Законодательство в сфере противодействия коррупции - Пробная глава

Глава 1

ЗАКОНОД АТЕЛЬСТВО В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ К АК СИСТЕМА: ОБЩ АЯ Х АРАКТЕРИСТИК А

1.1. П онятие законодательства в сфере противодействия коррупции и его системные свой­ства Законодательство в сфере противодействия коррупции можно определить как систему нормативных правовых актов, регулирующих деятельность по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции), выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией), а также по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Законодательство в сфере противодействия коррупции как система имеет в соответствии с общими закономерностями функционирования систем свое системное ядро, в качестве которого выступает Федеральный закон «О противодействии коррупции». Роль этого законодательного акта также вполне соответствует роли «активного центра отрасли законодательства» по своему значению и содержательному наполнению, а система взаимосвязанных с ним нормативных правовых актов в целом отвечает закономерностям, выявленным для отрасли законодательства. Рассматривая место этого массива в системе законодательства, следует отметить некоторые ключевые нормативные правовые акты, 5

Глава 1. Законодательство в сфере противодействия коррупции как система

устанавливающие основы построения этой системы. Например, согласно п. «о» ст. 71 Конституции РФ 4 в ведении Российской Федерации находятся «судоустройство; прокуратура; уголовное и уголовно-­исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское законодательство; процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности». Согласно пункту «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся «административное, административно-­п роцессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды». Как видим, законодательство о противодействии коррупции или антикоррупционное законодательство в установленных Конституцией РФ перечнях не упоминаются. Однако, на наш взгляд, их лишь условно можно считать перечнями отраслей законодательства, поскольку они имеют неисчерпывающий характер и обозначают скорее предметные сферы законодательствования, а не отрасли законодательства. Значимым документом по рассматриваемому вопросу являлся Общеправовой классификатор отраслей законодательства, утвержденный Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2171 (в настоящее время утратил силу 5). В этот классификатор не была включена отрасль, предметом которой являлось бы противодействие коррупции. На смену данному классификатору пришел Классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 6. Он включил 21 укрупненную позицию, перейдя по сути от установления системы отраслей законодательства к перечислению наиболее общих сфер правового регулирования: «010.000.000 Конституционный строй 020.000.000 Основы государственного управления 030.000.000 Гражданское право 040.000.000 Семья 4

5 6

6

Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993.

25 декабря (с дальнейшими изм.). СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 119 (утратил силу). СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1260.

1.1. Понятие законодательства в сфере противодействия коррупции

050.000.000 Жилище 060.000.000 Труд и занятость населения 070.000.000 Социальное обеспечение и социальное страхование 080.000.000 Финансы 090.000.000 Хозяйственная деятельность 100.000.000 Внешнеэкономическая деятельность. Таможенное дело 110.000.000 Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды 120.000.000 Информация и информатизация 130.000.000 Образование. Наука. Культура 140.000.000 Здравоохранение. Физическая культура и спорт. Туризм 150.000.000 Оборона 160.000.000 Безопасность и охрана правопорядка 170.000.000 Уголовное право. Исполнение наказаний 180.000.000 Правосудие 190.000.000 Прокуратура. Органы юстиции. Адвокатура. Нотариат 200.000.000 Международные отношения. Международное право 210.000.000 Индивидуальные правовые акты по кадровым вопросам, вопросам награждения, помилования, гражданства, присвоения почетных и иных званий». Опираясь на данный классификатор, можно также сделать вывод об отсутствии отдельной позиции для законодательства о противодействии коррупции и включении его отдельных элементов в различные подрубрики. Таким образом, место законодательства о противодействии коррупции в системе российского законодательства в настоящее время может определяться только в рамках научных дискуссий, с использованием аргументов доктринального характера, что будет рассматриваться в следующих параграфах. Рассматривая системные свой­с тва законодательства в сфере противодействия коррупции как системы нормативных правовых актов отметим, что с одной стороны, эта система имеет объективный характер — ​в том смысле, что она объективно существует и не должна быть плодом субъективной научной классификации, которую каждый автор научной монографии или пособия выстраивал бы, исходя из своих предпочтений и соображений удобства.

7

Глава 1. Законодательство в сфере противодействия коррупции как система

Основой формирования законодательства, ее деления на отрасли законодательства, является объективно существующее деление законодательных норм в соответствии с предметами их регулирования, которые, как и системы права в своих исходных, фундаментальных чертах опираются на систему общественных отношений. Юридическая наука, выстраивая свою идеальную модель системы законодательства, лишь воспроизводит в научных терминах реально существующие явления правовой действительности. Эти свой­ства являются общими как для системы законодательства, так и для системы права, в связи с чем уместно привести слова Н. А. Власенко, который процесс построения идеальной модели системы права охарактеризовал следующим образом: «представляется, что последовательное и рациональное развитие системы права предопределяется состоянием и разработанностью ее мысленного образа, т. е. идеальной модели. …Смысл конструирования идеальной модели системы права состоит не только в том, чтобы отразить реальность, но и в том, чтобы воссоздать ее такой, какой она должна быть в соответствии с потребностями практики в настоящее время, т. е. в идеале. …Известно, что особенность правового сознания, а тем более правовой идеологии не просто отобразить функционирующую систему права, а создать, воспроизвести модель такой, какой она должна быть в настоящее время исходя из социальных потребностей. Анализируя практику, сознание вносит соответствующие коррективы, воплощение которых впоследствии явится условием совершенствования реальной системы права. Иначе говоря, идеальная модель системы правовых норм носит творчески-­познавательный характер и является продуктом творчества» 7. Так и научное воспроизводство системы законодательства, системы его компонентов, на которые оно подразделяется, представляет собой творчески-­познавательный, когнитивный процесс построения идеальной модели объективной правовой реальности. В то же время, по сравнению с системой права, система законодательства обладает намного большим субъективным компонентом, поскольку она представляет собой продукт законотворческой деятельности и в силу этого допускает даже законодательное утверждение 7

8

Власенко Н. А. Идеальная модель системы права // Избранное. М., 2016. С. 631–632.

1.1. Понятие законодательства в сфере противодействия коррупции

перечней отраслей, что не может быть сделано в отношении системы права. Так, субъективный компонент законодательства в сфере противодействия коррупции проявляется в том, что и его системообразующее ядро, и системные связи формируются под влиянием законотворческой политики в результате принятия тех или иных законодательных актов в соответствии с потребностями времени. Из общих закономерностей строения и функционирования систем вытекает ряд иных системных свой­ств законодательства в сфере противодействия коррупции. Единство и согласованность означает, что элементы этого законодательного массива (нормативные правовые акты) объединены системными связями. Они реализуются не в отрыве друг от друга, а в тесном взаимодействии. Между нормативными правовыми актами могут быть отношения субординации (подчинения — м ​ ежду актами большей и меньшей юридической силы) и координации (между актами одной юридической силы). Между ними не должно быть юридических коллизий, противоречий, что является основой такого свой­ства законодательства в сфере противодействия коррупции, как непротиворечивость. Целостность означает, что каждый элемент системы вносит вклад в реализацию общих функций. Это относится как к отдельным нормативным правовым актам, так и к функциям законодательства в сфере противодействия коррупции в системе законодательства в целом. Организованность законодательства в сфере противодействия коррупции проявляется в том, что оно как система имеет внутреннюю структурность (дифференциацию структурных элементов), т. е. включает различные уровни своей внутренней организации. В частности, в рамках законодательства в сфере противодействия коррупции могут быть выделены различные институты, такие как принципы противодействия коррупции, институт профилактики коррупции, институт представления сведений, предусмотренных законодательством в сфере противодействия коррупции, институт конфликта интересов, институт ограничений и обязанностей, налагаемых на лиц, занимающих определенные законом должности, институт юридической ответственности за совершение коррупционных правонарушений и т. д.

9

Глава 1. Законодательство в сфере противодействия коррупции как система

1.2. Основные исторические этапы формирования законодательства в сфере противодействия коррупции Коррупция — э​ то одно из самых древних негативных социальных явлений, которое столетиями сопутствовало государственному управлению 8. Государственно-­правовые меры противодействия ей в отечественном правопорядке начали предприниматься в XV в., однако и до этого времени отдельные аспекты взяточничества затрагивались в памятниках древнерусского права. Термин «коррупция» был введен в научный оборот в России только в 1913 г.9, однако широкое распространение и легальное закрепление получил только в современный, постсоветский, период развития нашего государства. Формирование и развитие отечественного законодательства о противодействии коррупции прошло несколько основных этапов: 1) XI–XIV вв. — п ​ оявление в древнерусском законодательстве первых норм, ограничивающих взяточничество; 2) XV–XVIII вв. — ​з акрепление в законодательстве понятий «взятка», «лихоимство»; криминализация взяточничества; становление государственной политики противодействия взяточничеству; 3) XIX — н ​ ачало ХХ вв. — с​ истематизация законодательства о противодействии коррупции; включение норм антикоррупционной направленности в Свод законов Российской Империи 1832 г. и Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г.; 4) 1917–1991 гг. — п ​ ринятие организационно-­правовых мер борьбы с коррупцией в годы советской власти; 5) 1991 г. — ​настоящее время — с​ тановление и развитие современного российского законодательства о противодействии коррупции (три стадии). Особенностью зарождения отечественного антикоррупционного законодательства является признание в течение длительного времени действий коррупционного плана в качестве нормальной практики 8

9

10

См. в связи с этим: Хабриева Т. Я. Научно-­п равовые проблемы противодействия коррупции // Журнал российского права. 2012. № 7. С. 7. См.: Астунин В. В. Коррупция и борьба с ней в России второй половины XVI–XX вв.: криминологическое исследование: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 8.

1.2. Основные исторические этапы формирования законодательства

государственного управления, их легализация. Так, в период становления государственности на Руси в IX–X вв. и в последующие столетия местное управление основывалось на системе кормлений (содержание представителей власти на местах населением). В Русской Правде (ст. 9 Пространной редакции) были предприняты первые шаги по ограничению указанных поборов с населения: используемые ранее неопределенные формулировки размеров корма («по колику могут ясти» и т. п.) сменяются количественными показателями («хлебов 7 на неделю и т. п.) 10. Ограничение размера корма отражено также в Белозерской уставной грамоте 1488 г. Система кормлений была ликвидирована в XVI в., однако взамен была сформирована практика «кормленого окупа», также возлагавшего бремя содержания представителей власти на население. В отсутствие термина «коррупция» в конце XIV в. в Псковской Судной Грамоте 1397 г. (позднее — ​в Новгородской судной грамоте 1456/1471 г., Судебнике Ивана III 1497 г.) появляется термин «посул» в значении взятки, вводится запрет на получение тайного посула (законный гонорар допускался) князем и посадником при осуществлении правосудия. Первоначально под посулом понималось легальное добровольное вознаграждение, пошлина и др., однако в XV в. посул стал криминализироваться 11. Становление централизованного государства, укрепление государственности, утверждение сословно-­представительной монархии на Руси способствовало повышению роли законодательства. Судебник Ивана III 1497 г. ввел санкции за дачу и получение взяток, посредничество во взяточничестве, подлоги и злоупотребления (превышения) полномочий. С принятием Соборного уложения 1649 г. был увеличен круг лиц, несущих ответственность за взятки, расширен состав коррупционных преступлений 12.

10

11 12

См.: Бычкова С. Б. Государственно-­п равовые меры противодействия взяточничеству в России (XV – начало ХХ вв.): дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2015. С. 27. См.: Алексеев Ю. Г. Судебник Ивана III: Традиция и реформа. СПб., 2001. С. 186–190. Неисполнение обязанностей по осуществлению правосудия, самовольное повышение размеров пошлин, подлоги, волокита.

11

Глава 1. Законодательство в сфере противодействия коррупции как система

Масштабное развитие законодательства и институциональной основы противодействия коррупции происходило во время правления Петра I. Процесс укрепления государственной власти, оформление централизованного аппарата чиновничества обусловили необходимость принятия административных и законодательных мер по борьбе с коррупцией. В этот период принимается ряд важных антикоррупционных документов (Именной указ Петра I «О наказании посадских людей за взятки» 1699 г.; Именной указ Петра I «О возпрещении взяток и посулов и о наказании за оное» 1714 г.; Артикул воинский 1715 г. и др.). Итогом этой деятельности становятся: — появление в отечественном законодательстве термина «взятка»; — расширение числа коррупционных деяний (взяточничество, корыстное злоупотребление должностным положением, кража казны, иной вред государственному интересу); — контроль за деятельностью чиновников, запрет им получать иное вознаграждение, кроме жалованья, осуществлять незаконные поборы с населения; — в се со с ловн ы й х ара к т ер с а н к ц и й з а корру п ц ион н ые преступления; — появление институционального субъекта антикоррупционной политики в лице обер-фискала 13. После смерти Петра I идея кормления вновь актуализировалась —​ уже в виде акциденций, и лишь во времена правления Екатерины II было введено твердое жалованье для чиновников всех уровней. Родовым понятием для любых незаконных поборов с населения стало «лихоимство» (Именной указ Екатерины II «Об удержании судей и чиновников от лихоимства» 1762 г., Указ Александра I «Об искоренении лихоимства» 1802 г.).

XIX век был ознаменован первой систематизацией антикоррупционных норм. В Своде Законов Российской Империи 14 был сформулирован усовершенствованный родовой состав лихоимства, включивший в себя незаконные поборы, вымогательство, взятки (ст. 309–311).

13

14

12

См.: Бычкова С. Б. Государственно-­п равовые меры противодействия взяточничеству в России (XV – начало ХХ вв.). С. 31; Коновалов В. А. Коррупция в российской истории и праве // Белые пятна российской и мировой истории. 2014. № 6. С. 67–68. Глава 6 «О лихоимстве» раздела V.

1.2. Основные исторические этапы формирования законодательства

Главным итогом систематизации антикоррупционного законодательства в рассматриваемый период признано Уложение 1845 г. «О наказаниях уголовных и исправительных», пятый раздел 15 которого был посвящен должностным преступлениям и служебным проступкам, а гл. 6 раздела 16 — ​коррупционным преступлениям 17. Мздоимством и лихоимство отличались по степени общественной опасности: первое признавалось менее опасным, нежели второе. Под мздоимством понималась ситуация, когда чиновник принимал подарок без нарушения служебных обязанностей. Лихоимство же понималось как злоупотребление власти или доверенности начальства. Наиболее общественно опасным видом лихоимства считалось вымогательство взятки — л ​ юбая прибыль, получаемая по службе под страхом притеснения, требование любых подарков, услуг, доходов, неустановленные законом поборы, незаконные наряды обывателей на работу 18. Таким образом, закономерным этапом эволюции антикоррупционного законодательства предшествующих периодов стала его систематизация в XIX в., создание развитой системы правовых средств борьбы с коррупцией, четкое формулирование составов коррупционных преступлений. Вместе с тем борьба с коррупцией велась преимущественно репрессивными методами на основе уголовно-­правовых норм, в то время как профилактике коррупции внимание практически не уделялось. На заре формирования советского государства и права были приняты документы, основной задачей которых являлось уничтожение коррупции. Первым таким актом стал Декрет СНК РСФСР от 8 мая 1918 г. «О взяточничестве», который ввел уголовную ответственность должностных лиц, состоящих на государственной или иной общественной службе, уличенных во взяточничестве. В развитие и конкретизацию указанного нормативного правового акта был принят Декрет СНК РСФСР от 16 августа 1921 г. «О борьбе 15 16 17

18

«О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной». «О мздоимстве и лихоимстве». См.: Шишкарев С. Н. Основные этапы развития российского законодательства в сфере противодействия коррупции // Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 12. С. 144. См.: Бычкова С. Б. Государственно-­п равовые меры противодействия взяточничеству в России (XV – начало ХХ вв.). С. 34–35.

13

Глава 1. Законодательство в сфере противодействия коррупции как система

с взяточничеством», где в самостоятельный состав преступления было выделено посредничество во взяточничестве. В Уголовном кодексе РСФСР 1922 г. должностным преступлениям была посвящена отдельная глава, включающая целый ряд составов, относящихся к числу коррупционных 19. Уголовный кодекс РСФСР 1960 г. выделил две группы преступлений, которые можно отнести к коррупционным: 1) преступления, посягавшие на деятельность государственного и общественного аппарата управления и заключавшиеся в злоупотреблении должностным лицом служебным положением; 2) преступления, совершенные должностными лицами и иными служащими государственного аппарата с использованием своих служебных прав и полномочий, связанные с другим непосредственным объектом посягательства 20. Таким образом, в советские годы борьба с коррупцией также осуществлялась преимущественно уголовно-­правовыми средствами. Как системное явление законодательство в сфере противодействия коррупции стало формироваться лишь на современном этапе развития государства и права, начавшем свой отсчет с момента распада СССР. Проблемы противодействия коррупции этот период получают широкое освещение в доктрине, на доктринальном уровне выводятся и совершенствуются основные понятия в данной области, начиная с первоочередных — «​ коррупция», «противодействие коррупции». Первоначально борьба с коррупцией в России современного периода опиралась на правовую базу, основными элементами которой являлись подзаконные акты — ​у казы Президента РФ. Вместе с тем здесь уместно вспомнить феномен так называемого «указного 19

20

14

Корыстное злоупотребление властью; постановление судьями неправосудного приговора; незаконное задержание или привод; присвоение должностным лицом денег или иных ценностей, находившихся в его ведении в силу служебного положения; получение взятки лицом, состоявшим на государственной союзной или общественной службе. См. источник опубликования Кодекса: СУ РСФСР. 1922. № 15. Ст. 153. Контрабанда, хищение путем присвоения или растраты или злоупотребления служебным положением, совершение незаконных сделок с валютными ценностями государственными должностными лицами. См.: Шишкарев С. Н. Основные этапы развития российского законодательства в сфере противодействия коррупции. С. 145.

1.2. Основные исторические этапы формирования законодательства

правотворчества», когда в первые годы после распада СССР до принятия Конституции РФ и несколько лет спустя в нашей стране многие общественные отношения, являвшиеся по сути предметом законодательного регулирования, регламентировались указами Президента РФ 21. Здесь речь идет о «конкурирующей компетенции» между разными ветвями власти 22. Конституционный Суд РФ признал правомерность таких указов, которые восполняли имеющиеся пробелы законодательного регулирования, имели временный характер, т. е. действовали до принятия соответствующего законодательного акта (о чем нередко говорилось в самих указах), в отсутствие их противоречий Конституции РФ и федеральным законам 23. Одним из приоритетов государственной политики предотвращение коррупционных деяний стало в связи с изданием Указа Президента РФ от 4 апреля 1992 г. № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» 24, заложившего основы профилактики коррупционных преступлений, установившего запрет на занятие предпринимательской деятельностью для государственных служащих, вводящего систему аттестации для них.

21

22

23

24

См.: Лукьянова Е. А. Указное право как российский политический феномен // Журнал российского права. 2001. № 10. С. 55. См. также акт, создавший правовую основу возникшего положения: постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. № 1831–1 «О правовом обеспечении экономической реформы». См.: Окуньков Л. А. Указы Президента РФ и проблемы их совершенствования // Законодательство. 2000. № 12. С. 60. См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом»; от 30 апреля 1997 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 г. № 315 «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации», Закона Пермской области от 21 февраля 1996 г. «О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области» и части 2 статьи 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 года «О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области» (в редакции от 9 ноября 1995 года)». Российская газета. 1992. № 80.

15

Глава 1. Законодательство в сфере противодействия коррупции как система

15 мая 1997 г. был издан Указ Президента РФ, регламентировавший обязанность государственных и муниципальных служащих по декларированию доходов и предоставлению сведений об имуществе 25. Также с 1997 г. стала реализовываться практика проведения открытых конкурсов на получение государственных заказов 26. Впоследствии данные положения послужили основой для принятия ныне утратившего силу Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» 27, который устанавливал ряд антикоррупционных ограничений и требований для государственных служащих, например, по декларированию сведений о доходах принадлежащем на праве собственности и имуществе 28. Тогда же на федеральном уровне был принят целый ряд подзаконных актов, нормы которых имели антикоррупционную направленность 29. Систематизирующее значение в отношении антикоррупционного законодательства имело принятие в 1996 г. Уголовного кодекса РФ 30, который ввел уголовную ответственность за два состава преступлений — п ​ олучение (ст. 290) и дача взятки (ст. 291). Как видно, в УК РФ 25

26

27 28

29

30

16

Указ Президента РФ от 15 мая 1997 г. № 484 «О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе» // СЗ РФ. 1997. № 20. Ст. 2239. Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» // СЗ РФ. 1997. № 15. Ст. 1756. СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 299. Противодействие коррупции: новые вызовы: монография / отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2016. С. 104. Приказ Государственного Таможенного Комитета РФ от 26 апреля 1995 г. № 287 «О состоянии работы по борьбе с коррупцией, должностными преступлениями и задачах по обеспечению собственной безопасности таможенных органов Российской Федерации»; приказ МВД России от 26 февраля 1996 г. № 129 «О мерах по обеспечению законности в органах внутренних дел Российской Федерации и укреплению собственной безопасности»; приказ МВД России от 4 декабря 1996 г. № 456 «О мерах по укреплению законности и дисциплины в деятельности Госавтоинспекции» и др. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // СЗ РФ.

1996. № 25. Ст. 2954.

1.2. Основные исторические этапы формирования законодательства

был взят за основу узкий подход к пониманию коррупции, отождествлявший ее со взяточничеством, что в дальнейшем было подвергнуто корректировке. В современном этапе развития антикоррупционного законодательства принято выделять три стадии. Первая стадия ограничивается периодом 2005–2012 гг. Она характеризуется имплементацией международных антикоррупционных конвенций в российскую правовую систему и становлением антикоррупционного законодательства. Начиная с 2005 г. организация деятельности по противодействию коррупции включается в мероприятия административной реформы. Концепция административной реформы в Российской Федерации и план мероприятий по ее проведению, утвержденные распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р 31, содержали положения о необходимости разработки механизмов противодействия коррупции в органах исполнительной власти 32. Примечательно, что в рассматриваемый период в отсутствие специального законодательного акта осуществлялось преимущественно подзаконное регулирование в области противодействия коррупции. Помимо этого, в 2004–2006 гг. нашей страной были ратифицированы основные международные договоры в области противодействия коррупции — К ​ онвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г.33; Конвенция ООН против коррупции 2003 г.34; Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г.35 В конце рассматриваемого периода (2012 г.)

31 32

33 34 35

СЗ РФ 2005. № 46. Ст. 4720. Было предусмотрено: – создание специальных антикоррупционных механизмов в сферах деятельности государственных органов с повышенным риском коррупции; – внедрение экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность; – создание методических основ оценки коррупциогенности государственных функций; – разработка пакета антикоррупционных нормативных правовых актов; – разработка ведомственных и региональных антикоррупционных программ. СЗ РФ. 2004. № 40. Ст. 3882. СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2780. СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2394.

17

Глава 1. Законодательство в сфере противодействия коррупции как система

Россия стала участницей Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок 1997 г., хотя фактически положения указанной конвенции были имплементированы в отечественное законодательство в 2011 г.36 Процесс имплементации положений международных антикоррупционных конвенций в российское антикоррупционное законодательство на этом фактически был завершен 37. Начиная с 2008 г. принимаются утверждаемые подзаконными нормативными правовыми актами Президента РФ программно-­ стратегические документы, определяющие основные направления государственной политики в области борьбы с коррупцией, отражающие правовые модели противодействия ей 38.

25 декабря 2008 г. был принят Федеральный закон № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» 39 (далее — З ​ акон о противодействии коррупции), закрепивший основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы профилактики коррупции и борьбы с ней, основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности указанной деятельности. Законодательно были определены основные понятия в данной области («коррупция», «противодействие коррупции»). Тем самым были созданы предпосылки для формирования в законодательстве Российской Федерации о противодействия коррупции самостоятельного нормативного правового массива. Первоочередным изменениям подверглось более 25 законодательных актов.

36

37

38

39

18

См.: Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» // URL: http://www.pravo.gov.ru Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций: монография / отв. ред. О. И. Тиунов. М., 2012. См.: Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции» // СЗ РФ. 2008. № 21. Ст. 2429; Национальный план противодействия коррупции на 2010–2011 гг., утв. Президентом РФ от 31 июля 2008 г. № Пр‑1568 // Российская газета. 2008. № 164; Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2010–2011 гг., утв. Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 // СЗ РФ. 2010. № 16. Ст. 1875. СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.

1.2. Основные исторические этапы формирования законодательства

В частности, отдельные положения по вопросам борьбы с коррупцией были включены в такие законодательные акты, регламентирующие порядок прохождения государственной гражданской, муниципальной, военной службы, службы в таможенных органах и органах прокуратуры 40. Рассматриваемая стадия развития современного антикоррупционного законодательства ознаменовалась принятием еще одного специального Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» 41, где были регламентированы правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы в целях выявления в нормативных правовых актах и их проектах коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Законодательные нормы были конкретизированы в подзаконных нормативных правовых актах Правительства РФ, устанавливающих методику антикоррупционной экспертизы. В последующем положения о борьбе с коррупцией были также включены в Федеральные законы, посвященные регулированию деятельности правоохранительных органов 42. В развитие вышеуказанных законодательных положений было принято значительное количество нормативных правовых актов 40

41 42

См. Федеральные законы: – от 2 марта 2007 г. № 25–ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152; – от 27 июля 2004 г. № 79–ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215; – от 28 марта 1998 г. № 53–ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»; – от 21 июля 1997 г. № 114–ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»; – от 17 января 1992 г. № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472. СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609. См. Федеральные законы: – от 7 февраля 2011 г. № 3–ФЗ «О полиции» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900; – от 30 ноября 2011 г. № 342–Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // URL: http://www.pravo.gov.ru; – от 28 декабря 2010 г. № 403–ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 15.

19

Глава 1. Законодательство в сфере противодействия коррупции как система

подзаконного уровня: акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также ведомственные акты и акты государственных корпораций, наделенных правотворческими функциями. Вторая стадия (2012–2017 гг.) характеризуется внедрением норм о противодействии коррупции в большинство отраслей публичного и частного права. В этот период развитие получают требования, запреты, ограничения, установленные в целях противодействия коррупции; совершенствуются меры юридической ответственности за коррупционные правонарушения. Изначально краткий Закон о противодействии коррупции значительно увеличивается в объеме. Так, запреты, ограничения и обязанности, характерные для государственных гражданских служащих, начинают распространяться на иные виды службы, а впоследствии и на иные категории лиц — ​работников государственных компаний и корпораций, федеральных фондов, организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными органами государственной власти, и т. д. Тем самым было осуществлено масштабирование антикоррупционных запретов, ограничений и обязанностей по кругу лиц. Были приняты следующие специальные федеральные законодательные акты, систематизировавшие положения по отдельным направлениям борьбы с коррупцией: — от 3 декабря 2012 г. № 230-Ф3 «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» 43, определивший круг субъектов, чьи расходы и доходы подлежат контролю (лица, замещающие государственные должности, их супруги и несовершеннолетние дети), порядок осуществления контроля, а также механизм обращения в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы; — от 3 декабря 2012 г. № 231-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О контроле за соответствием 43

20

URL: http://www.pravo.gov.ru

1.2. Основные исторические этапы формирования законодательства

расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» 44; — от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» 45. Изменениям и закреплению норм антикоррупционной направленности подверглись некоторые другие федеральные законы 46. На второй стадии развития российского антикоррупционного законодательства был принят пакет Указов Президента РФ, непосредственно направленных на реализацию принятых федеральных законов и регламентирующих порядок предоставления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, проверку достоверности и полноты предоставляемых сведений и меры по совершенствованию деятельности в области противодействия коррупции 47. Третья стадия берет свое начало с 2018 г. и характеризуется постановкой в Национальном плане противодействия коррупции на 2018– 2020 гг., утв. Указом Президента РФ от 29 июня 2018 г. № 378 48, задач 44 45 46

47

48

URL: http://www.pravo.gov.ru URL: http://www.pravo.gov.ru См.: Федеральные законы от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // URL: http://www.pravo.gov.ru; от 19 июля 2018 г. 197-ФЗ «О службе в уголовно-­исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» // URL: http:// www.pravo.gov.ru; от 27 декабря 2018 г. № 501-ФЗ «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации» // URL: http://www.pravo.gov.ru; и др. См.: Указы Президента РФ от 8 марта 2015 г. № 120 «О некоторых вопросах противодействия коррупции» // СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1506; от 2 апреля 2013 г. № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1670; от 2 апреля 2013 г. № 310 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1671. СЗ РФ. 2018. № 27. Ст. 4038. Задача подготовки предложений по систематизации законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции (в том числе проектов соответствующих нормативных правовых актов) согласно подп. «в» п. 37 Национального плана противодействия коррупции на 2018–2020 гг. поставлена 21

Глава 1. Законодательство в сфере противодействия коррупции как система

по систематизации и актуализации законодательства о противодействии коррупции, устранению имеющихся пробелов и противоречий. Поставленные задачи требуют от научной общественности и субъектов правотворчества разработки научной концепции совершенствования антикоррупционного законодательства; определения формы и направлений систематизации законодательства в сфере противодействия коррупции; совершенствования и унификации понятий и терминов, употребляемых в законодательстве о противодействии коррупции; дифференциации запретов, ограничений и обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции в отношении отдельных категорий лиц; совершенствования методики антикоррупционного правового воспитания; расширения применения антикоррупционных цифровых технологий в целях упрощения антикоррупционного контроля, предвидения коррупционных рисков и пр.; дальнейшей институционализации и правовой регламентации общественного контроля в сфере противодействия коррупции (включая область независимой антикоррупционной экспертизы) 49.

1.3. Современная структура законодательства в сфере противодействия коррупции Особенности и структура законодательства о противодействии коррупции в России определяются ее федеративным устройством. Правовую основу противодействия коррупции согласно ст. 2 Закона о противодействии коррупции составляют: — Конституция Российской Федерации; — федеральные конституционные законы; — общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации; — Закон о противодействии коррупции;

49

22

Правительству РФ с привлечением Администрации Президента РФ, Генеральной прокуратуры РФ и иных заинтересованных федеральных государственных органов (доклад о результатах исполнения данного поручения должен быть представлен до 1 декабря 2019 г.).

URL: http://www.izak.ru/upload/iblock/001/Проект%20рекомендаций%2012.docx