Глава I.
Органы, наделенные компетенцией заключать международные договоры 1. Общие вопросы Государства выражают в международном плане свое согласие на обязательность для них международных договоров посредством органов, наделенных компетенцией заключать международные договоры. Вопросы, связанные с определением органов, представляющих государство при заключении международных договоров, в том числе в целях выражения согласия на обязательность для него договора, регулируются как международным, так и национальным правом1. Международное право (п. 1 ст. 7 Венской конвенции о праве международных договоров) связывает способность принимать от имени государства международные договорные обязательства с полномочиями, устанавливая общее правило, что лицо считается представляющим государство в целях выражения согласия государства на обязательность для него договора, если оно предъявит соответствующие полномочия или если из практики соответствующих государств или из иных обстоятельств явствует, что они были намерены рассматривать такое лицо как представляющее государство для этих целей и не требовать предъявления полномочий. Из этого общего правила в п. 2 ст. 7 допускается лишь одно исключение: главы государств, главы 1
См.: Лукашук И.И. Современное право международных договоров. Т. 1. С. 363–366; Expression of consent by states to be bound by a treaty. Part I: Analytical report. P. 13.
1
правительств и министры иностранных дел в силу их функций и без необходимости предъявления полномочий считаются представляющими свое государство в целях совершения всех актов, относящихся к заключению договора, в том числе в целях выражения в международном плане согласия на обязательность для него договора. Важно отметить, что в отношении глав государств, глав правительств и министров иностранных дел, т.е. лиц, которые в соответствии с п. 2 ст. 7 Венской конвенции о праве международных договоров в силу их функций считаются представляющими свое государство без необходимости предъявления полномочий, в международном праве существует презумпция, что они вправе совершать все акты, относящиеся к заключению договора, в том числе выражать в международном плане согласие государства на обязательность для него договора, независимо от того, уполномочены ли они на совершение таких действий по национальному праву1. Что касается заключения международного договора лицом, не имеющим на то полномочий от государства, то в соответствии со ст. 8 Венской конвенции о праве международных договоров акт, относящийся к заключению договора, совершенный лицом, которое не может на основании ст. 7 считаться уполномоченным представлять государство с этой целью, не имеет юридического значения, если он впоследствии не подтвержден данным государством. Национальным правом способность принимать от имени государства международные договорные обязательства определяется через компетенцию соответствующих государственных органов. В национальном праве регламентируются вопросы, связанные с наделением государственных органов компетенцией заключать международные договоры, распределением такой компетенции между соответствующими органами2. Субъектом международного договора является государство в целом, а не его отдельные органы. В то же время права государ1
2
2
См.: Expression of consent by states to be bound by a treaty. Part I: Analytical report. P. 15. См.: Талалаев А.Н. Право международных договоров. Общие вопросы. М., 1980. С. 124; Expression of consent by states to be bound by a treaty. Part I: Analytical report. P. 12.
ства выступают как права его конкретных органов. Поэтому независимо от того, какой орган государства заключил международный договор (глава государства, правительство или ведомство), субъектом международного договора является государство в целом, а не его отдельные органы. Хотя внешне воля, выраженная в международном договоре, выступает как воля конкретного государственного органа, именно государство несет ответственность по всем заключенным его органами международным договорам1. Органы, правомочные представлять государство в целях окончательного принятия им международных договоров, обычно обозначаются во внутригосударственном праве и международно-правовых актах как органы, наделенные компетенцией (полномочием) «заключать международные договоры» (to� ���� con� clude international treaties, to make international treaties, to enter into international treaties), «принимать международные договорные обязательства» (to enter into international treaty obligations, to undertake international treaty commitments), «выражать в международном плане согласие государства быть связанным международным договором» или «выражать в международном плане согласие государства на обязательность для него международного договора». Последний из терминов применяется в Венской конвенции о праве международных договоров на русском языке, адекватно отражая соответствующие термины, использованные в текстах Венской конвенции на английском и французском языках (to express on the international plane the consent to be bound by a treaty, exprimer sur le plan international le consentement de l’Etat à être lié par un traité). Кроме того, имея в виду органы, наделенные (обладающие) полномочием (компетенцией) заключать международные договоры, иногда говорят, что такие органы «are vested with treaty-making power» или «enjoy treaty-making competence». Термин «выражать в международном плане согласие государства на обязательность для него международного договора» представляется довольно точным. Действительно, после того, как воля государства заключить международный договор сфор1
См.: Венская конвенция о праве международных договоров: Комментарий. С. 24; Лукашук И.И. Современное право международных договоров. Т. 1 С. 366; Expression of consent by states to be bound by a treaty. Part I: Analytical report. P. 13.
3
мирована, т.е. по завершении необходимых внутригосударственных процедур принято решение о согласии на обязательность для него международного договора, такое согласие должно быть выражено в международном плане, т.е. воля государства нуждается в доведении до сведения заинтересованных государств. Если международный договор вступает в силу со дня его подписания, т.е. подписание является способом выражения согласия на его обязательность (full signature, definitive signature; signature définitive – окончательное, полное, безусловное подписание, т.е. подписание без условия о ратификации, принятии или утверждении), такое согласие выражается в международном плане на основании решения о заключении договора, принятого главой государства, правительством или отдельным министром, посредством подписания договора лицом, уполномоченным представлять государство в целях выражения согласия государства на обязательность для него договора. Если международный договор заключается в форме обмена документами, образующими договор, то согласие государства на обязательность для него договора выражается в международном плане на основании решения о заключении договора, принятого главой государства, правительством или отдельным министром и содержащего поручение оформить достигнутую договоренность соответствующими документами, посредством обмена нотами или письмами. Если международный договор подлежит ратификации, принятию, утверждению или стать его участником можно путем присоединения и договор нуждается в предварительном одобрении парламента или не нуждается в таком одобрении, то согласие на обязательность для государства договора выражается в международном плане на основании решения, принятого главой государства, правительством или отдельным министром соответственно с санкции парламента или без таковой, посредством международного акта, имеющего соответствующее наименование (ратификационная грамота, документы о принятии, утверждении или присоединении). Важно отметить, что по ст. 16 Венской конвенции о праве международных договоров, если договором не предусмотрено иное, то ратификационные грамоты, документы о принятии, утверждении или присоединении означают 4
согласие государства на обязательность для него международного договора с момента обмена ими между договаривающимися государствами, депонирования у депозитария или уведомления о них договаривающихся государств или депозитария, если так условились. Если в международном договоре предусматривается, что он вступает в силу после обмена уведомлениями (с даты последнего уведомления) о выполнении сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для вступления договора в силу, а для решения о согласии на его обязательность требуется или не требуется предварительное одобрение парламента, то такое согласие выражается в международном плане на основании решения, принятого главой государства, правительством или отдельным министром соответственно с санкции парламента или без таковой, посредством уведомления, подтверждающего выполнение государством необходимых внутригосударственных процедур. Рассматривая органы, компетентные выражать в международном плане согласие государства на обязательность для него международных договоров, нельзя не остановиться на международном и внутригосударственном аспектах ратификации, представляющей собой наиболее авторитетную форму выражения такого согласия1. Необходимо отметить, что в некоторых конституциях, которые регламентируют только процедуру ратификации международных договоров, такая регламентация интерпретируется как относящаяся и к другим способам выражения согласия государства на обязательность для него договоров, включая принятие, утверждение и присоединение, т.е. внутригосударственные процедуры принятия, утверждения и присоединения осуществляются на условиях, подобных тем, которые применяются к ратификации. 1
См.: Талалаев А.Н. Право международных договоров. Общие вопросы. С. 148–152; Венская конвенция о праве международных договоров: Комментарий. С. 38–40 (комментарий к ст. 14); Лукашук И.И. Современное право международных договоров. Т. 1. С. 411–414, 421; Колосов Ю.М. Два измерения института ратификации // Московский журнал международного права. 2004. № 1. С. 143–146; Economides C. Projet d’étude comparative des solutions nationales sur la question des rapports entre le droit international et le droit interne et recommandations y relatives // Les rapports entre le droit international et le droit interne. Conseil de l’Europe. 1994. P. 99–100; Expression of consent by states to be bound by a treaty. Part I: Analytical report. P. 17–18.
5
Термин «ратификация» может использоваться в различных значениях для целей международного и национального права. Если в Венской конвенции о праве международных договоров (ст. 2) «ратификация» наряду с «принятием», «утверждением» и «присоединением» определяется как «имеющий такое наименование международный акт, посредством которого государство выражает в международном плане свое согласие на обязательность для него договора», то в национальном праве «ратификация» часто связывается с требованием получения санкции парламента до того, как орган, наделенный компетенцией заключать международные договоры, вправе выразить такое согласие в международном плане. Для целей международного права ратификация является одним из способов выражения согласия государства на обязательность для него международного договора и как международный акт воплощается в ратификационной грамоте. С точки зрения национального права, ратификация представляет собой парламентскую или иную санкцию, которая обычно находит свое выражение в законе, парламентской резолюции или ином решении высшего органа государства и которая является актом внутригосударственного права. Парламент посредством этого акта одобряет международный договор и дает санкцию органам исполнительной власти, а именно органам, наделенным компетенцией заключать международные договоры, на выражение в международном плане согласия на его обязательность для государства. Участие парламента рассматривается как обязательное условие придания силы определенным категориям международных договоров во внутригосударственном праве. Без одобрения парламентом такого международного договора он не будет иметь юридической силы в рамках национальной правовой системы. В Великобритании и других государствах, следующих Вестминстерской модели, отсутствует общее требование одобрения парламентом международных договоров. «Под ратификацией, – отмечает Я. Броунли, – подразумевают два отдельных процедурных действия: первое из них представляет собой акт соответствующего государственного органа (в Великобритании это – корона) и может быть названо ратификацией в конституционном смысле; второе является международной процедурой, которая 6
вводит договор в силу путем официального обмена ратификационными грамотами или путем их депонирования. Ратификация в этом случае – важный акт, связанный с выражением согласия на обязательность договора»1. Ратификация как внутригосударственный акт означает, что в завершение процесса формирования воли государства заключить международный договор принято решение, позволяющее выразить в международном плане согласие государства на обязательность для него договора. Законодательные органы, как общее правило, не принимают участия в процедуре выражения в международном плане согласия государства на обязательность для него международных договоров, осуществление которой является исключительной компетенцией органов исполнительной власти. В подавляющем большинстве государств органами, которые наделены компетенцией заключать международные договоры, являются органы исполнительной власти. Традиционно полномочие по осуществлению ратификации как международного акта принадлежит главе государства. Однако в ряде государств (например в Швеции, Японии) органом, компетентным осуществлять ратификацию международных договоров, является правительство. Важно отметить, что органы исполнительной власти, даже если санкция парламента на ратификацию международного договора получена, не связаны обязательством ратифицировать договор. Они могут отложить ратификацию международного договора или вообще воздержаться от его ратификации. Так, президенты Польши (в 2008 г.), Германии (в 2008 г.) и Чехии (в 2009 г.) отложили осуществление акта ратификации Договора о реформе (Лиссабонского договора), призванного заменить в Европейском союзе так и не вступившую в силу «евроконституцию», несмотря на то что парламенты этих стран санкционировали его ратификацию. Необходимо отметить, что в Украине к полномочиям Верховной Рады (парламента) относится дача законом согласия на обязательность международных договоров. Ратификация международных договоров относится к исключительной компетенции Верховной Рады, причем подписание ратификационных грамот 1
Броунли Я. Международное право. М., 1977. Кн. 2. С. 310.
7
возлагается на ее председателя, который тем самым наделяется полномочием выражать в международном плане согласие государства на обязательность для него договоров, подлежащих ратификации, а также договоров, решения о принятии которых или присоединении к которым могут быть изданы только в форме закона. Орган, наделенный компетенцией заключать международные договоры, удостоверив существование воли государства заключить международный договор, выражает в международном плане согласие государства на обязательность для него договора. Ратификация как международный акт представляет собой изъявление воли государства заключить международный договор, доведение этой воли до сведения заинтересованных государств, т.е. выражение вовне согласия государства быть связанным международным договором. В ряде государств ратификация как международный акт вообще не может быть осуществлена без санкции парламента, всегда обусловлена его согласием, т.е. ратификации международного договора в международно-правовом смысле всегда предшествует его «ратификация» с точки зрения внутригосударственного права, причем в некоторых государствах сама парламентская санкция именуется ратификацией международного договора. В России и Украине все международные договоры, которые подлежат ратификации в силу требований национального права или по условиям самого договора, должны быть одобрены парламентом, «ратифицированы» им в форме (путем принятия) закона о ратификации. В России ратификационная грамота подписывается президентом на основании принятого парламентом, подписанного президентом и вступившего в силу федерального закона о ратификации международного договора. В ней указывается, что президент объявляет, что Федеральное Собрание законом ратифицировало международный договор, т.е. в России ратификация с точки зрения внутригосударственного права осуществляется парламентом, а с точки зрения международного права – президентом. В Украине ратификационная грамота подписывается председателем Верховной Рады на основании принятого парламентом, подписанного и официально обнародованного президентом закона о ратификации международного договора, 8
т.е. в Украине ратификация как внутригосударственный акт (закон) осуществляется парламентом, а как международный акт (ратификационная грамота) – председателем парламента. В Словении ратификация международных договоров, с точки зрения международного права, осуществляется президентом, который уполномочивается подписывать ратификационные грамоты. С точки зрения внутреннего права Словении, ратификация международных договоров осуществляется парламентом, который принимает соответствующие законы, и правительством, которое принимает соответствующие постановления (в отношении соглашений исполнительного характера). В США ратификация международных договоров осуществляется президентом только с совета и согласия сената, который принимает соответствующую резолюцию. В других государствах согласие парламента является необходимым предварительным условием для ратификации главой государства лишь определенных категорий международных договоров, в то время как иные договоры могут быть ратифицированы главой государства без санкции парламента. Так, во Франции и в Италии ряд международных договоров нуждаются в одобрении парламентом до их ратификации президентом. Иные договоры могут быть ратифицированы президентом без парламентской санкции. Если в Германии федеральный президент «заключает» от имени федерации международные договоры, т.е. выражает в международном плане согласие на их обязательность, а указанные в Основном законе ФРГ договоры требуют согласия законодательных органов в форме федерального закона, в Италии президент «ратифицирует» международные договоры, причем в определенных в Конституции Италии случаях санкция на ратификацию дается палатами парламента путем принятия законов, а во Франции президент «ратифицирует» международные договоры, причем в предусмотренных в Конституции Франции случаях с разрешения парламента в виде закона, т.е. парламенты Германии, Италии и Франции лишь санкционируют ратификацию международных договоров президентами, то в России президент на основании принятого парламентом, подписанного президентом и вступившего в силу федерального закона о ратификации международно9
го договора подписывает ратификационную грамоту, в которой указывается, что парламент законом ратифицировал международный договор, а в Украине парламент ратифицирует международные договоры путем принятия законов о ратификации, председатель парламента подписывает ратификационные грамоты на основании подписанного и официально обнародованного президентом закона о ратификации. В Германии и во Франции ратифицируются только договоры, заключаемые от имени государства. Что касается межправительственных соглашений, то в Германии они заключаются правительством самостоятельно, а во Франции либо утверждаются правительством (с санкции парламента или без таковой), либо могут вступать в силу с даты подписания. В России и Украине как межгосударственные договоры, так и межправительственные соглашения, если они касаются вопросов, по которым, согласно законодательству, требуется ратификация, подлежат ратификации в форме (путем принятия) закона. Итак, внутригосударственный аспект ратификации состоит в принятии решения, которое позволяет органу, наделенному компетенцией заключать международные договоры, выразить в международном плане согласие государства на обязательность для него договора, т.е. подписать ратификационную грамоту и произвести обмен ими или депонировать ее у депозитария. Если заключение международного договора нуждается в санкционировании парламентом, то такое решение оформляется в виде принятого парламентом закона или парламентской резолюции (иногда письма, подписанного председателем парламента). Решение, уполномочивающее орган, наделенный компетенцией заключать международные договоры, выразить в международном плане согласие государства на обязательность для него договора, может быть принято на референдуме (в форме одобренного на референдуме закона или утвержденного на референдуме закона, принятого парламентом, или принятого парламентом на основе результатов референдума закона). В том случае, если международный договор не нуждается в парламентском одобрении, он может быть заключен на основе решения, принятого главой государства или правительством. Международный аспект ратификации заключается в обмене ратификационными 10
грамотами или депонировании их у депозитария (уведомлении о них договаривающихся государств или депозитария, если так условились). В ст. 46 Венской конвенции о праве международных договоров речь идет о положениях внутреннего права государств, касающихся именно компетенции заключать договоры. Из нее следует, что государство может оспорить свое согласие на обязательность для него международного договора лишь в случае явного (т.е. объективно очевидного для любого государства, действующего в этом вопросе добросовестно и в соответствии с обычной практикой) нарушения особо важной нормы внутреннего права, касающейся компетенции заключать договоры. Положения ст. 46, во-первых, означают признание права каждого государства свободно определять в своей национальной правовой системе органы и процедуры, посредством которых воля государства заключить международные договоры может быть сформирована и выражена; и, во-вторых, направлены на обеспечение того, чтобы стабильность договоров не была подорвана сложными и порой недостаточно ясными ограничениями в национальном праве в отношении полномочий на заключение международных договоров. Негативный характер формулировки, использованной в п. 1 ст. 46, указывает на стремление обеспечить стабильность договоров, так как только в исключительных обстоятельствах нарушение внутреннего права может быть признано в качестве основания недействительности согласия государства, должным образом выраженного в международном плане1. Таким образом, за положениями внутреннего права, касающимися компетенции заключать международные договоры, международным правом признается особый статус среди норм внутреннего права государств (в силу принципа pacta� ����� sunt� ����� ���� ���� ser� vanda, закрепленного в ст. 26 и 27 Венской конвенции о праве международных договоров, каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться, а участник не может ссылаться на нормы своего 1
См.: Expression of consent by states to be bound by a treaty. Part I: Analytical report. P. 15.
11
внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора), так как нарушение только этих положений, если оно было явным и касалось нормы внутреннего права особо важного значения, может являться обстоятельством, на которое государство вправе ссылаться как на основание недействительности его согласия на обязательность для него договора. В одних государствах компетенцией выражать в международном плане согласие на обязательность международных договоров (1) наделяется глава государства, который может делегировать правительству и отдельным министрам полномочия по заключению определенных категорий международных договоров, в других государствах компетенция по заключению международных договоров (2) делится между главой государства и правительством, в то время как в отдельных государствах такая компетенция (3) делится между парламентом (его председателем), президентом и правительством, в ряде государств заключение международных договоров (4) рассматривается как королевская прерогатива (полномочия по заключению международных договоров, формально принадлежащие короне, осуществляются на практике правительством, действующим от имени короны), а в некоторых государствах компетенцией заключать международные договоры (5) наделяется исключительно правительство.
12