investigaciones, aplican un enfoque interdisciplinario integrando los aportes de d iver sas ciencias socia les. Considerado “autoridad mundial en temas de pobreza” (Buenos Aires Económico, 19/10/2012), “Gurú mundial de la Responsabilidad Social Empresarial” (La Prensa, Panamá, 09/10/2010), “Gurú en temas de pobreza” (Fortuna, 10/12/2011), “Defensor incansable de la ética y la reducción de las desigualdades económicas y sociales” (Valor Económico, Brasil, 27/5/2010). Nadie sabe más que él sobre Responsabilidad Social Corporativa”(Cinco Días, 12/11/12), con 5 títulos universitarios, Kliksberg es autor de 55 libros y centenares de trabajos.

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Entre sus obras recientes se hallan los internacionalmente difundidos “Primero la gente” (19 ediciones), escrita con el premio Nobel de Economía Amartya Sen, “Escándalos éticos”, declarado de interés cultural por la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires (Junio 2011), y “Más ética, más desarrollo” (19 ediciones). Ha sido asesor de más de 30 países y de instituciones como ONU, UNESCO, UNICEF, Organización Internacional de Trabajo, Organización de Estados Americanos, Organización Panamericana de la Salud, entre otros.

El método de trabajo utilizado por Kliksberg Su formación académica en consonancia con su incursión por múltiples países del mundo, su participación activa en investigaciones con la rectoría y liderazgo de organismos internacionales, le permite observar, sistematizar y gestionar el conocimiento desde lo empírico a lo teórico, impregnando un enfoque multidisciplinario en su trabajo, es el caso de su libro: Hacia una Economía con Rostro Humano.

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El propósito del autor En esta obra, Kliksberg explora soluciones concretas, presenta direcciones de trabajo sobre gerencia social, capital social, participación comunitaria, re-direccionar las políticas sociales. Aportar herramientas valorativas, así como sensibilizar y reflexionar, por parte de todos los actores responsables del desarrollo integral, en base a las realidades que vive la población, en la región Latino Americana, con grandes brechas de desigualdad e inequidades, a pesar de ser una región potencialmente rica.

Estructura de la Obra Una Economía con Rostro Humano es una obra que está estructurada con un Prólogo escrito por Edgar Morin, Director Emérito del Centro Nacional de Investigación Científica de Francia. Una introducción identificada como Tiempos de perplejidad. El cuerpo está integrado por tres partes, identificadas respectivamente con los títulos de: Problemas críticos en América Latina de hoy, Propuesta para la Acción y Hacia una nueva visión del Desarrollo. Descripciones y comentarios: Para efectos de esta reseña, se seleccionaron temas vinculados al capital social, como “Qué está sucediendo con la Familia en América Latina”. Se ha observado en investigaciones comparadas estrecha relación entre criminalidad juvenil y familias desarticuladas. Los hijos de familias desarticuladas tendrán menores posibilidades de completar ciclos escolares, por lo tanto tendrán reducidos chances

en el mercado de trabajo, y así se crea un “círculo de hierro regresivo”. ¿Cómo romper este círculo y recuperar el inmenso potencial de la familia?, esa es la pregunta. Otro tema es la “Salud Pública y equidad”. La salud de la población de un país es un pilar de la productividad, la competitividad y el desarrollo, pero existen graves problemas de inequidad en esta área. Cuanto más desigual es una sociedad más débil es el capital social. En primer lugar la gente: Un estudio del Banco Mundial (1995), en 192 países concluye que solo el 16 % del crecimiento económico se puede atribuir al capital físico (maquinarias, edificios e infraestructura), el 64 % puede ser atribuido al CAPITAL HUMANO y al SOCIAL. Lester Thurow (1996) estima que las empresas que invierten en educación de su personal tienen un retorno por esa inversión, que es el doble del que obtienen las que invierten en planta y equipo. Los países exitosos han basado sus logros en mejorar permanentemente sus recursos humanos. Podría pensarse que el tema del capital social ha sido un tema de moda, vale preguntarse ¿para quién? Para la economía de mercado que en un alto porcentaje le interesan los rendimientos materiales, ¿Para el Estado, como regulador y responsable de aplicar políticas distributivas, redistributivas, regulatorias y constitutivas (Lowi 1964,1972)? ¿Para la sociedad civil? como entes propositivos, colaboradores y unidades de presión e intervención en las desigualdades e inequidades que tienen a la mitad de la población de América Latina, por debajo de la línea de la pobreza.

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El capital social, el capital olvidado es uno de los temas de la obra. ¿Será que el capital social es cuestión de moda o de prioridades hacia un desarrollo integral sostenible y sustentable? La lógica es que mientras existan seres humanos, debiera existir el capital social, como una alternativa de suma de esfuerzos y potencialidades del recurso humano, para redundar en bienestar general de la población en las diferentes sociedades del mundo. El capital social tiene que ver con calidad de vida, o ¿acaso, no todos tienen el derecho a una vida de calidad? Si fuera moda, ¿acaso, la creación del ser humano ha llegado a su término? Interrogantes que debe hacerse, el sector privado, los gobiernos, la sociedad civil, la cooperación Internacional. Sin caer en ideologías sentimentalistas, y revisando la estructura del libro, Kliksberg, se identifica con la filosofía de Amartya Sen, del Papa Juan pablo II, de la Madre Teresa, apostándole al desarrollo desde el enfoque del desarrollo Humano. Observar el desarrollo económico con rostro humano no es soñar y caer en utopías, lo que si es cierto es que es una imperante necesidad, que no lo queramos ver ni aceptar, por movernos históricamente, en una economía de mercado conducida por las fuerzas del poder político y económico en beneficio de unos pocos. Lo determinante de la obra de Kliksberg está en abordar el capital social construido desde el aporte de la salud, la educación, y lo que es más importante, la aplicación de principios como generación de confianza en las relaciones interpersonales,

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la cooperación, solidaridad, responsabilidad social, como valores para lograr resultados que aporten a un desarrollo integral, teniendo como punto de enfoque el capital humano. Entre líneas, puede visualizarse que en el imaginario del ideal de Kliksberg, cada Estado, especialmente de la región Latino Americana, debiera contar con una política pública del capital social, en donde todos los actores desempeñen el papel que les corresponde, por supuesto, vincular dicha política a políticas económicas, políticas de educación, políticas de salud, políticas de seguridad, entre otras. En su obra, Kliksberg ilustra con ejemplos. No dice que si una organización aprovecha las potencialidades del recurso humano, aplicando el modelo del “Capital Social”, se pueden abordar situaciones como acceso a créditos, apertura de negocios corporativos a pequeña y mediana escala; como producto de las inversiones se pueden diseñar e implementar proyectos de educación, contratación de docentes para escuelas e institutos por cooperativa, proporcionar becas de estudio, entre muchas otras cosas. Los grupos humanos son heterogéneos en sus capacidades y fortalezas, por lo tanto, con voluntad y sensibilidad hacia el desarrollo social, interviniendo en las desigualdades y aplicando una selección con equidad se pueden obtener buenos resultados. Profesionales en medicina pueden aportar coordinadamente desde la instancia privada y pública, en situaciones de medicina curativa; a la vez, para la implementación

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de políticas para una salud preventiva, la sociedad en general puede y debe colaborar aplicando el modelo de réplica y multiplicador de multiplicadores de los diferentes métodos, técnica y modelos al respecto. Con acciones hacia la educación, la salud, generación de ingresos económicos, se suma a un desarrollo integral. La participación, la solidaridad, la autogestión, principios que deben guiar las acciones del capital social; construyendo redes articuladas con esfuerzos y objetivos comunes. Existen ejemplos que han funcionado en países desarrollados, así como en algunos países de América Latina. ¿Qué es lo que hace que no cuaje el desarrollo económico y social vía el capital social, en todos los Estados de la región? El capital social está formado por el grado de confianza interpersonal de una sociedad, las normas de comportamiento colectivo, y la densidad de su sociedad civil. La equidad incide en la riqueza del capital social y éste en la salud pública por varias vías. El capital social es una fuente de apoyo afectivo, autoestima y respeto mutuo. Si los vecindarios son fuertes, se difunden con rapidez los avances en salud y se da la presión social sobre conductas desviadas (drogas, etc.). Bernardo kliksberg en su libro “Hacia una Economía con Rostro Humano”, cita a Berkman y Kawachi, quienes argumentan que el capital social incluso incide en las cifras del crimen. Cuanto menor es el grado de confianza interpersonal, mayor es la tasa del crimen. Argumenta que fren-

te a la miseria y la pobreza que agobian a vastos sectores de la población de la región de Latino América, urge alentar y dar paso a iniciativas basadas en capital social. El capital social no puede verse como una simple interrelación y organización de redes sociales, lo importante está en el fortalecimiento integral de los grupos humanos como entes que pueden y deben aportar al desarrollo económico, teniendo como objetivo final el desarrollo social. En conclusión, para que el capital social se convierta en un auténtico capital debe llenar las condiciones de calidad de salud pública y de los sistemas educativos encaminados a desarrollar competencias y formar valores. A mayor inversión en salud mayor retorno. Individuos sanos y con mayores niveles de educación aportarán y sumarán al desarrollo económico y social. Para ello los gobernantes a través de la Administración Pública deben implementar políticas de empleo de calidad, políticas fiscales, políticas para distribuir y priorizar el gasto social. Desarrollar iniciativas de utilidad general. Es importante no confundir el capital social con el asistencialismo y la beneficencia que solo atiende coyunturas y necesidades inmediatas de los seres humanos. El capital social debe ser una política de desarrollo de largo plazo, diseñada e implementada desde la riqueza del ser humano. La participación activa y organizada de la sociedad se logra si se observa buenas intenciones de sus líderes,

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generando confianza desde la actividad política, redundando en legitimidad y apoyo.

proyectos de educación y salud con aportes del grupo organizado del Paisano Ausente.

Tratando de ilustrar los impactos que puede provocar la propuesta del desarrollo desde el capital social, nos atreveremos a decir que la participación activa de la ciudadanía como parte trascendental del capital social, redunda en resultados de bienestar a los grupos humanos, como ejemplo, en Guatemala, en el municipio de Pachalum, durante la gestión municipal de Selvin Garcia Velásquez, se instituyó en el 2008 mediante un acuerdo municipal el día del Paisano Ausente. El mencionado alcalde canalizó esfuerzos a políticas de educación, salud, seguridad, turismo, entre otros proyectos, todo enfocado a fortalecer el capital social. Mario Jobel Barrios Gramajo alcalde de Pachalum, informa que cerca de tres mil pachalunecos radican en Estados Unidos, aproximadamente el 60 por ciento de la población económicamente activa. Con la iniciativa de paisano ausente no solo se mantiene el vínculo familiar a pesar de la distancia, sino también se logra el ingreso económico vía remesas, así como también se desarrollan

Los recursos que aportan el desarrollo de las tecnologías de comunicación e información, son de vital importancia para la dinámica que debe mantener el capital social. El municipio de Pachalun es calificado como el “Municipio digital” busca conectar a la población al mundo a través de Gobierno electrónico Municipal.

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Puede concluirse que el capital social, como propuesta de desarrollo económico y social, por muchas resistencias que pueda provocar en algunos sectores de población, aportaría resultados positivos, con la concurrencia imperante de elementos como la educación, encaminada a formar competencias y valores en el capital humano, como la salud, que brinda las condiciones para la participación activa en la producción económica a pequeña y gran escala. Otro elemento que motiva es el sentido de pertenencia que despierta e incita al trabajo colaborativo.

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marialolavillagran@inap.gob.gt

Chiavenato, Idalberto,

GESTIÓN DEL TALENTO HUMANO

Editorial McGraw Hill, Bogotá, Colombia, 475 páginas.

Por Nadia de León

dalberto Chiavenato es de nacionalidad brasileña, nació en Sao Paulo en 1936. Se graduó en filosofía y pedagogía, con especialización en Psicología Educacional, Derecho y tiene un postgrado en Administración de Empresas. Chiavenato ha escrito más de 30 libros que han sido relevantes en el área de la Administración y Relaciones Humanas. Su libro, Gestión del Talento Humano, uno de sus textos más destacados en el año 2004, trata de los temas fundamentales de los recursos humanos y de cómo administrarlos de manera eficaz en la actualidad. Para el autor, el capital humano es un agente activo y proactivo, dotado tanto de inteligencia como de creatividad, de iniciativa y decisión, de habilidades y competencias, no sólo de capacidades manuales y físicas. En el ambiente competitivo actual en el ámbito de los negocios, sostiene, el éxito radica en la administración eficaz de los recursos humanos. La tecnología, la estructura de las organizaciones, los recursos financieros y materiales son sólo elementos físicos e inertes que requieren de una administración inteligente

y proactiva. Para él, las personas son el único factor dinámico de las organizaciones, sean éstas privadas o públicas, lucrativas o sin ánimos de lucro, grandes o pequeñas, puesto que las personas son las que tienen la inteligencia que vivifica y dirige cualquier organización. El objetivo central del libro es mostrar las nuevas características y el novedoso perfil de esta gratificante área de actividades. Sin duda, la gestión del talento humano ha sido la responsable de la excelencia de organizaciones exitosas y del aporte de capital intelectual que simboliza el factor humano en plena era del conocimiento y la información. El núcleo de la argumentación de Chiavenato ante la globalización de los negocios, el desarrollo tecnológico, el gran efecto del cambio y el intenso movimiento en búsqueda de calidad y productividad, está dirigido de manera elocuente a que en la gran la mayoría de las organizaciones la gran diferencia, la principal ventaja competitiva de las empresas, se deriva de las personas que laboran en ellas. Las personas mantienen

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y conservan el statu quo existente y son, solo ellas, las que generan y fortalecen la innovación y el futuro de las organizaciones. Las personas producen, venden, atienden al cliente, toman decisiones, innovan, lideran, motivan, comunican, supervisan, gerencian y llevan los negocios de las empresas. La manera cómo las personas se comportan, deciden, actúan, trabajan, ejecutan, mejoran sus actividades, cuidan los clientes y asumen los negocios de la empresas varía ampliamente, y esa variación depende de las políticas y directrices de las organizaciones respecto de cómo manejar a las personas en sus actividades. En esta transición, el libro denominará gestión del talento humano a las nuevas tendencias que surgen en la Administración de Recursos Humanos.

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Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y el Banco Mundial.

Buenas Prácticas Recientemente Identificadas de Gestión para Resultados de Desarrollo.

Primera Edición, marzo de 2006.

Libro de Consulta

Por Vivian Paola Rodríguez Barrios

ste libro compila más de veinte experiencias implementadas en todos los continentes del mundo, aplicando el enfoque y los principios de la gestión para resultados en el desarrollo (GpRD). Según los autores, el planteamiento no se considera una ruta única, sino que el libro intenta ser de consulta, que brinde orientaciones para aplicar los principios en las estrategias de carácter nacional, en la gestión del sector público y en los programas y proyectos sectoriales. El documento tiene el propósito de ser una guía para comprender las ideas que existen detrás de la GpRD, actualizar sobre un enfoque que pretende conformar una alianza mundial para reducir los grandes problemas que aquejan a los países y mejorar la coordinación de la ayuda al desarrollo. Está divido en 5 partes: a) los conceptos, herramientas y principios de la GpRD; b) experiencias a nivel de país de los socios en su planificación estratégica, gestión del gasto público, sistemas de monitoreo y evaluación (M&E), conforme la GpRD; c) experiencias de la

implementación de la GpRD en programas y proyectos sectoriales; d) los esfuerzos de las agencias de cooperación para implementar el enfoque para contribuir con los países socios; y finalmente, e) concluye con los principales hallazgos y las enseñanzas extraídas, aplicando los principios de la GpRD. Según plantean los autores, la GpRD es multimensional y tiene su antecedente más cercano en la Conferencia de Monterrey de 2002; sin embargo, no es ahí que se inicia su estudio, pero si se consensua una nueva visión de la necesidad de pensar en resultados, la manera de lograrlos y cómo dar seguimiento y evaluar los logros obtenidos, mediante una concepción común, herramientas aplicables y principios orientadores para focalizar las acciones desde el punto de partida, que es el desarrollo de las naciones. En el ámbito internacional se desarrollaron varios eventos que cimentaron la GpRD, entre ellos el ya mencionado Consenso de Monterrey (2002), el cual fue seguido por la Declaración De Roma (2003), Declaración de París

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(2005), las Mesas Redondas de Resultados de Washington (2002) y de Marrakech (2004). En todas estas acciones se establecieron estrategias, compromisos y sobre todo un enfoque común para implementar en los países socios de las agencias internacionales. Dentro del análisis es importante lo establecido en la Declaración de París, que definió que la asistencia internacional al desarrollo es eficaz si y solo si se mejora la apropiación por parte del país, la alineación de la asistencia de las agencias a las prioridades del país, la armonización de las políticas, programas e instrumentos de las agencias de desarrollo y los respectivos países, una gestión basada en el logro de resultados y, por último, la mutua rendición de cuentas. En términos generales, la GpRD es importante porque implica: un enfoque común de la gestión del desempeño para facilitar la colaboración; un lenguaje común y un conjunto de conceptos y términos para usar cuando se discute el desarrollo y el avance hacia los resultados; un enfoque práctico para lograr los resultados de desarrollo que se basa en las enseñanzas concretas extraídas; y mejores enfoques para generar eficiencias de gestión en el proceso de desarrollo internacional. Según lo establecen los autores, la GpRD no formula recetas y no entra en conflicto con otros enfoques diferentes a la gestión para resultados de desarrollo o a la gestión del desempeño del sector público. Más bien, provee principios y estrategias generales que los

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países y las agencias de desarrollo pueden usar para mejorar lo que ya están haciendo. En lo que respecta al concepto de resultados en el desarrollo, la Guía que aparece en el libro los define como los cambios observables de conducta, institucionales y sociales que tienen lugar durante un período de 3 a 10 años, generalmente como resultado de inversiones coordinadas y de corto plazo para el fortalecimiento de la capacidad individual y organizativa de interesados clave de desarrollo (como gobiernos nacionales, sociedad civil y el sector privado). Otros conceptos directamente relacionados, son: la creación de capacidades en los países para lograr una mayor efectividad en el desarrollo y el aprendizaje y toma de decisiones, elementos fundamentales que promueven todas las acciones emprendidas en el marco de la GpRD y en todas las conferencias, declaraciones y acuerdos internacionales. Un elemento directamente vinculado a la gestión para resultados, es la gestión del desempeño, que implica la solidez del sector público y de las agencias de desarrollo. Está vinculada a los procesos de reforma del sector público, así como a las reformas institucionales llevadas a cabo dentro de las agencias internacionales de desarrollo. En el fondo, la gestión del desempeño es un cambio holístico y cultural que permite a los gerentes y al personal de las organizaciones apreciar la evaluación abierta y honesta del desempeño y en materia de informes.

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Los principios de la GpRD, acordados durante la Segunda Mesa Redonda sobre Gestión para resultados de desarrollo en 2004, son: 1. Centrar el diálogo en los resultados en todas las fases del proceso de desarrollo 2. Alinear la programación, el monitoreo y la evaluación con los resultados 3. M a n t e n e r l a m e d i c i ó n y la información sencillas 4. Gestionar para, no por, resultados 5. Usar la información de resultados para aprender y para la toma de decisiones. La Guía también muestra herramientas útiles para utilizar en la práctica de implementación del modelo, entre ellas: el modelo lógico, que resume la información pertinente relacionada con la asistencia para el desarrollo en general, o de un programa o proyecto en particular. El monitoreo y la evaluación (M&E), que recopila, sistematiza y utiliza información para la toma de decisiones y para aumentar la eficacia de las intervenciones de desarrollo. Se incluyen también como herramienta, los mecanismos de entrega múltiple, considerados acciones puntuales para focalizar en un área específica, entre ellos: apoyo directo al presupuesto, financiamiento de programas sectoriales, proyectos dirigidos específicamente a un sector, asistencia técnica y trabajo analítico. El documento presenta experiencias exitosas implementadas sobre la base de un en-

foque de GpRD, entre ellas se menciona la experiencia de Chile, en la implementación de un sistema de control administrativo y presupuestación, implementados por la Oficina de Presupuesto Nacional del Ministerio de Finanzas basada en resultados, como un modelo exitoso que ha sido replicado en otros países de América Latina. Cabe resaltar que los 5 instrumentos utilizados para la gestión de este sistema fueron: indicadores de desempeño para evaluar la ejecución presupuestaria, evaluaciones del desempeño de las instituciones y programas, formatos estándar para la presentación de programas que necesitaban financiamiento público, se implementó un Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG), que en su segunda fase implementó estándares de la Norma ISO 9001-2000 ; este instrumento instituyó un sistema de incentivos para los servidores públicos en función del cumplimiento de metas y objetivos propuestos; y por último, un sistema de informes integrales de gestión (IIG) en todos los niveles de la gestión. Por otro lado, la experiencia de El Salvador que mediante un aporte financiero del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) implementó estrategias para modernizar la gestión de las finanzas del sector público. En primera instancia este financiamiento sirvió

1 La Norma ISO 9001-2000: norma técnica de calidad de la International Standards Organization (ISO), que certifica los sistemas de gestión de calidad que se implementan cumpliendo con los criterios de dicha normativa.

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para implantar un sistema de administración financiera integrado acompañado de un marco normativo y legal apropiado, así como procedimientos adecuados para dicha gestión. En seguida se estableció un sistema piloto de gestión para resultados de desarrollo, el cual tuvo que canalizarse a la reconstrucción del país, posterior al terremoto de 2001. Los resultados que plantean fueron satisfactorios; sin embargo, se encontraron en las evaluaciones finales las debilidades para acceder a la información por parte de los ciudadanos, es decir, cómo hacerla accesible a todo el público y lograr el principio de divulgación y rendición de cuentas a la ciudadanía. Un ejemplo emblemático en Latinoamérica y en el mundo es el Programa Bolsa Familia de Brasil, el cual se presenta como una experiencia exitosa de transferencias condicionales de dinero en efectivo, estas transferencias se entregan a familias pobres y extremadamente pobres mediante un “contrato social” para cubrir áreas de educación (Bolsa Escola), salud (Bolsa Alimentação) alimentación (Cartão Alimentação, Fome Zero) y Au-

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xilio Gas. Este programa está concebido para proveer dinero en efectivo para las familias extremadamente pobres para solventar necesidades de emergencia, mientras que las condicionalidades promueven las inversiones a más largo plazo en el capital humano. Son interesantes los datos presentados en la experiencia presentada: en el año 2005 Bolsa Familia abarcaba a 6.6 millones de familias y en el 2006 a 11.2 millones, cerca de 44 millones de persona, representando un incremento de 1.1% al 2.5% del gasto público total y un aumento del 0.2% al 0.5% del PIB de Brasil. Se observa en el planteamiento de las experiencias muy poca información respecto a las debilidades o tropiezos encontrados en la implementación del modelo GpRD, como lecciones aprendidas para trasladar a los países que están iniciando o en proceso del modelo. Únicamente la experiencia de El Salvador expone una información muy general al respecto. En conclusión, el documento cumple con el propósito de ser una guía práctica para conocer conceptos, herramientas y experiencias de aplicación de la GpRD.

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6 sección

informativa Actividades del INAP Guatemala

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DIRECCIÓN DE FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN

PROGRAMA 2º Interciclo 2014 DE EDUCACIÓN Del 28 de Julio al 5 de Septiembre 2014 A DISTANCIA TELEINAP Cursos Virtuales: Este programa brinda 12 cursos anuales, los cuales son implementados cada cuatrimestre dependiendo de las necesidades de las instituciones la administración pública y los trabajadores de las mismas. Se programan cuatro o tres cursos por cuatrimestre, además se programan cursos entre los cuatrimestres, o sea, interciclos.

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•

Excelencia en las Instituciones Públicas

•

Gestión y manejo de archivos

•

Derechos Humanos y la Identidad de las personas.

3ª. Edición 2014 Del 08 de Septiembre al 17 de Octubre 2014

Cursos Virtuales: •

Manejo y Resolución de Conflictos

•

Administración Pública en el siglo XXI

(Estos cursos serán impartidos a través del CLAD – EIAP - INAP) Contacto: Ingeniero Antonio González Teléfono: 24198140 Email: agonzales@inap.gob.gt

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PROGRAMA DE GERENCIA PÚBLICA

2ª. Edición Especial 2014 Del 25 de Agosto al 19 de Septiembre 2014

Curso Virtual:

Este programa brinda un Diplomado en Gerencia Pública, organizado en cuatro módulos: Aula virtual y comunicaciones; Gestión de recursos humanos; administración pública y Gestión presupuestaria y financiera.

•

PROGRAMA GESTIÓN DEL DESARROLLO SOCIAL

•

Diplomado, Derechos Humanos, coordinado por: COPREDEH, MINISTERIO DE ENERGIA Y MINAS, INAP. Del 5 de Agosto al 10 de Noviembre.

•

Diplomado, Derechos Humanos de las Mujeres, coordinado por: SEPREM, COPREDEH, CODISRA, INAP. Del 18 de Junio al 17 de Septiembre.

•

Diplomado, Derechos Humanos, Discriminación, Racismo y Empoderamiento Económico de las Mujeres, Fase II. Coordinado por: COPREDEH, CODISRA, SEPREM, MINECO, MAGA, INAP. Del 19 de Junio al 9 de Octubre.

Este programa brinda tres diplomados:

¿Qué Debo conocer como servidor Público?

3ª. Edición Especial 2014 Del 29 de septiembre al 24 de octubre 2014

Curso Virtual: •

Administración Pública Contacto: Claudia Diaz Email: cdiaz@inap.gob.gt

Contacto: María Dolores Villagrán Teléfono: 24198136 Email: marialolaviallagrán@inap.gob.gt

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Contacto: Licenciado Jaime Rafael Muñoz Flores Director Dirección de Escuela de Gobierno y Gestión Pública Tel. (502) 2419-8181 Ext. 8101/8128

DIRECCIÓN DE ESCUELA DE GOBIERNO Y GESTIÓN PÚBLICA Actividades Agosto

18/8/2014 Curso Virtual Estructura Política y Administrativa del Estado. 18/8/2014 Curso Virtual Fundamentos Jurídico-Políticos Del Sector Público Guatemalteco. 18/8/2014 Curso Virtual Gobierno y Sistema Político Guatemalteco. 25/8/2014 Curso Presencial Alta Gerencia Política del Sector Público.

Actividades Septiembre

Actividades Octubre

Septiembre Curso Presencial Régimen Electoral y Organizaciones Políticas.

Octubre Curso Presencial Gerencia de Organizaciones Políticas.

Septiembre Curso Presencial Derecho Electoral.

Octubre Curso Virtual Gerencia Política y Transformación de Conflictos.

Septiembre Curso Virtual Liderazgo Político Transformador.

Octubre Foros Públicos

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DIRECCIÓN DE ASISTENCIA TÉCNICA REGIONAL

Contacto: Licenciado Sergio Reynaldo Gómez de León Director Dirección de Asistencia Técnica Regional Tel. (502) 2419-8181 Ext. 8106/8129/8132

Se tienen programados los siguientes servicios: •

Esta Dirección tiene por objeto aportar conocimientos, desarrollar capacidades y dar acompañamiento a los procesos de desarrollo administrativo y fortalecimiento institucional. Su ámbito de acción está enfocado en las Municipalidades, Gobernaciones Departamentales y Consejos de Desarrollo Urbano y Rural.

Implementación del Programa de Cultura Laboral, a través diferentes talleres, a instituciones del Sector Público de los departamentos con presencia de delegaciones de INAP:

Mazatenango, Suchitepéquez: Agosto 2014. Puerto Barrios, Izabal: Julio y Octubre 2014. Zacapa: Agosto 2014.

•

Talleres con representantes de las Municipalidades para capacitar en elaboración de Manuales Municipales, en alianza con FUNDEMUCA e INFOM:

Agosto, Septiembre y Octubre 2014.

•

Elaboración de Diagnósticos Institucionales en las Instituciones del Sector Público y Gobernaciones Departamentales, a través del Sistema de Apoyos y Fortalecimiento Institucional en los departamentos de presencia de delegaciones:

Agosto, Septiembre y Octubre 2014.

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•

D iplom ado G est ión Mu n ic ipal y Políticas Públicas, a desarrollarse en el Oriente del país:

Septiembre y Noviembre 2014.

•

Certificación de oficiales financieros a través de capacitación y evaluación, en niveles profesional y técnico y en áreas de tesorería, contabilidad y presupuesto.

•

Diplomado Gestión Municipal y Gobernabilidad del agua en el Oriente del país:

Julio a Noviembre 2014.

•

Curso de Gestión Municipal y Gestión Política Virtual, a implementarse para los Gobiernos Municipales:

Octubre y Noviembre 2014.

•

Curso elaboración de Manuales dirigido a Gobernaciones Departamentales:

Septiembre 2014.

•

D iplom ado A lt a G e r e nc i a pública y Gestión política, 1ª. Edición, en el interior del país:

Agosto a Diciembre 2014.

•

Diplomado de Derechos Humanos, Discriminación y racismo en los departamentos de Jutiapa, Huehuetenango:

Agosto a Noviembre 2014.

•

Taller de Desarrollo organizacional y Desarrollo Personal en Puerto Barrios, Izabal:

7 y 21 de Agosto 2014.

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DIRECCIÓN DE INVESTIGACIÓN Y ASESORÍA ADMINISTRATIVA

Contacto: Doctor Edmundo René Urrutia García Director Dirección de Investigación y Asesoría Administrativa Tel. (502) 2419-8181 Ext. 8155/8157

Actividades Septiembre 03/9/2014 Fase II del Taller de Clima y Cultura Laboral, elaborando el Plan de Mejora Continua y el Manual en Gestión de Clima Laboral. 11/9/2014 Fase II del Taller de Clima y Cultura Laboral, elaborando el Plan de Mejora Continua y el Manual en Gestión de Clima Laboral. 17/9/2014 Fase II del Taller de Clima y Cultura Laboral, elaborando el Plan de Mejora Continua y el Manual en Gestión de Clima Laboral.

Actividades Septiembre 1/10/2014 - 5/10/14 Taller de Organización y Funciones, y de Normas y Procedimientos

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DIRECCIÓN DE POSTGRADO

Contacto: Doctor Luis Alfonzo Beteta Vásquez Director Dirección de Post Grado Tel. (502) 2419-8181 Ext. 8114/8120/8135

Esta Dirección se encuentra a cargo de la organización de estudios universitarios de pre grado y post grado en Administración Pública, estudios que son avalados por la Universidad Galileo.

Actividades Octubre: PROGRAMAS Doctorado En Administración Pública Y Políticas Públicas. 2 Cohortes – Octubre 2014. Maestría En Administración Pública Y Políticas Públicas. 2 Cohortes – Octubre 2014. Licenciatura En Administración Pública Y Políticas Públicas Modalidad Intensiva. 2 Cohortes – Octubre 2014.

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7 nota biográfica

de autores ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

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INGENIERO

NORMAN LEONEL SIGUÍ FAJARDO Perfil profesional:

Se graduó de Ingeniero Agrónomo en la Facultad de Agronomía, de la Universidad de San Carlos de Guatemala, obtuvo su título de la Maestría en Administración Pública de la Universidad de San Carlos y el Instituto Nacional de Administración Pública -INAP-. Realizo otros estudios llevando a cabo el Curso de Extensión Agrícola y Desarrollo Rural. Centro Studi Agricoli, Borgo a Mozzano, Multigliano, Lucca, Italia. Diplomado en Valuador de Impacto Ambiental. Guatemala. Diplomado en Desarrollo Administrativo. Curso de Economía Medioambiental. Universidad de Alcalá, Madrid, España. Diplomado en Informática y Administración en la Universidad Francisco Marroquín de Guatemala.

Desempeñando cargos en:

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•

Gerente General del Colegio de Ingenieros Agrónomos, siendo el responsable del desarrollo de proyectos productivos y sociales para los agremiados.

•

Asesor Gerencia del Instituto Nacional de Administración Pública –INAP-, promotor y ejecutor de diferentes estudios técnicos sobre diagnostico, fortalecimiento y modernización institucional.

•

Asesor del Rector de la Universidad de San Carlos en la Coordinación y evaluación del Programa de Investigación en Desarrollo Agroindustrial.

•

Coordinador del Programa Universitario de Desarrollo Industrial, Dirección General de Investigación -DIGI-, Universidad de San Carlos de Guatemala.

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•

Asesor en Políticas Públicas. Dirección de Planificación, Consejo Nacional de Áreas Protegidas -CONAP-.

•

Director Administrativo. Secretaría Presidencial de la Mujer -SEPREM-, responsable de la Unidad de Recursos Humanos y del proceso de Desarrollo y Modernización institucional.

•

Gerente Operativo Asociación Prado de Zorzoyá y Fundación Ac’txumbal. Siendo responsable del desarrollo de un proyecto habitacional y recreativo para sus asociados.

•

Coordinador de Desarrollo Productivo, Dirección de Desarrollo Rural Integral. Secretaría de la Paz -SEPAZ-. Apoyo y seguimiento a la implementación del Acuerdo Sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria. Secretario Ejecutivo de la Comisión técnica para el reasentamiento de población desarraigada por causas del conflicto armado interno.

•

Coordinador Unidad de Planificación, Seguimiento, Evaluación y Sistematización. Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola -FIDA- en el Ministerio de Agricultura y Ganadería.

•

Actualmente es Gerente del Instituto Nac ion a l de Ad m i n i st r ac ión P úbl ica -I NA P-.

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LICENCIADA

CAMLIN FUENTES MIJANGOS Perfil profesional: Socióloga con estudios de maestría en Investigación Socio-Política. Egresada de la Escuela de Ciencia Política de la Universidad de San Carlos de Guatemala, fue becaria con dedicación exclusiva en el Programa de Formación de Investigadores del Área de Estudios sobre Pobreza, Desarrollo y Exclusión Social de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLACSO-Guatemala. También realizó estudios sobre planificación estratégica para el desarrollo rural en el Weitz Center de Israel y sobre Modelos de Desarrollo de Competencias Laborales y Modelos Educativos por Competencias, en un programa conjunto de la Universidad Autónoma de México y la Universidad de Leiden, Holanda. Realizó estudios en la Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP) del Brasil y en el Instituto de Investigación e Incidencia Ciudadana/USAC, en el área del Monitoreo y Evaluación de políticas públicas y Evaluación de Programas Sociales; así como en el área de gestión de Calidad en la Administración Pública en el Instituto Centro Americano de Administración Pública (ICAP) y el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP).

Desempeñando cargos en: •

Se ha desempeñado como investigadora en instituciones como el Instituto de Investigaciones Políticas y Sociales (IIPS); la Dirección General de Investigación (DIGI) de la Universidad de San Carlos de Guatemala y FLACSO- Guatemala y como catedrática en la Facultad de Ciencias Políticas de la Universidad Rafael Landívar y en la Escuela de Trabajo Social de la Universidad San Carlos de Guatemala. Actualmente labora en el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), a cargo de la Unidad de Cooperación Nacional e Internacional.

•

En el año 2002 colaboró en la elaboración del Informe anual sobre la Situación de la Niñez en Guatemala, publicado por la Oficina de Derechos humanos del Arzobispado de Guatemala (ODHAG) y es autora del Libro: “La Lupita y su lucha contra la Pobreza: La construcción compartida de un Proyecto de Vida. El Proceso de Desarrollo Socioeconómico de una Comunidad de Retornados”, que fue publicado por FLACSO-Guatemala en el año 2008.

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LICENCIADA

VIVIAN PAOLA RODRÍGUEZ BARRIOS Perfil profesional: Profesional con Licenciatura en Relaciones Internacionales, por la Universidad de San Carlos de Guatemala, Maestría en Administración Pública por el Instituto Nacional de Administración Pública –INAP-, y candidata a Doctora en Administración Pública y Políticas Públicas, actualmente es Encargada de la Unidad de Planificación, Monitoreo y Evaluación del Instituto Nacional de Administración Pública -INAP-.

Desempeñando cargos en: •

Dentro de sus áreas de especialización se encuentran: Gestión de la Calidad en la Administración Pública, Gerencia Social, Administración Pública, Políticas Públicas, Cooperación Nacional e Internacional, Planificación, Seguimiento y Evaluación, Gestión por Resultados y otros.

•

Su experiencia profesional se centra en la dirección y/o coordinación de programas de formación y capacitación presencial, docencia en temas relacionados a su especialidad, diseño y tutoría de cursos de educación virtual, gestión de proyectos de cooperación, asesoría y elaboración de planes estratégicos, multianuales y anuales, acciones de seguimiento y evaluación; manejo de presupuestos.

•

Gestión del Conocimiento.

•

Gobierno Abierto.

•

Cooperación para el Desarrollo.

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DOCTOR

GREGORIO MONTERO MONTERO Perfil profesional:

Se graduó de la Licenciatura en Derecho en la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD). En esta misma universidad se graduó de la Especialidad en Ciencias Políticas; obtuvo su título de Maestría en Administración y Políticas Públicas con titulación conjunta de la Universidad Estatal de UTAH de los Estados Unidos y la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD).

Desempeñando cargos en:

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•

Es Catedrático Universitario en los niveles de Grado y Post-Grado, en las áreas Teorías y Fundamentos Jurídicos del Estado, Derecho Administrativo, Administración Pública, Ética de los Servidores Públicos, Organización de la Administración Pública, Cultura Organizacional, entre otras, en centros académicos como la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD), Universidad Iberoamericana (UNIBE), Universidad Pedro Henríquez Ureña (UNPHU), la Universidad Tecnológica de Santiago (UTESA) y el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP).

•

Ha publicado varios trabajos relacionados con la Administración Pública, dentro de los cuales se destacan: Ética, Administración Pública y Modernización, Para un Ejercicio Ético de la Función Pública, su trabajo titulado Régimen Jurídico Funcionarial fue publicado en el Libro de Derecho Administrativo Iberoamericano, editado en la República Bolivariana de Venezuela. Además, ha escrito múltiples artículos para Revistas Especializadas y Periódicos, desarrollando los temas de Profesionalización de la Función Pública, Servicio Civil, Carrera Administrativa, Orga-

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nización de la Administración Pública, Ética de los Servidores Públicos, Transparencia Administrativa, Neo institucionalismo, entre otros. Publicó su más importante obra en 2011, titulada Régimen Jurídico y Profesionalización de los Funcionarios Públicos. •

En el plano internacional ha dictado conferencias sobre los temas de Función Pública, Profesionalización y Carrera Administrativa, Gestión Pública, Transparencia, en países como Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, España, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay, Puerto Rico, Uruguay, Venezuela, entre otros.

•

Ha sido consultor de la OPS/OMS para asesorar en la elaboración de la Ley de Carrera Sanitaria para los gobiernos de Nicaragua y Uruguay; asesora en el proceso de discusión de la Ley de Función Pública y la estructuración del Órgano Rector de la Función Pública de El Salvador, entre otros.

•

Fue Presidente Alterno del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) 2007-2009, y organizador de dos Congresos Internacionales de este organismo celebrados en República Dominicana en los años 2007 y 2010.

•

Es f uncionario de Carrera en su país, en comisión de servicio. Fue Viceministro de Función Pública del Ministerio de Administración Pública (MAP).

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En la actualidad es Secretario General del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) para el período 2012-2014. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

199

DOCTOR

EDMUNDO RENÉ URRUTIA GARCÍA Perfil profesional: Realizó estudios de filosofía en la Universidad de San Carlos de Guatemala, en los años 70 y enseñó en la Facultad de Economía y en la Escuela de Trabajo Social de esa universidad. En los años 80 sacó una maestría en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), México. A principios de los 90, obtuvo una beca para hacer estudios de doctorado en Ciencias Política en la Universidad de New México, en la ciudad de Albuquerque.

Desempeñando cargos en:

200

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En Guatemala en 1995, enseñó en la Universidad de San Carlos de Guatemala y en la Universidad Rafael Landívar.

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Trabajó en la Crónica de Gobierno de la administración de Álvaro Arzú y posteriormente fue consultor de la Asociación de Investigaciones y Estudios Sociales (ASIES) en la primera parte de los 2000. En 2004 fue nombrado como Secretario de la Secretaría de Análisis Estratégico (SAE) de la presidencia de Óscar Berger. En 2005, fue nombrado por ese mismo gobierno, embajador de Guatemala en el Reino Unido. En 2008, regresa a Guatemala y se convierte en Director del Programa Centroamericano de Postgrado de la FLACSO, sede Guatemala. En 2013, es contratado por el Ministerio de Finanzas de Guatemala para diseñar, con recursos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) la Cátedra de Estudios Fiscales.

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Ha publicado artículos y libros sobre temas de la ciencia política y ha publicado dos novelas, Naufragio de las Palabras y Viaje al Centro de la Nada.

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Actualmente, es Director de la Dirección de Investigaciones y Asesoría Administrativa del Instituto Nacional de Administración P ública –INAP-, además de ser columnista de la misma institución en el Diario de Centroamérica y Director de la Revista “Administración Pública y Desarrollo” del INAP.

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LICENCIADA

LESBIA CAROLINA ROCA RUANO Perfil profesional: Es Consultora Senior de la firma Inversiones y Desarrollo de Centro América –IDC-, siendo su principal proyecto el diseño y creación de una nueva universidad privada dedicada a las ciencias económicas y administrativas. Es Economista, realizó sus estudios en escuelas públicas tiene una Maestría en Administración Pública de Harvard University y posee una extensa experiencia trabajando tanto en el sector privado como en el público.

Desempeñando cargos en: •

De 2005 a 2008 fue Superintendente de Administración Tributaria de Guatemala (SAT) ejerciendo durante dos administraciones de gobierno.

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Otras posiciones públicas desempeñadas han sido Viceministra de Energía y Minas, Viceministra de Finanzas Públicas, Secretaria Técnico del Gabinete Económico y Directora de Financiamiento Externo.

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En el Sector Privado Carolina ha sido por más de 10 años Consultora Senior en IDC, firma consultora en la que ha trabajado en las áreas financiera, innovación institucional y Reforma del Estado. Ella ha realizado consultoría independiente para organizaciones internacionales en El Salvador, Nicaragua, Paraguay, Honduras, Bolivia y Pakistán.

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En el área académica, Carolina fue miembro de la Facultad de Investigación del INC AE y Research Fellow en el Instituto Wethearhead de Harvard University.

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En materia de contribuciones sociales, ha sido presidente de la Fundación para el Desarrollo de la Mujer y actualmente miembro de las Juntas Directivas de FUNDASISTEMAS, Vital Voices, Friendship Bridge y Empresarios por la Educación. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

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LICENCIADA

MARÍA DOLORES VILLAGRÁN MAYEN Perfil profesional: Profesional en Ciencias Sociales, estudios de licenciatura en Trabajo Social, Maestría en Comunicación para el Desarrollo. Actualmente estudios a nivel de Doctorado en Administración Pública y Políticas Públicas. Experiencia laboral en Administración Pública, especialmente en procesos para fortalecer el Talento Humano, coordinando programas de formación y Capacitación, en modelos de educación presencial y a distancia, utilizando las herramientas que proporcionan las Tecnologías de Información y comunicación – TICs -

Desempeñando cargos en:

202

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La educación a distancia con el modelo Virtual del INAP: Diseño de cursos acompañamiento a grupos de estudiantes con el modelo tutorial.

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Docencia en el tema de Abordaje de Conflictos.

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Experiencia en el diseño y ejecución de diplomados especialmente en los temas: Gerencia Social y Gestión del Riesgo a desastres, abordaje de conflictos y Secretarial.

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La Gestión de la Calidad a través de las Cartas de Servicio.

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Coordinación de programas de postgrado.

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Planificación, ejecución de cursos en educación Popular.

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Elaborar Estudios Socioeconómicos, especialmente a familias y estudiantes universitarios.

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Estudios socioeconómicos de las familias y la situación de valores, situación económica y social de las familias guatemaltecas

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DOCTORA

BLANCA EUGENIA CASTELLANOS DE PONCIANO Perfil profesional: Profesional con estudios de sociología, egresada de la Escuela de Ciencias Políticas de la Universidad de San Carlos de Guatemala.

Desempeñando cargos en: •

Se desempeño como investigadora durante los años 86 al 90 en la Dirección de Investigación y Asesoría Administrativa del Instituto Nacional de Administración Pública -INAP-.

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Profesora e investigadora de la Escuela Ciencias Políticas en la Universidad de San Carlos de Guatemala.

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Fue Coordinadora de la Maestría en Investigación de Política y Sociedad de la Escuela de Ciencias Políticas en la Universidad de San Carlos.

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203

LICENCIADA

NADIA LECI DE LEÓN SAZO Perfil profesional: Profesional de la Licenciatura en Psicología con especialización en Psicotrauma, avalada por la Sociedad Argentina en Psicotrauma; INASFID (International Sports Federation for Persons with Intellectual Disability) certificación como Psicóloga en Discapacidad Intelectual Caracas, Venezuela. Entre otras actividades Miembro de Junta Directiva y Psicóloga del Comité Nacional de Elegibilidad (NEC) de la Asociación de Disciplinas Deportivas para las Personas con Discapacidad Intelectual de Guatemala (ANDDIGUA). Experiencia laboral en Asesoría de Desarrollo Humano e Institucional en el Instituto Nacional de Administración Pública –INAP-, actualmente Asesora de Gerencia.

Desempeñando cargos en:

204

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Asesoría

Clima

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D o cente de l Ta l ler D i seño, Apl ic ac ión y D i agnóstico del Clima y Cultura Laboral.

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Asesoría en el Plan de Cultura Institucional enfocada en el Sistema de Gestión de Calidad para la certificación ISO 9001.

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Cooperación de Desar rol lo (solicitud de donaciones para el sostenimiento del Plan Motivacional).

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Coordinadora y A sesora del Proyecto de Evaluación de Clima Organizacional de Empresa Portuaria Nacional Santo Tomás de Castilla EMPORNAC en Puerto Barrios y en la capital al Ministerio de Finanzas.

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Asesoría en Diagnóstico de Necesidades de Capacitación realizando el Plan de Profesionalización para el Talento Humano.

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Cultura

Instituciona l.

FRANCISCO LONGO Perfil profesional: Profesor de Dirección de Personas y Organización del Instituto de Gobernanza y Dirección Pública en ESADE Business and Law School, Barcelona-Madrid-Buenos Aires. Es en la actualidad Secretario General de ESADE. Miembro del Comité de Expertos en Administración Pública de Naciones Unidas. Fue redactor y ponente de la Carta Iberoamericana de la Función Pública, aprobada por la Cumbre Iberoamericana y convertida en documento oficial por la Asamblea General de la ONU. Fue autor, para el Banco Interamericano de Desarrollo, de una metodología de evaluación institucional de sistemas de servicio civil aplicada en los últimos años a diferentes trabajos de diagnóstico en America Latina. Pertenece al consejo editorial de diferentes revistas académicas internacionales, es autor de numerosas publicaciones en sus temas de especialidad y ha trabajado como consultor internacional para diversos gobiernos y organizaciones del sector público.

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MERCEDES IACOVIELLO Perfil profesional: Economista y Bachiller en Derecho por la Universidad de Buenos Aires, Graduada del Programa de Formación de Administradores Gubernamentales del INAP de Argentina y Master en Gestión de Recursos Humanos por University of Illinois at Urbana-Champaign. Actualmente es consultora internacional en gestión de recursos humanos y empleo público en proyectos regionales y subregionales en América Latina para organismos internacionales (BID, PNUD, AECID, USAID) y para gobiernos de la región (Perú, Chile, Ecuador, Paraguay, Colombia, Argentina, Guatemala). En el ámbito académico, coordina el área de Formación Ejecutiva en Gestión Pública de la Maestría en Administración y Políticas Públicas de la Universidad de San Andrés. Es profesora en maestrías y posgrados de las universidades de San Andrés, del Litoral, de Rosario y de Buenos Aires, todas en Argentina. Autora de numerosos artículos y capítulos de libros en su área de trabajo.