VIDEREGÅENDE SKOLE I NORD-TRØNDELAG: RESSURSER OGRESSURSALLOKERING 2005-2009

VIDEREGÅENDE SKOLE I NORD-TRØNDELAG: RESSURSER OG RESSURSALLOKERING 2005-2009

Hans Bonesrønning Ole Henning Nyhus

SENTER FOR ØKONOMISK FORSKNING AS TRONDHEIM, OKTOBER 2009

0

FORORD Denne rapporten er laget på oppdrag fra Fylkesutdanningssjefen i Nord-Trøndelag. En stor del av datagrunnlaget er fremskaffet etter stor innsats fra ansatte i videregående opplæring, som også har bidratt i oppklarende diskusjoner underveis i arbeidet. En særlig takk til Tore Bruem som har koordinert arbeidet fra fylkeskommunens side. Forfatterne står ansvarlige for alle vurderinger og mulige feil i rapporten.

Trondheim 01.10.2009

Hans Bonesrønning

Ole Henning Nyhus

1

1. Løsning av oppdraget Noen av de videregående skoler i Nord-Trøndelag rapporterer at de opplever at inntektene er utilstrekkelige til å sikre et kvalitativt godt skoletilbud. Reduserte inntekter for enkeltskoler kan være et tilsiktet resultat; som skyldes ønsket tilpasning til reduksjon i elevtall eller et ønske om å redusere en historisk overkapasitet. Det er imidlertid stilt spørsmål om problemene for enkeltskoler er en utilsiktet konsekvens av det nye inntektssystemet for skolene. Det viktigste formålet med denne rapporten er å foreta en faktabasert diskusjon av denne situasjonen.

Skolene opplever utgiftsvekst som følge av politiske vedtak (eksempler er Kunnskapsløftet nasjonalt og seniorpolitikk lokalt) og lønnsøkninger. I den grad denne utgiftsveksten ikke kompenseres fullt ut, vil skolens økonomiske situasjon forverres. Selv om dette er viktige faktorer i helhetsbildet, er de mer oversiktlige. Rapporten vil derfor ikke vie disse faktorene like mye oppmerksomhet.

I første del av rapporten benyttes KOSTRA-tall til å gi en beskrivelse av utviklingen i den samlede ressursinnsatsen i den videregående skolen i fylket i perioden 2005-2008; både i kroner (økonomisk belastning per elev) og realressurser (elever per lærerårsverk). I hele perioden ligger ressursinnsats per elev i Nord-Trøndelag godt over landsgjennomsnittet, og noe under Sogn og Fjordane som har en skolestruktur tilnærmet lik Nord-Trøndelag.

Utviklingen i perioden 2005-2008 er preget av en økning i lærerinnsats per elev. Nivået på gjennomsnittlig ressursinnsats er relativt sett høyt, og økende – og reflekterer at fylket har relativt høye frie inntekter. Utviklingen for utdanningssektoren i fylket samlet sett tilsier ikke at skolene skulle oppleve en vanskelig økonomisk situasjon.

I andre del ser vi på hvordan den totale ressursrammen allokeres mellom skolene. Det tas utgangspunkt i en sammenligning av kostnader per elev på skolenivå fra og med 2005 (siste år før den nye ressurstildelingsmodellen) og til og med 2008. Så langt det har vært mulig er det her benyttet tall også for 2009. Deretter gjøres tilsvarende analyse med utgangspunkt i realressurser per elev. Spørsmålet som diskuteres i rapporten er om utviklingen i perioden er 2

som tilsiktet – dvs. at skoler som opplever redusert totalbudsjett er karakterisert ved nedgang i elevtallet og/eller tilpasninger av kapasitet. Det er vanskeligere å avgjøre om endringene har riktig størrelse, dvs. om modellen tilordner en riktig vekt til antall elever. Dette er en vurdering som inneholder både faglige og politiske elementer, og som litt spissformulert kan fremstilles slik: Faglig handler det om at ekspanderende skoler må få tilstrekkelig nye ressurser til å betjene flere elever, politisk handler det om å verne små, utsatte skoler mot uønskede konsekvenser av redusert elevtall.

Mot slutten av rapporten diskuteres hvordan fylket best oppfyller en målsetting om kvalitetsforbedringer av det videregående skoletilbudet. En god modell skal tjene politikere på den måte at den kan benyttes til å nå utdanningspolitiske formål. Og den skal tjene skoleledere ved å være transparent og forutsigbar. Mot slutten gir vi også en kort omtale av de uforutsette kostnadene ved siste lønnsoppgjør og den seniorpolitiske satsingen som er overveltet skolene.

2. Samlet ressursinnsats Ressursinnsats 2005-2008 KOSTRA rapporterer økonomisk belastning per elev i videregående skole på fylkesnivå.

Indikatoren for økonomisk belastning ved å drive videregående opplæring består av netto driftsutgifter eksklusiv gjesteelevutgifter og -inntekter (f520), dvs. indikatoren viser nettoutgiftene for funksjonene per elev, etter skolefylke uavhengig av hvor elever har sin bostedsadresse. Figur 1 viser økonomisk belastning per elev i vgs i Nord-Trøndelag i perioden 2005-2008 i ikke-deflaterte tall. Det fremgår at belastningen har vært tilnærmet konstant i årene 2005-2007, for deretter å stige relativt bratt i 2008. Sogn og Fjordane, som er tatt med for sammenlikning, har i størsteparten av perioden større økonomisk belastning enn NordTrøndelag. Både Nord-Trøndelag og Sogn og Fjordane har høyere utgifter per elev enn resten av landet uten Oslo. I 2008 var utgift per elev i Nord-Trøndelag 124 811 kr, i Sogn og Fjordane 133 836 kr, og i resten av landet uten Oslo 115 092 kr.

3

0

Økonomisk belastning per elev i vgs 50,000 100000 150000

2005 2006 2007 2008

2005 2006 2007 2008

2005 2006 2007 2008

Nord-Trøndelag

Sogn og Fjordane

Resten av Norge ex Oslo

Figur 1 Økonomisk belastning per elev i vgs. Nord-Trøndelag, Sogn og Fjordane og resten av Norge uten Oslo.

Økonomisk belastning per elev fremkommer som produktet av realressurser per elev og en prisindeks – som kan tenkes å variere noe mellom fylkene (bla fordi gjennomsnittlig utdanning og erfaring for lærere varierer mellom fylkene). Det kan argumenteres for at omfanget av realressurser gir et riktigere bilde av det gjennomsnittlige skoletilbudet enn utgift per elev. Figur 2 viser utviklingen i antall elever per lærerårsverk i den samme perioden fra 2005-2008. I Nord-Trøndelag ble det flere elever per lærer fra 2005 til 2006. Deretter har forholdstallet avtatt. Noe lavere lærertetthet i 2006 reflekterer en kraftig økning i elevtallet dette året. Målt i realressurser ligger fylket godt over landet for øvrig (der Oslo er unntatt).

Nord-Trøndelag har således 7.2 elever per lærer i 2008, mens resten av landet foruten Oslo har 8.4 elever per lærer.

4

8 Elever per lærerårsverk 4 6 2 0 2005 2006 2007 2008

2005 2006 2007 2008

2005 2006 2007 2008

Nord-Trøndelag

Sogn og Fjordane

Resten av Norge ex Oslo

Figur 2 Elever per lærerårsverk i Nord-Trøndelag, Sogn og Fjordane og resten av Norge uten Oslo.

Hvorfor stor ressursinnsats i Nord-Trøndelag?

Begge figurene ovenfor gir uttrykk for at Nord-Trøndelag relativt sett bruker mye penger/ressurser på den videregående skolen. Både kostnads- og etterspørselsfaktorer kan potensielt bidra til å forklare dette. På kostnadssiden handler det om spredt bosetting, som bidrar til en skolestruktur karakterisert ved mange små skoler, og dermed få elever per lærer.

På etterspørselssiden handler det om stor etterspørsel etter relativt ressurskrevende yrkesfaglige studieretninger. Dersom vi ønsker å forklare et høyt utgiftsnivå (og ikke nivået på realressursene) vil høyt gjennomsnittlig lønnsnivå drevet fram av en stor andel eldre lærere også være en mulig forklaringsfaktor.

Det kan gjøres en grov evaluering av de ulike forklaringsfaktorene gjennom en regresjonsanalyse der en benytter gjennomsnittlig økonomisk belastning per elev i fylkene som avhengig variabel, og med gjennomsnittlig skolestørrelse, andel elever på yrkesfaglig 5

studieretninger, og andel lærere over 60 år som forklaringsvariabler. Data for alle fylker i 2008 er benyttet. Resultatene fra denne analysen er presentert i tabell 1.

Tabell 1 Regresjonsanalyse av økonomisk belastning per elev. KOSTRA-tall 2008

Skolestørrelse

Økonomisk belastning per elev

Økonomisk belastning per elev

Økonomisk belastning per elev

Økonomisk belastning per elev

-15.00

-224.6**

-224.7**

-99.71

(15.13)

(81.79)

(81.54)

(81.53)

0.181**

0.185**

0.0884

(0.0699)

(0.0697)

(0.0675)

-375.2

-346.0

-427.6

55.31

(469.5)

(399.5)

(405.9)

(378.8)

-775.3

79.95

(744.1)

(689.1)

(Skolestørrelse)2

Andel yrkesfag

Andel lærere over 60 år

3.650**

Frie inntekter

(1.356) 140713***

195082***

211183***

108736**

(18329)

(26113)

(30275)

(45467)

Observasjoner

18

18

18

18

R kvadrert

0.182

0.448

0.490

0.682

Konstant

Merk. Standardfeil i parentes *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1

Den første modellen (rapportert i kolonne 1 i tabell 1), antar en enkel lineær sammenheng mellom økonomisk belastning per elev og elevtall. Andel elever på yrkesfag er lagt til som kontrollvariabel. Resultatene viser at gjennomsnittlig skolestørrelse og andel elever på yrkesfag forklarer svært lite av variasjonen i økonomisk belastning per elev mellom fylkene.

Ingen av disse faktorene har signifikant forklaringskraft i statistisk forstand. Sammenhengen mellom enhetskostnader og skolestørrelse kan imidlertid være mer komplisert enn antatt i denne enkle modellen. For å få hjelp til bedre modellering er enhetskostnader og 6

skolestørrelse plottet i et diagram, og det er lagt inn en kurve som gir beste tilpasning til datapunktene. Se figur 3.

Kurven i figur 3 ser ut som grafen til en andregradsfunksjon. Vi har derfor lagt den kvadrerte

100000

Økonomisk belastning pr elev 105000 110000 115000 120000

125000

skolestørrelsen til som forklaringsfaktor i modellen

200

400

600 Elever pr skole

800

1000

Figur 3 Sammenheng mellom skolestørrelse og økonomisk belastning per elev. KOSTRA-tall for perioden 2005-2008.

Resultatene fra regresjonsanalysen med kvadrert elevtall inne blant forklaringsvariablene, er gjengitt i tabell 1, kolonne 2. Både koeffisienten for skolestørrelse og koeffisienten for kvadrert skolestørrelse er statistisk signifikante, som tyder på at denne formuleringen fanger opp mønstret i data. Når modellen er formulert på denne måten, kan det beregnes en optimal skolestørrelse fra de estimerte koeffisientene. Her finner vi en optimal gjennomsnittlig skolestørrelse på 620 elever, i god overensstemmelse med figur 3. Det vil si at fylker som har en gjennomsnittlig skolestørrelse på noe over 600 elever erfarer de laveste enhetskostnadene 7

per elev, alt annet likt. I Nord-Trøndelag har gjennomsnittsskolen i 2008 509 elever, som altså bidrar til at enhetskostnadene i fylket er høyere enn det de ville vært med mer optimal skolestørrelse.

En U-formet enhetskostnadskurve som vist i figur 3 er i tråd med hva en finner i de fleste elementære lærebøker i produksjonsteori. For skolens del er det greit å forstå hvorfor enhetskostnadene først faller, men at de så starter å stige igjen er kanskje ikke enkelt å forklare. Standard økonomisk teori peker på koordinerings- og kontrollproblemer, dvs. at store enheter preges av ”for mange kokker og for mye søl”. Det kan imidlertid også handle om at de største enhetene er fusjonerte enheter som ennå ikke har tatt ut et forventet effektiviseringspotensial – for eksempel ved at administrasjoner og dublerte tilbud ikke er rasjonalisert. Vi gjør ikke forsøk på å undersøke dette nærmere i denne rapporten. En bør merke seg at resultatene ovenfor baserer seg på en sammenlikning av gjennomsnittsstørrelsen av de videregående skolene på tvers av fylkene. Resultatene kan derfor ikke brukes som en referanse for ressursallokeringen innad i fylkene.

Det er ikke uten videre klart at gjennomsnittlig skolestørrelse i stor nok grad fanger opp kostnadsulempene ved et spredt bosettingsmønster. Den viktigste grunnen er at gjennomsnittlig skolestørrelse kan skjule mange ulike kombinasjoner av skolestørrelser. Det kan derfor være ønskelig å inkludere eksplisitte mål på et spredt bosettingsmønster blant forklaringsfaktorene. En kan velge mellom direkte mål på bosettingsmønsteret, eller mer indirekte mål, som for eksempel fylkeskommunenes frie inntekter (som er et godt mål fordi det er en sterk positiv korrelasjon mellom bosettingsmønsteret og de frie inntektene). Her er valgt siste alternativ.

I tabell 1, bakerste kolonne, ser vi at de frie inntektene per innbygger er en viktig forklaringsfaktor for variasjonen i utgifter per elev mellom fylkene. Den estimerte koeffisienten er skarpt bestemt, og av betydelig størrelse. Størrelsen på koeffisienten kan illustreres slik: Forskjellen i utgift per elev mellom Nord- og Sør-Trøndelag er i 2008 på 15 190 kroner. Forskjellen i frie inntekter, som er på 1679 kroner per innbygger, forklarer 40 8

prosent (6130 kroner) av forskjellen i utgift per elev mellom de to fylkene. [Beløpet 6130 kroner er produktet av den estimerte koeffisienten (3.65) og differensen i frie inntekter mellom de to fylkene (1679 kroner)]. Resultatene indikerer dermed at en betydelig andel av de høye enhetskostnadene i Nord-Trøndelag reflekterer et desentralisert skoletilbud.

Verken andel elever på yrkesfag eller andel lærere over 60 år har forklaringskraft i de rapportere modellene. Dette er ikke i tråd med den umiddelbare intuisjonen: Økt andel elever på yrkesfag må forventes å øke enhetskostnadene fordi ressursinnsats per elev er høyere ved yrkesfag enn ved studiespesialisering (selv om dette kompenseres noe av at lønnsnivået er lavere blant lærere på yrkesfag). Økt andel lærere over 60 år forventes å gi høyere kostnader fordi denne lærergruppen kombinerer et høyt lønnsnivå med redusert leseplikt. Når estimeringen ikke gir resultater i tråd med forventningene, kan det skyldes at det er for lite variasjon i disse faktorene mellom fylkene til at vi får estimert faktorenes betydning med noen presisjon. For eksempel har andel elever på yrkesfag i fylkene i 2008 standardavvik på 4.5 som er relativt lite variasjon. Men det kan være andre forklaringer også: Det er viktig å huske at dette er regnskapstall, og ikke budsjett-tall. Regnskapstallene viser utgiftene etter at virkningene av alle typer tiltak er inkludert.

For andel elever på yrkesfag ser vi at den estimerte koeffisienten – som ikke er signifikant forskjellig fra null – faktisk er negativ i alle spesifikasjoner der frie inntekter ikke er inkludert, som betyr at det er svake indikasjoner på at kostnadene reduseres når andel elever på yrkesfag øker. Bakgrunnen kan være at en her har to motstridende effekter. Noen fylker kan tenkes å sitte med overkapasitet på yrkesfag. En økning i antall yrkesfagelever vil da ikke medføre vesentlige økte totalkostnader dersom fylkene har tildelingsmodeller som ikke belønner økninger i elevtall innenfor eksisterende kapasitet. Enhetskostnadene, som er totalkostnadene delt på antall elever, kan derfor reduseres. Andre fylker må kanskje svare på økt tilstrømming til yrkesfag med å bygge ut tilbudet, som medfører betydelige kostnadsøkninger. Grundigere undersøkelser kreves for å avklare hva som ligger under disse resultatene.

9

For å avdekke den økonomiske betydningen av at lærerstokken eldes, har vi utnyttet at den aktuelle alderssammensetningen blant lærere indikerer at andelen lærere over 60 år øker for hvert år i de fleste fylkene. Det er estimert en regresjonslikning der vi samtidig utnytter variasjonen i andel lærere over 60 år i alle fylker i perioden 2005-2008.

Ved denne

fremgangsmåten får vi estimert en koeffisient for andel lærere over 60 år på 1052. Størrelsen på denne koeffisienten kan illustreres med følgende eksempel: 17 prosent av lærerne i NordTrøndelag er over 60 år i 2008, mens tilsvarende tall i sørfylket er 14 prosent. Altså en differens på 3 prosentpoeng. Denne forskjellen kan følgelig forklare om lag (1052* 3=) 3156 kroner av forskjellen i enhetskostnader per elev mellom fylkene.

Samlet sett synes Nord-Trøndelag å ha et sjenerøst skoletilbud på videregående nivå: Det er få elever per lærerårsverk i gjennomsnitt, og de fleste elever har et tilbud nært bostedet. Dette er gjort mulig ved høye frie inntekter. De små skolene vil ha stor lærertetthet, som videre betyr at det vil være betydelig variasjon i lærertetthet mellom skolene. Problemstillingen i andre del av rapporten er om totalressursene allokeres mellom skolene på en måte som favoriserer små skoler i urimelig grad.

3. Ressursallokering i fylket 2005 - 2009 Med unntak for detaljerte opplysninger om elevtall på ulike linjer gir KOSTRA ikke data på skolenivå. Analyser av ressursallokering mellom fylkets skoler må derfor baseres på fylkets egne data.

Her beskrives først ressursallokeringen i fylkets skoler i 2008 med utgangspunkt i regnskapstall. En skal merke seg at disse tallene ikke er direkte sammenlignbare med KOSTRA-tallene benyttet ovenfor. For 2008 gir fylkets egne regnskapstall en gjennomsnittlig kostnad per elev på 111 350 kr. KOSTRA-tallene benyttet ovenfor gir enhetskostnad på 124 811 kr for samme år.

10

Deretter beskrives ressursallokeringen i perioden 2005- 2009 med utgangspunkt i deflaterte budsjett- og regnskapstall.

Formålet med analysene er å fange opp eventuelle endringer i ressursallokeringen i tidsrommet. Deretter ser vi på i hvilken grad endringene i ressursallokering reflekterer omstillingsbehov i skolene knyttet til endringer i elevtall og kapasitetsreduksjoner.

Innovasjonsbehovene i de videregående skolene søkes delvis tatt hånd om gjennom strategiske satsinger. I siste del av rapporten beskrives utviklingen av strategiske satsinger.

Hva som er riktig omfang av strategiske satsinger er vanskelig å avgjøre på faglig grunnlag.

Ressursallokering i 2008. Regnskapstall Et hovedprinsipp i ressurstildelingsmodellen er at totale ressurser til skolene følger elevtallet.

Det gjøres to viktige modifikasjoner: Det tas hensyn til elevheterogenitet ved at elever på yrkesfag utløser betydelig mer ressurser enn elever på studiespesialisering, og ved at elever på andre programmer utløser ressurser et sted mellom de to ytterpunktene. Det tas hensyn til ønsket skolestruktur ved at elever på små skoler utløser mer ressurser enn elever i store skoler.

I tillegg til dette foretas en del diskresjonær tildeling av ressurser.

For å synliggjøre hvordan modellen virker, er kostnad per elev fremstilt som funksjon av elevtall og andel elever på yrkesfag henholdsvis i figurene 4 og 5. Tall fra 2008 er benyttet.

11

Mære

100

Kostnad pr elev 120 140 160

180

2008

Ytre Namdal

80

Meråker 200

400

600 Antall elever

Observasjoner

800

1000

1200

Regresjonslinje

Figur 4 Sammenheng mellom kostnad per elevplass og skolestørrelse. Nord-Trøndelag 2008

Figuren gir en klar illustrasjon på at kostnad per elev faller med skolestørrelsen.

Regresjonslinja angir den predikerte enhetskostnaden – som er ca 120 000 kr i en skole med 250 elever og ca 100 000 kr i en skole med 850 elever, altså en reduksjon i enhetskostnad på om lag 3300 kroner per 100 elever. (Dette er langt mindre enn den kostnadsreduksjonen som følger ved å øke gjennomsnittsskolen i fylket med 100 elever – men dette er ikke sammenlignbare størrelser). Grunnen til at figuren viser en såpass klar sammenheng mellom enhetskostnad og skolestørrelse er at de fleste skolene har en god balanse mellom yrkesfag og studiespesialisering. Unntakene er først og fremst Mære og Meråker, som skiller seg ut ved å være fullt ut spesialiserte på hver sin kant. Dette går klart fram i figur 5 hvor vi har fremstilt enhetskostnader som funksjon av skolenes andel av elever på yrkesfag.

12

180

2008

Kostnad pr elev 120 140 160

Mære

Inderøy

100

Leksvik

Steinkjer

80

Meråker 0

.2

.4

.6

.8

1

Andel yrkesfag Observasjoner

Regresjonslinje

Figur 5 Sammenheng mellom kostnad per elevplass og andel elever på yrkesfag. NordTrøndelag 2008 Helningen til regresjonslinja i figur 5, som viser sammenhengen mellom kostnad per elev og andel elever på yrkesfag, indikerer at en økning i andel elever på yrkesfag med 10 prosent utløser en økning i kostnad per elevplass med noe i overkant av 6000 kroner. Det er imidlertid et åpent spørsmål om Mære bør inkluderes i denne beregningen. Utelukkes Mære fra estimeringen vil en økning i andel elever på yrkesfag fremstå som mindre kostnadsdrivende.

Det er en tendens at store skoler (som Steinkjer) ligger under verdien predikert av regresjonslinja, og at mindre skoler (som Inderøy) ligger over denne regresjonslinja. Det skyldes at figuren ikke tar hensyn til at enhetskostnaden også varierer med skolestørrelsen.

For samtidig å kunne ta hensyn til at kostnadene varierer med både elevtall og andel elever på yrkesfag er det gjennomført en regresjonsanalyse med kostnad per elev som avhengig variabel og antall elever og andel elever på yrkesfag som uavhengige variable. Dette gir en estimert koeffisient for antall elever på -38 - som betyr at en økning på 100 elever reduserer 13

enhetskostnadene med 3800 kroner - og en estimert koeffisient for andel elever på yrkesfag på 71 101 – som betyr at 10 prosentpoeng økning i andel yrkesfag øker enhetskostnadene med 7110 kroner. Regresjonsanalysen gir dermed anslag som avviker noe – men ikke mye - fra resultatene vi kan lese ut fra de enklere (og for enkle) figurene 4 og 5.

Figurene 4 og 5 illustrerer også at de videregående skolene i Nord-Trøndelag er ganske forskjellige med hensyn til størrelse, og ganske like med hensyn til yrkesfagsandel (med et par unntak). Det betyr at de observerte forskjellene i enhetskostnader primært skriver seg fra forskjellig skolestørrelse, og ikke fra forskjeller i sammensetning av tilbudet.

Modellen ovenfor er ikke identisk med tildelingsmodellen fylket bruker, men en grov tilnærming basert på en empirisk estimering av sammenhengen mellom de observerte nøkkelvariablene i modellen.

En skal merke seg at det er benyttet regnskapstall.

Regnskapstallene er et resultat av tildelingsmodellen pluss de korrigeringer som er gjort underveis i året.

Ressursallokering 2005-2009. Budsjettall.

For å kunne sammenligne total ressurstilgang og ressursallokering mellom skoler over tid må regnskaps- eller eventuelt budsjettallene deflateres eller det må benyttes (prisløse) realressurser. Her ser vi først på utviklingen i den totale budsjettrammen i perioden 20052008. Alle budsjettall er deflatert til 2009-priser med bruk av deflatoren som vanligvis benyttes i kommuneanalyser.

Tabell 2 gir totalbudsjettet til sektoren, og viser fordelingen mellom fylkesskolesjefen og skolene. Fylkesutdanningssjefens budsjett har økt mer enn skolenes budsjett i perioden, spesielt var økningen stor fra 2006 til 2007. Økningen i fylkesutdanningssjefens budsjett fra 2006 til 2007, som er på 38.5 millioner, reflekterer store satsinger på digital kompetanse, fagopplæring og barnevern. Disse tre satsingene utgjør til sammen omtrent 26 millioner kroner – (28.5 millioner dersom beløpet deflateres til 2009-priser). I tillegg ble det dette året 14

gjort endringer i tilbudsstruktur og igangsatt prosjekter for til sammen 10 mill. Det er viktig å huske at Tabell 2 gir første fordeling til skolene. Ved andre fordeling omallokeres en del av fylkesutdanningssjefens budsjett til skolene som følge av at midlene til strategiske satsninger er fordelt.

Tabell 2 Budsjettramme 2005-2009. Netto driftsutgifter i 2009-priser

Fylkesutdanningssjefen Skolene totalt Sum sektor

Budsjett 2005 133 467

Budsjett 2006 133 998

Budsjett 2007 172 454

Budsjett 2008 161 587

Budsjett 2009 174 468

670 686 804 153

674 503 808 500

658 723 831 178

671 005 832 592

650 720 825 188

Budsjettet til skolene slik det fremgår i Tabell 2 er resultatet av ressurstildelingsmodellen, og er derfor velegnet for å isolere modellens virkningsmåte. I den aktuelle perioden 2005-2008 var realbudsjettet til skolene størst i 2006, og minst i 2007. Variasjonen fra et år til et annet reflekterer endringer i elevtall og endringer i kostnad per elev. Faktisk antall elever i videregående opplæring i fylket per 1. oktober var 5579 i 2005, 5706 i 2006, 5573 i 2007 og 5568 i 2008. Det er disse tallene vi har tilgang til i dag. Disse tallene er nødvendigvis ikke identiske med elevtallene som ble lagt til grunn i ressurstildelingsmodellen. Når vi likevel her legger faktisk elevtall til grunn blir budsjettert kostnad per elev på 120 200 kr i 2005, 118 200 kr i 2006, 118 200 kr i 2007 og 120 500 kr i 2008. Beregnet kostnad per elev falt altså litt fra 2005 til 2006, for deretter å være konstant eller øke litt i de 3 påfølgende årene. Tabell 3 gir en oversikt over utviklingen i elevtall og budsjetterte enhetskostnader.

Tabell 3 Enhetskostnader og elevtallsutvikling 2005

2006

2007

2008

Skolene totalt

670 686

674 503

658 723

671 005

Elevtall

5579

5706

5573

5568

Enhetskostnad

120.2

118.2

118.2

120.5

15

Ressursallokering 2005-2008. Budsjettall For å belyse ressursallokering mellom skolene over tid benytter vi deflaterte budsjettall og deflaterte regnskapstall på skolenivå. Budsjettall og regnskapstall er forskjellige av flere grunner, blant annet fordi kapasitetsreduksjoner legges til etter at første runde budsjettildeling har skjedd. Det kommer også andre korrigeringer i tillegg, i første rekke strategiske satsinger.

Budsjettallene kan dermed benyttes til å se på hvordan tildelingsmodellen virker, mens regnskapstallene gir grunnlag for en vurdering av hvordan ressurstildelingene samlet allokeres mellom skolene. En kan merke seg at deflaterte tall oppnås ved å benytte samme deflator for alle skolene. En slik løsning er ikke perfekt fordi det er sannsynlig at skolene er blitt rammet av prisendringer i ulik grad (for eksempel ved at noen lærergrupper har fått større lønnstillegg enn andre).

2007 2006 2008

100

Deflatert ressurstilgang pr elevkapasitet 110 120 130 140

2005

200

400

600 Elevtall

800

1000

1200

Figur 6 Sammenhengen mellom kostnad per elev og skolestørrelse. Budsjettall 2005-2008

I Figur 6 er ”Deflatert ressurstilgang per elevkapasitet” lik deflatert budsjett til skolene dividert med beregnet elevkapasitet ved skolene. Dette gjelder alle år unntatt 2005 hvor 16

faktisk elevtall er benyttet. Beregnet elevkapasitet er større enn realisert elevtall per 1. oktober.

Vi skal derfor ikke legge for stor vekt på hvor linjen for 2005 ligger i diagrammet (men vi vil senere legge vekt på linjens helning).

Linjen for 2006 ligger over linjene for 2007 og 2008, som indikerer at ressurstildeling per elevkapasitet var større i 2006 enn i 2007 og 2008. Siden linjene for 2007 og 2008 skjærer hverandre, er det ikke klart fra figuren om den totale ressurstilgangen per elevkapasitet var større i 2007 enn i 2008. Tilsynelatende avviker dette bildet noe fra bildet som ble formidlet i Tabell 3. Senere i rapporten påviser vi imidlertid at beregnet elevkapasitet avviker betydelig fra faktisk elevtall i 2007, og at avviket også er stort i 2008. Dette forklarer langt på vei hvorfor 2007 fremstår som et mer ugunstig år enn 2006 i figur 6, og i noen grad hvorfor 2008linjen ligger under 2006-linjen.

Figur 6 portretterer ressursallokeringen slik den er generert av ressurstildelingsmodellen.

Helningene på linjene informerer dermed om hvor mye de minste skolene kompenseres for sine smådriftsulemper i modellen. Linjene for 2005, 2006 og 2008 er rimelig parallelle, mens 2007 fremstår som et unntak. 2005 var siste år før ny modell. Det synes derfor ikke som den nye modellen har vridd den tidligere allokeringen i noen vesentlig grad, og at forklaringen på 2007-linjens helning må søkes i spesielle forhold dette året. Dette betyr at i forhold til de variabler som er undersøkt i rapporten, kan en ikke påvise noen klare ulikheter i ressursallokeringen mellom skolene på grunn av ressurstildelingsmodellen fra 2006.

Figur 7 benytter regnskapstall til å vise hvordan ressursene er allokert mellom skolene etter at den opprinnelige budsjettildelingen er korrigert for kapasitetsendringer og strategiske satsinger.

17

140

2005

2006 2008

90

100

Deflatert kostnad pr elev 110 120 130

2007

200

400

600 Elevtall

800

1000

1200

Figur 7 Sammenhengen mellom kostnad per elev og skolestørrelse. Regnskapstall 2005-2008

En sammenligning av figurene 6 og 7 viser at korrigeringene bidrar i betydelig grad til å endre skolenes ressurssituasjon. I 2006 ble realisert kostnad per elev lavere enn forutsatt i budsjettet (2006-linjen ligger lavere i figur 7 enn i figur 6). Dette reflekterer sannsynligvis at elevtallet ble større enn forutsatt i modellen, som igjen skyldes at konsekvensene av Kunnskapsløftet var vanskelig å overskue på planleggingstidspunktet. Dette har i særlig grad rammet de minste skolene, og er som forventet fordi endringer i elevtall alltid vil påvirke enhetskostnadene i små enheter mye. 2007-linjen ligger i tilnærmet samme posisjon og med samme helning i de to figurene. 2007 er karakterisert ved kapasitetsoppbygging i skolene og betydelig tilførsel av strategiske midler (se senere i rapporten). 2008- linjen ligger langt lavere i figur 7 enn i figur 6. 2008 er karakterisert ved kapasitetsreduksjoner og mindre tilførsel av strategiske midler.

Det betyr at skolene har mistet bevilgninger relativt til opprinnelig budsjett. Figur 7 dokumenterer at 2008 har vært et tøffere år for skolene enn de foregående årene. Vi har indikert at dette kan reflektere en nødvendig omstilling. Resten av rapporten er viet en grundigere diskusjon av dette spørsmålet.

18

Diskusjonen tar utgangspunkt i de styringsmessige utfordringene for skoleeier, som kanskje fremfor noe er knyttet til kapasitet og kvalitet i tilbudet. For å oppnå en effektiv skolesektor må det lages systemer som gjør at skolene tilpasser kapasiteten til endringer i elevtall slik at enhetskostnadene kan holdes nede, og en må drive kvalitetsforbedring for å sikre at en oppnår god produktivitet, dvs. mye elevprestasjoner per krone. Skoleeier benytter strategiske satsinger for å oppnå det siste. I de to neste avsnittene ser vi derfor nærmere på omstillinger og strategiske satsinger i perioden 2005-2008.

4. Omstillingsbehov i skolene Omstillingsbehovene i skolene skyldes primært endringer i elevtallet og endringer i sammensetningen av etterspørselen. I den grad skolene ikke er omstilt som følge av redusert elevtall tidligere, vil det være akkumulerte omstillingsbehov i form av overkapasitet i skolene.

Her ser vi på elevtallsutviklingen i nær fortid, og for en periode fremover. De historiske tallene belyser hvilke omstillingsbehov skolene har vært eksponert for de siste årene.

Elevtallsutviklingen fremover er informativ for dimensjoneringen av fremtidig tilbud: Dersom det er grunner til å tro at elevtallet vil variere en del, forsterkes behovet for å ha allokeringsmodeller som muliggjør fleksible tilpasninger.

Endringer i elevtall - historisk På fylkesnivå har antall elever i videregående opplæring variert noe i perioden: 5579 i 2005, 5647 i 2006, 5573 i 2007 og 5506 i 2008. Elevtallet har altså en topp i 2006, for så å falle til sitt laveste nivå i perioden i 2008.

Tabellene 4A og 4B gjengir elevtallet og beregnet kapasitet i de videregående skolene i samme periode. Vi kommer tilbake til kapasiteten nedenfor. Her kommenteres elevtallsutviklingen. Skolene opplever noe ulik utvikling. Fra 2005 til 2008 har Ole Vig og Verdal en betydelig økning i totalt elevtall, Mære har en liten økning, mens de øvrige skolene har nedgang i elevtall.

19

Tabell 4A Elevtall og kapasitet i de videregående skolene i Nord-Trøndelag 2005 og 2006 kapasitet

elevtall

kapasitet

elevtall

Skoler

2005

01.okt

Diff.

2006

01.okt

Diff.

Meråker vg skole

196

187

9

193

209

-16

Ole Vig vg skole

924

918

6

983

978

5

Leksvik vg skole

163

133

30

96

113

-17

Levanger vg skole

818

810

8

829

796

33

Verdal vg skole

529

506

23

583

533

50

Inderøy vg skole

285

261

24

265

259

6

Steinkjer vg skole

1138

1130

8

1144

1099

45

Mære landbruksskole

147

126

21

155

142

13

Olav Duun vg skole

929

897

32

972

939

33

Grong vg skole

291

281

10

274

272

2

Ytre Namdal vg skole

332

330

2

298

307

-9

SUM

5752

5579

173

5792

5647

145

20

Tabell 4B Elevtall og kapasitet i de videregående skolene i Nord-Trøndelag 2007 og 2008 kapasitet

elevtall

kapasitet

elevtall

Skoler

2007

01.okt

Diff.

2008

01.okt

Diff.

Meråker vg skole

197

193

4

205

199

6

Ole Vig vg skole

1016

998

18

959

954

5

Leksvik vg skole

119

117

2

125

117

8

Levanger vg skole

834

815

19

812

778

34

Verdal vg skole

558

529

29

568

549

19

Inderøy vg skole

266

249

17

216

213

3

Steinkjer vg skole

1120

1065

55

1138

1107

31

Mære landbruksskole

166

149

17

153

153

0

Olav Duun vg skole

943

881

62

887

851

36

Grong vg skole

310

256

54

285

274

11

Ytre Namdal vg skole

329

321

8

337

311

26

SUM

5858

5573

285

5685

5506

179

Ressurstildelingsmodellen omallokerer ressurser mellom skolene i tråd med endringer i elevtallene. Her bruker vi den grove modellen som er skissert ovenfor til å illustrere virkningene. Ta Olav Duun som eksempel. Fra 2006 til 2008 er faktisk antall elever ved skolen redusert med 46 elever fra 897 til 851. En grov kalkulasjon basert på at det er ca. 8 elever per lærer tilsier at Olav Duun får finansiert omtrent 8 færre lærerårsverk. Imidlertid demper tildelingsmodellen virkningene på lærersysselsettingen noe. Det skyldes at modellen, som har innebygd stordriftsfordeler, gjør at Olav Duun får større enhetskostnader når elevtallet faller. Dersom vi legger den enkle modellen presentert ovenfor til grunn vil Olav

21

Duun etter en reduksjon i elevtall med 46 elever få en økning i kostnad per elev med noe i underkant av 2000 kroner.

Endringer i elevtall – fremover Størrelsen på kohortene av 16-åringer svinger en del fra ett år til et annet. Rekrutteringen de nærmeste 10 årene kan grovt indikeres ved beholdningen av elever på ulike trinn i grunnskolen skoleåret 2008-2009. Figur 8 illustrerer.

Figur 8 Elevtall på ulike trinn i grunnskolen i Nord-Trøndelag i 2008-2009. Kilde:GSI

Elevene på 10. trinn i 2008/2009 startet i videregående høsten 2009. Det fremgår at rekrutteringen de to neste årene vil holde seg på tilnærmet uendret nivå, for så å øke i 2012.

Fra dette høye nivået vil rekrutteringen faller relativt kraftig de to påfølgende årene. Med unntak for 7. trinnskullet i 2008-2009, som altså starter i videregående skole høsten 2012, vil den videregående skolen i fylket samlet sett ikke oppleve større elevtilstrømning av 16åringer enn det den har i dag. Skolene må ha kapasitet til å ta i mot det ene ekstraordinært store kullet, men det synes ikke å være behov for permanent kapasitet på dette nivået.

22

Figur 8 gir et ufullstendig bilde av omstillingsutfordringene. For det første er det ikke størrelsen på enkeltkull, men den samlede størrelsen på tre påfølgende kull som er mest relevant for den enkelte skole. For det andre skjuler figur 8 variasjon i utvikling mellom regionene i fylket. Tabell 5 viser hvordan det samlede elevtallet i de ulike regionene vil utvikle seg fram til og med skoleåret 2012/2013. Summene av elever i de ulike regionene er justert på SSB vekstanslag.

Tabell 5 Elevtallsutvikling i videregående skole fram til skoleåret 2012/2013. Regionvis

08/09-10/11

(født 93,94,95) 09/10-11/12

(født 94,95,96) 10/11-12/13

380 352 336 1 068 43 1 111

391 380 352 1 123 45 1 168

372 391 380 1 143 46 1 189

377 372 391 1 140 46 1 186

Levanger/Verdalsområdet: Antall 16-åringer: Antall 17-åringer: Antall 18-åringer: Sum 16-18 åringer: Vekst 2% Sum med vekst

582 612 639 1 833 37 1 870

611 582 612 1 805 36 1 841

548 611 582 1 741 35 1 776

634 548 611 1 793 36 1 829

Steinkjerområdet: Antall 16-åringer: Antall 17-åringer: Antall 18-åringer: Sum 16-18 åringer: Vekst 4 % Sum med vekst

401 398 401 1 200 48 1 248

374 401 398 1 173 47 1 220

395 374 401 1 170 47 1 217

409 395 374 1 178 47 1 225

Indre Namdalsområdet: Antall 16-åringer: Antall 17-åringer: Antall 18-åringer: Sum 16-18 åringer:

386 368 378 1 132

368 386 368 1 122

407 368 386 1 161

368 407 368 1 143

Ytre Namdalsområdet: Antall 16-åringer: Antall 17-åringer: Antall 18-åringer: Sum 16-18 åringer:

119 130 161 410

143 119 130 392

145 143 119 407

142 145 143 430

OMRÅDE: Stjørdalsområdet: Antall 16-åringer: Antall 17-åringer: Antall 18-åringer: Sum 16-18 åringer: Vekst 4 % Sum med vekst

(født 91,92,93)

(født 92,93,94)

07/08-09/10

Merk: Indre/Ytre Namdal er ikke lagt inn med vekst fordi den er beregnet til tilnærmet null i den aktuelle perioden.

23

Mens Stjørdalsområdet vil oppleve en elevtallsvekst på opp mot 7 prosent fra 07/08 til 12/13, vil Ytre Namdal oppleve opp mot 5 prosent elevtallsreduksjon. Både Verdal/Levanger- og Steinkjerområdet vil ha en elevtallsreduksjon på rundt 2 prosent i samme periode. Indre Namdal vil ha bare små endringer. På områdenivå ligger det altså ikke an for dramatiske reduksjoner i tilbudet i den aktuelle perioden.

Kapasitet- samlet De fleste skolene vil alltid ha noe overkapasitet i den forstand at noen tilbud har overskudd av elevplasser. Isolert sett, og av rent økonomiske hensyn, vil det være ønskelig å ha minst mulig overkapasitet. Dette fordi skolene gjennom overkapasitet binder opp realressurser som vil ha bedre anvendelser andre steder.

Overkapasitet er imidlertid ikke et enkelt begrep. Det er ønskelig å holde noe overkapasitet for å nå politiske målsettinger bla. om at flest elever skal få oppfylt sitt førsteønske, og at elevene skal kunne gå på en skole i sitt nærområde. Se vedlegg 1 for grundigere redegjørelse for de faktorene som legges til grunn ved kapasitetsfastsettelse. Figur 9 viser forløpet av faktisk elevtall og kapasitet i perioden 2005-2009. Elevtallet hadde en brå økning i 2006, for så å vende tilbake til nivået fra 2005 de påfølgende årene. Kapasiteten ble bygd opp for å ta økningen i 2006, men fortsatte å vokse i 2007 til tross for reduksjon i elevtallet.

Overkapasiteten i 2007 var på 285 elever, eller omtrent 5 prosent.

24

Figur 9 Faktisk elevtall og kapasitet i videregående skole i Nord- Trøndelag i perioden 20052009 . Kapasiteten er gitt ved blå farge, faktisk elevtall ved rød farge.

Etter 2007 er kapasiteten kraftig nedbygget. Ved inngangen til 2009 er overkapasiteten således omtrent 1 prosent av faktisk elevtall. Avstanden mellom kapasiteten i 2007 og 2009 er på omtrent 250 elever. En grov kalkulasjon basert på at det i gjennomsnitt er 8 elever per lærer, tilsier at kapasitetsreduksjonen tilsvarer en reduksjon i lærerbeholdning i løpet av 2 år med 32 lærere.

Figur 9 illustrerer at reduksjonen i den totale bevilgningen til de videregående skolene i perioden 2007-2009 skyldes reduksjon i elevtall og reduksjon i kapasitet. Elevtallsnedgangen har vært moderat i perioden, og forklarer dermed bare en liten andel av reduksjonen i budsjettet som følger av ressurstildelingsmodellen, mens kapasitetsreduksjonen har vært langt mer dramatisk, og forklarer størstedelen av reduksjonen i regnskapet. Til sammen er kapasiteten redusert med noe i overkant av 23 millioner kroner. Tilpasningsproblemene som skolene opplever i 2009 synes dermed å skrive seg tilbake til perioden 2006-2007, da kapasiteten økte samtidig som elevtallet falt.

25

Kapasitet - enkeltskoler Tabellene 4A og 4B presentert på sidene 19 og 20 gir forholdet mellom kapasitet og elevtall for hver av skolene i perioden 2005-2008. I 2007, da overkapasiteten hadde bygd seg opp, hadde Olav Duun, Steinkjer og Grong henholdsvis en overkapasitet på 62, 55 og 54 elever.

De andre skolene hadde mindre overkapsitet i absoluttall. Ser vi på kapasitetsutnyttelsen, skiller Grong skiller seg ut med en kapasitetsutnyttelse på 82 prosent (overkapasitet på 18 prosent), mens for eksempel Olav Duun har 7 prosent overkapasitet. Tilpasningsbehovene varierte altså noe mellom skolene.

En komplementær illustrasjon av overkapsiteten er fremstilt i tabell 3, som gir omfanget av små grupper i skolene. Små grupper er definert som tilbud med 3-10 elever. I ressursmodellen gis det ekstra ressurser tilsvarende ca. 150 000 kroner pr. gruppe. Man skal merke seg at innslagspunktet for tildeling av ekstra ressurs ble endret fra 3 til 6 elever for sentrale skoler mellom 2007-2008 og 2008-2009, mens det ble beholdt uendret for andre skoler.

Tabell 6 Omfanget av små grupper i skolene 2006- 2009.

Små grupper Meråker vg skole Ole Vig vg skole Leksvik vg skole Levanger vg skole Verdal vg skole Inderøy vg skole Steinkjer vg skole Mære landbruksskole Olav Duun vg skole Grong vg skole Ytre Namdal vg skole Sum

2006-2007 0 5 7 10 11 3 7 1 6 9 5 64

2007-2008 3 11 10 12 9 7 9 2 10 12 5 90

2008-2009 0 8 8 10 7 8 6 3 7 11 5 73

2009-2010 0 9 7 7 9 6 7 2 7 11 9 74

Totalt antall små grupper i skolene økte mye fra 2006-2007 til 2007-2008, deretter er antall små grupper redusert. Antall små grupper er redusert med 17 fra 2007 til 2008. Ser vi på 2007 er det klart at Olav Duun og Grong fremstår med et stort antall små grupper (som er

26

konsistent med Tabellene 4A og 4B), men også flere av de andre skolene har et relativt stort antall små grupper dette året – til sammen 90 smågrupper i fylkets skoler.

Figur 10, som viser utviklingen i kapasitet for noen av skolene, gir essensielt samme type informasjon som tabell 6.

Figur 10 Kapasitetsutvikling i et lite utvalg skoler

Blant de fem skolene som er representert i figuren er det i særlig grad Olav Duun og Inderøy som har opplevd kapasitetsreduksjon i perioden; Olav Duun med 12 prosent fra sitt toppår, og Inderøy med ca. 20 prosent fra sitt toppår.

Hvorvidt overkapasiteten i 2009 er ”passe stor” er vanskelig å besvare. Det er trivielt at de politiske målsettingene om et godt desentralisert tilbud er enklere å realisere med stor overkapasitet, dvs. enklere i 2007 enn i 2009. Spørsmålet er om de politiske målsettingene også lar seg realisere innenfor et opplegg med langt mer beskjeden overkapasitet. Til en viss grad handler dette om hvor fleksibel tilbudssiden er. Et viktig formål ved et mer desentralisert 27

styringssystem er nettopp å oppnå mer fleksibilitet - ved at den enkelt skole gis mer frihet til å respondere på etterspørselen.

Tilpasninger i enkeltskoler Fra skoleeiers synspunkt er det generelt ønskelig at skolene responderer på endringer i omgivelsene ved å foreta mest mulige fleksible tilpasninger. Dette er en omfattende diskusjon som vi bare ”pirker i” her ved å se på bruken av administrative ressurser. Det viser seg å være stor variasjon i intensiteten av administrative ressurser mellom skolene i fylket. I 2008 varierer således antall administrative årsverk per elev mellom 0.010 og 0.055 per elev. Dvs. at et administrativt årsverk betjener fra 100 til 18 elever. Noe av variasjonen reflekterer smådriftsulemper, og noe reflekterer at skoler med store yrkesfagavdelinger krever mer administrasjon. Vektene som kan tilordnes elevtall og andelen yrkesfag er beregnet ved regresjonsanalyse. Resultatene er rapportert i Tabell 7.

Tabell 7 Regresjonsanalyse av antall administrative årsverk per elev. Tall fra 2008.

Administrative årsverk per elev Antall elever

-.0000235 (7.61e-06)

Andel yrkesfag

.032972 (.01061)

Konstant

.0196451 (.00650)

Merk. Standardfeil i parentes

Resultatene leses slik: I gjennomsnitt er det 0.0196 administrative årsverk per elev. Store skoler har færre (-.00000235 reduksjon per ny elev). Skoler med store yrkesfagavdelinger har flere (.03297 flere per prosent økning i yrkesfagandelen). Når det tas hensyn til slike forskjeller mellom skolene, gjenstår likevel betydelig variasjon i bruken av administrative 28

ressurser. Et tilfeldig valgt eksempel illustrerer. Etter at det er tatt hensyn til skolestørrelse og andel elever på yrkesfag forventes at skole A har 0.0198 administrative per elev. Faktisk har skolen 0.023 administrative per elev. Ved å skalere ned bruken av administrasjon til fylkesgjennomsnittet kan det spares inn i overkant av 2 stillinger. Denne type handlingsrom finnes i noen skoler, men ikke i alle: Handlingsrommet i skole A er identifisert fordi andre sammenlignbare skoler bruker mye mindre av sine totalressurser til administrative stillinger.

5. Strategiske satsinger De videregående skolene må tilpasse seg til endringer i etterspørselen etter skoleplasser.

Kanskje like viktig er at skolene må tilpasse seg til endringer i arbeids- og næringsliv. Dette handler om store endringer, knyttet til at landets eksportinntekter etter hvert må genereres på andre måter enn gjennom olje- og gasseksport, at Kina og andre fremvoksende økonomier tar hånd om det meste av arbeidsintensiv produksjon i verden, at offentlig sektor må forbedres og effektiviseres osv.. I kortform handler det om at elever og studenter må tilegne seg nok kompetanse til å møte teknologiske utfordringer og omstillingspress på en måte som gjør at et høyt lønns- og skattenivå kan forsvares. Vi har en rekke indikasjoner på at vårt nåværende utdanningssystem ikke lever opp til disse utfordringene.

Mye av innovasjonen må sannsynligvis komme fra skolene selv. Skoleeiere må tilrettelegge for at dette skjer. Strategiske satsinger er en del av dette arbeidet. I Nord-Trøndelag er det i perioden 2006-2009 benyttet fra 12.4 til 36.3 millioner i året til nye tiltak. Som figur 11 gir uttrykk for, har satsingen variert noe i perioden, men utgjør i alle år små andeler av totalbudsjettet til videregående skole; fra 4.8 prosent i 2007 til 1.5 prosent i 2009.

29

Figur 11 Satsing på nye tiltak relativt til totalbudsjettet. 2006-2009.

De tyngste elementene i satsingen har vært knyttet til tilbudsstrukturen og fagopplæringen i 2006 og 2007, og nye læremidler og tiltak for å få flere elever gjennom i 2008 og 2009. Tiltak for å få flere igjennom synes å være et godt eksempel på en strategisk satsing der skolene får bevilget penger dersom de har godt begrunnede søknader.

Strategiske satsinger stiller skoleeier overfor et dilemma dersom tildelingene skjer etter skjønnsmessig behandling av søknader fra skolene: Skal de faglig best begrunnede søknadene innvilges, eller skal strategiske midler fordeles likt mellom skolene? Dersom skoleeier vektlegger å etablere gode innovasjonsinsentiver tilsier dette at faglig godt begrunnede søknader vektlegges. Dette kan potensielt gi større ulikhet i bevilgninger mellom skolene.

Foreløpig har strategiske satsninger i fylket et beskjedent nivå, og betyr relativt lite for skolenes handlingsrom.

6. Ikke kompenserte utgifter I avsnitt 2 har vi estimert kostnadskonsekvensene av å ha en stor andel arbeidstakere over 60 år. Estimeringen er basert på tall fra alle fylker i perioden 2005-2008, og er således en 30

gjennomsnittseffekt for alle fylker. Nord-Trøndelag har i 2008 vedtatt en mer sjenerøs seniorpolitikk enn det som følger av nasjonale retningslinjer. De økonomiske konsekvensene ble ikke fullt ut utredet, og det viser seg at skolenes utgifter til seniortiltak overstiger bevilgningene som følger seniorene i skolene. Fylket har selv kostnadsberegnet merutgiftene til noe mellom 5-9 millioner kroner.

Lønnsforhandlingene i 2008 ga større tillegg enn forutsatt i budsjettet 2009. Fylkets egne beregninger viser at det dreier seg om ca. 7.5 millioner kroner som skolene må dekke innenfor sine egne budsjettrammer

7. Oppsummerende diskusjon Nord-Trøndelag har sett i forhold til resten av landet et relativt høyt nivå på bevilgningene til videregående opplæring. I den grad rammene til drift av videregående opplæring er forsvarlige i resten av landet er de også det i Nord-Trøndelag. Rapporten viser imidlertid at det i perioden har skjedd en målrettet innstramming av de økonomiske rammene til videregående opplæring. Dette er i vesentlig grad knyttet til et bevisst formål om å effektivisere driften til et mer økonomisk samsvar mellom drift og kapasitet, og en bedre utnyttelse av den omstillingen som skolene i perioden er pålagt. Samtidig vil det alltid være et politisk spørsmål hvor stort handlingsrommet til den enkelte skole skal være når kapasiteten samtidig skal ivareta behovene for ulike skoletyper i en desentralisert skolestruktur og med krav til forsvarlige pedagogiske opplegg. Dette tar ikke rapporten stilling til.

Rapporten viser at det i nasjonal sammenheng er en sammenheng mellom skolestørrelse og bruk av ressurser. Ut fra de variabler som er målt er 5-600 elever det optimale tallet og at både skoler som ligger under og over dette antallet er mer kostnadskrevende. Innad i fylket synes sammenhengen mellom skolestørrelse og bruk av ressurser å være mer lineær, dvs. enhetskostnadene faller med økende skolestørrelse for alle observerte skolestørrelser.

Når det gjelder innføring av ny ressurstildelingsmodell fra 2006 viser rapporten at faktorer knyttet til skolestørrelse og fastsetting av kapasitet har større betydning og at en ikke klare å påvise uforutsette ulikheter i ressursomfanget for den enkelte skole på grunn av innføringen av denne modellen.

31

Det er også viktig å merke seg at det i perioden er innført en økning av ressursene til spesielle satsingsområder. En styring av ressurser som også har påvirket handlingsrommet til skolene.

Et siste moment er de pålagte tiltakene (lønnsoppgjør og seniorpolitikk) som ikke fullt ut er kompensert.

32

Vedlegg 1

Kriterier for fastsetting av kapasitet:

1. Ønsker fra elevene (alle har rett til å komme inn på ett av tre ønsker) 2. Distriktsprofil (politiske føringer) 3. Politikk i NT at flest mulig skal få komme inn på sitt 1.ønske, betyr bredt tilbudsspekter på de fleste skoler 4. Elevgrunnlaget (antall 16.åringer fra ungdomsskolen) i hver region 5. Fastsetting av kapasitet etter prøveinntak 6. Erfaringstall. Dimensjonering på Vg2 ut fra hva elevene velger på Vg1 7. Næringslivets behov for lærlingplasser, lokalt og nasjonalt (dialog med næringslivet) 8. Spesielle satsingsområder lokalt og nasjonalt (Studiespes. i NT og HS fag nasjonalt) 9. NT har hatt ønsker om satsing på idrettsfag og musikk/dans/drama 10. Økonomi, harmonisering av kapasitet og reelt antall elever 11. Satsingsområder innenfor nye, unike tilbud (Spisset toppidrett, Rock City, musikk m./studiespes, TAF osv.)

12. Forutsigbarhet for skolene.

33

34