El CAFTA y el desarrollo Humano en Centroamérica

Nº 2004-4

EL CAFTA Y EL DESARROLLO HUMANO EN C ENTROAMÉRICA Maynor Cabrera y Juan Alberto Fuentes K.

CUADERNOS DE D ESARROLLO HUMANO E CAFTA C L

Y EL DESARROLLO HUMANO EN

ENTROAMÉRICA

382 C 117 Cabrera, Maynor El CAFTA y el desarrollo humano en Centroamérica / Maynor Cabrera y Juan Alberto Fuentes. -- Guatemala: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2004. 36 p. ; (Cuadernos de Desarrollo Humano ; 2004-4). ISBN 1. Comercio internacional - Centro América. 2. Convenios comerciales. 3. Acceso a los mercados. 4. Política de desarrollo. 5. Democracia. I. Título. II. Fuentes, Juan Alberto.

Autores Maynor Cabrera y Juan Alberto Fuentes K. Edición y estilo Paola Ketmaier y Ariel Ribeaux Diseño de portada Luis Fernando Monterroso Diagramación Paola Ketmaier Fotografías de portada Carlos Sebastian / Prensa Libre

Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo de Guatemala (PNUD) 2

Impreso en Guatemala por Artgrafic de Guatemala 1,000 ejemplares

Guatemala, noviembre de 2004

CUADERNOS DE DESARROLLO HUMANO, Nº 2004 -4

Presentación En este Cuaderno de Desarrollo Humano se argumenta que el Tratado de Libre Comercio de Centroamérica y la República Dominicana con los Estados Unidos (CAFTA, por sus siglas en inglés) presenta cierto “déficit democrático” que se ref leja en un limitado “sentido de pertenencia”, debido a que fue el resultado de un proceso de negociación en el cual la posibilidade de que los gobiernos y las sociedades de Centroamérica incidieran en su contenido estaba limitada por el peso de los antecedentes y por la posibilidad de que este Tratado fuera un precedente para futuras negociaciones comerciales. Frente a ello se plantea la necesidad de compensar este déficit democrático con acuerdos o pactos nacionales, basados en procesos amplios y democráticos de participación, que permitan definir el contenido de las políticas complementarias que podrían contribuir al aprovechamiento de las oportunidades que el CAFTA proporciona, así como para reducir sus posibles costos. Para definir estas políticas se requiere conocer el contenido del CAFTA, para lo cual se presenta un resumen en la primera parte de en este Cuaderno, y al mismo tiempo tener una idea de su posible impacto, tema que se trata en la segunda parte. El enfoque para el análisis es uno de desarrollo humano, que busca trascender las visiones economicistas más reduccionistas, y plantear un marco de referencia amplia para facilitar el análisis y el debate. Se espera que ello pueda servir para cumplir con los objetivos de estos cuadernos, es decir, presentar información y nuevas perspectivas sobre temas fundamentales para el desarrollo humano en Guatemala, abrir espacios para un debate bien fundamentado y, en general, democratizar el acceso al conocimiento.

Juan Alberto Fuentes Coordinador del Proyecto del Informe Nacional de Desarrollo Humano PNUD

EL CAFTA Y EL DESARROLLO HUMANO EN CENTROAMÉRICA

CUADERNOS DE DESARROLLO HUMANO, Nยบ 2004 -4

Contenido 1. INTRODUCCIÓN

2. LOS COMPROMISOS DEL CAFTA 2.1 Antecedentes 2.2 Liberalización del comercio de bienes El proceso de desgravación arancelaria Textiles: normas de origen y salvaguardias Salvaguardias 2.3 Liberalización del comercio de servicios, inversión, propiedad intelectual, normas ambientales y laborales Inversión Comercio de servicios Propiedad intelectual Normas laborales y ambientales 2.4 Institucionalidad Administración del Tratado Solución de controversias Comités conjuntos para implementación del Tratado y cooperación Transparencia

7 7 8 8 12 13 14 14 14 16 17 17 17 18 18 18

3. EL CAFTA Y LOS DESAFÍOS PARA EL DESARROLLO HUMANO 3.1 La perspectiva del desarrollo humano 3.2 Agenda y democracia El “sentido de pertenencia” del TLC y la erosión de la cohesión social Nuevos acuerdos nacionales (¿pactos sociales?) para una agenda complementaria 3.3 La liberalización comercial y las instituciones 3.4 Estrategia de inversiones ante la integración La inversión frente a la integración La dimensión territorial de la inversión El ajuste cambiario como parte de una estrategia de inversión El papel de la integración centroamericana 3.5 Las asimetrías y los peligros de una modernización excluyente Pobreza y desarrollo rural Políticas para asegurar la cohesión social

19 19 20 20 21 22 24 24 25 26 26 27 27 29 5

4. CONCLUSIONES

BIBLIOGRAFÍA

ANEXO

EL CAFTA Y EL DESARROLLO HUMANO EN CENTROAMÉRICA

CUADERNOS DE DESARROLLO HUMANO, Nยบ 2004 -4

1. Introducción El Tratado de Libre Comercio convenido entre los países centroamericanos —y posteriormente la República Dominicana— y los Estados Unidos de América (CAFTA, por sus siglas en inglés) representa un ambicioso acuerdo que incluye la liberalización recíproca del comercio de bienes y servicios así como compromisos aplicables a la inversión, la propiedad intelectual, la transparencia y temas laborales y ambientales. Es una fuente de oportunidades y de riesgos que pueden incidir de modo determinante en el desarrollo humano en los países mencionados.

Tomando en cuenta lo anterior, este ensayo es una primera aproximación al tema, intentando resumir los componentes más importantes del CAFTA e identificar, tomando en cuenta su efecto potencial sobre el desarrollo humano, algunas de sus implicaciones más importantes, referidas a los temas de participación, instituciones, inversión y asimetrías. El trabajo termina con algunas consideraciones muy tentativas —a ser elaboradas en mayor detalle sobre la base de la discusión que este trabajo genere— sobre el papel del PNUD en este campo.

2. Los compromisos del CAFTA 2.1 Antecedentes El CAFTA reproduce en gran parte el contenido de los tratados de libre comercio (TLC) que recientemente ha suscrito EUA con países como Chile, Singapur y México.1 La estructura de capítulos y el contenido de los mismos es similar, y además de la liberalización casi total del comercio de bienes incluye una liberalización significativa del comercio de servicios, aunque con ciertas restricciones, especialmente en telecomunicaciones y seguros en el caso de Costa Rica. El CAFTA también contempla una serie de normas sobre inversiones y propiedad intelect ual, así como algunos compromisos laborales y ambientales. Además, como otros TLC convenidos por los EUA, el CAFTA no incluye el establecimiento

de secretarías u organismos intergubernamentales permanentes pero sí una serie de comités intergubernamentales de seguimiento. Las diferencias con otros TLC son relativamente menores: el CAFTA no incluye capítulos de entrada temporal de personas de negocios ni de políticas de monopolio, competencia y empresas del Estado; reconoce las diferencias de desarrollo y de tamaño, lo cual se ref leja en plazos más largos respecto a la liberalización que en el caso de otros tratados de libre comercio;2 reconoce la necesidad de consolidar la integración centroamericana; promueve la agilidad de procesos aduaneros, y se destacan los compromisos en materia de transparencia y la eliminación del soborno y de la corrupción en el comercio internacional y la inversión.

Véase en el anexo a este documento. En el CAFTA la desgravación arancelaria se realizará durante un plazo de hasta 20 años, mayor que los plazos máximos de Chile (12 años), México (15 años) y Singapur (10 años). 2

EL CAFTA Y EL DESARROLLO HUMANO EN CENTROAMÉRICA

2.2 Liberalización del comercio de bienes El proceso de desgravación arancelaria Uno de los logros de la negociación del CAFTA para los países centroamericanos fue el mantenimiento y consolidación de los beneficios de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ICC) y del Sistema General de Preferencias (SGP) que antes tenían. Adicionalmente, se aceptó la existencia de zonas f rancas y del régimen de admisión temporal mientras lo permita la Organización Mundial del Comercio (OMC). A su vez, desde la perspectiva de las importaciones centroamericanas, el CAFTA incluye una desgra-

vación gradual de bienes industriales durante los diez primeros años, después de lo cual la mayor parte de productos ya entran al libre comercio, mientras que en el caso de los agrícolas esto ocurrirá durante los 15 primeros años. La desgravación acordada en el CAFTA se ejecuta mediante la aplicación de ocho categorías generales de desgravación a distintos productos (que van de la canasta A a la H), 3 a lo cual se agregan otras categorías especiales de desgravación para productos sensibles (I a V). Éstas van desde diez hasta 20 años (ver cuadro 1). De la desgravación arancelaria están excluidos solamente el maíz blanco para El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, y en el caso de Costa Rica la papa y la cebolla. Estados Unidos de América excluyó al azúcar de la desgravación arancelaria, aunque con el establecimiento de una cuota.

Cuadro 1 Categorías de desgravación arancelaria especiales

Categoría

Definición

Productos incluidos

Los aranceles se reducirán en 2% en el año uno de vigencia del tratado y en un 2% adicional el año dos. En el año tres se reducirán en un 8% adicional del arancel base y en adelante un 8% adicional cada año hasta el año seis. En el año siete los aranceles se reducirán en un 16% adicional del arancel base y, en adelante, un 16% adicional cada año y quedarán libres a partir del año diez.

Atún enlatado, botas de hule, calzado con suela de caucho o plástico o cuero y parte superior de caucho, plástico, cuero o textil.

Se eliminarán inmediatamente de conformidad con los compromisos de desgravación existentes en el marco de la OMC (Lista XX de la OMC para los Estados Unidos de América).

Químicos, papel, hilos, vestuario, fibra de vidrio, metales.

Se eliminarán totalmente los aranceles y dichas mercancías quedarán libres de aranceles a partir del 1 de enero del año uno.

Material de muestra, material para reparación.

3 La primera, la canasta A, aplica una desgravación inmediata, mientras que la B, C y D son canastas de desgravación lineal de 5, 10 y 15 años. La canasta F también es lineal pero con 10 años de gracia y desgravación lineal en 10 años. La canasta E contempla una desgravación no lineal, con 6 años de gracia y 33% de desgravación del año 7 al año 11, y 67% del año 12 al año 15. En la canasta G y H los bienes permanecen sin cambio, ya que en la primera tienen arancel 0 que no es modificado y en la segunda son excluidas de la desgravación y su arancel será igual al de la nación más favorecida.

CUADERNOS DE DESARROLLO HUMANO, Nº 2004 -4

Categoría

Definición

Se eliminarán los aranceles a par tir del año 10.

Desgravación en 10 etapas no lineal. 2% del año 1 al año 2, 8% del año 3 al año 6, 16% del año 7 al año 10.

Desgravación en 12 etapas anuales iguales.

Harina de trigo, zanahoria, aceite vegetal (NI)

6 años de gracia y desgravación en nueve etapas no lineal. 40% del año7 al año 11, 60% del año 12 al año 15.

Carne de cerdo, maíz amarillo (ES), f rijol negro (GT), carne de bovino, maíz amarillo (HN)

10 años de gracia y desgravación en 7 años no lineal. 33% del año 11 al año 14, 67% del año 15 al año 18.

Arroz y piernas de pollo (ES, GT, HN, NI), otras piezas de pollo (HN, NI)

Desgravación en 15 años no lineal. 15% el año 1, 33% del año 4 al año 8, 67% del año 9 al año 15.

6 años de gracia y desgravación en 9 etapas iguales a partir del año 7.

Carne de cerdo

5 años de gracia y desgravación en 10 años de la siguiente forma: 40% del año 6 al año 10, 60% del año 11al año 15.

Aceites vegetales

4 años de gracia y desgravación en 11 años no lineal. 40% del año 5 al año 9, 60% del año 10 al año 15.

Carne de bovino

10 años de gracia y desgravación en 7 años no lineal. 40% del año 11 al año 14, 60% del año 15 al año 17.

Pollo en piezas (piernas)

10 años de gracia y desgravación en 10 años no lineal. 40% del año 11 al año 15, 60% del año 16 al año 20.

Arroz

Productos incluidos

Ciertos metales

Carne de bovino (NI)

Fuente: Elaboración propia con base en Cordero (2004). 9

La velocidad de desgravación varía entre países. Guatemala y El Salvador convinieron un patrón más veloz de desgravación, Honduras y Nicaragua uno intermedio y Costa Rica el más lento. El patrón más acelerado de desgravación en Guatemala ocurriría durante los primeros cinco años, mientras que El Salvador luego lo supera en productos libres de aranceles en los años 6 al 9, des-

pués de lo cual el patrón de liberalización es prácticamente el mismo en ambos países (ver siguiente gráfica). Honduras y Nicaragua acordaron un patrón de desgravación similar, intermedio entre el más lento de Costa Rica y el más rápido de El Salvador y Guatemala. Y si bien antes del decimoquinto año

EL CAFTA Y EL DESARROLLO HUMANO EN CENTROAMÉRICA

de vigencia del CAFTA Costa Rica contaría con el menor porcentaje de partidas arancelarias libres de aranceles, su impacto tendería a ser el

mayor, ya que antes de la entrada en vigor del CAFTA, sería el país cuyo porcentaje de partidas libres de aranceles era menor.4

Gráfica 1 Cronograma de reducción arancelaria del CAFTA 100.0%

% de partidas con tasa 0

90.0%

80.0%

70.0%

60.0%

50.0% Año 0 CRC: 1.8%

40.0% 0

Años de vigencia del Tratado CRC

ESV

GTM

HND

NIC

Fuente: Elaboración propia con base en datos de SIECA.

En el cuadro siguiente se puede ver cómo en Costa Rica solamente el 1.8% del total de las partidas arancelarias ya estaban sujetas al libre comercio (sin aranceles) antes de que entrara en vigencia el CAFTA, en cont raste con casi la mitad (en torno al 47%) de partidas que en los demás países centroamericanos ya se encont raban sujetos al libre comercio. Partidas arancelarias liberalizadas completamente (% del total): a) antes de la entrada de vigencia del CAFTA y b) un año después de vigente

Costa Rica Bienes Industriales Agrícolas Todos

Año

El Salvador

EUA

Guatemala

Honduras

Nicaragua

2.2

99.7

1.8

46.9

78.3

Fuente: Elaboración propia con base en datos del CAFTA y de SIECA.

CUADERNOS DE DESARROLLO HUMANO, Nº 2004 -4

Las diferencias son menores en el caso de los bienes industriales, cuya casi completa liberalización se produce dentro del plazo de 10 años. La liberalización de los bienes agrícolas, en cambio, se inicia a partir de niveles de protección mayores que los industriales y con un proceso de desgravación más lento. El ritmo inicial de apertura es mayor en el caso de Guatemala (con la liberalización aplicada inmediatamente al 67% del total de partidas), seguida de El Salvador, con un 61% de productos con arancel cero al entrar en vigencia el CAFTA. Costa Rica, Honduras y Nicaragua no rebasarán el nivel de liberalización impulsado por Guatemala en el primer año sino hasta el año 10. Nicaragua parte de una desgravación bastante conservadora, ya que en el primer año el 46% de sus productos agrícolas estarán libres de aranceles, menor a la situación de Costa Rica, que comienza con un 49%.

Sin embargo, el ritmo posterior de desgravación de Costa Rica es más lento, por lo cual es rebasado por Nicaragua en el año 5, con un patrón similar al de Honduras, que tiende a estar ubicada en un punto medio entre los países más y menos agresivos en materia de liberalización comercial. Guatemala y El Salvador prácticamente habrían liberado el ingreso a productos agrícolas en el año 15 del tratado, mientras que el resto de países mantendría una protección para entre un 2% y 3% del total de partidas hasta para el año 20.5 Por su parte, EUA accedió a que un 89% de sus líneas arancelarias estuvieran sujetas a un acceso libre de aranceles de forma inmediata, pero logró mantener un número limitado de bienes sensibles sujetos a contingentes arancelarios (cuotas con preferencia arancelaria y/o con aranceles crecientes), como se puede ver en el cuadro 2.6

Cuadro 2 Bienes sujetos a contingentes arancelarios CR

Azúcar Carne de bovino Maníes Mantequilla de maní Suero de mantequilla, cuajadas o yogur Queso, leche en polvo Leche fluida Helados, mantequilla y otros productos lácteos Etanol Carne de cerdo Pollo Arroz en granza y procesado Maíz amarillo Maíz blanco Sorgo Papa Cebolla

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Fuente: Elaboración propia con base en el CAFTA. 5

Además, algunos productos agrícolas no serán liberalizados. Los productos estarán sujetos a una cuota que se incrementará progresivamente y por encima de la cuota pagarán un arancel sujeto a un cronograma de reducción. En el caso del maíz blanco para Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua; el azúcar para Estados Unidos de América; y la cebolla y papa para Costa Rica estos productos aumentarán su cuota, sin eliminarla completamente; el exceso por encima del contingente pagaría aranceles según los aplicables a la nación más favorecida. 6

EL CAFTA Y EL DESARROLLO HUMANO EN CENTROAMÉRICA

Gráfica 2 Cronograma de reducción arancelaria CAFTA Bienes agrícolas 100% 90% 80%

% de partidas con tasa 0

70% 60% 50% 40% 30% 20% Año 0 CRC: 0%

10% 0% 0

Años de vigencia del Tratado CRC

ESV

GTM

HND

NIC

Fuente: Elaboración propia con base en datos de SIECA.

Textiles: normas de origen y salvaguardias

Los textiles ingresarán a Estados Unidos de América sin aranceles, aunque respetando reglas de origen. El principal logro del sector de vestuario y textiles fue que dentro del CAFTA se acordó permitir la utilización de hilos e hilazas centroamericanas en la fabricación de telas exportadas a los EUA libres de aranceles, ya que anteriormente sólo se permitía el libre ingreso de prendas de vestir elaboradas con telas hechas con hilos procedentes de dicho país.7 Esto permitirá que telas elaboradas en cualquiera de los países centroamericanos usando hilos de la región —aunque sean elaboradas con fibras procedentes de otros países— puedan ingresar a los EUA. 7

Otros logros menores incluyen la posibilidad de utilizar —como si fueran nacionales— las telas producidas por países con los cuales existan tratados con ambas partes, que en la actualidad ocurre con México. También se negoció una lista de textiles sujetos a la condición de “escaso abastecimiento”, que da la oportunidad de incorporar como materia prima nacional de los exportadores centroamericanos a importaciones procedentes de otros países, siempre que las autoridades de los EUA determinen que existen condiciones de insuficiente abastecimiento por parte de las empresas ubicadas en ese país. 8 Como salvaguardia del sector de vestuario y textiles existe un mecanismo transitorio (5 años a partir

Esto sólo se aplicaba en el caso de telas de punto, y no en el de las telas de tejido plano. El CAFTA permitirá el ingreso de prendas elaboradas con tejido de punto y plano a partir de hilos de EUA o de Centroamérica. 8 Los países cent roamericanos también abogaron por ser incluidos en un esquema de Niveles de Flexibilidad Temporal (TPL) como el que tiene México en el NAFTA, que permite importar —dentro de ciertos límites— tela desde cualquier parte del mundo, t ransformándola, para luego entrar libre de aranceles a los Estados Unidos de América. Sin embargo, solamente Costa Rica y Nicaragua obtuvieron estos beneficios, de manera muy acotada para telas muy específicas. CUADERNOS DE DESARROLLO HUMANO, Nº 2004 -4

de la entrada en vigencia del TLC), que brinda una protección cuando las importaciones en los rubros de textiles crezcan de tal forma que causen daño o amenacen causar daño, aunque no puede durar más de tres años una vez aplicada.9

Salvaguardias En el caso de los productos agrícolas las salvaguardias sólo son aplicables durante el período de transición, adoptan exclusivamente la forma de sobretasas (no restricciones cuantitativas independientes) y se sujeta el valor de las sobretasas a límites estrictos. En particular, las salvaguardias se aplican en forma automática a los productos listados (ver cuadro 3) si la cantidad de importaciones excede el nivel de activación especificada para cada producto. Estas salvaguardias tomarán la forma de una sobretasa arancelaria, no están sujetas a compensación y pueden aplicarse sólo durante el período de transición. La sobretasa aplicada, sumada al

arancel preferencial vigente, no puede ser superior al arancel de nación más favorecida. No pueden ser aplicadas en forma simultánea con otra salvaguardia para el mismo producto. Además de la salvaguardia para textiles y productos agrícola existen las salvaguardias bilaterales y multilaterales. Las salvaguardias bilaterales son aplicables solamente al socio comercial, cuando el daño se deba a un aumento imprevisto de importaciones como consecuencia, justamente, de la desgravación arancelaria establecida en el tratado. Dichas medidas se pueden aplicar únicamente dentro del período de transición de diez años para productos industriales y de hasta 20 años para los productos agrícolas que estén sujetos al plazo de desgravación máximos. Las medidas de salvaguardia bilateral sólo pueden consistir en una sobretasa arancelaria que no podrá aplicarse por más de cuatro años, con posibilidad de extensión si las autoridades compe-

Cuadro 3 Bienes sujetos a salvaguardia agrícola CR

Aceites vegetales Arroz, carne de cerdo, jarabe de maíz con alto contenido de fructosa, leche concentrada Carne de bovino, maíz blanco, papas congeladas, zanahorias, chile dulce Carnes procesadas, suero de mantequilla cuajada y yogurt Cebollas Frijoles Harina de trigo Helados, leche f luida, queso, otros lácteos Maíz amarillo Maní Mantequilla de maní Mantequillas Papas f rescas Pimientos Pollo en piezas Sorgo Tomates

ES EU GT HN NI

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Fuente: Elaboración propia.º 9

Según explica el gobierno de El Salvador (2004) lo anterior significa que si la aplicación de la salvaguardia se da en el tercer año de entrada en vigencia del tratado, ésta se puede mantener únicamente por un período de dos años. EL CAFTA Y EL DESARROLLO HUMANO EN CENTROAMÉRICA

tentes consideran que sigue siendo necesaria. La sobretasa podrá ajustarse hasta un máximo arancelario de nación más favorecida. Al adoptar esta clase de medidas se debe otorgar una compensación, a través de concesiones equivalentes en el comercio bilateral. No podrán ser aplicadas en forma simultánea con salvaguardias globales para un mismo producto. Finalmente, en el CAFTA se hace mención de las salvaguardias multilaterales o globales, que son aquellas previstas de conformidad con la normativa de la OMC. No se podrán aplicar estas medidas de salvaguardia a los productos que durante el mismo período se hayan visto sujetos a una medida de salvaguardia de otro tipo (bilateral, agrícola o textil). Además, se podrá exonerar de la aplicación de una medida global a las Partes del tratado si su participación en las importaciones del país que aplica la medida no es significativa.

2.3 Liberalización del comercio de servicios, inversión, propiedad intelectual, normas ambientales y laborales Inversión El CAFTA concede a los inversionistas extranjeros Trato Nacional, de Nación más favorecida, Nivel mínimo de trato y un Tratamiento de uso de contienda. Su contenido es similar al del NAFTA y al Tratado de Chile con EUA, y existen restricciones aplicables a las inversiones —y a los servicios— en ciertos sectores (ver cuadro 4).

Comercio de servicios El CAFTA, como el TLC acordado entre Chile y los Estados Unidos de América, otorga protección y acceso a la prestación de servicios transfronterizos extendiéndoles el Trato Nacional, el de Nación más Favorecida, la ausencia de obligación de contar con una presencia local y el acceso a mercados. Utiliza como referente los respectivos capítulos de servicios contenidos en tratados bilaterales de EUA suscritos anteriormente, así como el Acuerdo General sobre Comercio de Servicios de la OMC.10 La gama de servicios incluidos es amplia, e incluye los de informática, profesionales, entretenimiento y audiovisuales, energía, transporte, construcción, turismo, publicidad, aunque se restringen o excluyen algunos servicios en cada país (ver cuadro 4). El CAFTA incluye la liberalización del comercio de servicios de naturaleza financiera, distinguiendo entre seguros y servicios relacionados con los seguros, por un lado, y servicios bancarios y otros servicios por otro. Respecto de los seguros y servicios relacionados con seguros se otorga trato nacional en el caso de El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, mientras que Costa Rica logró un plazo mayor para abrir la competencia a los seguros no obligatorios y obligatorios11 hasta el año 2008 y 2011, respectivamente. Los servicios bancarios y otros servicios financieros (excluidos los seguros) gozarán de trato nacional y recíproco en todos los países centroamericanos y los Estados Unidos de América.12 El CAFTA también prevé una cobertura similar a la del TLC de Chile en materia de telecomunicaciones, la cual es más amplia que otros TLC.

14 10

En lo referente a servicios profesionales, el CAFTA incluye el reconocimiento de licencias y certificados pero no incluye, como el TLC entre EUA y Chile, compromisos de liberalización de ser vicios de consultoría jurídica extranjera e ingeniería. 11 En el caso de Costa Rica, seg uros como riesgos de trabajo y vehículos. 12 Se reconoce el derecho de cada país de mantener las medidas que puedan resultar disconformes con las disposiciones acordadas y que estuvieren vigentes a la fecha de entrada en vigor del t ratado o, incluso, de adoptar en el futuro ciertas medidas disconformes con el capít ulo, las cuales se encuentran descritas en el Anexo III del CAFTA. El capítulo contiene una excepción general que permite a todas las entidades reguladoras de los servicios financieros imponer medidas de carácter cautelar necesarias para proteger a los consumidores de servicios financieros (depositantes, tenedores de pólizas de seguro, etc.), así como para mantener la estabilidad y solvencia del sistema financiero y de las instituciones financieras.

CUADERNOS DE DESARROLLO HUMANO, Nº 2004 -4

Cuadro 4 Sectores con limitaciones en servicios transfronterizos e inversión Sectores

Actividades sin apertura

Todos

CR ES EU GT HN NI

Aviación, pesca y asuntos marítimos. Limitar la transferencia o disposición de cualquier interés, acción o activo en una empresa del Estado existente sólo a nacionales nicaragüenses. Energía atómica Requerimiento de licencias. Minería Personas y sociedades extranjeras no podrán adquirir derechos de paso para oleoductos, gasoductos, o ductos que lleven productos refinados de petróleo y gas, u obtener en arrendamiento, de explotaciones mineras. Sin embargo, las personas y sociedades extranjeras pueden participar en sociedades estadounidenses que realicen las actividades anteriores, siempre que su país de origen no restringa a las empresas americanas su acceso a la minería. Industrias Programas gubernamentales de apoyo a través de subsidios para la culturales promoción de actividades culturales (libros, música, radios, películas). Servicios sociales Seguro o seguridad de ingreso. Servicios de seguridad social, bienestar social, educación pública, capacitación pública, salud, atención infantil. Servicios de alcantarillado público, servicios de suministro de agua. Pensiones. Seguro de desempleo. Asuntos Derechos o preferencias a las minorías sociales o económicamente en relacionados con desventaja. Guatemala incluyó a poblaciones indígenas y Nicaragua a minorías y poblaciones autóctonas. poblaciones indígenas/ autóctonas Transporte Cualquier medida que restrinja el transporte de mercancías por carretera. Cualquier medida relacionada con las disposiciones de servicios de transporte marítimo. Transporte aéreo. Servicios de tele- Honduras se reserva el derecho de adoptar, mantener o modificar el comunicaciones nivel de participación en la propiedad de la Empresa Estatal de Telecomunicaciones. Profesionales Cualquier medida que aplique a la colegiación profesional obligatoria de los ingenieros agrónomos, trabajadores sociales y químicos farmacéuticos. Abogados y agentes de patentes. Agentes aduanales. Tierra costeras, Adoptar o mantener cualquier medida respecto a tierras costeras, islas islas y bancos y bancos f luviales en posesión de Nicaragua. f luviales Comunicaciones Cualquier medida que conceda trato diferencial a personas de ot ros países debido a la aplicación de medidas recíprocas o a través de acuerdos internacionales relacionados con el espectro de radio y señales satelitales. Cablevisión. Licencias de radio.

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Fuente: Elaboración propia con base en el CAFTA. EL CAFTA Y EL DESARROLLO HUMANO EN CENTROAMÉRICA

En materia de acceso y uso de las redes y servicios públicos de telecomunicaciones se mantiene un nivel de f lexibilidad para aplicar las normas regulatorias que sean necesarias para salvaguardar las responsabilidades de los proveedores de servicios públicos de telecomunicaciones y proteger la integridad de las redes de telecomunicaciones. La liberalización es menor en el caso de Costa Rica, habiéndose acordado que la competencia en el mercado de redes privadas de datos y servicios de internet será hasta 2006 y de telefonía celular hasta 2008, con el compromiso de aprobar una Ley de modernización y fortalecimiento del Instituto Costarricense de Electricidad.

Propiedad intelectual El CAFTA incluye disposiciones sobre marcas de fábrica o comerciales, nombres de dominio en internet, indicaciones geográficas, derechos de autor y derechos conexos, protección de señales satelitales portadoras de programas codificados,

patentes, productos regulados y observancia. El período de implementación varía de acuerdo con los temas y los países, aunque el plazo máximo es de cuatro años. En el tema controversial sobre patentes se acordó extender el plazo de protección cuando se atrase su registro por más de cinco años. Por lo tanto, el plazo de protección de una patente podría extenderse al menos por tres años adicional al plazo estándar de 20 años considerado por el Acuerdo sobre Aspectos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (ADPIC). En derechos de autor el CAFTA adopta un período de protección de 70 años y promueve la aplicación de medidas penales en caso de violación de estos derechos. En cuanto a protección a las plantas, las países acordaron, sin ninguna obligatoriedad, hacer los esfuerzos necesarios para otorgarles patentes, mientras que la concesión de patentes a los métodos de diagnóstico, terapéuticos y quirúrgicos queda excluida, sin posibilidad de incorporación a futuro.

Recuadro 1 Los compromisos internacionales a ratificar en materia de propiedad intelectual A la entrada en vigor del CAFTA: el Tratado de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI) sobre Derechos de Autor (1996); y el Tratado de la OMPI sobre Interpretación o Ejecución y Fonogramas (1996). Antes del 1 de enero de 2006: el Tratado de Cooperación en materia de Patentes, según su revisión y enmienda (1970); y (b) el Tratado de Budapest sobre el Reconocimiento Internacional del Depósito de Microorganismos a los fines del Procedimiento en materia de Patentes (1980). Antes del 1 de enero de 2008: el Convenio sobre la Distribución de Señales de Satélite Portadoras de Programas (1974); y (b) el Tratado sobre el Derecho de Marcas (1994).

Antes del 1 de enero de 2008: el Convenio Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales (1991) (Convenio UPOV 1991). Con la excepción de Nicaragua y Costa Rica, que lo harán para el 1 de junio de 2007 y 2010, respectivamente. Lo anterior no aplicará a cualquier país que otorgue protección efectiva mediante patentes a las plantas a la fecha de entrada en vigor de este Tratado. Esfuerzos razonables por ratificar o acceder a los siguientes acuerdos: el Tratado sobre el Derecho de Patentes (2000); Arreglo de la Haya sobre el Depósito Internacional de Diseños Industriales (1999); y el Protocolo al Arreglo de Madrid sobre el Registro Internacional de Marcas (1989). Fuente: CAFTA.

CUADERNOS DE DESARROLLO HUMANO, Nº 2004 -4

Por otra parte, se consagra la obligación de adherir y ratificar ciertos acuerdos multilaterales de propiedad intelectual (ver recuadro 1) que, en términos generales, están orientados a facilitar los trámites de solicitud y a crear ambientes seguros para la protección de derechos de propiedad intelectual, y que en términos de compromisos adquieren tanta o mayor importancia que lo incluido en el CAFTA en sí.

Normas laborales y ambientales Los compromisos asumidos en materia ambiental y laboral están orientados a asegurar la aplicación de las legislaciones nacionales en estos campos. Se establecen sanciones únicamente cuando el incumplimiento de las leyes afecta al comercio y a la inversión. Se incluyen los principios y derechos fundamentales del trabajo de la Declaración de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y se promueve una mayor cooperación y transparencia entre los países partes del tratado. Como parte de los asuntos laborales y ambientales, pero incluido dentro de la Solución de Controversias, se acordó la aplicación de una multa de hasta 15 millones de dólares (a pagar por el gobierno del país que se trate) en caso de incumplimiento de las respectivas leyes. El CAFTA también incluye compromisos para promover la incorporación de incentivos y otros mecanismos voluntarios para mejorar el desempeño ambiental junto con una mayor transparencia y comunicación entre las países miembros del tratado, además de la implementación de un Acuerdo de Cooperación Ambiental (ACA), similar a lo contemplado en el NAFTA. En el ACA se proponen proyectos de cooperación dirigidos a fomentar la gestión ambiental, el manejo de especies migratorias compartidas, y el intercambio de información sobre mejores prácticas y la implementación de acuerdos ambientales multilaterales.

2.4 Institucionalidad El CAFTA involucra, además de la liberalización del comercio de bienes y servicios y de la apertura a la inversión extranjera, una nueva institucionalidad centrada en la creación de comités y grupos de trabajo intergubernamentales, sin una secretaría permanente. Los comités intergubernamentales tienen responsabilidades en lo que se refiere a: a) la administración del tratado y las reglas que contiene; b) la gestión de relaciones económicas más intensas 13 y resolución de conf lictos; c) mecanismos conjuntos de cooperación para implementar las normas laborales, ambientales, sanitarias, fitosanitarias y de derechos de propiedad; y d) buenas prácticas de transparencia y combate a la corrupción.

Administración del Tratado El CAFTA establece que la entidad encargada de su administración es una Comisión de Libre Comercio integrada por representantes de nivel ministerial, que se reunirá a lo menos una vez al año. Sus deberes serán supervisar la ejecución y el posterior desarrollo del tratado, buscar resolver las controversias que pudiesen surgir respecto a la interpretación o aplicación del mismo, supervisar la labor de todos los comités y grupos de trabajo establecidos conforme este tratado y conocer cualquier asunto que pudiese afectar el funcionamiento del tratado. Igualmente, la Comisión podrá establecer y delegar responsabilidades en comités y grupos de trabajo, modificar ciertas disposiciones del tratado según se acuerde entre las Partes, emitir interpretaciones sobre las disposiciones del tratado, solicitar la asesoría de personas o grupos sin vinculación gubernamental y adoptar cualquier otra acción en el ejercicio de sus funciones. La Comisión podrá establecer sus reglas y procedimientos y todas sus decisiones serán tomadas por consenso.

En materia aduanera se combinan reformas instit ucionales con procesos de agilización que contribuyen a la liberalización, ya que se establece la obligación de mantener procedimientos simplificados para la liberación de las mercancías, y específicamente de los envíos de entrega rápida, la utilización de análisis de riesgo en los procedimientos de fiscalización y la debida automatización de todos los procedimientos aduaneros en general.

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Solución de controversias El procedimiento de resolución de diferencias incluye la definición de varias etapas, que incluyen consultas o negociaciones directas entre los países partes del tratado, seguido de buenos oficios y mediación o conciliación de la Comisión de Libre Comercio hasta culminar con la constitución de un grupo arbitral, de nat uraleza ad hoc y compuesto por tres árbitros, que deberá determinar si un país ha incumplido con sus obligaciones y, eventualmente, presentar sus recomendaciones. Se contemplan reglas de procedimiento especiales para los servicios financieros, el medio ambiente y el tema laboral, en que se establecen consultas ante órganos técnicos especializados y listas de árbitros diferentes. A diferencia de los sistemas clásicos de solución de controversias, que sólo prevén la retorsión cuando el país infractor no cumple con la decisión arbitral, el mecanismo previsto en el tratado incorpora como alternativa la opción de pagar una compensación monetaria correspondiente a un porcentaje de los beneficios del efecto equivalente que tendría derecho a suspender la Parte demandante.

Comités conjuntos para implementación del Tratado y cooperación

El CAFTA contempla un conjunto de comités que tienen por objeto dar seguimiento a la implementación de temáticas específicas y a asegurar que se implementen los cambios a través de programas de cooperación. Los comités son los siguientes: el Comité de Comercio de Mercancías, Comité de Servicios Financieros, Comité de Comercio Agropecuario, Comité de Asuntos Sanitarios y Fitosanitarios, Comité de Obstáculos Técnicos al Comercio. También se acordó establecer el Consejo de Asuntos Laborales, y la Comisión de cooperación ambiental EUA–CA, además del

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Comité de Capacidades de Fortalecimiento de Comercio.

Transparencia Distintas partes del tratado incluyen aspectos relacionados con la transparencia de las disposiciones y procedimientos, en la cual cada país se obliga a publicar sus normas legales y resoluciones administrativas de aplicación general, notificar al otro país cualquier medida que pueda afectar sustancialmente sus intereses o el funcionamiento del tratado, y responder las preguntas del otro país relativas a cualquier medida vigente o en proyecto. Cada país debe tender a establecer normas que permitan a las personas interesadas comentar sobre las medidas que el Estado pretenda adoptar. En cuanto a procedimientos administrativos, cada Parte debe permitir que las personas afectadas reciban aviso del inicio del procedimiento y, cuando sea factible, puedan presentar argumentaciones. Asimismo, deben establecerse tribunales imparciales para la corrección de acciones administrativas relacionadas con el tratado, dando oportunidad a que las Partes puedan defender su posición y se dicten resoluciones fundadas en las pruebas rendidas. Adicionalmente, deben habilitarse mecanismos para comentar las medidas aplicadas durante la vigencia del tratado en diferentes áreas, y cuando sea solicitado, deberá proporcionarse información y dar una respuesta pronta a las preguntas relativas a dichas medidas. Una parte importante es la que tiene que ver con la corrupción, en la que cada parte deberá adoptar o mantener medidas legislativas necesarias para sancionar a un funcionario o cualquier persona sujeta a su jurisdicción que ofrezca o acepte soborno, así como mecanismos para proteger a los denunciantes del soborno o corrupción.

3. El CAFTA y los desafíos para el desarrollo humano 3.1 La perspectiva del desarrollo humano La liberalización del comercio (por la vía de un tratado de libre comercio como el CAFTA, de acuerdos multilaterales o mediante procesos unilaterales de reducción de la protección) puede contribuir al desarrollo humano cuando se cumplen dos condiciones generales: primero, la liberalización del comercio contribuye al crecimiento del ingreso y, segundo, el crecimiento del ingreso fortalece las capacidades de las personas para llevar el tipo de vida que valoran. Con relación a lo último, los mayores ingresos no son una condición suficiente para fortalecer las capacidades de las personas para llevar a cabo la vida que valoran.14 Además, el proceso de transformar mayores ingresos en mayores capacidades puede variar entre países y grupos sociales.15 Sin embargo, generalmente es más fácil mejorar las libertades y capacidades de las personas en la medida que existen mayores ingresos. Concretamente, el crecimiento del ingreso puede contribuir al desarrollo humano ya sea por la vía del aumento de ingresos en los hogares como consecuencia de más empleo mejor remunerado (lo cual se transforma principalmente por la vía del consumo en educación y salud en mayores capacidades de las personas) o mediante el aumento de los ingresos del Estado, en la medida que se transformen en gasto social que también contribuye a mejorar las capacidades de las personas.

Además, la liberalización de mercados también aumenta la gama de bienes y servicios disponibles, ampliando así las opciones de consumo de las personas y, en un sentido más general, su libertad. Este efecto puede ser importante, especialmente si se extiende al ámbito del mercado laboral, pudiéndose concebir que en la medida que existan acuerdos que le permitan a las personas movilizarse de un país a otro, se amplían sus opciones.16 La relación entre la liberalización comercial y el crecimiento del ingreso es más polémica, y existe una creciente literatura crítica sobre las posibilidades de que la liberalización unilateral, en particular, dé lugar a un mayor crecimiento del ingreso. Es un tanto diferente, sin embargo, el análisis de tratados de libre comercio como el CAFTA, en la medida que la reducción de la protección del mercado interno va acompañada de un mayor y más seguro acceso a un mercado externo. Además, existe una tendencia creciente a que los TLC no solo incluyen compromisos de liberalización del comercio de bienes sino que también se extienden a la liberalización del comercio de (algunos) servicios, pudiendo además —como en el caso del CAFTA— incluir compromisos referidos a la propiedad intelectual, la inversión, la transparencia y normas laborales y ambientales. Desde la perspectiva del desarrollo humano, la suscripción de un TLC implica la adopción de un nuevo régimen comercial, amplio, que puede

Véase sobre este tema a Sen (1999), pp. 34-43. Ibid., pp. 114-117. 16 Sen llama la atención sobre la liberalización del mercado de trabajo, que significó terminar con la esclavitud, o cómo otras condiciones de servidumbre laboral restringen la libertad de las personas. Ibid., pp. 47-48. 15

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evaluarse como un conjunto de oportunidades —y de riesgos— que pueden dar lugar a una capacidad exportadora y al desarrollo humano en la medida en que se cumplen cinco condiciones generales.17 Primero, debe ser congruente con un proceso de participación y de decisión democrática, tomando en cuenta que la posibilidad de incidir en el propio desarrollo de las capacidades de las personas (lo que Sen llama “agencia”) es parte fundamental del desarrollo humano. Segundo, un TLC debe contribuir o al menos no impedir el desarrollo institucional, reconociendo el hecho que la calidad de las instituciones es una de las explicaciones más importantes del desarrollo a largo plazo y que exista una gran diversidad de experiencias exitosas (no hay recetas) en esta materia. La idea de que es necesario garantizar ciertos márgenes de maniobra de las políticas nacionales de desarrollo fue reconocida en el reciente Consenso de Sao Paulo, correspondiente a la IX UNCTAD.18 Además, este reconocimiento de la diversidad es congruente con el respeto a la democracia, puesto que plantea la existencia de diferentes opciones, y no una única solución, en relación con las cuales se pronuncian los ciudadanos.

Tercero, la implementación de un TLC debiera incluir estrategias de promoción de inversiones que desencadenen procesos de crecimiento que facilitan reformas institucionales y mayores tasas de crecimiento económico en el futuro. Existe un potencial para que acuerdos de integración económica aumenten la inversión y el ingreso, lo cual puede contribuir al desarrollo humano. Finalmente, debe reconocerse la existencia de asimetrías, incluyendo las que resultan de altas proporciones de la población en una situación de pobreza. Esto también significa que debe dársele especial atención a la distribución de costos

de la liberalización para asegurar la propia sostenibilidad política del proceso de integración. A continuación se analiza cada uno de estos temas con el CAFTA, así como sus implicaciones de política.

3.2 Agencia y democracia El “sentido de pertenencia” del TLC y la erosión de la cohesión social Un TLC como el CAFTA le plantea dos desafíos importantes a la democracia en Centroamérica. En primer lugar, y en la medida en que no es el resultado de un proceso amplio de debate y negociación política interna, puede percibirse como algo impuesto, y no la consecuencia de un ejercicio democrático. Esto puede entonces erosionar el “sentido de pertenencia” (ownership, como se le califica en inglés), como ha ocurrido con iniciativas de cooperación internacional caracterizadas por un alto grado de condicionalidad.19 También puede debilitar a la democracia en la medida que ésta se percibe como poco efectiva para incidir en el destino económico del país, lo cual tiende a agravarse en situaciones en que la homogeneización normativa producida por este tipo de TLC reduce los espacios para la diversidad que requiere la democracia. 20 Aunque el grado de debate y negociación política interna sobre el CAFTA ha variado de un país centroamericano a otro, en la práctica el margen para incidir de manera democrática en el contenido del CAFTA ha estado limitado por la importancia que tiene como precedente para EUA. Como se explicó en la primera parte, el CAFTA se basa en un marco bastante claro de derechos

Véanse UNDP/HBF/RBR/WGF (2003), pp. 34-37, 66-9, 90 y 99. En el párrafo 11 se indica lo siguiente: “(…) countries should use the abilit y to explore options and maintain the necessar y space for policy in order to arrive at t he best possible balance bet ween different approaches in their national development strategies”. Véase el Consenso de Sao Paulo, 18 de junio de 2004. 19 Ocampo (2004). 20 PNUD (2004) y Ocampo (2004). 18

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y obligaciones establecido de antemano en acuerdos como los de los Estados Unidos de América con Chile y Singapur en el pasado, además del propio NAFTA y del acuerdo bilateral de libre comercio negociado previamente entre Canadá y EUA.21 Esto responde a la política de este último país de negociar estos acuerdos como precedentes que refuerzan sus posiciones en materia de comercio a nivel internacional. Así, el CAFTA en particular ha sido contemplado por el gobierno de los Estados Unidos de América como un precedente para el proceso subsiguiente de negociación del ALCA, especialmente frente a conceptos diferentes de la integración, como los que plantea el gobierno del Brasil.22 El segundo desafío que el CAFTA le plantea a la democracia en Centroamérica es diferente. Un TLC de esta naturaleza puede dar lugar a cambios socioeconómicos que generan inestabilidad, inseguridad, modernización excluyente o daños a determinado sector, poniendo en peligro la sostenibilidad política del tratado. Es más, en la medida que se genere un proceso de modernización excluyente se puede poner en peligro a la democracia en sí.23 Esto es particularmente serio en tanto que el CAFTA, a pesar de que menciona las asimetrías, no incluye, a diferencia de un acuerdo de integración económica como la Unión

Europea, medidas compensatorias que puedan facilitar el ajuste y favorecer la cohesión social. Además, el CAFTA pareciera ser un ejemplo de cómo se generan crecientes necesidades del Estado para atender problemas de cohesión social que el propio acuerdo puede generar, al tiempo que se limitan los instrumentos para poder hacerlo.24

Nuevos acuerdos nacionales (¿pactos sociales?) para una agenda complementaria El débil sentido de pertenencia que genera el CAFTA, aunado a la ausencia de medidas dirigidas a facilitar el ajuste y la cohesión social, se enfrentan al hecho que este TLC ya ha sido suscrito por los poderes ejecutivos de los países miembros, por lo que las posibilidades de modificar su contenido son limitadas.25 Frente a este panorama se hace necesario definir acuerdos y políticas que permitan compensar este déficit democrático y de desarrollo social que tiene el CAFTA, buscando aprovechar las oportunidades que crea y reducir los riesgos que puede significar, y que probablemente se justificarían con o sin el CAFTA, pero que en presencia de éste se vuelven urgentes. Ello equivale a plantear opciones de concertación o de diseño de pactos sociales para enfrentar de manera más integral el desafío de economías abiertas, 26 o acordar el ajuste de

21 El TLC bilateral negociado originalmente entre Canadá y EUA f ue el inicio de una búsqueda activa de este último país por incidir en las reglas multilaterales por la vía de TLC parciales. 22 Además, la negociación del CAFTA se inserta en un contexto histórico y geopolítico de gran incidencia de los Estados Unidos de América en el desarrollo político de los países centroamericanos, que fortalece su capacidad de establecer precedentes. Lo ilustran casos como los de Guatemala en 1954 y de El Salvador y Nicaragua en la década de 1980, cuando la política exterior estadounidense sirvió para demostrarle al resto de mundo la capacidad de EUA de hacer valer su posición. Véase a W.L. LeoGrande, que en su evaluación histórica de las relaciones entre los Estados Unidos de América y Centroamérica entre 1977 y 1992, concluye que “We went to war in Central America to exorcise the ghosts of Vietnam and to renew the national will to use force abroad”. (1998). Algo similar plantea P. Gleijeses cuando argumenta que la principal razón de la intervención de EUA en Guatemala en 1954 no fue la existencia de intereses económicos o la amenaza del comunismo sino “imperial hubris”. (1991), pp. 361, 367. 23 Barrington Moore identificó como ingredientes necesarios para que se den cambios violentos (disruptions) no sólo un fuerte y rápido aumento del sufrimiento de los sectores más pobres, sino también un reconocimiento general de que debido a una mejora rápida de la capacidad de producir bienes y ser vicios, la sociedad reconoce que se puede resolver el problema de la pobreza. (1979), pp. 468-470. Ambos ingredientes se dan en casos de modernización excluyente, como la que se presentó en varios países centroamericanos durante las décadas de 1960 y 1970. 24 Éste es uno de los problemas que se le atribuyen al proceso actual de globalización (véase PNUD, 2004, y Ocampo, 2004), pero que el CAFTA tiende a reproducir. 25 No son imposibles, ya que dependen en buena parte del resultado de las elecciones presidenciales de EUA. 26 Birdsall (2002).

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las políticas públicas para enfrentar con éxito lo que en realidad representa una nueva modalidad de inserción externa de las economías centroamericanas. Estos nuevos acuerdos podrían tomar la forma de un nuevo pacto social o de acuerdos parciales que de modo gradual reconstituyeran el pacto social que de manera implícita o explícita existe en cada país. Se trata de un reacomodo político a una nueva realidad externa, que va a requerir un proceso amplio de renegociaciones. Lo importante es reconocer que el CAFTA tiene la capacidad de generar oportunidades y riesgos que requiere negociaciones entre diversas fuerzas para aprovechar que estas oportunidades, así como los costos de asumir los riesgos, se repartan equitativamente. Congruente con un enfoque de desarrollo humano, estas negociaciones serían parte de las posibilidades de las personas o países de incidir en el desarrollo de sus propias capacidades. A su vez, el contenido del CAFTA sugiere que estas negociaciones cubrirían tres ámbitos en que podría incidir la política pública: las instituciones, la inversión y las asimetrías, que se tratan a continuación.

En este sentido, Rodrik identifica cinco tipos de instituciones que son clave: (i) derechos de propiedad, (ii) instituciones regulatorias, (iii) instituciones para asegurar la estabilidad macroeconómica, (iv) arreglos institucionales para la seguridad social, e (v) instituciones para la gestión de conf lictos. Estas son instituciones que tendrían que adaptarse en cada país para asegurar que ciertos principios económicos básicos (derechos de propiedad bien definidos, incentivos adecuados, reglas predecibles, estabilidad de precios, sostenibilidad fiscal, regulación prudencial adecuada, políticas redistributivas que no distorsionen excesivamente los incentivos) se respeten.

3.3 La liberalización comercial y las instituciones

Al analizar cada tema en particular en relación con temas instit ucionales clave, como los derechos de propiedad, es poco probable que el TLC tenga una implicación directa para el derecho de propiedad sobre la tierra, y más bien habría sesgado el debate en cada país centroamericano hacia la consideración de la propiedad intelectual. En segundo término, en cuanto a las instituciones regulatorias, tampoco tendría mayor impacto sobre la regulación de los mercados de tierra o de capital, aunque en materia de trabajo el hecho de que incluirá sanciones en casos de ausencia de implementación de la ley laboral nacional seguramente estaría contribuyendo a un mayor respeto de normas laborales.

Aunque existen diversas maneras de aproximarse al tema institucional, D. Rodrik ha elaborado un marco para identificar temas institucionales clave asociados al desarrollo y que permitirían aprovechar oportunidades que se abren con políticas o acuerdos de liberalización comercial.27 Para Rodrik el desarrollo debe concebirse como un proceso de innovación institucional para promover el crecimiento, y las políticas o acuerdos de comercio deberían evaluarse a la luz de su contribución a este proceso.

Respecto al tercer tema, sobre las instituciones para asegurar la estabilidad macroeconómica cabría identificar a los bancos centrales centroamericanos probablemente como las instituciones públicas que mejor operan en la región, sin que el impacto del TLC fuera mayor, lo cual se ref leja también en el hecho de que no se involucró al Consejo Monetario Centroamericano en las negociaciones del TLC. En materia de seguridad o protección social, llama la atención la ausencia de este tema en el TLC, sobre todo en un contex-

27 Rodrik (2002)

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to en que la mayor liberalización requeriría de mayores mecanismos de atención social, en presencia de desigualdades, lo cual es especialmente pertinente en Centroamérica. Finalmente, con relación a las instituciones para la gestión de conf lictos es probable que el TLC contribuya a fortalecer el Estado de derecho en la medida que exista un mayor seguimiento y grados de exigencia por parte del gobierno y de empresas estadounidenses de que se respete la legislación vigente en Centroamér ica a la luz de una intensificación de relaciones económicas entre Centroamérica y EUA. Sin embargo, es poco probable que contribuya de modo decisivo al surgimiento de un sistema judicial de alta calidad o al de un sistema amplio de seguridad social, que sería especialmente importante ante el surgimiento de ganadores y perdedores frente al TLC. Al evaluar el efecto del CAFTA sobre estas instituciones el impacto no parece ser muy importante. En un sentido general es probable que el CAFTA contribuya a contar con reglas más predecibles, sobre todo en la medida que el gobierno de los Estados Unidos de América sea exigente en relación con el cumplimiento del tratado, lo cual contrasta con otros acuerdos de integración.28 La conclusión del limitado impacto del CAFTA sobre el desarrollo institucional centroamericano es congruente con las conclusiones de Lederman, Maloney y Servén (2003) del Banco Mundial, que señalan que la experiencia de México sugiere que no debe esperarse que las mejoras institucionales sean subproductos automáticos de acuerdos comerciales Norte-Sur.29 Es más, la evidencia de Lederman et al. es que Centroamérica tuvo un mayor desarrollo institucional que México en la época post-NAFTA. La

excepción sería el caso de la brecha en investigación y desarrollo de México respecto a países desarrollados, que se achicó después del NAFTA, aparentemente debido a un mayor respeto a la propiedad intelectual. Ahora bien, el hecho de que el impacto sobre el desarrollo institucional centroamericano probablemente sea marginal o secundario (con la excepción de temas puntuales como el de la propiedad intelectual o las aduanas) no es negativo si se toma en cuenta que la construcción de instituciones debe adecuarse al contexto particular de cada país, y que el éxito en esta materia requiere de procesos de aprendizaje basados en experiencias tentativas de “búsqueda y descubrimiento”. 30 Además, permite aclarar el ámbito de las políticas complementarias frente al CAFTA en tres sentidos. Primero, al no poderse esperar que el CAFTA genere grandes cambios institucionales, cobra vigencia la necesidad de esfuerzos nacionales por avanzar en este campo, pero con una perspectiva de construcción o reforma gradual de instituciones dentro de una perspectiva de largo plazo. Ello sería especialmente importante en relación con los “factores de producción” (tierra, capital y trabajo), vinculados en particular con la seguridad social y con la gestión de conflictos, que se vuelven particularmente pertinentes en un contexto de amplia liberalización de mercados. Segundo, el reconocimiento realista de que el aporte del CAFTA a este desarrollo institucional de gran alcance no será de mayor importancia permite focalizar la atención inmediata en otros cambios institucionales de menor alcance pero no por ello insignificantes. Incluyen, en particular, las modificaciones instit ucionales (cambios

Aunque el mayor respeto a estas reglas es bienvenido, no necesariamente implica reglas de mayor “calidad”. Así, sustituir las reglas informales de libre comercio intracentroamericano por reglas formales en que se aplican con rigor reglas “antidumping”, por ejemplo, no implica un paso adelante. 29 Aunque puede cuestionarse esta metodología en la medida que está basada en la idea de una “convergencia” institucional con los Estados Unidos de América, lo cual no es enteramente congruente con la idea de diversidad que supone el ejercicio democrático. 30 Rodrik (2003), “Growth strategies”.

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administrativos o reformas legislativas) que el propio cumplimiento de los compromisos del CAFTA requiere, y que tienen que ver principalmente con la implementación de una nueva política comercial y con temas adicionales contemplados en este acuerdo, como las normas aplicables a los servicios, las inversiones, la transparencia y los temas ambientales y laborales.

menta la eficiencia con que se combinan los factores productivos para producir, la región integrada se vuelve un mejor lugar para invertir, dando lugar a más inversión durante cierto período de tiempo. En otras palabras, los beneficios resultantes de la mayor eficiencia dan lugar a una mayor formación de capital, ampliando así esos beneficios iniciales.32

Tercero, el menor alcance del impacto institucional del CAFTA también contribuye a focalizar la atención en la posibilidad de implementar estrategias de inversión que puedan favorecer un aumento significativo del crecimiento económico a corto plazo y que, dentro de una perspectiva de más largo plazo, podría contribuir a los cambios institucionales de mayor alcance que se requieren en Centroamérica para impulsar un desarrollo sostenido.

La inversión frente a la integración

No existe evidencia contundente de una asociación directa entre procesos de integración o de liberalización comercial y la atracción de inversiones en general. Existen casos exitosos de atracción de inversión extranjera, como el de los propios países centroamericanos cuando se formó el Mercado Común Centroamericano en la década de 1960, el de España después de su incorporación a la Unión Europea, 33 o el de México cuando se formó el NAFTA,34 que sugieren que esta situación sí puede darse en el caso de acuerdos de integración. Sin embargo, también hay evidencia de procesos de desinversión o de contracciones serias de empresas industriales en países africanos (Kenia, Tanzania y Zimbabwe) frente a procesos de liberalización comercial.35

Uno de los principales beneficios que se le atribuyen a los procesos de integración económica es su efecto positivo sobre la inversión. Generalmente se identifican dos posibles fuentes de inversión adicional debido a acuerdos de integración. Por un lado, un TLC puede generar expectativas de inversión favorables como resultado de tener acceso a un mercado más grande o debido al hecho de que este tipo de acuerdo puede ser una forma de “anclar” reformas económicas que son favorables para la inversión.31 Por otro, en la medida que la integración económica au-

Las experiencias con estrategias exitosas que han conducido a un aumento significativo de la inversión han sido muy diversas como para poder obtener generalizaciones, aunque con relación a este tema existen dos visiones: la que destaca los obstáculos —normalmente impuestos por el gobierno— a la inversión y que por consiguiente se centra en crear un “clima de inversión” basado en la eliminación de estas restricciones; y la que destaca las imperfecciones de los mercados que en ambientes de bajos ingresos bloquean la inversión y el espíritu empresarial, y que por consiguiente le asigna

3.4 Estrategia de inversiones ante la integración

24 31

Éste fue uno de los argumentos más fuertes a favor del NAFTA en México. Baldwin (1994), section III.D. 33 Baldwin sugiere que el “boom” de inversión España durante el período de acceso a la Unión Europea es un buen ejemplo del efecto, transitorio o de mediano plazo, de cómo la mayor eficiencia indujo mayores niveles de inversión. 34 Según Lederman, Maloney y Servén (2003) los f lujos agregados de IED a México sí aumentaron de forma significativa en el período subsiguiente a la aprobación del TLCAN, y el análisis econométrico sugiere que el acuerdo comercial jugó un papel instrumental en ese incremento. En conjunto, sin embargo, el desempeño de la IED en México durante el período post TLCAN no fue muy superior a la norma latinoamericana, salvo en los años inmediatamente posteriores a la aprobación del tratado. 35 Lall (1999) citado en Winters, McCulloch y McKay (2004). 32

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un papel importante al Estado para favorecer la inversión privada.36 Hausmann y Rodrik (2003) sugieren que la última visión —y, en particular, una estrategia que combine incentivos con disciplina— es necesaria para compensar la incertidumbre que enfrentan las inversiones en actividades no tradicionales, pero que la forma de esta intervención pública puede variar significativamente de país a país, dependiendo de su contexto. Según estos autores la propia estrategia de sustitución de importaciones impulsada por América Latina fue en su momento un ejemplo de una estrategia relativamente exitosa de promoción de inversiones, aunque fue inferior a la posterior estrategia seguida por varios países del sudeste asiático, que combinó incentivos con un mayor grado de disciplina. En todo caso, la estrategia de inversiones a seguir podría incluir subsidios o políticas selectivas, presiones directas, empresas públicas o devaluaciones, entre otras acciones, dependiendo del contexto de cada país o conjunto de países.

La dimensión territorial de la inversión En un contexto de integración regional dado por el CAFTA y la integración centroamericana, con una creciente movilidad del capital y de la mano de obra (regional e internacional), la dimensión espacial de la inversión y del crecimiento se vuelve central, y las políticas territoriales se vuelven fundamentales para impulsar la competitividad y la inversión en regiones o microregiones específicas.37 Ello se refleja, en términos más concretos, en el hecho de que la competencia ya no se da entre empresas o entre países, sino que a menudo es más importante entre regiones y ciudades. Es en el ámbito local donde crecientemente se mani-

fiestan las reivindicaciones de participación, la creación de entornos innovadores, y el desarrollo de la confianza. Es en este ámbito donde se pueden definir desde estrategias locales de desarrollo de largo plazo basadas en la concertación38 hasta medidas compensatorias que incluyan programas de trabajo o educación por alimentos.39 También es, junto con políticas de apoyo tecnológico, una de las áreas donde hay mayor margen de autonomía a la luz de las restricciones existentes en acuerdos internacionalmente sobre otros tipos de subsidios y de requisitos aplicables a las inversiones, como TRIMS.40 Como parte de las políticas para promover la competitividad corresponde crear lo que se ha calificado como “entornos innovadores” locales mediante acuerdos estratégicos entre autoridades locales, empresarios y representantes de organizaciones sociales, incluyendo a centros universitarios regionales e incluso a empresarios u otros actores extranjeros. El desafío es crear oportunidades de empleo, articulando empresas, cooperativas y diversos servicios públicos y privados en torno a nuevas actividades productivas a nivel local. Se trata de llegar a acuerdos, muchas veces informales, para movilizar recursos y facilitar el acceso a información sobre mercados, oportunidades, nuevas tecnologías y disponibilidad de mano de obra y de servicios de apoyo. Avanzar con este desarrollo local plantea desafíos institucionales y la necesidad de contar con un sentido de dirección. Los arreglos institucionales pueden tomar diferentes formas, desde las más informales hasta la conformación de pactos territoriales, organizaciones locales de desarrollo económico y social, parques tecnológicos o distritos industriales. Crear estas instituciones debiera ser parte de un proceso colectivo de aprendizaje, que permita adecuar esta institu-

Rodrik (2003), “Growth strategies”. El análisis económico de regiones, con movilidad de capital y/o mano de obra, cobra relevancia en este contexto, y va desde aportes más antiguos como los de Bertil Ohlin (1963) hasta los más recientes de Paul Krugman y Richard Baldwin. 38 Alburquereque (2001). 39 R availlon (1999), Winters (2002). 40 Amsden (2001), p. 292. 37

EL CAFTA Y EL DESARROLLO HUMANO EN CENTROAMÉRICA

cionalidad a las condiciones locales para impulsar el desarrollo.

de lo que se ha calificado como un conjunto de políticas amigables a las exportaciones.44

Contar con un sentido de dirección podría lograrse articulando este esfuerzo con el impulso, facilitado por instit uciones públicas y privadas, del crecimiento económico basado en motores de crecimiento claramente identificados.41 Y los instrumentos para impulsar este desarrollo van desde la elaboración e implementación de planes locales de desarrollo económico, incluyendo planes de desarrollo urbano en ciudades secundarias, hasta la constitución de fondos comunitarios para realizar inversiones conjuntas entre vecinos y migrantes, y programas especiales para la pequeña y mediana empresa y para las mujeres, atendiendo las implicaciones económicos y sociales —para la familia, por ejemplo— que su empleo fuera del hogar implica.42

La existencia de diferentes regímenes cambiarios en Centroamérica, y especialmente la dolarización que se llevó a cabo en El Salvador, limitan las posibilidades de llevar a cabo este tipo de política. En aquellos países donde ya existe un régimen intermedio de deslizamiento cambiario, en cambio, podría contemplarse este tipo de ajuste, sin olvidar que su efectividad dependerá la existencia de políticas fiscales y monetarias adecuadas. Éste será un tema, en todo caso, que estará sujeto a una amplia discusión y análisis, sobre todo en aquellos países, como Guatemala, que han estado sujetos a un gradual proceso de apreciación real del tipo de cambio.

El ajuste cambiario como parte de una estrategia de inversión

La intención de establecer una unión aduanera centroamericana entra en contradicción con el proceso de desgravación arancelaria que cada país centroamericano negoció con los Estados Unidos de América. Como puede observarse en la gráfica 1 de la primera parte, antes de la entrada en vigencia del CAFTA por lo menos cuatro de los cinco países centroamericanos tenían un grado similar de protección arancelaria frente a las importaciones procedentes de EUA, medido en este caso por el porcentaje de partidas arancelarias ya sujetas al libre comercio. Sólo Costa Rica tenía un porcentaje significativamente mayor de partidas que no estaba sujeto al libre comercio con los Estados Unidos de América. Con el proceso de liberalización gradual que se acordó puede obser varse cómo cada país centr oamericano avanza con proporciones diferentes de partidas desgravadas, lográndose una convergencia solamente a los 10 años de entrada en vigencia del CAFTA en el caso de bienes industriales, y a

Una reducción de la protección (recíproca) como resultado de un acuerdo de integración normalmente contribuiría a reducir los precios de bienes transables frente a los no transables, lo cual puede considerarse equivalente a una apreciación de la moneda de los países que se integran. Compensar este efecto, o incluso estimular las exportaciones de manera decidida, conduce entonces a justificar una devaluación, como lo sugiere la literatura más ortodoxa sobre procesos de liberalización comercial.43 Aunque éste es un tema polémico, la evidencia de muchos países, incluyendo la de países exitosos de Asia, sugiere que un tipo de cambio competitivo, que no necesariamente corresponde al precio “correcto” dado por la demanda y oferta de divisas —pero que tampoco resulta necesariamente de una gran devaluación—, puede tener un efecto decisivo sobre las exportaciones, y es parte

El papel de la integración centroamericana

41 La Agenda de Competitividad impulsada por el BICE y el INCAE identificó diversos “clusters” o conglomerados (recursos forestales, textiles y vest uario, turismo, agroindustria en Guatemala, por ejemplo) que podrían ser impulsados en cada país. 42 Véase el Informe Nacional de Desarrollo Humano de Guatemala, SNU (2003), pp. 153-158. 43 Hoekman et al. (2001). 44 Amsden (1991), p. 289.

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los 15 años en el caso de los agrícolas, cuando ya la gran mayoría de partidas estaría sujeta al libre comercio. Lo anterior significa que no es realista plantear una unión aduanera —entendida como un esquema de integración caracterizado por el libre comercio, una protección arancelaria común frente a terceros y un arreglo para distribuir los ingresos arancelarios-— como objetivo de corto o mediano plazo en Centroamérica. Resultaría más realista plantear el establecimiento de un mercado único de bienes y servicios dentro de la región, que la libre circulación de mercaderías y, en buena parte, de personas —al menos entre los cuatro países del norte de la región—, ya facilita. Ello también contribuirá a un ambiente favorable para la inversión privada y facilitaría el surgimiento de “clusters” regionales que podrían darle crecientes ventajas competitivas a Centroamérica en su conjunto.45

3.5 Las asimetrías y los peligros de una modernización excluyente Pobreza y desarrollo rural Así como es muy difícil evaluar los efectos generales de un tratado de libre comercio, también lo es determinar sus efectos sobre la pobreza. El enfoque teórico tradicional para determinar el posible efecto de la liberalización comercial sobre la pobreza se basa en un análisis de las modificaciones de los ingresos de los pobres debido al efecto de cambios en precios relativos sobre a) los ingresos generados en los sectores en que están ocupados, y b) su capacidad adquisitiva tomando en cuenta los bienes y servicios que consumen.46

Un caso extremo (positivo) sería aquél en que los pobres están ocupados en un sector cuyo precio relativo aumenta, y que consumen bienes y servicios cuyo precio relativo disminuye, ambos como consecuencia de la liberalización. Al aumentar el precio de lo que producen su ingreso aumenta, y al disminuir el precio de lo que consumen su capacidad adquisitiva también aumenta. Alternativamente, si como consecuencia de la liberalización el precio relativo de lo que consume es mayor mientras que es menor el precio de lo que producen, su situación será claramente peor.47 Así, se pueden identificar situaciones en que se combinan los efectos de consumo y de producción en diversos sectores en que pueden estar los pobres.48 En todo caso, la situación más favorable se da cuando los pobres están produciendo X (exportables), cuyo precio relativo tiende a aumentar con la liberalización comercial, y consumiendo M (importables), donde ocurre lo contrario, mientras que la más desfavorable se da cuando producen M y consumen X. Los efectos de la liberalización son más ambiguos sobre la producción y el consumo de bienes y servicios no transables. Estudios sobre los procesos de liberación comercial llevados a cabo en América Latina sugieren que aunque puede asociarse a la apertura comercial con un aumento (relativamente modesto) del producto en casi todos los países de la región, la agricultura sufrió daños en varios casos, y la desigualdad aumentó sobre todo en aquellos países con economías basadas en recursos naturales abundantes. 49 Un análisis preliminar del posible impacto del CAFTA en Guatemala, utilizando la metodología basada en el enfoque teórico tradicional descrito, concluyó que el efecto neto total

El hecho de que el CAFTA permite que se utilice hilo centroamericano para las exportaciones de vestuario y textiles con acceso preferencial al mercado de EUA puede facilitar la integración vertical de empresas a nivel centroamericano. 46 Véase Hoeckman et al. (2001) y Winters, McCulloch y McKay (2004). 47 También se pueden identificar situaciones intermedias. Véase Hoeckman et al. (2001). 48 Se puede hacer este análisis para otras categorías, incluyendo una basada en el sexo para poder realizar un análisis con enfoque de género. 49 Ganuza, Morley, Robinson y Vos (2004), p. 6.

EL CAFTA Y EL DESARROLLO HUMANO EN CENTROAMÉRICA

del CAFTA sería positivo. 50 Sin embargo, este efecto tendería a beneficiar principalmente a los sectores urbanos, mientras que más de una quinta parte (21.6%) de los hogares rurales serían afectados de manera negativa por el CAFTA.51

beneficios de la reducción del precio del maíz para los consumidores no se materializó, debido a que la cartelización de la producción de tortillas permitió mantener los precios de las tortillas pese a la reducción del precio del maíz.

La evidencia acerca del efecto del NAFTA sobre la agricultura mexicana sugiere un fortalecimiento del dualismo, heterogeneidad estructural o modernización excluyente, con una brecha creciente entre aquellos con capacidad de producir bienes exportables y los otros, campesinos pobres, que producen bienes importables. En particular, un estudio (ex-post) sobre el efecto del NAFTA sobre la agricultura encontró que el precio relativo de todos los cultivos básicos (importables) descendieron con la introducción del NAFTA y que las importaciones aumentaron.52 La producción nacional de importables permaneció relativamente inalterada, pero hubo ganancias de productividad y aumentos fuertes de las exportaciones, fundamentalmente de frutas.53

Estudios sobre procesos de liberalización comercial en otros países asimismo confirman la menor capacidad de los campesinos pobres de reaccionar ante el cambio de precios relativos, dado su menor acceso a tierra y capital en particular.55 El hecho que en Centroamérica los pobres se concentran en el área rural y en la agricultura56 justifica convertir este tema en uno de absoluta prioridad, especialmente ante la posibilidad de que el CAFTA no sólo no genere beneficios para los sectores más pobres, sino que aumente su número.

Otro estudio también encontró que el precio del maíz (que en este contexto es uno de los bienes importables más importantes) cayó, pero estableció que a pesar de ello campesinos en una situación de pobreza continuaron produciéndolo, y que incluso aumentaron el área de producción.54 En ello incidió la dificultad de trasladarse a otros cultivos así como la necesidad de compensar la falta de ingresos provenientes de otras fuentes ante un fuerte proceso de ajuste. Además, los

Pörtner (2003). Entre el 20 y el 30% del total de hogares de cada decil sería afectado de modo negativo. Lamentablemente el estudio de Pörtner no separa con claridad lo que son los efectos sobre el consumo de los efectos sobre la producción, lo cual no permite darle un mayor peso a los segundos, tomando en cuenta que es más difícil ajustar la producción que el consumo al cambio de precios. Además, el estudio tampoco toma en cuenta la medida en que los cambios de precios efectivamente se transmiten a los hogares, así como la capacidad de éstos de responder a esos cambios. 52 Yuñez-Naude (2002). En realidad ya había una tendencia anterior a que su precio relativo se redujera, como consecuencia de la liberalización unilateral previa. 53 Véase también Lederman et al. (2003). 54 Nadal (2000). 55 Winters, McCulloch and McKay (2004). 56 PNUD (2003). 57 Mellor (2002). 51

Así, John Mellor argumenta que frente al TLC con los Estados Unidos de América se pueden concebir dos escenarios.57 Uno está representado por una situación de un aumento casi exclusivo de exportaciones por parte de grandes productores, que pueden sobrevivir sin los bienes públicos que requieren los pequeños productores. Junto con las mayores exportaciones se da un aumento de importaciones agrícolas e industriales, sin desarrollo del mercado local, dando lugar a un crecimiento sin equidad como el que se dio en varios países centroamericanos durante las décadas de 1960 y 1970. Esta modernización excluyente no tiene efectos económicos solamente; puede poner en peligro, como se indicó, la propia democracia.

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El otro es un escenario en que se desarrollan pequeños productores, cuyos bienes son exportados (por medio de la comercialización conjunta o mediante subcontrataciones con empresas comercializadoras), y en cuyo caso se estaría generando una demanda interna de diversos bienes y servicios locales que generarían más empleo y reducirían la pobreza, dándose así una relación positiva entre exportaciones y el crecimiento del mercado interno o, de manera más amplia, entre inserción externa y desarrollo local. La capacidad de generar eslabonamiento sería fundamental, ésta distinguiría la actividad de los pequeños productores de la de los grandes, que canalizan sus ingresos primordialmente a bienes y servicios importados. De acuerdo con Mellor poder asegurar que el segundo escenario se vuelva real requeriría tres tipos de políticas: a) crear un programa masivo de infraestructura física, con caminos asfaltados, acceso a electricidad de bajo costo, sistemas de irrigación y servicios de telefonía, sobre todo en las regiones con mayor potencial para las exportaciones de pequeños productores agrícolas; b) fortalecer la infraestructura institucional de pequeños productores mediante una promoción amplia y decidida de asociaciones para contribuir a que los productores lleven a cabo conjuntamente actividades de comercialización, con acceso a sistemas de extensión y crédito rural; y c) financiar, con recursos del Estado cambios tecnológicos entre los pequeños productores mediante arreglos institucionales que articulen a productores pequeños y fuentes de tecnologías. Como ya se indicó, las propuestas convencionales sobre liberalización comercial y pobreza no reconocen con claridad la escasez de estos recursos ni la necesidad de asignarlos preferentemente a estas políticas y programas. Las propuestas de Mellor requieren una asignación grande de capital político, recursos financieros y capacidad administrativa.

Políticas para asegurar la cohesión social Aparte de resaltar la importancia de las políticas complementarias dirigidas a atender el desarrollo rural, la naturaleza del CAFTA como un acuerdo centrado en la liberalización económica con limitado contenido social también plantea la necesidad de identificar políticas de desarrollo y seguridad social para enfrentar adecuadamente los desafíos que plantea esta liberalización. Todo apunta a que el énfasis en el desarrollo y la seguridad social tendría que incluirse en los pactos sociales o acuerdos parciales que correspondería renegociar como parte de la entrada en vigencia del CAFTA. Una agresiva política social, estrechamente articulada con la política económica, así como una política de empleo, deberían ser parte de esta política de desarrollo y seguridad social. En primer lugar, se justificaría una política social basada en cuatro principios básicos: universalidad, solidaridad, eficiencia e integralidad, acudiendo a diversos instrumentos, desde la focalización hasta la descentralización o la participación del sector privado en el suministro de servicios, para alcanzarlos.58 A su vez, pueden identificarse tres orientaciones de estas políticas que contribuirían a darles mayor viabilidad política: cobertura amplia, participación de los atendidos y articulación con la política económica. Así, estas políticas debieran contar con coberturas amplias (para los “no ricos”), de manera que la debilidad política y social de los pobres no los condene a ser beneficiarios de programas marginales.59 En particular, políticas sociales basadas en los principios de cobertura universal y de solidaridad tendrían un amplio poder de convocatoria, sustentadas en alianzas entre clases medias y sectores desfavorecidos. Experiencias con desplazados y refugiados permiten concluir que no conviene una focalización en ciertos grupos de la población, sino que deben existir criterios más am-

58 Ocampo hace notar la necesidad de no confunidr principios con instrumentos, subordinando claramente los segundos a los primeros. (2004). 59 Birdsall (2002).

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plios que no generen exclusiones y fricciones que pongan en peligro la gobernabilidad y sostenibilidad de programas de atención. Además, en la medida que se implementen programas más selectivos éstos debieran basarse en la participación y protagonismo de los atendidos, de manera que generen dinámicas autocentradas y no asistenciales, congruentes con la idea de “agencia” del desarrollo humano. Como parte de ello se debieran aprovechar prácticas locales de mediación y de resolución de conflictos (como el derecho consuetudinario) para prevenir la ingobernabilidad y la violencia. En segundo lugar, correspondería integrar estas políticas, incluyendo las de reducción de la pobreza, dentro de la política económica en su conjunto60 para que no asuma las características de una política social secundaria, de “hermano menor”. En otras palabras, aunque estas políticas tengan una orientación social, debiera estar clara su base económica, tanto en términos técnicos o justificativos como en términos de los recursos que se requieren. La principal articulación con el ámbito económico surge de la necesidad de contar con una política fiscal especialmente buena, con base en más recursos obtenidos mediante la aplicación de una creciente progresividad tributaria. Esto

también implica mayores compromisos en materia fiscal,61 que desde una perspectiva política y de participación puede ser facilitado por procesos de concertación o pactos fiscales, si bien las modalidades en que se puede llegar a acuerdos en este ámbito estarían variando de país a país.62 Finalmente, puede esperarse que el CAFTA contribuya al respeto de normas laborales, como ya se indicó, pero quedaría pendiente como medida complementaria la obtención de recursos y una política de empleo digno o “decente”, como ha propuesto la OIT. El pacto social o los acuerdos parciales también requerirían asegurar una generación de empleo combinada con un respeto efectivo de los derechos laborales. Esta generación de empleo requiere tanto una reactivación de la inversión (véase sección 6) como mayores grados de seguridad social que en el pasado y, dentro de una perspectiva de más largo plazo, requiere mayores inversiones en salud y educación, así como cambios institucionales que faciliten un mayor acceso a la tierra en el área rural y al crédito en general. La gestión del tema de las migraciones tanto entre Centroamérica y EUA como dentro de Centroamérica, y su relación con el comercio de servicios, puede enfocarse dentro de este contexto de política de empleo.

“Mainstreaming Povert y Reduction into Economywide Policy”, le llama Birdsall (2003). Con la generación de recursos se trataría de cumplir dos objetivos. Primero, se buscaría generar un superávit público que contribuyera a reducir las tasas de interés y —por esa vía— a estimular la inversión privada. Segundo, habría que financiar la inversión pública y un conjunto de medidas como las sugeridas por Mellor, además de contribuir al financiamiento de mecanismos de seguridad social. Es en el contexto de esta política fiscal que debiera plantearse el acceso a recursos externos para financiar estas políticas complement arias dirigidas a fortalecer la cohesión social por la vía de la política económica. 62 Para un análisis de la experiencia pionera de Guatemala con la negociación de un pacto fiscal véase SNU (2001), capítulo 3. 61

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Conclusiones El CAFTA es el resultado de una negociación externa en la cual existían antecedentes, por un lado, e intenciones de establecer precedentes, por otro, que limitaban el margen de maniobra de los países centroamericanos para incidir en su contenido. Los antecedentes incluyen acuerdos similares como el NAFTA, el Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos de América y Chile, y el TLC de EUA con Singapur, que establecieron una especie de formato o patrón común de tratado de libre comercio con compromisos muy similares. Éstos incluyen la liberalización del comercio de bienes y servicios, la aplicación de normas sobre inversiones y propiedad intelectual y el fortalecimiento de la implementación de la legislación laboral y ambiental, acudiendo a comisiones y comités intergubernamentales y no a una secretaría ejecutiva permanente para garantizar su seguimiento. La intención de establecer precedentes surgió de la posibilidad de convertir al CAFTA en un instrumento que no fuera contrario a la agenda comercial de EUA frente a otros países, o que la favoreciera. Y si bien el interés geoestratégico de Centroamérica para dicho país podría haber sido una fuente de interés y de capacidad de incidencia, el contenido del CAFTA sugiere que no fue tan importante y que los antecedentes y la posibilidad de que fuera un precedente fueron decisivos. Actualmente los países centroamericanos enfrentan la posibilidad de ratificar o no este acuerdo. Aunque se ha sugerido que podría realizarse una renegociación externa para mejorar algunas de sus condiciones, la importancia de los antecedentes y precedentes mencionados sugiere que, de realizarse, esta renegociación tampoco tendría mayor impacto. Además, la atención en una supuesta renegociación externa desviaría la atención de lo que es más importante: acuerdos nacionales, o negociaciones internas, para enfrentar de manera conjunta el desafío que representa el CAFTA.

De llevarse a cabo, estas negociaciones internas en cada país centroamericano debieran partir del reconocimiento de los posibles impactos del CAFTA. Así, convendría reconocer cierto “déficit democrático” o falta de sentido de pertenencia derivado de la forma en que se negoció y de los márgenes limitados para alterar su contenido. Además, conviene no exagerar las expectativas referidas al impacto que el CAFTA pueda tener sobre el cambio institucional en Centroamérica, sin negar una incidencia en aspectos más puntuales como las aduanas y la implementación de la legislación sobre propiedad intelectual, el medio ambiente y temas laborales. Por otra parte, debe reconocerse el impacto potencialmente positivo que el CAFTA puede tener sobre las inversiones, las exportaciones y el empleo. Por último, también debe reconocerse que la eliminación de la protección para algunos productos agrícolas estaría afectando de forma negativa a pequeños productores del sector agrícola en particular. Como parte de los efectos que deben tomarse en cuenta está el hecho de que el abaratamiento del maíz amarillo (para animales) resultado de la liberalización comercial de este producto, puede provocar una sustitución en el consumo del maíz blanco (para personas) con el consiguiente impacto negativo en su producción. Este conjunto de posibles impactos, mayores o menores, positivos o negativos, debiera ser condicionante de lo que podría ser una negociación interna, o un pacto social, para enfrentar el desafío del CAFTA en cada país. Así, la reducción del déficit democrático podría lograrse, al menos en parte, con una participación amplia en la definición de las políticas complementarias dirigidas a aprovechar las opor tunidades que of rece el CAFTA y a reducir los costos que también puede generar. Por un lado, se trataría de implementar políticas que contribuyan a aumentar los beneficios, generando más inversiones, exportaciones

EL CAFTA Y EL DESARROLLO HUMANO EN CENTROAMÉRICA

y empleo, de manera que sea más fácil llegar a acuerdos. Por el otro, se trataría de que en cada país se asegure una distribución equitativa tanto de costos como de beneficios. Esto significa que los eventuales ganadores contribuyan a que los posibles perdedores no lo sean o a compensarlos. Las políticas que llegaran a ser parte de esta negociación interna o pacto social para enfrentar el CAFTA podrían agruparse en tres tipos, respaldadas a su vez por una política fiscal sana. En primer lugar, cabría contar con una ambiciosa política para la inversión y la competitividad, tomando en cuenta la dimensión local del desarrollo así como las expectativas favorables que pudiera generar el CAFTA para la inversión nacional y extranjera. En segundo término, convendría contemplar una política integral de desarrollo rural que incluya un programa masivo de infraestructura, el apoyo a la asociación de pequeños productores así como a actividades de crédito, tecnología y extensión agrícola para pequeños productores, además de acelerar las reformas institucionales que garanticen la seguridad de la propiedad de la tierra.

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En tercer lugar, no podría dejar de contemplarse una política de cohesión social, basada en principios de universalidad, integralidad, solidaridad, eficiencia y reconciliación, que integre la política social con la política económica, especialmente mediante políticas de empleo, y con reformas institucionales que como mínimo garanticen ciertos componentes básicos de seguridad social para toda la población. Finalmente, todo lo anterior tendrá mayores posibilidades de ser implementado en la medida que se cuente con acuerdos sobre la política fiscal (pactos fiscales) que incluyan consensos sociales sobre el nivel, origen y destino de los recursos del Estado, y que generen suficientes recursos para financiar las tres políticas mencionadas anteriormente. Es evidente que este conjunto de políticas requerirá negociaciones particulares dentro del contexto democrático que se viven en Centroamérica, que se concretarán en políticas con especificidades propias para cada país.

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Anexo Capítulos de TLC firmados por los Estados Unidos de América Capítulo

CAFTA NAFTA

Chile

Singapur

Objetivos del tratado y definiciones generales

I, II

Trato nacional y acceso a mercados: incluye las medidas y secuencia de cómo será realizada la apertura del comercio de bienes en el tratado (los plazos de desgravación de canastas de productos se incluyen en anexos en estos capítulos).

III

Reglas de origen: contempla especificaciones de porcentajes de materias primas que pueden ser utilizados en la producción de un bien para que sea considerado nacional y parte del tratado. También contiene mecanismos para la administración de dichas reglas.

III

Procedimientos aduaneros: define mecanismos para la agilización, normalización, transparencia y automatización de los procesos aduaneros, así como mecanismos de cooperación.

Energía y petroquímica: en el caso de México fue considerado como un sector sensible, por lo que se desarrolló un capítulo aparte.

Sector agropecuario: caso similar al sector anteriormente mencionado.

VII

Medidas sanitarias y fitosanitarias: contempla la administración de la normativa en temas de salud de los bienes agropecuarios y de consumo humano prevé la creación de instancias de coordinación, certificación y cooperación.

VII

Vestuario y textiles: sector sensible en el caso de Singapur, por lo que fue desarrollado con mayor grado de detalle y especificidad.

Obstáculos técnicos al comercio: aplicación de reglamentación sobre exigencia de pruebas, requisitos de etiquetado, disposiciones sobre embalaje, reglas sobre comercialización, certificaciones, preceptos en materia de seguridad, etc.

VII

Medidas de emergencia (salvaguardias): contempla medidas que pueden aplicarse para ciertos productos ante el alza repentina en las importaciones de un producto para evitar la quiebra de una industria mediante medidas de protección a dicho sector.

VIII

VII

VIII

VII

Medidas relativas a la normalización: capítulo orientado hacia la normalización en los tres países miembros del NAFTA. Compras del sector público: establecer el acceso a ser oferente en las licitaciones promovidas por el sector público.

XIII

Inversión: reglas para reducir o eliminar barreras a la inversión extranjera y trato a los inversionistas equiparable a los nacionales.

Comercio transfronterizo de ser vicios: fija las reglas sobre el comercio de servicios.

XII

VIII

Telecomunicaciones: establece acuerdos sobre el tratamiento a este sector.

XIII

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Capítulo

Chile

Singapur

XIV

XII

Políticas de monopolio, competencia y empresas del Estado: establece la obligación de mantener o adoptar medidas que prohíban prácticas contrarias a la libre competencia, y mecanismos de cooperación en esta materia.

XVI

XII

Entrada temporal de personas de negocios: permite a las personas ingresar a hacer negocios, de tal forma de hacer efectivas las inversiones, el comercio de bienes y servicios; así como facilidades en los trámites respectivos.

XVI

XIV

Servicios financieros: mecanismos de liberalización de servicios financieros, transparencia, consulta entre superintendencias de bancos

CAFTA NAFTA XII

Comercio electrónico: facilitar el intercambio de bienes y servicios a través de internet; no aplicar aranceles ni prácticas discriminatorias.

XIV

Propiedad ntelectual: el tratado contempla un extenso capítulo sobre los derechos de propiedad intelectual —incluyendo disposiciones sobre marcas de fábrica o de comercio, nombres de dominio en Internet, indicaciones geográficas, derechos de autor y derechos conexos, protección de señales satelitales portadoras de programas codificados, patentes, etc.

XVII

XVI

Trabajo: cumplimiento de su propia legislación laboral respecto de las normas laborales fundamentales que se definen en el texto y que son: la libertad sindical, negociación colectiva, trabajo forzoso, trabajo infantil, y condiciones de trabajo aceptables relativas a salarios mínimos, horas de trabajo y seguridad y salud ocupacional. Plantea el cumplimiento y ratificación de convenios de la OIT.

XVI

XVIII

XVI

XIX

XVII

XVIII

XIX

Ambiente: mecanismos para preservar el medio ambiente y no relajar la XVII* legislación como un medio para atraer inversión extranjera. Transparencia: cada país se obliga a publicar sus normas legales y resolu- XVIII ciones administrativas de aplicación general, notificar al otro país cualquier medida que pueda afectar sustancialmente sus intereses o el tratado y responder las preguntas del otro país.

Administración del tratado: Define la institucionalidad de administración del tratado, publicación, notificación y administración de leyes.

XIX

XVII

XXI

Revisión y solución de controversias (antidumping y cuotas compensatorias).

VIII

XIX

VIII

Solución de controversias: busca resolver de una manera efectiva, f luida, imparcial y conforme al derecho, aquellos conflictos que afectan la relación comercial en lo concerniente a las disciplinas negociadas.

XXII

Excepciones y disposiciones finales.

XXI

Anexos: incluídos en diversos capítulos, en ellos se incluyen los temas sensibles de la negociación del tratado.

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