FINANCIAMENTO DO ENSINO SUPERIOR: FIES E PROUNI Boletim IDados da Educação nº 2016-04 Agosto 2016
FINANCIAMENTO DO ENSINO SUPERIOR: FIES E PROUNI Boletim IDados da Educação Agosto 2016
INTRODUÇÃO
O Boletim IDados é uma iniciativa do IDados, instituição associada ao Instituto Alfa e Beto dedicada à análise de dados e evidências sobre a educação brasileira, com o objetivo de informar e lançar questões para debate entre os diversos públicos responsáveis e/ou comprometidos com a melhoria da Educação. O financiamento do ensino superior é um tema de enorme relevância econômica, social e política. Do ponto de vista econômico é um instrumento fundamental para a formação de capital humano de nível superior, além de envolver um volume significativo de recursos públicos destinados à educação. Do ponto de vista político é instrumento para promover a equidade e o mérito. Assegurar o equilíbrio entre esses polos constitui desafio não trivial . Do ponto de vista social pode viabilizar, ou não, o acesso de parcelas significativas da população ao ensino superior. O presente Boletim analisa os dados e o impacto de dois programas, o FIES – Fundo de Desenvolvimento Estudantil e o ProUni – Programa Universidade para Todos. Esses mecanismos, especialmente em termos de montante de recursos, são relativamente novos no Brasil. Em 2014 foram empregados cerca de 13 bilhões de reais, um terço do que o governo investe nas universidades federais. Neste Boletim tratamos do alcance desses mecanismos; da distribuição das bolsas de acordo com regiões, instituições, tipos de cursos e séries; do desempenho relativo dos alunos bolsistas e não bolsistas; do retorno econômico e condições de ressarcimento pelos alunos. O artigo examina o impacto em novas matrículas e na participação dos grandes grupos privados em relação às instituições de menor porte. Apresentamos dados que permitem encetar um debate a respeito do desafio das políticas públicas que pretendem promover ao mesmo tempo a equidade e mérito. No final do artigo apresentamos algumas questões importantes para o debate, entre elas, a oportunidade de examinar a participação do setor privado nesse tipo de financiamento.
Paulo Rocha e Oliveira Presidente do IDados
Financiamento do Ensio Superior
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RESUMO EXECUTIVO 1. Como evoluiu a oferta de bolsas nos programas do
de 30%. Em termos absolutos são pouco mais de meio
FIES e ProUni?
milhão de beneficiados nos 4 grupos e 1,2 milhões nas demais instituições.
A oferta foi de 189 mil para 654 mil novos contratos entre 2005 e 2016, tendo chegado a mais de um milhão de
6. Como se comporta a demanda, existe uma concen-
novos contratos em 2014. A oferta de bolsas e contratos
tração de alunos bolsistas em alguns cursos?
não tem afetado significativamente o aumento das matrículas iniciais.
Há uma forte concentração da demanda em 9 cursos, dentre os quais se sobressaem Direito, Administração,
2. Qual o alcance desses programas, face ao total de matrículas?
Engenharia civil e Enfermagem. 7. O retorno econômico dos beneficiados assegura
O alcance é bastante extenso, pois o número total de be-
condições para pagamento dos empréstimos, no
neficiados dos dois programas representa pouco mais de
caso do FIES?
22% do total de alunos do ensino superior regular, assim como do total de calouros em 2014. Ambos se destinam
Sim. Tomando como base o salário que os profissionais
precipuamente a alunos de famílias com renda familiar
das respectivas profissões recebem durante o prazo esti-
per capita limitada, de até 2,5 e 3 salários mínimos, no
pulado para o ressarcimento do empréstimo, o valor dos
FIES e ProUni, respectivamente.
pagamentos mensais varia de 3 a 23% do salário para as respectivas profissões, dependendo da taxa de juros do
3. Qual tem sido o impacto regional do FIES e ProUni? Não há uma diferença regional marcante, mas há uma participação diferenciada em alguns estados. Do ponto de vista absoluto, São Paulo, Minas, Rio, Rio Grande do Sul, Bahia e Paraná têm mais benficados; em termos relativos sobressaem o Acre, Mato Grosso,
contrato. Isso significa que não há razão financeira para o elevado nível de inadimplência, estimado em 47% no ano de 2014, e também evidencia que as taxas de retorno para concluintes do ensino superior são bastante elevadas. 8. É possível avaliar o impacto dos programas do ProUni e FIES em termos de equidade?
Amapá e Paraíba. Os programas são focados em alunos de famílias com 4. Como é a distribuição dos recursos entre ingres-
renda limitada e, portanto, constituem poderosos instru-
santes e alunos já matriculados?
mentos para promover a equidade. No entanto há outras considerações importantes, como as dos alunos inadim-
A proporção entre calouros e veteranos tem se estabilizado em torno de 40 e 60%, respectivamente. Entre 2009 e 2014 a porcentagem de calouros financiados foi
plentes e dos alunos de nível aquisitivo elevado que se beneficiam do ensino gratuito nas universidades federais e que envolvem recursos per capita até 16 vezes maiores.
mentaram apenas 49%. Isso sugere que a expansão do
9. Como avaliar a política de investimento do governo
programa não está associada a um aumento de vagas.
federal no ensino superior a partir desses programas?
5. Os programas do FIES/ProUni estão concentrados
A avaliação deve levar em conta aspectos de promoção
em determinadas instituições ou grupos de ensino
do mérito e da equidade, o retorno social e individual do
superior?
investimento em ensino superior. Além disso deve levar em conta a necessidade e forma da participação do go-
Não. Os 4 maiores grupos – Estácio, Kroton-Anhanguera,
verno – é possível que haja um espaço muito maior para o
Unip e Laureate possuem entre 21 e 40% de seus alunos
setor privado operar esses mecanismos, assumindo o go-
como beneficiários, a média das demais instituições é
verno um papel de garantidor e estimulador do crédito.
Financiamento do Ensio Superior
de 14% para 38%, ao passo que as vagas presenciais au-
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1. COMO EVOLUIU A OFERTA DE BOLSAS NOS PROGRAMAS DO FIES E PROUNI A Figura 1.1 apresenta a evolução dos programas FIES e PROUNI entre os anos de 2005 e 2016.
FIGURA 1.1 – CONTRATOS NOVOS DO FIES E BOLSAS NOVAS DO PROUNI – BRASIL, 2005 A 2016
Fonte: MEC. Elaboração: IDados - Instituto Alfa e Beto.
A Figura 1.1 documenta a expansão de ambos programas. O ProUni apresenta uma evolução consistente ao longo dos anos, e o FIES teve um revigoramento a partir de 2011, um pico em 2014 e
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uma acomodação desde então.
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2. QUAL O ALCANCE DESSES PROGRAMAS, FACE AO TOTAL DE MATRÍCULAS? A Figura 2.1 apresenta a evolução da matrícula nos cursos de graduação presenciais e EAD de ensino superior ao longo do período 2003 a 2014, nas redes privada e pública.
FIGURA 2.1 – MATRÍCULAS NO ENSINO SUPERIOR TOTAL E PRESENCIAL, POR REDE– BRASIL, 2003 A 2014
Fonte: INEP\MEC. Elaboração: IDados - Instituto Alfa e Beto
A matrícula total passou de 2,7 para 5,8 milhões de alunos, na rede privada, e de 1,1 para 1,9 milhões, na rede pública. A taxa de concluintes manteve a proporção de aproximadamente
aproveitamento máximo, deveria ser pouco abaixo de 25%, pois a maioria dos cursos tem duração de 4 anos. A matrícula no ensino presencial na rede privada cresceu relativamente pouco no total – foi de 3,4 para 3,9 milhões de alunos entre 2006 e 2010, e começou a crescer a partir de 2010, passando, em 2014, para 4,6 milhões – 677 mil novas vagas. Nesse mesmo período, os novos financiamentos do FIES passaram de 76 mil, em 2010 para 732 mil em 2014, com alteração relativamente pequena no total das bolsas do ProUni.
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13% do total de alunos da rede privada, um ponto percentual acima da rede pública. Se houvesse
6
Cabe observar que entre 2006 e 2010, na rede privada, o crescimento das matrículas foi de 30,4%, mas entre 2010 e 2014, quando o FIES mais se expandiu, foi de apenas 32,4%. Para entender o impacto do FIES é necessário verificar o que ocorreu com a expansão das redes de ensino nesse período, conforme indicado na Figura 2.2.
FIGURA 2.2 – MATRÍCULAS INICIAIS NO ENSINO SUPERIOR TOTAL E PRESENCIAL, POR REDE – BRASIL, 2003 A 2014
Fonte: INEP\MEC. Elaboração própria IDados.
A matrícula inicial nos cursos de graduação privados mais que dobrou, passando de 1.229.259 alunos, em 2003, para 2.522.306 alunos, enquanto a rede pública apresentou um aumento de 69%,
Cabe examinar o impacto desse aumento na ampliação das vagas oferecidas pelas instituições privadas.
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de 325 para 548 mil alunos.
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QUADRO 2.1: TOTAL DE MATRÍCULAS INICIAIS E CONTRATOS FIES E PROUNI – REDE PRIVADA PRESENCIAL, BRASIL, 2014. Contratos Ano
apenas com FIES
% Total
Bolsistas apenas ProUni
Contrato
Não tem
%
FIES e
%
Total
bolsista
Total
Beneficiados
%
financiamento
%
Total de
Total
FIES ou
Total
matriculas
ProUni
ProUni
2009
17.835
1%
97.787
8%
1.025
0%
116.647
9%
1.145.168
91%
1.261.815
2010
31.743
2%
89.443
7%
2.325
0%
123.511
9%
1.242.680
91%
1.366.191
2011
65.739
5%
99.438
7%
3.854
0%
169.031
12%
1.289.432
88%
1.458.463
2012
206.249
12%
102.856
6%
4.674
0%
313.779
18%
1.391.307
82%
1.705.086
2013
356.332
21%
98.309
6%
4.063
0%
458.704 26%
1.273.901
74%
1.732.605
2014
544.855 29%
129.235
7%
7.375
0%
681.465
1.197.018
64%
1.878.483
36%
Fonte: INEP\MEC. Elaboração: IDados - Instituto Alfa e Beto
O crescimento de beneficiados pelos dois programas vai de 116 para 681 mil entre 2009 e 2014, passando respectivamente de 9 para 36% a proporção de novos alunos participantes de um ou mais desses programas: um aumento de cinco vezes o número de participantes para um crescimento de 49% do total de novas vagas. Cabe observar que no mesmo período o total de novas matrículas no EAD passou de pouco mais de 281 para 683 mil – sendo que, de acordo com os dados oficiais, menos de 25 mil alunos de EAD se beneficiam de algum desses programas. Isso sugere que a expansão do setor privado se deu mais pela via do EAD do que pelo ensino presencial ou devido a incentivos gerados pelo sistema de financiamento, ou, pelo menos, que o FIES não provocou um aumento proporcional de novas vagas
Financiamento do Ensio Superior
no setor privado.
8
3. QUAL TEM SIDO O IMPACTO REGIONAL DO FIES E PROUNI? O Quadro 3.1 apresenta os dados dos beneficiados pelos dois programas por UF. Ele permite comparar a percentagem de beneficiados em relação a não beneficiados, em cada UF.
QUADRO 3.1: TOTAL DE MATRÍCULAS E CONTRATOS FIES E PROUNI POR UF – REDE PRIVADA, BRASIL, 2014 UF
apenas com FIES
Acre Mato Grosso
% Total
9.675 67%
Bolsistas apenas ProUni
Contrato %
%
FIES e
Total bolsista
Total
Beneficiados
% Total
ProUni
Não tem financiamento FIES ou ProUni
%
Total de
Total matriculas
619
4%
342
2%
10.636 74%
3.802 26%
14.438
54.800
61%
5.961
7%
220
0%
60.981 67%
29.540 33%
90.521
Amapá
11.090
51%
1.506
7%
6
0%
12.602 58%
9.235 42%
21.837
Paraíba
27.404 46%
3.956
7%
634
1%
31.994 54%
27.062 46%
59.056
Maranhão
30.241 39%
6.236
8%
529
1%
37.006 48%
39.578 52%
76.584
Ceará
63.126
41%
7.989
5%
491
0%
71.606 47%
81.890 53%
153.496
Bahia
93.177 39%
16.729
7%
1.768
1%
111.674 46%
128.915 54%
240.589
214.313 43%
285.385 57%
499.698
41%
39.236 59%
66.548
Minas Gerais Rio Grande do Norte
163.359
33%
43.799
9%
7.155
1%
22.150
33%
4.408
7%
754
1%
27.312
Alagoas
15.775 34%
1.745
4%
16
0%
17.536 38%
28.397 62%
45.933
Sergipe
15.429
31%
3.594
7%
5
0%
19.028 38%
31.522 62%
50.550
Rondônia
10.911 28%
2.963
8%
416
1%
14.290 37%
24.204 63%
38.494
Tocantins
6.563 28%
1.899
8%
34
0%
8.496 36%
15.284 64%
23.780
38.205 12%
2.882
1%
112.238 36%
203.525 64%
315.763
Rio Grande do Sul
71.151 23%
Distrito Federal
39.126 28%
9.020
6%
1.362
1%
49.508 35%
90.756 65%
140.264
Piauí
14.512 27%
3.484
7%
343
1%
18.339 34%
35.000 66%
53.339
31%
340
3%
4
0%
3.450 34%
6.660 66%
10.110
Pernambuco
38.589 28%
7.781
6%
335
0%
46.705 34%
90.401 66%
137.106
Espírito Santo
23.632 26%
5.517
6%
530
1%
29.679 32%
62.328 68%
92.007
Pará
16.337 25%
3.669
6%
143
0%
20.149
31%
44.601 69%
64.750
Goiás
28.954 22%
10.480
8%
630
0%
40.064
31%
90.751 69%
130.815
Roraima
São Paulo
3.106
337.430
19%
130.093
7%
6.326
0%
473.849 27%
1.299.784 73%
1.773.633
Rio de Janeiro
88.163
17%
27.304
5%
427
0%
115.894 23%
392.595 77%
508.489
Santa Catarina
23.421
10%
18.683
8%
452
0%
42.556
19%
182.523
81%
225.079
22.395
10%
16.680
8%
497
0%
39.572
18%
180.556 82%
220.128
67.264
9%
30.801
4%
2.337
0%
100.402
14%
631.114 86%
731.516
5.366
7%
5.138
6%
62
0%
10.566
13%
71.922 87%
82.488
408.599
7%
28.700
0%
1.740.445 30%
4.126.566 70%
5.867.011
Mato Grosso do Sul Paraná Amazonas Brasil
1.303.146 22%
Financiamento do Ensio Superior
Contratos
Fonte: INEP\MEC. Elaboração: IDados - Instituto Alfa e Beto
9
O Quadro 3.1 permite observar que em 6 unidades da Federação há menos de 30% de alunos beneficiados – Amazonas, Paraná, Mato Grosso do Sul, Santa Catarina, Rio de Janeiro e São Paulo. Em 4 estados há mais de 50% de alunos beneficiados – Paraíba, Amapá, Mato Grosso e Acre. No restante dos estados há entre 30 e 50% de beneficiados. Cabe destacar os estados de Minas Gerais e Bahia, unidades federadas em que o número total de alunos é muito elevado e mesmo nelas o percentual da soma de contratos e bolsas se situa nesse patamar. Os dados do Quadro 3.1 não permitem uma interpretação simples, pois não há um padrão nítido nem em função da região nem do tamanho do setor privado – exceto no sentido de haver uma tendência dos estados – no todo – de limitar a participação de beneficiados no intervalo de 30
Financiamento do Ensio Superior
a 40% do total de matrículas.
10
4. COMO É A DISTRIBUIÇÃO DOS RECURSOS ENTRE INGRESSANTES E ALUNOS JÁ MATRICULADOS QUE RECEBEM RECURSOS DO FIES? A Figura 4.1 mostra a relação de contratos do FIES entre ingressantes e veteranos, no período que vai de 2009 a 2014.
FIGURA 4.1: PORCENTAGEM DE CALOUROS E VETERANOS NO FIES ENTRE 2009 E 2014. 100% 80% 60%
86%
79%
56%
60%
62%
44%
40%
38%
2012
2013
2014
71%
40% 20% 0%
14%
2009
21%
2010
29%
2011 Calouros
Veteranos
Fonte: INEP\MEC. Elaboração: IDados - Instituto Alfa e Beto
Essa figura permite observar um aumento progressivo da participação de calouros entre 2009 e 2011. Entre 2012 e 2014 parece se esboçar um equilíbrio, com os ingressantes representando pouco mais de 38% do total das matrículas, mesmo num ano de crescimento atípico do FIES, como em 2014. Esse equilíbrio seria possível na medida em que a taxa de desistência do programa ou dos
Conforme apresentado na Figura 1.1, a redução de novos contratos do FIES nos anos de 2015 e 2016, se mantida, e se mantida também a proporção de cerca de 40% para novas matrículas, e se mantidas as taxas históricas de perdas por desistência, tudo isso permitirá manter ou mesmo reduzir a oferta total de financiamento, atualmente situada em torno de 1,3 milhões de empréstimos. A crise econômica, por outro lado, poderá contribuir para aumentar o número de desistentes e reduzir o número de matrículas no ensino superior e de demandantes de empréstimos. Ou seja, os dados sugerem não haver uma pressão para aumentar o total de recursos disponíveis para esse programa.
Financiamento do Ensio Superior
cursos seja elevada.
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5. OS PROGRAMAS DO FIES/PROUNI SÃO MAIS CONCENTRADOS EM DETERMINADAS INSTITUIÇÕES OU GRUPOS DE ENSINO SUPERIOR? O Quadro 5.1. apresenta a distribuição das bolsas e contratos entre os 4 maiores grupos privados e o conjunto dos demais.
QUADRO 5.1: TOTAL DE MATRÍCULAS E CONTRATOS FIES E PROUNI POR GRUPOS DE ENSINO – REDE PRIVADA, BRASIL, 2014 Contratos Grupo
apenas com FIES
Estácio
% Total
Bolsistas apenas ProUni
Contrato
Não tem
%
FIES e
%
Total
bolsista
Total
Beneficiados
%
financiamento %
Total
FIES ou
ProUni
Total de
Total matriculas
ProUni
116.011 35%
19.656
6%
123
0%
135.790 40%
199.514 60%
335.304
204.387 24%
50.263
6%
2.055
0%
256.705 30%
612.159 70%
868.864
KrotonAnhanguera Unip
67.492
21%
19.065
6%
-
0%
86.557
26%
242.199 74%
328.756
Laureate
38.557
16%
12.351
5%
629
0%
51.537
21%
188.396 79%
239.933
876.699
21%
307.264
8%
25.893
1%
1.209.856 30%
2.884.298 70%
4.094.154
1.303.146 22%
408.599
7%
28.700
0%
1.740.445 30%
4.126.566 70%
5.867.011
Outros Todos
Fonte: INEP\MEC. Elaboração: IDados - Instituto Alfa e Beto
Os quatro grupos juntos representam 30% das matrículas de toda rede privada. A Estácio tem a maior representação de alunos beneficiados pelos dois programas, ainda que a KROTON-ANHANGUERA apresente a maior quantidade de beneficiados entre os quatro grupos. Os quatro grupos detêm 30% de todos os beneficiados de FIES e ProUni da rede privada,
Financiamento do Ensio Superior
indicando que a proporção de beneficiados está balanceada entre eles e as demais instituições.
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6. COMO SE COMPORTA A DEMANDA, EXISTE UMA CONCENTRAÇÃO DE ALUNOS BOLSISTAS EM ALGUNS CURSOS? O Quadro 6.1 apresenta a distribuição dos contratos do FIES e bolsas do ProUni pelos 9 cursos de maior demanda em termos absolutos, representando 57% do total de financiamentos do FIES mais bolsistas do ProUni.
QUADRO 6.1 – TOTAL DE MATRÍCULAS E CONTRATOS FIES E PROUNI POR CURSOS – REDE PRIVADA, BRASIL, 2014 Contratos Curso
apenas com FIES
% Total
Bolsistas apenas ProUni
Contrato %
FIES e
Total bolsista
% Total
Beneficiados
% Total
ProUni
Não tem financiamento FIES ou ProUni
%
Total de
Total matriculas
Administração
102.177
14%
56.923
8%
2.688
0%
161.788 23%
546.954 77%
708.742
Direito
210.225 29%
49.210
7%
5.176
1%
264.611 37%
457.050 63%
721.661
Pedagogia
56.970
11%
28.787
6%
891
0%
86.648
17%
427.651 83%
514.299
50.134
17%
24.011
8%
1.687
1%
75.832 25%
226.737 75%
302.569
Engenharia civil
100.215
37%
16.051
6%
1.443
1%
117.709 44%
151.650 56%
269.359
Enfermagem
90.047
42%
15.101
7%
1.821
1%
106.969 50%
108.043 50%
215.012
Psicologia
64.295
36%
13.578
8%
1.778
1%
79.651 44%
100.207 56%
179.858
Educação física
46.631
25%
11.608
6%
773
0%
59.012 32%
128.009 68%
187.021
Fisioterapia
47.531
41%
8.739
8%
1.012
1%
57.282 50%
57.480 50%
114.762
534.921 20%
184.591
7%
11.431
0%
730.943 28%
1.922.785 72%
2.653.728
408.599
7%
28.700
0%
1.740.445 30%
4.126.566 70%
5.867.011
Ciências contábeis
Outros Todos
1.303.146
22%
As prioridades dos dois programas são diferentes – apenas as áreas de Administração e Direito aparecem entre os quatro cursos com maior porcentagem de beneficiados do FIES ou ProUni. No FIES, em termos absolutos, predominam as áreas de Direito, Administração, Engenharia Civil e Enfermagem. Essas 4 áreas absorvem 513 mil empréstimos, ou seja, quase 38% do total dos contratos em utilização do FIES.
Financiamento do Ensio Superior
Fonte: INEP\MEC. Elaboração: IDados - Instituto Alfa e Beto
13
No ProUni as áreas mais atendidas são Administração, Direito, Pedagogia e Ciências contábeis, somam 169 mil alunos bolsistas, representando, 37% do total de bolsas. A Pedagogia representa 16% do total de matrículas desse grupo de nove áreas e 12% do total do ProUni, apesar do fato de que a regra relacionada com o nível socioeconômico não se aplica aos alunos de Pedagogia, desde que sejam professores efetivos da rede pública. Isso sugere que esse tipo de incentivo não tem sido suficiente para atrair alunos com esse perfil. No geral, das 9 profissões que recebem mais da metade dos contratos do FIES, pelo menos sete delas oferecem retornos financeiros significativos – o que sugere alta probabilidade de retorno
Financiamento do Ensio Superior
dos empréstimos. Esse tema é explorado a seguir.
14
7. O RETORNO ECONÔMICO DOS BENEFICIADOS ASSEGURA CONDIÇÕES PARA PAGAMENTO DOS EMPRÉSTIMOS, NO CASO DO FIES? O Quadro 7.1 apresenta informações úteis para analisar os ganhos e a possibilidade de pagamento das dívidas pelos mutuários do FIES.
QUADRO 7.1 – PROPORÇÃO DO VALOR DAS PRESTAÇÕES DEVIDAS AO FIES EM FUNÇÃO DO SALÁRIO DE DIFERENTES OCUPAÇÕES DE NÍVEL SUPERIOR E DIFERENTES TAXAS DE JUROS.
Curso
Duração Salário médio média dentro do período do curso de amortização (anos) (R$)
Prestação estimada (3,4%a.a.) (R$)
Prestação Prestação Prestação estimada (3,4%a.a.)/ (6,5%a.a.)/ (6,5%a.a.) salário salário (R$)
Administração
4
1.878,00
338,50
423,00
0,18
0,23
Direito
5
11.096,83
361,50
477,38
0,03
0,04
Pedagogia
4
3.649,95
338,50
423,00
0,09
0,12
Ciências Contábeis
4
5.155,84
338,50
423,00
0,07
0,08
Engenharia civil
5
8.514,25
361,50
477,38
0,04
0,06
Enfermagem
4
4.624,57
338,50
423,00
0,07
0,09
Psicologia
5
3.849,87
361,50
477,38
0,09
0,12
Educação física
4
3.950,66
338,50
423,00
0,09
0,11
Fisioterapia
4
4.025,08
338,50
423,00
0,08
0,11
A coluna 3 indica o salário médio dos profissionais ocupados em cargos que exigem o curso superior de graduação na respectiva área durante o prazo legalmente determinado para o ressarcimento dos empréstimos, ou seja, 18 meses após a conclusão do curso e até 3 vezes o período de duração do mesmo. As colunas 4 e 5 calculam o valor das prestações de acordo com duas taxas de juros, 3,4%, vigente em 2014, e 6,5%, vigente em 2016.
Financiamento do Ensio Superior
Fonte: RAIS\MTE. Elaboração: IDados - Instituto Alfa e Beto
15
As colunas 6 e 7 estimam a proporção do salário necessário para abater a dívida – considerando a taxa de juros atual, a proporção da prestação sobre o salário varia de 0,04, no Direito a 0,23 do salário na área da Administração. De acordo com a Pnad contínua o nível de desemprego de brasileiros com curso superior no primeiro trimestre de 2015 era de 3,8% e, historicamente, esse é o grupo menos afetado durante crises de desemprego. Ademais, mesmo no caso de não concluintes do curso superior, as taxas de retorno sempre levam em conta os anos adicionais de estudo, portanto mesmo os que os abandonam situam-se entre o grupo das pessoas com menor risco de desemprego e salários mais elevados. Outro dado relevante é a taxa de evasão – ou seja, alunos que nunca concluem o curso iniciado. Em 2013 ela estava estimada em 27,4% para os alunos do ensino superior. Portanto, não seria de se esperar um elevado nível de inadimplência. No entanto, o relatório de gestão do FIES de 2014 aponta uma taxa de inadimplência de 47% - possivelmente associada a
Financiamento do Ensio Superior
falhas nas garantias e instrumentos de cobrança.
16
8. É POSSÍVEL AVALIAR O IMPACTO DOS PROGRAMAS DO PROUNI E DO FIES EM TERMOS DE EQUIDADE? Os dados disponíveis permitem abordar essa pergunta de duas maneiras. A primeira delas é observando as notas do ENADE dos alunos em alguns dos cursos – no caso, os que apresentam maior taxa de beneficiados – Direito, Engenharia Civil e Enfermagem. Nas Figuras 8.1, 8.2 e 8.3 comparamos o desempenho dos alunos do FIES e ProUni com os alunos das IES Federais nesses três cursos.
FIGURA 8.1 – DISTRIBUIÇÃO DO DESEMPENHO DOS ALUNOS CONCLUINTES DO CURSO DE DIREITO NA PROVA DO ENADE ENTRE OS INSCRITOS NO FIES, PROUNI E
3 2 0
1
Frequência
4
5
MATRICULADOS NAS IES FEDERAIS – BRASIL, 2012
-4
-2
0 x PROUNI Federal
2
4
FIES
Financiamento do Ensio Superior
Fonte: INEP\MEC. Elaboração: IDados - Instituto Alfa e Beto
17
FIGURA 8.2 – DISTRIBUIÇÃO DO DESEMPENHO DOS ALUNOS CONCLUINTES DO CURSO DE ENGENHARIA CIVIL NA PROVA DO ENADE ENTRE OS INSCRITOS NO FIES,
3 2 0
1
Frequência
4
5
PROUNI E MATRICULADOS NAS IES FEDERAIS – BRASIL, 2014
-4
-2
0 x PROUNI Federal
2
4
FIES
Fonte: INEP\MEC. Elaboração: IDados - Instituto Alfa e Beto
FIGURA 8.3 – DISTRIBUIÇÃO DO DESEMPENHO DOS ALUNOS CONCLUINTES DO CURSO DE ENFERMAGEM NA PROVA DO ENADE ENTRE OS INSCRITOS NO FIES,
3 -4
-2
0 x PROUNI Federal
Fonte: INEP\MEC. Elaboração: IDados - Instituto Alfa e Beto
2 FIES
4
Financiamento do Ensio Superior
2 0
1
Frequência
4
5
PROUNI E MATRICULADOS NAS IES FEDERAIS – BRASIL, 2013
18
As Figuras 8.1, 8.2 e 8.3 permitem observar que a média dos participantes do ProUni tende a se aproximar mais da média dos alunos das federais, ao passo que a média dos participantes do FIES situa-se nitidamente abaixo de ambas, especialmente dos alunos das federais. Esses resultados indicam que, apesar de terem nível socioeconômico mais baixo, o desempenho dos beneficiados não é absurdamente pior – o que pode sugerir que ajudar os mais pobres a entrar no ensino superior representa um fator positivo para promover a equidade. O Quadro 8.1 apresenta a porcentagem de concluintes com renda familiar de até três salários mínimos. De acordo com a Pnad, a porcentagem de jovens entre 25 e 35 com renda familiar menor ou igual a três salários mínimos apresentou pequena redução, em 2005 eram 53,5% do total, e em 2014, eram 51,0%. Nas duas redes, privada e pública, houve significativo aumento de concluintes provenientes de famílias com renda familiar mensal de até 3 salários mínimos em duas das três áreas estudadas, Enfermagem e Engenharia civil, o que pode sinalizar o impacto positivo dos programas em facilitar o acesso dessas pessoas ao ensino superior.
QUADRO 8.1 – PORCENTAGEM DE CONCLUINTES DE DIREITO, ENGENHARIA CIVIL E ENFERMAGEM COM RENDA FAMILIAR DE ATÉ TRÊS SALÁRIOS MÍNIMOS NA REDE PRIVADA DE ENSINO – BRASIL, 2004 A 2006 E 2012 A 2014 Rede Privada
Rede Pública
Primeiro ENADE
Último ENADE
Primeiro ENADE
Último ENADE
Direito
52%
39%
55%
44%
Enfermagem
17%
43%
18%
43%
Engenharia civil
5%
26%
7%
32%
Financiamento do Ensio Superior
Fonte: INEP\MEC. Elaboração: IDados - Instituto Alfa e Beto
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9. COMO AVALIAR A POLÍTICA DE INVESTIMENTO DO GOVERNO FEDERAL NO ENSINO SUPERIOR A PARTIR DESSES PROGRAMAS? O presente trabalho sugere que os programas do FIES e ProUni contribuem positivamente para promover o acesso e sucesso de alunos de nível socioeconômico mais baixo no ensino superior. No entanto há algumas distorções que merecem atenção. O elevado nível de inadimplência sugere que há pessoas se beneficiando indevidamente de recursos públicos mesmo quando seus salários permitiriam ressarcir o pagamento dos empréstimos. Por outro lado, o sistema de bolsas cria duas castas de cidadãos – os que recebem empréstimos e os que recebem bolsas não reembolsáveis. Um terceiro aspecto refere-se aos alunos das universidades federais, que recebem gratuitamente o ensino – que, de resto – tem um custo muito mais elevado. O Quadro 9.1 apresenta os dados sobre gastos do governo federal com ensino superior.
QUADRO 9.1 – TOTAL DE DESPESA DA UNIÃO, MATRICULAS E DESPESA POR ALUNO NOS PROGRAMAS FIES E PROUNI E NAS UNIVERSIDADES FEDERAIS – BRASIL, 2014 Programa
Despesa da União
Beneficiados/ Matrículas
Despesa por aluno
FIES
R$ 12.252.517.111,00
1.331.846
R$ 9.199,65
PROUNI
R$ 970.434.955,00
437.299
R$ 2.219,16
Federais
R$ 38.133.783.306,07
1.046.467
R$ 36.440,50
O Quadro permite várias observações. Primeiro, observa-se uma diferença marcante entre o valor médio das despesas de acordo com o tipo de programa. No caso do ProUni é necessário considerar a existência de bolsas parciais e integrais. O valor parece excessivamente baixo quando comparado com o FIES, porém essa diferença deve ser reduzida à medida que os empréstimos do FIES forem pagos. 1 A Despesa da União com as universidades federais foi aproximada pelo total transferido para as universidades através do
MEC, ainda que as instituições possam receber recursos de outras fontes.
Financiamento do Ensio Superior
Fonte: SIAFI. STN. Portal da Transparência. Elaboração: IDados - Instituto Alfa e Beto.1
20
Em segundo lugar, o quadro permite observar que a despesa por aluno do FIES é, pelo menos, 3,9 menor do que a despesa por aluno das federais. Uma das explicações é o fato das federais incluírem custos de pesquisa e pós graduação, mas dada o quantidade relativamente reduzida de alunos e o volume de publicações, a despesa pode ser desproporcional. É interessante observar que o número absoluto de alunos contemplados pelo FIES é superior ao número absoluto de alunos das federais. Esses dados sugerem dois pontos importantes para discussão, de um lado a questão dos tratamentos diferenciados e, de outro, a questão da meritocracia, ou seja, em que medida as universidades federais, por exigirem notas mais altas para ingresso dos concluintes do ENEM, estariam premiando o mérito com o ensino gratuito. O argumento é interessante e merece ser debatido. Mas mesmo sendo válido o argumento, caberia se perguntar a respeito dos alunos igualmente bem sucedidos que, por uma razão ou outra – não conseguiram vagas nas federais ou tiveram que optar
Financiamento do Ensio Superior
por uma instituição privada.
21
TÓPICOS PARA DEBATE Há diferentes perspectivas sobre o financiamento do ensino superior. Qualquer que seja a perspectiva adotada, há implicações do ponto de vista da eficiência na alocação de recursos públicos e do ponto de vista da equidade. Do ponto de vista da equidade, e dado o elevado retorno individual do investimento em ensino superior, pode-se questionar a sua gratuidade. A rigor um sistema de crédito educativo adequado minimizaria os problemas de fluxo de caixa de alunos de nível socioeconômico mais baixo – embora questões como a aversão ao risco poderiam inibir a sua participação nesses mecanismos. Do ponto de vista de eficiência do uso de recursos públicos, há várias questões a debater. Nesse contexto caberia discutir:
1.
O Brasil tem dois sistemas de financiamento do ensino superior. Uma são as universidades
públicas, gratuitas para todos e que, sendo meritocráticas em seus critérios de entrada, acabam atraindo alunos de maior poder aquisitivo. O outro são os sistemas de financiamento – ainda muito limitados – para o setor privado, que atrai alunos de todos os níveis socioeconômicos. Do ponto de vista da eficiência e equidade, o que justificaria a gratuidade do ensino superior?
2.
Em vários países desenvolvidos o ensino superior é pago, e, onde não o é, a tendência é que
o seja. Mesmo em países com índices muito mais elevados de igualdade social, as taxas de retorno para o ensino superior são significativas. Na maioria desses países os sistemas de acesso ao crédito são bem mais amplos do que no Brasil, onde ele é eminentemente público. Que lições de outros países poderiam ser aproveitadas para reduzir o investimento público e aumentar o investimento privado na oferta do crédito educativo?
3.
Na maioria dos países que operam sistemas de crédito educativo, as taxas de recuperação do
investimento são muito elevadas. Isso se deve, segundo alguns analistas, à forma de pagamento, associada ao salário e não ao tempo. O indivíduo paga quando estiver trabalhando e o montante e o tempo de pagamento são relacionados ao valor dos ganhos. Em que medida essas experiências
4.
O crédito educativo, em todo o mundo é um mecanismo que depende de juros baixos, pois o
tempo de carência é longo e quando os indivíduos começam a pagar o valor do principal pode se tornar inviável, com juros elevados. Por essa razão os mecanismos de crédito se apoiam em fundos de investimento adequados, com visão de segurança, longo prazo e retorno moderados. Em que medida fundos de pensão e outros, como o FAT – poderiam ser mobilizados para ampliar o acesso a recursos, reduzindo os custos e mantendo suportáveis as taxas de juro, sem necessidade de investimentos adicionais do caixa do governo?
Financiamento do Ensio Superior
poderiam ser úteis para ampliar o acesso ao crédito e a liquidez desses investimentos?
22
REFERÊNCIAS 1. Aprile, M. R. & Barone, R. E. Educação Superior: Políticas Públicas Para Inclusão Social. Revista @mbienteeducação, São Paulo, v.2, n.1, p. 39-55, jan./jul. 2009. 2. Associação Nacional das Universidades Particulares. FIES Audiência Pública. Senado Federal, Comissão de Direitos Humanos. Março de 2015. 3. Burgarelli, R.; Saldaña, P.; Toledo, J. R. 7 gráficos que explicam a farra do financiamento estudantil. Blog do Estadão Dados. Disponível em: <http://blog.estadaodados. com/fies/>. Acesso em: 27/07/2016. 4. Kapa, R. Expansão de Fies e ProUni Não Fez Matrículas Acelerarem em Universidades Particulares. Jornal O Globo. Disponível em: <http://oglobo.globo.com/sociedade/educacao/expansao-de-fies-prouni-nao-fez-matriculas-acelerarem-em-universidades-particulares-15452743>. Acesso em: 27/07/2016. 5. Queiroz, V. Fundo de Financiamento Estudantil (FIES): Uma Nova Versão do CRE-
Financiamento do Ensio Superior
DUC. 2015.
23
DADOS UTILIZADOS Segue na Tabela abaixo os dados utilizados na elaboração deste relatório e a página em que estão disponíveis: Base de dados
Página
Relatório de Gestão do FIES 2012 e
http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_
2014
content&view=article&id=14949&Itemid=1064
Bolsas novas PROUNI 2015.2
Bolsas novas PROUNI 2016.2
Contratos novos FIES 2015.1
http://g1.globo.com/educacao/noticia/2016/01/prouni-tem-145-milhao-deinscritos-ate-12h-desta-sexta-feira.html http://g1.globo.com/educacao/noticia/2015/07/segunda-chamada-deaprovados-no-prouni-2015-comeca-nesta-segunda.html http://g1.globo.com/educacao/noticia/resultado-da-2-chamada-do-prouni22016-sai-nesta-segunda-feira.ghtml http://g1.globo.com/educacao/noticia/2015/05/numero-de-novos-contratosdo-fies-caiu-quase-50-entre-2014-e-2015.html
Contratos novos FIES 2016.1, 2016.2
http://veja.abril.com.br/educacao/fies-2016-mec-aumenta-numero-de-
e 2015.2
contratos-no-segundo-semestre/
Indicadores FNDE do ensino
http://painel.mec.gov.br/painel/detalhamentoIndicador/detalhes/pais/
superior
indid/1538
Microdados do Censo do Ensino Superior Instituições do grupo KROTONANHANGUERA
http://portal.inep.gov.br/basica-levantamentos-acessar
http://www.kroton.com.br/
Instituições do grupo Laureate
http://www.laureate.net/OurNetwork/LatinAmerica/Brazil
Microdados do ENADE
http://portal.inep.gov.br/basica-levantamentos-acessar
SIAFI\STN
https://www.tesouro.fazenda.gov.br/series-historicas
Portal da Transparência
http://www.portaltransparencia.gov.br/
Estimativa do STN da série histórica de renúncias fiscais provindas do ProUni Rais\MTE
http://g1.globo.com/educacao/noticia/2016/01/prouni-deve-custar-r-127bilhao-em-2016-maior-valor-desde-sua-criacao.html
https://mega.nz/#F!3Zg1XSyZ!DYZHEDpZC5QKLMyHGxq2MA!CBQm0TjK
COMO CITAR ESTE BOLETIM IDados. Financiamento do ensino superior: Fies e ProUni. 2016. Boletim IDados da Educação 2016-04. Rio de Janeiro: Instituto Alfa e Beto.
Financiamento do Ensio Superior
Bolsas novas PROUNI 2015.1 e 2016.1
24