VI
ЧАСТЬ ПЕРВАЯ
ПРАВОВАЯ ПРИРОД А А ДМИНИСТРАТИВНОГО АКТА 1.1. Административный акт: понятие и признаки Государство управляет подчиненной территорией и заботится о благополучии своих граждан. Осуществляемое правовым государством публичное управление охватывает экономику, политику, культуру, социальные процессы, регулирует наиболее важные дела общества путем принятия правил поведения, государственного администрирования и осуществления правосудия. Административное управление строго ограничено юридическими установками, принятыми представителями народа — законодательной властью, а также подконтрольно власти судебной в рамках системы сдержек и противовесов. Исполнительная (или правительственная) власть ответственна за рост экономики, поддержание порядка, внутренней и внешней безопасности, обеспечение достойной жизни граждан — д ля этого она наделена широкими полномочиями и свободой усмотрения во всех сферах деятельности государства. Решение социально-экономических задач в пределах муниципалитетов (районов, городов, поселений и т. д.) осуществляется путем публично-территориальной самоорганизации населения (местного самоуправления), а реализация этих задач возлагается на местные администрации. В целом функционирование государства и публичное управление основывается в большей степени (по сравнению с другими ветвями власти) на осуществлении публичной администрацией на разных уровнях власти деятельности, получающей выражение в форме конкретных индивидуальных распоряжений и действий (актов), 1
Часть первая. Правовая природа административного акта
имеющих в совокупности самые широкие правовые и экономические последствия. На сегодняшний день в российском праве отсутствуют единообразные положения об актах, издаваемых органами публичной администрации. Нет ни легального закрепления, ни четкого теоретического осмысления основополагающих институтов административного права, таких как правовой акт органа публичного управления, административный акт, ненормативный акт и т. д. Отечественная юридическая доктрина оперирует самой разнообразной терминологией при обозначении актов органов публичного управления в широком смысле: это «административно-правовой акт» 1, «административный акт» 2, «административно-правовой акт управления» 3, «правовой акт управления» 4, «индивидуальный акт управления» 5, «акт государственного управления» 6 и т. д. Современные исследователи чаще склоняются к использованию термина «административно-п равовой акт» и предлагают различные подходы к определению данного понятия. Приведем некоторые из них. Административно-правовой акт — это подзаконное официальное, односторонне-в ластное решение (волеизъявление), принятое органом исполнительной власти (или иным субъектом государственного управления) в установленном порядке в пределах своей компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия в виде административно-п равовых 1
2
3
4
5
6
2
Андреев Д. С. Дефектные административно-п равовые акты: дис. … канд. юрид. наук. М., 2011; Гвоздева А. Н. Индивидуальные административно-п равовые акты: дис. … канд. юрид. наук. Киров, 2009. С. 30; Яхин Ф. Ф. Действие административно-п равовых актов: дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. Токарев О. В. Административные акты: материальные и процессуальные проблемы современной теории. дис. … канд. юрид. наук. Вор., 2001. Канунникова Н. Г. Теоретические аспекты административно-п равовых актов управления // Административное право и процесс. 2016. № 3. С. 8–10 // СПС КонсультантПлюс. Административное право: учебник / Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. 4-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2009. С. 435–436. Слесарева Е. С. Индивидуальные акты управления: дис. … канд. юрид. наук. М., 1984. Елистратов А. И. Очерк административного права. М.: Государственное изд-во, 1922. С. 78.
1.1. Административный акт: понятие и признаки
норм или правоотношений 7. Административно-правовой акт — это направленное на установление, изменение или отмену норм права, а также на возникновение, изменение или прекращение правовых отношений подзаконное правовое средство внешнего выражения односторонне-в ластного волеизъявления органа исполнительной власти, местной администрации, должностного лица, а также иного субъекта, наделенного соответствующими публично-в ластными полномочиями, содержащее управленческое решение, принятое им в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности 8. Приведенные дефиниции по-своему хороши; они достаточно полно отражают сущность актов органов управления, если включать в данную категорию как нормативные акты, так и индивидуальные (ненормативные) акты индивидуального (ненормативного) характера 9. В дореволюционной науке административного права предлагалось подразделение актов государственного управления (государственных актов) на а) нормативные акты (указы), б) индивидуальные (административные) акты и в) юрисдикционные акты 10. По прошествии времени в доктрине устоялся подход, согласно которому понятие административно-правового акта охватывает нормативные акты органов исполнительной власти и индивидуальные (ненормативные) акты без включения юрисдикционных актов. Логично, что нормативные акты, принимаемые законодательными органами, а также юрисдикционные акты в силу принципа разделения властей не могут относиться к актам государственного управления. В рамках настоящей работы нас интересуют индивидуальные (ненормативные) акты органов публичной власти, а также их должностных лиц 11, для обозначения которых мы будем использовать тер7
8 9
10 11
Мицкевич Л. А. Административно-п равовые акты в России и Германии: сравнительно-п равовой аспект // Ежегодник публичного права 2016: Административный акт. М.: Инфотропик Медиа, 2015. С. 67. Андреев Д. С. Указ. соч. С. 43. Данный подход является наиболее распространенным в доктрине. См. Евтихиев А. О. Законная сила актов администрации. 1911. С. 40–43. Яхин Ф. Ф. Указ. соч. С. 13–36 и т. д. Елистратов А. И. Указ. соч. С. 78–79. В дальнейшем для упрощения восприятия текста преимущественно не будут указываться должностные лица и публичные должности, при употреблении термина 3
Часть первая. Правовая природа административного акта
мин «административный акт». Это вполне соответствует отечественной правовой традиции — начиная с упомянутой классификации А. И. Елистратова актов государственного управления (а также его научных воззрений относительно понятия и юридической природы административного акта), заканчивая работами некоторых современных исследователей 12. Отметим позицию советского законодателя, упомянувшего именно административный акт (не акт управления либо какой-нибудь иной термин) в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей и явно подразумевавшего его индивидуальный (ненормативный) характер 13. Слово «правовой» в сочетании «административно-правовой акт» не несет смысловой нагрузки и является излишним, ибо все акты органов публичного управления должны соответствовать букве закона и духу права. Доминирующий в отечественной доктрине подход, в соответствии с которым институт административного акта вбирает в себя нормативные акты и акты индивидуального характера, является нецелесообразным. Различная правовая природа, цели принятия, различный характер и содержание, порядок принятия и отмены, порядок обжалования лишают смысла идею объединения их в единую категорию. Нормативные акты вне зависимости от субъектов их принятия есть регуляторы общественных отношений, источники права, форма его выражения. Односторонне-в ластные решения и распоряжения публичной администрации индивидуального ненормативного характера есть правоприменительные акты, они ничего не регулируют,
12
13
4
«орган публичной власти», «орган публичного управления» и т. д. подразумеваются также должностные лица и публичные должности. Здесь также согласимся с высказанным в литературе мнением о предпочтительности употребления термина «административный акт» в качестве наименования института актов органов исполнительной власти, поскольку он «наиболее зримо выражает волевое властное действие органа исполнительной власти, включающее волеизъявление органа (решение) и его внешнее выражение — а кт в процессе выполнения функций, предоставления государственных услуг, порученных ему юридическими предписаниями, имеющий своей целью вызвать необходимые юридические последствия в соответствующих административно-п равовых отношениях». См. Ноздрачев А. Ф. Административные акты: понятие, признаки, динамика // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ж. Марку. М.: Статут, 2011 // СПС КонсультантПлюс. ст. 4 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, утв. Законом СССР от 08 декабря 1961 г.
1.1. Административный акт: понятие и признаки
но, влияя на статус граждан и организаций, сами порождают правоотношения и подчинены праву и законности, выражающимся в нормативных актах. Отношение к актам публичной администрации как к почти сакральной субстанции (государство в лице исполнительной власти урегулировало, оно же разрешило любой твой вопрос, жаловаться на него же чревато) давно пора преодолеть и переосмыслить. Да, и сегодня деятельность публичной администрации пронизывает сознательную жизнь частных лиц (граждан и организаций), а принимаемые ею административные акты напрямую влияют на права, свободы и интересы граждан и юридических лиц. Скажем, добропорядочный гражданин, желая оформить земельный участок под дачным домиком, вступит в правоотношения с местной администрацией, будет испрашивать административный акт об изменении назначения земельного участка, изменении границ земельного участка и т. д. Взаимодействие с властью даже по обычным бытовым вопросам (регистрация по месту жительства, оформление права собственности и т. д.) оборачивается совершением административных актов. Качество управленческих решений, облаченных в форму административных актов, оказывает огромное влияние на развитие экономики. Так, если предприниматель решил построить здание на своем земельном участке, он неизбежно будет вступать в правоотношения с публичной властью и столкнется с большим количеством индивидуальных правоприменительных актов. Он будет испрашивать у местной администрации разрешение на строительство (предварительно согласовывая проект, скажем, с территориальным органом Федерального агентства воздушного транспорта), затем разрешение на ввод в эксплуатацию. Будет получать предписания и представления от разного рода надзорных органов (строительных надзоров, прокуратуры и т. д.), исполнять их. В случае неисполнения наш предприниматель будет привлекаться к ответственности (вплоть до уголовной). Каждый из административных актов (выдача разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, отказ в выдаче последних, предписания, представления) или даже акт в форме бездействия имеет судьбоносное значение для реализации первоначальной цели предпринимателя (построить здание), а часто и влияет на его личный статус и свободу. 5
Часть первая. Правовая природа административного акта
Предприниматель открывает кафе и испрашивает в органах публичной администрации необходимые лицензии, разрешения и, соответственно, получит административные акты о выдаче лицензий, разрешений (или отказ в получении оных). Впоследствии деятельность нашего предпринимателя обязательно будет предметом проверок контролирующих органов; налоговые органы непременно будут чтить его своим вниманием и административными актами о проведении проверки, об обязании уплатить недоплаченные налоги (при наличии); органы Роспотребнадзора будут бдить за соблюдением в новоявленном кафе санитарно-эпидемиологических норм и т. д. Во всех этих случаях частным лицам не слишком интересны нормативные акты органов публичного управления, их больше волнуют акты применения закона в их конкретных ситуациях — в едь именно посредством совершения (принятия) административных актов публичной властью осуществляется управление, реализуются и применяются законы. В ходе взаимодействия органов государственного управления и частных лиц неизбежно возникают конфликты, интересы граждан и организаций далеко не всегда совпадают с публичным интересом либо с интересами других частных лиц (ну хотя бы в вопросах государственной регистрации права собственности). Ежегодно огромное количество административных актов оспаривается в судах — к ак гражданами и организациями, так и прокурорами и даже органами публичной власти. От результатов разбирательств зависит бизнес, личное благосостояние, а иногда и свобода граждан. Именно административные акты, являясь каналами связи — проводниками между народом и властью, составляют основу, сердцевину административного права. Развитые правопорядки давно это осознали, и административным актам уделяется первоочередное внимание как со стороны законодателя, так и науки публичного права. В зарубежных правопорядках существует три подхода к термину «административный акт» (индивидуального характера): 1) это акт применения закона в конкретной ситуации (Австрия, Германия, Польша, Швеция); 2) это любой акт, подчиняющийся закону и отражающий его природу (Франция, Великобритания, Бельгия, Греция, Нидерланды); 6
1.1. Административный акт: понятие и признаки
3) сочетание первого и второго подходов (Италия, Испания, Португалия) 14. По мнению Ж. Марку, в нашей стране используется второй подход с определенными особенностями. Они выражаются в закреплении практики отхода от идеи верховенства закона, которая исторически началась в имперскую эпоху, а в начале XX в. была продолжена работой первого департамента Правительствующего сената (осуществлявшего контроль за судебными исками по административным делам и определявшего законность административных актов министров и индивидуальных решений), впоследствии поддержана в советский период и сохранена до сих пор 15. На протяжении многих лет российская доктрина административного права формировалась под значительным влиянием немецкой правовой традиции, поэтому при рассмотрении природы административного акта уместно будет в первую очередь обратиться к опыту Германии 16. Так, Отто Майер определял административный акт как «императивное решение власти, которое в каждом отдельном случае определяет для подчиненного лица, что для него является правом» 17. Очевидно, немецкий классик административного права рассматривал административный акт как любое правоприменительное действие индивидуального характера. В Законе об административных процедурах Германии 1976 г. административный акт (Verwaltungsakt) определяется как любое распоряжение, решение или иная властная мера административного органа, направленная на урегулирование единичного случая в области публичного права и имеющая непосредственное правовое последствие внешнего характера 18. Из приведенной дефиниции выделим два примечательных момента. Во-первых, немецкий 14
15 16
17 18
Марку Ж. Административные акты и процедуры России и других государств Европы // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ж. Марку. М.: Статут, 2011 // СПС КонсультантПлюс. Марку Ж. Там же. Здесь нас не смущает то, что в соответствии с приведенной Ж. Марку классификацией Германия является ярким представителем первого похода к термину «административный акт». Mayer O. Deutsches Verwaltungsrecht. Bd. 1, 1. Aufl. München, 1895. S. 64. § 35, Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG). 7
Часть первая. Правовая природа административного акта
законодатель под категорией «Verwaltungsakt» объединяет не только ненормативные акты, но и имеющие правовые последствия решения и действия органов публичной власти и их должностных лиц. Во-вторых, под категорией «Verwaltungsakt» рассматриваются только властные решения, распоряжения индивидуального (ненормативного) характера. Французская правовая традиция также исходит из объединения в единую категорию административных актов (actes administratifs) действий и решений органов публичной власти. Это отражено как в законе (к примеру, книга 2 Кодекса отношений между обществом и администрацией от 23 октября 2015 г.) 19, так и в доктрине. Так, Ж. Ведель в качестве административных актов рассматривает исполнительные решения (décision exécutoire) и административные договоры 20. Схожий подход к административному акту как решениям органов управления индивидуального характера содержится в законодательстве большинства государств постсоветского пространства (Азербайджан 21, Армения 22, Киргизия 23, Латвия 24, Таджикистан 25, Туркмения 26, Узбекистан 27, Эстония 28). Вернемся к отечественному правопорядку. В сравнительно недавно принятом Кодексе административного судопроизводства РФ (далее — КАС РФ) законодатель предусматривает возможность оспаривания
19 20
21
22
23
24 25 26
27
28
8
Livre II. Code des relations entre le public et l’administration. Ведель Ж. Административное право Франции / пер. с фр. Л. М. Энтина, под ред. М. А. Крутоголова. М.: Прогресс, 1973. С. 133–185. Пункт 2.0.2 ст. 2 Закона Азербайджанской Республики от 21 октября 2005 г. № 1036-IIQ «Об административном производстве». Пункт 1 ст. 53 Закона Республики Армения от 16 марта 2004 г. № ЗР‑41 «Об основах административной деятельности и административном производстве» Пункт 6. ст. 4 Закона Республики Кыргызстан от 31 июля 2015 г. № 210 «Об основах административной деятельности и административных процедурах». Пункт 3 ст. 1 Административно-п роцессуального закона Латвии. ст. 2 Кодекса об административных процедурах Республики Таджикистан. Пункт 2 ст. 1 Закона Республики Туркменистан от 3 июня 2017 г. № 566-V «Об административных процедурах». Статья 4 Закона Республики Узбекистан от 8 января 2018 г. № ЗРУ‑457 «Об административных процедурах». Пункт 1 ст. 51 Закона об административном производстве Эстонской Республики, принят 06 июня 2001 г.
1.1. Административный акт: понятие и признаки
в порядке административного судопроизводства следующих групп актов публичного управления 29: 1) нормативные правовые акты; 2) акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойс твами; 3) решения, действия (бездействие): — органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; — некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций; — квалификационных коллегий судей; — Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи. Мы видим, что законодатель не оперирует термином «ненормативный акт», предпочитая «решения», «действия (бездействие)» органов публичной власти и их должностных лиц. Вместе с тем законодатель в главе 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее — А ПК РФ), предусматривая возможность оспаривать затрагивающие права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности решения и действия (бездействие) органов публичной власти и их должностных лиц, добавляет к ним термин «ненормативный акт». Почему законодатель «забыл» включить в п. 2 ст. 1 КАС РФ в качестве объекта обжалования ненормативные акты? Такое решение на первый взгляд кажется нелогичным, поскольку, как показывает правоприменительная практика, наиболее популярными объектами обжалования в административных спорах являются как раз акты органов публичной власти и должностных лиц, не обладающие нормативными свойствами 29
Пункт 2 ст. 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — К АС РФ). 9
Часть первая. Правовая природа административного акта
(разного рода предписания, представления и т. д.). Более того, в ст. 137 Налогового кодекса РФ, ст. 26.21 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» предусматривается право обжаловать «акты ненормативного характера». О правовых актах ненормативного характера упоминается и в п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». Использование термина «ненормативный (правовой) акт» лишено смысла. Слово «ненормативный» не несет смысловой нагрузки, а употребление его лишь в целях разграничения принимаемых актов органов публичной власти (на нормативные и ненормативные) привело к тому, что в законах и правоприменительной практике возникли сложности в осмыслении места действия (бездействия) органов управления и их должностных лиц. В сущности, под ненормативным актом, обозначенным в АПК РФ, следует понимать административный акт (решение, действие) органа публичной власти или его должностного лица, облаченный в письменную форму 30. Уместно будет упомянуть разъяснение Конституционного Суда РФ, содержащееся в п. 4.2 мотивировочной части постановления от 31 марта 2015 г. № 6-П, в соответствии с которым под ненормативными правовыми актами имеются в виду акты индивидуальные, направленные на конкретное правоотношение, характеризующиеся индивидуально-распорядительным воздействием на общественные отношения 31. Как видно из формулировок, содержащихся в АПК РФ, понятие ненормативного акта не вбирает в себя решения, действия, бездействие органов публичной власти. 30
31
10
Документальная форма акта называется в качестве одного из признаков ненормативного акта. См., к примеру, постановление Арбитражного суда Центрального округа от 24 августа 2018 г. № Ф10-2854/2018 по делу № А09-14772/2017, постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 10 июля 2014 г. по делу № А75-8890/2013 и т. д. Такой формулировки придерживаются и арбитражные суды. См., к примеру, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 27 марта 2019 г. по делу № А76-25785/2018, постановление Арбитражного суда Восточно- Сибирского округа от 14 декабря 2016 г. по делу № А19-6301/2016 и т. д.
1.1. Административный акт: понятие и признаки
Между тем основу акта органа государственного управления составляет властно-распорядительное действие, решение. Внешнее его выражение не столь важно (в виде решения, письма, постановления и т. д.). Так, если публичная администрация отказывает в предоставлении государственной (муниципальной) услуги (в выдаче разрешения на строительство, предоставлении земельного участка в аренду, в выдаче лицензии и т. д.), данные действия не охватываются понятием ненормативного акта. В правоприменительной практике сформулирован подход, согласно которому суды проверяют правомерность и при наличии оснований признают незаконными отказы органов управления, оформленные письмами или выраженные в письмах (при отсутствии письменных отказов оспаривается бездействие). По сути, оспариваются действия публичной администрации, выраженные в письменной форме, ибо сами по себе письма не являются ненормативными актами — о ни лишь являются внешним выражением властно-распорядительных действий актов органов управления. Думается, непоследовательность законодателя в формулировании объектов обжалования в КАС РФ и АПК РФ (отсутствие упоминаний о ненормативном акте в КАС РФ и отсутствие легального определения в АПК РФ или других законах) лишний раз подтверждает тезис целесообразности использования термина «административный акт» как объединяющего как ненормативные акты, так и решения и действия (и бездействие) органов публичной власти и их должностных лиц. Не всякое действие органа публичной власти имеет правовые последствия в области публичного права, а следовательно, не каждое действие является административным актом. Так, заключение администрацией гражданско-правовых сделок не охватывается публичным правом и не относится к административным актам. Для правопорядка безразличны действия, которые в принципе не создают правоотношений — скажем, проведение рабочего совещания среди служащих, выход на праздничную демонстрацию и т. д. Такие действия не влияют на правовую действительность, на права и интересы частных лиц (граждан и организаций), а следовательно, не могут признаваться административными актами. Не только активное действие, но и бездействие публичной администрации может создавать правовые последствия и влиять на права 11
Часть первая. Правовая природа административного акта
частных лиц. Так, предприниматель, испрашивающий разрешение на строительство, либо кредитор, пытающийся добиться исполнения судебного решения, могут натолкнуться на молчание и игнорирование со стороны органов публичной власти и их должностных лиц. Бездействие органа государственного управления приобретает правовое значение (и является юридическим действием) в тех случаях, когда публичная администрация обязана совершить действие в силу закона. Если гражданин испрашивает земельный участок в аренду, публичная администрация обязана принять решение по его просьбе. Если гражданин приносит исполнительный лист, судебный пристав-исполнитель обязан принять предусмотренные законом меры. Соответственно, молчание или бездействие органа публичной власти фактически являются отказом в реализации охраняемого законом права частного лица. Отметим, что такой подход прямо закреплен во французском Кодексе отношений между обществом и администрацией 2015 г. В соответствии со ст. L231–4 названного кодекса молчание, сохраняемое администрацией в течение двух месяцев, представляет собой решение об отклонении заявления (требования). Таким образом, бездействие или молчание публичной администрации является административным актом, и оно подлежит оспариванию по тем же правилам, что и акты администрации, выраженные в форме активного действия и прямого волеизъявления.
Признаки административного акта Сформулируем признаки административного акта, позволяющие отличить его от прочих совершаемых органами публичной власти действий и принимаемых ими документов. 1) Административный акт принимается органами публичного управления и должностными лицами, наделенными властными полномочиями. Правом принимать административные акты обладают органы публичной власти и должностные лица (в том числе занимающие государственные или муниципальные должности), являющиеся частью 12
1.1. Административный акт: понятие и признаки
государственного механизма. Осуществление властных полномочий выражается в юридически закрепленной возможности в пределах предоставленных им прав издавать административные акты, принимать решения и обеспечивать их исполнение. Названными полномочиями обладают: а) государственные должности, органы государственного управления и их должностные лица — к ак на уровне федерации, так и субъектов Российской Федерации. Прежде всего — это Президент России 32. Основной массив административных актов принимают федеральные органы исполнительной власти (Правительство России, министерства, ведомства, их территориальные подразделения), государственные должности и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (главы регионов, правительства, министерства, ведомства, их руководители), должностные лица органов публичного управления (как на уровне федерации, так и на региональных уровнях). Кроме органов системы исполнительной власти административные акты принимают прокуроры, Счетная палата России, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия России, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации (их территориальные подразделения) и т. д. Административные акты принимают и органы законодательной и судебной власти — п о узкому кругу управленческих вопросов, не связанных с осуществлением основных функций (принятие законов и осуществление правосудия); б) муниципальные должности и исполнительные органы местного самоуправления (администрации). Они не входят в систему государственного управления, вместе с тем наделены властными полномочиями по решению вопросов местного значения, принимают административные акты, влияющие на права и законные интересы частных лиц. Так, органы местного 32
Так, глава государства принимает указы, имеющие индивидуальный (ненормативный) характер (к примеру, указы о назначении на должности федеральных судей, о прекращении полномочий глав субъектов Российской Федерации и т. д.). 13
Часть первая. Правовая природа административного акта
самоуправления наделены значительными полномочиями по решению вопросов местного значения в области использования и охраны земель (ст. 11 ЗК РФ), принимают властные решения о дозволении возводить постройки на земельных участках путем выдачи разрешения на строительство и многое другое; в) организации и иные лица, не имеющие статуса органов публичной власти, но наделенные государственно-в ластными полномочиями. Так, Центральный Банк России, не являясь органом государственной власти, при выполнении функций (принятие решений о государственной регистрации кредитных организаций; выдача кредитным организациям лицензий на осуществление банковских операций, приостановление их действия и отзыв их; принятие решения о государственной регистрации негосударственных пенсионных фондов; осуществление надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций и т. д.) принимает значительное число значимых (а потому часто оспариваемых) административных актов. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в области использования и охраны земель нередко возлагаются на подведомственные администрациям муниципальных образований учреждения, которые и выступают ответчиками по делам об оспаривании принимаемых ими административных актов (скажем, муниципальное учреждение, уполномоченное в области земельных отношений, отказывает в предоставлении муниципальной услуги по заключению договора аренды земельного участка без проведения торгов). Пенсионный фонд России, Фонд социального страхования России, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и их территориальные отделения являются юридическими лицами, не имеют статуса органов власти, но вместе с тем реализуют государственную политику в области социального и медицинского страхования с принятием административных актов по вопросам, относящимся к данной сфере. Приведем некоторые примеры судебной практики, в которых организации или должностные лица не входили в систему органов публичного управления, но в силу наделения отдельными государственными или иными публичными полномочиями выступали 14
1.1. Административный акт: понятие и признаки
административными ответчиками по делам об оспаривании принятых ими административных актов: — призывная комиссия района при оспаривании ее решения об отказе в удовлетворении заявления о замене военной службы по призыву альтернативной 33; — государственное казенное учреждение — центр занятости населения при оспаривании бездействия по подбору гражданину подходящей работы 34; — начальник медицинской части федерального казенного учреждения здравоохранения Федеральной службы исполнения наказаний России при оспаривании его бездействия, выразившегося в ненаправлении гражданина, привлеченного к уголовной ответственности, в специализированное медицинское учреждение для обследования 35; 33
34
35
Определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 28 сентября 2016 г. № 18-КГ16-103 отменены судебные акты нижестоящих инстанций о прекращении производства по делу, материал направлен в суд первой инстанции для рассмотрения по существу. Кассационный суд указал, что носящие обязательный характер для лиц, в отношении которых они вынесены, решения (заключения) призывной комиссии, которая хотя и не входит в систему государственных органов, не является органом местного самоуправления, но выполняет публичную функцию путем реализации возложенных государством распорядительных полномочий в сфере призыва на военную службу и гражданскую альтернативную службу, подлежат обжалованию исключительно в порядке административного судопроизводства, следовательно, заключение судьи суда первой инстанции о необходимости рассмотрения требований гражданина в порядке гражданского судопроизводства является неправильным, принятым без учета правовых предписаний, содержащихся в названных выше федеральных законах. Апелляционное определение Ставропольского краевого суда от 05 декабря 2017 г. по делу № 33аа‑1397/2017. Административный иск гражданина был рассмотрен по существу. Кассационным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 02 ноября 2016 г. № 34-КГ16-12 отменены судебные акты нижестоящих инстанций о прекращении производства по делу, материал направлен в суд первой инстанции для рассмотрения по существу. Кассационный суд указал, что в силу занимаемой должности начальник медицинской части наделен властными полномочиями, реализует административные и иные публично-в ластные полномочия по исполнению и применению законов в сфере охраны здоровья в отношении лиц, находящихся под стражей в следственных изоляторах, то есть правоотношения, возникающие в связи с необходимостью предоставления административному истцу медицинской помощи, не основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности. 15
Часть первая. Правовая природа административного акта
— начальник государственного бюджетного учреждения «Бюро судебно-медицинской экспертизы» при оспаривании его бездействия, выразившегося в необеспечении производства судебно- медицинской экспертизы в рамках уголовного дела, поскольку у учреждения отсутствовало право осуществлять деятельность, на которую в соответствии с законодательством России требуется специальное разрешение — лицензия 36. Не осуществляют публичное администрирование и, соответственно, не принимают административные акты: — государственные органы законодательной власти (Федеральное Собрание России, представительные органы субъектов Российской Федерации), представительные органы местного самоуправления, а также государственные (муниципальные) должности — депутаты при осуществлении основной функции — нормотворчество (принятие законов); — суды (судьи) при осуществлении правосудия; — а также органы выявления и расследования преступлений и их должностные лица (следователи, дознаватели) при осуществлении своей основной деятельности, урегулированной уголовным процессуальным законом — р асследование преступлений и т. д. Приведем примеры судебной практики, в которых отдельные организации и должностные лица не признавались наделенными государственно-в ластными полномочиями: — адвокатская палата при оспаривании ее бездействия 37; 36
37
16
Апелляционным определением Рязанского областного суда от 12 июля 2017 г. № 33а‑1474/2017 отменено определение суда первой инстанции об отказе в принятии административного иска. Апелляционный суд указал, что из содержания административного искового заявления и частной жалобы следует, что, заявляя названные свои требования, гражданин связывает нарушение своих прав с оспариваемым бездействием руководителя государственного судебно-экспертного учреждения при осуществлении государственной судебно-экспертной деятельности. Следовательно, исходя из публичного характера правоотношений административное исковое заявление гражданина подлежит рассмотрению в порядке административного судопроизводства. Избранный заявителем способ защиты нарушенного права является правильным, какой-либо спор о праве, подлежащий рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, отсутствует. Апелляционное определение Московского городского суда от 06 июня 2017 г. по делу № 33а‑907/2017. Суды пришли к выводу, что адвокатская палата не является органом государственной власти, отдельные государственные полномочия
1.1. Административный акт: понятие и признаки
— врачи клинической больницы скорой помощи и поликлиники при оспаривании их бездействия, выразившегося в неоказании квалифицированной медицинской помощи, выписки без проведения соответствующего обследования и стойких положительных результатов лечения 38; — акционерное общество при оспаривании его действий по проведению проверки другой организации, составлению акта осмотра объекта газоснабжения в ходе строительного контроля 39; — сотрудники органа полиции при оспаривании неисполнения обязанности по регистрации и передаче по назначению надлежащему должностному лицу телеграммы, неисполнения обязанности по рассмотрению телеграммы, неисполнения обязанности направить письменный ответ по существу вопросов 40. Властные полномочия призваны реализовывать публичный интерес. Под публичными интересами (применительно к ст. ст. 166 и 168 ГК РФ), в частности, следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей
38
39
40
ей не передавались, соответственно ее действия (бездействие) не могут быть обжалованы в порядке публичного судопроизводства. Схожая правовая позиция содержится в апелляционном определении Московского городского суда от 20 октября 2017 г. № 33а‑6081/2017. Апелляционное определение Мурманского областного суда от 22 июня 2017 г. № 33а‑1875/2017. Суды пришли к выводу о том, что врачи, чье бездействие было оспорено, не являются должностными лицами, государственными или муниципальными служащими, наделенными государственными или иными публичными полномочиями. Бездействие врачей медицинских учреждений подлежит оспариванию в порядке гражданского судопроизводства. Апелляционное определение Ставропольского краевого суда от 07 февраля 2017 г. по делу № 33аа‑115/2017. Апелляционный суд отменил решение суда первой инстанции, рассмотревшего по существу административный иск организации, указав, что из обстоятельств дела усматривается наличие спора, возникшего из договорных отношений между юридическими лицами по техническому обслуживанию газового оборудования, что предполагает рассмотрение требований в порядке искового судопроизводства в арбитражном суде. Апелляционное определение Московского городского суда от 10 октября 2016 г. по делу № 33а‑35613/2016. Суды пришли к выводу, что фактически требования гражданина сводятся к иной оценке доказательств, послуживших поводом для принятия к истцу мер дисциплинарного воздействия (явившимися предметом рассмотренного судом в рамках другого дела трудового спора) в связи с трудовыми отношениями. 17
Часть первая. Правовая природа административного акта
природной среды (п. 75 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»). Отвлеченно от целей применения института недействительности сделок под публичным интересом следует понимать общие интересы граждан, объединенных общностью государственного образования. Административные акты принимаются органами власти не для своей частной деятельности или личных целей своих должностных лиц, а в целях обеспечения соблюдения публичного интереса. Орган управления, принимая решение о выдаче лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, оценивает возможность удовлетворения интереса частного лица, испрашивающего лицензию, но при этом также и принимая во внимание вероятные негативные последствия выдачи лицензии субъекту, не отвечающему необходимым требованиям, а потому могущему производить потенциально некачественную продукцию. Орган власти стоит на страже интереса неограниченного круга граждан — потенциальных потребителей продукции, то есть публичного интереса. Администрация города, оценивая возможность выдачи разрешения на строительство, оценивает, прежде всего, будет ли постройка отвечать требованиям безопасности граждан. Налоговый орган, принимая решение о начислении и взыскании налогов, преследует цели фискальной политики — п ополнение бюджета, обеспечение финансирования публичных расходов, которые априори совершаются в интересах граждан. 2) Административный акт носит индивидуальный характер. Здесь проходит тонкая, в некоторых случаях почти неразличимая грань между административными актами и нормативными актами. Понятие нормативного (правового) акта российское законодательство не содержит. В конце 2018 г. высший суд страны на основе сложившейся правоприменительной практики сформулировал признаки, характеризующие нормативный правовой акт. К таковым относятся: — издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, 18
1.1. Административный акт: понятие и признаки
иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; — наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц; — содержащиеся в нем правила поведения рассчитаны на неоднократное применение, направлены на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений 41. Административный акт в отличие от нормативного акта: — направлен на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей конкретных частных лиц (граждан и организаций); — рассчитан на однократное применение (к тем же частным лицам). Обозначенные границы между нормативными и административными актами являются зыбкими, что вызывает трудности в правоприменительной практике при решении вопроса о подведомственности спора об оспаривании нормативного (или ненормативного) акта и порядке его рассмотрения. Дела об оспаривании нормативных актов подведомственны суду общей юрисдикции и рассматриваются в порядке главы 21 КАС РФ, в то время как дела об оспаривании административных актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, подведомственны арбитражным судам. Сложности в решении вопроса подведомственности оборачиваются потерей времени (и средств) для административных истцов и вынужденным продлением периода правовой неопределенности. К примеру, принятый региональный органом ценового и тарифного регулирования приказ (или постановление) об установлении индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями на очередной год является нормативным или административным актом? На первый 41
п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойс твами». 19
Часть первая. Правовая природа административного акта
взгляд, нет, поскольку он распространяется лишь на конкретные сетевые организации, носит для них индивидуальный характер. Между тем судебная практика исходит из того, что поскольку такой приказ (постановление) рассчитан на неоднократное применение в течение регулируемого периода, содержит затрагивающие интересы неопределенного круга лиц правовые нормы, его следует относить к нормативным актам с передачей дел в суды общей юрисдикции 42. Другой занятный пример. Медицинское учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением к правительству области и комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования области (далее — Комиссия) о признании недействительным (незаконным) решения комиссии о внесении изменений в Тарифное соглашение в сфере обязательного медицинского страхования области на 2019 г и на плановый период 2020 и 2021 гг. (в части изменения уровня оказания медицинским учреждением медицинской помощи). Определением Арбитражного суда Архангельской области от 01 июля 2019 г. по делу № А05-6691/2019 и постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 августа 2019 г. по тому же делу производство по делу прекращено ввиду того, что оспаривание принятого Комиссией решения о внесении изменений в тарифное соглашение в сфере обязательного медицинского страхования следует производить в рамках дела о признании недействующим тарифного соглашения как нормативного правового акта в суде общей юрисдикции. Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 20 ноября 2019 г. по делу № А05-6691/2019 судебные акты отменены, дело направлено на рассмотрение по существу в суд первой инстанции. Кассационный суд пришел к следующим выводам. Медицинское учреждение оспаривает решение Комиссии, которым изменен 42
20
См. постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 02 июня 2020 г. по делу № А55-8511/2020, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 26 марта 2020 г. по делу № А58-6686/2019 и т. д. Более того, спор об оспаривании бездействия регионального органа ценового и тарифного регулирования по принятию такого акта не подлежит рассмотрению как оспаривание ненормативного акта в арбитражном суде (см. постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 28 мая 2020 г. по делу № А74–14101/2019).
1.1. Административный акт: понятие и признаки
уровень оказания заявителем медицинской помощи. Принятие оспариваемого решения относится к компетенции Комиссии, и это решение повлекло правовые последствия, а именно внесение изменений в Тарифное соглашение, стороной которого Комиссия не является (п. 2 ст. 30 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее — З акон № 326-ФЗ). В соответствии с п. 15 Положения о деятельности Комиссии принимаемые ею решения являются обязательными для всех участников обязательного медицинского страхования на территории субъекта Российской Федерации, круг которых ограничен и определен ст. 9 Закона № 326-ФЗ. Таким образом, вопреки мнению судов, оспариваемое решение Комиссии обладает признаками ненормативного правового акта, принято в отношении Учреждения, может затрагивать права и законные интересы заявителя, а потому в силу этого должно быть предметом проверки арбитражного суда. Как видно из приведенных примеров, четкое разграничение нормативных и административных актов по единственному значимому критерию — носит ли акт индивидуальный характер либо распространяется на неопределенный круг лиц и рассчитан на неоднократное применение — н а практике весьма затруднительно. Каждый кейс разрешается с учетом конкретных обстоятельств и характера оспариваемого акта. 3) Административный акт содержит властное предписание, направленное на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей частных лиц (граждан и организаций). Актом (от латинского «actus» — действие) является действие или решение органа управления, имеющее правовые последствия. Предписание или представление органа публичной власти возлагает на частное лицо обязанность совершения определенных действий (придерживаться определенного поведения) под угрозой привлечения к публично-правовой ответственности. Решение органа местного самоуправления об отказе в выдаче разрешения на строительство влияет на интересы испрашивающего обладателя титула на земельный участок, который лишается юридической возможности возвести на своей земле строение. Согласование или отказ в согласовании 21
Часть первая. Правовая природа административного акта
территориальным управлением Росимущества местоположения границ земельных участков влияет на интересы обладателя титула на земельный участок. Под частными лицами, в отношении которых принимаются административные акты, понимаются граждане и организации (юридические лица), а также и сами органы управления, когда они сами выступают как неравные участники правоотношений с уполномоченными отстаивать публичный интерес другими органами управления. Так, орган государственной власти при проверке своей деятельности контролирующим органом получает в отношении себя административные акты и вправе оспаривать их как частное лицо. Не являются актами действия органов публичной власти или их должностных лиц, не влекущие правовых последствий. Прогулки чиновников по улице или празднование коллективом Нового года не создает прав и не порождает обязанностей у частных лиц. Вместе с тем на практике четко разграничить административные акты от прочих фактических действий органов публичной власти не всегда просто именно ввиду неясности степени влияния на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей частных лиц. Так, акт проверки органа государственного управления, протокол об административном правонарушении 43 либо действия по их составлению не являются административными актами, поскольку лишь фиксируют ход и результаты проведенной проверки, не содержат юридически властного волеизъявления либо предписания, не направлены на возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей частных лиц. В целом действия, совершаемые органом управления в рамках возбужденного дела об административном правонарушении (составление протокола об административном правонарушении, проведение экспертиз, уведомление о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении и т. д.), сами по себе не порождают правовых последствий и не рассматриваются как административные
43
22
Такой подход поддержан судебной практикой (см. Определение Верховного Суда РФ от 14 июня 2018 г. № 310-КГ18-7037 по делу № А68-6240/2017, Определение Верховного Суда РФ от 19 марта 2018 г. № 304-АД18-1009 по делу № А70-5261/2017 и т. д.).
1.1. Административный акт: понятие и признаки
акты 44. Вместе с тем приказ антимонопольного органа о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства может быть оспорен в арбитражном суде 45. Также может быть предметом судебной проверки приказ руководителя антимонопольного органа о проведении проверки соблюдения антимонопольного законодательства 46. До недавнего времени не вполне однозначным был вопрос возможности оспаривания представления прокурора. Так, в соответствии с правовой позицией, изложенной в постановлении Президиума ВАС РФ от 21 октября 2008 г. № 9455/08 по делу № А5644956/2006, при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, само по себе представление прокурора не может быть исполнено принудительно, поскольку оно направлено на понуждение должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Иными словами, представление прокурора не может рассматриваться в качестве административного акта, подлежащего оспариванию в суде, поскольку не влияет на права и обязанности частных лиц. Приведенный подход изменился с принятием определения Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 17 марта 2017 г. № 308-КГ16-16394 по делу № А63-12736/2015. В нем сформулирована диаметрально противоположная позиция, в соответствии с которой представление прокурора не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном главой 22 КАС РФ и главой 24 АПК РФ. Поэтому, если орган или должностное лицо, в отношении которых вынесено представление, считают, что это представление нарушает их права и свободы, создает препятствия к осуществлению их прав и свобод 44
45
46
Отметим также, что действия (бездействие) и решения органов дознания, следствия и суда, которые уголовный процессуальный закон дозволяет обжаловать в порядке, предусмотренном гл. 15 УПК РФ, совершаются не органами государственного управления, а потому не рассматриваются как административные акты. п. 38 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2019) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 24 апреля 2019 г.). п. 2 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 16 марта 2016 г.). 23
Часть первая. Правовая природа административного акта
либо незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, они вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением в порядке, предусмотренном главой 22 КАС РФ и главой 24 АПК РФ. Правоприменительная практика знает множество иных экзотичных случаев, когда оспариваемые административные действия органов публичной власти не были признаны ненормативными (административными) актами: — действия прокуратуры по созданию препятствий в осуществлении экономической деятельности, необоснованному вмешательству в оперативно-хозяйственную деятельность организации и распространению недостоверных и необоснованных сведений о нарушениях в деятельности организации посредством направления некомпетентного правового заключения 47; — действия арбитражного суда по размещению в общедоступном источнике персональных данных гражданина (фамилии, имени, отчества, даты и места рождения, номера ИНН, СНИЛС, адреса регистрации), указанных в определениях суда по делу 48; — акт осмотра земельного участка 49; — письмо (ответ) учреждения Минобороны России о признании учреждения не стороной договора аренды 50; — акт реэкспертизы территориального фонда обязательного медицинского страхования 51 и т. д. В целом можно констатировать, что установление, изменение или прекращение прав и обязанностей частных лиц как признак административного акта подвергается проверке, что приводит к созданию не всегда предсказуемых прецедентов. 47
48
49
50
51
24
Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 29 июля 2019 г. № Ф02-3810/2019 по делу № А78-524/2019. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 30 октября 2019 г. № Ф05-13732/2019 по делу № А41-3219/2019. Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 14 декабря 2016 г. № Ф02-6260/2016 по делу № А19-6301/2016; Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 26 января 2018 г. № Ф03-16/2018 по делу № А73-9510/2017. Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 22 января 2018 г. № Ф01-5832/2017 по делу № А43-21948/2016, постановление Арбитражного суда Московского округа от 07 ноября 2019 г. № Ф05-19229/2019 по делу № А40-83399/2019.
1.1. Административный акт: понятие и признаки
4) Административный акт имеет внешнее воздействие. Административные акты призваны регулировать отдельные случаи и влиять на права и обязанности частных лиц. Внутренние процессы органов публичной власти не связаны с выполнением возложенных административных задач и осуществлением публичного (от лица и имени государства) управления. Поэтому не являются административными актами решения, приказы или иные распорядительные действия органов публичного управления по отношению к своим сотрудникам (служащим), внутреннему порядку и организационно-хозяйственной деятельности. 5) Административный акт выражается в форме документа, фактического действия или бездействия публичной администрации. Административный акт совершается в определенной форме, в которой с достаточной определенностью выражается воля публичной администрации. Акт должен быть ясным, однозначным по своему содержанию и не допускать двусмысленных толкований. Можно выделить следующие формы административных актов: а) Устная форма. Административный акт может производиться путем совершения конкретных действий без письменного оформления. Это вызвано необходимостью оперативного вмешательства представителя власти в общественные отношения. Таковыми являются действия сотрудников полиции по пресечению совершаемого правонарушения, остановка и досмотр автомобиля инспекторами по безопасности движения, проверка документов и т. д. Допущение устной формы административного акта необходимо, поскольку письменное оформление всякого действия публичной администрации снизит эффективность ее деятельности во многих вопросах, приведет к значительным трудозатратам и сильно уменьшит объем фактически выполняемой ею работы. Устным административным актом можно признать и бездействие, скажем, судебного пристава-исполнителя — разумеется, оно также не имеет письменного оформления, но осязаемо оформляется как отсутствие действий при наличии закрепленной обязанности совершения определенных действий. 25
Часть первая. Правовая природа административного акта
б) Письменная форма. Классическое воплощение административного акта в виде письменного документа — в виде решения, распоряжения, представления, предписания и т. д. Так, решение и предписание антимонопольного органа оформляются как бумажный документ с наименованием «решение» и «предписание» и т. д. и с соблюдением требований, предъявляемых к ним административными регламентами. Административные действия также могут получать внешнее выражение в виде писем органов публичного управления. Так, отказ органа местного самоуправления в совершении административного действия (в выдаче разрешения на строительство и т. д.) оформляется в виде письма или сообщения с соответствующим содержанием и мотивами принятого решения. Оспариваются такие действия с формулировками вроде «признать незаконным отказ в совершении административного действия (к примеру, в государственной регистрации права собственности), оформленный письмом (сообщением) и т. д.». в) Форма электронного документа. С развитием информационных технологий административные акты могут оформляться в виде электронных документов, которые, впрочем, должны иметь материальный (бумажный) первоисточник. Такая возможность предусмотрена, в частности, п. 4 ст. 31 НК РФ. Кроме того, решение налогового органа о взыскании налога может быть направлено в банк в электронной форме (п. 2 ст. 46 НК РФ). С динамичным развитием общественных отношений, технологий и информационной мобильности электронная форма неизбежно будет вытеснять традиционную письменную форму административных актов 52. Это удобно для всех субъектов публично-правовых отношений и является приметой времени. Итак, исходя из приведенных признаков, можно сформулировать определение административного акта: это индивидуальное односторонне-в ластное решение, распоряжение или действие органа 52
26
Так, судебные акты арбитражных судов давно публикуются в системе kad.arbitr.ru в форме электронных документов, что не только сильно упрощает жизнь лицам, участвующим в делах, но и способствует информационной открытости и гласности правосудия. Публичная администрация также в своей деятельности должна стремиться к большей прозрачности и открытости.
1.2. Виды административных актов
публичного управления, имеющее внешнее воздействие и направленное на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей граждан и юридических лиц.
1.2. Виды административных актов В российской научной литературе приводятся множество классификаций административных актов по самым разным критериям 53. Большая их часть носит теоретический характер и не имеет особого практического значения. Понятно, что в зависимости от субъектов, принимающих административные акты, последние можно разделить на акты органов государственной власти Российской Федерации, акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления и т. д. В рамках настоящей работы нас интересуют лишь классификации, имеющие значение в правоприменительной деятельности при разрешении конкретных практических вопросов. В науке немецкого административного права предлагаются две основные классификации административных актов: 1) по критерию воздействия на граждан административные акты делятся на: а) благоприятствующие и б) обременяющие; 2) по критерию характера волеизъявления административные акты делятся на: а) повелевающие, б) формирующие и в) устанавливающие 54. 53
54
Более подробно см. Елистратов А. И. Очерк административного права. М.: Государственное изд-во, 1922. С. 93–95, Юсупов В. А. Правоприменительная деятельность органов управления. М.: Юрид. лит., 1979. С. 100–116; Гвоздева А. Н. Индивидуальные административно-п равовые акты: дис. … канд. юрид.наук. Киров, 2009. С. 43–75 и т. д. Мицкевич Л. А. Административно-п равовые акты в России и Германии: сравнительно-п равовой аспект // Ежегодник публичного права 2016: Административный акт. М.: Инфотропик Медиа, 2015. С. 77–78. 27