РАЗДЕЛ I СТАТЬЯ 1
Статья 1 комментируемого Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» предполагает внесение изменений в положения следующих глав Конституции Российской Федерации: «Федеративное устройство», «Президент Российской Федерации», «Федеральное Собрание», «Правительство Российской Федерации», «Судебная власть и прокуратура», «Местное самоуправление».
ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО (1) в статье 67: а) часть 1 изложить в следующей редакции: «1. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. На территории Российской Федерации в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории. Организация публичной власти на федеральных территориях устанавливается указанным федеральным законом»; б) дополнить частью 2.1 следующего содержания: «2.1. Российская Федерация обеспечивает защиту своего суверенитета и территориальной целостности. Действия (за исключением делимитации, демаркации, редемаркации государственной границы Российской Федерации с сопредельными государствами), направленные на отчуждение части территории Российской Федерации, а также призывы к таким действиям не допускаются». 1
Раздел I. Статья 1
ПРЕЖНЯЯ РЕДАКЦИЯ СТАТЬИ
ДЕЙСТВУЮЩАЯ РЕДАКЦИЯ СТАТЬИ
1. Территория Российской Феде- 1. Территория Российской Федерации включарации включает в себя терриет в себя территории ее субъектов, внутрентории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушние воды и территориальное ное пространство над ними. На территории море, воздушное пространство Российской Федерации в соответствии над ними. с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории. Органи2. Российская Федерация облазация публичной власти на федеральных дает суверенными правами территориях устанавливается указанным и осуществляет юрисдикцию федеральным законом. на континентальном шельфе 2. Российская Федерация обладает суверени в исключительной эконоными правами и осуществляет юрисдикцию мической зоне Российской на континентальном шельфе и в исключительФедерации в порядке, опреденой экономической зоне Российской Федераляемом федеральным законом ции в порядке, определяемом федеральным и нормами международного законом и нормами международного права. права. 3. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия.
2.1. Российская Федерация обеспечивает защиту своего суверенитета и территориальной целостности. Действия (за исключением делимитации, демаркации, редемаркации государственной границы Российской Федерации с сопредельными государствами), направленные на отчуждение части территории Российской Федерации, а также призывы к таким действиям не допускаются. 3. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия.
Комментарий. Наиболее значимой новеллой с точки зрения реального регулирующего воздействия в положениях комментируемой новой редакции ст. 67 Конституции РФ, по нашему мнению, является возможность создания федеральных территорий. Для отечественного конституционного законодательства данное понятие является абсолютно новым, что вкупе с полным отсутствием конкретизирующего законодательства создает определенные опасения с точки зрения соблюдения принципа равноправия субъектов (ч. 1 ст. 5 Конституции РФ), являющегося одной из основ конституционного строя Российской Федерации. 2
Федеративное устройство
На сегодняшний день пока невозможно однозначно сказать, что из себя будет представлять федеральная территория. Вариантов может быть несколько: а) некий симбиоз уже существующих федеральных округов и особых экономических зон; б) способ организации публичной власти на территории расположения столицы Российской Федерации (по аналогии, например, с федеральными округами в США и Бразилии) или на территориях, включенных в состав территории Российской Федерации, до момента наделения их статусом субъектов Российской Федерации (по аналогии, например, с инкорпорированными организованными и неорганизованными территориями в США); в) одна из мер конституционно-правовой ответственности применяемых по отношению к субъектам Российской Федерации (по аналогии, например, с институтом федерального вмешательства в Бразилии). Причем буквальный смысл формулировок ч. 1 ст. 67 Конституции РФ наводит на мысль о том, что основное отличие федеральных территорий от субъектов Российской Федерации будет касаться организации публичной власти на довольно продолжительный период времени. Таким образом, высока вероятность того, что наиболее близким к истине окажется вариант (б), предполагающий, что федеральная территория представляет собой способ организации публичной власти на территории расположения столицы Российской Федерации или на территориях, включенных в состав территории Российской Федерации, до момента наделения их статусом субъектов Российской Федерации. Однако Конституционный Суд РФ в п. 3.1 своего Заключения от 16 марта 2020 г. № 1-З «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации „О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти“, а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента 3
Раздел I. Статья 1
Российской Федерации» отметил, что «положение о возможности создания федеральных территорий по своему буквальному смыслу не предполагает возможности образования федеральных территорий с приданием им статуса, равного статусу субъектов Российской Федерации, и не может расцениваться как противоречащее ст. 5 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, исчерпывающим образом определяющей состав России как федеративного государства (что, однако, не аналогично определению состава ее территории — ст. 67, ч. 1 Конституции Российской Федерации)». Соответственно, в итоге наиболее верной представляется точка зрения, согласно которой федеральная территория представляет собой способ организации публичной власти на территориях, включенных в состав территории Российской Федерации, до момента наделения их статусом субъектов Российской Федерации. Хотя однозначный ответ о том, что же собой представляет федеральная территория, конечно, можно будет получить только после принятия соответствующего федерального закона. Часть 2.1 комментируемой ст. 67 Конституции РФ, которую в средствах массовой информации широко осветили не иначе как ставящую точку в обсуждениях о возможности возврата Курильских островов или Крыма в будущем, при более внимательном рассмотрении таковой считать едва ли возможно. Причем исключительно по причине некорректного формулирования текста правовой нормы с точки зрения юридической техники. Под делимитацией государственной границы обычно понимают определение в международном договоре о границе общего направления и положения границы (договаривающиеся стороны составляют краткое описание прохождения линии государственной границы, наносят эту линию на топографическую карту от одной поворотной (пограничной) точки до следующей), а под демаркацией — обозначение линии государственной границы на местности (закрепление ее прохождения специальными пограничными знаками и составление документов о проведенной демаркации). Согласно положениям части 1 ст. 5 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 (в ред. от 27.12.2019) «О Государственной границе Российской Федерации» прохождение государственной границы 4
Федеративное устройство
устанавливается и изменяется международными договорами Российской Федерации и федеральными законами. Таким образом, положения ч. 2.1 ст. 67 Конституции РФ не запрещают и даже не ограничивают возможности Российской Федерации заключать международные договоры с сопредельными государствами, предметом которых будет делимитация государственной границы Российской Федерации, приводящая как к незначительному, так и к значительному отчуждению территории Российской Федерации. Иными словами, получается, что отчуждать часть территории Российской Федерации не только нельзя, но и можно, будь на то воля государства, выраженная его уполномоченными на то органами государственной власти. Предусмотренный же в ч. 2.1 ст. 67 Конституции РФ запрет походит скорее не на дополнительную гарантию сохранения территориальной целостности Российской Федерации, а на ограничение свободы слова. В связи с этим нельзя не отметить, что Конституционный Суд РФ в уже упомянутом выше Заключении от 16 марта 2020 г. № 1-З (п. 3) прямо говорит о наличии в ч. 2.1 ст. 67 ограничения свободы слова, отмечая, правда, при этом, что подобное ограничение свободы слова «согласуется с конституционно значимыми целями такого рода ограничений». Представляется, что исходя из изначальной, безусловно благой, цели сохранить территориальную целостность РФ ч. 2.1 Конституции РФ должна была быть сформулирована следующим образом: «Российская Федерация обеспечивает защиту своего суверенитета и территориальной целостности. Действия (за исключением делимитации, демаркации, редемаркации государственной границы Российской Федерации с сопредельными государствами), направленные на отчуждение части территории Российской Федерации, а также призывы к таким действиям не допускаются. Делимитация, демаркация или редемаркация государственной границы Российской Федерации, влекущая за собой отчуждение части территории Российской Федерации в пользу сопредельного государства, не может производиться без равноценных встречных территориальных уступок со стороны сопредельного государства, получающего отчуждаемую часть территории Российской Федерации. 5
Раздел I. Статья 1
(2) дополнить статьей 67.1 следующего содержания: «Статья 67.1 1. Российская Федерация является правопреемником Союза ССР на своей территории, а также правопреемником (правопродолжателем) Союза ССР в отношении членства в международных организациях, их органах, участия в международных договорах, а также в отношении предусмотренных международными договорами обязательств и активов Союза ССР за пределами территории Российской Федерации. 2. Российская Федерация, объединенная тысячелетней историей, сохраняя память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога, а также преемственность в развитии Российского государства, признает исторически сложившееся государственное единство. 3. Российская Федерация чтит память защитников Отечества, обеспечивает защиту исторической правды. Умаление значения подвига народа при защите Отечества не допускается. 4. Дети являются важнейшим приоритетом государственной политики России. Государство создает условия, способствующие всестороннему духовному, нравственному, интеллектуальному и физическому развитию детей, воспитанию в них патриотизма, гражданственности и уважения к старшим. Государство, обеспечивая приоритет семейного воспитания, берет на себя обязанности родителей в отношении детей, оставшихся без попечения». Комментарий. В п. 3 Заключения от 16 марта 2020 г. № 1-З «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации…» 1 Конституционный Суд РФ, рассматривая положения ч. 1 комментируемой ст. 67.1 Конституции РФ, абсолютно справедливо отмечает, что «статус Российской Федерации как правопреемника (правопродолжателя) Союза ССР составляет неотъемлемую характеристику (основание) ее суверенитета во внутригосударственных и международных делах и ни фактически, ни юридически не может быть поставлен под сомнение». Декларативная норма, содержащаяся в ч. 2 комментируемой ст. 67.1 Конституции РФ и провозглашающая, что «Российская Федерация 1
6
Далее по разделу I: Заключение от 16 марта 2020 г. № 1-З.
Федеративное устройство
признает исторически сложившееся государственное единство, сохраняя память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога», мало того что выглядит довольно странно, размещаясь сразу следом за нормой о правопреемстве Российской Федерации по отношению к СССР (государству, одной из основ идеологии которого являлся научный атеизм), так еще и вызывает вопросы с точки зрения ее соответствия одной из основ конституционного строя РФ — с ветскому характеру государства (ст. 14 Конституции РФ). Впрочем, касательно включения в текст Конституции РФ указания на веру в Бога, переданную народу России предками, Конституционный Суд РФ в уже упомянутом п. 3 Заключения от 16 марта 2020 г. № 1-З отметил, что «подобная формулировка не означает отказа от светского характера Российского государства и от свободы совести, поскольку по своей формулировке не сопряжено с конфессиональной принадлежностью, не объявляет наличие тех или иных религиозных убеждений обязательным в Российской Федерации, не ставит граждан России в неравное положение в зависимости от наличия такой веры и ее конкретной направленности и призвано лишь подчеркнуть необходимость учета при осуществлении государственной политики той исторически значимой социально-к ультурной роли, которую религиозная составляющая сыграла в становлении и развитии российской государственности». (3) статью 68 изложить в следующей редакции: «Статья 68 1. Государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык как язык государствообразующего народа, входящего в многонациональный союз равноправных народов Российской Федерации. 2. Республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации. 3. Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. 4. Культура в Российской Федерации является уникальным наследием ее многонационального народа. Культура поддерживается и охраняется государством». 7
Раздел I. Статья 1
ПРЕЖНЯЯ РЕДАКЦИЯ СТАТЬИ
ДЕЙСТВУЮЩАЯ РЕДАКЦИЯ СТАТЬИ
1. Государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык.
1. Государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык как язык государствообразующего народа, входящего в многонациональный союз равноправных народов Российской Федерации.
2. Республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государствен- 2. Республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного ной власти, органах местного самоуправлесамоуправления, государния, государственных учреждениях республик ственных учреждениях респубони употребляются наряду с государственным лик они употребляются наряду языком Российской Федерации. с государственным языком Российской Федерации. 3. Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного 3. Российская Федерация гаранязыка, создание условий для его изучения тирует всем ее народам право и развития. на сохранение родного языка, создание условий для его из4. Культура в Российской Федерации являучения и развития. ется уникальным наследием ее многонационального народа. Культура поддерживается и охраняется государством.
Комментарий. В новой действующей редакции комментируемой ст. 68 Конституции РФ в конституционный текст вводится новое понятие — « государствообразующий народ», которое по логике конституционного законодателя соотносится с хорошо знакомым понятием «многонациональный народ» как часть и целое. Во избежание возможных спекуляций на национальную тему Конституционный Суд в п. 3 Заключения от 16 марта 2020 г. № 1-З отметил, что «положение о русском языке как языке государствообразующего народа, входящего в многонациональный союз равноправных народов Российской Федерации, основано на объективном признании роли русского народа в образовании российской государственности, продолжателем которой является Российская Федерация. Оно не умаляет достоинства других народов, не может рассматриваться как несовместимое с положениями Конституции Российской Федерации о многонациональном народе Российской Федерации (ст. 3, ч. 1), о равенстве прав и свобод человека и гражданина вне зависимости от национальности (ст. 19, ч. 2), о равноправии и самоопределении народов (преамбула)». 8
Федеративное устройство
(4) статью 69 изложить в следующей редакции: «Статья 69 1. Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. 2. Государство защищает культурную самобытность всех народов и этнических общностей Российской Федерации, гарантирует сохранение этнокультурного и языкового многообразия. 3. Российская Федерация оказывает поддержку соотечественникам, проживающим за рубежом, в осуществлении их прав, обеспечении защиты их интересов и сохранении общероссийской культурной идентичности». ПРЕЖНЯЯ РЕДАКЦИЯ СТАТЬИ
ДЕЙСТВУЮЩАЯ РЕДАКЦИЯ СТАТЬИ
Российская Федерация гарантирует 1. Российская Федерация гарантирует права права коренных малочисленных коренных малочисленных народов в соотнародов в соответствии с общеприветствии с общепризнанными принципами знанными принципами и нормами и нормами международного права и междумеждународного права и междунанародными договорами Российской Федеродными договорами Российской рации. Федерации. 2. Государство защищает культурную самобытность всех народов и этнических общностей Российской Федерации, гарантирует сохранение этнокультурного и языкового многообразия. 3. Российская Федерация оказывает поддержку соотечественникам, проживающим за рубежом, в осуществлении их прав, обеспечении защиты их интересов и сохранении общероссийской культурной идентичности.
Комментарий. Следует отметить, что в новой действующей редакции ст. 69 Конституции РФ без сомнения приобрела более законченный с точки зрения формальной логики вид. Есть общая норма — о защите культурных прав всех народов и этнических общностей Российской Федерации и есть более специальная норма — о б особой защите прав коренных малочисленных народов. Кроме того, не оставлена без внимания такая важная в условиях решения демографической проблемы категория, как соотечественники за рубежом. 9
Раздел I. Статья 1
(5) статью 70 изложить в следующей редакции: «Статья 70 1. Государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации, их описание и порядок официального использования устанавливаются федеральным конституционным законом. 2. Столицей Российской Федерации является город Москва. Статус столицы устанавливается федеральным законом. Местом постоянного пребывания отдельных федеральных органов государственной власти может быть другой город, определенный федеральным конституционным законом». ПРЕЖНЯЯ РЕДАКЦИЯ СТАТЬИ
ДЕЙСТВУЮЩАЯ РЕДАКЦИЯ СТАТЬИ
1. Государственные флаг, герб и гимн 1. Государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации, их описание Российской Федерации, их описание и порядок официального использоваи порядок официального использования устанавливаются федеральным ния устанавливаются федеральным конституционным законом. конституционным законом. 2. Столицей Российской Федерации является город Москва. Статус столицы устанавливается федеральным законом.
2. Столицей Российской Федерации является город Москва. Статус столицы устанавливается федеральным законом. Местом постоянного пребывания отдельных федеральных органов государственной власти может быть другой город, определенный федеральным конституционным законом.
Комментарий. По поводу новой действующей редакции комментируемой ст. 70 Конституции РФ Конституционный Суд РФ в п. 3.1 Заключения от 16 марта 2020 г. № 1-З абсолютно обоснованно указал, что положение о возможности определения иного города, а не столицы в качестве места постоянного пребывания отдельных федеральных органов государственной власти не может быть поставлено под сомнение с точки зрения основ конституционного строя, тем более что такая практика конституционного правоприменения уже была реализована применительно к Конституционному Суд РФ и Верховному Суду РФ, местом постоянного пребывания которых был определен г. Санкт-Петербург. Объяснить подобную практику можно желанием физически отдалить органы судебной ветви власти от органов остальных ветвей 10
Федеративное устройство
власти, прежде всего, конечно, от исполнительной, а также физически отдалить судей от центра лоббирования экономических интересов. Ну и, конечно, желание повысить статус г. Санкт-Петербурга. Стоит также отметить, что подобная практика в общемировом плане не является новой, особенно для федеративных государств. Так, в США столица была намеренно размещена в фактически заново отстроенном городе — В ашингтоне, в Бразилии столица была перенесена из экономического центра и столицы одного из штатов — Рио-де-Ж анейро в специально построенный для этой цели город Бразилиа. (6) в статье 71: а) пункт «г» изложить в следующей редакции: «г) организация публичной власти; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти»; б) пункт «е» изложить в следующей редакции: «е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, научно- технологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; установление единых правовых основ системы здравоохранения, системы воспитания и образования, в том числе непрерывного образования»; в) пункт «и» изложить в следующей редакции: «и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация, информационные технологии и связь; космическая деятельность»; г) пункт «м» изложить в следующей редакции: «м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; обеспечение безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных»; д) пункт «р» изложить в следующей редакции: «р) метрологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических 11
Раздел I. Статья 1
объектов; метеорологическая служба; официальный статистический и бухгалтерский учет»; е) пункт «т» изложить в следующей редакции: «т) федеральная государственная служба; установление ограничений для замещения государственных и муниципальных должностей, должностей государственной и муниципальной службы, в том числе ограничений, связанных с наличием гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, а также ограничений, связанных с открытием и наличием счетов (вкладов), хранением наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации». ПРЕЖНЯЯ РЕДАКЦИЯ СТАТЬИ
ДЕЙСТВУЮЩАЯ РЕДАКЦИЯ СТАТЬИ
В ведении Российской Федерации находятся: а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением; б) федеративное устройство и территория Российской Федерации; в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств; г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; д) федеральная государственная собственность и управление ею; е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; ж) установление правовых основ еди-
В ведении Российской Федерации находятся: а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением; б) федеративное устройство и территория Российской Федерации; в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств; г) организация публичной власти; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; д) федеральная государственная собственность и управление ею; е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, научно- технологического, социального, культурного и национального разви-
12
Федеративное устройство
з) и)
к)
л) м)
н)
о)
п) р)
ного рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения Российской Федерации; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации; судоустройство; прокуратура; уголовное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское законодательство; процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; федеральное коллизионное право; метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный
ж)
з) и)
к)
л) м)
н)
тия Российской Федерации; установление единых правовых основ системы здравоохранения, системы воспитания и образования, в том числе непрерывного образования; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация, информационные технологии и связь; космическая деятельность; внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения Российской Федерации; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; обеспечение безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных; определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации; 13
Раздел I. Статья 1
статистический и бухгалтерский учет; о) судоустройство; прокуратура; уголовс) государственные награды и почетные ное и уголовно-исполнительное закозвания Российской Федерации; нодательство; амнистия и помиловат) федеральная государственная служние; гражданское законодательство; ба. процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; п) федеральное коллизионное право; р) метрологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; метеорологическая служба; официальный статистический и бухгалтерский учет; с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации; т) федеральная государственная служба; установление ограничений для замещения государственных и муниципальных должностей, должностей государственной и муниципальной службы, в том числе ограничений, связанных с наличием гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, а также ограничений, связанных с открытием и наличием счетов (вкладов), хранением наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации.
Комментарий. Касательно положений новой редакции комментируемой ст. 71 Конституции РФ Конституционный Суд РФ высказался, по нашему мнению, излишне лаконично. Так, в частности, Суд отметил, что изменения коснулись лишь дополнения и уточнения перечня предметов ведения Российской Федерации и не могут рассматриваться как несовместимые с основами конституционного строя (п. 3.1 14
Федеративное устройство
Заключения от 16 марта 2020 г. № 1-З). Однако подобный вывод допустим лишь касательно п. п. «е», «и», «м» и «т». На п. п. «г» и «р» следует остановиться подробно. Отнесение к предметам исключительного ведения Российской Федерации «организации публичной власти», без каких бы то ни было уточнений, по своей сути порождает юридико-лингвистическую неопределенность. Остается полностью непонятным, как упомянутое положение соотносится с положением п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, устанавливающим, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и, конечно, с положением ч. 2 ст. 11 Конституции РФ, предусматривающим, что государственную власть, являющуюся разновидностью публичной власти, в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти, а также положениями статьи 12 Конституции РФ, гарантирующими самостоятельность местного самоуправления, а также невозможность включения органов местного самоуправления, к слову сказать, также осуществляющих публичную власть, в систему органов государственной власти. Не проще ли было в п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ указать, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится не установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, а «установление системы органов государственной власти и местного самоуправления». Тем более что современное состояние Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 23.05.2020) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 20.07.2020) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорит о том, что на практике федерация не ограничивается установлением «общих принципов», а идет в части детальности правовой регламентации гораздо дальше конституционно установленных границ. 15
Раздел I. Статья 1
Замена в п. «р» ст. 71 Конституции РФ метеорологической службы на службу метрологическую выглядит по меньшей мере странно, во‑первых, с точки зрения юридической техники, потому как в ведении метрологической службы как раз и находятся стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени, а во‑вторых, получается, что на данный момент вопросы наблюдения и прогнозирования погоды перешли в исключительное ведение субъектов Российской Федерации, что кажется неправдоподобным с точки зрения их очевидной общегосударственной важности. (7) в части 1 статьи 72: а) пункт «д» изложить в следующей редакции: «д) природопользование; сельское хозяйство; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры»; б) пункт «е» изложить в следующей редакции: «е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, молодежной политики»; в) пункт «ж» изложить в следующей редакции: «ж) координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, создание условий для ведения здорового образа жизни, формирования культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью; социальная защита, включая социальное обеспечение»; г) дополнить пунктом «ж.1» следующего содержания: «ж.1) защита семьи, материнства, отцовства и детства; защита института брака как союза мужчины и женщины; создание условий для достойного воспитания детей в семье, а также для осуществления совершеннолетними детьми обязанности заботиться о родителях». ПРЕЖНЯЯ РЕДАКЦИЯ СТАТЬИ
ДЕЙСТВУЮЩАЯ РЕДАКЦИЯ СТАТЬИ
1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных право-
1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных
16
Федеративное устройство
вых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам; б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; г) разграничение государственной собственности; д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам; б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; г) разграничение государственной собственности; д) природопользование; сельское хозяйство; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, молодежной политики; ж) координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, создание условий для ведения здорового образа жизни, формирования культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью; социальная защита, включая социальное обеспечение; ж.1) защита семьи, материнства, отцовства и детства; защита института брака как союза мужчины и женщины; создание условий для достойного воспитания 17
Раздел I. Статья 1
м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации. 2. Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.
детей в семье, а также для осуществления совершеннолетними детьми обязанности заботиться о родителях; з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат; м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации. 2. Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.
Комментарий. Касательно положений новой редакции ч. 1 комментируемой ст. 72 Конституции РФ Конституционный Суд РФ также высказался по большей части довольно лаконично, указав, что изменения коснулись лишь дополнения и уточнения перечня предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и потому не могут рассматриваться как несовместимые с основами конституционного строя (п. 3.1 Заключения от 16 марта 2020 г. № 1-З). 18
Федеративное устройство
Исключение составил лишь п. «ж.1», относительно содержания которого Конституционный Суд справедливо отметил, что «семья, материнство и детство в их традиционном, воспринятом от предков понимании представляют собой те ценности, которые обеспечивают непрерывную смену поколений, выступают условием сохранения и развития многонационального народа Российской Федерации, а потому нуждаются в особой защите со стороны государства. Именно на основе традиционных представлений об этих ценностях в контексте особенностей национального и конфессионального состава российского общества, его социокультурных и иных исторических характеристик Российская Федерация вправе решать отдельные вопросы законодательного регулирования в сферах, затрагивающих сексуальные и связанные с ними межличностные отношения, не отрицая при этом необходимости учета требований Конституции Российской Федерации и международно- правовых актов относительно индивидуальной автономии личности. Поскольку одно из предназначений семьи — рождение и воспитание детей, в основе законодательного подхода к вопросам демографического и социального характера в области семейных отношений в Российской Федерации лежит понимание брака как союза мужчины и женщины, что согласуется со ст. 7 и 38 Конституции Российской Федерации и не противоречит Международному пакту о гражданских и политических правах (ст. 23) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод (ст. 12), предусматривающим возможность создания семьи в соответствии с национальным законодательством, регулирующим осуществление этого права. Ни из Конституции Российской Федерации, ни из принятых на себя Россией международно-правовых обязательств не вытекает обязанность государства по созданию условий для пропаганды, поддержки и признания союзов лиц одного пола (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 16 ноября 2006 г. № 496-О и от 19 января 2010 г. № 151-О-О). Вместе с тем это не означает, что предлагаемое положение о браке как союзе мужчины и женщины снимает с государства конституционные обязанности не допускать произвольного вторжения в сферу частной жизни, уважать связанные с нею различия, принимать меры, направленные на исключение возможных ущемлений прав и законных интересов лиц по мотиву их сексуальной ориентации, и обеспечивать 19
Раздел I. Статья 1
эффективные возможности для защиты и восстановления их нарушенных прав на основе закрепленного в ст. 19 (ч. 1) Конституции Российской Федерации принципа равенства всех перед законом и судом. Следовательно, данное положение не может рассматриваться как носящее дискриминационный и конституционно недопустимый характер, а призвано отразить сформированные социальные нормы, имманентной целью которых является сохранение и развитие человеческого рода». Однако нельзя не отметить, что в условиях современных реалий и сложившейся правоприменительной практики возникает вопрос об объеме конституционных понятий «мужчина» и «женщина» в части брачно-семейных отношений. Конституция РФ не дает ответа на вопрос, должны ли упомянутые понятия быть истолкованы ограничительно (традиционно) или же наоборот — р асширительно. В частности, от понимания этих конституционных понятий будет зависеть решение следующих насущных вопросов. Будет ли признаваться брак между супругами-трансгендерами или между супругами, один из которых является трансгендером? Будут ли таковым супругам созданы условия для достойного воспитания собственных или приемных детей в семье? и т. д. На данный момент, согласно положениям российского законодательства, положение обстоит следующим образом. Внесение изменения в запись акта гражданского состояния возможно в случае представления документа об изменении пола, выданного медицинской организацией 2, а при регистрации брака важен лишь пол, потому как брак заключается только между мужчиной и женщиной 3, без установления естественной или искусственной природы происхождения пола. Именно поэтому в Российской Федерации трансгендеры заключать брак могут и воспитывать детей в семье также могут, хотя в этом вопросе есть множество нюансов. Иными словами, в условиях отсутствия упоминания в Конституции РФ понятий «мужчина» и «женщина» в контексте брачно-с емейных отношений, а также отсутствия истолкования их 2
3
20
См. ст. 70 Федерального закона от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ (в ред. от 24.04.2020) «Об актах гражданского состояния» // СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5340. См. ст. 12 Семейного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 1995 № 223-ФЗ (в ред. от 06.02.2020) // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 16.
Федеративное устройство
Конституционным Судом РФ с точки зрения традиционных представлений о семейных ценностях, нормативное правовое регулирование и правоприменительная практика, очевидно, шли по пути расширительного истолкования понятий «мужчина» и «женщина» в части брачно-семейных отношений между ними. В каком направлении будет развиваться объем упомянутых понятий в период после конституционной реформы 2020 г., пока сказать сложно, это покажет только время. (8) статью 75 изложить в следующей редакции: «Статья 75 1. Денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются. 2. Защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. 3. Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом. 4. Государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе. 5. Российская Федерация уважает труд граждан и обеспечивает защиту их прав. Государством гарантируется минимальный размер оплаты труда не менее величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации. 6. В Российской Федерации формируется система пенсионного обеспечения граждан на основе принципов всеобщности, справедливости и солидарности поколений и поддерживается ее эффективное функционирование, а также осуществляется индексация пенсий не реже одного раза в год в порядке, установленном федеральным законом. 7. В Российской Федерации в соответствии с федеральным законом гарантируются обязательное социальное страхование, адресная социальная поддержка граждан и индексация социальных пособий и иных социальных выплат». 21