Revista Administración Pública 4 by INAP

| AÑO 2 | OCTUBRE 2015 | WWW.INAP.GOB.GT |

ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA Y DESARROLLO TEMA CENTRAL “El Modelo de Gestión por Resultados” ENTREVISTA CON Nancy Patricia Taracena Rodríguez y María Angélica Morales Enamorado DOCUMENTO HISTÓRICO “Serie Administración Pública y Sociedad -INAP- 1,987”

NÚMERO

Redacción, administración y suscripciones: Revista “Administración Pública y Desarrollo” INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (INAP) Boulevard Los Próceres 16-40 Zona 10 Ciudad de Guatemala, Guatemala. Teléfono: (502) 2419-8181 / Email: informacion@inap.gob.gt / www.inap.gob.gt

Diseño, Diagramación y Edición Luis Alberto Mansilla Mayén

Apoyo a la Supervisión Editorial Paula Lucia Aguilar García

Diseño de Portada Jonathan Josue Mazariegos Saavedra

Copyright El INAP no autoriza la reproducción de los artículos incluidos en la Revista del INAP Administración Pública y Desarrollo, salvo un año después de su edición y bajo solicitud expresa.

ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA Y DESARROLLO AÑO 2 NÚMERO 4 OCTUBRE 2015

Presidente: Alejandro Baltazar Maldonado Aguirre Vicepresidente: Juan Alfonso Fuentes Soria Gerente del INAP: Douglas Agustín Vásquez Vides Director de la Revista: Edmundo René Urrutia García Junta Directiva del INAP: • • • • •

Presidente de la Junta Directiva INAP Licenciado José Roberto Hernández Guzmán Secretario General de la Presidencia Secretario de la Junta Directiva INAP Licenciado Douglas Agustín Vásquez Vides Gerente Instituto Nacional de Administración Pública -INAPDirectora Titular de la Junta Directiva INAP Licenciada Patricia Margarita García Futch Directora Oficina Nacional de Servicio Civil -ONSECDirector Suplente de la Junta Directiva INAP Licenciado Rodolfo Alejandro Salazar De León Subdirector Oficina Nacional de Servicio Civil -ONSECDirectora Titular de la Junta Directiva INAP Licenciada Ana María Méndez Chicas Subsecretaria de Cooperación Internacional -SEGEPLAN-

• •

Director Suplente de la Junta Directiva INAP Licenciado Erick Hernán Rosales López Gerente Instituto Nacional de Administración Pública -INAPDirector Titular de la Junta Directiva INAP Licenciado Marco Antonio Gutiérrez Montúfar Viceministro de Administración Interna y Desarrollo de Sistemas Ministerio de Finanzas Públicas Directora Suplente de la Junta Directiva INAP Licenciada Ana Lucrecia Jayes Melgar Subdirectora de la Dirección de Recursos Humanos Ministerio de Finanzas Públicas Director Titular de la Junta Directiva INAP Msc. of Science Política y Comunicación Gutberto Nicolás Leiva Álvarez Viceministro de Educación Bilingüe e Intercultural Ministerio de Educación

Consejo Editorial: •

Paola Rodríguez Directora de Investigación y Asesoria Administrativa

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Héctor Hernández Director de Formación y Capacitación

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Jaime Muñoz Director de la Escuela de Gobierno

ÍNDICE PRESENTACIÓN Douglas Agustín Vásquez Vides

ARTÍCULO INSTITUCIONAL

Gerente INAP

DIRECCIÓN DE ESTUDIOS DE POSTGRADO/INAP Edmundo René Urrutia García

TEMA CENTRAL “El Modelo de Gestión por Resultados”

“Presupuesto por Resultados ¿Moda Burocrática o Nuevo Paradigma en Gestión Pública?”

Mario Marcel Cullell

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“La Gestión por Resultados en el Sector Público de Guatemala: El Marco General de la Gestión por Resultados”

“La Gestión para Resultados de Desarrollo y su implementación en Guatemala”

“Uso y función de la Gestión para Resultados”

ENTREVISTAS “Avance en la elaboración de Presupuesto por Resultados en nuestro país”

“Importancia del Modelo de Gestión por Resultados en nuestro país”

PLUMA INVITADA Ensayo: “El Sistema de Planificación de Guatemala: El Proceso de Reforma y Expectativas a Futuro”

105

Jorge D. Calvo Drago

Eddie Alejandro Fernández Ovalle

Beatriz Bravo Morales

Nancy Patricia Taracena Rodríguez Jefe del Departamento de Evaluación Presupuestaria, DTP-MINFIN

María Angélica Morales Enamorado Directora de Planificación Sectorial, SEGEPLAN

Vivían Paola Rodríguez Barrios Estudiante del Doctorado en Administración Pública y Políticas Públicas de -INAP-

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TEMA DE ACTUALIDAD “¿Por qué Gerencia Pública?: Mitos y Realidades”

125

DOCUMENTO HISTÓRICO Serie Administración Pública y Sociedad -INAP- 1,987 Investigación, Asesoría y Capacitación en Administración Pública

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Marco Tulio Cajas López

“Formación de Administradores Públicos en Guatemala” Rokael Cardona

RESEÑAS DE LIBROS 177 “Construyendo Gobiernos Efectivos: Logros y Retos de la Gestión Pública para Resultados en América Latina y el Caribe”. Capitulo II “Tendencias de la Gestión para Resultados en el Desarrollo en América Latina y el Caribe” María Dolores Villagrán Mayen Coordinadora de la Dirección de Formación y Capacitación -INAP-

Capitulo III “Planificación Orientada a Resultados” Ericka Beatriz Morales Encargada de Compras de la Dirección Financiera -INAP-

Capitulo IV “Presupuesto por Resultados” René Estuardo Zamora Bobadilla Director Financiero -INAP-

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BIBLIOGRAFIA ESPECIALIZADA 193 SOBRE GESTIÓN POR RESULTADOS INTER-SECCIONES ARTÍCULOS DE LA PÁGINA DE OPINIÓN DEL DIARIO OFICIAL DE CENTRO AMERICA

199

Artículo 1 – “De la cultura política de las elites” Artículo 2 – “Estado y Democracia” Artículo 3 – “Evaluaciones de la Administración Pública” Artículo 4 – “INAP Academia del Estado” Artículo 5 – “La Administración Pública Global” Artículo 6 – “La deuda social durante la transición” Artículo 7 – “La Metamorfosis de la Elite” Artículo 8 – “Ley de Servicio Civil” Artículo 9 – “Tecnologías de la administración pública” Artículo 10 – “Variedades de Estado” Autor: Edmundo René Urrutia García

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NOTA BIOGRÁFICA DE AUTORES

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PRESENTACIÓN

stamos viviendo en el umbral de una nueva época, entre otras cosas porque presenciamos un viraje en la apreciación del papel de las instituciones públicas en la promoción de bienestar social y la calidad de vida de la gente. Se está dejando atrás el mito que promovió la representación del carácter prescindible de instituciones que otrora fueron centrales del Estado, como aquellas dedicadas a la promoción del crecimiento económico y el bienestar social. Más de dos décadas de privilegiar los mecanismos del mercado se han traducido en un pobre desempeño de la economía y del mejoramiento de los indicadores sociales, así como el agravamiento de la seguridad ciudadana. Los signos de los nuevos tiempos los hallamos, ante todo, en el reconocimiento del necesario e imprescindible fortalecimiento de las instituciones del sector público, con el propósito de hacerlas más eficientes y eficaces a través, por ejemplo, de dotarlas de nuevas técnicas de administración, como está sucediendo ahora en nuestro país con ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

la introducción enérgica de la Gestión por Resultados (GpR), como técnica que articula la actividad administrativa y organizativa de las instituciones de la administración pública. Es convicción de las altas autoridades del Estado que la GpR no es una moda, sino un peldaño en la aplicación de la ciencia y la técnica de la Administración Pública. Es en este contexto que el Consejo Académico de nuestra Revista Administración Pública y Desarrollo decidió que la edición número cuatro tuviera como tema central el abordaje de la GpR desde diferentes perspectivas, tanto teóricas como prácticas. Esta decisión está basada en el ánimo de contribuir a su mejor compresión e implementación, por parte de funcionarios y empleados del aparato de Estado guatemalteco. De esa cuenta, invitamos al Dr. Jorge Calvo, académico de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), a desarrollar conceptualmente el enfoque de GpR sobre la base de su experiencia como coordinador de los diplomados sobre este tema que organiza su casa de estudios. Con ese mismo propósito, invitamos al Lic. Eddie Fernández, estudiante de la Maestría en Gestión por Resultados, del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) a que abordara desde una perspectiva crítica la GpR, tomando como base la literatura existente en América Latina y la experiencia de estos últimos años en nuestro país. Asimismo, con mucha satisfacción publicamos el artículo Presupuesto por Resultados: ¿Moda burocrática o nuevo paradigma en gestión pública?, del académico chileno y funcionario de Banco Mundial, Mario Marcel Cullell, en donde además de dilucidar el contenido y el valor administrativo del presupuesto por resultados (PpR), revisa la experiencia histórica de América Latina en el esfuerzo de poner en práctica la nueva técnica administrativa. Para aterrizar en el plano de la práctica, en la sección de entrevistas tenemos la complacencia de presentar el ilustrado testimonio de dos funcionarias de alto rango de la administración pública, a la Licda. Nancy Tello, Jefa del Departamento de Evaluación Presupuestaria de la Dirección Técnica de Presupuesto (DTP) del Ministerio de Finanzas, y a la Licda. Angélica Morales Enamorado, Directora de la Dirección de Planificación Sectorial de la Secretaría de Planificación Programación de la Presidencia (SEGEPLAN). Ambas profesionales han estado a cargo de la conducción del proceso de implementación de la nueva técnica administrativa en las instituciones del sector público, por lo que sus apreciaciones sobre avances y desafíos del proceso tienen un gran

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valor, sobre todo ahora que se aproxima la sucesión de gobierno. Como podrán observar nuestros lectores, las profesionales proporcionan elementos esenciales para hacer un diagnóstico sobre la experiencia de implementar la GpR, además de señalar los obstáculos a superar. Ahora bien, como está establecido en la organización del contenido de la Revista, el primer artículo está dedicado a la presentación y descripción de una de las Direcciones sustantivas del INAP, sus funciones, actividades y programas, con el propósito de dar a conocer a los lectores lo que hace nuestra institución en la parte académica. En este número le corresponde a la Dirección de Postgrado, la cual es una de las columnas vertebrales de los programas de formación que tiene el INAP, a cargo de los programa de Licenciatura, Maestría y Doctorado en Administración Pública, Políticas Públicas y Gestión por Resultados. Por otra parte, en la sección Tema de Actualidad tenemos la satisfacción de publicar un artículo del Lic. Marco Tulio Cajas, ex Gerente del INAP, ¿Por qué Gerencia Pública? Mitos y Realidades, publicado originalmente en la Revista del Consejo Latinoamericano para la Administración del Desarrollo (CLAD) en 2006. El Lic. Cajas inicia su texto con una cita que consideramos de un gran valor, tanto por su contenido como por su emisor (un guatemalteco) y la fecha del mismo: “La administración toma a su cargo el progreso de las generaciones: difundir la enseñanza y mejorar las costumbres: proteger el comercio, la industria y las artes: comunicar impulsos al talento y al trabajo: combatir la miseria: y hacer sentir en todas partes su benéfica influencia, para realizar el bien de las sociedades y del individuo…” (Gonzáles Saravia, 1888:6). Además de explorar diferentes definiciones de la Administración Pública, el autor presenta la relación de la función del Gerente con temas como los límites de los programas, el liderazgo y las políticas públicas. Para ilustrar el enfoque que utiliza, cita el estudio que aportan Pritchett y Woolcock, (2002), economistas del Banco Mundial en un modelo, que según ellos, “explica las fallas de la provisión de bienes y servicios de la administración pública en los países en desarrollo”. Ante la pregunta de ¿Qué hacer?, el Lic. Cajas es preciso en señalar que las “opciones que se han probado, con mayor o menor éxito: descentralización, “outsourcing”, privatización, subsidios a la demanda, etc. Sin embargo -agrega- ha sido probado una y otra vez, que estas soluciones no pueden universalizarse, a veces dentro de un mismo país”.

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En la sección Pluma Invitada tenemos el gusto de publicar un artículo cuyas virtudes se centran en que está actualizado y se encuentra fundamentado en una larga experiencia en el INAP, de la Directora de la Dirección de Investigación y Asesoría Administrativa del INAP, la Licda. Vivian Paola Rodríguez, quien en su calidad de doctoranda en Administración Pública y Políticas Públicas, presenta el artículo respecto a El Sistema de Planificación de Guatemala. Proceso de reforma y expectativas a futuro, la Licda. Rodríguez con precisión conceptual y perspectiva histórica (el ámbito mundial, latinoamericano y de Guatemala), aborda la normativa y los procedimientos que presiden el proceso de planificación, yendo de la general a lo particular. Una sección que consideramos central en el contenido de la Revista, es la del Documento Histórico, puesto que en este espacio tenemos la posibilidad de conocer artículos sobre las anteriores concepciones y prácticas de la Administración Pública de Guatemala y los procesos de formación y capacitación. En este número, publicamos el artículo del Dr. Rokael Cardona, “Formación de Administradores Públicos en Guatemala”, publicado en 1987, en donde aborda los programas de formación que existían antes y después de la fundación del INAP en 1980 y que nos permite conocer la concepción, los currículos y el cuerpo de profesores de los programas de formación de alto nivel del INAP de aquellos años. Esto nos permite, asimismo, hacer comparaciones con el presente y observar cómo han evolucionado los programas. Una sección que hemos querido continuar enriqueciendo con bibliografía pertinente a nuestra premisa de punto de partida, la importancia de la Administración Pública y el Desarrollo, es la Reseña de Libros. Esta vez, colegas del INAP (María Dolores Villagrán, René Zamora y Ericka Morales) han reseñado el libro Construyendo Gobiernos Efectivos: logros y Retos de la Gestión Pública para Resultados en América Latina y el Caribe, editado por Jorge Kaufmann, Mario Sanginés y Mauricio García Moreno, en el marco de las publicaciones del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Finalmente, cerramos la revista con una noticia breve sobre la vida académica y profesional de quienes escriben en este número. El INAP es una institución de carácter eminentemente académico, su función es capacitar y formar a los empleados públicos, es decir, contribuir a la profesionalización de la burocracia de nuestro país. En este sentido, nos corresponde la responsabilidad de

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divulgar el pensamiento contemporáneo sobre temas de la agenda mundial de la Administración Pública, su nuevo contenido y sus avances. Esta responsabilidad la tratamos de cumplir a través de la publicación de la Revista Administración Pública y Desarrollo, poniendo en la tarea nuestro mejor esfuerzo y con la certidumbre de que de esta manera contribuimos a hacer más eficaz y eficiente al Estado guatemalteco en la consecución de sus fines.

Douglas Agustín Vásquez Vides Gerente del INAP

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ARTÍCULO INSTITUCIONAL

Dirección de Estudios de Postgrado del INAP La Dirección de Estudios de Posgrado en el Instituto Nacional de Administración Pública está comprometida con el fortalecimiento y modernización de las instituciones y dependencias del sector público, en ese marco se desarrollan tres innovadores programas de Postgrado. Estos programas se imparten de manera presencial en las instalaciones del INAP y la Universidad Galileo provee de la Plataforma GES (Galileo Educational System) para el desarrollo de las actividades virtuales. Programa de Doctorado: en este grado se está impartiendo el Doctorado en Administración Pública y Políticas Públicas que está dirigido a profesionales de la Administración Pública, Ministros, Vice Ministros, Secretarios, Gerentes, Asesores y servidores públicos que tengan una maestría y que laboren en el sector público. Programa de Maestría: en este grado se imparten dos carreras, Maestría en Administración Pública y la Maestría en Alta Dirección Política y Administración Pública con las cuales se le brindan a los servidores públicos las herramientas de gestión que le permitan mejorar sus competencias directivas como tomadores de decisiones en el ámbito público. Programa de Licenciatura: En este grado se impulsan dos carreras, Licenciatura Ejecutiva en Administración Pública y Licenciatura en Administración Pública, ambas están dirigidas a los servidores públicos que deseen profesionalizarse y ser más eficientes en su desempeño laboral.

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Estos programas se desarrollan en una alianza Público-Privada en donde las dos instituciones INAP-Universidad Galileo aportan metodologías, infraestructura y experiencia de trabajo. La Universidad Galileo es una entidad académica del sistema educativo superior del país, que tiene a su cargo la formación superior a nivel técnico, licenciatura, maestría y doctorado en las distintas áreas científicas y tecnológicas, por su parte; el Instituto Nacional de Administración Pública –INAP- provee de la experiencia de más de 40 años de docencia e investigación en el área de Administración Pública. Los estudios de postgrado en Administración Pública se han impartido en el INAP desde su fundación, como continuidad de programas de educación superior del Instituto Nacional de Administración para el Desarrollo –INAD-. La Maestría en Administración Pública se organizó conjuntamente con la Universidad de San Carlos, y en el INAP fue la Dirección de Formación y Capacitación (DIFOCA) la encargada de coordinarla hasta el año 2008, cuando con la aprobación del nuevo Reglamento del INAP se crea la Dirección de Estudios de Postgrado, separándose la Maestría de DIFOCA. Hasta el año 2008, existieron cuatro programas de Maestría. El Plan de fin de semana, los días viernes y sábado, y el Plan diario de lunes a jueves. En Plan de fin de semana se implementaron los programas de Maestría en el Centro Universitario de Oriente –CUNORI-, con sede en Chiquimula, y en el Centro Universitario de Occidente -CUNOC-, con sede en Quetzaltenango. En Chiquimula hubo dos cohortes, en 2001 y 2003, y en 2003 y 2005. En Quetzaltenango, en 2011 y 2013, graduándose el 50% de los inscritos. Actualmente se está en proceso de ampliar el programa de Doctorado en Quetzaltenango con una nueva promoción que iniciará clases el mes de enero de 2016, y continuar con los programas en la Ciudad Capital y Chiquimula. El objetivo de la Dirección es formar capital humano a nivel de estudios de postgrado (especialidades, maestría y/o doctorado) para la conducción superior de la Administración Pública de Guatemala.

Funciones de la Dirección: - Planificar, organizar y dirigir el proceso de selección de participantes en los programas de postgrado.

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- Formular, proponer e impulsar políticas y estrategias de formación de los recursos humanos del sector público. - Formación de servidores públicos en estudios de maestría y/o doctorado. - Revisión y actualización periódica del pensum de estudios de los programas de postgrado. - Seleccionar y proponer la contratación de docentes para impartir los diferentes cursos de postgrados. - Integrar el consejo académico de postgrado. - Representar al INAP ante la Dirección de Postgrado de la Universidad de San Carlos de Guatemala y otras instituciones académicas de educación superior. - Coordinar actividades con las otras Direcciones del Instituto. - Contar con un registro académico de postgrado. - Otras que, dentro de su competencia, le sean asignadas por la autoridad superior y que garanticen el efectivo funcionamiento del Instituto.

Estructura Administrativa y Personal: Director de Estudios de Postgrado Nombre: Msc. Iván Estuardo García Santiago Coordinadora Académica Nombre: Nilsa Nineth Martinez Trigueros Email: nmartinez@inap.gob.gt Oficina: 1er piso Teléfono: 2419-8120 Delegada de la Universidad Galileo Nombre: María José Oliveros Email: mariajose@galileo.edu Oficina: 1er piso Teléfono: 2419-8141 Secretaria de la Dirección Nombre: Sonia Ileana Sierra Lima Email: ssierra@inap.gob.gt Oficina: 1er piso Teléfono: 2419-8135 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

Organigrama de la Dirección de Postgrado: DIRECCIÓN DE ESTUDIOS DE POSTGRADO

SECRETARÍA DE DIRECCIÓN

PROGRAMA DE LICENCIATURA EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

PROGRAMA DE MAESTRÍA EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

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PROGRAMA EN DOCTORADO EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

TEMA

CENTRAL “El Modelo de Gestión por Resultados” ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

PRESUPUESTO POR RESULTADOS: ¿MODA BUROCRÁTICA O NUEVO PARADIGMA EN GESTIÓN PÚBLICA? Mario Marcell Cullell

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I. Presupuesto por resultados: ¿Moda burocrática o nuevo paradigma en gestión pública? Introducción El presupuesto público puede ser un tema árido para muchos; para otros, en cambio, puede estar asociado a restricciones, presiones, frustraciones o rutinas burocráticas. Sin embargo, eso no lo libra de ser sujeto de análisis, modas y cambios paradigmáticos a través del tiempo. En los últimos 50 años la manera de pensar y hacerlos presupuestos públicos ha cambiado significativamente. Tales cambios han sido producto de transformaciones en el entorno de la gestión financiera pública, en la intensidad de las restricciones macrofiscales y en el rol del sector público. En ocasiones estas modificaciones se han traducido en el diseño y la implantación de técnicas específicas de preparación y administración de los presupuestos. Es así como en la década de 1960, las exigencias de un Estado en expansión y el crecimiento de la planificación favorecieron el surgimiento de la técnica del presupuesto por programas. Una década más tarde, cuando la primera crisis del petróleo frenó lo que parecía un proceso arrollador de expansión del Estado se generó el presupuesto de base cero. Algo similar parece estar ocurriendo en la actualidad con el llamado “presupuesto por resultados” (PpR). Desde hace más de una década, este término se emplea para describir un variado conjunto de prácticas a través de las cuales diversos gobiernos en el mundo han buscado asegurar una mayor efectividad en el uso de los recursos públicos. Estas experiencias han atraído la atención de analistas y organismos internacionales, lo cual dio origen a un flujo creciente de estudios en la materia. Como expresión de ello, en 2007 tres prestigiosos organismos internacionales publicaron libros sobre el tema (OCDE, 2007; Robinson, 2007; Shah, 2007). Pero, ¿en qué consiste realmente el PpR? El presente trabajo busca responder a esta pregunta no sólo desde una perspectiva conceptual sino también práctica. El presupuesto es una herramienta concreta, estructurada en base a procesos diseñados para generar decisiones de asignación de recursos en plazos limitados de tiempo. En consecuencia, cualquier nueva concepción del presupuesto sólo será real una vez que se exprese en cambios concretos en los procedimientos ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

y sus resultados. Para definir al PpR en un sentido conceptual y práctico es necesario, en primer lugar, precisar qué tiene de especial la relación que hoy se busca establecer entre la formulación y ejecución de los presupuestos y los resultados de la aplicación de los recursos públicos. Para ello, la sección siguiente de este trabajo contiene una serie de proposiciones sobre cómo traducir estos conceptos generales en procesos e instrumentos concretos, capaces de aplicarse y verificarse en la práctica cotidiana de la gestión financiera pública. En particular, se plantea que cualquier régimen de PpR debe estar compuesto al menos de cuatro elementos: I. Un sistema de monitoreo y evaluación (M&E) capaz de generar información sobre resultados; II. Una adecuación de los procesos de decisiones presupuestarias que incorpore dicha información; III. Incentivos capaces de orientar la gestión de las instituciones públicas al logro de resultados, y IV. Espacios suficientes de flexibilidad en la gestión de las instituciones que permitan aplicar los recursos públicos con eficiencia. Estos cuatro elementos pueden servir de referencia tanto a los gobiernos que intentan construir sistemas de presupuesto por resultados como a los analistas que intentan evaluar su funcionamiento. El apartado “PpR en el mundo desarrollado y en América Latina” contrasta estos conceptos con la experiencia práctica acumulada en los últimos años en diversos países. La revisión de estas experiencias indica no sólo que no existe un modelo único de PpR en aplicación, sino también que en todos los países el proceso de adaptación e implementación de este enfoque se encuentra aún en evolución. En particular se argumentaque las importantes diferencias que se observan en estas experiencias apuntan a que la forma en que se aplica el PpR en los países depende significativamente de las características de su institucionalidad presupuestaria así como de las necesidades y limitaciones que impone el nivel de desarrollo del Estado. El trabajo concluye con algunas reflexiones sobre las proyecciones del PpR en América Latina y sobre cómo este enfoque y las metodologías que de él se derivan pueden entroncar con los procesos fundamentales ligados a la construcción de un Estado democrático y la promoción del desarrollo económico y social. De esta manera, mientras se ad-

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vierte sobre los riesgos que involucra intentar trasladar a países de América Latina las metodologías y técnicas de PpR de países industrializados de la tradición administrativa anglosajona, se argumenta que el presupuesto para por resultados representa una oportunidad para elevar los estados para contribuir al logro de los grandes objetivos del desarrollo. Para ello, se argumenta que es importante respetar el carácter esencialmente político de las principales decisiones presupuestarias y reservar las consideraciones técnicas para informar el proceso político. El autor desea reconocer la participación de Marcela Guzmán en el desarrollo de estas reflexiones, surgidas de los esfuerzos por mejorar el sistema presupuestario chileno y del análisis de otras experiencias latinoamericanas. No obstante lo anterior, las opiniones vertidas en este trabajo son de exclusiva responsabilidad del autor y no comprometen a las instituciones en las que se desempeña en la actualidad o en las que lo ha hecho en el pasado.

¿Qué es presupuesto por resultados? Definiciones básicas Muchos gobiernos del mundo desarrollado y de América Latina declaran en la actualidad su intención de desarrollar un sistema de PpR (desempeño). A primera vista, la idea de vincular el presupuesto a los resultados en la aplicación de recursos públicos es una idea atractiva, que contrasta con una larga tradición incrementa lista en la formulación y discusión legislativa de los presupuestos. Pero, más allá de estas intuiciones, en qué consiste realmente el presupuesto por resultados. Las más recientes definiciones en la materia han provenido de organismos internacionales que han informado, analizado y, en algunos casos, promovido el concepto en los últimos años. Cada uno de estos organismos publicó libros especializados en la materia en 2007. Es así como Marc Robinson, del FMI, define presupuesto por desempeño como: Los mecanismos de financiamiento público y los procesos diseñados para fortalecer el vínculo entre la entrega de recursos y los resultados (productos e impactos) a través del uso sistemático de información formal sobre desempeño, con el objetivo de mejorar la eficiencia distributiva y técnica del gasto público (Robinson, 2007, p. 1) .La OCDE, que ha abordado el tema desde hace más de una década, en su última publicación reitera su definición de 2005 acerca de la presupuestación por desempeño como: Una forma de presupuestación que vincula los fondos asignados con resultados medibles (Robinson, 2007, p. 20). Por su parte, Shah y Shen en ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

un libro editado por el Instituto del Banco Mundial, definen presupuesto por desempeño como: El sistema de presupuestación que presenta el propósito y los objetivos para los que se requieren los fondos, los costos de los programas y actividades asociadas para alcanzar esos objetivos, y los productos o servicios que se van a producir bajo cada programa (Robinson, 2007, p. 143). Como puede apreciarse, cada una de estas definiciones pone el acento en puntos distintos de la vinculación entre el presupuesto y los resultados. Mientras Robinson destaca la intención de lograr mayores niveles de eficiencia pública, la OCDE se concentra en el propio proceso que intenta establecer este vínculo. Shah y Shen, por su parte, enfatizan la relación lógica entre propósitos, objetivos, productos y recursos. Sin perjuicio de estos matices, los tres estudios reconocen la existencia de distintas versiones de presupuesto por desempeño, que van desde aquellas que ponen el acento en el uso de la información con fines de presentación a las que vinculan de modo directo y automático la actividad o los resultados con financiamiento. En este trabajo adoptaremos una definición de PpR que de alguna manera refleja las demandas concretas sobre el presupuesto en países en desarrollo, reconoce el carácter político de las principales decisiones presupuestarias y considera el presupuesto público como un proceso altamente estructurado y regulado. En particular, definimos el PpR como el conjunto de metodologías, procesos e instrumentos que permiten que las decisiones involucradas en un presupuesto incorporen de manera sistemática consideraciones sobre los resultados —pasados y futuros—, de la aplicación de los recursos públicos, pero que también motivan y facilitan que las instituciones públicas obtengan dichos resultados.1 De acuerdo con la definición propuesta, para que haya PpR es necesario que se cumplan cuatro condiciones: I. Que exista información comprensiva sobre desempeño para alimentar el proceso presupuestario; II. Que el proceso presupuestario sea capaz de incorporar esta información al proceso decisión al que involucra; III. Que el sistema presupuestario origine o se complemente con una estructura de incentivos que motive a las instituciones públicas a alcanzar mejores resultados; y IV. Que las normas sobre administración financiera generen la flexibilidad necesaria para que los recursos de las instituciones se utilicen con eficiencia en el logro de resultados.

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Una manera de facilitar la comprensión del concepto de PpR es contrastarlo con sus alternativas, es decir, saber qué no es un PpR. Esta diferenciación puede hacerse, en primer lugar, respecto de algunas visiones simplistas sobre este concepto. Así por ejemplo, se tiende a pensar que PpR significa condicionar directamente las asignaciones presupuestarias al logro de ciertas metas de gestión. Este concepto, sin embargo, es inadecuado pues desconoce la base esencialmente política del presupuesto, que obliga a considerar las prioridades y los compromisos políticos establecidos por el gobierno y su política pública. Vincular las asignaciones de recursos a determina dos programas exclusivamente con el desempeño de sus administradores significaría no sólo desconocerla prioridad que los objetivos de dicho programa puedan tener para el gobierno y la ciudadanía, sino castigar a sus beneficiarios por las falencias de sus administradores. Por otra parte, un condicionamiento de las asignaciones presupuestarias basado en el desempeño pasado ignora que el interés al elaborar el presupuesto se centra en qué se hará con los recursos durante el próximo año fiscal y no en qué ocurrió en el pasado. Aun cuando lo que pueda hacerse con los recursos debe considerar el desempeño pasado, este no siempre es un buen predictor del desempeño futuro. Finalmente, las decisiones involucradas en el proceso presupuestario no se limitan a la asignación de recursos. Se produce también una revisión del diseño de los programas públicos orientados a lograr los objetivos y metas programáticas del gobierno, se establecen condiciones para su ejecución y se suscriben compromisos, explícitos o implícitos, sobre cómo utilizar los recursos. La experiencia muestra que los PpR pueden tener una mayor incidencia sobre estos aspectosque sobre las asignaciones presupuestarias mismas. De esta manera, el PpR no implica condicionar mecánicamente las asignaciones de recursos al desempeño pasado. Para que opere el PpR es necesario estructurar una discusión presupuestaria capaz de integrar información sobre resultados, pasados y futuros, a las decisiones involucradas en su formulación y ejecución. Del mismo modo, el PpR tampoco es un presupuesto acompañado de indicadores u otra información sobre resultados. Si bien dicha información puede considerarse útil por razones de transparencia o para fortalecer el presupuesto como un instrumento de rendición de cuentas, el PpR requiere utilizar esa información en el proceso de decisión presupuestaria.

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El PpR puede contrastarse con las prácticas y técnicas tradicionales para elaborar un presupuesto, esto es, las prácticas incrementalistas y las técnicas del presupuesto por programas (PpP) y el presupuesto de base cero (PBC). El PpR comparte con el PpP y el PBC el objetivo de lograr una mayor eficiencia en la asignación y el uso de los recursos públicos, pero difiere del primero en cuanto a que su punto de referencia no son los niveles de producción o actividad, sino los objetivos perseguidos por las políticas públicas. En este sentido, el PpR pareciera aproximarse al PBC, cuyo objetivo es, también, elevar la eficacia en el logro de objetivos de política, y comparte con él la necesidad de contar con objetivos claros y priorizados. Sin embargo, el PpR adopta una posición sustancialmente más realista respecto del proceso de elaboración de un presupuesto: reconoce que, más que un proceso científico o histórico, constituye un juego repetitivo que debe acomodarse en un calendario estrecho, que no es separable de su pasado inmediato y que requiere negociaciones y acuerdos para ser realmente efectivo. Sobre la base de la discusión anterior, podemos concluir que el PpR se apoya, y en buena medida explota, dos características esenciales del instrumento presupuestario. La primera es que el presupuesto, si bien debe responder a prioridades y compromisos programáticos definidos políticamente, asigna recursos a organizaciones y programas, que corresponden a los vehículos técnico-institucionales para lograr resultados. El PpR es consecuente con esta distinción y sitúa su énfasis en los resultados, en la capacidad para incidir sobre el funcionamiento de instituciones y programas, sin intentar incursionar en un terreno fundamentalmente político. La segunda es que el PpR se apoya en la característica del presupuesto como un juego repetitivo, estructurado en torno a un ciclo fiscal anual. En este juego, todos los años se encuentran más o menos los mismos actores, para negociar y tomar decisiones en los mismos plazos sobre el presupuesto del año entrante. El PpR entonces busca intervenir sobre las reglas, la información y los contenidos de este proceso, de modo que los incentivos y el aprendizaje inherente a un juego repetitivo permitan lograr mejores resultados. Esto hace, entonces, que el PpR involucre un proceso gradual y acumulativo de mejora. Por esta misma razón, para tener un impacto real, el PpR requiere persistencia y sistematicidad.

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Componentes del presupuesto por resultados Información sobre desempeño El funcionamiento de un sistema de PpR requiere información suficiente y oportuna para sustentar el conjunto de decisiones que involucra un presupuesto. Esta información debe generarse con la regularidad y sistematicidad que reclama una rutina tan estructurada como el presupuesto. Para ello, muchos países han ido organizando verdaderos sistemas de generación de información, habitualmente referidos como sistemas de monitoreo y evaluación (SM&E). Los SM&E se han constituido en un componente fundamental de una administración pública moderna, capaz de conciliar efectividad y transparencia en la gestión de las instituciones, políticas y programas públicos. De hecho, el desarrollo de estos sistemas ha sido una pieza fundamental en los procesos de reforma que han experimentado los países de distintas tradiciones administrativas y diferentes niveles de desarrollo. Aún cuando un SM&E podría justificarse sólo por una cuestión de transparencia, al responder a la obligación de informar a la ciudadanía y a sus órganos representativos sobre el uso de los recursos públicos, en la práctica sus objetivos y aplicaciones van mucho más allá. En particular, resalta la importancia de que estos se vinculen a la toma de decisiones, ya sea a nivel programático, institucional o gubernamental. Por esta razón el requisito fundamental de un SM&E es que sea capaz de proveer información pertinente, oportuna, sintética y veraz sobre las diferentes dimensiones y ámbitos del desempeño de la gestión pública para la toma de decisiones. Dado que no existe un solo tipo de información que reúna todos estos requisitos, los SM&E deben estructurarse como verdaderos sistemas, compuestos por diversos instrumentos capaces de responder a las preguntas esenciales que se requiere en los procesos claves de gestión pública. Así, los instrumentos de monitoreo, permiten efectuar un seguimiento regular del desempeño de las instituciones y programas a nivel de procesos y productos, y los de evaluación, posibilitan determinar el vínculo entredichos productos y el logro de los objetivos finales de las políticas y programas públicos. Los SM&E son esencialmente instrumentos de gestión y pueden considerarse parte de la infraestructura de control del Estado, en cuanto sistemas de control interno—administrados por el propio Poder EjeADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

cutivo— y de control de mérito, es decir, que lo que controlan es el logro de objetivos y metas fijados por el proceso político. El monitoreo y la evaluación son partes integrantes de la gestión de una organización y, en consecuencia, lo son también del sector público, dado que proporcionan información útil para la toma de decisiones gubernamentales, cualquiera que sea la instancia donde esto ocurra. De este objetivo central se desprenden cinco valores básicos en un SM&E: i) Pertinencia para proporcionar la información que se precisa para adoptar decisiones debidamente fundamentadas; ii) Veracidad a fin de asegurar que la información corresponda a la realidad (aunque sea parcial) del proyecto, programa o institución que se evalúa; iii) Oportunidad para lograr que la información esté disponible en el momento en que lo requiere el proceso de toma de decisiones; iv) Legitimidad a fin de que la información y los juicios que el sistema genere sean respetados por los actores relevantes, sustentando las decisiones que de ellos se desprendan y; v) Eficiencia para que la información se genere al menor costo posible. Los SM&E son construcciones concretas, estructuradas en base a instrumentos, procedimientos y aplicaciones que reflejan el balance de los valores arriba señalados. En materia de instrumentos, estos sistemas pueden recurrir a indicadores de desempeño, evaluaciones y estándares. En materia de procedimientos, pueden estar organizados en forma de análisis externos o internos, ser reservados o públicos. En cuanto a las aplicaciones, pueden alimentar las decisiones sectoriales, presupuestarias o la formulación de planes y programas. Los dos principales instrumentos que forman parte de los SM&E son los indicadores de desempeño y las evaluaciones. Los indicadores de desempeño corresponden a algoritmos matemáticos o fórmulas de medición que entregan una valoración cuantitativa del desempeño, pero que por sí solos no explican ese resultado. Estos indicadores responden a la pregunta acerca de cómo está evolucionando el desempeño de un programa o de una institución; su referente es el pasado inmediato y los compromisos que se establecen en la forma de metas para las mediciones.

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A través de estos indicadores es posible monitorear periódicamente el desempeño o los resultados desde diferentes perspectivas: las dimensiones de eficiencia, eficacia y economía; y los ámbitos de control de procesos, productos, resultados intermedios y resultados finales. En la práctica estos son más fáciles de obtener en los ámbitos de procesos, productos y resultados intermedios, y constituyen un instrumento útil para sistemas de monitoreo internos de la gestión programática de las instituciones, aunque pueden también incorporarse aquellos de mayor relevancia relativa en los análisis del proceso presupuestario. La principal limitación de los indicadores de desempeño es que no permiten conocer las relaciones de causalidad entre las actividades y los componentes de un programa (elementos de su diseño), sus procesos de gestión y los resultados observados, lo que restringe la retroalimentación para alcanzar mejores desempeños. Las evaluaciones, por su parte, corresponden a estudios, exámenes o revisiones técnicas. Estos, a partir de un conjunto de información ordenada y relacionada según un marco metodológico, buscan construir valoraciones de aspectos concretos de un ámbito del que hacer de políticas públicas y encontrar factores explicativos a estas valoraciones o juicios evaluativos. De esta forma las evaluaciones se diferencian de los procesos de monitoreo, que suelen ser parte de procesos internos de gestión programática, más regulares y utilizan mediciones a través de indicadores, principalmente de procesos y productos. Obviamente, el monitoreo y la evaluación son complementarios e indispensables para mejorar la calidad de las instituciones y de los programas que estas ejecutan.

Adecuación del proceso presupuestario Ya se ha indicado que un PpR es bastante más que un conjunto de indicadores de desempeño. Implica, en realidad, un cambio en la forma de pensar y actuar en la administración pública y por ende, en las funciones de comportamiento que guían el proceso de decisión y acción de los políticos y burócratas y, también, en la calidad y naturaleza de relaciones que en materia de supervisión se establecen entre el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y la sociedad civil. En este sentido, un análisis sistemático acerca de cómo avanzar hacia una gestión por resultados (GpR), particularmente respecto de la efectividad del proceso de desarrollo, debiera contemplar, entre otros, la modificación concreta de las actuales interrelaciones entre: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

• El sistema presupuestario, el sistema de planificación y el establecimiento de las prioridades gubernamental es a corto, mediano y largo plazo; • El sistema presupuestario y los otros sistemas integrantes de la administración financiera gubernamental: tesorería, endeudamiento y contabilidad; y • El sistema presupuestario y los sistemas administrativos de la gestión tales como adquisiciones, contrataciones y personal. Gestionar para el logro de resultados implica, en última instancia, que el Estado, sus autoridades políticas, la administración pública y la sociedad civil, introduzcan sensiblemente en sus procesos de toma de decisiones, los resultados de sus acciones y su alineación y avance hacia el logro de los objetivos que desean maximizar a través de las políticas públicas. De ahí que la efectividad para el desarrollo esté vinculada con la articulación del proceso presupuestario con los otros sistemas administrativos a partir de los cuales el Estado opera. Estas relaciones comprenden desde armonizar las prioridades, asignar el presupuesto y los recursos (a nivel microinstitucional), determinar la manera como ello se relaciona con las prioridades de mediano y largo plazo (el proceso de planificación gubernamental, tanto a nivel macroglobal como mesosectorial), evaluar cómo se desembolsa el dinero y cómo dichos mecanismos afectan los grados de libertad de los gerentes para gestionar el recurso (sistema de tesorería), determinar los incentivos que tiene la administración para dejar de centrarse únicamente en los procedimientos y concentrar su actuación también en el logro de resultados (sistema de personal), y reconocer los costos de las acciones públicas y la forma como se registran los gastos en base devengada (el sistema contable). El presupuesto es un proceso estructurante de la gestión del sector público porque en su desarrollo confluyen varios procesos administrativos esenciales para el funcionamiento del Estado como organización. La existencia de este conjunto de procesos integrados en el ciclo presupuestario genera que en la práctica, la vinculación entre presupuesto y resultados pueda establecerse en varios niveles y formas, no sólo en la asignación de recursos. Entre estas aplicaciones alternativas podemos contar:

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• La generación de información pública sobre el propósito, metas y estándares comprometidos para el uso de los recursos públicos y los resultados de su aplicación pasada; • La programación sectorial, al interior de los ministerio se instituciones públicas, vinculando sus actividades, recursos y metas; • El diseño, adecuación y ejecución de programas y proyectos orientados a alcanzar los objetivos y metas programáticas, necesarios para justificar las propuestas presupuestarias; • El condicionamiento de la entrega de recursos al cumplimiento de algunos requisitos previos relacionados con su diseño y preparación; • El establecimiento de convenios de desempeño, mediante los cuales se especifican las metas y/o procesos comprometidos por una secretaría o dependencia para el año fiscal; • La suscripción de contratos formales entre secretarías y entidades o entre entidades y agentes privados sobre niveles y estándares de producción de servicios requeridos a cambio de recursos presupuestarios; • El testeo a través del mercado de los costos de proveer determinados insumos, procesos o servicios; • La aplicación de esquemas de retribución y reconocimiento al desempeño a través de incentivos, ya sea monetarios o no, pero con costo fiscal; y • La rendición de cuentas, ante la ciudadanía o sus órganos representativos, respecto de los resultados obtenidos como producto de la aplicación de recursos públicos. Estas aplicaciones pueden operar en distintas fases del ciclo presupuestario. De esta manera puede conceptualizarse el proceso presupuestario como una secuencia de ciclos de trabajo. Cada uno tiene un objetivo específico, compromete a determinaADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

dos actores, requiere de un conjunto de insumos y genera productos concretos, los que, a su vez, constituyen insumos para el ciclo de trabajo de la siguiente fase del proceso presupuestario. Experiencias como las de Australia, Nueva Zelanda y Chile indican que la implantación de un sistema de PpR puede requerir importantes modificaciones en la metodología y los procedimientos correspondientes a fases claves del proceso presupuestario.

Incentivos a las instituciones públicas La implementación de nuevos instrumentos y procesos en torno al presupuesto, y la demanda de mayor interacción con las agencias, han complejizado la administración financiera. En respuesta a esto, es necesario generar mecanismos e incentivos que promuevan una adecuada articulación entre los distintos componentes del sistema. La vinculación con las agencias a través de mecanismos contractuales o semicontractuales, así como la puesta en marcha de incentivos económicos y neoeconómicos, son expresiones concretas de lo anterior. Reconocer la necesidad de esquemas de incentivos que motiven la cooperación en las instituciones públicas es uno de los grandes aportes de la nueva economía institucional al diseño de políticas y sistemas de gestión públicos. Este enfoque parte de reconocer que las organizaciones y las personas que los integran no funcionan sólo en base a las regulaciones, las estructuras formales o un sentido del deber, sino que responden a motivaciones ligadas a sus propios objetivos organizacionales y personales. De este modo, los funcionarios participan de las organizaciones públicas motivados ya sea por la búsqueda de realización profesional, reconocimiento, identificación con los fines de la organización, seguridad económica o, simplemente, un salario. Si la organización no es capaz de reconocer dichas motivaciones y utilizarlas para sus propios fines, es probable que esta opere de modo ineficiente, por su incapacidad para movilizar sus recursos organizacionales de acuerdo con su potencial y arriesgue ser capturada por intereses particulares, o ser destruida por la entropía. Un buen sistema de incentivos, por lo tanto, debe reconocer la existencia de motivaciones diversas y alinearlas en pos de los objetivos institucionales. En la medida que dichas motivaciones no son exclusivamente salariales, un sistema de incentivos no es necesariamente sinónimo de estímulos económicos. Según cuál sea el factor principal sobre el que se apoyan para motivar la conducta

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deseada, los sistemas de incentivos que se aplican actualmente en el sector público, pueden clasificarse en cuatro grandes categorías: i) Reconocimiento. La pertenencia a una institución prestigiosa puede ser una fuente de recompensa para sus integrantes. Reconocer logros institucionales puede transformarse en un poderoso mecanismo de incentivo, si es que existe un compromiso y una identificación de los funcionarios con los logros de la institución. Para ello es fundamental la legitimidad de los mecanismos de reconocimiento; ii) Traspaso de responsabilidades. El traspaso o devolución de responsabilidades, desde el nivel central hacia las instancias ejecutoras, puede ser percibido por estas últimas como una señal de confianza, a la vez que les entrega mayores cuotas de poder; por este motivo, puede ser concebido como un mecanismo de incentivo institucional. Tal vez este tipo de esquemas es el que presenta un mayor potencial en términos de mejoramiento de la gestión, pero a la vez es que presenta más complejidades en su implementación; iii) Incentivos económicos. En teoría los incentivos que operan a través del sistema de remuneraciones, sean individuales o institucionales, pueden promover un mejor desempeño siempre que logren superar las dificultades prácticas que surgen durante su implementación. Sin embargo, los esquemas de incentivos económicos corren el riesgo de perder credibilidad si no logran capacidad para discriminar entre distintos niveles de desempeño y lograr la legitimidad ante los involucrados y; iv) Difusión de resultados. Otra forma de incentivar a las instituciones públicas es proveyendo adecuada y oportunamente información de resultados sobre su gestión. Esta puede entenderse como una forma de reconocimiento respecto de lo realizado en la administración de los recursos públicos. La exposición al escrutinio público es una fuente especialmente importante de estímulos y sanciones en administraciones públicas que históricamente han mantenido una relación distante con la ciudadanía.

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Flexibilidad en la gestión financiera de las agencias Públicas Un examen riguroso del funcionamiento de los sistemas presupuestarios en diversos países indica que no sólo cumplen una función económica y político-institucional, sino también gerencial. En efecto, la manera en que se formulan y ejecutan los presupuestos condiciona significativamente el desempeño de las agencias o entidades públicas. El sistema presupuestario incide sobre la gestión de las agencias estatales al: • Proporcionar una base financiera para su funcionamiento; • Generar incentivos sobre el desempeño institucional a partir de la forma en que se estructuran las decisiones sobre asignación de recursos; y • Regular la manera como las agencias pueden disponer de los recursos asignados en el ejercicio presupuestario. En lo que se refiere a esta tercera dimensión, las normas sobre administración financiera de los estados abarcan normalmente materias como la composición del presupuesto institucional, la disposición de caja, el traspaso de recursos entre ítems presupuestarios y años fiscales, adquisiciones y contrataciones, tratamiento de imprevistos, control de los actos administrativos y contabilidad y rendición de cuentas. La existencia de este conjunto de controles y la forma específica que adquieren son el producto de la exigencia de transparencia y predictibilidad de los actos de la administración, pero también de los niveles de desconfianza en la capacidad y la rectitud con que las instituciones administren sus recursos. Las regulaciones sobre la administración financiera de las agencias estatales forman parte del cuadro más amplio de regulaciones y procedimientos que se identificaron con el modelo burocrático de gestión pública y fueron objeto de fuertes críticas en los últimos 20 años. Por esta razón, las reformas aplicadas en países desarrollados durante los últimos años con el objeto de promover una gestión más orientada a los resultados han incluido la revisión o aún eliminación de algunas de estas regulaciones. Entre las principales medidas en este sentido se ha incluido:

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• El agregado de gastos operacionales en los presupuestos institucionales, lo que permite una mayor flexibilidad para reasignar recursos a su interior; • La programación financiera plurianual, para extender el horizonte de planificación de la gestión de programas e instituciones; • El traspaso de recursos del presupuesto institucional entre años fiscales, ya sea para adelantar fondos o para postergarlos; • La flexibilización de las disponibilidades de caja, manteniendo la restricción presupuestaria legal; • La creación de fondos o reservas centralizadas para contingencias y; • La devolución de responsabilidades por las adquisiciones y la contratación de personal. En algunos países, estas iniciativas estuvieron ligadas a la implantación de un tipo especial de organización, llamada “agencia ejecutiva”. Esta se caracteriza por orientarse a la ejecución de políticas y programas, contar con mayor autonomía administrativa para hacerlo y rendir cuenta por sus resultados. De este modo, puede afirmarse que en tanto el presupuesto provee la base material para la gestión operativa de las agencias gubernamentales, una gestión orientada a resultados requiere, en primer lugar, una base estable y predecible de financiamiento y, en segundo lugar, flexibilidad para administrar los recursos de esa base para lograr los objetivos y metas institucionales.

PpR en el mundo desarrollado y en América Latina Presupuesto por resultados en países desarrollados Las primeras nociones de PpR surgieron en países desarrollados a fines de la década de 1980; las experiencias más conocidas son las de Reino Unido, Nueva Zelanda, Australia y Suecia. En estas experiencias, la vinculación entre presupuesto y resultados se expresa en: • La devolución de autoridad financiera a los entes gestores, reflejada en la estructuración de presupuestos más agregados ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

y facultades para reasignar fondos entre usos alternativos y años presupuestarios; • La generación masiva y sistematizada de información sobre el desempeño, en la forma de indicadores y diferentes tipos de evaluaciones; • La adecuación de la contabilidad pública desde una sobre base de caja hacia sobre base devengada; y • La vinculación entre recursos y resultados a través de mecanismos semicontractuales, como definición de documentos marco, la elaboración de convenios de desempeño, la suscripción de contratos entre ministerios y agencias en los cuales se especifican compromisos y metas para el logro de resultados. Como ya se ha comentado, la implementación del PpR en países desarrollados no fue un fenómeno aislado, sino que formó parte de un proceso de reforma más amplio guiado por el enfoque de la Nueva Gerencia Pública. Este enfoque surge como respuesta a la crisis del modelo burocrático de organización estatal y a las crisis fiscales del decenio de 1980, y apunta a otorgar mayor poder a los gestores públicos (caracterizados ahora como “gerentes”) a cambio de su mayor responsabilidad para obtener resultados. Para este efecto, las reformas incluyen no sólo ajustes en sus sistemas presupuestarios, sino el traslado de las funciones ejecutivas a agencias dotadas de mayor autonomía administrativa; el desarrollo de sistemas de control de gestión y rendición de cuentas; y el tratamiento de los usuarios como clientes, dotados de derechos individuales exigibles. Por cierto, el enfoque de la Nueva Gerencia Pública no se aplica de igual manera en todos los países ni con el mismo énfasis. Por ejemplo, se desarrolla con más fuerza en los países de la matriz administrativa británica, mientras que en Francia se aplica sólo en las políticas de descentralización administrativa. En Estados Unidos, en cambio, la vinculación del enfoque con las teorías del gerenciamiento privado se extrema. En los países del norte de Europa su impacto es más limitado debido a que su estructura institucional ya contemplaba una considerable devolución de responsabilidades ejecutivas a agencias autónomas desde mucho tiempo antes. De esta manera, el

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PpR puede considerarse parte de una corriente más amplia de gestión orientada a resultados, en la cual este es necesario para completar la cadena autonomía-rendición de cuentas-asignación de recursos.

PpR en América Latina En América Latina el concepto de presupuesto por resultados no sólo llegó considerablemente más tarde, sino que con una motivación distinta que en los países desarrollados. En efecto, los países de la región se caracterizan por contar con estados preburocráticos, en los que los problemas asociados a las prácticas patrimonialistas, el centralismo y la administración informal son más relevantes que los de la inadecuación de un determinado modelo administrativo. En esta realidad, el interés por el concepto de PpR aparece motivado por la búsqueda de formas de elevar el rendimiento de los recursos públicos tras años de ajustes fiscales y una reactivación de las demandas sociales. Los intentos por aplicar el concepto de PpR en América Latina por lo general se han caracterizado por ser implementados en la forma de procesos estructurados, incorporados tempranamente a la legislación como leyes de responsabilidad fiscal o reformas de leyes de administración financiera y concentrar sus aplicaciones prácticas en la construcción de sistemas de información de gestión financiera y la elaboración de indicadores de desempeño. A diferencia de lo ocurrido en los países desarrollados, estas experiencias en general no han ido acompañadas por ajustes en estructuras orgánicas, devolución de facultades o cambios en prácticas de gestión. El relativo atraso de los países en desarrollo, y los de América Latina en particular, en construir las instituciones propias del Estado burocrático, proveen un contexto y motivaciones sustancialmente diferentes para las reformas en materia de gestión pública y presupuestos. De este modo, en términos de la relación entre trasparencia y efectividad, los países de América Latina, al partir de una realidad institucional preburocrática, tienen la posibilidad —y el desafío— de avanzar tanto en materia de transparencia como de efectividad. Sin embargo, la mayor precariedad de sus instituciones también genera el riesgo de experimentar retrocesos en el camino. Estas oportunidades y riesgos están igualmente vigentes en lo que se refiere a la gestión financiera pública. La brecha entre recursos y necesidades en la región transforma a la gestión financiera y al presupuesto en un componente cenADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

tral de la reforma del Estado y no en un apéndice de esta. Para ello, sin embargo, los países latinoamericanos no pueden simplemente descansar en la ampliación de los espacios de flexibilidad en gestión financiera para los gerentes públicos, porque ellos aún no están plenamente formados ni exentos del riesgo de incurrir en prácticas patrimonialistas o clientelistas. Por esta razón, la agenda de reformas en gestión financiera y el propio concepto de PpR no puede ser una simple reproducción de lo observado en los países desarrollados. En América Latina, los países se han acostumbrado a regular la gestión financiera de las agencias públicas de manera mucho más detallada que en países desarrollados, debido en buena medida a un mayor grado de desconfianza hacia los gestores. No obstante, es probable que el mayor problema para las instituciones no sean estas normas, sino la alta volatilidad de los presupuestos institucionales. Así, es común que: • La propuesta de presupuesto del Poder Ejecutivo experimente importantes modificaciones durante su paso por la Legislatura; • Luego de aprobado el presupuesto, el Poder Ejecutivo vuelva a modificarlo significativamente; y • Lo siga haciendo en el curso de su ejecución como producto de la volatilidad en los ingresos fiscales, los cambios de prioridades y los errores de programación. Algunos países que han enfrentado importantes restricciones de liquidez manejan, incluso, la ejecución presupuestaria desde la tesorería, racionando la caja fiscal en función de las disponibilidades.

De la moda al paradigma Del análisis y la revisión de la literatura sobre PpR, tanto en sus aspectos técnico-conceptuales como de las experiencias internacionales puede desprenderse un conjunto lecciones de relevancia para el desarrollo de estos sistemas en la región. Entre las más importantes se destacan las siguientes: • El PpR ha pasado de ser una aspiración a tener expresión concreta en un número importante de países, a partir de desarrollar un instrumental propio para intervenir en los procesos fundamentales de programación, presupuestación, ejecución;

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• Un modelo efectivo de PpR requiere cuatro elementos fundamentales: el desarrollo de amplios SM&E del desempeño de las instituciones públicas, una adecuación del proceso presupuestario para incorporar la información sobre resultados a la toma de decisiones, el desarrollo de mecanismos institucionales capaces de motivar una gestión de las instituciones hacia el logro de resultados, y la generación de espacios de flexibilidad en la administración financiera que facilite la gestión de las entidades para el logro de resultados; • De lo anterior se desprende que el PpR involucra una vinculación efectiva de la información sobre desempeño a la toma de decisiones. Sin embargo, la forma precisa que adopte este vínculo y el peso específico de cada uno de los cuatro componentes del sistema debe ser capaz de responder a la institucionalidad y la realidad de cada país. Ello se refleja en la existencia de modelos alternativos de PpR en diversos países del mundo; • La especificidad del modelo de PpR a la realidad de cada país también se refleja en las principales experiencias en la materia en países de América Latina. Al aplicarse en estados que no han alcanzado el mismo nivel de maduración de sus sistemas políticos y sus estructuras burocráticas, las reformas en esta materia deben ser capaces de combinar el énfasis en la efectividad que es característico del enfoque de la nueva gerencia pública con los avances adicionales en materia de transparencia; • Para implantar un sistema de PpR es necesario generar cambios en el comportamiento de los agentes que intervienen en el proceso presupuestario. Para ello debe intervenirse sobre los diversos subprocesos y etapas del ciclo presupuestario; • Los logros del PpR están principalmente relacionados con cambios en la cultura organizacional en los estados. Para producir estos cambios, todas las experiencias prácticas han requerido un extenso proceso de implantación así como reformas complementarias en la administración financiera pública, los sistemas de planificación, la contabilidad pública y la distribución de responsabilidades de gestión, entre otros; y

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• La extensión y profundidad de estos cambios no demanda necesariamente un plan comprehensivo, capaz de dar cuenta al detalle del modelo y su proceso de implantación. Más bien se requiere claridad conceptual en cuanto a los objetivos que se persiguen, y la capacidad para evaluar y corregir sobre la marcha. Las observaciones anteriores sugieren que las diferencias que se observan en el diseño e implantación de los modelos más avanzados de PpR en países de América Latina responde no sólo a diferencias en el nivel de sofisticación de dichos modelos o al desarrollo de los países, sino a desigualdades estructurales en el marco de la gestión y el presupuesto público. Esto debería advertir sobre los riesgos que involucra intentar trasladar a países de América Latina las metodologías y las técnicas de PpR de países industrializados de la tradición administrativa anglosajona. Enfatizar mayormente en la planificación como referente para la identificación de metas y prioridades, en el proceso presupuestario como mecanismo de coordinación interinstitucional, en la evaluación como instrumento de control de gestión, y la reticencia a ampliar los ámbitos de flexibilidad de los gestores, dan cuenta de estados en los que la preocupación central es movilizar los recursos públicos para el desarrollo antes que prestar masivamente servicios uniformes bajo un modelo burocrático. En este contexto, el PpR posibilita elevar la capacidad de los estados para contribuir al logro de los grandes objetivos del desarrollo y la profundización de la democracia. Para realizar este potencial es imprescindible reconocer que el presupuesto público es mucho más que un instrumento técnico al servicio de la racionalidad económica: se trata esencialmente de un mecanismo institucional capaz de conciliar las prioridades políticas con las disponibilidades de recursos. El desarrollo de los sistemas de PpR debe, en consecuencia, respetar el carácter esencialmente político de las principales decisiones presupuestarias y reservar las consideraciones técnicas para informar el proceso político y lograr que las decisiones que allí se fragüen contribuyan al bienestar general. Sólo reconocer el rol de la política en las grandes decisiones sobre la asignación de recursos y de la información para alimentar esas decisiones y apoyar su implementación permitirá que el PpR deje de ser una moda importa-

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da del mundo anglosajón para convertirse en un paradigma relevante para las necesidades del proceso de desarrollo en la región.

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LA GESTIÓN POR RESULTADOS EN EL SECTOR PÚBLICO DE GUATEMALA: EL MARCO GENERAL DE LA GESTIÓN POR RESULTADOS Jorge D. Calvo Drago

I. La Gestión por Resultados en el Sector Público de Guatemala: El Marco General de la Gestión por Resultados Antes de iniciar la discusión acerca de la gestión por resultados (GpR) o gestión basada en resultados (GbR) tal vez sea necesario dar un vistazo a un marco más amplio como lo es el de las intervenciones para el desarrollo (ID). En términos generales los niveles de intervención pueden ser políticas, planes, programas y proyectos y siguen una lógica de fases de análisis, diseño, ejecución y el monitoreo y la evaluación (M&E). Esto se ilustra en la Figura 1, donde se puede observar que las intervenciones para el desarrollo siguen un ciclo sistémico que inicia con un análisis, diagnóstico o lectura de la realidad y sigue con el diseño, que puede ser de políticas, planes, programas, proyectos y por supuesto, presupuestos. El proceso continúa con la fase de ejecución, intervención propiamente dicha o implementación, para terminar con el monitoreo y evaluación o seguimiento. En este contexto, el monitoreo se conceptualiza como una retroalimentación operativa, quiere decir que obtiene información de las actividades y de las operaciones del día a día y tiene como objetivo la consecución de los productos y la eficiencia de los procesos. La evaluación, por su parte, es una retroalimentación estratégica, tiene que ver con los resultados y los impactos de la intervención y la eficacia. Ambos procesos son necesarios para asegurar que se hace bien (producción eficiente), lo que se debe de hacer (eficacia, resultados e impactos). Finalmente, el ciclo se cierra con la evaluación, donde se espera que las lecciones aprendidas durante el ciclo de la intervención enriquezcan el análisis y conocimiento de la realidad y de esa forma, reiniciar el ciclo con mejores diseños y ejecuciones. En este ciclo sistémico, es importante aclarar que los límites entre una fase y otra no son tan rígidos en la práctica. De hecho, algunos elementos del diseño se inician con el análisis; el monitoreo, tendrá que hacerse casi de forma paralela a la ejecución; la evaluación, por su parte, podrá hacerse después de un período de tiempo de dos o tres años.

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Figura 1. Ciclo de las intervenciones para el desarrollo

Fuente: Elaboración propia De acuerdo con lo anterior, existen diferentes niveles de intervención en el desarrollo: políticas, planes, programas y proyectos. Estos tipos de intervención, de forma general y hasta cierto punto flexible, se diferencian, entre otras cosas, por su horizonte de tiempo y salida. En el cuadro a continuación se pueden apreciar estas diferencias.

Cuadro 1. Diferencias generales entre los niveles de intervención para el desarrollo

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Fuente: Elaboración propia Así, una política pública como nivel de intervención tiene un horizonte de tiempo de muy largo plazo, que puede ser de 20 o 30 años y se espera como salida, un impacto, es decir una transformación profunda de las causas para las que la política fue diseñada y ejecutada. En el caso de los planes, particularmente los estratégicos, el horizonte de tiempo es de largo plazo que puede ser de 5 o 10 años, dependiendo de si es institucional o territorial y su salida es un resultado, es decir, un cambio de condiciones. Los programas usualmente definidos como conjuntos o grupos de proyectos con un objetivo común tienen un horizonte de mediano plazo y tienen como salida un resultado inmediato, que significa una mejoría perceptible en las condiciones del tema. Finalmente, el proyecto tiene un horizonte de corto plazo y su salida esperada es un producto. Mientras que los niveles de política y plan son estratégicos y son medibles de manera más cualitativa, los programas y proyectos son operativos y medibles de forma más cuantitativa. También hay que considerar la diferencia entre la planificación estratégica y la operativa anual, por ejemplo. Esta última tiene mayor similitud con los programas y proyectos y de hecho, los incluye. Es importante entonces establecer una diferencia conceptual acerca del nivel de intervención para el desarrollo, ya que cuando se diseña una política pública por ejemplo, es de esperar que la misma tenga continuidad y sostenibilidad a través de varios períodos de gobierno. Para ello, se necesitan instituciones públicas fortalecidas y liderazgo político sólido.

Gestión por resultados La gestión por resultados (GpR) es una propuesta, modelo o sistema que integra elementos, tales como la planificación, el presupuesto, la ejecución y el monitoreo y evaluación para contribuir a la eficiencia y eficacia de la entrega de bienes y servicios públicos a la población. El modelo, para explicarlo de forma simplificada, está basado en una cadena de resultados, con algunas variantes, como se puede apreciar en la figura a continuación.

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Figura 2. Cadena de resultados

Fuente: Elaboración propia En algunos diagramas, se utilizan actividades en lugar de procesos y también resultados inmediatos o efectos y resultados estratégicos en lugar de resultados e impactos. Sin embargo, para ser congruentes con el marco general de la intervención para el desarrollo presentado antes, se puede utilizar el diagrama de la figura 2 y la casilla de resultados se podría eventualmente dividir en resultados inmediatos y estratégicos si fuese necesario. La cadena de resultados inicia con los insumos o recursos (humanos, financieros, materiales y tecnológicos e información), los cuales entran a los procesos institucionales que generan los productos (bienes o servicios). En el mediano plazo se observan resultados y en el largo plazo los impactos, como ya se ha visto anteriormente.

Figura 3. Cadena de resultados y su contexto de gestión

Fuente: Parcialmente modificada de una presentación powerpoint del proyecto AGEP. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

La GpR tiene se desarrolla en un contexto de gestión en el cual se puede hablar de una esfera de control por parte de la gerencia, la cual llega hasta la producción. Hay una esfera de influencia que llega hasta los resultados y una esfera de apreciación que llega hasta los impactos. La gerencia institucional no controla los resultados y los impactos pero los puede influir si coordina adecuadamente con otras organizaciones como se verá más adelante. La eficiencia tiene que ver principalmente con la producción si se cuenta con insumos de calidad y procesos adecuados. La eficacia tiene que ver con la coordinación interinstitucional y tienen que ver con hacer bien (eficiencia) lo que se debe de hacer (eficacia). La gerencia pública tradicional se conformaba con la eficiencia y un buen gerente era un buen productor de bienes y servicios. La nueva gerencia pública exige la coordinación interinstitucional y la orientación a los resultados. Por ejemplo, se puede hacer una carretera con los más altos estándares de asfalto o pavimento (producción), pero si la misma no es capaz de permitir el transporte de personas y mercancías e incidir en su desarrollo (impacto), entonces no servirá de mucho.

Avances de la implementación de la GpR en Guatemala En un informe del BID sobre los avances en la implementación de la GpR en América Latina y el Caribe en el año 2010 y que evalúa los pilares de la Gestión por Resultados para el Desarrollo (GpRD)1 sitúa a Guatemala con un avance promedio. En efecto, el informe dice que “Guatemala pertenece al grupo de países con capacidad intermedia de la GpRD. Su pilar de gestión financiera, auditoría y adquisiciones está mucho más desarrollado que el resto. No obstante, sus sistemas más débiles son los de PpR y M&E. Tanto por el promedio del índice de la GpRD como por el balance entre sus pilares, Guatemala representa la situación promedio de los países de la región”2. El informe establece un índice de gestión por resultados para el desarrollo (IGpRD) en una escala de 1 a 5 y coloca a Guatemala con una calificación de 2.0, ligeramente por encima del promedio regional de 1.93. 1 Los pilares evaluados son planificación para resultados, presupuesto por resultados, gestión financiera, auditoría y adquisiciones, gestión de programas y proyectos y monitoreo y evaluación. 2 García López, Roberto y Mauricio García Moreno. “La gestión para resultados en el desarrollo: avances y desafíos en América Latina y el Caribe. BID Washington, D.C., 2010. Pág. 145. 3 Ibid. Pág. 146

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Finalmente el informe concluye para el caso de Guatemala que “Los desafíos de mediano plazo que Guatemala tiene que enfrentar para la implementación de la gestión son los siguientes: i) institucionalizar un sistema de planificación para que, además de priorizar los principales objetivos y estrategias gubernamentales, produzca un instrumento operativo útil para gestión sectorial y para la programación presupuestaria, ii) paralelamente, es necesario implementar un sistema de seguimiento y evaluación que realimente el proceso de gestión de la planificación y el presupuesto y iii) avanzar gradualmente en la implementación del presupuesto por resultados”4. A partir del año 2011 se iniciaron esfuerzos para capacitar personal de la administración pública por medio de diplomados (2011 y 2012) y cursos especializados (2014) en gestión por resultados y otros eventos tales como foros, conferencias, seminarios y talleres con una cobertura superior a los mil funcionarios por medio del proyecto de Apoyo a la Gestión Presupuestaria (AGEP) del Ministerio de Finanzas (Minfin) y la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (Segeplan), ejecutado por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso) sede Guatemala y financiamiento de la Unión Europea. Este ejercicio junto a otros ha generado una masa crítica en el tema de GpR en el propio seno de la administración pública. En el año 2013, se elaboró y publicó la Guía Conceptual de Planificación y Presupuesto por Resultados para el Sector Público de Guatemala como unacuerdo y esfuerzo importante por parte de las instituciones rectoras del presupuesto y la planificación (Minfin y Segeplan). Se han elaborado otras dos guías, una para el seguimiento y la evaluación y otra para indicadores, pero al parecer no han sido publicadas aún. Un aspecto importante es que el modelo de GpR se ha definido con un horizonte de tiempo de cuatro años, es decir para un período de gobierno. Lo cual es congruente con un período para producir resultados. En este sentido aún quedaría por ver un par de aspectos. El primero, tiene que ver con la forma en que los resultados encajan con el largo y muy largo plazo de las políticas públicas y el corto plazo de los planes operativos anuales. El segundo y no menos importante, la fundamental coordinación interinstitucional que se requiere para el alcance de productos estratégicos y resultados. Al parecer la experiencia en el sector público guatemalteco todavía no provee respuestas a esto. 4 Ibid. Pág. 148.

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También queda por ver como se promueve e implementa la GpR en el nivel subnacional (gobiernos departamentales, gobiernos locales, consejos de desarrollo), donde hay todavía un largo camino por recorrer.

Bibliografía:

Bardach, Eugene. A practical guide for policy analysis: the eightfold path to more effective problemsolving. 3rd ed. CQ Press Washington D.C. 2008.

Books, M. (2002). Planning theory for practitiones. Chicago: American Planing Asosociation.

García López, Roberto y Mauricio García Moreno, 2010, Gestión para resultados en el desarrollo. Avances y desafíos en América Latina y el Caribe. BID: Washington DC.

Kusek, Jody Zall and Ray C. Rist.Ten steps to a results-based monitoring and evaluation system: a hand-book for development practitioners. Worl Bank, Washington, D.C. 2004.

Minfin y Segeplan. Guía Conceptual de Planificación y Presupuesto por Resultados para el Sector Público de Guatemala. Guatemala, 2013.

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LA GESTIÓN PARA RESULTADOS DE DESARROLLO Y SU IMPLEMENTACIÓN EN GUATEMALA Eddie Alejandro Fernández Ovalle

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I. La Gestión para Resultados de Desarrollo y su implementación en Guatemala Introducción Los países desarrollados siguen implementando modelos de gestión de la Adminsitración Pública que les permiten superar crisis y continuar o acelerar el ritmo de su progreso. Se busca que estas formas de gestión sean implementadas en países pobres como Guatemala, de forma que se observa cada vez más coherente y efectiva en función de objetivos de desarrollo. En este trabajo, se analiza una de estas maneras de gestionar: la Gestión para Resultados de Desarrollo. En sus dos primeras partes se abordan sus orígenes nacionales e internacionales, después se desarrolla su caracterización. Posteriormente, se tratan sus requerimientos, implicaciones y principios; y su ciclo y pilares; para finalmente exponer algunos avances del país en su implementación. Los primeros cinco apartados son un resumen comparativo de las obras relacionadas con el tema del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo que se mencionan en la bibliografía, con algunas consideraciones del autor. El sexto apartado incluye apreciaciones de quien redacta este ensayo, basadas en su experiencia y trabajo periodístico reciente.

1. Reformas que no retribuyen desarrollo Entre los años 70 y 80 del siglo pasado, el modelo de desarrollo económico por medio de sustitución de importaciones fue descartado en toda Latinoamérica. No alcanzó los resultados esperados y los países se vieron obligados por Estados Unidos y las Instituciones Financieras Internacionales (IFI) a adoptar medidas de reforma estructural para superar las crisis fiscales, principalmente, dejando en segundo plano la promoción del desarrollo de la población. Las economías se abrieron al comercio internacional, se recortó el gasto social, se privatizaron activos estatales, se redujeron drásticamente las funciones gubernamentales y se privilegió el mercado como promotor y regulador del desarrollo. El modelo de Administración Pública (AP) que ha tratado de acompañar y operativizar los cambios ha sido la Nueva Gestión Pública (NGP),

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que en general, pretende superar el paradigma burocrático anterior de características patrimonialistas, aplicando herramientas de la iniciativa privada a la gestión pública, entre ellas: la flexibilidad laboral, la descentralización y desconcentración, perfeccionamiento de la racionalización por medio de planteamientos estratégicos, la economía, la eficiencia y la eficacia, así como el enfoque ya no en la organización y sus normas, sino en la prestación de servicios de calidad a la ciudadanía. No obstante, ni el paradigma burocrático, ni la sustitución de importaciones, ni la NGP, ni las reformas estructurales han logrado dotar a los Estados de las capacidades suficientes para satisfacer las necesidades de la población. Después de más de 30 años de su implementación, las iniquidadesse han agravado, la brecha entre ricos y pobres ha crecido, y la falta de oportunidades de desarrollo afecta a contingentes mayoritarios de la población, principalmente en Guatemala. Marco Tulio Cajas plantea (2014) que este fracaso se debe, en parte, a que el modelo burocrático weberiano de la AP que se trató de superar, nunca llegó a desarrollarse plenamente en Latinoamérica, y en esto el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (García, R. y García M. 2010) coinciden con él. Con la finalidad de superar los magros y hasta negativos impactos de las reformas y la implementación de la NGP, se desarrolló el modelo de Gestión por Resultados (GpR) conocido como el grupo de reformas de segunda generación “hacia afuera”, es decir, ya no sobre las instituciones sino sobre lo que ellas ofrecen a la población, centradas en la búsqueda efectiva de la solución a los problemas sociales. Su modelo tradicional de actuación consiste en el análisis de los insumos con que se cuenta y a partir de ahí aplicar herramientas estratégicas para conseguir con ellos los mejores resultados posibles.

2. Consciencia internacional La necesidad de superar el enfoque de la GpR y los anteriores modelos refleja un consenso mundial emergente sobre la importancia de la medición del desempeño en el desarrollo, que se manifestó en diferentes cónclaves: en 2002 en la Coferencia Internacional sobre Financiamiento para el Desarrollo de Monterrey, México; en 2003, ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

en el Foro de Alto Nivel sobre la Armonización, celebrado en Roma, Italia; y en el Foro de Alto Nivel sobre Armonización, Alineación y Resultados, llevado a cabo en París, Francia, en febrero de 2005, del cual surgió la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda para el Desarrollo, que expresa 5 principios generales: 1. Apropiación: los países socios ejercen una autoridad eficaz sobre sus políticas y estrategias de desarrollo y coordinan acciones de desarrollo. 2. Alineación. Los donantes basan todo su apoyo en las estrategias, instituciones y procedimientos nacionales de desarrollo de los países socios. 3. Armonización. Las acciones de los donantes son más armonizadas, transparentes y colectivamente eficaces. 4. Gestión orientada a resultados. 5. Administrar los recursos y mejorar la toma de decisiones orientadas a la consecución de resultados (BM, S/F). El texto un poco más reciente del BID (op. cit.) considera también que nuevos modelos de gestión a partir de la GpR surgieron en países desarrollados para enfrentar las crisis fiscales y financieras, y para mantener el nivel de desarrollo alcanzado. En el caso de los países en vías de desarrollo, su implementación es menester para lograr que la dinámica nacional e internacional impacten de forma positiva en la calidad de vida de sus poblaciones.

3. La Gestión para Resultados de Desarrollo (GpRD) Aunque se le ubica dentro de las muchas herramientas y enfoques desarrollados dentro de la NGP con el objetivo de fortalecer la capacidad del Estado para mejorar las condiciones de vida de su población, asume características específicas del sector público que implicarían un cambio importante respecto del paradigma basado en la visión empresarial y de mercado que había venido implementándose, en primer lugar, el interés público es el centro de atención de la gestión, en segundo lugar, la rendición de cuentas y en tercer lugar, procedimientos del régimen democrático para la toma de decisiones. El BID recalca la centralidad del papel Estatal al mencionar que “el objetivo último de la GpRD es habilitar a las organizaciones públicas para que logren, mediante la gestión del proceso de creación de valor público, los resultados consignados en los objetivos del programa de gobierno”; en donde por valor público se entiende los cambios sociales, observables y que es posible medir, “que el Estado efectúa

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como respuesta a las necesidades o demandas sociales establecidas mediante un proceso de legitimación democrática y, por tanto, con sentido para la ciudadanía”; y por resultado se interpreta el cambio social producido por la acción del Estado y no solamente a las actividades o los productos que contribuyen a ese cambio. Y agrega el BID que la esfera de incidencia de los cambios esperados no solamente atañen al campo social, sino a otros como la justicia y la regulación de mercados. Ejemplo gráfico de la evolución de los modelos de gestión tomando como base el ámbito educativo:

Concretamente, el BID define la GpRD, a partir de las ideas y conceptos expresados “como una estrategia de gestión que orienta la acción de los actores públicos del desarrollo para generar el mayor valor público posible a través del uso de instrumentos de gestión que, en forma colectiva, coordinada y complementaria, deben implementar las instituciones públicas para generar los cambios sociales con equidad y en forma sostenible en beneficio de la población de un país”.

4. Requerimientos, implicaciones y principios La GpRD se centra en una noción muy enfocada en la causalidad. Postula que diversos insumos y actividades conducen lógicamente a órdenes mayores de resultados (productos, efectos e impacto), que se muestran en una “cadena de resultados”, que son monitoreados y evaluados para llevar a cabo ajustes permanentes con el objetivo de perfeccionar constantemente su desempeño y mejorar su incidencia. Pero este diseño parte en orden “inverso”, el gran cambio es poner en primer lugar los resultados que se desea alcanzar y, en función de estos, definir la mejor combinación de insumos, actividades y productos para lograrlo, la cual debe aproximarse a lo óptimo cada vez más.

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Demanda inprescindiblemente • Información confiable; • Medición de cambios producidospor la acción; • Sistema de procesamiento de información; • Análisis de los datos para la toma de decisiones; • Innovaciones sustantivas en la gestión pública; y • Esfuerzos de mediano y largo plazo transgubernamentales

Puede requerir • Modificaciones al marco legal de gestión pública; • Consensos sobre las funciones del Estado; • Capacitación permanente de funcionarios públicos; • Alineación de los diferentes componentes del ciclo de gestión; y • Nuevas estructuras para coordinación del trabajo conjunto en lugar de aislado

Quiénes intervienen • Autoridades políticas nacionales • Gerentes públicos • Congreso de la República • Oposición política • Organismos de control • Organizaciones de la sociedad civil • Gobiernos subnacionales • Sector privado

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El BM establece además, cinco principios para la GpRD: 1. Centrar el diálogo en los resultados en todas las fases del proceso de desarrollo; 2. Alinear la programación, el monitoreo y la evaluación con los resultados; 3. Mantener la medición y la información sencillas; 4. Gestionar para, no por, resultados; y 5. Usar la información de resultados para aprender y para la toma de decisiones.

5. Ciclo y pilares de la gestión para resultados La GpRD es un modelo en construcción que prescinde de recetas e imposiciones y propone y estimula que la creatividad sea aprovechada para la resolución de problemas del desarrollo. En ese marco se ha defino un ciclo de gestión que toma en cuenta características determinantes del sector público de nuestro subcontinente: 1. Existencia de una cultura organizacional basada en la lógica del control y el procedimiento. 2. Presión de las demandas ciudadanas por más y mejores servicios y por un gobierno más transparente y 3. El contexto internacional que impone el desarrollo de sistemas que generen un Estado competitivo. Tomando en cuenta estas tres realidades propone el siguiente ciclo de gestión de resultados:

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Y dentro de este una simplificación de los 5 pilares del ciclo de gestión de la forma que se detalla a continuación:

5.1. Planificación para resultados Deber responder a tres preguntas básicas: ¿dónde estamos? ¿a dónde queremos ir? Y ¿cómo podemos llegar?. La primera pregunta se responde medianteun diagnóstico socioeconómico basado en información confiable. La segunda está vinculada a los objetivos del gobierno y deben ser respaldados por el Legislativo y la sociedad civil. Y la tercera debe ser respondida después de un análisis cuidadoso de múltiples posibilidades. Debe ser estratégico porque implica una visión clara del futuro, por lo menos a mediano plazo para cumplir objetivos debidamente priorizados y jerarquizados en un contexto bien estudiado. Un formulación de visión de largo plazo es útil en este caso. Debe ser participativo porque mientras mayor sea el grado de involucramiento de los actores relevantes de la sociedad mayores serán las posibilidades de cumplimiento y de sostenibilidad de los objetivos. La participación es un elemento transversal de todo el ciclo y para potenciarla se debe poner a disposición toda la información veraz y oportuna. Por último debe ser operativa con el diseño de productos y procesos adecuados, y el cálculo de los insumos necesarios empleados de forma que persiga ser óptima.

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5.2. Presupuesto por resultados Persigue la búsqueda de mayor eficiencia y efectividad en la asignación de los recursos públicos. Consiste en un conjunto de procesos e instrumentos capaces de integrar sistemáticamente el análisis sobre los resultados de la gestión pública. Requiere: 1. Información inteligible proveniente del sistema de monitoreo y evaluación; 2. Procedimientos explícitos formales sobre la manera como esa información será utilizada para la formulación presupuestaria; 3. Estructura de incentivos que motive mejores resultados; y 4. Normas financieras flexibles. También brinda información sobre qué se produce en los organismos públicos, quién produce, cuánto produce, qué resultados se planea lograr con esos bienes y cuánto cuesta lograr dichos resultados. Los gobiernos presupuestan de la forma en que administran, sin cambios en la adminsitración no habrá cambios en la forma de presupuestar. Requiere ser formulado con base en políticas, con perspectiva de mediano plazo y con reglas que fomenten la estabilidad fiscal.

5.3. Gestión financiera, auditoría y adquisiciones La Gestión Financiera consiste en el conjunto de elementos administrativos de las organizaciones públicas que hacen posible la captación de recursos y su aplicación para la concreción de los objetivos y las metas del sector público. Está conformada por los principios, las normas, los organismos, los recursos, los sistemas y los procedimientos que intervienen en las operaciones de programación, gestión y control necesarias tanto para la captación como para el gasto de recursos. La auditoría o control interno es un proceso efectuado por la gerencia y el personal de las entidades públicas que proporciona una seguridad razonable acerca de que la organización:

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1. Se apega a ley, a las regulaciones y a las directrices gerenciales; 2. Promueve la economía, la eficiencia y la eficacia de las operaciones y logra los resultados esperados; 3. Salvaguarda los recursos contra el fraude, el desperdicio, el abuso y su mal uso; 4. Proporciona productos de calidad y servicios consistentes con su misión; y 5. Desarrolla y mantiene datos financieros e información gerencial confiables, y los presenta de forma oportuna. El sistema de aquisiciones gubernamentales es el conjunto de principios, normas, organismos, recursos y procedimientos que, mediante su operación, permiten que el Estado adquiera los bienes, las obras y los servicios que necesita para la gestión de las organizaciones, en la calidad y la oportunidad adecuada y en las mejores condiciones de mercado. Este sistema es importante para la GpRD porque garantiza la eficiencia, la eficacia y la transparencia de la gestión pública.

5.4. Gestión de programas y proyectos Son el medio para que el Estado logre sus resultados, de esa cuenta se convierten en el centro del modelo de gestión. Se requiere que las dependencias encargadas cuenten con una planificación sectorial de mediano plazo, alineada con la nacional. Es indispensable que cuenten con evaluaciones exante y que se lleven a cabo por medio de contratos de gestión y desempeño que expliquen objetivos, calidad, normas de acceso, costos, estándares y una estrategia para el mejoramiento continuo, basado en los sistema de información y también en la opinión de los usuarios.

5.5. Monitoreo y evaluación Monitoreo: “Función continua que utiliza la recopilación sistemática de datos sobre indicadores predefinidos para proporcionar a los administradores y a las principales partes interesadas de una intervención para el desarrollo indicaciones sobre el avance y el logro de los objetivos así como de la utilización de los fondos asignados”. En la gestión pú-

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blica, busca conocer el avance de los objetivos y las metas del Gobierno que, en la mayoría de los casos, están consignados en un plan nacional. Sistema de monitoreo: Instrumento para gestionar el sector público mediante un conjunto de indicadores que permiten verificar el cumplimiento de los objetivos y de sus expresiones cualitativas, que son las metas. Debe dar cuenta del desempeño de instituciones, programas y proyectos. Desempeño: Medida en que una intervención para el desarrollo actúa conforme a criterios, normas y directrices específicos u obtiene resultados de conformidad con las metas o los planes establecidos. Un sistema tradicional de desempeño se basa en indicadores que informan sobre insumos, actividades y productos, y no sobre resultados obtenidos. El monitoreo es una función transversal del ciclo de gestión. Evaluación: es la “apreciación sistemática y objetiva de un proyecto, programa o política en curso o concluido, de su diseño, su puesta en práctica y sus resultados”. El objetivo es determinar la pertinencia y el logro de los objetivos, así como la eficiencia, la eficacia, el impacto y la sostenibilidad para el desarrollo. Deberá proporcionar información creíble y útil, que permita incorporar las enseñanzas aprendidas en el proceso de toma de decisiones. Monitoreo y evaluación se diferencian esencialmente en que el primero ofrece información sobre la situación relativa al cumplimiento de los objetivos y los efectos de una política, programa o proyecto, mientras que la evaluación explica por qué esos objetivos o efectos se están logrando o no, y expone los cambios que se han producido en los beneficiarios. El Banco Mundial también encuentra en los objetivos del monitoreo y la evaluación una diferencia fundamental entre la GpR y la GpRD: en la primera, se practican para tomar decisiones sobre continuar o no con las intervenciones, según los resultados sean positivos o negativos; en la segunda bajo la convicción de que es una iniciativa priorizada y necesaria, la intervención continúa con las modificaciones que sea necesario hacer para que alcance sus objetivos.

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6. GpRD en Guatemala En 2009 el BID efectuó una evaluación de qué tan avanzada se encontraba en 2009 la GpRD en América Latina, con base en los 5 pilares expuestos anteriormente. Haciendo la salvedad de que era un modelo que se encontraba en proceso de implementación, calificó a todos los países de 0 a 3. Guatemala se ubicó con un 2.0 por encima del promedio regional que era de 1.9. En aquel entonces podría haber sido mejor calificada, si la IFI hubiera tomado en cuenta al Sistema de Consejos de Desarrollo, como el mecanismo de planificación participativa nacional que se consignó en el informe que Guatemala no tenía. El país destacó con 3.0 en gestión financiera, auditoría y adquisiciones; y con 2.2 en gestión de programas y proyectos y en planificación para resultados. Resultó deficiente en monitoreo y evaluación, 1.5, y en presupuesto por resultados, 1.4. Son datos nada más que referenciales y que en todo caso, obedecen más al criterio evaluativo de la gestión por actividades y por resultados que al de gestión para resultados, pues no evalúa los impactos de las calificaciones del país, que a la luz de los hechos recientemente ocurridos en cuanto a casos de corrupción, puede decirse que no fueron positivos. Más el país cuenta en la actualidad tal vez con un solo sector que ha puesto en práctica el ciclo de GpRD completo: la Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN). Guatemala tiene aproximadamente 50 políticas públicas, de las cuales pocas han avanzado de forma integral en su ejecución, como la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PNSAN), la cual cuenta, incluso, con un sistema de información, monitoreo y evaluación, único en el país, que es ejemplo para México. El 3 de marzo se cumplió una década de la entrada en vigencia de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Sinasan) y el 14 de septiembre, se arribará también a 10 años de la emisión por parte del Ejecutivo de la PNSAN. El primer período bienal sirvió para su establecimiento formal; en el siguiente cuatrienio comenzó la ejecución de acciones relacionadas con SAN pero con un nivel muy bajo de organización, articulación y estrategia, bajo el modelo de gestión por actividades; y los últimos 3 años y medio han servido para su institucionalización, perfeccionamiento y logro de gestión por y para resultados.

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Los funcionarios atribuyen los avances al establecimiento del Pacto Hambre Cero, como un movimiento nacional que involucra a todos los sectores en la atención a la temática, así como a la decisión y respaldo político del Gobierno. El titular de la secretaría a cargo del tema considera que el hecho de que Guatemala haya logrado acelerar el ritmo de reducción del porcentaje de población con desnutrición crónica, de 0.4 por ciento hace 4 años, a 1.7 por ciento en la actualidad, se debe a que fue un compromiso asumido, lo que se expresó en diferentes acciones: 1. Que en promedio han sido invertidos durante los últimos 3 años, Q5 mil millones, en acciones relacionadas con el Pacto, lo que equivale al 8 por ciento del Presupuesto Nacional; 2. Establecimiento de coordinación efectiva lograda en todos los niveles, de 16 dependencias gubernamentales, esfuerzos del sector privado, de la cooperación internacional y de la sociedad civil organizada; y 3. Fortalecimiento de la entidad responsable e impulso a sus iniciativas, como el establecimiento del Sistema de Información Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Siinsan), que de acuerdo con el modelo de Gestión para Resultados implementado, es una herramienta determinante que según dijo el funcionario ha servido para reorientaciones constantes de las acciones. Agregó que es necesario que la ejecución de la PNSAN se mantenga inalterable frente a los cambios de administración, para que sea realmente efectiva, para lo cual debe llevarse a cabo un proceso de sistematización y traslado de experiencias, retos y desafíos. En función de esa situación reunieron en el país a 200 especialistas de Brasil, Canadá, Costa Rica, España, Guatemala y México en el simposio “Desafío Nacional para la Reducción de la Desnutrición Crónica, 10 Años de Sostenibilidad de la Seguridad Alimentaria y Nutricional”, en el cual discutieron sobre estrategias para brindar continuidad a la implementación de las políticas públicas relacionadas con esa problemática. Cada una de las conclusiones y recomendaciones de los foros y mesas de trabajo serán incorporadas en el Plan Estratégico de SAN 20162020, el cual será revisado y actualizado por el Consejo Nacional ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

que se ocupa del tema, para que en septiembre sea aprobado y deje una ruta trazada a los siguientes dos gobiernos. Esta planificación dará continuidad al Plan del Pacto Hambre Cero (Fernández, 2015). De esta experiencia se observa que cumple con varios de los principios y preceptos generales de la GpRD. Llama prinicipalmente la atención la creación, por primera vez en el país de un sistema de información bastante completo, aunque de comprensión un poco compleja para la población en general, relacionado con la gestión pública.

7. A manera de conclusiones Uno de los efectos muy criticados de la gran cantidad de recursos de cooperación internacional recibidos en Guatemala en el período posterior a la firma de los Acuerdos de Paz en 1996 fue que apaciguó las inquietudes de un sector de la población que estaba llamado a promover cambios sustanciales en el país, lo que incidió en los limitados impactos de la asistencia recibida. Despúes el país se quedó sin recursos para practicar las transformación y sin actores e ideas para impulsarlas. La nación continuó entonces sufriendo las consecuencias negativas de transformaciones estatales y modelos de AP impuestos e implementados sin ninguna apropiación crítica. Por eso resulta muy interesante el nuevo modelo que se busca desarrollar de la GpRD, principalmente en dos sentidos: 1. Se busca que el país asuma su responsabilidad y genere sus estrategias de desarrollo y que cualquier aporte externo apuntale las iniciativas; y 2. Busca regenerar el tipo de gerencia social que se necesita y quedó relegado. El ejemplo del sector SAN es esperanzador respecto de que, si en el país existe la consciencia, la decisión y el respaldo político, pueden implementarse herramientas de la GpRD de manera exitosa, es decir, con impactos positivos sobre los problemas que se busca solucionar. Los retos que se plantean en el mediano plazo son continuar con su desarrollo y ampliación de su impacto, principalmente en lo que se refiere a sistemas de información, difusión de la misma y fomento de la participación ciudadana efectiva. Asimismo, extenderla a otros sectores en los cuales al país le urge desarrollarse, como justicia y actividades económicas, y continuar mejorando la herramienta del presupuesto para resultados.

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8. Bibliografía

Banco Mundial. (s.f.). Buenas prácticas recientemente identificadas de gestión para resultados de desarrollo.

Cajas, M. (2014).Burocracia, ¿solución o problema? El rol del servicio civil. Conferencia del 23 de mayo del 2014.

Fernández, E. 2015. Aseguran continuidad de acciones contra el hambre. Diario de Centro América. 01062015.http://www.dca.gob.gt/index.php/nacional/item/30363-aseguran-continuidad-de-acciones-contra-el-hambre.

García, R. y García M. 2010. La gestión para resultados en el desarrollo. Avances y desafíos en América Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo.

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USO Y FUNCIÓN DE LA GESTIÓN PARA RESULTADOS Beatriz Bravo Morales

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I. Uso y función de la Gestión para Resultados Resumen En los procesos de reforma y modernización del Estado en América Latina durante los años de 1990, se introdujeron nuevos modelos de gestión pública, indicativos para América Latina a través del Consenso de Washington y sus reformas de primera y segunda generación, dentro de los cuales se encuentra la Gestión para Resultados (GpR), cuyo objetivo y función es la búsqueda de una dirección efectiva e integrada de las organizaciones públicas y la creación de valor público buscando la eficacia y eficiencia en el desempeño de sus instituciones, a través de los objetivos de gobierno (BID: 2010). Este modelo se convirtió en una estrategia para los países desarrollados orientada a generar mayor valor público a través de instrumentos de gestión, que de forma colectiva, coordinada y complementaria, deben implementar las instituciones públicas para generar cambios sociales con equidad y en forma sostenible en beneficio de la población, convirtiéndose en “la gestión para resultados del desarrollo” (GpRD) (BID: 2010). El objetivo de este artículo es contribuir al análisis de la GpRD, como estrategia, partiendo de su uso y función para comprender su alcance, lo cual nos introduce a reflexionar sobre ¿cuáles son las condiciones de su uso?, es decir: ¿Quiénes son los actores que lo utilizan? ¿Cómo se utiliza? ¿Dónde se utiliza? Algunas experiencias dan cuenta que su existencia no ha sido suficiente para lograr los resultados esperados. Esto permite reflexionar acerca de cuáles son los vacíos que aún presentan la GpRD para que funcionen y cuáles son los factores que deberían de tomarse en consideración para éste pueda convertirse en una herramienta técnico-política que articule, no solo los ámbitos de acción del Estado y el Gobierno, sino a los actores sociales, para promover los resultados esperados. Palabras clave: Gestión para Resultados del Desarrollo. Estado y Gobierno. Mecanismos, modalidad y función. Ámbitos. Actores.

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Introducción En distintos países de América Latina se han documentado experiencias que evidencian que la Estrategia de Gestión para Resultados del Desarrollo y sus mecanismos son utilizados como instrumentos para desarrollar mejores capacidades institucionales de gestión cuyo objetivo es lograr alcanzar metas y resultados con mayor eficiencia y eficacia. (BID, 2015 y 2010). Sin embargo, algunas experiencias evidencian que el éxito de este enfoque depende del empoderamiento y el rol que desempeñen los actores para lograr alcanzar acuerdos técnico-políticos, legales y normativos para su efectiva implementación; en este sentido puede mencionarse el alcance logrado en algunos países en la elaboración de planes de país con una visión de mediano y largo plazo; la estructuración de presupuestos por programa o por resultados; la readecuación de normas legales para implementar la GpRD y la participación de los actores sociales en los ejercicios de planificación, sobre todo en las políticas públicas (BID, 2015 y 2010). Estas evidencias en torno a cambios, llevan a comenzar a prestar mayor atención a las condiciones del uso y función de la GpRD y sus mecanismos para comprender cómo se van dando dichas transformaciones y cuáles son sus implicaciones para generar los resultados deseados. A nivel de Latinoamérica existen escasos estudios vinculados con la GpRD y sus mecanismos de implementación. Los existentes parten de estudios realizados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a través del sistema de evaluación PRODEV1 (SEP), los cuales evalúan el nivel de avance de los países en la utilización de los mecanismos o herramientas para eficientar la gestión pública. Existen también estudios realizados a nivel de país, como son los de Cunill (2010, 2009, 1999, 1991) relacionados algunos con el monitoreo y evaluación; otros con el control social y con la participación ciudadana. Asimismo, los aportes de Makón (2008; 2000) se relacionan con el fortalecimiento del proceso presupuestario público y el modelo de Gestión por Resultados. Olmos (2008), destaca aspectos relevantes del debate actual entorno a la GpRD. También Figueroa (2012), presenta un análisis de la Gestión por Resultados como una herramienta de apoyo a los directivos públicos desde la innovación en la toma de decisión. 1 El Programa de Implementación del Pilar Externo del Plan de Acción a Mediano Plazo para la Efectividad del Desarrollo del Banco Mundial (PRODEV).

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En el informe del XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cunill (2008) concluye entre otros, que el enfoque GpRD puede marcar una diferencia en la mejora del desempeño del sector público en América Latina, el que, a pesar de diversas reformas, no ha experimentado avances significativos en la provisión de mejores servicios públicos y mejores regulaciones tanto bajo criterios de eficiencia como de equidad. En este marco, se analiza la GpRD en torno su uso, función y sus mecanismos.

La Gestión para Resultado abordajes y perspectiva En América Latina, hasta finales de la década de 1970, la Administración Pública estaba basada en un modelo tradicional burocrático cuyas características principales eran la centralización, la jerarquía burocrática, la planificación tradicional y el control directo. Sin embargo, a finales de la década de 1980 se da un cambio de paradigma hacia la nueva gestión pública (NGP2), modelo que toma distancia del anterior, se basa en una racionalidad económica, en la búsqueda de la eficiencia y la eficacia del Estado. Este cambio surge en el contexto de los procesos de reforma y modernización del Estado, que acompañaron la instauración de los regímenes democráticos en dicho período. Estas propuestas fueron indicativas para los países de América Latina, las cuales quedaron establecidas en el Consenso de Washington3 y luego se materializaron a través de las reformas de primera y segunda generación, sin embargo las mismas se alcanzaron en alguna medida a nivel macroeconómico, con un déficit a nivel político y social4.

2 La NGP tuvo su origen en los países desarrollados para promover la incorporación de una perspectiva gerencial en la administración del Estado, con el objetivo de dar respuesta en ese momento a la crisis fiscal y las disfunciones generadas por el Estado de bienestar. 3 El Consenso de Washington, “es el conjunto de diez sugerencias acerca de políticas macroeconómicas, planteado en 1990. Estas sugerencias contenían reformas a diversos componentes de la política macroeconómica, para superar las múltiples dificultades confrontadas durante los años setenta y ochenta...” (ASIES, 2010) 4 Reforma de Estado (institucional y jurídica) en el que se desenvuelven las actividades económicas, sociales y políticas de los ciudadanos; el diseño de políticas públicas, a fin de superar el concepto de “derrame” y del “goteo” del bienestar… (ASIES, 2010)

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La NGP promovió varios enfoques de abordaje, dentro de los cuales destacan la reinvención del gobierno5, el paradigma pos burocrático, la creación de valor público, la gestión de procesos y la gestión para resultados. Dentro de estos enfoques, la Gestión para Resultados (GpR) ha sido el que más se ha impulsado en América Latina, generando una diversidad de experiencias y resultados. Aunque conceptualmente el término ha tenido diferentes concepciones, como gestión del desempeño, gestión por resultados, gestión para resultados, evaluación del desempeño o evaluación de resultados, algunos organismos han realizado esfuerzos para aclarar y darle viabilidad al término6.

Entre estos esfuerzos destacan (Figueroa, 2012) • “La OCDE (2002) define a la Gestión por resultados como una estrategia de gestión que se centra en el desempeño y el logro de productos, efectos e impactos. • PNUD (2002) define a la gestión basada en resultados (results based-management), como una estrategia de gestión o el enfoque de una organización que asegura que los procesos, productos y servicios contribuyan a la consecución de resultados. 5 Enfoques: (Chicas, S: 2010) 1- Reinvención del gobierno: La eficiencia del sector público puede ser aumentada mediante la aplicación de técnicas y valores del sector privado empresarial. 2- Paradigma pos burocrático: Busca la calidad y la generación de valor a través de medios para mejorar la acción colectiva de la gestión pública. Transitar de un concepto burocrático de interés público a un concepto de resultados, medidos desde la valoración que dan a estos los ciudadanos. Dentro de los aspectos relevantes están la rendición de cuentas, el fortalecimiento a las relaciones de trabajo. 3- Creación de valor público: Transformación cultural y la inserción de nuevos principios que crean valor público (satisfacción ciudadana). Busca conseguir objetivos trazados políticamente de manera eficiente y eficaz. 4- Gestión por procesos: Se enfoca en la medición a través de indicadores operacionales, de gestión y de resultados, orientados desde los fines organizacionales. Hace énfasis en el uso de Tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) 5- Gestión por resultados: Modelo que propone cambios en las formas tradicionales de gestión gubernamental, pone énfasis en los resultados e impactos que se logran a favor de la satisfacción y bienestar de los ciudadanos. 6 En la literatura Anglosajona, se mezclan términos como performance, manage-ment, governing for results, management results, entre otros. (Figueroa, V: 2012)

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• Cepal (1998) define la gestión por resultados, como la priorización del logro de los objetivos estratégicos generales y específicos en el proceso de gestión de los recursos públicos”. Sin embargo, el término que utilizaremos es desarrollado por el del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), quien ha conceptualizado a la GpR, como la búsqueda de una dirección efectiva e integrada de las organizaciones públicas y la creación de valor público buscando la eficacia y eficiencia en el desempeño de sus instituciones, a través de los objetivos de gobierno. El BID y el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) comenzaron a adoptar la Gestión para Resultados como una estrategia de acción para los países en desarrollo e institucionalizarla como una política a través del enfoque del “Gestión para resultados del Sector Público”. Esta estrategia se convirtió en “la Gestión para Resultados del Desarrollo” (GpRD) la cual se orienta a generar mayor valor público a través de instrumentos de gestión, que de forma colectiva, coordinada y complementaria, deben implementar las instituciones públicas para generar cambios sociales con equidad y en forma sostenible en beneficio de la población (BID: 2010). El valor público se refiere a los cambios sociales que se logran a través de las acciones del Estado como respuesta a las necesidades y demandas sociales, establecidas mediante procesos legítimos democráticos de la ciudadanía (BID: 2010). A partir de esta perspectiva, se han construido la mayor parte de experiencias de los países en América Latina7, los cuales han tenido resultados diversos ya que la implementación de la GpRD depende del contexto político, social y económico de los países. El Sistema de Evaluación PRODEV8 del Banco Mundial en su informe 7 Países: Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, Nicaragua, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Surinam, Trinidad y Tobago, Uruguay. 8 El Sistema de Evaluación PRODEV (SEP) es un instrumento práctico y comprensivo que facilita la identificación de las fortalezas y debilidades institucionales y ayuda al diseño de planes de fortalecimiento. Es importante resaltar que el SEP se enfoca en medir de manera más objetiva posible el marco y las capacidades institucionales para la gestión para resultados. Este instrumento con el enfoque

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“Construyendo gobiernos efectivos” (BID: 2015), presenta avances y mejoras de la implementación de la GpRD, aunque en diferente niveles debido a los distintos sistemas de gestión pública existentes. Dentro de los avances, cabe destacar los enfocados al fortalecimiento de sistemas de planificación; otros a la implementación del modelo de presupuesto por resultados; también acciones más focalizadas. Relacionado con prácticas focalizadas, se encuentran las experiencias de Brasil y Colombia en cuanto a la institucionalización de la participación social en la definición de políticas públicas. En el marco de la planificación, varios países retomaron la planificación como instrumento para el desarrollo, sin embargo algunos presentan como desafío la carencia de un marco legal que norme la planificación. Relacionado con la articulación entre la planificación y el presupuesto, Brasil y Chile muestran avances en este tema. Autores como Cunill y Ospina (2008), Makon (2000 y 2008), Olmos (2009) analizan la GpRD en torno a los retos y desafíos de los diversos mecanismos o enfoques como son la planificación, el presupuesto, la gestión financiera, la gestión de proyectos, el monitoreo y evaluación; la participación ciudadana y el control social. Figueroa (2012) introduce la visión de la GpRD como una innovación en la toma de decisión de los directivos públicos. Cunill (200) en su informe de conclusiones sobre la GpRD: ¿Cómo avanzar en iberoamérica?, puntualiza que a pesar de las diversas reformas, aún no se ha experimentado avances significativos en la provisión de mejores servicios públicos y mejores regulaciones tanto bajo criterios de eficiencia como de equidad. Sin embargo, la GpRD sí ha logrado la integración sistémica de las principales funciones gubernamentales (planificación, presupuesto, gestión financiera, de proyectos y monitoreo y evaluación) haciendo que la información sobre desempeño se use en la toma de decisiones, además que trascienda visiones sectoriales. Makón (2008) por su parte analiza “El presupuesto como un instrumento esencial en el manejo del Estado, ya que introduce la programación presupuestaria por resultados y su rendición de cuentas en el marco de una planificación estratégica a través de un conjunde la GpRD analiza cinco pilares de gestión de las políticas públicas: planificación, presupuesto, gestión financiera pública, gestión de programas y proyectos, seguimiento y evaluación. (BID: 2015)

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to de técnicas; sin embargo, su fortalecimiento se encamina hacia ser un instrumento efectivo para ejecutar y evaluar políticas públicas y no solamente como un mecanismo formal para cumplir normas legales. Asimismo, menciona que es necesario que se hagan reformas presupuestarias a nivel nacional, las cuales sean acompañadas por reformas similares en los gobiernos municipales”. Olmos (2008) “Concluye que no existe ni un modelo ni un set de herramientas de gestión única para la implementación de la gestión por resultados; estos y su estrategia de implementación, dependerán de distintas variables: tradiciones institucionales, legales y administrativas”. Figueroa (2012) “Indica que los retos, están relacionados con la generación de espacios adecuados que faciliten y promuevan la innovación, para que la gestión para resultados realmente se convierta en un nicho de mejora de situaciones sociales”.

El ámbito de acción de la GpRD Los ámbitos de acción son aquellos donde la GpRD se desarrolla, estos están muy vinculados al tipo de Estado y Gobierno, así como a las distintas variables y enfoques que se adopten en cada país, siendo estos a partir de sus marcos legales, administrativos e institucionales. En este sentido se pueden examinar los ámbitos a nivel estratégico y a nivel operativo. El nivel estratégico o de país es a través del cual se establecen los objetivos, se priorizan los temas de agenda de gobierno, cuya visión estratégica debe responder a las necesidades y demandas de la población, las respuestas deben contemplar una visión de mediano y largo plazo, que sean medibles a través de metas e indicadores para lograr alcanzar los resultados deseados. Esto debe quedar plasmado en el plan de país y los planes nacionales de largo plazo. Para que pueda ser operativa la GpRD en este nivel, debe considerarse una reforma y modernización del Estado, que garantice que los mecanismos de la GpRD pueda ser utilizados no solo a nivel central, sino Departamental, Municipal y local. En este sentido, los marcos legales, administrativos e institucionales, deben responder a la visión de un Estado Democrático, un Estado de Derecho y un Estado Gerencial9. 9 “Estado de Derecho: Contempla la existencia de un poder regulado por leyes, por

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Por lo tanto, es fundamental el desarrollo de capacidades nacionales para poder planificar e implementar acciones en base a información estratégica, donde se destacan los ejercicios de planificación, la capacidad estadística del país, la gestión del gasto público y un sistema de monitoreo y evaluación. Este último de gran importancia para fortalecer la información, la rendición de cuentas, la transparencia; para reorientar acciones y para la toma de decisiones de país. En el nivel operativo, los objetivos priorizados, se traducen en el desarrollo de mecanismos o instrumentos operativos e institucionales, que permiten establecer la manera cómo se implementarán las acciones de gobierno, cómo se miden y evalúan. El alcance en este ámbito es a nivel Macro, Meso y Micro a través de acciones sectoriales, programa y proyectos. En este sentido se trata de territorizalizar la GpRD lo cual permitirá un mejor nivel de coordinación e implementación de acciones de política.

Mecanismos de acción de la GpRD Los mecanismos de GpRD son instrumentos estratégicos10 a partir normas constitucionales y ordinarias. Para ello se plantean tres requisitos indispensables: el Estado como garante de la seguridad del ciudadano y del ejercicio de los derechos que le son inherentes; la subordinación de la institucionalidad del Estado y su funcionamiento a una normativa precisa y dictada en previsión del bien común; y la independencia plena de los tres poderes que forman el Estado y la autonomía del Tribunal Supremo Electoral. Estado Democrático: Se concibe como una estructura inclusiva para el florecimiento de los derechos ciudadanos, especialmente para mujeres, indígenas y grupos tradicionalmente marginados. Su legitimidad se asegura con la participación plural de la ciudadanía en condiciones competitivas, de igualdad y respeto a las diferencia. Lo plural tiene especial referencia al carácter multiétnico de la nación y a la necesidad de igualdad en la distribución del poder. Para ello es necesario centralizar y desconcentrar sus actuales prácticas. Estado Gerencial: Contar con mejores recursos técnicos y humanos y asignar prioridades según una racionalidad adecuada. Este propone que la administración pública se convierta en una prestigiosa plataforma institucional y garantice la formulación y desarrollo de la gestión oficial de la Nacional. Para ello se considera necesario modernizar el empleo público, mejorar la coordinación y evaluación de estrategias y políticas públicas, modernizar la gestión de los servicios públicos, asegurar la neutralidad y objetividad de la administración pública, combatir el clientelismo y finalmente aprovechar el potencial de la tecnología de la información”. (PNUD: 2007-2008) 10 Lo estratégico se refiere a plantear una visión de futuro de mediano y largo plazo

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de los cuales se pretende generar valor público o cambios sociales que se logran a través de las acciones del Estado como respuesta a las necesidades y demandas de la población. Estos mecanismos son la planificación, el presupuesto, la gestión financiera pública, la gestión de programas y proyectos, el seguimiento y la evaluación. En términos operativos, el aporte de cada uno de estos mecanismos va vinculado a la pregunta ¿dónde estamos?; ¿a dónde queremos llegar?; y ¿cómo podemos llegar?. En el siguiente cuadro se explica cuál es el mecanismo, su modalidad de ejecución y su función.

Cuadro No. 1. Mecanismos, modalidad y función de la GpRD

Mecanismo o enfoque Planificación

Modalidad Ejercicios de planificación institucionalizados. Instrumentos de programación de actividades y recursos.

Función Definir los resultados que los gobiernos pretenden alcanzar, responder sobre el rumbo del país y plantear una visión de futuro de mediano y largo plazo.

Planes estratégicos Presupuesto

Presupuesto de gastos por programas. Proyección de ingresos y gastos a mediano plazo. Sistemas de seguimiento y evaluación del desempeño del gasto público.

Información sistemática sobre el desempeño (resultados) de políticas, programas y proyectos en el ciclo presupuestario con el objetivo de maximizar su impacto en el desarrollo económico y social.

Incentivos para mejorar la efectividad de la gestión. Difusión de información sobre presupuesto y gasto.

Fuente: elaboración propia a partir del informe del BID, 2015. Comprender el alcance del uso de los mecanismos antes anay plantear objetivos priorizados.

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Mecanismo o enfoque Gestión financiera pública

Modalidad Gestión financiera y presupuestaria. Sistema de adquisiciones y contrataciones.

Función Hace posible la captación y entrega de recursos con el propósito de concretar objetivos y metas de gobierno.

Auditoria interna y externa. Gestión de programas y proyectos

Evaluación ex ante de proyectos. Capacidad de planificación sectorial. Gestión de la calidad de servicios.

Permite la producción de bienes y servicios para los ciudadanos y por tanto la creación de valor público, objetivo central de la gestión para resultados.

Sistemas de información. Seguimiento y evaluación

Estadísticas. Seguimiento. Evaluación.

Entregan información sobre el grado de cumplimiento de los resultados y sobre los efectos que tiene la gestión pública en la población.

lizados, nos introduce a reflexionar sobre cuales son las condiciones de su uso, es decir: ¿Quiénes son los actores que lo utilizan? ¿Cómo se utilizan las GpRD? ¿Dónde se utilizan? ¿Quiénes son los actores que lo utilizan? la GpRD no es una cuestión que compete solamente a los funcionarios públicos (burocracia), sino también a los actores sociales (sociedad civil, empresarios), ya que tienen una responsabilidad para que esta estrategia pueda implementarse como un enfoque que genere los cambios sociales esperados. Desde una visión de Estado y Gobierno Democrático, los tres poderes del Estado tienen una función principal en la GpRD, tanto a nivel técnico-político, como operativa. Entre las acciones importantes están la aprobación presupuestaria, la rendición de cuentas; la readecuación de los marcos legales y el cumplimiento de normas, así como el control formal, financiero y de resultados. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

La participación de los actores sociales es fundamental para legitimar las acciones del Estado, así como participar desde lo local hasta el nivel nacional en la toma de decisiones de política pública y ejercer el control social y la rendición de cuentas. Los organismos internacionales a partir de la Declaración de Paris y diferentes acuerdos firmados para coordinar, armonizar y alinear la cooperación, están obligados a trabajar dentro de los planes de país, para lograr alcanzar resultados de desarrollo. En la medida que cada uno de los actores conozca la GpRD y su rol en esto, se abre la posibilidad de construir igualdad y democratizar los procesos de formulación de políticas y decisiones públicas. ¿Cómo se utilizan la GpRD? Se trata de un desafío y oportunidad de todos los actores de construir valor público a partir de visualizar en la GpRD una estrategia para lograr cambios sociales, generar procesos catalizadores que permiten alcanzar resultados de desarrollo. ¿Dónde se utilizan las GpRD? Se refiere a su uso a nivel nacional, municipal o local, cobra relevancia siendo un vínculo con las políticas públicas para participar en los procesos de desarrollo que se vinculan con los cambios sociales en cada uno de los ámbitos antes mencionados.

Reflexiones finales En el marco de las características y experiencias presentadas anteriormente sobre la GpRD, permite hacerse las siguientes interrogantes a partir del desarrollo de los mecanismos de su implementación en América Latina: ¿Es suficiente crear los mecanismos de la GpRD para que cumplan con su función? ¿Qué conjunto de condiciones son necesarias para lograr la participación efectiva de los actores sociales? ¿El uso de los mecanismos de la GpRD ha logrado cambios a nivel de desempeño? Indudablemente, la GpRD es una estrategia a través de la cual se pueden coordinar e implementar acciones de política para responder a los retos y desafíos sociales que presentan los Estados en América Latina; sin embargo, no es suficiente para que funcionen. Para que funcionen es necesario contemplar los siguientes factores: El empoderamiento y cumplimiento del rol que tiene cada uno de los

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actores; atender los aspectos inconclusos de la reforma y modernización del Estado; revisar los marcos legales y normativos de acción de la GpRD; alcanzar acuerdos de coordinación e implementación entre la planificación y el presupuesto a nivel central, municipal y local; Empoderar a los actores sociales, implica reforzar las estrategias de participación tanto en la planificación, la formulación de planes y políticas, como en el control social; Los aspectos de reforma y modernización del Estado son indispensables, entre otras razones, para tener una gestión financiera y presupuestaria más saludable; reformar el servicio público profesional y meritocrático, para contar con personal capacitado y comprometido. También, fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas en la cadena de insumos, productos y resultados; Revisar el marco legal y normativo de los ámbitos de acción de la GpRD, para lograr que la misma pueda ser implementada a nivel nacional, municipal, local y a nivel sectorial. En este sentido lograr un nivel de coordinación territorial-sectorial; Para alcanzar acuerdos de seguimiento e implementación, es necesario que exista un nivel de coordinación entre los ámbitos estratégico y operativo que se refleje en los mecanismos de implementación, principalmente entre la planificación y el presupuesto, y con una coordinación vertical y horizontal, entre los ámbitos territorial (central, municipal y local) e institucional y sectorial; y Desarrollar herramientas tecnológicas de información11, para los actores gubernamentales, sociales y de la cooperación internacional, que funcionen como herramientas de seguimiento, monitoreo y rendición de cuentas, que permitan reorientar las acciones de políticas, mejorar la toma de decisiones, y evidenciar los resultados y cambios sociales o innovaciones alcanzadas.

11 Una opción puede ser contar con un scorecard o tablero de control; esta herramienta tecnológica permitiría mantener calidad de información identificar avances, retrocesos, dificultades, responsables, resultados o cambios alcanzados.

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2 entrevista Nancy Patricia Taracena Rodríguez

Jefa del Departamento de Evaluación Presupuestaria, DTP-MINFIN

María Angélica Morales Enamorado

Directora de Planificación Sectorial, SEGEPLAN

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Nancy Patricia Taracena Rodríguez Jefa del Departamento de Evaluación Presupuestaria, DTP-MINFIN

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“AVANCE EN LA ELABORACIÓN DE PRESUPUESTO POR RESULTADOS EN NUESTRO PAÍS” Por: Edmundo Urrutia -INAP1. ¿Quisiera comenzar con una pregunta, ¿quisiera que me cuente usted cuál es su calidad aquí en el Ministerio, que me cuente acerca de su carrera dentro del Ministerio, además qué estudios realizó? Bueno, yo ingresé al Ministerio de Finanzas Públicas en el año 2002 en diciembre, estuve trabajando en la Dirección de Crédito Público hasta el 2008 y vine a la Dirección Técnica de Presupuesto (DTP) hasta en 2009. Ha sido una experiencia muy buena, me encanta el trabajo de la DTP, y tuve la suerte de que cuando vine, como un año o dos años después, me nombraron Jefe del Departamento de Evaluación. Este departamento ha sido el que ha estado más relacionado al tema de la Gestión por Resultados, nosotros fuimos quienes estuvimos atendiendo a consultores que vinieron a presentarnos la idea de Gestión por Resultados. Soy Administradora de Empresas, tengo una Maestría de Administración Financiera de la Universidad de San Carlos de Guatemala y una de Políticas Públicas en la Universidad Landívar. Tengo de estar en Dirección Técnica del Presupuesto aproximadamente cinco años.

2. Hay algo que usted dijo que me llamó

Lo que sucede es que cuando estamos planificando o estamos iniciando el proceso de formulación presupuestaria, siempre estamos analizando qué es lo que hacemos y cómo y qué podemos mejorar, y un tema que nos ha preocupado mucho es el tema del seguimiento y la evaluación y es de lo que está a cargo del Departamento de Evaluación. Estábamos viendo con el Subdirector, el Licenciado Arévalo, qué podíamos hacer para mejorar los indicadores que están en el sistema y, entonces, empezamos a buscar una persona experta en el tema sabiendo que con los recursos del proyecto de apoyo presupuestario de la Unión Europea teníamos la facilidad de contratar a un Internacional. Empezamos a buscar y el Subdirector se decidió por Roger Salhuana que trabajó en el Ministerio de Economía y Finanzas del Perú, su experiencia, su CV nos llamó mucho la atención, y pues cuando el vino este consultor nos presentó la metodología que precisamente estaban utilizando en Perú. Nos llamó muchísimo la atención conocerla. La forma en que él planteó el tema, hizo un análisis del presupuesto de Guatemala, de varios años anteriores, incluyó a todos los Ministerios, hizo un análisis de las asignaciones que se habían dado durante varios años y cómo se había incrementado el monto para cada entidad, y pues, mostró que no se obtuvieron mayores resultados, ¿verdad?. Nos llamó muchísimo la atención y decidimos, el Subdirector y yo tomamos la decisión y con el apoyo de las autoridades del Ministerio adoptamos la metodología de la Gestión por Resultados.

mucho la atención, dijo algo acerca de unos consultores que vinieron a presentarnos la idea, ¿a qué se refería? ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

3. ¿Cuándo sucedió eso? Eso fue en el 2011, solo que fue como que un poco apresurado, porque si no estoy mal el consultor vino en el primer trimestre, pero la formulación se empezó a dar aquí más o menos en febrero, desde febrero del 2011, mientras decidíamos y conocíamos cómo hacerlo llegó mayo y el proceso de formulación para las entidades es más o menos en esas fechas, cuando las instituciones inician el ingreso de la información al sistema después de un proceso largo de capacitación. Buscamos como plan piloto al Ministerio de Salud Pública después de haber determinado más o menos qué resultados podíamos incluir, basándonos en los Objetivos de desarrollo del Milenio, porque en salud hay problemas que aquejan al guatemalteco de forma bastante fuerte. Entonces, con la experiencia que tenía el consultor Salhuana en Perú empezamos, ellos mismos empezaron trabajando esta metodología en el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social del Perú, por ello decidimos ir al Ministerio de Salud. Nos abrieron las puertas y fue ahí donde se implementó a través de dos resultados estratégicos que se establecieron, el de la desnutrición crónica y muerte materna.

4. O sea, que en el tema de los antecedentes, si nos remontamos llegamos al 2011, ¿no antes? Así es, no antes. Si bien es cierto ya se tenían indicios de la metodología de resultados, porque es bueno decir que ha ido evolucionando, porque, de hecho, en el sistema de la DTP ya había indicadores, o sea, ya se tenía como una

visión de hacia dónde ir y qué obtener. Pero así tan precisos como están ahora los resultados, creo que no se habían definido antes.

5. Dos cosas, cuando usted habla del señor Roger Salhuana, él vino podría decirse en el tema de Presupuesto por Resultados, pero ¿usted considera que presupuesto por resultados y gestión por resultados es lo mismo o es diferente? Lo que sucede es que la Gestión por Resultados como tal incluye la planificación y el presupuesto es una parte de la planificación. En este caso, como es Finanzas Públicas, nosotros empezamos ahí, porque no empezamos trabajando en conjunto con SEGEPLAN, esa fue una decisión que tomó el Ministerio de Finanzas Publicas después, y fue de esa manera puesto que no lo planificamos. Por la premura del tiempo lo hicimos solos en el 2011 para planificar el Anteproyecto de Presupuesto para el 2012. Fue hasta entonces que el siguiente año nos pusimos de acuerdo con SEGEPLAN, les vendimos la idea y ellos estuvieron de acuerdo.

6. Y en ese momento, a finales del 2011, ¿hay una transición política también de Gobierno? Por supuesto, nos vino como anillo al dedo porque estábamos pensando cómo hacer. Sabemos perfectamente que cuando hay un cambio de un periodo de gobierno a otro pueden cambiar muchas cosas, cada gobernante trae sus propias estrategias, sus propias políticas, teníamos un poco de pena acerca de qué iba a suceder, si iba a ser aceptada o no

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la nueva metodología. Estábamos buscando alianzas, es más a finales del 2011 tuvimos una entrevista con quien estaba nombrado para ser Ministro de Salud, el Dr. Fernando Arredondo, él nos recibió y le hicimos una presentación y le interesó muchísimo. O sea, Finanzas, la DTP si busco esos espacios para no perder lo poquito que se había hecho, y sin embargo nuestra sorpresa fue que el Presidente dijera: “no vamos por Gestión por Resultados”. Seguramente hay una serie de metodologías, no sabíamos si era la que nosotros habíamos decidido adoptar, pero al final resultó un respaldo para nosotros. Sí lo fue, definitivamente lo fue.

7. Qué más asesoría internacional tuvieron ustedes además de la presencia del consultor Salhuala, en términos de capacitación por ejemplo. Si, en términos de capacitación, el señor Salhuala estuvo capacitando a todo el personal de la Dirección Técnica de Presupuesto. También tuvimos el apoyo del consultor peruano, Dr. Luis Cordero que es médico, epidemiólogo y es también muy bueno en informática. Es una eminencia el Dr. Cordero, los dos estuvieron ayudándonos en definir los resultados estratégicos, es más se hizo un ejercicio en el 2012 en conjunto con SEGEPLAN, se convocó a diferentes entidades del Estado para hacer un ejercicio en conjunto para definir resultados estratégicos, teníamos como base los pactos que el Gobierno había suscrito con la sociedad civil. Entonces, con base a esos pactos se definieron los resultados estratégicos en conjunto con las entidades rectoras de cada uno de los temas de los pactos. Para ello nos ayudaron estos consultores perua-

nos, estuvieron aquí por más de un año, o sea, ellos nos transmitieron, tal vez no todo lo que conocían, pero sí la parte fundamental para empezar. No queríamos que se hiciera como usualmente se ha hecho, contratan a un consultor, viene a hacer un documento, se va y la situación sigue igual. Aquí el Director de la DTP exigió que los conocimientos fueran trasladados y de hecho así se hizo, inclusive analizando como dos años después, para el 2013, por ejemplo, Guatemala tiene una guía metodológica para la Gestión por Resultados y, fíjese, no así Perú. Queríamos que ese conocimiento se quedara acá, que fueran creadas las capacidades como para seguir con el tema sin que siguieran los consultores.

8. Eso es extraordinario, o sea, que el discípulo superó al maestro. Me interesa mucho la experiencia del Ministerio de Salud y tal vez nos podemos detener un poco aquí. Pero antes déjeme saber sobre la estrategia que ustedes que ustedes aplicaron, porque ustedes tomaron el Ministerio de Salud como plan piloto, por decirlo así, pero después en general tomaron todas las Instituciones, porque si no estoy mal hay una nueva Ley de Presupuesto que contiene la Gestión por Resultados. ¿Cómo abordaron ustedes esto?, ¿Capacitaron a todos los Ministerios, a las Unidades Financieras, cómo fue que operaron esto desde acá como ente coordinador en el tema de presupuesto? Claro, realmente fue una capacitación muy intensa porque si en los años anteriores se lograba capacitar a 1,500 – 2,000 empleados públicos para el proceso de formulación del

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presupuesto, esta vez fue totalmente diferente porque hemos capacitado más de 8,000 personas y ha sido como dar pasos pequeños, pero seguros. Por ejemplo, primero tuvimos el respaldo del Presidente en función de que esto era obligatorio para todas las entidades de la administración central y las entidades descentralizadas. Esto fue un respaldo tremendo para nosotros, sin embargo nuestros planes eran diferentes porque habíamos pensado inicialmente, comenzar con el Ministerio de Salud Pública, con dos programas estratégicos e incluir una Gestión por Resultados más en el Ministerio de Gobernación y tal vez otro en Educación, para ir poco a poco. Pero el empujón que dio el Presidente fue demasiado fuerte y hubo que generalizarlo, sin embargo nuestra atención siempre estuvo en el Ministerio de Salud, pensando que de ahí en adelante había que acompañarlo todo el tiempo porque es una entidad tan grande, que tiene 83 unidades ejecutoras. Entonces, se hizo un plan de capacitación para el personal de la entidad, normalmente estaban involucrados los compañeros que están relacionados con el área financiera pero eso cambió. Se empezó a hacer ver la importancia que tiene la parte del área de planificación y es algo que ha cambiado, y creo que las entidades han aprendido y lo toman en cuenta, puesto que cuando hay una capacitación debe venir el área financiera y el área de planificación por lo menos, inclusive ahora se está involucrando al área de recursos humanos. Pero si en el caso de Salud se hizo un Plan de Capacitación, a ellos inclusive se les ha acompañado al interior de la República, se les acompañó para capacitar sus áreas de Salud y que estuviera la gente que tenía que estar ahí, y así ha sido la atención especial para el

Ministerio de Salud. Pero también hemos ido con el Ministerio de Gobernación y el Ministerio de Agricultura, a ellos les hemos dado énfasis en relación a otras entidades del Estado, se les ha hecho ver la importancia que tiene que todo su personal conozca la metodología: sin embargo, por el que hacer rutinario algunos no le han dado la importancia necesaria, porque cuando hemos tenido reuniones con las altas autoridades de algunos ministerios podemos percibir o escuchar que ellos no conocen la metodología, no se han involucrado y la parte técnica no es suficiente. Ha sido a muchísima más gente a la que se ha capacitado, inclusive se ha capacitado a la Contraloría General de Cuentas y también en el caso de algunas entidades del Estado que tienen vinculación o relación directa con los Gobiernos Locales, también se ha hecho.

9. O sea que ustedes han priorizado tres Ministerios: el de Salud, el de Agricultura y el de Gobernación. Y también Educación.

10. A pesar de esta priorización también se aplica la metodología en otras instancias porque en INAP, por ejemplo, también funciona así, la persona encargada de planificación trabaja este tema con SEGEPLAN. Tiene la orientación de trabajar desde el enfoque de Gestión por Resultados. Los manuales administrativos, por ejemplo, tienen el enfoque de la gestión de calidad y por resultados porque la gestión por resultados, como usted misma sabe es todo el proceso, no es solamente presupuesto. Usted me decía que más o menos como 8,000 personas han capacitado en el Sector Público.

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Bueno, yo me recuerdo que eso fue el año pasado que hemos capacitado a más de 8,000 personas, cuando antes se hacía en una tercera parte.

11. Y volviendo al tema del Ministerio de Salud que me interesa mucho por ser el caso como emblemático ¿verdad? Así es.

12. ¿Qué me podría decir usted de los avances que ha habido en ese Ministerio? ¿Ustedes podrían hacer un balance positivo de lo que ha sucedido en el Ministerio de Salud? Es decir, ¿qué impacto ha tenido esta nueva tecnología de gestión en ese Ministerio? Realmente no hemos hecho una evaluación como tal, lamentablemente no tenemos la capacidad de hacerlo por los recursos que esto implica: sin embargo, por la comunicación y por la forma en que presentan la información y por las diferentes reuniones que hemos tenido, considero que ha cambiado muchísimo internamente. Primero, porque ahora ellos están pensando muchísimo acerca de a quién le van a prestar el servicio, y creo que el personal de salud está más involucrado en el tema, especialmente porque ha sido un Ministerio que se ha abierto y es como más cooperador en el tema. Hay algo que es bien importante y creo que antes no se había dado, y es que ellos ahora saben, por ejemplo, cuánto es que cuesta ponerle una vacuna a un niño, porque determinaron los costos de la vacuna y para eso vino una doctora que es peruana también, que estaba involucrada en el tema allá y les ayudó a definir el costo de las vacunas y más después de eso, Salud

definió otros costos de otros productos. Creo que ellos tienen en términos generales como 11 productos con sus costos definidos, que si bien es cierto, usted, en el sistema, no va a encontrarlos como tal, pero sí les ha ayudado para hacer la programación de los insumos que necesitan para prestar el servicio. Ese es un tema que creo a avanzado mucho en Salud, supongo que tienen mucho que hacer sobre eso aún, pero creo que han avanzado bastante, y también el recurso humano se ha tenido que preocupar por asegurar que en los Centros de Salud efectivamente estén las personas que tienen que estar. Tienen limitaciones respecto al recurso financiero, pero dentro de eso yo me atrevo a decir que han habido cambios sustanciales internamente.

13. Volviendo al tema de la ausencia de las evaluaciones: este es un problema muy grande en nuestro Estado, en nuestra Administración Pública, yo estuve involucrado en una investigación sobre las políticas sociales, sobre el Programa de Cohesión social el que implemento el Gobierno anterior y que se continuó con el Ministerio de Desarrollo. La ausencia de evaluaciones de las políticas públicas en este caso particular, ¿se logró o no avanzar en la capacidad de evaluación de las políticas en el caso del Ministerio de Salud? Es decir, por ejemplo en la elaboración de indicadores de seguimiento, desempeño y de impacto, en todo esto. ¿Cómo estamos en este tema? Porque si queremos avanzar tenemos que saber lo que se ha logrado.

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Creo que en el caso de la definición de indicadores, puedo decirle que si hay y el sistema tiene un módulo que se llama: de seguimiento físico, el cual da la oportunidad de que las entidades establezcan sus indicadores más importantes, de definan qué es lo que ellos quieren medir e ingresar la información al sistema, y que se va alimentando con la ejecución de la producción pero, eso no es todo, eso nos da un parámetro nada más porque en este caso lo que hubiéramos querido, como Finanzas Públicas, era obtener el apoyo del Instituto Nacional de Estadística, por supuesto que hay que alimentarlo financieramente para que hiciera una encuesta con cierta temporalidad y que fuera midiendo el avance de estas intervenciones para ver qué tanto han contribuido para contrarrestar los problemas que se establecieron inicialmente. Por ejemplo, ir a visitar a las madres y verificar si efectivamente el niño que tiene registrado el Ministerio de Salud y que dice en su documentación interna que lo vacunó, ir con la mamá y verificar que sí lo hicieron. Eso es lo que está pendiente. Como Finanzas Públicas se torna un poco complicado porque en algún lado topa ese apoyo que se necesita para llegar hasta ese punto, porque podemos decir que hemos avanzado, pero no lo podemos demostrar, esa es la parte que nos hace falta y nos preocupa y creemos que es una función delegada a SEGEPLAN, quisiéramos que ellos tomaran esa parte, pero también es responsabilidad de la propia entidad verificar que efectivamente se alcanzan los resultados, aunque no pueden ser juez y parte, pero por lo menos decir sí, hicimos una verificación y aquí están las copias de los carnet de los niños y aquí está el control, de las fichas que tienen,

porque eso si tiene el Ministerio de Salud, tiene muchos documentos de control interno bien definidos los cuales pueden servir para esa verificación, pero lamentablemente es un tema pendiente. Tenemos que en este año se está desarrollando la Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil, yo le escribí a Aracely Vásquez, una persona muy importante, conoce al Ministerio y nos ha ayudado muchísimo en este tema, le escribí para que me comentara cómo va a estas alturas la encuesta porque ella misma me comentó que la están desarrollando y que posiblemente hayan resultados en octubre de este año.

14. ¿En qué consiste esta encuesta? Es la ENSMI, Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil, que nos va dar los datos de cómo está la desnutrición, porque es a nivel nacional, yo no sé si van a hacer el estudio de muerte materna, pero ese va a ser algo extraordinario porque nos va permitir medir que tanto hemos avanzado, porque hemos estado trabajando con los datos de la última encuesta en el 2008-2009.

15. Usted también mencionó un tema que nos parece bastante importante conocer y seguramente usted nos va ayudar a eso y es la coordinación que ha habido entre la DTP y SEGEPLAN para impulsar una división del trabajo que se debe hacer, Así es.

16. ¿Ha habido algún avance en la coordinación digamos, una base común en interpretar los conceptos, los procedimientos con SEGEPLAN?

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Si se ha dado una trabajo en conjunto definitivamente, lo hemos trabajado juntos y la metodología que se estableció, el documento que se publico se ha trabajado en conjunto con SEGEPLAN y hemos tenido talleres donde hemos trabajado temas en los cuales no hemos puesto de acuerdo. Creo que ya es tiempo que vayamos haciendo otra reunión porque van surgiendo como nuevos términos, y algunas dudas conforme se ha ido desarrollando la metodología. Creo que es bueno hacer una revisión de la guía que se estableció y ahí podemos ponernos de acuerdo con algunas inconsistencias que existen ahorita, pues ha sido bien importante ponernos de acuerdo porque ellos ven la parte puramente de la planificación y nosotros vemos todo lo que respecta al presupuesto y está relacionado con el SICOIN1 y en este caso creo que hay algunas diferencias, pero hemos ido superando muchísimo y creo que ahorita es porque no hemos tenido tiempo de reunirnos. Si puedo decir que, en términos generales, estamos de acuerdo.

17. Pasando un poco el tema del diagnóstico, hay problemas y ha habido tropiezos y dificultades también, cosas pendientes por hacer. ¿Qué viene, qué sigue? Pero primero, hábleme de la parte donde han estado los principales problemas, los obstáculos para que este enfoque avance. Usted ha hablado de alguna resistencia, de Directores o Autoridades que no se involucran, sabemos que siempre el cambio produce resistencias, las rutinas, la gente está acostumbrada a operar de una forma y cambiar cuesta mucho, porque no solamente es un cambio de procedi1 Sistema Integrado de Administración Financiera

mientos, sino de mentalidades incluso. Entonces situándonos en la perspectiva de los obstáculos y los problemas ¿En dónde se ha frenado el proceso? Pues precisamente en eso que usted dijo, en romper paradigmas. Estamos tan acostumbrados a hacer las formas de cierta forma que nos resistimos a cambiar y ha sido una lucha fuerte, una lucha bastante fuerte y de verdad quizás nos hemos sentido en momentos así como defraudados, pero sabemos y estamos convencidos, especialmente yo estoy convencida, de que la metodología es buena, yo sueño con el momento en que el ciudadano entre al sistema y pueda establecer cuánto le cuesta al Estado que un niño esté en primero primaria, me encantaría que ese momento llegara y creo que es una de las partes principales que posiblemente tenga resistencia porque es como una herramienta de trasparencia, y sí, ha sido difícil, sin embargo, a estas alturas después de varios años la gente está como medio convencida, primero porque sabe que en SEGEPLAN y DTP van a encontrar la persistencia, entonces contribuye muchísimo que no somos una entidad que se impone ante las entidades del Estado, sino que emite observaciones y que sugiere, entonces eso posiblemente sea por un lado bueno, porque los compañeros de las otras entidades deciden por sí mismos qué es lo que quieren hacer y, por otro lado, puede que esto no sea muy bueno porque hay gente que aun así insiste en hacer lo que quiere y no como lo establece la metodología. Pero creo que hemos logrado avanzar bastante y sí ha sido uno de los puntos más fuertes que la gente no ha querido cambiar y dicen abiertamente algunos que no creen en la metodología, sin embargo,

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insistimos e insistimos, especialmente ahora que lo establecieron en la Ley Orgánica del Presupuesto. Esto nos ha ayudado muchísimo, que si bien es cierto no está implícita en la metodología que estamos usando, pero si la Gestión por Resultados y como Finanzas Públicas si tiene la autoridad para definir por dónde debe ir, pues esta es la parte que nos ayuda. Creo también que hemos avanzado muchísimo, si al principio encontramos muchísima resistencia y si le puedo decir que hay mucha gente que no se involucra, y que nos gustaría muchísimo que llegara un momento en que todos los funcionario públicos pudieran conocer la metodología como tal, para posteriormente ir a ciudadanos y que todos estuvieran, si no es en el mismo nivel de conocimiento, en el caso del ciudadano que tuviera el mínimo conocimiento como para que pueda juzgar y ser en un momento dado alguien que pueda decir eso está bien que lo hagan o no, porque es quien da los recursos y quien tiene todo el derecho de objetar.

18. O sea, el apoyo político es decisivo y el hecho de que el actual Gobierno haya promovido la metodología porque un poco fue desde la Presidencia y el Ministerio de Finanzas con el Licenciado Pavel Centeno. Ellos estaban convencidos, sobretodo el Ministro, de que era el camino a seguir. El apoyo político es crucial para que esto siga avanzando. En América Latina se está generalizando, no es un fenómeno aislado de Guatemala, es fácil ver que Chile, México, Colombia son países que han avanzado mucho en este tema, ¿Intercambios con estos países no han habido? ¿Solo Perú me decía usted o algún otro país? 94

Si, solo Perú y es por los recursos. Yo estaba viendo en Chile que ellos lo que tienen son una serie de indicadores y una evaluación de programas, pero no he tenido la oportunidad de interiorizar más y estudiar más. Considero que lo que nosotros estamos haciendo es como mucho mas especifico porque yo conozco el problema que tiene el ciudadano y en función de eso establezco un resultado y en función del resultado determino las intervenciones y busco especialmente una evidencia de que me dé la certeza que me voy a equivocar menos. Entonces, yo eso no conozco de Chile, por ejemplo, y sin embargo, se habla mucho de ellos por su experiencia, pero lo que ha pasado con ellos es que han tenido como que más la oportunidad de medir esos resultados y cuando uno mide tiene la oportunidad de reorientar o definir que está en el camino correcto.

19. ¿Usted podría dar esa recomendación que iría en la dirección de mejorara las capacidades de evaluación, de medir desempeño y el impacto? Ahí hay un tema por hacer. Exactamente, así es y creo que es un tema que nos queda todavía pendiente y también hablando de lo que nos queda pendiente por hacer, algo que es bien importante, es que no hemos hecho un plan de implementación a largo plazo porque considero que, mientras usted lo va implementando, van saliendo cosas nuevas y usted va mejorando. Por ejemplo, en el caso de Guatemala primero se establecieron los resultados, posteriormente se creó una herramienta que nos sirve para formular y el siguiente año se estableció una herramienta para ejecutar y esa es la par-

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te que nos queda pendiente porque si bien es cierto para todos es obligatorio utilizar el módulo de formación, no así el de ejecución, en el de ejecución solo tenemos cuatro entidades que usan el módulo. Necesitamos que entren las demás porque este módulo nos proporciona una información más desagregada y datos que no podemos obtener en una entidad que utilice el SICOIN. Entonces, esa parte está pendiente. Aparte el Ministerio de Finanzas tiene algunos desarrollos por hacer, por ejemplo, vincular el módulo de inventarios al módulo de Presupuesto por Resultados (PpR), cuando desde que se inicia la gestión de compra hasta que se obtiene y se paga el bien, este automáticamente se registra en el módulo de inventarios. Ese es uno, por otro lado está el Plan Anual de Compras, que si yo programo bien mi presupuesto establezco los insumos que necesito por lo que en función de eso defino la asignación financiera, y cuando estoy en ejecución yo utilizo los mismos insumos para comprarlo, voy a tener automáticamente o voy a poder utilizar ese mi Plan Anual de Compras que elaboré cuando estaba formulando. Esa es otra parte que está pendiente de desarrollarse en Finanzas Públicas, aparte en el 2014 se incluyó dentro del PpR la formulación de la nómina, el módulo de nómina, GUATENÓMINAS es un módulo por aparte del PpR, pero se hizo esa vinculación, se inició de tal manera que yo espero que en un momento dado eso se mejore porque establecimos un producto que tiene la nómina, pero esa nómina tiene que ir diluida en los diferentes subproductos o productos que tiene la estructura programática porque eso me va ir dando el costo del servicio. Entonces, ahorita como que la tenemos de manera global, pero ya está ahí,

o sea, ya empezamos, es un inicio, cada vez vamos viendo las necesidades, yo no sé hasta dónde va parar, pero por el momento tenemos estos temas bien claros, el seguimiento y evaluación que hacernos cierto seguimiento, pero la evaluación hace falta. Eso, la vinculación del modulo de inventarios con el PPR y también la elaboración del Plan Anual de Compras a través de la formulación, eso es lo que tenemos por ahorita. Y otra parte algo que también que es importante es que es la base del cimiento de la Gestión por Resultados después de definir los problemas que afectan a la población, esa parte investigativa, o sea, no tenemos ni un grupo de personas que se dediquen a definir líneas basales por ejemplo. Es una debilidad increíble, los datos estadísticos, porque cuando trabajamos con las entidades y definimos un indicador, la persona que está en el área de planificación establece desde qué momento va empezar a medir la información, qué quiere o cuál va ser el resultado, y al rato la cambian porque la rotación de personal es muy fuerte, al rato viene alguien y resulta que no existía ese dato o que no establecieron cómo lo iban a ir acumulando. Entonces, tenemos debilidad en esa parte de estadística, pero especialmente en esta parte de la definición de los modelos lógicos porque lo ideal sería que pudiéramos decirle al Ministerio de Ambiente: mire Ministerio de Ambiente, tenemos tres modelos lógicos con los que usted puede reducir estos problemas. Por ejemplo, el problema de la emisión de gases y ahí están las intervenciones, ¿lo quiere adoptar? Pero tener el sustento que dice: esto funciona porque lo hicieron en tal país y aquí está toda la base científica, úsela. Esta parte también está pendiente porque no nos da tiempo, hemos hecho muy poco ese ejercicio, y creo que es

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algo también que yo considero que debería de hacerlo SEGEPLAN, pero es una inquietud que tenemos aquí en Finanzas Públicas.

20. Vamos a terminar. Muchas gracias por su entrevista. A ustedes gracias por este espacio, para nosotros es muy importante como le comenté, inicialmente habíamos pensado en hacer reuniones con la prensa para dar a conocer lo que estábamos haciendo, en fin, diferentes formas para divulgar el tema, pero solo se quedó en un pensamiento y, de verdad, que esto nos sirve porque mientras más gente esté de acuerdo con este tema, creo que mucho más rápido vamos a llegar a donde queremos.

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María Angélica Morales Enamorado Directora de Planificación Sectorial, Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia -SEGEPLAN-.

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“IMPORTANCIA DEL MODELO DE GESTIÓN POR RESULTADOS EN NUESTRO PAÍS” Por: Edmundo Urrutia -INAPLa Licda. Angélica Morales Enamorado es Directora de la Dirección de Planificación Sectorial de la Secretaría de Planificación Programación de la Presidencia (SEGEPLAN). Esta es una Dirección relativamente nueva, nace con el nuevo reglamento de SEGEPLAN en el 2010. Antes no existía una Unidad o Dirección encargada del apoyo a la planificación de los entes de la administración central del gobierno, a las entidades descentralizadas y autónomas del sector público. Había un área específica de apoyo a nivel territorial, sin embargo, no había una Dirección a nivel central específicamente, se cumplía esta función en otra Dirección, en la de Políticas Económicas y Sociales. De hecho, se comienza a planificar esta nueva Dirección en 2009, y de esta manera nace a la vida jurídica en el Reglamento del 2010.

1. ¿Cuándo comienza usted a trabajar en SEGEPLAN?

luego también trabajé en el Ministerio de la Defensa, Secretaría Ejecutiva Comisión contra las Adicciones y el Tráfico Ilícito de Drogas (SECCATID), Instituto Técnico de Capacitación y Productividad (INTECAP) y en varias entidades más. En el 2009, fungí como subdirectora de Políticas, y ya desde el 2010 como directora de Planificación Sectorial.

3. ¿Cuáles son las funciones de esta Dirección? Nos corresponde diseñar y socializar todo el marco normativo del proceso de planificación sectorial a las instituciones públicas, así como todo el marco metodológico para el proceso de planificación. Tenemos que evaluar, brindar asistencia técnica, dar seguimiento a los planes.

4. ¿Cómo está conformado su equipo? Comenzamos con elementos o personal de distintas áreas en 2010 y 2011, es decir, con poco personal permanente. Tenemos actualmente un apoyo para consultorías específicas. Al principio fuimos ocho personas encargadas de toda la administración pública, y no fue sino hasta el año pasado que se le adjudicaron más plazas a la Dirección.

2. ¿Cuál ha sido su recorrido?

5. ¿Cada una de estas personas tiene a su cargo apoyar a una o más dependencia? ¿Tienen una formación específica?

Desde las áreas administrativas hasta las áreas técnicas y de Dirección. Una carga administrativa larga y de gran esfuerzo. Desde el 2005 comencé a laborar en el área técnica, como sectorialista, en el tema de educación. Yo atendía al Ministerio de Educación para apoyarlo en el proceso de planificación,

Sí, estamos interesados en que cada persona de la Dirección tenga una especialidad, pero lo que nos interesa sobre todo, es que todos tengan formación en Gestión por Resultados y en planificación, porque es más fácil que uno se entere de a qué se dedica una institución que tener una sólida formación en el

Comencé a trabajar desde 1997.

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tema de planificación. El tema de planificación es más complejo, y esa especialidad es la que tratamos que tenga. Luego ya tiene que especializarse en las funciones específicas de las entidades, o sea, aprender la dinámica institucional, a qué se dedica y cómo.

elaborar los instrumentos, tener formación metodológica, y así fue como comenzamos a estudiar en SEGEPLAN desde esos años.

6. ¿Qué relación ve usted ente Planificación y Gestión por Resultados?

Si, cuando asume el actual presidente, Otto Pérez, desde su discurso de toma de posesión él dijo que iba a trabajar desde el enfoque de GpR. Es cierto que es una corriente mundial, todos los presidente dicen ahora que van a trabajar de la GpR. No va haber presidente que diga lo contrario. Es discurso inaugural deja una marca una línea. Con Colom, por ejemplo, se hablaba de planificación estratégica, y comenzamos a estudiar GpR. El espaldarazo en el discurso del presidente es fundamental, el apoyo político.

Nosotros vemos la GpR como un enfoque de la Administración Pública, por ello seguimos trabajando para que en el sector público haya una cultura de planificación desde este enfoque, porque hasta ahora seguimos con esta visión cortoplacista, sin una clara visión de los resultados. Antes a SEGEPLAN se le conocía por los planes operativos anuales, eso era, solo POAs. Ahora vemos que el tema de planificación debe fortalecerse con enfoque de resultados. Evitar que la gente siga haciendo planificación y que no aterrice. Una entidad que quiere mejorar la calidad de vida de todos los guatemaltecos con su tres millones de quetzales anuales de presupuesto, no tiene sentido, ¿verdad?

7. ¿Cuáles son los antecedentes del enfoque de Gestión por Resultados? Se comenzó a hablar de GpR el 2008, 2009, una corriente, que no es nueva. En verdad, comenzó en los 90 en América Latina, antes en los países de desarrollo. Los adoptamos para resultados para el desarrollo después de los países más avanzados. Al analizar las condiciones que se requieren para implementar una planificación basada en GpT para el desarrollo, vimos que tenemos muchos retos porque debe haber un involucramiento de la parte política, tener más recursos,

8. ¿Ha habido un cambio con el actual gobierno?

9. ¿Qué papel ha jugado el Ministerio de Finanzas? En el gobierno de Colom, Finanzas comienza a trabajar la metodología del Análisis Causal Basado en Evidencias, entonces basándonos en una experiencia que se tuvo en Perú, y se analizó y se comenzó a decidir qué intervenciones basadas en evidencias científicas. SEGEPLAN no fue parte de ese proceso en ese momento. Comenzaron con un plan piloto en el Ministerio de Finanzas, en ese momento provechando que estaba el problema de la desnutrición crónica y se firmó un convenio, porque la metodología para que haya compromiso por parte de varias entidades para que se alcancen los resultados. No teníamos instrumentos, metodologías, entonces cuando llega el actual gobierno y se da esta determinación y cuando se le delega al Ministerio de Finanzas y a SEGEPLAN para la implemen-

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tación de este programa de GpR. Marca una diferencia muy importante. Entonces empieza un proceso interesante, nuevo y enriquecedor para implementar la GpR, entonces se empiezan a implementar varias cuestiones de manera paralela, la gente quiere ver resultados, entonces comenzamos a trabajar con la metodología, a elaborar los instrumentos de apoyo para las instituciones, comenzamos a trabajar con las autoridades para identificar resultados, comenzamos con lo político, Finanzas y SEGEPLAN hicimos trabaja técnico político con el Gabinete general, para juntamente con los ministros para definir los resultados que se querían alcanzar a mediano y largo plazo. Un ejercicio muy interesante.

10. ¿Entonces, hubo un viraje ahora, se les delegó a SEGEPLAN y DTP en implementar esta técnica administrativa, cuál la estrategia que adoptaron, cómo enfrentaron ese delegación, esa gran responsabilidad? Nosotros tenemos una historia: nosotros decimos que con Finanzas nosotros tenemos un matrimonio de conveniencia, que ha sido muy retador y que ahora ha sido exitoso. Antes nos casábamos en enero y nos divorciábamos más o menos en abril, pues por las dinámicas institucionales, para nadie es un secreto que Finanzas ha adquirido o tiene mucho poder, se le dio el poder, pues ahí se distribuyen y asignan los recursos, la programación de los recursos. Planificación quedó muy relegada por mucho tiempo. Entonces, fue una delegación que se hizo a SEGEPLAN y Finanzas de hacerse cargo, lo lideró de manera dinámica y activa Fernando Carrera con María Castro, quien era la vice-

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ministra de Finanzas, hicimos un equipo de trabajo, la Dirección Técnica de Presupuesto (DTP) y la Dirección de Planificación Sectorial de SEGEPLAN, apoyados por la autoridades. Por parte de Finanzas estuvo trabajando bastante el viceministro Marco Antonio Gutiérrez y por parte de SEGEPLAN, el propio Secretario Fernando Carrera y entonces el Secretario de Políticas, Fernando Sánchez. Así se trabajó cómo se iba a abordar este proyecto, se marcó una ruta, se definieron los desafíos que se tenían enfrente, los tiempos, pero también la necesidad de un fortalecimiento institucional para lograr estos cambios, porque si comparábamos cómo estaba la dirección de Planificación Sectorial. Porque haciendo una comparación entre la DTP y la Dirección de Planificación Sectorial las diferencias eran muy notables en términos, estábamos 1 a 9, DTP tenía 80 y nosotros 8 empleados, estábamos en desventaja y de ahí el fortalecimiento a la Dirección de Planificación Sectorial. Hemos hecho un buen equipo con Gustavo Arévalo, con el subdirector técnico de DTP. Ha sido una pieza fundamental, importante, para lograr bastantes cosas. Desde el 2012, comenzábamos a ver avances, trabajamos conjuntamente los planes de presupuesto, llegábamos ya no solo hasta abril sino a octubre. SEGEPLAN no participaba solo hasta que las instituciones entregaran su POA, su plan estratégico, sino nos involucramos en toda la programación presupuestaria, seguimos con una buena relación, trabajo conjunto. Se deben resolver algunos problemas, no es perfecto aún, pero hemos avanzado. No es que nuestro trabajo termine cuando la institución entrega su plan operativo estratégico, sino que nos involucramos en toda la programación presupuestaria.

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11. ¿Qué hay de la capacitación de las unidades que en las dependencias se encargan del tema de la GpR? ¿Hay una estrategia de capacitación? En realidad, no capacitamos, les llamamos procesos de capacitación, pero no, no damos capacitación. Aquí enfrentamos un desafío que se lo voy a comentar más adelante. Lo que hacemos la DTP y SEGEPLAN es establecer un cronograma de trabajo que revisamos cada año, ahí definimos los momentos de brindar información y asistencia técnica, es decir, determinamos cuándo vamos a dar información y cuándo vamos a dar asistencia técnica durante el año. Lo que hacemos es que en marzo, nosotros trasladamos a las instituciones toda la información normativa, y es marzo porque, según la Ley Orgánica de Presupuesto, en febrero SEGEPLAN entrega a las instituciones la evaluación de las políticas generales del gobierno, y sobre ella se definen las prioridades. Hasta que no hacemos la evaluación no podemos elaborar nuestras líneas basales y definir nuestras metas. Con este gobierno un tema prioritario era el tema de desnutrición crónica, los homicidios. Hay un planteamiento estratégico y se planifica de forma multianual, dos años o tres años. Ahora estamos planificando 2016 y 2018.

12. ¿Y luego? Primero damos toda la información normativa, lineamientos de política, la evaluación, el instructivo presidencial, todas las normas para la elaboración de proyectos, toda la normativa para los proyectos financiados por la cooperación internacional y las normas presupuestarias en marzo, y luego iniciamos un proceso de asistencia técnica a las institucio-

nes. Primero lo hacemos como una oferta de servicios a la institución y, segundo, funcionamos por demanda, porque en realidad son muchas entidades, tenemos un registro de 140 entidades o instancias que reciben recursos públicos y que tienen que responder a esta normativa. Priorizamos a las entidades del gobierno central, que son 59, en donde están los ministerios, las secretarías y otras entidades centralizadas, etc. Y asistencia le damos también a las autónomas y descentralizadas que también reciban recursos públicos.

13. ¿Cuál es el balance de este período de gobierno, a más de tres años de este período de énfasis en GpR, cuando desde la cima del gobierno se plantea la aplicación de la GpR? ¿Cuáles son los problemas, avances y desafíos para el futuro? Los avances han sido muy significativos, como sector público yo diría un avance importante, en varios aspectos. Le puedo decir como sector público, un cambio en la forma de hacer las cosas es que definimos resultados estratégicos, con sus desafíos, porque la aplicación de la metodología es muy compleja, muy complicada también. Definimos resultados estratégicos y les dimos un seguimiento especial. Definimos once resultados estratégicos desde el 2012 que quedaron establecidos en el presupuesto general, de los cuales a 9 resultados se vincularon once entidades públicas, se vincularon con intervenciones y con recursos, a las cuales le hicimos un seguimiento especial de gasto. Tal vez con relación al presupuesto general eran pocos recursos vinculados a estos resultados, pero era un avance luego de que no se le hacía se-

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guimiento de forma multisectorial y sectorial. Antes era un asunto de la institución por su lado, pero ahora hicimos un seguimiento multisectorial y sectorialmente a las intervenciones para lograr estos resultados. Esto fue lo significativo en términos de avances.

Costa Rica porque tiene mi edad, Costa Rica la tiene desde el 1964 y nosotros no tenemos una ley así, hay una propuesta que está durmiendo el sueño de los justos en el Congreso. Desde el 2012 se vuelve a plantear la necesidad de una ley de planificación y evaluación.

14. ¿Se logró establecer un ordenamiento, una jerarquización, un esfuerzo conjunto?

15. Una pregunta clave, ¿qué piensa usted de la GpR? ¿Cree usted que es una moda o es un avance en la ciencia de la administración, en la acumulación de saber técnico? ¿Teme usted que venga otro gobierno con otra idea y diga que ya no nos vamos por el camino de la GpR y plantee otra modalidad de gestión?

Sí, la metodología lo que trata de evitar es que si el gobierno de la República dice que va eliminar la propagación del VIH, por ejemplo, venga el INAB y me dice que va a sembrar más árboles para evitar la propagación del VIH, solo porque quiere aparecer en la foto de la prioridad nacional. Entonces, no, aquí tiene que estar un Ministerio de Educación que tiene que dar educación sexual reproductiva a los adolescentes y jóvenes, o sea, que la intervención que se está definiendo para alcanzar esos resultados, sea una intervención efectiva y que ojalá, previamente investigada, que es la intervención que debe hacerse para alcanzar esos resultados. Y no que todos se vayan pegando solo por asociarse al resultado estratégico. Esto es lo que tratamos de hacer con los resultados estratégicos, hubo muchas instituciones que quisieron vincularse al resultado estratégico. Entonces, no. Les planteamos que sí, que su intervención contaba, pero muy a largo plazo, pero no en el corto plazo o mediano plazo. Tuvimos un avance muy importante en la normativa, una nueva Ley Orgánica del Presupuesto, que sale el mismo 2013 y donde sale ganando la planificación y la GpR, porque usted debe saber que no tenemos una Ley de Planificación. Jovencísima la ley de

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Estoy muy convencida de que si seguimos con el enfoque de GpR podemos lograr cambios en la manera de trabajar, pero solo si se cumple con los elementos de la GpR, si hay un involucramiento desde el nivel político, técnico, hasta el operativo, es decir, todos debemos de ser parte de una cultura hacia la consecución de resultados. Yo confío que sí se pueden lograr cambios, por supuesto, el tema es vulnerable porque dependemos de las decisiones políticas, lo que si le digo, y regreso a la pregunta que me hizo respecto al balance. Tenemos una masa crítica técnica de servidores públicos que también está creyendo en la GpR, lo que va en sentido contrario a lo que se piensa de las personas que tenemos mucho tiempo trabajando en la Administración Pública, que tenemos grandes dificultades para cambiar. Eso no se da en este caso, hay disposición al cambio, se han subido a ese desafío, han hecho investigación sobre qué están haciendo en otros países, qué ha dado resultado, qué no ha dado resultados, han buscado evidencia para jus-

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tificar sus intervenciones para dar resultados o la manera de plantear sus servicios. Creo que el respaldo legal que tenemos nos da mucha fuerza para seguir con el enfoque de GpR, y se han establecido aquí otros mecanismos, por ejemplo, nosotros como SEGEPLAN hacemos evaluación ex ante de los instrumentos de planificación, ahora la CGC le pide a la institución la evaluación de SEGEPLAN, no hay una ley, o un marco, pero nosotros lo hacemos porque queremos que la institución mejore sus instrumentos de planificación. Ahorita estamos terminando de las 140 instituciones, hemos recibido 107 planes y que ahora nos son solo POA’s, hemos recibido planes estratégicos, planes operativos multianuales, anuales, y que todavía hay debilidades, las hay, pero la gente en las instituciones está haciendo diferente las cosas.

que para evaluar y planificar se necesita investigar, entonces, cómo hacemos equipo con la academia para lograr cambios. Ahora tenemos otro gran desafío que es el Plan Nacional de Desarrollo, Katún 2020, ahora el desafío es implementarlo con el enfoque de GpR.

Gracias Licda. Morales.

Lo que yo no quiero dejar de comentarle, lo que sí es un reto realmente es involucrar a estos centros encargados de la formación para el tema de GpR, por ejemplo, el INAP tiene una maestría en GpR, creo, yo personalmente no conozco el contenido.

16. Los cuadros que deben contribuir con los cursos sobre GpRen el INAP deberían de ser de SEGEPLAN, ¿qué opina? Fíjese que no conocemos el programa. El año pasado con el apoyo de la Unión Europea quisimos organizar un diplomado en GpR con las Universidades, se invitaron varias Universidades, pero no les interesó. Lo terminamos haciendo en FLACSO. Pero queremos hacerlo con las universidades, y no solo con el tema de formación, sino también con el tema de investigación que nosotros necesitamos, puesto

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“EL SISTEMA DE PLANIFICACIÓN DE GUATEMALA: PROCESO DE REFORMA Y EXPECTATIVAS A FUTURO” Vivían Paola Rodríguez Barrios

Candidata a Doctora en Administración Pública y Políticas Públicas de INAP

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I. El Sistema de Planificación de Guatemala: Proceso de Reforma y Expectativas a Futuro Introducción El presente es un ensayo que analiza el proceso de planificación en el ámbito de la reforma del Estado y la modernización de la administración pública. El objetivo de este documento es poner en claro los distintos momentos históricos y los conceptos ideológicos que prevalecieron para la implementación de los distintos modelos de hacer planificación en el sector público, que obviamente no se parece en nada al ámbito privado, en lo público priva el bien común y la definición de una estrategia que lleve al desarrollo sostenible de un país y sus ciudadanos. En el documento primeramente se realiza un planteamiento conceptual, que incluye las distintas definiciones, desde el concepto básico de planificación, hasta su interpretación en el contexto de la gestión pública y los tipos de planificación. Por otro lado, se realiza un recorrido por Latinoamérica y el enfoque que privó en los distintos países, para aterrizar en el sistema de planificación de Guatemala, particularmente el proceso histórico de las reformas implementadas en los distintos momentos políticos y económicos del mundo. Así como la parte de la institucionalización del tema en la gestión pública. Se finaliza planteando las principales expectativas del sistema nacional de planificación, en el contexto de la nueva gobernanza, la nueva gestión pública, especialmente conforme las reformas de tercera generación planteadas por Óscar Ozlak. Ha sido una interesante experiencia adentrarse en el estudio de este tema fundamental para el desarrollo de un país.

I. ABORDAJE TEÓRICO SOBRE LA PLANIFICACIÓN. Hoy en día, se ha generalizado el concepto de la planificación como un proceso tendiente a lograr objetivos mediante la puesta en práctica de una política. Sin embargo, la aplicación de la planificación a cada caso específico, aunado al criterio e ideología, ha contribuido a la existencia de

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numerosos conceptos y definiciones de planificación, desde su calificación como proceso social, político e ideológico, hasta su limitación como mera metodología. Algunos estudiosos del tema, aún cuando comparten una conceptualización genérica de la planificación, resaltan una de sus características más que otra, así por ejemplo, la plantean como: • “Metodología para la toma de decisiones (Jorge Ahumada)”; • “Disciplina para la selección y logro de objetivos (Max Constasti)”; • Instrumento para coordinar todos los esfuerzos a fin de alcanzar objetivos en el campo del desarrollo económico y social de un país (Héctor Hurtado); • Proceso de reflexión y acción humana (George F. Chadwick); • Aproximación al futuro desde el presente para configurar escenarios (Julio Corredor); y • Programación que implica racionalidad para la elección de la acción y en la selección de fines y medios (GonzáloMartner). Por lo que se puede observar, el concepto de planificación tiene distintos significados, dependiendo del ámbito de aplicación; si se analiza de distintas dimensiones, lo teóricos de la administración en general, plantean que la planificación se define como la acción de establecer de manera anticipada los objetivos y acciones, sustentando sus actos no en corazonadas, sino en algún método, que puede ser un plan o la lógica. Los planes establecen objetivos de la organización y definen procedimientos para alcanzarlos. Además los planes son una guía para que: a) la organización obtenga y aplique los recursos para lograr los objetivos; b) los miembros de la organización desempeñen actividades y tomen decisiones congruentes con los objetivos y procedimientos planteados; y c) haya un control del alcance de los objetivos planteados. Sin embargo en el ámbito de la gestión pública, la planificación, aunque en esencia es lo mismo, tiene un significado distinto, sobre todo porque implica y conlleva la prestación de bienes y servicios al sujeto priorizado del Estado, que es el ciudadano. Ricardo Cibotti y Enrique Sierra, plantean que la planificación en la ges-

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tión pública pretende elevar la eficiencia de las actividades del Estado y fijarles un ordenamiento prioritario según la política general de desarrollo que se ha formulado y la estrategia elegida1. A principios del siglo XX se inició a utilizar el concepto de planificación, especialmente por los teóricos de la administración, Taylor y Fayol, estos intentaban suplantar el empirismo que había en las empresas, por un método científico en donde la planificación fuera un instrumento de dirección. Taylor se establece como principios de la administración científica, la planeación, preparación, control y ejecución, incluyendo la planeación como el primer y fundamental principio. Por su parte, Fayol incluye también la planeación, organización dirección coordinación y control. Ambos tienen como el primer paso del ciclo, la planeación. Para Cibotti y Sierra, la planificación en el ámbito de lo público constituye un proceso que combina diferentes momentos, tareas de investigación y estudio con decisiones políticas que deben traducirse en cálculo y especificaciones cualitativas, y con actuaciones destinadas a lograr el cumplimiento de los planes y políticas formuladas. No muy alejado de lo que plantearon Taylor y Fayol, las etapas son la de diagnóstico, formulación, ejecución, control y revisión. En concreto, la planificación del sector público constituye la realización de una de las partes más importantes de la política económica, como es la actuación misma del Estado. Esto se hace evidente cuando llega el momento de la ejecución de los planes, y aparecen con todas sus implicaciones los problemas del financiamiento y del manejo presupuestario. Tratando de aterrizar en las acciones del Estado, específicamente en lo que corresponde a la administración pública, que es lo que interesa en el presente ensayo, se plantean conceptos vinculados al que hacer institucional del Estado.

1. Planificación del Desarrollo La planificación del desarrollo se considera como una herramienta de gestión que promueve el desarrollo social en un determinado territorio. En el contexto que interesa, la planificación se planteó como una 1 Cibotti, Ricardo y Sierra, Enrique. El Sector Público en la planificación del desarrollo. Siglo veintiuno editores, S.A. página 4.

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solución para el subdesarrollo económico y como planteamiento de soluciones que adquirieron vigencia después de las guerras mundiales. El primer país que aplicó la planificación a laconducción de la sociedad fue Rusia. En los años de la revolución bolchevique (especialmente en el período comprendido entre 1917 y1930) no existían experiencias de planificación aplicadas al cambio social, debiéndose diseñarla e implementarla tanto a partir de la reflexión teórica como, principalmente, de las condicionantes sociales en las que se desarrollo este proceso de transformación radical de una sociedad semi-feudal a una sociedad socialista. Este concepto de planificación para la sociedad es el que más se adapta e interesa al Estado, puesto que como se mencionó con anterioridad, es el planteamiento de objetivos para el desarrollo económico y social, por supuesto que esto tiene un fuerte componente político e ideológico, puesto que da las directrices para desarrollar a un país. Este es el marco en que se plantea los distintos niveles y tipos de planificación, puesto que se considera la planificación a largo plazo, o lo tiende en llamarse el plan de desarrollo, el plan de país, o inclusive el plan de nación.

2. La Planificación del territorio Es importante plantear como un concepto novedoso y que se considera una bisagra entre el plan de desarrollo nacional y los planes sectoriales: la planificación del territorio, que para Borja y Castell es la planificación integral para eldesarrollo económico y social de un territorio, para lo cual se parte de un análisis/diagnóstico de la situación, se propone un modelo deseado de territorio y se fijan objetivos a través de un sistema departicipación. El plan señala las líneas claves de actuación, fomenta la acción conjunta y consensuada de losprincipales agentes económicos y políticos y trata de conseguir la adhesión de la ciudadanía y de los agentes institucionales, económicos y sociales. Además, procura la proyección externa de la ciudad y de sumodelo de futuro. Para todo ello se estructuran ciertas formas organizativas más o menos colegiadas y el desarrollo de mecanismos comunicacionales y de marketing.

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3. La Planificación Normativa y Planificación Indicativa Estos 2 tipos de planificación son importantes de conocerlas para la gestión pública, porque aunque ambas se utilizan, la planificación normativa es la que se aplica de manera más específica, por su característica de ser normativa. La planificación normativa es un proceso específico que tiene acciones rígidas, en donde es obligatorio cumplir con los lineamientos establecidos. Debe apegarse a una serie de reglamentos que deben cumplirse para el proceso, tanto de diagnóstico, diseño, implementación y evaluación. Está basada en el “deber ser”. Los ejemplos en el mundo de este tipo de planificación, según su recorrido histórico, se pueden plantear en la siguiente imagen:

Es la planificación más conocida y utilizada en el contexto de la Administración Pública de América Latina, muy enfocada en los 3 antecedentes anteriores y sobre todo muy fundamentado en el enfoque de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) de la ONU, que desde la década de los 50 y a pesar del declive que tuvo la planificación en los años 90, ha sido el que ha prevalecido. Además la planificación indicativa, es más bien una serie de recomendaciones para obtener los objetivos institucionales.

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4. Planificación sectorial y planificación institucional Desde el ámbito de aplicación, existe una planificación sectorial y una planificación institucional, que obviamente derivan de la planificación del desarrollo o la denominada de país. La planificación sectorial se vincula directamente a un sector o área específica, verbigracia, la salud, la educación, las comunicaciones, grupos vulnerables, entre otros y finalmente la planificación institucional, que es mucho más operativa y que de acuerdo a la definición básica, implica la definición de objetivos y/o resultados para lograr el cumplimiento de las funciones designadas a la entidad. En síntesis, la planificación es una acción fundamental que en diferentes momentos de la historia ha jugado roles de mucha o poca importancia para el Estado, dependiendo del modelo económico y del Estado definido. A continuación se presenta como se ha desarrollado la planificación en la gestión pública de América Latina, siempre en el contexto de la planificación del desarrollo.

II. LA PLANIFICACIÓN EN EL CONTEXTO DE LA GESTIÓN PÚBLICA. EXPERIENCIAS DE AMÉRICA LATINA. La planificación que se ha ensayado en los países latinoamericanos, tanto por su concepción como por sus métodos y técnicas, ha respondido a ciertas líneas de interpretación del desarrollo económico; con el propósito de atacar el subdesarrollo que es un fenómeno estructural de muchos de los países, cuyas raíces están en el funcionamiento del sistema económico, en la forma en que este responde a las necesidades de la población; esto determinante para su participación en el contexto económico. Este es el principal objetivo de la planificación en la región. A nivel gubernamental, el antecedente más concreto es la Carta de Punta del Este, firmada en 1961, en la que se estableció el mecanismo de la Alianza para el Progreso de los Estados Unidos, en el cual se condicionaba la ayuda internacional a la preparación e implementación de programas nacionales de desarrollo económico y social. Esta presión del gobierno norteamericano llevó a los países a ponerle atención a la planificación y a la creación de oficinas nacionales de planificación.

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El período histórico durante el cual se institucionalizó la planificación en la región, comprende los años cincuenta y sesenta, lo que determinó que ésta fuera concebida con dos rasgos fundamentales que han tenido una influencia decisiva en la actualidad: el primero, consistió enidentificar la planificación con un alto grado de intervencionismo económico y no simplemente conuna racionalización de las decisiones; el segundo, en vincularla con el desarrollo. Prevaleciendo la primera en un largo tiempo, es hasta en la presente década que el auge ha sido mayor en la planificación para el desarrollo, es en el marco de la nueva gestión pública (NGP) y con énfasis en la tercera generación de reformas. Pero volviendo a la historia, Luis Lira2, en su artículo Revalorización de la Planificación del Desarrollo, publicado por el ILPES, CEPAL, afirma que el accionar de las oficinas nacionales de planificación en el período comprendido entre las décadas de los sesenta y ochenta se centró más en la elaboración de planes de desarrollo que en aplicar el conocimiento contenido en éstos al proceso decisorio. Lasrazones son variadas; entre ellas se pueden mencionar: a. La carencia de profesionalesentrenados en las técnicas de planificación; b. La elaboración de estos planes requirió contar coninformación económica global y desagregada por sectores y regiones subnacionales, inexistente o incompleta, actividad que consumió mucho tiempo y recursos humanos calificados; c. Al tenerhorizontes temporales quinquenales o sexenales, coincidentes con los períodos de gobierno, seprestó poca atención a la programación presupuestaria anual, un tema hasta hoy de enormecomplejidad técnica; y d. La concretización de estos planes en programas y proyectos bien preparados y evaluados coherentes con los objetivos y con las políticas del plan insume un tiempo y un conocimiento que no estuvo disponible. En un intento por hacer estos planes indicativos más imperativos, en muchos países se los transformó en leyes de la república lo que tampoco produjo los resultados esperados. 2 Lira, Luis. Revalorización de la Planificación del Desarrollo. No. 59, serie gestión pública, agosto 2006.

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Como resultado de lo anterior, en la década de los ochenta prevaleció la idea de la denominada crisis de la planificación en América Latina y El Caribe. Entre las insuficiencias quedan origen a esta crisis se cuentan la prevalencia del plan-libro sobre el proceso de planificación, la excesiva complejidad de estos planes-libro en desmedro de un enfoque estratégico y las dificultadesde la inserción de la planificación en el aparato tanto de la política como en el aparato de la Administración Pública. Ya en los años noventa y después de la crisis de los años 80 y de la burocratización de la planificación en la región, la planificación se convirtió en un valladar. Las políticas derivadas del Consenso de Washington apostaban a que el mercado tenía la capacidad para definir y dirigir estratégicamente a los Estados. Por supuesto que la planificación no dejó de ser útil, pero en un plano de menor importancia, se definió como una herramienta dentro del proceso administrativo de las organizaciones, no vista como una estrategia del gobierno. En la última década y después de la devastación originada por el desmantelamiento de la institucionalidad pública, se ha retomado la importancia de la planificación, como herramienta para el desarrollo. En la actualidad, se ha fortalecido el Consejo Regional de Planificación (CRP)3, instancia de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), que agrupo a los funcionarios responsables de la planificación de los países del área. 10 son los países de América Latina y el Caribe que participan en la Mesa Directiva del CRP (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala, Jamaica, Paraguay, República Dominicana y Trinidad y Tobago). El CRP, cuya Mesa Directiva está presidida actualmente por Ecuador y Guatemala, es la principal instancia intergubernamental de orientación de las actividades del ILPES, entidad cuyo objetivo es apoyar a los gobiernos de la región en el campo de la planificación y la gestión pública mediante la prestación de servicios de capacitación, asesoría e investigación. Fuera de esta instancia, países como Chile, Colombia, Brasil y otros, tienen una larga trayectoria de fortalecimiento de su sistema de planificación, lo cual se evidencia en el mayor avance que tienen en el desarrollo. Vale destacar que países con modelos socialistas como Venezuela, Bolivia, Ecuador, tienen planteado un sistema de planificación definido en planes de largo alcance para el desarrollo 3 http://www.cepal.org/es/comunicados/cepal-preparara-propuesta-de-plan-de-accion-sobre-planificacion-para-la-region

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del país, todo como una herencia de las economías planificadas de los países socialistas, de donde deviene mucho de sus postulados. Lo anterior evidencia la importancia que se le está dando a la planificación en el ámbito gubernamental y la meta es que todos los países del área cuenten con planes nacionales de desarrollo, ahora en el modelo de la gestión para resultados en el desarrollo.

III. EL SISTEMA DE PLANIFICACIÓN EN GUATEMALA Guatemala no dista mucho de lo que ha sucedido en América Latina en lo que respecta a la función y/o auge que ha tenido la planificación en la gestión pública, tema central de este ensayo.

1. Proceso histórico de las reformas implementadas Desde la colonia, aunque de una manera no institucionalizada, la planificación jugó un papel determinante en el país, sobre todo en la recaudación de impuestos para la Corona Española y en los repartimientos de indios; sin embargo la larga experiencia en el tema se tiene desde la fundación del Consejo Nacional de Planificación Económica –CNPE– en noviembre de 1954. Este Consejo estaba integrado por los Ministros de Economía y Trabajo, Hacienda y Crédito Público, Comunicaciones y Obras Públicas, Agricultura, Salud Pública y Asistencia Social, por los Presidentes del Banco de Guatemala y el Instituto de Fomento de la Producción y por tres delegados del Presidente de la República. Jacobo Dardón, en su libro Guatemala frente al espejo del Siglo XXI, plantea que Guatemala ha tenido 4 épocas en lo que se refiere a la planificación en el sector público: a. Período del 1954-1982. En donde se crea el CNPE y como seguimiento a la corriente internacional, se elaboran los planes quinquenales. Sin mayores resultados, más que contar con los extensos documentos, para presentar a la comunidad internacional y ser objetos de ayuda; b. Período del 1982 a 1998, en donde se dejó atrás la elaboración de los planes-documento y se fue orientando más a planes de gobierno como lineamientos o agenda de políticas; ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

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c. En 1998 desaparece el CNPE y se sustituye por la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República (Decreto Ley 114-89) con lo que la institución de la planificación de Estado se redujo formalmente al registro, planificación y programación de la inversión pública. A partir de entonces la función de la planificación administrativa y de inversión en las instituciones del Estado desapareció paulatinamente hasta faltar en la mitad de ellas; y d. Año 2002 se crearon las Leyes de los Consejos de Desarrollo, el Código Municipal y la Ley de Descentralización con lo que la planificación con enfoque de inversión gana una estructura de orden nacional que en el pasado carecía. A partir de este período, la planificación adquirió relevancia y se inició con un proceso de fortalecimiento de la institución responsable, resultando de todo este proceso, la implementación de un Sistema Nacional de Planificación pública, que se estableció en el año 2010. Vale la pena resaltar que en la lógica neoliberal, la planificación en el sector público se considera innecesaria dada la función estructurante y ordenadora de las fuerzas del libre mercado. De tal manera que la función metódica y científica de reflexionar sobre los problemas nacionales y de orientar la acción pública sobre propuestas de solución fue desestimada y con esta posición igualmente fueron desestimadas las dependencias dentro de las instituciones productoras de conocimiento y metodologías en la relación Estado-sociedad. Un tema que ha sido fundamental en las reformas que se han realizado a la planificación en el país, sobre todo en estos últimos años, es la planificación con un enfoque territorial, que aunque desde el CNPE se abordó, adquirió auge y se ha institucionalizado actualmente. En el año 2009 se inició con el proceso de planificación del desarrollo territorial en todo el país que se propuso elaborar los planes de desarrollo en todos los municipios, departamentos y regiones del país basados en el plan de gobierno 2008-2011. El resultado final fueron 324 planes de desarrollo municipal, 21 planes departamentales, y 3 planes regionales. En el gobierno actual, del Presidente Otto Pérez Molina, la planificación territorial ha adquirido preponderancia y forma parte del Sistema Nacional de Planificación.

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Otro elemento importante de las reformas de la planificación del país, es la creación del Sistema Nacional de Planificación (SNP), el cual plantea realizar la planificación en todo el país y en todos sus niveles territoriales. En el futuro este trabajo deberá ser evaluado como refundacional de la planificación del desarrollo y como asiento de las bases conceptuales y metodológicas de un nuevo paradigma de planificación del desarrollo en construcción. El Sistema Nacional de Planificación, desde la perspectiva de SEGEPLAN es la articulación de los procesos de planificación institucional/sectorial en todos sus niveles; incorpora orientaciones de ordenamiento territorial. Se lleva a cabo en el seno del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, donde se articula el Ejecutivo con actores clave de la sociedad civil organizada e iniciativa privada. El SNP interrelaciona al Sistema de Consejos con otros actores políticos y de Cooperación Internacional; para la implementación de las políticas públicas y orientación de la inversión pública.

2. Institucionalidad de la planificación a. Las instituciones

Tal como se mencionó con anterioridad, en los años 50´s se estableció el Consejo Nacional de Planificación Económica y el 12 de diciembre de 1997, según Decreto Legislativo 114-97, el CNPE cambia su denominación y se convierte en la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia, SEGEPLAN. El Decreto número 114-97 Ley del Organismo Ejecutivo, confiere a la SEGEPLAN, autonomía propia que le permite, entre otras funciones: Tener presupuesto propio, tomar sus propias decisiones y emitir sus propios proyectos.

Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia, SEGEPLAN:

Con las funciones que otorga el Decreto Legislativo 114-97, artículo 14, la SEGEPLAN es elevada al rango de Ministerio. Mediante el Acuerdo Gubernativo 677-98, la SEGEPLAN se constituye como una Secretaría de apoyo a la gestión del Presidente de la República, como órgano de planificación y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

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programación del Estado. El siguiente Reglamento Orgánico Interno de la Secretaría fue aprobado por medio del Acuerdo Gubernativo No. 497-2007 publicado con fecha 31 de octubre de 2007, en el mismo se institucionaliza del proceso de la planificación participativa en Guatemala, iniciado en 1973. Derivado de los nuevos desafíos que la Institución enfrentó para coadyuvar en el impulso del desarrollo del país, y como consecuencia de la implementación del Plan Estratégico 20082012 de la Secretaría, se estableció la necesidad de adecuar la estructura organizacional para el cumplimiento de los objetivos planteados, lo cual fue oficializado mediante la aprobación del Reglamento Orgánico Interno 2010, según Acuerdo Gubernativo 271-2010.

Colateralmente el Ministerio de Finanzas Pública, mediante la Dirección Técnica del Presupuesto (DTP), tiene un papel estratégico en la planificación, sobre todo en los tiempos actuales, que se implementa un modelo de gestión por resultados que fue impulsado por los organismos internacionales para hacer más eficientes a las instituciones y para lograr los resultados en el desarrollo del país.

b. La normativa

Lamentablemente esta es una asignatura pendiente para Guatemala, ya que no existe una ley específica que norme la planificación en el país. Esta es una gran debilidad, puesto que regularmente, mediante instructivos presidenciales, se dictan las directrices para elaborar todo el proceso de planificación que plantea el SNP.

Existen normativas como de la Contraloría General de Cuentas, que mediante la fiscalización, verifican que se cuente con los instrumentos de planificación. Por otro lado, existe normativa dictada por la DTP, para el mismo objetivo, sin embargo no es estrictamente para regular el desarrollo del país, que es el fin último de la planificación, tal como lo plantea el modelo de gestión por resultados.

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Aunque no se considera una Ley, el Plan Nacional de Desarrollo K’atun, Nuestra Guatemala 2032, coordinado en el seno del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural –CONADUR-, es el instrumento que ha definido y programado la inversión sectorial, territorial e institucional, con un horizonte de 20 años. Este instrumento de planificación permitirá definir cómo, cuándo, dónde y con qué recursos, deben ejecutar actividades para dar cumplimiento a las metas ahí recogidas. La legitimidad del proceso se basa en los planteamientos formulados como necesidades o demandas por parte de la sociedad, los cuales fueron plasmados como resultados de desarrollo.

IV. EXPECTATIVAS DEL SISTEMA DE PLANIFICACIÓN PARA LA REFORMA DEL ESTADO Y MODERNIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. Las expectativas actuales del SNP son mayores en los tiempos actuales, sobre todo porque se habla de reformas de tercera generación, que promueven la nueva gobernanza y la nueva gestión pública, enfocada en el logro de resultados en el desarrollo. Las principales expectativas son: a. Potencializar la planificación local y/o territorial, como único instrumento para captar realmente las necesidades de los ciudadanos, entendiendo el poder local, como la mínima y más genuina expresión de las necesidades sociales; b. Institucionalización de la gestión por resultados y la vinculación con el presupuesto. Esto implica la adecuación institucional y legal para que los entes rectores (SEGEPLAN y MINFIN) cumplan con las funciones correspondientes y tengan una visión conjunta del modelo de desarrollo planteado para Guatemala y la forma de operativizarlo; c. La institucionalización del plan K´atun, como el plan de largo plazo en el país. Se espera que trascienda gobiernos y que realmente mediante la planificación territorial, sectorial e ins-

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titucional, que son los niveles actuales que existen, se ejecute ese ambicioso plan de desarrollo; y d. Guatemala está transcurriendo por un período en el que el nuevo rol del Estado implica un modelo de planificación adecuado, que fortalezca las funciones del Gobierno y de la administración pública. Su rol regulador debe estar fortalecido con un sistema de planificación, seguimiento y evaluación que permita los cambios en las condiciones de vida de la ciudadanía.

CONCLUSIONES Tomando en consideración que se ha realizado un análisis del proceso histórico de la planificación en el sector público guatemalteco, se puede concluir lo siguiente: a. La planificación en la Administración Pública de Guatemala se organiza a partir de solicitudes de entes externos, que solicitan la planificación del desarrollo, para poder ser posibles receptores de cooperación o ayuda internacional. Esto demuestra que, como muchos de los países de América Latina, muchas de las acciones son oleadas planteadas por los organismos internacionales. Esto mismo sucede actualmente con el modelo de gestión por resultados, que es una estrategia instaurada por los organismos internacionales, especialmente el BID, para canalizar la cooperación internacional y que sea utilizada para el desarrollo de los países. Esta estrategia, si es bien aprovechada por el país, puede obtener resultados beneficiosos para el país. b. Guatemala no fue ajena a los embates del neoliberalismo de los años ochenta y noventa, el proceso de planificación fue seriamente dañado porque se consideraba una actividad que no ameritaba importancia, ya que el mercado se hacía cargo de esa parte. Prueba de ello fue el debilitamiento del sistema, eliminando el Consejo Nacional de Planificación Económica y creando la SEGEPLAN, como una entidad autónoma, dependiente de la Presidencia, pero sin las potencialidades legales para ser la rectora del sistema en el ámbito nacional. No es hasta en el 2007 y 2010 que mediante legislación, fortalecie-

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ron su capacidad rectora de la planificación, esto en un nuevo contexto de reforma y modernización. c. El Plan K´atun es la línea trazada para lograr el desarrollo del país, se espera que en el 2032, Guatemala haya mejorado sus índices de salud, educación, nutrición, seguridad, desarrollo económico, entre otros ejes. El papel de la Administración Pública, entendida como el brazo operativo del Gobierno, es fundamental, puesto que será la responsable de ejecutar dicho plan de manera eficiente, eficaz y efectiva. d. Tal como lo plantea el Dr. Rockael Cardona: “Será fundamental contar con una gerencia pública y una gestión pública fortalecida, para el logro de los resultados esperados en esta nueva era de la planificación en el país.” (p. 90).

BIBLIOGRAFÍA

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Lira, Luis. Revalorización de la Planificación del Desarrollo. No. 59, serie gestión pública, ILPES, CEPAL, Santiago de Chile, agosto 2006.

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SEGEPLAN. Plan Estratégico Institucional de la SEGEPLAN (2013 – 2016).

SEGEPLAN. Plan Nacional K´atún. Nuestra Guatemala 2032.

ANEXO

Fuente: Dardón, Jacobo.

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¿POR QUÉ GERENCIA PÚBLICA?: MITOS Y REALIDADES Marco Tulio Cajas López

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¿Por qué Gerencia Pública?: Mitos y Realidades Problemas de la Gerencia Pública: Un primer acercamiento nos permite afirmar que la gestión o gerencia pública (“public management”)1 escribe el estudio y la práctica de hacer que funcione un gobierno. Así de simple y complejo a la vez. Tampoco se trata de una materia nueva. A finales del siglo XIX un académico guatemalteco, autor de un tratado pionero de derecho administrativo en América Latina, describía los objetivos de las administraciones públicas en los siguientes términos: “La administración toma á su cargo el progreso de las generaciones: difundir la enseñanza y mejorar las costumbres: proteger el comercio, la industria y las artes: comunicar impulsos al talento y al trabajo: combatir la miseria: y hacer sentir en todas partes su benéfica influencia, para realizar el bien de las sociedades y del individuo…” (Gonzáles Saravia, 1888:6) Por ello, en la simplicidad del tema, algunos estudiosos de la administración pública y de su aplicación han expresado que realmente “No hay nada nuevo bajo el sol”. Sin embargo, aunque la temática sea la misma, hay novedades. Más de cien años después, el ancho y variado mundo de la gestión pública se nutre hoy del pensamiento generado en la escuela de las políticas públicas (“public policies”). “El enfoque basado en la economía nos sirve para tomar las mejores decisiones y la investigación para descubrir la mejor manera de llevar a la práctica esas decisiones. Asimismo, existen aportes de la corriente proveniente de las escuelas de negocios con mayor orientación hacia las cuestiones del proceso, la gestión estratégica y concentración en el administrador público de carrera (Bozeman 1998:41)”. En el Cuadro No. 1 pueden distinguirse las etapas que ha recorrido el estudio de la administración pública. Las etapas se sobreponen unas a otras y un enfoque contiene elementos del anterior. Observamos que tal cosa como una “ciencia de la administración” tuvo auge hasta antes de la Segunda Guerra Mundial. La corriente mencionada estuvo inspirada por la obra de Taylor y Fayol, quienes intentaron encontrar principios universales aplicables a la administración privada y pública. 1 El término “public management” se traduce indistintamente como gerencia o gestión pública. Aunque algunos autores encuentran diferencias significativas. Para este estudio llamaremos “gestión” cuando nos referimos a la disciplina académica y “gerencia” cuando lo hacemos a la práctica profesional, es decir al “management” propiamente dicho.

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(CUADRO 1) En los años cuarenta desapareció la escuela clásica bajo la influencia de una serie de libros y artículos de académicos como Herbert A. Simon, Robert A. Dahl, Dwight Waldo y otros. Estos autores subrayaron que las metas y direcciones de la actividad gubernamental eran tanto el producto de las deliberaciones y determinaciones del Congreso como las decisiones y acciones de los niveles medios de la burocracia. (Lynn, 1996: 11). Con lo anterior se afirmaba la figura del administrador como un actor tan importante en las actividades gubernamentales, como los legisladores y los dirigentes políticos. Otros autores como Perry y Kraemer (1983) intentaron legitimar el campo de la gestión pública, al insistir que “el focus de la gestión pública se encuentra en la administración pública como una profesión y en el gerente público como un practicante de esa profesión, más que como político o estadista. (p.5)”. Quizás el primer texto de gestión pública, como la conocemos hoy, sea la obra de Barry Bozeman “Gestión Pública y Análisis de Políticas” publicado en 1979 cuyo propósito era “dar a conocer el conocimiento relevante al manejo de organizaciones complejas” (p.2). Garson y Overman (1983) pudieron haber resumido bien las ideas que corrían desde los años setenta cuando definieron la gestión pública como “el estudio interdisciplinario de los aspectos genéricos de la administración… una mezcla de planificación, organización y control de las funciones de la administración con la administración efectiva de recursos humanos, financieros, físicos, informáticos y políticos” (p. 278). Dichos autores agregaban que las diferencias sustanciales entre la gestión pública y la administración pública tradicional podían sintetizarse en: (1) la inclusión de funciones gerenciales en lugar de la discusión de valores sociales y conflictos de la burocracia y la democracia; (2) una perspectiva pragmática hacia los gerentes medios en lugar de las elites políticas; y (3) un enlace filosófico con la tradición de la administración científica en lugar de la ciencia política o la sociología. La administración pública en los países occidentales se comprendía tradicionalmente dentro del llamado “modelo burocrático-weberiano”, que se caracterizaba, entre otros factores, por la previsión, la regularidad, la unidad de mando y fundamen-

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talmente por su carácter jerárquico vertical. Por ello, conforme los gobiernos fueron convirtiéndose complejos y surgieron nuevas demandas ciudadanas, pero también restricciones, aparecieron también innovadores enfoques a la Administración Pública. El modelo weberiano-burocrático entró en crisis en los años setenta, precisamente cuando empezó a deslegitimarse el Estado de Bienestar prevaleciente en los países desarrollados. En tal sentido, fue generalmente aceptado que la administración debía someterse al control y análisis de la eficiencia y eficacia. De ahí que a partir de la década mencionada y con fuerza en los años ochenta surgió el enfoque de la Nueva Gestión Pública2 (“New Public Management”) cuyas ideas puede decirse que es trasladar a la administración pública no solamente técnicas de la administración de negocios sino también sus “valores” (Behn,1998). Así surgió un enfoque economicista de las políticas y la administración, particularmente en Estados Unidos, en la línea de la escuela de elección pública (“public choice”). El punto de partida fundamental de la naciente corriente es que las motivaciones de los políticos y de los servidores públicos no son principalmente diferentes de aquellos que tienen los consumidores y los clientes en el sector privado. Los gerentes públicos no son a la manera de Weber los “eunucos neutrales” que objetivamente ejecutan las órdenes del liderazgo político (Nelissen, N, y De Goede, P., 2003). Sin embargo, así como la Nueva Gestión Pública ha alcanzado importantes logros, también tiene detractores y para el caso de los países en desarrollo el debate es más intenso por las razones que veremos más adelante.

El Gerente y las fallas en los programas: Cuando las organizaciones públicas generan fundamentalmente servicios, el principal rol de los gerentes públicos es saber organizar de una manera eficaz y eficiente los recursos para proveer esos servicios. Ahora bien, si los gerentes son quienes organizan la entrega de los servicios, desde la perspectiva de la gestión pública, nos deberíamos ocupar de “cómo” lo hacen y no de “qué” es lo que proveen. 2 Aunque el término “Nueva Gestión Pública” es una denominación genérica para muchas reformas. Por esa razón, esta corriente es crítica de lo que llama la “retórica del servicio público.

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Adicionalmente, existen dos problemas adicionales. Uno es el de los fines que en las organizaciones públicas son difíciles determinar. El otro tiene que ver con los incentivos personales. En la perspectiva de la teoría de la elección pública, nada distingue a los funcionarios públicos de cualquier otro agente económico, pues pretenden obtener el máximo provecho de acuerdo con los propios intereses que pueden ser: el poder, la influencia, el prestigio o los ascensos (Fukuyama 2004:79). “De tal manera que una gran parte de los esfuerzos académicos y administrativos de los economistas que convergen en esta posición ideológica y estratégica, es descubrir formas de alinear los incentivos de los administradores públicos con el fin de mejorar los servicios públicos.” Por otro lado, si resulta difícil definir los objetivos de las dependencias públicas, resulta aún más complejo determinar el modo óptimo de entregar sus servicios. En el ámbito de la organización de recursos, desde hace algunos años, la literatura sobre el desarrollo ha bregado con la cuestión de cómo mejorar los programas que ejecutan los gobiernos. Para ilustrarlo recurrimos al aleccionador estudio que aportan Pritchett y Woolcock, (2002), economistas del Banco Mundial en un modelo, que según ellos, “explica las fallas de la provisión de bienes y servicios de la administración pública en los países en desarrollo”. Se trata de bienes y servicios claves para la sociedad: como la educación, la salud, pero también la seguridad, la aplicación de justicia y la regulación de los mercados. Además existe consenso que el gobierno los debe aportar. El modelo parte de un sencillo algoritmo (necesidades-provisión-servicio civil) que se desenvuelve en tres pasos: Paso 1: Se define una meta como “necesidad”: los niños necesitan educación, las personas agua, los ciudadanos atención en salud, etc. Paso 2: Se busca la solución de menor costo a la necesidad; sin embargo, para llegar al menor costo, la solución tiene que ser reproducida rápida y eficientemente. Esto genera el imperativo de un formato “estandarizado” para las escuelas, los sistemas de agua, para los centros de salud etc. Paso 3: Se implementa esta solución a nivel nacional vía el sector público. Es decir, por administradores de los programas. De tal manera que es necesario financiar, y muchas veces ampliar, el servicio civil entendido como una organización normada, jerárquica e impersonal.

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Este sistema ha tenido algunos éxitos importantes como la erradicación de la polio y la malaria, pero los fracasos, más numerosos que los éxitos, han hecho que se cuestione su aplicabilidad como una solución universal. ¿Cuál es el problema? Para estos autores, la dificultad reside en la naturaleza de los servicios a proporcionar, aunque normalmente se culpe a los políticos o, con mayor frecuencia, a los gerentes públicos por las fallas en la prestación del servicio. En el cuadro No. 2 se presentan dos variables en los servicios: la discrecionalidad y el volumen de transacciones. Es decir, los servicios contienen elementos que pueden ser discrecionales o no discrecionales. Además, pueden requerir un alto o bajo volumen de transacciones.

(CUADRO No. 2) ¿Qué significa que sean discrecionales? Que su provisión proviene de las decisiones que tomen los administradores con base en la información que posean sobre los beneficiarios de tales servicios. Obviamente, la eficacia del servicio está asociada a la exactitud y oportunidad de la información. Por ejemplo, conceder ayuda para la construcción de viviendas requiere que el prestatario del servicio, o quien tome la decisión, tenga los conocimientos o experiencia para adoptar ese tipo de decisiones. Como esos factores son difíciles de medir y, por otro lado, también lo es asegurar la calidad de la información, resulta muy difícil asegurar que las decisiones sean las correctas. Si no se requieren esas decisiones, los servicios no son discrecionales, por lo que el proceso es muy sencillo. Un buen ejemplo es la distribución masiva de fertilizantes para agricultores. Ahora nos referiremos al volumen de transacciones. El nivel de transacciones depende del número de ellas, que casi siempre involucran el contacto visual. Un ejemplo de servicios con alto número de transacciones lo constituyen los programas de meriendas escolares que requieren numerosos cocineros y empleados, aunque un pequeño comité decida respecto del menú. En el otro extremo, los servicios de bajo volumen de transacciones son los que presta la banca central al fijar la política monetaria o la investigación educativa que realiza la autoridad pública.

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Con estos elementos, podemos convenir en la categorización3 de los servicios como aparecen en el Cuadro No. 2: • PROGRAMAS: Requieren miles o millones de transacciones individuales y los servicios no son discrecionales. Los problemas son básicamente técnicos y para implementar los programas no se necesita calificar al beneficiario del servicio. Un ejemplo son las campañas de vacunación o la distribución de tubos para agua potable en las aldeas; • POLITICAS: Son discrecionales pero no requieren de un volumen grande de transacciones. Los ejemplos más evidentes se dan en la macroeconomía. Ciertamente que requieren análisis de información pero a diferencia de los programas, no requieren muchas transacciones; • PRACTICAS: Son servicios con un alto volumen de transacciones acompañado a su vez de discrecionalidad. Por tanto, muy difíciles de encuadrar en una rutina de gran escala. Por ejemplo, las campañas de alfabetización o la provisión de servicios de salud. Aquí reside el principal problema de los países en desarrollo; y • PROCEDIMIENTOS Y NORMAS: Cuando el sector público actúa de esta forma se espera un escaso- o nulo- volumen de transacciones y ninguna discrecionalidad. El carácter general del procedimiento o norma así lo asegura.

(CUADRO No. 3) El modelo pretende ilustrar las paradojas que se dan en los países en desarrollo (Fukuyama, 2004:91) “como México o Argentina que disponen de bancos centrales muy competentes y son capaces de gestionar una empresa petrolífera nacional pero cuentan con unos sistemas de educación primaria y de asistencia sanitaria rural muy deficiente”. Normalmente en los “programas” los recursos son centralizados y canalizados. La información es limitada y fluye de arriba hacia abajo y casi nada horizontalmente. Las decisiones se toman 3 Los autores del modelo advierten que la denominación de “programas”, “políticas” o “prácticas” son convencionales.

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en la cúspide y los gerentes, en teoría, están rígidamente controlados por normas y procedimientos. La rendición de cuentas es de abajo hacia arriba y hacia los ciudadanos solamente por los procedimientos políticos institucionales de partidos y elecciones. Desde el enfoque de la gerencia pública el modelo de Pritchett y Woolcock, nos sirve para explicar por qué no logramos tener servicios públicos de calidad en algunos campos claves. El inconveniente reside en que se trata de servicios que son simultáneamente discrecionales y con un alto nivel de transacciones. En el cuadro No. 3 se les llama “prácticas idiosincrásicas” y es fácil observar que se trata de aquellas actividades que precisamente generan mayores inconformidades y perversiones en los países en desarrollo. Por lo que el enfoque tradicional de “programa”, burocrático y jerárquico, fracasa en esta clase de servicios. El hecho que estos servicios funcionen razonablemente bien en los países desarrollados ha llevado a consejeros internacionales a recomendar, de manera reiterada, su implantación en sociedades que no poseen las condiciones que permitieron semejantes modelos. Por eso se les denomina prácticas idiosincrásicas propias de cada país y cultura. ¿Qué hacer? El estudio en mención presenta varias opciones que se han probado, con mayor o menor éxito: descentralización, “outsourcing”, privatización, subsidios a la demanda, etc. Sin embargo, ha sido probado una y otra vez, que estas soluciones no pueden universalizarse, a veces dentro de un mismo país. Podemos concluir que uno de los mitos de la gerencia pública consiste en generalizar un enfoque de “programas” a servicios cuya implementación se resiste a enmarcarse en un modelo burocrático centralizado vertical. Como advierte el estudio ya citado: las soluciones tienen que ser locales, construidas a partir de preguntas correctamente planteadas. No pueden apartarse de los elementos claves de la gestión pública que son: la información, los recursos, los procesos decisionales, los mecanismos de entrega y la responsabilización (“accountability”).

El Gerente y las Políticas Públicas: Los gerentes hacen elecciones continuamente respecto al diseño y la elección de las disposiciones institucionales necesa-

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rias para alcanzar las metas de las políticas públicas. Por lo que la práctica de la gerencia pública no puede disociarse del análisis de las políticas públicas. En términos sencillos: la implementación es el cumplimiento de una decisión política (Aguilar, 2003) La implementación entra en el análisis de las políticas públicas inicialmente como una fase más del “ciclo” (Lahera, 2002) que comprende etapas como la formulación, la implementación y la evaluación. Ciertamente el llamado enfoque “top-down” (de arriba hacia abajo) asumía que una vez dictadas las políticas por los gobernantes, éstas llegarían a los gerentes públicos y de ahí a los empleados en cada uno de los escalones de la pirámide burocrática. De acuerdo a esta visión, la tarea de la gestión pública se resumiría en “concentrar la atención de los analistas en los puntos críticos del mando, el control y la coordinación en los organismos gubernamentales” (Lipsk, 1980, p. 396). Sin embargo, la investigación posterior se encargó de corregir esta perspectiva. Algunos estudios prominentes, como el clásico caso del programa de creación de empleos de Oakland, elaborado por Pressman y Wildavsky (1983), confirmaron el rol primordial del administrador público como ejecutor de las políticas públicas. Se puede afirmar, sin temor a equivocarse que para que una política pública sea exitosa, los gerentes cuentan tanto como los formuladores de la política. El proceso de implementación es determinante en los resultados de la política (Aguilar, 1993, p. 78). En un texto clásico denominado “La implementación de la política pública: un marco de análisis” (1981) de Paul A. Sabatier y Daniel A. Mazmanian, ambos exponen las principales ideas sobre el rol de los gerentes públicos en la implementación de las políticas. Es fácil apreciar que la implementación de la política viene determinada por el estatuto legal (ley, reglamento, norma o procedimiento) y la disponibilidad de recursos financieros. Pero como señala el trabajo mencionado anteriormente, existe otro grupo de variables “no normativas” que condicionan la implementación. En el cuadro No. 4 se describen estas variables como las definen los autores mencionados.

(CUADRO No. 4) La implementación tiene un dinamismo que viene impulsado por la necesidad de recibir apoyo político para superar las dificul-

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tades de buscar la cooperación entre diversos actores. Al mismo tiempo, los resultados de la política que se implementa habrán de provocar efectos, deseados o no, que deberán ser tratados adecuadamente para garantizar la continuidad de la implementación. Por tanto, en el proceso de implementación el gerente público tendrá que ser capaz de captar conflictos de intereses y problemas esenciales de apoyo, compromiso y calidad para ser exitoso en su desempeño. longo, (2002) dice. “Como conocedor profundo de la gerencia pública en nuestros países, elabora una lista de los atributos que debería contener la calificación directiva: los motivos, los rasgos de carácter, conceptos de uno mismo, actitudes o valores, destrezas y capacidades cognoscitivas o de conducta. La adecuada combinación prefigura una condición de éxito, según Longo. Este conjunto de atributos y capacidades nos conduce necesariamente a considerar que el gerente, además de capacidad profesional, tiene que ejercer el liderazgo.”

El Gerente y el liderazgo: Durante las últimas décadas el tema del liderazgo se ha abordado en la literatura de la administración, particularmente en la privada, donde se han obtenido grandes logros. En el caso de la gestión pública también se han producido valiosos abordajes. Uno de ellos es el de Meier (1989) dice. “Consideró que el liderazgo es como una serie de elecciones estratégicas por los miembros de la coalición dominante de la organización”. Permitamos que él mismo nos explique la relación entre liderazgo y poder: “El rol del liderazgo en las organizaciones es adquirir poder para las organización. El éxito de un líder en ganar recursos y autonomía debería determinar, en parte, la habilidad de la organización para sobrevivir y alcanzar sus metas” (Meier, 1989, p. 269). Luego, este autor analiza las variables respecto de cuales el liderazgo incide en las organizaciones públicas: (a) cohesión, que es el grado de compromiso que los miembros de una organización sienten hacia ella y sus metas; (b) expertaje, que es el conocimiento especializado que una organización desarrolla en la formulación de sus políticas y (c) apoyo de su clientela. Sin embargo, propiciar el liderazgo y la innovación de los gerentes públicos no está libre de dificultades. Muchas cosas imperfectas en el entorno del mercado y de los servicios públicos se aducen en geADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

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neral a los gerentes públicos. Se les culpa a los gerentes o genéricamente a la burocracia de los males que aquejan a la administración, pero cuando se les pide que tengan iniciativa e innovación creadora, o sea que tengan más poder, una señal de alarma cunde entre quienes temen que se desvirtúe el sistema democrático. (Behn 1998). Esta es la contradicción que encuentra Robert Behn en la Nueva Gestión Pública para una sociedad que, como la norteamericana, tiene una fuerte tradición en la limitación del poder gubernamental por un sistema complejo de pesos y contrapesos. De tal forma que un gobierno organizado empresarialmente y con capacidad de iniciativa sin obstrucciones legales muy bien podría entrar en contradicción con el marco constitucional de ese país. Por lo que, si en el diseño político fundacional se ramificó el gobierno en tres poderes fue para evitar la concentración de poder. Los principios de legalidad de la administración pública protegen a la ciudadanía del uso excesivo, arbitrario y caprichoso del gobierno. Precisamente la forma de organización de la administración pública pretende frenar la discrecionalidad de los funcionarios. De lo anterior se deduce que a los gerentes públicos se les demanda seguir la ley y por ello puede acusárseles de tontos o locos, arbitrarios o de criterio cerrado o incluso inmorales, pero no de actuar ilegalmente. Como dice Behn (1998) dice. “La maravillosa fuente del poder burocrático reside en la habilidad de la burocracia de resistirse a ejercer iniciativa, de ocultarse hábilmente detrás de una norma, mientras que de hecho están ejerciendo iniciativa sutilmente para seleccionar esa norma que les permita alcanzar sus propios fines (quizás para proteger su propio poder).” (Behn 1998). No obstante lo anterior, los gerentes públicos exitosos no pueden convertirse en autómatas cumplidores de normas. En la sección anterior, en el trabajo de Sabatier y Mazinam, en el Cuadro No. 4 describimos algunas variables no normativas que, evidentemente, para convertirse en factores favorables requieren una buena dosis de energía e imaginación, es decir una alta capacidad de liderazgo. En otra concepción más elaborada, Ronald A. Heifetz, profesor de políticas públicas de la Escuela de Gobierno Kennedy, dice que para entender el liderazgo debe partirse de la capacidad de hacer dos distinciones claves: a) entre los problemas técnicos y los problemas de adaptación

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y b) entre liderazgo y autoridad Heifetz, 1997, p.29). “La primera tiene que ver con la capacidad de distinguir entre problemas rutinarios y los que verdaderamente exigen innovación y aprendizaje. Por ejemplo, resolver un desequilibrio presupuestario en una organización podría considerarse como un problema técnico, si fuera asunto de partidas contables y movimiento de fondos. Pero es un problema adaptativo si la solución del desequilibrio pasa por el recorte o modificación de algún proyecto. Habrán seguramente actores afectados. La gerencia de la organización tendrá que actuar con liderazgo adaptativo”. De tal manera que el valor de liderazgo de los gerentes públicos sobresale en los problemas adaptativos. Aquellos que requieren “esfuerzos por cerrar la brecha entre la realidad y una multitud de valores que van más allá de la mera supervivencia” (Heifetz, 1997:61) No se trata de soluciones operativas sino que el liderazgo consiste en actuar para esclarecer los valores: “Para progresar no sólo es necesario que la invención y la acción cambien las circunstancias a fin de armonizar la realidad con los valores, sino que quizás los valores mismos tendrán que cambiar” (p.65). Aunque en nuestro lenguaje común equiparamos liderazgo con autoridad, la verdad es que sentimos intuitivamente que hay una diferencia. No dudamos que estamos en el campo de la psicología social pero ya hemos advertido que la gestión pública es interdisciplinaria y eso permite acercarnos a esta faceta del liderazgo. Al partir de una sencilla definición de la autoridad como “el poder otorgado para organizar un servicio” (p.94) Heifetz (1997) asegura. “Asegura como natural que en épocas de crisis, los ciudadanos se vuelvan hacia las autoridades en busca de dirección, protección y orden. Pero esto no garantiza que las autoridades se conviertan necesariamente en líderes. Quienes ejercen autoridad en el gobierno, en este caso los gerentes públicos, deberán establecer la diferencia entre situaciones técnicas y situaciones adaptativas porque requieren respuestas distintas. Para ejercer liderazgo además de autoridad, deberán plantearse pregunta: ¿Este problema requiere respuestas técnicas o cambios en los valores, actitudes o hábitos de la gente? Por supuesto que los clientes-usuarios (y la población en general) de la organización también tendrán que aprender a confiar en sus líderes y a legitimar la autoridad con la que están investidos. En resumen, para este autor el liderazgo es un proceso de aprendizaje ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

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y adaptación del propio líder, de quienes le siguen y de las pautas de conducta que adopte la población para resolver sus problemas. Pero ¿cómo se enseña y se aprende gerencia en nuestro medio? Nadie discute que el gerente público tiene que estar continuamente aprendiendo. Pero no es cualquier aprendizaje sino un aprendizaje transformativo. Llevado al campo del liderazgo, significa que se requiere de una estrategia explícita en el ámbito personal, grupal, organizacional y social. Pero la metodología común no contribuye con ese propósito, según reflexiona el profesor Manuel Contreras del INDES: “Mi experiencia capacitando gerentes lo verifica. El acopio y transferencia de información (generalmente en la modalidad de clases magistrales) son insuficientes para revisar críticamente prácticas y modificar comportamiento. Por lo tanto, este enfoque (clases magistrales) privilegia la información (a veces confundida con conocimiento) como la esencia de la educación. Un posible resultado de ello es que se visualice la educación como un “producto” y no como un “proceso” que es, más bien, nuestra propuesta.” (Contreras, 2004, p. 258). Finalmente, en el área de las actitudes, debe señalarse que el liderazgo público conlleva un componente de tolerancia a la ambigüedad. (Nelissen y Goede, 2003, p.). Porque lo que se le demanda es actuar en un mundo de diversidad e inseguridad, la ambigüedad es inevitable y permanente. Además, está la condición de transparencia que hoy se exige a los administradores públicos. Una sociedad más transparente, como a la que tienden las democracias modernas, es más inestable y más vulnerable Rosanvallon (1995) dice. “Los gerentes públicos no pueden caer en el error de buscar la solución más sencilla como respuesta a la incertidumbre. El mundo ha cambiado para siempre y lo seguirá haciendo por lo que no tiene sentido para los gerentes “sufrir” la ambigüedad y la diversidad en el contexto de su manera de actuar”. (pág. 63). Muchas veces las decisiones que tomen los gerentes públicos les provocará ansiedad o sentimientos de culpa. Por lo que, según los autores mencionados, la tolerancia a la ambigüedad es una habilidad crucial para que los gerentes sean exitosos en la forma en que actúan los gobiernos. Esta capacidad implica: tratar con situaciones complejas, contrastar demandas, valores de pluralidad, múltiples visiones y valores en choque, inteligencia cognitiva y emocional y otras más.

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Problemas no resueltos: Sería ingenuo de nuestra parte argumentar que la gerencia pública es un producto acabado “listo para consumir”. Hay que considerar que quedan problemas sin resolver y que aún para algunos autores esta disciplina ha entrado en una etapa de ocaso, pasada la euforia por la Nueva Gestión Pública. De hecho, se ha abierto un debate crítico a las propuestas de esta última corriente, a la luz de los resultados evaluados en los últimos años. Asimismo, se cuestiona si realmente tuvo algún sentido el concepto de “reinvención del gobierno” porque en última instancia el propósito fundamental de la gerencia gubernamental sigue siendo la misma: implementar las leyes aprobadas por el Congreso. De tal manera que si la historia sirve de guía, la “reinvención del gobierno” no pasará de ser una moda más. (Moe, 2000, pág.) David Arellano, en su excelente estudio “Gestión Pública: fuentes analíticas, críticas pertinentes y advertencias su uso” Arellano (2004). Analiza. “Cinco dilemas claves sin solución que no pueden ser resueltos por un enfoque pragmático de la Administración Pública: 1. Rendición de cuentas vs. Innovación. Si rendir cuentas requiere procedimientos generales, reglas que limitan necesariamente la discreción y los incentivos, la innovación necesita flexibilidad e incentivos. Además, la rendición de cuentas no abarca solamente el uso de los recursos sino también el impacto (“outcome”) generado en la sociedad; 2. Participación ciudadana vs. Decisiones técnicas. No siempre los afectados o beneficiados por la gestión gubernamental conocen mejor sus problemas (causas) o la solución a éstos. En muchas ocasiones orientar las políticas por la participación ciudadana conlleva soluciones a corto plazo que resultan costosas e ineficientes a largo plazo. Por el otro lado, muchos de los problemas a los que se enfrenta la gerencia pública no pueden ser resueltos desde los escritorios de los gerentes sino que con la contribución directa de los clientes- usuarios. Por tanto, existe el dilema continuo entre las soluciones técnicas diseñadas con el mejor expertaje y la participación ciudadana con sus limitaciones de perspectiva y de apropiación de valores, muchas veces, irreconciliables;

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3. El problema de la equidad. Hoy en día, los más entusiastas defensores del mercado como sistema para asignar recursos, reconocen que éste no es suficiente para asignar recursos públicos dedicados al bienestar social; 4. Los problemas sociales no están “dentro” de las organizaciones. La organización pública puede estar perfectamente organizada para administrar recursos pero su orientación es resolver, o contribuir a resolver, un problema o situación donde intervienen individuos o grupos fuera de la organización. Manejar de manera eficiente los recursos, no necesariamente cambia comportamientos. Por lo que la gerencia pública y su instrumental no logran resolver este dilema, uno de los más viejos de la administración pública tradicional. Más bien tiene que conformarse con crear condiciones favorables para que esos problemas se solucionen; y 5. La gerencia pública favorece el rol del gerente como líder con habilidades para adaptarse, negociar e innovar. Sin embargo, en la arena pública, muchas veces la innovación y el liderazgo implican desestabilización y turbulencia. Por un lado, las mejores prácticas de administración, para ser exitosas en el tiempo, requieren institucionalización y, por tanto, tiempos más largos. No hay nada que garantice que un acertado liderazgo en la administración pública encontrará una adecuada salida institucional. Además está el problema de los cortos tiempos políticos. Otro de las principales cuestiones a debatir es la antigua dicotomía entre política y administración. Bozeman y Straussman (1983) afirman. “La gestión pública es la administración de la autoridad política” y cuyo estudio, por tanto, requiere un enfoque prescriptivo. No pueden ocultarse las implicaciones políticas que tiene la gestión pública”. Aunque debe reconocerse que en América Latina la Administración Pública “no es una hijuela de la ciencia política sino un producto de las escuelas de administración que llenaron toda la región, al amparo del movimiento ya olvidado de la “administración para el desarrollo”. (Prats, 2005, p. 82). Por lo que, para nuestra región formular una teoría de la gestión pública pasa necesariamente por investigar y comprender las instituciones y el cambio institucional. Desde otra

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perspectiva, la Nueva Gestión Pública para Latinoamérica no puede significar la copia mecánica de estrategias foráneas sino “la construcción de una esfera pública que de hecho involucre a la sociedad y a los ciudadanos en la gestión de las políticas públicas.” (CLAD, 1998, p.). En este sentido, no podemos menos que asentir con Enrique Cabrero, en que si bien es cierto en los países desarrollados la modernización de las dependencias gubernamentales se enmarca en la gerencia pública: “…En los países latinoamericanos, la modernización es un problema mucho más amplio e interconectado: es un problema de cambio político, social, económico y también ciertamente de gerencia pública” (Cabrero, 1998, p.30).

En búsqueda de una teoría: En conclusión, precisamos de una teoría de la gestión pública que nos permita decir (o plantear la hipótesis) por qué ocurren (o pueden ocurrir) las acciones, las conductas y los resultados observados, y prescribir disposiciones que pudieran conducir a un desempeño gubernamental intencionalmente mejor (Lynn, 1996, p.). En América Latina no hemos sido muy propensos a estas tareas, quizás por la herencia del derecho administrativo continental obsesionado con el Estado mientras que la tradición jurídica anglosajona se ha ubicado alrededor del gobierno, o más bien dicho los gobiernos. Sartori nos advierte que las democracias empíricas (como las de los países de habla inglesa) no se han construído deductivamente, “sino más bien sobre la experiencia de que lo importante son los gobiernos eficaces y eficientes.” (Sartori, 1988:81). A partir de formular la más sencilla de las preguntas: ¿Por qué gerencia pública? el debate debe continuar a partir de la investigación sobre la experiencia de los gerentes públicos y la reflexión analítica sobre la práctica de la gestión pública. Es decir, tenemos que institucionalizar la gerencia pública puesto que no hay “management” sin “managers” (Longo, 2002, p.). De manera particular, cuando nos encontramos a las puertas de la iniciativa de la Escuela Iberoamericana de Administración y Políticas Públicas, que el CLAD, con la cooperación internacional, ha planificado realizar en los próximos años. Una oportunidad de revolucionar nuestros sistemas de formación en gerencia pública a lo largo y ancho del continente. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

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Tenemos una extensa agenda. La literatura internacional sobre el “public management” es un insumo valioso para que se formule una teoría propia de la gestión pública en América Latina. El hecho de que la producción bibliográfica crezca continuamente en otras culturas no nos exime de nuestra propia tarea. Evidentemente, algunos mitos tendrán que superarse en el camino, siendo quizás uno de los más significativos el descuido tradicional que se ha hecho en nuestro medio, del estudio de la práctica concreta de la gerencia pública. A partir de nuestras propias preguntas, del desarrollo institucional de nuestros países y de las presiones de la globalización, tendremos que encontrar nuestros propias maneras para sistematizar y aprender a gerenciar lo público.

CUADRO No. 1 EVOLUCION DEL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA Enfoques

Naturaleza

Período dominante Aprox.

PolíticaAdministración

Apolitica

1900-1925

Ciencias Administrativas

Fundamento científico

1920-1940

Weberiano- burocrático

Predominio de las normas

1930-1970

Humanista

Orientación humanista

1960-1980

Políticas Públicas

Orientación a las políticas públicas

1970-1980

Sistémico

Orientación al entorno

1980-2000

Nueva Gestión Pública

Orientación empresarial

1980-2000

Fuente: Nelissen N. y De Goede P. 2003

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CUADRO No. 2 CLASIFICACION DE MODELOS EN LOS SERVICIOS PUBLICOS Discrecionales

No discrecionales

Alto volumen de transacciones

PRACTICAS

PROGRAMAS

Bajo volumen de transacciones

POLITICAS

Procedimientos, Normas

Adaptado de Pritchett L. y Woolcock M., 2002:8

CUADRO No. 3 ALGUNOS EJEMPLOS DE SERVICIOS SEGÚN EL SECTOR Y LA MODALIDAD

SECTOR

DISCRECIONALES Y BAJO VOL. DE TRANSACCIONES (Políticas tecnocráticas)

DISCRECIONALES Y ALTO VOL. DE TRANSACCIONES (Prácticas Idiosincrásicas)

NO DISCRECIONALES Y ALTO VOL. DE TRANSACCIONES (Programas Burocráticos)

Banca comercial

Tasas de rendimiento de los depósitos monetarios.

Aprobación de créditos para microempresas

Aceptación de depósitos

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SECTOR

DISCRECIONALES Y BAJO VOL. DE TRANSACCIONES (Políticas tecnocráticas)

DISCRECIONALES Y ALTO VOL. DE TRANSACCIONES (Prácticas Idiosincrásicas)

NO DISCRECIONALES Y ALTO VOL. DE TRANSACCIONES (Programas Burocráticos)

Protección social

Fijación de criterios de elegibilidad

Determinación de elegibilidad de casos especiales

Emisión de cheques a los beneficiarios

Aplicación de justicia

Legislación para definir delitos

Manejo de situaciones conflictivas individuales

Dirección de Tráfico vehicular

Salud

Campañas de información pública

Cuidado curativo

Vacunación

Banca central

Política monetaria

Regulaciones bancarias

Compensación de cheques

Fomento a la agricultura

Prioridades de investigación

Comunicación con agricultores

Distribución de semillas

Fuente: Pritchet L. y Woolcock M. 2002: 9

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CUADRO No. 4 VARIABLES NO NORMATIVAS QUE CONDICIONAN LA IMPLEMENTACION

• Condiciones socioeconómicas y tecnología. • Atención de los medios al problema. • Apoyo del público. • Actitudes y recursos de grupos de ciudadanos. • Apoyo de las autoridades. • Compromiso y calidad de liderazgo de los funcionarios encargados. Fuente: Sabatier P. y Mazmanian D.A. 2003: 323

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5 DOCUMENTO

HISTÓRICO ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

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PRESENTACIÓN AL DOCUMENTO HISTÓRICO Es importante mirar hacia atrás y observar cómo eran las cosas en el pasado, que características tenía lo que se hacía hace 30 años, hace 35 años, qué características tenía el quehacer formativo en el ámbito de la formación académica a nivel de postgrado en Guatemala. Es bueno contrastar las visiones, los contenidos académicos, las características de los estudiantes y de los profesores de los programas de aquella ápoca con las de la época actual, porque eso permite establecer el camino recorrido y las diferencias y las continuidades con los primeros tiempos, cuando surgieron los programas de formación para el sector público, tanto por parte del INAP desde 1980, sino también por parte de las instituciones académicas anteriores, especialmente en el caso del Instituto Nacional de Administración para el Desarrollo (INAD). Realizar esta comparación lo permite hacer el documento histórico que con mucha satisfacción en el número 4 de la Revista Administración y Desarrollo. Permite conocer cómo se fueron desenvolviendo y qué objetivos tuvieron los programas desde el año 1965, cuando tuvo lugar por primera vez un programa de postgrado de estudios en Admi-

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nistración Pública, organizado e implementado por el INAD. Estos programas se conocieron como “Plan Formativo para Ejecutivos”, el cual puede considerarse como el primer antecedente de la actual Maestría que imparte el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), heredero del INAD como órgano académico del Estado de Guatemala. Este Plan Formativo se impartió durante cuatro promociones en 10 años, quedando el último inconcluso por el terremoto de 1976. Un segundo antecedente, y que puede considerarse como el inicio de la Maestría del INAP, fue el Curso Superior de Administración Pública (CUSUAP), organizado e implementado inmediatamente después de creado el INAP, bajo la dirección del Lic. Roderico Segura. El CUSUAP fue dirigido por el Lic. Víctor Gálvez y el Lic. Mario Hugo del Rosal y duró de 1980 a 1984, con la característica de que fue un programa aceptado y adscrito a la Universidad de San Carlos, cuando ninguna Universidad existente en esa época tenía estudios en Administración Pública. Asimismo, este programa fue coordinado con el Programa de Desarrollo Administrativo del Sector Público (PRODASP) de la Secretaría del Consejo Nacional de Planificación Económica, antecedente de la Secretaría General de Planificación de la Presidencia (SEGEPLAN). ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

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FORMACIÓN DE ADMINISTRADORES PÚBLICOS EN GUATEMALA (*) Rokael Cardona**

El valor del documento se encuentra en que describe y presenta de forma integral los primeros programas de formación a nivel de postgrado en Guatemala, a la vez que hace un diagnóstico de la situación, así como una apreciación del futuro de los programas del INAP en 1985. Este documento fue escrito por el Dr. Rokael Cardona, quien fue Director de Investigación y Gerente posteriormente del INAP.

FORMACIÓN DE ADMINISTRADORES PÚBLICOS EN GUATEMALA (*) Rokael Cardona** El Plan Formativo para Ejecutivos Los esfuerzos de formación en Administración Pública a nivel de postgrado se han realizado en Guatemala desde 1965, estando vinculados al desenvolvimiento del anterior Instituto Nacional de Administración para el Desarrollo –INAD- (1964-1980) y del actual Instituto Nacional de Administración Pública –INAP-1. El Plan Formativo para Ejecutivos fue desarrollado por el INAD entre 1965 y 1975, y constituye el antecedente directo del actual programa de Maestría en Administración Pública. 1 * El contenido de este articulo constituye un extracto corregido del capítulo IV de la Tesis de Postgrado en Investigación Aplicada, presentada por el autor en el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo -CLAD- , Caracas, Venezuela, en 1985, sobre el tema: Universidad, Sector Público y Formación de Administradores en Guatemala, 222 páginas. Tomado de la Revista Centroamérica de Administración Pública. ** Profesor de la Universidad de San Carlos de Guatemala. Director del Departamento de Investigación y Análisis Administrativo del Instituto de Administración Pública (INAP) de Guatemala. La Fundación del Instituto Nacional de Administración para el Desarrollo –INADfue el resultado de un convenio de cooperación suscrito entre el Gobierno de Guatemala y el de los Estados Unidos de Norteamérica, enmarcado dentro del espíritu de la Alianza para el Progreso y de los objetivos de la Carta de Punta del Este, como tal, subsistió hasta junio de 1980, fecha en que se institucionalizaron las funciones de un nuevo instituto: el actual INAP. El Instituto Nacional de Administración Pública fue creado por Decreto 25-80 del Congreso de la República, el 3 de junio de 1980, habiendo absorbido el patrimonio del INAD.

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Por la importancia que tiene a continuación se realiza una síntesis-resumen del documento específico que el INAP de Guatemala presentó en la República de Panamá, en un seminario sobre los estudios de posgrado en Administración Pública, auspiciado por el Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP, 1983, p.).2 Se dice en dicho documento que la ausencia de una licenciatura de Administración Pública y de programas universitario en los que se contemplan el estudio de la problemática del sector público, explican la implantación de “Plan Formativo”, encaminado a dar respuesta a una serie de demandas formuladas por el aparato estatal. La necesidad de lograr un impacto significativo en el corto plazo, justificó su organización como estudio de posgrado. Sin embargo, la legitimación del “Plan Formativo” como estudio de postgrado por parte de la Universidad de San Carlos de Guatemala no prosperó. El “Plan Formativo para Ejecutivos”, desarrolló tres cursos entre los años 1965 y 1972, con una duración que osciló de los 3 a los 5 semestres, teniendo una extensión mayor los primeros cursos y una duración menor el último. El “Plan” en la práctica privilegió el ingreso de profesionales jóvenes y de estudiante universitarios con un buen rendimiento académico, que hubiesen revelado condiciones de liderazgo en la Universidad o en la política nacional o local.3 La capacitación que se ofreció a los profesionales del “Plan Formativo” hizo hincapié en el conocimiento de las disciplinas políticas y sociales, que durante ese período no se contemplaban en el pensum de ninguna de las universidades del país. Las actividades de investigación durante esta etapa se vincularon con las de formación, sin llegar a ser importantes.4 2 Víctor Gálvez Borel y Mario Hugo Rosal: Los estudios de Postgrado en Administración Pública en Guatemala. Ponencia. Seminario sobre “Formación en Administración Pública en Centroamérica, realizado por el ICAP en Panamá en 1983. San José, C. R. (9); 93-109. 1985. 3 Los profesionales y los estudiantes pendientes de graduación que participan en el “Plan Formativo” se clasifican en dos categorías. La mitad de los participante eran becarios tipo “A”, con dedicación a tiempo completo y obtenían un estipendio mensual por parte del INAD. La otra mitad eran becarios tipo “B”, dedicados a tiempo parcial y no gozaban de estipendio mensual por tratarse de funcionarios de gobierno, con permiso para asistir al curso, o bien de profesionales liberales que continuaban parcialmente con sus actividades habituales. 4 Es interesante señalar que las personas que participaron en estos cursos han tenido un papel en la política y en la Administración Pública Nacional.

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Para promover se requería que el promedio de notas no bajara del rango de “muy bueno” (B); que el estudiante presentara el reporte de un seminario; que realizará un internado supervisado en una institución pública; y que tomará un número determinado de cursos que le permitieran obtener 48 unidades para los primeros cursos y 33 para el último”. 5 El Plan Formativo desarrolló tres cursos que se describen a continuación: El primer curso del “Plan Formativo” (1965-1966), buscaba desarrollar un espectro general de la Administración Pública y el conocimiento particular de las disciplinas vinculadas directamente con el quehacer de la Administración como práctica de trabajo.6 Las diferentes materias se agrupaban en cuatro áreas que se conservan hasta el último de los cursos del “Plan”. Dichas áreas eran las siguientes: Metodología, Administración Pública, Gobierno y Política y Desarrollo Socioeconómico. Las dificultades para obtener docentes y el elevado número de materias opcionales, se convirtieron en uno de los mayores problemas administrativos que enfrentó el primer curso; El segundo curso del “Plan Formativo” (1968-1969), redujo la orientación enciclopedista y generalistas del primero, y contó con un pensum menos difuso. Aumentó el número de materias obligatorias a 17 y redujo el número de opciones de 15 a 5. El pensum se presentó así, más equilibrado en cuanto a contenidos y bastante más tecnificado que el anterior, ya que contemplaba nuevas materias que incluían técnicas administrativas más novedosas utilizadas en aquella época y que se constituían en base fundamental de la práctica gubernamental. Sin embargo, el tratamiento opcional que se dio a dichas materias, debilitó en la práctica el componente administrativo. Por otra parte, a pesar de las nuevas materias que se introdujeron, la importancia del área administrativa disminuyó considerablemente en el segundo curso, y se privilegió la visión política en el contenido del mismo; El tercer curso del “Plan Formativo” (1971-1972), redujo el número de materias a 11 obligatorias sin ninguna opcional. El mismo se presentó como un esfuerzo de simplificación y síntesis, pero enfatizó la problemática del desarrollo socioeconómico lo que supuso un análisis fuertemente político de esta interpretación. A causa de la importancia 5 Una unidad era equivalente a una hora de clase por semana durante un semestre y a dos horas de estudio por semana/semestre. 6 En tal sentido, el pensum contemplaba 16 materia, 13 de las cuales eran obligatorias, y el reto se escogerían dentro de una lista de 15 opcionales.

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acordada al área de Desarrollo Socioeconómico, se puede afirmar que el tercero al igual que el segundo curso, privilegiaron la visión y discusión sobre los problemas políticos respecto a cualquier otra área académica; y El cuarto curso dentro de su “Plan Formativo” (1974-1975), no llegó a concluirse por problemas de deserción estudiantil, que obedecieron a factores exógenos. El terremoto de 1976 vino a modificar y a desviar de sus objetivos a la mayoría de las instituciones del sector público, quienes enfrentaron en forma desigual las demandas de la emergencia. El INAD se involucró en las tareas de la reconstrucción física, dedicándose de lleno a las mismas y relegando sus funciones centrales a planos secundarios. Fue así como se abandonó la formación y la capacitación durante varios años. A raíz del cambio de dirección del INAD, y luego de la creación del Instituto Nacional de Administración Pública, INAP, se retomaron los objetivos iníciales sobre formación y capacitación de recursos humanos, lo que motivó el replanteamiento del “Plan Formativo”, ya no en la modalidad anterior, sino con otros contenidos y requisitos.

El Programa de Maestría en Administración Pública7 El Programa de Maestría en Administración Pública es un programa conjunto que desarrollan la Universidad de San Carlos de Guatemala y el Instituto Nacional de Administración Pública y cuya finalidad es la formación profesional de administradores, para mejorar y fortalecer la capacidad ejecutiva y el funcionamiento y la eficacia del Sector Público en Guatemala. El programa inicialmente se denominó Curso Superior de Administración Pública y estaba orientado a graduados universitarios con título a nivel de licenciatura, habiendo surgido como consecuencia de las recomendaciones del Programa de Desarrollo Administrativo del Sector Público –PRODASP-, que funcionó en los últimos años de la década pasada en la Secretaría General de Planificación Económica y del esfuerzo por rescatar el antiguo “Plan Formativo para Ejecutivos” del INAD. 7 El actual Programa de Maestría en Administración Pública, pasó a denominarse así a partir de su reconocimiento por la Universidad de San Carlos de Guatemala. Anteriormente funcionaba como Curso de Postgrado, con la denominación de “Curso Superior de Administración Pública –CUSUAP-. Por lo que en algunos momentos nos referiremos indistintamente a él.

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La justificación del CUSUAP El Curso Superior de Administración Pública surgió en 1980. Como un programa de Formación Superior del INAP, bajo la gestión del Lic. Roderico Segura Trujillo. Como Directores del Programa estuvieron en su inicio el Dr. Víctor Gálvez (Abogado y Sociólogo) y el arquitecto Mario Hugo Rosal; en su creación se argumentó, entre otras cosas, que: “la ejecución efectiva de decisiones importantes, el cumplimiento y realización de planes y programas, así como la gestión administrativa en sectores claves del gobierno, se ve muchas veces comprometida por la ausencia de recursos humanos altamente calificados, con capacidad y aptitud para identificación, caracterización y resolución de problemas. Este vacío de servidores públicos especializados en la conducción administrativa, ha constituido uno de los factores que impiden el cumplimiento de los objetivos y metas definidos en los planes nacionales de desarrollo, al mismo tiempo que ha contribuido a una gestión rutinaria o en el mejor de los casos, estrictamente tecnocrática. El Curso Superior de Administración Pública persigue dentro de este contexto, reforzar y ampliar los conocimientos técnicos y las habilidades que exigen las funciones ejecutivas del Estado. Se busca con ello, formar funcionarios que se constituyan en entes gestores, no burocráticos, capaces de administrar con eficiencia programas de interés nacional.8 Dice el documento de INAP-USAC que la ausencia de programas universitarios destinados a la formación de recursos humanos en áreas vinculadas directamente a la gestión gubernamental, justifica la existencia de un curso especializado en Administración Pública. En efecto, señala, algunas carreras universitarias que se imparten en Guatemala abordan dentro de sus respectivos currícula, materias relacionadas con la administración. No existe sin embargo, una licenciatura que satisfaga los requerimientos de calificación profesional de las personas que poseen vocación por la gestión gubernamental. 9 La Universidad de San Carlos de Guatemala a quien le compete organizar, dirigir y desarrollar la enseñanza estatal superior, así como la educación profesional universitaria, reconoció en noviembre de 1981, el Curso Superior de Administración Pública, el cual se en8 Víctor Gálvez Borel, y Mario Hugo Rosal: Curso Superior de Administración Pública. Programa de Maestría 1982-83. INAP-USAC. Guatemala, 1982. Mimeografiado. 9 El CUSUAP agrupa a profesionales de todas las disciplinas universitarias y constituye una respuesta a esta necesidad.

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cuentra desde entonces adscrito a dicha Universidad como un programa de maestría.10 La adscripción del Curso Superior de Administración Pública a la Universidad de San Carlos de Guatemala, garantiza su rigor académico y permite vincularlo al resto de programas docentes de esa Universidad. La tradición científica y la experiencia de la Universidad estatal, unidos a su capacidad académica, constituyen una base firme para el desarrollo del programa de maestría del INAP. El Instituto Nacional de Administración Pública por su parte, es el órgano técnico de la Administración del Estado, responsable de generar y ejecutar el desarrollo administrativo que permita incrementar la capacidad de las instituciones y dependencias públicas, para el logro de mayor eficiencia y eficacia en la producción de los bienes y servicios destinados al Sector Público y a la sociedad en general.11

Objetivos del Programa de Maestría El Programa de Maestría en Administración Pública capacitará a un grupo selecto de profesionales de diferentes ramas académicas a través de un contexto de enseñanza dirigida y participativa que permita a los participantes enriquecer sus criterios y habilidades con el propósito de mejorar en el futuro, su ejecución en el aparato gubernativo guatemalteco. Específicamente el programa buscará: 10 La formalización de dicho reconocimiento se produjo el 26 de febrero de 1982, cambiándose su denominación, de Curso Superior en Administración Pública a Programa de Maestría en Administración Pública. 11 Creado por el Decreto 25-80 del Congreso de la República, el INAP es una institución estatal descentralizada, que depende directamente de la Presidencia de la República. Sus principales funciones son la investigación de los problemas que afectan la Administración Pública para fundamentar soluciones adecuadas a los mismos; la asistencia técnica, el impulso y la coordinación de acciones de desarrollo administrativo; y la definición y ejecución de políticas de formación y capacitación de los recursos humanos del Sector Público. A estas funciones se añade la de divulgación de los avances técnicos y del papel que juega la Administración Pública en el país. Para el cumplimiento de sus actividades docentes y académicas, el INAP ha celebrado convenios con instituciones y organismos internacionales dentro de los que destacan: el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social –ILPES-, el Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo –PNUD-, el Instituto Latinoamericano de Presupuesto Público –ASIP-, el Instituto Centroamericano de Administración Pública –ICAP-, la Organización de Estados Americanos –OEA- y el Centro Latinoamericano de Administración Pública –CLAD-.

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• Proporcionar conocimientos sobre el Sector Público y las instituciones que lo conforman, así como sobre las condiciones, problemas y limitaciones de realización de los programa gubernamentales; • Proveer a los participantes los instrumentos y las técnicas administrativas básicas para su implementación en el Sector Público; • Dotar al participante de conocimientos teóricos y prácticos para que pueda prestar asistencia técnica a los niveles superiores de la conducción administrativa; y • Generar capacidad-crítica en los participantes en lo relativo a la caracterización de los problemas administrativos relevantes y en el planteamiento de soluciones viables y eficaces.

Características de los estudiantes y del Programa de Maestría La Maestría en Administración Pública se dirigió al personal en servicio y a aquél que manifestara vocación por la gestión gubernamental, o sea; a profesionales jóvenes que a aún no se habían incorporado al Sector Público. El Programa privilegió la actividad de investigación que había sido descuidada en los cursos del “Plan Formativo”, por considerarla fundamental en un programa de postgrado. La investigación pasó a ser así, un requisito curricular, reiteradamente evaluado hasta concluir con un informe final y con un examen que permitía la graduación. Los profesionales que estudiaron la Maestría, gozaron de dos tipos de becas similares a las contempladas en la “Plan Formativo” del INAD. El 95% de los estudiantes contó con un estipendio por parte del Instituto y el 5% restante estuvo becado por las instituciones patrocinadoras. Lo anterior permitió que los estudiantes se dedicaran a tiempo completo a sus estudios, así como obtener bueno resultados en sus calificaciones y promedios, ya que esto era un elemento fundamental para mantener la beca. Como requisito de graduación, el Programa de Maestría requería que el estudiante completar un mínimo de 45 créditos, una asistencia no menor del 90% a todas las actividades del curso, y un trabajo de investigación.12 12 Un crédito equivale a 1 hora de trabajo teórico o a 2 horas de trabajo práctico por semana durante un semestre (Art. III, Ley Orgánica de la Universidad de San Carlos de Guatemala).

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Se desarrollaron dos cursos entre 1980 y comienzos de 1984, con una duración de 21 meses, por cada curso, habiendo egresado un total de 61 estudiantes, los que sumandos a los 70 egresados del “Plan Formativo para Ejecutivos” hacen un total de egresados entre 1965 y 1986 de 131 profesionales de Maestría. (Ver Cuadro 1). Como ya se señaló anteriormente, el Programa de Maestría en Administración Pública corresponde a un postgrado, reconocido por la Universidad de San Carlos de Guatemala con el carácter de Maestría, según convenio suscrito entre éste y el INAP, el 26 de febrero de 1982. El Programa es financiado por el gobierno, a través del INAP. Su ejecución está a cargo de un Director designado por éste, y de una Comisión Administradora que coordina lo relativo al desarrollo académico; nivel de docencia superior; estructura del plan de estudios y requisitos de admisión. Dicha comisión está integrada por los decanos de las facultades de Ciencias Jurídicas y Sociales de Ciencias Económica y de Humanidades de la Universidad de San Carlos de Guatemala. Adicionalmente, se contempla una Comisión Académica integrada por el Gerente del Instituto Nacional de Administración Pública -INAP-; el Director de Desarrollo Ad-

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ministrativo de la Secretaría General del Consejo de Planificación Económica –SEGEPLAN- y el Director de Formación y Capacitación del INAP, a quienes corresponde resolver los problemas académicos que se presenten y evaluar el desarrollo del Programa. Son requisitos del Programa, que los postulantes sean profesionales graduados a nivel de licenciatura, que se encuentren inscritos en el Departamento de Registro de la Universidad de San Carlos, y que cumplan las normas establecidas para estudiantes de postgrado. Concluidos los estudios, la Universidad de San Carlos de Guatemala otorga el grado académico de maestro, debiendo suscribir el título correspondiente, el Rector, el Secretario de la Universidad y el Gerente del INAP. El pensum de estudios así como la descripción de los cursos que éste contempla, debe ser aprobado por el Consejo Superior Universitario de la Universidad de San Carlos.

Características pedagógicas y contenido del CUSUAP13 El Programa de Maestría en Administración Pública persigue establecer una combinación adecuada y equilibrada de materias, que permita una síntesis entre el aspecto teórico fundamental y el práctico operativo, mediante la selección de los contenidos académicos de su pensum. Dicha síntesis busca lograr eficiencia en el uso de métodos, instrumentos y procedimientos que fortalecen la función gerencial del Sector Público. Cada materia sustenta la comprensión de otro dentro de un proceso gradual y acumulativo de conocimientos, permitiendo así, el desarrollo de elementos teóricos y prácticos que posibiliten visualizar e identificar los problemas nodales de la gestión pública, así como las respuestas adecuadas. Las diferentes materias conforman 4 unidades académicas. La primera unidad integra los conocimientos básicos de nivelación, así como aquellos necesarios a la comprensión de la naturaleza y problemática del Sector Público guatemalteco. La segunda unidad enfatiza aspectos fundamentales de la gestión administrativa básica. La tercera unidad aborda los aspectos básicos del proceso de planificación, su contenido, problemática y aplicación. La cuarta unidad se constituye en el área de síntesis del proceso de enseñanza y en ella convergen y se concretan, todos los conocimien13 Víctor Gálvez Borrel y Mario Hugo Rosal. Curso... Op. cit, págs.6 en adelante (síntesis tomada de dicho documento)

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tos producidos a lo largo del estudio. Dicha unidad concluye con la presentación del informe del trabajo de investigación (tesis). La unidad uno se estructura según el enfoque tradicional, el cual consiste en dividir el tiempo horario en períodos de clase equivalentes durante la jornada, tiene una duración de seis meses. Dicho enfoque permite que el estudiante adquiera e integre sus conocimientos por medio del avance simultáneo de todas las materias. Utiliza el sistema de clase magistral, seminarios, laboratorios, talleres, lecturas dirigidas, exposiciones, síntesis del docente, conferencias, trabajos en grupo y controles de lectura. Las unidades dos y tres se componen de tres módulos con una duración total de tres y cuatro meses respectivamente. La estructuración de estas unidades se aparta de los modelos convencionales de docencia, ya que cada módulo se considera como un conjunto de materias relacionadas entre sí, que se integran para lograr un conocimiento específico en un campo determinado. Esta distribución de cursos y la modalidad de la enseñanza modular (véase gráficos 1 y 2), facilitan la concentración del estudio, focalizando y unificando el interés en un tema específico. El sistema modular ofrece la posibilidad de optimizar la utilización de los recursos, ya que en adición al grupo regular de estudiantes del CUSUAP, pueden incorporarse grupos de funcionarios públicos que realicen actividades relacionadas con el módulo sobre el que se desea actualizar o profundizar conocimientos. En tal sentido, cada módulo se estructura como curso independiente permitiendo multiplicar los esfuerzos de formación y especialización de los recursos. La integración de los conocimientos que se imparten dentro del esquema modular, se logra a través del trabajo de investigación. Dicha actividad debe reflejar el conocimiento adquirido a lo largo de la experiencia educativa y constituir un aporte del estudiante al conocimiento de la problemática del Sector Público. Los métodos de enseñanza en los que se apoya el sistema modular son dinámicos y persiguen evitar el recargo y pérdida de interés, consecuencia de la prolongación de la jornada focalizada en una sola materia. Se combinan así, la cátedra magistral con el estudio de casos, la discusiones de grupos, los seminarios, laboratorios, conferencias, talleres, disertaciones de

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estudiantes, comprobaciones de lectura, material audiovisual y dinámicas de grupos, para retroalimentar el proceso de conocimiento. La unidad cuatro comprende un módulo y dos actividades académicas con una duración total de cinco meses. El módulo tiene una duración de un mes y hace hincapié en el proceso sintético de la gerencia. La segunda actividad la constituye un seminario de investigación en el que cada participante presenta y discute el avance de su tesis de grado. Dicho seminario persigue dar a conocer al resto de participantes, el enfoque metodológico y los problemas surgidos durante la práctica de la investigación. El resto del tiempo, se emplea para la redacción final del informe de la investigación (tesis), realizada a lo largo del curso. La combinación de los dos enfoques pedagógicos descritos, el tradicional que distribuye el tiempo horario entre varias materia y el sistema de la enseñanza modular que lo concentro en un solo contenido, exige una actividad que paulatinamente integre los conocimientos adquiridos durante el proceso educativo. Esta actividad integradora y de síntesis, corresponde al trabajo de investigación, que se desenvuelve como un proceso gradual de producción e incorporación de conocimientos. La investigación constituye, así, la actividad fundamental del programa y a la cual se destina el mayor tiempo de estudio. Se inicia al finalizar la unidad uno y se apoya en una franja transversal que se desarrolla desde el curso de métodos de investigación y que constituye el tiempo previsto para dedicarse a la misma. (Véase esquema de carga académica en gráfico 2).

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La investigación debe referirse a problemas de interés para la Administración Pública guatemalteca y/o a cuestiones científicas de relevancia para el campo de la Ciencia de la Administración. El trabajo de investigación debe ser sustentado defendido en un examen de graduación, ante un tribunal de cinco miembros. Todos los estudiantes cuentan con un asesor contratado para tal efecto por el Instituto. Al concluir la promoción de la Maestría 1983-84 se habían elaborado 32 investigaciones en diferentes áreas, constituyendo un éxito de las dos promociones. La distribución por áreas de las investigaciones presentadas en las dos promociones (1980-81 y 1982-84) es la siguiente: o Funciones del Estado 3 investigaciones o Recursos Humanos, Motivación y Capacitación 5 investigaciones o Planificación y Políticas Publicas 4 investigaciones o Administración Regional y Metropolitana 3 investigaciones o Empresas Públicas y Descentralizadas 4 investigaciones o Estudios de Cambio, Desarrollo Organizacional y Procesos Administrativos 4 investigaciones o Proyectos 1 investigación

Personal docente y material bibliográfico El Programa de Maestría que finalizo en 1984 conto con un cuerpo docente altamente calificado integrado por 41 catedráticos, de los cuales 28 se dedicaron a la docencia directa y 13 fueron asesores específicos de investigación. Los catedráticos dedicados a docencia directa se subdividen en dos categorías: (Véase anexos I y II).

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o Internacionales (Cooperación técnica del ICAP, del INAP de México, del CLAD de Venezuela y del CSUCA): Docentes de tiempo completo 12 (Visitantes)

45%

o Nacionales Docentes de tiempo completo Docentes de tiempo parcial

3 13

11% 46%

Los asesores de investigación laboran a tiempo parcial y establecen sus horarios de acuerdo a las demandas de sus asesorados. Deben rendir un informe mensual sobre el avance de la investigación que se coteja con el informe quincenal que presenta por su parte cada estudiante; y elabora, asimismo, un dictamen final al concluir el trabajo de cada estudiante. Con relación a material bibliográfico14 los estudiantes del programa de Maestría tienen acceso a la biblioteca del Instituto, unidad especializada en Administración Pública que posee también material bibliográfico sobre ciencias técnicas y sociales. Cuenta aproximadamente con 8,000 volúmenes; 5,000 títulos; 100 tesis de licenciatura y postgrado; 110 suscripciones periódicas de revistas especializadas y 2,000 documentos procesados. La biblioteca posee también un centro de documentación especializado en Administración Pública Nacional. Además de los recursos que ofrece la biblioteca, el Programa distribuye entre los participantes, textos y documentos para apoyar sus propios estudios, documentos que se reproducen en el Instituto y son entregados sin costo adicional a los usuarios. Durante el periodo 1982-1983 se distribuyeron 218 documentos con un promedio de 88 páginas a cada estudiante, según las diversas materias, así: Métodos Cuantitativos Legislación y Sistema de Gobierno Guatemalteco Métodos de Investigación 14 Transcripción-resumen tomada del documento: Características de los Postgrados de Administración Pública en Guatemala. Ponencia del INAP al Seminario sobre “Formación en Administración Pública en Centroamérica” realizado por el ICAP en Panamá, 1983, págs. 19-20.

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Administración Pública Desarrollo del Sector Publico Guatemalteco Economía de la Gestión Pública Análisis Administrativo Administración de Recursos Humanos Programación Planificación Administración Financiera Proyectos Gerencia La bibliografía que se utilizo fue propuesta por los docentes responsables de impartir las materias del pensum de la Maestría.

Apreciación critica de la Maestría y perspectivas futuras El programa de Maestría se ha visto cuestionado en relación a su impacto dentro del aparato administrativo. La exigencia del Programa de dedicar tiempo completo a los estudios, dificulto la participación de funcionarios en el servicio. El personal que trabaja en áreas de apoyo técnico al sistema gerencial, ve restringidas las posibilidades de obtener permiso y colaboración por parte de sus instituciones para dedicarse durante dos años a estudiar la Maestría. Esto ya que los participantes del Programa resultan ser profesionales jóvenes con vocación por el servicio público, pero sin experiencia de trabajo en la Administración. Otra crítica al Programa ha sido lo relativo a la colocación laboral y a la lenta absorción de los graduados por parte del sector público. La ubicación laboral en la mayor parte de los graduandos. Obedece a relaciones personales previas o bien situaciones fortuitas. El impacto que se puede lograr a través de un proceso lento, se ha considerado muy débil para justificar el costo global del Programa. La mayor crítica injustificada que se realiza a la Maestría en ciertos periodos se refiere precisamente a sus costos, ya que estos rebasaron

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el tercio del millón de quetzales15, de los cuales 250,000 fueron utilizados para becar a los estudiantes. El costo promedio por estudiante formado entre 1980 y 1984 fue de Q.17, 672.00. Las críticas anteriores se resumen en el sentido de que son pocos los profesionales ubicados en posiciones estratégicas que se califican, y que es mayoritaria la participación de profesionales en preservicio dentro de la Maestría. Aunado a los señalamientos referidos, se encuentra otro que atañe a la demanda especializada de recursos humanos no satisfecha en aquellas áreas que cubren las funciones básicas del sistema gerencial: proyectos; personal; finanzas y planificación, frente a la formación generalista que ha proporcionado el Programa hasta hoy. Como consecuencia de las críticas expuestas se desarrollo una investigación aplicada16 que condujo a la elaboración de una propuesta para la modificación del actual Programa de Maestría, que permitirá hacer frente a los cuestionamientos señalados. De tal forma, se planteo la posibilidad de un nuevo Programa que manteniendo la concepción inicial de la Maestría y su calidad académica, redujera su costo a un 60%, tuviera una cobertura mayor dentro de los funcionarios de alto nivel, al facilitar una jornada de estudio mas compatible con su respectivo trabajo y que lograra mayor grado de especialización. La nueva Maestría fortalecería las áreas que has sido calificadas como deficitarias: administración de proyectos; administración de personal; administración financiera y planificación, con lo cual se espera hacer frente a las críticas de falta de especialización dirigidas al Programa. La Maestría que se plantea, conserva la estructura del anterior Programa, aunque en la etapa de especialización se aparte de la idea original. Asimismo presenta un cambio en cuanto a investigación, ya que se aumento considerablemente el tiempo destinado a la realización de la tesis, a través de un curso de epistemología y metodología de investigación y tres talleres de investigación, los cuales se desarrollan a lo largo de la Maestría. (Ver cuadro 2). Entre los aspectos condicionantes de la Maestría analizados, la mayoría se consideran favorables para mejorar el Programa. 15 En ese sentido el quetzal tenía paridad nominal y real con el dólar norteamericano. 16 Dicha investigación realizada en abril, mayo-junio de 1984, formó parte de la realización de la tesis de grado, ya mencionada de la cual se extrajo este artículo.

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Disponibilidad de recursos En opinión de los directores la situación de la Maestría es buena en este aspecto ya que se cuenta con suficientes y adecuados recursos pedagógicos, suficiente y actualizada bibliografía, y existen buenas posibilidades de contratación de profesores nacionales y extranjeros. (Véase el listado ya mencionado en anexos I y II). En cuanto a recursos pedagógicos el INAP cuenta con un amplio y variado material audiovisual y didáctico para la docencia. En cuanto a bibliografía especializada en Administración Pública se cuenta con la biblioteca más completa del país y quizás una de las más completas en Centroamérica en este campo. La disponibilidad de profesores es alta para la Maestría debido a los siguientes factores; por un lado a lo largo de varios años se ha constituido un banco de datos de profesores del país con especialización en campos de la Administración Pública; por otro las buenas relaciones del INAP con organismos internacionales de prestigio le han permitido contar con una amplia cooperación en apoyo de profesores; tal es el caso de organismos como el Instituto Centroamericano de Adminis-

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tración Pública (INCAP); el INAP de México, el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, CLAD; La Organización de Estados Americanos; el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, y la Confederación Universitaria Centroamericana (CSUCA). No obstante lo anterior, se presentan limitaciones en cuanto a recursos, siendo las más importantes: la falta de un edificio propio y con las condiciones pedagógicas adecuadas, para las actividades del INAP; la falta de equipo de tiempo y de tiempo completo para el programa, ya que todos son profesores-horario. La falta de docentes de medio tiempo y de tiempo completo se debe a la falta de recursos financieros y se ha tratado de atenuar mediante remuneraciones que están por encima del promedio que perciben los profesionales del medio nacional.

Situación de los docentes Las posibilidades de reclutamiento de docentes es uno de los puntos críticos si se quisieran desarrollar otros programas de licenciatura o de postgrado en Administración Pública en el país, tales como los que potencialmente se podría llevar a la práctica en las universidades. La Maestría del INAP ha tenido poca dificultad en ello, debido a los aspectos ya mencionados; no obstante es necesario reiterar el problema de que todos son profesores-horario; por otra parte, la dependencia del exterior en cuanto a los recursos más especializados se puede formar crítica en una época como la actual, “atravesada” por la crisis económica. A lo anterior hay que agregar que los docentes en su mayoría no tienen formación pedagógica universitaria, como ocurre en el resto de países centroamericanos.

Disponibilidad de tiempo de los estudiantes En las dos promociones de la Maestría que se formaron entre 1980 y 1983, los alumnos eran becarios de tiempo completo y con promedio de edad inferior a los treinta años. La mayoría eran egresados recientes de las universidades. Desde este punto de vista las condiciones de disponibilidad de tiempo eran ideales, ya que se dedicaban con exclusividad a la Maestría. Sin embargo, el recorte de recursos financieros para becas y la necesidad sentida de las autoridades del INAP de dar oportunidad de estudio a profesionales en servicio de la administración púADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

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blica, trajo como consecuencia que a partir de 1984 la promoción estuvo constituida únicamente por estudiantes que trabajaban entre 6 y 8 horas. Para compensar la falta de tiempo, se alargo el tiempo de las nuevas promociones en seis meses. Los efectos de esta nueva situación deberán ser objeto de evaluación a lo largo del desarrollo del programa, ya que constituye un factor limitante en cuanto a la dedicación y rendimiento de los estudiantes.

Situación de la dirección del Programa de Maestría La dirección de la Maestría ha funcionado con mucha efectividad debido a que se ha logrado institucionalizar mecanismos de planificación, programación, control y evaluación, eficientes de común acuerdo con las autoridades del INAP y los propios estudiantes, con el objeto de mantener adecuados niveles de calidad académica y de responsabilidad docente y estudiantil. Dichos mecanismos han cristalizados en una rigurosa selección de estudiantes, y en un adecuado reclutamiento de docentes, sin dar mucho margen a la discrecionalidad de la dirección. La dirección ha promovido en todo momento la participación estudiantil a través de órganos que los representen y canalicen demandas y apoyos favorables al desarrollo del programa. Debido a las razones anteriores los problemas docentes y estudiantiles han sido eventuales y de escasa importancia en el funcionamiento global de la Maestría. A pesar de que los docentes son en su mayoría profesores-horario no se han tenido problemas relevantes en este aspecto debido al sistema de remuneraciones, al prestigio que representa para ellos trabajar en el programa, y algunas veces, a la colaboración de las instituciones en las cuales trabajan la mayor parte del tiempo. Como se dijo anteriormente, la eventual falta de vocación de los estudiantes, de la administración pública, se han superado a través de los rigurosos mecanismos de selección17, con lo cual se han evitado problemas de falta de orientación y vocación, y deserción estudiantil. 17 A los concursos de admisión de las últimas dos promociones se presentaron más de 200 candidatos para un número de becas menos o igual a 40. Los exámenes incluyen entre otros mecanismos, prueba psicológica, entrevistas y un seminario por grupos para evaluar solidez académica, ética, vocación por la administración pública, experiencia y motivaciones reales para el estudio.

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Relaciones interinstitucionales El Programa de Maestría, como se dijo, ha logrado reconocimiento interno y externo, lo cual ha dado lugar a buenas y hasta excelentes relaciones interinstitucionales. Quizás uno de sus mayores logros ha sido la coordinación entre el INAP y la Universidad de San Carlos para desarrollar conjuntamente el programa; adicionalmente hay que mencionar la excelente coordinación que se ha mantenido con la Secretaría General de Planificación Económica y en algunos momentos con la Oficina Nacional de Servicio Civil. En el ámbito internacional se destaca la coordinación que se ha tenido con el ICAP, con el CSUCA, con el INAP de México y con el CLAD de Venezuela, entre otros. Todo lo cual ha demandado en un mejoramiento progresivo de la calidad del programa, a pesar de los factores restrictivos existentes.

La relación entre la investigación y la docencia Se ha logrado fortalecer mediante la vinculación del programa de Maestría con la Dirección de Investigaciones Administrativas del INAP; asimismo, elevando la carga de contenido metodológico y ampliando los talleres de investigación. Un elemento adicional de importancia lo construye la contratación de profesionales por parte del INAP para la asesoría de las tesis de grado, con lo cual se garantiza su conclusión y un mínimo de calidad de las mismas. En términos generales la carga de investigación ha ido en aumento, aunque subsisten algunas limitaciones en este aspecto. La vinculación entre el programa de Maestría y la Dirección de Investigaciones Administrativas18, fue decisiva reorientar el contenido del pensum en 1984, como ha sido reiteradamente mencionado, y para apoyar metodológicamente las tesis de grado, a partir de ese año. En conclusión se puede afirmar que el programa de Maestría en Administración Pública ha contado con condiciones favorables para su desarrollo, pero subsisten limitaciones en la formación de profesionales con perfiles adecuados a un proceso de cambio dentro de la Administración Pública. Además, la ofer18 La Dirección de Investigaciones Administrativas del INAP inicio su organización en julio de 1981 y al momento actual ha logrado su consolidación y legitimidad a través de varios estudios concretos de la Administración Pública en Guatemala, cuenta con una planta de 15 investigadores (permanentes y temporales) con especialidad en las Ciencias Sociales.

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ta cuantitativa que deriva del programa es muy baja en comparación con la demanda potencial y efectiva del Sector Público. Por otra parte los programas de licenciatura existen en las universidades, muy marginalmente abordan la problemática específica del Sector Público, con lo cual se concluye que el volumen y la calidad de la oferta de administradores es extremadamente limitada, en comparación con la evolución y la especifidad de la Administración Estatal. De ahí que a pesar de su bajo número, los egresados del Programa de Maestría pueden constituir en el mediano plazo un potencial de efecto multiplicador insospechado si se institucionalizan programas de licenciatura o de postgrado en las universidades, orientados a la Administración Pública.

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de libros ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

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Capítulo II: Tendencias de la gestión para resultados en el desarrollo en America Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo.

POR: MARÍA DOLORES VILLAGRÁN MAYÉN

undado en 1959, el BID es la más antigua y mayor institución de desarrollo regional del mundo, y fue la primera en contar con políticas y herramientas de desarrollo económico y social. Poco a poco acabaría convirtiéndose en el modelo de banco regional de desarrollo en otras regiones del mundo. Por otra parte, el Banco sería pionero en el apoyo a programas sociales mediante el desarrollo de otras instituciones económicas, sociales, educativas y de salud. También es destacable en su papel de apoyo directo al sector privado como es el caso de las microempresas. (BID, s.f. p.). “Los autores del capítulo II son Jorge Kaufmann, economista con más de 20 años de experiencia en diferentes áreas, principalmente en organizaciones internacionales y el sector público. Ha trabajado para la Co-

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CONSTRUYENDO GOBIERNOS EFECTIVOS. LOGROS Y RETOS DE LA GESTIÓN PÚBLICA PARA RESULTADOS EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE. misión de la Unión Europea, el Ministerio de Hacienda de Chile y el Banco Mundial; Mario Sanginés con títulos en economía y filosofía, es especialista principal en el área de Capacidad Institucional del Estado; y Mario Santiso que es doctor en economía política comparada y Jefe de la División de Capacidad Institucional del Estado del BID.” Resultados del estudio sobre el modelo de Gestión Pública por resultados. ¿Qué es la Gestión para Resultados en el Desarrollo? Para los autores, la GpR en el desarrollo es una estrategia de gestión que orienta la acción de los actores públicos del desarrollo hacia la generación del mayor valor público posible a través del uso de instrumentos de gestión que, en forma colectiva, coordinada y complementaria, deben implementar las instituciones públicas subnacionales para generar mejoras

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sostenibles en la calidad de vida de la población (García López y García Moreno, 2010: 7). Los propósitos del estudio son aportar herramientas e insumos provenientes de los análisis de las evaluaciones realizadas, para que los Estados en estudio, reorienten las acciones y estrategias hacia una mejor gestión pública por resultados, interviniendo en aquellos aspectos o pilares que presentan mayores debilidades y enfocándose en la generación de valor público y así mejorar continuamente la calidad de vida de la población. La metodología del estudio consistió en seleccionar a 24 países para hacer el estudio. Para el informe de los resultados, se realizaron tres clasificaciones de los países según el grado y valor de su evolución, tomando como criterios la convergencia o divergencia y patrones similares en la trayectoria: i) Países con un nivel alto de desarrollo de sus capacidades para implementar una GpRD, correspondiente a un valor del índice general (agregado) igual o mayor a 3; ii) países con un nivel menor a 3 e igual o superior a 1,5; y iii) países con valores inferiores a 1,5. El actual estudio tiene como referente la línea base del 2007, sobre la que se estimó el avance, retroceso o estancamiento de los resultados. Los cinco pilares del sistema de Gestión se convierten en los pilares del sistema de evaluación PRODEV (instrumento estandarizado de diagnóstico de la capacidad institucional de un país o de un Gobierno Sub-Nacional, para avanzar en la implementación de la GpRD). La presentación del informe contempla cuadros con resultados que incluyen los cinco pilares del ciclo de la gestión, midiendo

los niveles de desarrollo, con calificaciones de alto, medio y bajo, dando una ponderación de 0 a 5 puntos, haciendo una comparación del avance entre el 2007 y el 2013. Para medir las características de calidad de gobierno también se definieron cuadros desplegando diversos indicadores según la característica (eficiencia, eficacia, transparencia) de un buen gobierno. El lado de las debilidades las identifica como desafíos para continuar con una GpRD. Las múltiples acciones que se desarrollan en la Administración del Estado, el BID las consolidó en cinco grandes procesos, identificados como los pilares clave del ciclo de gestión, sobre los que se definieron indicadores para producir y medir resultados. 1. Planificación para Resultados: Instrumentos que permitan traducir la estrategia en una programación anual de actividades y recursos, y mecanismos que incorporen las opiniones del poder legislativo y de las organizaciones de la sociedad civil en los planes estratégicos; 2. El Presupuesto por Resultados (PpR): Conjunto de procesos e instrumentos que permiten utilizar sistemáticamente información sobre el desempeño (resultados) de las políticas, programas y proyectos en el ciclo presupuestario; 3. Gestión financiera pública: Conjunto de elementos administrativos de las organizaciones públicas que hacen posible la captación y entrega de recursos con el propósito de concretar

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Los Pilares de la gestión pública se confrontan con características deseables de un buen gobierno. Eficiencia: uso óptimo de los recursos públicos relacionados con el costo-beneficio. Eficacia: alcanzar objetivos deseados, enfocados al ciudadano. Transparencia: información oportuna y de calidad, uso efectivo de la información, espacios de participación ciudadana. Como una concordancia, “El Código Iberoamericano de Buen Gobierno establece como regla vinculada a la Gestión Pública que ‘actuarán de acuerdo con los principios de legalidad, eficacia, celeridad, equidad y eficiencia y vigilarán siempre la consecución del interés general y el cumplimiento de los objetivos del Estado”.

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Resultados Generales de los índices de Calidad (calificaciones de un buen gobierno).

AVANCE

5. Seguimiento y evaluación: Examina sistemas estrechamente imbricados: 1) estadísticas, 2) seguimiento y 3) evaluación (vinculada directamente a la GpRD).

La participación de los actores políticos y de las organizaciones de la sociedad civil en la definición de los planes es el aspecto más débil del pilar de la planificación, así como el examen de la pertinencia de los proyectos respecto a los objetivos y estrategias que plantean los planes nacionales de mediano plazo. Lo que mayor progreso mostró fue la difusión pública de la información presupuestaria. Sin embargo, los pilares de Presupuesto por Resultados y los procedimientos de seguimiento y evaluación siguen siendo los más débiles del conjunto del proceso.

AÑO

4. Gestión de programas y proyectos: Creación de valor público, que es el objetivo central de la gestión para resultados. Aspectos claves 1) la evaluación ex ante de los proyectos, 2) la capacidad de planificación sectorial, 3) la gestión de la calidad de los servicios y, 4) los sistemas de información; y

RESULTADOS

CARACTERISTICA

los objetivos y las metas del gobierno. Áreas: 1) la gestión financiera y presupuestaria; 2) el sistema de adquisiciones y contrataciones; y 3) la auditoría interna y externa;

2007

2013

INDICE Eficiencia

2,2

2,7

0,5

Eficacia

1,8

2,2

0,4

Transparencia

2,5

2,7

0,2

Niveles de avance en los países Con un avance sustancial (Belice, Ecuador, Guyana, México, Nicaragua, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay), es decir, que han experimentado un incremento en el índice general igual o superior a 0,5 y provienen de todas las subre-

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giones de América Latina y el Caribe, y son países de variados niveles de ingresos.

ticas/programas en la gestión de los servicios públicos o políticas de gobierno.

Países con un nivel de desarrollo bajo y medio de GpRD están dando pasos importantes para mejorar sus sistemas nacionales de gestión pública; este es el caso, por ejemplo, de algunos países del Caribe.

Autoridades gubernamentales, políticos, estrategas, investigadores, analistas, organismos tanto nacionales como internacionales establecen y construyen modelos de gestión pública con fines de desarrollo y crecimiento económico así como desarrollo humano, unos centrados en las grandes vulnerabilidades que caracterizan a los grupos de población de los Estados de la región Latinoamericana y del Caribe, otros enfocados en estrategias e intereses vinculados a países desarrollados.

Los países del nivel de desarrollo alto (Brasil, Chile, Colombia y México) experimentaron menor avance en el 2013, esto es un tanto relativo porque los factores por mejorar son de mayor complejidad. Nueve países tuvieron un avance sustancial mientras que 15 países tuvieron un avance regular entre ellos se encuentra Guatemala.

Resultado de la evolución general del 2007 al 2013: 2,0 a 2,4 avance o,4

GpRD

COMENTARIO El objetivo central de la Gestión por Resultados en el Desarrollo es la generación de Valor Público. Generar Valor Público implica transformaciones experimentadas por el ciudadano/usuario, quienes pasan de un estado de precariedad a otro más satisfactorio, incidiendo en su calidad de vida, como resultante de la implementación de polí-

La gestión por resultados pareciera ser la estrategia idónea que debe seguirse en la gestión pública de los Estados de la región, contempla los grandes procesos para llegar a un resultado, pensando de principio a fin en la ciudadanía. Las Reformas al Estado así como la Modernización a la Administración Pública se han convertido en las dos grandes necesidades sentidas, para encontrar el horizonte que llevará a resultados que bajen los indicadores de pobreza y extrema pobreza. Pero, pareciera que dichas acciones son tan complejas y lentas de aplicar, prueba de ello son los resultados de este estudio que a cinco años aproximadamente de haber realizado la línea base, el avance ha sido poco significativo. Para considerar que realmente hemos avanzado, debemos trascender de la media (2,5) en todos los pilares de la gestión, especialmente en el de seguimiento y evaluación, pilar que evidenciará el impacto provocado en la población. Algo positivo del estudio es que los resultados brindan una panorámica general de la aplicación del modelo de Gestión Pública por Resultados, pudiéndonos dar cuenta que se continúa

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aplicando una gestión por procesos, tareas y acciones dentro de la Administración Pública y es ahí donde hay que realizar las reformas. Como una crítica al estudio, los indicadores de eficacia que son los que reflejaran la generación de valor público, denotan elementos puramente de la gestión pública, más no elementos que midan las transformaciones hacia la mejora de la calidad de vida experimentada por la población, posiblemente porque las consultas se realizan directamente a servidores públicos, más no a ciudadanos.

RECOMENDACIONES PROPUESTAS El Informe propone algunas recomendaciones técnicas, ya que las debilidades resultantes se convierten en desafíos para los Estados. • Ajustar las normas administrativas del sector público hacia Gestión Orientada a Resultados, calidad de servicio, buen desempeño. • Establecer procedimientos para el uso de la información sobre diseño, sistemas de seguimiento y evaluación de políticas. • Integración efectiva entre la planificación estratégica y presupuesto público. • Reformular procedimientos (Indicadores) en base a información sobre el desempeño pasado y esperado. • Efectiva gestión del riesgo fiscal con fines de mitigación. • Promover que los órganos de control externo se orienten a la mejora y rendición de cuentas de los resultados vinculando a la ciudadanía.

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• Reforzar la planificación sectorial orientada a resultados, vinculación efectiva entre el sistema de inversión pública y la planificación nacional. • Desarrollar sistemas de seguimiento basados en grupos priorizados, información que servirá de base para la toma de decisiones en la mejora continua de las políticas y programas. • Construir capacidades institucionales en materia de evaluación, aplicada ésta en diferentes momentos. La GpRD y la cadena de resultados: “La gestión basada en resultados se centra en una clara noción de la causalidad. La teoría es que diversos insumos y actividades conducen lógicamente a órdenes mayores de resultados (productos, efectos e impacto). Estos cambios generalmente se muestran en una “cadena de resultados” o “marco de resultados” que ilustra claramente las relaciones de causa y efecto. Los resultados de desarrollo por lo general se comprenden como secuenciales y restringidos por el tiempo, y los cambios se vinculan a una serie de pasos de gestión dentro del ciclo de programación de cualquier iniciativa de desarrollo (proyecto o programa). La gestión basada en resultados les pide a los gerentes que analicen de forma regular el grado en que sus actividades de implementación y resultados tienen una probabilidad razonable de lograr los resultados deseados y hacer ajustes continuos según sea necesario para asegurar el logro de los resultados.” Fuente: Banco Mundial y OCDE (2005).

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Capítulo III: Planificación Orientada a Resultados.

POR: ERICKA BEATRIZ MORALES

n este capítulo, escrito por Marianela Armijo y Jorge Sanginés, se destaca la capacidad dentro de la planificación del establecimiento de metas a corto y mediano plazo, y aquí recae uno de los principales aspectos de la planificación, el pensar y diseñar pensando en escenarios futuros, identificando los actores y sus roles en este proceso, los generadores de indicadores que hagan posible de una forma metódica, los avances en las metas proyectadas. El concepto y definición de estrategia se separa de la táctica en su temporalidad, en su visión a largo plazo, y se señala que para los países Latinoamericanos la planificación estratégica ha resultado muy difícil de implementar; acostumbrados a solucionar problemas más que a prevenirlos, arrastrando vicios de administración con origen en las dictaduras militares de los años 70s y 80s;

CONSTRUYENDO GOBIERNOS EFECTIVOS. LOGROS Y RETOS DE LA GESTIÓN PÚBLICA PARA RESULTADOS EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE. sin embargo, es el momento oportuno, señalan los autores, para romper el paradigma y entender la planificación estratégica como el germen de una moderna gestión por resultados, con información solida y confiable, que permita sistemas de evaluación efectivos. Sin embargo, la gestión por resultados va más alla de la planificación estratégica, ya que debe ir unida con la gestión de presupuesto, que se oriente a metas concretas de producción, para asignar eficazmente las partidas presupuestarias enfocadas a la obtención de resultados e impactos; así, se cumple una premisa lógica importante: puedo planificar de la mejor forma posible, pero sin el recurso bien ubicado presupuestariamente, no obtendré resultados ni impactos. Dentro de las nuevas tendencias mundiales de Administración Pública, existe el

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tácito acuerdo que la capacidad estratégica para gobernar es muy importante en la certeza y consistencia de la cosa pública La mayoría de innovaciones dentro del tema de planificación, y la visualización de escenarios a futuro, los plantean los países industrializados, con mayor desarrollo económico, con índices de desarrollo superiores a la media; y así se analiza los trabajos realizados en Finlandia (uno de los países con mejor PIB e índices de desarrollo social del mundo), a nivel de previsión de ciencia y tecnología, denominado Visión 2015. Estos ejercicios a futuro que luego toman realce en la articulación de la planificación-presupuesto; o el proyecto Visión 2030, dirigido por el Ministerio de Finanzas y Estrategia de Corea del Sur, el cual guía la gran mayoría de la política pública, articulando los planes estratégicos al mediano plazo, de tal impacto que ya se han planteado reformas fiscales y se plantean reformas profundas a su presupuesto al año 2030, una suerte de Katún guatemalteco, pero verdaderamente vinculante en sus acciones y estrategias. Y en la mejor tradición de los países del lejano oriente, otro de los trigres financieros emergente de esa parte del mundo, Singapur, planteó dentro de su inmensa capacidad prospectiva la creación del Centro para el Futuro Estratégico (CSF por sus siglas en ingles), lo que prevé un desarrollo público muy fuerte para este país en el futuro. Más allá de esto ejemplos de países con políticas bien definidas en materia de planificación, la visión a largo plazo debería ser capaz de construir escenarios, tener clara la visión de país, tener claro las visiones y

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planes de desarrollo y refuerzan los temas que muestren debilidad al país. En el mediano plazo, la mayoría de países latinoamericanos han apuntado a reformas de aspecto presupuestario, para enfocarlo a resultados, teniendo atinadamente en cuenta que la formulación presupuestaria es el eje para un gasto eficaz a mediano plazo, y se ha evidenciado que los países sanos en materia de planificación del presupuesto, tienen una Planificación Estratégica muy coherente, con objetivos estratégicos bien desarrollados. Debe o debería es, en ese orden de ideas, el proceso de planificación una herramienta fundamental para establecer prioridades gubernamentales, en busca de una vinculación efectiva entre planificación-presupuesto, y luego en forma cíclica evaluación-impactos/ resultados-presupuesto. América Latina y el Caribe (o ALC en la nomenclatura de clasificación de planificaciones), han avanzado notablemente en materia de planificacion estrategica; es el caso que al analizar el lapso de 2007 al 2013, en un estudio efectuado a 24 paises del ALC, podemos distinguir mejoría en aspectos fundamentales de la planificacion, como es la Capacidad estrategica, la Operatividad y el Carácter Participativo. Lastimosamente, Guatemala se encuentra en sector de promedio nivel bajo, siendo junto a Belice y Bahamas, los únicos países que tuvieron una regresión en los procentuales de planificiacion, en el indice de pilar de planificacion expuesto en el estudio analizado, con Brasil, Mexico y Colombia como los países que mejor o más avances han tenido en su estrategia de planificacion, con una media baja del resto de los paises

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centroamericanos; lo mas alarmante es que Guatemala cayó en un sexenio, de un nivel promedio a un nivel bajo de planificacion. Aspectos a considerar hay muchos, pero creo que por mi experiencia en el área, puedo concluir que la falta de voluntad politica a nivel nacional, y transmitido ese desdén a las Instituciones en el area de planificacion, en las cuales existen tácticas, pero no estrategias en esta materia; puede ser que haya una clara intencion de evadir el efectivo seguimiento a lo que se planifica. A pesar de que el plan de visión y planificación K’atun 2032, plantea líneas básicas de estrategia, muy bien diseñadas, con estudios que plantean una resolución de escenarios a mediano y largo plazo: sin embargo, es incierto el destino que tenga esta unidad de planificacion, porque es una costumbre inveterada en nuestro pais y en Latinoamerica, que con los cambios de gobierno se benefician medidas corto placistas con ánimo de subsanar compromisos políticos,

sin la menor intención de proyectar a futuro. Como conclusion, es vital para el avance de las economías de nuestros países, la concertación entre lo que se planifica y lo que se asigna presupuestariamente, con visiones de las necesidades reales de un país en el ámbito de un ideario de país nación; no se puede asignar presupuestariamente independiente de las buenas prácticas de la planificación y sobre todo el seguimiento, como ya lo hacen países vanguardistas como Chile y Uruguay; es prudente analizar los modelos ya establecidos en los paises del norte de Europa y del Lejano Oriente, en la búsqueda permanente de la creación de escenarios a futuro para planificar con la visión de resultados e impactos a mediano y largo plazo. Hay que promover gobiernos más eficaces y eficientes y sobre todo transparentes para que esto contribuya tal y como lo indican los autores, promuevan mayor bienestar y mejor calidad de vida de la ciudadanía en general.

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Capítulo IV: Presupuesto por Resultados.

POR: RENÉ ESTUARDO ZAMORA BOBADILLA

omo suerte de preámbulo apologético, menuda tarea para un neófito escritor el reseñar un capitulo de un libro de la coautoria de una de las mentes más preclaras de la economía y finanzas publicas, de la planificación y el Desarrollo Social latinoamericano, el argentino Marcos Makon, el cual fue fuerte precursor de los conceptos técnicos del presupuesto por resultados ( desde su puesto Ministerial en el gobierno de Fernando de La Rúa), sin perjuicio ni menoscabo al aporte efectuado al libro por el ecuatoriano Marco Varea, reconocido economista, asesor y consultor de organismos internacionales en materia de ejecución y planificación presupuestaria. Dicho esto, es preciso indicar que el concepto de presupuesto por resultados deviene de una negación dialéctica, como una catego-

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CONSTRUYENDO GOBIERNOS EFECTIVOS. LOGROS Y RETOS DE LA GESTIÓN PÚBLICA PARA RESULTADOS EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE. ría de análisis financiero, de planificación y evaluación superior, luego de negar formas inferiores de presupuesto que no logran medir de manera precisa los resultados e impactos, no evalúan el gasto de manera científica y no plantean la proyección de Presupuestos de mediano plazo que orienten y enmarquen la presupuestación anual. Es necesario recalcar que los países más desarrollados e industrializados del orbe, el norte anglosajón (o en parte francoparlante) de América, el centro-norte de Europa, los dos gigantes de Oceanía y las grandes potencias económicas de Asia, llevan clara ventaja en la implementación de la gestión por resultados, con resultados sorprendentes; como la introducción del devengado como base para la programación financiera del presupuesto o la implementación de contratos por desempeño entre los ministros y autoridades de alto per-

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fil en Australia; o las novedosas adiciones al PpR efectuadas en Corea del Sur, su celebrado (PerfomanceGoal Management System, o POMS por sus siglas en ingles), que plantea un sistema de gestión de metas de desempeño, que funciona con alertas para llamar la atención de los programas que no cumplen con el rigor y minuciosidad de las metas planteadas en el vanguardista país del lejano oriente. En sentido crítico, la intención de los autores citados, no es la de resaltar y marcar las abismales diferencias en materia de implementación de PdR existentes entre el primer e industrializado mundo y los incipientes países latinoamericanos y del Caribe, creo sin duda, que se hace la referencia para señalar el camino a seguir, en el cual sin duda Chile y un poco atrás Brasil, México y Perú son los estandartes de esta porción del mundo. Así, se plantean las conclusiones del exhaustivo y científico avance del PpR en 24 países de Latinoamérica y el Caribe, tomando como punto nadir de la línea basal el estado de la formulación del PpR en el año 2007 y sus avances al año 2013, tomando como fuente de análisis los cinco grandes y formales aspectos de esta formulación presupuestaria, a saber: a) Estructuración del presupuesto de gastos por programas; b) Perspectiva presupuestaria de mediano plazo; c) Evaluación de la efectividad del gasto; d) Incentivos para la efectividad de la gestión; y e) Difusión de la Información.

Al evaluar estos aspectos, en la consideración general de una línea basal de 1.5 el grupo de países evaluado llegó a 1.9 sobre un nivel de excelencia de 5.0, y Guatemala se sitúa en la media de progreso al pasar de una línea basal de 1.3 a 1.7 sobre la base de excelencia de 5.0, lo que nos deja bajo la media promedio general al finalizar el sexenio evaluado, con un nivel medio, al igual que la mayoría de países centroamericanos. Cabe señalar, y hacer un pequeño párate en el aspecto legal para la Implementación del PdR, debido a que no existe uniformidad en las leyes Marco para la materia, es sabido, lo complicados procesos de iniciativa, formulación y promulgación de ley en la mayoría de países latinoamericanos y del Caribe, lo que conlleva que los cambios presupuestarios-financieros vayan a un ritmo que no puede sustentar con igual celeridad los ordenamientos jurídicos de nuestros países, a pesar de efectuar todos (excepto Uruguay) presupuestos anuales, existen diferentes disposiciones en las Leyes Orgánicas de Presupuesto, desde los entes que las promulgan hasta sus contenidos; sin perjuicio, que como es el caso de nuestro país, la propia Constitución de la República, como ley jerárquica superior, ordena que el presupuesto debe organizarse a través de estructuras programáticas. Así, podemos concluir que no hay un marco jurídico-legal uniforme, que reúna y de forma a los criterios para la implementación de las PdR en el sentido formal, con leyes y normas que lo fundamenten en el área. Si el marco Jurídico aun debe afinarse en la mayoría de los países latinoamericanos y del Caribe, el marco Institucional sí plantea

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tres modelos típicos para la función presupuestaria en un PpR, que en síntesis marcan sus grandes diferencias en sobre quién recae la elaboración de la planificación y el presupuesto; el modelo adoptado por Brasil y Uruguay en el que las dos funciones están centralizadas en una misma institución; el modelo ecléctico que adopta Colombia en la cual la entidad que Planifica tiene cierta injerencia en la asignación presupuestaria y el tercer modelo, el cual rige en la vasta mayoría de países sujetos del estudio relacionado, que plantea las funciones de planificación y asignación presupuestaria en entidades independientes, lo cual considero más acertado, con más transparencia en la evaluación y el seguimiento de lo planificado. Al analizar el primer aspecto formal del análisis de avance de los PpR en Latinoamérica y el Caribe, la estructura del presupuesto de gasto basado en programas, es de suma importancia, agregaría; que se pueda expresar el incremento de valor que se produce en la sociedad como consecuencia de la gestión presupuestaria publica y así deriva que solo deben considerarse como programas presupuestarios los que cuenten con una estructura lógica; y aquí creo que radica un gran problema de interpretación, porque es imposible estructurar lógicamente si no se conocen y entienden las definiciones y alcances de los elementos formales más importantes de la cadena de resultados; los planificadores y presupuestadores deben definir con claridad y entender las diferencias intrínseca que existen entre los productos terminales y los intermedios de una institución; entender que los terminales por su inalterabilidad son la razón de ser de la entidad y los intermedios

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son solo medios para llegar a ellos, dentro de una red bien estructurada de producción; sin perjuicio de comprender con exactitud y análisis científico el rol de los insumos como base en la relación insumo-producto de las asignaciones de gastos en el presupuesto. Y talvez una de las grandes dificultades al efectuar nuestras planificaciones es definir y diseccionar las diferencias dialécticas entre los resultados y los efectos, la cual radica únicamente en el ámbito que ellos afectan, los primeros afectan directamente lo planificado a nivel institucional y los segundos abarcan un espectro más amplio, ya que tocan ejes nacional dentro de un proyecto nación. En la mayoría de países analizados, la tendencia fue una mejoría en los indicadores de la estructuración del presupuesto en base a programas, destacando el caso de Uruguay que incorporó objetivos y metas en su presupuesto, o países caribeños como Guyana que introdujo la definición de objetivos, estrategias, impactos e indicadores para cada programa. Al analizar la Perspectiva Presupuestaria a largo plazo, se ha observado un incremento en la formulación e implementación de leyes de responsabilidad fiscal, lo cual robustece el marco legal en la materia; y aunque en nuestro país no existe este indicador, se han tomado medidas para pensar en programaciones multianuales. Y es que es de primordial importancia el aspecto temporal, el trascender en la planificación de un presupuesto anual, crear una programación financiera coherente, que en periodos de 3 años o más, pueda proyectar los ingresos y la deuda pública, para fomentar el uso racional del gasto y evitar el excesivo endeudamiento público,

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interno y externo, del cual se echa mano al no poder cumplir con metas fiscales sobreestimadas, dentro de procesos fiscales poco sanos y transparentes; este marco presupuestario a mediano plazo debería abarcar en el ideal todo el gobierno central y de allí derivar los presupuestos anuales subsiguientes. El marco presupuestario de mediano plazo, no es un concepto o categoría analizarse individualmente, en su contexto deberá incluir el Marco de Gasto a mediano plazo y el Marco fiscal a mediano plazo, análisis y proyecciones de PIB, inflación, gasto agregado, ingresos agregados, proyecciones de gastos e ingresos, de gastos de programa y sobre todo de resultados a obtener, para tener un panorama del futuro inmediato financiero del país, y de allí partir para planificar y presupuestar; con el respaldo de una ley de responsabilidad fiscal que brindara al país certeza jurídica, tranquilidad ante las fluctuaciones lógicas del ciclo económico, y genera cierta previsibilidad del escenario de ingresos y gastos, aunque a veces eventos internacionales generan variaciones macroeconómicas, las proyecciones al PIB y al endeudamiento pública, presentan un mejor panorama al planificar y presupuestar. El avance en este elemento ha sido homogéneo en el área, salvo el caso del crisol latinoamericano en materia presupuestaria-planificación, como lo es Chile, que amarra a la responsabilidad fiscal la regla del balance estructural. El caso de Guatemala a nivel fiscal es complicado, con recaudaciones muy bajas en relación a lo planificado, y de derivan en medidas emergentes para cumplir con los compromisos presupuestarios adquiridos, en el cual se han utilizado re-

glas de contención para controlar el gasto. En el análisis del tercer elemento observado, dentro de la implementación de los Ppr en Latinoamérica y el Caribe, La Evaluación de la efectividad del gasto es importante destacar la implementación de seguimiento físico y financiero de la ejecución del presupuesto y de resultado e impactos derivada de su ejecución y generar estudios evaluativos para identificar y explicar los resultados en la gestión gubernamental. Y de aca parte un gran paradigma de la evaluación a lo planificado y presupuestado; si el seguimiento y evaluación del gasto se hace con fines propiamente de transparencia de la gestión o si los resultados serán efectivamente utilizados para futuras asignaciones presupuestarias; creo fundamental, dar el paso cualitativo al segundo postulado, para evaluar y proyectar derivado de ello al futuro, y así, que algún país progresista de Latinoamérica o el Caribe, pudiera implementar en el futuro el nexo directo entre la información del desempeño y la asignación de recursos, como lo hace en materia de educación y salud Corea del Sur. Este elemento revela un ponderado de 0,4 de crecimiento, con mejora sostenida en la mayoría de países analizados. En el análisis del elemento de Incentivos para la efectividad de la gestión, creo sin lugar a dudas que caemos a un sistema poco aplicado en Latinoamérica y el Caribe, concepto casi desconocido en Guatemala, muy probablemente por el temor a inflar los presupuestos, han de ser precarios en nuestros países, sin duda por el desconocimiento a que existen incentivos no monetarios individuales y colectivos, sin perjuicio de que existen los

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que si son pecuniarios; aunque países vanguardistas como Chile, México y Brasil, si han efectivamente introducido significativos incentivos, el resto de países, por falta de voluntad política o por no analizar los incentivos en su contexto, por el temor a entramparse en tecnicismos financieros y legales, no han dado el realce que merecen los incentivos como elemento formal de los PpR. El elemento analizado de Difusión de la Información de presupuesto, ha sido de los que más auge han tenido durante el sexenio que se revisaron los avances de los Ppr en Latinoamérica y el Caribe, dentro de los planteamientos de mejora de transparencia que hacen boga en nuestros países, se cumple en su fondo con este elemento. En una época de aldea global, es casi imposible pensar en que no se pueda divulgar la información presupuestaria de un país, o la revisión en el ámbito de la auditoria social, las diferentes plataformas estatales de planificación, ejecución de presupuesto, informe de metas, etc., El verdadero problema radica en hacer más digerible esta información para el grueso de la población, por su carácter eminentemente técnico, esta cargado de términos y conceptos que probablemente sean de difícil comprensión para muchas personas; lo idóneo, seria presentar esta información a nivel estatal a nivel de resumen, con glosarios explicativos, graficas y enunciados de fácil comprensión para todos los ciudadanos.

que aunque existe un avance real y palpable anivel de implementación de PpR, aun la región está lejos de una homogeneidad en el tema, urgen a su vez a los gobiernos a tomar decisiones políticas trascendentales como la Descentralización en Ministerios y Entidades ejecutoras, etc., Sin embargo, me parece la propuesta más agresiva y vanguardista, la implementación de la Vinculación de la planificación-presupuesto, en donde por desconocimiento en aplicación, erróneos fundamentos conceptuales o falta de interés, no se logra dar el paso cualitativo que exigen estos tiempos, una relación analítica de que lo que planificamos se presupueste y se obtengan los resultados e impactos que se proyectaron, y que de allí se haga una examen científico y objetivo, para priorizar esta evaluación en la formulación de futuros presupuestos anuales, claro está, con la ayuda de órganos de control efectivos y de una legislación que de marco Jurídico certero a la materia; que de ser posibles deben ser homogéneos en Latinoamérica y el Caribe. Como toda reseña, siempre lleva implícita la subjetividad del autor, asi que les sugiero respetuosamente se hagan un favor, y lean el texto original de estos dos grandes de las finanzas publicas latinoamericanas, para que puedan ustedes también hacer sus juicios de valor, y en rigor llegar a sus propias conclusiones.

Dejan los autores de tan concienzudo análisis plasmados varias conclusiones y retos a implementar en el futuro, patentizan

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DE LA CULTURA POLÍTICA DE LAS ELITES Edmundo Urrutia Cambiar es difícil. Abandonar las viejas formas de pensar y actuar es una empresa ardua que puede durar para siempre, es decir, no terminar nunca. Por ello, se afirma que todos los seres humanos, en el fondo, son conservadores. Aun aquellos que se llaman revolucionarios no pueden renunciar a su peculiar identidad y se obstinan en conservar un discurso en medio de un mundo que no se compadece ya del contenido de las viejas representaciones. Cambiar para los seres humanos, en efecto, es sumamente difícil, incluso cuando es un imperativo al estar en juego la sobrevivencia. Ante la disyuntiva de cambiar o morir, de cambiar o devenir irrelevante, sucede que muchas veces se opta por sucumbir debido a la falta de voluntad de renunciar a lo que se ha sido. Hoy, el mundo ha cambiado, hay nuevas subjetividades, nuevos valores, nuevas relaciones, nuevas nociones de espacio y tiempo; sin embargo, de manera obstinada continúan las elites en Guatemala aferrándose a su vieja manera de hacer las cosas.

guen siendo dominantes las expresiones más conservadores, aun cuando ya no hay amenazas revolucionarias de carácter violento? La impresión es que predomina la cultura política que se traduce en las creencias de que mi verdad es la verdad, mis intereses son los intereses de todos, lo que es bueno para mí es bueno para todos, aun en medio de un sistema que se está desmoronando. La impresión es que subyace una postura que suscribiría feliz el gatopardismo: hay que cambiarlo todo para que todo siga siendo igual. Es decir, cambios cosméticos, de superficie, no de fondo, no de las estructuras mentales y materiales. Lo que no se encuentra de manera tangible es un verdadero compromiso de algún sector de la elite económica por contribuir, en una alianza nacional, a la construcción un Estado moderno, una Administración Pública eficaz y un sistema político autónomo y plural que le abra paso a las reformas económicas, sociales y culturales que está demandando el estado actual de las subjetividades en la sociedad guatemalteca, del estado actual de los pueblos indígenas, de las mujeres, de los jóvenes. Entresacado: Cambiar para los seres humanos, en efecto, es sumamente difícil

En este sentido, parecería inagotable la resistencia a pasar del universo autoritario, con sus exclusiones, discriminaciones y formas de explotación, a un universo democrático, caracterizado por relaciones políticas en pie de igualdad y de mutuo reconocimiento. ¿Existe realmente un sector moderno de la elite económica, dispuesto a hegemonizar en ese sector y llevar adelante las tareas democratizadoras que se hacen impostergables? ¿O si-

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ESTADO Y DEMOCRACIA

en el siglo XX en el único legítimo en la comunidad internacional dominada por Occidente.

Edmundo Urrutia El desarrollo de los estudios sobre la democracia recibió un fuerte impulso cuando en los años 80 se inició en América Latina la así llamada transición a la democracia. Se volvió objeto de estudio, tema de tesis y contenido de muchos libros, el proceso que llevó de un régimen autoritario a uno democrático en países como Brasil, Chile, Argentina, Perú, Uruguay, etc. De esta manera surgió lo que pocos años después se iba a denominar “transitología”, no sin cierta ironía, debido en particular al agotamiento de los aspectos a estudiar desde las premisas teóricas y metodológicas del paradigma dominante, sobre todo en la academia anglosajona de estudios de la región. El paradigma demarcaba un territorio alrededor de la llamada democracia liberal representativa, de sus atributos y procedimientos, de sus premisas en el ámbito de los derechos y libertades civiles y políticas. Sin embargo, fruto de la inmensa cantidad de estudios dentro del paradigma, surgió en América Latina un pensador de nacionalidad argentina, Guillermo O´Donnell, quien abrió la brecha para renovar los estudios de la democracia al introducir en el análisis de la democracia como régimen político, otra variable o actor, es decir, al Estado, algo que no había sido abordado de manera directa y fondo por los estudios tradicionales. Lo que es novedoso del enfoque de O´Donnell es que, según él, no podemos explicar la democracia sin el Estado, es más, de que no puede haber democracia sin un Estado democrático, afirmaciones que rompieron con el paradigma dominante y, en mi parecer, profundizaron la concepción del régimen político que se convirtió

Para el pensador argentino, hay dos aspectos implicados en la definición de un régimen democrático: primero, que existe o debe existir un sistema legal que sancione y respalde los derechos y libertades antes mencionados y, segundo, que esto supone el subconjunto de burocracias que actúen de maneras consistentes con la efectivización de dichos derechos y libertades. En otras palabras, el Estado, como sistema legal y como conjunto de burocracias, garantiza el funcionamiento del régimen democrático, lo que lleva a la afirmación de que sin Estado no hay Estado de Derecho y sin éste no hay democracia. Ahora bien, si queremos entender el modelo de Estado Social Democrático de Derecho que ha emergido en América Latina, que plantea la necesidad de participación y no solo representación, que plantea la necesidad de que tengan vigencia no solo los derechos civiles y políticos, sino también los derechos sociales y culturales, entonces, el tema del Estado adquiere una mayor centralidad, puesto que, ¿qué otra instancia política o social puede garantizar los derechos sociales (empleo, salud, educación, vivienda) y los derechos culturales (identidad, idioma, costumbres, valores, cosmovisiones), si no el Estado? La cuestión es recíproca, puesto que el Estado adquiere su carácter de democrático como consecuencia de surgir del funcionamiento del régimen político democrático, ya que su legitimidad descansa en el consentimiento dado por los ciudadanos/as a través del voto y la participación en la concepción e implementación de las políticas públicas. Entresacado: No puede haber democracia sin un Estado democrático

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EVALUACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Edmundo Urrutia Estudios, diagnósticos y evaluaciones sobre la estructura y funcionamiento de la Administración Pública de Guatemala se han sucedido en los últimos años sin que la reforma se haga realidad. Uno de los estudios lo realizó un equipo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en diciembre de 2003, poco antes que concluyera el gobierno de Alfonso Portillo. Este equipo estuvo compuesto por ilustres académicos y consultores internacionales, Nathalie Cely, Rosanna Mostajo y el apreciado profesor de la Universidad de New Mexico, Peter Gregory, parte del claustro de la facultad de economía de esa Universidad ubicada en Albuquerque.

El estudio hizo la observación de que una inadecuada Administración Pública tiene un costo altísimo para el ciudadano, por lo que es indispensable que el Estado cuente con el mejor recurso humano posible. Para ello se necesitan recursos fiscales que no parece que los guatemaltecos que pueden pagar impuestos estén dispuestos a hacerlo. Para el equipo del BID, el fortalecimiento del Estado es obligatorio si Guatemala quiere crear condiciones que favorezcan el desarrollo económico y social del país, pero esto requiere aumento en la inversión del recurso humano del sector público. Solo cuando la sociedad civil presione lo suficiente para una verdadera reforma, va a existir el incentivo para que los partidos políticos asuman el reto y los costos para poder llevarla a cabo, mantenerla y defenderla. Entresacado: El fortalecimiento del Estado es obligatorio según el BID

La conclusión del estudio repitió lo que para ese entonces ya era un lugar común entre estudiosos y líderes sociales: Guatemala necesita una profunda reforma del Estado para salir adelante en el combate a la pobreza y el desarrollo social y económico, en particular para cumplir con los Acuerdos de Paz. El informe indicaba que el gasto social promedio que el Estado efectuó por cada habitante se había reducido en los últimos dos años. En otras palabras, afirmó que se había dado un retroceso, puesto que el gasto público social se redujo de $83 por persona en 1999, la cifra más alta alcanzada por un Gobierno en las últimas décadas, hasta $76.6 por habitante en el 2002. Por ello, en este breve período la pobreza se aumentó de 56 a 57% y la pobreza extrema pasó de 15.7 a 21.5%, y, lo que es peor, la desigualdad también había aumentado.

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INAP: LA ACADEMIA DEL ESTADO Edmundo Urrutia En una época de transición política como la que vive nuestro país, cuando se plantea la necesidad de refundar al Estado guatemalteco, de modificar a fondo leyes de alcance constitucional, como la Ley de Servicio Civil, es importante tomar en consideración el papel que juega el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) en el esfuerzo estratégico de fortalecer al aparato del Estado, su brazo ejecutor. En la nueva legislación, debe de otorgársele al INAP el lugar que le corresponde en la medida que es, en la práctica, la Universidad del Estado, es decir, lugar de excelencia académica en donde se deben formar y capacitar a los empleados de rango alto, medio y bajo de la Administración Pública, así como el espacio de alto nivel en donde se debe pensar, investigar y estudiar al Estado en función del rol decisivo que le corresponde de promover el desarrollo económico y social de país y, por lo tanto, el bienestar de los ciudadanos. Desde su fundación, el INAP ha tenido un destino variado. Desafortunadamente, nunca ha ocupado un lugar de prioridad para los gobiernos que se han sucedido desde entonces. Esto se debe, entre otras razones, a la crónica debilidad financiera del Estado. En los 35 años de existencia, el INAP no ha tenido los recursos suficientes para construirse a sí mismo como la academia del Estado, capaz de atraer a los mejores intelectuales y técnicos del país dedicados a las ciencias sociales, en particular a la ciencia política y a la ciencia administrativa. Tampoco le han otorgado al INAP la impor-

tancia política que le coloque en el centro de la vida administrativa del Estado, en la medida que deber ser referencia obligatoria en el área de la formación, la capacitación y la investigación para el resto de instituciones del Estado. A pesar de la debilidad del INAP en términos de recursos, lo que comparte con todas las instituciones del Estado, puede señalarse que su suerte ha variado dependiendo de los gobiernos que han dirigido y administrado al Estado. Su antecedente, el Instituto Nacional de Desarrollo (INAD) se fundó en 1964, en los albores del desarrollismo militar, cuando se concebía que el Estado estaba llamado a jugar un papel central en la estrategia de desarrollo. En el ocaso de esta visión (en junio de 1980), surge el INAP y va a sufrir el destino de lo estatal en la época del neoliberalismo, ideología que, como se sabe, le resta importancia de una manera radical al Estado y se la otorga a los actores del mercado. Desde 1985, dependiendo de la orientación de los gobiernos. Durante los gobiernos de corte no empresarial, sino político, su mejor momento lo vivió el INAP durante el gobierno de Vinicio Cerezo, él mismo egresado del INAD, antecedente del INAP. De ahí que durante esos años, cuadros de Estado, con elevada formación teórica y técnica, estuvieron tanto en la dirección del INAP, como entre sus investigadores y cuadros docentes. Se ha debilitado en los gobiernos de corte empresarial, al punto que hacia finales de los 90 parecía que su destino era desaparecer, y es que es imposible que un gobierno que no cree en el Estado, lo fortalezca. Entresacado: Es imposible que los gobiernos que no creen en el Estado, lo fortalezcan.

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LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA GLOBAL Edmundo Urrutia La importancia de la Administración Pública (AP) en el mundo actual se puede evaluar con solo constatar la generalizada existencia de asociaciones nacionales, regionales y mundiales de las AP, que abarcan todos los continentes, regiones y países. Cualquier mirada, descubre que anualmente se realizan decenas y decenas de talleres, encuentros, seminarios, conferencias y congresos en los que se debate una agenda global sobre la problemática del desarrollo institucional y organizacional de los aparatos públicos. Y se publican centenares de revistas sobre la AP. Todas estas organizaciones y actividades tienen por objetivo mejorar las capacidades del sector público para realizar de manera eficiente y de forma efectiva las funciones que les asigna cada sociedad. Lo que llama la atención es que la agenda que se desarrolla y se debate contiene temas comunes. En una rápida enumeración los temas más recurrentes son la AP en comunidades multiétnicas, procesos para mejorar la AP en el ámbito local, ética del servicio público, transparencia y gobierno electrónico, métodos para reducir la corrupción, mejores prácticas, la buena gobernanza, profesionalización, la AP y temas del desarrollo, como la equidad social, de género, de etnia, etc. Este último enero, por ejemplo, la Asociación Asiática de Administración Pública (AAPA) realizó su conferencia anual en la Universidad de Xi’an Jiaton, China, bajo la consigna “Reforma, Innovación y Desarrollo Susten-

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table: Investigación, Teoría y Aplicaciones Asiáticas”. Y así, existe la Asociación Europea (AEPA), la Asociación Norteamericana (ASPA), la Asociación Africana (AAPAM). Asimismo, existe la Red Internacional Escuelas de Políticas Públicas, Asuntos Públicos y Administración Pública (NASPAA), cuyo alcance es global y se encuentra asociada con redes regionales, como la Red de Europa Central y Oriental (NISPAEE). Esta última realizará su Congreso en Tbilisi, Georgia en mayo de este año, alrededor del crucial tema de la tercerización de los servicios y bienes por parte del Estado. Se debatirá acerca de esta estrategia de mercado que ha comprobado implicar riesgos sustantivos de fraude, corrupción, desperdicio y aún de un pobre servicio. Se le señala que impide al sector público obtener experiencia y capacidad de resolver problemas. A pesar de eso, sigue siendo utilizada porque se supone que introduce mecanismos de mercado como la competencia, lo cual garantiza mejor calidad. En América Latina tenemos la organización regional de instituciones de la Administración Pública, el Centro Latinoamericano para la Administración del Desarrollo (CLAD) cuya agenda de investigación y formación no difiere de la agenda global. El Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP) es la rama de la región. Entrecortado: estas organizaciones tienen por objetivo mejorar las capacidades del sector público.

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LA DEUDA SOCIAL DURANTE LA TRANSICIÓN Edmundo Urrutia Cuando el gobierno de la Democracia Cristiana en 1986 planteó que el Estado guatemalteco tenía una deuda social con la mayoría de los guatemaltecos, sin duda sus líderes consideraron que el argumento era tan evidente que, por sí mismo, iba a convencer a la elite económica de que era tiempo que contribuyera seriamente a sacar de la pobreza y la extrema pobreza a mucho más de la mitad de connacionales, a través de vigorosas políticas sociales educativas, de salud, de vivienda y de infraestructura para el desarrollo económico y social de las comunidades rurales. Porque lo cierto era que la cuestión social en Guatemala había desaparecido de la agenda nacional desde el derrocamiento del gobierno de Jacobo Árbenz Guzmán en 1954. Las políticas sociales dejaron de ser prioridad desde entonces y, por consiguiente, en el período 1954-1986, ningún gobierno intentó una profunda reforma fiscal que proporcionara los recursos para que el Estado cumpliera con sus obligaciones constitucionales hacia el bien común y hacia los más vulnerables. Se calcula que el 7% del PIB fue el promedio de los ingresos del Estado de 1954 a 1996, probablemente la tasa más baja del mundo y que se ha traducido en un pobre desarrollo humano.

obtener los recursos necesarios. Fracasó. La elite económica se opuso a través de una serie de acciones, entre ellas una huelga nacional y tributaria, y de dos intentos de golpe de Estado. El sector institucional del Ejército logró impedir las dos asonadas, pero lo logró solamente cuando Cerezo Arévalo renunció a realizar la reforma fiscal. La deuda social no solo no se logró pagar, sino que continuaría creciendo. Después de la dramática experiencia del gobierno de la DC, los cinco gobiernos civiles que siguieron hicieron tímidos intentos de aumentar la carga fiscal y, en efecto, ésta aumentó después de la firma de los Acuerdos de Paz, pero no suficiente. Además, la lucha contra la pobreza no fue prioridad de esos gobiernos. Entresacado: La deuda social no solo no se logró pagar, sino que continuó creciendo.

El presidente Vinicio Cerezo Arévalo, el primero de la transición a la democracia electoral, trató de mejorar las condiciones sociales del país y compensar los más de 30 años de negligencia del Estado hacia los pobres, por lo que se propuso una reforma fiscal para ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

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LA METAMORFOSIS DE LA ELITE Edmundo Urrutia El desafío de alinear a la elite económica en un proyecto de desarrollo de alcance nacional, de carácter incluyente, que promueva la igualdad, de largo plazo y con un horizonte de bien común, es una de las tareas más urgentes que tienen que acometer los políticos, funcionarios públicos y sociedad civil en el futuro próximo. Si no se logra transformar a esa elite, si no se logra hacer que sus capitales y su capacidades empresariales se pongan a trabajar en función de una estrategia de desarrollo que vaya más allá de sus intereses particulares y exprese las aspiraciones de los pueblos mayas, de los sectores medios y populares, el sueño de una Guatemala con un alto desarrollo humano será difícil de alcanzar. El Estado tiene herramientas poderosas para convertir las tendencias depredadoras de esta elite en una auténtica vocación nacional y desarrollista. Por una parte, se encuentran los incentivos que el Estado y los gobiernos le ofrecen a las elites económicas para que inviertan en proyectos productivos, que en lugar de fugarse del país a paraísos fiscales, bancos extranjeros o inversiones en otros países, promuevan en el país una mayor generación de riqueza y multipliquen el empleo (exenciones fiscales, créditos blandos, infraestructura, trabajo calificado, etc.). Estos incentivos tienen que tener una base racional y técnica, no ser privilegios injustificados (ni mucho menos ilegales), pero sobre todo no pueden, bajo ninguna justificación, basarse en el detrimento de las condiciones de vida de los

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trabajadores, como tampoco en la extracción de recursos naturales no renovables que no se convierta en beneficio sustancial a la nación y de las comunidades de los territorios, y que tampoco implique la destrucción irracional del rico entorno natural de nuestro país. Otra forma de disuadir a esa elite de dejar sus comportamientos depredadores es brindarle certeza jurídica tanto a la propiedad como a todas las transacciones que tienen lugar en el mercado, o sea, que provea las reglas jurídicas que garantizan el funcionamiento del mercado, libre de injerencias extraeconómicas, lo que incluye todas las prácticas depredadoras del pasado (ejemplo: el despojo violento de tierras de las comunidades indígenas) como las del presente (ejemplo: la desposesión de las comunidades de la riqueza natural de los territorios). Ahora bien, si estas herramientas son inútiles para convencer a importantes sectores de la elite económica para que deje sus prácticas depredadoras, entonces, la única forma que queda es el ejercicio del poder político, aplicando con rigor las leyes fiscales, monetarias y crediticias, eliminar todos los incentivos y apoyar a los empresarios que estén dispuestos a empujar el carro de una modernidad que brinde sus frutos a las grandes mayorías. Incluso se puede, desde el Estado, crear un empresario con conciencia social y nacional. Entresacado: el desafío es convertir a la elite de depredadora en desarrollista

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LEY DE SERVICIO CIVIL: UNA VEZ MÁS Edmundo Urrutia De la agenda de los Acuerdos de Paz se desprendía una precondición para que se alcanzaran las metas en ellos establecidas: el fortalecimiento de las instituciones del Estado. En lo fiscal, en lo político y en la administrativo. El instrumento principal para que se cumplieran a cabalidad los Acuerdos y el Estado se convirtiera en verdadero impulsor del desarrollo económico y social, era construir una burocracia dotada de un personal formado y capacitado en las más avanzadas técnicas administrativas, así como dotado de una carrera administrativa que garantizara la acumulación de experiencia y la estabilidad laboral. El no haberlo hecho nos da precisamente el actual resultado: un Estado aún más débil que el del período autoritario y anterior a la paz. El tema de la carrera administrativa es esencial. Se ha dicho y se ha vuelto a repetir una y otras vez. Un personal que se entrena y capacita, que adquiere experiencia a lo largo de un gobierno, pero que cada cuatro años es removido, no solo representa un despilfarro de recursos, sin que constituye un factor grave de debilitamiento de la capacidad del Estado para alcanzar los objetivos que se propone. Cuando se remueve a personal capacitado, se desperdician los recursos invertidos y vuelve obligado volver a capacitar y a entrenar, lo que implica nuevos recursos y tiempo que de otro modo podrían utilizarse para avanzar en la agenda de los gobiernos. Este es un hecho que atraviesa la Administración Pública y que sucede cada cuatro años.

La carrera administrativa produce beneficios múltiples al Estado, no solo en cuanto a capacidad técnica y experiencia que se acumula, sino en aspectos tan cruciales como el sentido de pertenencia y de lealtad que produce en los trabajadores públicos. El espíritu de cuerpo que se encuentra en burocracias tan sólidas como las asiáticas, se deriva de que existe la carrera y el largo tiempo de servicio. Un ejemplo: la red de relaciones formales e informales que existen entre los funcionarios de la Administración Pública con carrera administrativa, permite la circulación efectiva de información en todas las ramas y en todos los niveles de la Administración Pública, facilitando y mejorando los procesos de toma de decisiones y de implementación de las mismas. Otro ejemplo son los bajos índices de corrupción en un cuerpo de empleados públicos profesional y de carrera. La ausencia de una ley de servicio civil legítima, efectiva, de acuerdo con los tiempos y consensuada con todos los sectores, entre otras cosas produce la fragmentación del brazo ejecutor del Estado. Una fragmentación que genera dispersión en el funcionamiento de las agencias de gobierno a cargo de la provisión de bienes de servicios, así como duplicidades, desorden, descoordinación y parálisis. Entresacado: Un Estado aún más débil que el del período autoritario y anterior a la paz.

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TECNOLOGÍAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, ¿MODA O INNOVACIÓN? Edmundo Urrutia Existen dos actitudes respecto a las nuevas tecnologías de la Administración Pública que vienen de los países desarrollados y que, a su vez, promueven las agencias mundiales de desarrollo. El largo proceso de reforma del Estado que se inició en los años 90 del siglo pasado, ha traído consigo de la experiencia anglosajona una variedad de este tipo de tecnologías que ha producido, primero, una actitud que consiste en considerarlas simplemente modas y, como tales, efímeras, superficiales y portadoras de visiones ideológicas neoliberales. Se señala que muchas de ellas vienen de la experiencia de la gerencia privada, o sea, de la dinámica del mercado y que, por lo tanto, no se aplican a la lógica del sector público, cuyo objetivo no es generar ganancias, sino producir bienes y servicios de calidad a los ciudadanos y ciudadanas con el horizonte exclusivo del bien común. Esta primera actitud desemboca en el rechazo y la resistencia a aplicar estas “innovaciones”. Esta primera actitud puede llamarse escéptica y pesimista. La otra actitud consiste en abrazar estas tecnologías considerándolas lo más avanzado del desarrollo administrativo, la punta de lanza de la eficiencia y la eficacia en la prestación de los servicios que la Administración Pública está obligada a prestar. Se asume que si estas nuevas tecnologías vienen de los paí-

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ses desarrollados está comprobado que funcionan. Esta actitud acrítica adopta de forma entusiasta las “innovaciones” que llega de afuera y, entonces, se aplica de manera mecánica, sin siquiera hacer un esfuerzo por adaptarlas a nuestra realidad e idiosincrasia. Esta segunda actitud puede denominarse optimista dogmática. Las dos actitudes fallan en cuestiones de fondo y, en ese sentido, no aprovechan adecuadamente la inevitable evolución de las técnicas de la Administración Pública. La primera actitud desconoce el carácter universal del conocimiento sobre los aspectos básicos de la vida social y sus formas de organización, no importando los particularismos de la cultura, la geografía o los niveles de desarrollo económico y social. Una nueva herramienta, como la Gestión por Resultados por ejemplo, sujeta a la verificación empírica, puede funcionar y mejorar la eficacia de la administración ya sea en China o en Guatemala, en Botsuana o Nueva Zelanda. Sin embargo, la recepción acrítica y dogmática de las nuevas tecnologías desconoce que la adopción esquemática se salta por encima de aspectos históricos, culturales y los rasgos particulares de cada sociedad, como el devenir histórico único del Estado. La actitud crítica sana requiere reprocesar, adaptar, ajustar, apropiarse de aquello que funciona en nuestra realidad, que como tal tiene rasgos irreductibles a lo universal. Entresacado: Una nueva herramienta administrativa puede funcionar si se adapta

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VARIEDADES DE ESTADO Edmundo Urrutia Ante la crítica al Estado y a la política que hace la Teoría de la Elección Pública (Public Choice Theory), el académico norteamericano Peter Evans considera que, en efecto, existen Estados con burocracias y funcionarios políticos que operan tal y como lo plantean los teóricos de la Elección Pública, por lo que aciertan, pero que se equivocan en considerar que existe una esencia del Estado, de su aparato y la política, que hace que siempre actúen buscando rentas (rent seeking). Esta diferenciación conduce a Evans a hacer una clasificación de los Estados en desarrollistas, es decir, aquellos que extraen recursos de la sociedad a través de un determinando régimen tributario y que devuelven bienes y servicios de calidad a cambio, y Estados depredadores, o sea, los que extraen recursos de la sociedad sin devolver bienes y servicios de calidad, y una variedad de Estados que se encuentran entre estos dos extremos. Con el propósito de construir estos dos conceptos y sus diferentes matices, Evans escoge varios Estados para estudiar y poner como ejemplos. Primero trabaja al ex Estado de Zaire (República Democrática del Congo), cuyo dictador fue Mobutu Sésé Seco, que constituye el ejemplo de Estado depredador. Después aborda el estudio de los países asiáticos: Japón, Corea y Taiwán, como modelos de Estados desarrollistas, para finalizar estudiando los casos que Evans considera Estados desarrollistas intermedios, Brasil e India.

sado un considerable desperdicio de recursos, que de otro modo serían invertidos en la producción de bienes colectivos, los cuales propiciarían la transformación y el desarrollo económico. Ahora bien, algunos Estados desarrollistas pueden no ser inmunes a la búsqueda de rentas y el uso del excedente para los fines de quienes controlan al Estado, pero en un balance, las consecuencias de sus políticas públicas en las esferas económica, social y cultural promueven, más que obstaculizan, el desarrollo económico. La eficacia de un Estado desarrollista descansa, según Evans, en su autonomía relativa, es decir, el hecho de no estar capturado por intereses particulares, así como en tener un músculo fuerte y ágil, en otras palabras, en tener un aparato administrativo moderno y profesionalizado, con carrera administrativa y espíritu de cuerpo. Entresacado: Algunos Estados desarrollistas pueden no ser inmunes a la búsqueda de rentas

Los teóricos de la Elección Pública han argumentado que la búsqueda de rentas ha cauADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

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9 nota biográfica

de autores ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

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DOUGLAS AGUSTÍN VÁSQUEZ VIDES Perfil profesional: Títulos profesionales de la Escuela de Formación de Profesores de Educación Media EFPEM; en la Escuela de Auditoria de la Facultad de Ciencias Económicas; Licenciado en Arte Dramático de la Universidad de San Carlos de Guatemala. Primer año en Maestría en Administrador de Medios de Comunicación de la Universidad Panamericana. Actualmente, realiza la Maestría en Administración Pública del Instituto Nacional de Administración Pública y Universidad Galileo de Guatemala..

Desempeñando cargos entorno a: •

Fue conferencista en la jornada de actualización docente en el Ministerio de Educación; facilitador del Programa de Calidad en el Servicio de la Cámara de Turismo de Guatemala.

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Docente universitario en el Programa de Cursos Libres y docente universitario de la Escuela Superior de Arte de la Universidad de San Carlos de Guatemala.

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Consultor Pedagógico en el tema de Investigación Social, en la Pedagogía de Administración de Empresas y en distintos programas.

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Asesor de distintos temas dentro del Congreso de la República de Guatemala; Docente universitario de la Universidad de Occidente.

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Actualmente Gerente del Instituto Nacional de Administración Pública -INAP- Guatemala.

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EDMUNDO RENÉ URRUTIA GARCÍA Perfil profesional: Realizó estudios de filosofía en la Universidad de San Carlos de Guatemala, en los años 70 y enseñó en la Facultad de Economía y en la Escuela de Trabajo Social de esa universidad. En los años 80 sacó una maestría en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), México. A principios de los 90, obtuvo una beca para hacer estudios de doctorado en Ciencias Política en la Universidad de New México, en la ciudad de Albuquerque.

Desempeñando cargos entorno a: •

En Guatemala en 1995, enseñó en la Universidad de San Carlos de Guatemala y en la Universidad Rafael Landívar.

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Trabajó en la Crónica de Gobierno de la administración de Álvaro Arzú y posteriormente fue consultor de la Asociación de Investigaciones y Estudios Sociales (ASIES) en la primera parte de los 2000. En 2004 fue nombrado como Secretario de la Secretaría de Análisis Estratégico (SAE) de la presidencia de Óscar Berger. En 2005, fue nombrado por ese mismo gobierno, embajador de Guatemala en el Reino Unido. En 2008, regresa a Guatemala y se convierte en Director del Programa Centroamericano de Postgrado de la FLACSO, sede Guatemala. En 2013, es contratado por el Ministerio de Finanzas de Guatemala para diseñar, con recursos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) la Cátedra de Estudios Fiscales.

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Ha publicado artículos y libros sobre temas de la ciencia política y ha publicado dos novelas, Naufragio de las Palabras y Viaje al Centro de la Nada.

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Se desempeño como Director en la Dirección de Investigaciones y Asesoría Administrativa del Instituto Nacional de Administración Pública –INAP-.

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Actualmente es consultor de la Dirección de Investigación y Asesoría Administrativa del Instituto Nacional de Administración Pública -INAP-, además de ser columnista de la misma institución en el Diario de Centroamérica y Director de la Revista “Administración Pública y Desarrollo” del INAP.

MARIO MARCEL CULLELL Perfil profesional: Chileno y nacionalidad española, posee una Maestría en Filosofía, en Economía por la Universidad de Cambridge, y una Licenciatura en Economía y en Ingeniería Comercial de la Universidad de Chile. Mario aporta un amplio conocimiento y práctica en el diseño e implementación de políticas públicas, con el conocimiento de las instituciones públicas y los procesos de toma de decisiones. En Chile lideró un amplio proceso de reforma de la gobernanza, incluida la profesionalización de la función pública, la creación de un sistema de servicio público de alto rango, la remuneración basada en el rendimiento, un gran avance en la transparencia y la integridad, el presupuesto por resultados y gestión de activos y pasivos.

Desempeñando cargos entorno a: •

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En la década de 2000 dirigió un trabajo innovador en el diseño de una regla estructural presupuesto fiscal en Chile en paralelo con Suecia y Suiza, que más tarde se amplió a más de 30 países.

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Comenzó su carrera en el mundo académico, donde ocupó varios cargos docentes y de investigación a través de las universidades de Chile y el Reino Unido. Durante 12 años trabajó para el Gobierno de Chile, ocupando cargos de alto rango en el Ministerio de Finanzas incluyendo Secretario Ejecutivo del Comité Interministerial de Modernización de la Administración Pública, Presidente del Comité de Auditoría Interna, Presidente de la Comisión Consultiva para la Reforma de Pensiones y el Director General de Presupuesto durante seis años..

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Se desempeñó como Director Adjunto de Gobernanza Pública y Desarrollo Territorial de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). También trabajó anteriormente en el Banco Interamericano de Desarrollo, donde se desempeñó como Director Ejecutivo por Chile y Ecuador y Director de la Capacidad Institucional y Finanzas.

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Actualmente es el Director Senior de Gobernabilidad del Banco Mundial Práctica Global. En su puesto actual, supervisa todo el trabajo del Banco Mundial sobre la gestión financiera, adquisiciones, gobierno abierto, la responsabilidad social, los sistemas judiciales y las instituciones inclusivas, entre otros temas.

JORGE D. CALVO DRAGO Perfil profesional: Licenciado por la Escuela de Ciencia Política de la Universidad de San Carlos de Guatemala. Obtuvo su Maestría en el Departamento de Ciencias Políticas de la Universidad de Toronto, Canadá y completó los cursos del Doctorado en Investigación Social de la Universidad Panamericana de Guatemala.

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Desempeñando cargos entorno a: •

Ha desempeñado cargos de funcionario en la Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana (SG-SICA) como Director de Sistemas de Información en San Salvador y Subsecretario de Políticas Territoriales de la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la República (SEGEPLAN) en Guatemala.

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Cargos de administración en la educación superior como Director de Planificación de la Universidad Rafael Landívar de Guatemala y docencia en cursos de Planificación, Proyectos, Sistemas de Información y otros, en universidades de Costa Rica y Guatemala.

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Ha efectuado trabajos de consultoría para organismos nacionales en Guatemala y Centro América y para organismos internacionales (PNUD, OIM, USAID, Instituto del Banco Mundial, ONUDI y otros).

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Actualmente es investigador-docente de FLACSO Guatemala en el tema de Gestión Pública por Resultados (GpR) y consultor internacional de la Secretaría Ejecutiva del Centro de Coordinación para la Prevención de Desastres Naturales en América Central (SE-CEPREDENAC) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) Washington.

NANCY PATRICIA TARACENA RODRÍGUEZ Perfil profesional: Es Administradora de Empresas, hizo una Maestría de Administración Financiera de la Universidad de San Carlos de Guatemala y una de Políticas Públicas en la Universidad Landívar de Guatemala.

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Desempeñando cargos entorno a: •

Ingresó a trabajar al Ministerio de Finanzas Públicas en diciembre del año 2002. En la Dirección de Crédito Público en donde trabajó hasta el 2008 para luego ser trasladada a la Dirección Técnica de Presupuesto -DTP- en 2009.

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En 2010, fue nombrada Jefe del Departamento de Evaluación de la DTP. Este departamento ha tenido a su cargo el tema de la Gestión por Resultados

VIVÍAN PAOLA RODRÍGUEZ BARRIOS Perfil profesional: Profesional con Licenciatura en Relaciones Internacionales, por la Universidad de San Carlos de Guatemala, Maestría en Administración Pública por el Instituto Nacional de Administración Pública –INAP-, y candidata a Doctora en Administración Pública y Políticas Públicas por el INAP y la Universidad Galileo. Dentro de sus áreas de especialización se encuentran: Gestión de la Calidad en la Administración Pública, Gerencia Social, Administración Pública, Políticas Públicas, Cooperación Nacional e Internacional, Planificación, Monitoreo y Evaluación, Gestión por Resultados y otros.

Desempeñando cargos entorno a: •

Su experiencia profesional se centra en la dirección y/o coordinación de programas de formación y capacitación presencial y virtual; docencia en temas relacionados a su especialidad; diseño y tutoría de cursos de educación virtual; gestión de proyectos de cooperación; asesoría y elaboración de plaADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO

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nes estratégicos, multianuales y anuales; acciones de seguimiento y evaluación; manejo de presupuestos; dirección de programas de investigación aplicada en Administración Pública y de asesoría administrativa a instituciones públicas. •

Actualmente es Directora de la Dirección de Investigación y Asesoría Administrativa del Instituto Nacional de Administración Pública -INAP-.

MARCO TULIO CAJAS Perfil profesional: Licenciado en Economía por la Universidad Complutense de España, obtuvo una primera maestría en Ciencias Políticas de la Universidad Nacional Autónoma de México y una segunda, en Políticas Públicas de la Universidad Rafael Landívar de Guatemala. Cajas es especialista en Políticas Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), ha realizado estudios en la Universidad Regent de Virginia, Estados Unidos, y en el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) de Chile.

Desempeñando cargos entorno a: •

En el campo del servicio civil internacional, fue Oficial de Administración y Finanzas de la Oficina Regional de UNICEF en Guatemala y Oficial Internacional de UNICEF en México.

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Durante su carrera pública en Guatemala, ha sido Secretario de Bienestar Social (1996-2000) de la Presidencia. Asesor actuarial del Banco Nacional de la Vivienda y Asesor fiscal del Instituto de Fomento Municipal.

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Gerente del Instituto Nacional de Administración Pública (20042008), donde implanto, por primera vez, un programa nacional de formación en gerencia pública.

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En el campo académico, es fundador y Director de la Escuela de Gestión Pública de la Universidad Mariano Gálvez de Guatemala.

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Actualmente es Asesor de Capacitación del Registro Nacional de las Personas de Guatemala (RENAP). Además se ha desempeñado como funcionario internacional de Naciones Unidas.

MARÍA DOLORES VILLAGRÁN MAYEN Perfil profesional: Profesional en Ciencias Sociales, estudios de Licenciatura en Trabajo Social, Maestría en Comunicación para el Desarrollo. Cierre de pensum de Doctorado en Administración Pública y Políticas Públicas. Experiencia laboral en Administración Pública, especialmente en procesos para fortalecer el Talento Humano, coordinando programas de formación y Capacitación, en modelos de educación presencial y a distancia, utilizando las herramientas que proporcionan las Tecnologías de Información y comunicación – TICs -.

Desempeñando cargos entorno a: •

Coordinación y tutoría de educación a distancia con el modelo Virtual en el INAP.

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Docencia en el tema de Abordaje de Conflictos.

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Coordinación, diseño y ejecución de diplomados especialmente en los temas: Gerencia Social y Gestión del Riesgo a desastres, abordaje de conflictos, Secretarial entre otros.

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La Gestión de la Calidad a través de las Cartas de Servicio; Coordinación de programas de postgrado; Planificación, ejecución de cursos en educación Popular.

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Elaborar Estudios Socioeconómicos, especialmente a familias y estudiantes universitarios; Sistematización de Buenas Prácticas (caso TeleINAP).

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Actualmente integrando Comité de Premio Nacional a la Calidad, aplicando el Modelo CAF.

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