Вступительное слово Е.П. Губина В основу представленной монографии легло исследование, вы полненное на кафедре предпринимательского права юридического фа культета Московского государственного университета им. М.В. Ломо носова. В последнее десятилетие мы стали свидетелями глубокого пе реосмысления роли государства в регулировании экономики, в том числе в сфере осуществления иностранных инвестиций. Оживленная дискуссия, развернувшаяся вокруг использования такого средства государственного регулирования, как допуск иностранных инвесто ров в стратегические отрасли экономики, свидетельствует о том, что отказ от широко пропагандировавшегося ранее дозволительного по рядка регулирования деятельности иностранных инвесторов требует глубокого научно-теоретического обоснования. Вместе с тем стоит отметить, что, несмотря на востребован ность тематики, связанной с иностранными капиталовложениями в стратегические отрасли отечественной экономики, говорить о до статочном количестве фундаментальных юридических исследований по этому вопросу пока не приходится. На этом фоне М.Г. Дораеву уда лось провести всестороннее исследование правовых проблем, возни кающих во взаимоотношениях государства и иностранного инвесто ра, с использованием обширного сравнительно-правового материала выявить предпосылки и тенденции развития действующего законо дательства об иностранных инвестициях в стратегические отрасли экономики. При работе над монографией автором был использован собствен ный опыт прохождения процедуры допуска российских инвестиций в стратегические отрасли экономики Австралии, Казахстана, Канады и США. Содержание работы базируется на обобщении значительно го нормативного материала, документов международных организа ций, специализированной юридической и экономической литературы, в том числе на иностранных языках. Автором обоснована объективная необходимость государст венного регулирующего воздействия в сфере осуществления иност ранных инвестиций, исследовано значение принципа соразмерности (пропорциональности) в разрешении конфликта интересов прини мающего инвестиции государства и иностранного инвестора, пред ложены критерии выделения стратегических отраслей экономики, определено место допуска иностранных инвесторов в экономику как V
Вступительное слово Е.П. Губина
средства государственного регулирования в системе обеспечения на циональной безопасности Российской Федерации. Помимо положений теоретического характера многие предло жения, изложенные во второй части работы, должны заинтересовать и юристов-практиков. К их числу можно отнести изменение системы критериев для квалификации организации в качестве находящейся под контролем иностранного инвестора, отказ от заниженных поро говых значений в отношении сделок, влекущих за собой установле ние контроля иностранного инвестора над хозяйственным обществом, осуществляющим пользование участком недр федерального значе ния, закрепление в законодательстве о недропользовании принципа публичной достоверности перечня участков недр федерального зна чения, дополнение перечня обязательств, возлагаемых на иностранно го инвестора. Монография содержит ценные рекомендации по совершенство ванию существующей процедуры допуска иностранных инвесторов в стратегические отрасли экономики: по введению обязательной экс пертной оценки вероятности реализации выявленных угроз нацио нальной безопасности, проведению анализа экономического и социа льного эффекта проверяемых иностранных инвестиций, которые по своему значению могут уравновесить возможные негативные послед ствия в сфере национальной безопасности, по разработке методики выявления угроз национальной безопасности при совершении сделок либо установлении контроля иностранного инвестора над хозяйствен ными обществами, имеющими стратегическое значение, и т.д. Учитывая актуальность и практическое значение затрагиваемых вопросов, полагаю, что данная книга будет интересна и полезна не только юристам, но и широкому кругу читателей, интересующихся во просами правового регулирования инвестиционной деятельности. Е.П. Губин, заведующий кафедрой предпринимательского права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор
VI
Предисловие Одной из основных тенденций первого десятилетия XXI в. стало переосмысление роли государства в экономике, что непосредственно затронуло сферу мирового движения капиталов. Многие страны отка зались от ранее господствовавшей концепции открытости экономики государств, принимающих иностранные инвестиции, что нашло свое отражение как на международном, так и на национальном уровне пра вового регулирования. По данным Всемирного банка, если в период 1992–2002 гг. толь ко 6% из всех 1550 изменений в регулировании иностранных инвес тиций на национальном уровне были направлены на снижение ин вестиционной открытости экономик, то в 2003–2004 гг. эта цифра составила 12%, а в 2005–2007 гг. достигла 21%. Что касается стран Латинской Америки, то только в 2007 г. количество таких изменений составило около 60% 1. Разрешительный порядок иностранного инве стирования в стратегические отрасли введен в ряде стран Европей ского союза 2 и активно обсуждается в Великобритании, историче ски выступавшей последовательным сторонником инвестиционного либерализма 3. В соответствии с общемировой тенденцией в 2005 г. Президент Российской Федерации отметил необходимость определить «сферы экономики, где интересы укрепления независимости и безопасности России диктуют необходимость преимущественного контроля со сто роны национального, в том числе государственного капитала <…> раз работать и закрепить на законодательном уровне систему критериев, определяющих ограничения для иностранного капитала по участию в таких сферах экономики» 4. Результатом работы в этом направлении стало принятие Федерального закона от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ 1
См.: Sauvant K.P. FDI Protectionism Is on the Rise. Policy Research Working Paper 5052 (The World Bank, September 2009). P. 6. URL: http://econ.worldbank.org
2
Подробнее об этом см.: Schulz M. A Return of Protectionism? Internal Deregulation and External Investment Restrictions in the EU, Discussion Paper 08-04 (2008). Tokyo: Fujitsu Research Institute, Economic Research Center.
3
См.: MacDonald A. U.K. Reviews Open Markets // Wall Street Journal Europe. 2009. September 25. P. 1, 27.
4
См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 г. // РГ. 2005. № 86.
VII
Предисловие
«О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения оборо ны страны и безопасности государства» 5 (далее – «Закон об инвести циях в стратегические отрасли»), получившего крайне противоречи вые оценки в научной среде. Среди прочего в литературе отмечаются отсутствие мировых аналогов такого законодательства 6, направленность процедуры допу ска иностранных инвесторов в экономику на стимулирование «перете кания» контроля от иностранных к национальным инвесторам и самой Российский Федерации 7. Отмечается, что в результате ужесточения порядка доступа иностранных инвесторов в экономику могут воз никнуть сложности по привлечению иностранного капитала в отече ственную экономику 8. В ряде работ, напротив, подчеркивается четкость и прозрач ность нового законодательства для государства и инвесторов 9. При чем нередко положительные отзывы сопровождаются указанием на недостатки административной процедуры, которая представляет ся инвесторам крайне дорогостоящей, непрозрачной и требующей
5
6
СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 1940.
См.: Вознесенская Н.Н. Правовое регулирование и защита иностранных инвестиций в России: монография. М.: Волтерс Клувер, 2011. С. 74; Она же. Новый закон России в сфере регулирования иностранных инвестиций и государственная безопасность // Закон. 2009. № 2. С. 192; Жильцов А.Н., Карабельников Б.Р. Режим «стратегических инвестиций»: новеллы или коллизии // Вестник гражданского права. 2009. № 4. С. 141–162; Белицкая А.В., Лахно П.Г. Иностранные инвесторы в сфере недропользования в Российской Федерации и зарубежных странах: правовое регулирование // Вестник С.-Петерб. ун-та. Сер. 14. 2010. С. 44–61.
7
См.: Магомедов М.Ш. Некоторые аспекты правовых последствий введения ограничений иностранных инвестиций в стратегические отрасли в РФ // Евразийский юридический журнал. 2009. № 1 (8). С. 55–66.
8
См.: Мосин А.А. Предпринимательско-правовые средства привлечения иностранных инвестиций в экономику России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 9.
9
См.: Жуков А. Экономический рост и корпоративное управление // Вопросы экономики. 2008. № 7. С. 10; Мироненко А.А. О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства // «Черные дыры» в Российском законодательстве. 2009. № 3. С. 187.
VIII
Предисловие
подготовки большого количества документов, что может препятство вать, а не привлекать иностранные инвестиции 10. Действительно, использование такого «обоюдоострого» средст ва государственного регулирования, как допуск иностранных инвес торов в экономику, с одной стороны, может оградить стратегические отрасли от рисков, связанных с расширением в них иностранного при сутствия, а с другой – стать причиной потери инвестиционной привле кательности государства на мировом рынке капитала. Какую же роль может играть право для достижения необходимо го баланса? Попробуем в этом разобраться.
10
См.: Pomeranz W.E. Russian Protectionism and the Strategic Sectors Law // American University International Law Review. 2010. Vol. 25. No. 2. P. 219; Dmitriev D., Bogacheva A. The Strategic Sectors Law – The First Year of Enforcement // Russia Business Watch. 2009. Vol. 17. URL: https://www.usrbc.org/pics/Image/RBW/ Spring2009/PDF/Legal1.pdf
IX