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Evaluación del Sistema Nacional de Contratación Pública del Ecuador –SNCPmetodología OCDE-CAD

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Evaluación del Sistema Nacional de Contratación Pública del Ecuador –SNCPmetodología OCDE-CAD

Contenido RESUMEN EJECUTIVO .............................................................................................................. 7 GLOSARIO ............................................................................................................................. 20 METODOLOGÍA DE TRABAJO .................................................................................................. 21 AUTOEVALUACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACION PÚBLICA DEL ECUADOR, SEGÚN LA METODOLOGÍA OCDE - CAD ............................................................................................. 27 PILAR I. MARCO LEGISLATIVO Y REGULATORIO ....................................................................... 32 Indicador 1.- El marco legislativo y regulatorio para las Adquisiciones públicas cumple con las normas acordadas y con las obligaciones aplicables .......................................................................................... 32

SUBINDICADOR 1 (A) ESFERA DE APLICACIÓN Y COBERTURA DEL MARCO LEGISLATIVO Y REGULATORIO .......................................................................................................................... 33 SUBINDICADOR 1 (B) – PROCEDIMIENTOS USADOS PARA LAS ADQUISICIONES ..................... 36 SUBINDICADOR 1 (C) – REGLAS DE PUBLICIDAD Y PLAZOS ...................................................... 38 SUBINDICADOR 1 (D) – REGLAS SOBRE LA PARTICIPACIÓN ..................................................... 41 SUBINDICADOR 1 (E) – DOCUMENTOS DE LICITACIÓN Y ESPECIFICACIONES TÉCNICAS ......... 46 SUBINDICADOR 1 (F) – EVALUACIÓN DE LAS OFERTAS Y CRITERIOS PARA LA ADJUDICACIÓN48 SUBINDICADOR 1 (G) – PRESENTACIÓN, RECEPCIÓN Y APERTURA DE LAS OFERTAS.............. 51 SUBINDICADOR 1 (H) - PROTESTAS .......................................................................................... 54 Indicador 2.- Existencia de documentos y reglamentos sobre la implementación ................................ 57

SUBINDICADOR 2 (A) – REGLAS DE IMPLEMENTACIÓN QUE DEFINEN PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS NO INCLUIDOS EN LA LEGISLACIÓN DE JERARQUÍA SUPERIOR ................. 58 SUBINDICADOR 2 (B) – DOCUMENTOS MODELO DE LICITACIÓN PARA BIENES, OBRAS Y SERVICIOS ................................................................................................................................. 59 SUBINDICADOR 2 (C) – PROCEDIMIENTOS PARA LA PRECALIFICACIÓN .................................. 61 SUBINDICADOR 2 (D) – PROCEDIMIENTOS ADECUADOS PARA LA CONTRATACIÓN DE SERVICIOS U OTROS CASOS EN LOS QUE LA CAPACIDAD TÉCNICA ES UN CRITERIO CLAVE.... 63 SUBINDICADOR 2 (E) – GUÍA O MANUAL DEL USUARIO PARA LAS ENTIDADES CONTRATANTES .................................................................................................................................................. 65 SUBINDICADOR 2 (F) – CONDICIONES GENERALES DE CONTRATO (CGC) PARA CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO LO QUE INCLUYE BIENES, OBRAS Y SERVICIOS EN CONCORDANCIA CON LOS REQUISITOS NACIONALES Y, CUANDO FUESE APLICABLE, CON LOS REQUERIMIENTOS INTERNACIONALES. .................................................................................................................. 66 PILAR II. MARCO INSTITUCIONAL Y CAPACIDAD DE GESTIÓN .................................................. 69 Indicador 3. El sistema de contrataciones públicas se encuentra bien integrado y es parte del sistema de gobernabilidad del sector público .................................................................................................... 69

SUBINDICADOR 3 (A) – LA PLANIFICACIÓN DE LAS ADQUISICIONES Y LOS GASTOS ASOCIADOS SON PARTE DEL PROCESO DE FORMULACIÓN DEL PRESUPUESTO Y CONTRIBUYEN A UNA PLANIFICACIÓN PLURIANUAL. .................................................................................................. 70 SUBINDICADOR 3 (B) – LA LEY PRESUPUESTARIA Y LOS PROCEDIMIENTOS FINANCIEROS BRINDAN SOPORTE A LA ADQUISICIÓN, EJECUCIÓN DEL CONTRATO Y SU PAGO EN TIEMPO Y FORMA. .................................................................................................................................... 73 SUBINDICADOR 3 (C) – NO SE INICIAN LAS ACCIONES DE CONTRATACIÓN SIN LAS ASIGNACIONES PRESUPUESTARIAS PERTINENTES. .................................................................. 75 SUBINDICADOR 3 (D) – SE PREPARAN INFORMES DE CUMPLIMIENTO EN FORMA SISTEMÁTICA PARA CERTIFICAR LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO Y CONCILIAR DICHA EJECUCIÓN CON LA PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA ........................................................ 76 Indicador 4.- El país cuenta con un ente normativo / regulatorio funcional .......................................... 79

SUBINDICADOR 4 (A) – EL MARCO LEGISLATIVO Y REGULATORIO INCLUYE LAS CONDICIONES Y LA BASE PARA EL ENTE NORMATIVO/REGULATORIO ........................................................... 80 SUBINDICADOR 4 (B) – EL ENTE TIENE UN CONJUNTO DEFINIDO DE RESPONSABILIDADES QUE INCLUYEN PERO NO SE LIMITAN A LO SIGUIENTE ........................................................... 82

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SUBINDICADOR 4 (C) – LA ORGANIZACIÓN, EL FINANCIAMIENTO, EL PERSONAL Y EL NIVEL DE INDEPENDENCIA Y AUTORIDAD (PODERES FORMALES) DEL ENTE DEBEN SER ADECUADOS Y CONCORDANTES CON LAS RESPONSABILIDADES .................................................................... 83 SUBINDICADOR 4 (D) – LAS RESPONSABILIDADES TAMBIÉN DEBEN CONSIDERAR LA INDEPENDENCIA Y LA CLARIDAD PARA EVITAR EL CONFLICTO DE INTERESES Y LA PARTICIPACIÓN DIRECTA EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS ADQUISICIONES ......................... 85 Indicador 5. Existencia de capacidades para el desarrollo institucional ................................................ 87

SUBINDICADOR 5 (A) – EL PAÍS CUENTA CON UN SISTEMA PARA RECOLECTAR Y DIFUNDIR INFORMACIÓN SOBRE ADQUISICIONES, LO QUE INCLUYE INVITACIONES A LICITAR, SOLICITUDES DE PROPUESTAS E INFORMACIÓN SOBRE ADJUDICACIÓN DE CONTRATOS ..... 88 SUBINDICADOR 5 (B) – EL PAÍS TIENE SISTEMAS Y PROCEDIMIENTOS PARA RECABAR Y MONITOREAR LAS ESTADÍSTICAS NACIONALES SOBRE ADQUISICIONES ................................ 89 SUBINDICADOR 5 (C) – EXISTE UNA ESTRATEGIA SOSTENIBLE ASÍ COMO CAPACIDAD DE ENTRENAMIENTO PARA CAPACITAR, ASESORAR Y PRESTAR ASISTENCIA EN EL DESARROLLO DE LAS CAPACIDADES DE LOS PARTICIPANTES EN EL GOBIERNO Y EN EL SECTOR PRIVADO:. 91 SUBINDICADOR 5 (D) – SE DIFUNDEN LAS NORMAS DE CONTROL DE CALIDAD Y SE UTILIZAN PARA EVALUAR EL DESEMPEÑO DEL PERSONAL Y ABORDAR LOS TEMAS RELACIONADOS CON EL DESARROLLO DE CAPACIDAD .............................................................................................. 93 PILAR III. LAS ADQUISICIONES Y PRÁCTICAS DE MERCADO ...................................................... 95 Indicador 6.- Las operaciones y prácticas del país que se relacionan con las adquisiciones son eficientes. ............................................................................................................................................................. 95

SUBINDICADOR 6 (A) – EL NIVEL DE COMPETENCIA PARA LAS ADQUISICIONES DE LOS FUNCIONARIOS DE GOBIERNO RESPONSABLES POR LAS ADQUISICIONES DENTRO DE LA ENTIDAD ES CONSISTENTE CON SUS RESPONSABILIDADES. .................................................... 96 SUBINDICADOR 6 (B) – LOS PROGRAMAS DE CAPACITACIÓN E INFORMACIÓN SOBRE ADQUISICIONES PARA FUNCIONARIOS DEL GOBIERNO Y PARTICIPANTES DEL SECTOR PRIVADO SATISFACEN LA DEMANDA EXISTENTE ..................................................................... 98 SUBINDICADOR 6 (C) – HAY NORMAS YA ESTABLECIDAS PARA PROTEGER LOS REGISTROS Y DOCUMENTOS RELACIONADOS CON LAS TRANSACCIONES Y CON LA ADMINISTRACIÓN DE CONTRATOS.............................................................................................................................. 99 SUBINDICADOR 6 (D) – EXISTEN DISPOSICIONES PARA DELEGAR LA AUTORIDAD A OTROS QUE TIENEN LA CAPACIDAD DE ASUMIR LAS RESPONSABILIDADES. .................................... 104 Indicador 7.- Funcionalidad del mercado de Adquisiciones públicas ................................................... 107

SUBINDICADOR 7 (A) – EXISTEN MECANISMOS EFECTIVOS PARA LA ASOCIACIÓN ENTRE LOS SECTORES PÚBLICO Y PRIVADO.............................................................................................. 108 SUBINDICADOR 7 (B) – LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR PRIVADO ESTÁN BIEN ORGANIZADAS Y PUEDEN FACILITAR EL ACCESO AL MERCADO. .................................................................... 110 SUBINDICADOR 7 (C) – NO EXISTEN LIMITACIONES SISTÉMICAS IMPORTANTES (POR EJEMPLO, UN ACCESO INADECUADO AL CRÉDITO, PRÁCTICAS DE CONTRATACIÓN INAPROPIADAS, ETC.) QUE INHIBIRÍAN LA CAPACIDAD DEL SECTOR PRIVADO DE ACCEDER AL MERCADO DE LAS ADQUISICIONES. ....................................................................................... 113 Indicador 8. Existencia de disposiciones sobre administración de contratos y solución de controversias. ........................................................................................................................................................... 116

SUBINDICADOR 8 (A) – LOS PROCEDIMIENTOS PARA LA ADMINISTRACIÓN DE LOS CONTRATOS SE ENCUENTRAN CLARAMENTE DEFINIDOS, LO QUE INCLUYE LOS PROCEDIMIENTOS DE INSPECCIÓN Y ACEPTACIÓN, LOS DE CONTROL DE CALIDAD Y LOS MÉTODOS DE REVISIÓN Y EMISIÓN DE ENMIENDAS A LOS CONTRATOS EN TIEMPO Y FORMA. ................................................................................................................................................ 117 SUBINDICADOR 8 (B) – LOS CONTRATOS INCLUYEN PROCEDIMIENTOS DE SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS QUE CONTEMPLAN UN PROCESO EFICIENTE Y JUSTO PARA RESOLVER DISPUTAS QUE SURGEN DURANTE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO. ..................................... 119

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SUBINDICADOR 8 (C) - EXISTEN PROCEDIMIENTOS PARA HACER CUMPLIR LAS DECISIONES QUE SURJAN DEL PROCESO DE SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS. .......................................... 122 PILAR IV. INTEGRIDAD Y TRANSPARENCIA DE ADQUISICIONES PÚBLICAS ............................... 124 Indicador 9. Eficacia de los sistemas de control y auditoría ................................................................ 125

SUBINDICADOR 9 (A) – DEBE EXISTIR UN MARCO LEGAL, UNA ORGANIZACIÓN, POLÍTICA Y PROCEDIMIENTOS PARA EL CONTROL INTERNO Y EXTERNO Y PARA LA VERIFICACIÓN DE LAS ADQUISICIONES PÚBLICAS PARA BRINDAR UN MARCO DE CONTROL OPERATIVO. ............. 126 SUBINDICADOR 9 (B) – LA APLICACIÓN Y EL SEGUIMIENTO DE LOS HALLAZGOS Y RECOMENDACIONES DEL MARCO DE CONTROL PROPORCIONAN UN ENTORNO QUE FAVORECE EL CUMPLIMIENTO. .............................................................................................. 127 SUBINDICADOR 9 (C) – EL SISTEMA DE CONTROL INTERNO BRINDA INFORMACIÓN OPORTUNA SOBRE CUMPLIMIENTO A FIN DE PERMITIR LAS ACCIONES DE GESTIÓN. ......... 130 SUBINDICADOR 9 (D) – LOS SISTEMAS DE CONTROL INTERNOS SE ENCUENTRAN SUFICIENTEMENTE DEFINIDOS COMO PARA PERMITIR LA REALIZACIÓN DE AUDITORÍAS DE DESEMPEÑO ........................................................................................................................... 132 SUBINDICADOR 9 (E) – LOS AUDITORES SE ENCUENTRAN LO SUFICIENTEMENTE INFORMADOS SOBRE LOS REQUISITOS DE ADQUISICIONES Y LOS SISTEMAS DE CONTROL PARA REALIZAR AUDITORÍAS DE CALIDAD QUE CONTRIBUYAN AL CUMPLIMIENTO ............ 134 Indicador 10. Eficiencia del mecanismo de apelaciones ...................................................................... 137

SUBINDICADOR 10 (A) – LAS DECISIONES SE DISCUTEN SOBRE LA BASE DE LA INFORMACIÓN DISPONIBLE Y LA DECISIÓN FINAL PUEDE SER REVISADA Y TOMADA POR UN ENTE (O AUTORIDAD) CON CAPACIDAD DE EXIGIR SU CUMPLIMIENTO CONFORME A LAS LEYES. .... 138 SUBINDICADOR 10 (B) – EL SISTEMA DE REVISIÓN DE QUEJAS TIENE LA CAPACIDAD DE MANEJARLAS EN FORMA EFICIENTE Y UNA MANERA DE APLICAR LA REPARACIÓN IMPUESTA. ................................................................................................................................................ 140 SUBINDICADOR 10 (C) – EL SISTEMA FUNCIONA DE UN MODO JUSTO, CON DECISIONES EQUILIBRADAS Y JUSTIFICADAS SOBRE LA BASE DE LA INFORMACIÓN DISPONIBLE. ........... 142 SUBINDICADOR 10 (D) – LAS DECISIONES SE PUBLICAN Y SE ENCUENTRAN A DISPOSICIÓN DE TODAS LAS PARTES INTERESADAS Y DEL PÚBLICO................................................................. 144 SUBINDICADOR 10 (E) – EL SISTEMA ASEGURA QUE EL ENTE ENCARGADO DE REVISAR LAS PROTESTAS TENGA PLENA AUTORIDAD E INDEPENDENCIA PARA RESOLVERLAS. ................ 145 Indicador 11. Nivel de acceso a la información ................................................................................... 147

SUBINDICADOR 11 (A) – LA INFORMACIÓN SE PUBLICA Y DISTRIBUYE A TRAVÉS DE LOS MEDIOS DISPONIBLES CON EL APOYO DE LA TECNOLOGÍA DE LA INFORMACIÓN CUANDO FUESE FACTIBLE. ..................................................................................................................... 147 Indicador 12. En el país existen medidas éticas y de lucha contra la corrupción ................................. 149

SUBINDICADOR 12 (A) – EL MARCO LEGAL Y REGULATORIO PARA ADQUISICIONES, LO QUE INCLUYE LOS DOCUMENTOS DE LICITACIÓN Y LOS CONTRATOS, CONTIENE DISPOSICIONES SOBRE LA CORRUPCIÓN, EL FRAUDE, EL CONFLICTO DE INTERESES Y EL COMPORTAMIENTO NO ÉTICO. ............................................................................................................................... 150 SUBINDICADOR 12 (B) – EL SISTEMA LEGAL DEFINE LAS RESPONSABILIDADES, LA RENDICIÓN DE CUENTAS Y LAS PENALIDADES PARA LOS INDIVIDUOS Y LAS EMPRESAS QUE SE DETECTA HAN PARTICIPADO EN PRÁCTICAS FRAUDULENTAS O CORRUPTAS. ..................................... 152 SUBINDICADOR 12 (C) – EXISTEN PRUEBAS QUE DEMUESTRAN LA APLICACIÓN DE RESOLUCIONES Y PENAS. ....................................................................................................... 155 SUBINDICADOR 12 (D) – EXISTEN MEDIDAS ESPECIALES PARA PREVENIR Y DETECTAR EL FRAUDE Y LA CORRUPCIÓN EN LAS ADQUISICIONES PÚBLICAS. ........................................... 157 SUBINDICADOR 12 (E) – LAS PARTES INTERESADAS (EL SECTOR PRIVADO, LA SOCIEDAD CIVIL Y LOS BENEFICIARIOS FINALES DE LAS ADQUISICIONES/USUARIOS FINALES) APOYAN LA CREACIÓN DE UN MERCADO DE ADQUISICIONES CONOCIDO POR SU INTEGRIDAD Y CONDUCTA ÉTICA. .................................................................................................................. 160

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SUBINDICADOR 12 (F) – EL PAÍS DEBE CONTAR CON UN MECANISMO SEGURO PARA DENUNCIAR CONDUCTAS FRAUDULENTAS, CORRUPTAS O POCO ÉTICAS. ........................... 161 SUBINDICADOR 12 (G) - EXISTENCIA DE CÓDIGOS DE CONDUCTA/CÓDIGOS DE ÉTICA PARA PARTICIPANTES INVOLUCRADOS EN ASPECTOS DE LOS SISTEMAS DE GESTIÓN FINANCIERA PÚBLICA QUE TAMBIÉN CONTIENEN DISPOSICIONES SOBRE DIVULGACIÓN DE INFORMACIÓN PARA AQUELLOS. .................................................................................................................... 162 CONCLUSIONES .................................................................................................................... 186 REFERENCIA JURIDICA Y BIBLIOGRAFICA: ........................................................................................... 191

ANEXOS................................................................................................................................ 192

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RESUMEN EJECUTIVO El presente documento de auto-evaluación del Sistema Nacional de Contratación Pública de Ecuador presenta los resultados obtenidos por la República de Ecuador, las entidades que conforman el Sistema y sus autoridades, durante el año 2010, con el apoyo de un equipo facilitador nacional de consultores que acompañó el proceso nacional de auto-evaluación siguiendo la metodología OCDE-CAD, bajo financiamiento no reembolsable del Banco Interamericano de Desarrollo, contando con la asesoría de un experto internacional contratado para los efectos por el BID. El estudio ha sido producido bajo el liderazgo y la coordinación interinstitucional del ente rector del Sistema: el Instituto Nacional de Contratación Pública de Ecuador (INCOP) y ha contado con la participación activa de la Contraloría General del Estado, la participación de entes del sector privado, organizaciones de la sociedad civil y ha sido revisado por terceros independientes, obteniendo la validación internacional correspondiente. Los resultados obtenidos muestran un sistema joven pero en proceso de consolidación, cuyos indicadores de línea de base y de cumplimiento y desempeño lo ubican en un nivel medio-alto con respecto a la región (Ver Anexo 18). El parecer general es que a partir de esta línea de base se puede desarrollar un programa de reformas de segunda generación que consoliden su cumplimiento y desempeño de manera definitiva en el marco de las mejores prácticas internacionales en materia de contratación pública, y sobre todo, en aplicación de las políticas y objetivos nacionales que le son característicos. El ejercicio de autoevaluación del Sistema Nacional de Contratación Pública, se ha basado en los cuatro pilares fundamentales que describe la metodología internacionalmente aceptada para sistemas nacionales de contratación pública (Metodología OECD/DAC), que son los siguientes: Pilar I Marco Legislativo y Regulatorio: revisión y el análisis técnico del marco legal vigente que rige el funcionamiento del Sistema. Pilar II Marco Institucional y las Capacidades de Gestión: revisión y análisis de la capacidad institucional para la integración con otros sistemas, funcionamiento del ente regulador, y la capacidad misma del desarrollo del Sistema. Pilar III Las Operaciones de Adquisición y las Prácticas de Mercado: análisis y revisión de la operatividad del sistema, la capacidad de funcionamiento del mercado, y la administración de contratos. Pilar IV Integridad del Sistema en Términos de Transparencia y Controles Anti-corrupción: revisión y análisis del sistema de control interno y auditoría, sistema de revisiones y protestas, acceso a la información, ética y control de la corrupción Todos los sub-indicadores se evalúan en una escala de calificaciones que van desde 0 hasta 3, donde 0 significa que hay nulo o mínimo avance o que no se cumple una condición fundamental, mientras que 3 el valor máximo posible y deseable, significa que se han cumplido todas las condiciones. En el primer pilar, el resultado de línea de base ha sido de 3/3; en los dos siguientes, el resultado evaluado está en 2/3 y en el cuarto pilar, la línea de base se ha ubicado en 1/3. En cuanto a cumplimiento y desempeño, hay algunas brechas que, como se verá en el documento, se analizan indicador por indicador.

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Como queda sentado en función de las respectivas calificaciones, el pilar que se encuentra más desarrollado al momento es el normativo y procedimental, y de su lado, el que requiere más trabajo de consolidación es el de transparencia y control. Los pilares de institucionalidad y prácticas de mercado tienen puntos altos y bajos que, a su vez, ameritan intervención y mejora particularizada, de modo de estabilizar el proceso de maduración del sistema en su conjunto.

Visión General y detalle por pilar Gráfico 1.

VISION GENERAL AUTOEVALUACION VALIDADA

3,0 2,0

2,0 1,0

PILAR I. MARCO LEGISLATIVO Y REGULATORIO

PILAR II. MARCO INSTITUCIONAL Y CAPACIDAD DE GESTIóN

PILAR III. LAS ADQUISICIONES Y PRáCTICAS DE MERCADO

PILAR IV. INTEGRIDAD Y TRANSPARENCIA DEL SISTEMA DE ADQUISICIONES PúBLICAS.

Grafico 2.

VISION GENERAL PILAR I. 3

2 1

PILAR IV.

PILAR II.

AUTOEVALUACION VALIDADA

PILAR III.

En el gráfico 1. Se observa que los mayores avances se han logrado en los aspectos del Marco Legislativo y Regulatorio (Pilar I), existiendo retos para el país en los pilares de Marco Institucional y Capacidad de Gestión (Pilar II), Adquisiciones y Prácticas de Mercado (Pilar III), y aún más en el pilar de Integridad y Transparencia del Sistema de Adquisiciones Públicas (Pilar IV).

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Cabe mencionar que el Sistema Nacional de Contratación Pública cuenta con un marco jurídico consolidado que, sin embargo, es perfectible, sobre todo a la hora de marcar aspectos procedimentales que permitan un mejor control del ente rector, una mayor coordinación con los entes auditores, y una más transparente y abierta supervisión por parte de las entidades contratantes. El marco institucional posee un ente rector moderno, que está acompañado por la tecnología de la información para su funcionamiento pero que posee credibilidad y reputación y está abierto a acompañarse del concurso complementario de entidades hermanas en cuanto al sistema que debe regular, como la Contraloría General del Estado, la Secretaría Nacional de Planificación, el Ministerio de Finanzas, los ministerios coordinadores y sectoriales, y los gobiernos nacional y locales. Así también existe credibilidad y apropiación interna por parte del público y la sociedad civil en torno al proceso de reformas que sigue el país y en particular el Sistema Nacional de Contratación Pública de Ecuador. Es importante trabajar en la consolidación del sistema bajo la participación de todas las partes interesadas (el sector privado, la sociedad civil y los beneficiarios finales de las adquisiciones/usuarios finales) el cual esté regido por la integridad y conducta ética. Así como en el fortalecimiento institucional que esté ligado a la prioridad nacional de planificación en inclusión y expansión del mercado de contratación pública. Se requiere mantener e impulsar la apertura de los actores institucionales y el interés de la ciudadanía, así como la apertura de las autoridades y los organismos de cooperación para lograr un Sistema Nacional de Contratación Pública efectivo, eficiente y eficaz. Queda mucho por trabajar en el pilar de transparencia el cual muestra un nivel por debajo de la media del sistema. Es importante fortalecer el trabajo y coordinación interinstitucional para no doblar trabajo o interrumpir el mismo. Las principales características evaluadas en cada Pilar se describen a continuación: El Sistema Nacional de Contratación Pública de Ecuador, conforme al estándar OECD-DAC, se encuentra en una línea de base de 2 sobre 3 (67%), mientras que en su cumplimiento y desempeño se ha medido en 1,4 sobre 3 (que equivale a un 47% de cumplimiento y desempeño medio del sistema como un todo). El desglose, pilar por pilar, de dicha medición es el siguiente: MEDICION SIN REDONDEO DE ICD Tabla 1. AUTOEVALUACION SNCP, ECUADOR (OECD-DAC: INCOP-BID) PILAR I. MARCO LEGISLATIVO Y REGULATORIO PILAR II. MARCO INSTITUCIONAL Y CAPACIDAD DE GESTIÓN PILAR III. LAS ADQUISICIONES Y PRÁCTICAS DE MERCADO PILAR IV. INTEGRIDAD Y TRANSPARENCIA DEL SISTEMA DE ADQUISICIONES

PROMEDIO CUATRO PILARES

ICD

ILB

2,1 1,2 1,5 1,0 1,4

3,0 2,0 2,0 1,0 2,0

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MEDICION CON REDONDEO Tabla 2. AUTOEVALUACION SNCP, ECUADOR (OECD-DAC: INCOP-BID) PILAR I. MARCO LEGISLATIVO Y REGULATORIO PILAR II. MARCO INSTITUCIONAL Y CAPACIDAD DE GESTIÓN PILAR III. LAS ADQUISICIONES Y PRÁCTICAS DE MERCADO PILAR IV. INTEGRIDAD Y TRANSPARENCIA DEL SISTEMA DE ADQUISICIONES

PROMEDIO CUATRO PILARES

ICD

ILB

2 1 2 1 1

3 2 2 1 2

ICD

ILB

2 2 2

3 2 2

AUTO-EVALUACION SNCP, ECUADOR (OECD-DAC; INCOP-BID) PILAR I. MARCO LEGISLATIVO Y REGULATORIO PILAR II. MARCO INSTITUCIONAL Y CAPACIDAD DE GESTIÓN PILAR III. LAS ADQUISICIONES Y PRÁCTICAS DE MERCADO PILAR IV. INTEGRIDAD Y TRANSPARENCIA DEL SISTEMA DE ADQUISICIONES

PROMEDIO CUATRO PILARES 2 2 Nota: en esta tabla se ha redondeado el valor medio de cada pilar y del sistema en promedio.1

Para visualizar estos indicadores de mejor manera, se presenta la siguiente medición gráfica de los cuatro pilares, tanto con los ICDs, como con los ILBs medidos durante este ejercicio:

Con respecto a los ICD en esta y las siguientes tablas, su cálculo en un rango de 0 a 3 es solo una indización que se realiza, para fines comparativos y de análisis con respecto a los ILB, así como para facilitar la comprensión sobre las brechas entre la línea de base –legal- (ILB) y el cumplimiento y desempeño –real (ICD). En el Anexo 4 se colocan, para los ICDs, los valores correspondientes, según la metodología .

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Gráfico 3. PILAR I. MARCO LEGISLATIVO Y REGULATORIO 3

1 PILAR IV. INTEGRIDAD Y TRANSPARENCIA DEL SISTEMA DE ADQUISICIONES

PILAR II. MARCO INSTITUCIONAL Y CAPACIDAD DE GESTIÓN

ICD ILB

PILAR III. LAS ADQUISICIONES Y PRÁCTICAS DE MERCADO

El elemento con mayor puntaje (3,0/3) es el marco legislativo y regulatorio, a nivel de línea de base, lo cual se compatibiliza con un cumplimiento y desempeño que llega a niveles de 2,1/3; del mismo modo, el menor puntaje (1,0/3) se da a nivel de cumplimiento y desempeño en el pilar de integridad y transparencia, donde el ILB recibe el mismo puntaje de 1,0/3. A continuación, en esta sección, presentamos el resumen de la situación de cada pilar, indicador por indicador:

PILAR I: MARCO LEGISLATIVO Y REGULATORIO Tabla 3. ICD

ILB

INDICADOR 1. El marco legislativo y regulatorio para las Adquisiones públicas cumple con las normas acordadas y con las obligaciones aplicables

INDICADOR 2. Existencia de documentos y reglamentos sobre la implementación

2 2

3 3

PILAR I. MARCO LEGISLATIVO Y REGULATORIO

PROMEDIO PILAR 1

En este pilar se observa la existencia a un nivel de 3/3 en cuanto a documentos y reglamentos sobre la implementación, con un cumplimiento y desempeño de 2/3, similar al cumplimiento de las normas y obligaciones del marco legislativo y regulatorio, cuya línea de base también se encuentra en dicho nivel. En cuanto al Indicador 1, se observa el siguiente comportamiento:

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Tabla 4. INDICADOR 1. EL MARCO LEGISLATIVO Y REGULATORIO PARA LAS ADQUISICIONES PúBLICAS CUMPLE CON LAS NORMAS ACORDADAS Y CON LAS OBLIGACIONES APLICABLES. Subindicador 1 (a) ESFERA DE APLICACIÓN Y COBERTURA DEL MARCO LEGISLATIVO Y REGULATORIO Subindicador 1 (b) PROCEDIMIENTOS USADOS PARA LAS ADQUISICIONES Subindicador 1 (c) REGLAS DE PUBLICIDAD Y PLAZOS Subindicador 1 (d) REGLAS SOBRE LA PARTICIPACIÓN Subindicador 1 (e) DOCUMENTOS DE LICITACIÓN Y ESPECIFICACIONES TÉCNICAS Subindicador 1 (f) EVALUACIÓN DE LAS OFERTAS Y CRITERIOS PARA LA ADJUDICACIÓN Subindicador 1 (g) PRESENTACIÓN, RECEPCIÓN Y APERTURA DE LAS OFERTAS Subindicador 1 (h) PROTESTAS PROMEDIO INDICADOR 1

ICD

ILB NA 1 2 3 3 2 2

3 2 3 2 2 1 3 1 2

Como hemos visto anteriormente, el sistema posee documentos y reglamentos sobre la implementación; sin embargo, alcanza 1/3 en cuanto a los procedimientos usados para las adquisiciones. En cuanto al Indicador 2, la evaluación es la siguiente:

Tabla 5. INDICADOR 2. EXISTENCIA DE DOCUMENTOS Y REGLAMENTOS SOBRE LA IMPLEMENTACIóN Subindicador 2 (a) REGLAS DE IMPLEMENTACIÓN QUE DEFINEN PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS NO INCLUIDOS EN LA LEGISLACIÓN DE JERARQUÍA SUPERIOR Subindicador 2 (b) DOCUMENTOS MODELO DE LICITACIÓN PARA BIENES, OBRAS Y SERVICIOS Subindicador 2 (c) PROCEDIMIENTOS PARA LA PRECALIFICACIÓN Subindicador 2 (d) PROCEDIMIENTOS ADECUADOS PARA LA CONTRATACIÓN DE SERVICIOS U OTROS CASOS EN LOS QUE LA CAPACIDAD TÉCNICA ES UN CRITERIO CLAVE CALIFICACIÓN Subindicador 2 (e) GUÍA O MANUAL DEL USUARIO PARA LAS ENTIDADES CONTRATANTES Subindicador 2 (f) CONDICIONES GENERALES DE CONTRATO (CGC) PARA CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO LO QUE INCLUYE BIENES, OBRAS Y SERVICIOS EN CONCORDANCIA CON LOS REQUISITOS NACIONALES Y, CUANDO FUESE APLICABLE, CON LOS REQUERIMIENTOS INTERNACIONALES. PROMEDIO INDICADOR 2

ICD

ILB NA

3 1

3 2

En este caso, sobresale la existencia de documentos modelo de licitación (pliegos), así como la presencia de procedimientos para precalificación que, sin embargo, confrontan un reto a la hora de ponerse en práctica. La existencia de manuales de usuario y condiciones generales de contrato son otro punto con 3/3 en línea de base que para su consolidación requiere reforzar el cumplimiento y desempeño. PILAR II: MARCO INSTITUCIONAL Y CAPACIDAD DE GESTIÓN Tabla 6. PILAR II. MARCO INSTITUCIONAL Y CAPACIDAD DE GESTIóN INDICADOR 3. El sistema de contrataciones públicas se encuentra bien integrado y es parte del sistema de gobernabilidad del sector público INDICADOR 4. El país cuenta con un ente normativo / regulatorio funcional INDICADOR 5. Existencia de capacidades para el desarrollo institucional PROMEDIO PILAR 2

ICD

ILB

2 2 2

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En lo institucional y la capacidad de gestión del sistema, se observa una línea de base a 2/3, con retos en términos de integrar el sistema y con ello darle organicidad y gobernabilidad. En cuanto al indicador 3, se tiene lo siguiente: Tabla 7. INDICADOR 3. EL SISTEMA DE CONTRATACIONES PúBLICAS SE ENCUENTRA BIEN INTEGRADO Y ES PARTE DEL SISTEMA DE GOBERNABILIDAD DEL SECTOR PúBLICO.

ICD

Subindicador 3 (a) LA PLANIFICACIÓN DE LAS ADQUISICIONES Y LOS GASTOS ASOCIADOS SON PARTE DEL PROCESO DE FORMULACIÓN DEL PRESUPUESTO Y CONTRIBUYEN A UNA PLANIFICACIÓN PLURIANUAL. Subindicador 3 (b) LA LEY PRESUPUESTARIA Y LOS PROCEDIMIENTOS FINANCIEROS BRINDAN SOPORTE A LA ADQUISICIÓN, EJECUCIÓN DEL CONTRATO Y SU PAGO EN TIEMPO Y FORMA Subindicador 3 (c) NO SE INICIAN LAS ACCIONES DE CONTRATACIÓN SIN LAS ASIGNACIONES PRESUPUESTARIAS PERTINENTES. Subindicador 3 (d) SE PREPARAN INFORMES DE CUMPLIMIENTO EN FORMA SISTEMÁTICA PARA CERTIFICAR LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO Y CONCILIAR DICHA EJECUCIÓN CON LA PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA PROMEDIO INDICADOR 3

ILB NA

En el ámbito de integración, los retos de cumplimiento y desempeño son unánimes, al hallarse todos los subindicadores posibles de medir a nivel de 1/3, teniendo una brecha de un punto con la línea de base, que en todos los subindicadores marca un 2/3. En cuanto al indicador 4, se tiene lo siguiente: Tabla 8. INDICADOR 4. EL PAíS CUENTA CON UN ENTE NORMATIVO/REGULATORIO FUNCIONAL. Subindicador 4 (a) EL MARCO LEGISLATIVO Y REGULATORIO INCLUYE LAS CONDICIONES Y LA BASE PARA EL ENTE NORMATIVO/REGULATORIO Subindicador 4 (b) EL ENTE TIENE UN CONJUNTO DEFINIDO DE RESPONSABILIDADES QUE INCLUYEN PERO NO SE LIMITAN A LO SIGUIENTE Subindicador 4 (c) LA ORGANIZACIÓN, EL FINANCIAMIENTO, EL PERSONAL Y EL NIVEL DE INDEPENDENCIA Y AUTORIDAD (PODERES FORMALES) DEL ENTE DEBEN SER ADECUADOS Y CONCORDANTES CON LAS RESPONSABILIDADES Subindicador 4 (d) LAS RESPONSABILIDADES TAMBIÉN DEBEN CONSIDERAR LA INDEPENDENCIA Y LA CLARIDAD PARA EVITAR EL CONFLICTO DE INTERESES Y LA PARTICIPACIÓN DIRECTA EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS ADQUISICIONES PROMEDIO INDICADOR 4

ICD

ILB NA

En el caso de la funcionalidad del ente normativo, se observa una situación de 2/3 en general, salvo una fortaleza con 3/3 en cuanto a la ILB de independencia y claridad para evitar conflicto de intereses en la implementación de adquisiciones. Para el indicador 5 se tiene lo siguiente:

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Tabla 9. INDICADOR 5. EXISTENCIA DE CAPACIDADES PARA EL DESARROLLO INSTITUCIONAL. ICD Subindicador 5 (a) EL PAÍS CUENTA CON UN SISTEMA PARA RECOLECTAR Y DIFUNDIR INFORMACIÓN SOBRE ADQUISICIONES, LO QUE INCLUYE INVITACIONES A LICITAR, SOLICITUDES DE PROPUESTAS E INFORMACIÓN SOBRE ADJUDICACIÓN DE CONTRATOS

ILB

Subindicador 5 (b) EL PAÍS TIENE SISTEMAS Y PROCEDIMIENTOS PARA RECABAR Y MONITOREAR LAS ESTADÍSTICAS NACIONALES SOBRE ADQUISICIONES.

Subindicador 5 (c) EXISTE UNA ESTRATEGIA SOSTENIBLE ASÍ COMO CAPACIDAD DE ENTRENAMIENTO PARA CAPACITAR, ASESORAR Y PRESTAR ASISTENCIA EN EL DESARROLLO DE LAS CAPACIDADES DE LOS PARTICIPANTES EN EL GOBIERNO Y EN EL SECTOR PRIVADO

Subindicador 5 (d) SE DIFUNDEN LAS NORMAS DE CONTROL DE CALIDAD Y SE UTILIZAN PARA EVALUAR EL DESEMPEÑO DEL PERSONAL Y ABORDAR LOS TEMAS RELACIONADOS CON EL DESARROLLO DE CAPACIDAD

PROMEDIO INDICADOR 5

1 2

Como se observa, también hay un comportamiento de 2/3 en general, salvo el caso de la necesidad de capacitar, asesorar y prestar asistencia en el desarrollo de capacidades públicas y privadas. Otro reto es la necesidad de difundir normas de control de calidad que se puedan emitir para evaluar el desempeño del personal y el desarrollo de una carrera.

PILAR III: LAS ADQUISICIONES Y PRÁCTICAS DE MERCADO Tabla 10. PILAR III. LAS ADQUISICIONES Y PRáCTICAS DE MERCADO

ICD

ILB

INDICADOR 7. Funcionalidad del mercado de Adquisiones públicas INDICADOR 8. Existencia de disposiciones sobre administración de contratos y solución de controversias

PROMEDIO PILAR 3

INDICADOR 6. Las operaciones y prácticas del país que se relacionan con las adquisiones son eficientes.

En este pilar se observa un comportamiento de 2/3, teniendo como punto bajo la funcionalidad en sí misma del mercado de adquisiciones públicas (1/3). Esta evidencia es consistente con otros elementos previamente analizados que muestran desarrollo normativo pero retos en lo procedimental y funcional. Para el indicador 6 se tiene la situación siguiente:

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Tabla 11. INDICADOR 6. LAS OPERACIONES Y PRáCTICAS DEL PAíS QUE SE RELACIONAN CON LAS ADQUISICIONES SON EFICIENTES. Subindicador 6 (a) EL NIVEL DE COMPETENCIA PARA LAS ADQUISICIONES DE LOS FUNCIONARIOS DE GOBIERNO RESPONSABLES POR LAS ADQUISICIONES DENTRO DE LA ENTIDAD ES CONSISTENTE CON SUS RESPONSABILIDADES Subindicador 6 (b) LOS PROGRAMAS DE CAPACITACIÓN E INFORMACIÓN SOBRE ADQUISICIONES PARA FUNCIONARIOS DEL GOBIERNO Y PARTICIPANTES DEL SECTOR PRIVADO SATISFACEN LA DEMANDA EXISTENTE. Subindicador 6 (c) HAY NORMAS YA ESTABLECIDAS PARA PROTEGER LOS REGISTROS Y DOCUMENTOS RELACIONADOS CON LAS TRANSACCIONES Y CON LA ADMINISTRACIÓN DE CONTRATOS. Subindicador 6 (d) EXISTEN DISPOSICIONES PARA DELEGAR LA AUTORIDAD A OTROS QUE TIENEN LA CAPACIDAD DE ASUMIR LAS RESPONSABILIDADES. PROMEDIO INDICADOR 6

ICD

ILB NA

Resulta interesante encontrar una calificación estable alrededor de 2/3 en la temática de operaciones y prácticas. La uniformidad se rompe, para bien, con la existencia de disposiciones que permiten delegar autoridad a otros. En cuanto al indicador 7, se observa lo siguiente: Tabla 12. INDICADOR 7. FUNCIONALIDAD DEL MERCADO DE ADQUISICIONES PúBLICAS

ICD

ILB

Subindicador 7 (a) EXISTEN MECANISMOS EFECTIVOS PARA LA ASOCIACIÓN ENTRE LOS SECTORES PÚBLICO Y PRIVADO.

Subindicador 7 (b) LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR PRIVADO ESTÁN BIEN ORGANIZADAS Y PUEDEN FACILITAR EL ACCESO AL MERCADO. Subindicador 7 (c) NO EXISTEN LIMITACIONES SISTÉMICAS IMPORTANTES (POR EJEMPLO, UN ACCESO INADECUADO AL CRÉDITO, PRÁCTICAS DE CONTRATACIÓN INAPROPIADAS, ETC.) QUE INHIBIRÍAN LA CAPACIDAD DEL SECTOR PRIVADO DE ACCEDER AL MERCADO DE LAS ADQUISICIONES.

PROMEDIO INDICADOR 7

2 1

En cuanto a funcionalidad del mercado se tiene una calificación dispar de línea de base vs indicadores de cumplimiento y desempeño; en este último se observa la presencia uniforme de una medición de 1/3. Donde la línea de base baja, a un nivel similar al cumplimiento observado, es en la existencia de mecanismos efectivos para asociación público-privada. Para el indicador 8 se tiene lo siguiente:

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Tabla 13. INDICADOR 8. EXISTENCIA DE DISPOSICIONES SOBRE ADMINISTRACIóN DE CONTRATOS Y SOLUCIóN DE CONTROVERSIAS.

ICD

Subindicador 8 (a) LOS PROCEDIMIENTOS PARA LA ADMINISTRACIÓN DE LOS CONTRATOS SE ENCUENTRAN CLARAMENTE DEFINIDOS, LO QUE INCLUYE LOS PROCEDIMIENTOS DE INSPECCIÓN Y ACEPTACIÓN, LOS DE CONTROL DE CALIDAD Y LOS MÉTODOS DE REVISIÓN Y EMISIÓN DE ENMIENDAS A LOS CONTRATOS EN TIEMPO Y FORMA. Subindicador 8 (b) LOS CONTRATOS INCLUYEN PROCEDIMIENTOS DE SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS QUE CONTEMPLAN UN PROCESO EFICIENTE Y JUSTO PARA RESOLVER DISPUTAS QUE SURGEN DURANTE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO. Subindicador 8 (c) EXISTEN PROCEDIMIENTOS PARA HACER CUMPLIR LAS DECISIONES QUE SURJAN DEL PROCESO DE SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS. PROMEDIO INDICADOR 8

ILB

2 2

En cuanto a disposiciones sobre administración de contratos y solución de controversias no se observan brechas entre línea de base y cumplimiento, y se mantiene en promedio un nivel de 2/3. Posiblemente el tema a trabajar con prioridad en este caso, está relacionado con procedimientos de inspección y aceptación, control de calidad y métodos de revisión y enmienda a contratos.

PILAR IV: INTEGRIDAD Y TRANSPARENCIA DEL SISTEMA DE ADQUISICIONES PÚBLICAS Tabla 14. PILAR IV. INTEGRIDAD Y TRANSPARENCIA DEL SISTEMA DE ADQUISICIONES PúBLICAS. INDICADOR 9. Eficacia de los sistemas de control y auditoria INDICADOR 10. Eficiencia del mecanismo de apelaciones INDICADOR 11. Nivel de acceso a la información INDICADOR 12. En el país existen medidas éticas y de lucha contra la corrupción PROMEDIO PILAR 4

ICD

ILB

1 1 NA 2 1

1 1 2 1 1

En este pilar, el más bajo de los 4 evaluados, se tiene uniformidad y consenso en términos de los retos pendientes que se producen al estar en un nivel de 1/3. El tema que rompe positivamente la homogeneidad es el 2/3 en cuanto a nivel de acceso a la información, en línea de base (desarrollo reciente de portales y mayor entrega de información), al igual que el cumplimiento y desempeño en términos de medidas éticas y de lucha contra la corrupción (cambios institucionales recientes). Para el indicador 9 se tiene lo siguiente:

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Tabla 15. INDICADOR 9. EL PAíS TIENE SISTEMAS EFECTIVOS DE CONTROL Y AUDITORíA. Subindicador 9 (a) DEBE EXISTIR UN MARCO LEGAL, UNA ORGANIZACIÓN, POLÍTICA Y PROCEDIMIENTOS PARA EL CONTROL INTERNO Y EXTERNO Y PARA LA VERIFICACIÓN DE LAS ADQUISICIONES PÚBLICAS PARA BRINDAR UN MARCO DE CONTROL OPERATIVO. Subindicador 9 (b) LA APLICACIÓN Y EL SEGUIMIENTO DE LOS HALLAZGOS Y RECOMENDACIONES DEL MARCO DE CONTROL PROPORCIONAN UN ENTORNO QUE FAVORECE EL CUMPLIMIENTO. Subindicador 9 (c) EL SISTEMA DE CONTROL INTERNO BRINDA INFORMACIÓN OPORTUNA SOBRE CUMPLIMIENTO A FIN DE PERMITIR LAS ACCIONES DE GESTIÓN. Subindicador 9 (d) LOS SISTEMAS DE CONTROL INTERNOS SE ENCUENTRAN SUFICIENTEMENTE DEFINIDOS COMO PARA PERMITIR LA REALIZACIÓN DE AUDITORÍAS DE DESEMPEÑO Subindicador 9 (e) LOS AUDITORES SE ENCUENTRAN LO SUFICIENTEMENTE INFORMADOS SOBRE LOS REQUISITOS DE ADQUISICIONES Y LOS SISTEMAS DE CONTROL PARA REALIZAR AUDITORÍAS DE CALIDAD QUE CONTRIBUYAN AL CUMPLIMIENTO. PROMEDIO INDICADOR 9

ICD

ILB NA

En lo referente a efectividad de los sistemas de control y auditoría, salvo por la información existente (un desarrollo reciente ya analizado anteriormente), existen desafíos como el cumplimiento, la aplicación y seguimiento de hallazgos y recomendaciones (0/3). Del mismo modo, se requiere capacitación a auditores en temas de calidad, desempeño, y procedimientos para tener un control operativo. En cuanto al indicador 10 se tiene lo siguiente: Tabla16. INDICADOR 10. EFICIENCIA DEL MECANISMO DE APELACIONES

ICD

Subindicador 10 (a) LAS DECISIONES SE DISCUTEN SOBRE LA BASE DE LA INFORMACIÓN DISPONIBLE Y LA DECISIÓN FINAL PUEDE SER REVISADA Y TOMADA POR UN ENTE (O AUTORIDAD) CON CAPACIDAD DE EXIGIR SU CUMPLIMIENTO CONFORME A LAS LEYES.

Subindicador 10 (b) EL SISTEMA DE REVISIÓN DE QUEJAS TIENE LA CAPACIDAD DE MANEJARLAS EN FORMA EFICIENTE Y UNA MANERA DE APLICAR LA REPARACIÓN IMPUESTA. CALIFICACIÓN ASIGNADA Subindicador 10 (c) EL SISTEMA FUNCIONA DE UN MODO JUSTO, CON DECISIONES EQUILIBRADAS Y JUSTIFICADAS SOBRE LA BASE DE LA INFORMACIÓN DISPONIBLE. Subindicador 10 (d) LAS DECISIONES SE PUBLICAN Y SE ENCUENTRAN A DISPOSICIÓN DE TODAS LAS PARTES INTERESADAS Y DEL PÚBLICO. Subindicador 10 (e) EL SISTEMA ASEGURA QUE EL ENTE ENCARGADO DE REVISAR LAS PROTESTAS TENGA PLENA AUTORIDAD E INDEPENDENCIA PARA RESOLVERLAS. PROMEDIO INDICADOR 10

ILB

0 1

El 1/3 en línea de base y cumplimiento y desempeño de la eficiencia del mecanismo de apelaciones es concluyente. En este caso, el asunto donde se observa menor nivel es en el aseguramiento, por parte del sistema, de que el ente encargado de revisar las protestas (el mismo ente que contrata) puede revisar protestas y tenga plena autoridad para resolverlas. Para el indicador 11 se tiene:

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Tabla 17. INDICADOR 11. NIVEL DE ACCESO A LA INFORMACIóN Subindicador 11 (a) LA INFORMACIÓN SE PUBLICA Y DISTRIBUYE A TRAVÉS DE LOS MEDIOS DISPONIBLES CON EL APOYO DE LA TECNOLOGÍA DE LA INFORMACIÓN CUANDO FUESE FACTIBLE. PROMEDIO INDICADOR 11

ICD

ILB NA

En consistencia con el análisis anterior, que muestra un sistema con desarrollos tecnológicos y mayor accesibilidad a la operación, se puede ver que el 2/3 de línea de base muestra que la información se está publicando y distribuyendo por medios masivos, con apoyo de las tecnologías de la información. Finalmente, en este resumen, y previo a pasar al análisis del cuerpo principal del informe, donde se sustentan y explican detalles de las calificaciones en ciernes, pasamos al último indicador, el número 12, del pilar 4: Tabla 18. INDICADOR 12. EN EL PAíS EXISTEN MEDIDAS éTICAS Y DE LUCHA CONTRA LA CORRUPCIóN. Subindicador 12 (a) EL MARCO LEGAL Y REGULATORIO PARA ADQUISICIONES, LO QUE INCLUYE LOS DOCUMENTOS DE LICITACIÓN Y LOS CONTRATOS, CONTIENE DISPOSICIONES SOBRE LA CORRUPCIÓN, EL FRAUDE, EL CONFLICTO DE INTERESES Y EL COMPORTAMIENTO NO ÉTICO. Subindicador 12 (b) EL SISTEMA LEGAL DEFINE LAS RESPONSABILIDADES, LA RENDICIÓN DE CUENTAS Y LAS PENALIDADES PARA LOS INDIVIDUOS Y LAS EMPRESAS QUE SE DETECTA HAN PARTICIPADO EN PRÁCTICAS FRAUDULENTAS O CORRUPTAS. Subindicador 12 (c) EXISTEN PRUEBAS QUE DEMUESTRAN LA APLICACIÓN DE RESOLUCIONES Y PENAS. Subindicador 12 (d) EXISTEN MEDIDAS ESPECIALES PARA PREVENIR Y DETECTAR EL FRAUDE Y LA CORRUPCIÓN EN LAS ADQUISICIONES PÚBLICAS. Subindicador 12 (e) LAS PARTES INTERESADAS (EL SECTOR PRIVADO, LA SOCIEDAD CIVIL Y LOS BENEFICIARIOS FINALES DE LAS ADQUISICIONES/USUARIOS FINALES) APOYAN LA CREACIÓN DE UN MERCADO DE ADQUISICIONES CONOCIDO POR SU INTEGRIDAD Y CONDUCTA ÉTICA. Subindicador 12 (f) EL PAÍS DEBE CONTAR CON UN MECANISMO SEGURO PARA DENUNCIAR CONDUCTAS FRAUDULENTAS, CORRUPTAS O POCO ÉTICAS. Subindicador 12 (g) EXISTENCIA DE CÓDIGOS DE CONDUCTA/CÓDIGOS DE ETICA PARA PARTICIPANTES INVOLUCRADOS EN ASPECTOS DE LOS SISTEMAS DE GESTIÓN FINANCIERA PÚBLICA QUE TAMBIÉN CONTIENEN DISPOSICIONES SOBRE DIVULGACIÓN DE INFORMACIÓN PARA AQUELLOS. PROMEDIO INDICADOR 12

ICD

ILB

1 1

No hay datos

En este caso se puede observar una línea de base de 1/3 y un cumplimiento de 2/3 que, en este último caso, viene apuntalado por el hecho de que la sociedad civil y los actores del sistema tienen confianza y apoyan “la creación de un mercado de adquisiciones ético e íntegro”, casi de forma unánime. A la par, se observa que la línea de base está rezagada, es decir, no existe normatividad que permita cumplir esta voluntad de forma efectiva. Los elementos de debilidad encontrados en este indicador del sistema son desglosados en la siguiente sección, junto con los del resto. Antes de pasar a la siguiente sección, y como se verá en las conclusiones, se debe decir que el nuevo sistema es un esquema joven (2 años de reformas), que muestra avances que quedan en evidencia tras esta breve revisión, y que requiere fortalecimiento en función de elementos que, en las siguientes secciones, serán detallados y revisados con conclusiones y recomendaciones que se espera puedan ser implementadas por las autoridades que tienen que ver con el funcionamiento del SNCP desde la regulación, planificación, presupuestación, ejecución, administración y control de las contrataciones estatales, sin descuidar la importante participación

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de los otros sectores de la economía (privada, mixta, popular y solidaria) a quienes les interesa también un sistema eficiente, transparente y competitivo. A partir de la página 27 del presente informe, consta de manera íntegra la Autoevaluación del Sistema Nacional de Contratación Pública del Ecuador, según la Metodología OCDE – CAD.

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GLOSARIO BID:

Banco Interamericano de Desarrollo

CGC:

Condiciones Generales de Contrato

CGE:

Contraloría General del Estado

IAEN:

Instituto de Altos Estudios Nacionales

ICD:

Indicadores de Cumplimiento y Desempeño

ILB:

Indicadores de Línea Base

INCOP:

Instituto Nacional de Contratación Pública

INEN:

Instituto Ecuatoriano de Normalización

LOEP:

Ley Orgánica de Empresas Públicas.

LOREYTF:

Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal

LOSNCP:

Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública

OCDE:

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

PAC:

Plan Anual de Contratación

PND:

Plan Nacional de Desarrollo

POA:

Plan Operativo Anual

PORTAL:

Sitio Web Oficial para el Control y Seguimiento de la Contratación Pública del Ecuador.

RGLOSNCP: Reglamento General de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública. RUP:

Registro Único de Proveedores.

SIGEF:

Sistema Integrado de Gestión Financiera.

SNCP:

Sistema Nacional de Contratación Pública.

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METODOLOGÍA DE TRABAJO El presente documento informa los resultados finales del proceso de autoevaluación del Sistema Nacional de Contratación Pública, que ha sido facilitado por un equipo de expertos encargados de velar por la aplicación de la metodología OECD-CAD (Ver anexo 1) como métrica acordada para obtener validación internacional de la misma.2 A partir del liderazgo del Instituto Nacional de Contratación Pública (INCOP), la presente autoevaluación se ha desarrollado para el periodo Mayo 2009-Mayo 2010 y ha contado con el apoyo de todas las entidades que forman parte del Sistema Nacional de Contratación Pública, destacándose en particular el activo involucramiento de la Contraloría General del Estado, la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo –SENPLADES-, la Procuraduría General del Estado, el Ministerio de Finanzas, la Secretaría Nacional de Transparencia de Gestión, el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, el Ministerio de Industrias y Productividad, el Ministerio Coordinador de la Producción, Empleo y Competitividad, entre otros. Del mismo modo, se ha contado con la participación de actores del mercado, contratistas del Estado, gremios de proveedores, asociaciones profesionales, plataformas de sociedad civil, y tanques de pensamiento que, junto con un equipo de consultores independientes a cargo del levantamiento, análisis y sistematización de información,3 han construido la presente evaluación bajo un proceso en cuatro etapas:

PROCESO DE AUTOEVALUACION OECD-CAD (BID-SNCP ECUADOR) Solo ILB (INDICADORES DE LINEA DE BASE)

INCOP (ENTE RECTOR Y EQUIPO CONSULTOR)

OTROS (ENTIDADES Y SOCIEDAD)

b T. Ini.

Fase 1

ILB e ICD (INDICADORES DE CUMPLIMIENTO Y DESEMPEÑO)

ILB, ICD y VALID. (ILB VALIDADOS E ICB CONFIRMADOS TALLERES FINALES)

Entid.

ICD

INCOP y Eval.

T. Int.

PROM

Fase 2

Fase 3

OECD-CAD (BID-SNCP ECUADOR)

T. Fin.

Fase 4

La presente evaluación se ha realizado gracias a una cooperación técnica no reembolsable del Banco Interamericano de Desarrollo, ente que certifica –además- que el proceso se ha completado acorde con la metodología OECD-DAC (estándar internacional). 3 El equipo de apoyo externo se estructuró -en lo nacional-con un equipo de la firma independiente Hexagon Co. (Ecuador). En lo internacional se contó con el acompañamiento permanente de un equipo de funcionarios y consultores del Banco Interamericano de Desarrollo.

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Las fases 1 y 2 permitieron levantar los dos conjuntos de indicadores que prevé la metodología OECD-DAC: Indicadores de Línea de Base (ILB) e Indicadores de Cumplimiento y Desempeño (ICD) (Ver Anexo 4). Para estos últimos, se optó por actuar en dos frentes: el primero conformado por INCOP con apoyo del equipo consultor, que arrojó una medición (denominada “β” en el gráfico) que luego se convertiría en una medición final (denominada “Ω” en el gráfico). El cambio en la medición fue parte del proceso natural de toda evaluación, y contó con insumos provistos por mediciones independientes de los ILB desarrolladas con terceros independientes (entidades y sociedad en general), a través de dos talleres: un taller inicial (Ver Anexo 7) (“T.Ini.” en el gráfico), en paralelo a la medición β de INCOP, y un taller intermedio (Ver Anexo 8) (“T. Int.” en el gráfico), en paralelo a la medición Ω de INCOP. Ambos talleres (inicial e intermedio) proveyeron un punto de vista alternativo al oficial, necesario para el adecuado equilibrio en la información. Para complementar estas cuatro mediciones, con data cuantitativa, el equipo consultor levantó, durante la segunda fase, el conjunto total de indicadores de cumplimiento y desempeño (“ICD” en el gráfico). La recolección de estos datos fue la base para pasar a una tercera fase, en la cual se procedió a levantar información oficial de refuerzo, con el resto de entidades (“Entid”. en el gráfico) que conforman el Sistema Nacional de Contratación Pública (Contraloría, Procuraduría, Ministerios varios, entre otros), de modo de obtener medidas intermedias aproximadas (denominadas “PROM” en el gráfico). La información complementaria provista por las entidades del SNCP, así como las medidas intermedias sugeridas por el equipo externo, en presencia de actores de mercado y sociedad civil, sirvieron para alimentar la discusión de una cuarta fase, en la cual se llegó a un taller final que logró consensuar y validar (“T.Fin.” en el gráfico), la medición final OECD-CAD que constituye la primera autoevaluación completa que Ecuador realiza a su renovado Sistema Nacional de Contratación Pública (SNCP), cuya reforma reciente data de dos años atrás únicamente. Este conjunto de mediciones y la realización de las fases de desarrollo de la aplicación de la metodología, fueron posibles de conseguir en tiempo y forma, gracias al uso de herramientas informáticas especialmente solicitadas por INCOP y diseñadas para los efectos de esta evaluación por el equipo de profesionales (pertenecientes a la firma Hexagon en Ecuador), quienes personalizaron varias herramientas de software a la medida de la evaluación, y permitieron facilitar el trabajo del siguiente número de usuarios en cada espacio de captura de información:

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En el caso de las mediciones β y Ω de INCOP, se facilitó identidades y claves de usuario a cuatro profesionales delegados por el Director de INCOP, de manera oficial, para tales propósitos, uno por cada pilar de la metodología OECD-DAC (normativo, institucional, mercado, e integridad y transparencia). Para el primer taller con sociedad civil, en el que participaron 59 asistentes representativos se proveyó claves para 34 usuarios (que voluntariamente accedieron a apoyar con sus propias mediciones de ILB, según su área de conocimiento por pilar). La invitación al taller incorporó personas representantes de entidades contratantes y contratadas, así como veedores, tanques de pensamiento, reguladores, cooperantes internacionales y entidades parte del sistema institucional (Ver Anexo 7). Para el taller intermedio, se contó con 45 usuarios, siendo la mayor parte de ellos, las mismas personas que asistieron al taller inicial y además nuevos invitados especialmente convidados por su pertenencia a entidades que forman parte de la institucionalidad clave del sistema (Contraloría, Procuraduría, SENPLADES, Ministerio de Finanzas, entre otros). A dichas personas se les presentaron los resultados de la medición obtenida en el taller inicial y se les retroalimentó con la información de los ICD, como pieza adicional de información. Se mostró, para cada indicador de cumplimiento, la metodología utilizada, que abarcó desde revisión de folios (106 en total, como muestra representativa de un total 192.222 procesos de compra pública establecidos como universo del estudio -medido en el año transcurrido entre Mayo a Mayo de 2009 a 2010-) (Ver Anexos 5 y 6), hasta el uso de encuestas electrónicas (1263 encuestas: 684 a proveedores, 579 a entidades) (Ver Anexo 9), mini-talleres con 57 usuarios del sistema Hexagon Toolkit (herramienta de mediación y negociación que permitió generar hipótesis de trabajo a la hora de obtener pistas y datos claves para optimizar el proceso de revisión de folios) (Ver Anexo 10). Finalmente, se procedió a crear usuarios especiales del sistema Hexagon-OECD, que fueron entregados y oficializados con carta institucional, por parte de INCOP, a 59 personas que proveyeron información y documentación de soporte para los 12 ILB, creando una nueva medición denominada “Entidades” (Ver Anexo 11); esta última pieza de información de expertos

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e informantes institucionales calificados fue restringida a 10 entidades que fueron, en la fase final, priorizadas como entes claves para llegar a consensos interinstitucionales) (Ver Anexo 12). Con base en todos estos datos y apoyos, conseguidos mediante el uso de la tecnología de la información, más la revisión en folios, talleres, mini-talleres, y entrevistas previas a buena parte de los 59 usuarios de entidades, se pudo obtener una medición de “entidades” que se indizó para hacerla comparable con la medición de ICD y los resultados de los talleres inicial, intermedio, y las mediciones β y Ω de INCOP. El equipo consultor presentó, previo a la búsqueda de consensos a construirse en la fase 4 del proceso, dos promedios, uno primero, únicamente de las diferentes mediciones de ILB, y uno segundo, que calculaba la tendencia central entre el primer promedio, los ICDs (reconvertidos por el equipo a índices entre cero y tres para hacerlos comparables con los ILBs) y la medición lograda con entidades. Estos dos promedios sirvieron para que, en dos talleres con entidades, el primero general y abierto a los 59 usuarios, y el segundo, restringido a los 10 usuarios institucionales con mayor información, se pudiera llegar a consensos INCOP, Entidades y Sociedad Civil, para los ILBs en correspondencia con los ICDs, bajo un análisis pilar por pilar y subindicador por subindicador. De este modo, se obtuvo una evaluación final (denominada “ILB”) plenamente informada, contrastada y validada, que se puede reportar como fruto de un proceso no solo de levantamiento sino también de aseguramiento de calidad en la medición y consistencia con la metodología internacionalmente aceptada –OECD-DAC-. Reconvirtiendo la métrica de los ICDs (la mayoría de ellos se miden como porcentajes o como valores que se pueden indizar hacia la métrica de 0 a 3, de modo de hacerlos comparables con los ILBs) se puede reportar los resultados completos del proceso y los resultados de consenso final, gráficamente, de la siguiente forma:

Gráfico 4. 3

INCOP ALFA 2

INCOP BETA TALLER INICIAL TALLER INTERMEDIO

TALLER FINAL (ENTIDADES) AUTOEVALUACION (PROMEDIO) 1

ICD EVALUADOR (PROMEDIO Y COMP. C/ICD) ILB

PILAR I. MARCO LEGISLATIVO Y REGULATORIO PILAR II. MARCO INSTITUCIONAL Y CAPACIDAD PILAR III. LAS ADQUISICIONES Y PRÁCTICAS DE PILAR IV. INTEGRIDAD Y TRANSPARENCIA DEL DE GESTIÓN MERCADO SISTEMA DE ADQUISICIONES

Como se puede observar, las distintas mediciones hablan de un proceso de estabilización de medidas e índices, en torno a 3 para el pilar I, a un valor de 2 para los pilares II y III, y un valor de 1 a 2 para el pilar IV. Alternativamente, y en forma resumida, se puede presentar los datos de la siguiente forma:

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Gráfico 5.

O gráficamente, de la siguiente manera: Gráfico 6. PILAR I. MARCO LEGISLATIVO Y REGULATORIO 3,0

2,0

1,0

PILAR IV. INTEGRIDAD Y TRANSPARENCIA DEL SISTEMA DE ADQUISICIONES

PILAR II. MARCO INSTITUCIONAL Y CAPACIDAD DE GESTIÓN

ICD ILB

PILAR III. LAS ADQUISICIONES Y PRÁCTICAS DE MERCADO

Como se puede observar, tras dos años de reforma del SNCP en Ecuador, se observa que la línea de base se ha elevado por sobre el tradicional cumplimiento y desempeño observado en décadas pasadas (que sin las reformas de los últimos dos años estaría cercano a niveles de 1 en todos los pilares, según se concluía en el taller final), quedando algunos retos de fortalecimiento del Sistema, su ente rector y las entidades que lo conforman, como el cierre de brechas en cuanto a cumplimiento en lo normativo, institucional, prácticas de mercado, capacitación al sector privado,

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mejor segmentación de mercado, y la compatibilización del cumplimiento y desempeño del sistema en general (llevándolo hacia arriba, junto con la línea de base en todos los pilares, pero en particular en el eje de integridad y transparencia). El informe está organizado en cinco secciones: (I) el resumen ejecutivo, (II) la metodología de trabajo, (III) el cuerpo principal del informe con un desglose a nivel de subindicadores, (IV) las conclusiones y recomendaciones correspondientes, y (V) Anexos (los cuales incluyen la metodología OECD, la comparación de mediciones durante el proceso, desglosada a nivel de subindicador, informes técnicos intermedios, asistentes a talleres, aspectos técnicos y metodológicos detallados, entre otros).

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AUTOEVALUACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACION PÚBLICA DEL ECUADOR, SEGÚN LA METODOLOGÍA OCDE - CAD Antecedentes La contratación pública es la adquisición por parte del Estado de bienes y servicios, así como la construcción de obra pública. Dada la importancia, tanto en montos de contratación como en número de contrataciones, resulta indispensable la incorporación de procedimientos y herramientas que garanticen condiciones de eficiencia, acceso, competencia, transparencia, calidad, valor por el dinero, participación nacional, entre otras. Con fecha 4 de agosto de 2008, en el Suplemento del Registro Oficial No. 395, se publicó la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública –LOSNCP-, en la que se define al Sistema Nacional de Contratación Pública como: “el conjunto de principios, normas, procedimientos, mecanismos y relaciones organizadas orientadas al planeamiento, programación, presupuestos, control, administración y ejecución de las contrataciones realizadas por las Entidades Contratantes”. En esa misma fecha y a través de la propia Ley Orgánica, se creó el Instituto Nacional de Contratación Pública como el ente técnico rector del SNCP, con dos roles principales: la regulación del mercado público y la administración de los procedimientos y herramientas. El SNCP debe cumplir con principios enmarcados dentro de los conceptos de legalidad, trato justo, igualdad, calidad, vigencia tecnológica, oportunidad, concurrencia, transparencia, publicidad y participación nacional, y a la vez, alcanzar objetivos nacionales como son: garantizar la calidad del gasto público y su ejecución en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo; garantizar la ejecución plena de los contratos y la aplicación efectiva de las normas contractuales; garantizar la transparencia y evitar la discrecionalidad en la contratación pública; convertir la contratación pública en un elemento dinamizador de la producción nacional; promover la participación de artesanos, profesionales, micro, pequeñas y medianas empresas con ofertas competitivas; agilitar, simplificar y adecuar a las distintas necesidades de las políticas públicas; impulsar la participación social a través de procesos de veeduría ciudadana; mantener una sujeción efectiva y permanente de la contratación pública con los sistemas de planificación y presupuestos; modernizar los procesos de contratación pública para que sean una herramienta de eficiencia en la gestión económica de los recursos del Estado; garantizar la permanencia y efectividad de los sistemas de control de gestión y transparencia del gasto público; e, incentivar y garantizar la participación de proveedores confiables y competitivos. Es difícil plasmar en corto tiempo tan altos principios y objetivos, más aún si se considera el esquema en que se movía la contratación pública nacional hace poco tiempo atrás en términos de eficiencia, transparencia, tecnología y objetividad. Es clarificador leer las consideraciones que propone la LOSNCP previas a su articulado, donde se habla inclusive de consecuencias tales como discrecionalidad y desperdicio de recursos públicos. Adicionalmente, para conocer la línea de base con la cual se debe comparar el actual status de la contratación pública en Ecuador (evaluado en este informe con 2/3, como se ha visto arriba), es pertinente revisar el estudio denominado “Mapa de Riesgos Relacionados con Corrupción en Contratación Pública en Ecuador”.4 4

Disponible en: http://www.transparency.org/regional_pages/americas/contrataciones_publicas/diagnostico_y_medicion

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MAPA DE RIESGOS RELACIONADOS CON CORRUPCIÓN EN CONTRATACIÓN PÚBLICA (CLD/TRANSPARENCY INTERNATIONAL, ECUADOR, ENERO DEL 2002) MAPA DE RIESGOS Marco 1

Marco 2 Marco 3 Marco 4 Marco 5 Marco 6 Marco 7 Marco 8

DESCRIPCION Existencia de una multiplicidad de reglas diferentes imperando en el mismo mercado. Exceso de libertad en la realización de contrataciones directas vía excepciones al procedimiento general de licitación, y falta de claridad en lo que hace a sus límites. Definición a puertas cerradas de proyectos de gran magnitud y de las reglas de las respectivas licitaciones. Falta de estudios previos o deficiente calidad y sesgo cuando se realizan. Falta de obligatoriedad de anuncio público y amplio. Falta de tiempo para que todos los potenciales licitantes puedan prepararse. Falta de garantías al derecho de contradicción. Procesos de decisión en licitaciones que asignan ¨Puntuación¨ a la calidad de lo ofertado.

Marco 19

La responsabilidad sobre autorizaciones, diseño y evaluación en los procesos de licitación recae en una persona o pocas personas, sin una adecuada supervisión. Existencia de condiciones restrictivas para la precalificación de la empresa. Amplia discrecionalidad para imponer a las empresas competidoras requisitos de experiencia previa, determinados equipos o empleo de determinados profesionales. Posibilidad de cambio de reglas del juego durante la etapa de preparación de propuestas y en su ejecución. Exigencia de garantías no razonables. Inexistencia de sanciones para los oferentes, o la existencia de sanciones inadecuadas en vista de los perjuicios causados al interés público. Falta de informaciones sobre la ejecución de contratos o posibilidad de mantener en secreto aspectos de una licitación pública Exceso de libertad en interpretación de decisiones. Implementación de cambios en los términos contractuales sin suficiente justificación

Marco 20

Inexistencia de reglamentación para establecer precios y calidades

Marco 9 Marco 10

Marcos 11 y 12 Marco 13 Marco 14

Marco 15

Marco 16 y 18 Marco 17

Marco 21 Marco 22

Marco 23 MARCO TOTAL

Inexistencia de reglas referentes a los pagos debidos a los contratistas del Estado Falta de ordenamiento en las disputas entre contratistas y entidades públicas

NOTA/10

NOTA/3

0,3

1 1

0,3 0,3

3 0

0,9 0

1,2

1,5

0,6

0,9

2 1

0,6 0,3

0 1

0 0,3

0,3

0,6

Falta de mecanismos de control social sobre los procesos de contratación 0 INDICADOR DE PERCEPCION PROMEDIO 1,3 Fuente: Ciudadanía, Ley y Desarrollo Sostenible (CLD), Enero 2002

0 0,4

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Si se comparasen los resultados obtenidos en ese entonces, con algunos indicadores potencialmente comparables, medidos en este estudio, se tendría lo siguiente:

METODOLOGIA OECD-CAD (ECUADOR, 2010)

SUBINDICADOR 1 (A) – ESFERA DE APLICACIóN Y COBERTURA DEL MARCO LEGISLATIVO Y REGULATORIO

ILB (3=MAXIMO)

METODOLOGIA CLD/TRANSPARENCY INTERNATIONAL (ECUADOR, 2002)

MARCO MAPA DE RIESGO (NORMALIZA DO 0 A 3)

CAMBIO CAUSADO POR REFORMA

Existencia de una multiplicidad de reglas diferentes imperando en el 3,0 mismo mercado.

SUBINDICADOR 1 (C) – REGLAS DE PUBLICIDAD Y PLAZOS

3,0

SUBINDICADOR 1 (D) – REGLAS SOBRE LA PARTICIPACIóN

2,0

SUBINDICADOR 1 (E) – DOCUMENTOS DE LICITACIóN Y ESPECIFICACIONES TéCNICAS

2,0

SUBINDICADOR 1 (F) – EVALUACIóN DE LAS OFERTAS Y CRITERIOS PARA LA ADJUDICACIóN

1,0

SUBINDICADOR 1 (G) – PRESENTACIóN, RECEPCIóN Y APERTURA DE LAS OFERTAS

3,0

SUBINDICADOR 2 (B) – DOCUMENTOS MODELO DE LICITACIóN PARA BIENES, OBRAS Y SERVICIOS

3,0

Falta de tiempo para que todos los potenciales licitantes puedan prepararse. Posibilidad de cambio de reglas del juego durante la etapa de preparación de propuestas y en su ejecución. Exceso de libertad en la realización de contrataciones directas vía excepciones al procedimiento general de licitación, y falta de claridad en lo que hace a sus límites. Definición a puertas cerradas de proyectos de gran magnitud y de las reglas de las respectivas licitaciones. La responsabilidad sobre autorizaciones, diseño y evaluación en los procesos de licitación recae en una persona o pocas personas, sin una adecuada supervisión. Amplia discrecionalidad para imponer a las empresas competidoras requisitos de experiencia previa, determinados equipos o empleo de determinados profesionales. Falta de estudios previos o deficiente calidad y sesgo cuando se realizan.

3,0

0,9

2,1

0,6

1,4

2,0

0,3

0,7

1,5

0,9

2,1

0,3

1,7

1,2

0,8

SUBINDICADOR 2 (C) – PROCEDIMIENTOS PARA LA PRECALIFICACIóN SUBINDICADOR 2 (D) – PROCEDIMIENTOS ADECUADOS PARA LA CONTRATACIóN DE SERVICIOS U OTROS CASOS EN LOS QUE LA CAPACIDAD TéCNICA ES UN CRITERIO CLAVE SUBINDICADOR 2 (F) – CONDICIONES GENERALES DE CONTRATO (CGC) PARA CONTRATOS DEL SECTOR PúBLICO LO QUE INCLUYE BIENES, OBRAS Y SERVICIOS EN CONCORDANCIA CON LOS REQUISITOS NACIONALES Y, CUANDO FUESE APLICABLE, CON LOS REQUERIMIENTOS INTERNACIONALES.

2,0

3,0

0,3

2,7

SUBINDICADOR 3 (C) – NO SE INICIAN LAS ACCIONES DE CONTRATACIóN SIN LAS ASIGNACIONES PRESUPUESTARIAS PERTINENTES SUBINDICADOR 5 (A) – EL PAíS CUENTA CON UN SISTEMA PARA RECOLECTAR Y DIFUNDIR INFORMACIóN SOBRE ADQUISICIONES, LO QUE INCLUYE INVITACIONES A LICITAR, SOLICITUDES DE PROPUESTAS E INFORMACIóN SOBRE ADJUDICACIóN DE CONTRATOS. SUBINDICADOR 7 (C) – NO EXISTEN LIMITACIONES SISTéMICAS IMPORTANTES (POR EJEMPLO, UN ACCESO INADECUADO AL CRéDITO, PRáCTICAS DE CONTRATACIóN INAPROPIADAS, ETC.) QUE INHIBIRíAN LA CAPACIDAD DEL SECTOR PRIVADO DE ACCEDER AL MERCADO DE LAS ADQUISICION SUBINDICADOR 8 (A) – LOS PROCEDIMIENTOS PARA LA ADMINISTRACIóN DE LOS CONTRATOS SE ENCUENTRAN CLARAMENTE DEFINIDOS, LO QUE INCLUYE LOS PROCEDIMIENTOS DE INSPECCIóN Y ACEPTACIóN, LOS DE CONTROL DE CALIDAD Y LOS MéTODOS DE REVISIóN Y EMISIóN DE ENMIE SUBINDICADOR 8 (B) – LOS CONTRATOS INCLUYEN PROCEDIMIENTOS DE SOLUCIóN DE CONTROVERSIAS QUE CONTEMPLAN UN PROCESO EFICIENTE Y JUSTO PARA RESOLVER DISPUTAS QUE SURGEN DURANTE LA EJECUCIóN DEL CONTRATO.

Inexistencia de reglas referentes a los pagos debidos a los contratistas 2,0 del Estado

2,0

0,3

1,7

2,0

0,3

0,7

2,0

0,6

1,4

1,0

0,4

1,0 1,7

SUBINDICADOR 8 (C) – EXISTEN PROCEDIMIENTOS PARA HACER CUMPLIR LAS DECISIONES QUE SURJAN DEL PROCESO DE SOLUCIóN DE CONTROVERSIAS. SUBINDICADOR 9 (A) – DEBE EXISTIR UN MARCO LEGAL, UNA ORGANIZACIóN, POLíTICAS Y PROCEDIMIENTOS PARA EL CONTROL INTERNO Y EXTERNO Y PARA LA VERIFICACIóN DE LAS ADQUISICIONES PúBLICAS PARA BRINDAR UN MARCO DE CONTROL OPERATIVO. SUBINDICADOR 12 (E) – LAS PARTES INTERESADAS (EL SECTOR PRIVADO, LA SOCIEDAD CIVIL Y LOS BENEFICIARIOS FINALES DE LAS ADQUISICIONES/USUARIOS FINALES) APOYAN LA CREACIóN DE UN MERCADO DE ADQUISICIONES CONOCIDO POR SU INTEGRIDAD Y CONDUCTA éTICA. PROMEDIO

Procesos de decisión en licitaciones que asignan ¨Puntuación¨ a la 2,0 calidad de lo ofertado.

Exigencia de garantías no razonables.

Falta de obligatoriedad de anuncio público y amplio. 2,0

Inexistencia de reglamentación para establecer precios y calidades. 2,0

1,0

Implementación de cambios en los términos contractuales sin suficiente justificación.

Falta de garantías al derecho de contradicción. 2,0

Falta de ordenamiento en las disputas entre contratistas y entidades 2,0 públicas. Inexistencia de sanciones para los oferentes, o la existencia de sanciones inadecuadas en vista de los perjuicios causados al interés 1,0 público. Falta de mecanismos de control social sobre los procesos de contratación 1,0

2,1

Como se puede observar, si fueran directamente comparables las mediciones (que no lo son), habría un paso, de una percepción de riesgos de corrupción de 0,4 sobre 3 (Transparencia Internacional) bajo el antiguo sistema, hacia una medición (OECD-DAC) de línea de base de 2,1 sobre 3, bajo el nuevo sistema (un avance de casi cinco veces, con respecto a la línea de base, en el sistema de contratación pública de Ecuador 2010 vs 2002).

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Dado que los indicadores miden hechos similares pero no perfectamente comparables, lo más adecuado es guardar esa cifra y meditar en lo que implicaría un cambio de tal magnitud, para un país que tenía que alcanzar, ahora sí, midiendo con una misma metodología y con los mismos índices, a otros países alrededor del 2002, cuando Transparencia Internacional revisó las percepciones de la población para una muestra de países. En ese entonces, Ecuador se auto ubicaba muy bajo: Indicadores de Integridad del Sistema ECUADOR PROMEDIO DE INTEGRIDAD PERCIBIDA 30,2 Transparencia presupuestal 30,6 Calidad del sistema político 46,4 Calidad de la burocracia 37,1 Calidad del sistema judicial 24,1 Indicadores de percepción 12,5 Indicadores de desempeño

CHILE 56,1 61,7 56,6 59,4 74,7 45,8 38,4

80,0

GUATEMALA 25,5

PANAMA 41,4

30,2 39,1 24,2 8,3

33,1 44,3 25,8 62,5

PARAGUAY 48,6 50,0 50,0 50,0 50,0 62,5 29,3

VENEZUELA 19,0 28,8 38,0 14,4 8,3 5,2

74,7

70,0 61,7 56,1

60,0

59,4 56,6

46,4

50,0

45,8 38,4

37,1

40,0 30,2

38,0

30,6

28,8

30,0

24,1 19,0

20,0

14,4

12,5

8,3 10,0

5,2

0,0 ECUADOR

CHILE

VENEZUELA

PROMEDIO DE INTEGRIDAD PERCIBIDA

Transparencia presupuestal

Calidad del sistema político

Calidad del sistema judicial

Indicadores de percepción

Indicadores de desempeño

Calidad de la burocracia

Fuente: Transparencia Internacional (Varios Años cercanos a 2002, año Ecuador). Compilado y Calculado por Hexagon Co. (2010).

http://www.transparency.org/regional_pages/americas/contrataciones_publicas/diagnostico_y_medicion

Ecuador, en el año 2002, se auto-percibía como lejano de niveles al menos medios, de desempeño en la integridad de su sistema de compras públicas. Frente a los retos que imponía para el país el cambio a esta situación, se dio una reforma orgánica potente. Este documento evalúa en qué medida el nuevo marco jurídico e institucional implantado desde el 2008 en adelante, en el corto plazo transcurrido desde su implantación, ha impactado sobre la situación de Ecuador en comparación con otros países. El Estado ha considerado útil y oportuno realizar una auto-evaluación del SNCP con criterios internacionales objetivos (distintos a los criterios previos, de percepción, utilizados por Transparencia Internacional). Se busca, ahora, verificar, en base al criterio de medición OECDDAC, y gracias al acompañamiento y certificación del Banco Interamericano de Desarrollo, cuál es la real línea de base de la cual, objetivamente, y tras la reforma, se parte, y el cumplimiento y desempeño que se tiene, de modo de informar a la sociedad sobre el avance del cumplimiento de las condiciones para una contratación pública eficiente, transparente y competitiva. Entonces, el objetivo de fondo de este documento, no es el de alcanzar meramente una medición, sino conocer la posibilidad de cumplir con postulados importantes para el País como son la aplicación de sus políticas de priorización de producción nacional y de ofertas provenientes de las

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llamadas MIPYMES (Micro, Pequeñas y Medianas Empresas), pues en la medida en que se gane en integridad, cumplimiento, desempeño y transparencia, se podrá garantizar mayor inclusión y competitividad. Para la realización de la Evaluación del Sistema Nacional de Contratación Pública de Ecuador tal como se mencionó, se siguió la metodología OCDE-CAD, una herramienta analítica que permite diagnosticar la calidad y efectividad de los sistemas nacionales de adquisiciones comparándolas con prácticas aceptadas internacionalmente. Su uso ha permitido al Gobierno de Ecuador diagnosticar aspectos críticos de su Sistema de Contratación Pública, utilizando 12 indicadores de línea de base que comprenden 53 sub indicadores y 28 indicadores de cumplimiento y desempeño a nivel nacional, tomando en cuenta información a nivel subnacional y sectorial. Al haber utilizado la metodología antedicha, el presente estudio está en capacidad de formular estrategias para el fortalecimiento y uso de los sistemas de país, puesto que examina las prácticas claves que son compatibles con los principios internacionalmente practicados. Las autoridades han aclarado que, pese a que algunos objetivos del SNCP antes puntualizados (especialmente aquellos relacionados con promoción a ofertas nacionales y provenientes de las MIPYMES) pueden aparecer como no compatibles con postulados propios a la apertura del mercado, “Ecuador se ha sometido sin restricciones ni reservas a esta metodología, sin dejar de resaltar su condición de país en vías de desarrollo, preocupado por generar capacidad nacional exportable y competitiva y que aspira a ejercer legítimamente políticas públicas, muchas de las cuales también constituyen prácticas en el contexto internacional”.5 Con esta orientación específica a las condiciones de país, pero utilizando íntegramente de todas formas, la metodología internacional de evaluación, los objetivos que se han conseguido al aplicar el Diagnóstico OECD/DAC son los siguientes: a) Proporcionar un análisis amplio sobre el sistema de adquisiciones públicas, lo que incluye el marco institucional y legal existente, las capacidades de control y supervisión, los procedimientos y las prácticas actuales y su funcionamiento esperado; b) Realizar una evaluación general de los riesgos institucionales, organizacionales y otros vinculados con el proceso de adquisiciones, lo que incluye la identificación de prácticas de adquisiciones aceptables y otras con capacidad de mejora a corto o mediano plazo; c) Facilitar el desarrollo posterior de planes de acción con prioridades, a fin de producir mejoras en el ámbito institucional; d) Dar señales sobre la competitividad y el desempeño de la industria del sector privado local en relación con su participación en las adquisiciones del sector público y la idoneidad de las prácticas comerciales relacionadas con las contrataciones públicas. Según han mencionado las autoridades, “los resultados obtenidos señalarán caminos de reformas y mejoras que el Ecuador aspira a seguir implementando, para lo cual tiene apertura a la aplicación de prácticas internacionales y comparadas, así como a la cooperación de organismos que han mostrado su interés en brindar su apoyo”. A continuación se presentan los principales resultados por pilar con el detalle de indicadores y sub-indicadores. En cada uno se presenta la situación encontrada o línea de base, la cual permite calificar cada uno de los sub-indicadores, según lo establecido en la Metodología de la OCDE/CAD.

Cita basada en entrevista con el Director del Instituto Nacional de Contratación Pública, INCOP.

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PILAR I. MARCO LEGISLATIVO Y REGULATORIO Indicador 1.- El marco legislativo y regulatorio para las Adquisiciones públicas cumple con las normas acordadas y con las obligaciones aplicables Gráfico 7.

INDICADOR 1. AUTOEVALUACION VALIDADA

3 2

Sub 1. a)

Sub 1. b)

Sub 1. c)

Sub 1. d)

Sub 1. e)

Sub 1. f)

Sub 1. g)

Sub 1. h)

Gráfico 8.

Indicador 1. Sub 1. a) 3 Sub 1. h)

Sub 1. b)

1 Sub 1. g)

Sub 1. c)

Sub 1. f)

AUTOEVALUACION VALIDADA

Sub 1. d) Sub 1. e)

Este indicador abarca los instrumentos legales y regulatorios desde el más alto nivel (Constitución y Ley Orgánica) hasta la reglamentación, procedimientos y documentos de licitación formalmente utilizados.

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SUBINDICADOR 1 (A) ESFERA DE APLICACIÓN Y COBERTURA DEL MARCO LEGISLATIVO Y REGULATORIO

El propósito de este subindicador es determinar lo siguiente: a) la estructura del marco regulatorio que reglamenta las contrataciones públicas; b) el acceso del público a las leyes y reglamentaciones; c) su cobertura. a) La metodología, en este sub-indicador, plantea, como primer elemento de evaluación de línea de base referida al criterio (para el conjunto de normas legales y las reglamentaciones) que se cumple, entre otras, con la siguiente condición: “se encuentra adecuadamente registrado y organizado en forma jerárquica (leyes, decretos, reglamentaciones, procedimientos) y su precedencia está claramente establecida”. Al respecto, actualmente Ecuador enfrenta la temática de la contratación pública de manera sistémica, con andamiaje constitucional, legal, reglamentario y resolutivo. El artículo 425 de la Constitución de la República del Ecuador, define claramente el orden jerárquico de aplicación de toda norma, el cual es el siguiente: la Constitución; los tratados y convenios internacionales; las leyes orgánicas; las leyes ordinarias; las normas regionales y las ordenanzas distritales; los decretos y reglamentos; las ordenanzas; los acuerdos y las resoluciones; y los demás actos y decisiones de los poderes públicos; es decir, se puede afirmar que existe en el Ecuador un ordenamiento jurídico debidamente jerarquizado. En caso de conflicto entre normas de distinta jerarquía, la Corte Constitucional, las juezas y jueces, autoridades administrativas y servidoras y servidores públicos, lo resolverán mediante la aplicación de la norma jerárquica superior. En este marco, es necesario establecer que, primera y suprema instancia, la Constitución Política del Ecuador define el carácter de las compras públicas (artículo 288) dentro de la Sección de Política Fiscal, con lo cual se reconoce formalmente a la contratación pública como herramienta de Política Económica. Es a nivel constitucional, en el artículo citado, que además se establecen los principios más importantes de las compras públicas en el Ecuador. Para cumplir lo previsto en la Constitución, la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, LOSNCP, -publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 395, de 4 de agosto de 2008, y reformada a través de Ley Orgánica de Empresas Publicas, publicada en el Suplemento del Registro Oficial No.48, de 16 de octubre de 2009-, es la que efectivamente crea el Sistema Nacional de Contratación Pública, SNCP. La LOSNCP configura las funciones del sistema mencionado, crea al Instituto Nacional de Contratación Pública como órgano rector en la materia, define el funcionamiento tanto de las herramientas como de los procedimientos de contratación, establece reglas respecto de la fase contractual y prevé un procedimiento administrativo de reclamo respecto de los procesos de contratación. La Ley Orgánica de Empresas Públicas publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 48 del 16 de octubre del 2009- en sus disposiciones generales Título V, Artículo 34, modificó el procedimiento de contratación de régimen especial relacionado con el giro específico del negocio. La aplicación de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, LOSNCP, se viabiliza a través del Reglamento General de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, RGLOSNCP, -expedido mediante Decreto Ejecutivo No.1248-, publicado en el Suplemento del Registro Oficial No.399, de 8 de agosto de 2008, y posteriormente sustituido por otra versión del reglamento, expedida mediante Decreto Ejecutivo No.1700, publicado en el Suplemento del Registro Oficial No.588, de 12 de mayo de 2009. Este cuerpo normativo, por disposición expresa de la LOSNCP, establece reglas complementarias respecto de los procedimientos de contratación y las herramientas del sistema, con miras a lograr el funcionamiento del SNCP. El Decreto

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Ejecutivo No.1700 ha sido reformado en tres ocasiones, la última de ellas el 20 de noviembre del mismo año. La Disposición General Cuarta del RGLOSNCP, prevé que las normas complementarias de aquel reglamento puedan ser expedidas por el Director Ejecutivo del INCOP mediante resoluciones. A más de ello, la propia LOSNCP atribuye al INCOP la facultad de dictar normas administrativas, manuales, e instructivos; es decir, se reconoce una facultad normativa al INCOP. En esta lógica, hasta el momento se han dictado cuarenta y seis (46) resoluciones de carácter normativo. A modo de síntesis, el Sistema Nacional de Contratación Pública está en vigencia desde el 4 de agosto de 2008, el primer reglamento general desde el 8 de agosto del mismo año, y la primera resolución de carácter general del INCOP se expidió el 12 de los mismos meses y mismo año. En función de que la LOSNCP introdujo un cambio estructural en la forma de concebir la contratación pública en el Ecuador, se estableció un periodo de transición progresiva hasta la aplicación total de la ley, que duró un año, y que fue regulado por el INCOP, vía resoluciones de carácter general. De este modo, se entiende que el marco legal se encuentra adecuadamente registrado y organizado en forma jerárquica (leyes, decretos, reglamentaciones, procedimientos) y su precedencia está claramente establecida, con lo cual se califica positivamente el criterio a). b) Para este criterio, se requiere que “todas las leyes y reglamentaciones se publiquen y resulten fácilmente accesibles para el público en forma gratuita”. En el Ecuador existe el Registro Oficial, que es el diario del Estado y en el que se publican todas las leyes, decretos, acuerdos, resoluciones y demás actos normativos emitidos por los organismos y entidades del Estado. El acceso a este registro no es gratuito, y existen dos modalidades (física o virtual) cuyo costo oscila entre 250 y 500 dólares anuales. Hay que anotar que existen, a la fecha de corte del estudio, varios portales independientes, fácilmente accesibles, de normativa jurídica que incorporan información de este registro, gratuitamente. En lo oficial, lo central: la Constitución, las leyes, el reglamento, y, por ejemplo, las resoluciones del INCOP, están asequibles en sitios oficiales (Asamblea, Portal de Compras Públicas). De hecho, las resoluciones de INCOP que tienen carácter normativo constituyen la excepción a este principio general, pues son válidas desde su publicación en el Portal www.compraspublicas.gob.ec. Por ello, INCOP, a través de su Portal ha puesto a disposición de todas las entidades contratantes y de todos los proveedores, gratuitamente, la normas del Sistema Nacional de Contratación Pública (ley, reglamento, resoluciones y otras normas que eventualmente tienen relación con el sistema). Mediante la publicación en el Portal se logra que la normatividad esté a disposición de todo el público de referencia del sistema (entidades contratantes, proveedores y sociedad civil especializada), con lo cual se cumple la mejor práctica internacional y se satisface el criterio b). c) En este tercer criterio, se solicita del marco normativo: “Abarca de un modo universal todos los bienes, obras y servicios (lo que incluye servicios de consultoría) para todas las contrataciones donde se utilicen fondos del presupuesto nacional”. Con el Sistema Nacional de Contratación Pública, se consagra un esquema de centralización normativa (es decir, una sola ley regula la contratación pública), y se deja atrás un periodo cercano a los 40 años en los cuales cada entidad contratante tenía potestad para establecer sus propios procedimientos de contratación, salvo para los de cuantías significativamente altas. Por otro lado, el ámbito de aplicación del SNCP abarca no solo a todas las instituciones que conforman el Sector Público en general, sino a las personas jurídicas de Derecho Privado, con o sin fines de lucro, que sean de propiedad del Estado o sus instituciones en el cincuenta por ciento o más, o que realicen contrataciones financiadas por recursos públicos (en cualquiera de sus manifestaciones) en un cincuenta por ciento o más por cada compra. El Sistema Nacional de Contratación Pública abarca todas las adquisiciones de bienes, contratación de servicios –incluidos los de consultoría- o de ejecución de obra que realicen las entidades contratantes; más aún, con la vigencia de la Ley Orgánica de Empresas

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Públicas -artículo 34-, se dejó en claro que las contrataciones en actividades de prospección, exploración, explotación, refinación, comercialización, industrialización de los recursos hidrocarburíferos, y las contrataciones de bienes de carácter estratégico necesarias para la defensa nacional, se someterán al SNCP. Sin embargo, conforme al artículo 2 de la Ley y el reglamento de la Ley, Título III, Capítulo VII, secciones I a XIII, el Sistema Nacional de Contratación Pública contempla la existencia de un régimen especial de contratación, aplicable respecto de bienes y servicios específicos determinados en la ley. En este régimen, es el Presidente de la República, a través del reglamento general de la LOSNCP, quien establece los procedimientos de contratación; éstos involucran criterios de selectividad variados, desde la subasta inversa (amplia convocatoria) en el caso de fármacos, pasando por la elaboración de listas cortas (utilizada para la adquisición de productos o servicios comunicacionales), hasta la existencia de procesos de contratación directa (utilizada en la compra interadministrativa, o cuando se trate de un proveedor, producto o servicio único). Este régimen pretende simplificar procesos de contratación respecto de bienes y servicios cuya no disponibilidad podría ocasionar problemas de gestión pública (repuestos no disponibles en el catálogo electrónico, por ejemplo), o de servicios que tienen relación directa con la persona (in tuito persona), como el caso de la asesoría jurídica, o la ejecución de una obra artística, literaria o científica, o de contrataciones relacionadas con la seguridad interna y externa del Estado. En todos los procedimientos de régimen especial, existe la obligación de publicar en el Portal los actos esenciales de cada compra, ya que el proceso en sí mismo no se transa a través del sistema. El régimen especial de contratación es parte del Sistema Nacional de Contratación Pública (no se trata de un régimen de excepción, sino de procedimientos de distinta definición que se adecuan a cierto tipo de compras específicas). De este modo, el sistema se encuentra registrado y organizado, bajo normas públicas que abarcan legal o reglamentariamente, todos los bienes y servicios contratados con recursos fiscales, con lo cual, pese a existir excepciones, al estar normadas, se puede concluir que el criterio c) se cumple. Con ello, la calificación del Sub-Indicador es de 3/3. Criterios de Calificación El conjunto de normas legales y reglamentaciones cumple con las siguientes condiciones: a) Se encuentra adecuadamente registrado y organizado en forma jerárquica (leyes, decretos, reglamentaciones, procedimientos) y su precedencia está claramente establecida. b) Todas las leyes y reglamentaciones se publican y resultan fácilmente accesibles para el público en forma gratuita. c) Abarca de un modo universal todos los bienes, obras y servicios (lo que incluye servicios de consultoría) para todas las contrataciones donde se utilicen fondos de presupuesto nacional El conjunto de normas legales y reglamentaciones cumple con las condiciones establecidas en a (a) más una de las otras condiciones establecidas arriba. El conjunto de normas legales y reglamentaciones cumple con las condiciones establecidas en (a) solamente. El sistema no cumple substancialmente con ninguna de las condiciones enumeradas arriba. CALIFICACIÓN ASIGNADA: 3/3

Puntaje

2 1 0

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La anterior es una calificación de línea de base. Lastimosamente, la metodología internacional (OECD-DAC) no contempla, en este caso, un indicador de desempeño. SUBINDICADOR 1 (B) – PROCEDIMIENTOS USADOS PARA LAS ADQUISICIONES

Este subindicador evalúa si el marco legal incluye: una definición clara de los procedimientos que resultan aceptables para efectuar las adquisiciones; y las circunstancias bajo los cuales resulta adecuado cada procedimiento. a) Para este primer criterio del segundo sub-indicador, se solicita, desde la metodología que se establezcan “sin ambigüedades los procedimientos permisibles para las adquisiciones, en un nivel jerárquico adecuado, junto con las condiciones bajo las que puede aplicarse cada procedimiento, lo que incluye un requisito de aprobación por un funcionario que asumirá las responsabilidades correspondientes”. El SNCP de Ecuador establece una serie de procedimientos que aplican según condiciones claramente establecidas en toda la LOSNCP y en todo su reglamento general, que tiene relación con el tipo de compra, con la naturaleza de los bienes y servicios, con los montos y con contrataciones de tipo especial. La LOSNCP define que será la máxima autoridad de la entidad contratante la responsable de los procesos de contratación, asignando en ciertos procesos –los más importantes- responsabilidades de sustanciación y decisión preliminar a la comisión técnica. Todas las normas llevan a un nivel jerárquico adecuado, y sin ambigüedad, a que se cumpla a), algo que ha sido ratificado por el INCOP, las entidades consultadas, los gremios privados, y actores de la sociedad civil, en los correspondientes talleres. b) El criterio se refiere a la “licitación pública” como el procedimiento establecido para efectuar las contrataciones públicas”. Al señalar “licitación pública”, la metodología se ha entendido, por mutuo acuerdo entre autoridades, equipo facilitador y actores participantes, como referida a “procesos de amplia concurrencia, en los que existe una convocatoria general y no una invitación restringida”. Este entendimiento se mantendrá a lo largo del documento. Al respecto, el Sistema Nacional de Contratación Pública establece procesos de alta concurrencia de proveedores respecto de los denominados bienes y servicios normalizados (aquellos cuyas especificaciones y características técnicas permiten una comparación en igualdad de condiciones), que son tanto el Catálogo Electrónico como la Subasta Inversa, ambos con características propias de una licitación; respecto de bienes y servicios no normalizados, de ejecución de obra y de consultoría, la ley mencionada prevé procedimientos que van desde la contratación directa hasta la licitación, dependiendo del monto de la contratación (los montos significativos se licitan). Los procedimientos de régimen especial pueden ser de contratación directa con una o más condiciones, de invitación a un número restringido de proveedores o de convocatoria abierta y pública. No obstante, el régimen especial aplica únicamente respecto de ciertos bienes y servicios enumerados taxativamente en la LOSNCP, según se explicó al tratar el subindicador anterior. El régimen común contempla los siguientes procedimientos de contratación “ampliamente concursables”: Catálogo Electrónico y Subasta Inversa Electrónica (bienes y servicios normalizados); Licitación y Cotización de bienes y servicios no normalizados; Licitación, Cotización y Menor Cuantía de ejecución de obra; Concurso Público en Consultoría; y, Licitación de Seguros. Los procedimientos ampliamente concursables han sido utilizados para realizar adquisición de bienes, contratación de servicios -incluidos los de consultoría- y ejecución de obras, en un porcentaje equivalente al cincuenta y uno por ciento del presupuesto nacional de compra (dos mil ochocientos dieciocho millones, catorce mil cuatrocientos veinte dólares de los Estados Unidos de América) en el lapso comprendido entre mayo de 2009 y mayo de 2010 (ver indicador línea de base). El cuarenta y nueve por ciento restante, se refiere a contrataciones realizadas a través de procedimientos que no son considerados internacionalmente como ampliamente concursables,

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así como a contrataciones en situaciones de emergencia declaradas a través de un procedimiento legalmente previsto, y procedimientos especiales dentro del régimen general de contratación (la adquisición de inmuebles, por ejemplo). En todo caso, es importante anotar que varios procedimientos de régimen especial poseen criterios de selectividad variados (contratación directa, listas cortas, subastas inversas, etc.) que, si bien no se realizan a través del Portal www.compraspublicas.gob.ec, por mandato expreso del Reglamento General de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, se deben publicar en el citado portal los actos administrativos esenciales de cada compra, para cumplir con los principios de transparencia y publicidad previstos en el Art. 4 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública -LOSCP- (más allá de que toda esa información debe ponerse a consideración de la ciudadanía, de requerirse, conforme a la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública, LOTAIP: “Información completa y detallada sobre los procesos precontractuales, contractuales, de adjudicación y liquidación, de las contrataciones de obras, adquisición de bienes, prestación de servicios, arrendamientos mercantiles, etc., celebrados por la institución con personas naturales o jurídicas, incluidos concesiones, permisos o autorizaciones”). Con ello, se puede decir que el criterio b) se cumple. c) Criterio internacional: “Se prohíbe el fraccionamiento de contratos que apunte a limitar la competencia”. Análisis para Ecuador: la subdivisión de contratos que tenga la finalidad de eludir procedimientos de contratación más rigurosos, está prohibida expresamente por la Disposición General Segunda de la LOSNCP, párrafo 2. d) Proposición: “Se especifican las normas adecuadas para la licitación pública internacional y se asegura su concordancia con las normas internacionales”. Análisis: El Sistema Nacional de Contratación Pública no contiene normas específicas para la licitación pública internacional, por lo cual, siguiendo la definición exacta de licitación pública, no se cumpliría con este criterio de calificación de la metodología. En todo caso, para información del lector, los proveedores domiciliados en el exterior pueden participar en los diversos campos, siempre y cuando estén habilitados en el Registro Único de Proveedores, RUP, que contempla un procedimiento simplificado para el efecto. La entidad contratante asume en primera instancia la responsabilidad de la existencia del proveedor. No hay restricción para la habilitación de proveedores extranjeros en el RUP. En el caso de consultoría, el proveedor extranjero podrá participar siempre y cuando no exista capacidad nacional certificada por el INCOP a través de un procedimiento público previsto en la LOSNCP. De este modo, prefiriendo ser conservadores y estrictos, respecto al entendimiento de licitación internacional, se puede concluir que el ítem d) no se cumple, pero los ítems a), b) y c), sí. De este modo, en resumen, siguiendo la metodología, el sub-indicador estaría en 2/3:

Criterios de Calificación El marco legal cumple con todas las condiciones que se mencionan a continuación: a) Se establecen sin ambigüedades los procedimientos permisibles para las adquisiciones, en un nivel jerárquico adecuado, junto con las condiciones bajo las que puede aplicarse cada procedimiento, lo que incluye un requisito de aprobación por un funcionario que asumirá las responsabilidades correspondientes. b) La licitación pública es el procedimiento establecido para efectuar las contrataciones públicas.

Puntaje

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c) Se prohíbe el fraccionamiento de contratos que apunte a limitar la competencia. d) Se especifican las normas adecuadas para la licitación pública internacional y se asegura su concordancia con las normas internacionales. El marco legal cumple con las condiciones estipuladas en a) y b) más una de las condiciones restantes.

El marco legal cumple con las condiciones a) y b)

El marco legal no cumple sustancialmente con ninguna de las cuatro establecidas más arriba en a), b), c) y d).

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 2/3

INDICADOR BÁSICO

SITUACIÓN Y TENDENCIAS PUNTAJE

1b) – Procedimientos usados para las adquisiciones

En el marco legal se establecen sin ambigüedades los procedimientos permisibles para las adquisiciones, en un nivel jerárquico adecuado, junto con las condiciones bajo las que puede aplicarse cada procedimiento, lo que incluye un requisito de aprobación por un funcionario que asumirá las responsabilidades correspondientes. La licitación pública es el procedimiento establecido para efectuar las contrataciones públicas. Se prohíbe el fraccionamiento de contratos que apunte a limitar la competencia. No se especifican las normas adecuadas para la licitación pública internacional y ni se asegura su concordancia con las normas internacionales

ICD

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

Porcentaje de adquisicion es (en volumen y en cantidad de contratos) efectuadas mediante licitación pública.

Del total de adquisiciones de mayo de 2009 a mayo 2010 (5.524.875.132,13 USD), 2.540.633.904,21 corresponden a publicaciones, las cuales responden a procesos de ínfima cuantía y régimen especial. Es decir que los procesos de régimen común suman un monto de 2.818.014.420,98, de este total el 40% son adquisiciones realizadas mediante licitación, 33% mediante subasta inversa electrónica, 10% mediante cotización, 6% son menor cuantía de obras, 3% mediante catalogo electrónico, 1,4% mediante concurso público y 1,2% procesos de lista corta.

SUBINDICADOR 1 (C) – REGLAS DE PUBLICIDAD Y PLAZOS

Este subindicador evalúa si: a) el marco legal incluye requisitos sobre la publicación de la adjudicación de contratos como tema de interés público con el fin de promover la transparencia; b) existe una publicidad amplia y fácilmente accesible de oportunidades de negocios y sus resultados; y c) se otorga un plazo adecuado entre la publicación de las oportunidades de negocios y la fecha consistente con el método y complejidad de la licitación para preparar y remitir las propuestas. a) ¿El marco legal: “Exige que las oportunidades para adquisiciones que no sean de proveedor único o una cotización de precios se publiquen”? El Sistema Nacional de Contratación Pública, en función de la aplicación de los principios de publicidad, transparencia, concurrencia e igualdad, consagrados en la LOSNCP artículo 4, establece la obligación de publicar en el Portal las convocatorias e invitaciones respecto de todos los procedimientos de contratación. En Ecuador, 100% de los procesos se publican. La normativa correspondiente consta en el artículo 21 de la Ley y en el

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artículo 2 del Reglamento General de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública. Para poder participar en un proceso de contratación, los proveedores deberán entregar a través del Portal www.compraspublicas.gob.ec sus ofertas económicas (las ofertas técnicas se entrega aún de manera física, hasta que se logre una implementación a nivel nacional de la firma electrónica) en los términos previstos por los pliegos de cada proceso; para la presentación de las ofertas, los proveedores pueden realizar preguntas a través del Portal; las respuestas que obligatoriamente deberá realizar la entidad contratante, se publican también, y son de conocimiento de todos los proveedores. Luego de entregadas las ofertas, la ley permite que los errores de forma que las mismas contengan puedan ser convalidados en un término no menor a dos ni mayor a cinco días: tanto la solicitud de “convalidación de errores” como la convalidación en sí misma, se realizan a través del Portal. Finalmente, la decisión de una entidad contratante respecto de los procesos de contratación debe explicitarse a través del Portal; es decir, la resolución de adjudicación, de cancelación de procedimiento o la declaratoria de procedimiento desierto se publican. En caso de adjudicación, también debe publicarse el contrato respectivo. Es necesario señalar que el SNCP, a través del Portal www.compraspublicas.gob.ec, no solo exige, conforme indica la metodología OECD, “que las oportunidades para adquisiciones que no sean de proveedor único o una cotización de precios se publiquen”, sino que además reporta sobre doce (12) procedimientos de contratación que se realizan por su intermedio (sean procesos ampliamente concursables, de invitación selectiva o de contratación directa), lo que implica que no solo la convocatoria o invitación, sino en sí los procesos de contratación, se realizan a través del portal, y en esa medida, los actos esenciales de la fase precontractual se publican, en calidad de información relevante que está a disposición de todo ciudadano (como se verá más adelante, esto va acorde al resultado del ICD, en donde se tiene una calificación de 3/3, lo que se puede observar posteriormente en la matriz de ICD). De esta manera se valida que el criterio a) se cumple en positivo. b) ¿La publicación de oportunidades provee suficiente tiempo consistente con la metodología, naturaleza y complejidad de licitaciones públicas para que los oferentes potenciales puedan obtener los documentos y responder a la invitación?, ¿Los plazos son mayores en el caso de competencia internacional?, Hay que considerar que el inicio de un proceso de contratación se da vía la convocatoria o invitación correspondiente, que debe publicarse a través del Portal www.compraspublicas.gob.ec. Con relación a los tiempos de ejecución de los procesos precontractuales, tanto el Reglamento General de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, como las resoluciones expedidas por el Instituto Nacional de Contratación Pública, a fin de complementar lo previsto en el citado reglamento, establecen términos mínimos y máximos para la presentación de la oferta, que se cuentan a partir de la publicación de la convocatoria o de la invitación respectiva. Estos términos son mayores si el procedimiento es más complejo y en esa medida más concursable. Además, el INCOP ha establecido mediante resoluciones de carácter general, los lapsos de tiempo de fases esenciales en los procedimientos más importantes (los de consultoría, licitación, cotización, menor cuantía, subasta inversa). Estas fases son básicamente las relacionadas con los tiempos para realizar preguntas respecto de los pliegos del proceso, para contestarlas o realizar aclaraciones por parte de la entidad contratante, o para que previa solicitud, los proveedores convaliden errores formales que la entidad contratante ha encontrado en sus ofertas. Estos tiempos varían según el procedimiento (se conceden tiempos mayores respecto de procesos más complejos, más concurrentes y de cuantías significativas), y en esa medida se intenta conjugar la aplicación de los principios de concurrencia e igualdad, con el de oportunidad (que implica la necesidad de que los procesos sean ágiles, respecto de entidades contratantes y proveedores). Los tiempos mínimos para la presentación de las ofertas (contados desde la invitación o convocatoria), constan establecidos en la LOSNCP o en

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su reglamento, con las mismas consideraciones antes anotadas. Como se mencionó previamente, no existen normas especiales relativas a la licitación internacional. Bajo estas consideraciones, el criterio b) se cumple afirmativamente. c) ¿La publicación de licitaciones públicas es obligatoria en al menos un periódico de cobertura y circulación nacional o en una página única de Internet oficial del gobierno de fácil acceso en donde se publican todas las oportunidades de licitaciones públicas? En función de evitar costos adicionales, la LOSNCP prevé en la gran mayoría de casos, que la publicación de las convocatorias o invitaciones se realicen únicamente a través del Portal www.compraspublicas.gob.ec, mismo que ha sido visto por todos los actores participantes en la evaluación (proveedores, entidades y sociedad civil), como un medio de fácil acceso; del mismo modo, las auditorías realizadas respecto de su funcionamiento resaltan el hecho de que ha funcionado óptimamente en más del 99 %6 del lapso en el cual está en funcionamiento. Bajo estas consideraciones, en el caso de Ecuador se hace innecesario realizar publicaciones a través de medios de comunicación públicos o privados. La excepción se da, favorablemente, en el procedimiento de feria inclusiva (zonas rurales con baja cobertura de servicios en general), pues lógicamente, la convocatoria respectiva deberá realizarse tanto en el Portal como a través de uno o más medios de comunicación de la localidad en la que surtirá efectos el proceso de contratación; esta excepción obedece a la naturaleza del procedimiento, ideado para fomentar la compra de bienes y servicios de producción nacional, cuyos proveedores sean micro o pequeñas unidades productivas, incluyendo además a los actores de la economía popular y solidaria7, generalmente asentados en zonas rurales y campesinas. Con estos datos, confirmando lo observado, y según se ha acordado, tanto con el INCOP, como con los actores consultados, que el criterio c) queda satisfecho. d) ¿El contenido de la publicación incluye suficiente información para permitirle a los posibles oferentes decidir su capacidad e interés en presentar ofertas? La Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública prevé que las convocatorias o invitaciones de todos los procesos de contratación contengan los pliegos respectivos, es decir los documentos precontractuales con la determinación del requerimiento y las condiciones del proceso. Como se ha mencionado en el criterio anterior, hay fácil accesibilidad al portal, y las auditorías muestran que su funcionamiento es adecuado. En los talleres con actores se ha constatado que el contenido de cada publicación tiene la información suficiente para permitirles a los posibles oferentes decidir su capacidad e interés en presentar ofertas. Esto se refleja también la calificación 3/3 en el ICD (obtenido mediante un distinto grupo de consulta, vía captura de datos independiente). En resumen, se cumple también el criterio d), junto con los criterios a), b), y c), apuntados en la metodología internacional. Con ello, la calificación otorgada es de 3/3: Criterios de Calificación

Puntaje

El marco legal cumple con las siguientes condiciones: a) Exige que las oportunidades para Adquisiciones que no sean de proveedor único o una cotización de precios se publiquen, 6

Datos de seguimiento del Instituto Nacional de Compras Públicas. El artículo 283 de la Constitución de la República del Ecuador establece que el sector de la economía popular y solidaria -que incluye a los sectores cooperativistas, asociativos y comunitarios- es formalmente uno de los sectores económicos del país. 7

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b) La publicación de oportunidades provee suficiente tiempo consistente con la metodología, naturaleza y complejidad de licitaciones públicas para que los oferentes potenciales puedan obtener los documentos y responder a la invitación. Los plazos son mayores en el caso de competencia internacional. c) La publicación de licitaciones públicas es obligatoria en al menos un periódico de cobertura y circulación nacional o en una página única de Internet oficial del gobierno de fácil acceso en donde se publican todas las oportunidades de licitaciones públicas. d) El contenido de la publicación incluye suficiente información para permitirle a los posibles oferentes decidir su capacidad e interés en presentar ofertas. El marco legal cumple con las condiciones estipuladas en a) y b) más una de las condiciones restantes.

El marco legal solamente cumple con las condiciones plasmadas en (a) más una de las condiciones restantes. El marco legal solamente cumple con las condiciones (a) mencionada arriba.

1 0

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 3/3 Conforme se mencionó anteriormente, existen excepciones en la metodología, en las cuales se debe constatar el ICD para ratificar la calificación del ILB. Este indicador 1c es uno de ellos. En este caso, juntando las dos piezas de información se ratifica la calificación de 3/3 (el 100% de invitaciones se publicita, y la situación y tendencias son favorables en términos de tiempo, conforme se observa a continuación: INDICADOR BÁSICO

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

1c) Reglas de publicidad y plazos.

El marco legal: Exige que las oportunidades para adquisiciones que no sean de proveedor único o una cotización de precios se publiquen. La publicación de oportunidades provee suficiente tiempo consistente con la metodología, naturaleza y complejidad de licitaciones públicas para que los oferentes potenciales puedan obtener los documentos y responder a la invitación. Los plazos son mayores en el caso de competencia internacional. La publicación de licitaciones públicas es obligatoria en al menos un periódico de cobertura y circulación nacional o en una página única de Internet oficial del gobierno de fácil acceso en donde se publican todas las oportunidades de licitaciones públicas. El contenido de la publicación incluye suficiente información para permitirles a los posibles oferentes decidir su capacidad e interés en presentar ofertas.

PUNTAJE

ICD

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

El sistema informático (portal) del INCOP es un portal transaccional el 100% de los procesos registrados son a) Porcentaje de anunciados públicamente, y invitaciones a tomando como referencia la licitar anunciadas fecha de publicación del públicamente. b) proceso y la fecha en que Cantidad culminan las calificaciones, el promedio de días período más largo de días es en entre el aviso de concurso público 26 días, invitación para seguido de licitación 16 días, licitar y la apertura lista corta 15 días, licitación de de la licitación por seguros 11 días, subasta inversa tipo de 11 días, cotización 10 días, adquisición. contratación directa 4 días, menor cuantía 3 días y catálogo electrónico 1 día.

SUBINDICADOR 1 (D) – REGLAS SOBRE LA PARTICIPACIÓN

Este subindicador evalúa las políticas de participación y selección para cerciorarse que no sean discriminatorias. Las empresas, inclusive las extranjeras, no deben quedar excluidas de participar en un proceso de licitación por otra razón que no sea la falta de calificaciones. La exclusión de una

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licitación que no se realice sobre la base de las calificaciones de la empresa puede limitar en forma arbitraria la competencia y resultar en compras ineficientes y en precios más elevados. a) ¿El marco legal establece la participación de cualquier contratista o proveedor o grupo de proveedores o contratistas simplemente sobre la base de sus calificaciones o en conformidad con acuerdos internacionales y exige el uso, en la medida de lo posible, de los conceptos de aprobado / no aprobado para determinar las calificaciones. ¿Si se permite dar preferencia a un precio razonable (15% o menos); y requiere justificación para adquisiciones reservadas a grupos de participantes determinados? La metodología "aprobado / no aprobado" es utilizada en la medida de lo posible en buena parte de los procesos de contratación; en los que se aplica, se lo hace sea como metodología única, sea como parte inicial de la calificación de proveedores (es decir, una primera fase en la cual se evalúan las ofertas a través de la metodología “aprobado / no aprobado”, seguida de otra en la cual se aplican parámetros puntuables). El método “aprobado / no aprobado” no llega a ser universal a todos los procedimientos del Sistema Nacional de Contratación Pública por el hecho de que la Constitución Política del Ecuador obliga a que en la contratación pública se priorice la compra de productos y servicios de origen nacional, sobre todo aquellos cuyos proveedores sean micro o pequeños productores. La metodología internacional prevé este tipo de casos, cuando menciona la posibilidad de preferencias puntuales. En esa medida, estos procedimientos de contratación prevén la asignación de márgenes o puntajes adicionales para beneficiar a productores nacionales, más aún si estos son micro o pequeñas empresas. La calificación de las ofertas con base en puntajes obedece, además, a que la ley prevé respecto de la contratación de ejecución de obra, o de la compra de bienes y servicios no normalizados, que el criterio de adjudicación sea el identificar las mejores condiciones presentes y futuras de la oferta ganadora, desde la perspectiva técnica, económica y jurídica, sin que el precio de la misma sea el único factor a considerar. La evaluación de las ofertas presentadas se realiza con base en procedimientos previamente establecidos; en algunos procesos de contratación, se prevé que la metodología de calificación sea la del “aprobado / no aprobado”, pero en otros se califican las variables previstas por la entidad contratante en función de puntajes previstos en los pliegos. En todo caso, se han contratado estudios especializados tendientes a encontrar la metodología más eficiente para la calificación de ofertas, sobre todo en material de obra civil. La aplicación de márgenes de preferencia a favor de productores nacionales, sobre todo aquellos que son considerados como micro y pequeñas unidades productivas, puede llegar hasta el 27 por ciento (en el caso del procedimiento de Cotización de bienes, servicios o ejecución de obra). En la constitución del Catálogo Electrónico, el INCOP ha considerado la vigencia de las decisiones de la Comunidad Andina de Naciones, relacionadas con el comercio subregional, para efectos de considerar respecto de los bienes de los países miembros que sean catalogados, ciertos márgenes de preferencia. El Ecuador no mantiene tratados de libre comercio que estipulen reglas específicas respecto de la contratación pública. En el caso del procedimiento de contratación de Subasta Inversa Electrónica de bienes, los pliegos prevén que en caso de existir uno o varios productores nacionales, los proveedores de bienes extranjeros no serán considerados. En los procedimientos de Menor Cuantía Obras y Menor Cuantía Bienes y Servicios, se considera en primera instancia únicamente a los micros y pequeños proveedores de la localidad (entendida ésta como el cantón en el cual surtirá efectos la

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contratación). Salvo estas excepciones, no existen disposiciones que reserven las adquisiciones a grupos de proveedores determinados. En resumen, el marco legal establece la participación de cualquier contratista o proveedor o grupo de proveedores o contratistas simplemente sobre la base de sus calificaciones o en conformidad con acuerdos internacionales y exige el uso, en la medida de lo posible, de los conceptos de aprobado / no aprobado para determinar las calificaciones, y conforme se ha analizado, el Reglamento de la Ley da la justificación y forma jurídica a adquisiciones reservadas a grupos de participantes determinados. Como se verá más adelante, el resultado de este literal a) es consistente con el resultado del ICD, con una calificación de 2/3, que muestra que el 93,40% de procesos no incluyen criterios de exclusión. Con estas consideraciones, el criterio a) se cumple. b) El criterio en la metodología es que “si se exige el registro esto no constituya una barrera para la participación en las licitaciones y no exige una asociación obligatoria con otras empresas”: El Sistema Nacional de Contratación Pública exige que todo proveedor esté habilitado en el Registro Único de Proveedores, RUP, a excepción del mecanismo de ínfima cuantía, reglamentariamente previsto para compras inferiores a USD 4.256,41, equivalente al 0,0000002 del presupuesto inicial del Estado (2010), según el RGLOSNCP y que es aplicable respecto de compras de bienes y servicios que no consten en el catálogo electrónico, y cuya planificación de compra por parte de las entidades contratantes no sea posible, y en esa medida no se trate de contrataciones recurrentes o constantes (al respecto, el INCOP ha establecido por resolución de carácter general la forma de utilizar el mecanismo de ínfima cuantía, a fin de evitar la elusión de cualquier otro procedimiento de contratación pública previsto y aplicable, y respecto del cual se prevé que las entidades contratantes publiquen a través del Portal www.compraspublicas.gob.ec un anexo informativo mensual que detalle la utilización de este mecanismo. El numeral 29 del artículo 6 de la LOSNCP define al RUP como “...la Base de Datos de los proveedores de obras, bienes y servicios, incluidos los de consultoría, habilitados para participar en los procedimientos establecidos en esta Ley. Su administración está a cargo del Instituto Nacional de Contratación Pública y se lo requiere para poder contratar con las entidades contratantes...”. Existen mecanismos de habilitarse en el RUP que permiten a los proveedores nacionales y extranjeros cumplir ese requisito. La habilitación en el RUP es gratuita, no se requiere inscripción adicional en registro alguno, y se solicitan documentos mínimos que no estén ya en poder de la Administración Pública. Existen oficinas del RUP en varias ciudades del Ecuador, a manera de un sistema de desconcentración regional. No existe la obligación de que los proveedores se asocien, pero sí existe la posibilidad de que se presenten a un proceso de contratación asociados, sea con promesa de asociación o consorcio. En el caso de la contratación de consultoría, el artículo 41 de la LOSNCP establece que los procesos de selección se efectuarán entre consultores de la misma naturaleza; es decir, sea entre consultores individuales, sea entre firmas consultoras, o sea entre organismos que puedan atender y estén en capacidad jurídica de prestar servicios de consultoría. Antes de la vigencia del Sistema Nacional de Contratación Pública, cada entidad contratante podía establecer su propio registro de proveedores (actualmente hay más de 6.000 entidades contratantes en todo el país), sin que haya existido una reglamentación uniforme y obligatoria para manejar tales registros. Por esta razón, era usual que las entidades contratantes cobren un valor económico en calidad de "derecho" de registro, o que establezcan parámetros discriminatorios para inscribir o no a los proveedores interesados.

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En resumen, el registro exigido no constituye una barrera para la participación en las licitaciones y no exige una asociación obligatoria con otras empresas, con lo cual se cumple el estándar b). c) La metodología requiere, en este criterio, que el marco legal estipule “exclusiones solamente con respecto a las actividades delictivas o corruptas” y que la descalificación administrativa bajo la ley esté “sujeta al cumplimiento del debido proceso o a la prohibición de establecer relaciones comerciales con otros países.” En términos generales, en Ecuador, los proveedores deben suscribir una carta de compromiso en la que se allanan a ser descalificados si se detecta respecto de ellos prácticas delictivas o corruptas, más allá de que cualquier contrato que conlleve objeto o causa ilícita está prohibido en la legislación ecuatoriana. En la carta de compromiso, que es parte de los modelos de pliegos de uso obligatorio, expedidos por el INCOP, el oferente debe obligarse, entre otros aspectos, a lo siguiente:    

A no incurrir en actos de ocultamiento o simulación que favorezcan a personas naturales o jurídicas inhábiles para contratar; y, en esa medida, declara además no estar incurso en inhabilidad alguna para contratar. A declarar que su oferta es honrada y de buena fe, y en esa medida, que no vulnera ningún principio o norma relacionada con la competencia libre, leal y justa; asimismo, se compromete a no establecer, explícita u ocultamente, posiciones con otros oferentes. A no ofrecer ningún pago, préstamo o servicio, entretenimiento, viajes u obsequios a ningún funcionario o trabajador de la entidad contratante. A allanarse, en el caso de incumplir algunos de los compromisos descritos, a su descalificación dentro del proceso de contratación, o a la terminación unilateral del contrato, en su caso.

Por otro lado, en la calificación de las ofertas debe observarse el proceso previamente establecido, las causales de descalificación deben ser motivadas y publicadas en el Portal www.compraspublicas.gob.ec, y en todo caso se observarán los principios de igualdad y trato justo, evitando discriminación ilegal. Para los actores públicos, al estipularse exclusiones solamente con respecto a las actividades delictivas o corruptas, la descalificación administrativa bajo la ley está sujeta al cumplimiento del debido proceso. Con ello se consideraría cumplido el punto c); sin embargo, para los actores privados, este punto requiere más diálogo a futuro, por lo que se ha solicitado, e INCOP ha aceptado, no calificar favorablemente este literal c). d) El criterio en este punto es conocer si el marco legal “establece reglas para la participación de empresas públicas que promuevan una competencia justa”. Para los actores públicos consultados, esto ocurre desde noviembre de 2009, cuando se aprobó la Ley Orgánica de Empresas Públicas, que ha dejado en claro que tales organizaciones deben someterse al Sistema Nacional de Contratación Pública, previendo además un proceso ágil para sus compras, sobre la base de considerar que aquellas compiten en condiciones de mercado con empresas privadas. Por otro lado, el Sistema Nacional de Contratación Pública ha mantenido la norma de esquemas jurídicos anteriores, respecto a permitir la contratación interadministrativa (es decir, que las compras realizadas entre entidades contratantes se realice sin proceso concursal). Las empresas del estado deben inscribirse en el Registro Único de Proveedores del mismo modo que cualquier otro proveedor, y participarán en las mismas condiciones que su competencia proveniente del Sector Privado, salvo la excepción de contratación interadministrativa y otras que pueden tener régimen especial.

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El criterio d) es compartido por los actores privados, por lo cual se ha mantenido la calificación positiva en este punto, lo cual, como se observa a continuación, permite llegar a una calificación de 2 sobre 3 en el subindicador 1d): Criterios de Calificación El marco legal cumple con las siguientes condiciones: a) Establece la participación de cualquier contratista o proveedor o grupo de proveedores o contratistas simplemente sobre la base de sus calificaciones o en conformidad con acuerdos internacionales y exige el uso, en la medida de lo posible, de los conceptos de aprobado / no aprobado para determinar las calificaciones. Si se permite dar preferencia a un precio razonable (15% o menos); y requiere justificación para adquisiciones reservadas a grupos de participantes determinados. b) Si se exige el registro esto no constituya una barrera para la participación en las licitaciones y no exige una asociación obligatoria con otras empresas.

Puntaje

c) Estipula exclusiones solamente con respecto a las actividades delictivas o corruptas, la descalificación administrativa bajo la ley está sujeta al cumplimiento del debido proceso o a la prohibición de establecer relaciones comerciales con otros países. d) Establece reglas para la participación de empresas públicas que promuevan una competencia justa. Las leyes y reglamentaciones cumplen con las condiciones de (a) y (b) más una de las condiciones restantes.

Las leyes y las reglamentaciones cumplen con las condiciones de (a) más una de las condiciones restantes

Las leyes y las reglamentaciones no cumplen con las condiciones establecidas en los párrafos a) hasta d) mencionadas arriba.

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 2/3 Como se observa en la explicación de los criterios anteriores, el criterio d) se cumple, mientras que el c) se ha acordado que se podría clarificar mejor para calificarlo afirmativamente, impidiendo llegar, por ello, a una calificación de 3/3. En todo caso, con esta pequeña debilidad percibida en el marco jurídico, que puede trabajarse a futuro, se observa, por otro lado, un satisfactorio cumplimiento y desempeño:

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INDICADOR BÁSICO

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

1d) Reglas sobre la participación

El marco legal: Establece la participación de cualquier contratista o proveedor o grupo de proveedores o contratistas simplemente sobre la base de sus calificaciones o en conformidad con acuerdos internacionales y exige el uso, en la medida de lo posible, de los conceptos de aprobado / no aprobado para determinar las calificaciones. Si se permite dar preferencia a un precio razonable (15% o menos); y requiere justificación para adquisiciones reservadas a grupos de participantes determinados. Si se exige el registro esto no constituya una barrera para la participación en las licitaciones y no exige una asociación obligatoria con otras empresas. Estipula exclusiones solamente con respecto a las actividades delictivas o corruptas, la descalificación administrativa bajo la ley está sujeta al cumplimiento del debido proceso o a la prohibición de establecer relaciones comerciales con otros países. No establece reglas específicas para la participación de empresas públicas que promuevan una competencia justa.

PUNTAJE

ICD

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

De un total de 106 procesos revisados, un 93.40% no incluyen criterios de exclusión muy específicos que pudieran haber direccionado el proceso hacia un oferente que las Porcentaje de cumpla (como calidad, tipo, documentos de marca, o limitación a un licitación pública periodo determinado). Un que incluyen 3.77% de los procesos disposiciones que seleccionados si incluyeron limitan participar a criterios muy generales que grupos de distorsionen el proceso a través oferentes por de interpretaciones por parte razones diferentes del comité de selección creando de las referidas a margen para la calificaciones o discrecionalidad. Y si en el exclusiones proceso seleccionado se aceptadas. incluyeron exigencias no relevantes que sean cumplidas por oferentes específicos que podrían haber pasado a ser competitivos en los 106 procesos revisados el 87,7% no incluye estas exigencias.

Por lo dicho, se esperaría que con un proceso de fortalecimiento del marco legal, este subindicador pueda optimizarse. SUBINDICADOR 1 (E) – DOCUMENTOS DE LICITACIÓN Y ESPECIFICACIONES TÉCNICAS

Este subindicador evalúa el grado en que el marco legal especifica el contenido de los documentos de la licitación para permitirles a los proveedores entender claramente lo que se les solicita y cómo se desarrollará el proceso de licitación. a) La metodología indica que el marco legal debe establecer el contenido mínimo para los documentos de la licitación y exigir que el contenido sea el apropiado y suficiente como para que los oferentes puedan cumplir con los requisitos. A este respecto, el numeral 24 del artículo 6 de la LOSNCP establece que los pliegos -es decir, los documentos precontractuales elaborados y aprobados para cada procedimiento- , deben sujetarse a los modelos establecidos por el Instituto Nacional de Contratación Pública. En esta medida, los modelos de pliegos de uso obligatorio, elaborados por el INCOP, son una herramienta del Sistema Nacional de Contratación Pública que cumplen con la finalidad del indicador. Según lo previsto en el artículo 31 ibídem, dichos pliegos deben contener toda la información requerida para participar en un proceso de provisión de obras, bienes o servicios, incluidos los de consultoría (información técnica, económica y legal requerida en un proceso como planos, estudios, especificaciones técnicas, condiciones económicas, legales y contractuales). La LOSNCP determina, además, que los interesados podrán realizar preguntas y solicitar aclaraciones sobre los pliegos a la entidad convocante. Las preguntas, las aclaraciones, las respuestas y las modificaciones a los pliegos, en caso de existir, se publicarán en el Portal www.compraspublicas.gob.ec. Asimismo, en los Pliegos deberá incluirse obligatoriamente un plazo de convalidación de errores de forma de la oferta, de conformidad con lo establecido en el Reglamento.

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Es decir, el Sistema Nacional de Contratación Pública garantiza que los pliegos de los procesos de contratación contengan la información necesaria para que los proveedores decidan si participan o no, y de ser el caso lo hagan en conocimiento pleno de las condiciones del proceso. Con estas consideraciones, el criterio a) se lo califica como cumplido; es más, al considerar la información del ICD correspondiente (“Porcentaje de ofertas rechazadas en cada proceso.”), se observa que, salvo el procedimiento de subasta inversa, en el resto de casos hay rechazos superiores al 10% de los procesos, en cada tipo de contratación, un alto porcentaje de rechazos de ofertas que podría atribuirse a los siguientes factores: i) el no cumplimiento de especificaciones técnicas previstas en los pliegos (quizá por falta de capacitación, como se verá en el subindicador 5c); ii) la no convalidación de errores de forma (tipográficos, de sumilla, de foliado o de certificación) previamente solicitada por la entidad contratante luego de recibir las ofertas (igualmente, un tema de capacitación, no tanto a los demandantes, como en i, sino a los oferentes). Es interesante que en los comentarios de los mini talleres, algunos actores han pedido dejar sentado que, además de los temas de capacidad (se debe realizar un estudio posterior), el rechazo de ofertas podría estar relacionado con exigencias no objetivas, como la aplicación de criterios de admisibilidad que no estén previstos en la ley, o la falta de aplicación de la convalidación de errores de forma. En todo caso, en lo que a línea de base se refiere, el último inciso del artículo 20 del Reglamento General de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública prevé que "...los Pliegos no podrán afectar el trato igualitario que las entidades deben dar a todos los oferentes ni establecer diferencias arbitrarias entre éstos, ni exigir especificaciones, condicionamientos o requerimientos técnicos que no pueda cumplir la industria nacional, salvo justificación funcional...". Esta disposición reglamentaria, en la práctica, obliga a las entidades contratantes a establecer en los pliegos respectivos, especificaciones neutrales y no dirigidas respecto de determinada marca o proveedor. Cualquier otro tipo de exigencia, no objetiva, cae en el marco de la ilegalidad, y corresponderá a la entidad de control el supervisar, sobre la base de la exigencia de los actores, y en función de la mejora de los procesos de reclamo, el cumplimiento, a futuro. Finalmente, vale la pena mencionar que en Ecuador, para evitar subjetividad, lo adecuado en términos prácticos ha sido acudir a las normas de calidad elaboradas por el Instituto Nacional de Normalización, INEN, -organismo público con competencia para certificaciones de calidad de bienes y servicios-. A futuro, para mejorar el desempeño del sistema, o de requerirse la utilización de una norma de calidad internacional, se podría trabajar para requerir una validación del INEN (entidad con participación pública y privada que garantiza y ha garantizado, históricamente, especificaciones neutrales). Con estas consideraciones, siendo que a) se cumple, y b) y c) se cumplen también (ambos criterios van de la mano en términos metodológicos), la calificación debería ser 3; sin embargo, en los talleres con actores se ha acordado que, mientras no se cumpla el trabajo en normalización y reconocimiento abierto de la misma, por parte de todos los actores, no se puede entender como cumplido el punto c); por ello, la calificación final es de 2/3: Criterios de Calificación El marco legal cumple con las siguientes condiciones: a) Establece el contenido mínimo para los documentos de la licitación y exige que el contenido sea el apropiado y suficiente como para que los oferentes puedan cumplir con los requisitos.

Puntaje 3

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b) Exige el uso de especificaciones neutrales mediante la cita de normas internacionales cuando fuese posible y requiere el reconocimiento de normas equivalentes cuando no existan especificaciones neutrales. c) Requiere reconocimiento de estándares equivalentes cuando no existe una especificación neutral. El marco legal cumple sustancialmente con las condiciones de (a) más una de las condiciones restantes.

El contenido de marco legal presenta las condiciones de (a).

El contenido de los documentos de la licitación se deja en gran medida o totalmente a discreción de la entidad adquirente. CALIFICACIÓN ASIGNADA: 2/3

En términos de comparación con el ICD, se presenta la información a continuación, de modo de constatar también lo ya descrito arriba: INDICADOR BÁSICO

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

El marco legal: Establece el contenido mínimo para los documentos de la licitación y exige que el contenido sea el apropiado y suficiente como para que los oferentes puedan cumplir con los requisitos. Exige el uso de 1e) especificaciones neutrales Documentos de mediante la cita de normas la licitación y internacionales cuando especificacione fuese posible y requiere el s técnicas reconocimiento de normas equivalentes cuando no existan especificaciones neutrales. No se requiere reconocimiento de estándares equivalentes cuando no existe una especificación neutral.

PUNT ICD AJE

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

De mayo 2009 a mayo 2010 se registraron un total de 180.436 participantes en procesos de régimen común, de este universo existió un 20% de ofertas rechazadas. Del total de participantes, 68.631 corresponden a participantes para procesos de subasta inversa electrónica este proceso registró un 3% de rechazos. Mientras que participaron 4077 ofertas en procesos de licitación y se registró un 10% de rechazos. En cuanto a Porcentaje concurso público hubo 144 participantes en de ofertas este proceso existiendo un 26% de rechazos. rechazadas Sobre procesos de cotización hubo 10.125 en cada participantes y se registró un 19% de proceso. rechazos. En cuanto a menor cuantía existieron 93.320 participantes en este proceso registrándose un 34% de rechazos. En cuanto a procesos de contratación directa se presentaron 2.924 ofertas y se rechazaron un 0%. Para procesos de lista corta se registró un número de 793 participantes con un 24% de rechazos. Y en cuanto a licitación de seguros se presentaron 422 ofertas con un 12% de rechazos.

SUBINDICADOR 1 (F) – EVALUACIÓN DE LAS OFERTAS Y CRITERIOS PARA LA ADJUDICACIÓN

Este subindicador evalúa: a) la calidad y suficiencia de las disposiciones del marco legal con relación a la objetividad y transparencia del proceso de evaluación; y b) el grado de confidencialidad mantenida durante el proceso para minimizar el riesgo de abuso o influencias indebidas. a) En este primer punto, la metodología pide que los criterios de evaluación sean relevantes para la decisión y se encuentran especificados con precisión y de antemano en los documentos de la

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licitación para que la decisión sobre la adjudicación se tome solamente sobre la base de los criterios establecidos en los documentos de la licitación. A este respecto, es importante indicar que los criterios de evaluación, conforme a la norma, deben constar en los pliegos, según lo establece el artículo 31 de la LOSNCP. Asimismo, el Portal www.compraspublicas.gob.ec obliga a determinar los criterios de evaluación respecto de los procedimientos de contratación que se realizan a través de él. Esto, si bien no se está cumpliendo en su totalidad, está normado (como indicador, basta observar que, según el ICD correspondiente, a los dos años de implantación del sistema, un 63,21% de una muestra de procesos revisados, no contienen criterios no cuantificables o subjetivos). Si bien esto podría mejorar en su cumplimiento, es una muestra de que el marco normativo está funcionando, y que el criterio a) es aceptable como positivo. b) El segundo criterio de la metodología internacional se refiere a que en la norma nacional, los criterios no evaluados en términos monetarios se evalúen sobre la base del cumple/no cumple (en la medida de lo posible). En Ecuador, la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública LOSNCP, establece varios procedimientos de contratación. Por ejemplo, para adquirir Bienes o Servicios Normalizados, en el procedimiento de Subasta Inversa Electrónica se prevé que las ofertas técnicas serán analizadas mediante la aplicación de la metodología “aprobado / no aprobado” para, posteriormente, considerar las ofertas económicas de aquellos oferentes cuya oferta técnica ha sido satisfactoria, según lo dispuesto en el numeral 17 del artículo 6 de la LOSNCP, que dice: “...17 Mejor Costo en Bienes o Servicios Normalizados: Oferta que cumpliendo con todas las especificaciones y requerimientos técnicos, financieros y legales exigidos en los documentos precontractuales, oferte el precio más bajo...”. Para Obras, o Bienes o Servicios No Normalizados, existen los procedimientos de Menor Cuantía, Cotización o Licitación, que se aplicarán de acuerdo al monto de la contratación. Si bien en la Menor Cuantía se aplica la metodología “aprobado / no aprobado”, en los procedimientos de Cotización y Licitación se utilizan parámetros de evaluación valorables en puntos; en estos casos, se adjudicará el contrato a la oferta que ofrezca las mejores condiciones en los aspectos técnicos, financieros y legales, sin que el precio más bajo sea el único parámetro de selección. Es decir, se toman en cuenta parámetros relevantes del objeto a contratar, y se asigna un puntaje correlativo (precio, cumplimiento de especificaciones, experiencia, calidad, maquinaria, etc.), siempre con observancia de lo establecido en el numeral 18 del artículo 6 de la LOSNCP, que dice: “...18 Mejor Costo en Obras, o en Bienes o Servicios No Normalizados: Oferta que ofrezca a la entidad las mejores condiciones presentes y futuras en los aspectos técnicos, financieros y legales, sin que el precio más bajo sea el único parámetro de selección. En todo caso, los parámetros de evaluación deberán constar obligatoriamente en los Pliegos...”. Con estas aclaraciones, se puede ver que aún en Ecuador se mantiene un sistema de calificaciones por puntaje; la ventaja de pasar a un sistema “cumple/no cumple”, radica en la minimización de la subjetividad, de lo cual se toma nota como un aporte de esta evaluación para mejorar la objetividad en la calificación, vía perfeccionamiento de la norma, lo cual se esperaría conlleve a un mejor cumplimiento de la misma y un mayor desempeño institucional y de país. Dicho de otro modo, el criterio b) no se estaría cumpliendo en esta ocasión. c) En este criterio, la metodología prevé que en el marco legal “la evaluación de las propuestas para servicios de consultoría otorgue la importancia que corresponde a la calidad y se reglamente de qué modo se han de considerar el precio y la calidad.” En Ecuador, para los servicios de consultoría, se establecen procedimientos (contratación directa, lista corta y concurso público) de acuerdo al monto de la contratación, en los que se requiere la asignación de puntajes tanto

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respecto de la oferta técnica -evaluada sobre la base de parámetros previamente determinados en los pliegos – como de la oferta económica, sin que la valoración de los aspectos técnicos tengan una incidencia menor al ochenta (80) por ciento de la calificación total, de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 19 del artículo 6 de la LOSNCP, que dice: “...19 Mejor Costo en Consultoría: Criterio de “Calidad y Costo” con el que se adjudicarán los contratos de consultoría, en razón de la ponderación que para el efecto se determine en los Pliegos correspondientes, y sin que en ningún caso el costo tenga un porcentaje de incidencia superior al veinte (20%) por ciento...”. Sí se considera la relación calidad/precio (cercana a un 80/20) y se cumpliría plenamente el criterio c) de la metodología. d) El último criterio de este subindicador, conforme a la metodología, refiere a que la norma debe especificar que “durante el período de la evaluación, la información relacionada con el análisis, la aclaración y la evaluación de las ofertas no se divulga a los participantes o a otros que no estén oficialmente involucrados en el proceso de evaluación”. En el caso de Ecuador, el artículo 21 de la Ley Orgánica indica que “El portal de COMPRASPUBLICAS contendrá, entre otras, el RUP, Catálogo electrónico, el listado de las instituciones y contratistas del SNCP, informes de las Entidades Contratantes, estadísticas, contratistas incumplidos, la información sobre el estado de las contrataciones públicas y será el único medio empleado para realizar todo procedimiento electrónico relacionado con un proceso de contratación pública, de acuerdo a las disposiciones de la presente Ley, su Reglamento y las regulaciones del INCOP.” De este modo, ni durante el período de evaluación de las ofertas, ni en ninguna etapa del proceso precontractual, las entidades contratantes deben tener contacto o comunicación directa con los proveedores, más allá de la que se realiza a través del Portal www.compraspublicas.gob.ec, que es el mecanismo indicado por el INCOP, como ente rector del sistema. Las entidades contratantes tienen absoluta autonomía respecto del análisis, la aclaración y la evaluación de las ofertas, aspectos esenciales del proceso de contratación que deben realizarse a través del Portal ya mencionado, en el cual se publicarán los resultados finales del procedimiento realizado. De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 13 del RGLOSNCP, dentro de la información relevante a publicarse en el Portal, consta la resolución de adjudicación. Este criterio, se cumple. Con todas estas consideraciones, al no cumplirse b), pese a cumplir c) y d), junto con a), la calificación correspondiente a este indicador se ha delimitado como 1/3. Criterios de Calificación El marco legal cumple con las siguientes condiciones:

Puntaje

a) Los criterios de evaluación sean relevantes para la decisión y se encuentran especificados con precisión y de antemano en los documentos de la licitación para que la decisión sobre la adjudicación se tome solamente sobre la base de los criterios establecidos en los documentos de la licitación. b) Los criterios no evaluados en términos monetarios se evalúen sobre la base del cumple/no cumple en la medida de lo posible. c) La evaluación de las propuestas para servicios de consultoría otorgue la importancia que corresponde a la calidad y se reglamente de qué modo se han de considerar el precio y la calidad. d) Durante el período de la evaluación, la información relacionada con el análisis, la aclaración y la evaluación de las ofertas no se divulga a los participantes o a otros que no estén oficialmente involucrados en el proceso de evaluación.

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El marco legal abarca las condiciones establecidas en (a) y (b) más una de las condiciones restantes. El marco legal abarca lo establecido en (a) pero no abarca plenamente las otras condiciones. El marco legal no aborda adecuadamente ninguna de las condiciones enumeradas en (a) hasta (d) mencionadas arriba.

2 1 0

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 1/3 Para completar el análisis, se puede observar que en cumplimiento y desempeño, según han indicado los actores en mini-talleres, hay un 85% de personas que considera que hay confidencialidad en el proceso de evaluación.

INDICADOR BÁSICO

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

1f) - Evaluación de las ofertas y criterios para la adjudicación

El marco legal platea que los criterios de evaluación sean relevantes para la decisión y se encuentran especificados con precisión y de antemano en los documentos de la licitación para que la decisión sobre la adjudicación se tome solamente sobre la base de los criterios establecidos en los documentos de la licitación. Así como que los criterios no evaluados en términos monetarios se evalúen sobre la base del cumple/no cumple en la medida de lo posible. Durante el período de la evaluación, la información relacionada con el análisis, la aclaración y la evaluación de las ofertas no se divulga a los participantes o a otros que no estén oficialmente involucrados en el proceso de evaluación. La evaluación de las propuestas para servicios de consultoría otorga la importancia que corresponde a la calidad y se reglamente de qué modo se han de considerar el precio y la calidad, los criterios de evaluación en cuanto a calidad los define la entidad contratante.

PUNTAJE

ICD

a) Porcentaje de licitaciones que incluyen criterios de evaluación no cuantificables o subjetivos b) Percepción pública de la confidencialidad del proceso de evaluación de la licitación.

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

De los 106 procesos revisados el 63.21% de estos, no contiene criterios no cuantificables o subjetivos. Y Según mini talleres realizados por el equipo consultor el 85% de los asistentes tiene la percepción de que existe confidencialidad en el proceso de evaluación de la licitación.

SUBINDICADOR 1 (G) – PRESENTACIÓN, RECEPCIÓN Y APERTURA DE LAS OFERTAS

Este subindicador evalúa la forma en que el marco legal regula el proceso de recepción y apertura de las ofertas. La apertura pública de las ofertas es una manera de aumentar la transparencia en el proceso de licitación pública. Debe permitirse la presencia en este acto de los oferentes o de sus representantes así como de otras partes legítimamente interesadas (por ejemplo, representantes de organizaciones de la sociedad civil debidamente reconocidas como partes interesadas en el proceso de licitación). La apertura realizada inmediatamente después de la fecha límite para la presentación de las ofertas disminuye la posibilidad de pérdida o alteración de las propuestas o presentaciones. a) El primer criterio implica normar la “apertura pública de las ofertas inmediatamente después de la fecha de cierre para recepción de las ofertas siguiendo un procedimiento definido y regulado.” Es importante indicar que en los modelos de pliegos obligatorios emitidos por el INCOP, para todos los procedimientos de contratación, tanto en la Convocatoria como en las Condiciones Generales, se prevé que se establezca el lugar, día y hora donde se presentarán las

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ofertas. Asimismo, expresamente se dispone que la apertura de las ofertas sea realizada una hora más tarde de la hora prevista para la recepción de las ofertas, y que el acto de apertura de ofertas sea público -es decir, que la asistencia de oferentes esté permitida. De esta forma, este criterio queda plenamente cumplido en el caso de Ecuador. b) El segundo criterio de este subindicador indica que “se mantendrán los registros del proceso de apertura de ofertas que estarán disponibles para su consulta”. En el artículo 53 del RGLOSNCP, se establece que “...una vez abiertas las ofertas, se publicará en el Portal www.compraspublicas.gob.ec al menos la siguiente información: 1. Identificación del Oferente; 2. Descripción básica de la obra, bien o servicio ofertado; y, 3. Precio unitario de ser el caso y valor total de la oferta...”. En virtud de lo expuesto, las Entidades Contratantes, luego de realizado el acto de apertura de ofertas, deberán subir al Portal la información básica de todos los oferentes, la cual estará disponible para cualquier consulta posterior, por cualquier persona interesada. De igual forma, entonces, se cumple plenamente el criterio b). c) Para este tercer criterio, la metodología indica “Se mantiene la seguridad y confidencialidad de las ofertas antes de su apertura y se prohíbe divulgar información sensible específica durante el proceso informativo”. En los modelos de pliegos de uso obligatorio se establece que las ofertas técnicas se presentarán de manera física en un sobre único, cerrado y que en el momento de recibir la oferta, el Secretario de la Comisión Técnica conferirá comprobantes de recepción por cada oferta entregada y anotará, tanto en los recibos como en el sobre de la oferta, la fecha y hora de recepción. Para mantener la seguridad y confidencialidad de las ofertas, los sobres respectivos se mantendrán cerrados hasta el acto de apertura de las ofertas. Igualmente, este criterio queda, entonces, satisfecho. Es más, con relación a la presentación de las ofertas económicas en el Portal www.compraspublicas.gob.ec, el sistema cuenta con las debidas seguridades informáticas (bóveda electrónica), por lo que no se podrá conocer el contenido de tales ofertas hasta el día y hora de apertura señalado en los pliegos. Esta información es consistente con la indicación y percepción recibida, en los mini-talleres con actores (más de un 80% de entrevistados con las herramientas informáticas de los consultores de Hexagon) de que hay confidencialidad en el proceso. d) Para este último criterio, la metodología indica: “la modalidad de presentación de las ofertas y la recepción por parte del Gobierno se encuentran bien definidos para evitar un rechazo innecesario de ofertas.” En Ecuador, en los modelos de pliegos obligatorios expedidos por el INCOP, se establece el número de copias de las ofertas, que los sobres se entregarán sellados, debidamente numerados y con “sumilla”8 (el entendido general en el país es que la “sumilla” es un requisito de que todas las páginas que se presenten deben tener una rúbrica o firma simplificada del oferente o su representante legal), lugar, fecha y hora de recepción, causas de rechazo de las ofertas; es decir se encuentran bien definidas todas las condiciones con relación a

Ecuatorianismo, incluido en el Artículo 23 del Reglamento de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Compras Públicas. D. Joaquín Córdova Malo, en su Diccionario de ecuatorianismos registra el vocablo, y da de él esta explicación: "Resumen escrito y por lo tanto lo sustancial que el jefe de una oficina, especialmente en las gubernamentales, escribe en una comunicación oficial como instrucción al subalterno, o como resolución sobre algo para dar el trámite del caso".

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la forma de presentación de las ofertas, a fin de evitar un posible rechazo innecesario o infundado. De este modo, el criterio d) se cumpliría plenamente también. De este modo, la calificación del sub-indicador es de 3/3: Criterios de Calificación

Puntaje

El marco legal cumple con las siguientes condiciones: a) Apertura pública de las ofertas inmediatamente después de la fecha de cierre para recepción de las ofertas siguiendo un procedimiento definido y regulado. b) Se mantendrán los registros del proceso de apertura de ofertas que estarán disponibles para su consulta.

c) Se mantiene la seguridad y confidencialidad de las ofertas antes de su apertura y se prohíbe divulgar información sensible específica durante el proceso informativo. d) La modalidad de presentación de las ofertas y la recepción por parte del Gobierno se encuentran bien definidos para evitar un rechazo innecesario de ofertas. El marco legal contiene disposiciones referentes a (a) y (b) más una de las condiciones restantes.

El marco legal contiene disposiciones en relación con (a) más una de las condiciones restantes. Dentro del marco legal no existe requisito alguno para la apertura pública de ofertas.

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CALIFICACIÓN ASIGNADA: 3/3 A la hora de revisar el cumplimiento y desempeño, pese a tenerse una línea de base legal y procedimental de excelencia (3/3), aún se observan retos de importancia y brechas a la hora de cumplir dicha normativa y procedimientos (temas de capacitación, cultura, aplicación en transparencia, etc.) que generen una buena práctica, permanente y completa, de registro en los expedientes, conforme manda la Ley. Estos temas se deben corregir conforme siga madurando el sistema y se fortalezcan algunos de sus pilares, principalmente el cuarto que, como se verá más adelante, requiere levantar sustancialmente su línea de base: INDICADOR BÁSICO

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

1g) – Presentación, recepción y apertura de las ofertas

El marco legal plantea apertura pública de las ofertas inmediatamente después de la fecha de cierre para recepción de las ofertas siguiendo un procedimiento definido y regulado. Señala que se mantendrán los registros del proceso de apertura de ofertas que estarán disponibles para su consulta. Se mantiene la seguridad y confidencialidad de las ofertas antes de su apertura y se prohíbe divulgar información sensible específica durante el proceso informativo. La modalidad de presentación de las ofertas y la recepción por parte del Gobierno se encuentran bien definidos para evitar un rechazo innecesario de ofertas.

PUNTAJE

ICD

Porcentaje de licitaciones públicas abiertas públicamente y debidamente registradas en actas.

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

De los 106 procesos revisados en un 71.70% de los casos se encuentra un acta de apertura de los sobres y un 66.04% tiene la constatación de que dicho procedimiento fue realizado en público. Solo en un 45.28% de los casos existe el debido registro de asistencia de la apertura de ofertas.

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SUBINDICADOR 1 (H) - PROTESTAS

El propósito de este indicador es evaluar si el marco legal establece: a) el derecho a revisión; b) los temas que son pasibles de revisión; c) el plazo para dichas revisiones; y d) las diferentes instancias del proceso de revisión. a) La metodología solicita que el marco legal establezca “el derecho de revisión por parte de quienes participan en un proceso de adquisición”. Al respecto, el artículo 102 de la LOSNCP establece que los oferentes que se consideren afectados por actos administrativos emitidos por las entidades contratantes, por asuntos relacionados con su oferta, respecto al trámite precontractual o de la adjudicación, tendrán el derecho de presentar reclamaciones y recursos administrativos. El reclamo se presenta ante la entidad contratante que lleva adelante el proceso de contratación, siguiendo el procedimiento previsto en el Reglamento General de la Ley. Cabe además la interposición del recurso de reposición, que también será conocido por la máxima autoridad de la entidad contratante que lleva adelante el proceso. Es necesario aclarar que, en el Derecho Administrativo, la posibilidad inicial de modificar un acto administrativo que pueda afectar derechos del administrado es el reclamo; una vez presentado y resuelto un reclamo administrativo, en cumplimiento del principio de “doble instancia”, las legislaciones suelen prever un mecanismo de “apelación”, a través de recursos (de reposición, de nulidad, de revisión). En el caso ecuatoriano, se prevé tanto la posibilidad del reclamo administrativo respecto de actos administrativos que se realicen en fase precontractual -hasta la adjudicación inclusive-, como la posibilidad de utilizar un recurso de reposición respecto de lo resuelto en el reclamo administrativo correspondiente. Estadísticas oficiales sobre cumplimiento al respecto debían estar disponibles durante el transcurso del año 2011, en la rendición de cuentas del Contralor General del Estado, pues lo que se tiene como cifra oficial actualmente en cuanto a reclamos “no es veraz”, de acuerdo a lo informado por la Dirección de Asuntos Éticos de la Contraloría. Sin embargo, el informe del Contralor no muestra la información necesaria en cuanto a lo requerido por el indicador de cumplimiento y desempeño. La normativa, en todo caso, conforme se ha presentado la evidencia, establece el derecho a revisión, con lo cual se considera cumplido este criterio. b) Para este criterio, metodológicamente, se busca tener “disposiciones que permitan responder ante una solicitud de revisión dentro del ámbito de la dependencia adquirente con una revisión administrativa por parte de otro ente independiente de la dependencia adquirente que tenga la autoridad de adjudicar reparaciones, lo que incluye el derecho a revisión judicial”. En la actualidad, en Ecuador, el reclamo administrativo y el recurso de reposición previstos en la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública se proponen ante la misma entidad contratante. La normativa vigente no prevé la posibilidad de que el proveedor presente una solicitud de reclamo o revisión ante un ente independiente de la dependencia adquirente. En ese sentido, el Instituto Nacional de Contratación Pública -INCOP- presentó una propuesta de reforma a la LOSNCP, que contiene la creación de un recurso extraordinario de revisión de la resolución de un reclamo administrativo, sobre la base de causales definidas expresamente en la ley, que sea conocido por una entidad pública independiente o distinta a la entidad contratante que resolvió el reclamo administrativo. Mientras se llega a la reforma de la norma, es posible accionar instrumentos que hacen que el incumplimiento del debido proceso en fase administrativa o judicial puede ser tutelado a través

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de recursos y acciones constitucionalmente garantizadas (acciones de incumplimiento o extraordinaria de protección). Si bien, técnicamente se podría entender que jurídicamente se podría tener herramientas para entender que el criterio b) se cumple, en entrevistas con autoridades se ha manifestado que es más consistente en el tiempo el hecho de avanzar en la reforma, pues aquello facilitaría que se cumpla este requerimiento hacia el sistema. Por ello, el criterio b) no se lo da por cumplido. c) En este criterio, se solicita que el marco normativo efectivamente “establece los rubros que son pasibles de revisión” (capaces de recibir o merecer pena o sanción). El artículo 150 del Reglamento General de la LOSNCP prevé que se podrá reclamar respecto de los actos administrativos emitidos por las entidades previstas en el artículo 1 de la Ley, por asuntos relacionados con su oferta, respecto al trámite precontractual o de la adjudicación. La misma norma (reglamento) prevé taxativamente qué es lo que puede solicitar el reclamante.9 Con lo dicho, el criterio c) queda validado. d) El criterio solicita sobre el marco legal: “Establece plazos para que la dependencia adquirente y el ente encargado de la revisión administrativa emitan sus decisiones.”. El artículo 103 de la LOSNCP contiene los términos para deducir la impugnación y para resolver, de la siguiente manera: “...Exclusivamente para deducir la impugnación prevista en esta Ley, los oferentes tendrán el término de cinco (5) días contados desde la notificación de la adjudicación, la Entidad Contratante en el término de cinco (5) días calificará el recurso como procedente o mandará a ampliarlo, debiendo expedir, de manera motivada, su resolución en un término no mayor a quince (15) días contados a partir de la providencia de calificación del recurso presentado...”. Con ello, se acepta el cumplimiento del criterio d). El sistema cumple con a), c) y d). La metodología no asigna una calificación con estas características. Entonces la única calificación posible es 1 (consenso en el taller final: “el criterio b) no se cumple por lo que la calificación debería ser de 1”).

Criterios de Calificación El marco legal establece lo siguiente: a) El derecho de revisión por parte de quienes participan en un proceso de adquisición b) Disposiciones que permitan responder ante una solicitud de revisión dentro del ámbito de la dependencia adquirente con una revisión administrativa por parte de otro ente independiente de la dependencia adquirente que tenga la autoridad de adjudicar reparaciones, lo que incluye el derecho a revisión judicial. c) Establece los rubros que son pasibles de revisión. d) Establece plazos para que la dependencia adquirente y el ente encargado de la revisión administrativa emitan sus decisiones.

Puntaje

En las reclamaciones los oferentes podrán peticionar o pretender: 1. La formulación de observaciones, consideraciones y reservas de derechos, cuando se impugnaren los actos de simple administración; y, 2. La enmienda, derogación, modificación o sustitución total o parcial de actos administrativos relacionados con los procedimientos de contratación en los que intervengan.

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El marco legal contiene disposiciones referentes a (a) y (b) más una de las condiciones restantes.

El marco legal contiene disposiciones con respecto a (a) más una de las condiciones restantes.

El derecho de revisar la adecuada implantación del proceso de adquisiciones no está previsto en el marco legal.

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 1/3 En cuanto al ICD, la Contraloría General del Estado (CGE) ha indicado que la única información relacionada con este indicador es la que podría ser obtenida en el informe del Sr. Contralor General del Estado, correspondiente al año 2010. Sin embargo, al revisar dicho documento, la información existente solo hace referencia a las labores generales de la CGE, más no es específica a lo que busca medir el ICD (protestas en/por procesos de contratación pública). No existe información procesada o procesable entonces, lastimosamente, respecto al porcentaje de casos resueltos dentro de los términos establecidos en el marco legal.

INDICADOR BÁSICO

1h) – Protestas

SITUACIÓN Y TENDENCIAS El marco legal establece: El derecho de revisión por parte de quienes participan en un proceso de adquisición. Establece también los rubros que son pasibles de revisión. Y establece plazos para que la dependencia adquirente y el ente encargado de la revisión Administrativa emitan sus decisiones.

PUNT AJE

ICD

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

Porcentaje de casos resueltos No existe información específica dentro de los respecto a casos resueltos sobre términos contratación pública. establecidos en el marco legal.

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Indicador 2.- Existencia de documentos y reglamentos sobre la implementación Gráfico 9.

INDICADOR 2. AUTOEVALUACION VALIDADA

3 2

Sub 2. a)

Sub 2. b)

Sub 2. c)

Sub 2. d)

Sub 2. e)

Sub 2. f)

Gráfico 10.

Indicador 2. Sub 2. a) 3 Sub 2. f)

Sub 2. b)

1 AUTOEVALUACION VALIDADA

Sub 2. e)

Sub 2. c)

Sub 2. d)

Mediante este indicador se verifica la existencia, disponibilidad y calidad de reglamentos de aplicación, así como de procedimientos operativos, manuales, documentos modelo para la licitación y condiciones modelo para la contratación.

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SUBINDICADOR 2 (A) – REGLAS DE IMPLEMENTACIÓN QUE DEFINEN PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS NO INCLUIDOS EN LA LEGISLACIÓN DE JERARQUÍA SUPERIOR

Este subindicador apunta a verificar la existencia, claridad, accesibilidad y el carácter abarcador de las normas que reglamentan la ley y que detallan y aclaran su aplicación. Estas reglamentaciones son un aspecto importante del sistema de adquisiciones ya que proporcionan los detalles para la aplicación del marco legal en una variedad de situaciones. a) La metodología exige sobre las reglamentaciones: “Son claras, con carácter abarcador y están consolidadas como un conjunto de reglas disponibles en un lugar único y accesible”. Al respecto, el Reglamento General de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública de Ecuador (capítulo VII) complementa la ley, sobre todo en lo relativo a las situaciones varias en que aquello se requiere. En particular, establece los procedimientos de contratación relacionados con el Régimen Especial previsto en el artículo 2 de la ley, cuyo alcance se ha explicado ampliamente al contestar el Subindicador 1A de este Pilar. Por otro lado, por disposición expresa del reglamento mencionado (particularmente de su Disposición General Cuarta), el INCOP tiene la capacidad de complementar disposiciones reglamentarias a través de resoluciones de carácter general; el INCOP ha expedido hasta el momento 46 resoluciones de este carácter, todas a disposición del público, de manera gratuita, a través del Portal www.compraspublicas.gob.ec. El Reglamento General de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública permite que el criterio de evaluación a) sea aprobado. b) Criterio: “Se actualizan en forma periódica”. Hasta la presente fecha desde su publicación oficial, 8 de Agosto de 2008, el RGLOSNCP ha tenido 3 reformas. Cada una de ellas, depende directamente de las solicitudes presentadas y de lo que jurídica y técnicamente sea posible. La facultad reglamentaria la ostenta el Presidente del Ecuador. Las resoluciones de carácter general expedidas por el INCOP para complementar lo previsto por el Reglamento General, se actualizan en función de lo previsto por la ley y el reglamento mencionados y se hacen públicas inmediatamente a través del portal de compras públicas. De este modo, el criterio b) queda satisfecho. c) Criterio: “Se define la responsabilidad del mantenimiento”. Los actores del Sistema Nacional de Contratación Pública y, en definitiva, cualquier ciudadano interesado, puede presentar propuestas de reforma al RGLOSNCP. No obstante, conforme a la práctica jurídica internacional, así como la facultad legislativa es propia de la Asamblea Nacional, la potestad reglamentaria la ostenta el Presidente de la República. Es de relevancia el considerar la competencia normativa que tiene el INCOP, para efectos de complementar normas reglamentarias. En ejercicio de esta competencia, se han expedido varias resoluciones cuyo objetivo es precisar y aclarar el contenido y aplicación del Reglamento General de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública. Además, en cumplimiento de lo previsto por el numeral 1 del artículo 10 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, el INCOP vela y asegura el cumplimiento de los objetivos del Sistema Nacional de Contratación Pública, y en esa medida promueve el desarrollo de su marco normativo y la observancia del mismo. El INCOP ha participado directamente con propuestas de reformas legales y reglamentarias. Existen normas complementarias a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, jerárquicamente establecidas en función de un ordenamiento jurídico claro que respeta lo previsto en la Constitución de la República del Ecuador y en la doctrina del Derecho Administrativo. Toda esta normativa secundaria es recopilada bajo responsabilidad de INCOP y está consolidada y a disposición del público en el Portal www.compraspublicas.gob.ec, donde se actualiza en función de las reformas realizadas. De este modo, tanto la responsabilidad de su actualización como de su publicación está prevista, con lo cual se cumple el criterio c).

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Por lo expuesto, la calificación es 3/3. Criterios de Calificación

Puntaje

Existen reglamentaciones que complementan y detallan las disposiciones de la ley sobre adquisiciones que cumplen los siguientes requisitos: a) Son claras con carácter abarcador y están consolidadas como un conjunto de reglas disponibles en un lugar único y accesible; b) Se actualizan en forma periódica; c) Se define la responsabilidad del mantenimiento; Las reglamentaciones cumple la condiciones de (a) más una de las condiciones restantes. Las reglamentaciones existen pero no se actualizan en forma periódica, la responsabilidad de dicha actualización no se encuentra claramente definida o existen muchas omisiones importantes en las reglamentaciones o contradicciones con la ley.

No existen reglamentaciones o las existentes no cumplen sustancialmente con ninguno de los requisitos enumerados.

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 3/3 Para este sub-indicador, la metodología no aplica ningún indicador de cumplimiento y desempeño.

SUBINDICADOR 2 (B) – DOCUMENTOS MODELO DE LICITACIÓN PARA BIENES, OBRAS Y SERVICIOS

Este subindicador sugiere que los documentos modelo de buena calidad promuevan la competencia e incrementen el nivel de confianza en el sistema. Los posibles contratistas o proveedores están más dispuestos a participar cuando conocen los documentos y su interpretación. Los documentos modelo deben contener, por tanto, las cláusulas básicas exigidas que se incorporarán en los contratos a fin de permitirle a los participantes evaluar el costo y el riesgo o aquellas cláusulas obligatorias cuando se ejecuta un contrato para el gobierno. Conforme a la metodología, si no hubiese documentos modelo, debe existir como mínimo, un conjunto de cláusulas modelo y obligatorias y plantillas que ayudarán en la formulación de los documentos de la licitación. a) Este criterio solicita “Existen una invitación y documentos modelo de licitación para una amplia gama de productos, obras y servicios que son contratados en forma frecuente por las dependencias del Gobierno”. El artículo 27 de la LOSNCP establece que “Serán obligatorios los modelos y formatos de documentos pre contractuales, y la documentación mínima requerida para la realización de un procedimiento precontractual y contractual, que serán elaborados y oficializados por el Instituto Nacional de Contratación Pública…”. A fin de dar cumplimiento con la normativa transcrita, el INCOP ha elaborado modelos de pliegos obligatorios para los procedimientos dinámicos (Catálogo Electrónico y Subasta Inversa); para los procedimientos comunes (Menor Cuantía Bienes y Servicios; Menor Cuantía Obras; Cotización Bienes y Servicios; Cotización Obras, Licitación Bienes y Servicios; y, Licitación Obras); y para los servicios de consultoría (Contratación Directa; Lista Corta; y, Concurso Público), es decir, para todos los procedimientos generales. Los modelos de pliegos emitidos por el INCOP están compuestos por:

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CONVOCATORIA, parte en la cual consta el universo elegible de proveedores, el objeto de la contratación, el cronograma, el lugar, día y hora para la recepción y apertura de las ofertas y demás condiciones sobre los aspectos fundamentales del proceso; CONDICIONES GENERALES, que contiene las reglas comunes establecidas en la ley y el reglamento respecto del procedimiento de contratación utilizado, que no podrán ser modificadas por las entidades contratantes; CONDICIONES ESPECÍFICAS, es decir, instrucciones o parámetros establecidos por cada entidad contratante, de acuerdo a la naturaleza de cada contratación, respetando las disposiciones de la LOSNCP, de su reglamento general y de las resoluciones del INCOP que sean aplicables; ESPECIFICACIONES TÉCNICAS, respecto del bien, el servicio o la obra a ejecutarse; PROYECTO DE CONTRATO, con todas las cláusulas obligatorias que debe contener un contrato; y, MODELOS DE FORMULARIOS, que deben ser llenados y presentados de manera obligatoria por los oferentes, y que sirven para aclarar el contenido de la oferta, para comprometer al oferente respecto de buenas prácticas, o para comprobar que el oferente no incurre en alguna inhabilidad para contratar. Con estas clarificaciones, el criterio a) se cumple. Adicionalmente, como se podrá observar enseguida, en el análisis de cumplimiento y desempeño (ICD), se verá que el porcentaje de licitaciones públicas que utilizan documentos o cláusulas modelo de licitación que se encuentran en el portal de compras públicas es de 99,9% de los procesos.” b) Criterio: “Existe un conjunto de cláusulas o plantillas modelo y obligatorias que reflejan el marco legal, para su uso en los documentos que se preparan para licitaciones públicas”. Como se ha indicado anteriormente, en los modelos de pliegos obligatorios emitidos por el INCOP, los cuales deberán ser utilizados por las entidades contratantes, consta el proyecto de contrato, cuyas cláusulas se ajustan a lo exigido en la normativa de contratación pública, LOSNCP, su Reglamento General y Resoluciones emitidas por el INCOP. El criterio b) se cumple. c) Criterio de evaluación: “Los documentos se actualizan y se encuentra claramente definida la responsabilidad de su preparación y actualización”. Al respecto, el INCOP mediante Resolución INCOP No. 010-08 de 29 de diciembre de 2008, expidió la primera versión de los modelos obligatorios para los procedimientos de contratación establecidos en la LOSNCP. Mediante Resolución INCOP No. 035-09 de 28 de octubre de 2009, el INCOP oficializó la segunda versión de los modelos de pliegos de uso obligatorio para todos los procedimientos precontractuales establecidos en la LOSNCP; a través de Resolución INCOP No. 039-2010 de 27 de febrero de 2010, se realizó una modificación a la versión de pliegos en vigencia, básicamente en cuanto a la etapa de CONVALIDACIÓN DE ERRORES y CRONOGRAMA. De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 28 del RGLOSNCP, los modelos y formatos obligatorios, son y serán expedidos por el Director Ejecutivo del INCOP mediante resolución y serán publicados en el Portal www.compraspublicas.gob.ec. Cada entidad contratante deberá completar los modelos obligatorios y bajo su responsabilidad podrá modificar y ajustarlos a las necesidades particulares de cada proceso de contratación, siempre que se cumpla con la Ley y el Reglamento General. Es decir, será responsabilidad de cada entidad contratante elaborar los pliegos para cada contratación, para lo que seguirá los modelos y formatos obligatorios expedidos por el INCOP, cumpliendo siempre con la LOSNCP, su Reglamento General y Resoluciones emitidas por el INCOP. Con lo dicho, el criterio c) también se cumple. Bajo estas consideraciones, la calificación del sub-indicador es 3/3.

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Criterios de Calificación

Puntaje

a) Existen una invitación y documentos modelo de licitación para una amplia gama de productos, obras y servicios que son contratados en forma frecuente por las dependencias del Gobierno. b) Existe un conjunto de cláusulas o plantillas modelo y obligatorias que reflejan el marco legal, para su uso en los documentos que se preparan para licitaciones públicas.

c) Los documentos se actualizan y se encuentra claramente definida la responsabilidad de su preparación y actualización. Se encuentran disponibles unos documentos modelo y un conjunto mínimo de cláusulas o plantillas pero el uso de dichos documentos no es obligatorio y no se encuentra regulado. Los documentos no se actualizan en forma periódica.

No existen documentos modelo pero se ha establecido un conjunto de cláusulas obligatorias para su inclusión en los documentos de la licitación.

No existen documentos modelo y las dependencias adquirentes desarrollan sus propios documentos respecto de los cuales la orientación recibida es poca o inexistente.

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 3/3 Conforme se manifestó al revisar el criterio a), el ICD también muestra un excelente nivel institucional a este respecto: INDICADOR BÁSICO

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

PUNTAJE

Si existe una invitación y documentos modelo de licitación para una amplia gama de productos, obras y servicios que son contratados en forma frecuente por las dependencias del Gobierno. También 2b) Documentos existe un conjunto de cláusulas o modelo de licitación plantillas modelo y obligatorias que para bienes, obras y reflejan el marco legal, para su uso en los servicios. documentos que se preparan para licitaciones públicas. Y los documentos se actualizan y se encuentra claramente definida la responsabilidad de su preparación y actualización.

ICD

Porcentaje de licitaciones públicas que utilizan documentos o cláusulas modelo de licitación.

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

El 99.9% de los procesos de licitación pública utilizan los documentos y cláusulas de los modelos que se encuentran en el portal de compras públicas.

SUBINDICADOR 2 (C) – PROCEDIMIENTOS PARA LA PRECALIFICACIÓN

Este subindicador abarca la existencia de procedimientos para la precalificación de los participantes en un proceso de compras en particular. En general, la precalificación se limita a contratos de alta complejidad en los que se puede determinar – utilizando principalmente los criterios de cumple/no cumple – si las empresas interesadas poseen la capacidad de cumplir con los requisitos. La evaluación de las calificaciones puede combinarse con los documentos de la Licitación como parte de una contratación específica o puede iniciarse como un ejercicio independiente realizado antes de la presentación de las ofertas completas. a) Criterio: “Existen procedimientos que definen la precalificación que incluyen disposiciones sobre el contenido de dichos criterios de precalificación para que estos se basen sobre las necesidades específicas de la adquisición”: En función del concepto de precalificación en el SNCP,

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la precalificación es entendida como un procedimiento previo de selección de proveedores en un proceso de contratación determinado. En el caso de Ecuador, aquello únicamente existe respecto de la contratación de consultoría a través del procedimiento de Concurso Público (el proceso más complejo, con valores de contratación altos). En efecto, el artículo 42 de la LOSNCP establece que “...en determinados casos, debido a la complejidad y magnitud de los trabajos de consultoría requeridos, la máxima autoridad de la Institución podrá convocar a procesos de precalificación de consultoría o presentación de manifestaciones de interés...”. Esta opción tiene por objeto que, a través del portal www.compraspúblicas.gob.ec, se identifique la existencia de consultores o compañías consultoras con la suficiente experiencia en determinada materia relacionada con los trabajos de consultoría requeridos por la entidad contratante. Este proceso de precalificación será exitoso si es que precalifican al menos dos consultores o compañías consultoras, los que serán convocados al respectivo proceso de contratación de la consultoría. Bajo estas consideraciones, el criterio a) se cumple. b) “Especificaciones sobre el uso de cumple/no cumple en los criterios de calificación”. Los parámetros de calificación son preestablecidos por la entidad contratante, y también la incidencia de cada parámetro en la puntuación final. En todo caso, se debe cumplir con los criterios de adjudicación legalmente establecidos, que son los siguientes: 1 Mejor Costo en Bienes o Servicios Normalizados: Oferta que cumpliendo con todas las especificaciones y requerimientos técnicos, financieros y legales exigidos en los documentos precontractuales, oferte el precio más bajo; 2 Mejor Costo en Obras, o en Bienes o Servicios No Normalizados: Oferta que ofrezca a la entidad las mejores condiciones presentes y futuras en los aspectos técnicos, financieros y legales, sin que el precio más bajo sea el único parámetro de selección. En todo caso, los parámetros de evaluación deberán constar obligatoriamente en los Pliegos; y, 3 Mejor Costo en Consultoría: Criterio de "Calidad y Costo" con el que se adjudicarán los contratos de consultoría, en razón de la ponderación que para el efecto se determine en los Pliegos correspondientes, y sin que en ningún caso el costo tenga un porcentaje de incidencia superior al veinte (20%) por ciento. Sin embargo, como ya se analizó en el pilar I, la metodología cumple/no cumple es utilizada solo en ciertos procedimientos (Subasta Inversa, Menor Cuantía Obras, por ejemplo), pues en los demás se ha previsto que la entidad contratante establezca parámetros de evaluación utilizando puntaje. Por esta razón, habiendo esta diferencia entre la práctica nacional y el estándar internacional de evaluación (como se verá más adelante, en el análisis del ICD, hay cumplimiento mayoritario del criterio b), pero el porcentaje no equivale a una mayoría calificada superior a un 66% de los contratos revisados. INCOP ha tomado nota de este punto, el cual se espera discutir y homologar a futuro, de ser posible; por ello, el criterio b) se da por no cumplido. c) “Orientación sobre en qué casos es adecuado aplicar el procedimiento de precalificación”. La LOSNCP establece que solo puede existir un proceso de precalificación respecto de consultorías a contratarse por Concurso Público, cuando se precise identificar la existencia de consultores o compañías consultoras con la suficiente experiencia en determinada materia relacionada con los trabajos de consultoría a contratar. Existe en el reglamento otra definición de precalificación, pero relacionada con el Registro Único de Proveedores, RUP, cuyo objeto es que en casos especiales, se garantice la idoneidad del proveedor -es decir, que haya certeza en lo que realmente es capaz de proveer- previa a su habilitación en el RUP. El criterio c) se cumple. Bajo estas consideraciones, la calificación del sub-indicador es 2/3:

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Criterios de Calificación Existen procedimientos que definen la precalificación que incluyen :

Puntaje

a) Disposiciones sobre el contenido de los criterios de precalificación para que estos se basen sobre las necesidades específicas de la adquisición; b) Especificaciones sobre el uso de cumple/no cumple en los criterios de calificación. c) Orientación sobre en qué casos es adecuado aplicar el procedimiento de precalificación; Los procedimientos existentes abarcan lo establecido en (a) más una de las condiciones restantes. Los procedimientos existentes abarcan lo estipulado en (a). No existen procedimientos para la aplicación de los métodos de precalificación.

2 1 0

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 2/3 En cuanto a cumplimiento y desempeño, se observa que hay una mayoría de casos en que se usa el cumple/no cumple, pero se ha acordado que para considerar aceptable el valor, se debería verificar en al menos 2 de cada 3 veces: INDICADOR BÁSICO

2c) Procedimientos de precalificación

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

PUNTAJE

Existen disposiciones sobre el contenido de los criterios de precalificación pero no en todo tipo de adquisición. Hay especificaciones sobre el uso de cumple/no cumple en los criterios de calificación. Y existe orientación sobre en qué casos es adecuado aplicar el procedimiento de precalificación.

ICD Porcentaje de casos donde se utilizó la precalificación en forma apropiada como lo establece el marco legal. Porcentaje de casos que utilizaron criterios de precalificación objetivos del tipo cumple / no cumple en oposición a los criterios cualitativos subjetivos.

SITUACIÓN Y TENDENCIAS En la normativa del Ecuador no se aplica el tema de precalificación, salvo en el caso de las consultorías o siempre y cuando la adquisición sea para un bien selectivo y con indicaciones específicas, dependiendo el proceso de contratación existe o no el proceso de precalificación. De los 106 procesos revisados, 53.77% de estos si manejan el criterio del tipo cumple/no cumple. El 32.08% No Aplica. Y el 14.15% no manejan este criterio.

SUBINDICADOR 2 (D) – PROCEDIMIENTOS ADECUADOS PARA LA CONTRATACIÓN DE SERVICIOS U OTROS CASOS EN LOS QUE LA CAPACIDAD TÉCNICA ES UN CRITERIO CLAVE

Este subindicador comprende: Si la capacidad y calidad técnica es un criterio para la selección de servicios de consultoría u otros, la ley debe especificar claramente de qué modo habrá de considerarse este aspecto. Mientras que las calificaciones técnicas pueden evaluarse mediante una revisión basada en el concepto de cumple/no cumple, en muchos casos se considera necesario realizar una evaluación de las calificaciones técnicas sobre la base de criterios previamente establecidos a fin de seleccionar la propuesta mejor calificada, incluyendo la consideración de precio y otros factores. En el caso de consultores y otros servicios profesionales, también debe autorizarse una selección hecha solamente sobre la base de las calificaciones técnicas.

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a) Criterio: “Ya sea el marco legal o su reglamentación disponen (…) condiciones bajo las cuales resulta adecuada la selección basada exclusivamente sobre la capacidad técnica y cuando es apropiado considerar el precio y la calidad”. En general, la LOSNCP establece de manera expresa los criterios de adjudicación para bienes y servicios normalizados, para bienes y servicios no normalizados y ejecución de obra; y, finalmente, para consultoría -numerales 17, 18 y 19 del artículo 6 de la LOSNCP, que han sido citados en la respuesta al subindicador anterior, y se refieren al Mejor Costo en Obras, en Bienes o Servicios Normalizados y No Normalizados, y en Consultoría. El Sistema Nacional de Contratación Pública (según lo prevé el numeral 8 del artículo 6 de la LOSNCP), define a la consultoría como la prestación de servicios profesionales especializados no normalizados, que tengan por objeto identificar, auditar, planificar, elaborar o evaluar estudios y proyectos de desarrollo, en sus niveles de pre factibilidad, factibilidad, diseño u operación. Comprende, además, la supervisión, fiscalización, auditoría y evaluación de proyectos ex ante y ex post, el desarrollo de software o programas informáticos así como los servicios de asesoría y asistencia técnica, consultoría legal que no constituya parte del régimen especial de contratación, elaboración de estudios económicos, financieros, de organización, administración, auditoría e investigación. Sobre la base de lo anterior, la LOSNCP obliga a dar una especial consideración a la oferta técnica en cuanto a los procedimientos de consultoría, pues la calificación de la oferta económica en ningún caso podrá ser superior al 20 por ciento de la calificación total. La oferta técnica tendrá una incidencia mínima de 80 por ciento respecto de la calificación global. Por otro lado, el artículo 41 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, dispone que la calificación de la calidad de los procesos de consultoría, se realizará sobre la base de lo previsto en los pliegos respectivos, debiendo tenerse en cuenta los siguientes requisitos, procedimientos y criterios: 1. Capacidad técnica y administrativa disponible; 2. Antecedentes y experiencia demostrables en la realización de trabajos anteriores; 3. Antecedentes y experiencia demostrables del personal que será asignado a la ejecución del contrato; 4. Plan de trabajo, metodología propuesta y conocimiento probado de las condiciones generales, locales y particulares del proyecto materia de la consultoría; 5. Disponibilidad de los recursos, instrumentos y equipos necesarios para la realización de la consultoría; y, 6. Cuando intervengan empresas nacionales en asocio con empresas extranjeras, se tomarán en consideración, adicionalmente, los procedimientos y metodologías que ofrezca la consultoría extranjera para hacer efectiva una adecuada transferencia de tecnología, así como la mayor y mejor utilización de la capacidad técnica de profesionales ecuatorianos. La capacidad y calidad técnica es un criterio clave para la selección de servicios de consultoría, así como de los otros objetos de contratación, como bienes, servicios y obras, lo cual se complementa con criterios económicos y de otra índole en la evaluación de las ofertas. Además, la ponderación de los parámetros de calificación pretende ser aclarada en los correspondientes modelos de pliegos que las entidades contratantes deben utilizar con el propósito de calificar las ofertas y seleccionar la de mejor evaluación. Por todo lo arriba anotado, el criterio a) se cumple.

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b) Criterio internacional de evaluación: “Metodologías y procedimientos claros de evaluación de la capacidad técnica así como para combinar precio y capacidad técnica bajo diferentes circunstancias”. Las reglamentaciones de implementación cumplen con lo mencionado anteriormente pero se deja a discreción de toda entidad contratante el establecimiento de parámetros de calificación de la oferta técnica, y la incidencia de la calificación de la oferta económica en el total de la puntuación. O, en los procedimientos que prevén una metodología "cumple o no cumple", la entidad contratante establece también los parámetros que deberán evaluarse según una lista de comprobación (práctica tradicional aún no superada). Con esto, b) se cumple. Bajo esta consideración, aún cumpliéndose a) y b), pero dado que se deja a discreción de la entidad adquiriente las metodologías, se concluye que la calificación es 2/3: Criterios de Calificación Ya sea el marco legal o su reglamentación disponen lo siguiente: a) Condiciones bajo las cuales resulta adecuada la selección basada exclusivamente sobre la capacidad técnica y cuando es apropiado considerar el precio y la calidad.

Puntaje

b) Metodologías y procedimientos claros de evaluación de la capacidad técnica así como para combinar precio y capacidad técnica bajo diferentes circunstancias. Las reglamentaciones de implementación cumplen con a) pero dejan b) a discreción de la entidad adquirente. Las reglamentaciones de implementación dan la posibilidad de utilizar la capacidad técnica en la selección pero ni la ley ni las reglamentaciones se explayan sobre el procedimiento. Ni la ley ni su reglamentación abarcan este procedimiento.

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CALIFICACION ASIGNADA: 2/3 En este caso, no existe un ICD que aplique en la metodología.

SUBINDICADOR 2 (E) – GUÍA O MANUAL DEL USUARIO PARA LAS ENTIDADES CONTRATANTES

Este subindicador se refiere a la existencia de una guía o manual del usuario para las entidades contratantes. a) Criterio: “Existe un manual único de adquisiciones que detalla todos los procedimientos para una correcta aplicación de las leyes y reglamentaciones sobre adquisiciones”. La contratación pública en Ecuador se caracteriza porque los procedimientos o prácticas de mayor recurrencia, denominados de Régimen General, se realizan a través del Portal www.compraspublicas.gob.ec, lo que obliga a las entidades contratantes a familiarizarse con esta herramienta fundamental del Sistema Nacional de Contratación Pública. En el mencionado Portal, el INCOP ha incorporado toda la información relacionada con las leyes, resoluciones, procedimientos, modelos de pliegos, y manuales de usuario, que son de libre acceso al público. Los manuales de usuario elaborados por el INCOP, describen en forma gráfica las actividades que deben realizar tanto entidades como proveedores, para llevar a cabo cada uno de los procedimientos de contratación de régimen general.

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Además el INCOP cuenta con personal técnico asignado para el cumplimiento oportuno de estas actividades. A este respecto, y evidenciándose el avance institucional logrado, se califica positivamente el criterio a). b) “El manual se actualiza en forma periódica”. Los manuales de usuario se actualizan en función de cambios o reformas normativas, o de modificaciones de las herramientas del Sistema Nacional de Contratación Pública (por ejemplo, en el caso de que modificaciones en el Portal www.compraspublicas.gob.ec). El criterio b) también queda satisfecho. c) “Se establece claramente quién asumirá la responsabilidad por el mantenimiento del manual”. En presencia del equipo consultor nacional que ha facilitado y verificado la estructura y ha realizado las visitas a instalaciones y dependencias, así como en las consultas en los talleres con actores, hay consenso técnico y nacional de que existe personal técnico que tiene como parte de su actividad profesional ordinaria, la actualización de los manuales de usuario. De este modo, el criterio c) también queda satisfecho. Con todo lo dicho, el sub-indicador tiene una clasificación de 3/3: Criterios de Calificación

Puntaje

a) Existe un manual único de adquisiciones que detalla todos los procedimientos para una correcta aplicación de las leyes y reglamentaciones sobre adquisiciones. b) El manual se actualiza en forma periódica.

c) Se establece claramente quién asumirá la responsabilidad por el mantenimiento del manual. No existe un manual único pero sí la obligación de las agencias adquirentes de contar con uno que cumpla con las condiciones de (b) y (c).

No existe un manual ni tampoco la obligación de contar con uno pero muchas agencias adquirentes tienen un manual interno para el manejo de las contrataciones. No existe un manual ni el requerimiento de contar con uno.

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CALIFICACIÓN ASIGNADA: 3/3 En este caso, tampoco aplica, según la metodología, ningún ICD a comparar.

SUBINDICADOR 2 (F) – CONDICIONES GENERALES DE CONTRATO (CGC) PARA CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO LO QUE INCLUYE BIENES, OBRAS Y SERVICIOS EN CONCORDANCIA CON LOS REQUISITOS NACIONALES Y, CUANDO FUESE APLICABLE, CON LOS REQUERIMIENTOS INTERNACIONALES.

Este subindicador tiene en cuenta las Condiciones Generales de los Contratos que establecen las disposiciones básicas a ser incluidas en un contrato con el gobierno. Las CGC se basan sobre las leyes del país y en general reflejan los códigos comerciales que rigen los contratos entre las partes. a) Criterio: “Existen CGC para los tipos más habituales de contratos y su uso es obligatorio”. La LOSNCP establece que las entidades contratantes deben utilizar obligatoriamente los Modelos de Pliegos elaborados por el INCOP para cada uno de los procedimientos de contratación. En aquellos pliegos están incluidos los modelos del contrato respectivo, cuyas cláusulas pretenden

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incorporar disposiciones normalizadas en el ámbito internacional, y evitar conductas discriminatorias o que violen el equilibrio de la relación contractual, más allá de lo previsto en la ley considerando la naturaleza administrativa del contrato. Por tanto, se cumple el criterio a) b) Criterio: “En general, el contenido de las CGC concuerda con las prácticas aceptadas en el ámbito internacional”. Los modelos de contrato existen respecto de los tipos más habituales de contratos, y en la medida en que los modelos de contrato -conforme se analizó en el subindicador 2b, criterio b)-, son parte de los modelos de pliegos, su uso es obligatorio, sin perjuicio de que los modelos de contrato puedan ser actualizados o completados en función de la contratación específica, y sin violar la normativa de contratación pública vigente. Las cláusulas que integran los proyectos de contrato que son parte de los modelos de pliegos, reflejan con fidelidad lo previsto en la legislación ecuatoriana respecto del ámbito de la contratación pública. Además, en los pliegos, se incorporan conceptos de buenas prácticas internacionalmente aceptadas en instrumentos como las cartas de presentación y compromiso, que forman parte de los modelos de pliegos y que obligatoriamente deben ser presentadas por todo oferente. Por otro lado, el Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones, prevé la posibilidad de someter a jurisdicción no ecuatoriana la resolución de conflictos emanados de un contrato de inversión firmado con proveedores extranjeros, considerándose inclusive la posibilidad del arbitraje internacional. Con esta clarificación, el criterio b) queda enteramente cumplido (nótese que el uso es obligatorio). Conforme corresponde, y habiendo satisfecho los dos criterios metodológicos, la calificación en este sub-indicador es 3/3: Criterios de Calificación

Puntaje

Los dos puntos que siguen son aplicables: a) Existen CGC para los tipos más habituales de contratos y su uso es obligatorio. b) En general, el contenido de las CGC concuerda con las prácticas aceptadas en el ámbito internacional.

Existen CGC para los tipos más comunes de contrato consistentes con las prácticas aceptadas en el ámbito internacional pero su uso no es obligatorio.

Existen CGC para los tipos más comunes de contratos pero no concuerdan con las prácticas aceptadas en el ámbito internacional y su uso no es obligatorio. No existen CGC y cada dependencia usa el formato de contrato que elija.

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CALIFICACIÓN ASIGNADA: 3/3

En términos del ICD, se observa que si bien hay obligatoriedad, y se satisface plenamente la línea de base, hay un reto en cumplimiento y desempeño importante:

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INDICADOR BÁSICO

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

2f) Condiciones Generales de los Contratos (CGC) para contratos del sector público lo que incluye bienes, obras y servicios en concordancia con los requisitos nacionales y, cuando fuese aplicable, con los requerimientos internacionales

Existen CGC para los tipos más habituales de contratos y su uso es obligatorio. Y en general, el contenido de las CGC concuerda con las prácticas aceptadas en el ámbito internacional.

PUNTAJE ICD

Porcentaje de licitaciones que utilizan las CGC, cláusulas estándar o plantillas, según corresponda

SITUACIÓN Y TENDENCIAS Del total de folios revisados, el 83.72% tiene las “Condiciones Generales” en los Pliegos de los concursos respectivos, siendo estos documentos habilitantes de los respectivos contratos. Sin embargo el 60.47% de los contratos hace referencia explícita a dichos pliegos.

Las autoridades han tomado nota de esta brecha entre línea de base y cumplimiento (normativa y desempeño institucional) y han manifestado interés, junto con el resto de actores que han participado en talleres, de fortalecer procesos de capacitación, trabajo conjunto, supervisión, y otras acciones que conduzcan a un mayor grado de cumplimiento, a partir de una línea de base que es aceptable.

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PILAR II. MARCO INSTITUCIONAL Y CAPACIDAD DE GESTIÓN Indicador 3. El sistema de contrataciones públicas se encuentra bien integrado y es parte del sistema de gobernabilidad del sector público Gráfico 11.

Gráfico 12.

El Pilar II analiza el modo en que el sistema de adquisiciones, tal como se define en el marco legal y regulatorio de un país, funciona en la práctica a través de las instituciones y de los sistemas de gestión, que forman parte de la gobernabilidad del sector público.

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SUBINDICADOR 3 (A) – LA PLANIFICACIÓN DE LAS ADQUISICIONES Y LOS GASTOS ASOCIADOS SON PARTE DEL PROCESO DE FORMULACIÓN DEL PRESUPUESTO Y CONTRIBUYEN A UNA PLANIFICACIÓN PLURIANUAL.

Este subindicador se refiere al grado de integración del sistema de adquisiciones con otras partes del gobierno y especialmente con el sistema de gestión financiera en vista de la interacción entre ambos, desde la preparación del presupuesto y la planificación hasta las operaciones de tesorería para efectuar pagos. En este sub-indicador, no existe, como en el caso de los sub-indicadores revisados en el Pilar I, una calificación en base a criterios literales, sino en base a lógicas de conjunto. Por ello, y en este caso particular, a diferencia de la forma en que se ha redactado (para mayor claridad) en el pilar anterior (literal por literal), se va a presentar en primer lugar la tabla de calificación, directamente, y luego, se razonará sobre el porqué de la calificación de 2/3 que se ha concluido por parte de las autoridades, entidades y actores privados y de sociedad civil: Existe un ejercicio de planificación periódico instituido por las leyes o sus reglamentaciones que:  se inicia con la preparación de planes plurianuales para las dependencias de gobierno, de donde se derivan los planes operativos anuales;  a lo que siguen los planes de adquisiciones anuales y la estimación de los gastos relacionados;  Y culmina en la formulación del presupuesto anual.  Se preparan los planes de adquisiciones como soporte del proceso de planificación y formulación presupuestaria. Explicación: Si bien en Ecuador existe, desde la presente administración gubernamental un ejercicio de planificación periódico, instituido por las leyes o sus reglamentaciones que se inicia con la preparación de planes plurianuales para las dependencias de gobierno, éste aún no se deriva habitual y generalizadamente en planes operativos anuales para todas las instituciones. Por ello, no en todos los casos se siguen los planes de adquisiciones anuales y la estimación de los gastos relacionados (este es un tema que va, aún, en proceso de institucionalización), y solo en casos particulares culmina, según entrevistas realizadas, en la formulación del presupuesto anual. Es decir, no siempre se preparan los planes de adquisiciones como soporte del proceso de planificación y formulación presupuestaria. Por estas razones, la calificación no puede ser 3/3. Al revisar con las autoridades y los actores, en entrevistas, análisis y talleres, se ha observado que, pese a lo anterior, tampoco se llega a una situación de 1/3, pues ello requeriría que fuera verdad lo siguiente: “en general, los planes de adquisiciones se preparan sobre la base de los planes operativos anuales y plurianuales. Son débiles los vínculos con la planificación del presupuesto y no se exige que los planes se correspondan con la asignación presupuestaria disponible antes de comprometerse los gastos.” En el caso de Ecuador, los vínculos de la planificación presupuestaria y de adquisiciones no son débiles, y sobre todo, si se exige que los planes se correspondan con la asignación, antes de comprometerse los gastos, como se verá a continuación. En el Ecuador, existe normativa específica para la implementación de la planificación en las instituciones públicas. La Constitución de la República del Ecuador, en su artículo 280, establece que “...El Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento al que se sujetarán las políticas,

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programas y proyectos públicos; la programación y ejecución del presupuesto del Estado; y la inversión y la asignación de los recursos públicos; y coordinar las competencias exclusivas entre el gobierno central y los gobiernos autónomos descentralizados. Su observancia será de carácter obligatorio para el sector público e indicativo para los demás sectores...”. A través del Decreto Ejecutivo No. 745, publicado en el Registro Oficial No. 310 de 7 de abril del 2008, se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2007 – 2010. Uno de los objetivos de este Plan es garantizar el acceso a la participación pública y política, y en esa medida, la Meta 10.2 prevista en el documento mencionado implica “incrementar la rendición de cuentas”, a fin de lograr que “...todas las instituciones públicas informen sobre el cumplimiento de sus planificaciones...”. Por otro lado, la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal, -LOREYTF(publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 334, de 15 de agosto de 2006), prevé en su artículo 1 que, “...al inicio de cada período de gobierno, hasta el 31 de enero, el Presidente de la República presentará al país, ante el Congreso (hoy Asamblea) Nacional, un plan plurianual para cuatro años, el mismo que contendrá los objetivos, metas, lineamientos estratégicos y políticas de su gestión. Este plan de gobierno servirá de referencia para que los gobiernos seccionales autónomos elaboren sus planes plurianuales. …”; el artículo 2 ibídem, señala textualmente: “...De los planes institucionales.- Cada institución del sector público no financiero elaborará el plan plurianual institucional para cuatro años y planes operativos anuales que servirán de base para la programación presupuestaria y los remitirá al Ministerio de Economía y Finanzas, con las proformas presupuestarias correspondientes…”. (El Ministerio de Economía y Finanzas actualmente es el Ministerio de Finanzas).

En esta línea, el Reglamento Sustitutivo al Reglamento a la Ley de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal (Decreto Ejecutivo No. 611, publicado en el Registro Oficial No. 131, de 24 de octubre de 2005), contempla en su artículo 2 que el plazo para que las autoridades de cada institución del sector público aprueben los planes plurianuales institucionales no será mayor a sesenta días, contados desde la fecha de presentación por el Presidente de la República del plan plurianual al Congreso Nacional. Hay que indicar que las referencias a la LOREYTF y su reglamento se mantienen pese a su derogatoria a través del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (Ley s/n, Segundo Suplemento del Registro Oficial 306, 22 de octubre de 2010), como un indicador de que el País sí contaba con estas normativas mientras se efectuó la evaluación. El actual Código vigente contiene disposiciones similares en sus artículos 1, 5 y 34, entre otros. La planificación que deben realizar las instituciones del Sector Público se complementa con el Plan Operativo Anual -POA-, el mismo que debe contener la desagregación del Plan Plurianual de Gobierno y los planes plurianuales institucionales en objetivos estratégicos, metas, programas, proyectos, acciones y actividades que se impulsarán en el período anual. Para el efecto, se considera como esencial establecer las siguientes definiciones: función, misión y visión institucionales; los objetivos, metas e indicadores del Plan Plurianual de Gobierno; y, su correspondencia con otros planes o agendas formuladas. Los planes operativos anuales tienen como propósito fundamental orientar la ejecución de los objetivos gubernamentales, convertir los propósitos gubernamentales en pasos claros, y en objetivos y metas evaluables a corto plazo. Una de las utilidades que ofrece la planificación operativa es el reajuste de los objetivos, metas, programas, proyectos y acciones a las condiciones y circunstancias que se presentan cada año, y a los cambios no previstos. La formulación de los Planes Plurianuales Institucionales, los Planes Operativos Anuales y la programación presupuestaria contemplada en los mismos, proporcionan la información necesaria

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para elaborar el Plan Anual de Contrataciones -PAC. Al respecto, el artículo 22 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública -LOSNCP-, prevé textualmente lo que sigue: “Art. 22.- Plan anual de contratación.- Las Entidades Contratantes, para cumplir con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, sus objetivos y necesidades institucionales, formularán el Plan Anual de Contratación con el presupuesto correspondiente, de conformidad a la planificación plurianual de la Institución, asociados al Plan Nacional de Desarrollo y a los presupuestos del Estado. El Plan será publicado obligatoriamente en la página Web de la Entidad Contratante dentro de los quince (15) días del mes de enero de cada año e interoperará con el portal COMPRASPÚBLICAS. De existir reformas al Plan Anual de Contratación, éstas serán publicadas siguiendo los mismos mecanismos previstos en este inciso. El contenido del Plan de contratación y los sustentos del mismo se regularán en el Reglamento de la presente Ley...”.

La elaboración del PAC se realiza en consideración a la existencia de una proforma presupuestaria estimada, lo cual deja la posibilidad de cualquier reforma en el presupuesto institucional. Por otro lado, es necesario señalar que el Reglamento General de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública -RGLOSNCP-, en su artículo 27, señala que la certificación es de disponibilidad presupuestaria, con lo cual se permite expresamente certificar la existencia presente o futura de recursos suficientes para cubrir las obligaciones derivadas de una contratación. De este modo, la calificación no puede ser 3, pero tampoco 0 ni 1. De hecho, en cambio, en base a lo mencionado arriba, se puede afirmar con seguridad que “La mayoría de los planes de adquisiciones se preparan sobre la base de planes operativos anuales y plurianuales sin referencia clara a la asignación presupuestaria pero se revisan para cumplir con las estimaciones del presupuesto en cuanto a asignaciones por sector o dependencia antes de que se incurra en los gastos.” Bajo estas consideraciones, la calificación de 2/3 es la adecuada. Esta calificación de ILB, lastimosamente, no se puede contrastar con un ICD, pues la metodología no prevé un indicador de cumplimiento y desempeño que aplique en este caso: Criterios de Calificación Puntaje Existe un ejercicio de planificación periódico instituido por las leyes o sus reglamentaciones que: * se inicia con la preparación de planes plurianuales para las dependencias de gobierno, de donde se derivan los planes operativos anuales; * a lo que siguen los planes de adquisiciones anuales y la estimación de los gastos 3 relacionados; * Y culmina en la formulación del presupuesto anual. Se preparan los planes de adquisiciones como soporte del proceso de planificación y formulación presupuestaria. La mayoría de los planes de adquisiciones se preparan sobre la base de planes operativos anuales y plurianuales sin referencia clara a la asignación presupuestaria pero se revisan para cumplir con las estimaciones del presupuesto en cuanto a asignaciones por sector o dependencia antes de que se incurra en los gastos. En general, los planes de adquisiciones se preparan sobre la base de los planes operativos anuales y plurianuales. Son débiles los vínculos con la planificación del presupuesto y no se exige que los planes se correspondan con la asignación presupuestaria disponible antes de comprometerse los gastos. No hay integración alguna entre la planificación presupuestaria y de adquisiciones. Los planes de adquisiciones se arman sin una conexión obvia y directa con el ejercicio de planificación presupuestaria y no existe exigencia alguna de correspondencia entre los planes de adquisiciones y la disponibilidad de fondos antes de comprometerse los gastos.

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CALIFICACION: 2/3

SUBINDICADOR 3 (B) – LA LEY PRESUPUESTARIA Y LOS PROCEDIMIENTOS FINANCIEROS BRINDAN SOPORTE A LA ADQUISICIÓN, EJECUCIÓN DEL CONTRATO Y SU PAGO EN TIEMPO Y FORMA.

Este subindicador evalúa el grado en que la ley presupuestaria y los procedimientos de gestión financiera satisfacen las necesidades de adquisiciones. Los procesos existentes no deben restringir el procesamiento oportuno de las adquisiciones ni la ejecución de los contratos. Los sistemas de adquisiciones, presupuesto y gestión financiera deben interactuar de tal manera que una vez tomadas las decisiones sobre adquisiciones se desencadenen las acciones correspondientes en los aspectos presupuestario y financiero. Retornamos, en este sub-indicador, a la lógica de conjunto de analizar literal, por literal, los criterios de evaluación. Eso sí, antes de revisar, hay que hacer una aclaración general para el caso de Ecuador: la LOSNCP, en su artículo 24, establece la necesidad de una certificación presupuestaria previa al inicio de cualquier proceso de contratación. Esta obligación presupone que toda entidad contratante -según la definición que de “entidad contratante” contiene el artículo 1 ibídem, debe partir de una necesidad institucional existente, y aprobada por un área o departamento interno, el que deberá preparar además el proyecto de pliegos respectivo utilizando los modelos de pliegos de uso obligatorio elaborados por el INCOP. Dicho esto, podemos ahora sí, pasar a revisar los literales siguientes: a) criterio de la metodología internacional de evaluación: “Se comprometen o asignan los fondos presupuestarios dentro de la semana de la adjudicación del contrato para cubrir el monto total del contrato (o el monto para cubrir la porción del contrato a ser ejecutada dentro del período presupuestario)”. El artículo 27 del RGLOSNCP prevé que la emisión de la certificación presupuestaria -requisito previo al inicio de cualquier procedimiento de contratación- es responsabilidad del Director Financiero de la entidad contratante, o de quien haga sus veces, y que la misma debe incluir la información relacionada con las partidas presupuestarias o los fondos a los que se aplicará el gasto. El requerimiento de compra es presentado a consideración de la máxima autoridad institucional su representante legal- quien deberá aprobarla y ordenar el inicio del proceso, previa revisión de la existencia de certificación presupuestaria. De esta forma, los fondos presupuestarios están asignados ya, desde antes de realizar la contratación, con lo cual el criterio a) se satisface. b) Criterio: “Existen estándares de servicio ya publicados para que las dependencias de gobierno procesen las facturas para cumplir con sus obligaciones de pago en tiempo y forma según lo establecido en el contrato”. INCOP no es la entidad a cargo de la definición de estándares de servicio respecto del correcto procesamiento de las facturas y el cumplimiento de las obligaciones de pago en tiempo y forma; sin embargo, si regula que las entidades contratantes se remitan a lo previsto en los contratos respectivos -el modelo de contrato que integra los modelos de pliegos de uso obligatorio, que considera como una de sus cláusulas el precio y la forma de pago-. Por otro lado, el Servicio de Rentas Internas ha definido un estándar de facturación que aplica para lo público y privado; aquello, junto con lo normado por INCOP, hace que el criterio b) pueda darse por cumplido, pero, como se verá enseguida, no es suficiente para que el criterio c) se cumpla (falta aún coordinación inter-institucional para llegar a un nivel superior de resultados; de

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hecho, lo que se ha mencionado, es consistente con la evidencia del ICD, que muestra que, pese a las facilidades y estándares, aún no se cumple el pago en tiempo y forma). c) Criterio: “Los pagos se autorizan dentro de las cuatro semanas luego de la aprobación de las facturas o de los certificados mensuales para pagos sobre la base del progreso logrado”. El pago de las facturas emitidas por los contratistas a las Entidades Contratantes, se realiza en buena parte de las entidades, dentro del mismo mes de la recepción de la factura, pues cuando la entidad está bien organizada y gerenciada, solo se requiere esperar la transferencia de fondos, que se realiza electrónicamente. Muchas veces, sin embargo, el retardo en el pago de las facturas recibidas se debe a ciertos esquemas de procesamiento que internamente poseen algunas entidades contratantes, especialmente aquellas que han optado por sistemas administrativos centralizados, principalmente aquellas de presencia nacional y alta complejidad. Por esta razón, el criterio c) se considera incumplido.

Criterios de Calificación Puntaje Los procedimientos presupuestarios y financieros existentes cumplen con los requisitos de (a) a (c) inclusive. a) Se comprometen o asignan los fondos presupuestarios dentro de la semana de la adjudicación del contrato para cubrir el monto total del contrato (o el monto para cubrir la porción del contrato a ser ejecutada dentro del período presupuestario). 3 b) Existen estándares de servicio ya publicados para que las dependencias de gobierno procesen las facturas para cumplir con sus obligaciones de pago en tiempo y forma según lo establecido en el contrato. c) Los pagos se autorizan dentro de las cuatro semanas luego de la aprobación de las facturas o de los certificados mensuales para pagos sobre la base del progreso logrado. Los procedimientos presupuestarios y financieros existentes cumplen con los requisitos de (a) sin embargo no existen estándares de negocios publicados. La autorización de pagos es generalmente dispendiosa.

Los procedimientos existentes llevan más tiempo que lo exigido en (a) y no se cumplen, en general, las condiciones de (b) y (c).

Los procedimientos existentes no cumplen sustancialmente con los requisitos anotados arriba.

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 2/3 Si bien, el desempeño evaluado mediante ICD indica que el pago final es presentado con atraso, y se incumple con el criterio c), conforme se ha mostrado anteriormente, el criterio b) y el a) si se cumplen, por lo que se constata también, con el ICD, en este caso, la calificación de 2/3:

INDICADOR BÁSICO

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

3b) La ley presupuestaria y los procedimientos financieros brindan soporte a la adquisición, ejecución del contrato y su

PUNTAJE

ICD Porcentaje de pagos efectuados con atraso (por ejemplo, aquellos que excedan el cronograma de pagos especificado contractualmente).

SITUACIÓN Y TENDENCIAS En cuanto a anticipo existen 21.69% de 106 casos revisados en los que el pago se entrega a tiempo y con la factura que valide el resultado. Sin embargo en un 39.76% de los casos el pago final o el

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pago en tiempo y forma.

embargo no existen estándares de negocios publicados. La autorización de pagos es generalmente dispendiosa.

saldo es presentado con atraso.

SUBINDICADOR 3 (C) – NO SE INICIAN LAS ACCIONES DE CONTRATACIÓN SIN LAS ASIGNACIONES PRESUPUESTARIAS PERTINENTES.

Este indicador evalúa si existen salvaguardas en el sistema que impidan la iniciación de acciones de compra salvo que se hayan asignado los fondos para la contratación en cuestión. a) Criterio: “La ley exige la certificación sobre disponibilidad de fondos antes de realizarse el llamado a licitación”. La ley cumple directamente con el criterio. Como se menciona en el subindicador 3 (b), la LOSNCP exige una certificación de la existencia de fondos, como requisito previo al inicio de un proceso de contratación. El criterio a) se cumple. b) Criterio: “Existe un sistema (por ejemplo una interfase en papel o en forma electrónica entre los sistemas de gestión financiera y el de adquisiciones) que asegure la aplicación de la ley”. Existe dicha interfaz, en papel. La ejecución del proceso precontractual, si finaliza con una decisión de adjudicación, conlleva la suscripción del correspondiente contrato -una de cuyas cláusulas se refiere a la forma de pago de las obligaciones emanadas de él. Los pagos se realizan por medio de transferencias electrónicas, a través del Sistema Integrado de Gestión Financiera -SIGEF-, que debe ser usado de manera obligatoria -según Acuerdo del Ministerio de Finanzas No. 444, publicado en el Registro Oficial No. 259, de 24 de enero de 2008- por todo organismo y dependencia administrativa del Estado y por las personas jurídicas creadas por la Ley para el ejercicio de la potestad estatal, la prestación de servicios públicos o para actividades económicas asumidas por el Estado -de acuerdo con lo previsto por el artículo 2 de la Ley de Presupuestos del Sector Público. Existen normas claras sobre la materia, y se cuenta con un sistema de pagos electrónico; sin embargo, la forma de pago está determinada por las partes de cada relación de compra, consta en el contrato respectivo, siempre sobre la base de las reglas previstas en los pliegos del proceso de contratación respectivo. Es importante indicar que las certificaciones presupuestarias previas al inicio de los procesos de contratación usualmente se realizan internamente y de manera documental; en algunos casos, utilizando el sistema E-SIGEF (interfaz electrónico), o las entidades contratantes imprimen un comprobante que certifica la disponibilidad de los recursos (interfaz de papel). Sin embargo, ninguna de las dos posibilidades se encuentra todavía integrada informáticamente con el portal COMPRASPUBLICAS (pese a ello, el criterio b), al haber el interfaz de papel como opción en la metodología, se cumple). La calificación podría ser 3/3, pero, en función de lo acordado en el taller, con otros actores, se ha optado por ser conservadores, como en general ha ocurrido en esta evaluación, y dar una calificación de 2/3, de modo de mantener el incentivo a generar un sistema, ya sea en papel o en electrónico, que integre el trabajo de los sistemas financieros y de compras: Criterios de Calificación Puntaje El sistema cumple con los requisitos (a) y (b). 3 a) La ley exige la certificación sobre disponibilidad de fondos antes de realizarse el

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llamado a licitación. b) Existe un sistema (por ejemplo una interfase en papel o en forma electrónica entre los sistemas de gestión financiera y el de adquisiciones) que asegure la aplicación de la ley. El sistema cumple con el requisito establecido en (a) pero el requisito de (b) no se aplica plenamente debido a las debilidades del sistema.

El sistema solamente cumple con el requisito de (a). El sistema no cumple con los requisitos de (a) y (b).

1 0

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 2/3 Conforme se puede observar en el correspondiente ICD, se ha tomado como opción de futuro cumplimiento, para llegar a 3, la situación y la tendencia hacia integrar informáticamente la certificación presupuestaria del sistema financiero, con el sistema de compras y su portal, sobre todo, para ser consistentes con los sub-indicadores siguientes (en particular, el 3D). INDICADOR BÁSICO

3 c) No se inician las acciones de contratación sin las asignaciones presupuestarias pertinentes

SITUACIÓN Y TENDENCIAS La ley exige la certificación sobre disponibilidad de fondos antes de realizarse el llamado a licitación. La ley exige la certificación sobre disponibilidad de fondos antes de realizarse el llamado a licitación. Existe un sistema (por ejemplo una interfase en papel o en forma electrónica entre los sistemas de gestión financiera y el de adquisiciones) que asegure la aplicación de la ley pero este tiene debilidades.

PUNTA JE

ICD

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

Las entidades contratantes deben imprimir un Requerimientos comprobante que certifica la para la publicación disponibilidad de los de pliegos en el recursos. Sin embargo, portal INCOP ninguna de las dos (www.compraspub posibilidades se encuentra licas.gob.ec) todavía integrada informáticamente con el portal INCOP.

SUBINDICADOR 3 (D) – SE PREPARAN INFORMES DE CUMPLIMIENTO EN FORMA SISTEMÁTICA PARA CERTIFICAR LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO Y CONCILIAR DICHA EJECUCIÓN CON LA PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA

Este subindicador es una medición del mecanismo de retroalimentación necesario para asegurar que la información sobre los contratos que involucran gastos presupuestarios importantes sea provista al sistema presupuestario y de gestión financiera en tiempo y forma para respaldar el sistema de gestión financiera pública. En este sub-indicador, como ya se ha visto en otros previamente, no existen literales, sino afirmaciones. Por ello, se analizarán ciertas categorías de evaluación (criterios implícitos en la metodología), para con ellos razonar sobre las preguntas siguientes (se subrayan las categorías de análisis en cada pregunta): - ¿El sistema de adquisiciones se encuentra suficientemente integrado con los sistemas de gestión financiera y el presupuestario para proporcionar información sobre el cumplimiento de los principales contratos?

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¿La información sobre el cumplimiento de la mayoría de los grandes contratos se presenta tal como se describe más arriba? ¿La información sobre el cumplimiento de los contratos es esporádica o se presenta normalmente con una demora considerable luego de finalizado el ejercicio fiscal? ¿El sistema de adquisiciones en general no proporciona esta información?

Integración: En consideración a que la Constitución de la República del Ecuador, en su artículo 226, estatuye como deber de las instituciones, organismos y dependencias del Estado, el coordinar acciones para el cumplimiento de sus fines y, en ese medida, para hacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos reconocidos por ella, y en ejercicio de la atribución reconocida al INCOP a través del numeral 11 del artículo 10 de la LOSNCP, en el sentido de impulsar la interconexión de plataformas tecnológicas de instituciones y servicios relacionados a la temática de la contratación pública, se ha suscrito convenios de interoperación de la base de datos del Sistema Nacional de Contratación Pública con el Ministerio de Finanzas en el tema presupuestario, con la finalidad de vincular operativamente la elaboración del Plan Anual de Contratación (PAC) -una herramienta fundamental del Sistema Nacional de Contratación Públicacon el Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGEF), lo que permitirá controlar los pagos realizados en función del cumplimiento de las obligaciones contractuales correspondientes, a más de verificar los mismos sean realizados de acuerdo con las partidas presupuestarias establecidas tanto en el PAC de cada entidad contratante como en su respectiva certificación presupuestaria. Esta interconexión servirá para las entidades contratantes que conforman la Administración Pública Central e Institucional del Estado10. Grandes Contratos: La información sobre el cumplimiento de los contratos se obtiene a través de requerimientos puntuales entre el INCOP y el Ministerio de Finanzas, y a través de cruces de información entre los sistemas de ambas instituciones; esto ocurre no solo para los grandes, sino para todos los contratos. De manera documentada, no necesariamente integrada electrónicamente) se verifica, a nivel de Gobierno Central. En Ecuador, los “grandes contratos” son ejecutados por el Gobierno Central (ver nota al pie sobre Administración Pública), conforme se puede observar del análisis de la página web del Ministerio de Finanzas (ver Arts. 68, 81 LONSNCP). La realización de los pagos, por parte del e-SIGEF, se ejecuta, previa una certificación documental por parte del área contratante. Las estadísticas de cumplimento de contratos de los demás actores de la LOSNCP -Gobiernos Autónomos y empresas públicas creadas por actos legislativos seccionales, entre otros- se solicitan por escrito, vista la atribución legal reconocida al INCOP por el artículo 14 de la LOSNCP11. Con lo dicho, se puede colegir que lo pertinente es calificar con 2/3 en esta dimensión: 10

De acuerdo a lo establecido en el artículo 2 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, ERJAFE, son parte de la Administración Pública Central las siguientes entidades: a) La Presidencia y la Vicepresidencia de la República y los órganos dependientes o adscritos a ellas; y, b) Los Ministerios de Estado y los órganos dependientes o adscritos a ellos; Asimismo, son parte de la Administración Pública Institucional las siguientes entidades: a) Las personas jurídicas del sector público adscritas a la Presidencia de la República, a la Vicepresidencia de la República o a los Ministerios de Estado; y, b) Las personas jurídicas del sector público autónomas cuyos órganos de dirección estén integrados en la mitad o más por delegados o representantes de organismos, autoridades, funcionarios o servidores que integran la Administración Pública Central. 11

El último inciso de la norma legal citada establece textualmente: “...Para ejercer el control del Sistema, el Instituto Nacional de Contratación Pública podrá solicitar información a entidades públicas o privadas que crea conveniente, las que deberán proporcionarla en forma obligatoria y gratuita en un término máximo de 10 días de producida la solicitud...”.

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Criterios de Calificación

Puntaje

El sistema de adquisiciones se encuentra suficientemente integrado con los sistemas de gestión financiera y el presupuestario para proporcionar información sobre el cumplimiento de los principales contratos. La información sobre el cumplimiento de la mayoría de los grandes contratos se presenta tal como se describe más arriba. La información sobre el cumplimiento de los contratos es esporádica o se presenta normalmente con una demora considerable luego de finalizado el ejercicio fiscal. El sistema de adquisiciones en general no proporciona esta información.

2 1 0

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 2/3 En cuanto al ICD correspondiente, se observa que hay un porcentaje alto de informe de aprobación (casi 80%), lo cual corresponde al espíritu del indicador. De todas maneras, se ha medido otras formas de cierre (que son ya, más administrativas, como el finiquito). El punto a mejorar, claramente, es el de los tiempos, que sin embargo, no afectan a la medición de línea de base, pero sí representan una preocupación de los actores privados y la sociedad civil (de lo cual ha tomado nota la autoridad del sistema, tras esta evaluación).

INDICADOR BÁSICO

3d) Se preparan informes de cumplimiento en forma sistemática para certificar la ejecución del presupuesto y conciliar dicha ejecución con la programación presupuestaria.

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

Para la mayoría de grandes contratos el sistema de adquisiciones se encuentra integrado con los sistemas de gestión financiera y el presupuestario para proporcionar información sobre el cumplimiento de los mismos.

PUN TAJE

ICD SITUACIÓN Y TENDENCIAS

a) Porcentaje de contratos importantes sin informes de terminación. b) Tiempo promedio después de la liquidación final del contrato dentro del cual se completan los informes de preparación.

La mayoría del total de los procesos seleccionados (106), es decir un 78.30% tienen una carta o informe de aprobación por parte de la entidad contratante con respecto al producto final. Un 70.75% de los procesos tienen acta de entrega recepción definitiva. Un 59.43% de los expedientes no contienen el acta de finiquito. Sobre el tiempo promedio de liquidación final (días entre fecha de contratación y la fecha de entrega del acta de finiquito) en contratación directa se toma 72 días, en cotización 133 días, en licitación 56, en licitación de seguros (1 seguro para auto) 368 días, en lista corta 25, en menor cuantía 98 y en subasta inversa electrónica 75 días. Estos plazos dependen de procesos y contratos específicos de adquisición.

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Indicador 4.- El país cuenta con un ente normativo / regulatorio funcional Gráfico 13.

Gráfico 14.

Aunque este indicador se refiere al ente normativo/regulador lo que más importa no es la existencia de un ente sino la existencia de las funciones dentro del sector público así como su cumplimiento y coordinación (es decir, una dependencia puede ser la responsable de las políticas mientras otra puede encargarse de la capacitación del personal y otra puede ocuparse de las estadísticas).

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SUBINDICADOR 4 (A) – EL MARCO LEGISLATIVO Y REGULATORIO INCLUYE LAS CONDICIONES Y LA BASE PARA EL ENTE NORMATIVO/REGULATORIO

Este subindicador comprende que el marco legal establece el ente a un nivel jerárquico suficientemente alto y con el poder necesario y define sus responsabilidades funcionales de modo que permita su funcionamiento eficaz. De modo alternativo, el marco legal y regulatorio puede asignar las funciones clave descritas en el subindicador b) a diferentes agencias sobre bases claramente definidas. Al igual que en casos anteriores, en este sub-indicador no existen criterios establecidos por literales, sino afirmaciones: - Existe un ente normativo o regulatorio o las funciones están claramente asignadas a varias unidades dentro del gobierno, lo que se especifica en el marco legal y regulatorio en forma precisa sin vacíos o superposiciones. - Existe un ente regulatorio o una designación funcional de varias unidades dentro del gobierno pero esto no se encuentra establecido como parte del marco legal y existen - vacíos o superposiciones de responsabilidades reguladoras. La segunda es la que aplica para el caso de Ecuador, como se muestra a continuación, pues el órgano rector del Sistema Nacional de Contratación Pública es el Instituto Nacional de Contratación Pública, INCOP, por mandato expreso del artículo 10 de la LOSNCP, norma que además desarrolla sus atribuciones, entre las cuales conviene citar las siguientes: 1. Asegurar y exigir el cumplimiento de los objetivos prioritarios del Sistema Nacional de Contratación Pública; 2. Administrar el Registro Único de Proveedores RUP; 3. Desarrollar y administrar el Sistema Oficial de Contratación Pública del Ecuador, COMPRASPÚBLICAS, así como establecer las políticas y condiciones de uso de la información y herramientas electrónicas del Sistema; 4. Dictar normas administrativas, manuales e instructivos relacionados con esta Ley; 5. Incorporar y modernizar herramientas conexas al sistema electrónico de contratación pública y subastas electrónicas, así como impulsar la interconexión de plataformas tecnológicas de instituciones y servicios relacionados; 6. Capacitar y asesorar en materia de implementación de instrumentos y herramientas, así como en los procedimientos relacionados con contratación pública; El desarrollo anterior permite establecer que el INCOP cuenta con una facultad normativa, que según lo previsto en la Disposición General Cuarta del RGLOSNCP- debe complementar las normas del reglamento citado, a través de resoluciones. Es claro, además, que la capacitación y el asesoramiento en materia de contratación pública son atribuciones del INCOP; sin embargo, estas competencias no son exclusivas: en cuanto a la capacitación, otros órganos de control como la Procuraduría y la Contraloría General del Estado desarrollan planes; respecto del asesoramiento, la Procuraduría General del Estado tiene la atribución legal de absolver consultas sobre el alcance de una disposición legal. En cuanto al control, si bien existe la atribución legal que le permite al INCOP asegurar y exigir el cumplimiento de los objetivos prioritarios del Sistema Nacional de Contratación Pública, la misma LOSNCP -en su artículo 15- señala lo siguiente:

Evaluación del Sistema Nacional de Contratación Pública del Ecuador –SNCPmetodología OCDE-CAD “...Art. 15.- Atribuciones de los Organismos de Control.- Corresponde a los organismos de control del Estado, dentro del marco de sus atribuciones, realizar los controles posteriores a los procedimientos de contratación efectuados por las Entidades Contratantes. Es obligación del Instituto Nacional de Contratación Pública informar a la Contraloría General del Estado y a la Procuraduría General del Estado cada vez que conozca el cometimiento de infracciones a lo dispuesto en esta Ley...”.

Si bien normativamente no se evidencian vacíos ni superposiciones, y con ello, se podría calificar 3, los actores del sistema han visto pertinente, como en otros casos, reducir la calificación de línea de base a 2/3, de modo de aclarar, a futuro, con un análisis exhaustivo, de legislación comparativa, al respecto. De este modo, la calificación acordada es 2/3: Criterios de Calificación

Puntaje

Existe un ente normativo o regulatorio o las funciones están claramente asignadas a varias unidades dentro del gobierno, lo que se especifica en el marco legal y regulatorio en forma precisa sin vacíos o superposiciones. Existe un ente regulatorio o una designación funcional de varias unidades dentro del gobierno pero esto no se encuentra establecido como parte del marco legal y existen vacíos o superposiciones de responsabilidades reguladoras.

Solamente parte de las responsabilidades funcionales de un ente regulatorio se encuentran asignadas dentro del gobierno y partes importantes del trabajo quedan sin asignar.

No se reconocen responsabilidades funcionales por separado para regir el sistema de adquisiciones como parte del marco legal y regulatorio y no se cumplen de un modo efectivo.

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 2/3 Se ha planteado la necesidad, además, de verificar si existen vacíos de coordinación y de superposiciones de responsabilidades reguladoras, sobre todo en lo que se observa en el Art. 15, arriba mencionado. (Esto se verá con claridad en los indicadores de línea de base y cumplimiento del pilar IV, frente a los pilares I a III). En términos de ICDs, lastimosamente la metodología no prevé un indicador que hubiera permitido medir y determinar de mejor manera la línea de base, sobre todo en términos de la coordinación, vacíos o superposiciones. Se espera, en todo caso, realizar la evaluación normativa exhaustiva en el futuro inmediato.

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SUBINDICADOR 4 (B) – EL ENTE TIENE UN CONJUNTO DEFINIDO DE RESPONSABILIDADES QUE INCLUYEN PERO NO SE LIMITAN A LO SIGUIENTE

       

Brindar asesoramiento a las entidades contratantes; Redactar enmiendas al marco legislativo y a los reglamentos e implementar las reglamentaciones; Monitorear el sistema y las contrataciones públicas; Brindar información sobre adquisiciones; Manejar bases de datos estadísticos; Informar sobre adquisiciones a otras partes del gobierno; Desarrollar y apoyar la implementación de iniciativas para introducir mejoras en el sistema de compras públicas; y Proporcionar herramientas de implementación y documentos para apoyar la capacitación y el desarrollo de las capacidades del personal encargado de la implementación.

Se ha confirmado que el Instituto Nacional de Contratación Pública tiene al respecto, las siguientes funciones y atribuciones, articulo 10 de la LOSNCP: a) Brindar asesoramiento a las entidades contratantes; b) Monitorear el sistema y las contrataciones públicas; c) Informar sobre adquisiciones a otras partes del gobierno; d) Proporcionar herramientas de implementación y documentos para apoyar la capacitación y el desarrollo de las capacidades del personal encargado de la implementación. En términos de reformas normativas, el INCOP no tiene legalmente reconocida facultad de iniciativa legislativa; asimismo, hay que considerar que la Constitución otorga al Presidente de la República la facultad privativa de reglamentar las leyes expedidas. Sin embargo, el INCOP ha mantenido una posición proactiva en la formulación de proyectos de reforma legal y reglamentaria, y usualmente es consultado en ese sentido. Por otro lado, las atribuciones relacionadas con brindar información sobre adquisiciones, manejar bases de datos estadísticos, y desarrollar y apoyar la implementación de iniciativas para introducir mejoras en el Sistema Nacional de Contratación Pública, a pesar de que también están atribuidas al INCOP por la LOSNCP, no se han desarrollado completamente en la medida de que las bases de datos no ha sido íntegramente procesadas. En este momento, el INCOP está desarrollando interfases que permitirán depurar este tipo de información, a fin de que permita cumplir con las atribuciones descritas. Con ello, se puede decir que al menos cinco de las atribuciones se las tiene en INCOP, con lo cual la calificación es de 2/3: Criterios de Calificación Las ocho funciones enumeradas en el subindicador se encuentran claramente asignadas a una o varias dependencias sin crear vacíos o superposiciones de las responsabilidades. Al menos cinco funciones se encuentran asignadas a la/s dependencia/s apropiada/s y no existe una superposición o un conflicto de responsabilidades. Cuatro o menos funciones se encuentran asignadas a los entes apropiados y existen superposiciones y conflicto de responsabilidades.

Puntaje 3 2 1

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Las funciones no se encuentran claramente asignadas y/o las asignaciones a menudo entran en conflicto con otras responsabilidades de la dependencia.

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 2/3 Según la metodología no se tiene un ICD para este sub-indicador.

Este subindicador define que el ente regulatorio debe tener una jerarquía elevada y tener peso dentro del Gobierno a fin de que sea efectivo, lo que incluye un grado de independencia para permitirle llevar a cabo sus responsabilidades sin interferencia alguna. Se necesita un financiamiento adecuado para asegurar el personal y los recursos apropiados para mantener los servicios en el nivel de calidad requerido. Tampoco, en este caso, hay literales concretos, pero hay afirmaciones mutuamente excluyentes a verificar, para calificar: - El ente regulatorio (o la asignación de responsabilidades para la función reguladora si no existiese un ente) se encuentra en un nivel jerárquico adecuado del Gobierno y su financiamiento está asegurado por el marco legal/regulatorio. - El ente se encuentra en un nivel jerárquico adecuado pero su financiamiento queda sujeto a decisiones administrativas y puede cambiarse fácilmente. - La jerarquía del ente es demasiado baja o el financiamiento es inadecuado para que pueda cumplir adecuadamente con sus responsabilidades. - La jerarquía del ente es baja, su financiamiento inadecuado y el ente tiene poca independencia o ninguna para cumplir con sus obligaciones. Como se verá enseguida, la segunda afirmación es la que corresponde: En el artículo 10 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, define al INCOP como un organismo de derecho público, técnico y autónomo, con personalidad jurídica propia y autonomía administrativa, técnica, operativa, financiera y presupuestaria; su máximo personero y representante legal será el Director Ejecutivo, quien será designado por el Presidente de la República. Su sede será la ciudad de Quito, tendrá jurisdicción nacional, pudiendo establecer oficinas desconcentradas a nivel nacional. La norma citada también establece, como vimos antes, que el INCOP es el órgano rector del Sistema Nacional de Contratación Pública. Sin embargo, en la medida de que en el esquema orgánico funcional del Estado Central ecuatoriano, el Instituto es definido como un organismo público creado para el ejercicio de actividades especializadas, preferentemente en las áreas de investigación, promoción, normalización, ciencia y tecnología, y ejecución, que además está adscrito a un Ministerio12, existen algunas observaciones al respecto:

Reforma Democrática del Estado, Rediseño de la Función Ejecutiva: De las carteras de estado y sus modelos de gestión, y de la organización territorial, Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo, SENPLADES, página 32.

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1. La existencia de un Directorio integrado por ministros y representantes de gobiernos autónomos, como órgano máximo del instituto, eventualmente pugna con la oportuna toma de decisiones por parte de un instituto que debe responder adecuadamente la demanda de más de 6.000 entidades contratantes, y de decenas de miles de proveedores habilitados en el RUP. No obstante, las competencias otorgadas a este Directorio tienen que ver con políticas y con la estructura organizativa y de funcionamiento del INCOP, y por tanto, no han incidido en la oportunidad de las resoluciones de regulación del SNCP que son expedidas por el Director Ejecutivo del INCOP. 2. El instituto no está concebido para desarrollar tareas de control, aunque la misma LOSNCP reconoce un papel al INCOP en ese sentido, máxime si una de sus obligaciones es asegurar y exigir el cumplimiento de los objetivos y las políticas del Sistema Nacional de Contratación Pública, y se le atribuye además la obligación de informar a los organismos de control cada vez que conozca el cometimiento de infracciones a lo dispuesto en la LOSNCP. Por otro lado, el artículo 13 de la LOSNCP señala las fuentes de financiamiento para la gestión del INCOP, las que son:  Los que se le asigne en el Presupuesto General del Estado;  Los derechos de inscripción en el Registro Único de Proveedores RUP;  Los que obtenga por efectos de donaciones y asistencias de instituciones y organismos nacionales e internacionales; y,  Los que provengan de convenios por uso de las herramientas del Sistema que se realicen con personas naturales o jurídicas de carácter público o privado. El INCOP, bajo la lógica de promover la más amplia participación de los ecuatorianos en calidad de proveedores, y así realizar el principio de concurrencia que consta como parte del Sistema Nacional de Contratación Pública, no cobra valor alguno por concepto de la inscripción en el Registro Único de Proveedores, RUP. La calificación correspondiente es 2/3. Esto se puede, en este caso, constatar con la calificación que recibe el ICD. En la estadística se observa que el 60% de encuestados percibe que la función se ejecuta en forma competente.

Criterios de Calificación

Puntaje

El ente regulatorio (o la asignación de responsabilidades para la función reguladora si no existiese un ente) se encuentra en un nivel jerárquico adecuado del Gobierno y su financiamiento está asegurado por el marco legal/regulatorio.

El ente se encuentra en un nivel jerárquico adecuado pero su financiamiento queda sujeto a decisiones administrativas y puede cambiarse fácilmente.

La jerarquía del ente es demasiado baja o el financiamiento es inadecuado para que pueda cumplir adecuadamente con sus responsabilidades.

La jerarquía del ente es baja, su financiamiento inadecuado y el ente tiene poca independencia o ninguna para cumplir con sus obligaciones.

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 2/3. El ICD, conforme se ha manifestado anteriormente, sostiene, en este caso, la calificación:

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INDICADOR BÁSICO 4c) La organización, el financiamiento, el personal y el nivel de independencia y autoridad (poderes formales) del ente deben ser adecuados y concordantes con las responsabilidades.

SITUACIÓN Y TENDENCIAS El ente rector del SNCP se encuentra en un nivel jerárquico adecuado pero su financiamiento queda sujeto a decisiones administrativas y puede cambiarse fácilmente.

PUNTAJE

ICD

Porcentaje de encuestados que perciben que la función se ejecuta en forma competente

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

60% percibe que si es así.

SUBINDICADOR 4 (D) – LAS RESPONSABILIDADES TAMBIÉN DEBEN CONSIDERAR LA INDEPENDENCIA Y LA CLARIDAD PARA EVITAR EL CONFLICTO DE INTERESES Y LA PARTICIPACIÓN DIRECTA EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS ADQUISICIONES

Este subindicador se refiere a que el ente no tiene responsabilidad por los procesos de contratación que realizan las entidades contratantes y está libre de otros posibles conflictos (por ejemplo, ser integrante de comisiones de evaluación). En este caso, se tiene una calificación basada en un criterio único (mencionado en el título del sub-indicador), mismo que se cumple, conforme se observa a continuación: El Sistema Nacional de Contratación Pública establece que son las entidades contratantes las responsables respecto de sus contrataciones. De hecho, la LOSNCP prohíbe en su Disposición General Segunda, que las entidades contraten a través de terceros, intermediarios, delegados o agentes de compra. La decisión de adjudicar un proceso de contratación, cancelarlo o declararlo desierto, corresponde a la máxima autoridad de la entidad contratante, que según el numeral 16 del artículo 6 de la ley citada, es quien ejerce administrativamente la representación legal de la Entidad Contratante. Tanto la LOSNCP como su reglamento general contienen varias disposiciones en las que expresamente se determina que la máxima autoridad es responsable de los actos esenciales de un proceso de contratación (la adjudicación, la declaratoria de procedimiento desierto, entre otros). Esta atribución viene ligada correlativamente a la responsabilidad que el segundo inciso del artículo 99 de la LOSNCP prevé con relación a las máximas autoridades, en los siguientes términos: “...La máxima autoridad de la entidad, así como los funcionarios o servidores de la misma que hubieren intervenido en cualquiera de las etapas de los procedimientos precontractuales de preparación, selección, contratación así como en la ejecución misma de los contratos serán personal y pecuniariamente responsables por el cumplimiento de las disposiciones de esta Ley, sin perjuicio, de ser el caso, de la responsabilidad penal a que hubiere lugar...”.

Por otro lado, a través de los convenios de veeduría ciudadana vigentes por iniciativa de INCOP (y suscritos con gremios de la producción y el comercio, colegios profesionales y organismos de derecho privado sin fines de lucro relacionados directamente con la temática de la contratación pública), y de observaciones presentadas por entidades y proveedores respecto de procedimientos de contratación, hay evidencia de que se ha solicitado explicaciones a las entidades contratantes, y en caso de no ser satisfactorias -lo que incluye el no haber aceptado las recomendaciones del INCOP- hay muestras de que se ha notificado a los órganos de control

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competentes, y en ciertos casos se suspendido algunos procedimientos de contratación hasta que existan las aclaraciones debidas por parte de los involucrados. Por excepción, la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública prevé en su artículo 43 que sea el INCOP quien efectúe periódicamente procesos de selección de proveedores con quienes se celebrará Convenios Marco en virtud de los cuales se ofertarán en el catálogo electrónico bienes y servicios normalizados a fin de que éstos sean adquiridos o contratados de manera directa por las Entidades Contratantes. En esta medida, si bien el INCOP selecciona a los proveedores de los bienes y servicios que constarán en el Catálogo Electrónico, son las entidades contratantes las que de acuerdo a su criterio y conveniencia seleccionan al proveedor y realizan la adquisición a través de una orden de compra que se genera en la herramienta informática del mencionado catálogo. Para cumplir con sus responsabilidades, en casos complejos, con independencia y claridad (para evitar conflicto de intereses y participación directa en la implementación de las adquisiciones), se ha reglamentado (en el RGLOSNCP) la modalidad de Subasta Inversa Corporativa. Un ejemplo lo constituyen los mecanismos de adquisición de medicamentos, procedimiento en el cual el INCOP integra, conjuntamente con el Ministerio de Salud Pública -MSP-, el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social -IESS-, el Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas -ISSFA-, y el Instituto de Seguridad Social de la Policía -ISSPOL- la Comisión Técnica encargada de llevar adelante el proceso, a fin de seleccionar a los proveedores de bienes que constarán en el Repertorio de Medicamentos (con lo cual se ha creado, de manera clara y ordenada –basada en posología–, un Catálogo Electrónico especializado). Al quedar satisfecho el requisito, se asigna una calificación de 3/3: Criterios de Calificación

Puntaje

El ente cumple con este requisito

NA NA El ente no cumple con este requisito.

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 3/3 De igual forma el ICD muestra que el 74% de los encuestados considera que la función es independiente a las operaciones de adquisiciones lo que colabora con la claridad que ostenta el proceso:

INDICADOR BÁSICO 4d) Las responsabilidades también deben considerar la independencia y la claridad para evitar el conflicto de intereses y la participación directa en la implementación de las adquisiciones.

SITUACIÓN Y TENDENCIAS El ente rector de Sistema de Contratación Pública no tiene responsabilidad por las compras directas y está libre de otros posibles conflictos.

PUNTAJE

ICD

Porcentaje de actores encuestados que percibe que la función reguladora es independiente de las operaciones de adquisiciones

SITUACIÓN Y TENDENCIAS 74% de los encuestados considera que la función es independiente a las operaciones.

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Indicador 5. Existencia de capacidades para el desarrollo institucional Gráfico 15.

INDICADOR 5. AUTOEVALUACION VALIDADA

3 2

Sub 5. a)

Sub 5. b)

Sub 5. c)

Sub 5. d)

Gráfico 16.

Indicador 5. Sub 5. a) 3

2 1 Sub 5. d)

Sub 5. b)

AUTOEVALUACION VALIDADA

Sub 5. c)

El objetivo de este indicador es evaluar la medida en la que el país o la dependencia cuentan con sistemas para apoyar y monitorear el desempeño del sistema en su totalidad, y para formular e implementar los planes de mejora. Entre otras cosas, esto requiere la disponibilidad de sistemas de información, la capacidad de análisis, mecanismos de retroalimentación y la capacidad de planificación para implementar mejoras. Es muy importante que las responsabilidades estén claramente asignadas y se cumplan.

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El objetivo de este indicador es determinar: a) la existencia y capacidad del sistema de información sobre adquisiciones del país; b) la accesibilidad del sistema de información; c) la cobertura del sistema de información; y d) si el sistema posee una ventanilla única (en la medida de lo posible) donde aquellos interesados pueden encontrar información sobre las oportunidades de adquisiciones y sus resultados. El criterio de calificación se basa en el cumplimiento de una de las cuatro opciones mutuamente excluyentes siguientes: - Existe un sistema de información integrado que proporciona al menos la información actualizada según se describe más arriba y es fácilmente accesible para todas las partes interesadas a un costo mínimo o en forma gratuita. La responsabilidad de su gestión y operación se encuentra claramente definida. - Existe un sistema integrado con las características que se describen, que proporciona información actualizada para la mayoría de contratos a nivel de gobierno central pero con acceso limitado. - Existe un sistema pero solamente proporciona información sobre algunos contratos, y accesibilidad del sistema es limitada. - No existe un sistema de información sobre las adquisiciones salvo algunos sistemas propios de determinadas dependencias. Las entidades mantienen la información sobre adjudicación de contratos y alguna información estadística. Como se verá a continuación, la segunda afirmación es la que corresponde en el caso de Ecuador: El Sistema Nacional de Contratación Pública, vigente en el Ecuador desde el 4 de agosto de 2008, es definido (artículo 7 de la LOSNCP), como “...el conjunto de principios, normas, procedimientos, mecanismos y relaciones organizadas orientadas al planeamiento, programación, presupuestos, control, administración y ejecución de las contrataciones realizadas por las entidades contratantes...”. En cumplimiento de esa previsión legal, toda la información relacionada con la contratación pública se encuentra disponible en el Portal www.compraspublicas.gob.ec. La utilización del Portal, la inscripción en los registros de proveedores y entidades, la capacitación y el asesoramiento, son gratuitos. El Portal www.compraspublicas.gob.ec se ha observado como amigable y de fácil acceso, pues únicamente se requiere acceso a la Web. En él se puede encontrar toda la información necesaria sobre las compras públicas del Ecuador, y sus áreas de interés: información sobre proveedores, entidades contratantes, registro en el sistema, búsqueda de procesos, búsqueda de listado de contratistas incumplidos, requisitos de inscripción para ser proveedor del Estado, documentación legal, planes de contratación y planes operativos de los actores del Sistema, planes estratégicos, cronogramas de adquisiciones, proyectos de inversión, entre otros. Para cumplir sus objetivos, atendiendo a entidades contratantes y proveedores en todas las áreas (tecnológica, legal, soporte a usuarios), el INCOP mantiene oficinas en varias ciudades del país; existen también ventanillas de atención en otras circunscripciones territoriales en las que aún no

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se dispone de oficinas propias, a través de convenios de cooperación suscritos con varios organismos públicos. Tras el taller final se decidió asignar una calificación de 3 pues se considera que existe un alcance nacional del sistema. Criterios de Calificación

Puntaje

Existe un sistema de información integrado que proporciona al menos la información actualizada según se describe más arriba y es fácilmente accesible para todas las partes interesadas a un costo mínimo o en forma gratuita. La responsabilidad de su gestión y operación se encuentra claramente definida. Existe un sistema integrado con las características que se describen, que proporciona información actualizada para la mayoría de contratos a nivel de gobierno central pero con acceso limitado. Existe un sistema pero solamente proporciona información sobre algunos contratos, y accesibilidad del sistema es limitada. No existe un sistema de información sobre las adquisiciones salvo algunos sistemas propios de determinadas dependencias. Las entidades mantienen la información sobre adjudicación de contratos y alguna información estadística.

2 1 0

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 3/3 Este ILB no tiene, según la metodología OECD-DAC, un ICD asociado.

SUBINDICADOR 5 (B) – EL PAÍS TIENE SISTEMAS Y PROCEDIMIENTOS PARA RECABAR Y MONITOREAR LAS ESTADÍSTICAS NACIONALES SOBRE ADQUISICIONES

Este subindicador contempla que la información estadística sobre adquisiciones resulta esencial para evaluar las políticas y el funcionamiento del sistema. Las estadísticas también son un vehículo para monitorear el desempeño y determinar si el dato estadístico demuestra cumplimiento con otros aspectos del sistema que se definen en el marco legal y regulatorio. La información estadística también puede ser una herramienta para la planificación de las adquisiciones y para el análisis de mercado. Este subindicador se enfoca en la disponibilidad de estadísticas sobre adquisiciones que utilicen fondos del presupuesto central. a) Criterio: “Hay un sistema en funcionamiento para recolectar datos”. En la medida de que la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, en su artículo 21, prescribe que el Portal www.compraspublicas.gob.ec es el Sistema Oficial de Contratación Pública del Ecuador, de uso obligatorio para las entidades sometidas a esa Ley, se puede afirmar que existe un sistema para recolectar información. Además, el INCOP tiene la potestad de solicitar información a entidades públicas o privadas para ejercer el control respecto del Sistema mencionado. Según lo dicho, el criterio a) se cumple. b) Criterio: “El sistema reúne datos sobre adquisiciones por procedimiento utilizado, duración de las diferentes etapas del ciclo de adquisiciones, adjudicación de contratos, precios unitarios para los bienes y servicios más comunes y otro tipo de información que permita el análisis de las tendencias, los niveles de participación, la eficiencia y la economía en las compras y el cumplimiento de los requisitos”. El SNCP reúne datos sobre los proveedores a través de Registro

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Único de Proveedores; también posee información sobre las entidades contratantes habilitadas, y sobre los procesos de contratación realizados por éstas, lo que permite contar con data relacionada con la adjudicación de contratos, el estado de las contrataciones públicas y la documentación relevante de todos los procesos de compra, que según el artículo 13 del RGLOSNCP incluye varios actos administrativos e información proporcionada por el oferente. Este criterio, conforme a lo dicho, se cumple. c) Criterio: “La información es muy confiable (verificado a través de auditorías)”. En este caso, las auditorías aún no se han verificado (están en proceso), por lo cual este criterio no se cumple. (d) Criterio: “El análisis de la información se realiza en forma rutinaria, se publica y se ingresa en el sistema.”. El SNCP es retroalimentado de manera rutinaria, pues a través de él se realizan los procesos de contratación pública y se publican los hechos relevantes; toda la información está a disposición del público, incluyendo dentro de ella datos relacionados con los presupuestos referenciales elaborados por las entidades contratantes, los valores de adjudicación, la naturaleza de bienes, servicios y ejecución de obra contratadas, el número de proveedores registrados y habilitados para ofertar por medio del Portal, el registro de incumplimientos, la información sobre procesos de contratación en situación de emergencia o bajo régimen especial, y toda otra información que por obligación legal deba ser parte del SNCP. De este modo, el criterio d) se cumple. Conforme a lo manifestado, la calificación es de 2/3: Criterios de Calificación Puntaje El país cuenta con un sistema que cumple con los cuatro requisitos enumerados de (a) a (d). a) Hay un sistema en funcionamiento para recolectar datos. b) El sistema reúne datos sobre adquisiciones por procedimiento utilizado, duración de las diferentes etapas del ciclo de adquisiciones, adjudicación de contratos, precios unitarios para los bienes y servicios más comunes y otro tipo de información que 3 permita el análisis de las tendencias, los niveles de participación, la eficiencia y la economía en las compras y el cumplimiento de los requisitos. c) La información es muy confiable (verificado a través de auditorías) d) El análisis de la información se realiza en forma rutinaria, se publica y se ingresa en el sistema. El país cuenta con un sistema que cumple con lo establecido en (a) más dos de las condiciones restantes. El sistema existente cumple con lo estipulado en (a) más una de las condiciones restantes. No existe un sistema de recolección de datos estadísticos.

2 1 0

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 2/3 Como se evidencia previamente en la explicación de los criterios, además de a) se cumple con b) y d) más no con c). En términos de ICDs, hay que recordar que el nuevo sistema es un esquema joven:

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INDICADO R BÁSICO

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

5b) El país tiene sistemas y procedimient os para recabar y monitorear las estadísticas nacionales sobre adquisiciones .

Hay un sistema en funcionamiento para recolectar datos. El sistema reúne datos sobre adquisiciones por procedimiento utilizado duración de las diferentes etapas del ciclo de adquisiciones, adjudicación de contratos, precios unitarios para los bienes y servicios más comunes y otro tipo de información que permita el análisis de las tendencias, los niveles de participación, la eficiencia y la economía en las compras y el cumplimiento de los requisitos. El análisis de la información se realiza en forma rutinaria, se publica y se ingresa en el sistema.

PUNTAJE

ICD

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

Edad de la información

La edad de la información es la que se encuentra registrada desde agosto del 2008 hasta septiembre de 2010 es decir la información del sistema tiene una edad de 25 meses constados desde el día del establecimiento del sistema informático. La información es subida por entidades y proveedores.

SUBINDICADOR 5 (C) – EXISTE UNA ESTRATEGIA SOSTENIBLE ASÍ COMO CAPACIDAD DE ENTRENAMIENTO PARA CAPACITAR, ASESORAR Y PRESTAR ASISTENCIA EN EL DESARROLLO DE LAS CAPACIDADES DE LOS PARTICIPANTES EN EL GOBIERNO Y EN EL SECTOR PRIVADO:

El propósito de este subindicador es verificar la existencia de programas permanentes y relevantes de capacitación para personal nuevo y existente encargado de las compras públicas en el gobierno. Estos programas son esenciales a fin de mantener la oferta de personal calificado en adquisiciones dentro de los sectores público y privado. Otro objetivo es evaluar la existencia y la calidad de los servicios de asesoramiento sobre temas relacionados con las adquisiciones tanto para las dependencias de gobierno como para el público en general. El estándar alto de la metodología (3/3) implicaría que existe una estrategia de capacitación y de desarrollo de las capacidades que incluya: a) Programas de capacitación sustantivos y permanentes con una calidad y un contenido que se ajustan a las necesidades del sistema. b) Una evaluación y un ajuste periódico sobre la base de la retroalimentación y las necesidades. c) Servicios de asesoramiento o mesa de ayuda para resolver cuestiones planteadas por entidades adquirentes, proveedores, contratistas y el público. Este estándar, conforme se ha evidenciado por parte de las autoridades y talleres, aún no se cumple. La evaluación es de 2, pues los programas de capacitación son sustantivos (van a la sustancia) y permanentes (se ha observado que se los realiza durante todo el año), con una calidad y un contenido que se ajustan a las necesidades del sistema. Además, existe una plataforma inicial de e-learning, es decir, un programa virtual de capacitación llamado INCOP-CAPACITA, accesible desde el portal de compras públicas, que ofrece cursos virtuales de libre acceso para las entidades contratantes, los proveedores y el público en general, con una metodología de evaluación, que sirve de base para admitir a los evaluados a los programas presenciales de capacitación. De todos modos, a la hora de mejorar la calificación, servirá una atribución específica del INCOP que es -según el numeral 12 del artículo 10 de la LOSNCP- el capacitar y asesorar en materia de implementación de instrumentos y herramientas, así como en los procedimientos relacionados con contratación pública. En esa medida, la ruta es la misma que se ha seguido, en INCOP, desde su creación: la capacitación a entidades y proveedores, que se ha realizado ininterrumpidamente,

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a nivel nacional y con varios formatos -talleres, foros públicos, material didáctico impreso y magnético, cursos- que han tratado de adecuarse a los requerimientos de entidades contratantes y proveedores, a pesar de que los recursos materiales y humanos han sido limitados. Para estos efectos, se espera que Ecuador logre consolidar un avance sustantivo en este indicador en corto tiempo, fortaleciendo la plataforma de e-learning; se tiene además cooperación con el Instituto de Altos Estudios Nacionales -el organismo encargado de la capacitación de alto nivel para el funcionario público- para la realización de cursos especializados a nivel nacional. Quizá un espacio donde se pueda mejorar, es en algunas entidades contratantes, que no han adecuado aún sus procedimientos administrativos en función del nuevo marco regulatorio de la contratación pública, manteniendo conductas y tendencias en las cuales todavía la discrecionalidad permea la realización de procesos de compra. Por otro lado, no existe un sistema de acreditación respecto de los funcionarios encargados de la contratación pública. Criterios de Calificación Existe una estrategia de capacitación y de desarrollo de las capacidades que incluye: a) Programas de capacitación sustantivos y permanentes con una calidad y un contenido que se ajustan a las necesidades del sistema b) Una evaluación y un ajuste periódico sobre la base de la retroalimentación y las necesidades. c) Servicios de asesoramiento o mesa de ayuda para resolver cuestiones planteadas por entidades adquirentes, proveedores, contratistas y el público.

Puntaje

Existe una estrategia de capacitación y desarrollo de las capacidades que incluye lo establecido en a) arriba. El programa existente es de una calidad deficiente y no cumple con las necesidades del sistema; además no existe una mesa de ayuda o servicios de asesoramiento sobre adquisiciones. No existe capacitación formal alguna ni mesa de ayuda.

1 0

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 2/3 Conforme al ICD levantado, se puede apreciar un amplio trabajo de capacitación dirigido a las entidades contratantes, así como programas del mismo espectro dirigidos a los proveedores, con una cobertura menor:

INDICADOR BÁSICO 5c) Existe una estrategia sostenible así como capacidad de entrenamiento para capacitar, asesorar y prestar asistencia en el desarrollo de las capacidades de los participantes en el gobierno y en el sector privado para que comprendan las reglas y reglamentaciones y cómo

SITUACIÓN Y TENDENCIAS El programa de capacitación existente es de una calidad deficiente y no cumple con las necesidades del sistema; además no existe una mesa de ayuda o servicios de asesoramiento sobre adquisiciones

PUN TAJE

ICD

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

Cantidad de funcionarios encargados de las adquisiciones del gobierno central que recibe capacitación formal en el año. Y tiempo promedio de espera para participar en un evento de capacitación

Se han capacitado a 9689 funcionarios de las 4898 entidades y a 6317 proveedores de un universo cerca de 91.000 proveedores. Y el tiempo promedio de espera para participar en un evento de capacitación formal es 20 días hábiles, contados desde la fecha de la solicitud de la capacitación y la fecha en la que efectivamente se realiza la misma.

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deben implementarlas

formal.

SUBINDICADOR 5 (D) – SE DIFUNDEN LAS NORMAS DE CONTROL DE CALIDAD Y SE UTILIZAN PARA EVALUAR EL DESEMPEÑO DEL PERSONAL Y ABORDAR LOS TEMAS RELACIONADOS CON EL DESARROLLO DE CAPACIDAD

El propósito de este subindicador es verificar la existencia, relevancia y el carácter abarcador del aseguramiento de la calidad y los estándares para procesar las acciones sobre adquisiciones y asegurar su aplicación sistemática para poder realizar el monitoreo del desempeño. Algunos ejemplos de estas normas son los tiempos de respuesta a solicitudes, tiempo para preparar los documentos de la licitación. Aunque estas normas habrán de variar mucho entre países y entre niveles de Gobierno, deben considerar al menos lo siguiente: a) Proveer normas de aseguramiento de la calidad y un sistema de monitoreo para los procesos de adquisiciones y productos. b) Proveer para la evaluación del desempeño del personal sobre la base de los resultados y la conducta profesional. c) Asegurar auditorias operativas en forma periódica a fin de monitorear el cumplimiento con las normas de aseguramiento de la calidad. Al respecto, el sistema de adquisiciones de Ecuador cuenta con normas de calidad pero no monitorea ni usa las normas para evaluar el desempeño del personal. Uno de los principios del Sistema Nacional de Contratación Pública es el de calidad, a través del mismo, se busca que las compras públicas en el Ecuador satisfagan los requerimientos de las entidades contratantes, y a la vez se cumplan con parámetros de respeto al Ambiente y sostenibilidad social. Si bien, en el Ecuador, la aparición del Portal www.compraspublicas.gob.ec es un factor que permitiría controlar el cumplimiento de este principio, pues los actos esenciales de toda compra pública -las especificaciones técnicas, el presupuesto referencial, los criterios de decisión de la entidad contratante- se publicitan a través de él, y en esa medida se puede ejercer un control concurrente tanto por los órganos de control correspondientes, como por la sociedad civil en su conjunto, dicho control no se ejerce actualmente. El camino para que aquello se haga es corto, pues se han sentado ya algunas bases: se han desarrollado sistemas de monitoreo y control respecto de los procedimientos de contratación que se realizan dentro del Sistema, a fin de asegurar la calidad del objeto de contratación -evitando direccionamientos o discriminaciones en las especificaciones técnicas-, la observancia de los tiempos previstos para realizar una compra -que el cronograma respete los mínimos de tiempo previstos por la norma a fin de permitir la presentación de ofertas- y el cumplimiento de las condiciones señaladas en los pliegos de los procesos. Pese a lo dicho, se reconoce que aún no se han implementado programas de evaluación y seguimiento del personal directamente relacionado con la contratación pública, pero una de las tareas a futuro es implementar un sistema de acreditación que permita a tales funcionarios capacitarse adecuadamente antes de asumir responsabilidad en este ámbito. Por lo dicho, la calificación es de 1/3:

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Criterios de Calificación El sistema de adquisiciones cumple con lo estipulado en (a), (b) y (c) arriba.

Puntaje 3

El sistema de adquisiciones cumple con lo establecido en (a) y (b) pero no existe una auditoría periódica para monitorear el cumplimiento.

El sistema de adquisiciones cuenta con normas de calidad pero no monitorea ni usa las normas para evaluar el desempeño del personal.

El sistema no cuenta con aseguramiento de la calidad ni con sistemas de evaluación del desempeño.

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 1/3 El ICD, que podría confirmar la calificación del ILB, no existe, en la metodología.

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PILAR III. LAS ADQUISICIONES Y PRÁCTICAS DE MERCADO Indicador 6.- Las operaciones y prácticas del país que se relacionan con las adquisiciones son eficientes. Gráfico 17.

Gráfico 18.

Este indicador analiza la eficiencia de las operaciones y prácticas implementadas por las dependencias adquirentes. Por eficiencia se entiende que las prácticas operativas resultan en una adjudicación oportuna de los contratos a precios de mercado competitivos mediante la implementación efectiva y justa de procedimientos de adquisición. Deben calificarse cuatro subindicadores (a-d) bajo este indicador.

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SUBINDICADOR 6 (A) – EL NIVEL DE COMPETENCIA PARA LAS ADQUISICIONES DE LOS FUNCIONARIOS DE GOBIERNO RESPONSABLES POR LAS ADQUISICIONES DENTRO DE LA ENTIDAD ES CONSISTENTE CON SUS RESPONSABILIDADES.

El propósito de este indicador es evaluar el nivel de profesionalismo y conocimientos de aquellos responsables por la implementación de las actividades relacionadas con las adquisiciones. Para medir este primer sub-indicador del pilar III, se tienen tres afirmaciones complementarias: a) Existen perfiles definidos de habilidades y conocimientos para puestos especializados en adquisiciones. b) Se equiparan sistemáticamente los perfiles con las calificaciones de los candidatos para el reclutamiento competitivo. c) El personal que debe realizar actividades relacionadas con las adquisiciones en forma ad hoc tiene los conocimientos necesarios para realizar la actividad o tiene acceso a personal profesional que le puede brindar dichos conocimientos. Con respecto a los literales a) y b): Sí existen perfiles definidos en la materia emitidos por el Ministerio de Relaciones Laborales, ente rector para la incorporación de personal al sector público, y los mismos se equiparan sistemáticamente con los perfiles en cada proceso de reclutamiento de cada entidad. SENRES, entre sus regulaciones, mantiene vigente la Resolución SENRES-RH-2005-000042 publicada en el Registro Oficial No. 103, de 14 de septiembre de 2009) que contiene la norma técnica del subsistema de clasificación de puestos del servicio civil, y tiene por objeto establecer los instrumentos y mecanismos de carácter técnico y operativo para analizar, describir, valorar, clasificar y estructurar puestos. De igual manera, existe un Manual Genérico de Clasificación de puestos del Servicio Civil, emitido por la autoridad laboral, en el que se define (entre otros) los atributos de los puestos administrativos que guarden relación con contratación pública, así como el perfil ocupacional respectivo. El perfil no ha cambiado, pese a la reciente vigencia del nuevo Sistema Nacional de Contratación Pública (desde agosto del 2008). Sin embargo, y dado que se ha realizado un cambio sustancial en cuanto a la normativa aplicable respecto de la contratación pública, se requiere brindar capacitación a los cuadros administrativos encargados de las compras públicas dentro de las entidades contratantes, para aplicar las nuevas normas del sistema. A continuación se muestra como ejemplo el perfil de un cargo público directamente relacionado con la temática de contratación pública:

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DESCRIPCIÓN Y PERFIL DE PUESTOS

1. DATOS DE IDENTIFICACIÓN DEL PUESTO Código:

0.00.00.3.04.01.17.0

Denominación:

Jefe Financiero

Nivel:

Profesional

Unidad o Proceso:

Gestión Financiera

Rol:

Ejecución y Coordinación de Procesos

Grupo Ocupacional:

Profesional 6

Nivel de Aplicación:

Ámbito Nacional

4. RELACIONES INTERNAS Y EXTERNAS

5. INSTRUCCIÓN FORMAL REQUERIDA

INTERFAZ Instrucción:

Tercer Nivel

Autoridades, personal institucional, Unidad Financiera, Ministerio de Titulo Requerido: Economía y Finanzas , Unidades Administrativas, Contraloría General del Estado.

Área de Conocimiento:

2. MISIÓN

Ejecutar, coordinar y evaluar la gestión financiera de una institución de mediana y pequeña magnitud.

Economista, Ingeniero, Doctor

Economía, Administración, Finanzas, Contabilidad y Auditoría

6. EXPERIENCIA LABORAL REQUERIDA Tiempo de Experiencia:

7 a 9 años

Especificidad de la experiencia:

Sistemas financieros y bancarios. Contratación pública, leyes y normas financieras y contables. Finanzas públicas.

3. ACTIVIDADES ESENCIALES

7. CONOCIMIENTO

8. DESTREZAS

Verifica y suscribe estados financieros.

Análisis de sistemas financieros

Pensamiento analítico

Suscribe y presenta la proforma presupuestaria.

Administración presupuestaria

Manejo de recursos financieros

Formula el programa de ejecución presupuestaria.

Administración presupuestaria

Planificación y gestión

Coordina y supervisa las actividades de la Unidad Financiera.

Evaluación y control de procesos internos

Desarrollo estratégico de los recursos humanos

Emite directrices para el manejo presupuesto, contabilidad y tesorería.

Análisis de sistemas financieros y bancarios. Contratación pública, leyes y normas financieras y Manejo de recursos financieros contables.

Verifica y suscribe la liquidación de cuentas por cobrar y pagar.

Contabilidad general y gubernamental

Habilidad analítica

Suscribe cheques.

Normas de control interno

Destreza matemática

Como se puede observar, dicho perfil (al igual que otros que existían previamente), no requiere cambios en el fondo, pero sí en las formas. El nuevo personal, por ejemplo, está siendo capacitado directamente en el uso del portal, en la nueva normativa, y otros temas puntuales que se requieren para el cumplimiento de su función, pero el perfil está, conforme se solicita en la metodología, definido, y se usa y actualiza (por parte de SENRES), para mantener el reclutamiento como un proceso adecuado y competitivo. Con respecto al literal c), posiblemente este se cumple, pero no existe evidencia que sustente aquello. A futuro, se espera poder determinar si aquello ocurre. Mientras tanto, la calificación adecuada y además consensuada con los diversos actores, es de 2/3.

Criterios de Calificación Puntaje El sistema de adquisiciones cumple con los requisitos enumerados en (a) hasta (d) mencionado. a) Existen perfiles definidos de habilidades y conocimientos para puestos 3 especializados en adquisiciones. b) Se equiparan sistemáticamente los perfiles con las calificaciones de los candidatos para el reclutamiento competitivo.

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c) El personal que debe realizar actividades relacionadas con las adquisiciones en forma ad hoc tiene los conocimientos necesarios para realizar la actividad o tiene acceso a personal profesional que le puede brindar dichos conocimiento. El sistema cumple con (a) más una de las condiciones restantes.

El sistema solamente cumple con (a) arriba. El sistema no cumple con ninguno de los requisitos.

1 0

CALIFICACION ASIGNADA: 2/3 No existe un ICD que defina la metodología para este caso:

SUBINDICADOR 6 (B) – LOS PROGRAMAS DE CAPACITACIÓN E INFORMACIÓN SOBRE ADQUISICIONES PARA FUNCIONARIOS DEL GOBIERNO Y PARTICIPANTES DEL SECTOR PRIVADO SATISFACEN LA DEMANDA EXISTENTE

Este subindicador evalúa la suficiencia de los programas de capacitación e información en términos de contenido y oferta. a) Criterio: “El diseño de los programas de capacitación se basa sobre un inventario de vacíos en cuanto a habilidades que se correspondan con las necesidades del sistema”. En consistencia con lo mencionado en el sub-indicador 6A, el INCOP ha desarrollado varios formatos de capacitación que enfatizan, sea el uso de las herramientas del Sistema Nacional de Contratación Pública, SNCP, o la información sobre el marco jurídico vigente y su aplicación. Los formatos hacen una diferenciación respecto de si el público objetivo pertenece al universo de proveedores o de entidades contratantes. Sin embargo, dada la relativamente corta vigencia del SNCP, y en esa medida la alta casuística que presenta la demanda formal de capacitación, al parecer los formatos deben especializarse aún más, y buscar alternativas a largo plazo. Se destaca, al respecto, el esfuerzo del INCOP por desarrollar una plataforma de E- Learning que esté al alcance de todo proveedor o entidad contratante y del mismo modo, el trabajo de llegar a acuerdos específicos con el Instituto de Altos Estudios Nacionales, en procesos más profundos de capacitación, que inclusive se conciben como parte de la estructura curricular de programas académicos de Cuarto Nivel dirigidos a los funcionarios del Estado. Mientras esto ocurra, se estará en proceso de cumplir el criterio a), pero no se lo puede dar por sentado totalmente. b) Criterio: “Los programas de información y capacitación en contrataciones públicas para el sector privado se ofrecen regularmente”. Los programas de capacitación dirigidos al ámbito privado contemplan tanto el aspecto normativo como el práctico -utilización de herramientas. El alcance del desarrollo de los mismos es nacional, pero a pesar de los esfuerzos del INCOP, todavía no se satisface la demanda de manera sistemática, ni se puede decir que se oferta aquello al sector privado de manera regular. Esto genera una brecha con lo público, pues en términos generales, un curso puede durar -según el formato, entre dos horas y dos días; para los funcionarios del Sector Público, en cambio, existe un formato definido, que dura cuatro días, y tiene reconocimiento académico, a través de una entidad educativa pública, el IAEN. De este modo, no se puede decir que el criterio b) se cumpla con claridad. c) Criterio: “El tiempo de espera para ingresar en un curso (para participantes de los sectores público o privado) es razonable, digamos uno o dos ciclos de capacitación”. La espera promedio

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para acceder a una capacitación para entes públicos es de alrededor de un mes. Para usuarios privados no existe un tiempo definido, pero en todo caso, el tiempo de espera es mayor que para los usuarios del sector público. Estos tiempos no han sido vistos como razonables, por parte de los actores en los talleres, por lo cual, las autoridades de INCOP han tomado nota (junto con otros indicadores revisados en pilares anteriores ya), de la necesidad urgente de fortalecer el proceso de capacitación y sus resultados, como una forma de consolidar el proceso general de reforma que, como se ha ido observando, por otro lado, muestra un gran avance con respecto a lo que anteriormente existía (previo a la reforma) en el país. Dicho lo anterior, y revisado este sub-indicador con los actores diversos, públicos y privados, se ha acordado, a todo nivel, que la frase (y criterio metodológico de evaluación) “Los programas de capacitación son adecuados en cuanto a su contenido y frecuencia (tiempo de espera) para participantes del gobierno pero hay pocos programas informativos para el sector privado” es la más certera (puesto que otros criterios inferiores, que marcan deficiencias o vacíos mayores, no reflejan el avance que ha tenido, de todas formas, el país en la materia). Con esto, la calificación que corresponde es 2/3: Criterios de Calificación Puntaje Los programas de capacitación e información disponibles cumplen con todos los requisitos enumerados en (a)-(c). a) El diseño de los programas de capacitación se basa sobre un inventario de vacíos en cuanto a habilidades que se correspondan con las necesidades del sistema. b) Los programas de información y capacitación en contrataciones públicas para el 3 sector privado se ofrecen regularmente. c) El tiempo de espera para ingresar en un curso (para participantes de los sectores público o privado) es razonable, digamos uno o dos ciclos de capacitación. Los programas de capacitación son adecuados en cuanto a su contenido y frecuencia (tiempo de espera) para participantes del gobierno pero hay pocos programas informativos para el sector privado.

Existen programas de capacitación pero resultan deficientes en cuanto a su contenido y oferta.

No hay programas de información o capacitación sistemática para los participantes de los sectores público o privado.

CALIFICACION ASIGNADA: 2/3 No existe un ICD para contrastar, en este caso:

SUBINDICADOR 6 (C) – HAY NORMAS YA ESTABLECIDAS PARA PROTEGER LOS REGISTROS Y DOCUMENTOS RELACIONADOS CON LAS TRANSACCIONES Y CON LA ADMINISTRACIÓN DE CONTRATOS.

La habilidad para analizar el desempeño en la implementación depende de la disponibilidad de información y registros que rastreen cada acción de contratación. Esta información también es importante para el funcionamiento de los sistemas de control, tanto internos como externos, ya que proporciona la base para la revisión.

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La metodología prevé un sistema para la protección de los registros y documentos que debe incluir los siguientes criterios: a) El marco legal/regulatorio establece un listado de registros de adquisiciones que deben mantenerse en el nivel operativo y establece lo que se encuentra a disposición para su inspección por parte del público, incluyendo las condiciones de acceso. b) Los registros deben incluir lo siguiente:  Anuncios públicos sobre oportunidades para licitar  Documentos de licitación y anexos  Registros de apertura de las ofertas  Informes de evaluación de las ofertas  Apelaciones formales por parte de oferentes y sus resultados  Contratos finales firmados, junto con los anexos y las enmiendas.  Protestas y solución de controversias  Pagos finales  Datos sobre desembolsos (según lo requiera el sistema de gestión financiera del país) c) Existe una política de retención de documentos compatible con el plazo de prescripción en el país para investigar y procesar causas de fraude y corrupción, y con los ciclos de auditoría (5 años). Existen protocolos de seguridad para proteger los registros en papel o electrónicos. a) y b) Con la finalidad de cumplir los principios de publicidad y transparencia, que son obligatorios dentro del Sistema Nacional de Contratación Pública, el artículo 36 de la LOSNCP prevé que toda entidad contratante deba constituir y mantener un expediente por cada contratación que realice, en el que constará la documentación relevante de las etapas de preparación, selección, contratación, ejecución, así como en la fase pos contractual. Conforme a la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a La Información Pública, publicada en el Registro Oficial (Suplemento 337) el 18 de Mayo del 2004, se establece que “El acceso a la información pública es un derecho de las personas que garantiza el Estado. Toda la información que emane o que esté en poder de las instituciones, organismos y entidades, personas jurídicas de derecho público o privado que, para el tema materia de la información tengan participación del Estado o sean concesionarios de éste, en cualquiera de sus modalidades, conforme lo dispone la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado; las organizaciones de trabajadores y servidores de las instituciones del Estado, instituciones de educación superior que perciban rentas del Estado, las denominadas organizaciones no gubernamentales (ONG's), están sometidas al principio de publicidad; por lo tanto, toda información que posean es pública, salvo las excepciones establecidas en esta Ley” (no existen excepciones para el caso de la contratación pública), El Art 7, literal i de dicha ley, es explícito en la obligatoriedad de brindar acceso a la información sobre “Información completa y detallada sobre los procesos precontractuales, contractuales, de adjudicación y liquidación, de las contrataciones de obras, adquisición de bienes, prestación de servicios, arrendamientos mercantiles, etc., celebrados por la institución con personas naturales o jurídicas, incluidos concesiones, permisos o autorizaciones”. De esta forma, el criterio a) se cumple. b) La normativa cumple taxativamente con todos los requisitos arriba mencionados. El artículo 13 del Reglamento General de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública RGLOSNCP- precisa qué documentos constituyen el expediente de contratación de cada proceso.13 Lo requerido en la norma reglamentaria es consistente con lo solicitado en el presente subindicador. 13

El artículo 13 del RGLOSNCP señala que son parte del expediente de contratación de cada proceso de compra, los siguientes documentos: 1. Convocatoria;

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Yendo un poco más allá, en el caso del Catálogo Electrónico, el expediente de contratación se constituye con los pliegos y antecedentes de la adquisición, la orden de compra y las actas de entrega recepción respectiva (artículo 31 de la LOSNCP). Con esto, legalmente, se cumpliría el criterio b); sin embargo, conforme se desprende del análisis de registros (incorporado, en esta ocasión en el ILB), hay casos hallados incompletos. Este criterio, por tanto, no se cumple en el registro real. c) Según la política definida por INCOP, y en el marco de la normativa ya mencionada anteriormente en este y otros sub-indicadores, todo expediente de contratación debe publicarse en el Portal www.compraspublicas.gob.ec, y en esa medida es de público acceso para cualquier ciudadano, y obviamente para las entidades de control. En cuanto a plazos, el artículo 156 del Código Orgánico de Planificación y de Finanzas Públicas, (Ley s/n, publicada en el Segundo Suplemento del Registro Oficial No.306, de 22 de octubre de 2010), establece que las unidades de contabilidad del Sector Público conservarán durante siete años los registros financieros con los documentos de sustento correspondientes, en medios digitales con firma electrónica de responsabilidad, y de ser el caso, los soportes físicos. Por su parte, la norma técnica 405-04 (Documentación de respaldo y archivo) del Acuerdo 039 CG a través del cual se publicaron las Normas de Control Interno para las entidades, organismos del Sector Público y personas jurídicas de Derecho Privado que dispongan de recursos públicos)14(publicado en el Registro Oficial No.78, de 1ro. de diciembre de 2009), establece textualmente lo que sigue: “...405-04 Documentación de respaldo y su archivo La máxima autoridad, deberá implantar y aplicar políticas y procedimientos de archivo para la conservación y mantenimiento de archivos físicos y magnéticos, con base en las disposiciones técnicas y jurídicas vigentes. Toda entidad pública dispondrá de evidencia documental suficiente, pertinente y legal de sus operaciones. La documentación sustentatoria de transacciones financieras, operaciones administrativas o decisiones institucionales, estará disponible, para acciones de verificación o auditoría, así como para información de otros usuarios autorizados, en ejercicio de sus derechos. Todas las operaciones financieras estarán respaldadas con la documentación de soporte suficiente y pertinente que sustente su propiedad, legalidad y veracidad, esto permitirá la identificación de la transacción ejecutada y facilitará su verificación, comprobación y análisis.

2. Pliegos; 3. Proveedores invitados; 4. Preguntas y respuestas de los procedimientos de contratación; 5. Ofertas presentadas por los oferentes, con excepción de la información calificada como confidencial por la entidad contratante conforme a los pliegos; 6. Resolución de adjudicación; 7. Contrato suscrito, con excepción de la información calificada como confidencial por la entidad contratante conforme a los pliegos; 8. Contratos complementarios, de haberse suscrito; 9. Ordenes de cambio, de haberse emitido; 10. Cronograma de ejecución de actividades contractuales; 11. Cronograma de pagos; y, 12. Actas de entrega recepción, o actos administrativos relacionados con la terminación del contrato. 14 Acuerdo 039 CG, expedido por la Contraloría General del Estado, y publicado en el Registro Oficial No.78, de 1ro. de diciembre de 2009.

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Evaluación del Sistema Nacional de Contratación Pública del Ecuador –SNCPmetodología OCDE-CAD La documentación sobre operaciones, contratos y otros actos de gestión importantes debe ser íntegra, confiable y exacta, lo que permitirá su seguimiento y verificación, antes, durante o después de su realización. Corresponde a la administración financiera de cada entidad establecer los procedimientos que aseguren la existencia de un archivo adecuado para la conservación y custodia de la documentación sustentatoria, que será archivada en orden cronológico y secuencial y se mantendrá durante el tiempo que fijen las disposiciones legales vigentes. Los documentos de carácter administrativo estarán organizados de conformidad al sistema de archivo adoptado por la entidad, el que debe responder a la realidad y a las necesidades institucionales. Es necesario reglamentar la clasificación y conservación de los documentos de uso permanente y eventual, el calificado como histórico y el que ha perdido su valor por haber dejado de tener incidencia legal, técnica, financiera, estadística o de otra índole. La evaluación de toda la documentación y la destrucción de aquella que no se la utiliza se hará de conformidad a las disposiciones legales, con la intervención de una comisión que se encargue de analizar, calificar y evaluar toda la información existente y determinar los procedimientos a seguir, los períodos de conservación de la documentación, los datos relacionados con el contenido, período, número de carpetas o de hojas y notas explicativas del documento...”.

Estas normas deben considerarse a la luz de que la Constitución de la República, en su artículo 233, estatuye que respecto de los delitos de peculado, cohecho, concusión y enriquecimiento ilícito15, tanto la acción para perseguirlos como las penas correspondientes son imprescriptibles, y el juicio respectivo podrá iniciarse y continuarse inclusive en ausencia de las personas acusadas. De lo expuesto, puede establecerse que en el Ecuador, sí existe una política de conservación de documentos que permita la eventual investigación de delitos contra la Administración Pública; esta es, además, consistente con los ciclos observados de auditoría, que se resuelven, por lo general, dentro de un plazo de cinco años. Además, hay que considerar que los documentos de un proceso de contratación que se integran al Portal www.compraspublicas.gob.ec, permanecerán allí ininterrumpidamente, y están a disposición de los organismos de control. Esta observación es necesaria, porque en el Portal mencionado deben constar los actos relevantes de todo proceso de compra. Con ello, el criterio c) se cumple. d) En el Ecuador existen normas para la conservación de los documentos físicos (registros en papel), como se pudo apreciar en el literal anterior. Con relación a los registros electrónicos, el artículo 28 de la LOSNCP establece lo siguiente: “...Art.28: Uso de Herramientas Informáticas.- Los procedimientos establecidos en esta Ley, se tramitarán preferentemente utilizando herramientas informáticas, de acuerdo a lo señalado en el Reglamento de esta Ley. El Portal COMPRASPUBLICAS deberá contar con seguridades informáticas que garanticen su correcto funcionamiento, con las pistas de auditoría correspondientes...”.

En este sentido, el artículo 11 ibídem deja en claro las pautas de las políticas de confidencialidad que el INCOP debe aplicar respecto de la información que integra el Portal www.compraspublicas.gob.ec, señalando que la misma solo se aplicará a los fines para los cuales es proporcionada por el proveedor o por la entidad contratante. Esta norma tiene concordancia con lo previsto por la Ley de Comercio Electrónico, Firmas Electrónicas y Mensajes de Datos (Ley 2002-67, publicada en el Suplemento del Registro Oficial No.557, de 17 de abril de 2002). Bajo estas consideraciones, el criterio d) se cumple.

Estos delitos están considerados en el Código Penal ecuatoriano dentro del Título III (De los delitos contra la Administración Pública).

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Se cumplen, por tanto, los criterios a), c) y d); el criterio b) no se cumple, al cruzar el dato de registros con el ICD (hay registros incompletos en un alto porcentaje, en los casos revisados según una muestra representativa). En consenso con los actores, en el taller final, se decidió, por tanto, otorgar a este sub-indicador una calificación de 2/3, pues no solo el criterio b), sino posiblemente el criterio c) podría estar fallando, a nivel de política (y de ser así, requeriría mayor claridad y posiblemente una reforma complementaria del marco jurídico): Criterios de Calificación Puntaje El sistema de adquisiciones cumple con los requisitos enumerados en (a)-(d) mencionados. a) El marco legal/regulatorio establece un listado de registros de adquisiciones que deben mantenerse en el nivel operativo y establece lo que se encuentra a disposición para su inspección por parte del público, incluyendo las condiciones de acceso. b) Los registros deben incluir lo siguiente:  Anuncios públicos sobre oportunidades para licitar  Documentos de licitación y anexos  Registros de apertura de las ofertas  Informes de evaluación de las ofertas  Apelaciones formales por parte de oferentes y sus resultados 3  Contratos finales firmados, junto con los anexos y las enmiendas.  Protestas y solución de controversias  Pagos finales  Datos sobre desembolsos (según lo requiera el sistema de gestión financiera del país) c) Existe una política de retención de documentos compatible con el plazo de prescripción en el país para investigar y procesar causas de fraude y corrupción, y con los ciclos de auditoría d) Existen protocolos de seguridad para proteger los registros en papel o electrónicos. El sistema de adquisiciones cumple con los requisitos de (a), más dos de las condiciones restantes.

El sistema de adquisiciones cumple con lo estipulado en (a) pero no con el resto.

No existe un listado obligatorio de documentos o una política de retención, lo que queda a discreción de la entidad adquirente.

CALIFICACION ASIGNADA: 2/3 Al cruzar el análisis del ILB con el del ICD correspondiente, se observa que un 30% de los expedientes revisados tienen órdenes de cambio, haciendo de eso un porcentaje significativo de contratos con registro incompletos.” En el caso de b), a nivel de ICD, no parece que en la práctica se esté cumpliendo con el registro de protestas, pagos y desembolsos (Indicador de Cumplimiento y Desempeño):

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INDICADOR BÁSICO

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

PUN TAJE

El marco legal/regulatorio si establece un listado de registros de adquisiciones que deben mantenerse en el nivel operativo y establece lo que se encuentra a disposición para su inspección por parte del público, incluyendo las condiciones de acceso. También establece que los registros deben incluir lo siguiente: • Anuncios públicos sobre oportunidades 6c) Hay para licitar normas ya • Documentos de licitación y anexos establecidas • Registros de apertura de las ofertas para proteger • Informes de evaluación de las ofertas los registros y • Apelaciones formales por parte de documentos oferentes y sus resultados relacionados • Contratos finales firmados, junto con los con las anexos y las enmiendas. transacciones y • Protestas y solución de controversias con la • Pagos finales administración • Datos sobre desembolsos (según lo de contratos requiera el sistema de gestión financiera del país) El marco legal si establece que existen protocolos de seguridad para proteger los registros en papel o electrónicos. Y existe una política de retención de documentos compatible con el plazo de prescripción en el país para investigar y procesar causas de fraude y corrupción, y con los ciclos de auditoría.

ICD

Porcentaje de contratos hallados con registros incompletos.

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

De los 106 procesos revisados se encontraron 69 procesos con registros incompletos, correspondiente al 67% del total.

SUBINDICADOR 6 (D) – EXISTEN DISPOSICIONES PARA DELEGAR LA AUTORIDAD A OTROS QUE TIENEN LA CAPACIDAD DE ASUMIR LAS RESPONSABILIDADES.

La delegación de autoridad y responsabilidad es clave para que un sistema funcione bien, especialmente cuando las compras son descentralizadas. Cuando no existen disposiciones sobre dicha delegación, el sistema tiende a ser ineficiente lo que puede llevar a una excesiva concentración de la toma de decisiones en unos pocos individuos. La delegación debe efectuarse, según el criterio de evaluación internacional, conforme a los siguientes criterios: a) La delegación del poder de toma de decisiones se encuentra descentralizada hasta el nivel de competencia más bajo, en concordancia con los riesgos asociados y los montos involucrados. b) La delegación está reglamentada por las leyes. c) Se define con precisión la responsabilidad por la toma de decisiones. (a) y (b) La Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública establece, en principio, corresponde a la máxima autoridad de la entidad contratante -su representante legal- la decisión respecto de las compras públicas. La misma ley -artículo 61- prevé la delegación respecto de la suscripción de los contratos derivados de un proceso de compra pública, a funcionarios o empleados de la entidad u

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organismos adscritos a ella, o bien a funcionarios o empleados de otras entidades del Estado, siempre y cuando se emita la resolución respectiva. Por su parte, el RGLOSNCP, en su artículo 4, establece que todas las facultades previstas respecto de la máxima autoridad de una entidad contratante, tanto por la LOSNCP como por su reglamento, son delegables, previa la emisión de una resolución que determine el contenido y alcance de la delegación correspondiente. Asimismo, las máximas autoridades de las personas jurídicas de derecho privado que actúen como entidades contratantes, otorgarán poderes o emitirán delegaciones, según corresponda, conforme a la normativa de derecho específico que les sea aplicable. La norma añade que, en cuanto a responsabilidades derivadas de las actuaciones producto de delegaciones o poderes emitidos, se estará al régimen aplicable a la materia; en este sentido, y en la medida de que la delegación es una manifestación de la institución jurídica del Mandato, existe responsabilidad solidaria entre la máxima autoridad y su delegado, por los actos realizados en virtud de la delegación, o entre el mandante y el mandatario con poder general o especial. El RGLOSNCP prevé otro mecanismo para desconcentrar la contratación pública por parte de las entidades contratantes: en efecto, en el inciso cuarto del artículo 9 del cuerpo reglamentario citado, se considera la posibilidad de si una entidad contratante cuenta con establecimientos desconcentrados administrativa y financieramente (sucursales, regionales, agencias, unidades de negocios territorialmente delimitadas, entre otras), podrá inscribir a cada uno de dichos establecimientos como unidad de contratación individual, para lo que será condición indispensable que éstos posean un RUC16 independiente. En este caso, el responsable del establecimiento desconcentrado será considerado como máxima autoridad. De este modo, se concluye que los criterios a) y b) se cumplen. (c) Como se ha explicado en el Pilar II, la responsabilidad respecto de las contrataciones corresponde a la máxima autoridad de la entidad contratante (es decir, a su representante legal), o al funcionario delegado de conformidad con lo previsto en la LOSNCP y en su reglamento general. En cuanto a las responsabilidades, el artículo 99 de la LOSNCP determina que tanto la máxima autoridad de la entidad contratante (o su delegado), como los funcionarios o servidores de la misma que hubieren intervenido en cualquiera de las etapas de los procedimientos precontractuales de preparación, selección, contratación así como en la ejecución misma de los contratos serán personal y pecuniariamente responsables por el cumplimiento de las disposiciones vigentes, sin perjuicio, de ser el caso, de la responsabilidad penal a que hubiere lugar. Esta previsión legal realiza el principio constitucional de que ninguna servidora ni servidor público estará exento de responsabilidades por los actos realizados en el ejercicio de sus funciones, o por sus omisiones, y en todo caso serán responsables administrativa, civil y penalmente por el manejo y administración de fondos, bienes o recursos públicos17. De este modo, el criterio c) también se cumple, con lo cual la calificación en este sub-indicador es de 3/3: Criterios de Calificación

Puntaje

El sistema cumple con todos los requisitos enumerados en a) - c) arriba. 16 17

Registro Único de Contribuyentes, de carácter tributario. Constitución de la República del Ecuador, artículo 233, inciso 1ro.

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La ley establece la delegación de autoridad y las responsabilidades pero el sistema concentra las decisiones en un nivel jerárquico alto lo que crea congestión y demoras.

La delegación se encuentra reglamentada en términos muy generales lo que crea la necesidad de aclarar las responsabilidades en la toma de decisiones.

La delegación no se encuentra reglamentada y queda a discreción de la entidad adquirente. Falta claridad sobre las responsabilidades.

CALIFICACION ASIGNADA: 3/3 La metodología no aplica un ICD contrastable con este ILB.

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Indicador 7.- Funcionalidad del mercado de Adquisiciones públicas Gráfico 18.

INDICADOR 7.

AUTOEVALUACION VALIDADA

Sub 7. a)

Sub 7. b)

Sub 7. c)

Gráfico 19.

Indicador 7. Sub 7. a) 3 2 1 AUTOEVALUACION VALIDADA

0 Sub 7. c)

Sub 7. b)

El objetivo de este indicador es esencialmente evaluar la respuesta del mercado a los llamados a licitación para las adquisiciones públicas. Esta respuesta puede estar influenciada por varios factores tales como el clima económico general, las políticas y el ambiente para el desarrollo del sector privado, la existencia de instituciones financieras fuertes, el atractivo del sistema público como un cliente bueno y confiable, el tipo de bienes o servicios que se solicitan, etc. Hay tres subindicadores (a-c) a ser evaluados.

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SUBINDICADOR 7 (A) – EXISTEN MECANISMOS EFECTIVOS PARA LA ASOCIACIÓN ENTRE LOS SECTORES PÚBLICO Y PRIVADO.

Este subindicador comprende que las contrataciones públicas dependen de la cooperación que debe existir entre el Gobierno y el Sector Privado. Esta cooperación crea el mercado para las compras públicas, donde el gobierno es el comprador y el sector privado es el proveedor de los bienes, obras y servicios necesarios. Del mismo modo, es necesario que exista el diálogo entre el Gobierno y el Sector Privado, a fin de intercambiar criterios sobre prácticas públicas y privadas que pueden llegar a socavar la efectividad competitiva del sector privado. Este subindicador debe analizar si existen foros para el diálogo entre el gobierno y el sector privado. Los evaluadores también deben considerar la confianza que existe en la capacidad privada a través de asociaciones público/privadas tales como los contratos de concesión o los emprendimientos colectivos público/privados para la provisión de bienes o servicios. Los criterios que, según la metodología, deben evaluarse específicamente son los siguientes: a) El Gobierno alienta un diálogo abierto con el sector privado y tiene varios mecanismos formales ya establecidos para el diálogo abierto a través de asociaciones u otros medios. b) El Gobierno cuenta con programas que ayudan al desarrollo de las capacidades entre empresas privadas, lo que incluye las pequeñas empresas, así como capacitación para ayudar a los que recién entran en el mercado de las adquisiciones públicas. c) El Gobierno alienta las asociaciones público/privadas y los mecanismos se encuentran bien establecidos dentro del marco legal para permitir dichos arreglos. a) El Gobierno del Ecuador alienta un diálogo abierto con todos los actores que integran los sectores de la Economía (el privado, el mixto y el de la economía popular y solidaria, a más del público), en aras de lograr los objetivos de política económica previstos en el artículo 284 de la Constitución de la República, entre los cuales están los siguientes:  

    

Asegurar una adecuada distribución del ingreso y de la riqueza nacional; Incentivar la producción nacional, la productividad y competitividad sistémicas, la acumulación del conocimiento científico y tecnológico, la inserción estratégica en la economía mundial y las actividades productivas complementarias en la integración regional; Promocionar la incorporación del valor agregado con máxima eficiencia, dentro de los límites biofísicos de la naturaleza y el respeto a la vida y a las culturas; Lograr un desarrollo equilibrado del territorio nacional, la integración entre regiones, en el campo, entre el campo y la ciudad, en lo económico, social y cultural; Impulsar el pleno empleo y valorar todas las formas de trabajo, con respeto a los derechos laborales; Propiciar el intercambio justo y complementario de bienes y servicios en mercados transparentes y eficientes; y, Impulsar un consumo social y ambientalmente responsable.

La actual estructura administrativa de la Administración Pública Central establece la existencia de ministerios coordinadores, los que tienen a su cargo, entre otros temas, establecer varios canales de diálogo social para efectos de la implementación de políticas públicas. El INCOP, actualmente, es un organismo bajo la coordinación del Ministerio Coordinador de la Producción, Empleo y Competitividad, entidad que ha realizado diálogos con los diversos actores, mismos que han concluido en la promulgación del Código de la Producción, que prevé y recoge “incentivos generales, sectoriales y a las zonas deprimidas y fronterizas sin trabas burocráticas, con el propósito de fomentar las inversiones y la producción en el Ecuador”.

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Por otro lado, en el ámbito propio de la gestión del INCOP, a fin de cumplir lo previsto en el numeral 7 del artículo 9 de la LOSNCP (impulsar la participación social en la temática de la contratación pública, a través de procesos de veeduría ciudadana), ha implementado relaciones de veeduría social con gremios de la producción y el comercio, colegios profesionales y personas jurídicas de Derecho Privado -sin fines de lucro- que tengan relación directa con la contratación pública, a nivel nacional. El INCOP, además, ha conformado veedurías con varios gremios (constructores, consultores, entre otros), con lo cual recibe del sector privado recomendaciones respecto de eventuales procesos de reformas normativas, o sugerencias relacionadas con los modelos obligatorios de pliegos que la institución pone a disposición del público. Estos aportes son debidamente considerados por los equipos técnicos asignados a la temática específica. En esta medida, el INCOP ha participado directamente en reuniones con los gremios productivos y profesionales, a fin de explicar los alcances del Sistema Nacional de Contratación Pública, escuchar posiciones y sugerencias -que en varios casos han sido consideradas- y apoyar procesos específicos de capacitación. Con ello, el criterio a) queda satisfecho. Además de lo que plantea el marco legal de contratación pública (Ley Orgánica del Sistema Nacional de Compras Públicas y su reglamento), esta normativa se complementa con el nuevo Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones18 cuyo libro I -que trata sobre el Desarrollo Productivo, Mecanismos y Órganos de Competencia-, al señalar el rol del Estado respecto del fomento del desarrollo productivo y la transformación de la matriz productiva, establece la obligación de incentivar la inversión productiva, a través de la innovación, emprendimiento y asociatividad mediante la articulación y coordinación de las iniciativas públicas, privadas y populares y solidarias, y la vinculación de investigación a la actividad productiva. El código citado, además, prevé los casos delegación de la prestación de servicios públicos y gestión de los sectores estratégicos de la Economía, previstos por la Constitución de la República, hacia los sectores privado y de economía popular y solidaria. De este modo, considerando que se cumple con los criterios a) y c) la calificación que corresponde, al respecto, es de 2/3: Criterios de Calificación Puntaje a) El Gobierno alienta un diálogo abierto con el sector privado y tiene varios mecanismos formales ya establecidos para el diálogo abierto a través de asociaciones u otros medios. b) El Gobierno cuenta con programas que ayudan al desarrollo de las capacidades entre empresas privadas, lo que incluye las pequeñas empresas, así como 3 capacitación para ayudar a los que recién entran en el mercado de las adquisiciones públicas. c) El Gobierno alienta las asociaciones público/privadas y los mecanismos se encuentran bien establecidos dentro del marco legal para permitir dichos arreglos. El sistema cumple con lo establecido en (a) más una de las condiciones restantes.

El sistema solamente cumple con lo estipulado en (a) arriba.

No existen mecanismos evidentes para el diálogo o la asociación entre los sectores público y privado.

Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones publicado en Registro Oficial N° 351, el 29 de Diciembre de 2010.

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CALIFICACION ASIGNADA: 2/3 La información del ICD correspondiente muestra, por otro lado, que el apoyo se ha volcado hacia el trabajo con MIPYMES, con lo cual, la forma de elevar la línea de base, en los próximos meses, es la de la formalización y programación de relaciones con el sector privado, en general. INDICADO R BÁSICO

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

PUN TAJE

El Gobierno alienta un diálogo abierto con el sector privado y tiene varios mecanismos formales ya establecidos para el diálogo abierto a través de asociaciones 7a) Existen u otros medios. mecanismos El Gobierno no cuenta con programas que efectivos para ayudan al desarrollo de las capacidades la asociación entre empresas privadas, lo que incluye entre los las pequeñas empresas, así como sectores capacitación para ayudar a los que recién público y entran en el mercado de las adquisiciones privado públicas. El Gobierno alienta las asociaciones público/privadas, los mecanismos no se encuentran bien establecidos dentro del marco legal para permitir dichos arreglos.

ICD

Opiniones favorables de organizaciones importantes para comprometer la eficacia de los mecanismos

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

Se realizó una encuesta para medir este indicador. En promedio, el 56% respondió que en relación a la materia, los mecanismos son efectivos. Ver en el anexo los detalles de la encuesta.

SUBINDICADOR 7 (B) – LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR PRIVADO ESTÁN BIEN ORGANIZADAS Y PUEDEN FACILITAR EL ACCESO AL MERCADO.

Este subindicador analiza la capacidad que tiene el sector privado para responder a las adquisiciones públicas en el país. Un aspecto importante es evaluar la capacidad organizativa de las Pequeñas y Medianas Empresas (PyMEs) y el acceso que tienen a la información y a otros servicios para promover su participación. Un sector privado bien organizado y competitivo debe resultar en una competencia fortalecida, en mejores precios y en una distribución equitativa de los negocios. Las estadísticas de gestión del INCOP a mayo de 2010 reflejaban la siguiente información: Tabla 19.

Información de Mayo 2009 a mayo 2010

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Tabla 20. Proveedores Registrados y Habilitados: Año 2008 2009 2010 TOTAL

Registrados 43.672 66.261 18.164 128.097

Habilitados 32.934 46.470 11.513 99.917

% 75.41% 70.13% 63.38% 70.98%

Gráfico 20.

Gráfico 21.

Al revisar estas cifras, y dada la preferencia de la metodología por medir la presencia de las empresas pequeñas, y la distribución de negocios con lo público, se considera que el sector privado opera razonablemente bien con el nuevo sistema de compras públicas. Esto es resultado de que, por construcción, el nuevo Sistema Nacional de Contratación Pública ha previsto, a través de la ley y su reglamento, el fomento a la producción nacional, particularmente a aquella proveniente de las micro y pequeñas empresas -lo cual ha permitido la inserción de

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éstas en calidad de contratistas del Estado-. Sin embargo, todavía puede advertirse que los contratos de montos mayores son usualmente adjudicados a empresas relativamente grandes. Lo último es consistente con el nivel de participación que se obtiene al medir el ICD, donde hay 19 ofertas presentadas en promedio para convenio marco (que conforma el catálogo electrónico y su preparación), para concurso público 4, para licitación 8, para subasta inversa 3, para licitación de seguros 2, para lista corta 2, para cotización 4, para contratación directa 1 y para menor cuantía 5. Con ello se ve que los diversos mecanismos de compra pública tienen una demanda y funcionamiento bien distribuidos; no se ha evidenciado, desde el sector privado, en el curso de esta evaluación, una demanda por nuevos mecanismos, ni críticas a la inutilidad de ninguno de los mecanismos existentes, sino comentarios puntuales sobre formas en que estos pueden optimizarse. Por otro lado, en el Ecuador, se permite un alto grado de asociatividad para ofertar: la participación como asociaciones, consorcios, e inclusive con la presentación de un compromiso de asociación o consorcio (que se formarían en el caso de que los compromitentes resulten adjudicados en un proceso de contratación), es permitida. De este modo, la calificación correspondiente, según lo arriba mencionado, y según se ha concertado entre actores públicos y privados, en presencia de actores de sociedad civil, en talleres, es de 2/3: Criterios de Calificación

Puntaje

El sector privado es competitivo, está bien organizado y puede participar en la competencia por obtener contratos de adquisiciones públicas. Existe un sector privado que opera razonablemente bien pero la competencia por los contratos mayores se concentra en una cantidad relativamente pequeña de empresas.

El sector privado es relativamente débil y/o la competencia está limitada debido a las características de monopolio u oligopolio en importantes segmentos del mercado.

El sector privado no se encuentra bien organizado y le falta capacidad y acceso a la información para poder participar en el mercado de las adquisiciones públicas.

CALIFICACION ASIGNADA: 2/3 A continuación se presenta la información del ICD, donde se ratifica la relación de lo explicado arriba para el ILB: INDICADOR BÁSICO 7b) Las instituciones del sector privado están bien organizadas y pueden facilitar el acceso al mercado.

SITUACIÓN Y TENDENCIAS Existe un sector privado que opera razonablemente bien pero la competencia por los contratos mayores se concentra en una cantidad relativamente pequeña de empresas.

PUNTAJE

ICD SITUACIÓN Y TENDENCIAS Cantidad promedio de ofertas presentadas en cada proceso

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El promedio de ofertas presentadas es: para catálogo electrónico 19(Procesos de Convenio Marco), para concurso público 4, para licitación 8, para subasta inversa 3, para licitación de seguros 2, para lista corta 2, para cotización 4, para contratación directa 1 y para menor cuantía 5.

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SUBINDICADOR 7 (C) – NO EXISTEN LIMITACIONES SISTÉMICAS IMPORTANTES (POR EJEMPLO, UN ACCESO INADECUADO AL CRÉDITO, PRÁCTICAS DE CONTRATACIÓN INAPROPIADAS, ETC.) QUE INHIBIRÍAN LA CAPACIDAD DEL SECTOR PRIVADO DE ACCEDER AL MERCADO DE LAS ADQUISICIONES.

Este subindicador abarca que la participación en la competencia para obtener contratos públicos depende de muchas condiciones, lo que incluye algunas controladas o dentro del área de control del Gobierno. El acceso al crédito, las disposiciones razonables para la contratación que se considera distribuyen en forma justa los riesgos asociados con la ejecución de los contratos, disposiciones de pago justas que ayudan a compensar los costos de hacer negocios con el Gobierno, son ejemplos que pueden mejorar el acceso del sector privado al mercado público. Por otro lado, cuando las condiciones son difíciles para el sector privado, habrá de sufrir el nivel de competencia. La metodología prevé los siguientes criterios a la hora de evaluar este sub-indicador: i. No existen limitaciones importantes que inhiban el acceso del sector privado al mercado de las adquisiciones públicas. ii. Existen algunas limitaciones importantes que inhiben el acceso del sector privado al mercado de las adquisiciones públicas, sin embargo la competencia es suficiente. iii. Existen varias limitaciones que inhiben el acceso del sector privado al mercado de las adquisiciones públicas, las cuales afecten los niveles de competencia. iv. Existen limitaciones importantes que desalientan la competencia y las empresas del sector privado en general son renuentes a participar en las adquisiciones públicas. Al respecto, conforme se explicó en el anterior sub-indicador, hay consenso con los actores, en que el nivel de competencia es suficiente (no hay inhibiciones para que el sector privado acceda, y por el contrario, el tamaño de las compras públicas hacia lo privado ha aumentado, se ha dirigido a pequeñas empresas de manera mayoritaria, y se ha generado una reducción de costos en varios precios), por lo cual los dos criterios inferiores, arriba mencionados (iii y iv) quedan excluidos. Dichas reformas se podrían promover en función de lo previsto en la Constitución Política de la República, en la que se menciona que la contratación pública se privilegia la producción nacional, sobre toda aquella originada en el sector de la Economía Popular y Solidaria, y en las micro, pequeñas y medianas unidades productivas. En lo positivo, y en dicho marco, ya se observan avances importantes, pues el Sistema Nacional de Contratación Pública establece márgenes de preferencia respecto de estos actores, en los procesos de contratación más importantes, que son de cumplimiento obligatorio (con lo cual, el mercado se ha hecho cada vez más competitivo, teniendo las grandes empresas que ceder espacios a la competencia). Del mismo modo, se han eliminado otras barreras a la entrada, pues el Registro Único de Proveedores es de carácter gratuito, siendo ya el único requisito para ser considerado como proveedores en el ámbito de la contratación pública, y estando diseñado como una herramienta de control unificada que permita la más amplia concurrencia de personas naturales y jurídicas, nacionales o extranjeras. Del mismo modo, se ha utilizado, como herramienta, para nivelar la competencia, el trabajo de apoyo de un sector bancario público sólido, que ha generado políticas de crédito sectoriales en favor de los sectores productivos, en particular los más pequeños productores. Con lo dicho, quedan claras algunas limitaciones importantes que inhiben el acceso (el riesgo sobre la posibilidad de un trato justo y la opción de reclamación extra-judicial, como se ha visto

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anteriormente, y se verá en el indicador 8), pero pese a ello, se observa un buen nivel de competencia, que será cada vez mayor en tendencia, en virtud del marco legal y de políticas vigentes en Ecuador. Aparte de lo legal, se ha realizado un análisis sistémico-económico. Durante la segunda semana de Enero de 2011, se invitó a llenar una encuesta rápida a 1191 miembros de Grupo Hexagon: un grupo de diálogo virtual ciudadano que analiza problemáticas económicas haciendo uso de tecnología de red social.

W2.0 INCOP(Observado)

ANALISIS TECNICO - ESTADISTICO (INVESTIGACION: POTENCIAL DE IMPACTO ECONOMICO DEL NUEVO SISTEMA DE COMPRAS PUBLICAS DE ECUADOR. EVALUACION A PRIORI VIA WEB 2.0)

Universo (Miembros Grupo "Hexagon" inscritos en FaceBook) Grado de Confianza 95% (Diseño Muestral, Z=4,1) Grado de Error Resultante (aceptable entre 1% a 10%) Usuarios del Sistema (Parámetro para Cálculo de Ocurrencia) Muestra Aleatoria Simple Obtenida (HexagonTools 100% Lleno)

1.191,0 4,1 1,5% 71

N Z K^2

Fuente y Elaboración: Diálogo Hexagonal, Hexagon Consultores (2011)

Se obtuvieron 71 inscritos para usar la herramienta de encuesta, de los cuales 60 personas la llenaron completa (datos depurados). De este modo, las 60 observaciones obtenidas tienen representatividad al 95% de confianza, con un 1,5% de error. En esta encuesta se preguntó acerca de los posibles impactos sistémicos que podría haber tenido la reforma del SNCP. Los participantes en general ven un impacto positivo, del cual en su mayoría se informa un impacto medio. Las cifras muestran mayoritariamente un impacto medio, bajo y alto, es decir el impacto positivo es la mayor parte de la percepción que se obtuvo (sumando 88% en positivo). Por otra parte ningún impacto representa el 9% y el negativo es solo un 3%. De esta forma, las percepciones de los encuestados indicarían que se pasó exitosamente con el primer test, de si el sistema tuvo o no un impacto.

Fuente y Elaboración: Diálogo Hexagonal, Hexagon Consultores (2011)

Al revisar los atributos del sistema, en su conjunto, el más votado fue la transparencia, seguido por la accesibilidad, competencia, agilidad (tiempo), operatividad, inclusión y desarrollo local. De

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este modo, y revisando criterios de dichos encuestados, se podría decir que no parecían existir, antes, y menos aún con la reforma, limitaciones importantes que inhiban el acceso del sector privado al mercado de adquisiciones públicas. Las limitaciones, bajo este análisis sistémico, y utilizando el criterio de Suficiencia de Pareto (80% de valor agregado como cota mínima) no parecerían estar presentes, toda vez que los respondentes manifiestan que existe un impacto bajo, mediano o alto en variables, a partir de la reforma, conforme lo muestra el siguiente cuadro resumen:

Competitividad

Institucionalida d

Empleo

Precio (Equilibrio)

Producción

Inversión

Equidad

Calidad

Asociatividad

ANALISIS DE RESTRICCIONES POTENCIALES

1% 6% 18% 48% 27% 93%

4% 14% 31% 31% 21% 83%

1% 9% 12% 41% 37% 90%

2% 13% 20% 44% 21% 85%

3% 6% 22% 54% 15% 91%

6% 15% 21% 48% 10% 79%

3% 5% 23% 42% 28% 93%

9% 11% 23% 36% 32% 80%

4% 7% 36% 42% 10% 89%

ANALISIS DE RESTRICCIONES Y LIMITACIONES SISTEMATICAS

Impacto Negativo Ningún Impacto Impacto Bajo Impacto Medio Impacto Alto TOTAL POSITIVO

Fuente: Hexagon Consultores, 2011.

Como se puede observar, salvo el punto de inversiones (con 79%), el resto de atributos sistémicos donde impacta el Sistema Nacional de Compras Públicas es superior al 80%. Con ello, se podría afirmar con seguridad que “Existen algunas limitaciones importantes que inhiben el acceso del sector privado al mercado de las adquisiciones públicas, sin embargo la competencia es suficiente.” De este modo, la calificación correspondiente es de 2/3:

Criterios de Calificación

Puntaje

No existen limitaciones importantes que inhiban el acceso del sector privado al mercado de las adquisiciones públicas.

Existen algunas limitaciones importantes que inhiben el acceso del sector privado al mercado de las adquisiciones públicas, sin embargo la competencia es suficiente.

Existen varias limitaciones que inhiben el acceso del sector privado al mercado de las adquisiciones públicas, las cuales afecten los niveles de competencia.

Existen limitaciones importantes que desalientan la competencia y las empresas del sector privado en general son renuentes a participar en las adquisiciones públicas.

CALIFICACION ASIGNADA: 2/3 No existe un ICD que se haya definido metodológicamente para comparar con el ILB arriba analizado:

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Indicador 8. Existencia de disposiciones sobre administración de contratos y solución de controversias. Gráfico 22.

INDICADOR 8.

AUTOEVALUACION VALIDADA

Sub 8. a)

Sub 8. b)

Sub 8. c)

Gráfico 23.

Indicador 8. Sub 8. a) 3 2 1 0

Sub 8. c)

AUTOEVALUACION VALIDADA

Sub 8. b)

El objetivo de este indicador es evaluar la calidad de las prácticas de administración de contratos que se inician después de adjudicado el contrato y continúan hasta el momento de la aceptación y los pagos finales. Es un área que muchos sistemas de adquisiciones no consideran. Es también un período donde surgen muchas cuestiones que pueden afectar la ejecución del contrato y el impacto sobre la entrega de servicios.

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Todos los procedimientos que se mencionan a continuación son aspectos importantes de la administración de contratos. Estos procedimientos ayudarán a asegurar la calidad en la ejecución de todos los requerimientos establecidos en el contrato y facilitarán el pago rápido de facturas, lo que incluye la aceptación final y los pagos finales. a) Los procedimientos para la aceptación de los productos finales y para la emisión de enmiendas al contrato constituyen parte del marco legal/regulatorio o se incorporan como cláusulas estándar en los contratos. b) En general, las cláusulas concuerdan con las prácticas aceptadas en el ámbito internacional (véase los contratos modelo de las IFI como ejemplo de las buenas prácticas). c) Los procedimientos para el control de calidad (CC) de los bienes se encuentran bien definidos en los contratos/documentos modelo o en las reglamentaciones. El CC lo realizan funcionarios competentes, empresas que se encargan de realizar inspecciones o laboratorios de ensayos especializados. d) La supervisión de las obras civiles la realizan estudios de ingeniería independientes o supervisores e inspectores calificados del Gobierno. e) Los pagos finales se procesan en forma rápida según se estipula en el contrato. a) El criterio a) se cumple. El artículo 81 de la LOSNCP regula las clases de recepción del objeto de contratación. En el caso de bienes y servicios, se prevé una sola recepción -realizada previa verificación y la firma de un acta, por parte del contratista y una comisión designada por la máxima autoridad de la entidad contratante, integrada por el administrador del contrato (o este mismo, de haber sido delegado en el contrato) y un técnico con conocimientos necesarios para evaluar el objeto de la contratación a recibir; adicionalmente, sobre todo en los contratos de trato sucesivo, es posible convenir en entregas parciales. En el caso de ejecución de obra, existirán una o varias entregas provisionales, y una definitiva, con las mismas formalidades descritas más la intervención de un fiscalizador. Con relación a las consultoría, la norma citada prevé la existencia de un término razonable (15 días, si el contrato no prevé otro mayor) entre la presentación del informe preliminar y el definitivo, a fin de que el consultor procese las observaciones formuladas por la entidad contratante. Es el contrato respectivo el que establece el tipo de entrega, sobre la base de las previsiones legales descritas. En el caso de que la entidad contratante se niegue a recibir el objeto de la contratación, la LOSNCP contempla la existencia de la recepción presunta o de pleno derecho, a través de la cual el contratista o consultor puede efectuar la entrega a través de un Juez de lo Civil o un Notario Público. b) Este criterio se cumple. Conforme se ha confirmado por parte de los expertos internacionales que han acompañado el proceso, en general, las cláusulas que usa el Sistema Nacional de Contratación Públicas de Ecuador si concuerdan con las prácticas aceptadas en el ámbito internacional. c) El criterio se cumple. Los procedimientos para el control de calidad (CC) de los bienes son de responsabilidad de cada entidad contratante. En principio, no se podrá recibir un objeto de contratación cuyas especificaciones técnicas no sean las contempladas en el contrato respectivo (que a su vez suele referirse en este tema a los pliegos del proceso de contratación correspondiente). El establecimiento de especificaciones técnicas es privativo de cada entidad

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contratante, y en este tema el Sistema Nacional de Contratación Pública tiene disposiciones que prevén que las mismas no sean direccionadas o discriminatorias. d) Este criterio se cumple ahora, como se ha cumplido tradicionalmente en Ecuador. La supervisión de las obras civiles, o fiscalización de obra, puede ser realizada por un área especializada directamente en el tema, que pertenezca a la entidad contratante, o a través de un tercero contratado mediante un proceso de consultoría. La LOSNCP no considera como inhabilidad, la participación de quien ha elaborado los estudios previos de una obra, en la fiscalización o supervisión de la misma. Sin embargo, sí son inhábiles para contratar quienes tengan un grado próximo de parentesco con los miembros de directorios o cuerpos colegiados similares de la entidad contratante, y también lo son aquellos funcionarios, servidores o empleados que hayan intervenido de alguna manera en la etapa precontractual (incluyendo sus parientes próximos), o que hayan estado vinculados con la elaboración, revisión o aprobación de los pliegos, relacionados con el contrato a celebrarse. e) Este criterio no se cumple. El régimen de pagos ha sido explicado en el Pilar II. A modo de recapitulación, la LOSNCP permite sancionar al funcionario por indebida retención de pagos derivados de un contrato, pero de todas formas, se producen retrasos en los pagos por la falta de integración entre los sistemas informáticos y de compras públicas, así como los sistemas de supervisión (ver pilar IV). Pese a lo dicho, de manera cada vez más usual, se pagan las facturas en el mismo ejercicio mensual en el que fueron recibidas por la entidad contratante. Ello ocurre donde el pago se realiza electrónicamente, y es de carácter centralizado (en base al sistema de pagos del Gobierno Central). Existen, de todas formas, aún inconvenientes en algunas entidades contratantes, eventualmente debidas a una inapropiada definición de su estructura administrativa financiera, y a una deficiente desconcentración de los procesos de contratación. Por estos elementos, que poco a poco se van corrigiendo en situación y tendencia, las autoridades han decidido, en conjunto con los actores participantes en talleres, que no se puede dar este criterio aún como válido. En resumen, se cumplen los criterios a), b), c) y d). Con lo dicho anteriormente, la calificación, en este caso, es de 2/3: Criterios de Calificación Puntaje El sistema cumple con los requisitos de (a) hasta (e). a) Los procedimientos para la aceptación de los productos finales y para la emisión de enmiendas al contrato constituyen parte del marco legal/regulatorio o se incorporan como cláusulas estándar en los contratos. b) En general, las cláusulas concuerdan con las prácticas aceptadas en el ámbito internacional (véase los contratos modelo de las IFI como ejemplo de las buenas prácticas). c) Los procedimientos para el control de calidad (CC) de los bienes se encuentran 3 bien definidos en los contratos/documentos modelo o en las reglamentaciones. El CC lo realizan funcionarios competentes, empresas que se encargan de realizar inspecciones o laboratorios de ensayos especializados. d) La supervisión de las obras civiles la realizan estudios de ingeniería independientes o supervisores e inspectores calificados del Gobierno. e) Los pagos finales se procesan en forma rápida según se estipula en el contrato. El sistema cumple con los requisitos establecidos en (a) más tres de los requisitos previamente nombrados.

Los procedimientos administrativos del contrato que provean para (a) más dos de los requisitos restantes.

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Los procedimientos administrativos del contrato no cumplen con los requisitos de (a) hasta (e).

CALIFICACION ASIGNADA: 2/3 En cuanto al ICD se observa que, del total de procesos revisados (106), un 81,13% tiene contratos con cláusulas relativas a los métodos de administración de contrato, fiscalización de obra, calidad y cumplimiento técnico de productos. Igualmente, de los 106 procesos revisados el 76,42% posee informes de avance para ejecución de la obra o servicio, o entregas parciales de bienes. Finalmente, del total de procesos revisados, el 80% cumple con los plazos establecidos en el contrato.

INDICADOR BÁSICO

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

8a) Los procedimientos para la administración de los contratos se encuentran claramente definidos, lo que incluye los procedimientos de inspección y aceptación, los de control de calidad y los métodos de revisión y emisión de enmiendas a los contratos en tiempo y forma.

Si hay procedimientos definidos para la aceptación de los productos finales y para la emisión de enmiendas al contrato. La supervisión de las obras civiles la realizan estudios de ingeniería independientes o supervisores e inspectores calificados del Gobierno. En general, las cláusulas si concuerdan con las prácticas aceptadas en el ámbito internacional

PUN TAJE

ICD SITUACIÓN Y TENDENCIAS Sobre si el contrato tiene cláusulas sobre los métodos de administración del contrato, fiscalización de obra, calidad y cumplimiento técnico de productos. De los distintos procesos de Porcentaje de contratación revisados, dentro de los contratos que 106 casos, 81% si tiene las cláusulas contienen mencionadas. dichas Sobre si existen informes de avance provisiones. sobre ejecución de la obra o servicio, o de entregas parciales de bienes que se tengan como parte de la ejecución del contrato, 76% de los procesos revisados si tienen 80% cumplieron con los plazos establecidos en el contrato.

SUBINDICADOR 8 (B) – LOS CONTRATOS INCLUYEN PROCEDIMIENTOS DE SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS QUE CONTEMPLAN UN PROCESO EFICIENTE Y JUSTO PARA RESOLVER DISPUTAS QUE SURGEN DURANTE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO.

Es normal que surjan controversias durante la ejecución de un contrato. A fin de evitar grandes demoras en resolverlas, debe definirse en el contrato un buen proceso de resolución de controversias que contemple una solución justa y oportuna. A continuación se describe lo que se consideran las buenas prácticas dentro del sistema de resolución de controversias. a) b) c) d)

Existe en el país una ley sobre Arbitraje. La ley concuerda con las prácticas generalmente aceptadas en cuanto a neutralidad de árbitros, el debido proceso, su rapidez y el cumplimiento de los fallos arbitrales. El país acepta como método habitual el arbitraje internacional para licitaciones públicas internacionales. Los contratos incluyen normalmente disposiciones para la Resolución Alternativa de Conflictos (RAC).

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Las disposiciones de RAC están en conformidad con la redacción estándar internacional (se puede tomar como referencia para las buenas prácticas internacionales los documentos de licitación modelo de las IFIs).

a) Existe la Ley de Arbitraje y Mediación, publicada en el Registro Oficial No.145, de 4 de septiembre de 1997, cuya codificación fue publicada en el Registro Oficial No.417, de 14 de diciembre de 2006, y que ha sido posteriormente reformada en el año 2009 (Ley s/n, publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 544, de 9 de marzo de 2009). El criterio a) se cumple. De hecho, los modelos obligatorios de pliegos de INCOP incorporan una cláusula de solución de controversias, convenida con la Procuraduría General del Estado, que prevé tanto el acudir a la jurisdicción convencional (mediación y arbitraje), como a la jurisdicción contenciosa (tribunal distrital de lo contencioso-administrativo), con los requisitos respectivos de acuerdo con la Ley. b) La Ley de Arbitraje y Mediación contempla normas específicas relacionadas con los siguientes temas:  La neutralidad de los árbitros (los centros de arbitraje deben mantener una lista de árbitros, y se establecen causales de excusa y recusación de árbitros similares a las de los jueces -artículo 18 ibídem).  Existe un procedimiento claramente establecido para la realización de arbitrajes, sean estos de Derecho o de Equidad.  El artículo 25 de la Ley de Arbitraje y Mediación prevé que, una vez practicada la audiencia de sustanciación y declarada la competencia del tribunal, éste tendrá el término máximo de ciento cincuenta días para expedir el laudo, que podrá ser prorrogado en casos estrictamente necesarios, hasta por un período igual, sea por acuerdo expreso de las partes, sea porque el tribunal lo declare de oficio.  El artículo 32 de la ley mencionada, establece que los laudos arbitrales tienen efecto de sentencia ejecutoriada y de cosa juzgada y se ejecutarán del mismo modo que las sentencias de última instancia, siguiendo la vía de apremio, sin que el juez de la ejecución acepte excepción alguna, salvo las que se originen con posterioridad a la expedición del laudo. Por esta razón, un laudo arbitral es de inmediato cumplimiento, y cualquiera de las partes podrá pedir a los jueces ordinarios que ordenen la ejecución del mismo. El criterio b) se cumple también. c) De acuerdo a lo previsto en la Disposición General Quinta del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (Ley s/n, publicada en el Segundo Suplemento del Registro Oficial No. 306, de 22 de octubre de 2010), previa autorización del Procurador General del Estado, podrá aceptarse otra jurisdicción y legislación para la solución de divergencias o controversias relativas a contratos celebrados por el Estado y las entidades y organismos del sector público con gobiernos, entidades públicas o privadas extranjeras, lo que permitiría la activación del arbitraje internacional como mecanismo acordado de solución de controversias. d) Pese a lo dicho anteriormente, los proyectos de contrato que integran los modelos de pliegos de uso obligatorio elaborados por el INCOP, sí contienen una cláusula expresa que se refiere a la jurisdicción convencional (mediación y arbitraje) en caso de controversias derivadas de la ejecución de un contrato. Es más, la Constitución de la República del Ecuador -artículo 109prescribe que en el ámbito de la contratación pública procederá el arbitraje en derecho, previo pronunciamiento favorable de la Procuraduría General del Estado, conforme a las condiciones establecidas en la ley. Disposición similar consta en el artículo 11 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General del Estado. Esto hace que, así como el criterio c) no se cumple por falta de

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hábito en la práctica, pero el criterio d) si se cumpla, por estar previsto, en los contratos tipo, la posibilidad de acordar o no lo correspondiente a RAC. e) Las disposiciones para la Resolución Alternativa de Conflictos (RAC) relacionadas con la iniciación, selección del neutral y el lugar, el procedimiento y los estándares de conducta de las partes y el neutral y los alcances de la resolución se consideran y respetan en la legislación ecuatoriana que trata sobre los mecanismos de solución convencional de conflictos. El criterio e) se cumple. En función de los argumentos presentados, la calificación del sub-indicador es de 2/3, pues se cumple a), b), d) y e): Criterios de Calificación Puntaje El sistema cumple con todas las normas de buenas prácticas enumeradas en (a) hasta e) mencionado. a) Existe en el país una ley sobre Arbitraje. b) La ley concuerda con las prácticas generalmente aceptadas en cuanto a neutralidad de árbitros, el debido proceso, su rapidez y el cumplimiento de los fallos arbitrales. c) El país acepta como método habitual el arbitraje internacional para licitaciones 3 públicas internacionales. d) Los contratos incluyen normalmente disposiciones para la Resolución Alternativa de Conflictos (RAC). e) Las disposiciones de RAC están en conformidad con la redacción estándar internacional (se puede tomar como referencia para las buenas prácticas internacionales los documentos de licitación modelo de las IFIs) El sistema cumple solamente con lo establecido en (a) más dos de los estándares de las buenas prácticas.

El sistema cumple solamente con lo estipulado en (a) y (b) arriba. 1

El sistema no utiliza RAC como mecanismo normal para solución de controversias en los contratos públicos.

CALIFICACION ASIGNADA: 2/3 Al respecto, el ICD muestra lo dicho ya arriba, en el análisis: INDICADOR BÁSICO

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

8b) Los contratos incluyen procedimientos de solución de controversias que contemplan un proceso eficiente y justo para resolver disputas que surgen durante la ejecución del contrato

Cumple con tres de los 5 estándares: Si existe en el país una ley sobre Arbitraje. La ley concuerda con las prácticas generalmente aceptadas en cuanto a neutralidad de árbitros, el debido proceso, su rapidez y el cumplimiento de los fallos arbitrales. Los contratos incluyen normalmente disposiciones para la Resolución Alternativa de Conflictos (RAC).

PUN TAJE

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ICD SITUACIÓN Y TENDENCIAS

Porcentaje de contratos que incluyen disposiciones sobre resolución alternativa de conflictos

Sobre si en las cláusulas del contrato se estipula la posibilidad de realizar una negociación directa entre las partes para la resolución de conflictos, de los 106 procesos revisados, 59% si contempla esto (principalmente arbitraje) Un 76% de los procesos contempla cláusulas para mediación entre las partes para resolución de conflictos.

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SUBINDICADOR 8 (C) - EXISTEN PROCEDIMIENTOS PARA HACER CUMPLIR LAS DECISIONES QUE SURJAN DEL PROCESO DE SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS.

A fin de ser efectivos, los contratos no solamente deben contener disposiciones relativas a procedimientos de solución de controversias justos y eficientes sino que también deben contener cláusulas para poder aplicar la decisión que surja de un proceso de solución de controversias. A continuación se mencionan algunas de las condiciones básicas. a) El país es miembro de la Convención de Nueva York sobre aplicación de los laudos de arbitraje internacional b) El país cuenta con procedimientos para permitirle al ganador de una disputa buscar el cumplimiento de la decisión recurriendo a los tribunales. c) El país cuenta con un proceso para monitorear esta área de la administración de contratos y para resolver problemas de desempeño de los contratos. a) La Convención sobre el reconocimiento y ejecución de las sentencias arbitrales extranjeras, suscrita el 10 de junio de 1958, fue ratificada por el Poder Legislativo a través de resolución publicada en el Registro Oficial No.293, de 19 de agosto de 1961, y publicada en el Registro Oficial No. 43, de 29 de diciembre de 1961. El criterio a) se cumple. b) Tanto la legislación nacional -artículo 32 de la Ley de Arbitraje y Mediación, cuyo texto se desarrolló en el subindicador 8 (b) como la Convención de Nueva York, ratificada por el Estado ecuatoriano y en esa medida plenamente vigente, proporcionan el andamiaje jurídico suficiente para obtener la ejecución de un laudo arbitral, como si fuese una sentencia judicial de última instancia. El criterio b) se cumple. c) INCOP está preparando utilidades del Portal que permitirán operativizar un mayor nivel de control respecto de estos elementos del expediente de contratación, así como de los elementos de supervisión en la práctica. A nivel de proceso, en caso de suscitarse controversias en la etapa contractual, la legislación ecuatoriana prevé la posibilidad de ejercer sea la jurisdicción convencional (mediación y arbitraje, como se ha visto anteriormente), sea la jurisdicción contenciosa, cuya competencia corresponde a los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo, mismos que tienen un protocolo definido para tales efectos. El país cuenta, a través de la Función Judicial, con un sistema de monitoreo de juicios, accesible a través de Internet. Del mismo modo, los centros de arbitraje y mediación legalmente reconocidos, tienen la obligación de mantener los expedientes de las controversias puestas a su consideración. La Función Judicial debe, como cualquier otra función del Estado, transparentar su gestión y rendir cuentas respecto de sus actividades.

Con estas consideraciones, se cumplen a) y b); el proceso c) también se cumple, en rigor, pero se acordó, durante el taller, reducir la calificación a 2/3, puesto que se requiere mayor coordinación efectiva entre las instituciones, para entender que el proceso está claramente definido y acordado:

Criterios de Calificación Puntaje El sistema de adquisiciones en el país cumple con los requisitos de a)-c) mencionados. 3 a) El país es miembro de la Convención de Nueva York sobre aplicación de los laudos de

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arbitraje internacional b) El país cuenta con procedimientos para permitirle al ganador de una disputa buscar el cumplimiento de la decisión recurriendo a los tribunales. c) El país cuenta con un proceso para monitorear esta área de la administración de contratos y para resolver problemas de desempeño de los contratos. El país cumple con dos de las condiciones nombradas arriba.

2 1 0

El país cumple con la condición de a) El país no cumple con ninguno de los requisitos. CALIFICACION ASIGNADA: 2/3 En este caso, no existe, metodológicamente, un ICD aplicable a este caso.

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PILAR IV. INTEGRIDAD Y TRANSPARENCIA DE ADQUISICIONES PÚBLICAS Nota del facilitador nacional de la evaluación: En el caso de Ecuador, al aplicar la metodología OECD-DAC, se observa que hay dos entes que supervisan y controlan el sistema, en lo tocante a los cuatro pilares de la metodología. Los pilares I a III son responsabilidad particularmente de INCOP, mientras que el Pilar IV es responsabilidad particularmente de la Contraloría. Si bien INCOP posee la rectoría en lo que a compra pública se refiere, es la Contraloría quien tiene la rectoría sobre los aspectos de integridad y transparencia en general. Por ello, INCOP ha solicitado a la Contraloría que desarrolle la base de esta auto-evaluación nacional. También se acordó que cualquier diferencia de criterio en la auto-evaluación, fuese revisada en conjunto por las dos entidades, más la facilitación nacional, principalmente a través de talleres en los que participasen varios actores. Finalmente, se llegó, por dicho mecanismo, y en particular, a través del uso de sistemas de información facilitados por Hexagon Co., a textos de acuerdo que son los que se sustentan en este pilar, como argumentación para las calificaciones concedidas. Hay que mencionar que aquellos son textos acordados durante los talleres finales, y han sido respetados, como tales, a la hora de producir este documento de memoria de proceso y sistematización de acuerdos. En términos de fondo, se ha cumplido la metodología, pero en términos de forma, lo anterior implica que el tratamiento del flujo del texto de este pilar es distinto a los demás pilares (como se verá posiblemente en el detalle de cada subindicador). De todas formas, se ha tratado de mantener unicidad de estilo, en la medida de lo posible. Ya en términos de contenido, y de fondo, para los indicadores que vienen a continuación, se toman en cuenta, tanto las calificaciones (de percepción, en este pilar) de INCOP como las calificaciones (de rectoría del subsistema) de la Contraloría General del Estado (CGE). En general, los elementos coincidieron a la larga, de modo que fue grato el poder integrar la calificación final a partir de las calificaciones dadas por la CGE debido a que esta institución tiene como función principal: "controlar la utilización de los recursos estatales y la consecución de los objetivos de las instituciones del Estado y de las demás personas jurídicas de derecho privado que dispongan de recursos públicos”. Finalmente, lo planteado se trabajó en acuerdos, bajo metodología de taller. Hay que decir que no se presentaron inconvenientes a la hora de desarrollar este pilar y sus talleres, toda vez que existió gran apertura de las dos entidades principales arriba anotadas, así como de otros entes de control (ciudadano, público e institucional en general) para mirar que en este campo, hay necesidades importantes de país. Vale, entonces, ratificar finalmente, que las calificaciones y justificaciones emitidas por la Contraloría General del Estado son las logradas en base al consenso con entidades públicas (expertos por pilar), logrado en el taller final del 26 de Octubre de 2010 (ver memoria del Taller en Anexo 12).

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Indicador 9. Eficacia de los sistemas de control y auditoría Gráfico 24.

Gráfico 25.

El Pilar IV cubre los cuatro indicadores que se consideran necesarios para que un sistema opere con integridad, tenga controles adecuados que respalden la implementación del sistema en conformidad con el marco legal y regulatorio y las medidas apropiadas para lidiar con el potencial de corrupción dentro del sistema. También abarca aspectos importantes del sistema de adquisiciones que incluyen a las partes interesadas como parte del sistema de control. Este Pilar considera aspectos del sistema de adquisiciones y del entorno de gobernabilidad y apunta a asegurar que se encuentren debidamente definidos y estructurados para contribuir a la integridad y transparencia. El objetivo de este indicador es determinar la calidad, la confiabilidad y la oportunidad de los controles internos y externos, preferentemente sobre la base de la evaluación de los riesgos y su mitigación. Del mismo modo, la efectividad de los controles debe revisarse en términos de la rapidez y rigurosidad con las que se implementan las recomendaciones de los auditores.

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Este subindicador contempla que la legislación nacional normalmente establece cuáles son las dependencias responsables del control de la función de adquisiciones. Dicho control y supervisión generalmente comienza en los cuerpos legislativos que deben revisar y actuar sobre los hallazgos de la agencia auditora nacional y aquellos organismos de control legal. Criterios de calificación: El sistema en el país contiene disposiciones sobre lo siguiente: a) Mecanismos e instituciones adecuados e independientes de control y auditoría para supervisar la función de adquisiciones. b) Implementación de mecanismos de control interno en las diferentes dependencias con procedimientos claramente definidos. c) Un equilibrio adecuado entre una toma de decisiones oportuna y eficiente y una mitigación efectiva del riesgo. d) Evaluación y controles específicos y periódicos del riesgo y ajustados al manejo del riesgo. Se ha concluido que el criterio a) se cumple, pero no hay procedimientos, claros, decisiones, ni adecuada evaluación de riesgo. La calificación acordada es de 1/3, conforme se explica a continuación: INCOP señala: a) El marco legal para el control y auditoria del Sistema Nacional de Contratación Pública, está conformado por la Constitución de la República del Ecuador (Registro Oficial No. 449, de 20 de octubre de 2008); la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública -artículo 15- (Suplemento del Registro Oficial No. 395, de 4 de agosto de 2008); el Reglamento General de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública (Suplemento del Registro Oficial No. 588, de 12 de mayo de 2009); la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, LOCGE, artículo 1- (Suplemento del Registro Oficial No. 595, de 12 de junio de 2002); las resoluciones del Instituto Nacional de Contratación Pública; las normas de control interno para las entidades, organismos del sector público y de las personas jurídicas de derecho privado que dispongan de recursos públicos establecidas por la Contraloría General del Estado (Acuerdo 039 CG, publicado en el Registro Oficial NO. 78, de 1ro. de diciembre de 2009); las normas complementarias del Acuerdo 039-CG, publicadas en el Suplemento del Registro Oficial No. 87, de 14 de diciembre de2009); y, las absoluciones a las consultas realizadas por la Procuraduría General del Estado. La organización llamada a ejercer el control de los recursos del Estado, de acuerdo a lo que establece el artículo 211 de la Constitución de la República del Ecuador, es la Contraloría General del Estado. b), c) y d) Se ha calificado con 1 debido a que el Ecuador cuenta con las disposiciones mencionadas en el literal a (Existen mecanismos e instituciones adecuadas e independientes de control y auditoría para supervisar la función de adquisiciones). Si bien pueden existir disposiciones de creación de planes de mitigación de riesgo, no ha sido posible verificar que los mismos estén presentes y activos en las entidades, organismos del Sector Público y de las personas jurídicas de derecho privado que dispongan de recursos públicos. Sobre esta temática la Contraloría General del Estado señala “Se cumple con el criterio de calificación a), si existen mecanismos e instituciones adecuadas e independientes de control y auditoría para supervisar la función de adquisiciones: Art. 211 Constitución Política del Ecuador Art. 1 Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado. Art. 15 Ley Orgánica del Sistema Nacional

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de Contratación Pública. No se cumple b) porque el control se lo realiza a partir de la adjudicación. No cumple con c) ni d) porque no existe un sistema de riesgos que evalúe e implemente controles específicos en el proceso”.19 El control no se enfoca exclusivamente a partir de la adjudicación, pues a partir de la eliminación del informe previo del Contralor, un aspecto básico de los exámenes de la Dirección de Auditoría de Proyectos y Ambiental (DIAPA) es la revisión del proceso precontractual y, actualmente se realizan exámenes exclusivamente al proceso de contratación.20 Como se evidencia en los párrafos anteriores las calificaciones coinciden en que solo se cumple el literal a).

Criterios de Calificación El sistema en el país contiene disposiciones sobre lo siguiente:

Puntaje

a) Mecanismos e instituciones adecuadas e independientes de control y auditoría para supervisar la función de adquisiciones. b) Implementación de mecanismos de control interno en las diferentes dependencias con procedimientos claramente definidos.

c) Un equilibrio adecuado entre una toma de decisiones oportuna y eficiente y una mitigación efectiva del riesgo. d) Evaluación y controles específicos y periódicos del riesgo y ajustados al manejo del riesgo. El sistema en el país cumple con los requisitos de a) más dos de los requisitos anteriormente nombrados.

El sistema alcanza a) pero los controles resultan muy trabajosos y llevan mucho tiempo, obstaculizando así una toma de decisiones eficiente.

Los controles son imprecisos o flojos e inadecuados hasta tal punto que existe una aplicación deficiente de las leyes y reglamentaciones y un gran riesgo de fraude y corrupción.

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 1/3 En este caso, no hay un indicador de cumplimiento en la metodología OECD.

SUBINDICADOR 9 (B) – LA APLICACIÓN Y EL SEGUIMIENTO DE LOS HALLAZGOS Y RECOMENDACIONES DEL MARCO DE CONTROL PROPORCIONAN UN ENTORNO QUE FAVORECE EL CUMPLIMIENTO.

El propósito de este indicador es revisar en qué medida se implementan dentro de un plazo razonable las recomendaciones de auditoría interna y externa. Esto puede expresarse como porcentaje de las recomendaciones implementadas dentro de los seis meses, el año, transcurrido más de un año o nunca. 19

Justificación emitida por CGE a través del sistema informático <hexagontools.net>, después de consenso en taller final 26-X-2010 (ver anexo 12). Referencia normativa utilizada por la CGE: "Constitución Política del Ecuador", Art. 211;"Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado", Art. 1; "Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública", Art. 15. 20 Considerando el criterio emitido por la Dirección de Auditoría de Proyectos y Ambiental (DIAPA) de la Contraloría General del Estado.

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Criterios de Calificación:  Se realizan auditorías internas o externas al menos una vez por año y las recomendaciones hallan una respuesta o se implementan dentro de los seis meses de la presentación del informe de los auditores.  Las auditorías se realizan todos los años pero la respuesta a las recomendaciones de los auditores o su implementación llevan hasta un año.  Las auditorías se realizan en forma anual pero las recomendaciones rara vez se implementan o encuentran una respuesta.  Las auditorías se realizan en forma esporádica y, en general, no se implementan sus recomendaciones. En consistencia con lo manifestado en el indicador anterior, se ha concluido que las auditorías son anuales, pero las recomendaciones rara vez se implementan. Con ello, la calificación es de 1/3, conforme se desarrolla a continuación: INCOP señala: Para la realización de las auditorias y seguimiento de hallazgos y recomendaciones, existe normativa emitida por la Contraloría General del Estado, que se encuentra detallada en las normas de control interno para las entidades, organismos del Sector Público y de las personas jurídicas de derecho privado que dispongan de recursos públicos (Acuerdo 039 CG, publicado en el Registro Oficial No. 78, de 1ro. De diciembre de 2009, y las normas complementarias del Acuerdo 039-CG, publicadas en el Suplemento del Registro Oficial No. 87, de 14 de diciembre de 2009). Existen, además, las Normas Ecuatorianas de Auditoria Gubernamental, de aplicación obligatoria en las entidades y organismos del Sector Público, sometidas al control de la Contraloría General del Estado (Acuerdo 019 - CG – 2002, publicado en el Registro Oficial Edición Especial No. 6, de 10 de octubre de 2002), que guardan relación con la planificación y la ejecución de la auditoria gubernamental. Se ha calificado con 1 debido a que el Ecuador existen las disposiciones mencionadas y se evidencia que se revisa anualmente, pero no ha sido posible verificar en los informes públicos, ni en las unidades internas a cargo, la cantidad de hallazgos y su porcentaje de implementación de ellas en las entidades, organismos del sector público y de las personas jurídicas de derecho privado que dispongan de recursos públicos, por lo cual, no se conocen datos sobre el número de recomendaciones que se implementan. Dada la imposibilidad de obtener el ICD, se llegó a un acuerdo entre las instituciones para obtener la información de las recomendaciones pendientes por más de un año que complementen al subindicador en cuestión. La Contraloría General del Estado señala al respecto de este subindicador: “...El control interno es permanente a manera de asesoría. De acuerdo a la ley las recomendaciones de los informes se las deben cumplir de manera inmediata, pero a veces toma más de un año principalmente por el cambio de autoridades,”21.

Justificación emitida por CGE a través del sistema informático <hexagontools.net>, después de consenso en taller final 26-X-2010 (ver anexo 12). Referencia normativa utilizada por la CGE: Acuerdo 022 CG "Reglamento Sustitutivo sobre la Organización, Funcionamiento y Dependencia Técnica de las Unidades de Auditoría Interna de las Entidades que Controla la Contraloría General del Estado", Art. 9, Art 12; "Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado", Art. 92; Oficio No. 13518-DCAI de 15 de julio de 2009; Políticas Generales. Acuerdo 025 CG. "Reglamento Sustitutivo para la elaboración y trámite de informes de examen especial e informes con indicios de responsabilidad penal, realizados por las unidades administrativas de control de la Contraloría General del Estado y las Unidades de Auditoría Interna", Capítulo II.

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Profundizando sobre lo mencionado previamente, de acuerdo al artículo 92 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado “las recomendaciones de auditoría, una vez comunicadas a las instituciones del Estado y a sus servidores, deben ser aplicadas de manera inmediata y con el carácter de obligatorio; serán objeto de seguimiento y su inobservancia será sancionada por la Contraloría General del Estado”. Así también, de acuerdo al Manual de Auditoría Gubernamental, expedido mediante Acuerdo 012CG de 6 de junio de 2003, Capítulo V Planificación de la Auditoría, numeral 3.2.2 Seguimiento de recomendaciones, se establece: “El auditor como parte de la evaluación del control interno efectuará el seguimiento de las recomendaciones, para verificar el grado de cumplimiento de las medidas correctivas propuestas. Los procedimientos para efectuar el seguimiento de las recomendaciones, se iniciarán en las unidades operativas al planificar un nuevo examen; al revisar el informe del examen anterior se analizará las recomendaciones para tabularlas en un papel de trabajo. Los procedimientos a realizarse en el campo serán: la verificación del cumplimiento del cronograma de implantación de las recomendaciones, las entrevistas con la máxima autoridad y con los funcionarios responsables del cumplimiento de las recomendaciones, para exponer el objeto y verificar el alcance del cumplimiento. Se obtendrá evidencia documentada sobre su cumplimiento y se establecerá en el informe las responsabilidades pertinentes, casos de incumplimientos”. De las recomendaciones de auditoría emitidas por la Contraloría General del Estado, en lo que se refiere a procesos de contratación pública fundamentados en la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, se ha determinado que el 75% de las recomendaciones se ha cumplido por las entidades auditadas, mientas que el 25% restante ha sido parcialmente cumplido. No se tiene estadísticas del cumplimiento de recomendaciones relativas a procedimientos de contratación pública. Adicionalmente, es necesario recalcar que el porcentaje de 75% referido proviene de la consulta efectuada a las Unidades de Control de la CGE. Las auditorías a las entidades en temas relacionados con contratación pública no siempre son anuales pues dependen de la programación anual o de imprevistos22. Como se ha mencionado no ha sido posible verificar la implementación de recomendaciones de auditoría en las entidades, pero se coincide en que hay un control interno permanente, por esto la calificación tanto según INCOP como según la CGE es 1.

Criterios de Calificación

Puntaje

Se realizan auditorías internas o externas al menos una vez por año y las recomendaciones hallan una respuesta o se implementan dentro de los seis meses de la presentación del informe de los auditores.

Las auditorías se realizan todos los años pero la respuesta a las recomendaciones de los auditores o su implementación llevan hasta un año.

Las auditorías se realizan en forma anual pero las recomendaciones rara vez se implementan o encuentran una respuesta.

Las auditorías se realizan en forma esporádica y, en general, no se implementan sus recomendaciones.

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 1/3

Considerando el criterio emitido por la Dirección de Auditoría de Proyectos y Ambiental (DIAPA) de la CGE.

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La siguiente tabla se refiere al indicador de Línea Base contrastado con el Indicador de cumplimiento y desempeño. INDICADOR BÁSICO

9b) La aplicación y el seguimiento de los hallazgos y recomendaciones del marco de control proporcionan un entorno que favorece el cumplimiento.

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

Las auditorías se realizan en forma anual pero las recomendaciones rara vez se implementan o encuentran una respuesta.

PUNT AJE

ICD SITUACIÓN Y TENDENCIAS

Cantidad de recomendacion es pendientes por más de un año

SUBINDICADOR 9 (C) – EL SISTEMA DE CONTROL INTERNO BRINDA INFORMACIÓN OPORTUNA SOBRE CUMPLIMIENTO A FIN DE PERMITIR LAS ACCIONES DE GESTIÓN.

Deben establecerse las siguientes disposiciones clave: a) Normas escritas para la unidad de control interno a fin de transmitir problemas a la gerencia según la urgencia que tengan. b) Reportes periódicos a la gerencia a través de todo el año. c) Cumplimiento de la periodicidad establecida y de las normas escritas. Se tiene evidencia generada por el Informe de Contraloría 2009 (que se puede obtener en http://www.contraloria.gov.ec/documentos/informes/2009/InformeAnalitico2009.pdf), que muestra que hay reportes periódicos de control interno a través de todo el año (año observado: 2009). Con respecto a los manuales de normas para transmitir problemas según urgencia, estos existen; sin embargo, no hay evidencia de cumplimiento de periodicidad y de dichas normas. Con ello, cumpliéndose b) y a), la calificación es de 2/3, conforme se explica a continuación: INCOP Señala: a) La Contraloría General del Estado, a través del Acuerdo 039 CG y las normas complementarias del Acuerdo 039-CG, normó el control interno para las entidades, organismos del sector público y personas jurídicas de derecho privado que dispongan de recursos públicos. Es así que dicho Acuerdo, en su artículo 1 establece: “...Las normas de control interno, que forman parte del presente acuerdo, tienen por objeto propiciar con su aplicación, el mejoramiento de los sistemas de control interno y la gestión pública, en relación a la utilización de los recursos estatales y la consecución de los objetivos institucionales. Constituyen el marco que regula y garantiza las acciones de titulares, servidoras y servidores de cada entidad u organismo según su competencia y en función de la naturaleza jurídica de la entidad para que desarrollen, expidan y apliquen los controles internos que provean una seguridad razonable en salvaguarda de su patrimonio...”.

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b) y c) La calificación es 2, pues de acuerdo al artículo 17 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, “…los Informes de las Unidades de Auditoría Interna de Gestión, suscritos por el jefe de la unidad, serán dirigidos a la máxima autoridad de la institución a la que pertenezca, la que será de adoptar, cuando corresponda, las medidas pertinentes. Las Unidades de Auditoría Interna de Gestión, para efecto de determinación de las responsabilidades correspondientes, enviarán a la Contraloría del Estado, ejemplares de sus informes, en el término de 8 días contados desde la fecha de suscripción, conjuntamente con la documentación probatoria de los hechos informados...”. Es decir, sí existen normas de control, y las unidades de auditoría interna emiten reportes oportunos ante las máximas autoridades; sin embargo, no existe información suficiente para corroborar el cumplimiento de la periodicidad establecida y de las normas escritas. Respecto de este temática la Contraloría General del Estado señala: Se cumplen con los literales a) Normas escritas para la unidad de control interno a fin de transmitir problemas a la gerencia según la urgencia que tengan y b) Reportes periódicos a la gerencia a través de todo el año. No se cumple con el literal c) Cumplimiento de la periodicidad establecida y de las normas escritas, por lo tanto se le califica con 223. De acuerdo al numeral 3 del Artículo 5 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, cada institución del Estado debe asumir la responsabilidad por la existencia y mantenimiento de su propio sistema de control interno. En lo que respecta a contratación pública específicamente, el Artículo 21 de la LOSNCP establece que “el portal de COMPRASPÚBLICAS contendrá, entre otras, (…) estadísticas (…)” Como se evidencia en los párrafos anteriores tanto INCOP como la CGE coinciden en que la calificación es 2 para este subindicador. No hay brechas en este caso. Criterios de Calificación Puntaje Se cumplen todos los requisitos enumerados de la (a) hasta la (c). a) Normas escritas para la unidad de control interno a fin de transmitir problemas a la gerencia según la urgencia que tengan. 3 b) Reportes periódicos a la gerencia a través de todo el año. c) Cumplimiento de la periodicidad establecida y de las normas escritas. Se cumplen con los requisitos de (b) más una de los restantes. Solamente se cumple con el requisito de (a). No existe un sistema de control interno operativo.

2 1 0

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 2/3 Hay que aclarar que esta calificación, al igual que la mayor parte de las obtenidas en este pilar, es fruto del taller de consenso con entidades públicas (expertos por pilar), realizado el 26 de octubre de 2010, ver memoria del taller en anexo 12. En términos de ICD, se observa lo siguiente:

Justificación emitida por CGE a través del sistema informático <hexagontools.net>, después de consenso en taller final 26-X-2010 (ver anexo 12). Referencia normativa utilizada por la CGE: Normas de control interno para las entidades, organismos del sector público y de las personas jurídicas de derecho privado que dispongan de recursos públicos; Oficio No. 13518-DCAI de 15 de julio de 2010, Políticas Relativas a la Evaluación; Acuerdo 022 CG. Art. 9. Art 13.

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INDICADOR BÁSICO

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

PUN TAJE

ICD

SITUACIÓN Y TENDENCIAS Se ha identificado la debilidad y necesidad de actuar, de manera coordinada al respecto. Acuerdo establecido entre: Contraloría General del Estado, INCOP, Consejo Nacional de Participación Ciudadana Y Control Social, Secretaria de Transparencia de Gestión, Asociación de Compañías Consultoras del Ecuador, y Consultores. Taller final del 26-X-2009.

9c) El sistema de control interno brinda información oportuna sobre cumplimiento a fin de permitir las acciones de gestión.

Tomando información de la Contraloría General del Estado si hay normas escritas para la unidad de control interno a fin de transmitir problemas a la gerencia según la urgencia que tengan. Y si hay reportes periódicos a la gerencia a través de todo el año.

Cantidad de opiniones calificadas de auditores externos motivadas por debilidades críticas del control interno, o cantidad de recomendaciones críticas referidas a los controles internos que siguen pendientes al momento de evaluarse las capacidades.

La CGE señala que de acuerdo al numeral 3 del Artículo 5 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, cada institución del Estado debe asumir la responsabilidad por la existencia y mantenimiento de su propio sistema de control interno. En lo que respecta a contratación pública específicamente, el Artículo 21 de la LOSNCP establece que “el portal de COMPRASPÚBLICAS contendrá, entre otras, (…) estadísticas (…)” También sobre este tema, el informe de Rendición de cuentas 2010 de la Contraloría manifiesta, al respecto, como objetivo estratégico: “Modernizar y fortalecer los procesos de control Gubernamental observando los principios y normas aplicables que constituyen las herramientas para asegurar la oportuna y eficaz transparencia de la Administración pública” y sus objetivos específicos: Fortalecer el sistema de Control Interno de las entidades públicas. Fortalecer el Sistema de Control externo. Actualizar la reglamentación y normatividad internas. Fortalecer el proceso de desconcentración de las competencias a las Direcciones Regionales y Delegaciones Provinciales. Definir y coordinar las actividades con las Auditorías Internas. Brindar asesoría técnica de calidad cuando se lo requiera.

SUBINDICADOR 9 (D) – LOS SISTEMAS DE CONTROL INTERNOS SE ENCUENTRAN SUFICIENTEMENTE DEFINIDOS COMO PARA PERMITIR LA REALIZACIÓN DE AUDITORÍAS DE DESEMPEÑO

Este subindicador comprende que existen rutinas y procedimientos de control internos por escrito. Idealmente debe existir una auditoría interna y un manual de control. Finalmente, habrá suficiente información retenida para permitir a los auditores verificar que se cumplan los procedimientos de control internos. Criterios de calificación  Existen procedimientos de control internos lo que incluye un manual que establece los requisitos para esta actividad y está a disposición de todo el personal.  Existen procedimientos de control internos pero hay omisiones o prácticas que necesitan de ciertas mejoras.  Existen procedimientos pero su cumplimiento es desparejo.  El sistema de control interno está definido en forma deficiente o directamente no existe. INCOP señala: que si existen procedimientos, pero su cumplimiento es desparejo, con lo cual la calificación que correspondería sería de 1/3. La Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, dispone a este organismo la regulación del funcionamiento del sistema de control, con la adaptación, expedición, aprobación y actualización de las Normas de Control Interno respecto de

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las entidades, organismos del sector público y de las personas jurídicas de derecho privado que dispongan de recursos públicos (que constan en el Acuerdo 039 CG y en las normas complementarias del Acuerdo 039-CG publicadas en el Suplemento del Registro Oficial No.87, de 14 de diciembre de 2009). A partir de este marco regulador, cada institución del Estado dictará las normas, políticas y manuales específicos que considere necesarios para su gestión. La Contraloría General del Estado señala: No se califica con 3, porque no existe un manual con los requisitos para los procedimientos de control interno. No se califica con 2, porque no hay procedimientos específicos para contratación pública. Por lo tanto, es 1, porque existe la normativa, pero su cumplimiento es disparejo24 (información provista por la Contraloría en sistema de evaluación Hexagon –informático- y validado con actores en taller). Se considera que no hace falta procedimientos específicos para contratación pública, dado que cada contratación es diferente y simplemente nacen de un cabal y adecuado conocimiento y aplicación de la LOSNCP.25 Mediante Acuerdo 039CG de 16 de noviembre de 2009 se expidieron las Normas de Control Interno para ser aplicadas en las entidades y organismos del sector público y personas jurídicas de derecho privado que dispongan de recursos públicos, que se encuentran bajo el ámbito de competencia de la Contraloría General del Estado. Las Normas de Control Interno referentes a contratación pública específicamente son: 406-02, 406-03 y 408-15. Adicionalmente, los procedimientos de contratación pública se encuentran establecidos en el Reglamento General de la LOSNCP y las resoluciones del INCOP, en los que se sustenta el control de los procedimientos de contratación pública. Como se evidencia en los párrafos anteriores tanto INCOP como la CGE coinciden en que la calificación es 1 para este subindicador. No hay desacuerdos en este caso. La evidencia hallada es consistente con las versiones de las dos entidades, así como se ha validado con actores terceros, tanto privados, como de entes de control ciudadano.

Criterios de Calificación Existen procedimientos de control internos lo que incluye un manual que establece los requisitos para esta actividad y está a disposición de todo el personal.

Puntaje 3

Existen procedimientos de control internos pero hay omisiones o prácticas que necesitan de ciertas mejoras.

Existen procedimientos pero su cumplimiento es disparejo. El sistema de control interno está definido en forma deficiente o directamente no existe.

1 0

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 1/3

Con respecto al ICD, se tiene lo siguiente: 24

Justificación emitida por CGE a través del sistema informático <hexagontools.net>, después de consenso en taller final 26-X-2010 (ver anexo 12). Referencia normativa utilizada por la CGE: Normas de control interno para las entidades, organismos del sector público y de las personas jurídicas de derecho privado que dispongan de recursos públicos. 25

Considerando el criterio emitido por la Dirección de Auditoría de Proyectos y Ambiental (DIAPA) de la CGE.

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INDICADOR BÁSICO

9d) Los sistemas de control internos se encuentran suficientemente definidos como para permitir la realización de auditorías de desempeño

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

Existen procedimientos de control internos por escrito pero su cumplimiento es disparejo.

PUNT AJE

ICD

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

Mediante Acuerdo 039CG de 16 de noviembre de 2009 se expidieron las Normas de Control Interno para ser aplicadas en las entidades y organismos del sector público y personas Porcentaje de jurídicas de derecho privado que entidades con dispongan de recursos públicos, procedimientos que se encuentran bajo el ámbito internos escritos. de competencia de la Contraloría Indeterminado, o General del Estado. posiblemente Las Normas de Control Interno referentes a contratación pública cero (“no existe un manual con los específicamente son: 406-02, requisitos para los 406-03 y 408-15.

procedimientos de control interno”)

Adicionalmente, los procedimientos de contratación pública se encuentran establecidos en el Reglamento General de la LOSNCP y las resoluciones del INCOP, en los que se sustenta el control de los procedimientos de contratación pública.

SUBINDICADOR 9 (E) – LOS AUDITORES SE ENCUENTRAN LO SUFICIENTEMENTE INFORMADOS SOBRE LOS REQUISITOS DE ADQUISICIONES Y LOS SISTEMAS DE CONTROL PARA REALIZAR AUDITORÍAS DE CALIDAD QUE CONTRIBUYAN AL CUMPLIMIENTO

El objetivo de este subindicador es confirmar que existe un sistema para asegurar que los auditores que verifican cuestiones de adquisiciones reciban el entrenamiento adecuado o sean seleccionados siguiendo criterios que exijan que explícitamente demuestren suficientes conocimientos sobre el tema. En general, los auditores deben recibir capacitación formal sobre los requisitos para las adquisiciones, los principios, las operaciones, las leyes, reglamentaciones y procesos. De lo contrario, deben tener amplia experiencia en adquisiciones públicas o recibir el apoyo de especialistas o consultores en el tema. Criterios de Calificación: - Existe un programa establecido para capacitar a los auditores internos y externos a fin de asegurar que estén bien versados en los principios relacionados con las adquisiciones, las operaciones, las leyes y reglamentaciones; y la selección de auditores exige que tengan conocimientos adecuados sobre el tema como condición para realizar las auditorías de adquisiciones; - En el caso que los auditores adolezcan de conocimiento específico sobre adquisiciones, los mismos reciben el apoyo de especialistas o consultores en contrataciones. - Existe un requisito de que los auditores tengan conocimientos generales sobre los principios relacionados con las adquisiciones, sus operaciones, leyes y reglamentaciones que las rigen pero no reciben en general el apoyo de especialistas en adquisiciones. - No existe la exigencia de que los auditores tengan conocimientos sobre adquisiciones y no hay un programa formal de capacitación y ningún soporte técnico para los auditores.

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El consenso entre entidades es que “Existe un requisito de que los auditores tengan conocimientos generales sobre los principios relacionados con las adquisiciones, sus operaciones, leyes y reglamentaciones que las rigen pero no reciben en general el apoyo de especialistas en adquisiciones”. Durante el taller se refirió la necesidad de establecer mayor coordinación entre INCOP y la Contraloría para el efecto. Esto se vio como factible de desarrollar al más alto nivel, toda vez que hay interés en las máximas autoridades de las dos entidades (la voluntad de evaluación a nivel de INCOP es manifiesta al desarrollarse la presente evaluación internacional; de parte de la presente administración de la Contraloría, se ha logrado que Ecuador presida la Comisión Técnica Especial de Ética Pública, Probidad Administrativa y Transparencia (CEPAT)” de la OLACEFS (Organización Latinoamericana). Tras este consenso, que se tradujo para el sub-indicador en una calificación de 1/3, se registran las opiniones institucionales registradas durante el proceso: INCOP señala: El Sistema Nacional de Contratación Pública fue creado el 04 de agosto de 2008, mediante la expedición de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública; desde esa fecha, el Instituto Nacional de Contratación Pública ha desarrollado un Plan de Capacitación a nivel nacional. Sin embargo, aún no se ha desarrollado un programa de capacitación específico para el personal de auditores o de organismos de control como la Contraloría General del Estado y la Procuraduría General del Estado. En todo caso, la Contraloría General del Estado mantiene también una dirección nacional de capacitación, que apoya en cuanto a la formación de servidores públicos, entre ellos de los auditores internos. La capacitación que ofrece el INCOP es general para las Entidades Contratantes y para los proveedores. En el primer caso, durante el año 2010, han participado 53 funcionarios de la Contraloría General del Estado en sesiones de capacitación realizadas por el INCOP. Por otro lado, mediante Acuerdo 019 - CG – 2002, publicado en el Registro Oficial Edición Especial 6, de 10 de octubre de 2002, se expidieron normas expresas relacionadas con las funciones del Auditor Gubernamental y, específicamente, con la participación de profesionales y/o especialistas en la Auditoria Gubernamental. En el acuerdo citado se menciona que, en el caso de requerir personal de apoyo especializado, éste podrá ser contratado. No obstante lo anotado, no se puede verificar que se haya procedido con la contratación del personal especializado al que se hace mención en este subindicador es por esto que la calificación es 1. Respecto a esto la Contraloría General del Estado señala: “...No se califica con 3 porque la selección de auditores no exige conocimientos sobre adquisiciones, operaciones, etc., como CONDICIÓN para realizar las auditorías de adquisiciones. No se califica con 2 porque cuando un auditor no conoce sobre el tema de adquisiciones no se cuenta con el apoyo de consultores. Se califica con 1 porque los auditores deben tener conocimientos generales sobre los principios relacionados con adquisiciones...”.26

Justificación emitida por CGE a través del sistema informático <hexagontools.net>, después de consenso en taller final 26-X-2010 (ver anexo 12). Referencia normativa utilizada por la CGE: Acuerdo 036 CG. "Políticas para la programación, ejecución y evaluación del plan operativo de control año 2010"; Plan anual de capacitación de la Dirección de Capacitación de la Contraloría General del Estado año 2010.

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Como se menciona en los párrafos anteriores tanto INCOP como la CGE coinciden en que la calificación es 1 para este subindicador, y hubo un consenso en la necesidad de coordinar al respecto, tras el taller desarrollado en el marco de esta evaluación. Criterios de Calificación

Puntaje

Existe un programa establecido para capacitar a los auditores internos y externos a fin de asegurar que estén bien versados en los principios relacionados con las adquisiciones, las operaciones, las leyes y reglamentaciones; y la selección de auditores exige que tengan conocimientos adecuados sobre el tema como condición para realizar las auditorías de adquisiciones; En el caso que los auditores adolezcan de conocimiento específico sobre adquisiciones, los mismos reciben el apoyo de especialistas o consultores en contrataciones. Existe un requisito de que los auditores tengan conocimientos generales sobre los principios relacionados con las adquisiciones, sus operaciones, leyes y reglamentaciones que las rigen pero no reciben en general el apoyo de especialistas en adquisiciones. No existe la exigencia de que los auditores tengan conocimientos sobre adquisiciones y no hay un programa formal de capacitación y ningún soporte técnico para los auditores. CALIFICACIÓN ASIGNADA: 1/3 Se asigna la calificación y justificación acordada en el taller final. En este caso, no hay un indicador de cumplimiento en la metodología.

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Indicador 10. Eficiencia del mecanismo de apelaciones Gráfico 26.

Gráfico 27.

El mecanismo de apelación está cubierto en el Pilar I en cuanto a su creación y cobertura por parte del marco legal/regulatorio. Bajo este indicador se evalúan más detalladamente una gama de temas específicos que contribuyen a su eficiencia, ya que esto ayuda a tener un entorno que favorezca el cumplimiento y la integridad del sistema de adquisiciones públicas.

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Este subindicador analiza el proceso establecido para abordar las protestas o apelaciones y las condiciones que deben existir para asegurar la justicia y el debido proceso. Criterios: a) Las decisiones se toman sobre la base de las pruebas disponibles que las partes han presentado ante un ente determinado que tiene la autoridad de tomar una decisión final que resulta vinculante salvo que se presente una apelación. b) Existe un ente de apelaciones que tiene la autoridad de revisar las decisiones del ente ante el cual se planteó la protesta y emite decisiones finales cuyo cumplimiento puede exigirse. c) Existen plazos específicos para la presentación y revisión de las protestas y toma de decisiones que no demoran indebidamente el proceso de adquisiciones. Tras el taller, se llegó al consenso de asumir la frase contenida en la metodología: “El sistema solamente cubre lo dispuesto en (a) donde cualquier apelación debe realizarse a través del sistema judicial lo que implica procesos largos.”. Esto implica una calificación de 1/3. El razonamiento de las dos instituciones rectoras, es el siguiente: INCOP señala: a) La Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, en su artículo 102, establece que dentro del proceso de contratación los oferentes podrán presentar reclamaciones y recursos administrativos (con las debidas pruebas y sustentos) a los actos emitidos por las entidades, ya sea por asuntos relacionados con su oferta, respecto al trámite precontractual o de la adjudicación inclusive; sin embargo, respecto de la suspensión de la ejecución del acto impugnado, existe un conflicto normativo, pues si bien el Reglamento General de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública -artículo 158- deja a arbitrio de la entidad contratante la decisión respecto de suspender o no el citado acto, la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, LOSNCP, expresamente establece que la reclamación o recurso presentado no suspende la ejecución del acto impugnado (artículo 102, inciso segundo). Hay que considerar, además, que la LOSNCP establece que la entidad contratante que lleva adelante el proceso de contratación, sea el ente determinado por ley para que conozca tanto el reclamo administrativo como el recurso de reposición -único existente en vía administrativa respecto de la temática de contratación pública-, y prevé además que la misma resuelva (decisión vinculante). De la resolución que tome la entidad, es posible presentar demanda contenciosa administrativa (apelación) ante el tribunal competente de la Función Judicial del Ecuador. b) y c) De lo expuesto se colige que, si bien existen norma y plazos definidos para la reclamación (criterio c)), no existe en el Ecuador un organismo independiente -un “tercero”- encargado de resolver los recursos administrativos o las apelaciones que de las resoluciones correspondientes, se presenten por los afectados, conforme se podría colegir del criterio b). De hecho, no existe recurso de apelación administrativa en el ámbito de la contratación pública. Este es un tema que ha sido ya previamente analizado a fondo, y ha quedado anotado como uno de los puntos donde se puede trabajar en reformas en el futuro inmediato, a fin de establecer si es necesaria la existencia de un recurso de apelación en sede administrativa, sustanciado por un tercero independiente, distinto de la entidad contratante que sustancia el reclamo inicial. Por estas consideraciones, la calificación es 1.

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Sobre esto la Contraloría General del Estado señala, de manera coincidente: Recibe una calificación de 1 porque solo se cumple a): la decisión en los reclamos se toma a base de información relevante y a pruebas disponibles. Las decisiones se toman en el sistema judicial pero es un proceso largo. No es b) porque no existe un ente de apelaciones que pueda emitir decisiones finales. No es c) porque existen plazos pero no son tomados en cuenta en el proceso de adquisiciones.27 Actualmente se han encontrado que las entidades no califican el reclamo por lo tanto no corren los plazos.28 Como se constata en los párrafos anteriores tanto INCOP como la CGE coinciden, cada uno con sus argumentos y lógica, pero con igual voluntad y resultado, en que la calificación es 1 para este subindicador.

Criterios de Calificación

Puntaje

El país cuenta con un sistema que cumple los requisitos establecidos en a) hasta c) mencionadas. a) Las decisiones se toman sobre la base de las pruebas disponibles que las partes han presentado ante un ente determinado que tiene la autoridad de tomar una decisión final que resulta vinculante salvo que se presente una apelación. b) Existe un ente de apelaciones que tiene la autoridad de revisar las decisiones del ente ante el cual se planteó la protesta y emite decisiones finales cuyo cumplimiento puede exigirse. c) Existen plazos específicos para la presentación y revisión de las protestas y toma de decisiones que no demoran indebidamente el proceso de adquisiciones.

El país cuenta con un sistema que cumple con lo establecido en (a) y (b) mencionadas arriba, pero el proceso no se encuentra controlado en relación con (c).

El sistema solamente cubre lo dispuesto en (a) donde cualquier apelación debe realizarse a través del sistema judicial lo que implica procesos largos.

El sistema no cumple con las condiciones de (a) – (c) mencionadas arriba, por lo que queda solamente la opción de los tribunales.

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 1/3 En este caso, no aplica un ICD.

Justificación emitida por CGE a través del sistema informático <hexagontools.net>, después de consenso en taller final 26-X-2010 (ver anexo 12). Referencia normativa utilizada por la CGE: "Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública", Art. 102, Art. 103. 28 Considerando el criterio emitido por la Dirección de Auditoría de Proyectos y Ambiental (DIAPA) de la CGE.

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SUBINDICADOR 10 (B) – EL SISTEMA DE REVISIÓN DE QUEJAS TIENE LA CAPACIDAD DE MANEJARLAS EN FORMA EFICIENTE Y UNA MANERA DE APLICAR LA REPARACIÓN IMPUESTA.

Este indicador aborda específicamente la cuestión de la eficiencia y capacidad de un sistema de revisión de protestas y su capacidad de aplicar la reparación impuesta. Se encuentra estrechamente relacionado con el subindicador 12 (c) que se refiere a la aplicación. Este indicador se concentrará principalmente sobre los temas de capacidad y eficiencia. Criterios de Calificación:  El Sistema de quejas presenta condiciones precisas y razonables y de tiempo para la toma de decisiones al igual que una clara autoridad para asegurar cumplimiento.  Existen condiciones y plazos establecidos para resolver las protestas pero los mecanismos y el poder de aplicación no son claros o resultan muy complicados.  Las condiciones y los plazos para resolver las protestas o los mecanismos de aplicación y las responsabilidades son imprecisos  No existen condiciones o plazos estipulados para resolver las protestas y la responsabilidad por su aplicación no queda clara. Se ha considerado que el criterio de evaluación al cual se ajusta la situación actual del sistema en Ecuador es el siguiente “Existen condiciones y plazos establecidos para resolver las protestas pero los mecanismos y el poder de aplicación no son claros o resultan muy complicados.” Aquello es consistente, no solo entre instituciones, sino también en términos de la evidencia del ICD que, como se verá, implica un desincentivo a presentar protestas (la evidencia de la evaluación en otros pilares, conforme se ha manifestado, es que el tener a la entidad contratante como juez y parte, no genera confianza para presentar recurso alguno, pues la alternativa de judicializar no parece ser expedita para los actores). Bajo estas consideraciones, la calificación correspondiente es de 2/3. Sobre esto INCOP indica: El artículo 103 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, establece: “...Términos para deducir la impugnación y para resolver.- Exclusivamente para deducir la impugnación prevista en esta Ley, los oferentes tendrán el término de cinco (5) días contados desde la notificación de la adjudicación, la Entidad Contratante en el término de cinco (5) días calificará el recurso como procedente o mandará a ampliarlo, debiendo expedir, de manera motivada, su resolución en un término no mayor a quince (15) días contados a partir de la providencia de calificación del recurso presentado...”.

Del texto citado se desprende que los términos del sistema de reclamaciones o recursos están regulados. Respecto de lo que puede pedirse dentro de un reclamo administrativo -o de un recurso de reposición-, el artículo 150 del Reglamento General de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública prevé lo siguiente: 1. La formulación de observaciones, consideraciones y reservas de derechos, cuando se impugnaren los actos de simple administración; y, 2. La enmienda, derogación, modificación o sustitución total o parcial de actos administrativos relacionados con los procedimientos de contratación en los que intervengan. En tal virtud, no se establece el derecho a solicitar compensaciones en vía administrativa.

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De su parte, y respecto de esta temática, la Contraloría General del Estado señala: “...sí existen condiciones y plazos establecidos para resolver protestas (Art. 102 y 103 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública; Art. 150 al 163 del Reglamento de la LOSNCP). No se determina de manera clara la autoridad para la toma de decisiones en apelaciones. Las condiciones y plazos para resolver protestas son precisos.29 El INCOP no cuenta con un sistema de quejas en el que consten de manera consolidada y transparente las reclamaciones y recursos administrativos ejecutados en los procesos de contratación, por lo que no recibe la calificación de 3. Como se menciona en la respuesta de INCOP y de CGE existen condiciones y plazos establecidos para resolver las protestas pero los mecanismos no son claros, por esto coinciden que la calificación es 2. “Del análisis de ICD y la información levantada en ese indicador, se evidencia que un 93% no presentó reclamos (tema de falta de confianza o conocimiento acerca del sistema judicial o porque realmente no lo requirieron): Criterios de Calificación

Puntaje

El Sistema de quejas presenta condiciones precisas y razonables y de tiempo para la toma de decisiones al igual que una clara autoridad para asegurar cumplimiento.

Existen condiciones y plazos establecidos para resolver las protestas pero los mecanismos y el poder de aplicación no son claros o resultan muy complicados.

Las condiciones y los plazos para resolver las protestas o los mecanismos de aplicación y las responsabilidades son imprecisos

No existen condiciones o plazos estipulados para resolver las protestas y la responsabilidad por su aplicación no queda clara.

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 2/3 Información de ICD: INDICADOR BÁSICO

10b) El sistema de revisión de quejas tiene la capacidad de manejarlas en forma eficiente y una manera de aplicar la reparación impuesta.

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

Existen condiciones y plazos establecidos para resolver las protestas pero los mecanismos y el poder de aplicación no son claros o resultan muy complicados.

PUN TAJE

ICD

a) Porcenta je de protestas procesadas dentro de los plazos notificados en el marco legal. b) Porcentaje de decisiones aplicadas que han sido cumplidas

SITUACIÓN Y TENDENCIAS No hay información que permita elaborar el indicador, el sistema es descentralizado en su totalidad. Solo se dispone del número de reclamos presentados en el proceso de contratación por parte de los oferentes, de los 106 procesos revisados el 93% no presentó reclamos. Sobre el 7% restante, no hay evidencia de resolución o decisiones (no constan datos en expediente administrativo) Esto refleja la necesidad de implementar un sistema de recolección de indicadores estadísticos, que permitan hacer seguimiento de la atención a quejas y reclamos y los recursos administrativos ejecutados en los procesos de contratación.

Justificación emitida por CGE a través del sistema informático <hexagontools.net>, después de consenso en taller final 26-X-2010 (ver anexo 12). Referencia normativa utilizada por la CGE: "Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública"; Art. 102, Art. 103; Del "Reglamento de la LOSNCP", del Art. 150 al Art. 163.

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SUBINDICADOR 10 (C) – EL SISTEMA FUNCIONA DE UN MODO JUSTO, CON DECISIONES EQUILIBRADAS Y JUSTIFICADAS SOBRE LA BASE DE LA INFORMACIÓN DISPONIBLE.

Este subindicador busca que el sistema se vea como algo que funciona de un modo justo. El sistema de quejas debe requerir que las decisiones deban presentar información relevante y verificable al igual que deben reflejar la consideración de la evidencia presentada y los requerimientos aplicables en el marco legal/regulatorio. Criterio de Calificación: “Los procedimientos que gobiernen el proceso de decisión del ente revisor establece decisiones que: a) se basan sobre la información relevante al caso; b) son equilibradas y no sesgadas teniendo en cuenta la información relevante; c) en general no se desestiman cuando se someten a la revisión de una instancia superior; d) resultan en reparaciones que son relevantes para corregir la implementación del proceso o de los procedimientos”. Se ha establecido, a nivel de talleres (por inexistencia de información, y falta de contundencia del ICD), que la percepción es de que se cumple, únicamente a). No hay sustento para decir si los pocos casos que se protestan (7% de la muestra representativa de contratos) se revisa de manera equilibrada o no sesgada, y si se desestima o no, y peor aún si resulta en reparaciones. Durante el taller se ha concluido que se requieren reformas importantes en este aspecto, pues no hay un real incentivo de los proveedores para solicitar recurso frente a la misma entidad que es, finalmente, su cliente. Con estas clarificaciones, la calificación es de 1/3. Nótese que hay suficiente mandato de línea de base que indica que las decisiones, de haberlas, tienen que tomarse en base a un expediente. Esto, por otro lado, no puede contrastarse con un ICD, por la distorsión institucional que se ha anotado en términos de desincentivo a protestar. INCOP ha informado sobre el criterio a): El artículo 153 del reglamento de la Ley establece los requisitos que deberán contener las reclamaciones. Para que la entidad pueda realizar el análisis y posterior decisión de revisión, se cuenta (ver artículo) con información relevante para cualquier proceso; sin embargo no es posible verificar si dichas decisiones son equilibradas, se desestiman o resultan en reparaciones relevantes. En la información otorgada por el ICD se puede apreciar que el 50% de los encuestados tienen una respuesta favorable en cuanto si el sistema funciona de una manera justa.” Esta información no permite llegar a conclusiones contundentes, salvo que sí nos permite ver que hay una brecha entre el 50% que no considera el sistema justo, y el 7% que reclama (se podría quizá pensar que hay un 43% que no reclama ni espera justicia). Con esto se confirma la hipótesis de necesidad de reforma, de modo de introducir mayores competencias, posiblemente en INCOP, en Contraloría, o en cualquier entidad a la que se decida, en consulta con los actores, para mediar en los reclamos (de modo de elevar la percepción de justicia al final del día). De su parte, conforme a la Contraloría General del Estado, igualmente, se puede calificar 1 porque se cumple a). No se puede calificar con 2 o 3, porque el sistema de apelaciones se aplica a la misma entidad contratante “juez y parte” (con lo cual existen riesgos de sesgo, no se dan

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instancias superiores, y por lo tanto, difícilmente se resumen en reparaciones, en caso de ser necesarias)30. Finalmente, con respecto al cumplimiento de a), durante el taller se ha confirmado que el artículo 156 del reglamento general citado en párrafos anteriores, prevé respecto de un reclamo administrativo -o del recurso de reposición correspondiente-, lo siguiente: “...Art. 156.- Informes.- Cuando se requieran informes se los solicitará en forma directa a la autoridad u órgano que deba proporcionarlo. Salvo disposición legal expresa en contrario, los informes serán facultativos para la autoridad que deba decidir y no tendrán efectos vinculantes para los reclamantes o recurrentes. Ningún procedimiento administrativo podrá suspenderse por la falta de informes debiendo considerarse su omisión como un informe favorable, bajo la responsabilidad de quienes debían informar y no lo hicieron oportunamente...”.

Como se menciona en la justificación de INCOP y de la CGE, así como en la evidencia presentada, solo se cumple con el literal a), con lo cual, la calificación es definitivamente 1/3.

Criterios de Calificación

Puntaje

Los procedimientos que gobiernen el proceso de decisión del ente revisor establece decisiones que: a) se basan sobre la información relevante al caso; b) son equilibradas y no sesgadas teniendo en cuenta la información relevante; c) en general no se desestiman cuando se someten a la revisión de una instancia superior;

d) resultan en reparaciones que son relevantes para corregir la implementación del proceso o de los procedimientos. Los procedimientos de quejas cumplen con (a) más dos de las condiciones nombradas arriba.

Los procedimientos de quejas cumplen con (a)

El sistema no cumple con ninguno de los puntos enumerados más arriba.

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 1/3 El ICD muestra a continuación la evidencia de lo arriba analizado: INDICADOR BÁSICO 10c) El sistema funciona de un modo justo, con decisiones equilibradas y justificadas sobre la base de la información disponible

SITUACIÓN Y TENDENCIAS Los procedimientos que gobiernen el proceso de decisión del ente revisor establece decisiones que se basan sobre la información relevante al caso

PUN TAJE

ICD

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

Porcentaje de opiniones favorables

Los proveedores tienen opiniones diversas pero el 50% son respuestas favorables en cuanto a si el sistema funciona de modo justo, lo que va de la mano con la creencia exista una falta de confianza y conocimiento acerca del sistema como se menciona en el ICD anterior” Y respecto a las entidades, éstas en su mayoría 46% no han recibido reclamos nunca, 30% a veces, 19% siempre y 5% generalmente.

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SUBINDICADOR 10 (D) – LAS DECISIONES SE PUBLICAN Y SE ENCUENTRAN A DISPOSICIÓN DE TODAS LAS PARTES INTERESADAS Y DEL PÚBLICO.

Lo que toma en cuenta este subindicador es si las decisiones se publican por ley y se colocan en sitios fácilmente accesibles (preferentemente en un sitio Internet del Gobierno dedicado a adquisiciones públicas). La publicación de las decisiones proporciona a las partes interesadas una mejor información al igual que una consistencia y uniformidad del proceso. Criterios de Calificación:  Todas las decisiones se publican en un sitio Internet o en otro lugar fácilmente accesible.  Todas las decisiones se publican en medios cuyo acceso está de alguna manera restringido (por ejemplo, el boletín oficial que es de circulación limitada).  La publicación no es obligatoria y se deja a discreción de las instancias de revisión lo que dificulta el acceso.  Las decisiones no se publican y el acceso es restringido. Al respecto, se ha visto que la calificación corresponde a 1/3, pues las decisiones, cuando ocurren, están sujetas obligatoriamente a su publicación en el portal según el artículo 150 del Reglamento General de la LOSNCP; pero esto no se cumple, además es de difícil acceso pues es necesario revisar uno por uno los expedientes de evaluación; lastimosamente, para este indicador no existe un ICD que permita complementar el análisis de los indicadores previos, así como contrastar lo mencionado por los actores públicos. Afortunadamente, de parte de los actores privados y de sociedad civil, no hay oposición a lo planteado, por lo cual se puede validar el aserto. Sobre esto INCOP evalúa que: la publicación de las resoluciones que atiendan reclamaciones o recursos de los oferentes es obligatoria para la entidad contratante, pues el último inciso del artículo 150 del Reglamento General de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública dispone, textualmente, lo que sigue: “…El órgano ante quien se presente el reclamo tendrá un término de quince días para resolverlo, contado a partir de la fecha de la providencia de calificación del reclamo. El reclamo y su resolución serán publicados en el Portal www.compraspublicas.gob.ec...”. Sin embargo, no se puede determinar con exactitud el número o el porcentaje de reclamaciones publicadas. De manera consistente, y refiriéndose a este tema, la Contraloría General del Estado concuerda con lo mencionado antes: el Reglamento General de la LOSNCP Art 150 indica que el reclamo y su resolución serán publicados en el Portal www.compraspublicas.gob.ec. Las decisiones sobre las apelaciones se publican en una página web, pero TODAS las decisiones de TODOS los actores del sistema están dispersas.31 De este modo, la calificación es de 1/3:

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Criterios de Calificación

Puntaje

Todas las decisiones se publican en un sitio Internet o en otro lugar fácilmente accesible.

Todas las decisiones se publican en medios cuyo acceso está de alguna manera restringido (por ejemplo, el boletín oficial que es de circulación limitada).

La publicación no es obligatoria y se deja a discreción de las instancias de revisión lo que dificulta el acceso. Las decisiones no se publican y el acceso es restringido.

1 0

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 1/3 No existe, en la metodología, un ICD para este sub-indicador: SUBINDICADOR 10 (E) – EL SISTEMA ASEGURA QUE EL ENTE ENCARGADO DE REVISAR LAS PROTESTAS TENGA PLENA AUTORIDAD E INDEPENDENCIA PARA RESOLVERLAS.

Este subindicador evalúa el grado de autonomía que tiene el ente que decide sobre las protestas en relación con el resto del sistema para asegurar que sus decisiones no sufran interferencia o conflicto de intereses. Criterios de Calificación  El ente encargado de revisar las protestas es independiente y autónomo para resolverlas.  El ente encargado de revisar las protestas no es independiente y autónomo para resolverlas. Con respecto a este sub-indicador, como se ha manifestado ya, previamente, queda claro que el ente encargado de revisar protestas no es independiente. Por ello, la calificación en este ámbito, conforme se ha acordado en el taller final, es de 0/3. Como sustento, Incop informa: Los reclamos y recursos se presentan ante la misma autoridad de la que emanó el acto que se impugna, según señala el artículo 102 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública; por este motivo, no existe un tercero independiente y autónomo encargado de conocer y resolver los reclamos y recursos administrativos presentados. Por lo mencionado la calificación es cero. Sobre esto la Contraloría General del Estado sustenta: El ente encargado de la revisión de protestas es la entidad contratante, y no es independiente ni autónomo para resolverlas. Tienen que intervenir otras instancias como el INCOP, la Contraloría General de Estado, la Procuraduría General del Estado. Es por esto que la calificación es cero.32 Tanto INCOP como la CGE, y el resto de actores presentes en el taller final, coinciden en que la calificación es cero pues el ente encargado de revisar las protestas no es independiente.

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Criterios de Calificación

Puntaje

El ente encargado de revisar las protestas es independiente y autónomo para resolverlas. NA NA

El ente encargado de revisar las protestas no es independiente y autónomo para resolverlas. CALIFICACIÓN ASIGNADA: 0/3

No existe un ICD que aplique en esta línea, según la metodología OECD.

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2 1

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Indicador 11. Nivel de acceso a la información Gráfico 28.

Este indicador aborda la calidad, relevancia, facilidad de acceso y el alcance del sistema de información sobre adquisiciones públicas. SUBINDICADOR 11 (A) – LA INFORMACIÓN SE PUBLICA Y DISTRIBUYE A TRAVÉS DE LOS MEDIOS DISPONIBLES CON EL APOYO DE LA TECNOLOGÍA DE LA INFORMACIÓN CUANDO FUESE FACTIBLE.

Este subindicador define que el acceso público a la información sobre adquisiciones es esencial a los fines de la transparencia y crea una base para la auditoría social por parte de los interesados. La información pública debe ser fácil de encontrar y de usar, relevante y abarcadora. Los evaluadores deben poder verificar el acceso fácil y el contenido de la información puesta a disposición del público. El sistema también debe incluir disposiciones para proteger la divulgación de información comercial, personal, financiera o aquella relacionada con patentes o marcas que es confidencial o sensible. La información debe consolidarse en un sólo lugar y cuando hay tecnología al alcance en el país, debe crearse un sitio exclusivo para este propósito. Las dependencias deben estar comprometidas, con el respaldo del marco regulatorio, a colocar la información requerida en dicho sitio en tiempo y forma. Criterios de Calificación:  La información sobre adquisiciones es fácilmente accesible en los medios de amplia circulación y disponibilidad. La información provista está centralizada en un lugar común. La información es relevante y completa. Resulta de utilidad para las partes interesadas a fin de que comprendan los procesos y requisitos en torno a las adquisiciones y monitoreen los resultados y el desempeño.  La información se publica en medios que no son tan fácilmente accesibles ni son de tan amplia circulación ni fáciles de usar para el público en general o es difícil de comprender para el usuario promedio o falta información esencial.  La información es difícil de obtener y muy limitada en su contenido y disponibilidad.  No existe un sistema público de información como tal y, en general, queda en manos de la entidad adquirente publicar la información. De forma unánime, como en todos los casos analizados en el taller, tras una larga pero valiosa discusión, sub-indicador, a sub-indicador, se entendió que la información tiene fuentes disímiles para ser obtenida (no está concentrada en un solo lugar). En algunos casos es fácil y gratuita de

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obtener (portal INCOP), pero en otros casos, esto no suele ocurrir igual. Por ello, se acordó que a nivel del SISTEMA INSTITUCIONAL, lo que aplica es que “la información se publica en medios que no son tan fácilmente accesibles ni son de tan amplia circulación ni fáciles de usar para el público en general o es difícil de comprender para el usuario promedio o falta información esencial.” Con ello, la calificación acordada entre actores y validada con los facilitadores es de 2/3. En lo suyo, INCOP informa que la información relevante se publica en el sitio web del Sistema de contratación pública, que es el Portal www.compraspublicas.gob.ec; el acceso a la información general de los procesos de contratación no posee ninguna limitación. Es necesario señalar que, para lo que tiene que ver con búsquedas más complejas, que permitan integrar datos y generar reportes para auditoría social (objetivo de este indicador) se puede encontrar aún una dificultad en acceder a la información requerida para dichos análisis de conjunto, debido a que no existe todavía una nomenclatura definida para nombrar procesos y archivos y sistematizar tendencias en conjuntos de casos. Adicionalmente, no ha sido posible verificar que los archivos cargados en el portal de contratación pública, se encuentren completos. La Contraloría General del Estado sobre esta temática señala: “...La información sobre adquisiciones se la publica en un sitio web en el que todos pueden acceder. La información se despliega en un medio masivo (internet: www.compraspublicas) y es de fácil uso, o a su vez, el usuario puede recibir capacitación en línea según el Art. 21 de la LOSNCP. Sin embargo, no toda la información está en un solo lugar, por lo que se recibe una calificación de 2...".33 Una conclusión importante es que, si bien hay elementos que mejorar para llegar a 3/3, se debe ratificar el avance que ha tenido el país para lograr que la mayoría de la información relevante (más de un 90%, según estimaciones de actores presentes en el taller final) esté disponible para audiencias específicas (tomadores de decisiones de compras públicas, proveedores y ciudadanía), en el portal de INCOP, y sea accesible a través de Internet. Como se constata en los párrafos anteriores, INCOP y la CGE coinciden en que la calificación para este subindicador es 2/3. Criterios de Calificación

Puntaje

La información sobre adquisiciones es fácilmente accesible en los medios de amplia circulación y disponibilidad. La información provista está centralizada en un lugar común. La información es relevante y completa. Resulta de utilidad para las partes interesadas a fin de que comprendan los procesos y requisitos en torno a las adquisiciones y monitoreen los resultados y el desempeño. La información se publica en medios que no son tan fácilmente accesibles ni son de tan amplia circulación ni fáciles de usar para el público en general o es difícil de comprender para el usuario promedio o falta información esencial.

La información es difícil de obtener y muy limitada en su contenido y disponibilidad.

No existe un sistema público de información como tal y, en general, queda en manos de la entidad adquirente publicar la información.

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 2/3 33

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En este caso, no aplica un ICD:

Indicador 12. En el país existen medidas éticas y de lucha contra la corrupción Gráfico 29.

INDICADOR 12. AUTOEVALUACIO N VALIDADA

Sub. 12 (a)

Sub. 12 (b)

Sub. 12 (c)

Sub. 12 (d)

Sub. 12 (e)

Sub. 12 (f)

Sub. 12 (g)

Gráfico 30.

Este indicador evalúa la naturaleza y el alcance de las disposiciones de lucha contra la corrupción en el sistema de adquisiciones. Hay siete subindicadores (a-g) que contribuyen a este indicador.

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Este subindicador evalúa la medida en que las leyes y reglamentaciones obligan a las dependencias adquirentes a incluir referencias a actos de fraude, corrupción, conflictos de intereses, y comportamiento violatorio de las normas éticas en los documentos de licitación. Criterios de Calificación  Las leyes o reglamentaciones sobre adquisiciones especifican este requisito obligatorio y dan instrucciones precisas sobre la manera de incorporar el tema en los documentos de licitación, que incluyen las disposiciones adecuadas sobre fraude y corrupción.  Las leyes y reglamentaciones sobre adquisiciones especifican este requisito obligatorio pero no dan instrucciones precisas sobre la manera de incorporar el tema en los documentos de licitación dejándolo en manos de las agencias adquirentes. Los documentos de licitación generalmente cubren este tema pero no lo hacen en forma coherente.  El marco legal/regulatorio no establece claramente el requisito de incluir un texto al respecto en los documentos pero hace que el fraude y la corrupción sean punibles por ley.  Pocos documentos de licitación incluyen un texto adecuado para abordar el tema del fraude y la corrupción.  El marco legal no aborda directamente el tema del fraude, la corrupción o la conducta no ética y sus consecuencias. En general, los documentos de licitación no cubren el tema. El consenso en el taller final ha sido que “el marco legal/regulatorio no establece claramente el requisito de incluir un texto al respecto en los documentos pero hace que el fraude y la corrupción sean punibles por ley. Pocos documentos de licitación incluyen un texto adecuado para abordar el tema del fraude y la corrupción”. En este análisis fue muy importante la contribución y liderazgo en la discusión de la Secretaría de Transparencia, así como la participación de las entidades y funcionarios que discutieron y analizaron, en detalle, la normativa, de modo de concluir en el consenso antedicho. Al respecto, INCOP manifestó: El marco legal no aborda directamente el tema del fraude, corrupción o la conducta ética y sus consecuencias; porque en la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, o en su Reglamento, no se establecen sanciones a dichos comportamientos; sin embargo, manifiesta que es obligación del Instituto Nacional de Contratación Pública informar a los organismos de control, cada vez que conozca el cometimiento de infracciones a lo dispuesto en la Ley. No obstante, el Código Penal contiene una sección específica que trata acerca de los delitos en contra de la Administración Pública, en el cual constan aquellos relacionados con el fenómeno de la corrupción: peculado, enriquecimiento ilícito, cohecho, concusión, etc., respecto de los cuales, la Constitución de la República del Ecuador establece su imprescriptibilidad. Sin embargo, como parte de todos los modelos de pliegos de uso obligatorio elaborados por el INCOP, consta un modelo de Carta de presentación y compromiso, en la cual se prevé que el oferente se obligue a lo siguiente:

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    

A no incurrir en actos de ocultamiento o simulación que favorezcan a personas naturales o jurídicas inhábiles para contratar; y, en esa medida, declara además no estar incurso en inhabilidad alguna para contratar. A declarar que su oferta es honrada y de buena fe, y en esa medida, que no vulnera ningún principio o norma relacionada con la competencia libre, leal y justa; asimismo, se compromete a no establecer, explícita u ocultamente, posiciones con otros oferentes. A respetar la normativa relativa a la contratación pública, aquella relacionada con su actividad, así como las normas tributarias, laborales y ambientales que sean aplicables según la contratación a realizar. A no ofrecer ningún pago, préstamo o servicio, entretenimiento, viajes u obsequios a ningún funcionario o trabajador de la entidad contratante. A allanarse, en el caso de incumplir algunos de los compromisos descritos, a su descalificación dentro del proceso de contratación, o a la terminación unilateral del contrato, en su caso.

El artículo 99 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, al tratar de las responsabilidades en el ámbito de la contratación pública, manifiesta lo siguiente: “...Responsabilidades.- En todos los procedimientos precontractuales previstos en esta Ley, los oferentes participarán a su riesgo. Los miembros de la asociación o consorcio contratista serán responsables solidaria e indivisiblemente por el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la oferta y del contrato, indistintamente del plazo de duración de la asociación. La ejecución del contrato es indivisible y completa para los asociados, a efectos de determinar su experiencia y cumplimiento. La máxima autoridad de la entidad, así como los funcionarios o servidores de la misma que hubieren intervenido en cualquiera de las etapas de los procedimientos precontractuales de preparación, selección, contratación así como en la ejecución misma de los contratos serán personal y pecuniariamente responsables por el cumplimiento de las disposiciones de esta Ley, sin perjuicio, de ser el caso, de la responsabilidad penal a que hubiere lugar. Los contratistas o proveedores podrán demandar o recurrir contra el o los funcionarios o empleados por cuya acción u omisión, la entidad incumplió sus obligaciones contractuales...”.

De su parte, la Contraloría General del Estado señala: “...Existen documentos en los que se incorpora quienes son elegibles para participar en el proceso y se declara bajo juramento que se compromete expresamente a no ofrecer ningún pago u obsequios a ningún funcionario o trabajador de la Entidad Contratante. Sin embargo, no existe un texto ni documentos que aborden explícitamente el tema de fraude ni corrupción para que sean punibles por ley. No es 3 porque no hay instrucciones precisas. No es 2 porque no se aborda el tema de corrupción explícitamente. No es 0 porque sí se nombra el tema de corrupción de forma tácita...”.34 Cada uno de su modo en sus respuestas previas, y luego en consenso con actores internos y externos al sistema público (INCOP y CGE principalmente) coinciden en que la calificación para este subindicador es 1/3:

Criterios de Calificación Puntaje Las leyes o reglamentaciones sobre adquisiciones especifican este requisito obligatorio y dan instrucciones precisas sobre la manera de incorporar el tema en los documentos de 3 licitación, que incluyen las disposiciones adecuadas sobre fraude y corrupción.

Justificación emitida por CGE a través del sistema informático <hexagontools.net>, después de consenso en taller final 26-X-2010 (ver anexo 12). Referencia normativa utilizada por la CGE Formulario No. 1 de los Pliegos del INCOP; "Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública", Art. 62, Art. 63, Art. 64, Art. 65.

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Las leyes y reglamentaciones sobre adquisiciones especifican este requisito obligatorio pero no dan instrucciones precisas sobre la manera de incorporar el tema en los documentos de licitación dejándolo en manos de las agencias adquirentes. Los documentos de licitación generalmente cubren este tema pero no lo hacen en forma coherente. El marco legal/regulatorio no establece claramente el requisito de incluir un texto al respecto en los documentos pero hace que el fraude y la corrupción sean punibles por ley. Pocos documentos de licitación incluyen un texto adecuado para abordar el tema del fraude y la corrupción. El marco legal no aborda directamente el tema del fraude, la corrupción o la conducta no ética y sus consecuencias. En general, los documentos de licitación no cubren el tema.

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 1/3 No existe un ICD que aplique, en la metodología OECD, a este sub-indicador:

SUBINDICADOR 12 (B) – EL SISTEMA LEGAL DEFINE LAS RESPONSABILIDADES, LA RENDICIÓN DE CUENTAS Y LAS PENALIDADES PARA LOS INDIVIDUOS Y LAS EMPRESAS QUE SE DETECTA HAN PARTICIPADO EN PRÁCTICAS FRAUDULENTAS O CORRUPTAS.

Este subindicador evalúa la existencia de disposiciones legales que definen las prácticas fraudulentas y corruptas y establecen las responsabilidades y sanciones para los individuos o empresas que incurran en tales prácticas. Estas disposiciones deben abordar temas relacionados con conflictos de intereses y situaciones incompatibles. La ley debe prohibir la intervención de los funcionarios públicos en actividad y de los ex funcionarios durante un período razonable luego de haber dejado el cargo, en temas de adquisiciones que puedan beneficiar económicamente o de otro modo a los funcionarios, sus familiares y sus asociados, ya sean empresarios o políticos. Criterios de Calificación  El marco legal/regulatorio aborda explícitamente este tema. Define el fraude y la corrupción en las adquisiciones y explica en detalle las responsabilidades individuales y las consecuencias para los empleados del Gobierno y de las empresas, o individuos del sector privado que sean culpables de haber cometido fraude o corrupción en el rubro de las adquisiciones, sin perjuicio de otras disposiciones en el derecho penal.  El marco legal/regulatorio incluye una referencia a otras leyes que abordan el tema en forma específica (por ejemplo, una legislación anticorrupción en general). Se otorga el mismo tratamiento a las consecuencias.  El marco legal/regulatorio contiene disposiciones generales sobre la lucha contra la corrupción y el fraude pero no detalla las responsabilidades individuales y las consecuencias que se dejan en manos de la legislación general del país.  El marco legal/regulatorio no aborda el tema. El consenso alcanzado corresponde a la siguiente afirmación: “El marco legal/regulatorio contiene disposiciones generales sobre la lucha contra la corrupción y el fraude pero no detalla las responsabilidades individuales y las consecuencias que se dejan en manos de la legislación general del país.” Esto es consistente con lo analizado en indicadores previos, pues la normativa requiere ser trabajada para lograr que contribuya a terminar de desarrollar y consolidar la

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transparencia que se va logrando con la reforma y sus herramientas institucionales e informáticas. De este modo, la calificación correspondiente a este sub-indicador es de 1/3. Para este subindicador INCOP señala: la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, establece dentro de sus objetivos, el garantizar la transparencia y evitar la discrecionalidad en los procesos de contratación pública; por lo tanto, como se estableció en el indicador anterior, existen disposiciones que mencionan la lucha contra la corrupción y el fraude. De su lado, el artículo 20 del Reglamento General de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, RGLOSNCP, dispone que en la determinación de las condiciones de los Pliegos, toda entidad contratante deberá propender a la eficacia, eficiencia, calidad de la obra, bienes y servicios que se pretende contratar y ahorro en sus contrataciones, sin afectar el trato igualitario que las entidades deben dar a todos los oferentes ni establecer diferencias arbitrarias entre éstos, ni exigir especificaciones, condicionamientos o requerimientos técnicos que no pueda cumplir la industria nacional, salvo justificación funcional. Respecto de las penalidades, estas se concentran bajo castigo o prevención, vía inhabilidades para contratar. La Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, LOSNCP, es particularmente minuciosa respecto del establecimiento de inhabilidades generales y especiales para contratar. En efecto, en los artículos 62 y 63 de la LOSNCP -cuya aplicación se aclara a través de los artículos 110 y 111 del RGLOSNCP- se establecen, entre otras, las siguientes prohibiciones: 

Inhabilidad general para contratar, respecto del Presidente, el Vicepresidente de la República, los ministros y secretarios de Estado, el Director Ejecutivo y demás funcionarios del Instituto Nacional de Contratación Pública, los legisladores, los presidentes o representantes legales de las Entidades Contratantes previstas en esta Ley, los prefectos y alcaldes; así como los cónyuges o parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad, de los dignatarios, funcionarios y servidores indicados en este numeral;



Inhabilidad general para contratar, respecto de los servidores públicos, esto es, funcionarios y empleados, que hubieren tenido directa o indirectamente vinculación en cualquier etapa del procedimiento de contratación o tengan un grado de responsabilidad en el procedimiento o que por sus actividades o funciones, se podría presumir que cuentan con información privilegiada;



Inhabilidad especial para contratar, respecto de los consejeros provinciales, los concejales municipales y los vocales de las juntas parroquiales, en su respectiva jurisdicción;



Inhabilidad especial respecto de las personas naturales o jurídicas, incluidos sus representantes legales, que hubieren realizado los estudios, los diseños y los proyectos de ingeniería o arquitectura, que presenten algún tipo de vinculación respecto a los ejecutores de las obras; y, los que hubieren elaborado las especificaciones de los bienes a adquirirse; salvo que el contrato se refiera a fiscalización, supervisión, o actualización de los estudios, diseños o proyectos;



Inhabilidad especial respecto de los miembros de directorios u organismos similares o de la Comisión Técnica de la entidad convocante, sus cónyuges o parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad;



Inhabilidad especial respecto de los funcionarios, servidores o empleados que hayan intervenido en la etapa precontractual o contractual y que con su acción u omisión pudieren resultar favorecidos, su cónyuge o sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, así como las personas jurídicas de derecho privado o sociedades de hecho en las que los indicados funcionarios, servidores o empleados, su cónyuge o sus

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parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad tengan participación, aún en el caso de que los referidos funcionarios, servidores o empleados hubieren renunciado a sus funciones; e, 

Inhabilidad especial respecto de quienes que de manera directa hayan estado vinculados con la elaboración, revisión o aprobación de los pliegos, relacionados con el contrato a celebrarse.

Si la entidad contratante comprueba que uno o más proveedores está inhabilitado para contratar, la LOSNCP prevé que quedará eliminado del respectivo proceso precontractual, sin derecho a reclamo alguno. Sobre esta temática la Contraloría General del Estado señala: “Es 1 porque existe marco regulatorio sobre la lucha contra la corrupción en compras públicas en la Ley Orgánica del SNCP pero no define responsabilidades individuales. No es 3 porque no se establecen responsabilidades individuales. No es 2 porque en otras leyes no se aborda el tema de corrupción en compras públicas específicamente”35 Como se cita en los párrafos anteriores, INCOP y la CGE coinciden en que el marco legal/regulatorio contiene solo disposiciones generales sobre la lucha contra la corrupción y el fraude. Dichas normas, en general son de difícil aplicación práctica, por lo cual puede haber un riesgo de impunidad (lo cual es consistente con la evidencia del bajo nivel de protestas (7%), y la sensación de solo un 50% de encuestados sobre la justicia del sistema). Tomando en cuenta esta evidencia, es consistente que la calificación para este subindicador sea de 1/3.

Criterios de Calificación

Puntaje

El marco legal/regulatorio aborda explícitamente este tema. Define el fraude y la corrupción en las adquisiciones y explica en detalle las responsabilidades individuales y las consecuencias para los empleados del Gobierno y de las empresas, o individuos del sector privado que sean culpables de haber cometido fraude o corrupción en el rubro de las adquisiciones, sin perjuicio de otras disposiciones en el derecho penal.

El marco legal/regulatorio incluye una referencia a otras leyes que abordan el tema en forma específica (por ejemplo, una legislación anticorrupción en general). Se otorga el mismo tratamiento a las consecuencias.

El marco legal/regulatorio contiene disposiciones generales sobre la lucha contra la corrupción y el fraude pero no detalla las responsabilidades individuales y las consecuencias que se dejan en manos de la legislación general del país.

El marco legal/regulatorio no aborda el tema.

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 1/3 No existe un ICD para este sub-indicador

Justificación emitida por CGE a través del sistema informático <hexagontools.net>, después de consenso en taller final 26-X-2010 (ver anexo 12). Referencia normativa utilizada por la CGE Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, Art. 62, Art. 63, Art. 99, Disposiciones Generales (Segunda.- Prohibiciones).

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SUBINDICADOR 12 (C) – EXISTEN PRUEBAS QUE DEMUESTRAN LA APLICACIÓN DE RESOLUCIONES Y PENAS.

Este subindicador trata de la aplicación de la ley y su capacidad de demostrar esa aplicación mediante las medidas que se toman. La prueba de la aplicación es necesaria para demostrar a los ciudadanos y a otras partes interesadas que el país actúa con seriedad en la lucha contra la corrupción. Este no es un subindicador fácil de calificar pero los evaluadores debieran poder obtener al menos cierta prueba sobre el procesamiento y la penalización de las prácticas corruptas. Los evaluadores deben obtener cifras sobre el número de casos de corrupción denunciados a través del sistema, y el número de causas procesadas. Si la relación entre causas procesadas y casos denunciados es baja, la narrativa debe explicar las posibles razones para ello. Criterios de Calificación:  Existen muchas pruebas de que las leyes sobre prácticas corruptas se hacen cumplir en el país mediante la aplicación de las penas establecidas.  Existen pruebas sobre unos pocos casos en que se han hecho cumplir las leyes sobre prácticas corruptas.  Existen las leyes pero su aplicación es deficiente.  No existen pruebas sobre la aplicación de estas leyes. Al respecto, se observa, en el informe 2010 de Contraloría, lo siguiente:

GESTION DE RESPONSABILIDADES DESCRIPCION

CANTIDAD

CIVILES (GLOSAS) SANCION ADMINISTRATIVA SANCION ADMINISTRATIVA POR USO DE VEHICULOS PUBLICOS TOTAL

VALOR EN DOLARES

1.678 1.759 80 3.517

113.149.536,4 4.546.350,8 91.728,0 117.787.615,2

Fuente: Informe Rendición de Cuentas 2010, Contraloría General del Estado, Ecuador.

GESTION DE RESPONSABILIDADES VALOR EN DOLARES

113.149.536,4

4.546.350,8 CIVILES (GLOSAS)

SANCION ADMINISTRATIVA

Fuente: Informe Rendición de Cuentas 2010, Contraloría General del Estado, Ecuador

Al comparar los hallazgos y hechos revelados por los auditores y la gestión de responsabilidades correspondiente, la cifra total por glosas y sanciones administrativas (117.787.615,2 dólares anuales), con la cifra anual de compras públicas que pasan a través del sistema (5.524.88 millones de dólares anuales), se observa que un 2,13% del total de compras es glosado o culmina en sanciones administrativas. De este modo, se sustenta la conclusión del taller, en la cual se

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consensuó que “Existen pruebas sobre unos pocos casos en que se han hecho cumplir las leyes sobre prácticas corruptas.” Con ello, la calificación, conforme a metodología es de 2/3. Refiriéndose a esto, y previo al taller, INCOP señalaba: En el Ecuador, existen leyes que sancionan las actuaciones de corrupción: el Código Penal, en su Título III, tipifica los delitos en contra de la Administración Pública, con sus respectivas penas. Sin embargo de lo anotado, no ha sido posible para INCOP verificar si existen pruebas que demuestran la aplicación de resoluciones y penas. La calificación sería 0. La Contraloría General del Estado por su parte indica: “Se califica con 2 porque no siempre las prácticas corruptas reciben sentencia. Una vez que la Contraloría General del Estado determina indicios de responsabilidad penal el caso pasa a la Fiscalía General del Estado y no siempre concluyen en sentencia. No se califica con 3 porque no existen "muchas" pruebas de que las prácticas corruptas se hacen cumplir mediante la aplicación de las penas. No se coloca 1 porque sí se aplica la ley, pero no siempre hay sentencia. No se coloca 0 porque sí existen pruebas de la aplicación de esas leyes (informes)”36 En este caso si existe una brecha en la calificación del subindicador pues la CGE menciona que si tiene pocas pruebas de casos en que se ha cumplido la ley, por esto la calificación es 2. Sin embargo, la existencia de información en una entidad y la ausencia de la misma en otra, son la base que genera las distintas apreciaciones. Durante el taller, y luego, en base al trabajo del equipo facilitador para recabar evidencia, se logró acordar y mantener la calificación de 2/3 (resultado del consenso del taller final del 26 de octubre de 2010, entre INCOP y entidades o actores del sistema; ver memoria del taller en anexo 12).

Criterios de Calificación

Puntaje

Existen muchas pruebas de que las leyes sobre prácticas corruptas se hacen cumplir en el país mediante la aplicación de las penas establecidas.

Existen pruebas sobre unos pocos casos en que se han hecho cumplir las leyes sobre prácticas corruptas.

Existen las leyes pero su aplicación es deficiente. No existen pruebas sobre la aplicación de estas leyes.

1 0

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 2/3 De acuerdo al ICD, se observa que para la realidad ecuatoriana se aplica la misma terminología en cuanto a reclamos y protestas.

Justificación emitida por CGE a través del sistema informático <hexagontools.net>, después de consenso en taller final 26-X-2010 (ver anexo 12). Referencia normativa utilizada por la CGE:

http://www.contraloria.gob.ec/consultas.asp?id_SubSeccion=59

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INDICADOR BÁSICO

12c) Existen pruebas que demuestran la aplicación de resoluciones y penas

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

Existen pruebas sobre unos pocos casos en que se han hecho cumplir las leyes sobre prácticas corruptas.

PUNT AJE

ICD

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

La normativa ecuatoriana usa una sola terminología para referirse a una protesta o queja diferente a la usada por la a) Porcentaje de metodología OCDE, es decir en la LOSNCP acusaciones de solo se considera los reclamos dentro de la corrupción que van a normativa. juicio. ND. Al comparar los hallazgos y hechos revelados por los auditores y la gestión de b) Porcentaje de responsabilidades correspondiente, la cifra aquellas que en total por glosas y sanciones administrativas efecto se traducen (117.787.615,2 dólares anuales), con la cifra en la aplicación de anual de compras públicas que pasan a sanciones o través del sistema (5.524.88 millones de penalidades. ND. dólares anuales), se observa que un 2,13% del total de compras es glosado o culmina en sanciones administrativas.

SUBINDICADOR 12 (D) – EXISTEN MEDIDAS ESPECIALES PARA PREVENIR Y DETECTAR EL FRAUDE Y LA CORRUPCIÓN EN LAS ADQUISICIONES PÚBLICAS.

Este subindicador apunta a verificar la existencia de un programa anticorrupción y su extensión y naturaleza u otras medidas especiales que pueden ayudar a prevenir y/o detectar el fraude y la corrupción específicamente asociados con las adquisiciones públicas. Criterios de Calificación:  El Gobierno cuenta con un programa anticorrupción amplio para prevenir, detectar y penalizar la corrupción en el Gobierno, con la participación de los organismos de Gobierno apropiados, que tienen un nivel de responsabilidad y capacidad como para permitirles cumplir con sus funciones. Existen medidas especiales para la detección y prevención de corrupción asociada a las adquisiciones.  El Gobierno cuenta con un programa anticorrupción pero necesita una mejor coordinación o poderes en un nivel más alto para que sea efectivo. No existen medidas especiales para las adquisiciones públicas.  El Gobierno cuenta con actividades anticorrupción aisladas que no están adecuadamente coordinadas como para resultar en un programa integrado eficaz.  El Gobierno no cuenta con un programa anticorrupción. En este sub-indicador, conforme se conversó con los actores, hay un consenso en que “el Gobierno cuenta con actividades anticorrupción aisladas que no están adecuadamente coordinadas como para resultar en un programa integrado eficaz.” De esta forma, la calificación es de 1/3. Sobre esto INCOP menciona: el artículo 15 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, dispone expresamente que “... corresponde a los organismos de control del Estado, dentro del marco de sus atribuciones, realizar los controles posteriores a los procedimientos de contratación efectuados por las Entidades Contratantes. Es obligación del Instituto Nacional de Contratación Pública informar a la Contraloría General del Estado y a la Procuraduría General del Estado cada vez que conozca el cometimiento de infracciones a lo dispuesto en esta Ley”. Efectivamente, esta disposición se cumple, puesto que se envía la información correspondiente a los organismos de control.

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La Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, en su artículo 1, define que su objeto es establecer y mantener, bajo la dirección de la Contraloría General del Estado, el Sistema de Control, Fiscalización y Auditoría del Estado, y regular su funcionamiento, con la finalidad de examinar, verificar y evaluar el cumplimiento de la visión, misión y objetivos de las instituciones del Estado y la utilización de recursos, administración y custodia de bienes públicos. El Procurador General del Estado, en calidad de órgano de control respecto de la contratación pública, tiene la atribución de demandar la nulidad de los contratos en los cuales se haya prescindido de los procedimientos y solemnidades legales, o en caso de la intervención de un órgano incompetente (artículos 65 y 66 de la LOSNCP). Por otro lado, mediante Decreto Ejecutivo No, 1511, publicado en el Tercer Suplemento del Registro Oficial No. 498, de 8 de septiembre de 2008, se creó la Secretaría Nacional de Transparencia de Gestión, con la atribución -entre otras- de investigar y denunciar los actos de corrupción cometidos en Administración Pública Central e Institucional, inclusive en las denominadas autónomas integradas por las antes mencionadas administraciones; y, de aquellas en las que las referidas administraciones sean accionistas o socias; y poner en conocimiento del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, el resultado de las investigaciones. El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, instituido en la Constitución de la República (artículo 207), tiene por misión -entre otras- el impulso y establecimiento de mecanismos de control social en los asuntos de interés público. En este contexto, el artículo 208 ibídem señala como deberes de tal consejo -entre otros-, los siguientes: 1. Promover la participación ciudadana, estimular procesos de deliberación pública y propiciar la formación en ciudadanía, valores, transparencia y lucha contra la corrupción; 2. Establecer mecanismos de rendición de cuentas de las instituciones y entidades del sector público, y coadyuvar procesos de veeduría ciudadana y control social; 3. Investigar denuncias sobre actos u omisiones que afecten a la participación ciudadana o generen corrupción; 4. Emitir informes que determinen la existencia de indicios de responsabilidad, formular las recomendaciones necesarias e impulsar las acciones legales que correspondan; 5. Actuar como parte procesal en las causas que se instauren como consecuencia de sus investigaciones. Cuando en sentencia se determine que en la comisión del delito existió apropiación indebida de recursos, la autoridad competente procederá al decomiso de los bienes del patrimonio personal del sentenciado; 6. Coadyuvar a la protección de las personas que denuncien actos de corrupción; y, 7. Solicitar a cualquier entidad o funcionario de las instituciones del Estado la información que considere necesaria para sus investigaciones o procesos. Las personas e instituciones colaborarán con el Consejo y quienes se nieguen a hacerlo serán sancionados de acuerdo con la ley. En esta temática la Contraloría General del Estado determina: “Se califica con 2 porque existe la Secretaría Nacional de Transparencia de Gestión que lucha en contra de la corrupción; sin embargo, no existen medidas especiales para las adquisiciones públicas”.37

Justificación emitida por CGE a través del sistema informático <hexagontools.net>, después de consenso en taller final 26-X-2010 (ver anexo 12). Referencia normativa utilizada por la CGE: "Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública", Art. 4; "Secretaría Nacional de Transparencia y Gestión", http://www.secretariatransparencia.gov.ec/sntg/index.php/institucion

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Durante el taller, conocidos los argumentos, y escuchando a todos los actores, se analizó con las autoridades gubernamentales presentes, principalmente de INCOP y Contraloría, en el taller final (contando también con la Secretaría de Transparencia adscrita a la Presidencia de la República, Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, también denominado “5to Poder”, y otros entes públicos y privados) que, efectivamente, el Gobierno cuenta con actividades anticorrupción aisladas que no están adecuadamente coordinadas como para resultar en un programa integrado eficaz. Si bien la Contraloría sugirió calificar con 2, las entidades gubernamentales, y los actores privados, y la Contraloría misma, en el taller final, acordaron calificar de manera más conservadora, por lo dicho arriba, con 1.

Criterios de Calificación

Puntaje

El Gobierno cuenta con un programa anticorrupción amplio para prevenir, detectar y penalizar la corrupción en el Gobierno, con la participación de los organismos de Gobierno apropiados, que tienen un nivel de responsabilidad y capacidad como para permitirles cumplir con sus funciones. Existen medidas especiales para la detección y prevención de corrupción asociada a las adquisiciones.

El Gobierno cuenta con un programa anticorrupción pero necesita una mejor coordinación o poderes en un nivel más alto para que sea efectivo. No existen medidas especiales para las adquisiciones públicas.

El Gobierno cuenta con actividades anticorrupción aisladas que no están adecuadamente coordinadas como para resultar en un programa integrado eficaz.

El Gobierno no cuenta con un programa anticorrupción.

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 1/3 La calificación anotada se respalda, además, en el ICD. En el ICD se aclara que sí existen entidades, y que los actores lo ratifican:

INDICADOR BÁSICO

SITUACIÓN Y TENDENCIAS

12d) Existen medidas especiales para prevenir y detectar el fraude y la corrupción en las adquisiciones públicas.

El Gobierno cuenta con actividades anticorrupción aisladas que no están adecuadamente coordinadas como para resultar en un programa integrado eficaz.

PUNTAJE

ICD Opiniones favorables del público acerca de la eficacia de las medidas de anticorrupción.

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SITUACIÓN Y TENDENCIAS

Tanto entidades como proveedores, con un 85% y 75% respectivamente consideran que si existen medidas éticas para combatir la corrupción

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SUBINDICADOR 12 (E) – LAS PARTES INTERESADAS (EL SECTOR PRIVADO, LA SOCIEDAD CIVIL Y LOS BENEFICIARIOS FINALES DE LAS ADQUISICIONES/USUARIOS FINALES) APOYAN LA CREACIÓN DE UN MERCADO DE ADQUISICIONES CONOCIDO POR SU INTEGRIDAD Y CONDUCTA ÉTICA.

Este subindicador evalúa la fortaleza del público para mantener un entorno de adquisiciones sólido. Esto puede manifestarse en la existencia de grupos de las sociedades civiles respetadas y creíbles que supervisan y ejercen el control social. La actitud de aceptación y respeto del Gobierno y la calidad del debate y las contribuciones de todas las partes interesadas son una parte importante en la creación de un entorno donde la norma es la integridad y la conducta ética y no se toleran los desvíos. Criterios de Calificación: a) Existen organizaciones de la sociedad civil fuertes y creíbles que ejercen la función de auditoría social y control. b) Las organizaciones cuentan con garantías y la cooperación necesarias del Gobierno para su funcionamiento y, en general, son promovidas y respetadas por el público. c) Existen pruebas de que la sociedad civil contribuye a modelar y mejorar la integridad de las contrataciones públicas.  Existen varias organizaciones de la sociedad civil que trabajan en el tema y mantienen un diálogo frecuente con el Gobierno pero con un impacto limitado sobre el mejoramiento del sistema.  Hay solamente unas pocas organizaciones involucradas en el tema, el diálogo con el Gobierno se hace difícil y no se le da importancia a las contribuciones del público para promover las mejoras.  No existen pruebas de participación de organizaciones de la sociedad civil en el sistema o el Gobierno no quiere promover la participación de las organizaciones de la sociedad civil en el tema. No hay consenso de que los puntos a), b) y c) se puedan dar por aceptados actualmente en Ecuador. En lo que sí hay un criterio mayoritario, aceptable, al final para todos, por mayoría no imputada, es más bien en que “hay solamente unas pocas organizaciones involucradas en el tema, el diálogo con el Gobierno se hace difícil y no se le da importancia a las contribuciones del público para promover las mejoras”. Ello implica una calificación de 1/3. INCOP indica, al respecto, que dentro de los objetivos del Sistema Nacional de Contratación Pública como indica la LOSNCP, se encuentra impulsar la participación social a través de procesos de veeduría ciudadana que se desarrollen a nivel nacional. Para el cumplimiento de este objetivo, se ha considerado necesario incluir grupos de la sociedad civil respetados y creíbles, para que participen en la observación de los procesos de contratación, y en el mejoramiento del sistema del sistema nacional de contratación pública (cámaras de comercio y producción a nivel nacional, gremios profesionales, tanques de pensamiento, etc.). Pero no hay evidencia de la frecuencia y resultados de diálogo entre estas organizaciones y el gobierno. Respecto a esto la Contraloría General del Estado menciona: “Se califica con 1 porque existen veedurías pero las mejoras en el sistema han sido limitadas. Se desconoce la frecuencia de diálogo con el Gobierno.”38

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Tanto INCOP como la CGE coinciden en que la calificación para este subindicador es 1. Criterios de Calificación

Puntaje

a) Existen organizaciones de la sociedad civil fuertes y creíbles que ejercen la función de auditoría social y control. b) Las organizaciones cuentan con garantías y la cooperación necesarias del Gobierno para su funcionamiento y, en general, son promovidas y respetadas por el público.

c) Existen pruebas de que la sociedad civil contribuye a modelar y mejorar la integridad de las contrataciones públicas. Existen varias organizaciones de la sociedad civil que trabajan en el tema y mantienen un diálogo frecuente con el Gobierno pero con un impacto limitado sobre el mejoramiento del sistema. Hay solamente unas pocas organizaciones involucradas en el tema, el diálogo con el Gobierno se hace difícil y no se le da importancia a las contribuciones del público para promover las mejoras. No existen pruebas de participación de organizaciones de la sociedad civil en el sistema o el Gobierno no quiere promover la participación de las organizaciones de la sociedad civil en el tema.

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 1/3 En este caso, no existe un ICD que aplique.

SUBINDICADOR 12 (F) – EL PAÍS DEBE CONTAR CON UN MECANISMO SEGURO PARA DENUNCIAR CONDUCTAS FRAUDULENTAS, CORRUPTAS O POCO ÉTICAS.

El subindicador busca calificar si el país proporciona un sistema para la denuncia de conductas fraudulentas, corruptas o poco éticas, que asegura la confidencialidad. El sistema debe reaccionar ante denuncias que se verifican mediante acciones tomadas luego para lidiar con las denuncias. Existen mecanismos para denunciar conductas fraudulentas, y organismos de Derecho Público que tienen por obligación el receptarlas y tramitarlas (ver Subindicador 12 D), pero no se ha podido verificar con certeza que las mismas garanticen la seguridad o la confidencialidad. Criterios de Calificación:  Existe un sistema seguro, accesible y confidencial para la denuncia pública de casos de fraude, corrupción o conducta poco ética.  Existe un mecanismo pero la accesibilidad y confiabilidad del sistema socavan y limitan su uso por parte del público.  Existe un mecanismo pero no puede garantizarse la seguridad o la confidencialidad.  No existe un mecanismo seguro para denunciar casos de fraude, corrupción y conducta poco ética.

http://www.compraspublicas.gov.ec/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=57&Itemid=128;" Ley orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública", Art. 10.

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A este respecto, el criterio no solo mayoritario, sino unánime, es de que en Ecuador “existe un mecanismo pero no puede garantizarse la seguridad o la confidencialidad.” De este modo, la calificación acordada es de 1/3. Respecto a esto INCOP había informado, previo al taller que: Existen mecanismos para denunciar conductas fraudulentas, pero no se ha podido verificar con certeza que las mismas garanticen la seguridad o la confidencialidad. En esta temática la Contraloría General del Estado indica: “Se califica 1 porque la persona denunciada está en el derecho de solicitar el expediente de su caso en el que consta quién es la persona denunciante; por lo tanto, no existe confidencialidad ni se GARANTIZA la seguridad de la persona que está denunciando”.39 Es decir tanto INCOP como la CGE coinciden en que la calificación correspondiente para este subindicador es 1. Criterios de Calificación

Puntaje

Existe un sistema seguro, accesible y confidencial para la denuncia pública de casos de fraude, corrupción o conducta poco ética.

Existe un mecanismo pero la accesibilidad y confiabilidad del sistema socavan y limitan su uso por parte del público.

Existe un mecanismo pero no puede garantizarse la seguridad o la confidencialidad.

No existe un mecanismo seguro para denunciar casos de fraude, corrupción y conducta poco ética. CALIFICACIÓN ASIGNADA: 1/3

No aplica un ICD en este caso.

SUBINDICADOR 12 (G) - EXISTENCIA DE CÓDIGOS DE CONDUCTA/CÓDIGOS DE ÉTICA PARA PARTICIPANTES INVOLUCRADOS EN ASPECTOS DE LOS SISTEMAS DE GESTIÓN FINANCIERA PÚBLICA QUE TAMBIÉN CONTIENEN DISPOSICIONES SOBRE DIVULGACIÓN DE INFORMACIÓN PARA AQUELLOS.

Este indicador toma en cuenta que el país debe contar con un Código de Conducta/de Ética que se aplique a todos los funcionarios públicos. Además, deben existir disposiciones especiales para aquellos involucrados en contrataciones públicas. En particular, la exigencia de divulgar información financiera ha demostrado ser muy útil en ayudar a prevenir prácticas poco éticas o corruptas. Criterios de Calificación: a) Existe un código de conducta o de ética para funcionarios del Gobierno con disposiciones especiales para aquellos involucrados en la gestión pública financiera, lo que incluye las adquisiciones. 39

Justificación emitida por CGE a través del sistema informático <hexagontools.net>, después de consenso en taller final 26-X-2010 (ver anexo 12). Referencia normativa utilizada por la CGE: "Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública", Art. 14; Acuerdo 015-CG.- "Reglamento Orgánico Funcional de la CGE", Art. 16; Acuerdo 034CG.- "Reglamento para la recepción y trámite de denuncias para investigación administrativa en la Contraloría General del Estado", Art. 10.

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c)   

El código define las responsabilidades en torno a la toma de decisiones y somete a los tomadores de decisiones a requisitos específicos para la divulgación de información financiera. El código es de cumplimiento obligatorio y las consecuencias son de índole administrativa o penal. El sistema cumple con los requisitos de (a) y (b) pero solamente constituye un código de las buenas prácticas que se recomiendan sin consecuencias por las violaciones de las normas salvo que se encuentren contempladas en el código penal. Existe un código de conducta pero no quedan claras las responsabilidades. No existe un código de conducta.

El criterio aceptable para todas las partes, fue el siguiente (taller): “Existe un código de conducta pero no quedan claras las responsabilidades.” Bajo esta consideración, la calificación será de 1/3. Refiriéndose a este tema INCOP menciona: La Ley de Servicio Público (publicada en el Segundo Suplemento del Registro Oficial No. 294, de 6 de octubre de 2010), establece el régimen aplicable al servidor público en el Ecuador. En este cuerpo legal constan previstas las prohibiciones, inhabilidades y causas de nepotismos aplicables, así como sus deberes y derechos. Particular importancia reviste lo previsto en los literales i), j) y k) de su artículo 24, que textualmente establecen: “...Art. 24.- Prohibiciones a las servidoras y los servidores públicos.- Prohíbese a las servidoras y los servidores públicos lo siguiente: (...) i) Mantener relaciones comerciales, societarias o financieras, directa o indirectamente, con contribuyentes o contratistas de cualquier institución del Estado, en los casos en que el servidor público, en razón de sus funciones, deba atender personalmente dichos asuntos; j) Resolver asuntos, intervenir , emitir informes, gestionar, tramitar o suscribir convenios o contratos con el Estado, por si o por interpuesta persona u obtener cualquier beneficio que implique privilegios para el servidor o servidora, su cónyuge o conviviente en unión de hecho legalmente reconocida, sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad. Esta prohibición se aplicará también para empresas, sociedades o personas jurídicas en las que el servidor o servidora, su cónyuge o conviviente en unión de hecho legalmente reconocida, sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad tengan interés; k) Solicitar, aceptar o recibir, de cualquier manera, dádivas, recompensas, regalos o contribuciones en especies, bienes o dinero, privilegios y ventajas en razón de sus funciones, para sí, sus superiores o de sus subalternos; sin perjuicio de que estos actos constituyan delitos tales como: peculado, cohecho, concusión, extorsión o enriquecimiento ilícito...”.

Por otro lado, el artículo 6 de la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública, (publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 337, de 18 de mayo de 2004), dispone que aquella información pública personal, que no está sujeta al principio de publicidad y comprende aquella derivada de sus derechos personalísimos y fundamentales, especialmente aquellos señalados en los artículos 23 (66) y 24 (76) de la Constitución Política de la República, se considera confidencial, y en esa medida el uso ilegal que se haga de la misma, o su divulgación, dará lugar a las acciones legales pertinentes. Por lo tanto, existen normas relacionadas con procedimientos éticos del servidor público, con disposiciones especiales para aquellos involucrados en la gestión pública financiera, lo que incluye las adquisiciones.40 40

Según Acuerdo 019 CG, Documento emitido por la Contraloría General del Estado, donde se especifican las características para el auditor y la auditoría.

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Por su parte la Contraloría General del Estado indica: “Existen códigos de conducta en la CGE e INCOP, pero las responsabilidades en el código de ética del INCOP no están definidas”. 41 Adicionalmente, hay que aclarar que el ámbito de la LOSNCP involucra a todas las entidades, por lo tanto debería existir un Código de Ética general que aborde específicamente la contratación pública, o a su vez, cada entidad debería disponer de este instrumento; y, en el mismo debería establecerse claramente las responsabilidades. Tanto INCOP como la CGE coinciden en que la calificación para este subindicador es 1, cada uno con su argumentación, convergiendo ambos en que existe un código de conducta pero no quedan claras las responsabilidades. Esta visión fue aceptable para los diversos actores que participaron durante todo el proceso.

Criterios de Calificación

Puntaje

a) Existe un código de conducta o de ética para funcionarios del Gobierno con disposiciones especiales para aquellos involucrados en la gestión pública financiera, lo que incluye las adquisiciones. b) El código define las responsabilidades en torno a la toma de decisiones y somete a los tomadores de decisiones a requisitos específicos para la divulgación de información financiera.

c) El código es de cumplimiento obligatorio y las consecuencias son de índole administrativa o penal. El sistema cumple con los requisitos de (a) y (b) pero solamente constituye un código de las buenas prácticas que se recomiendan sin consecuencias por las violaciones de las normas salvo que se encuentren contempladas en el código penal.

Existe un código de conducta pero no quedan claras las responsabilidades.

No existe un código de conducta.

CALIFICACIÓN ASIGNADA: 1/3 No existe un ICD que aplique en este caso según la metodología.

Justificación emitida por CGE a través del sistema informático <hexagontools.net>, después de consenso en taller final 26-X-2010 (ver anexo 12). Referencia normativa utilizada por la CGE: "Código de ética de los servidores de la Contraloría General del Estado", Art. 24, Art. 29, Art. 30. http://www.contraloria.gob.ec/CEPAT/doc/CodigoEtica/CodEticaCge.pdf "Código de ética del Instituto Nacional de Contratación Pública" http://www.compraspublicas.gov.ec/images/documentos/c%C3%B3digo%20de%20%C3%89tica.pdf.

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INDICADORES DE CUMPLIMIENTO Y DESEMPEÑO INDICADOR BASICO

SITUACION Y TENDENCIAS

INDICADOR DE CUMPLIMIENTO Y DESEMPEÑO

PUN TAJE

SITUACION Y TENDENCIAS

1. Marco Legislativo y regulatorio de las adquisiciones publicas

1a) Esfera de aplicación y cobertura del marco legislativo y regulatorio

1b) Procedimientos usados para las Adquisiciones.

El conjunto de normas legales y reglamentaciones: Se encuentra adecuadamente registrado y organizado en forma jerárquica (leyes, decretos, reglamentaciones, procedimientos) y su precedencia está claramente establecida. Todas las leyes y reglamentaciones se publican y resultan fácilmente accesibles para el público en forma gratuita. Abarca de un modo universal todos los bienes, obras y servicios (lo que incluye servicios de consultoría) para todas las contrataciones donde se utilicen fondos de presupuesto nacional En el marco legal se establecen sin ambigüedades los procedimientos permisibles para las adquisiciones, en un nivel jerárquico adecuado, junto con las condiciones bajo las que puede aplicarse cada procedimiento, lo que incluye un requisito de aprobación por un funcionario que asumirá las responsabilidades correspondientes. La licitación pública es el procedimiento establecido para efectuar las contrataciones públicas. Se prohíbe el fraccionamiento de contratos que apunte a limitar la competencia. No se especifican las normas adecuadas para la

Porcentaje de adquisiciones (en volumen y en cantidad de contratos) efectuadas mediante licitación pública.

165

Del total de adquisiciones de mayo de 2009 a mayo 2010 (5.524.875.132,13 USD), 2.540.633.904,21 corresponden a publicaciones, las cuales responden a procesos de ínfima cuantía y régimen especial. Es decir que los procesos de régimen común suman un monto de 2.984.241.227,92, de este total el 40% son adquisiciones realizadas mediante licitación, 33% mediante subasta inversa electrónica, 10% mediante cotización, 6% son menor

INFORMACION SOBRE EL CUMPLIMIENTO

ACCIONES PROPUESTAS

PRIORI DADES

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licitación pública internacional y ni se asegura su concordancia con las normas internacionales.

El marco legal: Exige que las oportunidades para adquisiciones que no sean de proveedor único o una cotización de precios se publiquen. La publicación de oportunidades provee suficiente tiempo consistente con la metodología, naturaleza y complejidad de licitaciones públicas para que los oferentes potenciales puedan obtener los documentos y responder a la invitación. Los plazos son mayores en el caso 1c) Reglas de publicidad de competencia internacional. La publicación y plazos. de licitaciones públicas es obligatoria en al menos un periódico de cobertura y circulación nacional o en una página única de Internet oficial del gobierno de fácil acceso en donde se publican todas las oportunidades de licitaciones públicas. El contenido de la publicación incluye suficiente información para permitirles a los posibles oferentes decidir su capacidad e interés en presentar ofertas.

cuantía de obras, 3% mediante catalogo electrónico, 1,4% mediante concurso público y 1,2% procesos de lista corta.

El sistema informático (portal) del INCOP es un portal transaccional el 100% de los procesos registrados son anunciados públicamente, y tomando como referencia la fecha de A) Porcentaje de invitaciones a publicación del proceso y la fecha en licitar anunciadas públicamente. que culminan las calificaciones, el B) Cantidad promedio de días período más largo de días es en entre el aviso de invitación para concurso público 26 días, seguido de licitar y la apertura de la licitación licitación 16 días, lista corta 15 días, por tipo de adquisición. licitación de seguros 11 días, subasta inversa 11 días, cotización 10 días, contratación directa 4 días, menor cuantía 3 días y catálogo electrónico 1 día.

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1d) Reglas sobre la participación

1e) Documentos de la licitación y especificaciones técnicas

El marco legal: Establece el contenido mínimo para los documentos de la licitación y exige que el contenido sea el apropiado y suficiente como para que los oferentes puedan cumplir con los requisitos. Exige el uso de especificaciones neutrales mediante la cita de normas internacionales cuando fuese posible y requiere el reconocimiento de normas equivalentes cuando no existan especificaciones neutrales. No se requiere reconocimiento de estándares equivalentes cuando no existe una especificación neutral.

Porcentaje de documentos de licitación pública que incluyen disposiciones que limitan participar a grupos de oferentes por razones diferentes de las referidas a calificaciones o exclusiones aceptadas.

De un total de 106 procesos revisados, un 93.40% no incluyen criterios de exclusión muy específicos que pudieran haber direccionado el proceso hacia un oferente que las cumpla (como calidad, tipo, marca, o limitación a un periodo determinado). Un 3.77% de los procesos seleccionados si incluyeron criterios muy generales que distorsionen el proceso a través de interpretaciones por parte del comité de selección creando margen para la discrecionalidad. Y si en el proceso seleccionado se incluyeron exigencias no relevantes que sean cumplidas por oferentes específicos que podrían haber pasado a ser competitivos en los 106 procesos revisados el 87,7% no incluye estas exigencias.

Porcentaje de ofertas rechazadas en cada proceso.

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participantes y se registró un 19% de rechazos. En cuanto a menor cuantía existieron 93.320 participantes en este proceso registrándose un 34% de rechazos. En cuanto a procesos de contratación directa se presentaron 2.924 ofertas y se rechazaron un 0%. Para procesos de lista corta se registró un número de 793 participantes con un 24% de rechazos. Y en cuanto a licitación de seguros se presentaron 422 ofertas con un 12% de rechazos.

1f) - Evaluación de las ofertas y criterios para la adjudicación

a) Porcentaje de licitaciones que incluyen criterios de evaluación no cuantificables o subjetivos b) Percepción pública de la confidencialidad del proceso de evaluación de la licitación.

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El marco legal plantea apertura pública de las ofertas inmediatamente después de la fecha de cierre para recepción de las ofertas siguiendo un procedimiento definido y regulado. Señala que se mantendrán los registros del proceso de apertura de ofertas que estarán disponibles 1g) – Presentación, para su consulta. Se mantiene la seguridad y recepción y apertura de confidencialidad de las ofertas antes de su las ofertas apertura y se prohíbe divulgar información sensible específica durante el proceso informativo. La modalidad de presentación de las ofertas y la recepción por parte del Gobierno se encuentran bien definidos para evitar un rechazo innecesario de ofertas.

1h) – Protestas

El marco legal establece: El derecho de revisión por parte de quienes participan en un proceso de adquisición. Establece también los rubros que son pasibles de revisión. Y establece plazos para que la dependencia adquirente y el ente encargado de la revisión Administrativa emitan sus decisiones.

Porcentaje de licitaciones públicas abiertas públicamente y debidamente registradas en actas.

Porcentaje de casos resueltos dentro de los términos establecidos en el marco legal.

La normativa ecuatoriana usa una sola terminología para referirse a una protesta o queja diferente a la usada por la metodología OCDE, es decir en la LOSNCP solo se considera los reclamos dentro de la normativa, cuyas estadísticas debían estar disponibles a partir de mediados de Enero de 2011, en la rendición de cuentas del Contralor General del Estado. Sin embargo no existe información específica respecto a casos resueltos sobre contratación pública.

2. Existencia de documentos y Reglamentos sobre la implementación. 2a) Reglas de implementación que definen procesos y procedimientos no incluidos en la legislación de jerarquía superior.

Existen reglamentaciones que complementan y detallan las disposiciones de la ley sobre adquisiciones que: Son claras con carácter abarcador y están consolidadas como un conjunto de reglas disponibles en un lugar único y accesible; Se actualizan en forma periódica; Y se define la responsabilidad del mantenimiento

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Si existe una invitación y documentos modelo de licitación para una amplia gama de productos, obras y servicios que son contratados en forma frecuente por las dependencias del Gobierno. También existe un conjunto de cláusulas o plantillas modelo y obligatorias que reflejan el marco legal, para su uso en los documentos que se preparan para licitaciones públicas. Y los documentos se actualizan y se encuentra claramente definida la responsabilidad de su preparación y actualización.

El 99.9% de los procesos de licitación Porcentaje de licitaciones pública utilizan los documentos y públicas que utilizan documentos cláusulas de los modelos que se o cláusulas modelo de licitación. encuentran en el portal de compras públicas.

2c) Procedimientos de precalificación

Porcentaje de casos donde se utilizó la precalificación en forma apropiada como lo establece el marco legal. Porcentaje de casos que utilizaron criterios de precalificación objetivos del tipo cumple / no cumple en oposición a los criterios cualitativos subjetivos.

En la normativa del Ecuador no se aplica el tema de precalificación, salvo en el caso de las consultorías o siempre y cuando la adquisición sea para un bien selectivo y con indicaciones específicas, dependiendo el proceso de contratación existe o no el proceso de precalificación. De los 106 procesos revisados, 53.77% de estos si manejan el criterio del tipo cumple/no cumple. El 32.08% No Aplica. Y el 14.15% no manejan este criterio.

2d) Procedimientos adecuados para la contratación de servicios u otros casos en los que la capacidad técnica es un criterio clave

El marco legal o su reglamentación disponen las condiciones bajo las cuales resulta adecuada la selección basada exclusivamente sobre la capacidad técnica y cuando es apropiado considerar el precio y la calidad. Y las metodologías y procedimientos claros de evaluación de la capacidad técnica así como para combinar precio y capacidad técnica bajo diferentes circunstancias están a discreción de la entidad adquiriente.

2b) Documentos modelo de licitación para bienes, obras y servicios.

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2e) Guía o manual del usuario para las entidades contratantes

Si existe un manual único de adquisiciones que detalla todos los procedimientos para una correcta aplicación de las leyes y reglamentaciones sobre adquisiciones. El manual se actualiza en forma periódica. Y si se establece claramente quién asumirá la responsabilidad por el mantenimiento del manual.

Existen CGC para los tipos más habituales de contratos y su uso es obligatorio. Y en general, el contenido de las CGC concuerda con las prácticas aceptadas en el ámbito internacional.

Porcentaje de licitaciones que utilizan las CGC, cláusulas estándar o plantillas, según corresponda

Del total de folios revisados, el 83,72% tiene “las condiciones generales” en los pliegos de los concursos respectivos, siendo estos documentos habilitantes de los respectivos contratos. Sin embargo, el 60,47% hace referencia explícita a dichos pliegos.

3. El sistema de contrataciones públicas se encuentra bien integrado y es parte del sistema de gobernabilidad del sector público

3a) La planificación de las adquisiciones y los gastos asociados son parte del proceso de formulación del presupuesto y contribuyen a una planificación plurianual

La mayoría de los planes de adquisiciones se preparan sobre la base de planes operativos anuales y plurianuales sin referencia clara a la asignación presupuestaria pero se revisan para cumplir con las estimaciones del presupuesto en cuanto a asignaciones por sector o dependencia antes de que se incurra en los gastos. No existe un ejercicio de planificación periódico instituido por las leyes o sus reglamentaciones que: se inicie con la preparación de planes plurianuales para las dependencias de gobierno, de donde se derivan los planes operativos anuales; a lo que siguen los planes de adquisiciones anuales y la estimación de los gastos relacionados; y culmina en la formulación del presupuesto anual; se

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preparan los planes de adquisiciones como soporte del proceso de planificación y formulación presupuestaria.

3b) La ley presupuestaria y los procedimientos financieros brindan soporte a la adquisición, ejecución del contrato y su pago en tiempo y forma.

3 c) No se inician las acciones de contratación sin las asignaciones presupuestarias pertinentes

3d) Se preparan informes de cumplimiento en forma sistemática para certificar la ejecución del presupuesto y conciliar dicha ejecución con la programación presupuestaria.

Los procedimientos financieros existentes se comprometen o asignan los fondos presupuestarios dentro de la semana de la adjudicación del contrato para cubrir el monto total del contrato (o el monto para cubrir la porción del contrato a ser ejecutada dentro del período presupuestario). Sin embargo no existen estándares de negocios publicados. La autorización de pagos es generalmente dispendiosa. La ley exige la certificación sobre disponibilidad de fondos antes de realizarse el llamado a licitación. La ley exige la certificación sobre disponibilidad de fondos antes de realizarse el llamado a licitación. Existe un sistema (por ejemplo una interfase en papel o en forma electrónica entre los sistemas de gestión financiera y el de adquisiciones) que asegure la aplicación de la ley pero este tiene debilidades.

En cuanto a anticipo existen 21.69% de 106 casos revisados en los que el pago se entrega a tiempo y con la factura que valide el resultado. Sin embargo en un 39.76% de los casos el pago final o el saldo es presentado con atraso.

Porcentaje de pagos efectuados con atraso (por ejemplo, aquellos que excedan el cronograma de pagos especificado contractualmente).

Las entidades contratantes deben imprimir un comprobante que Requerimientos para la certifica la disponibilidad de los publicación de pliegos en el portal recursos. Sin embargo, ninguna de INCOP las dos posibilidades se encuentra (www.compraspublicas.gob.ec) todavía integrada informáticamente con el portal INCOP.

a) Porcentaje de contratos importantes sin informes de terminación. b) Tiempo promedio después de la liquidación final del contrato dentro del cual se completan los informes de preparación.

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cotización 133 días, en licitación 56, en licitación de seguros (1 seguro para auto) 368 días, en lista corta 25, en menor cuantía 98 y en subasta inversa electrónica 75 días. Estos plazos dependen de procesos y contratos específicos de adquisición.

4. El país cuenta con un ente normativo/regulatorio funcional. 4a) El marco legislativo y regulatorio incluye las condiciones y la base para el ente normativo/regulatorio.

Existe un ente regulatorio o una designación funcional de varias unidades dentro del gobierno pero esto no se encuentra establecido como parte del marco legal y existen vacíos o superposiciones de responsabilidades reguladoras.

4b) El ente tiene un conjunto definido de responsabilidades que incluyen pero no se limitan

Al menos cinco funciones se encuentran asignadas a la/s dependencia/s apropiada/s y no existe una superposición o un conflicto de responsabilidades. Las 5 funciones son: Brindar asesoramiento a las entidades contratantes; Redactar enmiendas al marco legislativo y a los reglamentos e implementar las reglamentaciones; Monitorear el sistema y las contrataciones públicas; Informar sobre adquisiciones a otras partes del gobierno; Proporcionar herramientas de implementación y documentos para apoyar la capacitación y el desarrollo de las capacidades del personal encargado de la implementación.

4c) La organización, el financiamiento, el personal y el nivel de independencia y autoridad (poderes formales) del ente deben ser adecuados y concordantes con las responsabilidades.

El ente rector del SNCP se encuentra en un nivel jerárquico adecuado pero su financiamiento queda sujeto a decisiones administrativas y puede cambiarse fácilmente.

Porcentaje de encuestados que perciben que la función se ejecuta en forma competente

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60% percibe que si es así.

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4d) Las responsabilidades también deben considerar la independencia y la claridad para evitar el conflicto de intereses y la participación directa en la implementación de las adquisiciones.

El ente rector de Sistema de Contratación Pública no tiene responsabilidad por las compras directas y está libre de otros posibles conflictos.

Porcentaje de actores encuestados que percibe que la 74% de los encuestados considera función reguladora es que la función es independiente a las independiente de las operaciones operaciones. de adquisiciones

5. Existencia de capacidades para el desarrollo institucional. 5a) El país cuenta con un sistema para recolectar y difundir información sobre adquisiciones, lo que incluye invitaciones a licitar, solicitudes de propuestas e información sobre adjudicación de contratos.

5b) El país tiene sistemas y procedimientos para recabar y monitorear las estadísticas nacionales sobre adquisiciones.

5c) Existe una estrategia sostenible

Existe un sistema integrado con las características que se describen, que proporciona información actualizada para la mayoría de contratos realizados a nivel de gobierno central pero con acceso limitado.

Edad de la información

Cantidad de funcionarios encargados de las adquisiciones

Se han capacitado a 9689 funcionarios de las 4898 entidades y

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así como capacidad de entrenamiento para capacitar, asesorar y prestar asistencia en el desarrollo de las capacidades de los participantes en el gobierno y en el sector privado para que comprendan las reglas y reglamentaciones y cómo deben implementarlas 5d) Se difunden las normas de control de calidad y se utilizan para evaluar el desempeño del personal y abordar los temas relacionados con el desarrollo de las capacidades.

necesidades del sistema; además no existe una mesa de ayuda o servicios de asesoramiento sobre adquisiciones

El sistema de adquisiciones cuenta con normas de aseguramiento de la calidad pero no monitorea ni usa las normas para evaluar el desempeño del personal.

del gobierno central que recibe capacitación formal en el año. Y tiempo promedio de espera para participar en un evento de capacitación formal.

a 6317 proveedores de un universo cerca de 91.000 proveedores. Y el tiempo promedio de espera para participar en un evento de capacitación formal es 20 días hábiles, contados desde la fecha de la solicitud de la capacitación y la fecha en la que efectivamente se realiza la misma.

6. Las operaciones y prácticas del país que se relacionan con las adquisiciones son eficientes. 6a) El nivel de competencia para las adquisiciones entre los funcionarios de Gobierno dentro de la entidad es consistente con sus responsabilidades para las compras. 6b) Los programas de capacitación e información sobre adquisiciones para funcionarios del Gobierno y

Existen perfiles definidos de habilidades y conocimientos para puestos especializados en adquisiciones. Y el personal que debe realizar actividades relacionadas con las adquisiciones en forma ad hoc tiene los conocimientos necesarios para realizar la actividad o tiene acceso a personal profesional que le puede brindar dichos conocimiento.

Los programas de capacitación son adecuados en cuanto a su contenido y frecuencia (tiempo de espera) para participantes del gobierno pero hay pocos programas informativos para el sector privado.

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participantes del sector privado satisfacen la demanda existente.

El marco legal/regulatorio si establece un listado de registros de adquisiciones que deben mantenerse en el nivel operativo y establece lo que se encuentra a disposición para su inspección por parte del público, incluyendo las condiciones de acceso. También establece que los registros deben incluir lo siguiente: • Anuncios públicos sobre oportunidades para licitar • Documentos de licitación y anexos 6c) Hay normas ya • Registros de apertura de las ofertas establecidas para • Informes de evaluación de las ofertas proteger los registros y • Apelaciones formales por parte de oferentes documentos y sus resultados 2 relacionados con las • Contratos finales firmados, junto con los transacciones y con la anexos y las enmiendas. administración de • Protestas y solución de controversias contratos • Pagos finales • Datos sobre desembolsos (según lo requiera el sistema de gestión financiera del país) El marco legal si establece que existen protocolos de seguridad para proteger los registros en papel o electrónicos. Y no existe una política de retención de documentos compatible con el plazo de prescripción en el país para investigar y procesar causas de fraude y corrupción, y con los ciclos de auditoría. 6d) Existen La delegación del poder de toma de decisiones disposiciones para se encuentra descentralizada hasta el nivel de delegar la autoridad a competencia más bajo, en concordancia con los 3 otros que tienen la riesgos asociados y los montos involucrados. capacidad de asumir las Está reglamentada por las leyes. Y define con responsabilidades precisión la responsabilidad por la toma de

Porcentaje de contratos hallados con registros incompletos.

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De los 106 procesos revisados se encontraron 69 procesos con registros incompletos, correspondiente al 67% del total.

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decisiones.

7. Funcionalidad del mercado de adquisiciones públicas El Gobierno alienta un diálogo abierto con el sector privado y tiene varios mecanismos formales ya establecidos para el diálogo abierto a través de asociaciones u otros medios. 7a) Existen mecanismos El Gobierno no cuenta con programas que efectivos para la ayudan al desarrollo de las capacidades entre asociación entre los empresas privadas, lo que incluye las pequeñas sectores público y empresas, así como capacitación para ayudar a privado los que recién entran en el mercado de las adquisiciones públicas. El Gobierno alienta las asociaciones público/privadas, los mecanismos no se encuentran bien establecidos dentro del marco legal para permitir dichos arreglos.

Opiniones favorables de organizaciones importantes para comprometer la eficacia de los mecanismos

Se realizó una encuesta para medir este indicador. En promedio, el 56% respondió que en relación a la materia, los mecanismos son efectivos. Ver en el anexo los detalles de la encuesta.

El promedio de ofertas presentadas en cada proceso es: para catálogo electrónico 19, para concurso público 4, para licitación 8, para subasta inversa 3, para licitación de seguros 2, para lista corta 2, para cotización 4, para contratación directa 1 y para menor cuantía 5.

7b) Las instituciones del sector privado están bien organizadas y pueden facilitar el acceso al mercado.

Existe un sector privado que opera razonablemente bien pero la competencia por los contratos mayores se concentra en una cantidad relativamente pequeña de empresas.

Cantidad promedio de ofertas presentadas en cada proceso

7c) No existen limitaciones sistémicas importantes (por ejemplo, un acceso inadecuado al crédito, prácticas de contratación inapropiadas, etc.) que inhibirían la capacidad del sector privado de acceder al mercado de las adquisiciones.

Existen algunas limitaciones importantes que inhiben el acceso del sector privado al mercado de las adquisiciones públicas, sin embargo la competencia es suficiente.

8. Existencia de disposiciones sobre la gestión del contrato y resolución de controversias.

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Si hay procedimientos definidos para la aceptación de los productos finales y para la emisión de enmiendas al contrato. La supervisión de las obras civiles la realizan estudios de 2 ingeniería independientes o supervisores e inspectores calificados del Gobierno. En general, las cláusulas si concuerdan con las prácticas aceptadas en el ámbito internacional

8b) Los contratos incluyen procedimientos de solución de controversias que contemplan un proceso eficiente y justo para resolver disputas que surgen durante la ejecución del contrato

El Ecuador es miembro de la Convención de Nueva York sobre aplicación de los laudos de 8c) Existen arbitraje internacional. Y cuenta con procedimientos para procedimientos para permitirle al ganador de hacer cumplimiento de una disputa buscar el cumplimiento de la la decisión que surja del decisión recurriendo a los tribunales. El país no proceso de solución de cuenta con un proceso para monitorear esta controversias. área de la administración de contratos y para resolver problemas de desempeño de los contratos.

Sobre si el contrato tiene cláusulas sobre los métodos de administración del contrato, fiscalización de obra, calidad y cumplimiento técnico de productos, De los distintos procesos de contratación revisados, dentro de los 106 casos, 81% si tiene las Porcentaje de contratos que cláusulas mencionadas. Sobre si contienen dichas provisiones. existen informes de avance sobre ejecución de la obra o servicio, o de entregas parciales de bienes que se tengan como parte de la ejecución del contrato, 76% de los procesos revisados si tienen. 34% si tienen actas de recepción provisional y 80% cumplieron con los plazos establecidos en el contrato.

Porcentaje de contratos que incluyen disposiciones sobre resolución alternativa de conflictos

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Sobre si en las cláusulas del contrato se estipula la posibilidad de realizar una negociación directa entre las partes para la resolución de conflictos, de los 106 procesos revisados, 59% si contempla esto. Un 76% de los procesos contempla cláusulas para mediación entre las partes para resolución de conflictos.

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9. El país tiene sistemas efectivos de control y auditoría 9a) Debe existir un marco legal, una organización, políticas y procedimientos para el control interno y externo y para la verificación de las adquisiciones públicas para brindar un marco de control operativo.

El sistema de contratación pública en el país contiene mecanismos e instituciones adecuadas e independientes de control y auditoría para supervisar la función de adquisiciones, pero los controles resultan muy trabajosos y llevan mucho tiempo, obstaculizando así una toma de decisiones eficiente.

9b) La aplicación y el seguimiento de los hallazgos y Las auditorías se realizan en forma anual pero recomendaciones del las recomendaciones rara vez se implementan o marco de control encuentran una respuesta. proporcionan un entorno que favorece el cumplimiento.

9c) El sistema de control interno brinda información oportuna sobre cumplimiento a fin de permitir las acciones de gestión.

Cantidad de recomendaciones pendientes por más de un año

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De las recomendaciones de auditoría emitidas por la Contraloría General del Estado, en lo que se refiere a procesos de contratación pública fundamentados en la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, se ha determinado que el 75% de las recomendaciones se ha cumplido por las entidades auditadas, mientas que el 25% restante ha sido parcialmente cumplido. No se tiene estadísticas del cumplimiento de recomendaciones relativas a procedimientos de contratación pública. Adicionalmente, es necesario recalcar que el porcentaje de 75% referido proviene de la consulta efectuada a las Unidades de Control de la CGE. Se ha identificado la debilidad y necesidad de actuar, de manera coordinada al respecto. Acuerdo establecido entre: Contraloría General del Estado, INCOP, Consejo Nacional de Participación Ciudadana Y Control Social, Secretaria de Transparencia de Gestión, Asociación de Compañías Consultoras del Ecuador, y Consultores. Taller final del 26-X-2009. La CGE señala que de acuerdo al numeral 3 del Artículo 5 de la Ley

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Orgánica de la Contraloría General del Estado, cada institución del Estado debe asumir la responsabilidad por la existencia y mantenimiento de su propio sistema de control interno. En lo que respecta a contratación pública específicamente, el Artículo 21 de la LOSNCP establece que “el portal de COMPRASPÚBLICAS contendrá, entre otras, (…) estadísticas (…)”

9d) Los sistemas de control internos se encuentran suficientemente definidos como para permitir la realización de auditorías de desempeño

Existen procedimientos de control internos por escrito pero su cumplimiento es disparejo.

Mediante Acuerdo 039CG de 16 de noviembre de 2009 se expidieron las Normas de Control Interno para ser aplicadas en las entidades y organismos del sector público y personas jurídicas de derecho privado que dispongan de recursos públicos, que se encuentran bajo el ámbito de competencia de la Contraloría General del Estado. Porcentaje de agencias con Las Normas de Control Interno procedimientos internos escritos. referentes a contratación pública específicamente son: 406-02, 406-03 y 408-15. Adicionalmente, los procedimientos de contratación pública se encuentran establecidos en el Reglamento General de la LOSNCP y las resoluciones del INCOP, en los que se sustenta el control de los procedimientos de contratación pública.

9e) Los auditores se encuentran lo suficientemente informados sobre los requisitos de adquisiciones y los sistemas de control para realizar auditorías de calidad que

Existe un requisito de que los auditores tengan conocimientos generales sobre los principios relacionados con las adquisiciones, sus operaciones, leyes y reglamentaciones que las rigen pero no reciben en general el apoyo de especialistas en adquisiciones.

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contribuyan al cumplimiento

10. Eficiencia del mecanismo de apelaciones 10a) Las decisiones se discuten sobre la base de la información disponible y la decisión final puede ser revisada y tomada por un ente (o autoridad) con capacidad de exigir su cumplimiento conforme a las leyes

10b) El sistema de revisión de quejas tiene la capacidad de manejarlas en forma eficiente y una manera de aplicar la reparación impuesta.

Las decisiones se toman sobre la base de las pruebas disponibles que las partes han presentado ante un ente determinado que tiene la autoridad de tomar una decisión final que resulta vinculante salvo que se presente una apelación misma que debe realizarse a través del sistema judicial lo que implica procesos largos.

Existen condiciones y plazos establecidos para resolver las protestas pero los mecanismos y el poder de aplicación no son claros o resultan muy complicados.

a) Porcentaje de protestas procesadas dentro de los plazos notificados en el marco legal. b) Porcentaje de decisiones aplicadas que han sido cumplidas

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No hay información que permita elaborar el indicador, el sistema es descentralizado en su totalidad. Solo se dispone del número de reclamos presentados en el proceso de contratación por parte de los oferentes, de los 106 procesos revisados el 93% no presentó reclamos. Sobre el 7% restante, no hay evidencia de resolución o decisiones (no constan datos en expediente administrativo). Esto refleja la necesidad de implementar un sistema de recolección de indicadores estadísticos, que permitan hacer seguimiento de la atención a quejas y reclamos y los recursos administrativos ejecutados en los

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procesos de contratación.

10c) El sistema funciona de un modo justo, con decisiones equilibradas y justificadas sobre la base de la información disponible

Los procedimientos que gobiernen el proceso de decisión del ente revisor establece decisiones que se basan sobre la información relevante al caso

Porcentaje de opiniones favorables

10d) Las decisiones se publican y se encuentran a disposición de todas las partes interesadas y del público.

Todas las decisiones se publican en medios cuyo acceso está de alguna manera restringido

10e) El sistema asegura que el ente encargado de revisar las protestas tenga plena autoridad e independencia para resolverlas.

El ente encargado de revisar las protestas no es independiente y autónomo para resolverlas.

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Los proveedores tienen opiniones diversas pero el 50% son respuestas favorables en cuanto a si el sistema funciona de modo justo. Y respecto a entidades, éstas en su mayoría 46% no han recibido reclamos nunca, 30% a veces, 19% siempre y 5% generalmente.

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11. Nivel de acceso a la información. 11a) La información se publica y distribuye a través de los medios disponibles con el apoyo de la tecnología de la información cuando fuese factible

La información se publica en medios que no son tan fácilmente accesibles (analizando al sistema nacional) ni son de tan amplia circulación ni fáciles de usar para el público en general o es difícil de comprender para el usuario promedio o falta información esencial.

12. En el país existen medidas éticas y de lucha contra la corrupción. 12a) El marco legal y regulatorio para adquisiciones, lo que incluye los documentos de licitación y los contratos, contiene disposiciones sobre la corrupción, el fraude, el conflicto de intereses y el comportamiento no ético y establece (ya sea en forma directa o por referencia a otras leyes) las acciones que podrán tomarse en relación con dicha conducta. 12b) El sistema legal define las responsabilidades, la rendición de cuentas y las penalidades para los individuos y las empresas que se detecta han participado en prácticas fraudulentas o corruptas.

El marco legal/regulatorio no establece claramente el requisito de incluir un texto sobre corrupción, fraude, conflictos de interés o comportamiento violatorio en los documentos pero hace que el fraude y la corrupción sean punibles por ley. Pocos documentos de licitación incluyen un texto adecuado para abordar el tema del fraude y la corrupción.

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a) Porcentaje de acusaciones de corrupción que van a juicio. b) Porcentaje de aquellas que en efecto se traducen en la aplicación de sanciones o penalidades.

La normativa ecuatoriana usa una sola terminología para referirse a una protesta o queja diferente a la usada por la metodología OCDE, es decir en la LOSNCP solo se considera los reclamos dentro de la normativa. Al comparar los hallazgos y hechos revelados por los auditores y la gestión de responsabilidades correspondiente, la cifra total por glosas y sanciones administrativas (117.787.615,2 dólares anuales), con la cifra anual de compras públicas que pasan a través del sistema (5.524.88 millones de dólares anuales), se observa que un 2,13% del total de compras es glosado o culmina en sanciones administrativas.

El Gobierno cuenta con actividades anticorrupción aisladas que no están adecuadamente coordinadas como para resultar en un programa integrado eficaz.

Opiniones favorables del público acerca de la eficacia de las medidas de anticorrupción.

Tanto entidades como proveedores, con un 85% y 75% respectivamente consideran que si existen medidas éticas para combatir la corrupción

Hay solamente unas pocas organizaciones involucradas en crear un mercado de adquisiciones conocido por su integridad y conducta ética, el diálogo con el Gobierno se hace difícil y no se le da importancia a las contribuciones del público para promover las mejoras.

Existe un mecanismo para denunciar conductas fraudulentas pero no puede garantizarse la seguridad o la confidencialidad.

12c) Existen pruebas que Existen pruebas sobre unos pocos casos en que demuestran la aplicación se han hecho cumplir las leyes sobre prácticas de resoluciones y penas corruptas.

12d) Existen medidas especiales para prevenir y detectar el fraude y la corrupción en las adquisiciones públicas. 12e) Las partes interesadas (el sector privado, la sociedad civil y los beneficiarios finales de las adquisiciones/usuarios finales) apoyan la creación de un mercado de adquisiciones conocido por su integridad y conducta ética. 12f) El país debe contar con un mecanismo seguro para denunciar conductas fraudulentas, corruptas o poco éticas

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12g) Existencia de Códigos de Conducta/Códigos de Ética para participantes involucrados en aspectos de los sistemas de gestión financiera pública que también contienen disposiciones sobre divulgación de información para aquellos en cargos que implican toma de decisiones.

Existe un código de conducta para los participantes involucrados en el sistema de gestión financiera pública pero no quedan claras las responsabilidades.

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CONCLUSIONES Hay cinco conclusiones principales con respecto al Sistema Nacional de Contratación Pública de Ecuador, a la luz de la evaluación bajo metodología internacional OECD-DAC: 1. Al comparar, vía metodología OECD, lo avanzado en 2008-2010 (y la evidencia 20092010), con la evaluación de riesgos de corrupción (2002) en compras públicas (Transparencia Internacional), se observa un salto muy grande, es decir, bastante superior a un 100% de cambio. 2. Existe voluntad de las autoridades, tanto de INCOP, como de Contraloría, para reconocer falencias y trabajar en forma conjunta, así como abrir puertas a actores de sociedad, para dialogar sobre las posibles reformas complementarias. 3. Los retos más importantes en el Sistema están en el pilar cuarto. En particular, se observa la necesidad de desarrollar auditoría interna, contar con sistemas que se los logre reconocer, entre otros. 4. En cuanto a INCOP, las reformas se han consolidado, pero requieren, para ser más efectivas, un conjunto de iniciativas programáticas de capacitación a todo nivel y en toda entidad. Del mismo modo, se requieren medidas que obliguen a las entidades a procesar y utilizar los sistemas de mejor manera. 5. Hay apertura en actores privados, internacionales y otros, en dar soporte a la profundización de la reforma del Sistema Nacional de Contratación Pública En el conjunto, se puede decir que, conforme se ha presentado en los ILBs e ICDs, la evidencia recolectada por los actores del Sistema Nacional de Contratación Pública de Ecuador, muestra un sistema renovado, con una tendencia hacia el fortalecimiento en sus pilares de institucionalidad y funcionamiento del mercado, sobre la base de una consolidación, lograda en los últimos dos años, de su marco normativo y regulatorio, teniendo a su vez, el compromiso de todos los actores e involucrados de trabajar inter-institucionalmente hacia el fortalecimiento del pilar de transparencia y control, no solo institucional, sino también social. La presente auto-evaluación, a diferencia de otros ejercicios nacionales que se han dado, con un alcance distinto, tiene la ventaja de haberse realizado, en primer lugar, como un ejercicio sistémico, incluyente, metodológicamente riguroso, con capacidad de comparación internacional, validación externa, verificación independiente, y con resultados transparentados y consensuados, no solo a nivel de los entes del gobierno central y entidades públicas autónomas ligadas al sistema institucional, sino también a nivel de actores de mercado: proveedores, cooperantes, gremios profesionales, ciudadanos en general, y veedurías instituidas. Lograr los consensos en torno a la calificación técnica de la línea de base presente, así como identificar el nivel de cumplimiento del marco normativo y desempeño en lo procedimental se ha facilitado por una apertura digna de ser subrayada, de parte de todos los actores públicos y privados, nacionales e internacionales que colaboraron de una u otra forma para completar la presente evaluación. A más de un fuerte liderazgo del ente rector del sistema, INCOP, sus autoridades y técnicos, y un acompañamiento permanente del Banco Interamericano de Desarrollo, tanto en Quito, como fuera del país, esta evaluación no hubiera sido posible sin la amplia cooperación de actores fundamentales, como la Contraloría General del Estado, la Secretaría Nacional de Planificación, la Procuraduría General del Estado, el Ministerio de Industrias, el Ministerio Coordinador de la Producción, la Fiscalía General del Estado, el Consejo de Participación Ciudadana, el Ministerio de Finanzas, la Secretaría de Transparencia, el Consorcio de Consejos Provinciales de Ecuador y los gobiernos locales, la Superintendencia de Bancos, la Asamblea Nacional, la Cámara de Consultoría, la

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Cámara de la Construcción, entre otras, el Colegio de Arquitectos y otros gremios profesionales, y muchos más actores institucionales y profesionales independientes que se nombran, uno a uno, en el presente informe en las secciones correspondientes. Del mismo modo, debe decirse que esta amplia participación y cooperación que condujo al consenso fue facilitada, a decir de los actores, por la existencia de herramientas informáticas especialmente diseñadas para ésta, la primera evaluación en América Latina, que se realiza con uso de tecnología de la información, estando la evaluación a la par de las instituciones ecuatorianas que han logrado los avances arriba mencionados, en base a la transparentación y comunicación más fluida que permiten estas herramientas, ya sean el portal de contratación públicas del país, el sistema integrado de gestión financiera, y muchos otros sistemas consolidados, en desarrollo, o contratados ya, para un mejor funcionamiento de los sistemas propios del país para la administración y funcionamiento de la cosa pública. Se debe rescatar también la apertura dada por los donantes y cooperantes externos, quienes han estado atentos a la presente evaluación y han participado en diferentes momentos con el fin de articular sus agendas a las necesidades de financiamiento y acompañamiento técnico que se derivan de la presente evaluación, en sus distintos pilares, según lo solicite del Estado y la Sociedad Civil Ecuatoriana, a través del primero, y en este caso, a través de cada entidad relacionada con el Sistema, bajo la coordinación del Instituto Nacional de Contratación Pública, como rector jurídicamente establecido de dicho sistema. El trabajo del sector público, en conjunto con el privado, la sociedad civil, y los organismos internacionales, en favor de la llegada más efectiva de los recursos públicos hacia las comunidades, utilizando los medios más adecuados, y acompañándose de la veeduría y cooperación de los organismos no gubernamentales de veeduría, así como de todas las entidades nacionales y locales, es la lección principal que se puede concluir, en un sistema que ha completado una primera fase de su modernización durante los dos años transcurridos entre 2008 y 2010, dejando atrás (como ya lo hicieran sistemas públicos como el de rentas internas, por ejemplo) una historia de retos que parecerían en solo poco tiempo, temas de un lejano pasado. En este caso, las debilidades existen, y están identificadas, pero sobre todo se rescata la voluntad e interés positivo de avanzar, de forma mancomunada, hacia el fortalecimiento del sistema en esta segunda fase, con la cooperación de todos, bajo el liderazgo del Estado y la Sociedad. Si a modo de conclusión se tuviera que hacer un análisis de un conjunto de diez fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas que tiene o confronta el Sistema Nacional de Contratación Pública de Ecuador, a partir de la aplicación de la metodología OECD-DAC, se podría plantear de la siguiente forma: 1. Fortalezas 



El sistema cuenta con un marco jurídico consolidado que, sin embargo, es perfectible, sobre todo a la hora de marcar aspectos procedimentales que permitan un mejor control del ente rector, una mayor coordinación con los entes auditores, y una más transparente y abierta supervisión por parte de las entidades contratantes, amén de incorporar y legalizar códigos de conducta y ética que sirvan para establecer compromisos de gestión y una rendición de cuentas instituida por parte de los funcionarios públicos, así como por parte de los proveedores privados, nacionales y extranjeros. El marco institucional posee un ente rector moderno, que está acompañado por la tecnología de la información para su funcionamiento pero que posee credibilidad y reputación y está abierto a acompañarse del concurso complementario de entidades hermanas en cuanto al sistema que deben regir, como la Contraloría General del Estado, la Secretaría Nacional de Planificación, el Ministerio de Finanzas, los ministerios sectoriales, y los gobiernos nacional y locales.

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

Existe credibilidad y apropiación interna por parte del público y la sociedad civil en torno al proceso de reformas que sigue el país y en particular el Sistema Nacional de Contratación Pública de Ecuador, mismo que se ha afirmado en los dos últimos años y tiene claro ya, con la presente evaluación, la hoja de ruta (ver secciones 1, 2 y 3) con la cual puede aumentar su fortalecimiento, de modo de responder a las expectativas de la ciudadanía. En particular, se pueden observar fortalezas específicas en aspectos bien desarrollados, como los siguientes: o Reglas sobre la participación, especificaciones técnicas, documentos modelo de licitación para bienes, obras y servicios, y procedimientos para la precalificación (en el único caso específico en el cual el marco legal lo requiere), guías y manuales del usuario para las entidades contratantes , así como condiciones generales de contrato (CGC) para contratos del sector público lo que incluye bienes, obras y servicios en concordancia con los requisitos nacionales y, en algunos casos en que es aplicable, con los requerimientos internacionales. o El país cuenta con un ente normativo/regulatorio funcional que, particularmente cuenta, entre otras responsabilidades, también con un mandato de independencia y claridad para evitar el conflicto de intereses y la participación directa en la implementación de las adquisiciones. o Por su parte las operaciones y prácticas del país que se relacionan con las adquisiciones tienen capacidad de acercarse hacia un nivel de eficiencia, en particular al evidenciarse no solo disposiciones para delegar la autoridad a otros que tienen la capacidad de asumir las responsabilidades, sino un proceso de delegación auspiciado por normas, políticas y voluntad política externa que tiende hacia la descentralización y la desconcentración, como formas de agilizar procesos.

2. Oportunidades  

 

Las partes interesadas (el sector privado, la sociedad civil y los beneficiarios finales de las adquisiciones/usuarios finales) apoyan la creación de un mercado de adquisiciones conocido por su integridad y conducta ética. La prioridad nacional establecida en la Constitución de la República, la orientación de la planificación nacional hacia el desarrollo del marco institucional público, y el desarrollo del volumen de mercado generado por la mayor preponderancia económica relativa de la contratación pública observados en los últimos años se convierten en oportunidades a aprovechar para consolidar los pilares 2 y 3 (institucional y de mercado) del sistema. La existencia de condiciones favorables en lo socio-político, y la ausencia de percepciones sobre inestabilidad económica hacen que el escenario para una segunda reforma pueda favorecer un programa potencialmente efectivo. La apertura de los actores institucionales y el interés de la ciudadanía, así como la apertura de las autoridades y los organismos de cooperación para dar y recibir sus mejores recursos en estas tareas hace factible pensar en el Sistema Nacional de Contratación Pública como un área prioritaria de cooperación para los años venideros.

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3. Debilidades 



 



En línea de base, el pilar de transparencia muestra un nivel por debajo de la media del sistema y un rezago normativo, procedimental, de equipamiento informático, capacitación y apoyo logístico inclusive, que genera un punto débil en el sistema como conjunto. Suele decirse que una cadena institucional, por más virtuosa que pueda ser, se rompe por su lado más débil, y el pilar de integridad y transparencia del sistema de adquisiciones públicas muestra, en particular, debilidades en cuanto a la efectividad de sus sistemas de control y auditoría, así como un bajo nivel en términos de eficiencia de los mecanismos de apelaciones. Del mismo modo, medidos por cumplimiento y desempeño, el pilar de marco institucional y capacidad de gestión, como sistema interinstitucional (no como ente rector o como sistema informático reciente), muestra aún debilidades objetivas en cuanto a su integración y capacidad de garantizar gobernabilidad, lo cual en mucho se debe a la ausencia de un ente normativo y regulatorio funcional único (INCOP, si bien es el rector del Sistema, no es el rector de cada uno de los pilares, en particular del número 4) la institucionalidad aún requiere cohesionarse en torno a iniciativas concretas que pueden estructurarse a partir de la presente evaluación y un plan futuro de refuerzo institucional). “Se refiere a que entre las instituciones de control del Estado y de regulación se duplican esfuerzos o se vuelve ineficiente el proceso de regulación y control por falta de coordinación interinstitucional.” Se requiere una actualización y estandarización de los procedimientos usados para las adquisiciones a nivel de las entidades, en lo normativo, y en particular para los procedimientos para la precalificación (entendiéndose como tal no solo lo que la ley establece actualmente en Ecuador, sino todo el proceso previo de selección de entidades invitadas a un posterior llamado a concurso de proveedores de bienes o servicios). La ley presupuestaria y los procedimientos financieros, según se ha medido, no brindan soporte a la adquisición, ejecución del contrato y su pago en tiempo y forma. Tampoco se preparan informes de cumplimiento en forma sistemática para certificar la ejecución del presupuesto y conciliar dicha ejecución con la programación presupuestaria. No se ha podido obtener un documento de estrategia sostenible, así como tampoco muestras de capacidad orgánica de entrenamiento para capacitar, asesorar y prestar asistencia en el desarrollo de las capacidades de los participantes en el gobierno y en el sector privado. No hay evidencia de que existan y/o se difundan normas de control de calidad y se utilicen para evaluar el desempeño del personal y abordar los temas relacionados con el desarrollo de capacidad. No se ha podido constatar la existencia de mecanismos, efectivos (de mínimo costo y máximo impacto), para la asociación entre los sectores público y privado. Tampoco se ha podido observar que las instituciones del sector privado están bien organizadas y puedan facilitar el acceso al mercado, quedando tareas tanto públicas, como privadas, por delante. Junto con lo anterior, los procedimientos para la administración de los contratos no se encuentran claramente definidos, lo que incluye (como se ha observado en otros puntos arriba mencionados) los procedimientos de inspección y aceptación, los de control de calidad y los métodos de revisión y emisión de enmiendas a los contratos en tiempo y forma. Ligado a la anterior, hay debilidad en la aplicación y el seguimiento de hallazgos y recomendaciones por parte de entes varios hacia los entes rectores y auditores del marco de control, lo cual proporciona un entorno que no favorece el cumplimiento. en particular, los sistemas de control internos se encuentran insuficientemente definidos como para permitir la realización de auditorías de desempeño, con lo cual existe un círculo no virtuoso. Esto se agrava porque no se observa que los auditores se encuentren lo suficientemente informados

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

sobre los requisitos de adquisiciones y los sistemas de control para realizar auditorías de calidad que contribuyan al cumplimiento. Quizá por ausencia de lo anterior, las decisiones se discuten sobre la base de la información disponible, pero la decisión final no puede ser revisada y tomada por un ente (o autoridad) con capacidad de exigir su cumplimiento conforme a las leyes, con lo cual el sistema de revisión de quejas no ha logrado desarrollar la capacidad de manejarlas en forma eficiente y mostrar maneras de aplicar la reparación impuesta, haciendo que el sistema no funcione de un modo justo, con decisiones equilibradas y justificadas sobre la base de la información disponible. En conclusión, el sistema no asegura hoy por hoy, que el ente encargado de revisar las protestas tenga plena autoridad e independencia para resolverlas. Finalmente, se ha podido concluir, en mutuo acuerdo con los actores, que muchos de los problemas antes mencionados, conforme se ha evidenciado con indicadores específicos, obedecen a la ausencia de instancias intermedias entre el ente rector y la función judicial, misma que adolece de debilidades que han sido analizadas por otros estudios desarrollados por el gobierno recientemente. Esta debilidad, en cuanto a lo observable por esta metodología, es compatible con otro indicador débil, que muestra que el sistema legal no define las responsabilidades, la rendición de cuentas y las penalidades para los individuos y las empresas que se detecta han participado en prácticas fraudulentas o corruptas. por ello, probablemente, no se ha podido constatar la existencia de pruebas que demuestren la aplicación de resoluciones y penas.

4. Amenazas 



Con todo lo anterior, se debe decir que si las debilidades identificadas no se convierten, a través de un proceso de fortalecimiento, oportunidades de mejora, se podría pensar que la expectativa positiva de las partes interesadas (el sector privado, la sociedad civil y los beneficiarios finales de las adquisiciones/usuarios finales), que hoy apoyan la creación y desarrollo de un mercado de adquisiciones conocido por su integridad y conducta ética, podría convertirse en la mayor amenaza para las autoridades y entidades. La amenaza que, en términos prácticos se recomendaría atacar de manera inmediata, sería el lograr que el país pase a contar con algo que hoy no tiene: un mecanismo seguro para denunciar conductas fraudulentas, corruptas o poco éticas, así como la promoción de la existencia obligada de códigos de conducta/códigos de ética para participantes involucrados en aspectos de los sistemas de gestión financiera pública que también contengan disposiciones sobre divulgación de información para aquellos. Sin estos elementos, más un proceso fuerte que facilite el cumplimiento de códigos de comportamiento y denuncia de malas prácticas, no será posible consolidar los logros, teniéndose una amenaza latente de regresar hacia el pasado que hoy, como hemos dicho, parece ser más lejano que cercano.

En conclusión general, el sistema tiene más fortalezas y oportunidades que debilidades y amenazas; si bien estas últimas pueden afectar el desarrollo de los últimos años, sobre todo si no se consolida un eje de acción en torno al control y auditoría, que permita cumplir el excelente marco normativo y desarrollar los ejes institucionales y procedimentales cuyo avance es notable, con respecto a lo existente hasta hace dos años en Ecuador, a decir de los participantes institucionales y de sociedad civil durante la evaluación.

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REFERENCIA JURIDICA Y BIBLIOGRAFICA:         

CONSTITUCIÓN DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR, publicada en Registro Oficial N° 449 - 20 de Octubre de 2008. LEY DE ARBITRAJE Y MEDIACION, Publicada en Registro Oficial N° 259 – 24 de Enero de 2008. LEY ORGÁNICA DE EMPRESAS PUBLICAS, publicada en Registro Oficial N° 48 – 16 de Octubre de 2010. LEY ORGANICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO, creada con Decreto Ejecutivo548, publicada en Registro Oficial 119- 7 de Julio de 2003. LEY ORGÁNICA DE RESPONSABILIDAD, ESTABILIZACIÓN Y TRANSPARENCIA FISCAL, publicada en Registro Oficial N° 334 – 15 de Agosto de 2006. LEY ORGÁNICA DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA, publicada en Registro Oficial N° 395 - 4 de Agosto de 2008. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO, creado con Decreto Ejecutivo 745, 14 de Septiembre de 2007. REGISTRO ÚNICO DE PROVEEDORES, creado en la LOSNCP, publicado en Registro Oficial N° 395 - 4 de Agosto de 2008. REGLAMENTO GENERAL DE LA LEY ORGÁNICA DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA, creado con Decreto Ejecutivo 1248, publicada en Registro Oficial N° 399 – 8 de Agosto de 2008 .

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ANEXOS ANEXO 1 Metodología OECD/DAC Para desarrollar el presente estudio, se ha aplicado la metodología de la OECD/DAC, una herramienta analítica que permite diagnosticar la calidad y efectividad de los sistemas nacionales de adquisiciones comparándolas con prácticas aceptadas internacionalmente, y aplicadas en países como Colombia, Perú, Paraguay y Chile. Su uso ha permitido al Gobierno de Ecuador diagnosticar aspectos críticos de su Sistema de Contratación Pública, utilizando 12 indicadores de línea de base que comprenden 53 sub indicadores y 28 indicadores de cumplimiento y desempeño a nivel nacional, tomando en cuenta información a nivel subnacional y sectorial. Al haber utilizado la metodología antedicha, el presente estudio está en capacidad de formular estrategias para el fortalecimiento y uso de los sistemas del país, puesto que examina las prácticas claves que son compatibles con los principios del Banco Interamericano de Desarrollo y de otros cooperantes para sus operaciones. Los objetivos que se han conseguido al aplicar el Diagnóstico OECD/DAC son los siguientes: a) Proporcionar un análisis amplio sobre el sistema de adquisiciones públicas, lo que incluye el marco institucional y legal existente, las capacidades de control y supervisión, los procedimientos y las prácticas actuales y su funcionamiento una vez puesto en práctica; b) Realizar una evaluación general de los riesgos institucionales, organizacionales y otros vinculados con el proceso de adquisiciones, lo que incluye la identificación de prácticas de adquisiciones aceptables y otras con capacidad de mejora a corto o mediano plazo; c) Facilitar el desarrollo posterior de planes de acción con prioridades, a fin de producir mejoras en el ámbito institucional; d) Dar señales sobre la competitividad y el desempeño de la industria del sector privado local en relación con su participación en las adquisiciones del sector público y la idoneidad de las prácticas comerciales relacionadas con las contrataciones públicas. Las características de la metodología aplicada por el equipo consultor han seguido los siguientes parámetros de principio a fin: 1. Apropiación del Gobierno del proceso de implementación y de los resultados obtenidos. Conforme se muestra en el documento, las conclusiones y recomendaciones (presentadas en la Sección III) han sido generadas por las autoridades y reportadas por los consultores, conformando el sustento para una potencial Agenda de Reforma que ha sido identificada por las autoridades del Gobierno (en materia de adquisiciones públicas) en correspondencia con los resultados del diagnóstico realizado por el equipo consultor (en las Secciones I y II). 2. Calidad del diagnóstico. Conforme se reporta, el proceso y conclusiones del diagnóstico han contado con opiniones expertas, efectiva participación de las diferentes partes interesadas en las adquisiciones públicas, e información representativa y documentada. 3. Visión hacia una agenda de fortalecimiento y uso del sistema de país por parte del Instituto Nacional de Contratación Pública con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo. Esta evaluación presenta información que clarifica elementos potenciales para una agenda de fortalecimiento del sistema de adquisiciones.

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Evaluación del Sistema Nacional de Contratación Pública del Ecuador -SNCPmetodología OCDE-CAD Anexos

Con el fin de que estos objetivos del equipo consultor sean compatibles con los criterios del Diagnóstico OECD/DAC, se ha propiciado, por parte del equipo consultor nacional, lo siguiente:  Liderazgo del Gobierno. El diagnóstico se ha basado, esencialmente, en el principio fundamental de liderazgo por parte del Gobierno, que se definió al arranque del proceso, con las autoridades e INCOP, como la mejor opción para que los resultados sean aceptados y se implementen iniciativas de fortalecimiento. Por ello en el Diagnóstico OECD/DAC de Ecuador, ha sido el país quien ha decido las acciones a tomar para mejorar su sistema de adquisiciones, y sobre todo ha sido quien ha determinado el alcance de la evaluación, programando las diferentes actividades que se han requerido, y reuniendo y analizando los datos necesarios para la preparación de sus informes, con el apoyo del equipo facilitador-consultor.  Adaptación a contexto y prioridades nacionales. Dado que el Diagnóstico OECD/DAC no aborda todos los aspectos de un Sistema de Adquisiciones, ni profundiza en temas tales como la participación de microempresas, plataformas de comercio electrónico o desarrollo de capacidades para compradores públicos, especialmente relevantes en el caso de Ecuador, su Plan de Desarrollo y políticas públicas , se ha conformado un equipo que ha agrupado a técnicos y autoridades del gobierno y al equipo evaluador, acordándose el uso de herramientas informáticas especialmente diseñadas para facilitar la eficiente y segura comunicación de las distintas partes (HexagonToolsOECD®); el diagnóstico, de dicha forma, ha sido capaz de entregar mayor información y recomendaciones sobre los temas abordados en la metodología OECD/DAC, pero teniendo además otros elementos que eran de particular interés de las autoridades, en el marco de sus prioridades. La organización del proceso ha atendido al contexto institucional y político del país, lo que ha implicado examinar y seleccionar los equipos conductores del diagnóstico (el equipo de dos consultores nacionales ha contado con los comentarios de un consultor internacional, así como con el apoyo de Hexagon Consultores, su equipo humano, herramientas y experiencia); del mismo modo, se ha buscado en todo momento maximizar las posibilidades de participación de entidades independientes de la sociedad civil y el sector privado así como del apoyo eventual de consultoría estadística, para el levantamiento de información complementaria.  Respuesta oportuna y pronta aplicación. Se ha respondido a la solicitud de avanzar y terminar el diagnóstico oportunamente según la “agenda pública” y el periodo de reforma institucional y discusión de nuevos marcos normativos en la Asamblea Nacional de Ecuador. Se ha dado importancia a la realización de todos los reportes, datos y otros resultados se encuentren disponibles y sean utilizados en tiempo oportuno (por ejemplo: se ha logrado entregar cuatro versiones del presente documento, tanto para su discusión al interior del gobierno, como con actores de sociedad civil, lo cual ha aportado en la discusión de la redacción de un proyecto de ley de reformas que está en camino, así como para las aplicaciones que el propio INCOP tiene previstos en su Plan Estratégico). De este modo, el diagnóstico entregado tiene una probabilidad alta de que sus resultados sean de utilidad.  Asesoría especializada en Sistemas de Adquisiciones. Se ha trabajado con los técnicos del Banco Interamericano de Desarrollo, tanto a nivel de funcionarios, como consultores expertos, en Quito, Bogotá y Washington, quienes han aportado directamente al país el conocimiento necesario para complementar la ejecución del diagnóstico y han aportado ideas para soluciones a los desafíos de fortalecimiento que el diagnóstico nacional ha planteado. Esto ha sido beneficioso, no solo para INCOP, al recibir la retroalimentación de los consultores nacionales, internacionales, y funcionarios, sino que para estos últimos ha sido también de beneficio, pues ha

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implicado que se especialicen más en los sistemas de adquisiciones de Ecuador, así como conozcan las iniciativas que han ido surgiendo, desde su origen. Si bien el Gobierno de Ecuador tenía la decisión propia de aplicar por sí mismo la herramienta OECD, decidió solicitar el apoyo del Banco. Los consultores de apoyo (Hexagon Co., Ecuador) han sido contratados por el BID, pero han trabajado directamente para INCOP como consultores-facilitadores. Dado que al Gobierno le interesaba que el Banco apoye el ejercicio y lo acepte como válido (certificando la calidad del estudio), se acordó con BID que el proceso y conclusiones del diagnóstico cumplan con las siguientes condiciones de calidad, las cuales fueron acordadas antes del inicio del ejercicio:  Opinión experta. Como complemento a la opinión experta del propio Gobierno, la preparación del diagnóstico contó con la participación de los expertos nacionales arriba mencionados, así como con un experto internacional Gonzalo Suárez, quien en su momento fuera la persona a cargo de la contratación pública en Colombia. El objetivo de construir este equipo de trabajo radicó en contar con segundas opiniones y colaborar con el Gobierno en el diseño del ejercicio, recopilación y análisis de información, y en la formulación de conclusiones y acciones de fortalecimiento. La opinión experta se pudo materializar a través de la contratación adicional de consultores de apoyo (principalmente para el levantamiento de datos estadísticos) y entidades especializadas para efectuar labores de captura de información (se sub-contrató a Hexagon Consultores, por parte de los consultores nacionales, para fines de uso de sus herramientas informáticas y recepción de apoyo logístico y organizacional). El apoyo se materializó con la participación de expertos de los propios especialistas del Banco en las etapas críticas del proceso (revisión intermedia, y posterior diseño y análisis de los resultados).  Información representativa y documentada. La recopilación de información fue un momento crítico para asegurar la calidad de los resultados del diagnóstico. En consecuencia, fue necesario organizar, entre INCOP y el equipo consultor nacional, un proceso que involucró el uso de la herramienta HexagonToolsOECD®, misma que permitió que la información sea obtenida en base a una plataforma web, garantizando su alimentación por parte de la mayor cantidad de fuentes, abarcando todos los aspectos y agentes del sistema de adquisiciones (tanto a través de la captura paralela de información sobre ILBs e ICDs, como a través de encuesta electrónica). De hecho, al utilizar la encuesta electrónica, el diagnóstico obtuvo muestras con mucha mayor suficiencia de la necesaria y representativa de dependencias, empresas proveedoras y contratos a revisar. Igualmente, a la hora de generar los ILBs, se contó no solo con una primera medición, sino con una segunda, alternativa, con actores terceros, misma que pudo compararse informáticamente, con las dos correspondientes mediciones realizadas con INCOP, llegando a una medición muy apegada, una a la otra, al final (INCOP-Sociedad Civil), sin existir brechas mayores, y generando una captura de elementos de información y documentación de soporte que difícilmente hubiera podido obtenerse en tiempo, forma y costo, de utilizarse otros medios. Finalmente, junto con las herramientas informáticas, se logró generar una muestra con instrumentos formales de medición, que fue desarrollada con un proceso de captura de datos, basados en un pilotaje de cuestionarios, utilizando HexagonTookit®, una herramienta de mediación y negociación capaz de encontrar puntos sensibles que pudieran ser resaltados en las posteriores encuestas (la herramienta informática permitió manejar al menos seis paneles de expertos, entrevistas estructuradas, y revisión de bases de datos completas). Toda la información capturada, al estar generalmente capturada en el sistema, es consultable y auditable posteriormente.

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 Efectiva participación de los distintos actores interesados en las adquisiciones públicas. El diagnóstico de OECD/DAC ha sido desarrollado como un diagnóstico del país y no sólo del Gobierno. Para esto, fue preciso que todo el proceso cuente con la mayor participación posible y validación de los actores interesados en el mercado de las adquisiciones públicas, entre ellos, han acudido a las convocatorias respectivas, las principales entidades compradoras, las asociaciones de empresarios, la Contraloría General del Estado, organizaciones de la sociedad civil, entre otros. Se pudo materializar esta participación a través de la herramienta, talleres, y el establecimiento de áreas de trabajo, y la entrega de informes (a través de la herramienta informática) por parte de estos actores. Toda la información recibida fue procesada, y sus resultados analíticos validados durante la conducción de las distintas etapas del ejercicio, particularmente en la validación de los resultados y recomendaciones de acciones de fortalecimiento.  Conclusión de la evaluación. El diagnóstico de OECD/DAC realizado, de inicio a fin, ha procurado analizar y reflejar el desarrollo y situación del sistema de adquisiciones en un nivel gubernamental y sectorial. En esa medida, la evaluación ha logrado valorar balanceadamente los hallazgos a nivel nacional/centralizado como subregional/descentralizado (se aplica el mismo sistema y procedimientos, en la parte general, teniéndose en las muestras de lo local, para sus procedimientos, representatividad suficiente para realizar un análisis comparativo adecuado). Dada la diversidad de organizaciones y estructuras estatales de Ecuador, se debió definir con precisión el alcance que tendría el ejercicio para determinar: i) la necesidad de evaluar en ejercicios subsecuentes los niveles de gobierno aún no evaluados (en particular, se recomendó revisar con mayor finura los distintos niveles: regionales, provinciales, cantonales y parroquiales) y, ii) sectores estratégicos (a futuro) como el de transporte o explotación de recursos naturales (petróleo y minería, por ejemplo). A continuación se presentan las principales etapas, criterios y actividades que fueron necesarias de desarrollar para el cumplimiento de los objetivos del Diagnóstico OECD/DAC. No hubo necesidad de adaptar los indicadores para el país, dado el nivel de avance en la reforma ecuatoriana de sus Sistema de Contratación Pública, por lo cual, salvo el uso de herramientas informáticas de nueva generación, la aplicación no fue distinta a la versión completa y tradicional de evaluación en otros países y contextos. Esto permitió preservar el ejercicio dentro del estándar aceptado por el Banco. La siguiente figura ilustra el proceso de diagnóstico seguido.

Etapas del Diagnóstico OECD/DAC en Ecuador

Etapa 1

Etapa 2

Etapa 3

Etapa 4

Acuerdo y organización previa

Puesta en Marcha

Ejecución

Validación y plan de fortalecimiento

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Etapa 1 - Acuerdo y Organización Previa. Esta etapa se originó con una indicación del gobierno en el contexto del diálogo con el Banco Interamericano de Desarrollo, de su deseo de realizar el diagnóstico y plantear los objetivos buscados. En esta fase se estableció y confirmó la decisión del gobierno de Ecuador, a través de INCOP (como ente rector del Sistema Nacional de Contratación Pública) de implementar este diagnóstico (OECD/DAC) y se discutió el alcance y naturaleza del apoyo que el gobierno requería del Banco (y eventualmente de otros donantes). Igualmente se precisó la prioridad (alta) que el gobierno daría y los recursos humanos y financieros que destinaría (mismos que siempre estuvieron a la disposición en tiempo y forma). A su vez, el Banco estableció un equipo de trabajo, el cual se organizó y preparó, en dicha fase, para apoyar el ejercicio: Roles

Responsabilidades

Raúl  Planificación y monitoreo del ejercicio  Organización de actividades  Comunicaciones y coordinación con el Gobierno  Coordinación operativa y contratación de apoyo externo  Aseguramiento de la homogeneidad de criterios a usar en la evaluación Soporte Técnico (Ing. Patricio Padilla,  Proveer asesoría en la planificación, diseño y INCOP) ejecución del ejercicio  Apoyar la identificación y contratación de apoyo externo  Controlar la Calidad del proceso, informes y resultados  Asesoría en la formulación de acciones de fortalecimiento Estrategia de País (Dr. Jorge Luis  Proveer asesoría y guía en el contexto González, INCOP)  Vincular iniciativa a prioridades institucionales y de Estrategia de País Acciones de Fortalecimiento (Dr.  Identificación, elaboración y coordinación de Marco Alemán, BID) oferta para acciones de fortalecimiento Coordinación General Martínez, INCOP)

(Ing.

Etapa 2 - Puesta en Marcha. En esta etapa se realizaron todas las acciones que permitieron el reforzamiento para que el ejercicio se inicie y cumpla con las condiciones de calidad. Para esto, el equipo del BID y los consultores nacionales entregaron y pusieron a disposición del ejercicio, todos los conocimientos y herramientas necesarios para el mismo; de este modo, el equipo de Gobierno pudo aplicar la metodología OECD/DAC. A la par, se diseñó y planificaron las modalidades y actividades del diagnóstico. Etapa 3 – Ejecución. Durante esta etapa el Gobierno ejecutó, con la facilitación y apoyo de los consultores nacionales y sus herramientas, el trabajo de campo planificado convocando a grupos de consulta, conformando comisiones de trabajo con entidades externas, recopilando y procesando datos, encargando informes y encuestas, entre otros. A su vez se integró informáticamente la información obtenida, se redactaron informes y se organizaron instancias de análisis y revisión de resultados. El Banco tuvo aquí un rol secundario, pero continuó monitoreando y apoyando el ejercicio, en especial durante el taller intermedio, en el cual se validaron los datos levantados y se consultó a los asistentes al taller (actores públicos, privados y de sociedad civil), sobre su parecer en torno a los ILBs. En dicho taller, fue clave la participación del Banco y del consultor internacional, lo cual llevó a garantizar la calidad del ejercicio, toda vez que se fortalecieron los datos tras la revisión

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de los resultados preliminares. A posteriori, tras el cierre de este proceso, se pudo recibir recomendaciones y el aseguramiento sobre la aceptación de la calidad final del producto. Etapa 4 - Validación País y Revisión Banco. En esta etapa final, el Gobierno validó los resultados del diagnóstico y sus propuestas de fortalecimiento con los principales actores del mercado de las adquisiciones públicas, obteniendo el respaldo para su implementación. A su vez, el Banco y la comunidad de donantes revisaron el proceso realizado y se comprometieron a apoyar las iniciativas de fortalecimiento que el país llevará adelante. Particularmente, el equipo consultor trabajó con el equipo de INCOP y del Banco para que este último tenga elementos y pueda proponer, a posteriori, una estrategia para el fortalecimiento y uso del sistema de país, que permita mejoras en posteriores evaluaciones y ejercicios.

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ANEXO 2 CRONOGRAMA DE ARRANQUE: ACTIVIDADES FINALIZACIÓN DE LA AUTO EVALUACIÓN ILB Consecusión de información y documentación final Carga información en Sistema: versión final Revisión y afinamiento con Consultores Cierre de Auto Evaluación ILB Generación de Reportes - Informes Revisión de los reportes Taller Intermedio: Validación de avance ILB GENERACION DE INDICADORES ICD CON PORTAL Definicion de Indicadores a ser generados con Portal Preparación interna INCOP para generar información Generación de información necesaria Revisión técnica Portal - información generada Construcción de Indicadores Generación de Reportes - Informes Taller Intermedio: Validación de avance ICD

RESPONSABLES

INCOP INCOP INCOP - HEXAGON INCOP - HEXAGON CONSULTORES

jul-10 ago-10 sep-10 1 2 5 6 7 8 9 12 13 14 15 16 19 20 21 22 23 26 27 28 29 30 2 3 4 5 6 9 10 11 12 13 16 17 18 19 20 23 24 25 26 27 30 31 1 2 3 6 7 8 9 10 13 14 15 16 17 20 21 22 23 24 27 28 ju vi lu ma mi ju vi lu ma mi ju vi lu ma mi ju vi lu ma mi ju vi lu ma mi ju vi lu ma mi ju vi lu ma mi ju vi lu ma mi ju vi lu ma mi ju vi lu ma mi ju vi lu ma mi ju vi lu ma mi ju vi ju vi x

LEVANTAMIENTO INFORMACIÓN DE CAMPO: EXPEDIENTES Preparación y planificación levantamiento Preparación de herramientas levantamiento Preparacion del formulario Levantamiento y procesamiento de información Construcción de Indicadores Generación de Reportes - Informes Taller Intermedio ELABORACIÓN DE INFORMES CONSULTORÍA Elaboración de informe de avance (intermedio) Elaboración de informe de Auto evaluación Elaboración de informe de evaluación paralela Elaboración informe de información de campo Presentación de Informes Revisión de Informes Afinamiento Informes Taller de Cierre de Proyecto Fin de la consultoría

x x

INCOP - HEXAGON

INCOP - HEXAGON INCOP INCOP INCOP - HEXAGON INCOP - HEXAGON CONSULTORES INCOP - HEXAGON

LEVANTAMIENTO DE INFORMACIÓN INDICADORES ICD Y EVALUACION PARALELA Generación de información portal INCOP Definición de la muestra HEXAGON Definición de invitados a participar en mini-talleres (6) INCOP Logística de invitación y organización HEXAGON Envio de invitaciones y confirmación participantes HEXAGON Realización de mini-talleres (6) HEXAGON Construcción de Indicadores HEXAGON Generación de Reportes - Informes CONSULTORES Revision de los reportes e informes Taller Intermedio: Validación de avance ICD INCOP - HEXAGON PREPARACIÒN TALLER INTERMEDIO Definición de invitados a participar Definición agenda y metodología Taller Intermedio Elaboración de Formato de Invitación Envío de Invitaciones Taller Intermedio Confirmación de asistencia de Actores Preparación logística de taller Taller Intermedio

x x

x x x

x x

x x x

x x

INCOP INCOP - HEXAGON INCOP INCOP INCOP INCOP INCOP - HEXAGON

x x

x x x

x x

INCOP - HEXAGON INCOP - HEXAGON

x x

x x x

HEXAGON HEXAGON CONSULTORES INCOP - HEXAGON

x x

x x x

x x

CONSULTORES NAC E INTERNAC HEXAGON HEXAGON HEXAGON HEXAGON INCOP HEXAGON INCOP - CONSULTORES

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x x

x x x

Evaluación del Sistema Nacional de Contratación Pública del Ecuador - metodología OCDE-CAD - Anexos

CRONOGRAMA DE CIERRE: L

ACTIVIDADES - TAREAS INDICADORES DE LINEA DE BASE Reorganización del informe borrador integrando indicadores Revisión y afinamiento de contenidos auto-evaluación Envío a INCOP de propuesta de contenido Taller para definir versión final contenidos Envío a Jorge Luis para su revisión y aprobación Inclusión en Informe de comentarios Jorge Luis

Consultores Consultores - INCOP Consultores Consultores - INCOP Consultores - Jorge Luis Consultores

INDICADORES DE CUMPLIMIENTO Revisión de la información y replanteo de indicadores Definición estrategia para levantar indicadores pendientes Planificación - organización de talleres - reuniones Realización de talleres - reuniones para levantar información Procesamiento de información - construcción indicadores Inclusión en Informe

Consultores - INCOP Consultores INCOP Consultores Consultores Consultores

TALLERES PENDIENTES Talleres de validación con Observadores: Planificación Talleres de validación con Observadores: Ejecución Procesamiento de información - integración informe

INCOP Consultores Consultores

Talleres de validación con Actores Políticos: Planificación Talleres de validación con Actores Políticos: ENTIDADES Procesamiento de información - integración informe Taller Final de validación con Actores Políticos: ENTIDADES TALLER DE CIERRE DE PROYECTO Definiciones previas planificación detallada envío de invitaciones y confirmaciones taller interno para afinar presentación realización del taller

RESPONSABLES

27-sep 28-sep 29-sep 30-sep 01-oct 04-oct 05-oct 06-oct 07-oct 08-oct 11-oct 12-oct 13-oct 14-oct 15-oct 18-oct 19-oct 20-oct 21-oct 22-oct 25-oct 26-oct 27-oct 28-oct 29-oct

INCOP Consultores Consultores

INCOP INCOP INCOP Consultores - INCOP Consultores - INCOP

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ANEXO 3 MODELO LOGICO:

ORGANIGRAMA ESTRUCTURAL DEL PROCESO PROPUESTO PARA CONSULTORIA

Modelo Lógico ANALISIS DEL SISTEMA DE COMPRAS PUBLICAS DE ECUADOR (EN BASE A OECD/BID) INF. INTERMEDIO DOCUMENTO 1

Evaluac. 4 pilares

DOCUMENTO 2

Plan de Trabajo

Fases 1 y 2

Fase 3

TALLERES

Reuniones de Equipo

ANALISIS CON HERRAMIENTA HEXAGON-BID-OECD

BRIEFFING (contraparte)

ENTREVISTAS / ENCUESTAS (Unidades INCOP y Actores )

Fase 4 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES



INFORME PRELIMINAR / FINAL DOCUMENTO 4 Y FINAL

DOCUMENTO 3

Martín de Utreras N29-23 y Las Casas Teléfono: (593 2) 254 2327 Quito - Ecuador

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ANEXO 4 PLAN GENERAL PARA GENERACIÓN DE INDICADORES DE CUMPLIMIENTO Y DESEMPEÑO:

EVALUACIÓN SISTEMA DE CONTRATACIÓN PÚBLICA DEL ECUADOR INDICADORES DE CUMPLIMIENTO Y DESEMPEÑO

PLAN GENERAL DE GENERACIÓN UTILIZANDO: (VERSION SEMI-DEFINITIVA) CONSULTORES RESPONSABLES: Roberto F. Salazar Córdova, Jaime A. Espinosa Proaño, Consultores Nacionales 42 BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Quito, Junio, 2010 INTRODUCCION La METODOLOGÍA PARA LA EVALUACIÓN DE LOS SISTEMAS NACIONALES DE ADQUISICIONES PÚBLICAS, OECD (2007) fue creada a partir de la constatación de que la “preocupación central de muchos gobiernos y de la comunidad internacional para el desarrollo es la mayor efectividad, eficiencia y transparencia de los sistemas de adquisiciones”. Dicho documento reconoce que dichos actores “han admitido que la mayor efectividad del uso de los fondos públicos incluyendo fondos provistos a través de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) requiere la existencia de un sistema nacional de contrataciones públicas que cumpla con las normas en el ámbito internacional y que funcione en la práctica según lo previsto”. Para avanzar en la evaluación en esta materia, se reporta que “los países en desarrollo y los donantes bilaterales y multilaterales trabajaron conjuntamente bajo el auspicio del Comité de Asistencia al Desarrollo (CAD) de la OCDE en la iniciativa de una Mesa Redonda para desarrollar un conjunto de herramientas y normas reconocidas y aceptadas en el ámbito internacional que tienen como objetivo proporcionar una guía para mejorar los sistemas de adquisiciones públicas y los resultados que estos producen. La iniciativa de la Mesa Redonda culminó con la adopción en diciembre de 2004 de la Declaración de Johannesburgo y el compromiso de adopción de la Herramienta de Indicadores de Base para la Evaluación de los Sistemas Nacionales de Adquisiciones. Consecuentemente de las conclusiones obtenidas por la iniciativa de la Mesa Redonda, bajo la coordinación del grupo de trabajo “Efectividad de la Ayuda” de la OCDE/CAD, se creó el Consorcio para los Sistemas de Adquisiciones que ha impulsado el desarrollo de la metodología para la 42

Hexagon Consultores. Se agradecen los comentarios del Director del INCOP, Dr. Jorge Luis González, al igual que los aportes del Coordinador del equipo de auto-evaluación de dicha institución, Ing. Patricio Padilla. Del mismo modo, se agradece el apoyo de los directores responsables de la auto-evaluación en los cuatro pilares de la metodología en la institución (Patricio Troya, Jorge Arias, Alejandro Medina, y Juan Carlos Proaño, y la colaboración y apoyo de Francisco Páez, María Sánchez, David Álvarez, Alejandro Dueñas y Víctor Cruz), así como los consultores de apoyo del equipo consultor (María Sara Jijón y Patricio Vergara). Se agradece también los comentarios del Consultor Internacional, Dr. Gonzalo Suárez, así como del equipo del Banco Interamericano de Desarrollo en Washington, liderado por Tomás Campero y Anita Calderón. Finalmente, y sobre todo, se agradece la guía y apoyo del coordinador del estudio en la Representación del BID en Quito, Dr. Marco Alemán.

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aplicación de los Indicadores de Base para la Evaluación al igual que los Indicadores de Desempeño y Cumplimiento”. La “Metodología para la Evaluación de los Sistemas Nacionales de Adquisiciones” que se presenta en el documento OECD, apunta a “proveer una herramienta común que pueda ser adoptada por los países en desarrollo y países donantes para determinar la calidad y efectividad de los sistemas nacionales de adquisiciones. Se menciona que todos los participantes de este proceso deben entender “que la evaluación va a proveer una base común sobre la cual cada país podrá formular un plan de desarrollo de capacidad de los Sistemas de Adquisiciones”. Del mismo modo, se esperaría que “cada donante utilizaría la evaluación común para formular estrategias de apoyo al desarrollo de la capacidad de los sistemas y para mitigar el riesgo en operaciones individuales que decidieran financiar”. Con estas consideraciones, la meta a largo plazo, definida por la metodología, es que los países vayan “mejorando sus sistemas nacionales de adquisiciones para cumplir con las normas reconocidas en el ámbito internacional”, lo que resultaría “en una mayor efectividad en el uso de los fondos y en el cumplimiento de las obligaciones del país”. La introducción a la metodología concluye mencionando que “debe observarse que la metodología y las herramientas presentadas” en el documento (OECD), “tienen como objetivo central el desarrollo de capacidad pero el progreso en esta dirección depende de la apropiación que el país tenga de esta iniciativa y del gerenciamiento del programa por parte del país”. La guía OECD propone cubrir los dos tipos de indicadores nombrados en la sección II del documento: la parte I de la sección II “cubre los Indicadores de Línea Base (ILBs) que se refieren a las características formales y funcionales del sistema existente”; mientras que la parte II “cubre los indicadores de cumplimiento/desempeño (CPIs), que se refieren a datos del funcionamiento del sistema en la práctica para determinar el nivel de cumplimiento con el sistema formal”. La metodología establece que “estas dos piezas han sido diseñadas para ser aplicadas en conjunto o por separado dependiendo del propósito y del alcance de la evaluación”. En cuanto a los ILB, los mismos serán evaluados en Ecuador en base a una metodología plenamente aceptada por los participantes en la evaluación, que parte de la utilización de un sistema informático desarrollado por Hexagon Consultores para tales efectos. En cuanto a los ICD, dado que estos “abordan la forma en que opera el sistema en la realidad” y “están más estrechamente relacionados con la aplicación en sí de las reglamentaciones y con las prácticas sobre adquisiciones que prevalecen en el país”, se requiere analizar “lo que sucede en la realidad, mediante el análisis de una muestra de adquisiciones reales y otra información relevante que se considera representativa del desempeño general del sistema”. Con respecto a la aplicación de los Indicadores, la metodología OECD menciona claramente, lo siguiente: “la aplicación de los ICD depende de datos obtenidos de una muestra representativa de contratos e información recolectada a través de entrevistas o encuestas con las partes interesadas en el sistema de adquisiciones. Se necesitan estas entrevistas o encuestas en aquellas áreas para las que no puede obtenerse información fáctica o estadística o en casos en los que las percepciones sobre el funcionamiento del sistema resultan decisivas para su competitividad y transparencia.”

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Del mismo modo, se menciona que “a fin de evaluar los indicadores de desempeño, los evaluadores obtienen información a partir de un muestreo de procesos de adquisiciones determinados, de estadísticas oficiales existentes y de las encuestas y entrevistas”.43 Del mismo modo, y como algo fundamental, se menciona que “Los indicadores en sí no pueden brindar un panorama completo de un sistema de adquisiciones que es por naturaleza complejo. Deben considerarse como una herramienta que se utiliza para identificar en forma general las fortalezas y debilidades del sistema y como soporte para un análisis más profundo a ser realizado por los evaluadores. Además, muchos de los indicadores no son susceptibles de medición cuantitativa en términos de hechos y cifras y se puede evaluar mejor su cumplimiento a través de encuestas o entrevistas con los participantes del sistema, tales como asociaciones profesionales, representantes de la sociedad civil, periódicos independientes o periodistas de investigación respetados y de renombre, y funcionarios de gobierno, tal como se indica en esta Guía. Está claramente reconocido que cierta información requerida en la sección de ICD puede no existir. Adicionalmente existe un costo asociado a la recolección y análisis de la información, esto incluye el costo de desarrollar y aplicar las encuestas y entrevistas. A fin de flexibilizar la aplicación de los ICD, la medida en que los ICD se puedan aplicar confiablemente en un país determinado debe ser objeto de discusión y acuerdo entre los donantes y el gobierno y ese acuerdo debe ser parte del informe de evaluación”.

ANTECEDENTES DEL PROCESO EN ECUADOR 1. El Instituto Nacional de Contratación Pública de Ecuador, INCOP, decidió realizar, durante el año 2010, con apenas dos años de su puesta en marcha, un estudio de las adquisiciones públicas, utilizando la Metodología para la Evaluación de los Sistemas Nacionales de Adquisiciones Públicas, elaborada por la OCDE. 2. A solicitud del INCOP, el BID accedió a brindar su apoyo para la aplicación de los Indicadores de medición de la OCDE. 3. Entre el 12 y el 16 de abril de 2010 se realizó un Taller de Diseño y Planificación, en el cual el Banco explico la Metodología, indicando que la misma es un ejercicio de auto-evaluación, en el cual el INCOP debe asumir el liderazgo activo de dicho proceso; en coordinación y con la participación de los actores de gobierno, sociedad civil, sector privado y organismos de control, vinculados a las compras públicas. 4. Asimismo, se acordó que el BID “apoyará el fortalecimiento del sistema nacional de adquisiciones públicas y para ello desea apoyar el trabajo de aplicación de los indicadores con base en la metodología” (resumida, en la parte pertinente, en la sección anterior). Para apoyar este proceso, se contrató un equipo profesional liderado en Ecuador por los autores, para cumplir con los siguientes objetivos:

Se menciona como “decisivo” (para la credibilidad del ejercicio) que se seleccione una muestra adecuada de procesos de adquisiciones existentes a fin de evaluar su desempeño. La confiabilidad de la información debe confirmarse a través de una evaluación de los sistemas de información utilizados en el país para producir los datos. En todos los casos, los evaluadores deben explicar en el informe la metodología utilizada en el muestreo y el nivel de confiabilidad de la información recolectada, al igual que las técnicas utilizadas para recolectar información tales como encuestas y entrevistas.

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1. Brindar apoyo integral a la aplicación en Ecuador de la metodología para evaluación de sistemas nacionales de adquisiciones públicas elaborada por la OECD, especialmente en la revisión en profundidad del marco institucional, de gestión y la prácticas del mercado; 2. Estudiar la Versión 4 del documento Metodología para la Evaluación de los Sistemas Nacionales de Adquisiciones Pública, elaborada por la OCDE (arriba resumida, en su parte pertinente); 3. Examinar el marco institucional, los procesos y prácticas del mercado del sistema de adquisiciones públicas del país e identificar su alcance y consistencia frente a los tópicos tratados en la evaluación; 4. Entregar una opinión experta, que incluya propuestas, comentarios, sugerencias y recomendaciones para mejorar el informe de evaluación. 5. Evaluar el alcance que tiene el Sistema Nacional de Contratación Pública con relación a las funcionalidades estándar requeridos en este tipo de sistema informáticos. 6. Realizar encuestas y focus Group que permitan recopilar información acerca de la percepción de las Entidades Contratantes y Proveedores del sistema. 7. Realizar una muestra representativa a ser definida con el INCOP de la situación de los proveedores en el país y de la interrelación que tienen con el sector público. 8. Participar activamente en los talleres de lanzamiento y validación final, así como en la misión de medio término. Los productos esperados del equipo consultor se describen a continuación por Pilar. • i)

ii)

• iii) iv) v) vi)

Pilar I Elaborar las estadísticas de base para contar con la siguiente información: a. Montos y tipo de contratación fuera del SNCP, como por ejemplo para la exploración y explotación petrolera. Elaborar encuestas o entrevistas a participantes en los procesos de adquisición, que se investigue: a. Percepción pública de la confidencialidad del proceso de evaluación; b. Percepción pública de la objetividad en los procedimientos de contratación (preparación de pliegos, determinación de especificaciones, plazos y calificación). Pilar II Plan de Trabajo detallado, basado en el Plan de trabajo General realizado por el INCOP con el apoyo del BID. Propuestas inicial y final, para evaluar el Pilar II, que se presentarán para discusión y validación. Revisión de los informes preliminares del Pilar II realizados por el INCOP y otros participantes. Facilitar las actividades integrales que permitan obtener el análisis correspondiente por cada sub-indicador, incluyendo apoyo en mesas de trabajo, talleres de evaluación y validación de resultados, elaboración de encuestas por muestreo e interpretación de los resultados estadísticos.

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vii) viii)

• i) ii)

• iii) iv)

v) vi) vii) viii) ix) x) xi)

Presentación de cada versión del Pilar II en el taller de validación o en los escenarios que se estimen pertinentes. Propuesta de indicadores de cumplimiento y desempeño, tomando como base la información estadística y las metodologías que tanto el INCOP como otras entidades remitan. Pilar III Informe de las funcionalidades estándar que tiene el sistema electrónico respecto a las funcionalidades estándar que debería tener. Informe de encuestas; Focus Group; reuniones; realizadas a una muestra representativa del sector privado considerando la información requerida para responder los indicadores 6, 7 y 8. Pilar IV Plan de Trabajo detallado, basado en el Plan de trabajo General realizado por el INCOP con el apoyo del BID. Actas e informes de las reuniones realizadas con los actores relevantes definidos por el INCOP; en las que se establecerán opiniones, observaciones, recomendaciones y conclusiones. Reunión con responsables del INCOP sobre el Pilar IV, con el fin de dar a conocer los avances obtenidos de los indicadores. Entrega del Informe preliminar de los indicadores y sub-indicadores contenidos en el Pilar IV, para discusión y validación. Entrega del Informe preliminar con las correcciones realizadas. Participar activamente en el taller validación interna, dando a conocer resultados el informe preliminar. Entregar informe de medio término para su validación. Participar activamente en el taller validación, dando a conocer resultados el informe borrador final. Entrega de Informe final.

Una vez recibidos los comentarios a cada propuesta, el consultor deberá realizar los ajustes correspondientes de conformidad con el cronograma establecido.

METODOLOGIA PARA LEVANTAR ICD EN EL SNCP DE ECUADOR En función de los elementos presentados en la Introducción y Antecedentes antes presentados, la presente metodología de generación de información se refiere al subconjunto de indicadores de cumplimiento y desempeño, tanto que estos vayan a ser levantados a partir de información estadística procesada desde la base de datos interna de INCOP (obtenida a través del portal y otras fuentes disponibles a la institución), o que se vayan a levantar vía encuestas, y/o finalmente, que se levanten a través de operativos de revisión (informada) de una muestra de casos. La presente metodología ha sido discutida con BID e INCOP, y está basada en los resultados obtenidos, tanto en las sesiones de trabajo del jueves 3 y viernes 4 de junio de 2010, cuando se realizó el taller de lanzamiento de la evaluación del Sistema Nacional de Contratación Pública del Ecuador (con presencia del consultor internacional), como en base a consultas posteriores con INCOP (del equipo consultor nacional), consultas posteriores con la representación del BID en Quito, desarrolladas hasta el 21 de Junio de 2010, y consultas posteriores con el consultor internacional, desarrolladas hasta el lunes 28 de Junio de 2010.

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Esta metodología dista de las dos versiones circuladas anteriores, en que se clarifica totalmente que SI se realizará un proceso informado de captura de datos duros, a través de tres tipos de esquemas de captura de información: a) captura de data estadística disponible en INCOP; b) captura de datos a través de encuestas abiertas –electrónicas– a actores; y c) captura de datos a través de un muestreo aleatorio de actores, y una revisión de documentos y carpetas de procesos indicados (de manera anónima y documentada) por dichos actores, por la vía electrónica (bajo verificación sobre aquellos, por parte de un equipo de campo que, con recursos puestos a disposición por BID, analizará –con los formularios pre-establecidos y sugeridos– si dichos casos documentados son válidos en cuanto a las características bajo investigación). Antecedentes de la Metodología de Levantamiento de ICD para Ecuador: Tras la reunión de lanzamiento de la evaluación OECD del SNCP en Ecuador, realizada el jueves 3 de junio de 2010, con la participación de invitados de distintas instituciones estatales, empresas privadas, instituciones educativas, y con el apoyo del personal del INCOP y del equipo técnico de Consultores nacionales e internacionales, se realizó, durante el 2do día del taller, una revisión en detalle los Indicadores de Cumplimiento y Desempeño, con el fin de identificar las distintas estrategias para poder generarlos apropiadamente y aprovechando las fuentes disponibles. El equipo INCOP-BID-Consultor acordó trabajar en tres frentes: a) capturar la información contenida en el Portal: http://www.compraspublicas.gob.ec; b) desarrollar encuestas y focus-groups que permitan lograr algunos de los objetivos del levantamiento; y c) desarrollar un muestreo para el resto de casos. En consecuencia de lo acordado, se estructuró una secuencia de levantamiento de los Indicadores de Cumplimiento y Desempeño a ser generados de la siguiente forma:

1.- A través de la información contenida en el portal: http://www.compraspublicas.gob.ec Un total de 13 Indicadores de Cumplimiento y Desempeño, correspondientes a los pilares 1,2 y 3 serán generados con la información y/o normativa vigente del portal. Los indicadores planteados son los siguientes: PILAR 1: Marco Legislativo y Regulatorio.  Indicador 1: Marco legislativo y regulatorio de las adquisiciones públicas. o Porcentaje de adquisiciones (en volumen y en cantidad de contratos) efectuadas mediante licitación pública. o a) Porcentaje de invitaciones a licitar anunciadas públicamente. o b) Cantidad promedio de días entre el aviso de invitación para licitar y la apertura de la licitación por tipo de adquisición. o Porcentaje de ofertas rechazadas en cada proceso. o Porcentaje de licitaciones públicas abiertas públicamente y debidamente registradas en actas.  Indicador 2: Existencia de Documentos y Reglamentos sobre la Implementación. o a) Porcentaje de casos donde se utilizó la precalificación en forma apropiada como lo establece el marco legal.

PILAR 2: Marco Institucional y Capacidad de Gestión.

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Evaluación del Sistema Nacional de Contratación Pública del Ecuador –SNCPmetodología OCDE-CAD Anexos



Indicador 5: Existencia de capacidades para el desarrollo institucional. o Edad de la información. o a) Cantidad de funcionarios encargados de las adquisiciones del gobierno central que recibe capacitación formal en el año. o b) Tiempo promedio de espera para participar en un evento de capacitación formal.

PILAR 3: Las Adquisiciones y Prácticas de Mercado.  Indicador 6: Las operaciones y prácticas del país que se relacionan con las adquisiciones son eficientes. o Cantidad promedio de días del ciclo de adquisiciones, desde el aviso de licitación hasta la adjudicación del contrato.  Indicador 7: Funcionalidad del mercado de adquisiciones públicas. o Cantidad promedio de ofertas presentadas en cada proceso.  Indicador 8: Existencia de disposiciones sobre la gestión del contrato y resolución de controversias. o Porcentaje de contratos que contienen dichas provisiones. o Porcentaje de contratos que incluyen disposiciones sobre resolución alternativa de conflictos. Para todos estos casos, se ha coordinado con el equipo INCOP, de modo de poder procesar esta información a partir de la base de datos generada por el portal, esto, en paralelo al desarrollo del proceso de captura de información para el siguiente punto:

2.- Metodología conjunta: talleres y encuestas por Internet. En cuanto al resto de indicadores de cumplimiento y desempeño, se utilizará, para el caso de los indicadores básicos 1f (literal b), 4c, 4d, 10c y 12d (ver Anexo 1, Metodología OECD), una única encuesta electrónica, con 5 preguntas, a ser levantada al conjunto de actores presentes en el taller de arranque. Para todos los otros indicadores, no indicados arriba, se trabajará con un Toolkit (HexagonOCDE/CAD) desarrollado para generar información de base provista por los actores reales, seleccionados mediante un muestreo adecuado, de modo de contar con una base estadísticamente significativa de informantes calificados, que participarán en talleres que, con uso de la herramienta, permitirán un levantamiento anónimo y costo-efectivo de información indicativa sobre procesos de contratación pública cuya documentación será informada en el mismo sistema (como elementos adjuntos por vía informática), para ser revisados por los consultores, y confirmados por un equipo de tarea que ratificará la existencia o no de evidencia sobre las problemáticas reportadas. Para el muestreo de actores (que reportarán y documentarán sobre evidencia de casos a ser revisados), estos serán convocados como actores informantes calificados, seleccionados conforme a un muestreo acordado por BID-INCOP-Consultores, bajo los siguientes criterios de selección: 1. Solo se trabajará, para la selección de actores, a aquellos que puedan aportar sobre la base de selección de procesos ya culminados, con información disponible en el portal, para fines de comparación, tras una potencial revisión de documentos. 2. Se incorporará por igual, a oferentes y demandantes, de modo de contrastar evidencia.

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3. En el caso de oferentes, se tendrá paridad entre aquellos que han ganado, y los que no han ganado los procesos de contratación pública que han permitido realizar la selección de la muestra de actores. 4. Los procesos que se evaluarán y sobre los cuales se solicitará reporte, corresponderán a aquellos ocurridos entre Mayo 2009 a Mayo 2010 (1 año calendario) 5. Para trabajar con la muestra de demandantes institucionales (cuya finalidad de convocatoria solo es la de brindar un espacio contra-fáctico de control y comparación), se tendrá tres talleres, convocando a 15 instituciones grandes, medianas y pequeñas compradoras en cada uno de los talleres (seleccionando una muestra de representantes de dichos entes grandes, medianos y pequeños, según el monto total de contratación en dicho año calendario, en función de la data que arroje el análisis de demanda en el portal y la aplicación de una fórmula estadística que garantice y confirme que los 15 poseen información de casos suficientes para dar comparabilidad a cada caso que los oferentes sugieran como sujetos de análisis). 6. No se segmentará, en caso de demandantes, por criterio territorial nacional/local, pero se tratará de que en cada uno de los talleres haya al menos un representante de cada caso territorial. 7. Para los oferentes, se tendrá otros tres talleres, con un número par (representativo) de actores cada uno, convocando a grandes, medianos y pequeños proveedores (seleccionando una muestra de representantes de dichos grandes, medianos y pequeños, según el monto total de contratación en dicho año calendario, en función de la data que arroje el análisis en el portal y la aplicación de una fórmula estadística que garantice que los actores y sus procesos potencialmente reportables dan representatividad en cada caso). Se tratará de que en cada taller haya paridad entre ganadores y perdedores de procesos. 8. Se ha previsto que los cortes y cantidad de actores de cada grupo los entregue INCOP, en función de discusión con el equipo consultor, y del análisis técnico y estadístico de la data que se prepare en función de estos acuerdos logrados entre el equipo consultor y la coordinación de INCOP, mismos que serán permanentemente revisados en las oficinas del BID en Quito, bajo ratificación de la metodología presente desde Washington, sobre pertinencia y aceptabilidad. 9. Se tratará de que, en al menos uno de los tres talleres de oferentes, estén representadas, de forma mayoritaria las PyMEs. 10. No se segmentará por objeto de contrato (bienes, servicios, obras, etc.), pero se tratará de que haya siempre presencia, en cada taller, de al menos un proveedor de cada uno de los tres tipos de objeto contractual. 11. Tampoco se segmentará por tipo de contratación (licitación, contratación directa, etc.). 12. Se invitará a los talleres, tanto a las personas que ya acudieron al taller de arranque, como a un grupo de actores, en una muestra segmentada por los anteriores criterios. 13. Finalmente, se tratará de segmentar para que en cada taller, haya al menos un actor de Sierra+Oriente, y de Costa+Galápagos. Todo lo anterior servirá para identificar, con dichos actores, un número de procesos estadísticamente significativo, al nivel general de la base de datos de INCOP, que sean documentados por los actores en el sistema, para su revisión, pero contando, tras los talleres, con hipótesis informadas sobre la existencia o no de evidencia respecto de los ICD siguientes, principalmente: -

1 g. (No lo tiene el sistema: Obtener evidencia y revisar por muestra). 1 h. (No lo tiene el sistema: Obtener evidencia y revisar por muestra). 2 b. (Muestra).

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2 c. (Muestra. El sistema permite identificar cuando se usó la precalificación. El análisis es cualitativo). 2 f. (Muestra) 3 b. (Muestra) 3d o A. (Muestra) o B. (Muestra) 8 a. o A. (Muestreo. Con cuidado de formato) 10 b. o A. (Muestreo) o B. (Muestreo)

Para definir exactamente las listas de convocados, se ha decidido trabajar en conjunto con INCOP, de modo de analizar la capacidad de generación de data, realizando in situ el análisis de datos, que será procesado por INCOP, realizando en forma conjunta la selección. Posteriormente, una vez identificados los casos, tras el muestreo de actores y el reporte documentado de los procesos a estudiar, se revisará dicho muestreo “informado” con los recursos disponibles provistos por INCOP y/o BID, logrando tenerse una muestra de documentos de contratación de los procesos de contratación realizados, para ser revisados utilizando los formularios y las preguntas correspondientes. Dicha muestra será representativa solo a nivel nacional y global. De no tenerse una representatividad nacional, y dado que el BID ha mencionado disponibilidad para cubrir los costos correspondientes, se analizará un número adicional de expedientes para poder obtener información complementaria que brinde representatividad a la muestra. El proceso descrito en los párrafos anteriores reducirá el costo y tiempo de levantamiento y procesamiento de información, de modo de no sobrepasar mayormente los recursos destinados para todo el proyecto de evaluación del Sistema Nacional de Contratación Pública (conforme se analizó en el segundo día del taller de arranque): para reducir riesgos y aumentar factibilidad, se plantea como base del análisis, una metodología combinada de talleres y encuestas electrónicas, previas a un análisis de la muestra de casos reportados y documentados (cuyo número, de confirmarse, será contrastado con los valores reportados en el sistema, y su relación con el total de procesos de cada actor, de modo de poder obtener indicadores cuantitativos confiables, que garanticen, por actor, la cuantificación objetiva, sustentada y participativa, de los indicadores). Por ello, se plantea realizar 6 talleres en la ciudad de Quito, convocando a los actores, e integrando a los grupos diversos resultantes de la aplicación de los criterios 1 a 13 arriba mencionados, de modo de poder contar con compradores y proveedores, los mismos que se desarrollarán utilizando la herramienta Hexagon/OECD, en la parte pertinente a ICD (mismos que serán utilizados como un método Delphi, en el cual, tras la validación en taller, y la validación en revisión de casos y la revisión de indicadores, se podrá finalmente calcular porcentajes medios, de eventos documentados, según reporten los actores, bajo confidencialidad, con código de usuario y clave personalizada, entregada por Hexagon, sin conocimiento de INCOP, de modo de garantizar confidencia y reporte suficiente). En función de la necesidad, se hará uso de la herramienta de mediación y negociación de Hexagon Consultores, (Toolkit), la cual permite lograr consensos y sistematizar los resultados utilizando tecnología Internet, de modo de reducir costos y desventajas logísticas y maximizar las ventajas descritas en el Adjunto.

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Previamente se deberá planificar los temas a tratarse en cada uno de los talleres y los participantes a ser invitados en cada uno de ellos, llegando a acuerdos INCOP-Hexagon. Los talleres arrojarán los valores de los porcentajes (auto-evaluados y documentados) de los Indicadores respectivos sin el sesgo del observador tercero, que suele ser perjudicial si este tercero no conoce toda la información, contexto, y actores implicados en cada uno de los folios a observar. Bajo esta metodología se podrá obtener, de manera menos riesgosa, más efectiva y menos costosa en tiempo y recursos, información igualmente válida y puntual, que quedará documentada electrónicamente y en informes detallados al respecto, todo lo cual permitirá al INCOP no solo identificar valores cuantitativos por consenso entre expertos o actores, sino también temas cualitativos claves. Conforme a lo descrito, se identificará los temas críticos relevantes de su gestión, el reporte de los participantes con respecto a la relevancia y prioridad de los mismos, los actores que pueden participar en la solución de los temas levantados, y adicionalmente brindará la información básica necesaria para elaborar adecuadamente los cuestionarios a ser usados en las encuestas electrónicas. Dichos talleres también podrán ser realizados en las ciudades de Guayaquil y Cuenca si es que el Banco dispone de recursos adicionales para su elaboración y operación logística. Finalmente, en términos de encuestas, bien pueden ser aplicadas a nivel nacional, tanto a Instituciones compradoras, como a proveedoras, utilizando para el efecto el acceso obligado que tienen al portal, del cual se puede direccionar hacia la encuesta correspondiente. El consultar a compradores y proveedores permitirá analizar las percepciones de los dos grupos, y así cruzar dicha información para evitar sesgos particulares. Se debe definir previamente con el INCOP el tiempo que permanecerá la encuesta activa, los cuestionarios definitivos, las opciones de respuesta, y los medios de promoción y comunicación a los participantes. Una vez definidos estos aspectos se deberá plasmar los instrumentos en la plataforma web correspondiente. La metodología propuesta permite que el INCOP incluya en los cuestionarios ciertas preguntas que, aunque no sean parte de los Indicadores buscados, corresponden a temas críticos de su problemática actual y que le permitirá mejorar sus procesos internos, teniendo la percepción integral de todos los participantes en el proceso de compras públicas. Como complemento de la metodología propuesta se plantea entonces, no solo encuestas electrónicas, talleres y focus, sino la realización final de un proceso de levantamiento de información en el campo. La mezcla de herramientas permitirá confirmar si los resultados obtenidos tanto en los talleres como en las encuestas electrónicas son certeros y concuerdan con lo encontrado físicamente en los archivos y documentos. Este proceso se llevará a cabo con recursos que el BID ha complementado para el efecto. El siguiente cuadro muestra el Plan General del proceso de levantamiento y construcción de indicadores, bajo la metodología planteada:

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Con este cronograma y metodología, que permitirá analizar casos y documentos de manera expedita, se espera culminar el estudio en tiempo, cantidad y calidad.

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ADJUNTO (Tomado de http://www.gestiopolis.com/canales6/eco/metodo-delphi-estadistica-de-investigacioncientifica.htm) 1. ¿Qué es el método Delphi? El método Delphi consiste en la utilización sistemática del juicio intuitivo de un grupo de expertos para obtener un consenso de opiniones informadas (Valdés, 1999), (Moráguez, 2001). Resulta imprescindible que estas opiniones no se encuentren permeadas o influenciadas por criterios de algunos expertos. Este método resulta más efectivo si se garantizan: el anonimato, la retroalimentación controlada y la respuesta estadística de grupo. El método puede ser aplicado: § Como previsión del comportamiento de variables conocidas; es decir, para evaluar el comportamiento de una variable conocida y así se pueda inferir posibles formas de comportamiento. § En la determinación perspectiva de la composición de un sistema, Vg.: en el caso que los elementos del sistema a estudiar no sean conocidos, o nunca hayan sido aplicados al objeto de estudio y se orienta la muestra a la determinación de la estructura posible del sistema o modelo a aplicar. 2. ¿Qué ventajas tiene el método? Según Moráguez (2006), al igual de Zayas (1998), Campistrous (1998), Valdés (1999), Moráguez (2001), se considera que las ventajas del método están dadas en que:       

Permite la formación de un criterio con mayor grado de objetividad. El consenso logrado sobre la base de los criterios es muy confiable. La tarea de decisiones, sobre la base de los criterios de expertos, obtenido por éste tiene altas probabilidades de ser eficiente. Permite valorar alternativas de decisión. Evita conflictos entre expertos al ser anónimo, (lo que constituye un requisito imprescindible para garantizar el éxito del método) y crea un clima favorable a la creatividad. El experto se siente involucrado plenamente en la solución del problema y facilita su implantación. De ello es importante el principio de voluntariedad del experto en participar en la investigación. Garantiza libertad de opiniones (por ser anónimo y confidencial). Ningún experto debe conocer que a su igual se le está solicitando opiniones.

3. ¿Cuáles son sus desventajas? Sus desventajas más significativas están dadas en que:  

Es muy laborioso y demanda tiempo su aplicación, debido a que se requiere como mínimo de dos vueltas para obtener el consenso necesario. Es costoso en comparación con otros, ya que requiere del empleo de: tiempo de los expertos, hojas, impresoras, teléfono, correo...

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  

Precisa de buenas comunicaciones para economizar tiempo de búsqueda y recepción de respuestas. Debe ser llevado a cabo por un grupo de análisis: los expertos como tales. Se emiten criterios subjetivos, por lo que el proceso puede estar cargado de subjetividad, sometido a influencias externas.

De aquí la necesidad de aplicar varias vueltas, buscar técnicas variadas de análisis para obtener un consenso y pruebas estadísticas para determinar su grado de confiabilidad y pertinencia. 4. ¿Cómo se seleccionan los expertos y qué instrumentos se aplican? Para la aplicación práctica del método es necesario considerar metodológicamente dos aspectos fundamentales: selección del grupo de expertos a encuestar y la elaboración del cuestionario o los cuestionarios. Pero ante todo: ¿A quiénes se pueden considerar expertos? Se define como experto el individuo en sí, grupo de personas u organizaciones capaces de ofrecer valoraciones conclusivas de un problema en cuestión y hacer recomendaciones respecto a sus momentos fundamentales con un máximo de competencia (Valdés, 1999) (Moráguez, 2001). De esta definición se infiere, como requisito básico para la selección de un experto, que éste tenga experiencia en el tema a consultar, dado por sus años de trabajo (praxis), y que puedan ser complementados con: conocimientos teóricos adquiridos a través de las distintas formas de superación, y grado académico o científico alcanzado en relación al tema, entre otros.

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ANEXO 5 INFORME SELECCIÓN DE LA MUESTRA PARA EL LEVANTAMIENTO DE INFORMACION (levantamiento de campo) El objetivo principal de los talleres es obtener la información de los tres actores que participan en un proceso de contratación pública, es decir contar con los proveedores (ganador y perdedores) y con la institución contratante. El modelo de muestra inicial partió de la información proporcionada por el INCOP el viernes 16 de julio de 2010, la base de datos constaba de 187.938 procesos, en los que constaban 9 tipos de contratación y 5 tipos de proveedores con los siguientes porcentajes: Tamaño de proveedor GRANDE

No. de procesos

17.967

9,56%

Monto total contratado 1.791.214.495,81

MEDIANA

11.392

6,06%

501.058.133,91

MICRO

78.576

41,81%

1.057.014.012,94

NO DISPONIBLE

44.060

23,44%

1.244.387.739,92

PEQUEÑA

35.943

19,12%

855.718.355,96

Total general

187.938

100,00%

5.449.392.738,54

Se decidió eliminar al tipo de proveedor no disponible (Procesos de contratación de Ínfima Cuantía y de régimen especial y contratos de emergencia “Primer período de funcionamiento del SNCP”, donde no se identifica el tipo de proveedor), con lo que existió el primer replanteamiento del universo que disminuyo a 143.878 procesos, con la nueva información se realizó un primer modelo de muestra tanto para la definición del tamaño en lo que respecta al nivel de error, estableciendo que se aceptaría un error 5% máximo, como lo utilizan en estudios internacionales y con un nivel de confianza del 95%. Se estableció los criterios de selección de la muestra de acuerdo a la metodología con una estratificación primero por los 4 tipos de proveedores y después por los 9 tipos de contratación. En base a los 100 procesos que se debían seleccionar como muestra según las estimaciones técnicas

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previas, y que fuera acordado con el BID, para el levantamiento de información, con la siguiente distribución porcentual: Tamaño de proveedor GRANDE MEDIANA MICRO PEQUEÑA Total general

No. de procesos

17.967 11.392 78.576 35.943 143.878

12% 8% 55% 25% 100%

Monto total contratado 1.791.214.495,81 501.058.133,91 1.057.014.012,94 855.718.355,96 4.205.004.999

El día 23 de julio de 2010, se tuvo la primera selección de la muestra con los 104 procesos seleccionados aleatoriamente y con los reemplazos, se procedió a pedir la información al INCOP de los datos informativos de los procesos. Se descubrió un dato adicional de la información que da el sistema, el tipo de contratación “publicación” que correspondía al 70% del total de procesos y que tiene 2 actores una institución contratante y siempre un proveedor ganador, que no cumplen el objetivo principal para establecer el modelo de la muestra. Se realizó una investigación de la Ley de Contratación Pública y sus reglamentos, donde no se contempla el tipo de contratación publicación. Por esta razón se tuvo una nueva reunión el 27 de julio de 2010 en el INCOP para replantear el universo de la muestra, con la aclaración de que el tipo de contratación publicación agrupa a los procesos de ínfima cuantía, de los de régimen especial y los contratos surgidos por declaración de emergencia, éstos aunque tengan montos mayores, no tienen perdedor pues son contratos directos, por lo tanto se decidió eliminar la parte de publicación que corresponde a ínfima cuantía. Se realizó un nuevo modelo de muestra reduciendo el universo descartando los procesos de ínfima cuantía, pero para hacerlo de forma técnica debe existir una razón estadística como la falta de información o por una razón legal44, con ello se hizo una nueva selección aleatoria y se procedió a pedir la información completa de los procesos al INCOP. Tipo Proveedor GRANDE

No. procesos 6.104

% 11,42%

Según el Art.36 de la Ley de Contratación Pública, que establece que los procesos de ínfima cuantía son los que tienen un monto de contratación menor o igual al 0.0000002 multiplicado por el Presupuesto Inicial aprobado, es decir todos los procesos que tengan un monto contratado menor a 4.702 dólares.

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MEDIANA

4.840

9,06%

MICRO

28.249

52,86%

PEQUEÑA

14.250

26,66%

Total general

53.443

100,00%

El martes 2 de agosto se solicitó la información de la muestra con la selección depurada nuevamente se tuvo que replantear el universo y se solicitó por parte del INCOP que no se considere a la categoría publicación, con lo que el universo disminuyo a 41.875 procesos, que finalmente fue el universo depurado para realizar la selección en base a los criterios de estratificación establecidos, sin embargo con un cambio técnico, con un nuevo modelo primero por tipo de contratación y después por tipo de proveedor. Eliminando el tipo de contratación publicación el universo se reduce en un 77% lo que significa que por definición técnica estadística, se debe incrementar el tamaño de la muestra. La única forma de mantener la muestra en 106 caso sería afectar el nivel de error el mismo que por fuentes bibliográfica puede estar entre 0 y 10. Ahora bien con esos criterios el nivel de error pasa a ser de 5.7% sin embargo como consideración a nivel de estudios cualquiera se maneja un criterio de 5% de error, solo en casos extremos el error se incrementa si mantuviéramos un error de 5% la muestra requerida seria 136. Manteniendo un nivel de confianza del 95% y con el margen de error del 5.7% se obtuvo un tamaño de la muestra de 106 procesos, que fueron extraídos de forma aleatoria de la distribución que se presenta a continuación por tipo de proveedor y tipo de contratación, cabe recalcar que desde el inicio se han producido varios cambios en el universo con una disminución de 146.000 procesos. Tamaño de proveedor GRANDE MEDIANA MICRO PEQUEÑA Total general

No. de procesos 3.574 3.518 23.097 11.686 41.875

% 8,53% 8,40% 55,16% 27,91% 100,00%

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Finalmente después de los acuerdos llegados con el INCOP, se definió la muestra y se estableció el número de procesos para realizar el levantamiento de información con 106 procesos, con la siguiente distribución geográfica, de este universo alterno se utilizó un método estadístico para realizar un ajuste para muestras pequeñas con la obtención de 33 procesos para los talleres, que es un numero bastante cercano a los 30 procesos requeridos para realizar los 6 talleres.

Provincia PICHINCHA GUAYAS AZUAY COTOPAXI MANABI TUNGURAHUA CHIMBORAZO PASTAZA Total general

No. procesos 40 26 19 7 6 4 2 2 106

Para la selección de los 30 procesos que serán invitados a los talleres si se tomó en cuenta el criterio del monto contratado, dando preferencia a los de mayor monto contratado. Con ello se solicitó la información al INCOP de los 3 actores que participaron en cada proceso, teniendo como resultado la siguiente planificación de los talleres para el levantamiento de información.

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ANEXO 6 INFORME DEL LEVANTAMIENTO DE CAMPO Marco muestral: estado de la información del portal de compras públicas del Ecuador La metodología para el diseño de la muestra parte de la definición y reconocimiento del marco muestral a ser estudiado, es decir conocer el estado de la información proporcionada por el INCOP. La base de datos entregada en un inicio contenía todos los registros de los procesos de contratación pública que se realizaron entre mayo 2009 y mayo del 2010, con todo ello se procedió a depurar la base de datos que en el origen del análisis constaba de 187.938 casos que tenían el debido registro en el Portal del Sistema de Contratación Pública. La configuración y segmentación de la base de datos se la puede apreciar en el Grafico 1 de forma detallada, considerando la descripción macro de los nueve tipos de contratación definidos art.36 de la Ley del Sistema de Contratación Pública. De igual manera se muestra categorizada en base al tamaño de proveedores que participan en el proceso de compras públicas en la Tabla 1. Tabla 1: Estructura de la base de datos por tamaño de proveedor Tamaño de proveedor GRANDE

No. de procesos

17.967

9,56%

Monto total contratado 1.791.214.495,81

MEDIANA

11.392

6,06%

501.058.133,91

MICRO

78.576

41,81%

1.057.014.012,94

NO DISPONIBLE

44.060

23,44%

1.244.387.739,92

PEQUEÑA

35.943

19,12%

855.718.355,96

Total general

187.938

100,00%

5.449.392.738,54

Gráfico 1. Estructura de la base por tipo de contratación en número de procesos

Para efectos del estudio se decidió eliminar al tipo de proveedor “no disponible”, debido a que el objetivo principal del estudio es obtener la información de los tres actores que participan en un proceso de contratación pública, es decir contar con los proveedores (ganador y perdedores) y con la institución contratante. Con todo lo expuesto anteriormente se replanteó el universo y el marco

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muestral, que disminuyó a 143.878 procesos; con la nueva información se realizó un primer modelo de muestra tanto para la definición del tamaño y en el método de selección. 1. Diseño muestral: metodología El muestreo no es una simple sustitución de una cobertura total por una parcial. El muestreo es la ciencia y arte de controlar y medir la confiabilidad de la información estadística útil a través de la teoría de la probabilidad. W.E.Deming Some Theory of Sampling, New York: Dover El tamaño de la muestra corresponde al número mínimo necesario para estimar el parámetro poblacional con la restricción de que la diferencia entre el estadístico y el parámetro sea menor que la cantidad convencionalmente aceptada. En términos de diseño de muestras, el tamaño de la muestra depende de la precisión asociada a la estimación del parámetro poblacional. Diversos factores inciden en el tamaño de la muestra. Cabe desatacar al error máximo admisible y el nivel de confianza por su importancia y porque ambos valores son decisivos en la metodología planteada para el muestreo; existen factores adicionales como los recursos económicos para montar el operativo de campo, los procedimientos de análisis y la heterogeneidad del universo estudiado, en el estudio la heterogeneidad del universo de procesos de contratación pública analizados. Contra lo que sugiere el sentido común, el tamaño de la muestra no se ve sustantivamente influenciado por el tamaño del universo origen de la muestra. No existe un aumento de la muestra proporcional al aumento del tamaño de la población o viceversa45. En poblaciones grandes – superiores a los 100.000 casos como en el caso de la base de datos de los procesos de contratación pública- la influencia del tamaño de la población es ínfima en el cálculo del tamaño de la muestra, tan solo en poblaciones pequeñas es necesario muestrear a una parte importante de la población para obtener la precisión deseada. Normalmente es preferible realizar un censo de la población. Esto se demuestra técnicamente con la relación que existe de n (tamaño de la muestra) con N (universo), que da lugar a una curva que pasa por el origen y tiene una asíntota paralela al eje de abscisas. La curva evidencia que a partir de cierto valor de n, los incrementos de N no inciden en el tamaño de n46. El Gráfico 2 figura la relación de n con N. Gráfico 2. Relación entre el tamaño de la muestra y tamaño de población

Fuente: Cramer, Mathematical Methods of Statistics. Elaboración: Hexagon Consultores

45 Campbell, L. L. (1968). Sampling theorem for the Fourier transform of a distribution with bounded support, SIAM Journal of Applied Mathematics 16(3): 626–636 46 Cramer, H. (1946). Mathematical Methods of Statistics, Princeton University Press Princeton.

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Para el diseño del tamaño muestra se utilizó un método determinístico47, con un nivel de confianza o confiabilidad del 95% nivel avalado por estudios internacionales48, el error máximo aceptado para el presente estudio es del 5%49, en lo que corresponde al grado de ocurrencia, el mismo está basado en el criterio técnico de que la población a ser evaluada constituye una población cautiva.

Se estableció los criterios de selección de la muestra de acuerdo a la metodología con una estratificación primero por los 4 tipos de proveedores y después por los 9 tipos de contratación. Tamaño de proveedor GRANDE MEDIANA MICRO PEQUEÑA Total general

No. de procesos 17.967 11.392 78.576 35.943 143.878

Monto total contratado 1.791.214.495,81 501.058.133,91 1.057.014.012,94 855.718.355,96 4.205.004.999

12% 8% 55% 25% 100%

Para garantizar la solidez técnica del muestreo se realizaron varios procesos de validación del tamaño de la muestra y del método de selección. Con el nivel de confianza establecido en 95% y con un margen de error del 5.7% se obtuvo un tamaño de la muestra compuesto por 106 entidades 47 Daniel A. Powers, Statistical Methods for Categorical Data Analysis, Academic Press 1999. 48 Como probabilidad mínima aceptada para asegurar que el intervalo construido en nuestra muestra contenga el verdadero valor de la población. 49 Con esto se garantiza que la diferencia entre el verdadero valor de la población en el caso de realizar un censo, no diste mucho del valor obtenido en la muestra.

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contratantes, se realizó un primer modelo de muestra y una selección de la muestra con un resultado de 104 procesos seleccionados aleatoriamente y con los reemplazos, se procedió a pedir la información al INCOP de los datos informativos de los procesos. Se encontró un dato adicional de la información que da el sistema, el tipo de contratación “publicación” cargado en la base de datos, correspondía al 70% del total de procesos y que tiene 2 actores una institución contratante y siempre un proveedor ganador50, que no cumplen el objetivo principal para establecer el modelo de la muestra. Se realizó una investigación de la Ley de Contratación Pública y de los reglamentos, donde no se contempla el tipo de contratación publicación. Se configuró un nuevo universo de la muestra, con la aclaración de que el tipo de contratación publicación agrupa a los procesos de ínfima cuantía, a los de régimen especial y a contratos surgidos por declaración de emergencia, éstos aunque tengan montos mayores, no tienen perdedor pues son contratos directos, por lo tanto se decidió eliminar la parte de publicación que corresponde a ínfima cuantía. Se realizó un nuevo modelo de muestra reduciendo el universo descartando los procesos de ínfima cuantía, pero para hacerlo de forma técnica debe existir una razón estadística como la falta de información o por una razón legal51, con ello se hizo una nueva selección aleatoria y se procedió a pedir la información completa de los procesos al INCOP. Tipo Proveedor

No. procesos

GRANDE

6.104

11,42%

MEDIANA

4.840

9,06%

MICRO

28.249

52,86%

PEQUEÑA

14.250

26,66%

Total general

53.443

100,00%

Todo ello debido a que el tipo de contratación “publicación” es considerado un método de rendición de cuentas de las instituciones públicas, donde agrupa el tipo de contratación de ínfima cuantía, giro de negocios y todos los que hacen referencia al Régimen Especial. 51 Con el argumento del Art.36 de la Ley de Contratación Pública, que establece que los procesos de ínfima cuantía son los que tienen un monto de contratación menor o igual al 0.0000002 multiplicado por el Presupuesto Inicial aprobado, es decir todos los procesos que tengan un monto contratado menor a 4.702 dólares.

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Contando con la información de la muestra y con la selección depurada nuevamente se reformuló el universo y se solicitó por parte del INCOP que se elimine todo lo que corresponde al tipo de contratación publicación, con lo que el universo descendió nuevamente a tan solo 41.875 procesos, que finalmente constituye el universo depurado para realizar la selección en base a los criterios de estratificación establecidos, sin embargo con un cambio técnico en la estratificación, con un nuevo modelo de organización de los estratos primero ubicando el tipo de contratación y después el tipo de proveedor. Una vez que se eliminó el tipo de contratación publicación el universo se reduce en un 77% lo que tiene implicaciones en el tamaño de la muestra, la única forma de mantener la muestra en 106 casos sería afectar el nivel de error, el mismo que por fuentes bibliográfica puede estar entre 0 y 1052. Ahora bien, con esos criterios el nivel de error pasa a ser de 5.7% sin embargo como consideración a nivel de estudios cualquiera se maneja un criterio de 5% de error, solo en casos extremos el error se incrementa si mantuviéramos un error de 5% la muestra requerida seria 136. Como dato adicional, cabe recalcar que desde el inicio se han producido varios cambios en el universo con una disminución del orden de 146.000 procesos. Método del muestreo El muestreo estratificado que se utiliza en el estudio se caracteriza por usar información auxiliar que permite agrupar a los elementos que componen la muestra en estratos diferenciados. Los estratos están conformados por elementos que tienen puntuación homogénea en la variable de estudio. Los elementos que componen un estrato son parecidos dentro del estrato y los estratos son agrupaciones distintas entre sí. Con el nivel de confianza establecido en 95% y con un margen de error del 5.7% se obtuvo un tamaño de la muestra compuesto por 106 procesos, fundamentada en el método explicado con anterioridad, en la selección de procesos se tomaron en cuenta dos variables de estratificación. Se suele usar más de una variable de estratificación, a fin de asegurar mayor homogeneidad en los estratos. Para efectos del estudio ambas variables están relacionadas con la variable a medir, las variables elegidas para en el modelo son: el tipo de contratación y el tamaño del proveedor que permitieron construir grupos homogéneos de elementos, a continuación se presenta la estructura de dichas variables en el universo determinado para el muestreo. Tamaño de proveedor GRANDE MEDIANA MICRO PEQUEÑA Total general

No. de procesos 3.574 3.518 23.097 11.686 41.875

% 8,53% 8,40% 55,16% 27,91% 100,00%

Manuel Vivanco, Muestreo estadístico: diseño y aplicaciones, pág. 50-57

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La lógica que subyace al muestreo estratificado es que agrupando los elementos en estratos homogéneos es posible mejorar la precisión y minimizar el costo respecto a la selección mediante muestreo aleatorio simple. Cabe destacar que cada estrato diseñado en el estudio es una agrupación independiente de las demás, lo cual permite inferir los resultados al universo origen de cada estrato en forma autónoma. Manteniendo el criterio nacional de la metodología y la estructura con estratos en dos variables, (ver Tabla a continuación) se procedió a seleccionar los procesos con sus reemplazos manteniendo los niveles de significancia y error que validen la representatividad de la muestra para realizar la investigación de campo. Tipo de Proveedor Tipo Contratación Contratación directa Cotización Licitación Licitación de Seguros Lista corta Menor Cuantía Subasta Inversa Electrónica Total general

1 32

Total general 7 5 2 1 1 44

106

GRANDE

MEDIANA

MICRO

PEQUEÑA

6 3

1 2 2

2. Investigación de Campo El levantamiento de información consistió en acudir a las instituciones públicas que son contratantes en un proceso de licitación pública, Hexagon Consultores se encargó de todo el operativo y análisis técnico que sustentará la evaluación del Instituto de Contratación Pública del Ecuador (INCOP). Las entidades fueron debidamente notificadas del operativo de campo mediante una carta oficial enviada por el INCOP el 30 de agosto de 2010, dirigida a las autoridades principales de las instituciones para que conozcan del levantamiento y estén preparadas para las visitas del equipo especializado, adjuntando el código del proceso seleccionado para que preparen el expediente que será revisado y analizado.

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La selección de procesos se hizo de forma aleatoria y a nivel nacional, por lo que es muy importante tener en claro cómo están distribuidos los 106 expedientes que fueron revisados por el equipo especializado en levantamiento de información, la distribución de los procesos por provincia para el levantamiento de información es la que se presenta a continuación: PROVINCIA PICHINCHA GUAYAS AZUAY COTOPAXI MANABÍ TUNGURAHUA CHIMBORAZO PASTAZA Total general

No. 41 26 17 7 6 5 2 2 106

% 38.68% 24.53% 16.04% 6.60% 5.66% 4.72% 1.89% 1.89% 100.00%

Para no alterar los resultados en los indicadores lo más importante es mantener el criterio técnico en la selección y no modificar los niveles de confianza ni error establecidos para el estudio, a continuación se presenta la distribución de los procesos con la estratificación acordada en la metodología de la muestra explicada con anterioridad. 3. Diseño del Formulario para el levantamiento de campo Los indicadores que se elaborarán con el método de levantamiento de campo son los siguientes: PILAR I: MARCO REGULATORIO Y LEGAL REGLAS SOBRE LA PARTICIPACIÓN: 1d) Porcentaje de documentos de licitación pública que incluyen disposiciones que limitan participar a grupos de oferentes por razones diferentes de las referidas a calificaciones o exclusiones aceptadas. EVALUACIÓN DE LAS OFERTAS Y CRITERIOS PARA LA ADJUDICACIÓN 1f) a) Porcentaje de licitaciones que incluyen criterios de evaluación no cuantificables o subjetivos, se realizará una revisión de las reglas en los pliegos (parámetros de calificación, como se aplican márgenes de calificación, revisar actas de calificación que esté firmada por la autoridad o por la comisión técnica).

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PRESENTACIÓN, RECEPCIÓN Y APERTURA DE LAS OFERTAS 1g) Porcentaje de licitaciones públicas abiertas públicamente y debidamente registradas en actas. PROTESTAS 1h) Porcentaje de casos resueltos dentro de los términos establecidos en el marco legal. 1h. Protesta: Reclamo administrativo amparado en la ley. Artículo 103.- Términos para Deducir la Impugnación y para Resolver.- Exclusivamente para deducir la impugnación prevista en esta Ley, los oferentes tendrán el término de cinco (5) días contados desde la notificación de la adjudicación, la Entidad Contratante en el término de cinco (5) días calificará el recurso como procedente o mandará a ampliarlo, debiendo expedir, de manera motivada, ¿El reclamo tuvo una resolución en un término no mayor a quince (15) días contados a partir de la providencia de calificación del recurso presentado? PROCEDIMIENTOS DE PRECALIFICACIÓN. 2c) b) Porcentaje de casos que utilizaron criterios de precalificación objetivos del tipo cumple / no cumple en oposición a los criterios cualitativos subjetivos. (No aplica como esta en la OECD) Dos tipos de precalificación  Precalificación en Consultoría (capacidad nacional para contratar la consultoría) como un paso previo para contratar la consultoría  Precalificación en el Registro Único de Proveedores (habilitado como proveedor en la categoría que deseo contratar). PILAR II: MARCO INSTITUCIONAL Y CAPACIDAD DE GESTIÓN La ley presupuestaria y los procedimientos financieros brindan soporte a la adquisición, ejecución del contrato y su pago en tiempo y forma. Porcentaje de pagos efectuados con atraso (por ejemplo, aquellos que excedan el cronograma de pagos especificado contractualmente).  Ver las fechas del cronograma  Fechas en la que la planilla aprobada va al financiero  Fechas que se efectiviza el pago (Documentos en el Departamento Financiero) 3d) Se preparan informes de cumplimiento en forma sistemática para certificar la ejecución del presupuesto y conciliar dicha ejecución con la programación presupuestaria. a) Porcentaje de contratos importantes sin informes de terminación ( no existe en la legislación nacional, lo que hace referencia a que el contrato ha sido terminado)  Acta de entrega recepción  Revisar el acta de entrega recepción parcial b) Tiempo promedio después de la liquidación final del contrato dentro del cual se completan los informes de preparación.  Revisar el acta de finiquito en servicios profesionales  Revisar al acta de entrega recepción definitiva PILAR III. LAS ADQUISICIONES Y PRÁCTICAS DE MERCADO 6c) Hay normas ya establecidas para proteger los registros y documentos relacionados con las transacciones y con la administración de contratos Porcentaje de contratos hallados con registros incompletos, este indicador está sustentado en el art. 13 del Reglamento de Contratación Pública.- Información relevante.- Para efectos de publicidad de los procedimientos de contratación en el Portal www.compraspublicas.gob.ec se entenderá como información relevante la siguiente:

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1. 2. 3. 4. 5.

Convocatoria; Pliegos; Proveedores invitados; Preguntas y respuestas de los procedimientos de contratación; Ofertas presentadas por los oferentes, con excepción de la información calificada como confidencial por la entidad contratante conforme a los pliegos; 6. Resolución de adjudicación; 7. Contratos complementarios, de haberse suscrito;(opcional) 8. Ordenes de cambio, de haberse emitido; 9. Cronograma de ejecución de actividades contractuales; 10. Cronograma de pagos; y, 11. Actas de entrega recepción, o actos administrativos relacionados con la terminación del contrato. 8a) Los procedimientos para la administración de los contratos se encuentran claramente definidos, lo que incluye los procedimientos de inspección y aceptación, los de control de calidad y los métodos de revisión y emisión de enmiendas a los contratos en tiempo y forma. Porcentaje de contratos que contienen dichas provisiones.  Revisar si están pactadas las entregas parciales y la entrega definitiva  Tiempo y forma, revisar si hay una cláusula para enmendar en tiempos y forma  Enmienda no puede ser la modificación del tiempo, en el modelo del INCOP no hay la cláusula de enmienda Evidencia en contratos examinados que muestran que la administración del contrato es oportuna. Administración oportuna: ver si en el expediente se nombró/encargó a un funcionario o una comisión para velar que el contrato haya sido cumplido de forma oportuna en tiempos.  Revisar si el acta de entrega recepción está firmada por el administrador del contrato  Revisar los informes de la comisión técnica dirigidos para la máxima autoridad  Para un contrato de ejecución de obra: Revisar si existen los informes de fiscalización 8b) Los contratos incluyen procedimientos de solución de controversias que contemplan un proceso eficiente y justo para resolver disputas que surgen durante la ejecución del contrato Porcentaje de contratos que incluyen disposiciones sobre resolución alternativa de conflictos. Artículo 104.- Métodos Alternativos de Solución de Controversias.- De existir diferencias entre las partes contratantes no solventadas dentro del proceso de ejecución, podrán utilizar los procesos de mediación y arbitraje en derecho, que lleven a solucionar sus diferencias, de conformidad con la cláusula compromisoria respectiva. PILAR IV. INTEGRIDAD Y TRANSPARENCIA DEL SISTEMA DE ADQUISICIONES PÚBLICAS 10b) El sistema de revisión de quejas tiene la capacidad de manejarlas en forma eficiente y una manera de aplicar la reparación impuesta. Reglamento: Art. 150. Derecho a reclamar.- Los oferentes que se consideren afectados en sus intereses por actos administrativos emitidos por las entidades previstas en el artículo 1 de la Ley, por asuntos relacionados con su oferta, respecto al trámite precontractual o de la adjudicación, tendrán derecho a presentar las reclamaciones de conformidad al procedimiento previsto en el presente capítulo. En las reclamaciones los oferentes podrán peticionar o pretender: 1. La formulación de observaciones, consideraciones y reservas de derechos, cuando se impugnaren los actos de simple administración; y, 2. La enmienda, derogación, modificación o sustitución total o parcial de actos administrativos relacionados con los procedimientos de contratación en los que intervengan. El reclamo se presentará por escrito ante el órgano autor del hecho, comportamiento u omisión; emisor del acto administrativo; o ante aquel al cual va dirigido el acto de simple administración, en

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el término de cinco días contados a partir de la notificación. El órgano puede dictar medidas para atender el reclamo. El órgano ante quien se presente el reclamo tendrá un término de quince días para resolverlo, contado a partir de la fecha de la providencia de calificación del reclamo. El reclamo y su resolución serán publicados en el Portal www.compraspublicas.gob.ec. a) Porcentaje de protestas procesadas dentro de los plazos notificados en el marco legal. b) Porcentaje de decisiones aplicadas que han sido cumplidas.  Reclamo: es el reclamo administrativo en cuanto a la ley  Resolución del reclamo en el marco legal

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4. Análisis de Resultados El proceso de información así como el trabajo de la base de datos recopilada en el trabajo de campo se armó en un ambiente de Stata 11.0. Los resultados que se presentan a continuación son finales y revisados con los expedientes de cada uno de los procesos seleccionados en las 106 entidades públicas ubicadas en las principales provincias del Ecuador, los datos finales presentados mantienen su tendencia central y no se han desviado de la media, lo primero que se presenta es la distribución geográfica, tanto en valores numéricos y porcentajes para tener una apreciación general de los datos obtenidos.

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Provincia CHIMBORAZO PASTAZA TUNGURAHUA COTOPAXI MANABÍ AZUAY GUAYAS PICHINCHA Total general

No. Procesos 2 3 5 6 6 17 27 40 106

Porcentaje 1.89% 2.83% 4.72% 5.66% 5.66% 16.04% 25.47% 37.74% 100.00%

La descripción de los resultados y el análisis se explica por pilar, con la presentación de los resultados subyacentes a cada una de las preguntas que se estructuraron en el formulario para la investigación de campo realizada. Pilar I – Marco Legislativo y Regulatorio 1) Marco legislativo y regulatorio de las adquisiciones públicas 1d) – Reglas sobre la participación: Porcentaje de documentos de licitación pública que incluyen disposiciones que limitan participar a grupos de oferentes por razones diferentes de las referidas a calificaciones o exclusiones aceptadas. Para explicar este indicador y resolver las preguntas del formulario, lo que se realizó es una inspección exhaustiva en la configuración de los pliegos del proceso, ver los requerimientos cuantitativos y no cuantitativos encontrados en los pliegos. Como se ven en los resultados las tres preguntas planteadas se presenta un resultado común, con respecto a que no existen disposiciones que limitan participar a grupos de oferentes por razones diferentes a las referidas calificaciones. 1.1. ¿En el proceso seleccionado se incluyeron criterios de exclusión muy específicos que pudieran haber direccionado el proceso hacia un oferente que las cumpla (como calidad, tipo, marca, o limitación a un periodo determinado sin razón sustentada en la ley)? Respuestas SI NO

No. procesos 7 99

Porcentaje 6.60% 93.40%

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Total general

106

100.00%

1.2. ¿En el proceso seleccionado se incluyeron criterios muy generales que distorsionen el proceso a través de interpretaciones por parte del comité de selección creando margen para la discrecionalidad y abran el abanico de posibles oferentes? Respuestas SI NO Total general

No. procesos 4 102 106

Porcentaje 3.77% 96.23% 100.00%

1.3. ¿En el proceso seleccionado se incluyeron exigencias no relevantes que sean cumplidas por oferentes específicos que podrían haber pasado a ser competitivos, para la contratación del bien, obra o consultoría requerida? Respuestas SI NO Total general

No. procesos 13 93 106

Porcentaje 12.26% 87.74% 100.00%

1f) Evaluación de las ofertas y criterios para la adjudicación: Porcentaje de licitaciones que incluyen criterios de evaluación no cuantificables o subjetivos. 2.1. En el proceso seleccionado se incluyeron criterios de evaluación no cuantificables (como calidad, experiencia general sin criterio cumple/no cumple o con uso de adjetivos como buena, alta, significativa, relevante, etc.)? Respuestas SI NO Total general

No. procesos 39 67 106

Porcentaje 36.79% 63.21% 100.00%

1g) Presentación, recepción y apertura de las ofertas: Porcentaje de licitaciones públicas abiertas públicamente y debidamente registradas en actas. En este indicador el tema fue un poco más complicado, debido a que muy pocas entidades guardan un archivo registrado de todos los documentos y actas, de acuerdo a lo que estipula la ley la apertura de los sobres debe ser publica, sin embargo tan solo en un 69.88% de los casos revisados se encuentra un acta de apertura de los sobres y un 66.27% tiene la constatación de que dicho procedimiento fue realizado en público, lo trascendental en este punto es que debe existir un registro de los asistentes y si es posible la constatación con las firmas de los mismos, pero tan solo en un 43.37% de los casos existe el debido registro, cuando se revisó los expedientes lo general es tener el registro del encargado de compras públicas, de la comisión técnica y de autoridad de la entidad dependiendo el monto y la relevancia del contrato. 3.1. ¿Existe un acta de apertura para los sobres? Respuestas SI NO Total general

No. procesos 76 30 106

Porcentaje 71.70% 28.30% 100.00%

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3.2. Para la apertura de sobres, ¿se hizo de forma pública para dicho procedimiento? Respuestas SI NO Total general

No. procesos 70 36 106

Porcentaje 66.04% 33.96% 100.00%

3.3. En el acta de apertura de sobres, ¿existe un registro de la asistencia de los proveedores? Respuestas SI NO Total general

No. procesos 48 58 106

Porcentaje 45.28% 54.72% 100.00%

2) Existencia de Documentos y Reglamentos sobre la Implementación 2c) Procedimientos de precalificación. c) Porcentaje de casos que utilizaron criterios de precalificación objetivos del tipo cumple / no cumple en oposición a los criterios cualitativos subjetivos. Como ya se explicó en el diseño del formulario en la normativa del Ecuador no se aplica el tema de precalificación, salvo en el caso de las consultorías, dependiendo el proceso de contratación existe o no el proceso de precalificación. Lo que si se maneja en las entidades es el criterio del tipo cumple/ no cumple como se puede apreciar en los resultados con un 51.81% de los casos en los que se aplica este criterio. 4.1. ¿En este contrato existió previamente un proceso de precalificación de oferentes de acuerdo a lo estipulado por la reglamentación correspondiente? (consultorías especializadas o productos que deban ser considerados en una precalificación) 4.2. ¿En el proceso de precalificación se utilizó un criterio del tipo cumple/no cumple? Respuestas SI NO No Aplica Total general

Pilar II.

No. procesos 57 15 34 106

Porcentaje 53.77% 14.15% 32.08% 100.00%

Marco Institucional y Capacidad de Gestión

3) El sistema de contrataciones públicas se encuentra bien integrado y es parte del sistema de gobernabilidad del sector público. 3b) La ley presupuestaria y los procedimientos financieros brindan soporte a la adquisición, ejecución del contrato y su pago en tiempo y forma. Porcentaje de pagos efectuados con atraso (por ejemplo, aquellos que excedan el cronograma de pagos especificado contractualmente). En el caso particular de este indicador se solicitó cuatro fechas importantes en el tema de pagos en un proceso de contratación pública, para el tema del anticipo existen 21.69% de casos en los que el pago se entrega a tiempo y con la factura que valide el resultado. Sin embargo en un 39.76% de los casos el pago final o el saldo es presentado con atraso, muchas veces la orden de pago del Departamento dista mucho de la fecha de la emisión de la factura por el proveedor. Los resultados y el tiempo promedio de la demora se presentan en la siguiente en la Tabla.

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Tipo Pago Anticipo/ Pago Inicial Saldo/ Pago Final

% procesos 21.69% 39.76%

Promedio días atraso 36.92 46.65

3d) Se preparan informes de cumplimiento en forma sistemática para certificar la ejecución del presupuesto y conciliar dicha ejecución con la programación presupuestaria. a) – Porcentaje de contratos importantes sin informes de terminación. 7.1. ¿En el proceso existe al menos una carta y/o informe de aprobación parte de la entidad contratante con respecto al producto o servicio final recibido? Respuestas SI NO Total general

No. procesos 83 23 106

Porcentaje 78.30% 21.70% 100.00%

7.2. ¿En el proceso existe la debida acta de entrega recepción definitiva? Respuestas SI NO No Aplica Total general

No. procesos 75 17 14 106

Porcentaje 70.75% 16.04% 13.21% 100.00%

7.3. ¿En el proceso existe la debida acta de finiquito? Respuestas SI NO No Aplica Total general

No. procesos 29 63 14 106

Porcentaje 27.36% 59.43% 13.21% 100.00%

3d) – Se preparan informes de cumplimiento en forma sistemática para certificar la ejecución del presupuesto y conciliar dicha ejecución con la programación presupuestaria. b) – Tiempo promedio después de la liquidación final del contrato dentro del cual se completan los informes de terminación. Tipo Pago

Promedio días atraso

Pago Final contra entrega del producto final Acta de entrega recepción o acta de finiquito

81.80 88.63

Pilar III. Las Adquisiciones y Prácticas de Mercado 6. Las operaciones y prácticas del país que se relacionan con las adquisiciones son eficientes. 6c) Hay normas ya establecidas para proteger los registros y documentos relacionados con las transacciones y con la administración de contratos.

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Porcentaje de contratos hallados con registros incompletos, bajo el criterio legal se presenta el porcentaje de los expediente contiene los siguientes documentos: 1. Convocatoria; 2. Pliegos; 3. Proveedores invitados; 4. Preguntas y respuestas de los procedimientos de contratación; 5. Ofertas presentadas por los oferentes, con excepción de la información calificada como confidencial por la entidad contratante conforme a los pliegos; 6. Resolución de adjudicación; 7. Contrato suscrito, con excepción de la información calificada como confidencial por la entidad contratante conforme a los pliegos; 8. Contratos complementarios, de haberse suscrito; 9. Ordenes de cambio, de haberse emitido; 10. Cronograma de ejecución de actividades contractuales; 11. Cronograma de pagos; y, 12. Actas de entrega recepción, o actos administrativos relacionados con la terminación del contrato. Con todo lo expuesto con anterioridad y manteniendo el criterio legal, se podría decir que tan solo un 32.53% de los casos tienen los registros completos, sin embargo es muy importante tener la visión general y los resultados por tipo de documento que se presentan en el Grafico siguiente. Código P_9_1 P_9_2 P_9_3 P_9_4 P_9_5 P_9_6 P_9_7 P_9_8 P_9_9 P_9_10 P_9_11 Total

Documentos Convocatoria Pliegos Proveedores invitados Preguntas y respuestas Ofertas presentadas Resolución de adjudicación Contratos complementarios Órdenes de cambio Cronograma de ejecución Cronograma de pagos Actas de entrega recepción

Expedientes Porcentaje 91 85,85% 93 87,74% 73 68,87% 55 51,89% 60 56,60% 84 79,25% 30 28,30% 31 29,25% 75 70,75% 88 83,02% 77 72,64% 106 100.00%

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Porcentaje de contratos que contienen dichas provisiones. 10.1. ¿El contrato tiene cláusulas sobre los métodos de administración del contrato, fiscalización de obra, calidad y cumplimiento técnico de productos? Respuestas SI NO Total general

No. procesos 86 20 106

Porcentaje 81.13% 18.87% 100.00%

Evidencia en contratos examinados que muestran que la administración del contrato es oportuna 12. ¿Existen informes de avance sobre ejecución de la obra o servicio, o de entregas parciales de bienes que se tengan como parte de la ejecución del contrato?

Respuestas SI NO Total general

No. procesos 81 25 106

Porcentaje 76.42% 23.58% 100.00%

12.1. ¿Existen actas de recepción provisional o parcial? Respuestas SI NO No Aplica Total general

No. procesos 36 41 29 106

Porcentaje 33.96% 38.68% 27.36% 100.00%

12.2. ¿Los plazos establecidos en el contrato se cumplieron? Respuestas SI NO Total general

No. procesos 85 21 106

Porcentaje 80.19% 19.81% 100.00%

8b) – Los contratos incluyen procedimientos de solución de controversias que contemplan un proceso eficiente y justo para resolver disputas que surgen durante la ejecución del contrato . Porcentaje de contratos que incluyen disposiciones sobre resolución alternativa de conflictos. 12.1. ¿En las cláusulas del contrato se estipula la posibilidad de realizar una negociación directa entre las partes para la resolución de conflictos? Respuestas SI NO Total general

No. procesos 63 43 106

Porcentaje 59.43% 40.57% 100.00%

12.2. ¿En las cláusulas del contrato se estipula la posibilidad de realizar una mediación entre las partes para resolución de conflictos? Respuestas

No. procesos

Porcentaje

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SI NO Total general

81 25 106

76.42% 23.58% 100.00%

Pilar IV. Integridad y Transparencia del Sistema de Adquisiciones Públicas 10. Eficiencia del mecanismo de apelaciones. 10b) El sistema de revisión de quejas tiene la capacidad de manejarlas en forma eficiente y una manera de aplicar la reparación impuesta. a) Porcentaje de protestas procesadas dentro de los plazos notificados en el marco legal. 13.1. ¿Se presentaron reclamos en el proceso de contratación por parte de los oferentes? Respuestas No. procesos Porcentaje SI 7 6.60% NO 99 93.40% Total general 106 100.00% 13.2. ¿Los reclamos fueron presentados hasta 5 días hábiles luego de la adjudicación? Respuestas SI NO No Aplica Total general

No. procesos 4 3 99 106

Porcentaje 3.77% 2.83% 93.40% 100.00%

13.3. ¿La Entidad Contratante cumplió en el término de cinco (5) días para calificar el recurso como procedente? Respuestas SI NO No Aplica Total general

No. procesos 6 1 99 106

Porcentaje 5.66% 0.94% 93.40% 100.00%

13.4. ¿El reclamo tuvo una resolución en un término no mayor a quince (15) días contados a partir de la providencia de calificación del recurso presentado? Respuestas SI NO No Aplica Total general

No. procesos 3 4 99 106

Porcentaje 2.83% 28.30% 68.87% 100.00%

b) – Porcentaje de decisiones aplicadas que han sido cumplidas. 14.1. ¿En caso de existir reclamo fue este contestado? Respuestas SI NO No Aplica Total general

No. procesos 4 3 99 106

Porcentaje 3.77% 2.83% 93.40% 100.00%

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14.2. ¿El procedimiento de trámite del reclamo genero decisiones administrativas al respecto del proceso? Respuestas SI NO No Aplica Total general

No. procesos 3 4 99 106

Porcentaje 2.83% 25.47% 71.70% 100.00%

14.3. ¿Hay evidencia de que las decisiones aplicadas fueron debidamente cumplidas? Respuestas SI NO No Aplica Total general

No. procesos 2 5 99 106

Porcentaje 1.89% 4.72% 93.40% 100.00%

5. Conclusiones del Levantamiento Lo importante del operativo de campo es que permitió tener una visión más amplia y clara del manejo de las instituciones en lo que respecta a los procesos de licitación pública, si bien se logró cumplir con el objetivo de obtener la información cuantitativa para definir los indicadores validados en la metodología OECD/CAD, en la investigación presencial se obtuvo importante información cualitativa del manejo propio de las entidades, entendiendo que la instauración de un Sistema de Contratación Pública no depende tan solo de tener un andamiaje legal sólido que si bien es importante, demanda de un proceso vital de información y capacitación primero en las entidades contratantes que son las que se encargan de estructurar los pliegos y definir las reglas del juego en un proceso de contratación pública, si bien en las ciudades principales del país el manejo es por lo más correcto y con parámetros de cumplimiento muy elevados, existen instituciones sobre todo en los cantones que no manejan el mismo nivel de conocimiento en el tema de licitación pública de ahí se derivan varios de los problemas de los que adolece el INCOP como institución y la Ley de Contratación Pública y Reglamento como marco legal. Precisamente son los puntos anteriores los que se evaluaron la revisión del expediente en cada una de las entidades, la asimetría en la información y la falta de la misma es uno de los temas que más debería preocupar al INCOP, esto desde una perspectiva de “institución mediana” es decir la mayoría de entidades de las 8.319 padece el mismo problema. 6. Bibliografía  American Statistical Association. 1978-present. Proceedings of the Section on Survey Research  Deming, W.E. 1960. Sample Design in Business Research. John Wiley & Sons, Inc., New York.  Kalton, G. 1983. Introduction to Survey Sampling. Quantitative Applications in the Social Sciences 35, Sage Publications, Beverly Hills, CA, 96pp.  Levy, P.S. and S. Lemeshow. 1991. Sampling of Populations: Methods and Applications. John Wiley & Sons, Inc., New York, 420pp.  Wolter, K.M. 1985. Introduction to Variance Estimation. Springer-Verlag, New York.  Daniel A. Powers, Statistical Methods for Categorical Data Analysis, Academic Press 1999.  Campbell, L. L. (1968). Sampling theorem for the Fourier transform of a distribution with bounded support, SIAM Journal of Applied Mathematics 16(3): 626–636

237

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

Cramer, H. (1946). Mathematical Methods of Statistics, Princeton University Press, Princeton.

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ANEXO 7 INFORME TALLER INICIAL EVALUACION SISTEMAS NACIONALES DE ADQUISICIONES PÚBLICAS OCDE/CAD La metodología de la OECD/DAC, utiliza 12 indicadores de línea de base que comprenden 53 sub indicadores y 28 indicadores de cumplimiento y desempeño que se aplican tanto a nivel nacional, subnacional o sectorial. COMPARACIÓN DE LOS RESULTADOS DE LAS MEDICIONES DE LOS INDICADORES DE LÍNEA BASE: PILAR I. MARCO LEGISLATIVO Y REGULATORIO RESULTADOS:

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PILAR II. MARCO INSTITUCIONAL Y CAPACIDAD DE GESTIÓN RESULTADOS:

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PILAR III. LAS ADQUISICIONES Y PRÁCTICAS DE MERCADO RESULTADOS

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PILAR IV. INTEGRIDAD Y TRANSPARENCIA DEL SISTEMA DE ADQUISICIONES PÚBLICA RESULTADOS:

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ANEXO 8 INFORME TALLER INTERMEDIO SISTEMAS NACIONALES DE ADQUISICIONES PÚBLICAS OCDE/CAD La metodología de la OECD/DAC, utiliza 12 indicadores de línea de base que comprenden 53 sub indicadores y 28 indicadores de cumplimiento y desempeño que se aplican tanto a nivel nacional, sub-nacional o sectorial. COMPARACIÓN DE LOS RESULTADOS DE LAS MEDICIONES DE LOS INDICADORES DE LÍNEA BASE:

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PILAR I. MARCO LEGISLATIVO Y REGULATORIO RESULTADOS:

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PILAR II. MARCO INSTITUCIONAL Y CAPACIDAD DE GESTIÓN RESULTADOS:

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PILAR III. LAS ADQUISICIONES Y PRÁCTICAS DE MERCADO RESULTADOS

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PILAR IV. INTEGRIDAD Y TRANSPARENCIA DEL SISTEMA DE ADQUISICIONES PÚBLICA RESULTADOS:

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ASISTENCIA - TALLER INTERMEDIO No 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 24

PROVEEDOR Acros Banco Capital Cámara de la Construcción Cámara de la Construcción Quito Cámara de Pequeña Industria de Pichincha CAPEIPI Cámara Ecuatoriana de Consultoría Cámara Ecuatoriana de Consultoría Cemacero Colegio de Arquitectos Colegio de Ingenieros Civiles Emprecear Fedimetal Fedimetal Golde associates

NOMBRE DEL FUNCIONARIO Natalia Narváez Luis Madruñera Silverio Durán Hermes Flores Esteban Chiriboga Fernando Aguilar Patricio Granja Gabriela Nieto María Eugenia Meneses Rosa Montalvo José Chávez Irma Granda William Peña Michael Snoco

262

EMAIL nathynv@hotmail.com lmadrunera@bancocapaital.com vicepresidencia@ccquito.org presidencia@ccquito.org gerencia@indusoroecutel.net

TELEFONO

pgranja@acce.com.es gnieto@cemacero.com María_meneses@yahoo.com rosymontalvola@hotmail.com jchavez@emprecear,com

99440640 2445474 / 098673478

fedimetal@fedimetal.com msnoco@golder.com / john@green-science.net

95508724 93925952 91053014 2432469 2476548

99901946 89489118 98717734

Evaluación del Sistema Nacional de Contratación Pública del Ecuador –SNCPmetodología OCDE-CAD Anexos No 1 2 3 4 5 6 7 8 9

ENTIDAD Aviación Naval Guayaquil Administración Municipio Valle de los Chillos Aviación civil CNT CNT Comisión Metropolitana de Lucha Contra la Corrupción Comisión Metropolitana de Lucha Contra la Corrupción CONCOPE Consejo de la Judicatura

NOMBRE DEL FUNCIONARIO Lenin Delgado Puga Carlota Cordova Fabián Samaniego Pamela Rodas Julio Rivas María Cristina Villacis Marlon Vásquez Luis Jiménez Ana Cuvi

MAIL lenindel@gmail.com carlitacordova72@hotmail.es fabian_samaniego@dgac.gov.ec pamela.rodas@cnt.gov.ec julio_rivas@cnt.gov.ec mvillacis@quitohonesto.gov.ec mvasquez@quitohonesto.gov ec luisjim63@yahoo.com

10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 49 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69

Consejo de la Judicatura Consejo Provincial Tungurahua Contraloría General del Estado Contraloría General del Estado Contraloría General del Estado Contraloría General del Estado Contraloría General del Estado Contraloría General del Estado Cuerpo de Bomberos de Guayaquil Cuerpo de Bomberos de Guayaquil DINSE DINSE Dirección de la Policía Judicial Dirección de la Policía Nacional Dirección General de Aviación Civil Dirección Nacional de la Policía Judicial Dirección Nacional de la Policía Judicial Dirección Nacional de rehabilitación Social EMAC Empresa Eléctrica de Quito Empresa Pública Metropolitana de Transporte Pasajeros Quito Escuela Militar Eloy Alfaro (ESMIL) ESMIL Ferrocarriles del Ecuador Ferrocarriles del Ecuador Fiscalía General del Estado Fuerza Naval Dirección de Abastecimiento Fuerza Naval Dirección de Abastecimiento Fundación Guayaquil siglo XXI Hospital General de los FFAA Hospital Gineco -Obstétrico Isidro Ayora Hospital Militar Hospital Naval Instituto de Altos estudios Nacionales Maternidad Isidro Ayora Ministerio de Salud Ministerio de Telecomunicaciones Ministerio de Turismo Municipio de Alausi Chimborazo Municipio de Cuenca Municipio de Cuenca – ETAPA Municipio de Rumiñahui Petrocomercial Petrocomercial Procuraduría General del Estado Procuraduría General del Estado Programa Aliméntate Ecuador Programa Aliméntate Ecuador Quito Honesto Secretaria de Pueblos Movimiento Social y Participación Ciudadana Secretaria Nacional de Transparencia SENPLADES SRI Subsecretaria de Educación Subsecretaria de Recursos Pesqueros Subsecretaria Regional de Educación del Litoral Tecniestan Unidad de Ejecución Especializada Unidad de Ejecución Especializada Universidad Central del Ecuador

Ximena Ortiz Victoria Montero Patricia Echeverría Iliana Durán Diana Tinoco Hugo Andrade Úrsula Sola Coello Iván Herrera Arias Ma. Fernanda Rumbea Norma González Daniel Mantilla Alex Jirón Elizabeth Tapia Luis Rojas Mónica Paredes Mónica Malitasig Lucia Cango William Espinoza Tania Vélez Rafael Montúfar Ma. Dolores Heredia Milton Sinaluisa Nancy López Caicedo Oscar Moreno Pamela Gómez Germán Hermida Mayra Cortez Alejandra Nevarez Daniela Freire Myriam Morales Edison Roldán Ernesto Bolaños Roberto Gómez Rocío Apunte Fernando Romero Graciela Moya Hernán Corrales Paúl Cadena Raúl Balla Rea Carlos Julio Jaramillo Francisco Moscoso Ana Lozada Liliana Páez Camilo Castro Mónica Merino Jaime de Veintimilla Edwin Rosales Ma. Dolores Naranjo Oscar Moreno Mayra Páez Fred Larreátegui Verónica Moreno Francisco Grijalva José Luis Torres Juan Zamora Jorge Palma Freddy Hidalgo Pablo Delgado Andrés Chiriboga Ma. Eugenia de Mora

j.ortiz@cnj.gov.ec vmonterodecallejas@yahoo.es pecheverriavalderrama@hotmail.com iduran@contraloria.gov.ec dtinoco@contraloria.gov.ec handrade@contraloria.gov.ec ursola.sola@yahoo.es iherrera@contraloria.gov.ec mfernanda_rumbea@bomberosguayaquil.gov.ec norma_gonzalez@bomberosguayaquil.gov.ec dmantilla@dinse.gov.ec ajiron@dinse.gov.ec elyzabethtapia@hotmail.com dr_luisrojas@hotmail.com monica_paredes@dgac.gov.ec mony_gmv@hotmail.com luciacango@yahoo.com wespinoza_85@hotmail.com tvelez@emac.gov.ec rmontufar@eeq.com.ec mheredia@trolebus.gov.ec msina@hotmail.com dra.nancylopezcaicedo@yahoo.es gcueva@eef.gov.ec pgomez@ferrocarrilesdelecuador.gob.com ghermida@.gov.ec mayracor_6@hotmail.com

263

TELEFONO 93285683 87399849 2526343 3966200 3966200 2525726 95622868

95857880 32421036 98500537 95870710 94946264 2074407 92528464 39987259 2320575 2320575 2904841 95220170 98765221 2556583 95001942 80310477 96025307 83476737 2841533 2920676 2665023 83241075 99816015 87542575 87521605 97728612 91560295 96420104 2400719 98706985 2906878 2568137 87187177 98396256 98706823 3814400 2200330 98216764 91425066 92718311 87289531 93506532 99220637

daniela_freire_abad@hotmail.com contratacionpublica@hgl.mil.ec eroldanv@yahoo.es ernesto.bolanos@hg1.mil.ec roberto.1530@hotmail.com rapunte@iaen.edu.ec fromerovazcones@yahoo.ec samantaamoya@hotmail.com hernan.corrales@mintel.gob.ec pcadena@turismo.gob.ec raulballa18@yahoo.es jaramillocarlos@hotmail.com fmoscoso@etapa.net.ec anamolly@hotmail.es lpaez@com.eppetroecuador.ec

ext. 112 ext. 106

ext. 117

ext. 232 ext279

ext. 2304

95024108

jdeventemilla@pge.gov.ec erosales@alimentateecuador.gov.ec mnaranjo@aliemtateecuador.gov.ec oscar.moreno.v@gmail.com mbpaez@secretariadepueblos.gob.ec fred.larreategui@hotmail.com vmoreno@senplades.gob.ec fjgrijalva@sri.gov.ec ab.jl.torres.lge@gmail.com juan.zamora@pesca.gov.ec jorgepalma@subeducacionlitoral.gov.ec fhidalgo@tecniestan.com pablo.delgado@seguridadciudadana.gov.ec andres.chiriboga@seguridadciudadana.gov.ec mdemora4@hotmail.com

2223520 ext. 132 2331520 ext. 141 99034664 99590954 99706632 3978900 80275589 93788534 98667252 971261354 3430306 2904-841 96332806 2521088 ext. 220

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ANEXO 9 ENCUESTA ELECTRÓNICA 1. Lista de indicadores que se levantan con este medio En cuanto a los indicadores de cumplimiento y desempeño, el uso de la herramienta de encuesta electrónica se destinó para el caso de los siguientes indicadores. Las preguntas para la encuesta electrónica fueron planteadas por el equipo consultor conjuntamente con los técnicos del INCOP, con un leguaje de fácil entendimiento para los potenciales usuarios, lo que a su vez permitió obtener una proposición adecuada para cada uno de los indicadores buscados, las preguntas se presentan a continuación. Pilar I Marco legislativo y regulatorio de las adquisiciones públicas 1f) - Evaluación de las ofertas y criterios para la adjudicación b. Percepción pública de la confidencialidad del proceso de evaluación de la licitación. 1. ¿Según usted, la evaluación de ofertas y los criterios para adjudicación son tratados de forma confidencial? Pilar II. Marco Institucional y Capacidad de Gestión 4) El país cuenta con un ente normativo/regulatorio funcional. (INCOP) 4c) La organización, el financiamiento, el personal y el nivel de independencia y autoridad (poderes formales) del ente deben ser adecuados y concordantes con las responsabilidades. Porcentaje de encuestados que perciben que la función se ejecuta en forma competente. 2. ¿Las entidades del Sistema Nacional de Contratación Pública ejecutan su función de forma competente con el debido nivel de independencia y autoridad? 3. ¿El INCOP ejecutan su función de forma competente con el debido nivel de independencia y autoridad? 4. ¿La Contraloría ejecuta su función reguladora de forma competente con el debido nivel de independencia y autoridad? 5. ¿Considera usted, que Instituto de Contratación Pública posee personal suficientemente capacitado? 6. ¿Considera usted, que el Instituto de Contratación Pública se encuentra organizado adecuadamente?

4d) – Las responsabilidades también deben considerar la independencia y la claridad para evitar el conflicto de intereses y la participación directa en la implementación de las adquisiciones. Porcentaje de actores encuestados que percibe que la función reguladora es independiente de las operaciones de adquisiciones. 7. ¿Cree usted que la organización del Sistema Nacional de Contratación Pública, cumple su función reguladora de forma independiente de las operaciones de adquisiciones públicas?

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Pilar IV. Integridad y Transparencia del Sistema de Adquisiciones Públicas 10c: El sistema funciona de un modo justo, con decisiones equilibradas y justificadas sobre la base de la información disponible 8. ¿Ha presentado una apelación en un proceso de contratación pública? 9. ¿Las apelaciones se resolvieron de un modo justo, con decisiones equilibradas y documentadas sobre la base de la información disponible? 12d: Existen medidas especiales para prevenir y detectar el fraude y la corrupción en las adquisiciones públicas. 10. ¿Según usted existen medidas éticas y de lucha contra la corrupción para prevenir y detectar el fraude y la corrupción en las adquisiciones públicas? 2. Indicadores solicitados por INCOP que se levanten con este medio La metodología propuesta permitió además que el INCOP incluya en los cuestionarios ciertas preguntas que, que a pesar de no ser parte de los indicadores de cumplimiento y desempeño de la metodología OECD, corresponden a temas críticos de su problemática actual, lo que permitirá obtener la percepción integral de todos los participantes en el proceso de contratación pública, instituciones compradoras y proveedores, y que además posibilitará identificar potenciales mejoras en los procesos internos del Instituto. El INCOP seleccionó 19 preguntas adicionales para el caso de los proveedores y 18 en el caso de las instituciones contratantes, para incluir en la encuesta electrónica, de acuerdo al interés de la institución, los resultados obtenidos se entregaran como porcentajes categorizados por actor dependiendo el caso si son entidades contratantes o proveedores, de acuerdo a las opciones de respuesta acordadas entre el equipo consultor y el equipo técnico del INCOP. 3. Explicación técnica del proceso de definición de la muestra En términos de desarrollo de la encuesta el diseño de la muestra fue a nivel nacional, dirigido a proveedores e instituciones contratantes, a los que se envió un correo electrónico masivo a las direcciones electrónicas registradas en la base de datos del INCOP. Al consultar tanto a entidades y proveedores se puede analizar las percepciones de los dos grupos, segmentando la información y evitando los sesgos y direccionamientos en la obtención de los datos para el análisis de los resultados. Se tomó como referencia la información estadística obtenida del sistema informático del INCOP, con los siguientes datos de proveedores e instituciones con registro: Tabla 2: Proveedores registrados en el INCOP Año Registrados Habilitados % Habilitación 2008 43670 33280 76.21% 2009 66259 47091 71.07% 2010 30125 18474 61.32% Total 140054 98845 70.58% Fuente: Instituto de Contratación Pública del Ecuador Elaboración: Hexagon Consultores

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Fuente: Instituto de Contratación Pública del Ecuador Elaboración: Hexagon Consultores

Tabla 3: Instituciones registradas en el INCOP Año Entidades 2008 1914 2009 4165 2010 2240 Total 8319 Fuente: Instituto de Contratación Pública del Ecuador Elaboración: Hexagon Consultores

La información proporcionada por el INCOP es la base para realizar un muestreo obligatorio que será la unidad de análisis del presente estudio; a fin de determinar un elemento muestral representativo para el caso de proveedores e instituciones de las que se deberá obtener una respuesta válida a la encuesta electrónica, cabe recalcar que lo que se intenta obtener es una muestra que sea representativa y no se habla de una unidad muestral (censo) de todos los actores involucrados. Para el diseño del tamaño muestra se utilizó un método determinístico53 y se tomaron como referencia universos distintos para cada uno de los casos, con un nivel de confianza o confiabilidad del 95%54, el error máximo aceptado para el presente estudio es del 5%55, en lo que corresponde el grado de ocurrencia está basado en el criterio técnico de que la población a ser evaluada es una población cautiva.

53 Daniel A. Powers, Statistical Methods for Categorical Data Analysis, Academic Press 1999. 54 Como probabilidad mínima aceptada para asegurar que el intervalo construido en nuestra muestra contenga el verdadero valor de la población. 55 Con esto se garantiza que la diferencia entre el verdadero valor de la población en el caso de realizar un censo, no diste mucho del valor obtenido en la muestra.

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En la Tabla 4 se presenta el tamaño de la muestra obtenido tanto para proveedores como para instituciones, además en base a las condiciones estadísticas presentadas con anterioridad se presenta una propuesta adicional en la que se reduce el grado de error, permitiendo tener un elemento muestral más exacto para aplicar la encuesta a un mayor número de participantes y así alcanzar una meta más alta.

Tabla 4: Definición del tamaño de la muestra Metas Meta 1 Meta 2 Confianza Error Confianza Error Parámetros 95% 5% 95% 2.10% Entidades 126.31 810.03 Proveedores 138.16 704.23 Elaboración: Hexagon Consultores

El trabajo se realizó en conjunto con el INCOP, con los que se definió: el tiempo que permanecerá la encuesta activa que fue de 5 días, los cuestionarios definitivos, las opciones de respuesta, y los medios de promoción y comunicación a los participantes. Una vez precisados estos aspectos se procedió a enviar las invitaciones a participar por correo electrónico o email a un total de 2.727 proveedores y al total de instituciones registradas en la base de datos que asciende a 8.319 entidades públicas, que se enviaron el día 8 de septiembre de 2010; esto básicamente para llegar a la meta del elemento muestral representativo para obtener información que sea útil para el análisis. 4. Herramienta utilizada para la realización de la encuesta electrónica. La aplicación informática creada para la realización de la encuesta electrónica, es un instrumento de revelación de percepción individual frente a una problemática definida. El equipo de Hexagon Consultores utilizó la herramienta siguiendo un método de fácil acceso y seguridad en el contenido, debido a que se planteó una encuesta totalmente anónima tanto para las entidades y proveedores notificados; la interfaz en la que fue creada la herramienta permitió que los usuarios que accedieron a la página se adapten rápidamente y sobre todo que resuelvan el cuestionario en el menor tiempo posible. La dirección URL en la que se pudo acceder a la encuesta fue la siguiente:

El Sistema está desarrollado íntegramente en una plataforma Web, que permite tanto a entidades contratantes y proveedores utilizar la herramienta directamente desde sus computadores, a través del Internet.

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Gráfico 1: Pantalla de acceso a la Encuesta Electrónica

Fuente: Hexagon Tools, Encuesta Electrónica INCOP

Las preguntas de la encuesta electrónica se diferenciaron tanto para instituciones como para proveedores, tomando en consideración aspectos críticos que sean relevantes para los dos tipos de actores. A continuación se presenta la encuesta tanto de proveedores y entidades. Gráfico 2: Preguntas de la Encuesta Electrónica

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Fuente: Hexagon Tools, Encuesta Electrónica INCOP

El sistema, luego de recibir las votaciones generó automáticamente y de manera observable para los administradores un contador de los proveedores y entidades contratantes que respondieron a la encuesta de forma satisfactoria y que guardaron las respuestas correspondientes en el sistema. Gráfico 3: Contador de Respuestas

Fuente: Hexagon Tools, Encuesta Electrónica INCOP * Dato de la última medición una vez cerrada la encuesta La encuesta electrónica se mantuvo operativa durante cinco días hábiles contados desde el día jueves 9 de septiembre de 2010, para efectos de sistematización de la información, la encuesta fue cerrada el día martes 14 de septiembre de 2010. 4. Análisis de Resultados Los resultados obtenidos se presentan como porcentajes categorizados por actor dependiendo el caso si son entidades contratantes o proveedores, de acuerdo a las opciones de respuesta propuestas. La especificación de los resultados de los indicadores de cumplimiento y desempeño levantados con la encuesta electrónica, se realizó con un análisis detallado por cada pilar contemplado en la metodología OCDE/CAD, a fin de tener una apreciación completa de la información obtenida. ENTIDADES

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El total de instituciones contratantes que accedieron a la encuesta electrónica y lograron culminar el ejercicio fue de 703 entidades, para tener clara la distribución geográfica del dato obtenido, en la Tabla 5, se presenta la distribución por provincia y la cantidad de entidades, en este caso se logró capturar datos de todas las provincias del país con lo que se tiene una visión muy amplia y representativa, las entidades que efectivamente respondieron la encuesta, corresponden al 8.45% del total de correos enviados a las direcciones electrónicas que se encuentran en la base de datos de las entidades adscritas al portal de contratación públicas. Tabla 5: Distribución geográfica de Instituciones No. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 Total

ENTIDADES Provincia Entidades a Nivel Nacional Azuay Bolivar Canar Carchi Chimborazo Cotopaxi El Oro Esmeraldas Galapagos Guayas Imbabura Loja Los Rios Manabi Morona Santiago Napo Orellana Pastaza Pichicha Santa Elena Santo Domingo Sucumbios Tungurahua Zamora Chinchipe

Total 118 31 10 6 8 12 14 22 13 6 58 26 26 10 33 17 22 7 5 76 12 6 9 24 8

% 20,38% 5,35% 1,73% 1,04% 1,38% 2,07% 2,42% 3,80% 2,25% 1,04% 10,02% 4,49% 4,49% 1,73% 5,70% 2,94% 3,80% 1,21% 0,86% 13,13% 2,07% 1,04% 1,55% 4,15% 1,38%

579

100,00%

Fuente: Hexagon Tools, Encuesta Electrónica INCOP Elaboración: Hexagon Consultores

En el caso de los proveedores que completaron la encuesta electrónica se cuenta con un dato de 684 registros, para tener clara la distribución geográfica del dato obtenido, en la Tabla 6, se presenta la distribución por provincia y la cantidad de proveedores registrados en la base de datos del INCOP que efectivamente respondieron la encuesta, cabe recalcar que este valor representa el 25.08% del total de correos enviados a los proveedores adscritos al portal de contratación pública, tan solo no se obtuvo una votación de la provincias de Pastaza y Cañar de las cuales no se obtuvieron registros.

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Tabla 6: Distribución geográfica de los Proveedores No. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22

PROVEEDORES Provincia Azuay Bolivar Carchi Cimborazo Cotopaxi El Oro Esmeraldas Galapagos Guayas Imbabura Loja Los Rios Manabi Morona Santiago Napo Orellana Pichincha Santa Elena Santo Domingo Sucumbios Tungurahua Zamora Chinchipe

Total

Total 18 1 2 8 5 10 4 1 128 9 17 2 14 2 5 2 303 4 4 5 13 3 560

% 3,21% 0,18% 0,36% 1,43% 0,89% 1,79% 0,71% 0,18% 22,86% 1,61% 3,04% 0,36% 2,50% 0,36% 0,89% 0,36% 54,11% 0,71% 0,71% 0,89% 2,32% 0,54% 100,00%

Fuente: Hexagon Tools, Encuesta Electrónica INCOP Elaboración: Hexagon Consultores

Pilar I. Marco Legislativo y Regulatorio En lo que corresponde al Pilar I que hace referencia al Marco Legislativo y Regulatorio, con este método se valoró la percepción pública de la confidencialidad del proceso de evaluación de la licitación, obteniendo los siguientes resultados diferenciados por entidad y proveedor.

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Gráfico 4: Percepción pública de la confidencialidad del proceso de evaluación de la licitación.

Fuente: Hexagon Tools, Encuesta Electrónica INCOP Elaboración: Hexagon Consultores

Como se ilustra en el gráfico 4 la mayoría de las instituciones contratantes 84% si considera que la evaluación de oferta y los criterios para la adjudicación son tratados de forma confidencial; tan solo un 16% considera que la evaluación no se la realiza con confidencialidad. En el caso de los proveedores un 61% percibe que la evaluación de la oferta y los criterios de adjudicación si guardan confidencialidad mientras que el 39% de los proveedores considera que los procesos de evaluación no son confidenciales. Pilar II. Marco Institucional y Capacidad de Gestión En lo que corresponde a este pilar se levantaron dos indicadores: el primero que hace referencia a la organización, el financiamiento, el personal y el nivel de independencia y autoridad (poderes formales) del ente rector del Sistema de Contratación Pública. Estos aspectos deben ser adecuados y concordantes con las responsabilidades del mismo. Con el objetivo de identificar la percepción focalizada para cada uno de los aspectos de interés descritos en el Indicador, se planteó cuatro preguntas al respecto, las que permitieron tener una información particular más sólida y focalizada, siempre manteniendo la diferenciación básica entre entidades contratantes y proveedores.

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Gráfico 5: Porcentaje de encuestados que perciben que la función se ejecuta en forma competente. El INCOP ejecuta su función de forma competente con el debido nivel de independencia y autoridad 100% 80%

90% 75%

60% 40%

25%

20%

10%

0% Proveedores

Entidades SI

La Contraloría General del Estado ejecuta su función reguladora de forma competente con el debido nivel de independencia y autoridad 100%

80%

91% 65%

60% 40%

35%

20%

0% Proveedores

Entidades SI

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Evaluación del Sistema Nacional de Contratación Pública del Ecuador –SNCPmetodología OCDE-CAD Anexos El Instituto Nacional de Contratación Pública posee personal suficientemente capacitado 80% 65%

63%

60%

37%

35%

40% 20% 0%

Proveedores

Entidades SI

El Instituto Nacional de Contratación Pública se encuentra organizado adecuadamente 80% 65%

61% 60% 40%

39%

35%

20% 0% Proveedores

Entidades SI

Como se puede apreciar en el grafico 6, un 90% de las entidades considera que la función reguladora es independiente de las operaciones de adquisiciones, lo que contrapone al criterio totalmente diferente de los proveedores que con un 67% consideran que la función reguladora no es independiente. Gráfico 6: Porcentaje de actores encuestados que percibe que la función reguladora es independiente de las operaciones de adquisiciones.

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Evaluación del Sistema Nacional de Contratación Pública del Ecuador –SNCPmetodología OCDE-CAD Anexos Fuente: Hexagon Tools, Encuesta Electrónica INCOP Elaboración: Hexagon Consultores

Pilar IV. Integridad y Transparencia del Sistema de Adquisiciones Públicas Finalmente para el pilar IV las preguntas planteadas fueron orientadas al funcionamiento del sistema de contratación pública indagando sobre si desempeña su función de un modo justo, con decisiones equilibradas y justificadas sobre la base de la información disponible. Proveedores En este pilar se segmentaron las preguntas por tipo de actor, para dirigir la pregunta al primer indicador se optó por interrogar a los proveedores si han presentado reclamos en el Sistema de Contratación Pública, los resultados fueron equilibrados, obteniendo 50% de respuestas favorables y 50% del resultado opuesto. Con ese antecedente y con la respuesta validada por el sistema, los resultados que se obtuvieron para el indicador se presentan a continuación. En el indicador 10c se alcanzó un 54% de opiniones favorables en los que los proveedores ratifican que el sistema funciona de un modo justo, con decisiones equilibradas y justificadas sobre la base de la información Entidades A pesar de que no consta como indicador, con la herramienta formulada a los participantes de la encuesta electrónica se logró obtener un dato adicional que hace referencia a la frecuencia con que una entidad pública recibe reclamos, los resultados se presentan en el grafico 7. Evidentemente las entidades contratantes votan a favor en el caso del indicador 10c, donde se les pregunta si las apelaciones fueron resueltas de modo justo con decisiones equilibradas y justificadas sobre la base de la información disponible, esto queda evidenciado con 90% de opiniones favorables para este indicador en el caso de las entidades. Gráfico 7: Porcentaje de reclamos recibidos en la Entidad

Fuente: Hexagon Tools, Encuesta Electrónica INCOP Elaboración: Hexagon Consultores

Sin duda alguna las preguntas que hacen referencia a las medidas de anticorrupción son de las más coyunturales en el caso de la contratación pública, el indicador en este caso hace referencia a si existen medidas especiales para prevenir y detectar el fraude y la corrupción en las adquisiciones públicas, como se puede mirar en el gráfico 8, tanto entidades como proveedores, con un 85% y 75% respectivamente consideran que si existen medidas éticas para combatir la corrupción, la opinión contraria la tienen tan solo un 15% de las instituciones contratantes y un 25% de los proveedores.

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Gráfico 8: Porcentaje de opiniones favorables del público acerca de la eficacia de las medidas de anticorrupción.

Fuente: Hexagon Tools, Encuesta Electrónica INCOP Elaboración: Hexagon Consultores

Indicadores a ser levantados con la encuesta electrónica: 1) Marco legislativo y regulatorio de las adquisiciones públicas. ¿Según usted, la evaluación de ofertas b) – Percepción pública de la 1f) - Evaluación de las ofertas y y los criterios para confidencialidad del proceso criterios para la adjudicación adjudicación son de evaluación de la licitación. tratados de forma confidencial? Pilar II. Marco Institucional y Capacidad de Gestión 4) El país cuenta con un ente normativo/regulatorio funcional. (INCOP)

4c) – La organización, el financiamiento, el personal y el nivel de independencia y autoridad (poderes formales) del ente deben ser adecuados y concordantes con las responsabilidades.

¿Las entidades del Sistema Nacional de Contratación Pública ejecutan su función de forma competente con el debido nivel de independencia y autoridad? ¿El INCOP ejecuta su función de forma competente con el Porcentaje de encuestados debido nivel de que perciben que la función se independencia y ejecuta en forma competente. autoridad? ¿La Contraloría ejecuta su función reguladora de forma competente con el debido nivel de independencia y autoridad? ¿Considera usted, que Instituto de Contratación Pública

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4d) – Las responsabilidades también deben considerar la independencia y la claridad para evitar el conflicto de intereses y la participación directa en la implementación de las adquisiciones.

Porcentaje de actores encuestados que percibe que la función reguladora es independiente de las operaciones de adquisiciones.

posee personal suficientemente capacitado? ¿Considera usted, que el Instituto de Contratación Pública se encuentra organizado adecuadamente? ¿Cree usted que la organización del Sistema Nacional de Contratación Pública, cumple su función reguladora de forma independiente de las operaciones de adquisiciones públicas?

Pilar IV. Integridad y Transparencia del Sistema de Adquisiciones Públicas 10. Eficiencia del mecanismo de apelaciones. ¿Las apelaciones se resolvieron de un modo justo, con 10c) – El sistema funciona de un decisiones modo justo, con decisiones Porcentaje de opiniones equilibradas y equilibradas y justificadas sobre la favorables documentadas sobre base de la información disponible la base de la información disponible? 12. En el país existen medidas éticas y de lucha contra la corrupción. ¿Según usted existen medidas éticas y de 12d) – Existen medidas especiales Porcentaje de opiniones lucha contra la para prevenir y detectar el fraude y favorables del público acerca corrupción para la corrupción en las adquisiciones de la eficacia de las medidas prevenir y detectar el públicas. de anticorrupción. fraude y la corrupción en las adquisiciones públicas?

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Preguntas adicionales propuestas por el INCOP Nro. ENTIDADES ¿Estima usted que la información que contiene el Portal de 1 Compras Públicas constituye un mecanismo para fortalecer la transparencia del manejo de los procesos? ¿En los distintos procesos de contratación pública, los productos 2 (Bien, Obras o Consultoría) entregados por el proveedor ha cumplido con la necesidad institucional? La entidad cuenta con una metodología estandarizada para la 3 calificación de ofertas? ¿La entidad cuenta con una parametrización de base apropiada 4 para la habilitación de oferentes? ¿La entidad conoce la metodología cumple-no cumple para 5 habilitación de oferentes? ¿Considera que la metodología "cumple-no cumple" es más 6 adecuada para la entidad durante la evaluación de ofertas/oferentes? ¿La entidad entiende el concepto de monetización de 7 parámetros para evaluación de ofertas? ¿La habilitación o calificación de oferentes/ofertas está 8 enfocada en contar con el mayor número de alternativas? ¿Considera que con la implementación de veedurías ciudadanas 9 por parte del INCOP, contribuye a la transparencia de los procesos de contratación? ¿Considera que la implementación de los procesos de contratación incorporados por la Ley de Contratación Pública ha 10 evitado la discrecionalidad y han ayudado a garantizar la transparencia? 11 12

Considera que la (resoluciones) es:

normativa

expedida

por

Opciones Si, No Siempre, Generalmente, A veces Nunca Si, No Si, No Si, No Si, No Si, No Si, No Si, No

Si, No

INCOP Clara, Precisa, Completa

¿Considera que sería importante que las Entidades Contratantes cuenten con un área y personal especializados en contratación Si, No pública, acreditados por el INCOP? ¿Estaría de acuerdo en que el INCOP cuente con facultades sancionadoras, que le permita actuar a tiempo en los procesos Si, No precontractuales, en el caso de existir motivaciones razonadas?

¿Estaría de acuerdo en que se reforme la normativa, a fin de que se cuente con un procedimiento adecuado para los Si, No reclamos administrativos y que el INCOP sea el ente regulador?

¿Estaría de acuerdo en que se reforme la normativa, para articular la relación INCOP - Contraloría en virtud de fortalecer la Si, No auditoría externa y el control previo y concurrente?

¿Usted ha asistido a algún curso de capacitación realizado por el SI, No INCOP?

Sugerencias para el Sistema de Contratación Pública

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Un campo abierto(1015 líneas)

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Preguntas adicionales propuestas por el INCOP Nro. PROVEEDORES ¿Estima usted que la información que contiene el Portal de 1 Compras Públicas constituye un mecanismo para fortalecer la transparencia del manejo de los procesos? 2 3 4 5

¿Considera usted funcionales las actividades ex post de la Contraloría en cuanto a la contratación pública? ¿Ha participado en procesos de contratación por el Portal de Compras Públicas? ¿Considera que todos los procesos se desarrollan en forma equitativa? ¿Los parámetros para habilitación de oferentes son claros y precisos?

¿Los parámetros para calificación de ofertas son transparentes y razonables?

¿La calificación recibida para sus ofertas ha sido la correcta?

11 12 13

16 17 18

¿La evaluación de los parámetros de habilitación o calificación es correcta? ¿Considera que la implementación de los procesos de contratación incorporados por la Ley de Contratación Pública ha evitado la discrecionalidad y han ayudado a garantizar la transparencia? Para la evaluación de las ofertas en los procesos precontractuales, prefiere la metodología checklist, es decir cumple / no cumple? ¿Cuándo ha realizado una queja sobre un proceso al INCOP, su solicitud ha sido atendida? Considera que la normativa expedida por el INCOP (resoluciones) es:? Considera que sería importante que las Entidades Contratantes cuenten con un área y personal especializados en contratación pública, acreditados por el INCOP? Estaría de acuerdo en que el INCOP cuente con facultades sancionadoras, que le permita actuar a tiempo en los procesos precontractuales, en el caso de existir irregularidades? ¿Estaría de acuerdo en que se reforme la normativa, a fin de que se cuente con un procedimiento adecuado para los reclamos administrativos y que el INCOP sea el ente regulador?

Opciones Si, No SI, No Si, No Siempre, Generalmente, A veces, Nunca Siempre, Generalmente, A veces, Nunca Siempre, Generalmente, A veces, Nunca Siempre, Generalmente, A veces, Nunca Siempre, Generalmente, A veces, Nunca SI, No

SI, No, No conoce Oportunamente, Extemporáneamente, No atendida. Clara, Precisa, Completa Si, No

Si, No

¿Estaría de acuerdo en que se reforme la normativa, para articular la relación INCOP - Contraloría en virtud de fortalecer la Si, No auditoría externa y el control previo y concurrente? Considera usted que su nivel de conocimiento con respecto a la Suficiente, Bueno, Malo, Contratación Pública es? Deficiente ¿Usted ha asistido a algún curso de capacitación realizado por una entidad del Sistema de Contratación Pública?

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SI, No

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ANEXO 10 INFORME MINI TALLERES SISTEMA DE MEDIACIÓN Y NEGOCIACIÓN Resultado Global El objetivo de los mini talleres fue principalmente levantar información cualitativa que contribuya al análisis y el procesamiento de información que se realizara con el levantamiento de campo organizado para obtener la información de varios indicadores que apoyaran a la Evaluación del Sistema Nacional de Contratación Pública. Los talleres organizados tuvieron un éxito rotundo en las entidades contratantes, puesto que se contó con la asistencia mayoritaria de las instituciones, lo más relevante es que se pudo tener la apreciación de los proveedores tanto ganadores como perdedores, del 26 al 27 de agosto se contó con la asistencia de 50 personas, que respondieron a la siguiente organización. Los talleres estuvieron organizados en torno a una serie de preguntas que fueron basadas en los indicadores de le metodología ODCE/CAD- Para dar una perspectiva global de los resultados obtenidos en el Toolkit56, primero se presentan los indicadores, con las preguntas que se aplicaron con el sistema informático y los resultados globales que agrupan a los 6 grupos que asistieron a los mini talleres organizados por los consultores. Pilar I – Marco Legislativo y Regulatorio 1) Marco legislativo y regulatorio de las adquisiciones públicas. 1d) Reglas sobre la participación. Porcentaje de documentos de licitación pública que incluyen disposiciones que limitan participar a grupos de oferentes por razones diferentes de las referidas a calificaciones o exclusiones aceptadas. P1. ¿En el proceso seleccionado los documentos de contratación pública incluyeron disposiciones que limitaron la participación de grupos de oferentes por razones diferentes de las referidas a calificaciones o exclusiones definidas legalmente (aceptadas jurídicamente)?

1f) Evaluación de las ofertas y criterios para la adjudicación a) Porcentaje de licitaciones que incluyen criterios de evaluación no cuantificables o subjetivos. P2. ¿El proceso de contratación seleccionado tuvo criterios de evaluación no cuantificables o subjetivos?

Toolkit: Herramienta informática del Sistema de Mediación y Negociación del Grupo de Herramientas de Hexagon Consultores.

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1g) – Presentación, recepción y apertura de las ofertas Porcentaje de licitaciones públicas abiertas públicamente y debidamente registradas en actas. P3. ¿Las ofertas del proceso seleccionado fueron abiertas públicamente y debidamente registradas en actas?

1h) – Protestas, Porcentaje de casos resueltos dentro de los términos establecidos en el marco legal. P4. ¿En el proceso de contratación, de haber existido protestas, estas fueron resueltas en los términos establecidos en el marco legal?

2) Existencia de Documentos y Reglamentos sobre la Implementación 2c) Procedimientos de precalificación. a) Porcentaje de casos que utilizaron criterios de precalificación objetivos del tipo cumple / no cumple en oposición a los criterios cualitativos subjetivos. P5. El proceso seleccionado utilizo criterios de precalificación: objetivos del tipo cumple / no cumple en oposición a criterios cualitativos subjetivos.

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Pilar II. Marco Institucional y Capacidad de Gestión 3) El sistema de contrataciones públicas se encuentra bien integrado y es parte del sistema de gobernabilidad del sector público. 3b) La ley presupuestaria y los procedimientos financieros brindan soporte a la adquisición, ejecución del contrato y su pago en tiempo y forma. Porcentaje de pagos efectuados con atraso (por ejemplo, aquellos que excedan el cronograma de pagos especificado contractualmente). P6. ¿Los pagos del proceso de contratación fueron efectuados con atraso (por ejemplo, aquellos que excedan el cronograma de pagos especificado contractualmente)?

3d) Se preparan informes de cumplimiento en forma sistemática para certificar la ejecución del presupuesto y conciliar dicha ejecución con la programación presupuestaria. a) Porcentaje de contratos importantes sin informes de terminación. P7. En el proceso de contratación no se presentó el respectivo informe de terminación.

b) Tiempo promedio después de la liquidación final del contrato dentro del cual se completan los informes de preparación.

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P8. El proceso de contratación presentó el respectivo informe de finiquito (informes de preparación).

8. Existencia de disposiciones sobre la gestión del contrato y resolución de controversias. 8a) Los procedimientos para la administración de los contratos se encuentran claramente definidos, lo que incluye los procedimientos de inspección y aceptación, los de control de calidad y los métodos de revisión y emisión de enmiendas a los contratos en tiempo y forma. Porcentaje de contratos que contienen dichas provisiones. P10. ¿Los documentos del presente proceso seleccionado, tuvo claramente definidas las provisiones que incluyen los procedimientos de inspección y aceptación, los de control de calidad y los métodos de revisión y emisión de enmiendas a los contratos en tiempo y forma?

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Evidencia en contratos examinados que muestran que la administración del contrato es oportuna. P11 ¿Existe evidencia que muestre que la administración del contrato fue oportuna?

8b) – Los contratos incluyen procedimientos de solución de controversias que contemplan un proceso eficiente y justo para resolver disputas que surgen durante la ejecución del contrato Porcentaje de contratos que incluyen disposiciones sobre resolución alternativa de conflictos. P12. ¿El contrato del proceso seleccionado incluye disposiciones sobre resolución alternativa de conflictos?

Pilar IV. Integridad y Transparencia del Sistema de Adquisiciones Públicas 10. Eficiencia del mecanismo de apelaciones. 10b) – El sistema de revisión de quejas tiene la capacidad de manejarlas en forma eficiente y una manera de aplicar la reparación impuesta. a) Porcentaje de protestas procesadas dentro de los plazos notificados en el marco legal. P13. De haber existido protestas, estas se realizaron dentro de los plazos notificados en el marco legal.

b) Porcentaje de decisiones aplicadas que han sido cumplidas. P14. De haberse procesado las protestas las decisiones aplicadas fueron cumplidas.

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Preguntas de la Encuesta Electrónica Pilar I – Marco Legislativo y Regulatorio 1) Marco legislativo y regulatorio de las adquisiciones públicas. 1f) Evaluación de las ofertas y criterios para la adjudicación b) Percepción pública de la confidencialidad del proceso de evaluación de la licitación. P15. ¿Según usted, los procesos de licitación de ofertas, para adjudicación de contratos ha sido lo suficientemente confiable?

Pilar II. Marco Institucional y Capacidad de Gestión 4) El país cuenta con un ente normativo/regulatorio funcional. 4c) La organización, el financiamiento, el personal y el nivel de independencia y autoridad (poderes formales) del ente deben ser adecuados y concordantes con las responsabilidades. Porcentaje de encuestados que perciben que la función se ejecuta en forma competente. P16. ¿El Instituto de Contratación Pública ejecuta su función de forma competente? (con organización, financiamiento, personal capacitado, el nivel de independencia y autoridad)

4d) Las responsabilidades también deben considerar la independencia y la claridad para evitar el conflicto de intereses y la participación directa en la implementación de las adquisiciones. Porcentaje de actores encuestados que percibe que la función reguladora es independiente de las operaciones de adquisiciones.

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P17. ¿Cree usted que el INCOP, cumple su función reguladora de forma independiente a las operaciones de adquisiciones públicas?

Pilar IV. Integridad y Transparencia del Sistema de Adquisiciones Públicas 10. Eficiencia del mecanismo de apelaciones. 10c) El sistema funciona de un modo justo, con decisiones equilibradas y justificadas sobre la base de la información disponible Porcentaje de opiniones favorables P18. ¿Considera usted, que el sistema de Contratación Pública funciona de un modo justo, con decisiones equilibradas y justificadas sobre la base de la información disponible?

12. En el país existen medidas éticas y de lucha contra la corrupción. 12d) – Existen medidas especiales para prevenir y detectar el fraude y la corrupción en las adquisiciones públicas. Porcentaje de opiniones favorables del público acerca de la eficacia de las medidas de anticorrupción. P19. ¿Según usted existen medidas especiales para prevenir y detectar el fraude y la corrupción en las adquisiciones públicas?

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Resultado de las Instituciones Conforme a la planificación pactada los días martes 24 y jueves 26 de agosto de 2010, se realizaron 2 talleres de levantamiento de información con la asistencia de 33 representantes de las entidades contratantes. La mecánica del taller fue planteada en función de la utilización de la herramienta informática del Sistema de Mediación y Negociación del Grupo de Herramientas de Hexagon Consultores, más conocida como “Toolkit” que permitió a los asistentes interactuar y presentar los resultados al mismo tiempo que se realizan las mediciones. Tipo de Liderazgo A continuación se presenta el procesamiento de información del primer grupo que corresponde a las instituciones y los resultados obtenidos del sistema, con la presentación de la valoración por Tipo de Liderazgo y la percepción individual de cada institución participante del taller. Como se tratan de entidades públicas el tipo de liderazgo que caracteriza a este tipo de actores es el tener una visión de país con un margen de 53.56% dentro de la primera medición y 43.02% para la segunda medición que superan al tipo de liderazgo grupal e individual respectivamente.

Priorización y Registro de la Problemática

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Los resultados de la priorización de los temas de interés se dan a partir del total de usuarios que en el primer taller fueron 16, con el registro de los siguientes problemas y su priorización presentada en el siguiente gráfico. 1. Problemas o fallas del sistema para subir la información final completa. 2. La falta de conocimiento de los funcionarios de la ley y el uso del portal. 3. Las reglas no estaban plenamente definidas a esa fecha, existió contradicción entre herramientas del portal y el reglamento. 4. Plazos que cumplir en el calendario del procedimiento. 5. Normativa que impedía contratar con proveedores cuyos accionistas se encontraban en paraísos fiscales. 6. Habilitación por el agregado nacional. 7. Adquisición de los productos, el proveedor calificado no subió la oferta inicial para poder proceder con la negociación. 8. Se necesita determinar respaldos con parámetros legales el tema de muestras. 9. La reapertura del proceso, ya que el primero fue cancelado por términos de referencia no claros. 10. Se subió el proceso con el valor total de la partida y no con el valor referencial de la obra, creando confusión en los oferentes. 11. Falta de entrega de anticipo para inicio de obra.

Los resultados de la priorización temas de interés se dan a partir del total de usuarios que en el primer taller fueron 17, con el registro de los siguientes problemas y su priorización presentada en el siguiente gráfico. 1. No se pudo verificar el agregado nacional. 2. El portal es lento. 3. Adjudicatario fallido, se adjudicó al segundo y no hubo forma de registrar el contrato con el nuevo valor. 4. Los oferentes, tienen dudas del sorteo nos sea manipulado y dirigido. Hemos tenido casos de que un solo oferente ha ganado más de un proceso en el mismo día de sorteo. Sera tanta la suerte. 5. El segundo lugar al que se adjudicó existieron dos personas con valores iguales. 6. El sistema debe ser más eficiente al momento de habilitar y calificar ya que el trabajo esta duplicado y ello da para la institución un costo administrativo mayor.

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7. Al momento de calificar y habilitar debería mostrar el nombre del oferente, mas no el nombre comercial, pues nos dificulta la identificación correcta del oferente 8. No presento el nombre comercial sino el que el oferente desea colocar y fue complicado identificar de quien se trataba. 9. Hubo problemas en la calificación de los oferentes por la cantidad de ofertas. 10. Duda en la forma de compra para realizar los pliegos. 11. Los modelos de los pliegos cambian frecuentemente. 12. No se pudo controlar el cumplimiento de obligaciones laborales. 13. Se presentó problemas en la planificación del cronograma de plazos. 14. Reclamo final de uno de los proveedores en la parte final del proceso. 15. Muy generales las especificaciones técnicas. 16. En los pliegos no se especificó el plazo y la forma de pago, esto fue superado con posterioridad a la adjudicación.

Resultado Global de la Encuesta IN1+IN2 En el taller además se incluyó una encuesta con una serie de preguntas que son vinculantes con los indicadores que se deseaban obtener con el sistema. Para facilitar el procesamiento y la presentación de los resultados se los realizara por pregunta. Pregunta 1: Porcentaje de documentos de licitación pública que incluyen disposiciones que limitan participar a grupos de oferentes por razones diferentes de las referidas a calificaciones o exclusiones aceptadas. De los asistentes al taller un 35% tiene conocimiento de que en los documentos de contratación pública incluyeron disposiciones que limitaron la participación de grupos de oferentes por razones diferentes de las referidas a calificaciones o exclusiones definidas legalmente (aceptadas jurídicamente) y un 65% desconoce del tema. Pregunta 2: Porcentaje de licitaciones que incluyen criterios de evaluación no cuantificables o subjetivos. Un 38% de las entidades presentes en el taller respondieron de forma afirmativa sobre si el proceso de contratación seleccionado tuvo criterios de evaluación no cuantificables o subjetivos, el 62% restante respondió de forma negativa.

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Pregunta 3: Porcentaje de licitaciones públicas abiertas públicamente y debidamente registradas en actas. La totalidad de los asistentes respondieron que las ofertas del proceso seleccionado fueron abiertas públicamente y debidamente registradas en actas. Pregunta 4: Porcentaje de casos que utilizaron criterios de precalificación objetivos del tipo cumple / no cumple en oposición a los criterios cualitativos subjetivos. En el proceso de contratación, de haber existido protestas, estas fueron resueltas en los términos establecidos en el marco legal. Pregunta 5: El proceso seleccionado utilizó criterios de precalificación: objetivos del tipo cumple / no cumple en oposición a criterios cualitativos subjetivos. Pregunta 6: Porcentaje de pagos efectuados con atraso (por ejemplo, aquellos que excedan el cronograma de pagos especificado contractualmente). El pago del proceso de contratación fue efectuado con atraso. Pregunta 7: Porcentaje de contratos importantes sin informes de terminación. En el proceso de contratación no se presentó el respectivo informe de terminación. Pregunta 8: Tiempo promedio después de la liquidación final del contrato dentro del cual se completan los informes de preparación. El proceso de contratación presento el respectivo informe de finiquito (informes de preparación). Pregunta 9: Hay normas ya establecidas para proteger los registros y documentos relacionados con las transacciones y con la administración de contratos. La documentación del proceso seleccionado está completa. Pregunta 10: Los documentos del presente proceso, tuvo claramente definidas las provisiones que incluyen los procedimientos de inspección y aceptación, los de control de calidad y los métodos de revisión y emisión de enmiendas a los contratos en tiempo y forma. Pregunta 11: Evidencia en contratos examinados que muestran que la administración del contrato es oportuna. Existe evidencia que muestre que la administración del contrato fue oportuna. Pregunta 12: Porcentaje de contratos que incluyen disposiciones sobre resolución alternativa de conflictos. El contrato del proceso seleccionado incluye disposiciones sobre resolución alternativa de conflictos. Pregunta 13: Porcentaje de protestas procesadas dentro de los plazos notificados en el marco legal. De haber existido protestas, estas se realizaron dentro de los plazos notificados en el marco legal. Pregunta 14: El sistema de revisión de quejas tiene la capacidad de manejarlas en forma eficiente y una manera de aplicar la reparación impuesta. De haberse procesado las protestas las decisiones aplicadas fueron cumplidas.

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Los siguientes resultados son de las preguntas de percepción que se incluyeron en la encuesta que se realizó a las entidades. Pregunta 15: La pregunta hace referencia a la Percepción pública de la confidencialidad del proceso de evaluación de la licitación. ¿Según usted, los procesos de licitación de ofertas, para adjudicación de contratos ha sido lo suficientemente confiable? Pregunta 16: Porcentaje de encuestados que perciben que la función se ejecuta en forma competente. ¿El Instituto de Contratación Pública ejecuta su función de forma competente? (con organización, financiamiento, personal capacitado, el nivel de independencia y autoridad) Pregunta 17: Porcentaje de actores encuestados que percibe que la función reguladora es independiente de las operaciones de adquisiciones. ¿Cree usted que el INCOP, cumple su función reguladora de forma independiente a las operaciones de adquisiciones públicas? Pregunta 18: El sistema funciona de un modo justo, con decisiones equilibradas y justificadas sobre la base de la información disponible. ¿Considera usted, que el sistema de Contratación Pública funciona de un modo justo, con decisiones equilibradas y justificadas sobre la base de la información disponible? Pregunta 19: Existen medidas especiales para prevenir y detectar el fraude y la corrupción en las adquisiciones públicas. ¿Según usted existen medidas especiales para prevenir y detectar el fraude y la corrupción en las adquisiciones públicas?

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Evaluaci贸n del Sistema Nacional de Contrataci贸n P煤blica del Ecuador -SNCPmetodolog铆a OCDE-CAD Anexos

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ANEXO 11 TALLER FINAL “A” - VALIDACION CON ENTIDADES – 19 DE OCTUBRE DE 2010 PRESENTACION CUADROS COMPARATIVOS CORRESPONDIENTES A LOS SUBINDICADORES ILB, SUS DISTINTAS MEDICIONES, Y SU COMPARACIÓN CON LOS INDICADORES ICD. Se realizó un desayuno-taller el 19 de octubre de 2010, donde se presentaron los resultados comparativos de los pilares, indicadores y subindicadores a entidades del sector público, actores claves que ya tienen suficiente información acerca de la metodología y del proceso de evaluación. La memoria de dicho evento, así como la información presentada se detalla a continuación: PRIMERA VALIDACION DE RESULTADOS DE LA EVALUACION DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTRATACION PÚBLICA En la mañana del martes 19 de octubre se llevó a cabo un desayuno para validar los resultados de la Evaluación del Sistema Nacional de Contratación Pública, al mismo asistieron 24 personas; 13 de entidades como Contraloría General del Estado, Asamblea Nacional, Procuraduría General del Estado, Secretaria Nacional de Transparencia y Gestión, Concope, Ministerio de Industrias y Productividad, Plataforma de Responsabilidad Social, Superintendencia de Bancos y Seguros, Colegio de Arquitectos de Quito y Ministerio de Relaciones Laborales, y 11 personas del equipo técnico de INCOP y el equipo técnico de Hexagon Consultores. La exposición consistía en la presentación del comparativo de resultados hasta la fecha por pilares, indicadores y subindicadores de: • INCOP ALFA (calificación proporcionada por INCOP – fundamentada) • INCOP BETA (calificación proporcionada por INCOP – percepción) • TALLER INICIAL (calificación proporcionada por sociedad civil– percepción) • TALLER INTERMEDIO (calificación proporcionada por sociedad civil– en base a información) • TALLER FINAL (ENTIDADES) (calificación proporcionada por entidades) • AUTOEVALUACION (PROMEDIO de las anteriores 5) • INDICADORES DE CUMPLIMIENTO Y DESEMPEÑO (ICDs) (data dura – realidad) • EVALUADOR (promedio redondeado Entidades, Autoevaluación e ICDs) Se propuso trabajar en grupo la validación del promedio del evaluador o generar una propuesta por mesa para obtener un promedio que califique a cada indicador, se generaron cinco escenarios: 1. Propuesta mesa 1 (INCOP, Procuraduría, Hexagon Co.): Mantener el valor del ICD, pues está basado en datos, cifras o información real de cumplimiento, y en cuanto a los ILBs, eliminar los valores dispersos, mayores y menores siempre y cuando los que queden sean datos con fundamentos y de estos sacar promedio. 2. Propuesta mesa 2 (INCOP, Asamblea Nacional): Mantener los promedios presentados, pero eliminando del promedio de autoevaluación la calificación de Incop Beta, pues es un dato subjetivo. 3. Propuesta mesa 3 (Contraloría, Hexagon Co., INCOP): Bajar el nivel de subjetividad, fortaleciendo la metodología, es decir indagar porque existen datos dispersos, fundamentar las calificaciones. 4. Propuesta mesa 4 (CAE, Procuraduría, SNTG, Concope, Min. Relaciones Laborales): Fortalecer los indicadores, analizando punto por punto cada indicador y subindicador en conjunto con la metodología OCDE-CAD, para encontrar los errores en los diferentes procesos de contratación pública.

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5. Propuesta mesa 5 (Plataforma RS, Hexagon Co., Superintendencia de Bancos, MIPRO): Mantener los ICDs, eliminar de la medición la calificación de las entidades, pues son valores subjetivos, y la mayoría tiene tendencia a calificar 2, es decir la mitad de la puntuación. Dudas e inquietudes:  Asamblea Nacional: ¿Existe discriminación a proveedores extranjeros? Estos no quieren someterse a leyes Nacionales. INCOP: Hay procedimientos más simplificados para sacar el RUP, la entidad contratante puede asumir la responsabilidad del proveedor en temas de documentos y trámites.  Asamblea Nacional: ¿De qué manera se incentiva a la competencia? INCOP: El sistema da cabida a proveedores o empresas locales, no solo nacionales, esto incentiva la producción nacional, se regula mediante modelos de pliegos el sistema de contratación, simplifica los procesos para proveedores extranjeros. ACUERDOS DE LA REUNION: Debido al tiempo y a la importancia de validar tanto con entidades, sociedad civil, INCOP, cooperantes, consultores y equipo técnico, la Evaluación del Sistema Nacional de Contratación Pública, se planteó y acordó con los asistentes mantener habilitado el sistema de evaluación (herramienta electrónica www.hexagontools.net) para que las entidades sigan calificando y fundamentando (con sus usuarios y contraseñas enviados previamente) sus respuestas hasta el viernes 22 de octubre de 2010, y también realizar un TALLER FINAL con los actores claves del proceso de evaluación incluidos los que participaron en esta reunión, y que ya hayan fundamentado sus calificaciones, para definir una calificación validada a cada pilar, indicador y subindicador.

COMPARATIVO POR PILARES: 4

INCOP ALFA TALLER INICIAL TALLER FINAL (ENTIDADES) ICD

INCOP BETA TALLER INTERMEDIO AUTOEVALUACION (PROMEDIO) EVALUADOR (PROMEDIO Y COMP. C/ICD)

PILAR I. MARCO LEGISLATIVO Y REGULATORIO

PILAR II. MARCO INSTITUCIONAL Y PILAR III. LAS ADQUISICIONES Y CAPACIDAD DE GESTIÓN PRÁCTICAS DE MERCADO

294

PILAR IV. INTEGRIDAD Y TRANSPARENCIA DEL SISTEMA DE ADQUISICIONES

Evaluación del Sistema Nacional de Contratación Pública del Ecuador -SNCPmetodología OCDE-CAD Anexos

PILAR 1. MARCO LEGISLATIVO Y REGULATORIO 4

INCOP ALFA 3 INCOP BETA 3

TALLER INICIAL TALLER INTERMEDIO

2 TALLER FINAL (ENTIDADES) 2

AUTOEVALUACION (PROMEDIO)

ICD 1

EVALUADOR (PROMEDIO Y COMP. C/ICD)

INDICADOR 1. El marco legislativo y regulatorio para las INDICADOR 2. Existencia de documentos y reglamentos Adquisiones públicas cumple con las normas acordadas y sobre la implementación con las obligaciones aplicables

PILAR 2. MARCO INSTITUCIONAL Y CAPACIDAD DE GESTION 4

INCOP ALFA TALLER INTERMEDIO ICD

INCOP BETA TALLER FINAL (ENTIDADES) EVALUADOR (PROMEDIO Y COMP. C/ICD)

TALLER INICIAL AUTOEVALUACION (PROMEDIO)

0 INDICADOR 3. El sistema de contrataciones públicas se encuentra bien integrado y es parte del sistema de gobernabilidad del sector público

INDICADOR 4. El país cuenta con un ente normativo / regulatorio funcional

295

INDICADOR 5. Existencia de capacidades para el desarrollo institucional

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PILAR 3. LAS ADQUISICIONES Y PRÁCTICAS DE MERCADO 2,5

INCOP ALFA

INCOP BETA

TALLER INICIAL

TALLER INTERMEDIO

TALLER FINAL (ENTIDADES)

AUTOEVALUACION (PROMEDIO)

ICD

EVALUADOR (PROMEDIO Y COMP. C/ICD)

1,5

0,5

0 INDICADOR 6. Las operaciones y prácticas del país que se relacionan con las adquisiones son eficientes.

INDICADOR 7. Funcionalidad del mercado de Adquisiones públicas

INDICADOR 8. Existencia de disposiciones sobre administración de contratos y solución de controversias

PILAR 4. INTEGRIDAD Y TRANSPARENCIA DEL SISTEMA DE ADQUISICIONES 4 INCOP ALFA

INCOP BETA

TALLER INICIAL 3

TALLER INTERMEDIO

TALLER FINAL (ENTIDADES)

AUTOEVALUACION (PROMEDIO) 2

ICD

EVALUADOR (PROMEDIO Y COMP. C/ICD)

INDICADOR 9. Eficacia de los INDICADOR 10. Eficiencia del INDICADOR 11. Nivel de acceso sistemas de control y auditoria mecanismo de apelaciones a la información

296

INDICADOR 12. En el país existen medidas éticas y de lucha contra la corrupción

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INDICADOR 1. EL MARCO LEGISLATIVO Y REGULATORIO PARA LAS ADQUISICIONES PÚBLICAS CUMPLE CON LAS NORMAS ACORDADAS Y CON LAS OBLIGACIONES APLICABLES.

INDICADOR 2. EXISTENCIA DE DOCUMENTOS Y REGLAMENTOS SOBRE LA IMPLEMENTACIÓN

INDADOR 2.- EXISTENCIA DE DOCUMENTOS Y REGLAMENTOS SOBRE LA IMPLEMENTACION

297

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INDICADOR 3. EL SISTEMA DE CONTRATACIONES PÚBLICAS SE ENCUENTRA BIEN INTEGRADO Y ES PARTE DEL SISTEMA DE GOBERNABILIDAD DEL SECTOR PÚBLICO. 3,5

2,5

INCOP ALFA

INCOP BETA

TALLER INICIAL

1,5

TALLER INTERMEDIO

TALLER FINAL (ENTIDADES)

0,5

AUTOEVALUACION (PROMEDIO)

0 Subindicador 3 (a) LA Subindicador 3 (b) LA LEY PLANIFICACIÓN DE LAS PRESUPUESTARIA Y LOS ADQUISICIONES Y LOS GASTOS PROCEDIMIENTOS ASOCIADOS SON PARTE DEL FINANCIEROS BRINDAN PROCESO DE FORMULACIÓN SOPORTE A LA ADQUISICIÓN, DEL PRESUPUESTO Y EJECUCIÓN DEL CONTRATO Y CONTRIBUYEN A UNA SU PAGO EN TIEMPO Y FORMA PLANIFICACIÓN PLURIANUAL.

Subindicador 3 (c) NO SE INICIAN LAS ACCIONES DE CONTRATACIÓN SIN LAS ASIGNACIONES PRESUPUESTARIAS PERTINENTES.

Subindicador 3 (d) SE PREPARAN INFORMES DE CUMPLIMIENTO EN FORMA SISTEMÁTICA PARA CERTIFICAR LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO Y CONCILIAR DICHA EJECUCIÓN CON LA PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA

ICD EVALUADOR (PROMEDIO Y COMP. C/ICD)

INDICADOR 4. EL PAÍS CUENTA CON UN ENTE NORMATIVO / REGULATORIO FUNCIONAL 3,5

INCOP ALFA

INCOP BETA

TALLER INICIAL 2,5 TALLER INTERMEDIO 2 TALLER FINAL (ENTIDADES) 1,5

AUTOEVALUACION (PROMEDIO)

ICD

EVALUADOR (PROMEDIO Y COMP. C/ICD)

0,5

0 Subindicador 4 (a) EL MARCO LEGISLATIVO Y REGULATORIO INCLUYE LAS CONDICIONES Y LA BASE PARA EL ENTE NORMATIVO/REGULATORIO

Subindicador 4 (b) EL ENTE TIENE Subindicador 4 (c) LA Subindicador 4 (d) LAS UN CONJUNTO DEFINIDO DE ORGANIZACIÓN, EL RESPONSABILIDADES TAMBIÉN RESPONSABILIDADES QUE FINANCIAMIENTO, EL PERSONAL Y DEBEN CONSIDERAR LA INCLUYEN PERO NO SE LIMITAN A EL NIVEL DE INDEPENDENCIA Y INDEPENDENCIA Y LA CLARIDAD LO SIGUIENTE AUTORIDAD (PODERES FORMALES) PARA EVITAR EL CONFLICTO DE DEL ENTE DEBEN SER ADECUADOS INTERESES Y LA PARTICIPACIÓN Y CONCORDANTES CON LAS DIRECTA EN LA IMPLEMENTACIÓN RESPONSABILIDADES DE LAS ADQUISICIONES

298

Evaluación del Sistema Nacional de Contratación Pública del Ecuador -SNCPmetodología OCDE-CAD Anexos

INDICADOR 5. EXISTENCIA DE CAPACIDADES PARA EL DESARROLLO INSTITUCIONAL 3,5

INCOP ALFA

2,5 INCOP BETA

2 TALLER INICIAL 1,5

TALLER INTERMEDIO

TALLER FINAL (ENTIDADES)

0,5

AUTOEVALUACI ON (PROMEDIO)

0 Subindicador 5 (a) EL PAÍS Subindicador 5 (b) EL PAÍS Subindicador 5 (c) EXISTE UNA Subindicador 5 (d) SE CUENTA CON UN SISTEMA TIENE SISTEMAS Y ESTRATEGIA SOSTENIBLE ASÍ DIFUNDEN LAS NORMAS DE PARA RECOLECTAR Y DIFUNDIR PROCEDIMIENTOS PARA COMO CAPACIDAD DE CONTROL DE CALIDAD Y SE INFORMACIÓN SOBRE RECABAR Y MONITOREAR LAS ENTRENAMIENTO PARA UTILIZAN PARA EVALUAR EL ADQUISICIONES, LO QUE ESTADÍSTICAS NACIONALES CAPACITAR, ASESORAR Y DESEMPEÑO DEL PERSONAL Y INCLUYE INVITACIONES A SOBRE ADQUISICIONES. PRESTAR ASISTENCIA EN EL ABORDAR LOS TEMAS LICITAR, SOLICITUDES DE DESARROLLO DE LAS RELACIONADOS CON EL PROPUESTAS E INFORMACIÓN CAPACIDADES DE LOS DESARROLLO DE CAPACIDAD SOBRE ADJUDICACIÓN DE PARTICIPANTES EN EL CONTRATOS GOBIERNO Y EN EL SECTOR PRIVADO

ICD

EVALUADOR (PROMEDIO Y COMP. C/ICD)

INDICADOR 6. LAS OPERACIONES Y PRÁCTICAS DEL PAÍS QUE SE RELACIONAN CON LAS ADQUISICIONES SON EFICIENTES. 3,5

INCOP ALFA 3

INCOP BETA 2,5

TALLER INICIAL

TALLER INTERMEDIO TALLER FINAL (ENTIDADES)

1,5

AUTOEVALUACION (PROMEDIO)

ICD 0,5

0 Subindicador 6 (a) EL NIVEL DE Subindicador 6 (b) LOS COMPETENCIA PARA LAS PROGRAMAS DE ADQUISICIONES DE LOS CAPACITACIÓN E FUNCIONARIOS DE GOBIERNO INFORMACIÓN SOBRE RESPONSABLES POR LAS ADQUISICIONES PARA ADQUISICIONES DENTRO DE FUNCIONARIOS DEL LA ENTIDAD ES CONSISTENTE GOBIERNO Y PARTICIPANTES CON SUS RESPONSABILIDADES DEL SECTOR PRIVADO SATISFACEN LA DEMANDA EXISTENTE.

Subindicador 6 (c) HAY NORMAS YA ESTABLECIDAS PARA PROTEGER LOS REGISTROS Y DOCUMENTOS RELACIONADOS CON LAS TRANSACCIONES Y CON LA ADMINISTRACIÓN DE CONTRATOS.

299

Subindicador 6 (d) EXISTEN DISPOSICIONES PARA DELEGAR LA AUTORIDAD A OTROS QUE TIENEN LA CAPACIDAD DE ASUMIR LAS RESPONSABILIDADES.

EVALUADOR (PROMEDIO Y COMP. C/ICD)

Evaluación del Sistema Nacional de Contratación Pública del Ecuador -SNCPmetodología OCDE-CAD Anexos

INDICADOR 7. FUNCIONALIDAD DEL MERCADO DE ADQUISICIONES PÚBLICAS 3,5

INCOP ALFA

2,5

INCOP BETA 2

TALLER INICIAL TALLER INTERMEDIO

1,5

TALLER FINAL (ENTIDADES) AUTOEVALUACION (PROMEDIO) ICD

EVALUADOR (PROMEDIO Y COMP. C/ICD)

0,5

0 Subindicador 7 (a) EXISTEN MECANISMOS Subindicador 7 (b) LAS INSTITUCIONES DEL Subindicador 7 (c) NO EXISTEN EFECTIVOS PARA LA ASOCIACIÓN ENTRE SECTOR PRIVADO ESTÁN BIEN LIMITACIONES SISTÉMICAS IMPORTANTES LOS SECTORES PÚBLICO Y PRIVADO. ORGANIZADAS Y PUEDEN FACILITAR EL (POR EJEMPLO, UN ACCESO INADECUADO ACCESO AL MERCADO. AL CRÉDITO, PRÁCTICAS DE CONTRATACIÓN INAPROPIADAS, ETC.) QUE INHIBIRÍAN LA CAPACIDAD DEL SECTOR PRIVADO DE ACCEDER AL MERCADO DE LAS ADQUISICIONES.

INDICADOR 8. EXISTENCIA DE DISPOSICIONES SOBRE ADMINISTRACIÓN DE CONTRATOS Y SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS 3,5

INCOP ALFA

INCOP BETA

2,5

TALLER INICIAL 2

TALLER INTERMEDIO 1,5 TALLER FINAL (ENTIDADES)

AUTOEVALUACION (PROMEDIO)

0,5 ICD

0 Subindicador 8 (a) LOS PROCEDIMIENTOS Subindicador 8 (b) LOS CONTRATOS Subindicador 8 (c) EXISTEN PARA LA ADMINISTRACIÓN DE LOS INCLUYEN PROCEDIMIENTOS DE PROCEDIMIENTOS PARA HACER CONTRATOS SE ENCUENTRAN SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS QUE CUMPLIR LAS DECISIONES QUE SURJAN CLARAMENTE DEFINIDOS, LO QUE CONTEMPLAN UN PROCESO EFICIENTE Y DEL PROCESO DE SOLUCIÓN DE INCLUYE LOS PROCEDIMIENTOS DE JUSTO PARA RESOLVER DISPUTAS QUE CONTROVERSIAS. INSPECCIÓN Y ACEPTACIÓN, LOS DE SURGEN DURANTE LA EJECUCIÓN DEL CONTROL DE CALIDAD Y LOS MÉTODOS CONTRATO. DE REVISIÓN Y EMISIÓN DE ENMIENDAS A LO

300

EVALUADOR (PROMEDIO Y COMP. C/ICD)

Evaluación del Sistema Nacional de Contratación Pública del Ecuador -SNCPmetodología OCDE-CAD Anexos

INDICADOR 9. EFICACIA DE LOS SISTEMAS DE CONTROL Y AUDITORIA 2,5

INCOP ALFA 2

INCOP BETA TALLER INICIAL

1,5

TALLER INTERMEDIO 1

TALLER FINAL (ENTIDADES) AUTOEVALUACION (PROMEDIO)

0,5

ICD

0 Subindicador 9 (a) DEBE Subindicador 9 (b) LA Subindicador 9 (c) EL Subindicador 9 (d) LOS Subindicador 9 (e) LOS EXISTIR UN MARCO APLICACIÓN Y EL SISTEMA DE CONTROL SISTEMAS DE CONTROL AUDITORES SE LEGAL, UNA SEGUIMIENTO DE LOS INTERNO BRINDA INTERNOS SE ENCUENTRAN LO ORGANIZACIÓN, HALLAZGOS Y INFORMACIÓN ENCUENTRAN SUFICIENTEMENTE POLÍTICA Y RECOMENDACIONES DEL OPORTUNA SOBRE SUFICIENTEMENTE INFORMADOS SOBRE PROCEDIMIENTOS PARA MARCO DE CONTROL CUMPLIMIENTO A FIN DE DEFINIDOS COMO PARA LOS REQUISITOS DE EL CONTROL INTERNO Y PROPORCIONAN UN PERMITIR LAS ACCIONES PERMITIR LA ADQUISICIONES Y LOS EXTERNO Y PARA LA ENTORNO QUE DE GESTIÓN. REALIZACIÓN DE SISTEMAS DE CONTROL VERIFICACIÓN DE LAS FAVORECE EL AUDITORÍAS DE PARA REALIZAR ADQUISICIONES CUMPLIMIENTO. DESEMPEÑO AUDITORÍAS DE CALIDAD PÚBLICAS PARA QUE CONTRIBUYAN AL BRINDAR UN MARCO DE CUMPLIMIENTO. CONTROL OPERATIVO.

EVALUADOR (PROMEDIO Y COMP. C/ICD)

INDICADOR 10. EFICIENCIA DEL MECANISMO DE APELACIONES 2,5

INCOP ALFA

INCOP BETA 1,5

TALLER INICIAL TALLER INTERMEDIO

TALLER FINAL (ENTIDADES) AUTOEVALUACION (PROMEDIO)

0,5

ICD 0 Subindicador 10 (a) LAS DECISIONES SE DISCUTEN SOBRE LA BASE DE LA INFORMACIÓN DISPONIBLE Y LA DECISIÓN FINAL PUEDE SER REVISADA Y TOMADA POR UN ENTE (O AUTORIDAD) CON CAPACIDAD DE EXIGIR SU CUMPLIMIENTO CONFORME A LAS LEYES.

Subindicador 10 (b) EL SISTEMA DE REVISIÓN DE QUEJAS TIENE LA CAPACIDAD DE MANEJARLAS EN FORMA EFICIENTE Y UNA MANERA DE APLICAR LA REPARACIÓN IMPUESTA. CALIFICACIÓN ASIGNADA

Subindicador 10 (c) EL Subindicador 10 (d) LAS SISTEMA FUNCIONA DE UN DECISIONES SE PUBLICAN Y MODO JUSTO, CON SE ENCUENTRAN A DECISIONES EQUILIBRADAS DISPOSICIÓN DE TODAS Y JUSTIFICADAS SOBRE LA LAS PARTES INTERESADAS BASE DE LA INFORMACIÓN Y DEL PÚBLICO. DISPONIBLE.

301

Subindicador 10 (e) EL SISTEMA ASEGURA QUE EL ENTE ENCARGADO DE REVISAR LAS PROTESTAS TENGA PLENA AUTORIDAD E INDEPENDENCIA PARA RESOLVERLAS.

EVALUADOR (PROMEDIO Y COMP. C/ICD)

Evaluación del Sistema Nacional de Contratación Pública del Ecuador -SNCPmetodología OCDE-CAD Anexos

INDICADOR 11. NIVEL DE ACCESO A LA INFORMACIÓN 3,5

2,5 INCOP ALFA

INCOP BETA

TALLER INICIAL TALLER INTERMEDIO

TALLER FINAL (ENTIDADES)

1,5

AUTOEVALUACION (PROMEDIO)

ICD 1

EVALUADOR (PROMEDIO Y COMP. C/ICD)

0,5

0 Subindicador 11 (a) LA INFORMACIÓN SE PUBLICA Y DISTRIBUYE A TRAVÉS DE LOS MEDIOS DISPONIBLES CON EL APOYO DE LA TECNOLOGÍA DE LA INFORMACIÓN CUANDO FUESE FACTIBLE.

INDICADOR 12. EN EL PAÍS EXISTEN MEDIDAS ÉTICAS Y DE LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN 3,5

INCOP ALFA TALLER INICIAL TALLER FINAL (ENTIDADES) ICD

INCOP BETA TALLER INTERMEDIO AUTOEVALUACION (PROMEDIO) EVALUADOR (PROMEDIO Y COMP. C/ICD)

2,5

1,5

0,5

0 Subindicador 12 (a) EL MARCO Subindicador 12 (b) EL SISTEMA Subindicador 12 (c) EXISTEN LEGAL Y REGULATORIO PARA LEGAL DEFINE LAS PRUEBAS QUE DEMUESTRAN ADQUISICIONES, LO QUE RESPONSABILIDADES, LA LA APLICACIÓN DE INCLUYE LOS DOCUMENTOS DE RENDICIÓN DE CUENTAS Y LAS RESOLUCIONES Y PENAS. LICITACIÓN Y LOS CONTRATOS, PENALIDADES PARA LOS CONTIENE DISPOSICIONES INDIVIDUOS Y LAS EMPRESAS SOBRE LA CORRUPCIÓN, EL QUE SE DETECTA HAN FRAUDE, EL CONFLICTO DE PARTICIPADO EN PRÁCTICAS INTERESES Y EL FRAUDULENTAS O COMPORTAMIENTO NO ÉTICO. CORRUPTAS.

Subindicador 12 (d) EXISTEN Subindicador 12 (e) LAS PARTES Subindicador 12 (f) EL PAÍS Subindicador 12 (g) EXISTENCIA MEDIDAS ESPECIALES PARA INTERESADAS (EL SECTOR DEBE CONTAR CON UN DE CÓDIGOS DE PREVENIR Y DETECTAR EL PRIVADO, LA SOCIEDAD CIVIL Y MECANISMO SEGURO PARA CONDUCTA/CÓDIGOS DE ?TICA FRAUDE Y LA CORRUPCIÓN EN LOS BENEFICIARIO S FINALES DE DENUNCIAR CONDUCTAS PARA PARTICIPANTES LAS ADQUISICIONES PÚBLICAS. LAS FRAUDULENTAS, CORRUPTAS INVOLUCRADOS EN ASPECTOS ADQUISICIONES/USU ARIOS O POCO ÉTICAS. DE LOS SISTEMAS DE GESTIÓN FINALES) APOYAN LA FINANCIERA PÚBLICA QUE CREACIÓN DE UN MERCADO DE TAMBIÉN CONTIENEN ADQUISICIONES CONOCIDO DISPOSICIONES SOBRE POR SU INTEGRIDAD Y DIVULGACIÓN DE CONDUCTA ÉTICA. INFORMACIÓN PARA AQUELLOS.

302

Evaluación del Sistema Nacional de Contratación Pública del Ecuador -SNCPmetodología OCDE-CAD Anexos

ANEXO 12 TALLER FINAL “B” - CONSENSO CON ENTIDADES PÚBLICAS. (EXPERTOS) – 26 OCTUBRE DE 2010 AGENDA TALLER FINAL - 26 OCTUBRE 2010 SwissHotel – Salón: Apentzel – 12:00 a 16:00  Agenda:  12:00 – 13:30.- Reunir a los actores principales por pilar y hacer una revisión por mesa de cada indicador y sus respectivos subindicadores y acordar una calificación para los mismos. Con la respectiva documentación que cada entidad ha debido ingresar al sistema de evaluación www.hexagontools.net hasta el viernes 22 oct. 13:30 – 14:00.-Lunch 14:00 – 15:00 Usar la Herramienta Electrónica Sistema de Evaluación® para poder obtener y sintetizar las calificaciones por pilar según el consenso previo, en especial dejar anotar las observaciones o comentarios de cada actor, que son el medio de verificación. 15:00 – 16:00.- Realizar una mini plenaria para que un representante por pilar exponga su calificación validada entre los actores. 

Resultados:

Este taller permitió llegar a un consenso (entre Entidades (expertos por Pilar), INCOP (expertos por Pilar), y consultores externos (expertos por Pilar)) de evaluación del Sistema Nacional de Contratación Pública (siguiendo la metodología OCDE-CAD), las calificaciones con sus respectivas justificaciones, de cada uno de los subindicadores, son las que se han recogido en el texto principal de esta Autoevaluación.

303

Evaluación del Sistema Nacional de Contratación Pública del Ecuador - metodología OCDE-CAD -Anexos

ASISTENCIA TALLER FINAL

MARTES 26 DE OCTUBRE DE 2010 12:00 - 16:00

Contacto

Asistencia Real

Telefono

Mail

CONFIRMADO

PILAR I. 1 Procuraduria 2 3 SENPLADES 4 5 Asamblea Nacional 6

Carmen Rivera Carlos Vasquez Marcelo Jaramillo Veronica Moreno Ruben Ordoñez

1 1 1 1 1

2562080

Jose Alberto Ponce Mendoza

3991432

7 Min. Relaciones Laborales 8 INCOP 9 HEXAGON

Ricardo Donoso Patricio Troya Maria Sara Jijon

0 1 1

091895800

2562030 3978900 ext 2830 3978900 ext 2832 3991431

10 11 12 13 14 15

PILAR II. Min. Finanzas Cons. Participacion Ciudadana MCPEC Fiscalia INCOP HEXAGON

Irma Mosquera Lorena Morales Pamela Salomé Vargas Francisco Molina Jorge Arias Patricio Vergara

0 0 0 1 1 1

3998653 ext 1568 2983600 ext 124

16 17 18 19 20 21 22

PILAR III. MIPRO SUPERBAN Concope Colegio Prof. (Arquitectos) INCOP HEXAGON INCOP

Diego Rhon Francis Zumárraga Luis Jimenez María Eugenia Meneses Alejandro Medina Jaime Espinosa Henry

0 0 1 1 1 1 0

096521736

3815600 ext 229 3985800 ext 173031

2556754 095337148 087439003

ca rmi tari @hotma i l .com cva s quez@pge.gov.ec mja ra mi l l o@s enpl a des .gob.ec vmoreno@s enpl a des .gob.ec rubenordo@ya hoo.com jos e.ponce@a s a mbl ea na ci ona l .gob.ec jos ea l pon_65@hotma i l .com xa vi er_donos o@mrl .gob.ec ptroya @i ncop.gob.ec ms ji jon@gma i l .com

i mos quera @mef.gov.ec l mora l es @cpccs .gov.ec pva rga s @mpec.gov.ec mol i na f@mi npec.gov.ec ja ri a s @i ncop.gob.ec pverga ra @i de.edu.ec

di egorhon@ya hoo.com fzuma rra ga @s uperba n.gov.ec l ui s ji m63@ya hoo.com ma ri u_menes es @ya hoo.com a medi na @i ncop.gob.ec ja i mee@hexa gon.com.ec

SI SI NO SI SI SI SI

Por confirmar NO SI SI SI

SI SI SI SI SI SI SI

Evaluación del Sistema Nacional de Contratación Pública del Ecuador - metodología OCDE-CAD -Anexos

PILAR IV. 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39

Maria Fernanda Varela Jaime Rodriguez Maldonado Contraloria General del Estado Lenin Moya Oscar Pozo Plataforma de Sociedad Civil David Armas Sec. Transparencia y Gestion Jose Luis Aucancela Cons. Participacion Ciudadana Ec. José Augusto Rosero ACCE Patricio Granja ACCE Luis Cevallos INCOP Juan Carlos Proaño HEXAGON Roberto Salazar INCOP Jorge Luis González T INCOP Raúl Martínez B. INCOP Alejandro Dueñas HEXAGON Kimberly Celis HEXAGON Ricardo Erazo HEXAGON Rafael Borja.

TOTAL ASISTENTES

1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 0 1 0 1 1 1

3987200 3987440

3238888/090585521 099706632 2983600 ext 153/189 2465048

mfva rel a @contra l ori a .gob.ec jrodri guez@contra l ori a .gob.ec l moya @contra l ori a .gob.ec opozo@contra l ori a .gob.ec da vi d.arma s @pl a taforma res pons a bi l i da ds oci a l .org ja uca ncel a @s ecretari a tra ns pa renci a .gob.ec jros ero@cpccs .gov.ec pgra nja @a cce.com.ec l ceva l l os @a cce.com.ec jproa no@i ncop.gob.ec robertos @hexa gon.com.ec

SI SI

SI SI SI SI

Evaluación del Sistema Nacional de Contratación Pública del Ecuador -SNCPmetodología OCDE-CAD Anexos

ANEXO 13 MODELO CARTAS A PROVEEDORES Y ENTIDADES TALLERES EN HEXAGON

Quito, 2 de agosto de 2010 Sr. Proveedor Compañía Ciudad.-

El INCOP está realizando el “Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública” utilizando las mejores prácticas internacionales desarrolladas por la OCDE, con la asistencia financiera del Banco Interamericano de Desarrollo y técnica de Hexagon Consultores. Esta evaluación es un proyecto estratégico para el país, en aras al cumplimiento de los principios y objetivos que deben regir la contratación pública. En el marco de esta evaluación hemos preparado un Taller de Levantamiento de Información, a realizarse el día lunes 9 de agosto de 2010; de 10h00 a 12h00, en las oficinas de Hexagon Consultores, ubicadas en la Av. Antonio Granda Centeno Oe5-10 y Vasco de Contreras, Ed. Goycoechea, piso 2, de la ciudad de Quito, teléfono 227154 o 2443118. Durante el taller se recabará información relacionada con un proceso de contratación en que ha participado su empresa, tomando en cuenta aspectos muy puntuales que nos ayudarán a obtener importantes conclusiones para el mejor funcionamiento del Sistema Nacional de Contratación Pública. El proceso identificado para el taller es el No. MMM-MMM-2009 efectuado el día dd de Mes de 2009 Desde ya le agradecemos por su aporte y valiosa asistencia. Atentamente,

Dr. Jorge Luis González T. DIRECTOR EJECUTIVO Nota. Por favor enviar la confirmación a la siguiente dirección electrónica: diagnostico@compraspublicas.gob.ec o al celular: 084569279.

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Evaluación del Sistema Nacional de Contratación Pública del Ecuador –SNCPmetodología OCDE-CAD Anexos

Quito, 19 de agosto de 2010 Sr.(a) Cargo Institución Ciudad. El INCOP está realizando el “Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública” utilizando las mejores prácticas internacionales desarrolladas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, con la asistencia financiera del Banco Interamericano de Desarrollo y técnica de Hexagon Consultores. Esta evaluación es un proyecto estratégico para el país, en aras al cumplimiento de los principios y objetivos que deben regir la contratación pública. En el marco de esta evaluación hemos preparado un Taller de levantamiento de información, a realizarse el día martes 24 de Agosto de 2010, de 10:00 a 12:00 horas, en las oficinas de Hexagon Consultores, ubicadas en el Ed. Goycoechea, piso 2 en la Av. Antonio Granda Centeno Oe5-10 y Vasco de Contreras de la ciudad de Quito, teléfono 2227154 o 2443118. Durante el taller se recabará información relacionada con un proceso de contratación en que ha participado su entidad, tomando en cuenta aspectos muy puntuales que nos ayudarán a obtener importantes conclusiones para el mejor funcionamiento del Sistema Nacional de Contratación Pública. El proceso identificado para el taller es el No. MMM-MMM-2009. Por lo anterior será de mucha importancia que usted designe al funcionario del área relacionada a la contratación pública o a un delegado, que conozca los procesos de la institución relacionados con el tema, para que nos acompañe en esta jornada donde se presentará la metodología que será utilizada para realizar el análisis. Esperando contar con la valiosa participación de su institución, le saluda atentamente.

Dr. Jorge Luis González T. DIRECTOR EJECUTIVO

Nota. Por favor enviar la confirmación a la siguiente dirección electrónica: diagnostico@compraspublicas.gob.ec o los teléfonos: 084569279/022230139

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Evaluación del Sistema Nacional de Contratación Pública del Ecuador –SNCPmetodología OCDE-CAD Anexos

Quito, 09 de agosto de 2010 Sr(a). Cargo Entidad Ciudad. El INCOP está realizando el “Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública” utilizando las mejores prácticas internacionales desarrolladas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, con la asistencia financiera del Banco Interamericano de Desarrollo y técnica de Hexagon Consultores. Esta evaluación es un proyecto estratégico para el país, en aras al cumplimiento de los principios y objetivos que deben regir la contratación pública.

En el marco de esta evaluación hemos preparado un Taller de levantamiento de información, a realizarse el día jueves 26 de Agosto de 2010, de 10:00 a 12:00 horas, en las oficinas de Hexagon Consultores, ubicadas en el Ed. Goycoechea, piso 2 en la Av. Antonio Granda Centeno Oe5-10 y Vasco de Contreras de la ciudad de Quito, teléfono 227154 o 2443118. Durante el taller se recabará información relacionada con un proceso de contratación en que ha participado su entidad, tomando en cuenta aspectos muy puntuales que nos ayudarán a obtener importantes conclusiones para el mejor funcionamiento del Sistema Nacional de Contratación Pública. El proceso identificado para el taller es el No. MMM-MMM-2009.

Por lo anterior será de mucha importancia que usted designe al funcionario del área relacionada a la contratación pública o a un delegado, que conozca los procesos de la institución relacionados con el tema, para que nos acompañe en esta jornada donde se presentará la metodología que será utilizada para realizar el análisis. Esperando contar con la valiosa participación de su institución, le saluda atentamente. Dr. Jorge Luis González T. DIRECTOR EJECUTIVO Nota. Por favor enviar la confirmación a la siguiente dirección electrónica: diagnostico@compraspublicas.gob.ec o los teléfonos: 084569279/02223013

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Quito, 10 de agosto de 2010 Señor Proveedor Compañía Ciudad.El INCOP está realizando el “Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública” utilizando las mejores prácticas internacionales desarrolladas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, con la asistencia financiera del Banco Interamericano de Desarrollo y técnica de Hexagon Consultores. Esta evaluación es un proyecto estratégico para el país, en aras al cumplimiento de los principios y objetivos que deben regir la contratación pública.

En el marco de esta evaluación hemos preparado un Taller de levantamiento de información, a realizarse el día JUEVES26 DE AGOSTO DE 2010, de 14:30 a 16:30 horas, en las oficinas de Hexagon Consultores, ubicadas en el Ed. Goycoechea, piso 2 en la Av. Antonio Granda Centeno Oe5-10 y Vasco de Contreras de la ciudad de Quito, teléfono 227154 o 2443118. Durante el taller se recabará información relacionada con un proceso de contratación en que ha participado su entidad, tomando en cuenta aspectos muy puntuales que nos ayudarán a obtener importantes conclusiones para el mejor funcionamiento del Sistema Nacional de Contratación Pública. El proceso identificado para el taller es el No. MMM-MMM-2009.

Desde ya le agradecemos por su aporte y valiosa asistencia. Atentamente,

Dr. Jorge Luis González T. DIRECTOR EJECUTIVO Nota. Por favor enviar la confirmación a la siguiente dirección electrónica: diagnostico@compraspublicas.gob.ec o los teléfonos: 084569279/022230139

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ANEXO 14 MODELO CARTA VISITA INSTITUCIONES

Quito, 30 de agosto de 2010 Oficio INCOP No.DE-6601-2010 Sr(a). Cargo Institución.Ciudad.El INCOP está realizando el “Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública” utilizando las mejores prácticas internacionales desarrolladas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, con la asistencia financiera del Banco Interamericano de Desarrollo y técnica de Hexagon Consultores. Esta evaluación es un proyecto estratégico para el país, en aras del cumplimiento de los principios y objetivos que deben regir la contratación pública. En el marco de esta evaluación hemos preparado el levantamiento de información y revisión de los expedientes de contratación pública, cuyo objetivo es establecer algunos indicadores cualitativos y cuantitativos que no están disponibles en el Portal de Compras Públicas, cabe mencionar que las entidades y procesos seleccionados han sido definidos aleatoriamente. Para esto un equipo especializado de la empresa Hexagon Consultores, debidamente identificado, visitará la institución que usted dirige, del 6 de septiembre al 15 de septiembre, el mismo equipo se encargara de llamarle 48 horas antes de la visita para confirmarla. Institución: CASA DE LA CULTURA ECUATORIANA BENJAMIN CARRION Dirección de visita: Antonia Vela Nro. 3-49 e Intersección Padre Salcedo Proceso a ser evaluado: Por lo anterior mucho le agradeceré, autorice la visita del equipo especializado, la exhibición del expediente del caso mencionado y la asistencia del personal que conoce y maneja los procesos de contratación de la institución. De igual manera solicito que a la brevedad posible nos informe el funcionario (a) que será el contacto de su institución, al correo electrónico o números telefónicos que se encuentran al pie del presente. Esperando contar con la valiosa participación de su institución, le saluda atentamente. Ing. Raúl Martínez B. DIRECTOR EJECUTIVO (E) INSTITUTO NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA Contacto: diagnostico@compraspublicas.gob.ec o los teléfonos: 084569279/227154 o 2443118 con Adriana Viteri.

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ANEXO 15 MODELO CARTA TALLER INTERMEDIO

Quito, 16 de Septiembre de 2010 Oficio INCOP No. DE-7159-2010 Sr(a). Cargo.Entidad. ATT.: Ciudad.El INCOP está realizando el “Diagnostico del Sistema Nacional de Contratación Pública” utilizando las mejores prácticas internacionales desarrolladas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, con la asistencia financiera del Banco Interamericano de Desarrollo y asistencia técnica de Hexagon Consultores. Esta evaluación es un proyecto estratégico para el país, en aras del cumplimiento de los principios y objetivos que deben regir la contratación pública. En el marco de esta evaluación hemos preparado el “Taller Intermedio del Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública (SNCP)”, a realizarse el día jueves 23 de septiembre de 2010, de 8:00 a 16:30, en el Swiss Hotel, Salón Moritz B, ubicado en la Av. 12 de Octubre 1820 y Luis Cordero de la ciudad de Quito, cuyo objetivo es presentar los avances de la evaluación, y recoger comentarios y sugerencias que permitan orientar la conclusión del mismo. Con estos antecedentes me permito invitarle a usted y al funcionario(a) responsable de administrar los procesos de contratación en su institución, para que participen en este taller para lo cual solicito realice una respectiva confirmación al correo electrónico o números telefónicos que se encuentran al pie del presente. Esperando contar con la valiosa participación de su institución, le saluda atentamente. Dr. Jorge Luis González T. DIRECTOR EJECUTIVO INSTITUTO NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA Contacto: diagnostico@compraspublicas.gob.ec o los teléfonos: 2908334/ 2541267 EXT. 281/282 CON Cecilia Ruales o 084569279/227154 o 2443118 con Adriana Viteri.

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ANEXO 16 MODELO CARTAS TALLER FINAL “A” (19 DE OCT)

Quito, 07 de octubre de 2010 Oficio INCOP No.DE-7774-2010 Sr(a). Cargo.Entidad. ATT.: Ciudad.El INCOP está realizando el “Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública” utilizando las mejores prácticas internacionales desarrolladas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, con la asistencia financiera del Banco Interamericano de Desarrollo y técnica de reconocidos consultores nacionales. Esta evaluación es un proyecto estratégico para el país, en aras del cumplimiento de los principios y objetivos que deben regir la contratación pública. En el marco de esta evaluación hemos identificado una serie de entidades, con el propósito de validar y recabar información que permita perfeccionar la evaluación. El objetivo principal es establecer algunos indicadores cualitativos y cuantitativos que no están disponibles en el Portal de Compras Públicas, ni en otras fuentes de información ya utilizadas. En este sentido, le solicito revisar detenidamente los indicadores que se presentan en el documento adjunto, para que las respuestas sean 100% documentadas para usar de soporte objetivo a la evaluación. Para facilitar esta actividad me permito comunicarle que toda la información será levantada mediante un sistema informático. Es por esta razón que solicitamos su ayuda completando la información ahí, la información del pilar que le solicitamos en el particular el mencionado en el adjunto No. 1. Para acceder al sistema ingrese a la siguiente página http://www.hexagontools.net/incop/index.php. En esta página se encuentra incluido el manual de usuario y la metodología OECD/CAD para su facilidad. Su usuario y clave para acceder al sistema es el siguiente. Usuario: … Clave: … En consideración que la información emitida es de carácter oficial, el usuario y la clave deberán ser dirigidos a una persona responsable de la custodia, uso y alimentación del sistema y de la respuesta de su entidad. Le solicitamos adjunte en el sistema las copias electrónicas de las partes relevantes de los documentos de verificación (leyes, informes o cualquier respaldo que sirva como medio de información).

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La fecha solicitada para completar la carga de información es el día jueves 14 de octubre de 2010; posteriormente los resultados serán procesados por el equipo evaluador, de manera que el día 19 de octubre se pueda contar con toda la información y podamos revisarla con su participación para lo cual aprovechamos la oportunidad para invitarles desde ya a la reunión pertinente que se realizara de 9h00 a 11h00 en el SwissHotel (el salón será confirmado oportunamente).

Esperando contar con la valiosa participación de su institución, le saluda atentamente.

Ing. Raúl Martínez B. DIRECTOR EJECUTIVO (E) INSTITUTO NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA

Cualquier información que se desee para facilitar el procesamiento de su respuesta, puede comunicarse con Ricardo Erazo diagnostico@compraspublicas.gob.ec o al teléfono 098552321. Link para acceder a la metodología: http://www.oecd.org/dataoecd/52/34/37390537.pdf

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MODELO CARTAS TALLER FINAL “B” (26 OCT)

Quito, 20 de octubre de 2010 Oficio INCOP No.DE-8219-2010 Sr(a). Entidad Quito.

El INCOP está realizando el “Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública” utilizando las mejores prácticas internacionales desarrolladas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, con la asistencia financiera del Banco Interamericano de Desarrollo y técnica de reconocidos consultores nacionales. Esta evaluación es un proyecto estratégico para el país, en aras del cumplimiento de los principios y objetivos que deben regir la contratación pública. En el marco de esta evaluación se realizó el taller de validación de la información recabada de las instituciones el día 19 de octubre de 2010, del cual me permito enviarle anexo la presentación de los consultores nacionales, con el objeto que a más tardar el día viernes 22 se sirva completar la información en la herramienta http://www.hexagontools.net/incop/index.php usando las claves que usted dispone. La presentación proporcionada es un documento en preparación y de uso exclusivo para esta evaluación por tal razón le agradeceré que no sea circulada libremente. Por otro lado y con la finalidad de realizar una revisión final de cada Pilar e Indicadores, hemos preparado una reunión que se llevará a cabo el martes 26 de octubre de 2010, de 12:00 h a 16:00 h, en el hotel SwissHotel (El salón será confirmado oportunamente), en la cual será fundamental contar con su presencia. Esperando contar con la valiosa participación de su institución, le saluda atentamente.

Ing. Raúl Martínez B. SUBDIRECTOR INSTITUTO NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA Para Información adicional por favor comunicarse con Ricardo Erazo al teléfono 098552321.

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ANEXO 17 EFICIENCIA DEL SISTEMA DE JUSTICIA DEL ECUADOR A través de un estudio realizado por Projusticia57, se analizó la percepción de los usuarios del Sistema de Justicia del Ecuador. Los siguientes resultados corresponden a una encuesta realizada en el 2010 a personas de 18 años y más de edad que acuden a las Dependencias judiciales por algún trámite. El tamaño de la muestra es de 1980 personas, al 95% de nivel de confianza y con un Margen de error de 5%. La encuesta fue realizada a nivel Nacional (Sierra, Costa, Amazonía, Insular) La primera pregunta hace referencia al nivel de confianza, los resultados son los siguientes:

Región Sierra Costa e Insular Amazonía Nacional

Mucho

Poco 10,3 13,1 9,4 11,4

Ninguno 71,3 18,5 65,8 21,1 77,2 13,5 69,7 18,9

Fuente: Projusticia, estudio de percepción de los usuarios del sistema de justicia 2010 Elaboración: Consultores

La siguiente pregunta hace referencia al nivel de conocimiento de las funciones del Sistema Judicial.

PROJUSTICIA: Unidad de Coordinación para la Reforma de la Administración de Justicia del Ecuador. Fue creada el

30 de agosto de 1995 mediante el Decreto Ejecutivo N° 3029, como Unidad Técnica adscrita a la Presidencia de la República. Después de la creación del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, ProJusticia se adscribe a éste mediante Decreto Ejecutivo N° 883 el 24 de enero de 2008, publicado en el Registro Oficial N° 267 el siete de febrero de 2008.

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Región Sierra Coste e Insular Amazonía Nacional

No 34,00% 28,40% 27,70% 30,70%

66,00% 71,60% 72,30% 69,30%

Fuente: Projusticia, estudio de percepción de los usuarios del sistema de justicia 2010 Elaboración: Consultores

Finalmente se tratan la priorización de mejoras del Sistema Judicial del Ecuador: Honestidad Atención al ciudadano Información al público Tecnología Tiempo de resolución Infraestructura Otro

34,5% 17,7% 15,9% 12,2% 11% 6,9% 1,9%

Fuente: Projusticia, estudio de percepción de los usuarios del sistema de justicia 2010 Elaboración: Consultores

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Fuente: Projusticia, estudio de percepción de los usuarios del sistema de justicia 2010 Elaboración: Consultores

FUENTE: 

PROJUSTICIA, Estudio de Percepción de los Usuarios del Sistema de Justicia 2010

http://www.projusticia.gob.ec/index.php?option=com_content&view=article&id=90&Itemid=180

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ANEXO 18 EVALUACIÓN SISTEMAS DE CONTRATACIÓN PÚBLICA - COMPARATIVO REGIONAL

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Fuente: Red Interamericana de Compras Gubernamentales: http://www.ricg.org/es/tags/14.aspx  PARAGUAY; Actualización del Informe de Evaluación del Sistema Nacional de Adquisiciones Públicas del Paraguay, Metodología OECD, Abril 2007.  CHILE; Evaluación del Sistema Nacional de Compras y Contrataciones Públicas, Metodología OECD, 2008.  COLOMBIA; Evaluación del Sistema de Contratación Pública, Metodología OECD, Diciembre 2008.  PERÚ; Evaluación del Sistema Nacional de Contrataciones Públicas, Metodología OECD, Octubre 2008.  ECUADOR; Evaluación del Sistema Nacional de Contrataciones Públicas, Metodología OECD, Octubre 2010.

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ANEXO 19 ENCUESTA REALIZADA POR INTERNET: “EXISTEN MECANISMOS EFECTIVOS PARA LA ASOCIACIÓN ENTRE LOS SECTORES PÚBLICO Y PRIVADO” 1.- De acuerdo a la normativa vigente, los objetivos de política económica planteados en el artículo 284 de la Constitución establecen como mandatorio para el Estado, el incentivar la producción, la productividad y competitividad, el conocimiento, la inserción e integración. En dicho marco, la Ley Orgánica de Contratación Pública, en su artículo 9, plantea entre otros objetivos del Sistema el convertir la contratación pública en un elemento dinamizador de la producción nacional y en particular, el impulsar la participación social a través de procesos de veeduría de entes no estatales. ¿Considera usted, dentro de estos mandatos legales, que el INCOP, en general, como ente rector del Sistema de Contratación Pública, y gestor del Sistema Informático Oficial de Contratación Pública conocido como: PORTAL de compras públicas (www.compraspublicas.gov.ec), ha logrado impulsar y fortalecer en Ecuador el proceso de alianzas público-privadas?

2.- En particular, el INCOP ha promovido los siguientes mecanismos para fomentar las alianzas PúblicoPrivadas: 

Ha conformado veedurías con diferentes gremios del sector privado que emiten recomendaciones respecto de eventuales procesos de reformas normativas, o sugerencias relacionadas con los modelos obligatorios de pliegos que la institución pone a disposición del público.



Ha participado del perfeccionamiento de la ley (su reglamento), creando espacio para el fomento a la producción nacional, particularmente a aquella proveniente de las micro y pequeñas empresas.



El INCOP ha participado como parte de los entes bajo la coordinación del Ministerio Coordinador de la Producción, Empleo y Competitividad, en diálogos con diversos actores privados y del sector productivo, aportando contenidos para la promulgación del Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones, que prevé y recoge incentivos generales, sectoriales con el propósito de fomentar, desde el Estado, las inversiones y la producción privada en el Ecuador.

¿Considera usted que estos mecanismos han sido eficaces para construir alianzas público-privadas en la práctica?

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3.- Puntualmente el Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones (Publicado en R.O. N° 351, el 29 de Diciembre de 2010) por su parte cuando trata sobre Fomento a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa, determina como Mecanismo de Desarrollo Productivo, mediante el Art. 55, a las Compras públicas, indicando que las instituciones públicas estarán obligadas a aplicar el principio de inclusión en sus adquisiciones. En este sentido para fomentar a las MIPYMES, el Instituto Nacional de Compras Públicas deberá incentivar y monitorear que todas las entidades contratantes cumplan lo siguiente: 

Establezcan criterios de inclusión para MIPYMES, en los procedimientos y proporciones establecidos por el Sistema Nacional de Contratación Pública;



Otorguen todas las facilidades a las MIPYMES para que cuenten con una adecuada información sobre los procesos en los cuales pueden participar, de manera oportuna;



Procurar la simplificación de los trámites para intervenir como proveedores del Estado; y,



Definan dentro del plan anual de contrataciones de las entidades del sector público, los bienes, servicios y obras que puedan ser suministrados y ejecutados por las MIPYMES.

El Instituto Nacional de Compras Públicas mantendrá un registro actualizado de las compras realizadas a la economía popular y solidaria y a las MIPYMES y divulgará estos beneficios a la ciudadanía, así como los planes futuros de compras públicas a efectuarse por el Estado y sus instituciones. Las mismas obligaciones y parámetros técnicos para las compras inclusivas se deberán aplicar para beneficiar a los actores de la economía popular y solidaria. ¿Considera usted que este es un mecanismo eficaz para construir alianzas público-privadas en la práctica?

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4.- Las entidades públicas contratantes que participan como demandantes en el sistema de compras públicas están llamadas a desarrollar mecanismos específicos adicionales a los establecidos por INCOP y los entes coordinadores del Estado, para cumplir los mandatos que las Leyes y la Constitución establecen en favor del avance en las mencionadas alianzas Público-Privadas. ¿Considera Usted que las entidades públicas están aplicando mecanismos efectivos adicionales y específicos para establecer alianzas público-privadas?

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ANEXO 20

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