EDICIÓN PODERES TRIMESTRAL LA PUBLICACIÓN
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Políticas Públicas
para La Gobernanza Ambiental Juan Carlos Blum 1
Juan Carlos Blum es Ingeniero mecánico graduado en la ESPOL y M.S. en Gestión y Políticas de Energía y Medio Ambiente graduado en la Universidad de Pennsylvania, EE.UU. Tiene amplia experiencia en el sector ambiental principalmente en Análisis de Políticas y Regulaciones Ambientales, Energía y Economía del Medio Ambiente. Es socio y CEO de la Consultora Efficacitas desde 1996, ha sido director del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos y se ha desempeñado como profesor en las universidades ESPOL, UCSG, Universidad de Cuenca, Estatal de Guayaquil y el Brookdale Community College. Contacto: jcblum@efficacitas.com
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Las opiniones contenidas en este artículo corresponden al autor exclusivamente y no representan las de Efficacitas Consultora C. Ltda. El presente artículo ha tomado el marco conceptual propuesto por William Ascher y Robert Healy en “Natural Resource Policymaking in Developing Countries”, Duke University Press, 1990; sin embargo el artículo, análisis, comentarios y estructura son de exclusiva responsabilidad del autor.
Introducción La gobernanza ambiental está definida por las reglas, prácticas, políticas e instituciones que delinean como las personas interactúan con el ambiente. La buena gobernanza considera el rol de todos los actores que impactan el ambiente, los gobiernos, las ONGs, el sector privado y la sociedad civil. La cooperación es crítica para alcanzar una gobernabilidad efectiva que pueda guiarnos hacia un futuro sostenible (UNEP, 2009). Las políticas públicas son la piedra fundamental de la gobernanza ambiental. Por políticas públicas se entiende la acción gubernamental que moviliza los recursos humanos, financieros e institucionales de una sociedad a fin de resolver instrumentalmente los problemas públicos, en el marco de aspiraciones definidas en el sistema político (Unesco, 2006). El proceso de hacer políticas públicas es un proceso multidimensional en su opciones y objetivos, definido por una secuencia de muchas acciones realizadas por diversos actores, que tienen diferentes intereses, información, roles y perspectivas (Lasswell, 1971 en Ascher y Healy, 1990). Las políticas públicas ambientales y de recursos naturales presentan complejidades adicionales en su diseño a las mencionadas anteriormente. Estas son la distribución inter-generacional justa de los recursos naturales y los vacios que existen en el conocimiento humano sobre el funcionamiento integral de los ecosistemas, a pesar de los grandes avances logrados en las últimas décadas. En el caso de los países en desarrollo las complicaciones aumentan por la ausencia de información básica sobre el ambiente y los recursos naturales, combinada con una pobre institucionalidad de las agencias ambientales y falta de integración en la planificación nacional y local.
Los Problemas de las Políticas de Recursos Naturales y Ambiente A pesar de que la gobernanza ambiental ha logrado más dinero, tratados y participación de lo que cualquiera hubiera imaginado tres décadas atrás, la degradación ambiental continúa (IISD, 2006). Existe el consenso de que en países en desarrollo -como Ecuador- hace falta políticas públicas para la gestión de los recursos naturales y el ambiente más eficaces. El presente artículo, presenta una breve discusión sobre los problemas y los desafíos que enfrenta el proceso. Si bien se reconoce que el proceso de hacer políticas no es un proceso lineal, secuencial y ordenado, la diferenciación simple de las fases del proceso es de utilidad para identificar en donde las políticas públicas sobre recursos naturales han generalmente fallado. Para este fin se utilizará la división propuesta por Brewer y de Leon quienes definen las siguientes fases secuenciales: a) Iniciación: identificación del problema y definición de la agenda b) Estimación: análisis experto y consideraciones técnicas c) Selección: formulación de política, debate y autorización d) Implementación: especificaciones detalladas y aplicación de la política e) Evaluación: Valoración ex post f) Terminación: abandono o revisión de la política. Un tema de particular interés lo constituyen los problemas de coordinación, las disputas entre los diferentes actores y sus limitaciones en capturar la complejidad de los dilemas de hacer políticas. Estos temas han sido típicamente poco estudiados, sin embargo, son estas interacciones las que conforman el proceso de hacer políticas y del cual depende el éxito o fracaso en el manejo de los recursos naturales. Nadie puede garantizar que una política “optimice el sistema como conjunto” a pesar de que existan instituciones -como agencias de planificación- creadas para este fin.
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La premisa es que políticas inadecuadas provienen de objetivos implícitos y que buenas políticas requieren objetivos explícitamente jerarquizados.
El Proceso de Políticas Públicas para el Manejo Ambiental en Países en Desarrollo Fase 1: Identificación del Problema e Iniciación de la Política La identificación del problema, generalmente hecha por una agencia gubernamental, define la necesidad o no de generar una política pública. El actor dominante o el que identifica la necesidad de una política, realiza usualmente una definición simplista del problema concordante con su mandato legal y experticia técnica. Esta simplificación y dominación del proceso de desarrollo de la política por un actor resulta generalmente en la no inclusión de un conjunto balanceado de objetivos (crecimiento, equidad, protección ambiental y participación) en las etapas tempranas del proceso de discusión. El actor dominante teme que la introducción de otros objetivos impida maximizar su objetivo principal o introduzca agencias rivales al proceso. La identificación inicial del problema está sembrada generalmente con un exagerado optimismo que considera que con una buena planificación y diseño se mitigarán los inconvenientes que pudiesen presentarse. Las consecuencias secundarias de la política, son típicamente poco analizadas y no se planifica respuestas para ellas. Otra razón para no incluir objetivos múltiples es la suposición común en la planificación y administración pública de que los objetivos y metas deben ser priorizados desde el inicio como un ejercicio analítico y político, concentrándose en un objetivo. La premisa es que políticas inadecuadas provienen de objetivos implícitos y que buenas políticas requieren objetivos explícitamente jerarquizados. Si bien es cierto que la ambigüedad complica el proceso de hacer políticas, existe el mismo riesgo al imponer prioridades. Muchas veces los objetivos presentan conflictos entre si y deben ser atendidos a la luz de estos conflictos en lugar de colocar un objetivo por encima de otro por mandato o simplemente descartarlos. Usualmente asignar prioridades en la fase de iniciación significa que el “centro” decide las mismas, en lugar de permitir a otros actores expresar sus preferencias y desencadenar el debate sobre las prioridades. La 012
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priorización en el centro en etapas tempranas dan lugar a los grupos de cabildeo que pueden influenciar la prioridad de un objetivo en desmedro de otro. Cuando las iniciativas provienen del “centro”, son usualmente concebidas como la expansión de la responsabilidad de una o más agencias del estado central, sea está una institución o empresa estatal. Las iniciativas locales no alcanzan a permear hacia los círculos altos del gobierno y existe un desbalance a favor de las iniciativas y problemas identificados en el “centro” y que sirven a los intereses institucionales de las agencias del gobierno central. Así, existe la tendencia a dar por hecho que las iniciativas deben provenir del centro y que el centro debe estar a cargo. La primera desventaja del dominio del gobierno central sobre la iniciación de las políticas radica en la lejanía entre los planificadores centrales y la realidad multidimensional local. Es aquí donde la búsqueda de un objetivo unidimensional se estrella con otros objetivos y valores. La segunda desventaja de la iniciación en el centro reposa en la preocupación de los dividendos políticos de propuestas vistosas o exageradamente enfocadas a un objetivo único. Así, cuando se hace necesario replantear políticas que empiezan a presentar problemas no esperados, el simbolismo político de esta iniciativa concede poco espacio para modificaciones. Por su parte, la iniciación local del proceso de hacer políticas no está libre de sus propios problemas. Así, por ejemplo los notables locales tienen una mayor voz que los pobres y ciudadanos comunes. Sin embargo, la iniciación en la periferia es más susceptible de lograr una mayor participación en el proceso de escalar hacia el gobierno central. Más allá de la discusión acerca de si en el desarrollo de políticas prevalece una visión central o periférica hegemónica, o quién imponga la agenda, se deber notar a la imposición o dominación como el problema.
Fase 2: Análisis Experto y Consideraciones Técnicas La tendencia a enfocarse en un objetivo único generalmente conlleva iniciativas sobredimensionadas que se apartan de la búsqueda técnica por el balance y la eficiencia y entra en la esfera del simbolismo político y el romanticismo.
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La primera desventaja del dominio del gobierno central sobre la iniciación de las políticas radica en la lejanía entre los planificadores centrales y la realidad multidimensional local. El rol esencial de los expertos para diseñar y evaluar la factibilidad de políticas públicas para el manejo de recursos naturales y el ambiente es considerado generalmente muy tarde en el proceso. Al igual que en la fase de iniciación aquellos que identifican posibles problemas son considerados como obstruccionistas. Incluso cuando los expertos tienen un rol relevante en el proceso de hacer políticas, muchas veces el ser rigurosamente científico se reduce a lo fácilmente medible y entendible. Esto se hace más problemático dado el vacio o la ausencia de información ambiental y de recursos naturales que se registra en los países en vías de desarrollo. Este problema es exacerbado por la dominación del proceso por las profesiones más prestigiosas o influyentes pudiendo no balancear apropiadamente las variables y los objetivos. Por ejemplo, economistas e ingenieros tienden a ser más influyentes en el proceso en comparación con antropólogos o politólogos. Independiente de qué experto realice el análisis de factibilidad de las políticas, sus decisiones usualmente predominarán por sobre aquellas de los ciudadanos afectados por la opción seleccionada de política, incluso cuando el conocimiento de estos ciudadanos respecto a las condiciones locales y su contexto pueden ofrecer guías para manejar los recursos naturales. Esto ha generado mucha crítica hacia los tecnócratas y polarización respecto al conocimiento científico y el conocimiento local. Fase 3: Formulación y Selección de la Política La coordinación de las agencias que formulan y seleccionan la opción de política y que tienen el mandato específico sobre un recurso o un tema particular se convierte en esencial. Esta premisa es más cierta aún cuando el análisis técnico puede sufrir de los inconvenientes puntualizados anteriormente y haber sido desechado totalmente sin mayores consideraciones. Esta coordinación necesaria para la correcta formulación y selección tiene muchos inconvenientes. 014
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Así, es necesario reconocer que las burocracias han sido diseñadas para la comunicación vertical y la coordinación interinstitucional requiere comunicación horizontal. El hecho de que la comunicación horizontal sea difícil y que la coordinación intergubernamental usualmente se torna compleja y engorrosa puede ser utilizada como pretexto para excluir a agencias rivales. Las agencias gubernamentales con más probabilidades de ser excluidas del proceso de hacer políticas, son las agencias más débiles o pequeñas con menor capacidad de mantener su posición en estas disputas. Las iniciativas típicamente son rehenes de las agencias con gran influencia política o recursos financieros, al igual que de las grandes empresas estatales. Una dimensión adicional en los problemas de coordinación son los gobiernos departamentales/provinciales y los gobiernos locales. Rivalidades entre provincias, el gobierno central o los gobiernos locales pueden bloquear el lograr una formulación o selección de política adecuada. Fase 4: Implementación de la Política La implementación de políticas ambientales y de recursos naturales trae actores adicionales al escenario en donde se aplica la política. Se debe recordar que los temas ambientales y de recursos naturales son transversales y por lo tanto interactúan o “aparecen” en las diferentes áreas del quehacer público. En teoría la implementación de las políticas por la administración pública no hace políticas, simplemente las aplica. En la práctica, la considerable discrecionalidad dejada en manos de los administradores públicos moldea la política a través de sus decisiones, haciendo ellos política de la manera más concreta. Esta situación es más evidente ante la ausencia de políticas formalmente seleccionadas, lo cual resulta en que los servidores públicos hagan política producto de sus decisiones, acciones u omisiones; la misma que se convierte para bien o para mal en la política más tangible por fuerza de la costumbre o del uso cotidiano. La ausencia de políticas de estado formales resulta en la imposición de políticas de facto de las agencias gubernamentales dominantes sobre aquellas instituciones estatales con el mandato de protección ambiental pero con menor poder o nuevas en el aparato burocrático, tales como las secretarías o ministerios del ambiente.
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Otro ejemplo de problemas clásicos en la implementación de políticas públicas se encuentra en las empresas estatales de recursos naturales. Cuando el estado implementa políticas de recursos naturales a través de sus empresas, el control o regulación del comportamiento “egoísta” o de “interés propio” atribuido al sector privado es típicamente dejado de lado (Ascher y Healy, 1992). Esta política a favor de las empresas estatales que usan o extraen recursos naturales se fundamenta en el pensamiento que los problemas ambientales son causados por la divergencia entre los intereses colectivos e individuales y se tiende a dar por sentado que las empresas estatales evitan estos problemas (Tietemberg, 1992). Estudios realizados sobre la contaminación del aire y el agua en la desaparecida Unión Soviética y países del Este de Europa demuestran que los problemas ambientales son iguales o mayores a aquellos que se presentan en países de economía de mercado. La evidencia sugiere que la apropiación de los medios productivos por parte del estado, no es la cura de los problemas ambientales (Goldman en Tietemberg, 1992). Irónicamente, las empresas estatales están sub-reguladas por el simple hecho de ser propiedad gubernamental. Asumir que los emprendimientos estatales no requieren control ambiental u otorgar exenciones, necesarios en el caso de los emprendimientos privados, es un error. Fase 5: Evaluación Ex Postt La evaluación expost es esencial por dos razones. La primera es para identificar en donde se han distribuido los recursos erróneamente. La segunda, generalmente está ligada al reconocimiento. Sin embargo, el ligar la evaluación a reconocimientos o deméritos frecuentemente conduce a distorsiones de la valoración Ex Post. En aquellos estados donde la cultura de la “meritocracia” es la manera de promover las carreras de los servidores públicos las evaluaciones objetivas tienen menos probabilidades de realizarse. Las evaluaciones usualmente se estrellan con la poca permeabilidad de los hacedores de política a la crítica. Esto es aún más evidente, cuando los servidores públicos se consideran a sí mismos, como cruzados, innovadores o defensores del bien público. Además, típicamente se acreditan ellos mismos como técnicamente superiores en contraste con otros funcionarios públicos o con los ciudadanos en general. 016
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La evidencia sugiere que la apropiación de los medios productivos por parte del estado, no es la cura de los problemas ambientales. Existe en el desarrollo de las políticas de recursos naturales y ambiente, un pobre aprovechamiento de las lecciones aprendidas. Existen varias causas para esto, siendo la primera la complejidad de la relaciones causa-efecto que hacen difícil el sistematizar el aprendizaje. Segunda, lo constituye lo extenso del tiempo que tienen las políticas de recursos naturales, de manera que cuando una lección puede ser aprendida el contexto en que se originó la misma ha desaparecido o cambiado radicalmente. Tercero, la falta de evaluaciones posteriores integrales o seguimiento de los resultados realizados de manera objetiva e independiente. Fase 6: Terminación de la Política La terminación de las políticas públicas de recursos naturales y ambientales enfrentan similares problemas que el final de cualquier política pública. Así, los beneficiarios de una política pública tienden a asumirlos como derechos adquiridos y cualquier cambio o terminación son entendidos como un castigo. La terminación de una política que ha cumplido con sus objetivos de manera apropiada es muchas veces complicado dado que puede ser interpretado como un fracaso de la misma. REFERENCIAS Ascher William y Robert Healy, 1990. “Natural Resource Policymaking in Developing Countries”, Duke University Press. Tietemberg Tom, 1992. Environmental and Natural Resource Economics, Third Edition, Harper Collins Publishers. Unesco, 2006. Prevención de Conflictos y Cooperación en la Gestión de los Recursos Hídricos en América Latina. Documento Técnico en Hidrología, PC-CP Series No. 33. www.poderes.com.ec
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