La protection des consommateurs en microassurance : défis et bonnes pratiques

Des bonnes intentions à la pratique, la protection des consommateurs en micro-assurance : défis et bonnes pratiques

Ceci est un avant-projet. Nous vous invitons à nous faire part de vos commentaires à l’adresse suivante : info@microinsurancenetwork.org Emily Zimmerman, Barbara Magnoni et Andrea Camargo

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Photo : M.Moniruzzaman Traduction : B. Crabbe, O. Ervyn Révision de la traduction : B. Gautier, Imprimerie Centrale © 2014 Microinsurance Network Tous droits réservés Le Microinsurance Network bénéficie de l'aimable soutien du Gouvernement luxembourgeois.

ISBN 978-99959-864-7-6

Encart spécial Afrique La micro-assurance, les technologies mobiles et la protection des consommateurs La micro-assurance est peu répandue en Afrique et, encore moins, en Afrique francophone. Dans la plupart des pays du Maghreb et d'Afrique de l’Ouest, moins d'1 % de la population est titulaire d’un contrat de microassurance, tous types confondus (McCord et al., 2013). Dans ces régions, l’essor récent de la micro-assurance est consécutif à des initiatives de réseaux de distribution solides et innovants. Pour autant leur développement reste inégal et très concentré dans une poignée de pays (McCord et al., 2013). De multiples contraintes freinent l'innovation dans la distribution, parmi lesquelles figurent : une population fortement rurale, des infrastructures routières médiocres et un accès limité aux services financiers. À l'avenir, les technologies mobiles pourraient énormément profiter aux consommateurs et aux prestataires de micro-assurance, car elles aideraient, à la fois, à sensibiliser d'avantage les clients, à faire baisser le coût et faciliter les renouvellements des contrats, accroître l’accès aux services en cas de sinistre et plus généralement en rendraient la gestion plus aisée (Rego et al., 2011). À travers tout le continent africain, les technologies mobiles sont utilisées aux différents stades de la distribution et de l'utilisation des services de micro-assurance que sont : L'identification des consommateurs, la commercialisation et la souscription. Ces technologies peuvent être mises à profit, pour identifier et démarcher la clientèle potentielle. Le prestataire de services financiers mobiles, MTN Ghana propose une micro-assurance-vie facultative à ses clients, en collaboration avec Hollard Insurance, Bima, MicroEnsure, et MFS Afrique (Téllez, 2012). Les clients peuvent souscrire à ce produit par téléphone et, chaque mois, le montant de la prime est automatiquement prélevé sur leur crédit d’unité téléphonique. Ils sont également avertis du prélèvement et du renouvellement de la couverture par sms (MTN mobile Money, 2013).

Vendre des produits d'assurance entièrement par téléphonie mobile reste un défi difficile à relever pour la plupart des distributeurs de produits de micro-assurance à adhésion volontaire, car l'on continue à se fier énormément au marketing en face-à-face et à la vente par agents. Dans certains cas, l'assurance fait partie d'un programme de fidélité, offert par les sociétés de téléphonie mobile à leurs clients, qui, de fait, ne paient aucune prime.

Au Ghana, l'opérateur de téléphonie mobile Tigo propose un produit d'assurance pour les soins de santé de la famille, en collaboration avec ses partenaires Vanguard Life, Bima, et MicroEnsure. Ce produit repose sur une structure baptisée « freemium », en vertu de laquelle les primes sont couvertes par Tigo, à concurrence du temps d'appel de chaque client. La souscription se fait par sms et, chaque mois, l'assuré est informé de son niveau de couverture (Téllez, 2012).

La perception des primes. C'est peut-être, à ce jour, l'aspect le plus prometteur des technologies mobiles. Les assureurs peuvent y recourir, pour améliorer le recouvrement des primes, tout en offrant une certaine souplesse aux clients, puisque ceux-ci peuvent s'acquitter des primes à un rythme mensuel, hebdomadaire, voire même, dans certains cas, quotidien. Le prix de l'assurance peut être inclus dans le forfait d'appels du client ou être ajouté au montant facturé pour le temps d'appel effectif. La rapidité, la sécurité et la régularité du règlement des primes figurent au rang des atouts majeurs de la téléphonie mobile.

La communication et l'échange d'information avec la clientèle. Les plates-formes mobiles peuvent être un moyen économique d'informer les consommateurs des caractéristiques des produits et de répondre à leurs questions, bien que le niveau de détail qu'elles sont à même de fournir soit souvent limité. En Côte d'Ivoire, lors de la souscription d'une micro-assurance obsèques, les clients d'Allianz reçoivent un certificat d'assurance papier, mais la compagnie envoie également des renseignements par sms et propose aux assurés un service d'assistance téléphonique, qu'ils peuvent contacter pour toute question complémentaire (Allianz, 2013). L'efficacité de ce modèle de communication n'est pas encore établie, mais il est néanmoins prometteur. Il pourrait être vecteur d'information et aider à entretenir les relations avec la clientèle.

Le traitement et le règlement des demandes d’indemnisation. Grâce aux technologies mobiles, les clients peuvent aisément soumettre leur déclaration de sinistre à l'assureur et, dès lors que la demande est validée, ce dernier peut régler les prestations, par une voie rapide et sécurisée. Au Kenya, la micro-assurance fondée sur l’indice météorologique, Kilimo Salama (« Agriculture sûre »), est vendue par des distributeurs indépendants d'intrants agricoles, auxquels les consommateurs paient leurs primes, que les distributeurs transfèrent ensuite à la compagnie d'assurance par l'intermédiaire de M-PESA 1. Lorsque le seuil correspondant à l'indice de précipitations est dépassé, les prestations sont automatiquement versées aux agriculteurs, via M-PESA (Téllez, 2012).

1 M-PESA : (M pour Mobile, pesa en Swahili signifie argent) est un service de transfert d’argent et microfinance via la téléphonie mobile.

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Cependant, dans bien des contextes, la technologie mobile ne s'est pas encore imposée comme outil majeur de distribution de produits de micro-assurance, qui peut faciliter les rapports entre assurés et assureurs, ainsi que le traitement des demandes d'indemnisation. La législation est un des obstacles qui freine son expansion.

En effet, dans certains cas, des restrictions légales en limitent l'utilisation alors que, dans d'autres cas, c'est l'incertitude réglementaire qui a un effet dissuasif.

En outre, le recours aux technologies mobiles soulève de sérieuses questions de protection des consommateurs, dont voici quelques exemples : • Les produits proposés par ces voies sont-ils utiles et adaptés ?

• Les consommateurs (et les bénéficiaires) reçoivent-ils suffisamment de renseignements, pour décider de souscrire une micro-assurance en connaissance de cause et pour l'utiliser à bon escient ?

• Quelles sont les populations susceptibles de ne pas pouvoir utiliser efficacement les technologies mobiles pour la micro-assurance ? Qui exclut-on en utilisant ces canaux ?

• Ces moyens offrent-ils des garanties suffisantes de protection des transactions financières et des données personnelles des consommateurs ?

Alors que les décideurs politiques et les autorités de contrôles et de régulation réfléchissent à définir un cadre adapté à l’utilisation des technologies mobiles, il est intéressant de s’inspirer plus généralement de la façon dont la question de la protection des consommateurs est abordée dans leur propre pays ou à l’étranger, afin de mieux comprendre quand, comment et dans quels secteurs d’activité cette question est la plus sensible. Cette étude propose un cadre d’analyse, appliqué à la micro-assurance, pouvant faciliter ce type de démarche en mettant à disposition des acteurs, des outils permettant de mieux en comprendre les contours, et de mieux en évaluer les avantages et les contraintes.

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Résumé Le présent document analyse les défis et les bonnes pratiques en matière de protection du consommateur dans le domaine de la micro-assurance, la « protection du consommateur » étant définie comme l'utilisation pertinente des produits de micro-assurance par les ménages à faible revenu, pour se prémunir contre le risque. Les problèmes de protection relèvent de quatre grandes catégories : 1) l'éducation et l'information, 2) la conception des produits et des procédures de gestion, 3) la législation et la solidité financière des prestataires et des programmes d'assurance, 4) les capacités et les responsabilités des parties prenantes. Pour chacune de ces catégories, nous dresserons une liste de composantes indispensables que doit comporter tout modèle efficace de protection du consommateur.

Nous indiquerons les problèmes qu’ils soulèvent et illustrerons par des initiatives imaginées de par le monde, pour y remédier. Ces exemples sont suivis d'une étude de cas plus approfondie, qui développe les enjeux de la protection des consommateurs aux Philippines et montre dans quelle mesure le marché, l'environnement réglementaire et les interactions entre ces paramètres peuvent influencer le niveau de protection des consommateurs.

Selon la définition ci-dessus, la protection du consommateur doit se concevoir comme un résultat (plutôt que comme un système ou une suite de procédures) et, dès lors, toutes les parties prenantes sont tenues d’y participer activement, y compris les consommateurs eux-mêmes. Les mesures qui peuvent être prises pour améliorer cette protection sont globalement de deux types : 1) rééquilibrer des rôles et responsabilités des parties prenantes, en fonction des « rapports de force » existants, 2) renforcer progressivement l'aptitude des acteurs à assurer plus efficacement l'objectif de protection du consommateur. L'Autorité de réglementation et de contrôle, ainsi que les autres instances publiques doivent jouer un rôle de premier plan dans la détermination des responsabilités respectives des intervenants que sont les acteurs de l’assurance et leurs intermédiaires, les organes de contrôles, le gouvernement, les consommateurs, etc.

Le développement des capacités doit concerner tous les intervenants du secteur, depuis les autorités de réglementation et de contrôle (au fur et à mesure qu'elles comprennent comment mieux répondre aux exigences de protection des consommateurs), jusqu’aux acteurs de l’assurance et aux consommateurs finaux (étant plus informés, plus autonomes et de fait, mieux à même de défendre leurs intérêts). Les gouvernements, les bailleurs de fonds et le secteur de l'assurance (par le truchement des agents d'assurance indépendants, des réseaux de distribution et des associations professionnelles) ont tous leur part à prendre dans le renforcement des capacités.

Ces deux types de mesures doivent se fonder sur les conditions de marché (et les modifications qu'elles subissent au fil du temps) et doivent être supervisés en permanence, afin d'en évaluer l'efficacité et de tirer la sonnette d'alarme, au cas où de nouveaux besoins se font jour. Ces efforts pourraient profiter, de manière permanente, à la protection des consommateurs à faible revenu et leur permettre d'utiliser efficacement la micro-assurance. En outre, la microassurance pourrait ainsi gagner en popularité auprès des ménages à faibles revenus et auprès d'autres franges de la population, car ces actions ont vocation à renforcer la confiance et à l'améliorer les performances, l'efficacité et la viabilité de la micro-assurance, pour tous les acteurs impliqués dans le secteur.

Le présent document est une adaptation d'un article plus long, en anglais, disponible à l'adresse suivante : http://www.microinsurancenetwork.org/sites/default/files/Buch_13118_MIN_EN_web.pdf.

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Table des matières Résumé...................................................................................................................................................................................................................................................................III 1. Introduction..................................................................................................................................................................................................................................................... 1 2. Protection des consommateurs : les enjeux..................................................................................................................................................................... 2 a. Éducation et information. ............................................................................................................................................................................................................. 5 b. Conception des produits et des procédures............................................................................................................................................................... 10 c. Législation et solidité financière des prestataires et des programmes d'assurance.............................................................. 18 d. Capacités et responsibilités des acteurs...................................................................................................................................................................... 22 3. études de cas pour appréhender la protection des consommateurs..................................................................................................... 25 4. Les Philippines......................................................................................................................................................................................................................................... 26 a. La micro-assurance aux Philippines............................................................................................................................................................................... 26 i. Le marché de la micro-assurance et son contexte...................................................................................................................................... 26 ii. Cadre réglementaire et évolution................................................................................................................................................................................ 27 b. Défis et bonnes pratiques......................................................................................................................................................................................................... 29 i. Information et éducation..................................................................................................................................................................................................... 29 Sensibilisation et éducation à l'assurance. ......................................................................................................................................................... 29 Formation des réseaux de distribution................................................................................................................................................................... 30 Informations spécifiques aux produits et compréhension de la part des clients................................................................ 31 ii. Conception des produits et des procédures. ...................................................................................................................................................... 33 Conception et pertinence des produits................................................................................................................................................................... 33 Commercialisation et adhésion.................................................................................................................................................................................... 34 Maintien des garanties......................................................................................................................................................................................................... 35 Demandes d'indemnisations........................................................................................................................................................................................... 35 Questions, problèmes et réclamations................................................................................................................................................................... 37 iii. Solidité financière des prestataires et des programmes d'assurance......................................................................................... 38 Les produits de micro-assurance............................................................................................................................................................................... 38 Les prestataires de micro-assurance...................................................................................................................................................................... 39 L'intermédiation en micro-assurance..................................................................................................................................................................... 40 iv. Capacités et responsabilités des parties prenantes.................................................................................................................................... 40 c. Enseignements.................................................................................................................................................................................................................................. 41 5. Synthèse et conclusions.................................................................................................................................................................................................................. 43 a. La protection des consommateurs envisagée en tant que résultat....................................................................................................... 43 b. Une meilleure protection des consommateurs par le rééquilibrage des rôles et des responsabilités.................... 44 c. Le renforcement des capacités au service d'une meilleure protection des consommateurs.......................................... 45 d. L'importance du suivi/évaluation........................................................................................................................................................................................ 46 Bibliographie. ................................................................................................................................................................................................................................................... 48 Annexe 1 : Cadre d'analyse pour les études de cas par pays. .................................................................................................................................. 50 Annexe 2 : Modèle de police d'assurance-vie de groupe (Philippines). ............................................................................................................ 55

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Tableaux et figures Tableau 2.1 : Rôles et responsabilités des parties prenantes...................................................................................................................................... 3 Tableau 2.2 : Temps nécessaire à la notification de la décision et au paiement des prestations................................................ 17 Tableau 2.3 : Définitions juridiques de la micro-assurance : primes, prestations et exigences d'homologation........... 19 Tableau 2.4 : Surveiller le niveau de protection des consommateurs à l'aide d'indicateurs clés de performance....... 24 Tableau 4.1 : Principaux instruments juridiques régissant la micro-assurance aux Philippines................................................ 28 Tableau 4.2 : Points communs entre indicateurs de performance de la micro-assurance et indicateurs

clés de performance (ICP)....................................................................................................................................................................................... 39

Figure 2.1 : Extrait de la brochure « Familia Estou Seguro ». ...................................................................................................................................... 5 Figure 2.2 : Échantillon des composantes de la formation à la finance donnée par l'AMUCSS...................................................... 7 Figure 2.3 : Page extraite du document de police simplifiée chez Hollard. ...................................................................................................... 8 Figure 2.4 : Étapes de la souscription d'une assurance. ............................................................................................................................................... 10 Figure 2.5 : Extrait d'une affiche de marketing, utilisée par Compartamos, au Mexique.................................................................. 13 Figure 4.1 : Principaux acteurs de la micro-assurance aux Philippines.......................................................................................................... 27 Figure 4.2 : Logo de la micro-assurance.................................................................................................................................................................................... 29 Figure 4.3 : Comment les assurés jugent-ils la quantité d'informations reçues...................................................................................... 31 Figure 4.4 : Connaissance du risque couvert.......................................................................................................................................................................... 31 Figure 4.5 : Montant des prestations indiqué par les assurés.................................................................................................................................. 32 Figure 4.6 : Par quelle voie les assurés sont-ils informés de leur police d'assurance........................................................................ 32 Figure 4.7 : Vers qui se tournent les assurés, en cas de question sur la police d'assurance......................................................... 32 Figure 4.8 : Nombre de jours séparant la déclaration et le règlement du sinistre, selon les titulaires de polices....... 36 Figure 4.9 : Que font les assurés, en cas de rejet de la demande d'indemnisation ?............................................................................ 37

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1. Introduction Les risques qui pèsent sur les populations à faible revenu sont nombreux et les fragilisent énormément. Le décès d'un chef de famille, une maladie, un accident, un incendie, une inondation, ou encore de mauvaises récoltes, sont autant de risques aux répercussions financières potentiellement désastreuses. Pour autant qu'elle fonctionne correctement, l'assurance peut grandement les aider à gérer certains de ces risques. Son bon fonctionnement est au cœur de la protection des consommateurs et conditionne la capacité des ménages à bas revenu à accéder effectivement à un service efficace de micro-assurance, afin de gérer les risques auxquels ils font face. Sans garantie de service, la micro-assurance devient un risque supplémentaire.

La présente étude examine les défis et les bonnes pratiques en matière de protection des clients dans le secteur de la micro-assurance. Elle vise à comprendre la protection dont les consommateurs ont besoin dans ce domaine, les démarches entreprises par les parties prenantes pour y répondre, leurs effets et la manière dont ces initiatives s'organisent entre elles.

Comment définir la protection des consommateurs ?

La « protection des consommateurs » se définit souvent en termes de « respect du consommateur » ou en référence aux avantages qu'offre une protection efficace (par exemple, en termes de transparence sur les garanties et les tarifs ou de rapidité de traitement des demandes d'indemnisation). Dans le cadre de la présente étude, nous adoptons un point de vue plus ample et définissons la protection des consommateurs en micro-assurance comme étant l'utilisation adéquate des produits de micro-assurance par les ménages à faible revenu, pour se prémunir efficacement contre le risque. Cette définition souligne la nécessité d'en arriver à une approche coordonnée, en vertu de laquelle la responsabilité est partagée entre l’Autorité de réglementation, l’organe de contrôle, les acteurs du secteur de l’assurance et les consommateurs.

En matière de protection des consommateurs, il nous semble que les défis relèvent de quatre grandes catégories : • Éducation et information • Conception des produits et des procédures de gestion • Législation et solidité financière des prestataires et des programmes d'assurance • Capacités et responsabilités des parties prenantes Ces quatre catégories se recoupent sur de nombreux points et nécessitent l’implication de différents types d’acteurs. Dans le même temps, des antagonismes surgissent souvent entre les besoins des différentes parties intéressées et les nombreux rouages sans lesquels il n'y a pas de protection efficace des consommateurs. Nous procéderons à un examen minutieux de ces contradictions, tout au long de l'étude, car elles obligent à des décisions sensibles et à des compromis malaisés.

Quels sont les effets de la protection du consommateur ? « Une protection inadéquate des personnes à faible revenu peut se traduire par un appauvrissement plus aigu et d'autres difficultés, mais aussi par un ralentissement du développement du marché et une plus faible rentabilité des produits » (Wiedmaier-Pfister & Voss, 2013).

En revanche, une protection efficace peut avoir pour conséquence immédiate de faire profiter les consommateurs des avantages de la micro-assurance en matière de protection contre le risque. Elle peut donc, indirectement, susciter la confiance parmi les ménages à faible revenu et, à terme, élargir l'éventail des produits de micro-assurance et la couverture qu'ils offrent, augmentant d'autant l'intérêt de cette activité pour tous les acteurs du secteur.

Comment évaluer les enjeux de la protection des consommateurs et l'efficacité des mesures prises au nom de cette protection ?

La protection des consommateurs pose des défis très spécifiques, qui relèvent, en règle générale d'une des quatre catégories susmentionnées ou de plusieurs à la fois. Nous avons donc dressé une liste des conditions qui doivent être réunies, pour qu'un modèle de protection des consommateurs soit efficace. Nous passerons en revue les différents éléments de cette liste, en les illustrant par des exemples tirés de contextes divers, dans le monde entier. Nous aborderons ensuite la protection des consommateurs, à travers l'étude de cas des Philippines. Les exemples divers et variés traduisent l'étendue des problèmes que cette question soulève et l'ampleur des conséquences qu'elle peut avoir. Par contraste, l'étude de cas apporte une profondeur et des nuances supplémentaires et nous donne l'occasion d'examiner l'influence des conditions du marché et des interactions entre les questions de protection des consommateurs et les mesures prises à ce titre.

La structure du rapport est la suivante : le chapitre 2 présente la « liste » des composantes essentielles d’une protection efficace des consommateurs. Nous nous arrêterons plus longuement sur chacun des éléments, en les illustrant par des exemples de modèles efficaces ou inopérants. Nous mettrons également en évidence quelques-unes des nombreuses contradictions qui caractérisent la question de la de protection des consommateurs. Le chapitre 3 est une brève description de la méthodologie utilisée dans l'étude de cas, alors que le chapitre 4 fait la synthèse de ses résultats. Nous présenterons nos conclusions au chapitre 5.

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1. Introduction

2. Protection des consommateurs : les enjeux La protection des consommateurs est une notion vaste, composée de différents éléments entre lesquels un équilibre doit s'établir, afin de garantir l'accès des populations à des produits de micro-assurance adaptés et leur utilisation effective. La liste ci-dessous énonce les composantes indispensables d'une protection efficace, sur la base des quatre catégories déjà définies : a) éducation et information, b) conception des produit et des procédures de gestion, c) législation et solidité financière des prestataires et des programmes d'assurance, d) capacités et responsabilités des parties prenantes. Ces éléments constitutifs reposent sur les efforts coordonnés des différents acteurs, à tous les niveaux de la micro-assurance : Autorité de réglementation et autres organes gouvernementaux, associations professionnelles, bailleurs de fonds, assureurs, réseaux de distribution et consommateurs.

La liste des composantes essentielles d’une protection efficace des consommateurs servira de cadre à l'analyse des quatre dimensions exposées ci-dessus elles-mêmes illustrées par des exemples pratiques rendant compte ou non de leur efficacité. Nous aborderons les quatre dimensions à tour de rôle, en ne perdant jamais de vue la notion fondamentale de « respect du consommateur », concept pertinent en regard de chacun des problèmes rencontrés.

Les exemples qui suivent, illustrent certaines stratégies communes et des approches particulièrement novatrices dans le domaine de la protection des consommateurs, mais ils n’ont pas vocation à dresser un tableau exhaustif de tous les défis ou de toutes les façons possibles de les relever. Les expériences exposées ci-dessous ont été plus ou moins réussies, mais elles peuvent toutes inspirer d'autres acteurs, dans d'autres contextes, pour que les consommateurs aient accès à des produits de micro-assurance de qualité, adaptés à leurs besoins et qu’ils puissent les utiliser efficacement, pour se prémunir contre le risque.

Une question récurrente se pose dans les quatre catégories : qui est le consommateur et comment les obligations et les actions menées par les autres acteurs l'affectent-elles ? On trouve, parmi les consommateurs, des personnes à faibles revenus, qui n'ont pas encore souscrit un produit de micro-assurance, mais envisagent de le faire ; des personnes qui reçoivent des informations sur la micro-assurance ou qui sont démarchées. Le consommateur peut être le souscripteur d'une police d'assurance à titre individuel ou collectif. Il peut également s'agir d'un conjoint (ou de toute autre personne) couvert par une assurance à laquelle il n'a pas souscrit lui-même, ou encore les bénéficiaires indirects d'un produit de micro-assurance. Tous devront être informés, à des stades divers, mais tous ne seront pas visés par des obligations légales ou par les mesures prises par les acteurs du secteur.

En outre, la nature des acteurs impliqués (et leurs différences) n'est pas toujours très claire. Les réseaux de distribution travaillent avec du personnel qui est, le plus souvent, en contact direct avec les consommateurs (agents de crédit, revendeurs,...), mais aussi avec d'autres employés (contrôleurs ou responsables des ressources humaines), qui ont peut-être aussi un rôle à jouer. Que l'on soit ou pas en présence d'un schéma impliquant un intermédiaire extérieur, nombreuses sont les opérations qui impliquent aussi bien l'assureur que le réseau de distribution ; par exemple : la formation, la gestion des déclarations de sinistre et le règlement des différends. Parfois, la protection des consommateurs sera plus efficace si les différentes opérations sont effectuées par des acteurs différents, mais, cela peut aussi rendre la répartition des rôles moins évidente et ouvrir la voie à une protection défaillante ou à des abus.

La protection des consommateurs est également mise en péril par les contradictions qui apparaissent dans chacune des quatre catégories. La contradiction la plus courante est, probablement, celle qui oppose la protection et le coût qu’elle implique, en termes par exemple de formation et d'information des assurés, d’obligation de reporting et de supervision interne, de mise en place de procédures et de toutes autres mesures de protection de la clientèle.

Dans le domaine de la conception des produits, du développement des documents d’information ou de la mise en place des processus de réclamation s’exprime fréquemment une autre contradiction ; la volonté d’arriver à une bonne appropriation des clients via des dispositifs adaptés « sur mesure » et la nécessité de mettre en place des dispositifs simples et standards. Toutes contradictions obligent à des compromis délicats qui obligent à la plus grande prudence lorsqu’il s’agit de décider d'assouplir, de renforcer ou de modifier les mesures existantes.

Enfin, les rôles et capacités des parties prenantes, que nous étudierons en détails au chapitre 2.d, sont tout aussi essentiels pour les trois autres catégories de la liste des composantes essentielles d’une protection efficace des consommateurs. Bien que les détails de la répartition des rôles varient selon le contexte et les capacités des intervenants, à l'intérieur d'un même pays, les lignes générales de la répartition suivent le modèle du tableau 2.1. Le but ultime est d'atteindre un équilibre adéquat entre les rôles et responsabilités des différentes parties intéressées et, pour l'atteindre, il faut avant tout procéder à un examen scrupuleux de l'influence de la réglementation sur la protection des consommateurs, sur l'essor du marché et sur l'accès à des produits de micro-assurance efficaces et adaptés. Quel que soit le contexte, la législation est un élément précieux de cette protection, mais son influence peut (et doit) varier considérablement, selon la capacité de l’Autorité de réglementation (et des autres parties prenantes), les particularités du marché et du modèle de protection, ainsi qu’en fonction des autres enjeux. En dépit du « rôle moteur » assigné aux autorités de réglementation et de contrôle dans la promotion de marchés d'assurance

2. Protection des consommateurs : les enjeux

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inclusifs (AICA, 2012), qui implique nécessairement l'adoption de mesures de protection des consommateurs, pour des questions de capacités et de coût, elles partageront bien souvent ce rôle avec d'autres. Le marché de la micro-assurance étant un marché récent, l'Autorité de réglementation doit bien souvent rattraper le retard pris sur le développement du marché, dans lequel sont investis les assureurs commerciaux, les bailleurs de fonds ou les réseaux de distribution. Dans les conclusions du chapitre 5, nous reviendrons sur l'équilibre fondamental qui doit s'établir entre les rôles et responsabilités de chacun.

Tableau 2.1 : Rôles et responsabilités des parties prenantes Réseau de distribution

Client Exploiter les données et les ressources qui leur sont fournies Poser des questions et assurer le suivi, en cas de problème

Faciliter la transmission d'informations compréhensibles par les consommateurs Faciliter la transmission des demandes d'indemnisation, la résolution des problèmes et le règlement des différends Protéger les données personnelles et l'argent du client, pendant les transferts

Assureur Proposer des produits destinés à satisfaire les besoins Fournir des renseignements utiles S'associer à des réseaux efficaces et conscients des enjeux

Autorité de réglementation/ contrôleur Superviser les activités sous tous les angles possibles (consommateur, assureur, réseau de distribution) Garantir une tarification juste

Bailleur de fonds Renforcer les capacités Partager les bonnes pratiques Encourager les initiatives de supervision

Superviser les activités d'assurance non réglementées

Partager avec les autres acteurs du secteur les problèmes relatifs à la clientèle et à ses besoins

Protection des consommateurs : liste des composantes essentielles Éducation et information :  Les consommateurs acquièrent les connaissances et les outils financiers indispensables à une décision éclairée en matière d'achat de produits d'assurance. Les consommateurs sont à même d'utiliser efficacement ces produits, qui s'inscrivent dans un ensemble de stratégies de gestion du risque, à leur disposition. Ils savent également demander de plus amples informations, lorsque cela s'avère nécessaire.  Les consommateurs reçoivent une quantité appropriée d'informations sur un produit donné, dans des délais et sous une forme qui leur permette effectivement de prendre des décisions en matière d’assurance, de comprendre leurs droits et leurs devoirs et d'utiliser le produit de façon efficace (maintenir la protection et renouveler son assurance, déclarer un sinistre, obtenir des réponses à leurs questions et résoudre leurs problèmes, si nécessaire).  Les employés des réseaux de distribution et autres opérateurs en contact avec la clientèle de micro-assurance bénéficient de la formation et du soutien nécessaires, pour pouvoir informer les consommateurs de leurs droits et de leurs devoirs, et pour assumer efficacement leur rôle dans la distribution des produits et des services.

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2. Protection des consommateurs : les enjeux

Produits et procédures :  Les produits sont adaptés aux clients auxquels ils s’adressent, que ce soit en termes de risque couvert, de niveau de couverture, de primes, d'exclusions et conditions d’accès aux garanties ou à toutes autres caractéristiques du produit.  Avant que les clients souscrivent, les produits leur sont présentés et expliqués de manière transparente et honnête. Les renseignements donnés doivent être suffisants et appropriés.  La publicité sur les produits de micro-assurance les présente, très clairement, comme des « produits d'assurance ». Elle ne prête pas à confusion et les exigences qui les accompagnent font l'objet d'une surveillance adéquate.  Les procédures de souscription sont suffisamment claires, simples et équitables ; les clients disposent de suffisamment de renseignements, d'informations et de documentation, pour pouvoir utiliser le produit à bon escient.  Les données et l'argent des consommateurs bénéficient d’une protection parfaite ou suffisante ?  Les procédures de souscription et de renouvellement sont accessibles et adaptées, afin de minimiser le risque de déchéance ou d’expiration involontaire de la couverture. En cas de renouvellement automatique, ces procédures permettent également de parer au risque de reconduction du contrat sans l’assentiment de l’assuré.  Les déclarations de sinistre (procédures et type de documents à fournir) sont facilitées de la façon la plus simple, compréhensible et souple possible pour les assurés, compte tenu néanmoins de la nécessité de détecter et de prévenir la fraude et de traiter correctement les demandes de sinistre non éligibles.  Le consommateur se voit notifier l'acceptation ou le rejet de sa demande d'indemnisation, en temps opportun et sous une forme adéquate. Il peut être invité à fournir d'autres documents ou des renseignements complémentaires.  Les indemnités sont payées dans des délais raisonnables.  En cas de refus, de problème ou de réclamation, le consommateur dispose de voies de recours internes et/ou externes, adaptées et accessibles.

La législation et la solidité financière des prestataires et des programmes d'assurance :  Là où un cadre juridique distinct s’applique à la micro-assurance, cette dernière est définie de façon à inclure des produits qui s'adressent, plus précisément, aux consommateurs à faibles revenus.  La réglementation et le contrôle garantissent pleinement la solidité financière des assureurs.  La pérennité des programmes de micro-assurance est garantie par un équilibre entre d’une part, la protection légale des intérêts du consommateur et d’autre part la confiance globale dans le marché via des considérations financières.  Les intermédiaires de la micro-assurance sont soumis à un contrôle adapté.

Capacités et responsabilités :  En matière de protection des consommateurs, la distribution des responsabilités entre les autorités de réglementation/de contrôle, les assureurs, les réseaux de distribution, les consommateurs et tout autre acteur concerné est juste et raisonnable, compte tenu des capacités et des motivations de chacun.  Il existe suffisamment de canaux et de mesures de protection, pour garantir que tous les acteurs assument les responsabilités qui leur sont assignées, dans l’exercice de leurs fonctions.  Lorsque des défaillances ou insuffisances sont détectées chez certains acteurs, des mesures efficaces sont prises, pour renforcer leurs capacités et leurs responsabilités, afin de mieux protéger les consommateurs.

2. Protection des consommateurs : les enjeux

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a. Éducation et information Cette brève discussion sur l'éducation et l'information est tirée d'une étude plus longue sur les défis et bonnes pratiques en matière de protection des consommateurs de micro-assurance. Chaque élément de la liste relative à la protection des consommateurs (en bleu), sera détaillé, en insistant sur les mesures intéressantes qui sont déployées, pour relever les défis, résoudre les problèmes éventuels et atténuer les contradictions.

 Éducation et information  Produits et procédures  Législation ; solidité financière  Capacités et responsabilités

La protection du consommateur dépend, dans une très large mesure, de son aptitude à comprendre les caractéristiques du produit d'assurance et à prendre des décisions quant à l'opportunité d'y souscrire. Elle est aussi fonction de l'utilisation qu'il fera ensuite dudit produit. Par des actions d’information et d'éducation, le consommateur peut acquérir les outils dont il a besoin, pour éviter d'acheter des produits inadéquats ou inutiles, pour maîtriser les procédures qui le concernent et faire face aux difficultés que peuvent présenter le renouvellement d'un contrat et son utilisation. Pour ce faire, le consommateur doit recevoir des informations précises sur les produits, pour comprendre et exploiter ces informations, afin de choisir des produits en connaissance de cause et les utiliser à bon escient. Outre l'information et l'éducation directe de la clientèle, relèvent également de cette catégorie l'information, l'éducation et la formation des personnes qui sont en contact direct avec les clients (par exemple, les agents de crédit d'institutions de microfinance, qui font souscrire des assurances à leurs emprunteurs).  Les consommateurs acquièrent les connaissances et les outils financiers indispensables à toute décision « éclairée » en matière d'achat de produits d'assurance. Les consommateurs sont alors à même d'utiliser efficacement ces produits, qui s'inscrivent dans un ensemble de stratégies de gestion du risque, à leur disposition.

Ils peuvent également demander de plus amples informations, lorsque cela s'avère nécessaire.

Lorsque la notion de protection du consommateur est évoquée, il semble que les mesures soient prises pour le bien du consommateur, plutôt qu'avec lui. Pour autant, une protection efficace des consommateurs passe par la mise en place d’un cadre leur permettant de faire valoir leurs droits, mais doit également leur donner les outils nécessaires, pour réaliser des choix et défendre leurs droits. Ainsi, des actions d’éducation financières, qui sont souvent le fruit d'efforts publics, mais parfois aussi d'initiatives privées, peuvent aider les consommateurs à faible revenu à développer ces capacités.

Figure 2.1 : Extrait de la brochure « Familia Estou Seguro » Dans ce domaine, le projet brésilien d'éducation financière à l'assurance « Estou Seguro », qui s'adresse aux populations à faibles revenus, a été souvent cité en exemple. Il est né de l'initiative de la CNSeg (Confédération brésilienne de l'assurance), dont sont membres 17 compagnies d'assurance, l'Autorité de réglementation des assurances (SUSEP), la Fédération des courtiers en assurance (FENACOR) et l'École nationale d'assurances (FUNENSEG). L'Instituto de Estudo do Trabalho e da Sociedade (SITE) a été chargé de l'exécution du projet, qui a débuté en 2010, par une série d'entretiens et de discussions de groupe, avec des personnes à faibles revenus du quartier défavorisé (favela) de Santa Marta, à Rio de Janeiro. L'étude a révélé que 87 % des personnes interrogées n'avaient jamais pensé souscrire une assurance, essentiellement en raison du prix et de leur méconnaissance des possibles avantages qui en découlent. Partant de ce constat, le projet a utilisé divers outils, pour sensibiliser les populations de ces quartiers : théâtre de rue, feuilletons radiophoniques, spots diffusés sur les ondes des radios locales et par haut-parleurs. Des concours de samba sur le thème de l'assurance ont été organisés et des courts métrages ont été projetés. Le contenu de ces programmes se limitait aux connaissances élémentaires en gestion du risque et précisait que le « corretor de microsseguro » (courtier en microassurance) pouvait apporter des renseignements plus précis sur les produits de micro-assurance disponibles. Une « Casa do Seguro » (maison de l'assurance) a été ouverte dans la favela2, où des courtiers en micro-assurance sont à disposition, pour donner des informations et vendre les produits. Un an après la mise en route du projet, le nombre GRAÇAS A DEUS! AGORA JÁ SABEMOS COMO PROTEGER O HOJE E O NOSSO DIA DE AMANHÃ.

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2 Quartiers où les populations affichent un faible niveau de revenu.

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2. Protection des consommateurs : les enjeux

de personnes sensibilisées à l'assurance a augmenté de 16 % et 72 % des participants au programme ont souscrit un produit d'assurance. Au sein de ces communautés, 50 % seulement des personnes n'ont pas été touchées par les campagnes (Fontes et al., 2011). La deuxième phase du projet a démarré et inclut dorénavant du matériel papier, grâce à une subvention de la Fédération interaméricaine de l'assurance (FIDES) et de la Banque interaméricaine de développement/Fonds multilatéral d'investissement (BID/MIF). Parmi ces documents figure la brochure « Familia Estou Seguro » (cf. figure 2.1), qui a pour but de sensibiliser à la micro-assurance et de souligner l'importance de décisions avisées.

De l'avis de la CNSeg, le succès de Estou Seguro est dû, en grande partie, à l'implication régulière des leaders locaux et des associations communautaires, ce qui garantit la pertinence des messages et des vecteurs de communication.

Leur engagement permet, de plus, de veiller à ce que les enseignements soient compris de tous et considérés comme fiables. Les assurés et les clients potentiels se familiarisent avec la terminologie de l'assurance et ses objectifs ce qui leur donne plus de facilité à décider s’ils veulent souscrire une assurance mais également à être en capacité d’interroger les vendeurs sur les produits proposés. Pour leur part, les assureurs sont fortement encouragés à participer au programme, afin de pouvoir bénéficier des enseignements qui s’en dégagent.

Au Mexique, l'Asociación Mexicana de Uniones de Crédito del Secteur Social (AMUCSS) a développé une formation à la finance, qui s'adresse aux clients de ses institutions partenaires. L'AMUCSS est une ONG, qui œuvre à l'amélioration des services financiers, dans les zones rurales. Elle repose sur un réseau de 65 institutions financières rurales, qui offrent toutes des produits et des services différents. L'AMUCSS est structurée en plusieurs équipes, qui travaillent, chacune, sur un thème distinct. La Red Solidaria de Microseguros Rurales (RedSol), par exemple, travaille dans le domaine de la micro-assurance en milieu rural. S'inscrivant dans un effort plus large d'inclusion financière, l'ONG utilise l'éducation financière, pour tisser des liens entre les consommateurs (clients de ses institutions membres) et les produits et services qu'ils utilisent. L'objectif de ces formations est de montrer aux participants comment utiliser les instruments financiers, pour améliorer leurs conditions de vie. Pour ce faire, elles recourent à des exemples concrets de mesures à prendre, pour améliorer leur situation financière. Chaque session est constituée de modules, au cours desquels sont abordés des thèmes tels que le budget familial, l'épargne, le crédit, les transferts de fonds, la gestion du risque et l'assurance.

Le module « gestion du risque et assurance » (introduit en 2009) doit aider les participants à : (1) comprendre les types de risques et les distinguer, (2) identifier les mesures à prendre en cas de sinistre, (3) définir les actions permettant de prévenir les sinistres et (4) comprendre l'importance de l'assurance dans la prévention du risque. C'est une formation de 2 heures et demie, dont une heure est consacrée à une discussion sur l'assurance. L'animateur présente aux participants une série de dessins de situations et d'activités liées à la gestion du risque et à l'assurance (cf. figure 2.2) et lance un débat sur les comportements financiers responsables. En fin de module, les participants sont sensés bien comprendre les risques qui menacent leur famille et être à même de décider des mesures à prendre pour les réduire, telle que la souscription d'une assurance.

Selon Josh Ling, responsable de micro-assurance au sein du BIT, auprès de l'AMUCSS, à l'issue des ateliers, le personnel interroge les participants, pour tester leur connaissance sur les concepts abordés pendant la formation et mesurer leurs intentions d'achat. Les participants semblent avoir saisi l'importance des outils financiers et sont capables de définir les mesures spécifiques qu'ils envisagent de prendre, dans un avenir proche. Cependant, seuls quelques-uns des participants passent effectivement à l'acte, ce qui fait penser que ces ateliers ne débouchent pas systématiquement sur la vente de produits d'assurance, même pour ceux dont c'était l'intention. Cela s'explique peut-être par l'absence de lien palpable entre la formation générale et les produits d'assurance distribués par les institutions partenaires. Ceux qui souscrivent des produits de micro-assurance ont probablement aussi une vision plus claire du fonctionnement de l'assurance et du rôle qu'elle peut jouer dans la gestion du risque. Il se peut aussi que, sur la base des connaissances et de l'information acquises pendant la formation, certains participants se décident, en connaissance de cause, à ne pas acheter un produit d'assurance. Dans ces conditions, eux aussi ont tiré profit de la formation.

La différence majeure entre le programme de l'AMUCSS (qui améliore la compréhension, mais pas les ventes) et le programme Estou Seguro (qui s'est traduit par une hausse des ventes) réside dans le lien qui est fait entre l'information générale et les produits spécifiques. Que ce soit pour le prestataire (désireux de vendre de l'assurance) ou pour le consommateur (qui tente d'appliquer les concepts généraux qu'il a découverts), il est préférable qu'il y ait un lien direct entre ces informations générales, une information plus ciblée sur les produits et les possibilités de souscription. Toutefois, cette relation doit être établie sur une base responsable et honnête, ce sur quoi nous reviendrons au chapitre 2.b (conception des produits et des procédures).

2. Protection des consommateurs : les enjeux

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Figure 2.2 : Échantillon des composantes de la formation à la finance donnée par l'AMUCSS Comprendre le risque :

Comprendre l'assurance :

Le modérateur montre cette image et raconte rapidement l'histoire de Juan, frappé par une inondation. Pour lancer le débat, l'animateur pose ensuite des questions sur la nature du risque rencontré par Juan, ses conséquences, les effets du sinistre sur sa famille et tous les coûts imprévus qui y sont associés. Suite à la discussion, les participants sont répartis en groupes et débattent d'autres risques, tels que le décès d'un proche, la perte d'un emploi, la maladie, une sécheresse, un vol ou l'incendie.

L'image ci-dessus illustre les avantages de l'assurance.

Elle est utilisée dans une activité au cours de laquelle l'animateur présente des fiches, sur lesquelles figurent divers concepts liés à l'assurance. Il les définit et anime ensuite une brève discussion sur le sujet.

Source : Manuel d'éducation à la finance, AMUCSS

Les gouvernements peuvent, eux aussi, jouer un rôle central, en se chargeant eux-mêmes de l'éducation financière, ou en obligeant d'autres acteurs à le faire, par voie législative. Cela dépendra de la capacité des autorités publiques et du secteur à offrir la formation nécessaire. En Colombie, la réforme financière de 2009 (loi 1328-1309) oblige les institutions financières publiques et privées à assurer une éducation appropriée à la finance et fournir des informations aux acheteurs de produits financiers. L'éducation à la finance fait appel à un certain degré d'expertise, dont ne disposent généralement pas les compagnies d'assurance. Par conséquent, au nom de ses membres, l'Association nationale des assureurs (FASECOLDA), a mis au point un programme commun, destiné à promouvoir l'éducation financière, qui se focalise sur l'assurance en tant qu'outil de gestion du risque. « Viva Seguro » (Vivez prudemment!) est un programme multimédia d'envergure nationale, que financent tous les membres de la FASECOLDA, permettant ainsi de grosses économies d'échelle. La législation donne une définition très large et souple du contenu de ces formations et a permis au secteur de concevoir les outils très utiles, par l'entremise de la FASECOLDA. Toutefois, il se pourrait qu’il reste quelques faiblesses. En effet, même si le matériel ne promeut pas de produits particuliers et s'accompagne d'une approche qui se veut équilibrée, il semble parfois faire la promotion exclusive de l'assurance, au détriment d'autres approches de gestion des risques. En outre, le contenu est parfois exagérément technique pour la clientèle de micro-assurance. Le gouvernement pourrait régler certains de ces problèmes, pour autant qu'il en ait la capacité, l'expertise et les moyens financiers.

Les tentatives de réglementation trop pointue en matière de contenu et de modèle de formation risquent de se heurter à des obstacles de taille : rares sont les exemples de « bonnes pratiques » en la matière et ceux qui existent sont difficiles à répliquer, en, particulier dans les contextes où les capacités de supervision sont limitées. Néanmoins, dans la quasi-totalité des cas, les autorités peuvent jouer un rôle important dans l'éducation des consommateurs.

Dans les cas où il existe un modèle de formation efficace pouvant être répliqué, une réglementation pour en assurer le déploiement peut s’avérer utile. Ailleurs, les organismes de régulation et autres instances gouvernementales peuvent contribuer à la sensibilisation à l'assurance et favoriser la recherche de méthodes pédagogiques adaptées, de manière à susciter et promouvoir des exemples de bonnes pratiques.

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2. Protection des consommateurs : les enjeux

 Le consommateur reçoit une quantité appropriée d'informations sur un produit donné, dans des temps et sous une forme qui lui permettent de prendre des décisions en matière d'assurance, de comprendre ses droits et ses devoirs d’assuré et d'utiliser le produit efficacement (maintenir et renouveler son assurance, soumettre une déclaration de sinistre, obtenir des réponses à ses questions et des solutions aux problèmes qu’il rencontre, si besoin en est).

Ces informations doivent impérativement être données de telle sorte qu'elles débouchent sur une meilleure compréhension du produit et des procédures. Un document d'information exhaustif sera de peu d'utilité, pour des personnes qui ne savent ni le lire, ni le décoder. De même, la description la plus pointue des caractéristiques d'un produit, donnée au consommateur dans une langue accessible et claire, ne garantit pas une compréhension durable, si cette information est donnée à un moment où le client n’a pas la disponibilité nécessaire pour mémoriser ces renseignements. L'étude du cas des Philippines (chapitre 4) met en exergue combien il est difficile d'amener le client à comprendre et à retenir l'information reçue.

Figure 2.3 : Page extraite du document de police simplifié chez Hollard L'assureur Hollard (Afrique du Sud) a fait d'intéressants progrès en la matière. Premièrement, il a imaginé un modèle de police de micro-assurance Vous avez besoin d'un rédigé dans un anglais simple et clair. formulaire de déclaration Deuxièmement, les caractéristiques de sinistre disponible intrinsèques du contrat d'assuranceaux magasins PEP ou en vie attaché aux produits vendus par le téléphonant au 0860 737 777 détaillant PEP sont présentées sous forme de pictogrammes simples et Vous aurez besoin d'avoir ces documents prêts : compréhensibles (cf. figure 2.3). Aux dires de Freedom Buthelezi, chef du département des ventes chez Hollard, l'impact d'une telle simplification sur la compréhension des consommateurs à faibles revenus n'a pas été mesuré directement et il reste sans doute Le certificatUne copie conforme Une copie quelques obstacles. En effet, certains notification/registre des du certificat de décès. conforme de la décès BI-1663 (peut de leurs clients de micro-assurance (Ceci peut être obtenu carte d'identité du être obtenu auprès des auprès des pompes défunt sont très peu alphabétisés et continuent pompes funèbres) funèbres). à préférer les explications orales qu’apporte le contact direct avec un agent. Le document n'en reste pas moins une référence utile et un rappel Vous avez besoin de la couverture et des procédures, de faxer toute cette information au même si le consommateur qui y souscrit 011 836 8573 n'a qu'une capacité limitée à décoder les informations qu'on lui donne, au Les déclarations de sinistre sont payées dans les 48 heures moment de l'achat. Si l'information est une fois que nous avons reçu tous les documents. mise à disposition avant la transaction ou pendant le délai de réflexion légal (voir ci-dessous), le souscripteur peut également solliciter l'aide d'un ami ou d'un proche, afin de mieux comprendre.

Comment déclarer un sinistre

Les technologies peuvent également rendre la compréhension des produits par le client beaucoup plus aisée. Cauri d'or est un système d'épargne contractuel, associé à une couverture de micro-assurance vie, vendu par l'assureur UAB Vie, aux travailleurs du secteur informel de Ouagadougou (Burkina Faso). Pour répondre aux besoins de sa clientèle à faibles revenus, les dépôts sont réalisés quotidiennement auprès du personnel d'UAB. Chaque mois, les primes sont prélevées sur la base de cette épargne. La charge de travail que représentait le traitement manuel quotidien de ces opérations entravait le développement du nombre de souscription, mais, grâce à une subvention du Fonds pour l'innovation en micro-assurance, UAB Vie a pu abandonner ce système, au profit d'une plate-forme mobile d'enregistrement des versements. Les assurés continuent à effectuer leurs paiements en espèces, auprès des agents, mais ces derniers peuvent désormais enregistrer toutes les données relatives aux versements, grâce à une application installée sur leur téléphone portable. Bien que les consommateurs aient des contacts très réguliers avec les vendeurs et que le nouveau système ait fait l'objet d'une campagne de sensibilisation intégrant également certaines modifications du produit, les souscripteurs n'ont toujours qu'une connaissance très fragmentaire de l'assurance. Ce déficit d’information est encore plus flagrant parmi les personnes bénéficiaires des garanties. Pour l'instant, la plateforme mobile n'est accessible qu'aux employés, mais à l'avenir, UAB Vie pourrait envisager une interface clients. Cette décision pourrait avoir un effet positif important, puisque les clients auraient ainsi accès de façon permanente à une information sur les garanties souscrites, les montants de cotisations et les autres frais associés.

2. Protection des consommateurs : les enjeux

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Les critiques formulées fréquemment à l’encontre des approches à adhésion obligatoire (souvent moins chères) par les tenants du principe d’adhésion volontaire sont souvent ciblées sur le fait que la clientèle ne soit pas suffisamment informée, pour i) décider, en connaissance de cause, de résilier leur contrat ou ii) savoir comment résoudre les problèmes ou faire une réclamation. Pour que les consommateurs puissent effectivement profiter des produits, ils doivent en être informés, même lorsqu’il s’agit d’assurances obligatoires ou couplés à d’autres produits financiers (épargne, transferts de fonds, crédit, ...). Une étude de l'assurance contre le risque de catastrophe, au Ghana, menée dans le cadre du projet MILK, a démontré que, lors d'inondations, les clients n'ayant pas été correctement informés préalablement, bon nombre d'entre eux ont été surpris par les prestations versées (Magnoni, Chandani & Zimmerman 2012). Cela étant dit, le même problème s’est posé en Colombie, avec un produit d'assurance à adhésion facultative (Magnoni & Poulton, 2013). En effet, même si les clients se souvenaient bien d’avoir contracté une assurance, ils étaient extrêmement confus sur les montants de l'indemnité qui leur était due. Bon nombre d'entre eux s'attendaient à une indemnité très différente de celle qu'ils ont perçue. Les modalités d’adhésion au produit (obligatoire ou facultative) pourraient donc ne pas être le facteur déterminant du niveau de compréhension des clients. La connaissance et la compréhension du produit et de ses avantages dépendent peut-être plutôt d'une conjonction de facteurs. L’existence d’une couverture obligatoire doit au moins faire l’objet d’une information et d’une explication aux clients, en intégrant en particulier une présentation de leurs droits (résiliation de la totalité ou d'une partie des services en cas d’assurance associée à d’autres produits financiers). Le gouvernement colombien exige que tout emprunt s’accompagne d’une assurance-vie crédit, mais, légalement, le consommateur peut se faire assurer où il le souhaite. Alors que, dans la pratique, la plupart des consommateurs à faibles revenus, qui recourent au microcrédit, contractent cette assurance auprès de leur institution de microfinance, certains (moins de 5 % en moyenne) préfèrent prendre une couverture séparée, auprès d'un autre assureur.  Les employés des réseaux de distribution et autres opérateurs en contact avec la clientèle de micro-assurance bénéficient de la formation et du soutien nécessaires, pour pouvoir informer les consommateurs de leurs droits et de leurs devoirs, assumer leurs fonctions et assurer efficacement la prestation de produits et de services.

Grâce à l'information, l'éducation et la formation, les personnes qui sont en relation avec les assurés contribuent, de deux façons, à une meilleure protection des clients : premièrement, elles disposent ainsi des outils nécessaires, pour informer et « éduquer » les consommateurs et, deuxièmement, elles sont plus à même de représenter et de conseiller leurs clients lorsque des problèmes se posent.

Outre l'éducation financière des consommateurs, l'AMUCSS assure également la formation des IMF et de leur personnel, en milieu rural, afin qu'ils se familiarisent avec les produits et les services proposés (dont les produits d'assurance) et qu'ils puissent mieux les expliquer à leurs membres. Les formations s'adressent avant tout au personnel en contact direct avec la clientèle, mais elles sont également suivies par des techniciens, des dirigeants et les directeurs opérationnels. Elles sont assurées par un membre de l'équipe d'éducation financière de l'AMUCSS et couvrent un large éventail de sujets allant de la qualité du service à la clientèle aux techniques de prévention du blanchiment d'argent et de la fraude. Ces formations durent en moyenne 1 journée et demie et sont organisées deux à trois fois l'an, à différents endroits, pour que le personnel d'IMF travaillant dans des régions différentes puisse y participer.

Les formations peuvent s'avérer longues et coûteuses et le taux de roulement élevé du personnel observé dans les IMF et les autres réseaux de distribution les rendent encore plus onéreuses, avec un retour sur investissement relativement faible. Citons l'exemple (sur lequel nous reviendrons au chapitre 2.b) d'une expérience menée récemment avec la banque Compartamos et le projet Microinsurance Learning and Knowledge (MILK, Bauchet et al., 2013). À cette occasion, une information sur l'assurance a été diffusée auprès des agents de crédit (intégrant les caractéristiques des produits et un argumentaire de vente, basés sur un support visuel reprenant les principaux renseignements). Les agents ont participé à deux sessions intensives, de trois heures chacune, qui consistaient en exercices de mise en pratique et qui semblent avoir porté leurs fruits. Le taux de souscription a augmenté d'environ 15 points, ce qui fait penser que, lorsque la formation est associée à un argumentaire de vente efficace, en lien direct avec un objectif commercial, le résultat peut être bon.

Les formations intensives du personnel peuvent être remplacées ou complétées par le recours à des plates-formes technologiques. FINO Fintech, correspondant bancaire indien, travaillant avec des agents d'assurance et d'autres services financiers, a mis sur pied un module de formation par technologie mobile3, qui s'est avéré très économique.

Grâce aux technologies mobiles, FINO a pu réduire la durée de la formation « présentielle » et offrir un soutien constant, par la mise à jour permanente des données relatives aux produits et des modifications des contrats, ainsi qu’en répondant aux questions fréquemment posées. FINO vérifie si les agents téléchargent effectivement les mises à jour et peut suivre de façon spécifique ceux qui ne le font pas. Une fois téléchargées, ces mises à jour sont disponibles à tout moments, même sans connexion au réseau. Les agents peuvent donc s'y référer, lorsqu'ils sont sur le terrain en relation direct avec les clients.

3 Présenté lors du 5ème Forum annuel sur l'innovation du Fonds pour l'innovation en micro-assurance de l'OIT, à Dar es Salaam, en Tanzanie. Un résumé peut être obtenu auprès du Fonds de l'OIT (2012).

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2. Protection des consommateurs : les enjeux

b. Conception des produits et des procédures Cette brève discussion sur la conception des produits et des procédures est tirée d'une étude plus longue sur les défis et bonnes pratiques en matière de protection des consommateurs de micro-assurance.

Chaque élément de la liste de vérification relative à la protection des consommateurs (en bleu), sera détaillé, en insistant sur les mesures intéressantes qui sont déployées, pour relever les défis, résoudre les problèmes éventuels et alléger les tensions.

 Éducation et information  Produit et procédures  Législation ; solidité financière  Capacités et responsabilités

L'objectif ultime étant que les consommateurs puissent utiliser les services de micro-assurance à bon escient et se prémunir ainsi contre les risques, il est indispensable, pour les protéger efficacement, que les produits soient de qualité et bien conformes aux besoins. Par ailleurs, pour qu’ils puissent en faire bon usage, il est nécessaire que les procédures de gestion et les systèmes mis en place soient adaptés, et cela à toutes les étapes de la relation entre les assurés et les acteurs de la micro-assurance : de la distribution à la souscription d'un contrat (voire même avant), du traitement des demandes d'indemnisation à la résolution des problèmes. Chacune de ces « étapes », décrites par Wiedmaier-Pfister & Voss (2013) (cf. figure 2.4), s'accompagne de procédures que le consommateur doit comprendre, pour pouvoir utiliser le produit de manière efficace. Ces étapes ne concernent pas forcément tout le monde (les personnes qui décident de ne pas souscrire d'assurance n'iront pas au-delà de la première étape ; les consommateurs qui ont une assurance obligatoire ne devront pas choisir de prestataire et les personnes qui ne sont jamais confrontées au risque assuré ne rempliront jamais de demande d'indemnisation), mais, ces procédures sont néanmoins indispensables, dès lors qu'une personne contracte une micro-assurance et l’utilise.

Figure 2.4 : Étapes de la souscription d'une assurance Protégé par une assurance 7 : Remplir une réclamation si besoin 6 : Demander des indemnisations 5 : Garder ou renouveler l’assurance 4 : Souscrire l’assurance 3 : Choisir un fournisseur 2 : Choisir un produit 1 : Obtenir des informations sur les options de gestion des risques Non assuré Source : Wiedmaier-Pfister & Voss (2013). À chacune de ces étapes, des antagonismes apparaissent entre, d'une part, la simplicité, le coût et la flexibilité et, d'autre part, une protection satisfaisante. Par conséquent, il est souvent nécessaire de développer des procédures et des organisations « sur mesures », même à l'intérieur d'un même pays. Une attention minutieuse doit être portée au contexte, aux besoins et aux capacités des consommateurs cibles. Nous reviendrons sur la question des capacités (et de la manière de les renforcer) au chapitre 2.d.  Les produits sont adaptés aux clients auxquels ils s'adressent, que ce soit en termes de risque couvert, de niveau de couverture, de primes, d'exclusions ou du point de vue des autres caractéristiques du produit.

Conception d’un produit adéquat. Du point de vue de l'assureur, la protection du consommateur doit passer en premier lieu par la conception d'un produit adapté. Si les produits de micro-assurance ne répondent pas aux besoins des clients qui y souscrivent, même les procédures conçues avec le plus grand soin et de la manière la plus juste ne permettront pas à l'assuré d'en faire bon usage. La simplicité est souvent présentée comme un attribut déterminant de la micro-assurance, indispensable à la compréhension par l'assuré de sa couverture et à la confiance qu'il a dans ce produit (p.ex., McCord, 2012). Cependant, un produit simplifié à l'extrême peut ne plus répondre aux besoins complexes de gestion du risque et/ou pourrait devenir plus coûteux (en supprimant, par exemple, toutes les exclusions, même les plus simples, qui permettent aux consommateurs de faire des économies substantielles,

2. Protection des consommateurs : les enjeux 10

en répondant malgré tout à leurs attentes). Dès lors, pour être couronnée de succès, la conception devrait aboutir au produit le plus simple possible, compte tenu de tous les impératifs susmentionnés. Elle devrait reposer sur des études de marché et d’autres recherches, qui évaluent : 1) les besoins de gestion du risque des populations visées et leurs exigences ; 2) leur volonté et leur capacité à payer ; 3) la capacité des consommateurs ciblés à comprendre et à utiliser l'assurance.

Le produit de micro-assurance vie développé par INISER (la plus grande compagnie d'assurance du Nicaragua) est un produit qui a été minutieusement pensé et qui illustre bien le compromis nécessaire entre simplicité et « réponse aux besoins ». La compagnie a commencé par définir le marché qu'elle visait, en l'occurrence les travailleurs du secteur informel. Avec trois réseaux de distribution potentiels, elle a évalué les besoins de la clientèle, avant de décider du produit final ou de négocier un partenariat avec ces réseaux. INISER a collaboré avec un cabinet de consultants, qui l’a aidée à évaluer les besoins des clients, par le moyen de discussions ouvertes, avec des groupes de clients cibles. Comme les femmes constituent une part importante de la clientèle cible, un produit a été conçu spécialement pour elles, sur base de deux constatations majeures : premièrement, les femmes disposent de très peu de liquidités, puisque leur revenu est souvent inférieur à celui de leurs homologues masculins et, deuxièmement, leurs préoccupations et leurs préférences diffèrent de celles des hommes. Dans les groupes, de nombreux clients (surtout des femmes) ont fait part de leur crainte que les bénéficiaires d'assurances-vie fassent mauvais usage des prestations versées et qu'ils ne les consacrent pas aux besoins effectifs de leurs proches. En réponse à cette préoccupation, INISER a conclu une alliance avec un supermarché local, dont la clientèle est démunie. Chaque mois, le supermarché distribue aux ayants-droit d'assurances-vie des bons d’achat, constituant ainsi une partie des indemnisations versées. Le développement de ce produit, en réponse à un besoin bien déterminé d’une population cible, a permis à INISER de passer un accord avec la plus grande institution de microfinance du pays, Fondo de Desarrollo Local (FDL), qui propose ce produit sur une base d’adhésion volontaire à sa clientèle. Le système de prestations, basé sur ces bons de supermarché, est l’une des composantes du produit les plus populaires parmi la clientèle et, bien qu’il en augmente la complexité, il satisfait malgré tout les besoins et les attentes des clients.

Offrir au consommateur le bon produit et la protection adéquate, plutôt qu'un produit inadapté. De même, il est impératif de pouvoir proposer le bon produit à la bonne personne, ce qui requiert une gamme de produits suffisamment large, pour répondre aux besoins divers et variés de la clientèle. Il faut également veiller à ce que les agents qui vendent ces produits aient la capacité et la motivation suffisantes, pour bien tenir compte des besoins des consommateurs et ne pas leur vendre un produit inapproprié. En proposant les bons produits et en prenant les bonnes mesures d'incitation à l'intention de ces agents, les acteurs du secteur (assureurs et réseaux de distribution compris) peuvent offrir une bien meilleure protection aux consommateurs. La législation peut combattre la vente abusive et inciter les prestataires à s'assurer que les produits répondent effectivement aux attentes des consommateurs.

En Inde, deux instruments législatifs (une loi et un projet de loi) montrent l'importance de la réglementation dans la lutte contre la vente abusive de produits d'assurance. Le premier régit le renouvellement des polices d'assurancevie. L'Insurance Regulatory and Development Authority (IRDA) a émis des « directives à l'attention des agents, quant à l'intérêt du maintien des assurances-vie », en vertu desquelles les agents doivent surveiller le taux de maintien des assurances-vie qu'ils ont distribuées. Ce taux correspond au pourcentage de polices toujours en cours 13 mois après leur émission, calculé en fonction du montant de primes collectées lors des renouvellements et de la proportion du nombre de contrats effectivement reconduits. Le renouvellement de la licence des agents dépend du respect d’un taux de renouvellement imposé (50 % minimum jusqu'à la fin 2014 et au minimum 75 %, pour 2014-2015). Les directives obligent également les assureurs à faire figurer ces dispositions dans les contrats de mandat établis avec leurs agents et à veiller à ce que ces derniers les respectent effectivement. Ces règles s'appliquent à la vente de produits de micro-assurance par des agents d'assurance classiques (cas peu fréquents), mais pas pour les agents de micro-assurance, qui ont été volontairement préservés de cette obligation, afin de favoriser la croissance du secteur. Cependant, l'IRDA est informée des pratiques abusives des acteurs de micro-assurance et envisage de mettre en place des exigences du même ordre en matière de taux de renouvellement, dès lors que le secteur sera plus développé. Bien que ces dispositions puissent décourager les pratiques abusives, il faut éviter qu'elles mènent à d'autres pratiques potentiellement néfastes, telles que l'exercice par les agents d'une pression démesurée sur les clients, pour que ceux-ci renouvellent leur police.

En outre, lorsque des dispositions relatives au renouvellement des polices entrent en vigueur, il faut impérativement veiller à éviter qu'elles n’entravent les efforts à réaliser pour atteindre la population cible. Au vu des multiples problèmes que pose la commercialisation des produits d'assurance, sur un marché à faibles revenus, il est particulièrement difficile de prédire ce qui empêchera les populations à faibles revenus de renouveler leur police, et pour trouver les solutions pour atténuer ces difficultés. Alors que les consommateurs sont souvent peu familiarisés, voire parfois méfiants vis-à-vis des produits d'assurance, il est difficile de prédire leur capacité à souscrire les contrats et qui plus est leur volonté de les renouveler. Une expérience envisagée par un programme en Colombie, mais qui a finalement été abandonnée en raison des inquiétudes des assureurs quant aux taux de renouvellement que l’on se proposait de leur imposer, illustre bien cette difficulté. Avec l’aide de Bancoldex (la banque colombienne de développement), les

11 2. Protection des consommateurs : les enjeux

autorités nationales ont essayé d'amener des compagnies d'assurance à proposer un programme d'assurance-vie destiné aux bénéficiaires de transfert de fonds en provenance de membres de leur famille résidant à l’étranger. Le programme prévoyait une subvention initiale, qui était amenée à diminuer progressivement, au fil du temps. Entre autres conditions, les assureurs devaient se plier à un taux de renouvellement relativement élevé (50 % après un an et 75 % après deux ans), qui augmentait au fur et à mesure que le niveau de subvention diminuait. Les assureurs craignaient de ne pouvoir répondre à cette exigence et c’est d’ailleurs cette contrainte qui est le plus souvent avancée pour expliquer qu’aucune avancée n’ait été réalisée sur ce sujet.

Pour décourager les pratiques abusives par voie réglementaire, une deuxième solution consisterait à obliger les distributeurs de produits d'assurance à prendre correctement et systématiquement en considération les besoins des consommateurs. L'Inde a rédigé un projet de loi, relatif à un formulaire unique pour les produits d’assurancesvie, en vertu duquel les assureurs, les agents et les courtiers doivent procéder à une « évaluation des besoins » des consommateurs, avant la vente de tout contrat d’assurance-vie. Cette évaluation se fonde sur un questionnaire de 3 pages, permettant de réunir des renseignements de base sur le souscripteur éventuel. L'agent ou le courtier doit déployer des efforts raisonnables, pour déterminer la pertinence du produit et doit être capable de justifier que le produit est effectivement adapté aux besoins du client potentiel. Les assureurs doivent mettre en place des procédures de contrôle interne ; les agents et tout autres intermédiaires distribuant les produits doivent être formés à l'évaluation des besoins ; et toutes les données utiles doivent être transmises au courtier. Ces règles ne valent que pour les contrats à adhésion individuelle de micro-assurance, bien que l'IRDA envisage de légères modifications, en vue d’adapter l'évaluation des besoins à ceux des clients de la micro-assurance. Cette démarche peut s'avérer utile, lorsqu'il s'agit de trouver le bon produit pour la bonne personne, mais une évaluation aussi minutieuse peut poser un problème de rentabilité, pour les produits de micro-assurance dont les marges bénéficiaires sont souvent très faibles. Par ailleurs, elle n'est pas non plus adaptée à tous les canaux de distributions et en particulier à ceux moins classiques, utilisés dans le secteur de la micro-assurance. Le degré d’exigence dans l’analyse détaillée des besoins des clients et les équilibres entre le souscripteur et le distributeur sont fonction des ressources financières des consommateurs et des efforts de sensibilisation décrits ci-dessus.  Avant que le client souscrive, les produits lui sont présentés et expliqués de manière transparente et honnête.

Les renseignements donnés doivent être suffisants et appropriés.

De plus :

 La publicité sur les produits de micro-assurance les présente, très clairement, comme des « produits d'assurance ». Elle ne prête pas à confusion et les exigences qui les accompagnent font l'objet d'une surveillance adéquate.

Habituellement, c'est au travers les actions de marketing et de publicité que les consommateurs obtiennent les premiers renseignements sur les produits de micro-assurance auxquels ils pourraient souscrire. C'est pourquoi, il est impératif que les informations et les messages diffusés soient clairs, précis et honnêtes. De même, il apparaît essentiel que les consommateurs soient informés du fait que les produits de micro-assurance sont bel et bien des produits d'assurance.

D'aucuns estiment qu'il faudrait faire une distinction très nette entre le marketing, d'une part et, d'autre part, l'éducation et la sensibilisation à la finance (Dror et al., 2011). C'est ce que défend la réglementation colombienne, qui oblige les assureurs à soumettre tout le matériel publicitaire et commercial à l'Autorité de contrôle, lors de la demande d'homologation d'un nouveau produit4, tout en étant beaucoup plus souple en termes d’exigence sur les approches d'éducation financière (cf. chapitre 2.a). Aux Philippines, la campagne d'éducation à la finance (chapitre 4) établit une distinction très nette entre l'éducation et l'information sur un produit donné, d'une part et sa commercialisation, d’autre part. Cette approche est motivée par des raisons des plus convaincantes : il faut, par exemple, éviter les confusions et les divergences d'intérêts. Cependant, dans la pratique, cette ligne de démarcation est floue, et en particulier lorsque l'éducation et l'information sont assurées par ceux-là même qui distribuent les produits (par exemple, les IMF, qui touchent des commissions sur la vente des polices d'assurance). Qui plus est, l'information et le marketing seront éventuellement plus efficaces, s’ils sont associés. En effet, en l'absence d'un produit donné, les consommateurs n'ont pas forcément la possibilité de mettre à profit l'éducation et l'information dont ils ont bénéficiés. À l’inverse, s'ils ne bénéficient pas d’une d'information et d’actions d’éducation, ils ne sauront ni souscrire ni comment profiter au mieux d'un produit d'assurance. L'IMF Compartamos Banco s'est associée au projet MILK, afin de tester deux nouvelles stratégies de commercialisation de micro-assurances-vie, qu'elle propose à sa clientèle en micro-crédit. Les emprunteurs ont l'obligation de contracter une couverture de base, qu'ils peuvent compléter par des modules supplémentaires. L'une des stratégies consiste à présenter une affiche (dont un extrait est reproduit figure 2.5), qui calcule le coût moyen d'un enterrement, dans la population cible et qui explique où trouver les fonds qui permettront de l'honorer (prêt, épargne, privations, etc.), en mentionnant, au passage, l'avantage éventuel d'un produit d'assurance. Ce poster donne également quelques renseignements de base sur les conditions attachées au produit. Il a été présenté à des emprunteurs, lors de réunions de groupe,

4 Article SFC 3.1.4. Les entités supervisées doivent également se conformer aux règles de l'article 326 du FLFS et aux circulaires externes SFC 015/2007 et SFC 050/2009 relatives aux programmes publicitaires.

2. Protection des consommateurs : les enjeux 12

avant souscription. L'étude révèle la très grande efficacité de cette approche factuelle et informative, qui fournit un enseignement discret sur un besoin précis de gestion du risque. Dans certaines circonstances, cette méthode s'est d'ailleurs montrée plus efficace qu'une approche marketing qui en appelle aux sentiments. Lors des discussions de groupe, les emprunteurs ont souligné l'importance de connaître le coût d’un enterrement et l'intérêt potentiel des produits d'assurance (Bauchet et al., 2013).

Se pose aussi la question de la quantité Figure 2.5 : Extrait d'une affiche de marketing, utilisée par Compartamos, et de la nature des informations à au Mexique donner, lors de la commercialisation et de la vente de produits. Donner plus A la mort d’un proche, comment les familles font-elles face aux frais des obsèques ? d'informations n'est pas forcément gage d'une meilleure compréhension Apertar o cinto car, en inondant le consommateur Despesas $ 25,000 $3,000 adicionais d'informations trop détaillées, les $4,000 Seguro de Vida Prestamista e bancos données les plus importantes risquent $3,000 $15,000 de se perdre, ce qui entraverait la Comidas $ 20,000 e bebidas Vender coisas compréhension globale. L'étude du $5,000 $3,000 cas des Philippines (chapitre 4) nous Enterro montre que les efforts consentis, Empréstimo de parentes $2,000 $ 15,000 pour expliquer les produits aux $5,000 Lote, consommateurs, ne les aident pas túmulo Ajuda de amigos toujours à mieux les appréhender. $5,000 $3,000 Empréstimo de parentes $ 10,000 Lorsqu’on décide de l'information à $4,000 donner, la priorité absolue doit aller Velório Poupança doméstica Ajuda de amigos $1,500 $6,000 au consommateur et il est souvent $5,000 Poupança doméstica $1,500 $ 5,000 essentiel d'identifier au préalable Caixão Renda familiar les problèmes les plus fréquents Renda familiar $3,000 $3,000 $3,000 rencontrés par les «utilisateurs».

Par exemple: si le nombre de $0 Sem o Seguro de Vida Com o Seguro de Vida sinistres non garantis pour cause Compartamos Banco Compartamos Banco d’exclusions contractuelles est élevé, il traduit très certainement un Despesas totais do funeral déficit de compréhension des règles $25,000 d'exclusions par les consommateurs.

Si le nombre de demandes d'indemnisation est inférieur aux prévisions, pour les assurances décès, cela signifie sans doute que Como as famílias os (et custos de funeral quando um ente querido falece? les bénéficiaires ne sont pas bien informés de l’existence de lacobrem couverture que, lors de la souscription de l'assurance, ils n’ont pas été suffisamment informés). Pour ces deux exemples, en ciblant les messages sur les problèmes les plus Despesas adicionais Apertar o cinto couramment rencontrés, on évite de submerger les consommateurs de détails inutiles.

Comidas e bebidas

Prestamista e bancos

Seguro de Vida

Velório

Poupança doméstica

Ajuda de amigo

 Les procédures de souscription sontEnterro suffisamment claires, simples et justes Vender ; le clientcoisas dispose de suffisamment de renseignements, d'informations et de documentation, pour pouvoir utiliser le produit à bon escient.

Lote, túmulo Ajuda de amigos Empréstimo de

Les procédures d'adhésion et les documents qu'elles nécessitent font ressortir une réalité caractéristique du Caixão Renda familiar Poupança domé secteur de la micro-assurance : le « bénéficiaire » n'est pas toujours le « souscripteur » ou le « titulaire de la police Renda familiar ». Dans le cas où le produit de micro-assurance fait l’objet d’une adhésion de groupe, le titulaire de la police est souvent une IMF ou un autre organisme ; et bien souvent les dispositions réglementaires en matière d'information Despesas totaisElles peuvent imposer Sem o la Seguro de Vida Com o Seguro d du consommateur final sont beaucoup moins contraignantes. délivrance d'un certificat do funeral Compartamos Banco Compartamos B d'adhésion ou d'un autre document. Le volume d'information partagée avec les consommateurs est alors laissé, dans une large mesure, à la discrétion de l'assureur et du « titulaire » du contrat de groupe (réseau de distribution).

Et quand bien même le souscripteur est un individu à faibles revenus, le bénéficiaire qui devra, en fin de compte, soumettre la demande d'indemnisation est souvent une personne de l’entourage, qui n'est peut-être pas au courant de l'existence du contrat ou en ignore le fonctionnement. Même s'il est difficile d'exiger que tous les bénéficiaires potentiels de la micro-assurance soient informés dès l'adhésion, il est important de faire comprendre l'assuré qu'il doit informer ses ayants-droit de l’existence du contrat. L‘information sera facilitée si l'assuré reçoit un document descriptif du produit ou un certificat d’adhésion, qu'il peut ramener chez lui et montrer à sa famille (cf. chapitre 2.a, exemple de Hollard).

Les « délais de rétractation » ou les « délais de réflexion », sont une autre forme de protection, qui augmente l’impartialité de la procédure d'adhésion. Le consommateur dispose, ainsi, d'un délai, durant lequel il peut revenir sur sa décision et dénoncer le contrat. Ces mesures peuvent pallier au déséquilibre d'information entre ceux qui vendent des produits d'assurance et les consommateurs à faible revenu, qui, au moment de la souscription peuvent être dépassés ou intimidés.

13 2. Protection des consommateurs : les enjeux

Le délai de réflexion peut être prescrit par la loi, comme c'est le cas en Afrique du Sud, où l'assureur a l'obligation légale d'assortir la souscription d’un contrat d'assurance d'un délai de réflexion. L'assuré peut alors annuler le contrat, dans les 30 jours suivant la réception des conditions particulières du contrat, pour autant qu'aucune prestation n'ait été payée ou demandée.5 L'assureur Hollard applique ce délai de réflexion à ses produits de microassurance d'adhésion volontaire. Le délai varie de 30 (assurance-vie crédit) à 60 jours (assurance-vie simple). Ce délai de réflexion fait l'objet d'une explication très claire, donnée par le réseau de distribution (contact direct avec les clients et centres d'appel, le plus souvent), lors de la présentation du produit et au moment de la signature du contrat d'assurance. Le droit à rétractation est également stipulé dans les conditions particulières et sur le certificat d’adhésion délivré aux clients. Freedom Buthelezi, Directeur des ventes chez Hollard, reconnaît que ses clients de produits de micro-assurance profitent de ce délai de réflexion, sans pouvoir préciser ni à quelle fréquence, ni quel type de client l’utilise effectivement. L'exercice de ce droit est motivé par deux facteurs clés : le prix et la vente abusive. Lorsqu'un consommateur exerce son droit à dénoncer le contrat pendant le délai de rétractation, Hollard rembourse la prime, pour autant qu'elle ait déjà été encaissée. M. Buthelezi estime que ce délai de réflexion profite grandement aux consommateurs, qui ont ainsi le loisir de réfléchir à leur achat et de comprendre l'assurance qu'ils ont contractée, avant que la décision soit tout à fait « définitive ».  Les données et l'argent des consommateurs bénéficient d'une protection parfaite ou suffisante.

Dans les discussions sur les enjeux de la micro-assurance, il est souvent question du manque de données exhaustives ou exactes sur les consommateurs, sur la base desquelles l’on pourrait concevoir des produits, prédire les comportements d'achat ou les demandes d'indemnisation. Cependant, les clients qui prennent une microassurance fournissent souvent des données à caractère personnel, des renseignements sur leur situation financière et sur leur santé. Il faut, donc, prévoir suffisamment de garde-fous, pour éviter que ces données soient divulguées sans raison. De même, les pratiques de marketing, qui consistent à aller puiser dans les bases de données clients des services publics, des opérateurs de téléphonie mobile ou d'autres prestataires de services, peuvent s'avérer contraires aux « libertés individuelles ». Il faut également mettre en place un dispositif de protection de l'argent des clients, lors du paiement des primes ou du versement des prestations suite à un sinistre.

Ces mesures doivent être définies en tenant compte des préoccupations majeures des consommateurs de microassurance quant à la protection de leurs informations personnelles et de leur argent. Le consommateur est parfois soucieux de protéger les prestations versées contre de mauvaises utilisations des fonds par un proche. Il faut donc que les règles régissant la désignation des bénéficiaires ou la nature des indemnités soient relativement souples.

Par ailleurs, il est des cas où l'assuré ne souhaite pas que certains proches entrent en possession de données à caractère personnel (transmission de résultats médicaux au conjoint, par exemple)6, des préoccupations qui, bien que n'ayant que peu à voir avec la protection des données et de l'argent contre toute personne étrangère à la famille directe ou à l'entourage social immédiat du consommateur, doivent toutefois être également prises en compte, dans la conception des produits et des procédures.

Informer le consommateur de la politique de divulgation des données peut lui offrir une certaine protection, surtout dans les contextes où le partage et la vente des bases de données clients à des tiers, à des fins de commercialisation ou de démarchage, sont monnaie courante. Toutefois, ces obligations doivent être appliquées avec prudence, car elles peuvent être coûteuses ou difficiles à mettre en œuvre au travers des voies de distribution de produits de microassurance qui sont en place. En Colombie, le gouvernement a proposé d'appliquer une clause « Habeas Data » aux normes financières en vigueur, dans le but de protéger les consommateurs de toute divulgation et utilisation non autorisées des données. Un assureur colombien atteste que les normes proposées paraissent excessivement lourdes aux yeux des assureurs, qu'elles obligeraient à obtenir la signature de leurs clients, confirmant que les données ne pourront pas être partagées. Pour sa part, la FASECOLDA (Association colombienne des assureurs) signale qu'en Colombie, les compagnies d'assurance n'ont pas pour habitude de partager les données et, de concert avec les autorités, elle a édicté des règles appropriées en matière de divulgation des données.  Les procédures de souscription et de renouvellement de police sont compréhensibles et adaptées, afin de minimiser le risque de déchéance ou d'expiration impromptue de la couverture. En cas de renouvellement automatique, ces procédures permettent également de parer au risque de reconduction involontaire.

En ce qui concerne les produits à adhésion volontaire, les consommateurs doivent s’acquitter des primes directement, ce qui comporte un risque de résiliation involontaire, dans le cas où l'assuré ne paye pas sa prime, par manque de liquidité ou, tout simplement, par distraction. Des protections adéquates doivent être mises en place, pour atténuer ce risque. Il peut s'agir d'un relance, à la date de l’échéance (ou en cas de retard) et/ou d'un délai de grâce, pendant lequel la police reste en vigueur, même si le paiement tarde. Une législation, qui obligerait les assureurs à envoyer un rappel ou à appliquer le délai de grâce, peut s'avérer utile. Mais ici encore, tout dépendra du type de « clients » que la réglementation cherche à protéger.

5 Article 6.1. Des règles sur la protection des titulaires de police, chapitre 62 de la Loi 52/98 sur l'assurance à long terme.

6 Ledesma et al. (2012) souligne l'importance que ces aspects revêtent aux yeux des consommateurs à faible revenu, dans le cas d'autres produits financiers.

2. Protection des consommateurs : les enjeux 14

La législation mexicaine impose que le paiement des primes soit assorti d'un délai de grâce d’un minimum de 30 jours, stipulé clairement dans la police d'assurance. Si la prime n'a pas été payée dans les 30 jours, le contrat sera alors dénoncé. Nous avons discuté avec le directeur micro-assurance d'une grande compagnie d’assurance mexicaine à propos des effets de cette législation sur la clientèle de micro-assurance. Une part considérable de ses services de micro-assurance est distribuée par des IMF et par d'autres réseaux de distribution. Pour autant, ce sont malgré tout des assurances d'adhésion volontaire, plutôt que collectives. Dans la pratique, ce délai de grâce concerne les consommateurs à faibles revenus de ces réseaux qui sont, à leur tour, tenus de reverser les primes à l'assureur (conformément au contrat passé avec ce dernier), dans les 15 jours suivant la fin du mois comptable.

Dans le cas des assurances-vie crédit, ce sont les IMF qui sont titulaires de la police, plutôt que les consommateurs et, dès lors, ce n'est pas à eux que s'applique directement le délai de grâce. Si le consommateur ne paie pas la prime à l'IMF, généralement, celle-ci versera le montant total de la prime à l'assureur, pour être sûre d’être indemnisée, en cas de sinistre. Dans ce cas de figure, le consommateur est protégé contre l'annulation de son contrat pour retard ou défaut de paiement, mais cette protection relève plus de l'intérêt du réseau de distribution que de la réglementation.

Les produits d'assurance dont la validité est inférieure à un an seront assortis d'un délai de grâce proportionnel à la durée du contrat.

Pour éviter la déchéance involontaire, il existe une autre solution : le renouvellement automatique, par lequel le contrat de micro-assurance de l'assuré est renouvelé, sans que celui-ci doive intervenir (en remplissant un formulaire de renouvellement ou en effectuant un versement). Ces solutions peuvent s'avérer utiles aussi bien pour le prestataire que pour l'assuré, mais doivent être pensées minutieusement, de telle sorte que le consommateur comprenne que la couverture est maintenue, mais qu'il peut très bien y renoncer. En Colombie, le renouvellement automatique est chose courante. Alors que la loi sur la défense des consommateurs régit strictement les clauses et les pratiques abusives (articles 11 et 12 de la FCPR), le principe de renouvellement automatique des contrats n’a pas, jusqu'à présent, fait l’objet de restriction. L'Autorité de contrôle ne supervise pas activement le respect de ces clauses, mais s'appuie sur des médiateurs, chargés de détecter les pratiques et les clauses abusives et de les lui signaler, pour qu'une enquête puisse éventuellement être lancée. Cette dépendance à l'égard des médiateurs (qui ne pourront mettre des abus en lumière que si les consommateurs portent plainte) pourrait être problématique, puisqu'un consommateur, qui ignore que sa police a été renouvelée sans son consentement, ne déposera pas plainte.

De même, un autre consommateur qui souhaiterait peut-être dénoncer le renouvellement automatique, ne saurait à qui s'adresser précisément, en dehors du réseau de distribution auprès duquel il a souscrit initialement son contrat.  Les procédures de déclaration de sinistre et les exigences relatives aux documents à fournir dans ces circonstances, sont aussi accessibles, compréhensibles et souples que faire se peut, compte tenu de la nécessité de détecter et de prévenir la fraude et les sinistres non-garantis.

Quand les réseaux de distribution sont des institutions de microfinance ou d'autres organismes financiers, ils participent souvent à la gestion des sinistres, mais cette tâche peut devenir contraignante, pour les agents de crédit qui touchent une commission sur les crédits octroyés et, éventuellement, sur la vente d'assurances, mais pas sur la gestion des déclarations de sinistres. Les tensions qui en résultent peuvent provoquer des retards dans le traitement des dossiers, dévaloriser le produit d'assurance aux yeux du consommateur et poser des problèmes de viabilité pour le réseau de distribution. Par ailleurs, les assurés ne sont souvent pas à même de gérer seuls cette procédure, et les réseaux de distribution sont particulièrement bien placés pour faciliter la gestion des demandes du fait des relations suivies qu’ils entretiennent avec leurs assurés. De plus, les accords de distribution (et les commissions perçues par les réseaux de distribution) confèrent généralement un rôle important aux réseaux de distribution dans le traitement des sinistres, bien que les agents de crédit ne soient généralement pas rétribués expressément, pour cette activité.

Par des mesures d'incitation financière applicables à la vente, mais également à la délivrance de services de qualité, l'on pourrait encourager les agents de crédit à prêter une plus grande attention à cette dimension. De surcroît, les assureurs peuvent minimiser la charge que représente la gestion des sinistres (pour les consommateurs comme pour les réseaux de distribution), en rationalisant les procédures et en limitant au maximum la documentation exigée. Cependant, il existe un minimum de formalités et de documents indispensables, si l'on veut prévenir la fraude.

L’un des premiers programmes de micro-assurance, mis en œuvre en collaboration avec une institution de microfinance, l'assureur AIG (Ouganda), a souffert de cette difficulté. En effet, lorsque les agents de crédit devaient intervenir dans le traitement des sinistres, les clients subissaient d'importants retards dans le paiement de leurs prestations, alors même que les IMF facturaient des frais administratifs substantiels (McCord et al., 2005) à l’assureur. Les auteurs d'une étude sur ce programme estiment qu'en assignant expressément une personne à la gestion de ce produit d'assurance, les sinistres auraient pu être traités et indemnisés sans retard majeur (ibid.).

Ici encore se pose la question du compromis entre simplicité et pertinence des produits et des procédures.

L'assurance agricole et l'assurance des biens illustrent à la perfection ce conflit. Souvent, les produits de microassurance indicielle s'accompagnent d'exigences minimes en matière de documents à fournir en cas de sinistre, car le montant des indemnités est lié à la performance de l'indice plutôt qu'à une perte réelle de l’assuré. Par conséquent, le traitement des demandes d'indemnisation peut être rapide et peu onéreuse. Cependant, ce sont des

15 2. Protection des consommateurs : les enjeux

produits qui ne répondent pas toujours de manière satisfaisante aux besoins des assurés, en cas de choc financier majeur.7 En Haïti, pour satisfaire plus directement aux attentes de la clientèle, l'IMF Fonkoze proposait d’associer une assurance des biens avec évaluation des dommages, à une assurance indicielle avec une couverture de base.

Une évaluation de ce produit a montré que le paiement des prestations enregistrait des délais considérables (50 jours en moyenne), causés, essentiellement, par la procédure d’évaluation des dommages réels aux biens assurés (Magnoni et Budzyna, 2013).

Les centres d'appels viennent de plus en plus souvent Centre d'appel administré par le courtier de microen aide aux assurés, qui soumettent des déclarations de assurance MicroEnsure, aux Philippines. sinistre, surtout dans les cas où les produits de micro- © David Dorey/MicroEnsure assurance sont vendus par des réseaux de distribution non traditionnels (revendeur ou correspondant non bancaire), qui ne peuvent proposer l'assistance d'un agent en cas de sinistre. Les progrès technologiques faciliteront et assoupliront probablement encore dans le futur, les procédures d'indemnisation, sans pour autant entraver les efforts de lutte contre la fraude.

Certains assureurs ont effectué des essais : à l'aide des moyens électroniques, ils ont constitué des échantillons aléatoires de demandes d'indemnisation à valider, pour ne sélectionner que les demandes dépassant un seuil prédéfini. Lorsque, le consommateur doit obtenir les documents auprès de tiers (organismes gouvernementaux ou prestataires de services, par exemple), qui, parfois, ne sont pas accessibles ou ne répondent pas aux demandes, les assureurs et/ou les réseaux de distribution peuvent leur apporter leur aide, en facilitant les relations ou en demandant directement les documents nécessaires, au nom de l'assuré. En Espagne, l'assureur SegurCaixa propose aux travailleurs migrants un produit de micro-assurance qui couvre le rapatriement du corps de l'assuré vers son pays d'origine. Généralement, les bénéficiaires ne résident pas en Espagne et ont, dès lors, souvent des difficultés à réunir les documents nécessaires (dont l’acte de décès). Dans ce cas, SegurCaixa se met en contact avec le consulat du pays d'origine, pour obtenir les documents (Powers et al., 2011).  Le consommateur se voit notifier l'acceptation ou le rejet de sa demande d'indemnisation, en temps opportun et sous une forme adéquate. Il peut être invité à fournir d'autres documents ou des renseignements complémentaires.

De plus :

 Les prestations sont payées dans des délais raisonnables.

Le timing est un élément de toute première importance pour les consommateurs à faible revenu, qui, essuyant les conséquences d'un choc financier, ne peuvent se permettre d'attendre que l'assureur prenne une décision et/ ou leur verse les indemnités. Les retards en la matière peuvent réduire de beaucoup la valeur d'un produit aux yeux de l'assuré, qui, entre-temps, se voit obligé de recourir à des stratégies de financement plus coûteuses ou complexes (Magnoni et Budzyna, 2013 ; Magnoni et al., 2012). En matière de micro-assurance, la réglementation tente souvent de pallier ce problème, en exigeant des assureurs qu'ils informent l'assuré de la décision et/ou effectuent le paiement des prestations, dans des délais courts et prédéterminés, après dépôt de la déclaration de sinistre (cf. tableau 2.2). L'efficacité de la réglementation est, cependant, fonction de la capacité du contrôleur à la faire respecter. Lorsque celle-ci est faible, l'assuré n'en tirera qu'un bénéfice limité, mais même en l'absence de contrôle rigoureux, ces règles peuvent être utiles, si elles énoncent clairement certaines normes et certains critères. Aux Philippines, nous avons constaté que les réseaux de distribution et les consommateurs eux-mêmes, sachant que les assureurs ont l'obligation de payer rapidement les indemnités, font pression pour qu'il en soit ainsi.

Cette réglementation répond aux attentes des consommateurs, du moins en partie, mais, à elles seules, ces règles ne suffisent pas à garantir que les prestations de micro-assurance soient payées rapidement. Après dépôt de la déclaration de sinistre, plusieurs éléments peuvent retarder le paiement des prestations : le réseau de distribution tarde à soumettre la déclaration au nom de l'assuré ou à effectuer le paiement ; les exigences de l'assureur en matière de documents à fournir sont inadaptées et l'assuré a besoin d'énormément de temps pour les satisfaire ; l'hôpital ou tout autre prestataire de services ne transmet pas les documents demandés, etc. Pour mieux identifier et traiter les causes de retard, la mise en place d’indicateurs de suivi est souvent une première étape indispensable pour observer les délais d’indemnisation des assurés après survenance du risque, et étudier les délais de traitement aux différentes étapes de la gestion des sinistres.

7 Ce « risque de base » surgit, dès lors que l’assuré subit une perte (mauvaise récolte, ...), mais qu'aucune prestation ne lui est versée, parce que l'indice (une quantité de pluie déterminée, mesurée par un pluviomètre) n'a pas été déclenché. À l'inverse, il se peut que des prestations soient accordées sur la base de l'indice, alors que les pertes subies sont minimes, voire inexistantes. Le risque de base est un défi majeur pour de nombreuses assurances agricoles.

2. Protection des consommateurs : les enjeux 16

Tableau 2.2 : Temps nécessaire à la notification de la décision et au paiement des prestations Notification de la décision

Paiement des prestations approuvées

Philippines

Aucune

Dans les 10 jours ouvrables suivant la réception de tous les documents par le prestataire.

CIMA (Afrique occidentale et centrale)

L’assureur doit accepter ou rejeter la demande d’indemnisation, dans les 7 jours suivant sa réception.

En cas de refus, l’assureur doit en aviser l’assuré ou le bénéficiaire, par écrit, en précisant les motifs de ce refus.

Les demandes d’indemnisation qui sont acceptées doivent être honorées dans les 10 jours après réception de la déclaration.

Afrique du Sud

L'assureur qui rejette une demande, devra motiver sa décision dans les 10 jours.

48 heures après réception par l'assureur de tous les documents requis ; les prestations peuvent être versées par tranches, si le contrat le stipule.

Guatemala

Aucune

Dans les 10 jours ouvrables.

Sources : Circulaire administrative sur l'assurance (Philippines) 1-2010 ; Camargo & Montoya (2011) ; Gibson (2011) ; Conférence interafricaine des marchés de l'assurance (CIMA), Loi modifiant et complétant le Code des assurances des États membres de la CIMA ; Ministère des finances (Afrique du Sud, Note No1213, Modification des règles de protection des titulaires de police d'assurance (assurances de courte durée), 2004.

 En cas de refus, de problème ou de réclamation, le consommateur dispose de voies de recours internes et/ou externes, qui sont adaptées et accessibles.

En cas de plainte, la voie la plus appropriée sera principalement fonction du type de clientèle, des voies de distribution des produits et de la nature des réclamations. Les différends peuvent être réglés par voie interne et/ou externe. Habituellement, la réclamation est d'abord traitée en interne, avec l'assureur ou le réseau de distribution.

Si le problème ne peut être résolu à ce niveau-là, il sera éventuellement renvoyé en plus haut lieu ou soumis à une instance extérieure.

La Financial Services Ombuds Schemes Act d'Afrique du Sud (Loi sur le régime des médiateurs financiers, 2004) régit les activités de l'Autorité officielle de médiation en matière de conseil financier et d'intermédiation, et l’autorité de médiation en assurances (organisme auto financé et non gouvernemental doté de médiateur « volontaire »), qui est saisi des plaintes pour infractions au droit des assurances. Selon Gibson (2011) ce système est « efficace », les consommateurs à faible revenu y ont accès, mais il n'en est pas moins compliqué. Les consommateurs ne savent pas toujours vers quel médiateur se tourner et l'on craint que les services de médiation volontaires manquent d'indépendance à l'égard des assureurs. De plus, le problème du conflit entre coût et défense des consommateurs se pose à nouveau : « Tout en reconnaissant les lacunes du système de médiation volontaire, les décideurs sont au fait des problèmes de financement et d'efficacité dont pâtissent les instances officielles de médiation » (Gibson, 2011). Gibson estime que l'obligation qui est faite aux assureurs, qui rejettent une demande d'indemnisation, d'en expliquer les raisons est une autre façon de renforcer l'efficacité du système de médiation. Les consommateurs ont ainsi pu tirer un plus grand profit des avantages de la médiation, puisqu'ils disposent des données nécessaires, pour déposer des réclamations plus circonstanciées (Gibson, 2011).

Les mécanismes de traitement des plaintes ne sont efficaces que dans la mesure où les consommateurs en ont connaissance, y font confiance et les exploitent. Il faut peut-être les aider à se familiariser avec ces outils ou les encourager à s’en servir. Parfois, ils auront besoin d'outils mieux adaptés à leurs besoins que les traditionnelles voies de recours et de règlement des différends. S'ils ignorent les procédures, si celles-ci s'avèrent coûteuses ou prennent trop de temps, il est probable qu'ils y recourent moins souvent que des personnes plus aisées. Il se peut également qu'ils soient moins confiants dans leur capacité à les utiliser, surtout si leur niveau d'alphabétisation est faible ou si les technologies utilisées dans ces procédures ne leur sont pas familières. Suivre les réclamations des clients peut être une bonne façon d'identifier ces problèmes. Si elles sont rares parmi les consommateurs de microassurance (ou une catégorie des clients, comme les femmes, les personnes âgées, ou les populations rurales), les procédures de règlement des différends sont probablement partiellement inaccessibles. Bien que très récent, le cadre de règlement extrajudiciaire des contentieux (RED) conçu par les Philippines (cf. 4.b.ii) peut être une façon efficace de rendre ces procédures géographiquement plus accessibles et plus faciles à utiliser.

17 2. Protection des consommateurs : les enjeux

c. Législation et solidité financière des prestataires et des programmes d'assurance Cette brève discussion sur la solidité financière est tirée d'une étude plus longue sur les défis et bonnes pratiques en matière de protection des consommateurs de micro-assurance. Chaque élément de la liste de vérification relative à la protection des consommateurs (en bleu), sera détaillé, en insistant sur les mesures intéressantes qui sont déployées, pour relever les défis, résoudre les préoccupations éventuelles et les conflits existants.

 Éducation et information  Produit et procédures  Législation ; solidité financière  Capacités et responsabilités

La solidité financière protège les consommateurs contre les prestataires financièrement instables et les programmes non viables. La réglementation, associée à un contrôle efficace, y jouent un rôle déterminant. Toutefois, ici aussi coût et protection des consommateurs s'opposent. Un régime réglementaire équilibré doit assurer la nécessaire protection des consommateurs contre des prestataires et des programmes instables (souvent par l'intermédiaire d’une validation préalable des produits, la certification/l'homologation des prestataires et l’obligation de produire régulièrement des indicateurs clés sur l’activité) et garantir le développement des services de micro-assurance, en limitant les contraintes inutiles auprès des prestataires et des réseaux de distribution et en évitant d’empêcher les initiatives de nouveaux acteurs. Ainsi, le cadre réglementaire doit également contribuer au développement du marché, en renforçant la confiance des clients potentiels dans l'assurance. Dans certains contextes, la mise en œuvre d'un cadre réglementaire spécifiquement dédié à la micro-assurance peut s'avérer utile, pour faciliter et encourager la diversification des offres, en prenant correctement en compte les besoins particuliers de la clientèle cible du secteur. Cependant, ce traitement différencié n'est pas toujours souhaitable ou efficace, et en particulier, dans les contextes où la micro-assurance constitue le secteur au plus gros potentiel (le « marché de masse ») et qu’elle cohabite avec d'autres produits d'assurance plus « classique » qui s'adressent à la fois aux populations à faible revenu et à une clientèle plus large.  Là où un cadre juridique distinct s'applique à la micro-assurance, le secteur est défini de façon à inclure l’ensemble des produits qui s'adressent, plus précisément, aux consommateurs à faibles revenus.

L'Association internationale des contrôleurs d'assurance (AICA) définit la micro-assurance comme étant « la protection des personnes à faibles revenus contre un risque déterminé, en échange du versement régulier de primes proportionnelles à la probabilité de survenance du risque et à son coût. » Bien que cette définition donne une vision globale de la micro-assurance et de ses objectifs, pour qu'un pays puisse se doter d'une réglementation spécifique en la matière, il faudra en fournir une définition claire et précise (Ingram & McCord, 2011). Dans les définitions, il est souvent question de primes et/ou de prestations plafonnées (cf. tableau 2.3).

Le degré de précision doit, cependant, être subordonné à la volonté d'encourager et de faciliter la distribution de produits de micro-assurance. Le Pérou nous fournit un exemple de cadre réglementaire évolutif, destiné à encourager la croissance du marché, grâce à une définition juridique plus adaptable de la micro-assurance. À l'origine, la législation de 2007, définissait la micro-assurance en termes de primes mensuelles maximales (3,30 USD) et de couverture maximale (3300 USD). Cette définition était complétée d’autres exigences, relatives aux types de garanties proposées et aux documents transmis. L'organisme de contrôle devait donner son accord préalable à la mise sur les marchés des nouveaux produits. Cette réglementation n'ayant pas permis le développement escompté de l'activité des assureurs, en 2009, les plafonds auxquels les prestations et les primes étaient soumises ont été levés et d'autres exigences ont été assouplies (Chatterjee, 2012).

2. Protection des consommateurs : les enjeux 18

 La réglementation et le contrôle garantissent pleinement la solidité financière des assureurs.

Il est souvent nécessaire d’assouplir la réglementation prudentielle en place afin de l’adapter aux réalités des opérations de micro-assurance, qui présentent des risques plus faibles (AICA, 2012). Cela peut favoriser la diffusion d'une large gamme de produits de micro-assurance, par une plus grande variété d’acteurs, à un prix généralement plus bas. Cependant, le besoin d'une législation prudentielle dépend de la réalité des risques observés et ces derniers peuvent considérablement varier selon le contexte.

Tableau 2.3 : Définitions juridiques de la micro-assurance : primes, prestations et exigences d'homologation

Niveaux de prime

Prestations

Autorisation

Pérou (en vigueur)

Aucun

Aucun

Dépôt de demande8

Pérou (jusqu'en 2009)

Prime plafonnée à 3,30 USD par mois

Couverture maximale 3300 USD

Autorisation préalable requise

Afrique du Sud (proposition)

Pas de limites de prime, mais la tarification initiale et les modifications de prix ultérieures doivent être approuvées par un expert actuariel

Prestations maximales :

Dépôt de demande, les assureurs doivent soumettre tous les nouveaux produits de micro-assurance à l’organe de contrôle, pour vérification, au minimum 60 jours calendaires avant la mise sur le marché

• 100 000 R (11 240 USD) par personne, par assureur, par durée de contrat, uniquement pour les assurances ne couvrant que les actifs • 50 000 R (5620 USD) par personne assurée, par assureur, pour toute assurance liée à un décès • 50 000 R (5620 USD) par personne assurée, par assureur, pour tous les autres risques Le plafond des prestations sera revu tous les 2 ans

Mexique

Prime maximale : pour Prestations maximales : l’assurance des biens : 1 • Assurances indivijour et demi de salaire miduelles, quatre fois le nimum général en vigueur SMG (6840 USD) au niveau du District • Assurances collectives, fédéral (SMG, 7 USD) trois fois le SMG (5130 USD)

Dépôt de demande

Sources : Camargo & Montoya (2011) ; Chatterjee (2012) ; Wiedmaier-Pfister (2010)

Dans les pays qui ont développé un cadre spécifique pour le secteur de la micro-assurance, les structures qui proposent uniquement ces produits sont souvent soumises à des exigences moins strictes en matière de capital, de réserve. La définition des actifs autorisés qui servent de base au calcul des ratios de solvabilité est souvent plus souple. La pertinence de cette réglementation dépend des risques associés aux produits offerts. De fait, les définitions réglementaires du secteur de la micro-assurance peuvent contribuer à restreindre le risque, en plafonnant les prestations. C'est le cas des Philippines (4.b.iii) et de l'Afrique du Sud9 (Tableau 2.3 ci-dessus). Cela permet de garantir que des exigences prudentielles moins drastiques restent adaptées à l'ampleur des risques encourus.

Les indicateurs de solidité financière doivent également délimiter les possibilités d’interventions pour les assureurs non agréés, et décourager les activités non autorisées, qui sont illicites. Historiquement, les programmes de microassurance ont été initiés par des « assureurs informels », souvent des IMF, des prestataires de soins de santé, des entreprises funéraires, ou d'autres acteurs qui proposaient déjà d’autres types de services à une clientèle à faibles 8 Toutefois, une autorisation préalable est requise, pour les « produits d'assurance individuels, de masse et les assurances obligatoires ». Les produits qui s'adressent plus spécifiquement aux populations à faible revenu et qui s'apparentent à des produits de micro-assurance relèvent généralement de cette catégorie, plutôt que de la catégorie « produits de micro-assurance. Reglamento de Transparencia de información y contratación de Seguros (Résolution 3199/2013).

9 Cadre juridique de la micro-assurance, Afrique du Sud (2011). Document de politique nationale du ministère des finances de la République d'Afrique du Sud.

19 2. Protection des consommateurs : les enjeux

revenus. Au fur et à mesure que se sont multipliées les offres de micro-assurance, le législateur s'est efforcé de limiter l’activité et les produits distribués par ces prestataires informels (cf. étude de cas des Philippines, chapitre 4). D’une façon générale, il est préférable d’éviter le maintien d’une offre informelle de micro-assurance informelle et « tous les organismes agissant comme assureurs devraient obtenir un agrément ». Pour autant, dans certains contextes, il peut être opportun de ne pas intégrer certaines activités dans le champ de l' « assurance », afin d’en faciliter le développement et l'accès aux populations à faibles revenus (AICA, 2012). Toutefois, « La consolidation de marchés de l'assurance inclusifs ne devrait pas mener à l'apparition d'un système dans lequel les clients ont un accès facilité, mais uniquement à des produits et à des services de moindre qualité. L'on ne peut en aucun cas courir le risque que les produits et services ne donnent pas lieu aux prestations promises. » (AICA, 2012).

Au Guatemala, récemment, l'organe de contrôle des institutions a interdit à certains prestataires de services, dont les prestataires de soins de santé et les entreprises funéraires, de proposer des formules de prépaiement. Il considérait que la structure financière de ces acteurs ne leur permettait pas de prendre des risques et que leur activité ne faisait pas l'objet d'un contrôle suffisant. Inévitablement, bien que cette législation protège probablement les consommateurs contre des solutions proposées par des prestataires non autorisés qui pourraient s’avérer risquées, elle augmente le prix des produits, puisque ceux-ci sont désormais proposés par des assureurs qui imputent des frais de gestion supplémentaires. De plus, ce type de réglementation nécessite des alliances entre les prestataires de services et les assureurs, ce qui rend les produits encore plus complexes et onéreux. Bien que cela ne semble pas avoir été le cas au Guatemala, l’augmentation des tarifs des produits peut, dans certains cas, décourager les prestataires de proposer ces produits. Ce sont des compromis compliqués, qui doivent être analysés pays par pays, en fonction de la maturité du marché de l'assurance, de sa capacité à assurer la vente de ces produits avec efficacité et efficience.

En Afrique et surtout au Maghreb et en Afrique de l'Ouest, le marché de la micro-assurance santé est principalement constitué de prestataires locaux d'assurances santé, comme les mutuelles de santé (mutuelles). Malgré la multitude de programmes de ce type et l'absence d'autres prestataires de micro-assurance santé, la clientèle est peu nombreuse : à l’échelle du continent, on compte 417 produits d'assurance santé, qui ne concernent qu'environ 2 millions de personnes (McCord et al, 2013.). De par la petite taille et la nature informelle de ces programmes, leur viabilité financière suscite, à très juste titre, quelques inquiétudes. Bien qu'elles apportent des réponses indéniables aux lacunes des systèmes de santé, l’aptitude de ces mutuelles à contribuer durablement à la protection des populations pose question, en matière prudentielle. Pour autant, elles méritent probablement d'être soutenues.

En 2005, Atim et al. ont étudié la viabilité financière de 27 mutuelles de la région de Thiès (Sénégal) et découvert que leurs performances financières étaient globalement médiocres, du fait , d’une importante sélection adverse, de taux de remboursement des primes très bas, de prêts non recouvrés, de modifications fréquentes des garanties sans adaptation des primes correspondantes et d’une utilisation limitée d’outils financiers de pilotage et de gestion.

L'étude recommandait que l'on soutienne plus fortement la conception et la gestion de ces programmes, en précisant qu'à l'avenir, la réassurance pourrait jouer un rôle important dans la consolidation de la viabilité financière de ces organismes. Bien que l’on trouve également dans la législation sur l'assurance et la micro-assurance des exigences de capital applicables aux mutuelles,10 souvent, elle ne tient pas compte d'autres problèmes spécifiques à ces dernières et qui sont source d'instabilité financière. Compte tenu de la multitude de défis qui se posent à ces acteurs et du rôle important qu'ils jouent dans la distribution de produits de micro-assurance (que les acteurs commerciaux hésitent d’ailleurs à proposer), il serait peut-être bon de définir plus précisément la voie qui mènera à leur institutionnalisation. Les autorités publiques et les bailleurs de fonds pourraient apporter leur support à la conception et à la gestion de ces programmes, afin d’en renforcer la consolidation financière.  Les mesures de défense des consommateurs favorisent la pérennité des programmes de micro-assurance, par un équilibre entre, d'une part, le cadre réglementaire qui garantit les intérêts du consommateur et renforce la confiance globale dans le marché, et d’autre part, les conséquences financières de ces mesures sur les acteurs du secteur.

L’une des mesures envisageables pour favoriser la viabilité du secteur serait de soumettre tout nouveau produit à une procédure d’homologation obligatoire par l’Autorité de contrôle, avant commercialisation, ce qui lui laisserait le loisir de refuser les produits qu'elle estime non viables ou inadaptés. Toutefois, l’efficacité de cette procédure d’homologation préalable dépendra fortement de la capacité de l’Autorité de contrôle à évaluer correctement les produits proposés. Cette efficacité doit être jugée à l'aulne des retards que la procédure pourrait engendrer et de la charge administrative qui pèsera sur l’autorité et sur les assureurs. De plus, cette autorisation pourrait décourager l'activité ou l'innovation dans le secteur. Nous nous sommes entretenus avec le directeur général d'une compagnie d'assurance au Vietnam, qui nous a dit que sa compagnie s'était engagée avec enthousiasme sur le marché de la micro-assurance (qui bénéficie, depuis peu, d'un cadre réglementaire spécifique) en développant deux nouveaux produits. Après avoir rencontré des difficultés à faire homologuer ces produits, elle a renoncé et ne propose, de fait, aucun produit de micro-assurance. Cette autorisation obligatoire peut également décourager l'innovation,

10 Voir, par exemple, la législation CIMA sur la micro-assurance, Art. 719.

2. Protection des consommateurs : les enjeux 20

dans la mesure où les assureurs tentent, autant que faire se peut, d'utiliser les produits existants (ou certains de leurs attributs), plutôt que de devoir assumer des frais et des délais causés par cette procédure. Pourtant, les consommateurs seraient les premiers bénéficiaires du développement de l’innovation dans le secteur. Pour réduire au minimum les retards causés par la procédure, certains pays ont fixé un délai précis, au-delà duquel l'Autorité de contrôle doit remettre un avis (au Guatemala, un avis doit être rendu dans les 60 jours de l'introduction de la demande). D'autres pays, dont le Pérou, l'Afrique du Sud, le Mexique et la Colombie, ont adopté une procédure « de dépôt de demande » qui est plus souple. L'assureur doit simplement déposer une demande pour les nouveaux produits auprès de l'Autorité de contrôle, mais il peut commencer à commercialiser ces produits, sans attendre l’autorisation préalable (cf. tableau 2.3).  Les intermédiaires de la micro-assurance sont soumis à un contrôle suffisant.

Pour ce qui est des dispositifs d'intermédiation, il est impératif d'établir un compromis entre l'indispensable contrôle et le besoin de développer l'accès aux services pour le plus grand nombre. La distribution des produits de microassurance est très souvent plus efficace, lorsqu'elle passe par des réseaux différents de ceux qui proposent des produits d'assurance classiques, car ces réseaux ont parfois une capacité unique et intérêt à défendre les intérêts de leur clientèle, dans toutes les composantes du service de la micro-assurance. En témoigne l'étude de cas des Philippines, présentée ci-dessous (4.b.ii).

Bien que le contrôle soit généralement considéré comme étant du ressort de l'Autorité de contrôle, le secteur exerce lui aussi un contrôle très efficace contre des abus ou les mauvais résultats de certains intermédiaires. Au Vietnam, les assureurs ont mis au point un programme de gestion des agents, qui fait des recoupements entre les noms des agents et les ventes de polices d'assurance. Le logiciel enregistre les résultats des agents, sur trois ans et les contrats sont dénoncés par les compagnies d’assurance, « si l'on se rend compte qu'ils se livrent à des activités illicites. Ils ne pourront pas, par ailleurs, être engagés par une autre compagnie d'assurance pendant les trois années qui suivent » (Jain, 2011). Fin décembre 2006, le système avait déjà dressé une liste noire de 1680 agents, qui s'étaient rendus coupables d'infractions à la législation sur l'assurance (Ibid.). L'Association vietnamienne de l'assurance inscrit sur « liste noire » des agents qui représentent plusieurs assureurs de façon simultanée, et qui ont mal conseillé leurs clients ou les ont trompés, en leur promettant des réductions ou une couverture qui dépasse le champ d’application des contrats. Figurent également sur cette liste les agents qui ont perçu des primes qu'ils n'ont pas reversées à l'assureur, ceux qui ont falsifié la signature d'un assuré, des informations données et/ou des clauses dans les polices. Ce programme permet un suivi efficace des performances des agents, mais il s’avère peu utile pour la vente de produits de micro-assurance, dans la mesure où il ne concerne que les agents d'assurance traditionnels.

Le PDG d'une compagnie d'assurance-vie du Vietnam l'utilise et en confirme l'utilité, tout en précisant qu'une seule mesure peut être utilisée, pour évaluer les activités des agents. On peut, par exemple, utiliser les agents des centres d'appels mobilisés pour démarcher des clients potentiels afin de réaliser des enquêtes auprès de certains clients, pour vérifier les données effectivement transmises par les agents.

Dans les pays où les réseaux de distribution et les pratiques de marché sont soumis au contrôle prudentiel d'autres autorités (telles que la Surintendance des banques ou des institutions financières), un certain degré de surveillance et de transparence est assuré. En règle générale, ces institutions soumettent des états financiers, après audit et leurs relations avec les consommateurs sont souvent supervisées. Par contre, les réseaux non traditionnels (points de vente, agences de transfert de fonds,...) sont très peu surveillés et devraient, peut-être, être plus activement contrôlés et encadrés, au minimum, par les assureurs eux-mêmes, voire éventuellement également par l’Autorité de réglementation.

Les assureurs et/ou réseaux de distribution peuvent être tenus, par la loi, d'assumer la responsabilité des actes de ceux qui agissent en leur nom, ce qui peut s'avérer extrêmement bénéfique pour la défense des consommateurs.

En effet, bien souvent, ces acteurs sont mieux placés que l’Autorité de contrôle, pour superviser les activités des agents, qui sont en contact direct avec la clientèle. Ils sont plus aptes à inciter ces derniers à suivre les protocoles et à se montrer honnêtes avec leur clientèle. Il est même envisageable qu’ils puissent sanctionner directement ceux qui ne le font pas.

21 2. Protection des consommateurs : les enjeux

d. Capacités et responsabilités des acteurs Cette brève discussion sur l'éducation et l'information est tirée d'une étude plus longue sur les défis et bonnes pratiques en matière de protection des consommateurs de micro-assurance. Chaque élément de la liste de vérification relative à la protection des consommateurs (en bleu), sera détaillé, en insistant sur les mesures intéressantes qui sont déployées, pour relever les défis, résoudre les problèmes éventuels et alléger les conflits.

 Éducation et information  Produit et procédures  Législation ; solidité financière  Capacités et responsabilités

Cette problématique assez vaste concerne la capacité relative des différents acteurs à répondre aux enjeux de défense des consommateurs exposés précédemment. Parmi les parties prenantes concernées, on trouve : les assureurs, les réseaux de distribution, les intermédiaires, les associations professionnelles, les institutions du niveau macro (gouvernements, bailleurs de fonds/promoteurs internationaux) et les consommateurs eux-mêmes.

Ce chapitre se penche sur la répartition existante des responsabilités entre les parties et comment cette répartition permet effectivement aux consommateurs de faire un usage efficace des produits de micro-assurance, pour se prémunir contre le risque. Cette répartition n'est pas figée et doit se concevoir comme un processus progressif de renforcement des capacités de chaque partie prenante, en complément à la mise en place de mesures de défense des consommateurs.  En matière de protection des consommateurs, la répartition des responsabilités entre les autorités réglementaires et de contrôle, les assureurs, les réseaux de distribution, les consommateurs et tout autre acteur concerné est juste et raisonnable, compte tenu des capacités et des motivations des uns et des autres.

En fin de compte, les différents acteurs sont tous, partiellement, responsables de la défense des consommateurs.

Leur part de responsabilité respective dépendra de leurs capacités et de leurs motivations, qu'il faudra éventuellement renforcer via des mesures d'encouragement et la mise en place de contrôles efficaces. Le niveau d'alphabétisme des consommateurs sera probablement assez bas et la simplification des informations pourra les rendre plus compréhensibles. Pour autant, ces consommateurs peuvent avoir besoin, plutôt que d’une communication simplifiée, d'un soutien plus conséquent de la part des intermédiaires. Cela étant dit, les intérêts et les objectifs des intermédiaires ne sont pas toujours en phase avec les besoins et les choix des consommateurs. Par conséquent, renforcer progressivement la capacité des consommateurs à se défendre eux-mêmes peut constituer également une stratégie pertinente (voir ci-dessous). Sans l'aide de ceux qui ont l'habitude de côtoyer ces populations, les assureurs sont peu au fait des besoins des populations à faible revenu et ne sont pas toujours à même de concevoir des produits ou des procédures d'adhésion conformes aux besoins. Des facteurs tels que le manque de temps, le déficit d’informations, le manque de moyens financiers et/ou de connaissances peuvent également restreindre la capacité de l'Autorité de contrôle à faire respecter les mesures de protection des consommateurs.

La nouvelle proposition de cadre réglementaire du Ghana offre un exemple intéressant de tentative de transfert de la responsabilité de l'une des composantes de la protection des consommateurs vers les assureurs privés, tout en ouvrant la voie à plus de flexibilité et de créativité. Plutôt que de donner à la micro-assurance une définition qualitative (par trop vague et subjective dans un cadre juridique) ou quantitative (qui peut être soit exagérément restrictive dans certains cas ou à l’inverse trop large et permettant d’inclure des produits d'assurance qui ne sont pas vraiment « micro »), les nouvelles règles donnent la possibilité aux assureurs d'établir par eux-mêmes la définition des produits de micro-assurance. Cette flexibilité est conditionnée à l’obligation, pour l'assureur, de procéder à une évaluation du produit, afin de s'assurer qu’il satisfait bien aux trois critères suivants : • « Il est conçu et développé, pour répondre aux besoins des populations à faibles revenus, être commercialisé et vendu à ces dernières, à des sous-groupes ou des catégories au sein de ces populations, ou pour être vendu aux populations à faibles revenus d'une région géographique donnée ; • les primes perçues doivent être abordables, pour les personnes à faibles revenus, pour lesquelles le produit a été conçu et développé ; • le contrat d'assurance doit être accessible (compréhensible) aux personnes à faibles revenus pour lesquelles il a été conçu et développé. » Après avoir qualifié un produit de « micro-assurance », l'assureur devra déposer les spécifications du produit et l'évaluation susmentionnée. Il pourra alors le commercialiser dans un délai de quatre semaines, sauf une objection de l'Autorité de contrôle (Ghana, Règles de gestion du marché (de la micro-assurance), 2013). C'est donc l'assureur qui doit déterminer et justifier la pertinence du produit, ce qui soulage l'Autorité de contrôle d'une charge désormais assumée par un autre acteur qui dispose logiquement pour ce faire de « la connaissance, de l'expertise, ou de l'expérience requise » (Andoh, 2012).

2. Protection des consommateurs : les enjeux 22

En vertu de ce cadre réglementaire, les produits de micro-assurance peuvent être distribués par certains canaux non agréés (dont les IMF) et sont soumis à une réglementation prudentielle plus clémente. Les produits concernés par la reconnaissance « micro-assurance » sont assortis de diverses exigences en matière de protection des consommateurs, dont, notamment, l'obligation d'utiliser dans le contrat d'assurance un « langage clair et simple, évitant au maximum le jargon juridique et technique » et l'obligation de régler les sinistres dans un délai de dix jours (Note explicative pour le cadre transitoire de micro-assurance).  Il existe suffisamment de canaux et de mesures de contrôle, pour garantir que tous les acteurs assument leurs responsabilités dans l'exercice de leurs fonctions.

De plus :  Lorsque leurs capacités sont lacunaires ou insuffisantes, des mesures efficaces sont prises, pour renforcer progressivement ces capacités et ces responsabilités.

Le développement des capacités des acteurs à assurer la protection des consommateurs et à assumer leur responsabilité est un processus progressif qui peut être favorisé par des mesures appropriées. Comme nous l'avons déjà signalé, la défense du consommateur repose essentiellement sur sa capacité à tirer profit des produits et des procédures existantes, ainsi qu’à défendre ses intérêts, dès lors que les produits souscrits ne répondent à ses attentes. Les initiatives d'éducation et de formation exposées au point 2.a peuvent aider à renforcer cette aptitude.

L'obligation de formaliser les rôles des différents acteurs et les procédures de la micro-assurance peut constituer une manière de renforcer considérablement les capacités des consommateurs. Les récentes avancées législatives du Brésil sont un bon exemple de l’intérêt d’une formalisation, par le biais de normes juridiques adaptées qui s’appliquent aux prestataires de micro-assurance, aux réseaux de distribution et aux consommateurs. Cependant, cet exemple met aussi le doigt sur les problèmes que peut causer l'approche réglementaire. Une catégorie particulière de micro-assureurs (« microsseguradoras ») a été instaurée, à laquelle s'applique des exigences réduites, en matière de capital, ainsi qu’un nouveau type d'intermédiaire (personne physique ou morale), les « corretores de microsseguro ». La loi autorise ces derniers à percevoir les primes et à faire la promotion des offres de microassurance.11 Le législateur a publié diverses circulaires précisant les rôles et responsabilités 1) les porteurs du contrat qui sont liés aux clients assurés dans le cas d’un contrat d'assurance collective et 2) des « correspondentes de microsseguro », qui interviennent en tant qu'intermédiaires, pour le compte des assureurs. Ces deux catégories sont tenues d'aider les consommateurs, pendant toute la durée du contrat. (Camargo, 2012 ; règles édictées par la Surintendance des assurances privées du Brésil, SUSEP12. Bien que ces avancées réglementaires puissent renforcer la capacité des réseaux de distribution à servir correctement les consommateurs (par la formation et la supervision), elles peuvent aussi entraver l'accès aux produits de micro-assurance, dans la mesure où certains réseaux de distribution sont incapables ou refusent de satisfaire à ces exigences réglementaires. Même s’il est parfois justifié de restreindre l’accès à la micro-assurance pour éviter les abus, les conséquences sur l’accès aux services devraient plus systématiquement être considérées, quand des dispositions réglementaires plus sévères sont envisagées. Parallèlement, il faut tenir compte de la capacité de l'Autorité de contrôle à faire respecter le processus de formalisation et à superviser efficacement la répartition des rôles entre les parties.

L'exemple des Philippines (chapitre 4) attire l'attention sur un autre effet que peut avoir les dispositions réglementaires, lorsqu'on les associe à d'autres mesures destinées à renforcer la capacité des acteurs à protéger efficacement les consommateurs.

En la matière, l'évaluation et la supervision des performances (efforts accomplis par le secteur ou par le législateur) peuvent largement contribuer au renforcement des capacités. L'assureur Allianz Global a développé une méthode d'évaluation systématique de ses produits de micro-assurance, de manière à déterminer tout d'abord, s'ils peuvent effectivement être qualifiés de « micro-assurance » et ensuite, si ce sont effectivement de « bons » produits (Allianz SE et GIZ, 2013). L'évaluation des produits repose sur 11 critères relatifs à la couverture et aux procédures et se fait selon des directives précisant la façon dont ces 11 critères doivent être utilisés selon le type de produit évalué. Allianz évalue tous ses produits de micro-assurance, avec des résultats extrêmement variables. L'assurance funéraire « Allianz Obsèques », disponible en Côte d'Ivoire et distribué par l’intermédiaire d’une technologie mobile, obtient un excellent résultat global, car les prestations sont suffisamment élevées pour « répondre de manière significative aux besoins de gestion du risque des clients finaux » et parce que ce produit « s'accompagne d'un volet formation des clients et de mécanismes de remontée d'information » (Allianz, 2013). Bien que ce système ne puisse établir, une fois pour toute, la pertinence de la couverture ou l'efficacité des mécanismes de remontée d’information, il peut être très utile, car il permet d’attirer l'attention sur des problèmes éventuels.

11 Les « corretores de microsseguro » doivent se former aux concepts de base de l'assurance, de la micro-assurance et de la réglementation, ainsi qu'aux droits des consommateurs et à la déontologie. SUSEP, circulaire 443 du 27 juin 2012, articles 3 à 11.

12 Résolution 244/11, circulaires 439/2012, 440/12, 441/12 et 442/12.

23 2. Protection des consommateurs : les enjeux

L'assurance individuelle contre les accidents, produit distribué par Allianz à Madagascar également via la téléphonie mobile, a obtenu un score nettement plus modeste qu'Allianz Obsèques, car les prestations sont de loin moins conséquentes et les assurés ne disposent que de très peu de moyens d'obtenir des renseignements complémentaires ou de faire connaître leurs impressions (Allianz, 2013). Ce type d'outils d’évaluation constitue un moyen efficace pour les prestataires de repérer d'éventuels problèmes de protection des consommateurs. La démarche d’Allianz ne concerne que certaines caractéristiques des produits comme le caractère obligatoire ou facultatif de la garantie, les montants garantis, l’existence de mécanismes de réclamation. Elle ne permet pas d’évaluer dans quelle mesure ces caractéristiques se traduisent par des résultats, bons ou mauvais, pour le consommateur, ce qui en limite la portée.

Mais c'est néanmoins un outil simple et direct de comparaison des produits et un système permettant de tirer la sonnette d'alarme, dans les cas où les intérêts des consommateurs ne sont pas correctement respectés. Pour pouvoir améliorer la qualité des produits proposés aux consommateurs, les résultats de l’évaluation doivent faire l'objet d'un examen plus approfondi, qui établira si et comment les produits et les procédures peuvent être adaptés, pour que les consommateurs disposent d'une meilleure protection.

Il existe tout un arsenal d'indicateurs clés des performances financières et sociales (ICP), qui s'appliquent directement à la protection des consommateurs (tableau 2.4). Le suivi des performances aide l'assureur à savoir dans quelle mesure les attentes des consommateurs sont remplies et quelles sont les lacunes à combler. Les indicateurs de performance clés n'offrent qu'une explication partielle des origines d'un problème donné, mais ils sont néanmoins utiles, car ils mettent en lumière des questions qui méritent plus d'attention. Les connaissances collectées grâce à ce suivi peuvent influer sur les mesures de renforcement des capacités de tous les maillons de la chaîne de valeur. La diffusion publique d’indicateurs (qui parfois peut être imposée par la loi) constitue par ailleurs une base intéressante pour des échanges d’expérience et des comparaisons entre différents acteurs du secteur.

Tableau 2.4 : Surveiller le niveau de protection des consommateurs à l'aide d'indicateurs clés de performance

Catégorie Produit et procédures

Solidité financière

Question sur la protection des consommateurs

ICP pertinents

Les produits sont-ils adaptés aux clients auxquels ils sont vendus ?

Fréquence de survenance des sinistres Rapidité de règlement des sinistres

Quels sont les garde-fous et les systèmes en place pour protéger les données des consommateurs ?

Procédures en matière de confidentialité des données des clients

Quelles sont les procédures de renouvellement/réinscription en vigueur (obligation de notification avant déchéance ; possibilité de renouvellement automatique) ?

Taux de fidélisation

Par quelle procédure l'assuré est-il informé du rejet ou de l'acceptation de sa demande d'indemnisation ou de la nécessité de fournir d'autres documents ?

Ratio de rejet des demandes d'indemnisation

Quelles possibilités les consommateurs ont-ils d’introduire des réclamations et de faire appel en interne ?

Ratio de plaintes

Quelles sont les obligations d'accréditation, de capital et de réserve imposées aux (micro-)assureurs ?

Ratio de solvabilité

Sources : Microinsurance Network Performance Working Group (2012 ; contribution de Bert Opdebeeck, BRS.

2. Protection des consommateurs : les enjeux 24

3. Études de cas pour appréhender la protection des consommateurs Les différents enseignements, exposés précédemment, peuvent fournir un éclairage précieux sur les enjeux de la protection des consommateurs. En complément, l'examen de l’ensemble du régime de protection adopté par un pays donne une vision plus complète des défis, des efforts et des conflits entre différentes mesures et illustre plus concrètement les rôles des différents acteurs.

Dans l'étude de cas ci-dessous, nous revenons sur les quatre catégories énoncées dans la liste des composantes indispensables relative à la protection des consommateurs, qui fait l'objet d'une présentation détaillée dans la grille d'évaluation proposée à l'annexe 1. Pour chaque question, nous passons en revue : a) les prescriptions réglementaires (renseignements à fournir au consommateur, lors de la souscription, par exemple) ; b) les pratiques mises en place par les parties intéressées (type d'informations effectivement données au consommateur à ce stade ? Sous quelle forme ?) ; c) les conflits, les problèmes et les carences du système, s’il y en a. Cette dernière thématique recoupe, par exemple, les manquements à la loi (une information obligatoire qui ne serait pas toujours fournie au consommateur), les failles de ladite législation (une obligation d'information trop exhaustive, qui créerait de la confusion par excès de détails), des contradictions entre les obligations légales et la pratique ou des incohérences entre les obligations et les besoins (trop d'informations écrites peuvent s'avérer coûteuses et inutiles).

Origine des données compilées : • Examen des dispositions légales et réglementaires, considérations d'ordre contextuel.

• Entrevues en face-à-face et entretiens téléphoniques avec des acteurs du secteur de la micro-assurance dans le pays, parmi lesquelles : - l'Autorité de réglementation et de contrôle ; - les différentes catégories d’assureurs : assureurs commerciaux, assureurs de micro-assurance uniquement et, le cas échéant, coopératives et mutuelles ; - les réseaux de distribution, des cadres supérieurs aux employés en contact avec la clientèle ; - les bailleurs de fonds et les institutions de recherche/politiques qui soutiennent les initiatives de microassurance et/ou l'éducation à la finance.

• Opinions des assurés, collectées à l'occasion d'entretiens.

La situation des Philippines a été retenue, car le marché de la micro-assurance y est robuste et en plein essor. Cette étude de cas nous fournit, donc, des indications précieuses sur la défense des intérêts des consommateurs.

L’étude de cas sur la Colombie (Zimmerman et al., 2013) met en exergue des enjeux diversifiés de la question de la protection des consommateurs dans un contexte juridique, démographique et commercial très différent. La population colombienne est plus aisée, plus urbaine et elle bénéficie d'un accès plus généralisé à des services financiers formels. À la différence de la micro-assurance aux Philippines, dont le développement initial reposait, en grande partie, sur des produits informels, distribués par des organismes de crédit et des coopératives, en Colombie, l'essor du marché a été stimulé par de grosses sociétés d'assurance agréées. En outre, contrairement aux Philippines, la Colombie ne s'est pas dotée d'une législation dédiée à la micro-assurance et s'est montrée plutôt non interventionniste en matière de réglementation du secteur de l'assurance.

25 3. Des études de cas par pays pour appréhender la protection des consommateurs

4. Les Philippines Emily Zimmerman et Barbara Magnoni Cette étude de cas est tirée d'une analyse plus longue des défis et des bonnes pratiques en matière de protection des consommateurs de micro-assurance. Elle passe en revue quatre catégories de questions qui s'y rapportent, en suivant le cadre présenté à l'annexe 1.

a. La micro-assurance aux Philippines i. Le marché de la micro-assurance et son contexte Ces dernières années, le marché philippin de la micro-assurance a enregistré des progrès significatifs, que ce soit en termes de résultats, d'offre ou de réglementation. Initialement, la distribution de produits de micro-assurance s’est faite par l'intermédiaire des agents de crédit des IMF, qui vendaient des produits d'assurance obligatoires associés à un emprunt. De fait, la distribution de ces produits étaient principalement le fait d’acteurs non licenciés, mais, ces dernières années, les offres habilitées « micro-assurance » officielles ont connu un véritable essor. Dans le même temps, la Commission de l'assurance a pris des mesures énergiques à l'encontre des activités « informelles », de manière à renforcer l’officialisation des acteurs du marché. Selon les estimations, en 2012, 7,8 millions de Philippins étaient couverts par des produits de micro-assurance labellisés, soit une augmentation de plus de 150 % par rapport aux 3,1 millions de personnes assurées en 2008 (Jaio, 2012).

L'expansion du marché de la micro-assurance a été construite, en partie, sur un marché du crédit très solide (Lemaire et al., 2009). En effet, ce sont encore bien souvent les institutions de microfinance (IMF), les banques rurales et les coopératives, qui proposent de la micro-assurance, généralement sous forme d'assurances obligatoires, associées à un emprunt ou à une adhésion. Néanmoins, récemment, ces réseaux ont commencé à proposer à leur clientèle des assurances d'adhésion volontaire. De nouveaux réseaux (prêteurs sur gages, services de transferts de fonds...) et de nouvelles technologies mobiles ont vu le jour, ce qui contribuent également à la distribution de ces produits.

Dans la présente étude de cas, la question de la protection des consommateurs sera abordée essentiellement en examinant la situation des acteurs « traditionnels » de la micro-assurance, sans pour autant omettre quelques considérations relatives à ces nouveaux acteurs et nouvelles technologies.

Le revenu moyen de la population philippine est faible (41,5 % de la population vit en dessous du seuil de pauvreté13) et un pourcentage relativement élevé de Philippins ont un « emploi précaire »14 (44 % de l'emploi total). Le pays se distingue par un taux d'alphabétisation élevé (95 % de la population adulte, en 2008), une forte pénétration des technologies mobiles (92 abonnements pour 100 habitants, en 2011), mais une utilisation peu répandue de l'internet (29 internautes pour 100 habitants, en 2011). Sur les 95 millions de Philippins, près de la moitié vit dans les zones rurales, l'autre en zones urbaines. (Indicateurs du développement mondial, Banque mondiale15) Il s'agit là d'un marché potentiel énorme pour l'assurance, mais, en dépit de la forte croissance des dernières années, le taux de pénétration reste relativement bas : selon les estimations, en 2011, 18 % seulement de la population détenait une assurance prévoyance.16 Dans ce contexte, des acteurs nationaux et étrangers se sont efforcés d'améliorer l'accès à la micro-assurance. Ainsi, le Microinsurance Innovations Program for Social Security (MIPSS17), dirigé par la GIZ, en partenariat avec les autorités philippines et en collaboration avec un programme de la BAD (financé par le Japon) a eu une influence considérable sur l'évolution du marché et l'établissement d'un cadre réglementaire pour la micro-assurance.

Les acteurs de la micro-assurance aux Philippines : • Les compagnies d'assurance commerciales, qui proposent communément de la micro-assurance, par l'intermédiaire des banques rurales, des coopératives et des IMFs, en suivant le modèle partenaire-agent, mais qui multiplient également les partenariats avec des circuits moins traditionnels.

• Les associations à caractère mutualiste (MBA), dont une partie se consacre exclusivement à la micro-assurance (MI-MBA). Elles sont généralement instituées par les IMF, pour servir leurs membres. CARD MBA en est un des chefs de file.

• Les coopératives d'assurance, qui sont soumises à une procédure d'enregistrement supplémentaire auprès de l'Autorité de développement des coopératives. Il n'en existe que deux : CLIMBS (enregistrée comme MBA) et CISP (qui fait l’objet d’une surveillance spéciale de la Commission de l'assurance).

(Code des assurances ; Bester et al, 2009).

13 Si l'on applique la définition que donne la Banque mondiale de la parité du pouvoir d'achat, 41,5 % de la population vit sous le seuil de pauvreté et 26,5 % de la population vit en-deçà du seuil national de pauvreté.

14 Y compris les proches qui travaillent sans être rémunérés et les travailleurs indépendants.

15 Indicateurs du développement mondial, Banque mondiale. http ://donnees.banquemondiale.org/indicateur 16 Commission de l'assurance : Indicateurs clés de l'assurance : Résumé 2007-2011. http ://www.insurance.gov.ph/htm/_market.asp 17 http ://www.microinsurance.ph/index.php

4. Les Philippines 26

Les produits multirisques, qui associent des assurances vie, accident, maladie (prestations d'hospitalisation) et/ ou une assurance des biens sont monnaie courante, ce qui s'explique, en partie, par une réglementation favorable à l’association des garanties (cf. 4.b.i). Bien que la gamme de produits soit relativement restreinte, l'offre est satisfaisante : 28 assureurs (16 vie et 12 non-vie), proposent 80 produits de micro-assurance homologués.

Figure 4.1 : Principaux acteurs de la micro-assurance aux Philippines Bailleurs de fonds et autres organisations de soutien • Programme GIZ (Deutsche Gesellsschaft für Internationale Zusammenarbeit)/ MIPSS • Banque asiatique de développement (BAD) • RIMANSI • Chercheurs • Autorités locales

Autorité de réglementation/ contrôle • Commission de l’assurance • Bangko Sentral ng Pilipinas (BSP, Banque centrale des Philippines) • Cooperative Development Authority

Associations sectorielles • Philippine Life Insurance Association (PLIA) • Philippine Insurers and Reinsurers Association (PIRA) • RBAP (Rural Bankers Association of the Philippines)

Assureurs • Assureurs commerciaux • Mutuelles (MBA) • Coopérative d’assurance (CLIMBS) • Prestataires d’assurance non habilités (illégaux, au titre de la loi sur l’assurance)

Réseaux de distribution • Organismes de crédit (banques rurales, institutions de microfinance) • Coopératives • Prêteurs sur gage • Points de vente • Courtier (MicroEnsure)

Consommateurs • Souscripteurs et clients potentiels • Ayant-droits assurées • Bénéficiaires

La micro-assurance aux Philippines se distingue aussi par la concurrence qui règne globalement sur les marchés du crédit et de l'assurance. L'accès au crédit est généralisé et, lors de nos discussions, les employés des réseaux de distribution indiquaient que, pour les emprunteurs, l'assurance est une composante précieuse du produit et qu'ils chercheront la couverture la plus intéressante et/ou le meilleur service. L'offre très développée de produits de microassurance (du moins pour les produits les plus courants) est à l'origine de la concurrence entre assureurs et les réseaux de distribution peuvent faire pression, pour que ces assureurs proposent des produits plus intéressants et plus adaptables et des services plus souples et dynamiques. En cas d'insatisfaction, ils peuvent également changer d’assureur. Comme exposé ci-après, la concurrence a eu des effets considérables sur la qualité de service et la protection des consommateurs, que nous mettons en évidence ci-dessous. ii. Cadre réglementaire et évolution

Le secteur philippin de l'assurance est réglementé et supervisé par la Commission de l'assurance, qui agit en vertu du pouvoir que lui confère le Code des assurances. Elle octroie des licences aux assureurs et aux intermédiaires, dont elle supervise les activités. Elle homologue les nouveaux produits d'assurance et statue sur les réclamations.

La micro-assurance est régie par une réglementation spécifique, qui revêt la forme de documents-cadres, élaborés en concertation avec des représentants des acteurs du secteur18. Parmi ces documents-cadres, citons 1) La Stratégie nationale sur la micro-assurance, 2) Le Cadre réglementaire de la micro-assurance, 3) La Feuille de route pour l'éducation à la finance, dans la micro-assurance, 4) Le Cadre de règlement extrajudiciaire des réclamations. Ces documents-cadres sont appliqués par voie réglementaire (notes de service et circulaires) émis par la Commission de l'assurance dont les principaux sont repris au tableau 4.1. Le processus lent et prudent visant à intégrer une large palette d'acteurs dans l'élaboration du cadre réglementaire a très certainement favorisé leur adhésion. La plupart de ceux que nous avons interrogés estime que la réglementation est adaptée, suffisante et équilibrée.

18 Membres du Groupe de travail technique : Ministère des Finances – National Credit Council, Commission de l’assurance, Cooperative Development Authority, Bangko Sentral ng Pilipinas, Securities and Exchange Commission, National Anti-Poverty Commission, Chamber of Mutual Benefit Association, Inc., RIMANSI Organization for Asia and the Pacific, Inc., Coop Life Insurance and Mutual Benefit Services (CLIMBS), Cooperative Insurance System of the Philippines, Philippine Life Insurance Association, Philippine Insurers and Reinsurers Association, and Microfinance Council of the Philippines ; ADB-JFPR ; GIZ-MIPSS.

27 4. Les Philippines

La législation relative à la micro-assurance, se distingue, essentiellement, par : • La création d'une catégorie de produits de « micro-assurance », dont les primes et les prestations sont plafonnées et qui, par leurs autres caractéristiques, les rendent particulièrement bien adaptés aux ménages à faibles revenus.

• L'assouplissement de certaines règles prudentielles imposées aux prestataires de produits de micro-assurance.

• L'introduction de nouvelles catégories d'agents et de courtiers en micro-assurance, en vue de faciliter la distribution aux populations à faible revenu.

Tableau 4.1 : Principaux instruments juridiques régissant la micro-assurance aux Philippines Instruments juridiques

Contenu

Circulaire de l'assurance n° 9-2006. Règlement sur la micro-assurance et déclaration d'objectifs politiques

Donne une première définition de la micro-assurance ; introduit la catégorie MI-MBA et en fixe les conditions d'accréditation.

Circulaire de l'assurance n° 1-2010. Règlement régissant l'offre de produits et de services de micro-assurance.

Actualise la définition de la micro-assurance et définit les dispositions principales du contrat de microassurance ; énonce les exigences applicables aux produits multirisques ; fixe des catégories spéciales d'agents et de courtiers en micro-assurance.

Circulaire conjointe IC-CDA-SEC n° 01-2010. Définit la politique gouvernementale vis-à-vis de l'assurance informelle

Exige que tous les organismes exerçant des activités d'assurance obtiennent un certificat de la Commission de l'assurance ; exige qu'ils mettent un terme aux activités illicites d'assurance ou assimilées avant le 31 décembre 201119 ; met en place les procédures de transition.

Lettre circulaire n° 05-2011. Indicateurs de performance de la micro-assurance

Soumet tous les organismes offrant des produits de micro-assurance à l'obligation de produire et de publier des indicateurs de leurs performances.

Lettre circulaire n° 06-2011. Fixe les lignes directrices de l'homologation des programmes de formation et de l'agrément des agents de micro-assurance

Définit les obligations à remplir pour l’obtention de la licence d'agent en micro-assurance dans le domaine des programmes de formation obligatoires

Toutes ces règles participent, à plus d'un titre, à la protection des consommateurs. Elles énoncent des prescriptions relatives aux attributs des produits de micro-assurance (en particulier en vue d’en limiter la complexité, et d’en assurer la pertinence) et s'inscrivent dans un effort plus global pour intégrer les acteurs non homologués du secteur dans un cadre officiel et de réglementé. Par ailleurs, elles permettent l'implication formelle (sous supervision) de réseaux de distribution ayant des liens particuliers avec les consommateurs à faibles revenus (même si ces réseaux sont soumis à des règles moins sévères que les intermédiaires traditionnels). Elles fixent des exigences précises de publication de résultats et d’indicateurs, qui contribuent à favoriser la qualité de services et la protection des consommateurs. Cependant, les dispositions qui s'appliquent à la distribution des produits requièrent une formation bien moins exigeante que celles imposées aux intermédiaires traditionnels. Cela nécessitera, peut-être, la mise en place de nouvelles mesures de formation et d'éducation. De plus, l'assouplissement des règles prudentielles pourrait avoir des répercussions négatives sur la solidité financière de certains acteurs, bien que ce risque soit largement compensé, à ce stade, par la procédure légale d'officialisation du marché. Les atouts et les enjeux de la réglementation feront l'objet d'un examen plus circonstancié, dans les chapitres suivants.

19 Échéance prolongée au-delà du 29 janvier 2010, au titre du mémorandum conjoint IC-CDA-SEC no 01-2011. Report de la date butoir pour l'arrêt des activités informelles d'assurance ou assimilées, conformément au mémorandum conjoint IC-CDA-SEC no 01-2010.

4. Les Philippines 28

b. Défis et bonnes pratiques i. Information et éducation Sensibilisation et éducation à l'assurance Une « Feuille de route pour l’éducation financière à la micro-assurance » a été élaborée par l’un des groupes de travail technique, formé de représentants des autorités (Commission de l'assurance, Ministère des finances, ...), de représentants du secteur, de bailleurs de fonds et de chercheurs. Elle dresse les grandes lignes des programmes et des stratégies en faveur de « l'institutionnalisation de l'éducation financière en micro-assurance » et vise à ce que « les principales parties prenantes renforcent leurs capacités, accroissent leurs connaissances et améliorent leurs compétences, pour favoriser une distribution et à une promotion active de la micro-assurance ». Par ailleurs, neuf catégories d’acteurs sont définies : le législateur, l'autorité publique de réglementation, les agences nationales, les administrations locales, les assureurs, les intermédiaires, les institutions d'appui, les bailleurs de fonds et autres partenaires au développement.

L'élaboration de cette feuille de route a fait l’objet de l'appui soutenu de deux organisations internationales : la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) et la Banque asiatique de développement (BASD).

Elles y ont contribué financièrement et apporté leur savoir technique, en vue du développement des structures et des capacités internes nécessaires. Les premières étapes de la mise en œuvre ont constitué, principalement, en une série de « tournées », menées par la GIZ et la BAD, qui ont rassemblé des cadres des différents organes publics et privés, dont les assureurs, les réseaux de distribution et les représentants locaux de l’autorité de réglementation.

L’objectif de ces séminaires était de réunir les parties prenantes, pour qu’ensemble, elles décident de la meilleure façon de sensibiliser à la micro-assurance les clients potentiels à faible revenu et de rassembler un nombre suffisamment important d’acteurs intéressés au développement du secteur. Bien que, de l'avis des participants, les discussions organisées durant ces séminaires itinérants aient permis des échanges d'idées et d'expériences riches et variées, cela ne se traduit pas, pour le moment, par une compréhension des produits par la clientèle, ni pas une meilleure connaissance du secteur parmi les agents des institutions qui sont en contact direct et régulier avec elle.

Figure 4.2 : Logo de la micro-assurance

L'éducation à l'assurance destinée à la clientèle s’est concentrée, essentiellement, à sensibiliser les ménages à faible revenu à l'assurance et à leur faire comprendre que la micro-assurance peut répondre à leurs attentes. Pour ce faire, un logo (figure 4.2) a été imaginé et est apposé sur divers outils promotionnels, indépendamment de l'assureur ou du réseau de distribution. Ce logo doit aussi figurer sur tous les contrats de micro-assurance (cf. 4.b.iii). Plusieurs parties prenantes (autorité de réglementation et assureurs) reconnaissent que « les consommateurs à faible revenu recherchent ce logo » et savent que les prestataires informels, non réglementés (dépourvus d'autorisation légale) ne peuvent l'utiliser.

Ces mesures généralisées, prises dans l'intérêt du consommateur, dépassent rarement le stade de la simple sensibilisation, pour aborder les questions plus fondamentales que sont : quand et pourquoi l'assurance peut-elle être utile ? Comment choisir un produit et comment l'utiliser ? Certains acteurs du secteur ont malgré tout testé des méthodes plus ciblées, destinées à donner à leurs clients une information générale sur l'assurance. L'assureur Pioneer a organisé des formations à la finance, pour enfants et adultes, au cours desquelles était expliquée l'importance de l'épargne et (dans une moindre mesure) de l'assurance dans la gestion du risque. La Philippine Life Insurance Association (PLIA) a proposé l’introduction d’un cours d'éducation à la finance, avec un volet « assurance », dans le nouveau programme de 7ème année de l'enseignement public.

Tulay sa pag-Unlad (TSPI), ONG de microfinance, qui distribue des produits d'assurance par l'intermédiaire d'une de ses structures (TSPI MBA), recourt à un vaste module de « valorisation de la micro-assurance », qui explique l'assurance à ses clients (nouveaux et anciens). Généralement, cette formation s'étale sur 8 semaines et est conduite par le responsable « assurances » de l’agence (employé chargé exclusivement des dossiers d'assurance), qui commence par expliquer le rôle de l'assurance dans la gestion du risque. Cette approche générale débouche ensuite sur une description plus pointue des spécificités et des atouts des produits. Les assurés non emprunteurs (ceux qui ont contracté des assurances à adhésion volontaire non liées à un emprunt), peuvent également bénéficier de cette formation, « s'ils en expriment le souhait. » Habituellement, les réseaux de distribution donnent à leurs clients des renseignements financiers d'ordre général, mais ne fournissent que très peu, voire pas d'information sur l'assurance. La formation « gestion financière prudente » en est un exemple. Elle s’adresse aux membres de Helping Hand Development Cooperative (HHDC), une coopérative de Cavite, dont les membres travaillent principalement dans des entreprises du secteur (une région

29 4. Les Philippines

très dynamique du fait de sa proximité avec Manille). HHDC propose à ses membres différentes formes de crédits, combinés à la souscription d’un contrat de micro-assurance obligatoire. Cette formation expose les principes d’une gestion raisonnée de l'argent, des vertus de l’épargne et du bon usage du crédit. Par ailleurs, HHDC fournit à ses membres des renseignements spécifiques sur ses produits de micro-assurance, mais n’aborde pas ce sujet de lors de cette formation générale. De même, aucune information plus générale sur l'assurance n’est délivrée aux clients en dehors de cette formation.

Formation des réseaux de distribution Le Code des assurances interdit à toute personne n’étant pas accrédité comme agent ou courtier de « solliciter, souscrire ou transférer un contrat d'assurance à un tiers, contre compensation » (Code des assurances, chapitre IV). Grâce à la création d'une nouvelle catégorie, « agent en micro-assurance », les IMF et les coopératives peuvent, dorénavant, obtenir une licence officielle, dont les conditions sont bien plus faciles à remplir que celles auxquelles obéissent les agents traditionnels (IMC 1-2010, cf. aperçu des conditions d'octroi de la licence, 4.b.iii). Les futurs agents en micro-assurance doivent suivre une formation de 3 jours, homologuée par la Commission de l'assurance et conduite par des « personnes compétentes en la matière ». Les sujets abordés sont les suivants (IMC 6-2011) : • Concepts de base, importance et fondements théoriques des assurances vie et non-vie • Types de produits • Assurance individuelle/collective • Couvertures spéciales ; clientèle • Conditions générales des contrats • Obligations des compagnies et des agents d'assurance : déontologie, gestion des sinistres, révocation de la licence.

Dans les cas où l'agrément est demandé par une institution, la réglementation ne précise pas qui en son sein, est tenu de suivre la formation. En règle générale, seuls les hauts responsables y participent, mais de nombreuses formations, plus pratiques et centrées sur les produits, sont proposées au personnel qui travaille sur le terrain, réalise les souscriptions et gère le règlement des sinistres.

La Rural Bankers Association of the Philippines (RBAP) a mis sur pied un programme de formation, qui doit permettre à ses membres d’obtenir la licence d’agents en micro-assurance. La formation se divise habituellement en trois parties : une introduction à l'assurance ; un état des lieux des dispositions légales et un débat sur le marketing et les procédures de souscription. C’est la banque rurale concernée qui décide de qui participe à cette formation, et généralement ce sont les cadres de haut niveau qui sont présents (souvent le président, un gestionnaire et/ou le responsable du contrôle du risque). En raison du taux élevé de renouvellement des chargés de clientèle et autres employés opérationnels, ceux-ci ne participent que rarement aux formations, bien qu’ils puissent parfois participer à l’un module d'information sur les produits.

Les assureurs, avec des niveaux d’investissements variés, proposent d'autres formations au personnel de leurs réseaux de distribution sur les produits, les techniques de marketing, les exigences et la procédure de la gestion de sinistres. En outre, il est fréquent que les assureurs travaillent avec les réseaux de distribution, pour personnaliser les outils (affiches, dépliants, fiches produits), dont le personnel peut se servir, pour présenter et vendre les produits.

PVFR a également élaboré des prototypes d'outils, que ses membres peuvent personnaliser, en fonction de leurs besoins et des produits d'assurance qu'ils distribuent.

En fin de compte, le personnel présent dans les agences ne bénéficie que de peu de formations et d'information sur les concepts généraux de l'assurance, alors que c'est lui qui a le plus de contacts avec les clients. En effet, cette catégorie de personnel qui présente les produits, facilite les demandes d'indemnisation constitue donc le premier interlocuteur vers lequel l'assuré se tournera, en cas de problème. Aucune obligation de formation n’existe en la matière et même si, généralement, ces employés reçoivent une formation sur les produits et/ou les outils à utiliser dans la relation aux clients, le contenu et le niveau de détail des formations reçus est très variable d’une institution à l’autre.

Pour des raisons pratiques, et principalement du fait du fort taux deroulement parmi le personnel opérationnel), il n'est souvent pas possible d’assurer une formation approfondie et il est très difficile pour l'Autorité de réglementation de pouvoir le contrôler. Pourtant, les équipes opérationnelles tireraient grand profit de formations générales qui leur donneraient plus de facilité à parler des principes de l'assurance avec les clients et leur apporteraient une capacité de compréhension des produits et des procédures, qu'elles seraient alors plus à même d'expliquer.

4. Les Philippines 30

Informations spécifiques aux produits et compréhension de la part des clients Le degré d'information sur les produits que reçoivent les consommateurs diffère fortement d’une institution à l’autre, mais il s'agit très souvent de renseignements pratiques sur les conditions de souscription (comment remplir le formulaire de demande), sur les personnes à charge et les bénéficiaires éligibles, ainsi que la liste des risques couverts.

L’un des aspects essentiels, lorsque l'on présente Figure 4.3 : Comment les assurés jugent-ils la quantité des produits de micro-assurance aux clients, c'est d'informations reçues de s’assurer que les principales caractéristiques du produit soient correctement et durablement 3% comprises. Pour mieux comprendre les perceptions des clients sur ce sujet, nous avons interrogé 31 assurés en micro-assurance20. Ils étaient tous clients 3% 13 % d'une banque ou d'une coopérative rurale, couverts par des produits multirisques de souscription obligatoire, distribués par trois assureurs différents. suffisante 81 % Bien que cet échantillon ne soit pas représentatif du de trop niveau de connaissance de l’ensemble des clients insuffisante philippins de micro-assurance et de l'image qu'ils ont de leur couverture, il permet néanmoins de ne sait pas mieux comprendre où et sous quelle forme les problèmes de protection des consommateurs sont susceptibles de survenir.

La grande majorité des assurés (83 %), que nous avons interrogée, estime que la quantité d'information reçue sur le produit d'assurance souscrit est « suffisante » (cf. figure 4.3), bien qu'elle ignore certaines des conditions essentielles du produit. Cette méconnaissance est particulièrement intéressante, dans la mesure où une description détaillée du produit avait été donnée à plusieurs d’entre eux, dans le cadre de conseils relatifs à l'emprunt, quelques minutes seulement avant que nous les interrogions.

44 % des assurés ne se souvenaient plus du prix payé pour leur assurance et 22 % se trompaient sur le montant des primes, une erreur probablement induite par la nature obligatoire de l'assurance contractée, dont les primes s'ajoutent au montant des échéances de l'emprunt ou aux montant d’adhésion à la structure de crédit. Il est très probable que les assurés souscrivant des produits d'adhésion volontaire et/ou qui sont tenus de payer directement et séparément le montant de leurs primes, en connaissent plus fréquemment le prix.

Nous avons discuté avec des employés, qui vendent des assurances obligatoires à leurs clients et qui nous ont déclaré passer entre deux et cinq minutes à expliquer les composantes essentielles du produit souscrit. Dans certains cas, l'employé y consacrait plus de temps, mais il est rare que les produits obligatoires fassent l'objet d'une description minutieuse, lors de la souscription. En règle générale, les assurés reçoivent, au minimum, des renseignements généraux sur le produit (risque couvert, montant des prestations, personnes ayant droit et bénéficiaires), mais la plupart des intervenants reconnaît ne fournir que peu de détails. Nos entretiens avec les clients confirment cette impression : alors que les assurés que nous avons interrogés se souvenaient généralement, mais pas toujours, du risque couvert (figure 4.4), ils étaient bien moins nombreux à se souvenir du montant des prestations correspondant à ces risques (figure 4.5).

% Pourcentage des personnes interrogées

Figure 4.4 : Connaissance du risque couvert 100 % 80 % 60 %

Correct

40 %

Incorrect Ne sait pas

20 % 0% Hospitalisation Hospitalisation pour pneumonie pour accident

Incapacité permanente

Décès de l’épouse

Propre décès

20 Nous avions également interrogé quatre assurés (titulaires des mêmes produits de micro-assurance), employés d'une coopérative, mais avons fini par les exclure de l'analyse, car ils occupaient une position unique, qui leur permettait de comprendre et d'utiliser le produit, mais qui n'était pas comparable à la compréhension ou aux ressources de l’assuré moyen. Sans grande surprise, ces quatre personnes avaient une bonne connaissance du produit et des procédures et disposaient d’un large éventail de ressources possibles, en cas de question ou de problème.

31 4. Les Philippines

% Pourcentage des personnes interrogées

Figure 4.5 : Montant des prestations indiqué par les assurés 50 %

Identification correcte de pas de couverture

40 % 30 %

Avantages nommés correctement

20 % 10 % 0% Hospitalisation Hospitalisation pour pneumonie pour accident

Incapacité permanente

Décès de l’épouse

Propre décès

Lorsque nous avons demandé aux assurés de lister les différentes sources de provenance des renseignements reçus, la plupart (75 %) ont cité les agents de crédit et/ou d’autres employés du réseau de distribution, comme seule et unique source. Ils sont moins nombreux à avoir mentionné les documents contractuels, un proche voire un ami et une cliente a même décrété n’avoir pas obtenu la moindre information sur le contrat (figure 4.6). De même, lorsqu’on a demandé aux assurés vers qui ils se tourneraient s’ils avaient une question sur le produit, la plupart ont cité les employés du réseau de distribution (figure 4.7).

Figure 4.6 : Par quelle voie les assurés sont-ils informés de leur police d'assurance

# Nombre des personnes interrogées

35 30 25 20 15 10 5 0 Agent de crédit ou autre staff

Contrat

Famille/ami

Ne l’a pas appris

TV, brochure, ou internet

# Nombre de personnes interrogées

Figure 4.7 : Vers qui se tournent les assurés, en cas de question sur la police d'assurance 25 20 15 10 5 0 Agent de crédit ou autre staff

Appel de Ami, Visite de la Ne sait pas la compamembre compagnie gnie d’as- d’un groupe d’assusurance ou de la rance famille

Avocat

Internet

Documents écrits

4. Les Philippines 32

En dépit du rôle prépondérant que joue le personnel d‘agence des réseaux de distribution en matière d'information, les assureurs et les cadres de ces réseaux s'accordent à dire qu'il ne faut pas s'attendre à ce que les agents de crédit consacrent beaucoup de temps ou d'attention à ces explications, dans la mesure où ils se focalisent, de façon prioritaire, sur les points essentiels liés à la délivrance d’un crédit. Certains assureurs et d'autres intervenants sont en quête d'outils, qui aideraient le personnel des réseaux de distribution dans ces tâches. Pioneer a réalisé des vidéos, intitulées « True Stories » (« Histoires vraies »), dans lesquelles des bénéficiaires de produits de microassurance expliquent les avantages de leur produit21. Ces vidéos peuvent être montrées lors du recouvrement de prêts ou visionnées, sur le terrain, grâce au smartphone de l'employé. Mapfre Insular a pour habitude de distribuer des fiches d'information sur les différents produits au personnel de terrain des réseaux de distribution avec lesquels il travaille. Ces fiches résument la couverture, le montant des primes et les documents autorisés. D'autres assureurs placent des affiches dans les lieux publics, sur lesquelles sont présentés des renseignements sur les couvertures d’assurance. Des dépliants ou encore une attestation récapitulative de la couverture sont parfois distribués aux assurés. PVFR travaille actuellement sur une série de supports types, que ses membres peuvent adapter, pour expliquer les produits d'assurance à leurs clients. Bien que tous ces outils se révèlent généralement utiles, ils doivent être adaptés au contexte et au temps disponible. Le personnel doit être formé à les utiliser et dans certains cas, il doit être incité à en faire bon usage. Nous avons visité un réseau de distribution où il y avait, dans un coin du bureau, un tableau présentant les concepts de base de l'assurance de manière détaillée. Un employé était occupé à expliquer l'assurance à de nouveaux clients. Quand nous lui avons demandé s'il utilisait parfois le tableau, il a répondu par la négative, en disant que cela prenait trop de temps et qu'en plus, la présentation du produit n’était pas suffisamment détaillée.

Une approche alternative pour transmettre les informations aux clients consiste à décharger le personnel en charge des souscriptions de cette responsabilité. Comme cela a déjà été dit, chez TSPI, certains agents en charge des demandes d'indemnisation sont aussi chargés d’informer et de sensibiliser les clients à l'assurance. Certains réseaux de distribution chargent un superviseur de donner les premières explications sur le produit, même si cette personne est parfois confrontée aux mêmes contraintes et aux mêmes problèmes que le personnel d’agence. La coopérative HHDC demande à certains de ses membres de faire office de « coordinateurs ». Ils bénéficient d’une formation complémentaire en assurance, pour pouvoir assurer la fonction de « personnes ressources », à qui les membres peuvent s’adresser, en cas de question ou de problème. ii. Conception des produits et des procédures Conception et pertinence des produits La protection effective des assurés passe en premier lieu par la mise à disposition de produits adaptés à leurs besoins. Indépendamment de la qualité, de l’utilité de l'information donnée et de la simplicité des procédures, un client mal assuré (ou d’un produit qui ne lui convient pas), ne pourra jamais faire bon usage du produit. L’adaptation du produit passe à la fois par sa conception même et par la concordance entre ses caractéristiques et les besoins du consommateur. Aux Philippines comme ailleurs, un compromis est souvent fait entre la simplicité et la pertinence du produit : les produits simples et standardisés sont faciles à expliquer, faciles à comprendre et, en général, moins chers que des produits plus complexes, mais, moins pertinents dans les réponses apportées aux besoins des consommateurs.

Produits multirisques. La législation philippine promeut les produits multi garanties, y compris ceux qui associent assurances- vie et non vie (IMC 1-2010). Par conséquent, il est assez fréquent de trouver, dans les produits de micro-assurance, qu’ils soient d'adhésion obligatoire et facultative, des produits composites, qui regroupent des garanties d’assurances vie, de décès suite à un accident, d’hospitalisation et de couverture des biens. Ce type de produits permet de couvrir divers risques couramment rencontrés par les ménages à faible revenu, avec plus d’efficacité que plusieurs contrats distincts. Bien qu’aux yeux du consommateur, un produit multirisques semble plus compliqué qu'une couverture dédiée pour un risque unique, il est très probablement plus simple que le serait finalement plusieurs contrats distincts. C'est une façon d'offrir aux consommateurs un produit plus « complexe », qui couvre plusieurs risques, par une formule somme toute assez simple. Bien que, comme nous l'avons déjà dit, les consommateurs peinent parfois à retenir les détails de la couverture, les processus de souscription et de maintien de police sont simplifiés. Les assurés savent qu'ils peuvent s'adresser à un seul et même endroit, quelles que soient leurs questions sur le produit.

Personnalisation du produit. Pour s'assurer de la pertinence des produits pour les consommateurs et concevoir un produit « sur mesure » conforme à leurs attentes, l’assureur peut rechercher un partenariat avec un réseau de distribution qui connaît bien les besoins de sa clientèle en matière de gestion du risque et sa capacité à s'acquitter des frais liés à l'assurance. Certains assureurs philippins ont adopté cette méthode et s'inspirent souvent des produits d'assurance informels, auparavant offerts par ces réseaux de distribution. Pioneer en est un bon exemple,

21 Cette vidéo est disponible à l'adresse http ://www.youtube.com/watch?v=UtGf_z7Ww3s.

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qui reconnaît que « les réseaux de distribution ont souvent une très bonne idée de ce qui marche ». Bien souvent, seuls des changements mineurs seront apportés au produit distribué de façon non réglementée. Bien entendu, cet effort de personnalisation a un coût, que ce soit en termes de temps, d'efforts consentis ou de degré supérieur de complexité. Or, le prix est l'un des attributs majeurs de la pertinence des produits, surtout pour les consommateurs à faible revenu. D'autres assureurs (dont Country Bankers est un exemple marquant) préfèrent des solutions prêtes à l'emploi, soit un produit standard, proposé à tous les réseaux de distribution de l'assureur, moyennant quelques adaptations mineures.

Couvertures alternatives et compléments. Pour garantir la bonne adaptation des produits aux besoins, l’on peut aussi proposer des garanties optionnelles, en fonction du type de client. Aux Philippines, les produits de microassurance couvrent communément l'assuré principal, son conjoint et deux ou trois enfants à charge. Cependant, pour les assurés dont la structure familiale est différente, certains produits fournissent des options, pour les parents et/ou les frères et sœurs. Il est également des cas où les consommateurs peuvent contracter une assurance pour d'autres personnes à charge, ou payer pour un niveau de couverture plus élevé. À l'évidence, toutes ces adaptations ont un coût, mais elles peuvent néanmoins rendre les produits plus conformes aux attentes de certains consommateurs.

Risque de sur-assurance. La sur-assurance est une autre conséquence de l’inadaptation des offres. Les produits d'assurance obligatoires, liés à un crédit, sont très fréquents, aux Philippines, surtout dans la région de la capitale.

Selon les employés d'IMF et de banques rurales, il n'est pas rare que des emprunteurs cumulent divers emprunts, contractés auprès de prêteurs différents. Étant donné leur profil de risque et leur capacité à payer, ils peuvent être sur-assurés, sans avoir la moindre possibilité de dénoncer les polices redondantes. S’il est pertinent pour les clients qui contractent plusieurs emprunts de disposer de plusieurs assurances-vie liées aux crédits, d'autres couvertures peuvent faire double emploi (surtout si l'assuré n'est pas chef de famille).

Homologation des produits. L'obligation d'obtenir une autorisation du Contrôleur, pour les nouveaux produits est une autre manière de s'assurer qu’ils sont bien adaptés. Aux Philippines, tous les produits de micro-assurance doivent être approuvés par la Commission de l'assurance, avant d’être proposés aux consommateurs (Code des assurances, sec. 226), alors que, dans bien d'autres pays prévaut l'approche « dépôt de demande », comme nous l'expliquions au point 2.c. L'efficacité de cette vérification supplémentaire de conformité dépend, bien entendu, de la capacité de la Commission à l'évaluer et doit être mise en regard du coût plus élevé et des retards que cette procédure engendre. La Commission de l'assurance et les représentants des assureurs nous ont dit que l'homologation du produit est généralement assez rapide, car la plupart des produits de micro-assurance s'inspirent d'un des deux modèles de police (assurance vie et non-vie) développés par un groupe de travail technique, auquel participaient des représentants du secteur et des instances gouvernementales.22 Par contre, d'autres acteurs font état de retards considérables dans l'approbation des nouveaux produits par la Commission de l'assurance. L’un des assureurs précise que la plupart des « nouveaux » produits qu'il émet sont, en fait, des produits assemblés, dont les différents éléments constitutifs ont déjà été approuvés et qu'il ne serait donc pas, approuvés et que, selon lui, il ne serait donc pas nécessaire de faire homologuer ce nouveau produit. Il est probablement difficile d'imposer l'homologation à tout nouveau produit assemblé à partir d’éléments existants, aussi bien pour l'assureur que pour le Contrôleur, pour autant l'approche actuelle ne donne pas forcément à la Commission de l'assurance une idée précise des produits de micro-assurance existants. Une formule « dépôt de demande » revue et corrigée, en vertu de laquelle l'assureur informe la Commission de l'assurance de l’assemblage de produits (sans obligation d’obtenir d'approbation préalable), pourrait aider l'Autorité de contrôle à se tenir informée de tous les produits disponibles.

Commercialisation et adhésion Dans la pratique, la commercialisation des produits d'adhésion obligatoire fait l’objet d’actions de marketing très succinctes, lorsqu’ils sont distribués par des organismes de crédit et des coopératives. Comme expliqué auparavant, les clients qui souscrivent ces produits reçoivent généralement une explication succincte de la couverture et des conditions de souscription, avant de compléter un formulaire d’adhésion. Les consommateurs qui contractent ce type d’assurance ne reçoivent qu'une documentation sommaire sur le produit et/ou une preuve écrite de leur adhésion (courte description du produit ou attestation d’assurance). Dans certains cas, aucune documentation ne leur est remise Alors que les produits ont été conçus afin d’être clairs et accessibles aux assurés, bien souvent, ceux-ci n'ont finalement jamais le contrat sous les yeux. Le contrat type qui régit les produits de micro-assurance-vie de groupe (cf. annexe 2) stipule que l'assureur doit remettre au titulaire de la police (le réseau de distribution) « des certificats individuels décrivant la protection à laquelle les personnes assurées peuvent effectivement prétendre et indiquer précisément l’identité du bénéficiaire des indemnisations en cas de sinistre ». Par ailleurs, conformément au Code des assurances, l’assureur est tenu de lui accorder certains droits de transformation. Le réseau de distribution devra ensuite remettre un certificat à chaque assuré. Il y a, dans le Code des assurances, une prescription comparable

22 Les modèles de police peuvent être consultés à l'adresse http ://www.insurance.gov.ph/MICRO/html/down.asp (en langue philippine), version anglaise du modèle de police assurance-vie de groupe, à l'annexe 2.

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(article 228), qui n'est, par contre, pas expressément énoncée dans la législation sur la micro-assurance. Le contrat type signale également que la police de groupe doit être mise à la disposition des consommateurs, pour examen, mais il nous semble très improbable que, même s’ils en ont connaissance, les consommateurs profitent effectivement de cette possibilité.

Les assureurs attirent l'attention sur l’équilibre nécessaire entre le coût parfois substantiel de la documentation et les avantages que peuvent en tirer les consommateurs, en termes de compréhension des contrats. L'un des assureurs explique que, bien qu'il soit peu probable que les consommateurs conservent ce document, il serait néanmoins utile qu’ils puissent l’emporter à leur domicile et qu'ils puissent discuter de leur assurance avec leurs proches, informant du même coup les bénéficiaires. Pour autant, bien que reconnaissant le bénéfice que la distribution d’une documentation adaptée pourrait apporter, cet assureur a finalement décidé de ne rien distribuer, pour des raisons financières.

Les employés d'une banque rurale nous ont expliqué que l'assureur avec qui ils travaillent délivre des certificats d'adhésion (avec, au verso, un résumé de la couverture souscrite) à tous les titulaires, près d'un mois après la souscription, en ajoutant que la banque préfère les garder, au lieu de les distribuer aux assurés, de peur qu'ils ne les égarent ou les jettent. Cette attitude, quelque peu paternaliste, va à l'encontre de l'objectif poursuivi, puisqu'elle limite les possibilités de l'assuré de comprendre effectivement le contrat qu'il a souscrit et lui enlève la possibilité de faire valoir ses droits.

Maintien des garanties Les protections légales pour les produits d'adhésion volontaire. Dans le cas d'une simple assurance-vie, les assureurs sont tenus d'offrir un délai de grâce de 45 jours, à dater de l’échéance anniversaire du contrat pour permettre le paiement de la prime ou de la cotisation. Dans le cas d'assurances non-vie, les assureurs doivent envoyer une notification, au minimum 45 jours avant la date d’anniversaire du contrat, indiquant très clairement, si le contrat peut être renouvelé et, si oui, les modifications que ce renouvellement entraîne (IMC 1-2010). Les assureurs nous ont déclaré que cette notification se faisait habituellement sur papier, mais que certains envisagent d’utiliser des SMS, ce qui pourrait être effectivement plus efficace et moins coûteux. Le Code des assurances exige actuellement que la notification « se fasse par écrit et soit envoyée par la poste ou remise en mains propres », à l'assuré (article 65, 66), ce qui exclut, à première vue, la notification par voie électronique. Toutefois, lors de nos entretiens, l'Autorité de réglementation a reconnu que l'adaptation de la législation aux moyens de communication électroniques est une priorité absolue, étant donné l'intérêt qu'ils représentent pour la micro-assurance.

Risque de déchéance dans le cas d’assurances obligatoires. Le risque de déchéance suite à un défaut de paiement ou à l'expiration impromptue du contrat d'assurance est moins problématique dans le cas de couvertures d'adhésion obligatoire, puisque les clients souscrivent automatiquement quand ils contractent un emprunt ou deviennent membres d'une coopérative. Le montant des primes s'ajoute alors automatiquement aux autres charges, tels que les échéances de l'emprunt ou les cotisations. Cependant, ce risque de déchéance perdure, lorsque le consommateur n'est plus emprunteur ou membre du réseau de distribution. C’est particulièrement fréquent dans le cas d'assurances liées à des emprunts qui peuvent se renouveler sans pour autant se succéder, mettant du même coup les emprunteurs dans une situation de défaut temporaire de couverture. Ce risque a incité certaines banques et IMF à proposer à leurs clients non-emprunteurs des produits d'adhésion volontaire, liés à des services d’épargne.

Ce sont des produits prometteurs, car ils permettent au consommateur, qui n'a pas de crédit en cours, de rester assuré. Toutefois, pour que cette formule fonctionne, il faut que les consommateurs en aient connaissance.

Demandes d'indemnisation Les réseaux de distribution ont l'habitude de faciliter les demandes d'indemnisation, en collectant les renseignements et documents nécessaires auprès de l'assuré, pour les transmettre à l'assureur. Aux Philippines, l'accent est mis sur le bon déroulement de la procédure et sur la rapidité de règlement des sinistres. Cette préoccupation était d'ailleurs souvent la première à émerger, lors des discussions organisées dans le pays sur le sujet de la protection des consommateurs. Du point de vue légal, il est prévu que « dans le cadre d'un contrat de micro-assurance, le règlement d'un sinistre doit se faire dans les 10 jours ouvrables qui suivent la réception par le prestataire de tous les documents requis » (IMC 1-2010).

Bien que l'aptitude des assureurs à satisfaire cette exigence varie fortement, nombreux sont ceux qui ont prouvé qu'ils étaient capables de respecter les délais. Cependant, des retards parfois substantiels sont encore observés.

Le temps d'attente moyen, calculé par Magnoni & Budzyna (2013), pour les titulaires d'une micro-assurance sur les biens, est de 42 jours après dépôt des documents. Selon Magnoni et al. (2012), le délai d'attente est de 17 jours pour les prestations de funérailles et de 83 jours pour les prestations relatives à une couverture associant microassurance obsèques et micro-assurance vie. Un réseau de distribution interrogé venait de changer d’assureur, motivé principalement par les retards dans le règlement des sinistres. Selon cet opérateur, les premières demandes

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d’indemnisation soumises au nouveau partenaire avaient été toutes été indemnisées dans un délai de 10 jours ouvrables. De l'avis général d'autres réseaux de distribution et d’assureurs, en dépit de retards occasionnels, les assureurs ont tendance à respecter leurs obligations.

Les acteurs ont souvent répété que, pour l'assuré, « Quel qu'en soit le responsable, un retard est un retard. » Quand bien même les prestations peuvent être réglées dans les 10 jours ouvrables suivant la réception de tous les documents, un retard peut se produire si 1) le client n'est pas au courant des exigences, 2) le réseau de distribution ne transmet pas rapidement les documents à l'assureur, ou encore si 3) l'assureur exige des documents difficiles à réunir pour le client. Les problèmes et les plaintes concernant ces retards sont exposés, dans le détail, ci-dessous.

Nombre de personnes interrogées

Bien que, jusqu'à présent, la Figure 4.8 : Nombre de jours séparant la déclaration et le règlement du sinistre, Commission de l'assurance selon les titulaires de police ne semble pas avoir fait activement respecter l'obligation de règlement des sinistres 50 % dans les 10 jours ouvrables, 40 % le marché fait peser une pression considérable sur les as30 % sureurs, pour qu'ils traitent les demandes rapidement.

20 % Autant les réseaux de distri10 % bution que les assurés s'attendent vraiment à un prompt 0% règlement des prestations.

Endéans la 1à4 1 à 2 mois Plus de 2 mois Ne sait pas Les agents de crédit ont dit semaine semaines et répété que les assurés se plaignent auprès d'eux, lorsque les indemnités ne sont pas versées dans les meilleurs délais. Nos conversations avec les assurés en attestent : la grande majorité d’entre eux (90 % des réponses) pensaient que l'indemnité leur serait payée dans les 4 semaines après enregistrement de leur demande d'indemnisation (figure 4.8).

Des problèmes peuvent surgir avant même que la déclaration ne soit faite : les bénéficiaires peuvent ne pas avoir connaissance de l'existence de l'assurance ou ne pas savoir comment introduire la demande d'indemnisation. Dans seulement 28 % des cas, les ayants droit des assurés savent comment procéder et 56 % des personnes interrogées estiment que les bénéficiaires des contrats ne savent même pas qu'ils sont couverts. Même si, le plus souvent, le réseau de distribution est à même de contacter les bénéficiaires, lorsqu’advient un événement non garanti il n'en est pas toujours ainsi. Les employés de la banque rurale nous ont expliqué que, bien souvent, lors d'un décès, les agents de crédit et/ou les membres du groupe contactent la famille de l'emprunteur, qui découvre alors l'existence de l'assurance. Pour ce qui est des organismes de crédit et des coopératives, leurs employés ont souvent des liens personnels avec la clientèle et se soucient de la qualité de la relation avec les clients, ce qui les pousse à faire les efforts nécessaires, pour contacter les ayants droit. Cependant, d'autres moyens devront être mis en place, pour informer et protéger les bénéficiaires, au fur et à mesure que les réseaux de distribution se développeront sans pouvoir garantir le même niveau de proximité avec leur clientèle cible.

En plus de manquer des capacités pour informer correctement leurs clients, on observe, chez certains réseaux de distribution un manque certain de motivation à le faire. En particulier, lorsque le réseau de distribution est très lié à l’assureur (même groupe), on peut observer une tendance à décourager les demandes d'indemnisation pour limiter la sinistralité (en omettant, par exemple, d'expliquer correctement les garanties souscrites). Alors que nous avons pu observer ce type de dysfonctionnements ailleurs dans le monde, nous n’avons pas été alertés par de telles pratiques, aux Philippines. Au contraire, plusieurs représentants d'assureurs et de réseaux de distribution se sont tous montrés disposés à régler les prestations, dans la mesure où, au vu de leurs montants relativement modestes, l’impact en termes de relations publiques, de confiance et de satisfaction des consommateurs est bien supérieur au poids financier qu’ils représentent.

4. Les Philippines 36

Questions, problèmes et réclamations Lors de nos entretiens, la plupart des problèmes et des plaintes émanant des assurés et relayés par les acteurs interrogés, trouvent leur origine dans : 1) la mauvaise compréhension des garanties, 2) des problèmes ou une confusion portant sur les documents et 3) des retards. Ici aussi, nous avons détecté une forte dépendance à l'égard des réseaux de distribution, qui interviennent souvent auprès des assureurs, pour résoudre ces problèmes. La plupart des titulaires de police interrogés déclarent que, s'ils estiment que leur demande a fait l'objet d'un refus injustifié, la première personne vers laquelle ils se tourneront sera l'agent de crédit ou un autre employé du réseau de distribution (représentant des ressources humaines, supérieur hiérarchique de l'agent de crédit, directeur d'agence). Et, si cette première voie ne donne rien, c'est au personnel des réseaux de distribution qu'ils s'adresseront. Cela nous a été confirmé par d'autres acteurs, qui confirment le fait que les clients s’adressent naturellement et prioritairement auprès des agents de terrain des réseaux de distribution, en cas de question, de problème ou de réclamation.

Figure 4.9 : Que font les assurés, en cas de rejet de leur demande d’indemnisation ?

# Nombre de personnes interrogées

50 %

Première réponse

40 %

Réponse suivante

30 % 20 % 10 % 0% Agent de crédit ou autre staff

Hotline ou bureau de la compagnie d’assurance

Rien

Ne sait pas

Avocat

Plainte auprès de la compagnie d’assurance

Informe les médias

Informe SEC

Méprise quant à la couverture et aux exclusions. Très souvent, l'assureur rejette les demandes, en raison de malentendus concernant les risques couverts. Plusieurs acteurs nous ont expliqué qu'habituellement, ces malentendus portent sur ce qui est constitutif d'un « accident », qui donne droit à réparation, en particulier dans le cas d'assurances décès accidentel, invalidité, ou hospitalisation. En ce qui concerne les produits multirisques, malgré leur simplicité (en comparaison avec des produits d'assurance traditionnels), les différents éléments qui les composent sont souvent source de confusion pour les consommateurs, d'autant plus que les membres d’une même famille sont parfois couvets pour des risques et des montants différents. En outre, lors de notre rencontre avec des employés intervenant sur des fonctions de contrôle dans l’un des réseaux de distribution que nous avons visité, nous avons constaté leur méconnaissance de l'un ou l'autre des éléments de la couverture. Les exclusions sont rares, mais néanmoins présentes et fréquemment, ce genre de détails est occulté lorsque les produits sont présentés aux clients.

Selon les assureurs avec lesquels nous nous sommes entretenus, le risque de fraude est une réalité des portefeuilles de micro-assurance, sans qu'ils puissent pour autant nous en donner beaucoup d'exemples concrets. L'un deux nous a parlé de certains clients qui prennent une assurance-vie juste avant de mourir (parfois même le jour de leur décès). C'est la raison pour laquelle un assureur insiste pour disposer d’un dossier médical complet, pour chaque client en micro-assurance. Bien qu'il n'ait jamais eu à motiver un refus de prescription sur la base d'une maladie préexistante, à ses yeux, il en va de la protection de l'assureur contre le risque de fraude. Les assureurs et autres acteurs ont déclaré à plusieurs reprises qu'en l'absence de preuve de fraude, les prestations sont généralement payées, au moins partiellement, alors même qu’elles pourraient être refusées, pour des motifs d’ordre technique. Et de préciser que l'indemnité modeste qui sera versée n'est rien en regard de la réputation de l'assureur et du réseau de distribution. À ce propos, les indicateurs de performance applicables à la micro-assurance (cf. chapitre 4.b.iv) permettent un contrôle efficace de ces paramètres. En effectuant un suivi des demandes d'indemnisation rejetées (et les raisons qui les motivent), les assureurs peuvent se faire une idée précise de la fréquence des rejets et des raisons invoquées.

En cas de rejet, nombreuses sont les parties prenantes qui estiment qu'il faut absolument en expliquer clairement les raisons à l'assuré, pour des questions de défense de leurs droits ou de réputation de l'institution. Un assureur nous a déclaré : « Nous consacrons beaucoup plus de temps aux demandes que nous rejetons ... qu’à celles auxquelles nous accédons. » Toutefois, en cas de rejet, il a pour habitude de verser une « abuloy » (donnée traditionnellement lors de

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funérailles, aux Philippines), ce que les demandeurs apprécient grandement et qui permet d'éviter les réclamations.

Un employé d'un réseau de distribution témoigne du fait qu'en général, lorsqu'on explique au client les raisons du rejet, celui-ci finit par comprendre et accepter, alors que s’il ne reçoit pas d'explication, il se sent floué ou exploité.

Documents. La difficulté à réunir les documents nécessaires (souvent des certificats de naissance ou de mariage) au traitement de leur demande d’indemnisation est sans doute le principal problème auquel sont confrontés les clients de la micro-assurance. Même si cette contrainte est rarement l'origine du rejet de la demande, elle est souvent cause de retard dans le règlement du sinistre. Les assureurs se montrent assez souples à l'égard des documents et des renseignements sollicités. Lorsqu'ils se trouvent en présence d'un problème, ils font preuve d'imagination pour le résoudre, souvent via le recours aux nouvelles technologies. Par exemple, si des requérants peinent à obtenir une attestation de décès, certains assureurs acceptent qu'on leur envoie une photographie prise lors de la veillée funèbre, par MMS. De fait, en micro-assurance, la législation oblige l'assureur à accepter des documents de remplacement, mais il règne une certaine ambiguïté quant à la nature des documents qui peuvent et doivent être acceptés. Plusieurs assureurs ont le sentiment d'avoir enfreint certaines dispositions juridiques, en cherchant à faire preuve de souplesse dans les documents qu'ils acceptaient de la part des clients en microassurance.

Procédures officielles de règlement des différends. La Commission de l'assurance a compétence pour entendre les plaintes des clients à l'encontre de l'assureur, mais, en micro-assurance, ces réclamations sont rares et concernent, essentiellement, des malentendus relatifs à la couverture et des problèmes de documents. Les polices d'assurance doivent stipuler que les consommateurs peuvent saisir la Commission de l'assurance, mais comme nous l'avons déjà dit, rares sont les assurés qui reçoivent la police, dans sa version complète.

Il y a peu, le Groupe de travail technique a élaboré un projet de cadre de règlement amiable des différends (RED), dont la mise en œuvre revient à la Commission de l'assurance. Ce cadre RED définit une procédure de règlement des différends (dont la structure varie selon le réseau de distribution de micro-assurance), qui débute par le dépôt d'une plainte, en interne, renvoyée ensuite vers les échelons supérieurs, si besoin en est. À ce stade, certains détails de la mise en œuvre restent à clarifier (dont le mode de financement du système) et l'on ignore dans quelle mesure les consommateurs recourront à la procédure. Nombreux sont les professionnels qui pensent que les clients se saisiront de cette opportunité, pour autant qu'ils en connaissent l'existence. En effet, aux Philippines, les populations à faible revenu connaissent le principe du règlement amiable des différends, qui est appliqué, dans d’autres domaines, par les fonctionnaires de Barangay (village/district). La mise en œuvre du cadre de RED devra inéluctablement aller de pair avec une campagne de sensibilisation, qui expliquera aux consommateurs que cette solution existe ; quand et comment l'utiliser. iii. Solidité financière des prestataires et des programmes d'assurance Les produits de micro-assurance La définition précise du secteur de la micro-assurance permet désormais aux assureurs de proposer ses produits dans un cadre réglementaire et prudentiel plus favorable, en accord avec des procédures adaptées et par l'intermédiaire d'une plus large palette de réseaux de distribution. Globalement, la réglementation de la microassurance n'a pas renforcé les contraintes sur les assureurs, mais a permis, au contraire, de réduire le prix des services et d'encourager, ce faisant, un accès plus généralisé à l'assurance.

Aux Philippines, un produit de micro-assurance est défini comme étant « un produit ou un service financier, répondant aux besoins de protection contre le risque des populations démunies, pour lequel : Le montant des primes, cotisations, taxes ou redevances, calculé sur une base quotidienne, ne dépasse pas cinq (5) pour cent du salaire minimum journalier des travailleurs non-agricoles de la région métropolitaine de Manille.

Le montant maximum des prestations garanties n’excède pas 500 fois le salaire minimum journalier des travailleurs non-agricoles de la région métropolitaine de Manille.

Un plafond est déterminé pour les primes et les prestations garanties, selon le produit et la police. Dans le cas de produits multirisques, cette disposition s'applique à chacun de leurs éléments constitutifs » (Insurance Memorandum Circular 1-2010).

Les produits de micro-assurance doivent être homologués par la Commission de l'assurance et arborer le logo correspondant (figure 4.2). Les assureurs ont tenté d’appliquer cette définition à d'autres produits vendus à des personnes à faibles revenus, sans pour autant avoir été forcément conçus spécifiquement à leur intention. Il s’agit, principalement, de l'assurance obligatoire pour les véhicules à moteur. La Commission de l'assurance s'est opposée à cette tentative, en limitant le champ d'application de la définition et des règles connexes, pour que la prestation et la distribution de produits de micro-assurance n’englobent que les produits conçus expressément pour « répondre aux besoins des populations à faibles revenus, en terme de protection des risques et d'assistance en cas de détresse, de malheur ou d'événements dommageables » (IMC 1-2010).

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Les prestataires de micro-assurance Obligations d’ordre prudentiel. Est assureur du secteur de la micro-assurance tout acteur (compagnie d'assurance commerciale, MBA, ou coopérative d'assurance), qui propose des produits de micro-assurance. Ces acteurs sont soumis à des règles de prudence plus clémentes : • Fonds de garantie exigés moins élevés pour les MBA « micro-assureurs », que pour les autres MBA et les assureurs commerciaux • Niveau de capital imposé plus bas pour les assureurs commerciaux et les coopératives d'assurance, qui font uniquement de la micro-assurance (cependant, le capital ne peut être inférieur à 50 % du capital imposé aux compagnies d'assurance nationales) • Définition élargie des actifs autorisés, pour les organismes qui se consacrent à la micro-assurance (provenant des primes perçues sur la vente de micro-assurance), actifs pouvant être pris en compte dans le calcul de la marge de solvabilité • Cadre d’analyse du risque sur base des capitaux propres adapté pour les structures qui proposent exclusivement des produits de micro-assurance (Cadre réglementaire de la micro-assurance ; IMC 9-2006).

Indicateurs de performance en micro-assurance. Depuis 2012, en vertu des dispositions de la circulaire 5-2011, les assureurs du secteur de la micro-assurance sont tenus de rendre compte de leurs résultats auprès de la Commission de l'assurance. Les indicateurs de performance sont désignés sous l'acronyme SEGURO, dont le tableau 4.2 propose la synthèse.

Tableau 4.2 : Points communs entre indicateurs de performance de la micro-assurance et indicateurs clés de performance (ICP) Indicateurs de performance applicables à la micro-assurance

ICP

Solvabilité et stabilité : Ratio de marge de solvabilité



Ratio de liquidité



Ratio de levier financier Efficience : Ratio des frais de souscription Ratio des charges d'exploitation



Ratio de sinistres survenus



Rapidité de règlement des sinistres

 23

Gouvernance24 Compréhension du client : Taux de fidélisation



Ratio de rejet des demandes d'indemnisation



Ratio de risque sur capital propre



Sensibilisation Augmentation du nombre de clients en MA



Sources : Wipf & Garand (2010) ; BRS (2012) ; Insurance Circular Letter (Philippines) 5-2011

Les premiers rapports n'ayant été soumis que très récemment, l'efficacité du système n'a pas encore été pleinement établie. Toutefois, de l'avis de la Commission de l'assurance, c'est un outil précieux pour évaluer la performance des acteurs de micro-assurance et pour rendre public les résultats médiocres de certaines institutions. Plusieurs indicateurs de performance font écho aux ICP sociaux et financiers (cf. tableau 4.2) et devraient permettre de comparer les résultats, non seulement au niveau national, mais également par rapport aux standards internationaux.

Cependant, aux Philippines, les formules utilisées pour le calcul de ces indicateurs diffèrent bien souvent de celles qu'utilisent les ICP, ce qui peut rendre la comparaison difficile.

23 Les KPI et IPS mesurent cet indicateur, à partir de la survenance de l'événement assuré, alors que les indicateurs de performance le mesurent dès que l'assureur est en possession de tous les documents, 24 identifiés dans la liste de vérification annexée à la circulaire.

39 4. Les Philippines

Officialisation progressive. Le cadre réglementaire, arrêté en 2010, prévoit l'officialisation progressive des acteurs et des produits d'assurance informels (illicites), ces derniers étant encouragés à officialiser leur activité, soit en s'associant à un assureur agréé, soit en le devenant eux-mêmes. Cette volonté d'officialisation est le reflet de l'évolution du marché formel de la micro-assurance. En effet, de par le passé, en l'absence de réglementation, ces activités informelles (souvent assumées par des coopératives et des organismes de crédit) étaient tolérées par l'Autorité de contrôle. L'arrivée progressive sur le marché de produits de micro-assurance réglementés a coïncidé avec des mesures visant à inciter les acteurs à proposer ce type de produits. Le calendrier et les procédures d'officialisation sont gouvernés par des règles, qui ont été arrêtées conjointement par la Commission de l'assurance, l'Autorité de développement des coopératives et la Commission des opérations boursières. À l'origine, la date buttoir avait été fixée au 29 janvier 2010, mais elle a été reportée au 31 décembre 201125. D'énormes progrès ont été réalisés en la matière et, bien qu'il y ait encore quelques opérateurs informels, la majorité des acteurs ont totalement officialisé leur activité, sont en phase de transition ou ont simplement abandonné la micro-assurance. CARD MBA et le centre de ressources RIMANSI ont largement contribué à l'officialisation des IMF, qui offraient des produits d'assurance informels, les aidant à obtenir le statut de MI-MBA et à développer leurs capacités, tout au long de cette période de transition.

L'intermédiation en micro-assurance Pour faciliter la distribution des produits de micro-assurance, la législation sur la micro-assurance a défini plusieurs catégories d'agents et de courtiers en micro-assurance. Ceux-ci doivent disposer d'un capital équivalent à la moitié du capital imposé aux agents et aux courtiers ordinaires. Leurs obligations de formation sont plus légères et font partie intégrante de la procédure d'accréditation. Elles sont présentées au chapitre 4.b.i. Il est reconnu que la procédure d’habilitation est relativement facile à suivre et que les exigences de capital sont faibles, même si certaines démarches administratives restent fastidieuses et chronophages. À titre d’exemple, l’obligation faites aux organismes de crédit, de faire apparaître dans leurs statuts, ce nouvel objet (à titre principal ou secondaire) a été la cause de nombreux retards (IMC 6-2011).

A ce jour, les organismes de crédit ne peuvent obtenir le statut de courtier agréé en micro-assurance, ce qui, selon RBAP, est un obstacle important pour certaines banques rurales, qui ne peuvent, dès lors, qu'offrir les produits d'un seul assureur à leurs clients. Cette restriction a été fixée, car il a été estimé que l'activité de courtage dépassait les compétences des organismes de crédit, ce que beaucoup confirment. Toutefois, l’assouplissement de cette mesure dans un futur plus ou moins proche, permettrait de renforcer l’adéquation des produits proposés aux clients, dans la mesure où les banques rurales et autres organismes disposeraient alors d’une gamme plus étendue de produits de micro-assurance, via des conventions avec des assureurs multiples.

Actuellement, MicroEnsure est le seul courtier en micro-assurance des Philippines, même si d'autres courtiers distribuent des produits de micro-assurance. Cebuana Lhuillier, important prêteur sur gages et service de transferts de fonds, est courtier agréé et se charge de la distribution d’une large palette de produits d'assurance et de microassurance, via ses différents points de vente.

Bien que peu nombreux pour l'instant, l'Autorité de réglementation estime que, dans le futur, les acteurs non autorisés prendront, une part plus active dans la vente de micro-assurance, via différents types de points de vente (petits magasins en zones rurales, par exemple). À ce jour, ces activités ne sont pas réglementées et le législateur étudie la manière de protéger et le consommateur et l'assureur, dans de tels modèles de commercialisation. iv. Capacités et responsabilités des parties prenantes Nous nous sommes entretenus avec un grand nombre d'acteurs de la micro-assurance, aux Philippines et leur avons demandé qui devrait, en dernier recours, veiller à ce que les consommateurs soient à même de faire bon usage des produits de micro-assurance. Bon nombre d'entre eux ont répondu que cette responsabilité incombe aux réseaux de distribution ; quelques-uns estiment que c'est plutôt le rôle de la Commission de l'assurance, mais, personne n'a mentionné les consommateurs eux-mêmes.

Bien qu'il y ait très peu de preuves d'abus généralisés à l'encontre des assurés, aux Philippines, leur protection incombe, dans une très large mesure, aux réseaux de distribution, plutôt qu'à des mesures de renforcement des capacités ou d’information des consommateurs. D’une certaine façon, cela renforce l’importance et la motivation des réseaux de distributions à maintenir de bonnes relations avec leurs clients, mais cela n'en suscite pas moins quelques inquiétudes, car, dès lors, la protection des assurés dépend d’un seul acteur. Cette inquiétude risque de prendre de l’ampleur proportionnellement à l'essor du secteur et à l'émergence d'autres modèles, dans lesquels les réseaux de distribution risquent d’avoir des liens moins forts avec leur clientèle (et ne sont donc moins encouragés à garantir la qualité des services apportés pour ménager leur réputation).

25 Circulaire conjointe CA-ADC-SEC no 01-2010.

4. Les Philippines 40

Bien que la feuille de route sur l'éducation financière et d'autres mesures de sensibilisation aient suscité des discussions sur la micro-assurance dans tout le pays, les consommateurs n’ont toujours pas une idée concrète de la façon d’utiliser l'assurance à bon escient. Plusieurs acteurs jugent qu'il faut à tout prix lancer une campagne d'éducation à l'assurance, qui s'adresserait plus directement aux populations à faibles revenus. Tous sont d'avis que seul le gouvernement est en mesure de le faire et considèrent que cette campagne serait plus efficace, si elle était gérée par les autorités locales. Ces initiatives, conjuguées à un effort de sensibilisation des consommateurs, ciblé sur des produits donnés, pourrait amener ces derniers à prendre une part plus active à leur propre protection.

Certains assureurs philippins ont une faculté impressionnante d'adaptation aux besoins des personnes à faible revenu et des réseaux de distribution qui travaillent pour eux. Tous, à des degrés divers, font preuve de souplesse et de réactivité, dans la majorité des domaines : conception et commercialisation des produits, présentation des produits aux consommateurs, souscription, gestion des sinistres et règlement des contentieux. Néanmoins, ici aussi, les assureurs ont la possibilité, pour garantir une meilleure qualité de service aux consommateurs, de s’inspirer de leur expérience naissante sur ce marché à faible revenu et des expériences d’autres pays étrangers.

Le projet MIPSS a fortement contribué à l'élaboration d'un cadre réglementaire et au renforcement de la capacité de la Commission de l'assurance à le faire respecter. Ceci étant dit, des améliorations sont encore possibles : l'ambiguïté de certaines exigences réglementaires peut être levée et l'aptitude de la Commission à s'assurer de manière efficace, opportune et dynamique du respect de ladite législation peut encore être améliorée. Des questions demeurent quant à sa capacité à accélérer le processus d’officialisation de la micro-assurance et au rôle qu'elle jouera dorénavant dans l'intensification des efforts de sensibilisation et d'éducation des consommateurs.

c. Enseignements Le marché philippin de la micro-assurance s'est largement construit sur la base du marché préexistant du crédit, par l'intermédiaire duquel bon nombre de produits sont encore distribués. La concurrence (entre assureurs, pour les réseaux de distribution et entre ces derniers, pour la clientèle de crédit) semble avoir joué un rôle décisif dans l'émergence d'un environnement attentif aux besoins des consommateurs. Pour sa part, le cadre légal mis en œuvre par les Philippines et son application reflètent l'importance conférée à la protection des consommateurs et traduisent les efforts réalisés pour lutter contre les pratiques déloyales. Le cadre réglementaire est le produit de la collaboration de plusieurs acteurs, au rang desquels figurent les autorités publiques, les bailleurs de fonds, les assureurs et les réseaux de distribution. C'est probablement « le consommateur » qui y a joué le rôle le plus modeste, alors que c'est lui qui a le plus à gagner ou à perdre de ces mesures. De nombreux réseaux de distribution se sont chargés de défendre les intérêts des consommateurs qu'ils qualifient de peu avertis et d’ignorants des procédures et de leurs obligations. Leur plaidoyer a mené au développement de produits aux caractéristiques intéressantes (couverture des conjoints et d'autres proches) et a accéléré les procédures de règlement des sinistres. Alors que le marché se développe et que les consommateurs sont de plus en plus conscients des produits disponibles (et qu'ils recherchent parfois à comparer les produits pour trouver la meilleure couverture), l’étape suivante pour une meilleure défense des assurés, serait logiquement de les impliquer plus fortement dans la réflexion portant sur leurs droits et leurs devoirs.

La plupart des parties intéressées pensent que le cadre actuel est suffisant, mais notre courte enquête auprès des consommateurs nous incite à penser qu'il y a peut-être encore des efforts à réaliser. Les consommateurs ne sont pas toujours au fait des principales caractéristiques de leurs couvertures (surtout en cas d’assurance obligatoire) et ignorent parfois leur prix, les risques couverts, les montants assurés ou les procédures de demande d'indemnisation.

Ils n'en ont qu'une connaissance partielle, et cette connaissance est encore bien plus faible parmi les ayants-droit.

Les campagnes publiques de sensibilisation, qui ont fait connaître le concept de « micro-assurance », pourraient développer encore leur portée et la confiance qu’elles ont suscitée, en sensibilisant le public à d'autres questions plus fondamentales en matière de micro-assurance.

L'évolution du marché de la micro-assurance pourrait provoquer l'émergence de nouveaux enjeux de protection plus conséquents. Le succès que connaissent que connaît les offres associées aux services de microcrédit et les premiers succès enregistrés par les nouveaux réseaux de distribution donnent à penser qu’à l’avenir, d'autres modes de distribution de masse vont se développer dans la vente d'assurances aux ménages à faibles revenus. L'essor des flux financiers via la téléphonie mobile devrait également contribuer à faciliter l'accès au marché de l'assurance.

Certaines initiatives visant à associer assurance, épargne et transferts de fonds (dissociés du crédit) indiquent qu'à terme, de nouveaux réseaux pourraient s'avérer viables. Vu le recours plus fréquent à des réseaux de distribution classiques (dont bon nombre sont moins proches des consommateurs que les institutions de crédit), il semble important de veiller à ce que les consommateurs comprennent mieux leurs responsabilités et les conditions qui doivent être réunies, lorsqu'ils souscrivent une assurance, soumettent une demande d'indemnisation ou présentent une réclamation. Sans le soutien d'un réseau de distribution apte et décidé à défendre ses intérêts (que cette défense soit appropriée ou non), le consommateur va devoir prendre des décisions et s’adapter aux procédures en place, de façon plus autonome.

41 4. Les Philippines

Par la sensibilisation et l'éducation, le consommateur peut s'autonomiser et mieux se protéger. La sensibilisation et la formation des réseaux de distribution (formation obligatoire pour l'accréditation des agents, p.ex.) ne se traduisent pas forcément par une meilleure compréhension au niveau des assurés, surtout lorsque ces formations s'adressent aux hauts responsables et cadres supérieurs des institutions concernées. Leur compréhension pourrait grandement s’améliorer, si des mesures d'éducation spécifiques étaient prises à destination des personnes qui, au sein des réseaux de distribution, sont en contact direct avec les consommateurs et délivrent les explications sur les concepts d'assurance (agents de crédit, p.ex.). Des initiatives similaires pourraient être prises directement à l’intention des consommateurs. Alors que la sensibilisation a permis de faire découvrir la micro-assurance aux populations à faibles revenus, elles ignorent toujours quand recourir à l'assurance ou comment elle fonctionne. Les consommateurs seraient plus à même de se protéger, si des efforts étaient fournis pour susciter une compréhension plus générale des concepts de base et pour donner une information plus complète sur les caractéristiques des produits. Ainsi, ils défendraient sans doute mieux leurs propres intérêts, s'ils recevaient des informations plus exhaustives et si l'on parvenait à rendre cette compréhension plus pérenne.

Les acteurs publics et privés occuperont une place centrale dans les mesures qui seront prises pour améliorer la protection des consommateurs et s'adapter aux nouveaux modèles de distribution de masse. À long terme, acteurs publics et privés ont beaucoup à gagner de la formation et de l'autonomisation des assurés. Des difficultés futures seront ainsi atténuées, et en particulier dans l’hypothèse du développement de modèles de commercialisation de masse pour lesquels la protection des consommateurs aura sans aucun doute une place moins primordiale. Les acteurs publics ont intérêt à superviser au mieux le secteur de la micro-assurance et le développement prévisible de nouveaux modes de commercialisation de masse dès son origine. À mesure que le marché se complexifie et que s'estompe la démarcation entre « micro » assurance et assurance de masse, les autorités doivent investir plus de ressources dans la supervision et défendre des mesures plus concrètes de protection de la clientèle, sans pour autant menacer la viabilité économique d'un marché dynamique et en plein essor.

4. Les Philippines 42

5. Synthèse et conclusions Les exemples exposés aux chapitres 2 et 4 du présent document, loin d'être exhaustifs, n'en illustrent pas moins la diversité des enjeux que posent la protection des consommateurs et la complexité à ajuster les rôles des différents acteurs pour répondre effectivement aux multiples besoins des consommateurs. À la lumière de ces enseignements, il est souhaitable de repenser le concept de protection des consommateurs, et dans ce sens, nous proposons, dans ce document, des mesures susceptibles d'améliorer la capacité des parties intéressées à protéger les assurés. Ces mesures peuvent aider à équilibrer, autant que faire se peut, les rôles et responsabilités de chacun, en tenant compte du contexte actuel. Elles peuvent mener au renforcement de la capacité des acteurs à satisfaire, progressivement, aux besoins de protection des consommateurs. Pour y parvenir, ces mesures doivent être redéfinies régulièrement, en fonction de l'évolution du marché et des efforts de supervision en cours. a. La protection des consommateurs envisagée en tant que résultat Compte tenu des enseignements tirés des exemples présentés, nous revenons sur la question suivante : « en quoi consiste la protection des consommateurs ? » Nous la définissons comme étant : l'utilisation efficace des produits de micro-assurance par les ménages à faible revenu, pour se prémunir contre le risque. Cette définition envisage la protection des consommateurs en tant que résultat. Il ne s'agit donc pas d'un système ou d'une infrastructure à mettre en œuvre, pour protéger les consommateurs, mais bien des effets directs de cette protection en tant que telle. Par conséquent, la protection des assurés sera assurée, pour autant que l'approche sur laquelle elle repose soit coordonnée, équilibrée et toutes les parties prenantes, consommateurs inclus, en portent la responsabilité. Il suffit que l'une des parties, quelle qu'elle soit, rencontre des difficultés à assumer son rôle, pour que la protection des consommateurs soit mise à mal dans son ensemble. Voici quelques exemples, en guise d'illustration : • Les assureurs peuvent proposer de « bons » produits de micro-assurance, mais ces produits ne protégeront pas efficacement les consommateurs, tant que ces derniers ne comprendront pas la couverture qu'ils offrent ou l'usage qu'ils peuvent en faire.

• Même le plus renseigné, le plus autonome et le plus averti des assurés ne pourra se protéger, s'il n'a pas accès aux produits adéquats et si les procédures permettant de les utiliser sont inefficaces • Bien souvent, les réseaux de distribution se posent en ardents défenseurs des intérêts des consommateurs, mais ces derniers ne bénéficieront d'aucune protection, tant qu'on ne les encouragera pas à s'approprier les produits de micro-assurance et à les utiliser, ou tant qu'ils ne disposeront pas des outils pour ce faire.

• De leur côté, les autorités de réglementation et de contrôle peuvent soutenir les efforts de protection des consommateurs, mais cette protection sera inexistante, si ces autorités n’ont pas la capacité à contrôler les mesures prises par les acteurs du secteur pour garantir que leurs responsabilités soient correctement assumées.

Quand bien même les différentes parties prenantes s'acquittent à la perfection de leurs obligations, un consommateur individuel peut ne pas être protégé, s'il n'assume pas sa part de responsabilité, pour les raisons suivantes : le consommateur en question peut ne pas avoir écouté la présentation claire et adéquate qui lui a été proposée ; il a omis d'en informer ses ayants-droit alors qu'on lui en avait signalé l’importance. Cela étant dit, les consommateurs ne peuvent être tenus pour seuls responsables d'une protection déficiente. Souvent, les produits ou les procédures présentent également des défauts qui peuvent être corrigés par une redistribution des responsabilités et/ou le renforcement des capacités d'une ou de plusieurs des parties prenantes impliquées.

Cette vision axée sur les résultats nous oblige à constamment nous soucier du point de vue du consommateur et de l'effet tangible qu'ont, sur lui, les prescriptions et les mesures de protection. Pour être plus précis, tout effort de protection doit s’inquiéter des défis et des problèmes qui pourraient se poser au consommateur et considérer les acteurs qui seront les plus à même de l'aider à surmonter ces obstacles. À ce stade, rappelons que le consommateur n'est pas toujours le souscripteur du contrat de micro-assurance. Ce peut être une personne à faibles revenus, qui n'a pas encore souscrit une assurance, un bénéficiaire d’un contrat de groupe, ou encore le conjoint désigné comme bénéficiaire par l'assuré. Une protection qui s'avère adéquate pour une certaine catégorie de consommateurs peut ne pas l'être pour une autre.

Pour améliorer la protection des clients de la micro-assurance, des actions peuvent être menées dans deux domaines particuliers. Les premières sont destinées à rétablir un équilibre entre les rôles et responsabilités des acteurs, selon la situation de marché, le contexte et les capacités de chacun. Les secondes sont des mesures de renforcement des capacités, qui portent sur l'aptitude des parties prenantes à assumer pleinement leurs rôles et responsabilités respectifs. Ces deux types de mesures appellent à un suivi permanent des besoins de protection des consommateurs, des mesures engagées et de leurs effets.

43 5. Synthèse et conclusions

b. Une meilleure protection des consommateurs par le rééquilibrage des rôles et des responsabilités Ces interventions portent sur le partage des obligations de protection des consommateurs entre les différentes parties prenantes. Les rôles et responsabilités doivent être établis compte tenu des conditions du marché, des capacités et des intérêts de chacun. Cet équilibre doit d’ailleurs être régulièrement examiné au fur et à mesure de l’évolution des conditions du marché et du développement des capacités des parties intéressées.

Les consommateurs devraient pouvoir jouer un rôle plus actif dans leur propre protection. La part de responsabilité attribuée aux consommateurs eux-mêmes dépend de leurs caractéristiques, mais également de la complexité des produits et des procédures. Par ailleurs, elle est liée aux capacités, aux responsabilités et à l’implication des autres acteurs. Pour assumer pleinement leur rôle, les consommateurs doivent disposer d'informations claires et adéquates sur les produits et les procédures. Il faudra souvent les aider à : utiliser cette information à bon escient, choisir une assurance, y souscrire, en assurer le maintien et l'utiliser en cas de sinistre. Cela passe par des ressources supplémentaires et le renforcement de leurs capacités (via un effort plus général de sensibilisation), comme cela a été décrit plus haut.

Les gouvernements peuvent et doivent encourager les autres parties prenantes à évaluer les besoins de protection des consommateurs, sur ce marché. Ils jouent aussi un rôle prépondérant dans la répartition des fonctions de supervision, dans la mise en œuvre des mesures de protection dont ils doivent s’assurer de la pertinence. Dans un contexte de capacités insuffisantes et d'un accès difficile à l’information, les autorités peuvent privilégier de reporter une part de la responsabilité sur d'autres acteurs (par exemple, elles laisseront les assureurs décider seuls du contenu de l'éducation financière). L’implication des acteurs du secteur n'est pas en soi une mauvaise chose, tant que le degré de protection des consommateurs est contrôlé de façon régulière, afin que les besoins soient satisfaits et que chacun prenne effectivement ses responsabilités.

La définition du rôle que doivent jouer les différents acteurs sur ce marché, dépendra de leurs relations avec les consommateurs et de l'intérêt qu'ils portent à la défense de leurs intérêts. La répartition des rôles met souvent en lumière l'antagonisme entre la défense des assurés (avec des conséquences parfois restrictives et pesantes) et un accès plus généralisé à l'assurance qui sera facilité par des procédures plus clémentes et l’implication d’une plus grande diversité de prestataires et de réseaux de distribution. Pour atténuer cette difficulté, il est possible de compenser les risques que comporte la présence d’un nombre important d’acteurs sur le marché, en modifiant les rôles et les responsabilités de chacun. Par ailleurs, dans un contexte d'absence de règles strictes de protection, les associations professionnelles peuvent également se charger de définir des normes collectives en la matière.

Les IMF constituent des canaux de distribution de produits de micro-assurance, qui disposent généralement (mais pas systématiquement) de liens étroits avec leur clientèle et qui sont souvent déterminées à représenter les intérêts de leurs clients et à défendre leurs droits. L'étude de cas des Philippines nous montre que ces canaux ont intérêt à veiller à ce que leurs clients soient satisfaits et obtiennent un service de qualité. À l’inverse, les acteurs de la vente, les opérateurs de téléphonie mobile ou d'autres structures de distribution non traditionnelles, bien qu’étant également en contact avec les populations à faibles revenus, n'ont pas de liens aussi forts que les IMFs, et leur motivation à s’impliquer dans leur protection en est donc beaucoup plus faible. Pour autant, ces réseaux représentent un vecteur de diffusion potentiel très important pour les produits de micro-assurance et permettraient de toucher un plus grand nombre de consommateurs, dont certains pour qui les solutions actuelles de distribution ne sont pas adaptées.

Lorsque ces réseaux non traditionnels interviennent, des mesures de protection complémentaires sont nécessaires et des efforts supplémentaires doivent être faits, pour que les consommateurs aient une bonne compréhension des produits avant la souscription et pour qu'ils sachent, ensuite, comment les utiliser. Des informations sur le produit doivent au moins être communiquées avant la vente. Cela peut s'avérer difficile, dans le cas de réseaux de distribution non agréés (c'est le cas de la plupart des boutiques de revente), dans la mesure où ils ne sont pas autorisés à « vendre » de l'assurance et ne peuvent donc fournir que très peu d'informations orales. La documentation écrite est une solution imparfaite, car, dans le cas de la micro-assurance, nombre de consommateurs éprouvent des difficultés à lire ou à comprendre cette documentation, même si elle est rédigée de façon simplifiée et accessible.

Cependant, même si elle n’est pas comprise parfaitement, cette documentation a le mérite de les alerter sur le fait que les produits comportent une certaine complexité. Elle est particulièrement utile, lorsqu'elle est associée à des mesures générales de formation à l'assurance et des actions de sensibilisation des consommateurs (cf. 5.c) aux éléments importants à prendre en compte, lors de la souscription d’un contrat d’assurance.

Quand les réseaux de distribution ne sont pas capables ou ne sont pas disposés à s'acquitter de leurs responsabilités, il est logique que l'assureur se charge de la protection des consommateurs. Bien que les assureurs connaissent généralement moins bien les consommateurs dont ils sont moins proches (et en particulier, les personnes à faibles revenus), ils sont au fait des caractéristiques des produits, des procédures et des raisons qui sous-tendent certains aspects complexes de leurs offres. Même si, à l'instar des autres opérateurs, ils ne disposent que de peu de ressources dédiées à la protection des clients, ils ont souvent moins de contraintes. En effet, ils sont généralement de plus grande taille que les réseaux de distribution avec lesquels ils travaillent. Ils disposent de ressources 5. Synthèse et conclusions 44

humaines souvent plus importantes, connaissent les produits de micro-assurance proposés, peuvent renseigner et faciliter l’application des procédures. Généralement, les assureurs sont prompts à pointer du doigt les faiblesses des réseaux de distribution et des consommateurs, en matière de compréhension, d'explication et d'utilisation des produits. Par contre, ils rechignent à apporter leur contribution pour contribuer à remédier directement à cette situation et répondre aux besoins. c. Le renforcement des capacités au service d’une meilleure protection des consommateurs En matière de protection des consommateurs, même la répartition la plus juste des responsabilités restera sans effet, si les acteurs à qui elles incombent ne peuvent les assumer. La répartition des rôles et responsabilités exposée ci-dessus doit donc se faire en cohérence avec les contraintes du pays et du marché, de manière à renforcer les capacités des acteurs pour leur permettre de mieux protéger les consommateurs.

Au niveau gouvernemental, ce sont les capacités de réglementation et de contrôle qui doivent être améliorées.

Les autorités de réglementation et de contrôle manquent généralement de personnel, de ressources financières ou des compétences requises, pour définir une réglementation appropriée et en surveiller correctement la mise en œuvre. Et ces problèmes sont souvent plus aigus encore, lorsqu'il s'agit de protéger les consommateurs de la microassurance, car on se trouve alors en présence de nouveaux produits, de nouveaux consommateurs, de mécanismes et de réseaux de distribution innovants. Nombreux sont les pays qui n'ont qu'une expérience très relative de la microassurance et c'est un secteur tellement jeune, que l’Autorité de réglementation et de contrôle ne dispose que de peu d’exemples solides de bonnes pratiques desquels s'inspirer. À ce titre, les bailleurs de fonds et autres acteurs internationaux peuvent aider à l‘émergence de bonnes pratiques et leur partage, encourager le développement de cadres réglementaires et doter les instances gouvernementales des compétences nécessaires à une bonne supervision. Néanmoins, en termes de « bonnes pratiques » dans le domaine de la protection des consommateurs, des précautions doivent être prises. En effet, dans la plupart des pays, le marché de la micro-assurance est très récent et, comme c’est généralement le cas, la législation ne devance pas l'évolution du marché, mais la suit. En outre, il existe de fortes différences entre les pays, les marchés, certains facteurs sociaux et démographiques, le niveau d'inclusion financière, d'éducation et de revenus. Toutes ces variables peuvent évidemment influer sur les capacités et les besoins du consommateur. Enfin, une attention toute particulière doit être portée à l’équilibre entre la réglementation et le contrôle, de manière à ce que la première soit compatible avec la possibilité de mettre en œuvre effectivement le second.

Par un renforcement des capacités, il est possible de favoriser la sensibilisation et l'éducation. La mise en place de mesures d'éducation à la finance et à l'assurance, généralement prises par les autorités publiques ou les associations sectorielles en constitue un bon exemple. Ces efforts seront couronnés de succès, s'ils sont menés de concert par le gouvernement, les bailleurs de fonds et l’ensemble des acteurs du secteur, en tirant parti des forces relatives de chacun. Les gouvernements affichent souvent l'intention la plus « pure » de sensibiliser les consommateurs, en évitant de promouvoir indûment l'assurance en général ou des produits particuliers, mais ils ne sont pas toujours capables d'élaborer des messages efficaces, d'arrêter le budget nécessaire et de sélectionner les réseaux qui diffuseront ce message. Les assureurs et les réseaux de distribution peuvent offrir leur solide connaissance des produits d'assurance et des consommateurs à faibles revenus. Pour leur part, les bailleurs de fonds peuvent contribuer financièrement (défi permanent dans des secteurs publics tels que l'éducation) et faire connaître les expériences et bonnes pratiques acquises dans d'autres contextes. Ces actions de sensibilisation et d'éducation iront en s'améliorant et se traduiront alors par un renforcement des capacités des consommateurs à comprendre, évaluer et utiliser les produits de micro-assurance. À terme, cela pourrait amener les consommateurs à prendre une part de responsabilité plus grande dans leur propre protection.

La capacité des réseaux de distribution à protéger les consommateurs est très fluctuante, même parmi des institutions du même type et à l'intérieur d'un même pays. Dans certains cas, ces réseaux n'ont pas d'intérêt à investir dans la sensibilisation des consommateurs et la défense de leurs intérêts. La législation devrait peut-être alors les y encourager. Ailleurs, ils investissent énormément, pour décrocher les autorisations nécessaires, former leur personnel, concevoir le matériel et les procédures d'information de leur clientèle et s'efforcent de défendre leurs intérêts, sans toutefois parvenir à leur offrir une protection satisfaisante. À ce propos, les assureurs peuvent apporter une aide précieuse à la formation du personnel des réseaux de distribution et au développement d’un matériel approprié. Au fur et à mesure que les capacités des consommateurs se construiront, grâce aux efforts généralisés d'éducation, ils seront plus à même de décoder et d'utiliser l'information sur les produits donnés par les réseaux de distribution. Des mesures plus globales doivent également être envisagées, pour que les clients deviennent des consommateurs autonomes et pour les encourager à poser des questions ou à déposer des réclamations, si nécessaire. L’évaluation régulière du niveau de sensibilisation des clients est un élément essentiel pour renforcer l'efficacité et la capacité des réseaux de distribution à offrir des produits de micro-assurance. Les mesures de contrôles décrites précédemment sont également nécessaires car elles permettent d’apprécier la pertinence des dispositions prises en termes d’information, de procédures et de ressources mises en œuvre par les différents réseaux.

45 5. Synthèse et conclusions

Concernant les assureurs, le renforcement des capacités est souvent indispensable, pour leur permettre de bien comprendre les besoins des consommateurs, concevoir des produits et des procédures adaptés, tout en veillant à maintenir des tarifs accessibles. Les assureurs ont une expérience encore très limitée de ce marché et rencontrent des difficultés à concevoir des produits qui tiennent compte de leur capacité et de leur volonté de payer. Les assureurs bénéficieraient donc grandement de la connaissance des réseaux de distribution qui entretiennent des relations directes avec les consommateurs cibles et qui les connaissent mieux. Les Philippines sont un excellent exemple : certains assureurs se sont associés à des réseaux de distribution, pour développer des produits de micro-assurance labellisés, en partageant leurs connaissances respectives et en s'inspirant d'anciens produits d'assurance informels.

Des mesures de renforcement des capacités seront pour autant nécessaires pour faire coïncider les attentes des consommateurs avec les contraintes de coût des assureurs. Bien souvent, la mise en place d’un système efficace de contrôle et de mesure des dynamiques de souscription, de renouvellement, et des réclamations des clients, constitue la base la plus saine de ce processus de renforcement des capacités. Le partage des connaissances entre les prestataires et les autres parties prenantes est également un atout.

En ce qui concerne le consommateur, pour bénéficier d'une protection efficace, il doit d'abord avoir accès et comprendre l'information, disposer ensuite d’une information plus spécifique, avant d'atteindre un niveau d'autonomie suffisant, pour mettre ses connaissances à profit, défendre ses propres intérêts et faire respecter ses droits. Bien souvent, ses capacités doivent être renforcées, à plusieurs titres. Comme nous l'avons vu plus haut, les efforts généralisés de sensibilisation et d'éducation peuvent doter le consommateur des bases nécessaires, pour comprendre les produits d'assurance, décider en connaissance de cause du moment pour y souscrire et savoir comment les utiliser. Ces connaissances générales peuvent aider le consommateur à comprendre et à exploiter des informations sur des produits donnés, mais il est souvent impératif d'établir un lien entre ces deux types d'informations, afin qu'elles prennent tout leur sens. Comme nous le soulignons au point 2.b, ce lien doit s'établir avec prudence, pour éviter d‘induire le consommateur en erreur. Celui-ci doit être informé des produits, mais également des procédures à suivre, pour les utiliser et résoudre les problèmes qu’il pourrait rencontrer. Les différents niveaux et les différents types d'information et d’actions pédagogiques peuvent s'articuler, dans l'intérêt de consommateurs plus autonomes, à même de défendre leurs propres intérêts car dotés des outils et de la confiance nécessaires pour ce faire. d. L'importance du suivi/évaluation Les mesures décrites ci-dessus sont difficiles et même souvent impossibles à mettre en pratique, lorsqu'on ne définit pas précisément quels effets attendus elles pourraient avoir sur le niveau de protection des consommateurs.

Le suivi/évaluation est donc indispensable à la mesure des effets réels que les initiatives mises en œuvre (et en particulier celles évoquées ci-dessus) ont sur la protection effective des consommateurs.

Ce suivi est souvent long et coûteux, mais des moyens relativement simples et efficaces permettront de disposer de système d’alerte. Les assureurs et les autres acteurs peuvent suivre les résultats des ICP (cf. 2.d) et plus particulièrement ceux qui portent les demandes d'indemnisation et les réclamations des clients de la microassurance qui permettent de repérer les éventuels problèmes. Ainsi, un ratio assez bas de sinistres survenus peut laisser supposer que les produits sont inappropriés ou que la couverture est méconnue. De même, un taux élevé de refus d’indemnisation pour cause de sinistres non garantis peut indiquer que les consommateurs ne comprennent pas les produits ou les procédures, que le soutien dont ils bénéficient est insuffisant pour qu'ils s'y retrouvent dans les procédures, ou encore que les exigences en matière de documentation sont inadaptées et trop onéreuses.

D'éventuels problèmes de protection peuvent également être détectés par un suivi des plaintes émanant de consommateurs en micro-assurance, en collaboration avec les assureurs, les réseaux de distribution et les autres parties concernées. Lorsque les problèmes sont récurrents, ils traduisent une inadaptation des informations fournies ou des procédures. Si les réclamations des consommateurs sont rares (ce qui est fréquent en matière de micro-assurance), cela peut vouloir dire que les consommateurs ignorent les voies de réclamations, ou encore qu'ils sont inaptes ou réticents à y faire appel.

Des mécanismes de suivi plus sophistiqués devront éventuellement être introduits, pour surveiller les problèmes potentiels ou détecter d'autres enjeux particuliers. Le niveau de compréhension des consommateurs (et l'efficacité des mesures de sensibilisation et d'information sur les produits) peut être vérifié au moyen d'enquêtes ou de brefs questionnaires, qui permettront de s'assurer de l'efficacité des mesures prises. Par le biais de discussions individuelles ou de groupe, il est également possible de se renseigner sur leurs préoccupations et leurs attentes face aux produits de micro-assurance. En outre, des discussions entre groupes d'acteurs (comme celles qui ont contribué au développement du cadre réglementaire, aux Philippines) peuvent aider à mieux comprendre les nombreuses contraintes, les perspectives, les besoins et les capacités de chacun.

5. Synthèse et conclusions 46

Ces dispositions visant à comprendre et à suivre les effets des actions menées dans le domaine de la protection des consommateurs peuvent servir de point de départ aux futures activités des acteurs dans ce domaine de toute première importance, afin de s’assurer que les consommateurs sont en mesure d'utiliser les produits de microassurance à bon escient pour se prémunir contre leurs risques. À terme, les efforts réalisés pour renforcer la protection du consommateur contribueront directement à augmenter la confiance et l’intérêt du public (populations à faible revenu et des autres parties intéressées) pour les services de micro-assurance, car ils participent directement à en renforcer l’efficacité et la viabilité de chacun des acteurs du secteur.

47 5. Synthèse et conclusions

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49 Bibliographie

Annexe 1. Cadre d'analyse pour les études de cas par pays Question

Obligation légale

Pratique/activité des parties prenantes concernées

Tensions, problèmes et lacunes

1. Information et éducation Ce chapitre traite des mesures d'éducation/d'information générales et particulières, nécessaire en cas d’achat de produits de micro-assurance : qui les fournit et qui les reçoit ? quand ? Et que représentent-ils ? Nous devrions plus nous pencher sur les antagonismes qui peuvent surgir entre la nécessité de donner des informations claires et suffisantes, d'une part et, d'autre part, l'impératif de simplicité. Il convient d'établir une distinction entre les stratégies d'éducation à la finance, l'obligation d'information des consommateurs par les assureurs et les intermédiaires, l'obligation de formation des intermédiaires/réseaux de distribution et les politiques de marketing, 1.1. Éducation à la finance : sensibilisation générale à la gestion du risque et à l'assurance 1.1.1. Quelles sont les stratégies d'éducation qui conviennent à la micro-assurance (y compris la sensibilisation proposée par les IMF et autres institutions financières) dans le secteur de la finance et surtout de la (micro-)assurance ?

Analyse des dispositifs d'éducation à la finance et d’une information financière générale, qui s'adressent toutes deux directement à la clientèle, et des actions de formation des acteurs qui sont en contact avec cette même clientèle (agents, réseaux de distribution,..., autorisés ou non) 1.1.2. Qui a besoin d'une telle éducation/formation à la finance, en micro-assurance ?

Cela peut inclure des clients potentiels/actuels, des intermédiaires agréés ou non et d'autres acteurs. Pour éviter tout malentendu, il faut définir clairement ce qui relève de l'éducation financière et ce qui s'apparente plutôt à des actions de marketing.

1.1.3. Qui en est responsable ?

Une attention toute particulière doit être accordée aux fonctions, aux obligations et aux intérêts des acteurs qui assurent la sensibilisation.

1.1.4. Sur quelles matières porte l'éducation à la finance ?

Elle peut traiter a) de l'importance de la gestion du risque, b) des stratégies financières de gestion du risque, c) de l'importance que peut avoir l'assurance, d) des différentes couvertures et de leur fonctionnement, e) des éléments à considérer lors du choix et la souscription d'une assurance, etc.

1.2. Formation, éducation et sensibilisation des intermédiaires/réseaux de distribution et autres parties intéressées Cela concerne aussi bien les intermédiaires agréés/ professionnels que les distributeurs non agréés. Cette formation peut être donnée par des assureurs, des réseaux de distribution, ou d'autres acteurs.

Annexe 1. 50

1.2.1. Dans quelle mesure les intermédiaires/ réseaux de distribution sont-ils formés à l'assurance et/ou à la micro-assurance ?

1.2.2. Quels sont les programmes de formation disponibles ?

1.2.3. Comment sont-ils dispensés ?

1.2.4. Quel en est le contenu ?

1.3. Divulgation d'informations aux consommateurs 1.3.1. Le « consommateur » reçoit-il, aux différents stades suivants, des renseignements et, si oui, lesquels (le terme « consommateur » désigne aussi bien le titulaire de la police, que l'assuré ou l'ayant-droit) ?

1.3.1.1. Avant la souscription (lors de la promotion du produit, et avant que les parties ne concluent le contrat d'assurance) 1.3.1.2. Après la souscription 1.3.1.3. De façon constante 1.3.1.4. Lorsqu'un sinistre survient 1.3.1.5. Lors du dépôt d'une demande d'indemnisation 1.3.1.6. En cas de rejet de la demande d'indemnisation 1.3.2. Comment, par qui et sous quelle forme ces renseignements sont-ils donnés ?

1.3.3. L’information donnée aux consommateurs débouche-t-elle sur une sensibilisation et sur une meilleure compréhension ?

2. Conception des produits et des procédures Dans ce chapitre, nous examinerons l'incidence des produits eux-mêmes sur la protection des consommateurs et toutes les procédures à suivre, pour un produit donné. Les contradictions entre simplicité et pertinence des caractéristiques du produit doivent être étudiées. De même, les oppositions éventuelles entre simplicité, coût et pertinence de l’offre, d'une part et, d'autre part, les mesures de protection satisfaisantes.

2.1. Les produits sont-ils adaptés à la clientèle à laquelle ils sont vendus ?

L'antagonisme éventuel entre la simplicité et la pertinence du produit doit être considéré, compte tenu des besoins, des capacités et des connaissances financières de la population ciblée. La conformité du produit dépendra de la clientèle cible (pas de ventes abusives) 2.1.1. Quelles sont les caractéristiques indispensables pour qu’un produit type soit considéré comme pertinent ?

2.1.2. Sont-ils présents dans les produits souscrits par les personnes interrogées ?

2.1.3. S'ils en sont absents, quelle en est la raison ?

2.1.4. ICP pertinents : ratio des sinistres survenus ; taux de fidélisation ; rapidité de règlement des sinistres

51 Annexe 1.

2.2.

Comment se fait la commercialisation des produits auprès des clients potentiels (contenu et méthode) ?

Il peut y avoir redite par rapport au point 1.3, mais gardons à l’esprit la différence entre commercialisation et obligation d’information. Une réglementation en matière de publicité mensongère et trompeuse peut s’avérer utile.

2.3.

Quelles sont les procédures (information/présentation du ments exigés de la part du documentation disponible en contrat d'assurance) ?

de souscription produit, docuconsommateur, relation avec le

Pour les produits obligatoires et facultatifs, il peut y avoir redite par rapport au point 1.3.

2.4. Les délais de réflexion s’appliquent-ils ?

2.5. Quelles sont les procédures de renouvellement/réinscription en vigueur (obligation de notification avant déchéance, possibilité de reconduction automatique) ?

2.6. Quelles sont les mesures et garanties de protection des données personnelles des clients ?

Directives applicables aux ICP sur la confidentialité des données personnelles des clients 2.7. Quelles sont les mesures et dispositifs en place, pour protéger les transferts d'argent des assurés ?

2.8. Quelles sont les conséquences d'un défaut de paiement des primes ? Quelles sont les informations/possibilités dont le client dispose, pour résoudre le problème ?

Ce point couvre toutes les informations/notifications envoyées au client, en cas de défaillance et/ou de résiliation de la police, le calendrier des notifications (avant ou après résiliation), les délais de grâce 2.9. Quelles sont les obligations en matière de déclaration de sinistres ? Délais, procédure de soumission et documents requis ?

2.10. Quelles sont, le cas échéant, les normes régissant les délais de traitement des demandes d'indemnisation et le règlement des sinistres garantis ?

2.11. Comment le consommateur est-il informé du rejet ou de l'acceptation de sa demande et de la nécessité de fournir des documents complémentaires ?

L'organisme contrôle-t-il le taux de rejet des demandes et les raisons qui les motivent ?

Annexe 1. 52

2.12. Quelles sont les voies internes de dépôt de plainte et de recours mises à la disposition des assurés ?

Il s'agit de vérifier l'existence d'une procédure interne de réclamation, chez l'assureur ou au sein du réseau de distribution et d'en apprécier la pertinence et l'accessibilité (est-elle adaptée aux clients de microassurance ? En ont-ils connaissance ? Savent-ils l'utiliser à bon escient ?). Il faut également mesurer la fréquence à laquelle la clientèle s'en sert vraiment L'établissement supervise-t-il le ratio de réclamations (nombre de plaintes/nombre de clients) et leur nature ?

2.13. De quelles voies de recours externes les consommateurs bénéficient-ils ?

Cette question porte sur l'existence et l'accessibilité d'une voie de recours auprès d'une instance externe à l'assureur, vers laquelle l'assuré peut se tourner en cas de recours ou de réclamation. Il peut s'agir, par exemple, d'un médiateur au service du Contrôleur des assurances 2.14. Existe-t-il d’autres mesures de protection des consommateurs ? Lesquelles ?

3. Législation, solidité financière des prestataires et des programmes d’assurance Ce chapitre expose les mesures de protection des consommateurs à l'encontre de prestataires financièrement instables ou de programmes d'assurance non viables, compte tenu du fait que les mesures de protection peuvent jouer un rôle néfaste dans le développement de l’offre de micro-assurance en empêchant l'arrivée et l'activité d'intermédiaires performants. Il est nécessaire de mesurer l'impact de ces dispositions réglementaires sur les différents prestataires et de déterminer si les obligations sont claires, comprises, respectées et appliquées et si elles sont conformes aux normes internationales.

3.1. Quelle est (le cas échéant) la définition juridique de la micro-assurance ?

3.2. Quelles sont les obligations que doivent respecter les (micro-)assureurs, en matière d'agrément, de capital et de réserve ?

ICP utile : ratio de solvabilité 3.3. À quelles obligations d'information et de rapport les (micro-)assureurs sont-ils soumis ?

Obligations de rapport applicables exclusivement aux activités de micro-assurance 3.4. Quelles sont, le cas échéant, les procédures d’homologation des produits ?

3.5. À quelles procédures d’agrément et d’accréditation les intermédiaires sont-ils soumis ?

3.6. Des personnes ou entités non autorisées agissent-elles en tant qu’intermédiaires ?

53 Annexe 1.

3.7. Si tel est le cas, quels sont les accords d'intermédiation qui les autorisent à prendre part à l'activité de micro-assurance (accords commerciaux en vertu desquels le réseau de distribution est le titulaire d'une assurance collective, p.ex.) ? Qui assume la responsabilité des fautes commises par ces réseaux qui affecteraient les consommateurs de microassurance ?

3.8. Quelles sont les procédures d'officialisation des prestataires informels ?

Et les conséquences sur l’accessibilité pour le consommateur 4. Capacités des parties prenantes Ce chapitre étudie les capacités des différentes parties intéressées, selon la part qu'elles prennent dans la protection des consommateurs (assureurs, réseaux de distribution, intermédiaires, institutions du niveau macro, consommateurs).

Une attention toute particulière doit être accordée aux efforts de renforcement des capacités des acteurs, dans l'intérêt d'une meilleure protection des consommateurs.

4.1. Qui (autorité de réglementation/contrôle de l'assurance, autre autorité publique, assureur, réseau de distribution, consommateur, ...) porte la responsabilité globale des différentes composantes de la protection des consommateurs ?

4.2. Y a-t-il synergie, double emploi ou antagonisme entre les rôles des différentes parties ?

4.3. Dans quels domaines les parties ne sontelles pas tenues responsables des initiatives prises dans l’intérêt de la protection des consommateurs ?

4.4. Quels sont les efforts consentis, pour renforcer progressivement les capacités et/ou les responsabilités des acteurs en matière de protection des consommateurs ?

Annexe 1. 54

Annexe 2. 2.

ModèleGroup de policelife d'assurance-vie groupe (Philippines) Appendix insurancedeprototype policy (Philippines)

55 Annexe 2.

Annexe 2. 56

Le Microinsurance Network est une plateforme qui rassemble des organisations et des personnes physiques travaillant dans la micro-assurance. Sa mission est de stimuler le développement et l’essor des produits d'assurance de qualité, destinés aux ménages à faible revenu, en créant un espace de partage d'informations et de coordination des parties prenantes.

La Task Force Protection des Consommateurs contribue directement à la protection des consommateurs de microassurance via la construction d’un savoir commun entre différents acteurs du secteur, le partage d'expériences, ainsi que la diffusion de bonnes pratiques.

Pour de plus amples informations : Microinsurance Network : www.microinsurancenetwork.org Les observations et les commentaires peuvent être envoyés à l'adresse suivante info@microinsurancenetwork.org