Путівник по реформах by Internews Ukraine

Путі ник - по рефо Путівник по реформах

ПУТІВНИК ПО РЕФОРМАХ Книга для розуміння сімнадцяти ключових реформ в Україні

Видання розроблено Громадською організацією «Інтерньюз-Україна» за підтримки Посольства Фінляндії в Україні

Київ – 2017

Будь-яке використання матеріалів видання, частково або повністю, можливе за попередньої згоди ГО «Інтерньюз-Україна» та за умови зазначення джерела. Шановні читачі, в руках ви тримаєте Путівник, який допоможе розібратися у заплутаному лабіринті реформ, старт яким дала Революція Гідності. Уряд взяв на себе зобов’язання провести 62 реформи та закріпив це у Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020». Провівши опитування, ми обрали 17 реформ, які найбільше турбують суспільство, та проаналізували підґрунтя, поточний перебіг та головні «зради» і «перемоги» кожної з них. Путівник по реформах проведе вас маленькою, але дуже важливою частиною історії української держави. Історією боротьби за свободу, національну ідентичність, економічну і територіальну незалежність, загальнолюдські права та свободи. Читайте цей Путівник, аби знати не лише те, що Уряд має зробити для нас українців, але й те, що ми самі маємо зробити для своєї держави. Путівник по реформах — це також і інформаційно-аналітичний сайт reformsguide.org,ua, на якому ви можете переглянути онлайн усі матеріали щодо реформ. Ми висловлюємо щиру подяку Посольству Фінляндії в Україні за фінансову підтримку, завдяки якій стало можливим створення проекту та книжки «Путівник по реформах». Головний редактор Анна Кислицька Редакційна колегія Наталія Педченко, Андрій Кулаков Авторський колектив Богдан Буткевич, Ірина Мокрицька, Дмитро Зінчук, Олександр Крамаренко, Зоя Звиняцьківська Експертна рада Євген Радченко, Юлія Кириченко, Олександр Лємєнов, Зоя Звиняцьківська, Володимир Купрій, Роман Куйбіда, Микола Хавронюк, Володимир Дубровський, Андрій Заблоцький, Валентин Бадрак, Гліб Каневський, Зоряна Черненко, Оксана Кузяків, Олена Павленко, Віталій Кравчук Дизайн та верстка Юлія Черноус Редагування та коректура Ірина Чиркова Над проектом також працювали: Наталія Сад, Тетяна Матичак Фотоматеріали У виданні використано фотографії, надані Урядовим порталом та регіональними міністерствами та відомствами. Видання створено завдяки фінансовій підтримці посольства Фінляндії в Україні. Для контактів ГО «Інтерньюз-Україна» 04112, Київ-112, вул. Ризька, 15 e-mail: info@internews.ua +38 044 458 44 40 +38 095 85 707 13 www.internews.ua

Від редактора

Путівник — найважливіша книжка для мандрівника, помічник для того, хто вперше у новій країні, новому місті, блукає досі неходженими вулицями, знайомиться з досі небаченими людьми. І тому перша місія путівника — познайомити з новим світом. Задумуючи проект «Путівник по реформах» та цю книжку зокрема, ми міркували як мандрівники, чи навіть першовідкривачі: ось перед нами нова країна, незвичні вулиці, незнайомі обличчя. Усе це нове й молоде три роки тому нами ж було виштовхнуто з темряви на світло. Ми, українці, стали творцями нового. Нових процесів, змін, швидкість та масштабність яких ні осягнути, ні скерувати нам не під силу, якщо ми поодинці. І в цьому друга місія путівника — вказати у новому світі спільний шлях. Процес реформування ніколи не буває простим: відомий трюїзм «швидко, якісно, недорого — оберіть будь-які два пункти» чудово описує сутність будь-якої реформи. Так само вірно, що чужими руками нам своєї держави не побудувати. Реформи, які розпочалися з Революції Гідності, зміни, які ми винні собі, своїм дітям та своїм батькам, залежать не від людей у кабінетах, бо ці зміни — в нас самих, ми — їх генератор і споживач. Отже, маємо втримати темп. Аби ті, кого ми обрали керувати державою, не звели наші Зміни до своїх чергових Обіцянок, невдалих спроб, втрачених можливостей. Ця книжка — дещиця величного руху, волі мільйонів. Читаючи її, ми сподіваємось, ви краще зрозумієте сутність реформ, досліджуватимете їх процеси ще глибше, пильнуватимете владу на місцях, від якої впровадження цих змін залежить. Та найголовніше — будете змінами самі.

Про проект «Путівник по реформах»

Інформаційно-аналітичний проект про перебіг сімнадцяти ключових реформ. Путівник допомагає орієнтуватись у складному процесі політичних та соціальних змін, які розпочалися в Україні у 2014 році. Проект складається з онлайн-частини — сайту reformsguide.org.ua, де протягом понад ніж 7 місяців журналісти збирали інформацію про хід реформотворчих процесів у державі, та друкованого видання, що його ви тримаєте в руках. Проект реалізує громадська організація «Інтерньюз-Україна» за підтримки Посольства Фінляндії в Україні.

ISBN 978-617-502-108-8

Путівник по реформах

005

Експерти проекту

Євген Радченко — директор з розвитку ГО «Інтерньюз-Україна», головний експерт групи «Реанімаційного пакету реформ» з питань виборчого законодавства. Юлія Кириченко — керівник проектів з питань конституційного права Центру політико-правових реформ. Олександр Лємєнов — керівник групи антикорупційної реформи в «Реанімаційному пакеті реформ», голова секретаріату коаліції громадських організацій «Декларації під контролем». Зоя Звиняцьківська — співзасновник громадської організації «Батьківський контроль». Володимир Купрій — член Комісії з питань вищого корпусу державної служби при Національному агентстві України з питань державної служби. Роман Куйбіда — заступник голови правління Центру політикоправових реформ, член Громадської ради доброчесності та Ради з питань судової реформи. Микола Хавронюк — директор з наукового розвитку Центру політико-правових реформ. Представляє інтереси Верховного Суду України в Конституційному Суді. Володимир Дубровський — старший економіст Центру соціальноекономічних досліджень CASE Україна, експерт з реформування податкової та бюджетної сфер в «Реанімаційному пакеті реформ». Андрій Заблоцький — Керівник сектора «Сільське господарство» Офісу ефективного регулювання, радник Юридичної фірми «Саєнко Харенко». Валентин Бадрак — директор Центру досліджень армії, конверсії і роззброєння. Співавтор першої в Україні книги про збройний бізнес «Культ: збройний бізнес по-українськи». Гліб Каневський — керівник відділу протидії корупції у громадській організації «Центр політичних студій та аналітики "Ейдос"». Зоряна Черненко — голова правління Української медико-правової асоціації. Провідний експерт у «Реанімаційному пакеті реформ» з питань медичної реформи. Оксана Кузяків — виконавчий директор Центру досліджень сучасного суспільства, структурного підрозділу Інституту економічних досліджень та політичних консультацій. Олена Павленко — президент аналітичного центру DiXi Grouр, засновниця сайту «Українська енергетика». Віталій Кравчук — старший науковий співробітник Інституту економічних досліджень та політичних консультацій.

006

Путівник по реформах

Про «Інтерньюз-Україна»

Громадська організація, яка своєю діяльністю забезпечує розвиток демократії та основ громадянського суспільства, підтримуючи незалежні та плюралістичні мас-медіа. Місія «Інтерньюз-Україна» — сприяти утвердженню європейських цінностей в Україні шляхом становлення успішних медіа. Основними цілями «Інтерньюз-Україна» є розширення повноважень незалежних та плюралістичних засобів масової інформації в Україні; підвищення стандартів журналістики; удосконалення законодавчої бази регулювання медіа в Україні; сприяння використанню нових мадіа (онлайн та соціальні мережі); встановлення ефективної співпраці між ЗМІ, НУО та владою і підтримка європейської інтеграції України. З цією метою «Інтерньюз-Україна» ефективно сприяє розвиткові повноцінної демократії та громадянського суспільства в Україні. Актуальні проекти та заходи «Інтерньюз-Україна» на сайті internews.ua.

Путівник по реформах

007

кор ма Оновлен- ц ня влади та антикорупційна реформа енрезультати соціологічного дослідження фонду «Демократичні ініціативи» ім. Ілька Кучеріва, проведеного у грудні 2016 року. Статистика Transparency International по Україні з 1998 року є беззаперечним свідченням стабільно високих показників корупції за часи незалежності.

Оновлення влади та антикорупційна реформа. Передумови

Корупцію можна було б вважати хворобою української політики, якби вона не була її характерною рисою. За визначенням авторитетної міжнародної організації Transparency International, корупція є зловживанням владою заради досягнення особистих цілей. Наприкінці 2016 року в Україні не було політичного лідера, довіра до якого переважала б над недовірою. Про це говорять

008

податкова система

009

Індекс сприйняття корупції Transparency International Місце України в рейтингу

Кількість держав у рейтингу

1998

1999

2000

2001

2002

102

2003

106

133

2004

122

146

2005

107

159

2006

163

2007

118

180

2008

134

180

2009

146

180

2010

134

178

2011

152

183

2012

144

174

2013

144

175

2014

142

175

2015

130

168

2016

131

176

Рік

Перше ж місце у рейтингу 2016 року за рівнем корупції отримало Королівство Данія. При цьому, за даними Eurostat, кількість людей, що використовують інтернет для зв'язку з державними службами, у Данії складає 88%. Це найвищий показник серед країн Європейського Союзу. І це не випадковість. Країни, що демонструють низькі показники проникнення корупції в органи влади, зазвичай мають високі показники розповсюдженості електронного урядування (e-government). Адже чим менше громадянин контактує з державними службовцями та чим більше процесів виконуються неупередженою комп’ютерною програмою, тим менше шансів у чиновника будь-якого рівня скористатися своїм службовим становищем заради отримання вигоди, маніпулювати державними коштами чи вимагати хабарі.

Місце у рейтингу «Індекс сприйняття корупції» *

Кількість населення, що користуються інтернетом для зв'язку з державними службами **

Данія

88%

Норвегія

85%

Фінляндія

82%

Швеція

78%

Нідерланди

76%

Країна

*дані Transparency International у 2016 році ** дані Eurostat у 2016 році

місце за рівнем корупції із 176 посіла Україна у 2016 році, на рівні з Росією, Казахстаном, Іраном та Непалом

010

Оновлення влади та антикорупційна реформа

011

Реальна частка населення, втягнута в корупційні стосунки: 2015

Що стосується рівня довіри до влади у 2015 році, найнижчі показники демонструють:

2011

72,4% 70,7%

Прокуратура 3,5% Комітет з питань запобігання корупції

6,1%

Національне антикорупційне бюро Слід зауважити, що високий рівень корупції демонструють усі колишні республіки Радянського Союзу. Причина криється в командній централізованій системі управління державою, яка виплекала не одне покоління чиновників, що звикли до свого привілейованого становища у суспільстві. З іншого боку, дефіцит змушував робітничий клас, позбавлений преференцій, вдаватися до хитрощів для отримання матеріальних благ. Так поступово формувалась система, в якій населення змушене фактично підтримувати корупцію у владі, годувати чиновників хабарями. Ті ж у свою чергу тиражували законодавчі колізії та максимально ускладнювали усі адміністративні процеси, аби приховати зловживання владою. Система не зникла з розпадом СРСР, навпаки, бізнес змішався з політикою, утворивши напрочуд живучий симбіоз. Соціологічні дослідження громадської думки щодо рівня корупції у різних органах влади свідчать не лише про недовіру до них суспільства, але й про те, яким службам громадяни звикли давати хабарі або використовувати для отримання допомоги особисті зв’язки, так зване кумівство.

60,6%

6,9%

Люстраційний комітет

Служба безпеки

7,7%

Судова система

3%*

Верховна рада

5% **

Кабінет міністрів

5,9%***

Обласні органи влади 6,4%**** Президент

10,3%*****

Думка українців щодо загального рівня корупції та пов’язаних з нею тенденцій змінюється. Одним здається, що хабарництво невпинно зростає, хтось вважає, що ця система відносин є усталеною, а дехто навіть вірить, що боротьба за чесну владу не залишилася без наслідків. Так чи інакше, переважна більшість дорослого населення України (85,5%) переконана, що корупція надмірно поширена у суспільстві.

опитаних

вважають, що саме на президента покладено найбільше відповідальності за боротьбу з корупцією

012

Оновлення влади та антикорупційна реформа

* у 2011 році цей показник був 7%; ** у 2011 році — 7,7%; *** у 2011 році — 9,2%; **** у 2011 році — 10%; ***** у 2011 році — 14%

Оновлення влади та антикорупційна реформа

013

Найбільш корумповані державні інституції, на думку населення (лідери рейтингу майже не змінились за роки досліджень, що свідчить про глибоку вкоріненість корупції у цих сферах):

2007

2009

2011

2015

49%

59,3%

60,3%

66%

Міліція

54,2%

65,4%

59,1%

63,1%

Прокуратура

42,9%

51,6%

51,1%

62,4%

54%

54,2%

60,3%

58%

42,8%

38,6%

42,1%

53%

Судова система

Медичні заклади Митниця

За даними на 2015 рік, 65,5% населення принаймні раз на рік стикаються з корупцією. Щоправда, є й хороші новини: цей показник знизився з 2007 року. Так, з корупцією стикалися:

2009 рік

2011 рік

62,5%

60,1%

Порівняльний аналіз загальнонаціональних досліджень: 2007, 2009, 2011 та 2015, проведено Київським міжнародним інститутом соціології протягом липня-жовтня 2015 року. Невтішна статистика свідчить про те, що усі попередні спроби подолати корупцію були повністю невдалими. А таких спроб за роки незалежності було достатньо. У травні 1993 року Верховна Рада ухвалила постанову «Про невідкладні заходи щодо боротьби з організованою злочинністю і корупцією», після якої мав з’явитися ряд законів для боротьби з корупцією у різних сферах. Проте частина їх була затверджена лише у 2002 році, і жоден не став ефективним. У наступні роки було підписано низку указів президента про подолання корупції у тій чи іншій сфері, про створення спеціальних оперативно-слідчих груп, про вимоги до декларування майна чиновниками та вжиття інших антикорупційних заходів.

014

Оновлення влади та антикорупційна реформа

Та першою справді масштабною антикорупційною програмою була Національна програма боротьби з корупцією, затверджена у квітні 1997 року указом тодішнього президента Леоніда Кучми. У цій програмі було вперше визнано, що попередні спроби подолати корупцію в Україні провалилися, ухвалені до цього закони фактично не діють, а хабарництво набуло таких масштабів, що стало загрозою національній безпеці. Варто зазначити, що тривалий час корупція розглядалась як частина організованої злочинності, і лише програмою від 1997 року було визнано існування корупції високого рівня. У Концепції подолання корупції в Україні «На шляху до доброчесності», схваленій президентом Віктором Ющенком у вересні 2006 року, також було визнано системність корупції та марні спроби подолати її у попередні роки. Ще різкішою в засудженні високого рівня корупції стала наступна антикорупційна програма, яку у жовтні 2011 року ухвалив тодішній президент України Віктор Янукович. Йдеться про Національну антикорупційну стратегію на 2011–2015 роки. Варто зауважити, що концепції вдосконалювались, щоразу опис проблем, спричинених корупцією, її форм та методів подолання ставав все конкретнішим. І хоча програми створювались з урахуванням рекомендацій міжнародних інституцій, вони не мали чіткого плану заходів, системи моніторингу та оцінки результатів.

Оновлення влади та антикорупційна реформа

015

Поточний перебіг реформи

У жовтні 2014 року було ухвалено нову Антикорупційну стратегію на 2014–2017 роки, де прописані, хоч і загально, елементи, яких не вистачало попереднім програмам: показники виконання антикорупційних заходів, механізм моніторингу та контролю. У стратегії виокремлено проблеми, пов’язані з корупцією. Неефективність антикорупційних органів. Фактично антикорупційні функції мають Служба безпеки України, Генеральна прокуратура та Національна поліція. Також було створено Національне агентство з питань запобігання корупції, Національне антикорупційне бюро України, Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру. Окрім цього, при Верховній Раді діє комітет з питань запобігання і протидії корупції, при Адміністрації Президента — Національна рада з питань антикорупційної політики, а Кабінет Міністрів має урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики. Але розподіл функцій та повноважень між учасниками боротьби з корупцією не відповідає міжнародним стандартам. Ці інституції не є повністю не залежними від політичного впливу, а деякі необхідні антикорупційні заходи не підпадають під зону контролю жодної зі служб. Окрім цього, громадськість фактично не залучена до здійснення антикорупційної політики. Схильні до корупції виборні особи. Народний обранець, який прийшов до влади нечесним шляхом, підкупивши виборців або підтасувавши результати виборів, має непрозорі дані про фінансування політичної партії та кампанії, в кінцевому етапі лобіює власні бізнес-інтереси, а не інтереси держави та громадян. Нечесні вибори — найперший та найважливіший етап, на якому корупція має шанс проникнути в державний апарат. Законодавство, що регулює фінансування політичних партій та проведення виборів, має звести до мінімуму можливості для проникнення корупції разом із недоброчесними громадянами в органи влади.

На жаль, зараз робота над виборчим законодавством фактично зупинена. Детальніше про це ви можна прочитати у розділі «Реформа виборчого законодавства». Недоброчесні державні службовці. Норми вступу на державну службу та її здійснення мають бути удосконалені таким чином, аби не допустити зловживання державними службовцями наданою їм владою. Реформуванню також підлягає класифікація посад, розмежування політичних та адміністративних посад, оплата праці, дисциплінарна відповідальність. Аби наблизити українське законодавство у цій сфері до міжнародного, у грудні 2015 року було ухвалено новий закон про державну службу. Відсутність прозорості у діяльності центральних органів виконавчої влади, а також державних підприємств. Громадськість фактично позбавлена інформації про їхню діяльність. Також наразі не ведеться моніторинг антикорупційних заходів, що їх мають впроваджувати ці структури. Більше про це у розділах «Реформа державного управління» та «Реформа управління державною власністю».

розподіл повноважень та функцій між учасниками боротьби з корупцією не відповідає міжнародним стандартам

016

Оновлення влади та антикорупційна реформа

017

На жаль, за три роки Антикорупційна стратегія себе вичерпала

Корумповані суди, прокуратура, органи внутрішніх справ. Якщо антикорупційну реформу в цілому можна вважати багато у чому реформою ідеології та совісті, її фізичним фундаментом є судова реформа та реформа правоохоронних органів. Відновлення довіри до судової системи, вибудовування незалежної та справедливої системи судів є запорукою дотримання законів, чи то державним службовецем найвищого рангу, чи пересічним громадянином. Важливим пунктом також є приведення законодавства, що регулює діяльність прокуратури та органів внутрішніх справ, у відповідність до міжнародних стандартів. Більше про це у розділі «Судова реформа». Зрощення бізнесу та влади. Корупція в Україні існуватиме доти, доки українські політики будуть бізнесменами, безпосередньо чи опосередковано через родичів та підставних осіб. Та доки бізнес, використовуючи владу грошей, буде впливати на політичні процеси, зокрема на законотворення. Здійснити розмежування політики та бізнесу можна за рахунок створення належного законодавства, забезпечення прозорого використання публічних ресурсів, вільної конкуренції, прозорості ведення бізнесу, майнових відносин та інше. Невидимість корупції. Доступ до інформації є одним із найдієвіших способів боротьби з корупцією, дає змогу журналістам проводити незалежні розслідування, активізує громадянське суспільство. Чинний закон про доступ до публічної інформації визнаний міжнародними експертами прогресивним, та його виконання знаходиться на дуже низькому рівні. Насправді ж доступ до публічної інформації суттєво обмежений. Відворотність покарання за корупцію. У травні 2014 року було ухвалено закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері державної антикорупційної політики у зв’язку з виконанням Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України». Цим законом було удосконалено систему запобігання і протидії корупції, яка тепер значною мірою відповідає міжнародним стандартам. Та існуючій законодавчій базі не вистачає належної імплементації. Толерантність громадськості до корупції. Корупція розквітає, можливо, у найпершу чергу тому, що українське суспільство толерантно ставиться до факту її існування, погоджуючись на зловживання владою та порушення законів, якщо це має для самого громадянина в кінцевому результаті бодай якусь користь. Саме тому в Антикорупційній стратегії та загалом в антикорупційній реформі формування негативного ставлення до корупції у суспільстві є вкрай важливим, адже без досягнення суспільством неприйняття корупції подолати її буде просто неможливо. На жаль, за три роки Антикорупційна стратегія себе вичерпала. Її потрібно змінювати структурно, залучати нові підходи та, знову ж таки, гарантувати імплементацію ухвалених законів. Наприклад, закон про доступ до публічної інформації прогресивний та релевантний, але людський фактор гальмує його виконання.

018

Оновлення влади та антикорупційна реформа

рівень корупції виріс : 2015 2011 2009

56% 42%

34%

рівень корупції не змінився: 2015 2011 2009

29% 39% 45,5% рівень корупції знизився: 5% 11%

2015 2011 2009

Оновлення влади та антикорупційна податковареформа система

019

Куди повідомити про факт корупції

0-800-507-001 — гаряча лінія Генеральної прокуратури України щодо порушення прав фізичних осіб-підприємців та господарюючих суб’єктів 0-800-501-482 — гаряча лінія СБУ щодо особливо небезпечних злочинів проти держави 0-800-507-309 — урядова телефонна гаряча лінія (044) 256-11-10 — приймальня МВС України (044) 256-00-31 — пряма телефонна лінія Національного агентства з питань державної служби Також на Антикорупційному порталі acrc.org.ua міститься перелік номерів телефонів регіональних служб для повідомлень про корупційні правопорушення. У 2016 році Європейський Союз затвердив рішення про виділення близько 16 млн євро на проведення антикорупційних заходів в Україні. Водночас у квітні 2017 року Міжнародний валютний фонд ще раз схвалив програму, яку прийняв український уряд для боротьби з корупцією, та повідомив, що, на жаль, поки що жодних конкретних результатів досягнуто не було, а рівень корупції, за даними міжнародних організацій, зростає. Так само, як і незадоволення суспільства.

020

Оновлення влади та антикорупційна реформа

021

Вищий антикорупційний суд

Спеціалізовані антикорупційні органи та зони їхньої компетенції У межах нової антикорупційної реформи відбувається процес реформування старих та створення нових антикорупційних органів та компонентів державних структур. Ці процеси не позбавлені скандалів та інтриг, спроб маніпуляції, численних фактів порушень та конфліктів інтересів між організаціями та представниками судової влади, прокуратури та вищими органами влади.

У липні 2016 року було ухвалено закон «Про судоустрій і статус суддів», яким передбачено створення Вищого антикорупційного суду. Новий суд має запрацювати до кінця березня 2018 року, це зобов'язання закріплене у меморандумі з Міжнародним валютним фондом. Поки що процес призупинено, необхідно затвердити відповідні закони. Цікаво, що однією з вимог МВФ є присутність міжнародних експертів у кваліфікаційній комісії, яка обиратиме суддів до складу Вищого антикорупційного суду. Результати роботи Спеціалізованої антикорупційної прокуратури та Національного антикорупційного бюро України залежать від функціонування Вищого антикорупційного суду, тому, поки його не створено, діяльність цих органів є практично марною. Також на підтримку створення Вищого антикорупційного суду висловились представництво ЄС в Україні та голова Антикорупційної ініціативи ЄС. Водночас Вищий антикорупційний суд — лише елемент структури боротьби з корупцією, на рівні з НАБУ та САП. І цю структуру ще належить вибудувати.

Спеціалізована антикорупційна прокуратура

У лютому 2015 року було внесено зміни до закону про прокуратуру і таким чином закріплено створення цього спецпідрозділу в системі Генеральної прокуратури України. Відповідно до закону, функції спецпрокуратури такі: – здійснення нагляду за дотриманням законів під час проведення досудового розслідування, яке здійснюється Національним антикорупційним бюро України; – підтримання державного обвинувачення у відповідних провадженнях; – представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, передбачених цим законом і пов’язаних із корупційними або пов’язаними з корупцією правопорушеннями. Стосовно Спеціалізованої антикорупційної прокуратури між МВФ та урядом України також існують певні домовленості, які мають забезпечити незалежність антикорупційної інституції. Вони прописані у законі про внесення змін до закону «Про прокуратуру» щодо забезпечення прозорості в організації діяльності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури з метою виконання рекомендацій Міжнародного валютного фонду, ухваленому в січні 2016 року. Керівник спеціалізованої антикорупційної прокуратури Назар Холодницький підпорядковується безпосередньо генеральному прокурору України і є його заступником. Офіційна сторінка прокуратури у Facebook: www.facebook.com/sap.gov.ua.

022

податкова система Оновлення влади та антикорупційна реформа

Оновлення влади та антикорупційна реформа

023

Державне бюро розслідувань

Національне антикорупційне бюро України

У квітні 2015 року президент підписав указ про створення Національного антикорупційного бюро. Це правоохоронний орган, до повноважень якого входить розслідувати та запобігати здійсненню корупційних правопорушень, які вчинені вищими посадовими особами. Нинішній директор НАБУ — Артем Ситник. Станом на травень 2017 року відомство розслідує 333 кримінальні провадження. Бюро звітує про ефективну роботу, яка перестає бути результативною на етапі потрапляння кримінальних проваджень до судових інстанцій, де вони «зависають» на багато місяців. Телефон гарячої лінії бюро — 0 800 503 200, сайт — nabu.gov.ua

Закон про Державне бюро розслідувань було ухвалено в листопаді 2015 року, але антикорупційний правоохоронний орган, який зможе розслідувати злочини найвищого рівня, досі не створено. Згідно з Кримінальним кодексом України, це має відбутися до листопада 2017 року. У компетенції ДБР знаходитиметься розслідування злочинів, скоєних державними посадовцями найвищого рангу: суддями, міністрами, військовослужбовцями, правоохоронцями, працівниками НАБУ, САП та іншими. Після створення ДБР йому буде передано функції слідства, які зараз належать прокуратурі. Українські експерти в один голос стверджують, що створення ДБР є вкрай важливим для подолання корупції у вищих ешелонах влади, але для того, аби цей орган був ефективним, він має бути незалежним. Зараз функції бюро виконує Генеральна прокуратура України.

У межах антикорупційної реформи відбувається процес реформування старих та створення нових антикорупційних органів та структур

Національне агентство з питань запобігання корупції

У жовтні 2014 року було ухвалено закон «Про запобігання корупції», яким, зокрема, було передбачено створення Національного агентства з питань запобігання корупції. Та офіційно НАЗК запрацювало лише у серпні 2016 року, до того ж під тиском. Найважливіша функція агентства — перевірка декларацій державних службовців та розкриття інформації про факти вчинення корупційних дій. Саме НАЗК забезпечує ведення Єдиного державного реєстру декларацій осіб. НАЗК має бути превентивним органом, чого наразі немає. Голова НАЗК — Наталія Корчак, сайт — nazk.gov.ua

024

Оновлення влади та антикорупційна реформа

025

Оновлення влади

Керуючись вимогами суспільства, у 2014 року Верховна Рада прийняла закон «Про очищення влади». Деякі його положення містились у законах, прийнятих до революції, але в цілому це унікальний документ для України, перший у своєму роді. Цим законом визначено засади проведення люстрації серед осіб, які своїми діями чи бездіяльністю допомогли узурпувати владу президентові Віктору Януковичу та поставили під загрозу національну безпеку України, порушили гарантовані Конституцією права та свободи людини. Закон застосовується до державних службовців, називає причини, за яких державний службовець підлягає люстрації. Народні депутати та судді під дію цього закону не підпадають. За планом процес перевірки триватиме десять років з дня набрання законом чинності. Порядок проведення перевірки та перелік органів, що її проводять, затверджено постановою Кабінету міністрів України від 16 жовтня 2014 року «Деякі питання реалізації закону України "Про очищення влади"», а поточні перевірки та їх результати публікуються на урядовому порталі kmu.gov.ua. Відповідальність за проведення люстрації покладено на Міністерство юстиції України. У травні 2017 року голова Департаменту з питань люстрації Міністерства юстиції України Анастасія Задорожна в інтерв'ю виданню Deutsche Welle повідомила, що влада очищена на 98%. За її словами, від початку дії закону під люстрацію мали потрапити близько 5 тисяч осіб. Проте наскільки влада дійсно очищена — питання риторичне, пересічний громадянин відчуває зниження корупції на конкретних речах, наприклад, при оформленні документації на будівництво, при комунікації з представниками влади, в тому числі — правоохоронцями чи патрульними.

За планом, процес перевірки триватиме 10 років з дня набрання чинності законом «Про очищення влади»

026

Оновлення влади та антикорупційна реформа

027

1993 Травень

затверджено постанову Верховної Ради «Про невідкладні заходи щодо боротьби з організованою злочинністю і корупцією»

1994 Серпень

указ президента України «Питання посилення боротьби з корупцією та іншими злочинами в сфері економіки»

1995 Жовтень

введено в дію закон «Про боротьбу з корупцією»

1998 Квітень

указ президента України «Про Концепцію боротьби з корупцією на 1998–2005 роки»

2006 Січень

указ президента України «Про План заходів із виконання обов'язків та зобов'язань України, що випливають з її членства в Раді Європи»

Вересень

указ президента України «Про Концепцію подолання корупції в Україні "На шляху до доброчесності"»

2010 2015 Лютий

указ президента України «Про утворення Національного антикорупційного комітету»

2011

Квітень

створено Національне антикорупційне бюро України

Вересень

у структурі Генеральної прокуратури України створено спеціалізовану антикорупційну прокуратуру

Жовтень

указ президента України «Про Національну антикорупційну стратегію на 2011–2015 роки»

2014 Жовтень

затверджено Антикорупційну стратегію на 2014–2017 роки, а також антикорупційні закони «Про Національне антикорупційне бюро України», «Про запобігання корупції» та інші. створено Національну раду з питань антикорупційної політики як дорадчий орган при президентові України

028

податкова система Оновлення влади та антикорупційна реформа

Оновлення влади та антикорупційна податковареформа система

029

ма фо Конституцій на реформа Конституційна реформа. Передумови

Ухвалена 28 червня 1996 року Конституція регулює права, свободи та обов'язки людини і громадянина, проведення виборів та референдумів, діяльність Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів та інших органів вищої виконавчої влади, діяльність судів, територіальний устрій та місцеве самоврядування. Робота над Конституцією незалежної України почалася з ухвалення Декларації про державний суверенітет 16 липня 1990 року. Для розробки Основного закону у жовтні 1990 року при Верховній Раді України було створено конституційну комісію, яку очолив тодішній

голова парламенту УРСР Леонід Кравчук. Перший варіант концепції Конституції передбачав створення двопалатного парламенту та президентську республіку, але цей проект не було підтримано ні депутатами, ні громадянським суспільством. У жовтні 1993 року комітет представив нову концепцію, проте через політичні суперечки між різними партіями і ця версія не була підтримана. У листопаді 1994 року було створено нову конституційну комісію, на чолі якої стали новообраний президент Леонід Кучма та голова Верховної Ради Олександр Мороз.

030

податкова система

031

Оскільки найбільше питань викликала майбутня форма державного правління, голови комісії не могли прийти до єдиного рішення. Концепція, запропонована Леонідом Кучмою, давала значні права президентові, та вона не була підтримана парламентарями, і лише документ, розроблений спеціальною робочою групою комісії нарешті було винесено на голосування та ухвалено. Відповідно до Конституції 1996 року, Україна стала президентськопарламентською республікою із широкими повноваженнями президента. Така форма правління зберігалась до внесення змін у грудні 2004 року. За цей час було зроблено декілька спроб внести зміни до Основного закону з метою зменшення влади президента, та жодна з них не виявилась вдалою. У квітні 2000 року, за ініціативою президента Леоніда Кучми, переобраного на другий термін, аби підсилили президентську владу, було проведено всеукраїнський референдум, на якому пропонувалося проголосувати за такі пропозиції: формування двопалатного парламенту (підтримали 81,68%); розширення підстав для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України (84,69%); обмеження депутатської недоторканності (89%); зменшення загальної кількості народних депутатів України з 450 до 300 (89,91%). У голосуванні взяли участь 79% громадян, проте ані результати волевиявлення народу, ані високі показники явки (в деяких регіонах більше 100%) не дали провести жодної із запропонованих змін. Ініціатива президента була розкритикована як неконституційна. До Конституційного Суду з поданнями звернулись депутати від опозиції. Врешті-решт результати референдуму були переведені у площину соціологічного дослідження. За рішенням Конституційного Суду, жодна зміна до Основного закону не могла бути внесена без підтримки парламенту. У 2000–2001 роках рейтинг Леоніда Кучми невпинно падав: «касетний скандал» та вбивство журналіста Георгія Гонгадзе безпосередньо пов’язували із президентом, опозиція та громадські організації розпочали серію акцій протесту «Україна без Кучми». У грудні 2002 року було створено тимчасову спеціальну комісію Верховної Ради з опрацювання проектів законів про внесення змін до Конституції. 8 грудня 2004 року було прийнято один із цих законопроектів, що передбачав зменшення повноважень президента. Така різка зміна вектора пов'язана з тим, що другий президентський термін Леоніда Кучми добігав кінця, і він хотів закріпити свій вплив на політичну ситуацію в країні після того, як полишить президентське крісло. Україна стала парламентськопрезидентською республікою.

032

Конституційна реформа

Революція гідності та повалення режиму Януковича призвели до чергових значних змін у Конституції Зміна влади знову потягнула за собою спроби змінити закон, який традиційно вважається найбільш стабільним. У грудні 2007 року, за поданням нового президента Віктора Ющенка, було створено Національну конституційну раду. Та розроблену нею концепцію парламент не підтримав, після чого і сама рада припинила своє існування. Проте результативною виявилась спроба наступного українського президента Віктора Януковича. У вересні 2010 року, за поданням 252 народних депутатів, Конституційний Суд скасував зміни, внесені до Основного закону у грудні 2004 року, та відновив його попередню редакцію. Таким чином, було відновлено попередню Конституцію. Слід зазначити, що повноваження змінювати Конституцію є виключною компетенцією парламенту та Українського народу та не є повноваженнями Конституційного Суду. У березні 2014 року Генеральна прокуратура порушила кримінальну справу по факту захоплення влади Віктором Януковичем у 2010 році. У поясненні до справи сказано: «Встановлено, що Віктор Янукович у 2010 році неконституційним способом змінив Конституцію України і тим самим захопив владу». Отже, у 2010 році Україна повернулась до президентсько-парламентської форми правління з широкими повноваженнями президента. За президентства Віктора Януковича для Конституції України настали буремні часи. Так, у лютому 2011 року строк перебування на посаді президента, депутатів Верховної Ради та депутатів місцевих рад було подовжено до 5 років. У вересні 2013 року чергові зміни було внесено у частині регулювання повноважень Рахункової палати, яка в результаті отримала право контролю надходження коштів до держбюджету, а не лише контроль їх використання. Революція Гідності та повалення режиму Януковича призвели до чергових значних змін у Конституції: 21 лютого 2014 року Верховна Рада визнала рішення Конституційного Суду 2010 року неконституційним. Фактично було відновлено дію Конституції 1996 року зі змінами, внесеними у 2004, 2011, 2013 та 2014 роках. Форма правління була знову змінена на парламентсько-президентську.

Конституційна реформа

033

Поточний перебіг реформи

Стратегія сталого розвитку «Україна-2020», представлена урядом у січні 2015 року, визначає конституційну реформу однією з 62 необхідних для проведення. Згідно з цим документом, кінцева мета реформи — ухвалення нової Конституції та відповідних змін в усьому законодавстві. В результаті має змінитися як форма правління, так і адміністративнотериторіальний устрій . Це так звана реформа владного трикутника (президент — уряд — парламент), визначення меж їх відповідальності та перелік обов’язків, а також децентралізація влади. Крім того, конституційна реформа визначена як пріоритетна в договорах, які Україна уклала з Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії та їхніми державами-членами, тобто виконання цієї реформи є однією з умов вступу України в ЄС. У березні 2015 року президент України Петро Порошенко підписав указ про створення конституційної комісії. На посаду голови біло запропоновано кандидатуру спікера Верховної Ради Володимира Гройсмана. У червні 2015 року ця комісія погодила проект конституційної реформи з децентралізації. Фактично з кінця 2014 року розпочалося створення територіальних об’єднань громад, було проведено перші вибори голів. Тобто реформа децентралізації розпочалася. Та конституційного підґрунтя для цих дій не існує, оскільки досі не ухвалені відповідні зміни до положень Основного закону про адміністративно-територіальний поділ України, місцеве самоврядування та організацію виконавчої влади на місцях. У червні 2016 року було ухвалено конституційні зміни у частині правосуддя, що є фундаментом судової реформи та реформи Конституційного Суду. Сьогодні парламент працює над законодавчим унормуванням цих конституційних змін. Окрім того, Конституційна комісія розробила проект змін до Конституції у частині, що стосується прав людини. У травні 2017 року президент доручив Конституційній комісії розпочати роботу над підготовкою проекту змін, що стосуються статусу Автономної Республіки Крим.

034

Конституційна реформа

035

Владний трикутник і розподіл повноважень

Революція Гідності поставила чимало вимог до влади як такої. Зокрема, йшлося про реформу державного правління та перерозподіл повноважень президента, парламенту та уряду, які мають демократизувати владу в Україні та наблизити її до найкращих стандартів держав — членів Європейського Союзу, де урядовець будь-якого рангу служить не своїм особистим інтересам, а інтересам людини, як і вся держава, а влада належить народові та не може бути узурпована державними органами. Поки що жодних конституційних змін у частині повноважень парламенту, президента, уряду не було впроваджено. Розглянемо, які повноваження вони мають зараз.

Повноваження президента

Президент є головою держави та гарантом дотримання Конституції, термін його владних повноважень складає п'ять років, не більше, ніж на два строки поспіль. Згідно з чинною Конституцією, головні повноваження (а отже, й зона відповідальності) президента України такі: • Представляти державу в міжнародних відносинах, здійснювати керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, вести переговори та укладати міжнародні договори. • Приймати рішення про визнання іноземних мов. • Призначати та звільняти очільників дипломатичних представництв України. • Приймати рішення про проведення всеукраїнського референдуму щодо змін Конституції. • Приймати рішення про проведення позачергових виборів до Верховної Ради. • Припиняти повноваження Верховної Ради. • За пропозицією коаліції вносити подання про призначення прем’єр-міністра.

Революція гідності поставила чимало вимог до влади як такої

036

Конституційна реформа

• Призначати та звільняти з посади за згодою Верховної Ради України генерального прокурора. • Призначати та звільняти з посад половину складу ради Національного банку України. • Призначати та звільняти з посад вище командування ЗСУ та інших військових формувань, здійснювати керівництво у сферах національної безпеки та оборони. • Очолювати Раду національної безпеки та оборони України. • Призначати на посади третину складу Конституційного Суду. • Підписувати закони, ухвалені Верховною Радою. • Має право вето щодо ухвалених Верховною Радою законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на повторний розгляд.

Повноваження Верховної Ради

Верховна Рада є єдиним органом законодавчої влади в Україні. Конституційний склад парламенту — 450 народних депутатів України, термін повноважень — 5 років. Народні депутати України не можуть мати іншого представницького мандата, бути на державній службі, обіймати інші оплачувані посади, займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності), входити до складу керівного органа чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку. У Верховній Раді за результатами виборів формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів від конституційного складу парламенту. Коаліція пропонує президенту кандидатури на посади міністрів та прем’єр-міністра. Основні повноваження Верховної Ради: • Зміна Конституції. • Ухвалення законів. • Призначення референдуму. • Затвердження та контроль за виконанням Державного бюджету. • Визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики. • Затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку та охорони довкілля. • Призначення виборів президента України. • Оголошення за поданням президента стану війни та укладення миру, схвалення рішення президента про використання Збройних Сил України. • Усунення президента держави з поста в порядку імпічменту. • Розгляд і прийняття рішення щодо схвалення програми діяльності Кабінету міністрів України. • Призначення за поданням президента та вирішення питання про відставку прем’єр-міністра, інших членів Кабінету міністрів України, здійснення контролю за діяльністю уряду.

Конституційна реформа

037

• Затвердження рішень про надання та отримання позик та економічної допомоги, здійснення контролю за їх використанням. • Призначення та звільнення з посади за поданням президента голови Національного банку України та половини складу ради Нацбанку. • Призначення та звільнення з посад членів Центральної виборчої комісії за поданням президента. • Затвердження загальної структури, чисельності та функцій Служби безпеки України, Збройних Сил України та інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, а також Міністерства внутрішніх справ. • Надання згоди на призначення та звільнення з посади президентом генерального прокурора; висловлення недовіри генеральному прокуророві, що має наслідком його відставку з посади. • Утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів. • Призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування.

Повноваження Кабінету міністрів

Кабінет Міністрів є вищим органом у системі органів виконавчої влади, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді. Прем’єрміністр, так само як і міністр оборони та міністр закордонних справ, призначається Верховною Радою за поданням президента. Головні повноваження Кабінету міністрів: • Забезпечувати державний суверенітет та економічну самостійність України, здійснювати внутрішню і зовнішню політику держави. • Вживати заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина. • Забезпечувати проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики, політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування. • Розробляти і здійснювати загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України. • Здійснювати управління об'єктами державної власності відповідно до закону. • Розробляти проект закону про Державний бюджет і забезпечувати його виконання. • Спрямовувати і координувати роботу міністерств, інших органів виконавчої влади.

038

Конституційна реформа

Ухвалення законів в Україні Згідно з Конституцією, право законодавчої ініціативи у Верховній Раді належить Президентові, народним депутатам та Кабінету Міністрів. Після того, як парламент приймає закон, його надсилають на підпис Президентові. Голова держави протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його та офіційно оприлюднює або повертає зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради для повторного розгляду. Якщо Президент протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим. Якщо під час повторного розгляду закон буде знову ухвалено Верховною Радою не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент зобов’язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. У разі, якщо Президент не підписав такий закон, він невідкладно оприлюднюється головою Верховної Ради і публікується за його підписом.

Згідно з Конституцією, право законодавчої ініціативи у Верховній Раді належить Президентові, народним депутатам , а також Кабінету Міністрів

Конституційна реформа

039

Форми правління у світі

Президентська республіка — популярна форма правління серед країн Латинської Америки та Африки, де авторитаризм призвів до низького рівня життя населення та чисельних порушень прав людини. Практично єдиним винятком з цього правила є Сполучені Штати Америки. Конституція США дає широкі права президентові у частині призначення та звільнення з посад державних службовців усіх рангів, а також укладання міжнародних договорів. Цікавою є система обрання президента, що відбувається шляхом непрямого голосування. Тобто американці обирають не майбутнього президента, а представників штату, які голосуватимуть за обраного громадою кандидата. До речі, до Конституції США, яку прийняли ще у 1787 році, було внесено лише 27 поправок, жодна з яких не стосувалася зміни форми правління. Напівпрезидентська республіка характеризується фактично рівними правами парламенту та президента. Держави з такою формою правління часто знаходяться на перехідному етапі з тенденцією до поступової передачі більших повноважень парламенту. Як і Україна, Франція є напівпрезидентською республікою. Президент призначає прем’єр-міністра та, за його поданням, інших міністрів, на що не потребує згоди парламенту, має право вводити надзвичайний стан, за певних умов розпустити Національні збори (одна з палат двопалатного парламенту Франції). За дотриманням Конституції у Франції стежіть Конституційна рада, члени якої обираються на 9 років без можливості повторного обрання. Склад ради оновлюється на третину кожні три роки. Рішення ради не підлягають оскарженню жодним із державних органів. Парламентська республіка. Фінляндія — одна з держав, які у кінці ХХ — на початку ХХІ століття почали поступово обмежувати владу президента, надаючи більше повноважень парламенту. Конституція Фінляндії була ухвалена у 1999 році. Тоді ж республіка перейшла від президентської форми правління до парламентської. Фінський президент обирається прямим голосуванням на 6 років, має право накладати вето та законодавчі ініціативи, здійснює виконавчу владу спільно з урядом Фінляндії — Державною радою. Едускунта (однопалатний парламент Фінляндії) складається з 200 депутатів.

040

Конституційна реформа

Пост спікера парламенту отримує лідер другої за величиною партії. Едускунта обирає Державну раду, приймає закони та державний бюджет та має повне право конституційного контролю. Тобто у Фінляндії немає судової інстанції, яка б могла визнати закон неконституційним. Коли ж закон суперечить положенням Конституції, він змінюється на користь останньої. Парламентську форму правління серед країн Європи також мають Естонія, Австрія, Болгарія, Греція, Ісландія, Італія, Німеччина, Польща, Хорватія, Чехія та інші. Проте широта повноважень президента в цих країнах неоднакова. Наприклад, у Німеччині, яка також є парламентською республікою, функції президента фактично суто репрезентативні, реальної влади він не має, а обирається не народним голосуванням, а депутатами парламенту та представниками місцевих рад.

Конституційна реформа

041

1996 28 червня

ухвалено Конституцію України

2004 грудень

внесено зміни до Конституції. Україна стала перламентськопрезидентською республікою

2010 вересень

скасовано зміни 2004 року та відновлено попередню редакцію Конституції, відповідно Україна знову стала президентськопарламентською

042

податкова система Конституційна реформа

2014 лютий

відновлено дію Конституції 1996 року, форма правління знову змінена на парламентськопрезидентську

2015 червень

конституційна комісія погодила проект конституційної реформи з децентралізації

2016 червень

ухвалено конституційні зміни у частині правосуддя

Конституційна податковареформа система

043

РЕва ФОРМА судо- РЕ ва РЕФОРМА с СУДОВА РЕФОРМА. Передумови

затвердив Концепцію судово-правової реформи в Україні, яка власне й мала на меті створити справді незалежний суд та здійснити його спеціалізацію, прийняти нове законодавство, а головне — забезпечити право громадян на справедливий суд. До ухвалення нової Конституції 1996 року Верховна Рада України спромоглася прийняти лише низку законів, якими частково забезпечила функціонування суду. Лише 2001 рік став початком для першої судової реформи в Україні, яка в експертному колі здобула назву «малої», оскільки зміни ухвалювали не за допомогою нових комплексних законів про судоустрій, а шляхом мінімальних змін до чинних законів.

Коли йдеться про судову владу, то в українців виникають приблизно однакові асоціації — скептицизм, недовіра, а подекуди і розчарування. Це не дивно, оскільки, незважаючи на те, що суди — це окрема гілка влади, майже завжди її незалежністю нехтували самі «судді»: чи то депутати, чи то президенти, чи то олігархи, чи то ті, у кого в кишені грошей більше на те, щоб «порішати». Історія реформування судів бере свій початок ще до початку незалежності України. Зокрема, Декларація про державний суверенітет 1990 року закріпила положення про те, що державна влада в Україні здійснюється через розподіл на законодавчу, виконавчу та судову. Після незалежності Парламент у 1992 році

044

податкова система

045

Разом з тим за рік роботи з величезним скрипом Парламент ухвалив новий закон «Про судоустрій України», а у 2004-2005 роках депутати навіть спромоглися прийняти новий Цивільний процесуальний кодекс (на заміну кодексу ще 1963 року) і Кодекс адміністративного судочинства України відповідно. Щоправда, усі ці зміни в результаті не дали жодного ефекту, суспільна недовіра зростала. Естафету змінювати судову систему підхопив наступний Президент України Віктор Ющенко, який у 2006 році задекларував свій намір Концепцією вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів. Хоча і цей документ просто поповнив книжкову полицю, оскільки змін не відбулося. Лише коли до влади прийшов Віктор Янукович, судова система зазнала суттєвих змін, ставши підконтрольною Банковій. Зміни 2010 року для судової системи стали справді помітними, але їхня кінцева мета була зовсім іншою, ніж та, яку вимагало суспільство, зокрема реалізація права на справедливий суд. Закон «Про судоустрій та статус суддів» ігнорував міжнародні стандарти і мав на меті створити залежний від ключових осіб держави суд. Про негативні сторони судової реформи Януковича відверто говорили у Європі, зокрема Європейський суд з прав людини (справа «Олександр Волков проти України»). Самі суди продовжували потопати у корупційних схемах, судова тяганина стала буденним заняттям українців, оскільки розгляд справ міг тривати роками, узаконилася кругова порука, внаслідок якої судді, прокурори та правоохоронні органи працювали спільно не для реалізації принципів верховенства права, а в інтересах зацікавлених осіб. Інститут суспільної довіри до суду поступово нівелювався.

046

СУДОВА РЕФОРМА

нова влада виводить судову реформу на перший план у своїй Стратегії-2020

За часів Революції Гідності судова гілка влади вкотре підтвердила свою абсолютну залежність від режиму та ухвалювала рішення, якими позбавляла свободи за відсутності обґрунтованої доказової бази, позбавляла активістів водійських прав, а по всій Україні судді забороняли мирні зібрання, чим власне і спровокували ще більшу прірву недовіри до себе. Однак, навіть після повалення режиму, ліквідувати наслідки псевдореформи Януковича не так легко, оскільки відчувається опір старих політичних еліт й водночас нестримне бажання нової влади скористатися перевагами «ручного» правосуддя задля своїх потреб. Тому у 2014-2015 роках відбулися лише певні точкові зміни, які не дали ефекту плацебо. Водночас нова влада в особі Петра Порошенка виводить судову реформу на перший план у своїй Стратегії-2020. Задля цього він навіть створює спеціальну Раду з питань судової реформи на чолі із заступником АПУ Олексієм Філатовим. Обраний темп судової реформи у 2015 році бажає бути динамічнішим. Єдиною зміною того року стає ухвалення закону «Про забезпечення права на справедливий суд». Крім цього, затягування та відверте ігнорування Парламентом призначення/звільнення близько 800 суддів-п’ятирічок Януковича коштувало українцям щодня близько 250 тис. грн. На думку міжнародної правозахисної організації Freedom House, за останні 8 років ефективність і незалежність української судової системи погіршилась, а точніше застрягла на рівні 2013 року. У тому ж 2016 році дослідження GFK на замовлення проекту USAID «Справедливе правосуддя» вкотре засвідчило, що 69% українців не довіряють судовій владі, при цьому має місце досить високий запит суспільства саме на очищення/оновлення суддівського корпусу. Більше того, самі іноземні інвестори наголошували на тому, що основними перешкодами для інвестицій в Україну є широкомасштабна корупція та недовіра до судової системи. Про це свідчать результати опитування, проведеного інвесткомпанією «Драгон Капітал» та Європейською бізнес-асоціацією напередодні судової реформи 2016 року. Зміни були неминучі.

СУДОВА РЕФОРМА

047

Ключові органи, відповідальні за імплементацію судової реформи Вища рада правосуддя (раніше Вища рада юстиції, закон від 21 грудня 2016 року) — новий колегіальний незалежний конституційний орган державної влади та суддівського врядування в Україні, який має фінальне слово у звільненні суддів, а також за її поданням Президент призначає суддів на посади. Вища кваліфікаційна комісія суддів — державний орган суддівського врядування, який дбає про формування суддівського корпусу, переведення суддів, забезпечення їх належного кваліфікаційного рівня. Громадська рада доброчесності — громадський колегіальний орган, створений з метою сприяння ВККС у встановленні відповідності суддів (кандидата на посаду судді) до критеріїв професійної етики та доброчесності задля мети кваліфікаційного оцінювання. Національна школа суддів — державна установа зі спеціальним статусом, що забезпечує підготовку висококваліфікованих кадрів для судової системи та здійснює науково-дослідну діяльність. Державна судова адміністрація України — орган судової влади, який здійснює організаційне та фінансове забезпечення діяльності органів судової влади у межах повноважень.

З-рівнева судова система України

048

інстанція

окружні господарські, окружні адміністративні, окружні загальні суди, Вищий суд з питань інтелектуальної власності, Вищий антикорупційний суд

апеляційні господарські, апеляційні адміністративні, апеляційні загальні суди

СУДОВА РЕФОРМА

інстанція новий Верховний Суд, який складається із 4 касаційних судів: господарського, цивільного, кримінального, адміністративного

СУДОВА РЕФОРМА

049

Що передбачає реформа: – створити справді незалежну судову гілку влади, відтепер суддів призначатиме Президент за поданням Вищої ради правосуддя; – перетворити чотирирівневу судову систему на трирівневу, утворивши місцеві суди — апеляційні суди, новий Верховний Суд, у складі якого діють Велика Палата, Касаційний адміністративний суд, Касаційний господарський суд, Касаційний кримінальний суд, Касаційний цивільний суд. Усі інші вищі суди — господарський, адміністративний, спеціалізований суд з розгляду цивільних та кримінальних справ ліквідуються, спеціалізація судочинства залишається; – запровадження конкурсного відбору суддів за новими кваліфікаційними вимогами до суддів (суддею може стати громадянин України, віком від 30 років із 5-річним досвідом у сфері права, а також помічники суддів із 3-річним досвідом роботи). Відтепер суддями вищого рівня можуть стати професіонали з-поза системи з відповідним стажем роботи, а призначення відбувається безстроково; – заповнення суддями декларації доброчесності та декларації родинних зв’язків; – створення Громадської ради доброчесності; – створення Вищого антикорупційного суду та Вищого суду з питань інтелектуальної власності; – новий порядок утворення Вищої ради правосуддя; – обмеження суддівської недоторканності, зокрема суддю, спійманого на тяжкому злочині, можуть затримати без згоди Парламенту та Вищої ради правосуддя; – суттєве підвищення суддівської винагороди; – розширення підстав для звільнення суддів (якщо буде доведено незаконність походження їхніх статків); – розширення підстав дисциплінарної відповідальності суддів, кваліфікаційне оцінювання; – конституційна скарга — відтепер будь-який громадянин України може звернутися до Конституційного Суду; – поступове впровадження адвокатської монополії на представництво в судах.

050

СУДОВА РЕФОРМА

Відтепер суддями вищого рівня можуть стати професіонали з-поза системи з відповідним стажем роботи

СУДОВА РЕФОРМА

051

Реалізація судової реформи: поточний стан справ

Факт 1. Очищення суддівського корпусу. Після ухвалення нового законодавства про судову систему українська Феміда пережила значні кадрові втрати. Судді масово почали подавати у відставку. Лише за липень-серпень 2016 року близько 1000 вершителів правосуддя написали заяви про звільнення, які у вересні Парламент ухвалив. Ймовірно, судді таким чином намагалися уникнути перевірок антикорупційними органами та переатестації. Крім цього, відставка забезпечує суддям довічне грошове утримання. Факт 2. Звільнення за порушення присяги. Судова реформа офіційно стартувала 30 вересня 2016 року. 29 вересня парламент збирається на позачергове засідання, щоб звільнити 20 суддів, які приймали рішення проти активістів Майдану. Серед звільнених — суддя Світлана Волкова (відпустила на волю беркутівця Садовника, якого підозрюють у вбивстві 39 активістів Майдану), Алла Демидовська та Андрій Макуха (прийняли рішення про тримання під вартою). Тенденцію очищення суддівського корпусу від недоброчесних суддів підтримав і Президент України, підписавши звільнення Оксани Царевич, одіозної судді часів Революції Гідності. Факт 3. Спроба заблокувати реформу. Не можна оминути увагою і те, що після старту судової реформи судді чинного Верховного Суду України оскаржили її до Конституційного Суду, зокрема ліквідацію чинного Верховного Суду України й те, що судді, призначені на посаду довічно, мають іти на конкурс. Але найцікавіше — попри оскарження судової реформи, вони все ж подали свої кандидатури на участь у конкурсі до нового Верховного Суду.

052

СУДОВА РЕФОРМА

053

Конкурс до Верховного Суду

7 листопада 2016 року Вища кваліфікаційна комісія суддів оголосила конкурс на заміщення 120 вакантних посад у новому Верховному Суді. За оптимістичними прогнозами, Верховний Суд мав запрацювати ще у квітні цього року, однак процес затягнувся. Примітно, що свої кандидатури на посади суддів могли подавати професіонали не з системи, зокрема адвокати та науковці. Документи на участь у конкурсі до Верховного Суду подали 846 кандидатів, з яких більше 60% — чинні служителі Феміди. Після їхньої перевірки участь у конкурсі продовжили 653 кандидати. Згодом на кандидатів чекала спеціальна перевірка (зокрема антикорупційними органами). У лютому 643 кандидати склали анонімне тестування та написали практичну частину (судове рішення). Перевірка практичного завдання суддів значно затягнула конкурс до Верховного Суду. У цей період громадські організації пікетували ВККС, щоб останні оприлюднила досьє кандидатів. Навіть після оприлюднення результатів письмової практичної частини конкурсу до Верховного Суду ВККС не обійшлася без маніпуляцій. Оскільки бали за практичну частину конкурсу були невисокими, вони вирішили сумувати їх з балами за анонімне тестування, таким чином, ще 44 кандидати отримали «друге життя» на участь у конкурсі. 382 кандидати пройшли тестування морально-психологічних якостей, при цьому ані практичних робіт, ані методології їхньої оцінки ВККС досі не оприлюднила, що дає привід для сумнівів у прозорій процедурі конкурсу. Також слід зазначити про важливість роботи Громадської ради доброчесності, яка аналізувала діяльність, стиль життя і статки кандидатів та, керуючись правилами суддівської етики, оцінювала доброчесність. Із 382 кандидатів, які були допущені до співбесід, 140 отримали негативний висновок, що означає «вето» громадськості на їхню подальшу участь у конкурсі. Після співбесід кандидатів ВККС погодилася лише з 25 негативними висновками ГРД, а це означає, що ці кандидати автоматично припинили свою участь. Загалом 308 претендентів успішно пройшли співбесіди, серед них 115 отримали негативні висновки ГРД.

054

СУДОВА РЕФОРМА

Справи цих кандидатів ВККС розглядає на пленарних засіданнях, де члени ВККС мають зібрати 11 із 15 голосів, щоб подолати висновок ГРД. Здебільшого ВККС не підтримує висновки ГРД, оскільки із вже розглянутих 69 кандидатів — лише 16 припинили свою участь, інші будуть включені до загального рейтингу. Кандидати, які посядуть перші місця у рейтингу — ймовірно, стануть новими суддями ВС. Тому не варто дивуватися, якщо у новому Верховному Суді проведуть лише косметичний ремонт, оскільки реальні шанси стати суддями все ще мають чинний голова ВСУ Ярослав Романюк (виступив за драконівські закони 16 січня), голова ради суддів Валентина Симоненко (відома своїми зв’язками з окупованим Кримом, а на посаді Голови Ради суддів протидіяла судовій реформі), а також суддя Павло Вовк (має тісні зв’язки із політичними колами, особливо із Сергієм Ківаловим та куратором судової системи від БПП — Олександром Грановським). На жаль, поки що відсутнє єдине бачення того, як виглядатиме робота нового Верховного Суду та за яким порядком розглядатимуться судові справи, а все тому, що парламент затягнув із розглядом нових процесуальних кодексів, в яких мали бути прописані ключові моменти переходу до трирівневої судової системи.

свої кандидатури на посади суддів могли подавати професіонали не з системи, зокрема адвокати та науковці

СУДОВА РЕФОРМА

055

Добір суддів на 600 вакантних посад

3 квітня 2017 року ВККС оголосила добір кандидатів на посади суддів місцевих судів. Оскільки у судовій владі спостерігається значна нестача суддівських кадрів (третина суддівських посад є вакантними), а близько половини судів — недоукомплектовані, через що розгляд судових справ затягується та втрачає свою актуальність, добір нових суддів надзвичайно важливий. Однак є декілька застережень. Попри те, що взяти участь у такому доборі можуть юристи від 30 років із 5-річним стажем у сфері права, що передбачає оновлення суддівського корпусу, фактично у цьому ж відборі беруть участь помічники суддів від 30 років із 3-річним досвідом роботи на цій посаді. Що цікаво, обидві категорії кандидатів мають пройти відбір і навчатися у Національній школі суддів. Найбільша маніпуляція прихована у тому, що помічники суддів навчатимуться у школі суддів всього 3 місяці, мовляв, у них значно краще розуміння того, як працює судова система, а юристи цілих 12 місяців із проходженням стажування у судах та самостійної роботи. На думку багатьох експертів, такий нерівноцінний доступ до суддівства та тривалий процес конкурсу може гальмувати швидке оновлення суддівського корпусу, на яке очікує суспільство.

нерівноцінний доступ до суддівства та тривалий процес конкурсу може гальмувати швидке оновлення суддівського корпусу

Громадські організації • Рух ЧЕСНО, кампанія ЧЕСНО. Фільтруй суд! • Центр політико-правових реформ • ВГО «Автомайдан» • Судова група Реанімаційного Пакету Реформ • Центр протидії корупції

056

СУДОВА РЕФОРМА

057

2014 2016 жовтень

Президент Петро Порошенко створив Раду з питань судової реформи, яка мала напрацювати необхідні закони для запуску судової реформи

20142015 функціонування Тимчасової спеціальної комісії з перевірки суддів судів загальної юрисдикції при Вищій раді юстиції. Комісію створили у рамках закону «Про відновлення довіри до судової влади»

2015 лютий

Рада схвалила закон «Про відновлення довіри до судової влади» (закон про люстрацію суддів)

28 квітня

Рада ухвалила закон «Про забезпечення права на справедливий суд»

058

податкова СУДОВА РЕФОРМА система

червень

ухвалено закон «Про судоустрій та статус суддів» та зміни до Конституції у частині правосуддя

липеньвересень

очищення суддівського корпусу (341 суддю звільнено за порушення присяги, 1320 пішли із системи добровільно) / оновлення суддівського корпусу (218 суддів призначені Президентом)

вересень

старт судової реформи через зміни до Конституції у частині правосуддя

листопад

розпочався конкурс до Верховного Суду сформовано Громадську раду доброчесності судді почали заповнювати декларації доброчесності та декларації родинних зв’язків

листопадгрудень

подання документів кандидатів до Верховного Суду перевірка відповідності документів кандидатів

грудень

ухвалено закон «Про Вищу раду правосуддя»

лютий

практична робота — другий етап письмової частини конкурсу до Верховного суду, на якій кандидати пишуть судове рішення

лютийберезень

перевірка практичної частини членами ВККС

квітень

20162017 груденьлютий

спеціальна перевірка кандидатів до Верховного Суду

2017 лютий

анонімне тестування кандидатів до ВС — перший етап письмової частини конкурсу до Верховного Суду

ВККС оголосила добір кандидатів на посади суддів місцевих судів

початок квітня

тестування моральнопсихологічних якостей кандидатів до ВС, співбесіди з психологами

квітеньтравень

кандидати на посади суддів місцевих судів могли подати свої документи для участі в добрі (5336 кандидатів)

квітеньлипень

співбесіди із кандидатами до ВС, а також проведення пленарних засідань із кандидатами до ВС, які отримали негативні висновки ГРД

червень

ВРУ у першому читанні ухвалила проект змін до процесуальних кодексів

податкова СУДОВА РЕФОРМА система

059

ної ни і Реформа системи національної безпеки та оборони Рефо завдяки чому стала третьою у списку найпотужніших ядерних держав світу після Росії та США. Україна мала на озброєнні 176 міжконтинентальних балістичних ракет, понад 2,5 тисяч одиниць тактичної ядерної зброї, десятки стратегічних бомбардувальників. Лише валіза з червоною кнопкою знаходилась у Москві, та й цю проблему український уряд міг вирішити. У 1995 році при розподілі Чорноморського флоту СРСР Україна отримала близько 18% потужностей.

Реформа системи національної безпеки та оборони. Передумови

У 1991 році після розпаду Радянського Союзу Україна отримала боєздатну армію із досить сучасним на той час озброєнням та розвиненою інфраструктурою: близько мільйона військовослужбовців, більше двох десятків тисяч одиниць наземної та понад десять тисяч одиниць повітряної військової техніки, окрему армію протиповітряної оборони, а також власну пайку ядерної зброї,

060

податкова система

061

Таким чином, лише 25 років тому Україна мала одну з найсильніших армій світу та могла гідно відповісти на будь-яку зовнішню загрозу. Водночас у цій силі полягала і проблема: мільйонна армія була просто не потрібна молодій державі, що обрала шлях демократичних цінностей. Більше того, це був неймовірний економічний тягар. До того ж жодна з наддержав не бажала мати нового конкурента: після припинення холодної війни світ взяв офіційний курс на роззброєння. Україна свою частину угоди — роззброєння та здачу ядерної зброї — виконала, на відміну від Росії та США. Інші ж країни за наступні роки лише наростили військовий потенціал. 5 грудня 1994 року президент України Леонід Кучма та президенти США, Британії та Росії підписали Будапештський меморандум про без’ядерний статус України. Відповідно до цього документа, сторони обіцяли поважати незалежність, суверенітет та кордони України; утримуватись від загроз силою, не використовувати жодної зброї проти України, утримуватись від економічного тиску, не використовувати ядерну зброю проти України та домагатись від ради безпеки ООН термінової допомоги у разі, якщо Україна зазнає військової агресії. Україна ж у свою чергу відмовилась не лише від виготовлення, використання та зберігання ядерної зброї на своїй території, але й від членства у будь-яких військових блоках. Цей красивий та важливий крок як символ покращення стосунків між націями був зроблений в обмін на гарантії миру для нашої держави, зруйновані Росією 23 роки потому. Без'ядерний статус України лишається незмінним. У березні 2016 року президент Петро Порошенко підтвердив обраний курс. Що ж стосується регулярної армії, то до 2014 року створити професійну армію намагались принаймні тричі. Проте реформи щоразу закінчувались відтермінуванням їх впровадження або ж взагалі припиненням через нестачу фінансування. Повноцінну контрактну армію створено так і не було, нова техніка не закуповувалась у достатній кількості, стара зношувалась, освітні заклади закривались. Через корупцію та низьку дисципліну в розхитаній системі рівень довіри та статус військовослужбовців невпинно падав. Молоді українці почали масово уникати призову, що стало національним трендом. Небажання служити у ЗСУ створювало ще одну можливість для зростання корупції в усіх дотичних до цього сферах: від органів державного управління до медичних закладів. Дійшло до того, що у жовтні 2013 року тодішній президент України Віктор Янукович взагалі скасував призов на строкову службу з 2014 року, згідно з ухваленою в 2012 році Державною програмою реформування армії до 2017 року, яка передбачала чергову спробу створення контрактної армії. Регулярну армію було фактично анульовано. Після анексії Криму вже у квітні 2014 року рішення, які призвели до втрати українською армією боєготовності, були передані на розгляд до генпрокуратури, призов відновлено, а програму попередньої реформи скасовано. З початком воєнних дій на території України стало зрозуміло, що армія абсолютно не готова захистити кордони держави та її громадян від військової агресії Росії.

062

Реформа системи національної безпеки та оборони

Реформа системи національної безпеки податкова та оборони система

063

Волонтерський рух Стихійне відновлення та забезпечення української армії розпочалося з Революції Гідності й досі великою мірою лишається заслугою масштабного волонтерського руху. У травні 2015 року засновник платформи «Народний проект», координатор Ради волонтерів при Міністерстві оборони Давид Арахамія заявив, що армії постійно допомагають 14,5 тисячі волонтерів та більше 2,5 тисяч організацій. У березні 2015 року було прийнято закон «Про волонтерську діяльність», який дав змогу легалізувати збір коштів волонтерами, зокрема на потреби армії. На початку грудня 2014 року компанія GfK Ukraine провела дослідження стану волонтерського руху в Україні. Виявилося, що:

62% 81% 85%

вважають, що волонтерський рух допомагає зміцненню миру схильні вважати волонтерський рух обов’язковою складовою громадянського суспільства

Від початку конфлікту активно діють громадські організації, що допомагають переселенцям, надають психологічну допомогу бійцям, опікуються пораненими та інвалідами, родинами, що залишились без годувальника в результаті військових дій, організовують пошук загиблих та допомагають проводити обмін полоненими. Волонтери тісно співпрацюють з новим урядом: у жовтні 2015 року при Міністерстві оборони України було створено Раду волонтерів. Відповідним указом президента їй було надано право розпоряджатись бюджетними коштами для матеріального забезпечення армії. Також учасники волонтерського руху увійшли до складу Проектного офісу реформ, створеного у 2016 році при Міністерстві оборони України. Найбільші волонтерські організації та об’єднання: «Народний тил», «Повернись живим», «Крила Фенікса», «Армія SOS». З початку воєнних дій близько 100 тисяч добровольців приєднались до лав ЗСУ, повідомив у березні 2017 року міністр оборони Степан Полторак. Це суттєво вплинуло на склад війська та ставлення до нього цивільних. Служити в армії стало почесно, за короткий термін рядовий воїн став героєм українського суспільства. Таким чином, нова реформа української армії розпочалася стихійно, не з ухвалення нової доктрини, а з Революції Гідності та створення добровольчих батальйонів для участі у воєнних діях на сході. Офіційно ж реформа Збройних сил України розпочалася з ухвалення низки ключових документів: Стратегії національної безпеки (травень 2015), Воєнної доктрини (вересень 2015) та Стратегічного оборонного бюлетеня (травень 2016).

визнають роль волонтерів у політичних змінах останнього року

064

млрд грн

за 2 роки війни (станом на квітень 2016 року) волонтери зібрали на потреби військових*

приніс Міноборони збір грошей через SMSсервіс 565, що тривав до жовтня 2015 року (повідомлення на цей номер коштувало 5 грн)*

склав податок на війну (1,5% від зарплати), що збирається з серпня 2014 року*

податкова Реформа системи система національної безпеки та оборони

*За оцінкою керівника волонтерської групи «Повернись живим» Віталія Дейнеги

Реформа системи національної безпеки та оборони

065

Цілі нової реформи в державних документах Стратегія національної

Створити Державне бюро розслідувань, відповідальне за проведення кримінальних розслідувань. Реформувати органи прокуратури відповідно до норм і стандартів Європейського Союзу. Реформувати систему державного управління з новою якістю антикорупційної політики. Досягти повної сумісності сектора безпеки та оборони з відповідними структурами держав — членів НАТО та забезпечити можливість набуття у майбутньому членства в НАТО. Головним зовнішньополітичним пріоритетом України, відповідно до документа, є стратегічне партнерство із США як гарантом міжнародної безпеки на євроатлантичному просторі на основі Хартії Україна — США про стратегічне партнерство від 19 грудня 2008 року. Стратегія є основним документом стратегічного планування, на його основі розробляють усі інші документи у сфері забезпечення національної безпеки.

безпеки України:

Відновлення територіальної цілісності України. З цією метою мають бути створені потужні Збройні сили України, забезпечені сучасною зброєю і військовою технікою, а також інші ефективні розвідувальні, контррозвідувальні та правоохоронні органи. Створення ефективного сектора безпеки та оборони шляхом удосконалення законодавства, ефективне централізоване управління, удосконалення державної системи стратегічного планування, запровадження інтегрованої системи освіти та підготовки, удосконалення бюджетної політики, вдосконалення системи демократичного цивільного контролю, посилення парламентського контролю, розвиток системи військово-патріотичного виховання. Підвищення обороноздатності держави. Що означає перш за все модернізацію та випереджувальний розвиток оборонно-промислового комплексу, вироблення конкурентоспроможних озброєнь і військової техніки, імпортозаміщення та збільшення власного виробництва критичних комплектуючих і матеріалів; поглиблення співробітництва з іншими державами, насамперед державами — членами НАТО, ЄС; досягнення повної незалежності від Росії у питаннях виробництва військової техніки. Безпосередньо реформування сил оборони, створення потужного військово-навченого резерву. Згідно зі Стратегією у середньостроковій перспективі, Збройні сили України комплектуватимуться за змішаним принципом з поступовим нарощуванням контрактної складової армії. Також Стратегія передбачає створення Військової поліції та передачу більшості правоохоронних функцій, крім боротьби зі злочинами проти основ національної безпеки, від Служби безпеки України до правоохоронних органів. Позбавити Міністерство внутрішніх справ невластивих контрольних і дозвільних функцій та перетворити на цивільний центральний орган виконавчої влади. Надати більше прав та обов’язків Національній гвардії для розширення її можливостей заради забезпечення громадської безпеки та підтримки операцій Збройних сил України у кризових ситуаціях. Розвиток Державної прикордонної служби України як військового формування.

066

Реформа системи національної безпеки та оборони

Воєнна доктрина України:

Відбиття збройної агресії Російської Федерації. Забезпечення обороноздатності України. Участь України у реалізації спільної політики безпеки та оборони Європейського Союзу. Гідне сприйняття України на міжнародному рівні. Відповідність критеріям членства країни в ЄС і НАТО. Ліквідація не передбачених законом збройних формувань. Відновлення престижу військової служби. Забезпечення соціальних гарантій, наданих військовослужбовцям. Удосконалення державної інформаційної політики. Підвищення ефективності вітчизняного обороннопромислового комплексу. Збереження в умовах реальної загрози агресії змішаного принципу комплектування Збройних сил України з поступовим збільшенням кількості військових, що служать за контрактом. Інтегрування добровольчих формувань до складу Збройних сил України, Міністерства внутрішніх справ та Національної гвардії. Запобігання виникненню нових збройних конфліктів, системне зміцнення обороноздатності держави, підвищення ролі та авторитету України на міжнародній арені. Підтримка рівня обороноздатності, який одночасно з повним використанням можливостей щодо мирного врегулювання міждержавних суперечностей відповідатиме рівню воєнних загроз та забезпечуватиме воєнно-стратегічний паритет у регіоні. Відновлення військової інфраструктури, перегляд місць дислокації військових частин та складових сил оборони з урахуванням посилення постійної військової присутності у східних та південних регіонах України. Стратегічний оборонний бюлетень — дорожня карта реформи, яку створено на основі Воєнної доктрини та з урахуванням цілей України відповідати вимогам НАТО.

Реформа системи національної безпеки та оборони

067

Військовий бюджет України У 2015 році положеннями Стратегії національної безпеки України та Воєнної доктрини України передбачено щорічно спрямовувати з бюджету на фінансування сектора безпеки та оборони не менше 5% ВВП, у тому числі на оборону не менше 3% ВВП. У попередні роки цей показник був таким:

2004 1,8% 2005 1,4% 2006 1,2%

2009 1,1%

Органи влади, відповідальні за проведення реформи Президент України як верховний головнокомандувач Збройних сил України. Рада національної безпеки та оборони України, яка відповідає за координацію та контроль діяльності органів виконавчої влади у сфері національної безпеки та оборони. Міністерство оборони та Генеральний штаб Збройних сил. Відповідно до євроатлантичних норм і стандартів, до 2018 року буде виключено дублювання функцій цих органів. Також до 2020 року заплановано ввести окремі посади «головнокомандувач Збройних сил України» та «начальник Генерального штабу Збройних сил України».

068

Реформа системи національної безпеки та оборони

6 млрд грн

2007 1,3% 2008 1,2%

9 млрд грн 12 млрд грн

10 млрд грн

2010 1%

11 млрд грн

2011 1%

13 млрд грн

2012 1%

14 млрд грн

2013 1%

15 млрд грн

2014

1,7%

2015

6 млрд грн

27 млрд грн

2,6%

2016 2,5% 2017

52 млрд грн 59 млрд грн

2,7%

96 млрд грн

Реформа системи національної безпеки та оборони

069

Поточна ситуація

Згідно зі Стратегією сталого розвитку «Україна-2020», реформа системи національної безпеки та оборони є першочерговою. З початку воєнних дій на сході загинуло 2629 військових (офіційно). Понад 600 тисяч людей були змушені полишити свої домівки та виїхати із зони воєнних дій у Донецькій та Луганській областях, близько 20 тисяч — з Криму та Севастополя. Тож ситуація вимагає від українського уряду рішучих і термінових дій. Системні зміни розпочались із введення трирівневої системи управління ЗСУ: Генеральний штаб, Управління міжвидовими органами та Управління військовими частинами. Ці зміни допомогли налагодити управління армією. Триває поступове нарощування технічної бази. Упродовж 2015 року за державними оборонними замовленнями армія отримала 1711 одиниць озброєння і техніки, понад 400 тисяч одиниць ракет і боєприпасів. У 2016 році держконцерн «Укроборонпром» передав армії понад 6200 одиниць військової техніки. На початок 2017 року в Україні було зареєстровано рекордну кількість військових контрактників — понад 70 тисяч осіб. Щоб позбутися корупції у системі держзамовлень, Міністерство оборони з 2015 року використовує електронну систему закупівель. Є певні успіхи також у реформі продовольчого забезпечення армії: у жовтні 2016 року було розроблено нову Концепцію системи харчування. Поки що вона експериментально введена лише у двох військових частинах. Поступовий перехід на нову систему харчування заплановано на 2017–2020 роки. Суттєво збільшилась кількість навчальних операцій та спільних тренувань українських військових з військовими інших держав та НАТО. З 2014 року кількість військових була збільшена до 250 тисяч осіб. Згідно з міжнародним рейтингом Global Firepower-2016, Україна посіла 30-те місце у світі та 8-ме у Європі за рівнем військової могутності. Відповідно до цього рейтингу, Росія займає 2-ге місце у світі. У 2016 році Україна піднялася в загальному рейтингу мілітаризації з 23-го місця у 2015 році на 15-те. Про це свідчать дані Глобального індексу мілітаризації (GIM). Також у 2016 році було створено Сили спеціальних операцій та навчально-тренувальний центр. Вже сьогодні Україна може самостійно забезпечити потреби армії на 40%, раніше цей показник складав 8–12%. І значною мірою — завдяки приватним компаніям. Однак у їхньому розвитку не зацікавлена влада, яка монополізувала ринок. Також великою проблемою є ручне управління сектором безпеки. На початок війни це було досить обґрунтовано. Але після трьох років це лише гальмує розвиток реформи, майже унеможливлює

сьогодні Україна може самостійно забезпечити потреби армії на 40%

070

податкова Реформа системи система національної безпеки та оборони

вирішення таких питань, як системне переозброєння та системне військове співробітництво. Це величезна біла пляма, яка не дає змоги робити кроки в усіх напрямках реформи: формат армії, обороннопромисловий комплекс, військово-технічне співробітництво. Через невизначення формату армії, відмову від створення професійного війська, насправді отримуємо ситуацію, коли військові на передовій майже не отримують новітнє озброєння та не мають належного соціального забезпечення. Зважаючи на те, що Україна йде шляхом створення війська західного типу, це є неприпустимо. Аби реформа реально відбувалася, необхідно відмовитись від ручного управління та ухвалити низку законів, відповідно до яких буде розвиватись оборонно-промисловий комплекс, буде створено систему переозброєння. Попри те, що всі питання, пов’язані з розвитком армії та оборонної промисловості, мають вирішуватися Урядом, сьогодні вони винесені за межі Уряду, де є лише один профільний заступник міністра Міністерства економічного розвитку та торгівлі. Вкрай важливо ліквідувати створений командою колишнього президента Януковича «Укроборонпром», в якому керівники є одночасно і чиновниками, і бізнесменами. Така ситуація сприяє тому, що укладаються не ті контракти, які вигідні армії, а ті, що вигідні фінансово-промисловим групам. Потрібно змінити ситуацію з монополізацією ринку озброєнь, яка не дає змоги розвиватися приватним компаніям та залучати іноземних інвесторів. Також суттєво гальмує реформу відсутність парламентського та громадського контролю.

Реформа системи національної безпеки та оборони

071

Цікаві факти

Відповідно до нової Військової доктрини України, прийнятої у вересні 2015 року, Україна поглиблюватиме співпрацю з НАТО, щоб досягти повної сумісності з силами альянсу. Це означає, що Україна зберігає позаблоковий статус та концентрується на створенні умов для членства у перспективі. Наразі триває активний процес навчання та обміну досвідом між українськими та натівськими військовими. Згідно з результатами дослідження, проведеного Київським міжнародним інститутом соціології наприкінці 2016 року, українці найбільше довіряють:

уряду

церкві

8,7%

58,8%

президентові

волонтерам

16,8%

57,6%

змі

32,3%

072

Реформа системи національної безпеки та оборони

073

Ставлення населення України до вступу держави у НАТО Дата

074

За

Проти

Агентство

2011 квітень

25 %

60%

IFAK Ukraine

2012 квітень

15 %

62%

жовтень грудень

19 % 15 %

66% 60%

2013 жовтень

20 %

66%

Фонд «Демократичні ініціативи» Соціологічна група «Рейтинг» Фонд «Демократичні ініціативи» Соціологічна група «Рейтинг»

2014 березень

44 %

47%

«1+1»

квітень

36 %

48%

травень

37 %

42%

«Центр Разумкова» і соціологічна група «Рейтинг» «Центр Разумкова»

червень

47 %

36%

Інститут Горшеніна

червень

41 %

40%

«Центр Разумкова»

липень

44 %

35%

Соціологічна група «Рейтинг»

вересень

44 %

—

вересень

52 %

19%

Фонд «Демократичні ініціативи» спільно з Київським міжнародним інститутом соціології GfK

жовтень

53 %

34%

Інститут Горшеніна

листопад

51 %

25%

Соціологічна група «Рейтинг»

2015 березень

43 %

33%

березень

43 %

31%

Київський міжнародний інститут соціології «Центр Разумкова»

березень

47 %

29%

Соціологічна група «Рейтинг»

травень

37 %

36%

червень

53 %

32%

Київський міжнародний інститут соціології Pew Research Center

червень

41 %

30%

International Republican Institute

серпень

64 %

28%

2016 травеньчервень

44 %

38%

2017 червень

43%

30%

Фонд «Демократичні ініціативи» спільно з «Центром Разумкова» Київський міжнародний інститут соціології Соціологічна група «Рейтинг»

Реформа системи національної безпеки та оборони

Реформа системи національної безпеки податкова та оборони система

075

2013 Жовтень

скасування призову згідно з новою Державною програмою реформування армії до 2017 року

2014 Березень

відновлено Національну гвардію України — військове формування з правоохоронними функціями (створено в 1991 році, розформовано в 2000 році)

Квітень

відновлено призов та скасовано попередню реформу ЗСУ

Серпень

введено загальнодержавний військовий збір — 1,5% з доходів фізичних осіб. Оподаткування продовжуватиметься, доки не набере чинності рішення Верховної Ради про завершення реформи Збройних сил України

2015 Березень

ухвалено закон «Про волонтерську діяльність»

травень

ухвалено Стратегію національної безпеки

вересень

ухвалено нову Воєнну доктрину

жовтень

створено Раду волонтерів при Міністерстві оборони України

2017 лютий

президент Петро Порошенко пообіцяв 9 млрд грн фінансування на розробку і придбання нового озброєння та військової техніки для української армії у 2017 році

Березень

ухвалено закон «Про Єдиний державний реєстр військовозобов’язаних», який унеможливить ухилення від призову

2016 травень

створено Проектний офіс реформ при Міністерстві оборони України, прийнято Стратегічний оборонний бюлетень

жовтень

змінено структуру Міністерства оборони України, що дало змогу оновити апарат відомства та наблизити його до стандартів НАТО

лютий

сстартувала кампанія зі збору коштів для потреб армії від Міністерства оборони «Підтримай армію, врятуй країну: подзвони на номер 565»

076

податкова Реформа системи система національної безпеки та оборони

Реформа системи національної безпеки податкова та оборони система

077

теми теми Реформа о правоохоронної сис- м теми До того ж ця ситуація призвела до дублювання багатьох функцій різними структурними підрозділами МВС та роздутого штату. Що характерно, до 2014 року міліція у своїй діяльності продовжувала керуватися Законом «Про міліцію», прийнятим ще в 1990 році, за часів існування СРСР. Крім того, структура і чисельність міліціонерів регулювалася окремим Законом України «Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України», питання дисциплінарних проваджень та покарання за порушення — Законом «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України».

Реформа правоохоронної системи. Передумови

Після розпаду СРСР, від 1991 до 2014 року, система Міністерства внутрішніх справ, основним елементом якої була міліція, фактично, не зазнала значних змін. Найголовнішою проблемою залишався репресивний зміст діяльності та воєнізований формат міліції, а не правоохоронний зміст діяльності та цивільний формат, як у цивілізованому світі. Другою проблемою було те, що Міністерство внутрішніх справ залишалося міжвідомчим монстром, який об’єднував у собі функції від міграційної служби до протипожежної, що, безперечно, було радянським рудиментом. Держава воліла контролювати кожен крок громадянина й намагалася якнайбільше централізувати управління суспільством у кількох велетенських органах примусу.

078

податкова система

079

Деполітизація цього органа не відбулася. Кожен новий міністр внутрішніх справ ставав іграшкою в руках тодішнього президента. МВС дедалі більше почало займатися обслуговуванням чинної влади, що достатньо швидко призвело до депрофесіоналізації та корупціогенності органа. Міліція фактично перетворилася на таку собі «опрічнину», метою якої було тримати в покорі суспільство на догоду діючій владі. Усі спроби реформ — а їх декларували до 9 разів при різних міністрах — насправді зводилися до перейменувань назв підрозділів чи департаментів, жодним чином не торкаючись сутності системи. Мабуть, найбільшого краху зазнала широко розрекламована реформа за час двох каденцій очільника МВС Юрія Луценка у 2000-ті, під час президентства Віктора Ющенка. Особливо гротескних форм процес деградації міліції набрав за Віктора Януковича. Події у містечку Врадіївка, а пізніше на Майдані Незалежності в листопаді 2013 — лютому 2014 року остаточно показали, що міліція деградувала до стану, коли її вже складно назвати правоохоронним органом. Головним символом цього процесу стали звірства спецпідрозділу міліції «Беркут» (нині формально розформований, а реально перейменований) та фінальний їх акорд — розстріл беззбройних мітингувальників 20 лютого 2014 року. Ще одним свідченням повної неефективності правоохоронних органів стала колаборація значної частини міліціонерів з російським агресором під час анексії Криму та агресії на Донбасі. Яка б політична сила не приходила до влади, усі вони використовували простий і дієвий метод — постійне недофінансування правоохоронців, особливо у зарплатній частині. За оцінками експертів, у найкращі часи МВС фінансувалося на 50–60%, у найгірші — на 20–30 %. Натомість культивувалася така собі «корупція в законі» — тобто міліція мала щонайменше наполовину сама віднаходити гроші на своє функціонування. Відтак хабарництво, здирництво та зловживання службовим становищем стали хіба що не кодифікованою підвалиною системи МВС. При цьому професійний рівень МВС як органа кримінальної юстиції невпинно падав з року в рік. Усе вищезазначене щодо МВС можна чітко екстраполювати й на Службу безпеки України, яка не зазнала деКДБзації. Та ще й стала об’єктом прискіпливої уваги російських спецслужб, які активно інкорпорували до її лав свою агентуру. Ну, і звісно, саме цей орган став найбільш політизованим з усіх правоохоронних, у певні моменти виконуючи функцію політичної поліції. З родовою корупційною травмою народилася і жила вся податкова міліція. Міграційна служба звикла заробляти на кожному папірці та документі, що вона видавала. Натомість так і не був створений аналог ФБР США, хоча про це йшлося ще під час першого терміну Леоніда Кучми в середині 1990-х років. Антикорупційна боротьба була розмазана між усіма правоохоронними органами й, по суті, зводилася до затримання «стрілочників». Тому дуже гостро постало питання про створення відповідного органа, який мав об’єднати ці функції. У результаті, на 2014 рік Україна мала ситуацію майже абсолютної недовіри громадян до власних правоохоронних органів. А після подій Революції Гідності їх почали сприймати як прямих ворогів.

080

Реформа правоохоронної системи

081

Ключові органи влади Міністерство внутрішніх справ України — досі вважає себе правонаступником МВС СРСР. Створене 20 грудня 1990 року. Нині є цивільним органом управління правоохоронною сферою. Державна прикордонна служба — центральний орган виконавчої влади в системі МВС, що реалізує державну політику у сфері комплексного управління державним кордоном. Державна міграційна служба — центральний орган виконавчої влади в системі МВС, що реалізує державну політику у сфері протидії нелегальній міграції. Державна служба з надзвичайних ситуацій — центральний орган виконавчої влади в системі МВС, який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту пожежної безпеки та захисту від надзвичайних ситуацій. Національна гвардія — військове формування у системі МВС із функціями забезпечення правопорядку. Служба безпеки України — створений 25 березня 1992 року державний правоохоронний воєнізований орган спеціального призначення, який забезпечує державну безпеку України. Підпорядкована Президентові України. Служба фінансових розслідувань — правоохоронна організація у сфері охорони економічної безпеки держави, що знаходиться у процесі створення. Мета — протидія економічним злочинам. Має підпорядковуватися Кабінету Міністрів. Правонаступник податкової міліції. НАБУ — правоохоронний орган із широкими силовими повноваженнями, на який покладається попередження, виявлення, припинення та розкриття корупційних злочинів. Утворене Президентом України 16 квітня 2015 року на чолі з директором Артемом Ситником. Бюро розслідує корупційні справи, до яких причетні держслужбовці категорії «А».

МВС України нині є цивільним органом управління правоохоронною сферою

082

Реформа правоохоронної системи

083

ВАЖЛИВА МЕТА РЕФОРМИ — Впровадження європейської моделі підготовки та підвищення кваліфікації кадрів

Цілі реформи

(згідно з Концепцією першочергових заходів реформування системи Міністерства внутрішніх справ та Стратегією розвитку органів внутрішніх справ України) – демілітаризація Міністерства внутрішніх справ; – скорочення значної кількості органів, підрозділів та служб зі спорідненими завданнями та функціями; – забезпечення ефективної координації діяльності та злагодженої взаємодії Національної поліції, Національної гвардії, прикордонної, міграційної служб, а також служби з надзвичайних ситуацій під політичним керівництвом МВС; – законодавче визначення оновленої загальної структури МВС, структури і чисельності, завдань та повноважень органів внутрішніх справ та інших умов їхньої діяльності, пріоритетами якої є виконання соціально-сервісних функцій; – деполітизація діяльності органів і служб, підконтрольних МВС, їх автономізація та оптимізація; – усунення дублювання функцій апаратів, відомчих підприємств, установ та організацій; – запровадження європейської моделі підготовки та підвищення кваліфікації кадрів органів внутрішніх справ, застосування єдиних уніфікованих стандартів правозастосовної підготовки, спрямованої на підвищення ефективності взаємодії між органами внутрішніх справ різних держав-учасниць Європейського Союзу; – розробка дієвих засобів та механізмів контролю за діяльністю органів внутрішніх справ та окремого правоохоронця; – підвищення довіри населення до діяльності органів внутрішніх справ, а також авторитету працівника органа внутрішніх справ; – підвищення ролі інститутів громадянського суспільства та органів місцевого самоврядування у заходах забезпечення прав і свобод населення; – налагодження тісної співпраці з населенням та місцевими громадами.

084

Реформа правоохоронної системи

Завдання, завдяки яким планується досягти мети:

– повна переатестація особового складу; – зміна керівників як центральних, так і регіональних управлінь МВС; – скорочення управлінського апарату (міських управлінь); – реорганізація підрозділу спецпризначення; – створення та розгортання роботи патрульної поліції як повноцінної структури забезпечення громадського порядку; – формування підрозділу з боротьби зі злочинами у кіберпросторі за новими принципами; – реорганізація підрозділу з боротьби з економічними злочинами; – ліквідація підрозділу з боротьби з незаконним обігом наркотиків; – створення експертної служби, не залежної від обласних і районних начальників вертикально, тобто повністю з прямим підпорядкуванням міністру; – реформування Національної гвардії, яка буде комплектуватися на основі професійних вимог виключно з добровольців, та перетворення добровольчих батальйонів МВС, що виникли у 2014 році, на професійні штатні підрозділи МВС або влиття бійців звідти до інших штатних підрозділів МВС; – створення муніципальних міліцій, яким мають перейти деякі функції охорони громадського порядку; – підвищення зарплатні та поліпшення соціального пакету для співробітників МВС задля зменшення корупційних ризиків та заохочення до лав поліції та відомчих служб найкращих кадрів.

Реформа правоохоронної системи

085

086

Показово, що останні новини на тематичній сторінці «Реформа» офіційного сайту Міністерства Внутрішніх Справ датуються груднем 2015 року. Так само, єдиний не активний розділ у структурі МВС на тому ж таки сайті – це сторінка відділу впровадження реформ податкова система

Реалізація реформи

За оцінками експертів, сьогодні вже можна говорити якщо не про повний провал, то про серйозне буксування реформи МВС. Через розмазаність часових термінів (згідно з Концепцією, реформа має бути завершена до кінця 2018 року) багато процесів затяглися, але керівництво МВС має можливість маневрувати, апелюючи до громадян посиланнями на війну та безгрошів’я. До того ж від самого початку не були усунуті певні підводні камені — наприклад, не забезпечена незалежність у кадрових питаннях керівника Національної поліції від міністра внутрішніх справ. Саме тому й досі керівник Нацполіції не може затверджувати кошторис, структуру центрального апарату, призначати та звільняти керівників регіональних управлінь та своїх заступників тощо. Тобто було завалено чи не головну умову реформи — деполітизація органа. Але найголовнішою проблемою слід вважати відсутність політичної волі до докорінної зміни системи правоохоронних органів та фактичний саботаж реформи нинішніми керманичами правоохоронної сфери. На чому багаторазово наголошували, наприклад, члени атестаційних комісій при МВС, які змушені були вийти з них на знак протесту (зокрема, активісти Роман Синицин, Катерина Бутко та журналістка Ольга Худецька). Чимало експертів пов’язують остаточне гальмування реформи з відставкою з посади Голови Національної поліції Хатії Деканоїдзе. При цьому керівництво МВС в особі міністра Арсена Авакова вже декілька разів заявляло, що реформування відбувається згідно з ухваленою концепцією.

Реформа правоохоронної системи

087

Реформа МВС була розпочата у квітні 2015 року, коли Кабмін рекомендував для голосування у парламенті 4 ключових законопроекти з тематики — «Про органи внутрішніх справ», «Про Національну поліцію», «Про сервісні послуги та сервісні центри Міністерства внутрішніх справ України», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення регулювання відносин у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху». Протягом липня-серпня 3 із 4 документів були ухвалені Верховною Радою та підписані Кабміном. Протягом вересня-жовтня тривав процес створення поліції, й нарешті з 7 листопада 2015 року міліція перетворилася на поліцію, позаяк почав діяти новий профільний закон. Також з осені 2015 року було запущено процес атестації особового складу. Атестування пройшли 71.828 поліцейських, за висновками атестаційних комісій, звільнено зі служби поліції через службову невідповідність 4.160 працівників. Отже, у середньому по країні після проходження атестації звільнили лише 5,8% старих правоохоронців. До того ж, за словами екс-очільника Нацполіції Хатії Деканоїдзе, атестація була фактично заблокована судами. Експерти також зазначають, що улюбленою тактикою обходу атестації та люстрації є переведення працівника на аналогічну посаду в інше управління. Через комісії успішно пройшли більшість правоохоронців, задіяних у злочинах проти учасників Євромайдану. Власне, розслідування справ щодо злочинів співробітників МВС, вчинених під час Революції Гідності, зайшли в глухий кут. В інтерв'ю «Українській правді» про це заявив керівник Департаменту спеціальних розслідувань ГПУ Сергій Горбатюк. За його даними, половина «беркутівців», які били студентів 30 листопада 2013 року, продовжили працювати у поліції. А з 15 тисяч правоохоронців, які «пройшли Майдан», показання слідчим дали лише 10 осіб. Більшість «беркутівців» продовжують служити в аналогічних за функціями підрозділах окремих спеціальних батальйонів міліції при обласних управліннях МВС.

Також триває процес створення центрів сервісних послуг МВС, створена дорожня поліція. Значно підвищені посадові оклади співробітникам поліції та Національної гвардії. Почалося реформування Міграційної служби і планується її передача з часом до Міністерства юстиції. Прикордонна служба наростила чисельний склад, отримала важке озброєння і позбулася статусу суто цивільної служби, враховуючи військовий конфлікт з РФ. Було сформоване Національне антикорупційне бюро України — головний орган у сфері боротьби з корупцією. Хоча результати його діяльності поки складно оцінити, однак чинником є те, що цей орган почав активно діяти і вже став вагомим фактором у правоохоронній сфері. Було розформовано податкову міліцію, і майбутній орган — Служба фінансових розслідувань — має бути виведений з-під контролю МВС і відданий натомість до Кабміну. Щоправда, процес її створення загальмував через юридичну казуїстику. Було розформоване управління з боротьби з організованою злочинністю та управління з боротьби з незаконним обігом наркотиків. Хоча при цьому варто враховувати величезне зростання цих видів злочинів, що констатують самі високопосадовці МВС. Як бачимо, більшість новацій були запущені на початку реформи. Патрульна поліція стала піар-обличчям нової реформи — твердять екс-члени атестаційних комісій при МВС з ГО «Автомайдан» та Combat-UA. Однак на ній реформа, фактично, й зупинилася. Якщо розібратися, що зроблено із заявленого згідно з концепцією, то видно, що по більшості пунктів немає жодного прогресу, про що свідчить експерт Центру політико-правових реформ Олександр Банчук. Так, досі не вирішене ключове питання з ідентифікацією поліцейських. Не створена система єдиного документообігу МВС, не реформована система освіти поліцейських, яких продовжують готувати у радянських по суті та духу вишах. Хоча з 4 липня 2016 року у тестовому режимі запущена система автоматичної фіксації порушень ПДР за допомогою відеокамер на дорозі, однак вона досі не працює у постійному режимі. Досі не удосконалена структура і робота поліції, не скорочена кількість працівників. Відбувається постійна маніпуляція зі строками реформ та їх наповненням. Таким чином, можна констатувати, що наразі процес зміни системи МВС близький до глухого кута. Якщо ж говорити про Службу безпеки України, то там реформа, фактично, ще й не починалася. Хоча всі експерти наголошують на необхідності концентрації цього органа на контррозвідувальній та антитерористичній функціях, СБУ продовжує діяти за майже незмінною з довоєнної ситуації схемою.

про успіхи

088

міст

людей

областей

впровадили нову патрульну поліцію

всього працює у новій структурі. Більшість із них — нові працівники

створили загін поліцейського спецназу КОРД, який працює з листопада 2015 року

Реформа правоохоронної системи

089

2014 жовтень

Кабінет міністрів своїм розпорядженням затвердив Концепцію першочергових заходів реформування системи Міністерства внутрішніх справ на 2015-2016 роки

2015 квітень

Кабмін розглянув та ухвалив 4 законопроекти щодо реформи МВС: «Про органи внутрішніх справ», «Про Національну поліцію», «Про сервісні послуги та сервісні центри Міністерства внутрішніх справ України», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення регулювання відносин у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху»

липень

Верховна Рада проголосувала в другому читанні та в цілому законопроект 2822 «Про Національну поліцію». Цей законопроект визначає правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції. 4 липня стартує робота першої патрульної поліції — у Києві

серпень

Президент України Петро Порошенко підписав закон «Про Національну поліцію», а вже 6 серпня закон було опубліковано в парламентській газеті «Голос України». Закон набув чинності через три місяці від дня, наступного після дня публікації

вересень

Кабінет Міністрів України постановою створив центральний орган виконавчої влади — Національну поліцію України, який підпорядковується Міністерству внутрішніх справ України. Після створення Національної поліції як окремого органа Міністерство внутрішніх справ виконує функцію політичного управління, політичної координації та певною мірою господарського забезпечення цього органа. Тобто МВС перетворилося з міністерства міліції на цивільний орган. Відбувається фактичний розділ Національної поліції та МВС прем'єр-міністр України Арсеній Яценюк заявив, що Кабмін ухвалив рішення про ліквідацію усіх територіальних підрозділів МВС, і на їхньому місці будуть створені територіальні підрозділи Національної поліції

листопад

набув чинності Закон України «Про Національну поліцію» та Положення про Національну поліцію, затверджене Постановою КМУ 28 жовтня 2015 року. З цього дня міліція в Україні офіційно припинила своє існування

090

податкова Реформа правоохоронної система системи

Реформа правоохоронної податкова системи система

091

ня

ма

Рефоруп ма державного управління Реформа державного управління. Історія

У 1991 році з проголошенням Україною незалежності розпочалась патріотична та дещо стихійна побудова нової держави, в якій місце знайшлося всьому: і решткам УРСР, і робітничому руху, і дисидентам, і новим демократам, і старим комуністам. Показовим у цьому сенсі є той факт, що Комуністичну партію було заборонено лише у грудні 2015 року, до того часу вона продовжувала бути вагомою частиною політичного процесу і системи державного управління. Так чи інакше, нова система державного управління від набуття країною незалежності й до сьогодні постійно змінюється під тиском жорсткої критики суспільства.

На долю України припало 72 роки тоталітарного комуністичного режиму. В останні роки імперії, за часів перебудови, однопартійну командну систему намагались змінити, додавши елементи громадянського суспільства, багатопартійність та ринкові відносини. Та усі реформи тодішньої влади були приречені на провал, адже для їх упровадження не лишалось ні політичного часу, ні економічного простору.

092

податкова система

093

Робітничі страйки, що передували розпаду СРСР, тимчасово припинилися, але згодом вилилися у небачені досі масові протести: внаслідок масових фальсифікацій під час президентських виборів 2004 року відбулася Помаранчева революція, а відмова від підписання Договору про асоціацію з ЄС призвела до Революції Гідності, яка стала початком кардинальних змін в усіх сферах життя держави та її громадян. Та за будь-якої влади довіра до державних інституцій і політиків завжди була вкрай низькою. Так, згідно з дослідженнями Центру Разумкова про рівень довіри українців до уряду у 2000–2015 роках, повністю підтримували владу*:

Водночас, за даними Freedom House, за індексом корупції від 1 (найнижчий показник) до 7 (найвищий показник) статистика по Україні за 1999–2017 роки така:

грудень 2000

2014

10,3%

грудень 2001

6,3%

грудень 2002 грудень 2004

13,6%

грудень 2005

грудень 2006

9,2%

грудень 2008

6.0 6.25 6.0 5.75

Низький рівень довіри у поєднанні з високим рівнем корупції свідчать про фундаментальні проблеми державного апарату та відсутність комунікації влади з громадянами. Водночас довіра до інститутів державної влади є наріжним каменем ефективності цих інститутів, їх дієвості.

5,6% 13,2% 4,6%

грудень 2012

5,9%

березень 2013

грудень 2014 грудень 2016

5.75

4,3%

листопад 2010

березень 2015

6.0

12,2%

жовтень 2009 грудень 2011

2012–2013

2017 5,3%

грудень 2007

2003–2011

2015–2016

5,6%

грудень 2003

1999–2002

5,1% 4,5% 1,7%

*дослідження проведено фондом «Демократичні ініціативи» імені Ілька Кучеріва спільно з соціологічною службою Центру Разумкова

094

Реформа державного управління

095

Поточний стан

Згідно зі стратегією «Україна-2020», метою реформи є побудова прозорої, професійної та ефективної системи державного управління із застосуванням новітніх технологій е-урядування. Положення реформи узгоджені з європейськими стандартами та відображені в Угоді про асоціацію з ЄС. Складність реформи полягає у тому, що державний апарат має реформувати себе сам. У грудні 2015 року було прийнято новий закон «Про державну службу». Для його ефективного впровадження штат Національного агентства України з питань державної служби було збільшено на 30 працівників. У травні 2016 року при Кабінеті Міністрів України було створено Координаційну раду з питань реформування державного управління, затверджено Стратегію реформи та створено робочі групи. У серпні 2016 року в структурі Секретаріату Кабміну було створено департамент з питань державного управління та департамент з питань стратегічного планування та координації державної політики. Окрім Секретаріату Кабміну та Національного агентства з питань державної служби, виконання Стратегії покладено на Міністерство економічного розвитку та торгівлі, Міністерство регіонального розвитку, Міністерство фінансів, Міністерство соціальної політики, Міністерство юстиції та Державне агентство з питань електронного урядування. Важливим етапом процесу реформування на сьогодні є безперервний моніторинг міжнародного та вітчизняного законодавств та міжнародних зобов’язань України в межах угод з МВФ, ЄС, Світовим банком, ЄБРР та іншими міжнародними організаціями, а також залучення міжнародних та незалежних експертів для відповідних консультацій. Один із головних аспектів нової реформи — підвищення вимог до професійності держслужбовців: відповідно до нових умов, прописаних у Законі «Про державну службу», у 2016 році відбувалися конкурси на оголошені вакансії до державних органів. Крім того, у співпраці зі Світовим банком розпочато поетапне наповнення модулів електронної інформаційної системи управління людськими ресурсами. Також відбулися зміни у сфері оплати праці держслужбовців. У бюджеті на 2017 рік фонд оплати праці державних службовців складає 29,7 млрд грн (проти 19,2 млрд грн у 2016 році).

Фінансова підтримка ЄС за новою бюджетною програмою «Підтримка реалізації комплексної реформи державного управління» у 2017 році передбачає додаткові 300 млн грн для оплати праці державних службовців на ключових посадах, від яких найбільше залежить успішне впровадження всіх реформ. Хоча реформа не містить амбітного плану переходу на електронне урядування, деякі кроки у напрямку поліпшення надання адміністративних послуг все ж спостерігаються. Одним із найбільших фактичних досягнень реформи є створення мережі Центрів надання адміністративних послуг. На початок 2017 року було створено 682 центри. Зараз у таких центрах надають найбільш популярні серед населення послуги. Серед них реєстрація місця проживання, нерухомого майна, бізнесу, видача витягів та довідок із земельного кадастру. У найближчий час планується передача повноважень з реєстрації актів цивільного стану, земельних ділянок, транспортних засобів, а також видачі посвідчень водія. Центри адміністративних послуг (ЦНАПи), за планом реформи, мають отримати ще більше можливостей завдяки курсу на децентралізацію влади (детальніше про це у розділі про децентралізацію). Зокрема заплановано, що низку послуг центри вже найближчим часом надаватимуть в електронному вигляді.

апарат державного управління має реформувати сам себе

096

Реформа державного управління

097

Міністерство економічного розвитку та торгівлі за участі Офісу адміністративних послуг опрацьовує 15 адміністративних послуг, які передбачається оптимізувати: реєстрація народження, призначення допомоги при народженні дитини, реєстрація/зняття з реєстрації місця проживання, видача довідки про склад сім`ї, видача паспорта громадянина України (ID), видача закордонного паспорта, видача картки платника податків, видача посвідчення водія, державна реєстрація земельної ділянки з видачею витягу з Державного земельного кадастру, державна реєстрація права власності на нерухоме майно, державна реєстрація (перереєстрація) транспортних засобів, реєстрація декларації про готовність об’єкта до експлуатації, призначення житлової субсидії, державна реєстрація юридичної особи, фізичної особи, яка має намір стати підприємцем, дозвіл на участь у дорожньому русі транспортних засобів з нестандартними габаритами. У тестовому режимі запрацював Єдиний державний портал адміністративних послуг poslugy.gov.ua, де вже зараз можна подати заяву на оформлення близько 20 документів, що стосуються будівництва, зовнішньоекономічної діяльності, права на землю. Проте онлайн можна отримати лише підтвердження права на отримання документа, сама ж процедура подання та отримання лишається незмінною: живі черги у живих приймальнях. Показовою є ситуація з онлайн-сервісом отримання допомоги при народженні дитини: пройти всю процедуру можна онлайн, але для цього необхідно мати Електронний цифровий підпис, для оформлення якого слід відвідати одне з відділень Акредитованого центру сертифікації електронних ключів. Ще одне нововведення теж поки що знаходиться у тестовому режимі. Йдеться про Bank ID (id.bank.gov.ua) — електронний ідентифікатор громадян через українські банки для надання адміністративних послуг через інтернет. Bank ID створено на базі Національного банку України. Та підтримують його поки лише декілька держустанов: Міністерство юстиції, Єдиний державний портал адміністративних послуг, Портал державних послуг, Львівська міська рада, громадський проект «Бюджет міських ініціатив» та незалежна платформа громадянських ініціатив MiyGolos.org.ua. Усі послуги та можливості, які надає оформлення Bank ID чи використання будь-якого із зазначених вище онлайн-сервісів, незначні та носять радше консультативно-інформаційний характер: які саме документи необхідні для отримання тієї чи іншої довідки, де саме можна отримати той чи інший документ. На жаль, жоден із сервісів не позбавляє від необхідності безпосереднього контакту з державними службами.

Важливим етапом реформування є безперервний моніторинг

098

Реформа державного управління

реформа державного управління в Україні досі триває. світ стрімко наближається до впровадження електронного урядування, і наша країна теж поступово робить невеличкі кроки в напрямку впровадження новітніх технологій е-урядування податкова система

099

Електронне урядування в Україні

У вересні 2016 року український уряд затвердив Положення про електронну взаємодію державних електронних інформаційних ресурсів. Йдеться про створення віртуальної системи обміну даними між різними реєстрами різних державних установ. Це у перспективі дасть змогу автоматизувати процеси перевірки та зіставлення даних, аби користувачеві послуг не потрібно було отримувати довідку в одній службі для того, щоб віднести в іншу, що, зокрема, зменшить можливості для корупції. У листопаді 2016 року було схвалено Концепцію системи надання електронних послуг, у якій визначено перелік послуг та їх пріоритетність, етапи введення та основні засади функціонування. Обмін електронними базами даних здійснюється між Секретаріатом Кабінету Міністрів України, центральними органами виконавчої влади та обласними державними адміністраціями. Також розпочато роботу із синхронізації базових державних реєстрів. У бюджеті на 2017 рік на реалізацію програми «Електронне урядування та Національна програма інформатизації» закладено 235 млн грн. Минулого року на це було спрямовано лише 2 млн грн. У 2017 році на виділені кошти заплановано забезпечити повноцінну роботу електронної взаємодії органів влади, державного порталу відкритих даних, національного реєстру електронних інформаційних ресурсів, вдосконалити портал електронного урядування, створити бази для впровадження єдиного формату електронного документа та інтегрованої системи електронної ідентифікації (ID). Інтегрована система електронної ідентифікації — процедура ідентифікації особи, яка у перспективі, коли буде створено повноцінну електронну систему, дасть можливість користуватись послугами державних установ з максимальним комфортом онлайн. Видачу ID-карток вже розпочато, поступово вони замінюють внутрішні громадянські паспорти. Та поки що скористатися всіма можливостями ID-картки неможливо, система для цього ще не створена.

Міжнародні організації

Створення системи ефективного, прозорого та надійного електронного державного управління — одна з важливих вимог Угоди про асоціацію з ЄС, а також угод з Європейським співтовариством з атомної енергії та їхніми державами-членами, Міжнародним валютним фондом. Відповідно до міжнародних домовленостей, українська влада має забезпечити надійний доступ усіх громадян до електронних послуг та електронної ідентифікації. Реалізувати цю реформу держава зобов'язалась до 2020 року, відповідно до Концепції розвитку системи електронної ідентифікації в Україні. Партнерами та консультантами України у цій реформі виступають держави — члени ЄС, де використання електронних систем вже успішно та широко застосовується.

100

податкова система

Реформа державного управління

101

Цікаві факти

Зобов’язання провести реформу державного управління закріплено в Контракті про розбудову держави з Європейською комісією, Стратегії сталого розвитку «Україна-2020», коаліційній угоді, Програмі діяльності Кабінету Міністрів України. Найбільша проблема державної служби полягає у тому, що міністерства керують підприємствами: видають дозволи, регулюють діяльність. Усе це не властиво демократичній системі та породжує корупцію. В результаті реформи державна служба має залишитись як орган формування політики, всі ж регулюючі функції слід передати державним агентствам. Введення посади державного секретаря міністерства має на меті розмежувати політичні та адміністративні посади в центральних органах виконавчої влади. Згідно з новим законом «Про державну службу», держслужбовці найвищої категорії А не мають права бути членами політичних партій, обіймати посади в керівних органах політичних партій чи бути депутатами місцевої ради. Також для впровадження реформи надається експертна підтримка міністерствам та Офісу реформ при Кабінеті міністрів. Додатково у 2016 році була створена Дорадча група ЄС з питань реформування державного управління, куди увійшли європейські експерти високого рівня у сфері державного управління.

Електронне урядування у світі

102

місце

млн євро

посідає Україна в рейтингу лідерів впровадження електронного урядування у світі (з 193 країн). П’ятірка лідерів така: Велика Британія, Австралія, Південна Корея, Фінляндія. *

посідає Україна в рейтингу електронної участі (з 191 країни). Лідерами є Велика Британія, Австралія, Японія, Південна Корея та Нідерланди. *

виділив ЄС у жовтні 2016 року на підтримку реформи державного управління. Перший транш у розмірі 10 млн євро Україна отримала у травні 2017 року.

Реформа державного управління

*Згідно з рейтингом розвитку електронного урядування E-Government Development Index за 2016 рік

Реформа державного управління

103

2016 грудень

підписано Фінансову угоду з ЄС для підтримки реформи держуправління України

червень

схвалено Стратегію реформування державного управління України на 2016–2020 роки

2017 лютий

презентовано сервіс «Онлайн-будинок юстиції»

березень

презентовано електронну послугу призначення допомоги при народженні дитини

травень

набув чинності новий закон «Про державну службу»

вересень

уряд ухвалих рішення про приєднання до Міжнародної хартії відкритих даних

листопад

підписано меморандум щодо реалізації проекту EGOV4UKRAINE між Державним агентством з питань електронного урядування України та Академією е-урядування Естонії

104

податкова Реформа державного система управління

Реформа державного податкова управління система

105

дав тва Реформа виборчого законодавства Реформа виборчого законодавства. Передумови

варіант «не проти». Та у радянських бюлетенях і був лише один варіант: в залежності від округу виборцям пропонували лише одного кандидата, напроти імені якого не треба було навіть ставити хрестика. У таких виборах не було жодного реального змісту, та цей фарс був важливим національним святом, не взяти участі в якому було просто небезпечно. Саме тому явка на виборах у СРСР завжди була дуже високою, що в принципі характерно для авторитарних режимів, при яких «вибір народу» є одностайним.

Майже сім десятиліть український народ жив в умовах партійної монополії. Вибори в СРСР відбувались у добровільно-примусовому порядку та були не громадянським обов'язком та правом вільного волевиявлення, а показовим урочистим дійством, що мало продемонструвати благоговіння кожного радянського громадянина перед Комуністичною партією. До 1989 року вибори проводились за негативною формою: у бюлетені потрібно було викреслити імена або партії, за які громадянин не голосує, лишивши лише один

У 1988 році Перебудова дійшла й до виборчого законодавства: було дозволено існування альтернативи комуністичній партії. До нового органа виконавчої влади, З'їзду народних депутатів СРСР, вибори кандидатів проводились вже на змагальній основі. Але ця свобода теж була суто декларативною. Третина кандидатів висувалась від імені громадських організацій, їх обирали всесоюзні ради цих об'єднань. Тож вплинути на рішення окремі громадяни фактично не могли, до того ж керівники рад мали у своєму розпорядженні не один голос, а декілька.

106

податкова система

107

Вибори проводилися за мажоритарною системою в одномандатних округах у два тури. У першому турі необхідно було набрати більше 50% голосів, у другому просто отримати більшість. Вибори вважались дійсними, якщо участь у них взяли не менше половини виборців округу. З цього закону почалось українське виборче законодавство. Подальші редакції цього закону відображали еволюційні зміни у суспільстві та державі. У березні 1994 року відбулися чергові парламентські вибори, до яких було ухвалено новий закон: зберігалась мажоритарна система, голосування проходило у два тури, незмінним лишився і 50%-й бар'єр. Та тепер кандидат у депутати мав набрати абсолютну більшість голосів в обох турах. Через такі вимоги після парламентських виборів 1994 року Верховна Рада другого скликання змогла набрати лише дві третини конституційного складу. Проте були й позитивні зміни. Зокрема, новим законом було закріплено діяльність спостері-гачів, у тому числі й іноземних. У 1997 році було проголосовано новий багатостраждальній закон про вибори, який більше 10 разів повертався на повторне доопрацювання. Закон скасував вимогу про абсолютну більшість голосів, а виборчу систему міняв на змішану: половину депутатів на чергових виборах у 1998 році було обрано за пропорційною системою, половину — за мажоритарною. Партії чи блоки мали подолати чотиривідсотковий бар'єр у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі, ще 225 мандатів «розігрувалися» в одномандатних виборчих округах. За результатами голосування, з 30 партій, що зареєструвались на виборах, до Ради потрапили представники 8 політичних сил. Найбільшу кількість мандатів отримала Комуністична партія України (84), на другому місці опинився Народний рух України (32), на третьому — Виборчий блок Соціалістичної партії України та Селянської партії України (29).

108

Реформа виборчого законодавства

Слабкість виборчого законодавства полягала у недостатній визначеності відповідальності за його порушення У 2001 році Верховна Рада ухвалила новий закон, згідно з яким мала застосовуватись лише пропорційна система, та він був декілька разів ветований президентом. У результаті система лишилась незмінною. Але в законодавство було внесено ряд інших суттєвих змін, які зробили виборчий процес більш демократичним. Зокрема було запроваджено багатопартійне представництво на виборчих дільницях та пропорційний розподіл посад голів дільничих виборчих комісій між представниками різних політичних сил, більш детально розписані права спостерігачів, спрощено процедури оскарження, збільшено доступ для ЗМІ і таке інше. Слабкість виборчого законодавства на той період полягала у недостатній визначеності відповідальності за його порушення. Зокрема закон не було узгоджено з Адміністративним кодексом, аби забезпечити застосування санкцій за порушення закону. Важливим фактором, що вплинув на перебіг позачергових виборів до парламенту у 2002 році, стали списки виборців: централізованих реєстрів не було, неточності у списках створили умови для маніпуляцій «мертвими душами». Ці випадки набули широкого розголосу у ЗМІ та викликали нарікання міжнародних спостерігачів, хоча в цілому вибори були визнані дійсними. Постфактум експертами Бюро з демократичних інститутів та прав людини Організації з безпеки та співробітництва в Європі було рекомендовано розробити Виборчий кодекс, аби уніфікувати та узгодити з іншими законодавчими актами процедуру всіх видів виборів в Україні. На виборах 2002 року у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі взяли участь 33 партії, шість з яких подолали бар'єр. Найбільше місць у Раді отримали «Блок Віктора Ющенка "Наша Україна"» (70), Комуністична партія України (59), Виборчий блок «За Єдину Україну!» (35). У 2005 році Рада ухвалила черговий закон, яким була введена пропорційна система, незалежні кандидати не мали права балотуватися, списки ж могли подавати лише партії, засновані мінімум за рік до виборів. Згодом додаткові умови були прописані у Конституції: парламентар не міг вийти з партії, залишившись у парламенті незалежним депутатом. Прохідний бар'єр було знижено до трьох відсотків, при цьому враховувались недійсні бюлетені та голоси «проти всіх», що суперечило рекомендаціям міжнародних експертів. Законом було встановлено граничний термін внесення змін до виборчого законодавства: максимум за 240 днів до виборів. Згодом це положення було виключене. Також, відповідно до нового закону, було подовжено термін повноваження Ради до 5 років.

Реформа виборчого законодавства

109

На виборах у 2006 році тривідсотковий бар'єр подолали 5 партій із 45 зареєстрованих: Партія регіонів отримала 186 мандатів, «Блок Юлії Тимошенко» — 129, блок «Наша Україна» — 81, Соціалістична партія України — 33, Комуністична партія України — 21. Через політичну кризу 2006–2007 років, що була викликана протистоянням між президентом Віктором Ющенком, прем‘єрміністром та лідером парламентської більшості Віктором Януковичем та лідером опозиції Юлією Тимошенко, президент розпустив парламент та призначив позачергові вибори, які відбулися у вересні 2007 року. Криза позначилась і на виборчому законодавстві, в яке внесли ряд суттєвих поправок: під час позачергових виборів громадян позбавили можливості голосувати за відкріпними посвідченнями, було заборонено створювати нові закордонні виборчі дільниці, змінено умови, за якими виборець міг голосувати за місцем перебування (якщо раніше для цього необхідно було подати документи, що підтверджують стан здоров'я чи інвалідність, то під час виборів 2007 року достатньо було лише заяви з відповідним проханням). Це положення створило додаткові умови для фальсифікацій та маніпуляцій голосами виборців.

110

Реформа виборчого законодавства

Також під час виборів 2007 року виборці не мали змоги отримати інформацію про кандидатів у депутати, яка є важливою для прийняття рішення, як то: дані про освіту, походження, досвід роботи, декларації про майно та прибутки, дані про погашені судимості. Окрім цього, до позачергових виборів було внесено зміни у закон про Центральну виборчу комісію. Зокрема ЦВК могла бути у повному складі розпущена на мотивовану вимогу президента. Чергові парламентські вибори 2012 року відбулися за новим законом і знову зміненою системою, цього разу змішаною: 225 депутатів за списками у загальнодержавному багатомандатному окрузі, 225 — за мажоритарною системою. Було встановлено п’ятивідсотковий бар’єр та заборонено участь у виборах блоків (об’єднань партій). Ці зміни відобразили серйозні зміни, що відбувались в політичному житті України: на президентських виборах 2010 року перемогу зробив Віктор Янукович, парламентську більшість мала Партія регіонів, до Конституції було внесено зміни і Україна знову стала президентськопарламентською республікою (як це було до 2006 року), лідера опозиції Юлію Тимошенко було ув’язнено, міжнародні експерти відкрито говорили про падіння рівня демократії в Україні, в рейтингах свободи слова держава опинилась між Іраком та Ізраїльськими територіями. Таким чином, було ще раз продемонстровано пряму залежність виборчого законодавства від намірів правлячих політичних сил: закон знову змінився на догоду сильнішому. Міжнародні експерти та українські незалежні спостерігачі, а також представники сил опозиції жорстко розкритикували вибори 2012 року через велику кількість фальсифікацій. Тодішній Президент також визнав, що вибори пройшли з порушеннями, та доручив Генпрокуратурі проаналізувати факти порушень. Широкого розголосу у ЗМІ набули високі показники підтримки Партії регіонів серед ув’язнених та пацієнтів психоневрологічних лікарень, що подекуди в декілька разів перевищували загальну підтримку партії у регіоні. У грудні 2013 року на п’яти округах було проведено повторні вибори. 2014 рік став переломним для України. Було проведено позачергові президентські та парламентські вибори, які змінили склад політичної еліти. Головний закон про вибори не отримав суттєвих змін, хоча обговорювались можливості повернення права участі у виборах політичним блокам та введення пропорційної системи. Проте було скасовано внесені до Конституції зміни, Україна знову стала парламентською республікою.

експерти жорстко розкритикували вибори 2012 року через велику кількість фальсифікацій

Реформа виборчого законодавства

111

Місцеві вибори в Україні

У липні 2015 року було ухвалено чинний закон «Про місцеві вибори». Згідно з положеннями закону: — депутати сільських, селищних рад обираються за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах; — міські голови обираються за мажоритарною системою абсолютної більшості в єдиному одномандатному виборчому окрузі; — сільські, селищні, міські (в містах, де кількість виборців є меншою за 90 тисяч) голови обираються за мажоритарною системою відносної більшості в єдиному одномандатному виборчому окрузі; — старости об’єднаних територіальних громад обираються за мажоритарною системою відносної більшості в єдиному одномандатному виборчому окрузі об’єднаної територіальної громади; — депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах рад обираються за пропорційною виборчою системою в багатомандатному виборчому окрузі за виборчими списками із закріпленням кандидатів за територіальними виборчими округами, на які поділяється багатомандатний виборчий округ.

112

податкова Реформа виборчого система законодавства

Реформа виборчого податкова законодавства система

113

Поточна ситуація

Після виборів 2014 року реформа виборчого законодавства стала вимогою часу. Та проголошена разом з іншими реформами нової влади у 2015 році, на кінець травня 2017 року вона лишається майже недоторканою. Напрацьовано декілька варіантів реформи, тобто законопроектів, та жоден з них наразі не було розглянуто у Верховній Раді. Проект закону про вибори народних депутатів України No 1068 від 27.11.2014 Ініціатор — Юрій Мірошниченко, партія «Опозиційний блок». Згідно з цим законопроектом, пропонується пропорційна виборча система за закритими списками партій із застосуванням 1%-го бар’єру, відновлення участі партійних блоків у виборах, введення вимоги до партії (блоку) публічно повідомляти про джерела фінансування, оприлюднення списку партії (блоку) не пізніше ніж за 7 днів до установчих зборів. Головне науково-експертне управління у своєму висновку щодо проекту зазначило, що застосування «пропорційної виборчої системи із «закритими» списками в українських умовах (як на парламентських, так і на місцевих виборах) виявило ряд суттєвих її недоліків, які неодноразово піддавались обґрунтованій критиці з боку юридичних та експертних кіл всередині країни і за кордоном. Основним недоліком зазначеної системи (особливо відчутним за умови проведення виборів у єдиному загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі) є відсутність прямого зв’язку між виборцями та депутатами. Виходячи з цього, на наш погляд, більш вдалою альтернативою пропорційній виборчій системі із «закритими» списками стала б її заміна системою «відкритих» списків». У підсумку експертами було рекомендовано відхилити проект. Проект закону про вибори народних депутатів України (за відкритими партійними списками) No 1068-1 від 02.12.2014 Ініціатори: Юлія Тимошенко, Сергій Соболєв, Іван Кириленко, Іван Крулько, Ігор Луценко, Борис Тарасюк, Альона Шкрум, Григорій Немиря, Вадим Івченко, Владислав Бухарєв, Олексій Рябчин, Олександра Кужель (усі — Всеукраїнське об'єднання «Батьківщина»). Проектом пропонується проведення виборів за пропорційною системою загальнодержавним виборчим списком із закріпленням кандидатів у депутати за територіальними виборчими округами, встановлено 5% бар’єр.

114

Реформа виборчого законодавства

Цей проект експертне управління рекомендує відправити на доопрацювання, оскільки, згідно з положеннями проекту, «виборець, по суті, не здійснює вибору серед кількох альтернативних кандидатів, а лише підтримує своїм волевиявленням єдиного кандидата, якого партія закріпила за відповідним виборчим округом, що не дозволяє вважати запропоновану виборчу систему пропорційною системою з відкритими списками». Проект закону про вибори народних депутатів України No 1068-2 від 11.12.2014 Ініціатори законопроекту: Віктор Чумак (позафракційний), Наталія Агафонова, Наталія Новак, Павло Різаненко (партія «Блок Петра Порошенка»), Леонід Ємець (партія «Народний фронт»). Депутати запропонували пропорційну систему за загальнодержавними та регіональними виборчими списками кандидатів партій. Саме таку систему радили Україні міжнародні експерти, оскільки вона дає змогу поєднати високі вимоги до кандидатів у депутати та потребу представлення інтересів регіонів. Головним науково-експертним управлінням рекомендовано прийняти даний законопроект за основу (з урахуванням зауважень).

експерти вважають, що кодифікування нестабільної частини законодавства не має сенсу

Проект Виборчого кодексу України No 3112 від 16.09.2015 Ініціатор — Валерій Писаренко, депутатська група «Партія "Відродження"». Передбачає виборчу систему парламентських виборів, подібну до системи місцевих виборів, вважається пропорційною, але не має відкритих списків. Згідно з висновками, наданими Головним науково-експертним управлінням, «запропонована модель не дає виборцям права обрати кандидата зі списку партії, оскільки партія пропонує виборцям територіального виборчого округу лише одного безальтернативного кандидата. Отже передбачену проектом виборчу систему не можна вважати пропорційною виборчою системою з відкритими списками». Також експерти вважають, що кодифікування нестабільної частини законодавства не має сенсу. Проект має чимало інших нарікань, тож експерти рекомендують надіслати проект на доопрацювання. Проект Виборчого кодексу України No 3112-1 від 02.10.2015 Ініціатори: Андрій Парубій, Леонід Ємець (партія «Народний фронт»), Олександр Черненко (партія «Блок Петра Порошенка»). У проекті пропонується нова модель системи парламентських виборів: персоніфіковане голосування, що дає змогу виборцям проголосувати за конкретного кандидата, включеного до регіонального списку партії. На думку експертного управління, законопроект може бути прийнятий за основу (з урахуванням зауважень). Усі розглянуті вище законопроекти були готові до розгляду більше року тому, та подані до Верховної Ради лише у березні 2017 року. Подальший процес зупинився.

Реформа виборчого законодавства

115

Активність виборців

1991 рік: Всеукраїнський референдум про підтримку Акту проголошення незалежності Україна та вибори президента України — 84,32% (відсоток виборців, які отримали виборчі бюлетені, по відношенню до загальної кількості виборців, внесених до списків виборців на виборчих дільницях). 1994 рік: вибори народних депутатів України — 76,07%. 1994 рік: вибори президента України — 70,62% (перший тур), 71,74% (другий тур). 1998 рік: вибори народних депутатів України — 71,21%. 1999 рік: вибори президента України — 70,19% (перший тур), 74,92% (другий тур). 2002 рік: вибори народних депутатів України — 69,39%. 2004 рік: вибори президента України — 74,56% (перший тур), 80,44% (другий тур), 77,20% (повторний другий тур). 2006 рік: вибори народних депутатів України — 67,58%. 2007 рік: позачергові вибори народних депутатів України — 57,94%. 2010 рік: вибори президента України — 66,76% (перший тур), 69,15% (другий тур). 2012 рік: вибори народних депутатів України — 57,98%. 2014 рік: позачергові вибори президента України — 60,29%. 2014 рік: позачергові вибори народних депутатів України — 52,42%.

Після виборів 2014 року реформа виборчого законодавства стала вимогою часу

116

Реформа виборчого законодавства

117

1989 жовтень

1996 червень

2001 2011

1993

1997

2004 2017

ухвалено закон УРСР про вибори народних депутатів Української РСР. Діяв до листопада 1993 року, мав 4 редакції

листопад

ухвалено новий закон про вибори народних депутатів України. Закон мав 9 редакцій

118

податкова Реформа виборчого система законодавства

ухвалено Конституцію України (на зміну Конституції 1978 року), із набуттям чинності закон 1993 року втратив силу

червень

ухвалено новий закон про вибори народних депутатів України, мав 9 редакцій

жовтень

ухвалено новий закон про вибори народних депутатів України, мав 7 редакцій

березень

ухвалено новий закон про вибори народних депутатів України, мав 14 редакцій

листопад

ухвалено новий закон про вибори народних депутатів України. Нині діє 13-та редакція цього закону

березень

на розгляд Верховної Ради направлено три проекти законів про вибори народних депутатів та два проекти Виборчого кодексу у першому читанні

Реформа виборчого податкова законодавства система

119

равного у ня Реформа л місцевого самовряду вання і децентралізація них етнічних та економічних меж. Мала місце і жорстка централізація влади, наслідувана від радянського режиму схема. Так, незважаючи на існування системи місцевих рад, реальну владу розподілу бюджетних коштів мав апарат обласних та районних державних адміністрацій, голови яких призначалися напряму Президентом зі столиці. Така ситуація призвела до ще більшого зміцнення централізованого управління та залежності місцевого самоуправління від «центру» та політики, що здійснювалась на той чи інший період часу.

Реформа місцевого самоврядування і децентралізація. Передумови Після проголошення незалежності 1991 року в Україні одразу заговорили про необхідність адміністративно-територіальної реформи, з урахуванням місцевих особливостей кожного регіону. Існуючий на той час обласний та районний поділ України не просто застарів, він від самого початку був створений спеціально для розмивання традицій-

120

податкова система

121

станом на 2014 рік Україна мала архаїчну, неповоротку та неефективну систему місцевого самоврядування та управління регіонами

Усі податки на місцевому рівні спочатку йшли до загального «казана» у Києві. А вже там, фактично, в ручному режимі, Кабінет Міністрів та Верховна Рада розподіляли кошти. Така система давала широкі можливості для створення штучних ускладнень у фінансуванні. І величезна кількість місцевих закладів культури, освіти, медицини, що утримувалися коштом загальнодержавного бюджету, почали страждати через постійне недофінансування. Дотаційними ставали цілі райони, як через названі вище вади адміністративного характеру, так і через процес галопуючої урбанізації. Якщо у 1950-ті Україна була переважно сільською країною, то вже до кінця ХХ століття більшість населення вже перемістилося до міст. За перше десятиріччя нового століття процеси міграції до великих міст поширилися й на невеликі міста. Відповідно, в селах та маленьких містах відчувається катастрофічний брак працеспроможного населення, здатного формували економічний продукт та прибуток. Села в багатьох областях, фактично, вимирають. Тому процес їх укрупнення стає дуже важливим. Поступово на місцевому рівні встановився хронічний брак коштів саме на місцеві потреби — на заклади освіти, охорони здоров’я, дороги, комунальну інфраструктуру, заклади й заходи культури. У суспільній свідомості чітко закарбувався образ «столиці», яка висотує з регіонів усі гроші, а назад повертає жалюгідні крихти. На цьому в свою чергу зіграв російський агресор навесні 2014 року. Централізоване управління характеризувалося ще однією особливістю: вкрай мала кількість горизонтальних зв’язків не тільки між регіонами, а й між сусідніми селами, адже потреби у співпраці майже не було — усі серйозні управлінські рішення приймалися не на місцевому рівні. Варто також констатувати, що низька активність місцевих громад не покращувала ситуацію: централізація, патерналізм, очікування того, що все вирішує умовний «центр», і він же у всьому винен, існувала також і як національна звичка, система мислення. Таким чином, станом на 2014 рік Україна мала архаїчну, неповоротку та неефективну систему місцевого самоврядування та управління регіонами. Усі спроби провести цю реформу раніше були половинчастими й не досягли бодай якогось помітного результату.

122

Децентралізація та реформа державного управління

123

Перебіг реформи

Фактично, реформа стартувала у червні 2014 року, коли Верховна Рада ухвалила Закон України «Про співробітництво територіальних громад». Суть реформи виклав у своїй програмній статті Прем’єрміністр Володимир Гройсман: «Повноваження, фінансові ресурси і контроль — три кити, на яких базується ефективна модель місцевого самоврядування. І саме на цих трьох напрямках зосереджені сьогодні наші зусилля. Громади мають бути спроможні взяти на себе широкі повноваження у вирішенні місцевих проблем. Отримавши відповідні економічні інструменти (перш за все податки і збори), вони мають заробити для себе необхідні ресурси... Заради збереження українського села ми створили механізм добровільного об’єднання громад, яке дасть стимул для розвитку цих територій». Тобто головна декларована сутність реформи — саме в тому, щоб місцеві органи самоуправління отримали фінансову базу для вирішення місцевих проблем. Разом з тим, мета децентралізації — укрупнити територіальний поділ за рахунок об’єднання територіальних громад, аби ті могли спільно розпоряджатися тією частиною податків, мит та субвенцій, що лишатимуться на місцях. У перспективі передбачається скасувати районний устрій та ввести систему повітів, яких має бути 3–4 на область. У далекій перспективі йдеться і про укрупнення областей до рівня економічно обґрунтованих районів, але це питання поки що навіть не розробляють у законодавчих документах. Передбачено також можливість створення муніципальної варти чи поліції — структури, яка має стежити за питаннями благоустрою, незаконних звалищ, парковок, охорони громадського порядку, але не кримінальних злочинів. А замість системи ОДА та РДА має бути утворений механізм державних префектів з функціями нагляду за дотриманням законності.

бюджети місцева влада вкладає здебільшого у вирішення поточних проблем. Тоді як на довгу перспективу майже нічого не виділяють Перші великі кошти місцеві бюджети отримали вже 2015 року, внаслідок фінансової децентралізації та реформи податкової бази вони зросли в середньому на 50%. Місцевим бюджетам лишили прибутки від податку на доходи фізичних осіб та податку на прибуток приватних підприємств. Також до місцевих бюджетів передали прибуток за надання адміністративних послуг у місцевих органах влади та за стягнення державного мита, збільшили відсоток зарахування екологічного податку з 35 до 80%, збір з роздрібного продажу підакцизних товарів за ставкою до 5% вартості від реалізованого товару, частину податку на нерухомість, що стосується комерційного нежитлового майна, тощо.

124

Децентралізація та реформа державного управління

125

Це дало свій відчутний результат.* Щоправда, згідно з опитуванням Фонду «Демократичні ініціативи» ім. Ілька Кучеріва, проведене у 2016 році, отримані бюджети місцева влада в основному вкладає у вирішення поточних проблем. Тоді як на довгу перспективу майже нічого не виділяють, що може створити проблеми в майбутньому. Однак якщо процес передачі нових коштів був сприйнятий піднесено, то процес об’єднання громад почав відчутно сповільнюватись. Дослідження Фонду «Демократичні ініціативи» також виявило, що ті місцеві органи, які й до укрупнення отримали чималий зиск від реформи, не поспішають об’єднуватись з меншими та біднішими сусідами. Йдеться або про великі міста, які мають серйозні джерела наповнення бюджетів, або про громади, на території яких розташовані прибуткові підприємства. Також не всі місцеві очільники зацікавлені в об’єднанні територіальних громад, оскільки це може означати втрату ними посади. Це, насамперед, сільські голови та керівники районних державних адміністрацій. Та процес все одно триває, наразі створено понад 350 нових об'єднань територіальних громад по всій країні. У 2017 році місцеві громади отримали не лише бюджети, а й навантаження. Особливо болісно було сприйнято передачу на місцевий рівень оплати за комунальні послуги у місцевих закладах освіти та охорони здоров'я. Уряд, у свою чергу, аргументував, що «це дозволить місцевим громадам більш ефективно використовувати кошти. По-друге, оплата комунальних послуг медичних та освітніх закладів з місцевих скарбниць стимулюватиме відповідальне ставлення на місцях до економії споживання енергоресурсів, впровадження енергоефективних технологій та активну участь в програмах з енергоефективності. Саме на місцевому рівні будуть вирішувати, що краще — провести модернізацію та утеплення поліклінік і шкіл, чи й далі обігрівати за рахунок платників податків повітря на вулиці».

процес об’єднання громад — тривала процедура, що має відбуватися в умовах добровільностІ

млрд грн

або 49,6% склав приріст надходжень загального фонду місцевих бюджетів лише за 10 місяців 2016 року у порівнянні з 2015.*

Залишки на депозитних рахунках громад складали на кінець 2016 року загалом * *за даними Міністерства фінансів

126

Децентралізація та реформа державного управління

127

Частково гальмує реформу і Держбюджет 2017: субвенція на інфраструктурну підтримку громад упала вдвічі, тоді як кількість громад зросла. Державний фонд регіонального розвитку зменшився із 3,5 млрд грн до 1 млрд. Та й сам Фонд відтепер не гарантований — змінами до Бюджетного кодексу його розділили між загальним та спеціальним фондами бюджету. Чималою проблемою є нестача кваліфікованих кадрів для новостворених територіальних громад та їх об’єднань. Навіть працівники місцевого самоврядування та районних державних адміністрацій часто не є компетентними у деяких питаннях. Зокрема, чималі проблеми виникли у сфері архітектурно-будівельного контролю, рішення по якому тепер передані на місця, де немає відповідних фахівців. У впровадженні політики децентралізації не вистачає історій успіху (хоча вони, поза сумнівом, є), які б засвідчували переваги реформи для місцевих мешканців. У зв’язку з цим важливо проводити інформаційні кампанії та налагоджувати взаємозв‘язок між владою та населенням. Позитивні повідомлення про успіхи децентралізації набагато повільніше доходять до людей, аніж загальний негатив, яким ЗМІ супроводжують практично усі урядові реформи.

У впровадженні політики децентралізації не вистачає історій успіху Також дуже критично у місцевих громадах поставилися до перенесення на їх бюджет пільгових виплат окремим категоріям громадян. На жаль, сьогодні можна говорити про гальмування реформи, причиною якого є недостатнє законодавче забезпечення. Ще 2015 року Прем’єр-міністр анонсував ухвалення низки законопроектів: «Про адміністративно-територіальний устрій України», «Про місцеве самоврядування», «Про місцеві органи влади», «Про місцеві референдуми», «Про органи самоорганізації населення» тощо. Згодом зміни, прописані у цих законопроектах, мали бути внесені й до Конституції України. Однак вони досі не ухвалені. Деякі відкинуті парламентом, деякі відправлені на доопрацювання, деякі, через купу варіантів від різних політичних сил, просто не мають свого фіналізованого вигляду. Як результат, місцеві об’єднані територіальні громади не мають юридично зрозумілого підґрунтя для процесу укрупнення та об’єднання. До того ж громади від об’єднання відлякує і неможливість розпоряджатися землями за межами населених пунктів. Також через відсутність вирішенні законодавчих питань Центральна виборча комісія змушена була відмовитися проводити вибори у вже створених 28 об’єднаннях територіальних громад, які об’єднують громади з різних районів.

За півтора роки фінансової децентралізації більшість українців не відчула помітних змін в результаті збільшення місцевих бюджетів: * 8% відчули зміни на гірше

16% 67%

відчули зміни на краще не відчули помітних змін від використання нових коштів

*за результатами соціологічного дослідження Фонду «Демократичні ініціативи»

128

Децентралізація та реформа державного управління

129

Цікаві факти

Слід зазначити, що, відповідно до соцопитувань, українці підтримують ідею децентралізації. Опитування, проведене Київським міжнародним інститутом соціології на замовлення Програми Ради Європи у вересні-жовтні 2015 року, показало, що більшість населення України (59%) вважають необхідною реформу місцевого самоврядування і децентралізацію.

43% БІЛЬШЕ 40%

очікують поліпшення ситуації в Україні після проведення реформи вважають, що ця реформа допоможе вирішити військовий конфлікт на сході країни Інше дослідження, проведене компанією TNS спільно з Національною радою реформ у кінці 2015 року, показало, що більшість українців вважають, що децентралізація зможе вирішити проблему поганого розвитку інфраструктури на місцях. На другому місці опинилося нерівномірне фінансування регіонів: 47% громадян вважали, що децентралізація усуне цю проблему. Близько третини опитаних зазначили, що децентралізація подолає проблеми занепаду села, зруйнує корупційні схеми при розподілі фінансування і спростить процедуру отримання документів. При цьому 14% респондентів вважали, що проведення децентралізації не зможе вирішити жодної існуючої проблеми. Серед проблем на шляху впровадження децентралізації більше половини респондентів називають відсутність згоди між представниками влади з питань впровадження реформи.

за опитуваннями, більшість населення україни підтримує ідею децентралізації

130

Децентралізація та реформа державного управління

131

2014 20152017 червень

Верховна Рада України ухвалила Закон України «Про співробітництво територіальних громад»

низка важливих децентралізаційних законів досі не ухвалена

2015 зима

Верховна Рада затвердила низку змін до Бюджетного та Податкового кодексів

квітень

Верховна рада ухвалила Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень у сфері архітектурнобудівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства»

132

податкова система Децентралізація та реформа державного управління

Децентралізація та реформа державного податкова управління система

133

ція при Реформа я управління державною власністю та приватизація Реформа управління державною власністю та приватизація. Передумови

Ще з часів СРСР у суспільстві панує стереотип, що державне означає нічиє. Відсутність фізичного власника продукувало і відповідне ставлення: якщо вкраду, то держава не збідніє. Наслідки такого ставлення Україна відчуває досі, і це найбільш помітно на державних підприємствах. Численні дослідження, які охоплюють різні держави, не лише пострадянські, стверджують, що держава загалом

є неефективним власником, і багаторічне дослідження Світового Банку «Бюрократи у бізнесі: економіка та політика державного управління» поставило крапку у цьому питанні. Відтак стає зрозуміло, що проблема державної власності не є особливістю України. Коли йдеться про розвиток підприємства та інвестиції — це завжди рішення, які приймаються на основі інтуїції та які завжди є ризикованими.

134

податкова система

135

Головна проблема сучасних держпідприємств в Україні — корупційні схеми, які не зникають навіть при зміні влади у країні Всі поточні рішення, що стосуються управління підприємством та його розвитком, не говорячи про інновації, де взагалі нічого передбачити складно, є надто ризикованими, обґрунтувати певні бізнес-рухи не завжди можливо, тим більше дати їх чітке пояснення, адже неможливо прописати в інструкції, як саме ухвалювати рішення. Відтак, якщо рішення приймають бюрократи, які не відповідають за наслідки власним майном, вони приймають їх здебільшого невдало, або не приймають взагалі, оскільки бюрократи — це люди, які уникають ризику. За невеличким вийнятком це і є причиною занепаду державних підприємств і це працює в усьому світі, незалежно від «якості» держави. Дотепер в Україні люди сприймають державні підприємства як нічиї, а з іншого боку — спільні, «народні», які, відповідно, шкода віддавати задешево. Саме цей погляд є ключовим для розуміння того, як населення ставиться до приватизації та управління державними підприємствами. І перше і друге твердження є правдою, ця власність є і «нічия», і «народна», але це різні аспекти права власності. Право власності має принаймні чотири аспекти: право титульної власності, коли особа є власником і документи засвідчують це; право розпорядника; право поточного управління; право отримання доходів від власності. У випадку державних підприємств існує дві проблеми: де-юре вони належать саме державі, а де-факто — тим, хто її контролює. Народ України не має жодних титульних прав на державні підприємства і володіє цими підприємствами лише тією мірою, якою контролює власне державу. Держава, у свою чергу, має титульні права, але теж, фактично, тією власністю не керує. Принаймні до 2014 року існувала тотальна практика, коли на всіх державних підприємствах сиділи «смотрящіє», окремі «директори» або представники кланових угрупувань, які на той час отримали ці підприємства собі для викачування коштів. Фактично права управління та, відповідно, права отримання доходу були узурповані і залишаються узурповані такими угрупуваннями. Таким чином, люди не володіють цими підприємствами не тільки тому, що вони не контролюють державу, але й тому, що держава не контролює ці підприємства. І ця ситуація існувала ще за радянських часів: населення не контролювало радянську державу, а держава не контролювала «червоних» директорів. Відповідно, під час приватизації 90-х люди нічого особливо не втратили, оскільки вони нічого й не мали. Такі умови управління є сприятливими для зростання корупції, масштаби якої лише нещодавно вдалося оцінити кількісно. За даними Національного антикорупційного бюро України, лише у 35 держпідприємствах,

136

Реформа управління державною власністю та приватизація

15 з яких за розміром активів входять в топ-100 держкомпаній (за даними Мінекономрозвитку), збитки від корупційних правопорушень перевищують 20 млрд грн. Найбільш корумпованими є компанії ПЕК, АПК, гірничо-металургійного комплексу, хімічної промисловості та транспортної галузі. Серед найгучніших розслідувань варто згадати справи, в яких фігурували компанії «Укргазвидобування», «Запоріжжяобленерго», Державна продовольчо-зернова корпорація, Одеський припортовий завод (ОПЗ) та ін. Існуючі схеми корупції та виведення коштів з ДП не надто хитрі: продаж продукції або надання послуг за заниженими цінами, проведення свідомо збиткових операцій, надання передоплати за товари і послуги, після чого контрагент зникає або стає банкрутом, закупівля товарів та послуг за завищеними цінами, занижені ставки за банківськими депозитами і т. ін.

Реформа управління державною власністю та приватизація

137

Крім хімічної промисловості, усі сектори продемонстрували позитивну динаміку показника чистого доходу При цьому держава щодо збиткових активів сповідувала філософію «валізи без ручки»: нести важко, а викинути неможливо. На радикальні реформи не вистачало ні політичної волі, ні розуміння проблеми, ні кваліфікованих кадрів. Державне майно та фінансові потоки державних підприємств ставали черговою «годівницею» для нечистих на руку ділків та посадовців. Варто зазначити, що загальна вартість утримання на плаву стратегічних держкомпаній до останнього часу була величезною. Найбільше субсидій від держави отримувала НАК «Нафтогаз», дотації якій в 2014 році склали 110 млрд грн. Проте з початком реформування монополіста його фінансова ситуація стала поліпшуватися, НАК припинила бути «ярмом» для держави. У 2015 році дефіцит держкомпанії знизився до 0,9% ВВП з 5,6% в 2014 році. За результатами 2015 року, НАК мала чистий збиток у розмірі 25,1 млрд грн (у 2014 році цей показник склав 90 млрд грн) і вперше за шість років отримала операційний прибуток у розмірі 4,5 млрд грн. Вже в 2016 році «Нафтогаз» вперше за останні 5 років отримав чистий прибуток у розмірі 26,5 млрд грн. Втім, підвищення показників Нафтогазу великою мірою пов’язані з тим, що підприємство було зобов’язане постачати населенню (і не тільки населенню) газ за заниженими цінами. І оскільки цю ситуацію вдалося виправити, то ясна річ, що Нафтогаз почав отримувати прибутки. Якщо говорити про найбільші держактиви, то сукупний збиток топ100 найбільших підприємств у 2015 році скоротився до 42,6 млрд грн з 119 млрд грн у попередньому році. Вже в I півріччі 2016 року ця група держкомпаній показала прибуток в 31,6 млрд грн. Крім хімічної промисловості, всі сектори продемонстрували позитивну динаміку показника чистого доходу. За підсумками 2016 року очікується отримання 20-23 млрд грн прибутку. Цей показник сформовано за рахунок показників НАКу (у зв'язку з підвищенням цін на енергоносії та тарифів на відповідні послуги). Загальна неефективність функціонування держпідприємств вимагає радикальних змін. Перший шлях — це приватизація. Проте приватизаційну політику в Україні за останні 3 роки можна визнати провальною. Вже третій рік поспіль плани з отримання від приватизації держмайна 17 млрд грн (кошти будуть спрямовані до держбюджету) переносяться на наступний рік. Номінальна причина — невиконання плану надходжень від приватизації. Так, надходження до держбюджету від приватизації у 2015-2016 роках склали 151,5 млн грн (у 3 рази менше показника 2014 року) та 188,9 млн грн (+ 25% до 2015-го) відповідно. Фактична причина — зрив конкурсів із приватизації та перенесення їх на інші терміни. Зокрема, на 2017 рік було перенесено приватизацію ОПЗ та декількох великих об'єктів енергетики. Приватизація обленерго в 2016 році («Харківобленерго», «Запоріжжяобленерго»,

138

Реформа управління державною власністю та приватизація

«Миколаївобленерго», «Хмельницькобленерго», «Тернопільобленерго» та «Центренерго») не відбулася через рекомендації радників продавати компанії тільки після ухвалення нових законів у сфері електроенергетики (прийнято у квітні 2017 року). Нагадаємо, що приватизація до 2005 року (рубіконом став продаж «Криворіжсталі» за $5 млрд) проходила за непрозорими правилами, претенденти на той чи інший актив були визначені заздалегідь, самі конкурси проходили фіктивно, за участю афілійованих учасників, які створювали видимість конкуренції. Це все впливало і на вартість державних активів, яка не була ринковою. Приватизація допомогла формуванню олігархічних груп, втім, на той час вони вже мали великі активи. Інший шлях — це ліквідація ДП. В Україні налічується близько 3500 державних підприємств, з яких функціонує лише близько 1800. Ця цифра не враховує окремі активи різних ДП, проте включає підприємства в зоні проведення АТО і Криму. Інші ж знаходяться у процесі ліквідації або на межі банкрутства. Це близько 1300 компаній. При цьому у Мінекономрозвитку були відсутні дані про стан більше 300 держкомпаній. Зараз у межах виконання вимог МВФ уряд готується до масштабної приватизації або ліквідації збиткових та формально існуючих ДП. Та це не торкнеться підприємств ВПК.

сьогодні існує перелік об’єктів держвласності, що не підлягають приватизації, але можуть бути корпоратизовані

Ще одним шляхом є корпоратизація держкомпаній, яка може розглядатися як підготовка ДП до приватизації. Ще у 2015 році Мінекономрозвитку планувало корпоратизувати усі ДП з топ100, згодом у коаліційній угоді було згадано про обов’язкову корпоратизацію усіх ДП, крім казенних. Однак, поки що існує перелік об’єктів держвласності, що не підлягають приватизації, але можуть бути корпоратизовані, тобто має місце видозміна форми управління держкомпаніями. Зокрема, у законопроекті «Про перелік об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації», який затвердив уряд у квітні 2016 року, серед 705 об’єктів держвласності 394 підлягають корпоратизації, тобто створенню нової прозорої та публічно підзвітної структури управління. У листопаді минулого року Кабмін ухвалив пакет рішень, що регламентують процедуру корпоратизації держкомпаній. Вона включає в себе призначення незалежних наглядових рад, порядок конкурсного відбору голів держкомпаній, покращення управлінської структури та ін. Корпоратизація в першу чергу торкнеться 46 найбільших ДП. Крім того, є варіант з концесією, в якій Мінекономрозвитку бачить 362 компанії, в тому числі два найбільші аеропорти країни — «Бориспіль» і «Львів», можливо, ще «Укравтодор».

Реформа управління державною власністю та приватизація

139

Поточна ситуація

Реформу було розпочато у травні 2015 року після схвалення Кабміном Стратегії підвищення ефективності діяльності суб’єктів господарювання державного сектора економіки. Основні положення схваленої стратегії такі: – підвищення рівня прозорості діяльності суб’єктів господарювання (розкриття інформації, проведення аудиту фінансової звітності незалежними аудиторами); – посилення бюджетного нагляду; – розмежування функцій Кабміну та міністерств як суб’єкта управління об’єктами державної власності та регулятора; – удосконалення корпоративного управління суб’єктами господарювання; – узгодження інтересів керівництва та власників суб’єктів господарювання; – запровадження наглядових рад та незалежних директорів; підготовка детальних планів реструктуризації суб’єктів господарювання, з якими пов’язані найбільші фіскальні ризики. Значний поштовх процесу реформування управління держкомпаніями надав ухвалений у червні 2016 року так званий закон про корпоративне управління, якій містив такі новації: – було дозволено створювати наглядові ради в унітарних ДП та об'єктах комунальної власності до проведення корпоратизації; – було створено інститут незалежних директорів, які повинні складати більшість членів у складі наглядових рад усіх ДП; – було введено вимогу про обов'язковий незалежний аудит фінзвітності держкомпаній та встановлено більш жорсткі стандарти розкриття інформації про держкомпанії та їхнє керівництво. Згідно з меморандумом з МВФ, до кінця червня 2017 року мали бути призначені незалежні наглядові ради у 15 найбільших українських ДП. За підрахунками Мінекономрозвитку, станом на кінець 2016 року нові наглядові ради з більшістю незалежних членів були потрібні 41 ДП (там, де розмір активів складає понад 2 млрд грн, а виручка перевищує 1,5 млрд грн). Тоді ж відомство звітувало про завершення підготовки необхідної для цього нормативної бази. З іншого боку, в квітні 2017 року Кабмін скасував узгодження наглядових рад держкомпаній, в т.ч. з Мінфіном і Мінекономрозвитку, тобто ДП дали більше повноважень. До інших важливих змін варто віднести запровадження прозорого процесу призначення керівників державних підприємств через конкурсний відбір із залученням незалежних експертів та встановлення ринкового рівня компенсації. Діюча система оплати праці та фінансових стимулів не узгоджено з рівнем відповідальності, яку топ-менеджери ДП беруть на себе. Принаймні в окремих держкомпаніях («Нафтогаз», «Укрпошта» та ін.) зміни вже почалися.

140

Реформа управління державною власністю та приватизація

У 2016 році Україна вдосконалила умови для приватизації задля залучення більшої кількості покупців, в тому числі іноземних інвесторів. Тепер продаж 5-10% акцій на фондовій біржі до аукціону не є обов’язковим. В тому числі, через систему ProZorro. Заплановано реалізовувати збиткові та невеликі держактиви, але до «великої» приватизації це поки що не дійшло і якщо взагалі дійде — це можна було би вважати великою перемогою. На жаль, зараз це не так. Варто зазначити, що, згідно з рекомендаціями Організації економічного співробітництва та розвитку, було розроблено концепцію Національної холдингової компанії задля розмежування функцій формування та реалізації державної політики з функцією управління об’єктами держвласності, тобто для передачі функцій від міністерств та відомств. Процеси реформування управління держвласністю передбачають, що у державній власності залишаться об’єкти критичної інфраструктури, в т. ч. природні монополії у залізничній сфері та енергетиці, сфері оборони та захисту національної безпеки, стратегічно важливі підприємства. Зменшивши кількість об’єктів державної власності та збільшивши ефективність діяльності тих, які залишаться, держава зможе не розпорошувати наявні інвестиційні ресурси, а спрямувати їх виключно на стратегічні проекти державного та регіонального значення, які через низьку інвестиційну привабливість не будуть цікаві приватним компаніям.

Реформа управління державною власністю та приватизація

141

Нинішня ситуація є зручною для політиків, чиї корупційні інтереси поєднуються з політичними

Зараз Уряд змушений проводити приватизацію у дуже несприятливих для цього умовах: низька вартість активів, невисокий рівень довіри потенційних інвесторів, спротив державних відомств, які не бажають розлучатися зі своїми активами, та ін. Задля усунення частини цих перешкод у січні 2017 року Кабмін спростив процедуру передачі майна до ФДМУ: відтепер відсутність окремих документів не може бути причиною для призупинення приватизації. Однак, незважаючи на незначне зростання макроекономічних показників, підстав очікувати на суттєве покращення інвестиційного клімату немає. Зобов’язання проводити приватизацію є «тут і зараз», тож Кабміну принаймні потрібно продемонструвати інвесторам політичну волю та максимальну відкритість і прозорість, щоб збільшити рівень довіри. Поточна ситуація у зазначеній сфері характеризується тим, що в МВФ вважають проведення приватизації однією з трьох ключових реформ, які мають бути здійснені невідкладно. Уряд, зі свого боку, визнає окремі затримки в проведенні реформування управління держвласністю та приватизації та потребу у прискоренні цього процесу. Задля законодавчого забезпечення процесу реформування управління держвласністю та приватизації вже ухвалено значну кількість нормативних документів. Окрім вищезгаданих, варто назвати постанови Кабміну «Про деякі питання проведення аудиту суб’єктів господарювання державного сектора економіки» та щодо проведення конкурсного відбору керівників суб’єктів господарювання державного сектора економіки, законопроекти про зміни до законів «Про приватизацію державного майна», «Про перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації» та постанову щодо захисту прав інвесторів та ін. Водночас додатково необхідно ухвалити новий закон про державну програму приватизації та створити нормативну базу для впровадження корпоративного управління на ДП. Крім того, ФДМУ за допомогою міжнародних експертів вже розробив новий закон про приватизацію, який у разі ухвалення допоможе вдосконалити механізм визначення початкової ціни держмайна та перейти до ринкового ціноутворення на активи, що знаходяться у державній власності. Об’єкти великої приватизації будуть продаватись із залученням інвестиційного радника. Радник вивчатиме попит на об’єкт і пропонуватиме ФДМУ стартову ціну. Переможець торгів визначатиметься на двоетапному аукціоні. Важливою для проведення успішної та прозорої приватизації ДП є зміна ставлення до неї населення. Нинішня ситуація є зручною для політиків, чиї корупційні інтереси поєднуються з політичними.

142

Реформа управління державною власністю та приватизація

Приватизація — не є популярною реформою, і тому впроваджувати її — неодмінно означає зменшення підтримки населення та голосів виборців. Обирати між популізмом, який приємно чути, та реальністю, яку іноді дуже складно прийняти податкова система

143

Міжнародні зобов’язання

Міжнародний валютний фонд. Сьогодні головним фактором проведення реформування управління державною власністю та приватизації є зобов'язання України перед МВФ задля отримання чергового траншу кредиту від фонду. Наразі саме тиск МВФ на Уряд є найдієвішим рушієм приватизації. У меморандумі від 2 березня 2017 року зазначені такі дії: 1. Нагляд за фіскальними ризиками державних підприємств. Буде посилено підрозділ з питань управління фіскальними ризиками у Мінфіні, завданням якого є моніторинг та аналіз фіскальних ризиків. Заплановано, що комплексну доповідь щодо фіскальних ризиків сектора державних підприємств буде включено до документації бюджету 2018 року. 2. Урядування і реформування державних підприємств. — Урядування. Після ухвалення закону з питань корпоративного управління підприємствами державної форми власності Кабмін затвердить рішення, що регулюватимуть створення наглядових рад. До кінця червня 2017 року буде завершено призначення незалежних наглядових рад у 15 найбільших ДП та написання аудиторських звітів. Також будуть вивчатися варіанти створення єдиної загальнодержавної холдингової компанії, завдання якої полягатиме у тому, щоб здійснювати управління стратегічними комерційними ДП. — Класифікація усіх ДП. Державні підприємства, в яких немає чіткого загальнодержавного стратегічного інтересу, будуть приватизовані або ліквідовані. До кінця серпня 2017 року Кабмін затвердить дані класифікації та передасть ДП до Фонду державного майна України (ФДМУ). 3. Ліквідація ДП. На основі результатів класифікації заплановано централізувати ліквідацію недіючих ДП під керівництвом ФДМУ. Зараз готується законопроект, який дасть змогу ФДМУ за спрощеною процедурою ліквідувати ДП із нульовими активами або активами, які є меншими за зобов’язання. Крім того, буде проведено аналіз закону «Про банкрутство» щодо ДП та запроваджено необхідні зміни (схвалення законопроекту Радою заплановано до кінця червня 2017 року).

4. Приватизація. — Удосконалення законодавчої бази. Верховна Рада ухвалить зміни до закону «Про приватизацію», щоб поліпшити прозорість та додатково оптимізувати процес приватизації підприємств середнього розміру, до кінця серпня 2017 року. — Розширення кола підприємств на приватизацію. На основі класифікації та затвердження законодавства зі скорочення переліку заборонених до приватизації компаній (очікується до кінця червня 2017 року) буде розроблено графік передачі додаткових ДП до ФДМУ. — Прискорення приватизації малих ДП і дрібних активів (нерухомості, обладнання). Заплановано, що реалізація проводитиметься шляхом електронних аукціонів через систему «ProZorro.Продажі». Очікується, що перші аукціони пройдуть до кінця червня 2017 року. — Приватизація великих ДП. Ключовим завданням є приватизація ОПЗ (конкурс з продажу якого у 2016 році вже 2 рази зривався), для чого вживаються необхідні заходи щодо врегулювання балансових недоліків, для залучення міжнародних інвесторів (завершення приватизації планується у І половині 2017 року). Крім того, буде ініційовано приватизацію великої кількості ДП до кінця вересня 2017 року: «Центренерго», «Турбоатом», чиї частки були вже переведені до ФДМУ, та регіональні енергорозподільчі компанії, обленерго, чиї частки будуть переведені до ФДМУ. Для приватизації ДП «Укрспирт» необхідно схвалити зміни до законодавства, щоб конкурсний продаж був завершений до кінця вересня 2017 року.

головним фактором проведення реформи є зобов’язання України перед МВФ

144

Реформа управління державною власністю та приватизація

145

Проблема приватизації державних підприємств

З політико-економічного погляду: політикою рухають певні інтереси, які є в першу чергу у тих, хто контролює фінансові потоки підприємств. Є й відповідний термін — «приватизація фінансових потоків». Це дуже вигідний бізнес, і той, хто «сидить» на цих потоках, має дуже великий інтерес, аби підприємство в жодному разі не приватизувалося. З іншого боку, є інтерес держави отримати гроші і закрити дірку в бюджеті. І є інтерес майбутнього покупця — який платить ринкову ціну за підприємство та отримує ринковий прибуток на вкладений капітал. Однак цей бізнес для нього є набагато менш вигідним, ніж для того, хто в нього нічого не вклав. Відповідно, приватизація державних підприємств відбувається двома шляхами: непрозоро, як це було за президенства Леоніда Кучми, коли потрібні люди отримували активи за безцінь; або ж коли держава достатньо сильна, щоб поставити суспільні інтереси вище особистих інтересів «директорів». І така, чесна, приватизація в Україні сталася один раз — у випадку «Криворіжсталі».

держава прагне віддати якнайбільше своїх об’єктів у руки приватних інвесторів

146

Реформа управління державною власністю та приватизація

Громадські організації

• Центр соціально-економічних досліджень CASE-Ukraine — case-ukraine.com.ua • Центр економічної стратегії — ces.org.ua • Незалежна аналітична платформа VoxUkraine — voxukraine.org • Некомерційна організація EasyBusiness — easybusiness.in.ua • Центр сприяння реформам — csr.kiev.ua • Інститут економічних досліджень та політичних консультацій — ier.com.ua

Реформа управління державною власністю та приватизація

147

2015 січень

затверджено Стратегію сталого розвитку «Україна-2020»

травень

затверджено Стратегію підвищення ефективності діяльності суб'єктів господарювання державного сектора економіки

2016

2017

Рада схвалила закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо управління об'єктами державної власності» («Про корпоративне управління»)

підписано меморандум з МВФ, в якому одним із зобов'язань України є реформування управління державною власністю та процесу приватизації

червень

березень

квітень

уряд затвердив Середньостроковий план пріоритетних дій уряду до 2020 року

створено Спостережну раду реформ державних підприємств

148

податкова Реформа управління система державною власністю та приватизація

Реформа управління державною власністю податкова та приватизація система

149

під цтва єм Дерегуляція та розвиток підприємництва Дерегуляція та розвиток підприємництва. Передумови

Економічні та політичні умови, що сформувалися після Революції Гідності та після того, як Україна взяла на себе зобов'язання в рамках Угоди про асоціацію з ЄС та програми МВФ, створюють величезний простір для реформування в економічній сфері. Реформувати потрібно весь той нормативний тягар, який діє здебільшого ще з часів колишнього СРСР.

Надмірна регуляція — одна з найбільших проблем для інвесторів в Україні. За результатами опитування Американської торгової палати, 97% бізнесменів головною проблемою вважають корупцію, ще 92% — неефективну судову систему. Водночас у топ-5 проблем інвесторів потрапили податки, надмірне регулювання та бюрократія. А за результатами опитування компанії Dragon Capital та Європейської бізнес-асоціації, в топ-10 перешкод для інвестування в Україну входять складне податкове адміністрування та громіздке та нестабільне законодавство.

150

податкова система

151

Відповідно до даних, зазначених у Концепції дерегуляції, розробленій у 2015 році Мінекономрозвитку, щорічно Україна втрачає до $30 млрд інвестицій через несприятливі умови регуляторного середовища. Втім, це комплексні втрати від несприятливого інвестиційного клімату, а не через регуляторні норми зокрема. Дерегуляція — дуже широке поняття. Вона передбачає усунення перешкод для розвитку бізнесу, ліквідацію неефективних процедур регулювання, застарілих норм законодавства, скасування зайвого ліцензування, полегшення адміністрування бізнес-процедур та ін. Дерегуляція пов’язана із внесенням змін у галузеве законодавство. Серед іншого реформа передбачає пом'якшення обмежень на установку мобільних вишок, спрощення правил у нафтогазовидобувній галузі, скасування заборони на змішування сортів зерна та обов'язкове отримання карантинного сертифікату на внутрішні перевезення зерна та ін. Над змінами галузевого регуляторного поля працюють робочі групи у 4 міністерствах: Мінагрополітики, Мінрегіонбуді, Мінінфраструктури та Міненергетики. Загалом на 2017 рік заплановано перегляд регулювання близько 70 ринків. Розвиток підприємництва тісно пов'язаний із дерегуляцією, але не обмежується нею. Спрощення регуляторного середовища, зменшення державного контролю над бізнесом та усунення корупції є невід’ємними складовими ділового та інвестиційного клімату в країні. В уряді вважають, що критерієм дерегуляції є входження України у міжнародний рейтинг легкості ведення бізнесу Doing Business, який готує Світовий банк. Так, у середньостроковому Плані пріоритетних дій уряду до 2020 року за напрямком «Економічне зростання» зазначено ключові показники ефективності досягнення цієї мети: входження в топ-30 рейтингу Doing Business та в топ-50 глобального індексу конкурентоспроможності економіки. За підрахунками експертів Світового банку, один пункт у рейтингу Doing Business приносить державі близько $500-600 млн інвестицій. Зростати у рейтингу Україні є куди. Так, у Doing Business 2017 Україна посіла 80-те місце серед 190 країн світу, що на 3 позиції вище у порівнянні із попередньою версією дослідження. Порівняно з 2016 роком Україна також поліпшила свої позиції за такими показниками, як реєстрація підприємства (з 30-го до 20-го місця), підключення до електромереж (зі 137-го до 130-го), оподаткування (з 107-го до 84-го). А от деякі показники погіршилися або не змінилися: вирішення проблем з неплатоспроможністю (з 141-го до 150-го місця), міжнародна торгівля (з 109-го до 115-го), реєстрація власності (з 61-го до 63-го), доступ до отримання кредитів (з 19-го до 20-го) та отримання дозволів на будівництво (без змін). Порівняння із країнами-сусідами також показує, що Україна має потенціал для поліпшення своїх позицій. Так, у Doing Business 2017 Румунія знаходиться на 36-му місці, Білорусь на 37-му, Молдова на 44-му, Росія на 40-му, Туреччина на 69-му. У Мінекономрозвитку вважають, що Україна у 2018 році увійде в топ-50 Doing Business у разі ухвалення 15 законопроектів, що спрощують підприємницьку діяльність в країні. Зокрема, в частині спрощення підключення до електромереж, реєстрації платників ПДВ та єдиного податку, впровадження заявницького принципу отримання дозволів на будівництво, скасування обов'язкового використання печаток, спрощення використання житла як комерційної нерухомості, а також скасування пайової участі забудовників у розвитку інфраструктури. Частину із названих рішень вже прийнято: скасовано печатки, ліквідовано державне регулювання цін на соціально важливі продукти харчування тощо.

152

Дерегуляція та розвиток підприємництва

153

Ключові органи влади

Кабінет міністрів України — вищий орган у системі органів виконавчої влади України. Міністерство економічного розвитку і торгівлі України. Є правонаступником створеного у травні 1991 року законом Української РСР Міністерства економіки. Після низки перейменувань указом президента міністерство отримало поточну назву у грудні 2010 року. Державна регуляторна служба України. Утворена у грудні 2014 року через реорганізацію шляхом перетворення Державної служби України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва.

Дерегуляція та розвиток підприємництва є однією з найважливіших реформ стратегії сталого розвитку «Україна-2020»

154

Дерегуляція та розвиток підприємництва

155

Кількість зайнятих в МСб: 2017

Поточна ситуація

Дерегуляція та розвиток підприємництва є однією з найважливіших реформ (всього їх 62), проведення якої прописано у стратегії сталого розвитку «Україна-2020». Цей напрямок вибрано одним із 10 пріоритетних. Відповідно до плану Мінекономрозвитку, стратегічними цілями реформи є: — зменшити кількість процедур регулювання, перевірок, приводів для контакту між бізнесом та органами влади, а також їхня вартість; — зміцнити бар’єри перед створенням нових надлишкових та економічно необґрунтованих правил; — створити та забезпечити функціонування ефективного нормативно-правового середовища. Як зазначають в уряді, середньостроковою метою реформ у цій сфері є створення сприятливого середовища для ведення бізнесу, розвитку малого і середнього бізнесу (МСБ), залучення інвестицій, спрощення міжнародної торгівлі та підвищення ефективності ринку праці. Необхідно скоротити кількість документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності та видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, скасувати регуляторні акти, які ускладнюють ведення підприємницької діяльності, скоротити кількість органів державного нагляду (контролю), забезпечити надання послуг для громадян та бізнесу в електронному вигляді. В частині розвитку МСБ та конкуренції уряд запланував досягти до 2020 року таких кількісних показників:

6,7 млн осіб

2020

7 млн осіб

Частка підприємств, що діють на ринках з конкурентним середовищем: 2017 2020

55% 50% Частка МСБ у доданій вартості (за витратами виробництва): 2017 2020

70% 60% 156

Дерегуляція та розвиток підприємництва

157

З метою розширення та спрощення доступу українських товарів на ринки держав — членів ЄС необхідно привести систему технічного регулювання у відповідність до європейських вимог та завершити реформування системи державного контролю за безпечністю та якістю харчових продуктів. Для підтримки інвестиційної активності та захисту прав інвесторів потрібно забезпечити ефективний захист права приватної власності, у тому числі за допомогою судових органів, гармонізувати із законодавством ЄС положення законодавства України щодо захисту прав національних та іноземних інвесторів та кредиторів, захисту економічної конкуренції, запровадити стимулюючі механізми інвестиційної діяльності, спираючись на успішний світовий досвід. Слід наголосити, що дерегуляція відбувається під меншим тиском західних партнерів та МВФ, аніж, наприклад, пенсійна та земельна реформи. Крім того, влада сама зацікавлена у створенні сприятливого інвестиційного клімату. У 2016 році в результаті дерегуляції було скасовано більше 360 актів. Жоден із них не було замінено новим. Вже у поточному році скасовано ще понад 100 нормативних актів, які не відповідають вимогам чинного законодавства або втратили свою актуальність. У квітні 2017 року Міністерство юстиції запропонувало доволі радикальний хід: за документом, що вже затверджений Кабміном

В цілому міжнародний досвід показує, що успішне проведення дерегуляції приносить вражаючі результати

158

Дерегуляція та розвиток підприємництва

і має бути розглянутий Радою, протягом 6 місяців припиняють дію всі підзаконні акти, протягом 1 року втрачають силу всі закони УРСР і СРСР, які зараз діють на території України, а протягом 3 років скасовуються всі кодифіковані акти радянських часів. При цьому часові проміжки реалізації надають достатньо можливостей для розробки нормативно-правової бази, яка повинна замінити скасоване законодавство. Щодо зміни бізнес-клімату, до нещодавніх досягнень належить ухвалення змін до закону з питань проведення перевірок з метою підвищення прозорості й ефективності перевірок компаній, скасовано обов’язкову реєстрацію іноземних інвестицій, спрощено реєстрацію ліків та експорт послуг, запроваджено систему «єдиного вікна» при митному оформленні товарів та транспортних засобів, контроль вже понад 30% декларацій здійснюється в електронному вигляді, створено інститут приватних виконавців, ухвалено ряд законів щодо реформи органів нагляду (контролю). Крім того, нещодавно Кабмін ухвалив низку рішень, які скасовують велику кількість регуляторних актів, зокрема в галузях телекомунікації та сільського господарства. Варто зазначити, що умови кредитування МВФ, з одного боку, передбачають дерегуляцію, а з другого — обмежують можливості для розвитку бізнесу та збільшують тиск на нього. Так, уряд обіцяє Міжнародному валютному фонду прискорити реформу адміністрування податків, включаючи посилення вимог до режиму спрощеного оподаткування та скасування мораторію на проведення податкових аудитів та трудових перевірок малих підприємств, збільшення штрафів за неофіційне працевлаштування та посилення якості перевірок. Ще більше змін до законодавства щодо дерегуляції економіки потрібно буде запровадити найближчим часом. Разом із тим не варто перебільшувати значення вже проведеної дерегуляції. Частина скасованих норм була застарілою, тобто не виконувалася і ніким не контролювалася. Скасування таких норм не призводить до суттєвого поліпшення поточних умов ведення бізнесу. Наприклад, до останнього часу діяли документи, які здійснювали регулювання продажу, обсягів і цін на сіно, регламентували нагляд за дотриманням вже давно скасованих радянських стандартів та ін. У проведенні політики дерегуляції є і підводні камені. Основною проблемою є необхідність узгодження проектів нормативно-правових актів з державними органами, зокрема із тими, чиї інтереси зачіпають дерегуляційні новації. Вони не завжди налаштовані на підтримку пропонованих новацій. Водночас є затримки у розгляді вже поданих до Ради законопроектів (їх там зареєстровано кілька десятків). Основною причиною відтермінування введення окремих змін до законодавства в частині дерегуляції є незлагоджена робота Кабміну і Верховної Ради.

Дерегуляція та розвиток підприємництва

159

Крім того, поки що не вдається переконати бізнесменів у справжніх досягненнях дерегуляції. Згідно з результатами щорічної оцінки ділового клімату (ABCA), яке проводиться USAID, ключовими проблемами ведення бізнесу в Україні для малого та середнього бізнесу залишаються високі ставки податків і складне адміністрування, а також часті зміни економічного законодавства. Більше 73% опитаних керівників компаній не відчули ніякого впливу заходів з дерегулювання, які проводились у 2016 році. Стає зрозумілим, що потрібен час, щоб бізнес побачив реальні наслідки дерегуляції. З іншого боку, експерти стверджують, що йдеться не про реальний результат, а очікування підприємців. Хоча ефект від дерегуляції не відповідав їхнім очікуванням, насправді результати є: скоротився час більшості регуляторних процедур, зменшилася їхня вартість. Залишаються проблеми зі спрощенням податкового регулювання та бухгалтерського обліку. Згідно ж з опитуваннями, найбільш очікувана зміна — зменшення кількості документів, з якими підприємці мають працювати. Потім — спрощення податкового адміністрування. У той же час абсолютні показники зросли, а це означає, що дерегуляція погано скомунікована з бізнесом. Найбільші труднощі з-поміж 15 оцінюваних сфер регулювання у середнього бізнесу викликають валютне регулювання, землекористування, цінове регулювання, митне оформлення та підключення до електричних мереж. Меншою мірою — реєстрація та встановлення на облік. Тут Україна після 2014 року досягла очевидного прогресу — і на законодавчому рівні, і в практичній площині. Аби малий та середній бізнес відчув результати дерегуляції, це має стосуватися головним чином податкового адміністрування і бухгалтерського обліку. Слід зачепити також трудове законодавство: трудовий кодекс зразка 1971 року має багато зайвих бюрократичних вимог.

дерегуляція для України може принести мільярди доларів прямих іноземних інвестицій Для введення електронного врядування процедури слід зробити максимально чіткими та зрозумілими. Потрібна лояльність інфраструктури для передачі даних. Неможливо надавати всі послуги в електронному вигляді, якщо до них не має доступу все населення. Потрібно навчати і тих, хто надає ці послуги, і хто отримує. З увагою до тієї частини населення, яка не володіє технологіями, якийсь час має залишатися паралельно з електронною формою врядування і паперова процедура. Електронне врядування — це спосіб життя за 10-15 років усіх підприємців. В цілому міжнародний досвід показує, що успішне проведення дерегуляції приносить вражаючі результати. Ефект для України як країни з вкрай зарегульованою економікою може досягти 10% ВВП до 2020 року і принести мільярди доларів прямих іноземних інвестицій. Загальний же ефект від реалізації стратегії дерегуляції складе близько $25 млрд до 2020 року. Перейняти чужі готові рішення не вийде. По-перше, кожна система описує певне законодавство, практики певної країни. По-друге, спрацьовує інституційна різниця, різниця в цінностях, громадській думці.

160

Дерегуляція та розвиток підприємництва

Мусимо говорити не тільки про дерегуляцію, але й про найкращі практики регуляції. З'являтимуться нові сфери діяльності, нові професії і потребуватимуть регуляції. слід створити правила гри, але не наплодити нових непотрібних перешкод

Громадські організації уряд періодично здійснює огляди регуляторного навантаження в усіх галузях господарства

За впровадженням програми дерегуляції уважно стежать незалежні експерти різних організацій, серед яких можна зазначити такі: • Центр соціально-економічних досліджень CASE-Ukraine — case-ukraine.com.ua • Центр економічної стратегії — ces.org.ua • Незалежна аналітична платформа VoxUkraine — voxukraine.org • Некомерційна організація EasyBusiness — easybusiness.in.ua • Центр сприяння реформам — csr.kiev.ua • Інститут економічних досліджень та політичних консультацій — ier.com.ua

Міжнародні зобов’язання

Європейський Союз. Умови видачі макрофінансової допомоги у розмірі 1,8 млрд євро (документ підписаний у травні 2015 року) в частині дерегуляції передбачають зменшення кількості та спрощення видачі дозволів і процедури ліцензування на основі ретельного аналізу їх вартості для підприємств та вигод для суспільства. Міжнародний валютний фонд. Зобов’язання України перед МВФ (згідно з останнім меморандумом) передбачають затвердження закону про ринок електроенергії (схвалено у квітні 2017 року). Пункти, які залишаються, будуть впроваджені відповідно до зобов’язань за планом дій. Паралельно з цим уряд періодично здійснює огляди регуляторного навантаження в галузях енергетики, інфраструктури, будівництва і сільського господарства. Крім того, уряд планував затвердити конкретні пропозиції з питань реформування кожної з цих сфер до кінця квітня 2017 року. Заплановано також зробити усі необхідні кроки для забезпечення того, щоб Єдиний державний реєстр юридичних та фізичних осіб повною мірою функціонував до кінця червня 2017 року.

162

Дерегуляція та розвиток підприємництва

163

Цікаві факти

Боротьба з корупцією є марною до того часу, поки чиновники готові брати хабарі, а підприємці їх давати. За рівнем корупції Україна у дослідженні EY (вибірка — 41 країна) знаходиться на найнижчих позиціях:

37% 88% вважають, що корупція присутня на неприйнятно високому рівні

готові запропонувати грошову винагороду в обмін на укладення або продовження контракту, щоб допомогти бізнесу вижити

Боротьба з корупцією є марною до того часу, поки чиновники готові брати хабарі

164

Дерегуляція та розвиток підприємництва

165

2015 січень

ухвалено Стратегію сталого розвитку «Україна-2020» ухвалено постанову Кабміну «Про деякі питання дерегуляції господарської діяльності»

лютий

Рада ухвалила закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо спрощення умов ведення бізнесу (дерегуляції)»

166 166

податкова Дерегуляція система та розвиток підприємництва

березень

прийнято розпорядження Кабміну «Про затвердження плану заходів щодо дерегуляції господарської діяльності» (втратило чинність)

вересень

створено Дерегуляційний офіс (Better Regulation Delivery Office)

грудень

Кабмін своїм розпорядженням затвердив Дорожню карту дерегуляції (розпорядження Кабміну «Про затвердження плану дій щодо імплементації найкращих практик якісного та ефективного регулювання, відображених групою Світового банку у методології рейтингу «Ведення бізнесу»)

2016 серпень

прийнято розпорядження Кабміну «Про затвердження плану заходів щодо дерегуляції господарської діяльності та визнання такими, що втратили чинність, деяких розпоряджень Кабінету міністрів України»

2017 березень

підписано меморандум з МВФ, де одним із зобов'язань України є подальше проведення дерегуляції

серпень

Національна рада реформ затвердила Концепцію ефективного регулювання

листопад

оновлено Дорожню карту дерегуляції (розпорядження Кабміну «Про внесення змін до розпорядження Кабінету міністрів України від 16 грудня 2015 р. No 1406»)

Дерегуляція та розвиток податкова підприємництва система

167 167

ель купі Реформа в державних закупівель Рефо У 2016 році потенційний обсяг держзакупівель складав близько 250 млрд грн. Корупційну складову у цих цифрах експерти Мінекономрозвитку оцінюють в 50 млрд грн на рік. У минулі роки вартість держконтрактів часто штучно завищувалася в рази. Чимала частина йшла на «відкати» чиновникам, які безпосередньо приймали рішення про придбання товарів або послуг у конкретної компанії, тож процедура відбору постачальників проводилася на неконкурентній основі. За даними Transparency International, у 2012 році розмір «відкатів» досягав 60%.

Реформа державних закупівель. Передумови

В Україні купівля товарів, робіт і послуг за бюджетні кошти була проблемною сферою системи державного управління за будь-якої влади. Перерозподіл частини бюджетних потоків у власні кишені — це сумна українська традиція, що є джерелом корупції на усіх рівнях влади, від місцевого до загальнодержавного, різниця лише у розмірі вкрадених у держави коштів. А перерозподіляти є що. Обсяг державних закупівель в Україні щороку складає близько 13% ВВП.

168

податкова система

169

гармонізація українського законодавства у сфері державних закупівель із законодавством ЄС є однією з умов Угоди про асоціацію з ЄС

При цьому сама українська влада майже ніколи не була зацікавлена у реформі системи держзакупівель, могли змінити хіба що бенефіціарів того або іншого «дерибану» бюджетних коштів або тих, з ким потрібно було ділитися «відкатами». Незважаючи на зміну політичних кольорів, кожні нові можновладці швидко освоювали практику попередників: на старі схеми приходили нові «смотрящіє», на фінансові потоки ставили інших кураторів. Після Помаранчевої революції система держзакупівель жодним чином не зазнала змін. Щось радикально міняти у цій сфері уряди під керівництвом Віктора Януковича та Миколи Азарова не вважали за потрібне. Лише Революція Гідності змінила ситуацію у цьому питанні. Нова влада продемонструвала готовність до проведення реформ, їх рішуче вимагали громадськість та міжнародні партнери України. Під таким тиском просто неможливо було не розпочати докорінно змінювати систему. Відтоді держзакупівлі стали для міжнародних партнерів України одним із індикаторів проведення реформ. Забігаючи наперед, можна сказати, що Україна створила продукт, якій став взірцем для інших країн. Реформа державних закупівель, гармонізація українського законодавства в цій сфері із законодавством ЄС є одними з умов Угоди про асоціацію з ЄС та угоди про надання макрофінансової допомоги Україні від ЄС на суму до $1,8 млрд євро (підписано 18.06.2015 року). Вдосконалення процедур у сфері здійснення держзакупівель є однією з найважливіших реформ (всього їх 62), проведення якої прописано у Стратегії сталого розвитку «Україна-2020», яку було затверджено у січні 2015 року.

170

реформа державних закупівель

171

Ключові органи влади

Міністерство економічного розвитку та торгівлі України. Є правонаступником Міністерства економіки, створеного у травні 1991 року законом УРСР. Після низки перейменувань указом президента України міністерство отримало поточну назву у грудні 2010 року. Державне підприємство «Прозорро». Створене шляхом перейменування ДП «Зовнішторгвидав». Належить до сфери управління Мінекономрозвитку. Антимонопольний комітет України (при оскарженні рішень). Створений на основі відповідного закону у листопаді 1993 року.

Цілі реформи

Безпосередня реалізація реформи держзакупівель розпочалась у 2014 році

172

реформа державних закупівель

• Мінімізація корупції при держзакупівлях, забезпечення прозорості всього тендерного процесу. • Спрощення тендерних процедур шляхом переводу їх в онлайн, економія державних коштів та часу. • Залучення бізнесу до участі в державних закупівлях, підвищення рівня конкуренції. • Забезпечення відкритості процедур держзакупівель, надання громадськості доступу до всіх угод для аналізу та контролю. • Гармонізація українського законодавства з найкращими європейськими практиками.

реформа державних закупівель

173

Нова система

Безпосередня реалізація реформи держзакупівель розпочалась у 2014 році із закону України «Про здійснення державних закупівель». Ключові новації: закон скоротив перелік підстав для застосування неконкурентної процедури, адаптував процедури закупівлі до європейської практики, скоротив перелік випадків (із 44 до 10), на які не поширюється дія закону. 12 лютого 2015 року розпочала роботу в тестовому режимі система публічних електронних закупівель ProZorro (ProZorro 1.0). Ця система дала змогу компаніям подавати свої пропозиції в електронному вигляді та залучила до держзакупівель більш широке коло постачальників. Спочатку держустанови і держпідприємства самостійно приймали рішення, приєднуватися до системи чи ні. Для популяризації ProZorro серед держслужбовців та потенційних постачальників проводились численні семінари, тренінги та навчальні онлайн-курси. У вересні 2015 року Рада ухвалила, а президент підписав закон «Про внесення змін до деяких законів України у сфері державних закупівель щодо приведення їх у відповідність до міжнародних стандартів та вжиття заходів з подолання корупції» (No 679-VIII). Основні фундаментальні зміни за вищезазначеним законом: 1. Впровадження інноваційної електронної системи тендерів. 2. Підвищення мінімальної вартості закупівлі для обов'язкового проведення тендера: товари і послуги — від 100 тис. грн до 200 тис. грн, роботи — від 1 млн грн до 1,5 млн грн. 3. Замовники більше не зобов'язані направляти річний план та зміни до нього в держказначейство. 4. Учасники не зобов'язані подавати для участі в тендері інформацію і довідки, які знаходяться у відкритих джерелах. 5. Довідки та інша документація щодо кваліфікаційних вимог тендеру тепер перевіряється тільки у переможця. 6. Кількість державних органів, які втручаються в процес проведення тендерної процедури, зменшилася. 7. Відкриття після закінчення торгів усього змісту пропозицій і вільний доступ до результатів оцінки пропозицій. 25 грудня 2015 року Верховна Рада прийняла закон «Про публічні закупівлі». Президент підписав цей закон 16 лютого 2016 року. Головне нововведення: проведення закупівель через електронну систему в 2016 році стало обов'язковим (для придбання товарів та послуг на суму більше 200 тис. грн, а також робіт на суму більше 1,5 млн грн): з 1 квітня — для центральних органів виконавчої влади і державних монополій, а з 1 серпня — для місцевих органів влади і комунальних підприємств. Слід зазначити й інші важливі зміни у системі закупівель: 1. До складу тендерного комітету публічних закупівель можуть входити професійні закупівельники. 2. Введення поняття центральної закупівельної організації, яка створюється у випадку, коли замовників декілька, що спрощує систему закупівель. 3. Перевірка остаточного бенефіціара компаній-учасників.

174

реформа державних закупівель

4. Відмова в участі юридичним особам, які не мають антикорупційної програми або уповноваженого з реалізації корупційної програми, якщо ціна тендера перевищує або дорівнює 20 млн грн. 5. Процедури державних закупівель діляться на відкриті торги, конкурентний діалог і переговорну процедуру закупівлі. 6. Відкриті торги проводяться у формі аукціону з урахуванням нецінових категорій. 7. Замовник обов'язково надає звіт про проведену закупівлю без використання електронної системи, якщо вартість предмету тендера складає від 50 тис. грн до 200 тис. грн. Поточна практика роботи ProZorro є прикладом того, що прийняття необхідних законів та запуск системи — це не кінець, а скоріше початок реформи державних закупівель. Задля мінімізації зловживань ProZorro постійно вдосконалюється. Так, було створено бібліотеку специфікацій товарів і послуг, встановлено мінімальні сума і термін закупівлі (очікувана вартість — не менше 3 тис. грн, тривалість тендера — не менше двох днів), створюються додаткові інструменти для моніторингу закупівель, впроваджена функція контролю за оплатою та ін. У ProZorro 2.0 (запущено 1 квітня 2016 року) з'явилася можливість оскаржити результати тендера в електронному режимі. Інструментарій системи дає змогу контролювати в режимі онлайн не тільки коректність дій замовників, але й активність конкурентів. Також система дає змогу враховувати під час торгів не тільки вартісні характеристики пропозицій різних постачальників, але й нецінові критерії: привабливість умов оплати, термін виконання договору і гарантійного обслуговування і т. д. Але лише використання системи не може викорінити всю корупцію: повністю її усунути неможливо ні нормативними актами, ні посиленням кримінальної відповідальності, ні сучасними ІТ-системами. Проблеми, з якими стикаються учасники торгів, характерні і для минулої практики держзакупівель: прописування умов під одного постачальника, необґрунтована відміна торгів або дискваліфікації постачальника (наприклад, через «погано оформлену документацію», невідповідність «технічним вимогам тендера» чи інші формальні причини), низький рівень професіоналізму осіб, відповідальних за проведення процедур закупівель, невисокий рівень конкуренції, пов'язаний з наявністю певних бар'єрів для участі в тендерах, зокрема через необхідність отримання довідок в органах влади, а також у зв'язку з низьким рівнем довіри бізнесу до сфери публічних закупівель, та ін. Однак ProZorro такі порушення робить помітними. Наприклад, відкриває інформацію про закупівлі, в яких вимоги прописані під конкретного постачальника. Це дає можливість іншим учасникам тендерів боротися за свої права за допомогою оскарження. ProZorro і надалі буде вдосконалюватися. Основна проблема залишається у допорогових торгах, а це практично половина всіх держзакупівель в країні. Отже необхідно перевести допорогові закупівлі на конкурсну основу, щоб зменшити кількість спекуляцій. Крім того, необхідно інтегрувати систему ProZorro з відкритими державними реєстрами. У частині гармонізації із законодавством ЄС потрібно імплементувати у законодавство України положення Директиви 2014/24/ЄС і Директиви 89/665/ЄЕС зі змінами, внесеними Директивою 2007/66/ЄС, визначеними у Додатках XXI-B, XXI-C до Угоди про асоціацію з ЄС.

реформа державних податкова закупівель система

175 175

з корупцією стикалися: * до появи ProZorro після появи ProZorro

29% 54% ProZorro забезпечує : * 57% 68% 80% простоту оформлення документів* значною мірою вирішення проблеми відкритості, доступності та чіткості інформації про конкурс* значною мірою вирішення проблеми відкритості, доступності та чіткості інформації про вибір переможця*

*За оцінкою опитування підприємців у травні-червні 2016 року (за підтримки USAID)

176

реформа державних закупівель

Результати впровадження Система ProZorro на пілотному етапі за рік (лютий 2015 — лютий 2016) дала змогу заощадити близько 600 млн грн бюджетних грошей. Загальна сума оголошених протягом року тендерів (близько 50 тис.) склала близько 9 млрд грн. У 2016 році відбулося вже 366 тис. закупівель на загальну суму у 274 млрд грн. З них 101 тис. закупівель були надпороговими (22 тис. проходили через ProZorro), 136 тис. — допороговими, а ще по 128 тис. в електронну систему були завантажені звіти. Загальна економія бюджетних коштів склала близько 10 млрд грн. Одним із найважливіших завдань реформи була зміна ставлення бізнесу до участі у держзакупівлях. Результати дослідження компанії The Respo, що було проведено в кінці 2015 року, показали, що 71% бізнесменів не вважають себе потенційними постачальниками держави, і тільки 12% пробували на той момент (система ProZorro тоді функціонувала в тестовому режимі) взяти участь у торгах за допомогою ProZorro. При цьому головною мотивацією тих, хто був готовий спробувати, була допомога в боротьбі з корупцією в країні, а не отримання прибутку від збільшення збуту. Постачальники небезпідставно вважали державу не найкращим партнером для бізнесу. Бізнес побоювався корупції, несвоєчасної оплати, перехресних перевірок з боку силових і контролюючих органів, складнощів при оскарженні неправомірних дій з боку несумлінних замовників та ухилення посадових осіб від відповідальності за неправомірні дії. У травні-червні 2016 року за підтримки USAID було проведено опитування підприємців, яке показало, що використання системи ProZorro зменшило корупцію у державних закупівлях:

частково

суттєво

27%

53%

Крім того, реформа системи держзакупівель відкрила українським постачальникам робіт та послуг двері на відповідні ринки інших країн. 16 березня 2016 року Рада ухвалила закон, згідно з яким Україна приєдналася до угоди СОТ про державні закупівлі. Це рішення відкриває ринок держзакупівель усіх країн-учасниць угоди, який оцінюється у $1,7 трлн щорічно.

реформа державних закупівель

177

Громадські організації

За впровадженням реформи державних закупівель пильно стежать експерти, журналісти та громадськість. Серед організацій, які відстежують діяльність щодо імплементації реформи, можна виділити такі: • Незалежна аналітична платформа VoxUkraine — voxukraine.org • Громадянська платформа «Нова країна» — novakraina.org • Громадянська організація «Центр політичних студій та аналітики "Ейдос"»

178

реформа державних закупівель

Цікаві факти

Проект створення ProZorro розпочинався як волонтерська ініціатива, тобто силами громадських активістів, і лише згодом отримав значну підтримку з боку керівництва Мінекономрозвитку та міжнародних донорів. Успіхи ProZorro не залишилися непоміченими міжнародною спільнотою. За впровадження системи Україна торік посіла перше місце у світі по відкритості уряду й отримала щорічну премію Open Government Awards 2016. Крім того, в 2016 році ProZorro перемогла в найпрестижнішій міжнародної премії у сфері закупівель World Procurement Awards 2016. Вже в поточному році була отримана нагорода Davos Awards 2017 у номінації Trust of the Future («Довіра майбутнього»). Іншими словами, успішність впровадження ProZorro підтверджена міжнародним визнанням. Декілька держав висловили свою зацікавленість у використанні ProZorro як основи для розробки власних систем держзакупівель. Розробка цієї системи на базі програмного забезпечення з відкритим кодом була здійснена в партнерстві влади, бізнесу і громадськості і на першому етапі адмініструвалася «Transparency International Україна». У грудні 2015 року система і авторські права на неї були «передані народу України (державі)», а саме на баланс держпідприємства «Зовнішторгвидав», яке було пізніше перейменоване на ДП «Прозорро», що належить до сфери управління Мінекономрозвитку. Створення та впровадження ProZorro відбувалося виключно за донорські, а не державні кошти. Серед донорів варто відзначити Єврокомісію, ЄБРР, Агентство США з міжнародного розвитку (USAID), Western NIS Enterprise Fund, Департамент міжнародного розвитку уряду Великої Британії (DFID), «Transparency International Україна», міжнародний фонд «Відродження» та ін. Також було отримано значний обсяг безкоштовної допомоги у вигляді консалтингу, навчання, робіт і ресурсів. У рамках системи запроваджуються супутні проекти. Так, було створено моніторинговий портал Dozorro, на якому можна моніторити закупівлі і повідомляти про підозрілі угоди. Також запущено проект «ProZorro.Продажі» — платформу для продажу майна неплатоспроможних банків та держпідприємств.

реформа державних закупівель

179

2014 березень

перша зустріч ініціативної групи зі створення електронної системи держзакупівель

квітеньберезень

Верховна Рада ухвалила закон «Про здійснення державних закупівель» (закон втратив чинність згідно із законом України від 25 грудня 2015 року No 922-VIII)

липень

при Мінекономрозвитку створено робочу групу щодо впровадження електронної системи держзакупівель

2015 січень

проголосовано Стратегію сталого розвитку «Україна-2020»

лютий

запуск пілотної версії системи ProZorro

березень

розпорядження Кабміну «Про проведення експерименту із застосування електронних засобів під час здійснення переговорної процедури закупівлі» (втратило чинність на підставі розпорядження КМ No 610-р від 23.08.2016), пілотний проект з надпорогових закупівель для Міністерства оборони

вересень

2016 лютий

президент підписав закон «Про публічні закупівлі» затверджено постанову Кабміну про порядок функціонування електронної системи закупівель та проведення авторизації електронних майданчиків

березень

Рада ухвалила закон, за яким Україна приєдналася до угоди СОТ про державні закупівлі

Верховна Рада ухвалила закон «Про внесення змін до деяких законів України у сфері державних закупівель щодо приведення їх у відповідність із міжнародними стандартами та вжиття заходів з подолання корупції» (No 679-VIII)

квітень

президент підписав закон No 679-VIII

серпень

грудень

Верховна Рада ухвалила закон «Про публічні закупівлі» (No 922-VIII). 4 лютого 2016 року народні депутати проголосували за поправки, і він був направлений на підпис президенту

усі закупівлі органів центральної виконавчої влади та державних монополій перейшли в електронну форму

усі закупівлі місцевих органів влади і комунальних підприємств перейшли в електронну форму

листопад

ухвалення рішення про приєднання України до Угоди про держзакупівлі на засіданні Комітету СОТ

180 180

податкова реформа державних система закупівель

реформа державних податкова закупівель система

181 181

го секру то Реформа фінансового сектора Ре Реформа фінансового сектора. Передумови

Поштовхом до проведення реформи фінансового сектора стало підписання Угоди про асоціацію з ЄС. Ключовим документом реформи є Комплексна програма розвитку фінансового сектора України до 2020 року, яку було ухвалено у червні 2015 року та оновлено в січні 2017 року. В основу програми покладено такі базові принципи: — лібералізація фінансових ринків та набуття режиму внутрішнього ринку з ЄС у сфері фінансових послуг; — збалансованість економічних інтересів через формування ринкового конкурентоспроможного середовища;

— європейська інтеграція; — незалежність та ефективність роботи регуляторів, здійснення нагляду на основі оцінки ризиків; — прозорість та високі стандарти розкриття інформації учасниками фінансового сектора та регуляторами; — відповідальність та довіра між учасниками фінансового сектора та регуляторами; — цілісність фінансової системи, всебічний захист прав кредиторів, споживачів та інвесторів.

182

податкова система

183

Затвердження програми дало реальний старт реформі у банківській системі, яка має оздоровити економіку та створити повноцінне конкурентоспроможне середовище згідно зі стандартами ЄС, повернути довіру українців до національних банків, відновити кредитування, зробити популярним, доступним та безпечним безготівковий розрахунок. Програма передбачає заходи у таких напрямках: фінансова стабільність та сталий розвиток, інфраструктура фінансового сектора, захист прав споживачів і кредиторів та інституційна спроможність регуляторів. Комплексний план заходів на виконання програми містить перелік конкретних пунктів у розрізі: заходи, дії, дата початку та закінчення, відповідальні особи та установи. Реалізація програми відбуватиметься у три етапи. I. Очищення фінансового сектора: кардинальне вирішення проблеми «баластів» минулого, виведення з ринку недобросовісних гравців, розкриття власників учасників фінансового сектора. II. Перезавантаження фінансового сектора: забезпечення прозорості та рівноправності в ланцюжку «акціонер — менеджмент — клієнт», скасування усіх обумовлених кризою адміністративних обмежень, підвищення капіталізації учасників фінансового сектора, посилення захисту прав позичальників, кредиторів та інвесторів. III. Створення передумов для довгострокового сталого розвитку фінансового сектора: забезпечення стійкості та надійності фінансового сектора в довгостроковій перспективі, наближення стандартів регулювання платоспроможності та ліквідності банків до рекомендацій Базельського комітету, запровадження накопичувального пенсійного забезпечення, стимулювання ринку страхових та інших фінансових послуг і розвитку інфраструктури та інструментів фінансового сектора, створення додаткових гарантій фінансової надійності на випадок економічної рецесії, підвищення надійності системно важливих банків, підвищення інституційної спроможності регуляторів. Хід реформи фінансового сектора прискіпливо оцінює МВФ. Зокрема, в останньому меморандумі (березень 2017 року) значна частина заходів присвячена саме цьому аспекту. Слід зазначити, що заходи щодо I етапу вже виконано і тріває реалізація II стадії. До прикладу, банківський ринок позбувся «баластів». За 2014–2016 роки кількість банків в Україні зменшилася зі 180 до 100. У 2016 році були визнані неплатоспроможними трохи більше 20 банків, переважно невеликих, тоді як у 2015-му ринок полишили 33 фінустанови. У зв'язку з закриттям неплатоспроможних установ в країні продовжилася консолідація банківської системи. Якщо в 2013 році на топ-10 банків припадало 54% активів, то в 2016 році вже 72%. Результатом консолідації та націоналізації «ПриватБанку» стало те, що, за підсумками І кварталу, частка держбанків перевищила 50%. Така ситуація є абсолютно аномальною, але уряд планує продати не менше 20% акцій «Ощадбанку» та «Укрексімбанку») міжнародним фінансовим інститутам (наприклад, ЄБРР) до середини 2018 року.

184

Реформа фінансового сектору

Реформа фінансового сектора

185

Хід реформи фінансового сектора прискіпливо оцінює Міжнародний валютний фонд

Ключові органи влади

Міністерство фінансів України. Створене у 1991 році і є правонаступником Міністерства фінансів УРСР. Положення про Міністерство фінансів затверджене указом президента у квітні 2011 року. Національний банк України. Центральний банк держави створено на базі Української республіканської контори Держбанку СРСР. Правовою основою став закон «Про банки і банківську діяльність», ухвалений Радою у березні 1991 року. Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг (НКФП). Створена указом президента у листопаді 2011 року в межах виконання закону «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» замість ліквідованої Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України. Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку (НКЦПФР). Створена у червні 1995 року. У листопаді 2011 року була реорганізована на основі Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку. Фонд гарантування вкладів фізичних осіб (ФГВФО). Установа виконує спеціальні функції у сфері гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку. Створено в межах виконання указу президента від 10 вересня 1998 року. Різко розширено функції фонду у 2012 році із прийняттям закону «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб». Саме тоді ФГВФО став відповідальним за управління неплатоспроможними банками.

186

Реформа фінансового сектора

187

Поточна ситуація

Головним завданням реформування фінансової системи, виходячи з поточних реалій, є відновлення довіри до банківської системи, запуск кредитування, посилення захисту прав споживачів фінансових послуг та ін. Наступними кроками реформи фінансового сектора буде поступове, але неухильне виконання зобов’язань відповідно до меморандуму з МВФ. Вузьким місцем реформи залишається проходження поданих законопроектів у парламенті. У січні поточного року НБУ оновив Комплексну програму розвитку фінансового сектора України до 2020 року. Основні зміни в документі можна розподілити за трьома напрямками: було додано нові заходи та дії у відповідь на виклики, що виникають на фінансовому ринку, деталізовано і консолідовано діючі заходи програми, а також переглянуто терміни виконання деяких заходів. Зміна частини термінів реалізації проектів програми викликана в тому числі затримкою з ухваленням законопроектів. В НБУ серед найменш успішних проектів називають забезпечення прав кредиторів, вирішення питання проблемної заборгованості і реалізації проекту по перерозподілу функцій НКФП. У 2017 році Нацбанк має представити стратегію розвитку та дорожню карту гармонізації правил банківського регулювання із рекомендаціями Базельського комітету та директивами ЄС і завершити розробку нового нормативу ліквідності банків відповідно до рекомендації Базель ІІІ. Крім того, у подальшому має відбутися забезпечення розвитку ринку капіталів за рахунок прийняття закону щодо похідних фінансових інструментів та регульованих ринків, затвердження закону про консолідацію функцій з державного регулювання ринків фінансових послуг, створення нового валютного законодавства з продовженням курсу на валютну лібералізацію, забезпечення ефективного процесу фінансової реструктуризації. Поряд із реформами, спрямованими на вирішення проблем банківського сектора, вкрай необхідним є приведення до світових норм пенсійного забезпечення та страхування. Баланси страхових компаній потребують «очищення» від проблемних активів не менше, аніж банківські. Необхідно законодавчо забезпечити створення прозорого ринку страхових послуг. Проект нової редакції закону про страхування, запропонованої народними депутатами з лютого 2015 року, знаходиться на розгляді в Раді, і в березні 2016 року пройшов перше читання. Негативно вплинути на проведення реформи страхування може передача регулятивних функцій в цій галузі від НКФП. Питання, як буде реагувати ринок та чи поліпшиться власне процедура регулювання та нагляду, поки залишається відкритим. Крім того, дуже важливою є проблема реформування недержавних пенсійних фондів. Необхідно створити умови для розвитку недержавного пенсійного забезпечення через запровадження стимулів для юридичних і фізичних осіб та впровадження європейських стандартів врядування, прозорості й надійності в недержавних пенсійних фондах.

188

Реформа фінансового сектора

189

Міжнародні зобов'язання

Європейський Союз. Умови видачі макрофінансової допомоги у розмірі 1,8 млрд євро (документ підписаний у травні 2015 року) в частині реформи фінансового сектора передбачали прийняття положення про порядок визнання фізичних і юридичних осіб пов’язаними з банками на підставі визначених ознак (затверджене у травні 2015 року) та створення центрального кредитного реєстру при НБУ (у процесі). Міжнародний валютний фонд. Зобов’язання України перед МВФ (згідно з останнім меморандумом) передбачають таке: 1. Ситуація навколо «ПриватБанку». Головним напрямком роботи є реструктуризація боргів банку. Задля цього «ПриватБанк» підписав договір з консорціумом міжнародних компаній на чолі з Rothschild & Co щодо переговорів про реструктуризацію кредитів колишніх власників банку. Наступним кроком має стати схвалення наглядовою радою банку стратегії з реструктуризації вищезгаданих кредитів, яку планується завершити до кінця червня 2017 року. Реструктуризація передбачатиме підвищення рівня забезпечення або стягнення проблемних позик «ПриватБанку». Повністю завершити аудит та зробити висновки щодо наявності можливих правопорушень у банку в період до його націоналізації заплановано до кінця вересня 2017 року. 2. Загальнобанківський нагляд. Заплановані подальші дії щодо моніторингу діяльності банків, що перш за все передбачають подання планів реструктуризації або оцінки рівня їх рекапіталізації. Крім цього, буде докладено зусиль щодо зміцнення всіх банків, які залишаються у банківській системі. Діагностичного обстеження банків, що залишаються, буде завершено до кінця вересня 2017 року. А вже до середини липня 2017 року всі банки матимуть мінімальний статутний капітал у розмірі 200 млн грн. Банки, які не зможуть виконати цю вимогу, будуть виведені з ринку. Також буде забезпечено чітке дотримання усіма банками цілей щодо зменшення та обмеження обсягу операцій з пов’язаними особами. Заплановано формування переліку заходів, необхідних для виконання основних базельських принципів, на основі яких буде підготовлено план дій, розрахований до кінця 2019 року. 3. Продовження роботи над створенням кредитного реєстру в НБУ. Для цього Верховна Рада повинна надати НБУ повноваження щодо отримання інформації від банків до кінця вересня 2017 року та до кінця грудня 2018 року почати надавати інформацію з метою підвищення ефективності кредитування.

190

Реформа фінансового сектора

4. Робота державних банків. Продовжиться реалізація стратегії реформування державного банківського сектора (схвалено у лютому 2016 року). До парламенту буде подано законопроект, який сприятиме встановленню нового підходу до корпоративного управління державними банками. До кінця червня буде підготовлено меморандум про взаєморозуміння, що визначатиме структуру відносин між Кабміном та держбанками, а наглядова рада кожного з них буде обрана відповідно до вищезгаданої стратегії. 5. Робота ФГВФО. До Верховної Ради буде подано законопроект, який зміцнить можливість ФГВФО працювати з активами. До кінця червня було заплановано продаж активів на суму щонайменше 10 млрд грн на міжнародних платформах. 6. Зміцнення режиму реструктуризації корпоративних боргів та захисту прав кредиторів. До кінця вересня очікується, що Рада проголосує поправки до закону «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» для сприяння процесу реструктуризації та підвищення ефективності ліквідації та закон, який підсилює положення законодавства щодо автоматизації збирання та примусового стягнення боргу. Також заплановано внести зміни, які дають змогу списувати безнадійні борги без ініціювання чи завершення процедури. 7. Створення правової бази функціонування фінансового ринку. Заплановано внести законопроекти, які збільшать повноваження, незалежність та інституційну спроможність НКЦПФР. Також нацкомісія має реформувати свою внутрішню структуру і процедури. Обов'язки нагляду за цілою низкою фінансових посередників будуть передані від НКФП (буде ліквідовано до кінця 2017 року) до НБУ і НКЦПФР. Зокрема, НБУ нестиме відповідальність за регулювання та нагляд за страховими і лізинговими компаніями, кредитними спілками, кредитними бюро й іншими небанківськими кредиторами, ломбардами і т. ін., а НКЦПФР відповідатиме за регулювання і нагляд за приватними пенсійними фондами, емітентами іпотечних сертифікатів, фондами для фінансування будівництва та фондами операцій з нерухомістю. Також буде схвалено новий закон про аудиторську діяльність і переглянуто закон про бухгалтерський облік, розроблені на основі стандартів ЄС (до кінця липня 2017 року).

Заплановані подальші дії щодо моніторингу діяльності банків, що перш за все передбачають їх реструктуризацію або рекапіталізацію

Реформа фінансового сектора

191

відновлення діяльності ліквідованих фінустанов нівелює зусилля, спрямовані на оздоровлення української банківської системи

Громадські організації

• Центр економічної стратегії — ces.org.ua • Незалежна аналітична платформа VoxUkraine — voxukraine.org • Некомерційна організація EasyBusiness — easybusiness.in.ua • Інститут економічних досліджень та політичних консультацій — ier.com.ua • Українська федерація убезпечення — ufu.org.ua

Цікаві факти

У січні 2015 року при НБУ була створена Рада фінансової стабільності, перше засідання якої відбулося 12 січня 2015 року. При цьому президент Петро Порошенко підписав указ про створення однойменного органа при Нацбанку тільки у березні 2016 року. Рада фінансової стабільності є міжвідомчим органом. До її складу входять голова НБУ, міністр фінансів, голова НКЦПФР, голова НКФП, директор-розпорядник ФГВФО, один із заступників голови Нацбанку і заступник міністра фінансів. Рішення ради носять рекомендаційний характер, її завданням є мінімізація ризиків, що загрожують стабільності банківської і фінансової системи України. Ліквідація «баластів» (відповідно до реалізації І етапу Комплексної програми розвитку фінансового сектора України до 2020 року) не пройшла так, як розраховували. Банки почали відновлювати свою діяльність через суди. Станом на 1 травня 2017 року суди прийняли рішення про відновлення діяльності 12 фінустанов. За оцінками НБУ, це нівелює зусилля, спрямовані на оздоровлення української банківської системи.

192

Реформа фінансового сектора

193

2015 січень

ухвалено Стратегію сталого розвитку «Україна-2020» ухвалено закон «Про внесення змін до закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг щодо розкриття інформації»

БЕРЕЗЕНЬ

2017 БЕРЕЗЕНЬ

підписано меморандум з МВФ, де одним із зобов'язань України є подальше проведення реформи фінансового сектора

квітень

уряд затвердив середньостроковий План пріоритетних дій уряду до 2020 року

ухвалено закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності пов’язаних із банком осіб»

травень

ухвалено постанову НБУ «Про затвердження Положення про визначення пов'язаних із банком осіб»

червень

ухвалено Комплексну програму розвитку фінансового сектора України до 2020 року ухвалено закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розбудови інституційної спроможності Національного банку України» ухвалено закон «Про фінансову реструктуризацію»

194

податкова Реформа фінансового система сектора

Реформа фінансового податкова система сектора

195

рерма ф Податкова реформа т РЕФОРМА ПОДАТКОВОЇ СИСТЕМИ. Історія Модернізація податкової системи України насправді почалася

Найголовнішим негативним чинником розвитку податкової системи в Україні було і залишається підпорядкування її інтересам нагальних потреб забезпечити ресурсами зростаючі апетити держави — без урахування вимог економічного зростання, потреб сталого розвитку. Саме з цієї причини постійно ігнорується вимога ухвалення будьяких податкових змін до 1 липня того року, що передує 1 січня, з якого мають ці зміни запроваджуватись. Також ілюстрацією саме такого підходу є регулярне ухвалення певного переліку податкових змін одним пакетом із законом про бюджет на черговий рік.

з моменту отримання країною незалежності. І кожного підходу до реформування податків мотивами стейкхолдерів (учасників процесу) ставала певна низка інтересів, які були дуже суперечливіми. Наприклад, чи не головним чинником було намагання отримати максимальні надходження до бюджету. Другим ключовим моментом ставали прагнення створити або зберегти певні «діри» у податковому законодавстві. Третій основний чинник — спроби зменшити податкове навантаження. У цьому були зацікавлені бізнес та громадяни загалом, але їхні зусилля до 2014 року виявилися не структурованими та розпорошеними.

196

податкова система

197

Від декретів до Податкового Кодексу 1991–1996 роки

Ще до проголошення незалежності було ухвалено Закон УРСР «Про систему оподаткування» — його запровадили з 25 червня 1991 року. Тоді ж було започатковано такі загальнореспубліканські податки, збори та обов'язкові платежі: 1) податок на прибуток; 2) податок на прибуток іноземних юридичних осіб від діяльності в Українській РСР; 3) податок з обороту; 4) акцизний збір; 5) податок на додану вартість; 6) податок на експорт та імпорт; 7) податок на доходи; 8) податок на фонд оплати праці колгоспників; 9) прибутковий податок з громадян; 10) плата за природні ресурси; 11) плата за землю; 12) лісовий дохід; 13) екологічний податок; 14) державне мито; 15) податок з власників транспортних засобів; 16) мито (для товарів, що перетинають державний кордон). Наприклад, податок на прибуток підприємств становив 30%, а ПДФ — 28%. Шалені ставки та подвійне оподаткування значною мірою компенсувалось несплатою податків — система була слабенька, а тому неспроможна стягувати настільки високі мита. Також були започатковані широкі пільги для підприємств з іноземними інвестиціями, що згодом дало можливість використовувати ці пільги для уникнення зайвого податкового навантаження. Під час дії саме цього закону було додатково введено систему нарахувань на заробітну плату і відрахувань у Чорнобильський і Пенсійний фонди, Фонд зайнятості, інші соціальні фонди. Усе це шалено тиснуло на бізнес та громадян, сприяло розкручуванню інфляції. Ситуація стала критичною, що призвело до дострокових виборів Президента України. З 19 липня 1994 року цю посаду обійняв Леонід Кучма, який одразу ж почав перемовини з Міжнародним Валютним фондом про підтримку України. У жовтні 1994 року МВФ схвалив для

198

Податкова реформа

України перший кредит Systemic Transformation Facility (STF) на суму близько 392 млн дол. на системні перетворення в економіці. У рамках зобов’язань України з Меморандуму по цій позиції, наприклад, мали скасувати експортні мита як загальний податковий інструмент. Цей закон зі значними змінами був чинний до початку дії Податкового Кодексу України у 2011 році. Згідно з цим законом, в Україні було введено податок на додану вартість — 1 січня 1992 року (Закон «Про податок на додану вартість») — за ставкою 28% (22% для товарів, що реалізуються за регульованими цінами). Цей закон про ПДВ діяв лише до червня 1993 року — і був замінений декретом КМУ «Про податок на додану вартість» від 26 грудня 1992 року, згідно з яким ставка ПДВ була знижена до 20%. Закон «Про оподаткування прибутку підприємств» від 28.12.1994 був найбільш змінюваним податковим законом — за 6 років чинності до нього було внесено зміни більш ніж 140 законами Верховної Ради та рішеннями Конституційного суду України. У першій редакції звичайна ставка податку дорівнювала 30%, а ставки для деяких видів діяльності встановлювали на рівні 45% та 60%. Звісно, це не могло існувати довго, отже, ставку знизили — вперше з 1 січня 2004 року.

Закон «Про оподаткування прибутку підприємств» був найбільш змінюваним податковим законом

Податкова реформа

199

1997–1999 роки

У 1997 році було ухвалено Закон України «Про внесення змін у Закон України «Про систему оподаткування», в якому виклали нову редакцію Закону «Про систему оподаткування». Згідно з новою редакцією, загальнодержавні податки і збори (обов'язкові платежі) складалися з такого переліку: 1) податок на додану вартість; 2) акцизний збір; 3) податок на прибуток підприємств; 4) податок на доходи фізичних осіб; 5) мито; 6) державне мито; 7) податок на нерухоме майно (нерухомість); 8) плата (податок) за землю; 9) рентні платежі; 10) податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів; 11) податок на промисел; 12) збір за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету; 13) збір за спеціальне використання природних ресурсів; 14) збір за забруднення навколишнього природного середовища; 15) збір до Фонду для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення;

200

Податкова реформа

16) збір на обов'язкове соціальне страхування; 17) збір на обов'язкове державне пенсійне страхування; 18) збір до Державного інноваційного фонду; 19) плата за торговий патент на деякі види підприємницької діяльності. Також було регламентовано перелік місцевих податків та зборів (обов'язкових платежів). Місцеві податки: 1) податок з реклами; 2) комунальний податок; Місцеві збори: 1) готельний збір; 2) збір за припаркування автотранспорту; 3) ринковий збір; 4) збір за видачу ордера на квартиру; 5) курортний збір; 6) збір за участь у бігах на іподромі; 7) збір за виграш на бігах на іподромі; 8) збір з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі; 9) збір за право використання місцевої символіки; 10) збір за право проведення кіно- і телезйомок; 11) збір за проведення місцевого аукціону, конкурсного розпродажу і лотерей; 12) збір за проїзд по території прикордонних областей автотранспорту, що прямує за кордон; 13) збір за видачу дозволу на розміщення об'єктів торгівлі та сфери послуг; 14) збір із власників собак. Ця система із певними модифікаціями проіснувала до 2010 року включно. Власне, внаслідок появи нової редакції закону про систему оподаткування, було ухвалено Закон України «Про податок на додану вартість», який набув чинності 1 липня 1997. Цей закон втратив силу на підставі нового Податкового Кодексу України від 02.12.2010. Проте найсильніший вплив у цей період мав Указ Президента України «Про спрощену систему оподаткування, обліку та звітності суб'єктів малого підприємництва» від 03.07.1998 No 727/98. Згідно з ним, платники податків сплачують єдиний податок (замість низки податків та зборів) та мають право на спрощені процедури обліку та звітування. Для працівників такі підприємства мають сплачувати податок з доходів фізичних осіб та єдиний соціальний внесок (ЄСВ). Запровадження спрощеної системи — єдиного податку — фактично компенсувало для малого бізнесу тиск з боку корумпованих перевіряючих та значно знизило видатки на ведення звітності. Саме завдяки спрощеній системі економіка України швидко почала відновлюватись після фінансової кризи 1998 року. Серед найбільш сильних кроків з облаштування фіскальної інфраструктури було запровадження у 1997 році Ідентифікаційного номера фізичної особи-платника податків. Номери почали видавати з 1 січня 1998 року.

відбулося значне спрощення процедури обліку та звітування

Податкова реформа

201

відбулися косметичні зміни та остаточний демонтаж специфічних пільгових режимів

2000–2010 роки

Цей період характеризується косметичними змінами та остаточним демонтажем специфічних пільгових режимів. Наприклад, з 1 січня 2004 року було знижено ставку податку на прибуток підприємств — з 30% до 25%, згідно з законом «Про внесення змін до Закону України «Про оподаткування прибутку підприємств» від 24.12.2002. Демонтаж зачепив, а точніше — ліквідував податкові дірки, які утворилися через запровадження занадто великих пільг для підприємств з іноземними інвестиціями, далі — СП. Розквіт податкових схем за участю підприємств з іноземними інвестиціями в Україні почався з ухвалення Закону «Про іноземні інвестиції» від 13.03.1992. Чинний на початок 2000-х режим надання пільг для підприємств з іноземними інвестиціями було встановлено Законом України «Про режим іноземного інвестування» від 19.03.1996. Але з ухваленням Закону України «Про усунення дискримінації в оподаткуванні суб'єктів підприємницької діяльності, створених з використанням майна та коштів іноземного походження» від 17.02.2000 схеми з використанням СП почали виходити з ужитку. Потужні СП-групи вдавалися навіть до отримання рішень Конституційного суду, але вдіяти нічого не могли. Ще одним явищем, притаманним цьому періоду, було поступове здорожчання та звуження сфери застосування спрощеної системи оподаткування малого бізнесу.

202

Податкова реформа

203

Спроби кодифікувати податкове законодавство відбувалися на початку 2000-х, але тільки наприкінці 2010 року цю справу довели до кінця. Під час остаточного ухвалення ПКУ відбувалось нечуване протистояння малого бізнесу та влади

2011–2013 роки

Уряд Миколи Азарова проштовхнув у проект ПКУ багато антипідприємницьких норм, що призвело до Податкового Майдану — масових мітингів та протестів в Україні проти ухвалення Верховною Радою України проекту нового Податкового кодексу. Під тиском протестів ухвалений Радою ПКУ було ветовано президентом Віктором Януковичем та повернуто депутатам із зауваженнями. Вимоги Податкового Майдану були враховані частково. Найголовніше, що все ж таки була збережена спрощена система оподаткування, хоча її вартість для бізнесу була збільшена, а сфера використання — звужена. Згідно із ПКУ, до загальнодержавних податків належать: 1) податок на прибуток підприємств; 2) податок на доходи фізичних осіб; 3) податок на додану вартість; 4) акцизний податок; 5) екологічний податок; 6) рентна плата; 7) мито. До місцевих податків належать: 1) податок на майно; 2) єдиний податок. До місцевих зборів належать: 1) збір за місця для паркування транспортних засобів; 2) туристичний збір.

Верховна Рада ухвалила понад 50 законодавчих актів зі змінами до Кодексу

Незважаючи на негативні норми, ухвалення Податкового кодексу було все ж таки кроком вперед — хоча б завдяки значному скороченню кількості податків та зборів. Хоча ПКУ все одно не оминули звичайні хвороби українського податкового законодавства: за період зі вступу в силу (1 січня 2011 року) до кінця лютого 2014 року Кодекс зазнав значних змін — Верховна Рада ухвалила понад 50 законодавчих актів зі змінами до Кодексу. У цей же період шляхом реорганізації Державної митної служби України та Державної податкової служби України, а також їх об’єднання у єдиний орган було створено Міністерство доходів і зборів України. МДЗ було утворене як центральний орган виконавчої влади на підставі Указу Президента України 24 грудня 2012 року. У цей період податкова система була перетворена урядом Азарова-Януковича на спотворену фіскальну систему з подвійним оподаткуванням. Тобто бізнес заганяли на «майданчики» задля того, щоб значна частина обігу оподатковувалась за тіньовими ставками під час переводу коштів підприємств у готівку. Обіг коштів через «майданчики» формував потік тіньових «податків». Остаточно система «майданчиків» сформувалась саме після утворення Міністерства доходів та зборів, яке одразу очолив Олександр Клименко. Але той же Клименко на чолі Державної податкової адміністрації та його попередник на цій посаді Віталій Захарченко заклали підвалини саме системного «тіньового» оподаткування української економіки.

Податкова реформа

205

Ключові гравці, реформатори та інтересанти На момент перемоги Революції Гідності Міністерство доходів та зборів виступало не тільки у ролі виконавця та сервісної служби щодо платників податків, але й певним чином — ідеолога змін. Саме ця самодостатність фіскального супервідомства заклала підвалини для зростання репресивних функцій та швидкого нарощування податкового навантаження на економіку. Звісно, все це відбувалось у тісній взаємодії з Міністерством фінансів, яке, одначе, тим не менш, реально не виконувало функцій органа, що формує політику у сфері публічних фінансів, податків і зборів — зокрема.

Роль Мінфіну була зведена до підготовки чергового бюджетного плану та контролю за виконанням вже ухваленого закону про держбюджет. Реально податковою політикою опікувався голова податкового супервідомства. Координацію між двома відомствами проводив особисто прем’єрміністр або його перший заступник. У Верховну Раду спрямовували проекти законів, до яких депутатів просто не підпускали — Міндох був реальним автором текстів, які подавались як законодавча ініціатива Кабміну. Наявність добре керованої більшості у Раді давала можливість проштовхувати майже будь-який законопроект без особливого спротиву. Запобігати запровадженню відверто каральних норм у податкове законодавство можна було хіба що шляхом прямих дій — згадаймо той самий Податковий Майдан 2010 року. Ситуація кардинально змінилась після Революції Гідності. Найголовніше — замість Міністерства доходів і зборів була утворена Державна фіскальна служба, яка була вже підпорядкована Міністерству фінансів. Перші післяреволюційні міністр фінансів Олександр Шлапак та голова ДФС Ігор Білоус змушені були щосили просто підтримувати працездатнисть системи державних фінансів. А от вже Наталія Яресько, яка наприкінці 2014 року очолила Мінфін, заходилася займатися податковою реформою. Високопосадовцям почали активно допомагати волонтери та різні неурядові організації. Наприклад, підвищилась роль об’єднань підприємців — Української спілки промисловців та підприємців, Федерації роботодавців України, Асоціації «Фортеця». Також великий внесок зробили і роблять «Реанімаційний пакет реформ» тощо. Досить часто долучаються до роботи над проектами законів Американська торгова палата та Європейська бізнес-асоціація. Чи не вперше бізнес та платники податків вибороли можливість стати співавторами податкових змін. Цьому сприяло також і оздоровлення складу Верховної Ради на виборах восени 2014 року. Значний вплив на реформування має співпраця уряду з Міжнародним валютним фондом. На жаль, не завжди позитивна. З одного боку, зобов’язання, які уряд бере на себе у Меморандумі МВФ, сприяють більш оперативній роботі проурядових депутатів на користь змінам. З другого — уряд подеколи намагається йти шляхом найменшого спротиву: не стримує зростання нераціональних видатків держави, а пропонує збільшувати податкове навантаження. Саме вирішення таких суперечностей й формувало рух у напрямку податкової реформи.

Чи не вперше платники податків та бізнес вибороли можливість стати співавторами податкових змін

206

податкова реформа Податкова система

Податкова реформа

207

2014-2017 роки: нова реформа

30 квітня 2014 року, після завершення Революції Гідності та приходу до влади в Україні нового Уряду й виконання попередніх умов, МВФ ухвалив надання Україні нової позики Stand by обсягом 16,5 млрд дол. США. До кінця літа того ж року Україна отримувала транші, але обумовлена у Меморандумі МВФ податкова реформа так і не стартувала. Прихід нового уряду після парламентських виборів 2014 року надав можливість перезавантажити реформаторські зусилля. З огляду на агресію РФ, довелося запровадити військовий збір із зарплатні. Також уряд запровадив стимули до детінізації: за умови виконання певних норм, підприємство могло сплачувати ЄСВ з понижуючим коефіцієнтом 0,4. Цей експеримент було запроваджено на рік і не подовжено далі, оскільки з 1 січня 2016 року почала діяти нова ставка ЄСВ. Параметри податкової реформи було переглянуто і вони ввійшли до наступного Меморандуму. 11 березня 2015 року МВФ ухвалив заміну «завислої» програми Stand by на нову, чотирирічну програму Extended Fund Facility. Перший транш обсягом 5 млрд дол. США за новою програмою EFF було отримано одразу після її ухвалення. Надання другого траншу обсягом 1,7 млрд дол. США було ухвалено Радою директорів МВФ 31 липня 2015 року. Тож перший серйозний підхід до податкової реформи стався у 2015 році. У другій половині 2015 року відбувався досить різкий діалог між міністром фінансів Наталією Яресько та профільним комітетом Верховної Ради. Наприклад, було підготовлено і попередньо рекомендовано до внесення у залу засідань законопроект 3357 — досить радикальну податкову реформу від народних депутатів та експертного середовища. Але уряд в особі міністра фінансів відмовився взяти її за основу. Принципові позиції Яресько та голови податкового комітету Ради Ніни Южаніної, за три місяці дискусії навколо реформи, не змінилися. Комітет наполягав на оподаткуванні розподіленого прибутку, на зниженні ставок ПДВ і ПДФО (на доходи фізичних осіб). Також було заплановано ліквідацію тієї частини ЄСВ (3,6%), яка стягується безпосередньо з працівника, і встановлення єдиної ставки тієї частини ЄСВ, що сплачується роботодавцем. «Спрощенку», за задумом профільного комітету, мали обмежити, але не суттєво. Зміни обмежувались здебільшого переглядом лімітів річного обороту, поетапного зростання ставок для підприємців 3-ї групи. Южаніна також наполягала на впровадженні нової, нібито «пом'якшеної», системи для підприємців з веденням звітності та сплатою 10% податку на чистий дохід.

208

Податкова реформа

Яресько ж просувала консервативний варіант, в якому передбачено зростання податкового навантаження. Але — разом зі скороченням базової ставки ЄСВ до 20% і скасуванням єдиного соціального внеску, який сплачують наймані працівники. Проте Яресько жорстко вимагала повністю ліквідувати у найближчі рік-два єдиний податок (спрощену систему) як такий. Урядовий законопроект на початку пропонував значно підвищити ставки єдиного податку, а також ввести тотальний контроль витрат і доходів введенням касових апаратів для всіх груп СПД протягом 20162019 років. Була вимога заборонити застосувування єдиного податку юридичним особам з 1 січня 2016 року. Врешті-решт було затверджено зміни, які з 1 січня 2016 року дали можливість значно знизити навантаження на фонд заробітної плати — ЄСВ знизили від 36,76–49,7% (розмір залежить від класу шкідливості виробництва, сплачується роботодавцем) до уніфікованої ставки 22% з виключенням сплати частини ЄСВ, що має сплачувати особисто робітник (3,6% ФОТ). Уряд нарешті спромігся запровадити низку антикорупційних заходів щодо ПДВ — але цією справою опікувався вже новий міністр фінансів Олександр Данилюк (з квітня 2016 року). Саме під його керівництвом запровадили систему автоматичного відшкодування ПДВ. І хоч були серйозні нарікання щодо авансування ПДВ-рахунків, загалом система суттєво скоротила можливості зловживань через формування фіктивного ПДВ. Вже у 2017 році була запроваджена система електронного реєстру ПДВ-накладних — вона у повному обсязі працює з 1 липня 2017 року.

Податкова реформа

209

Складові податкових реформ у 2014-2017 рр. Дата

Податок

Що відбулося

Дата З 1.01.2016

ППП

Податок на прибуток підприємств у черговий раз знижено. Він дорівнює 18% після 19% у 2013 році, 21% — у 2012 році, 23% — у 2011 році.

З 1.01.2014

Акцизний збір

Перше значне підвищення ставок акцизного збору. Починаючи з 1 січня 2016 року уряд систематично піднімав ставки акцизу на тютюн та алкоголь з огляду на зобов'язання України про таке підвищення у рамках Угоди про асоціацію України та ЄС.

Акцизний збір

Відповідно до ухваленого Верховною Радою України Закону від 28 грудня 2014 року No 71 «Про внесення змін до Податкового кодексу України…» запроваджується акцизний податок з роздрібного продажу підакцизних товарів (пиво, алкогольні напої, тютюнові вироби, нафтопродукти, скраплений газ та ін.) та одночасно скасовується збір на розвиток виноградарства, садівництва та хмелярства.

З 1.05.2014

З 1.01.2015

ЄСВ

210

Податкова реформа

28 грудня 2014 р. Верховна Рада ухвалила, а 31 грудня Президент підписав Закон No 77-VIII, спрямований на легалізацію фонду оплати праці через застосування коефіцієнту 0,4 до ставки ЄСВ за умови детінізації.

ПДВ

Відповідно до Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та інших законодавчих актів України» від 31.07.2014 року No 1621-VІІ, запроваджена система електронного адміністрування ПДВ(СЕА ПДВ).

Податок на майно

Законом України від 28 грудня 2014 року No 71-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законів України щодо податкової реформи» внесено зміни щодо оподаткування нерухомого майна, відмінного від земельної ділянки. Тобто — введено оподаткування житла та іншої особистої нерухомості.

З 1.01.2017

Податок

Що відбулося

ПДВ

Скорочено обсяг пільг сільгоспвиробників зі сплати ПДВ.

ЄСВ

Знижена до 22% ставка ЄСВ, але збільшена максимальна база нарахувань ЄСВ — до 25 розмірів прожиткового мінімуму працездатного громадянина.

ПДФО

Податок на доходи фізичних осіб припиняє бути прогресивним. Замість шкали у 15/20% запроваджується єдина ставка — 18%.

ПДВ

Заміна пільг зі сплати ПДВ для аграрного бізнесу на прямі бюджетні компенсації.

ЄСВ

Збільшена мінімальна зарплатня з 1600 до 3200 грн — тим самим підвищена мінімальна база нарахувань ЄСВ — до 3200 грн.

ПДВ

20.12.2016 р. Верховна Рада України ухвалила Закон No 1791-VIII, згідно з яким застосовувати РРО (касові апарати) і видавати фіскальні чеки з 8.05.2017 р. зобов'язані всі продавці «технічно складних побутових товарів»: побутової техніки, комп'ютерів, смартфонів та іншої електроніки, незалежно від їхнього доходу або типу підприємства.

ПДВ

Згідно з Постановою КМУ України від 30.01.2015 No 20 «Про внесення змін до Порядку ведення Єдиного реєстру податкових накладних», запроваджено робочий режим роботи реєстру ПДВ-накладних (блокування ПДВ-накладних), що унеможливлює генерування фіктивного податкового кредиту. В тому числі — за рахунок так званих «скруток».

З 8.05.2017

З 1.07.2017

Податкова реформа

211

Провали та успіхи

Маємо розуміти, що якість податкової системи складається з двох чинників — це складність адміністрування та рівень ставок податків. На жаль, складність залишається високою. Дослідження Світового банку та аудиторської компанії PriceWaterHouseCoopers свідчать, що податкова система України залишається однією з найгірших у світі. Хоча кількість часу, якого потребує сплата податків, скоротилась у 2017 році до 356 годин проти 491 у 2013 році. Загальне податкове навантаження на економіку найбільш комплексно вимірюється як співвідношення надходжень до зведеного бюджету з урахуванням пенсійного та інших соціальних фондів — з одного боку, та ВВП — з другого. У 2017 році, враховуючи скасування податкових пільг та подвоєння мінімальної зарплатні, очікується показник 42.3%. Це суттєво вище, ніж у 2016 році, коли економіка відчула полегшення у зв'язку зі зниження ставки ЄСВ — торік цей показник склав 38,1%. Тобто відкочуємось до рівня 2015 року — 41,5%. До речі, цей показник коливався у діапазоні 39,7–42,8% в період 2005–2014 рр. Хоча так було не завжди: у 2004 році — 34,4%. Висновок — під головуванням Віктора Ющенка країна скуштувала популізму, тож не може покинути рейки безмежного збільшення видатків, а отже — побоюється піти на категоричне зменшення податкового навантаження. Залишається податок на прибуток підприємств — складний, малозрозумілий, дуже ризиковий в сенсі генерації корупції. Його пропонують замінити податком на виведений капітал, але поки що уряд пручається, аргументуючи це ризиком можливого провалу надходжень до бюджету — незважаючи на те, що у 2017 році зведений бюджет перевиконується за надходженнями. Тож у 2017 році ключовими викликами реформи лишаються: – податок на виведений капітал замість податку на прибуток; – зниження навантаження на ФОП (фонд оплати праці); – збереження спрощеної системи оподаткування для малого бізнесу.

212

податкова реформа Податкова система

Податкова податковареформа система

213

ониро в’я Рефор- з ма системи охорониздоров’я еРеформа системи охорони здоров’я. Передумови

За роки незалежності в Україні так і не вдалося створити систему охорони здоров’я, яка могла б ефективно забезпечувати населення якісними та доступними медичними послугами, реагувати на сучасні виклики, пов’язані зі зростанням смертності населення та поширенням захворювань на СНІД, туберкульоз чи гепатит С, а також провадити ефективні профілактичні заходи. Сьогодні, незважаючи на високі державні видатки на медичну сферу, громадяни змушені самостійно оплачувати надзвичайно дороге лікування. Для малозабезпечених верств населення оплата медичних послуг часто є непосильною.

Щодо інших проблем, то в медичних закладах не вистачає ані обладнання для обстеження та лікування хворих, ані ліків, ані кваліфікованого персоналу. До того ж мізерна заробітна платня, передбачена державою для працівників медичних закладів, призвела до розквіту корупції у цій галузі. Зокрема результати опитування, проведеного компанією «TNS-Україна» у 2016 році, свідчать, що медична сфера є найбільш корумпованою. Про це висловилися 61% опитаних. Також, згідно з дослідженням антикорупційної організації Transparency International, у 2016 році 33% опитаних здійснювали неформальні платежі у медичних закладах.

214

податкова система

215

За радянських часів в Україні діяла модель охорони здоров’я, розроблена академіком Семашком, яка надавала всім громадянам право на безкоштовну медичну допомогу. В основу цієї системи була закладена ідея збільшення кількості лікарів, медсестр та ліжко-місць. Заробітна платня лікарів залежала лише від кваліфікації та наукового ступеня лікаря, а не від кількості його пацієнтів. Пацієнти у свою чергу не могли обирати собі лікаря, оскільки всі вони належали до певної дільниці, а тому могли звертатися лише до свого дільничного лікаря. Найбільшою проблемою функціонування цієї моделі було нераціональне використання бюджетних коштів, зменшення розміру заробітної платні лікарів, а як наслідок — поширення неформальних платежів у лікарнях, що стало звичною практикою у відносинах «пацієнт-лікар». Елементи системи Семашка і до сьогодні присутні у багатьох країнах колишнього СРСР, в тому числі і в Україні. Зважаючи на перехід до ринкової економіки, економічну кризу та невідповідність цієї системи вимогам часу, це призвело до глибокої кризи в системі охорони здоров’я. З розпадом Радянського Союзу значних змін у системі охорони здоров’я не відбувалося фактично до 1996 року, коли було ухвалено Конституцію України, яка закріпила право всіх громадян на безкоштовну медичну допомогу та добровільне медичне страхування. Того ж року було ухвалено Закон «Про страхування», який легалізував сферу медичного страхування та створив підґрунтя для появи перших страхових компаній. Також у 1996 році було зроблено спробу запровадити оплату за надання деяких медичних послуг. Кабінет Міністрів ухвалив постанову «Про затвердження переліку платних послуг, які надаються в державних закладах охорони здоров’я та вищих медичних закладах освіти». Однак вже за два роки — у 1998-му Конституційний Суд визнав таке рішення неконституційним, і офіційні платежі було скасовано. Пізніше, у 2002 році, була повторна спроба розглянути це питання у Конституційному Суді, однак рішення про незаконність платежів за медичні послуги залишилося незмінним. Серед важливих змін того часу варто відзначити ухвалення у 2000 році Кабінетом Міністрів постанови про порядок отримання благодійних (добровільних) внесків та пожертв бюджетними установами, серед яких і заклади охорони здоров’я. Це сприяло тому, що лікарні отримали додаткові фінансові можливості, але не сприяло зникненню неформальних платежів.

у 2002 році було затверджено першу Комплексну програму «Здоров’я нації на 2002–2011 роки»

216

Реформа системи охорони здоров’я

Період нульових ознаменувався розробкою декількох документів, які намагалися окреслити шляхи розвитку та зміни системи охорони здоров’я, хоча далі від загальних пропозицій справа не пішла. Так, у 2002 році було затверджено першу Комплексну програму «Здоров’я нації на 2002–2011 роки», спрямовану на зміцнення здоров'я населення, збереження працездатності, поліпшення демографічної ситуації та підвищення ефективності медикосанітарної допомоги. Однак у документі не були конкретизовані шляхи досягнення зазначених цілей. За часів президенства Віктора Ющенка у 2007 році Кабінет Міністрів ухвалив постанову «Про затвердження Національного плану розвитку системи охорони здоров'я на період до 2010 року». Цей документ був подібний до Програми 2002 року і також містив радше пропозиції. Отже, до реальних змін справа так і не дійшла. Про реформування медичної сфери знову заговорили у 2011 році. Саме тоді було ухвалено Закон «Про порядок проведення реформування системи охорони здоров'я у Вінницькій, Дніпропетровській, Донецькій областях та місті Києві», який запустив пілотну реформу з 1 січня 2012 року. Вона передбачала створення системи відокремлених медичних закладів, які надають різні види медичних послуг, створення госпітальних округів, фінансування медичних закладів на основі договорів, розмежування видатків на охорону здоров’я між місцевими бюджетами та ін. Пацієнти отримали також можливість обирати собі сімейного лікаря загальної практики. Планувалося, що в результаті реформи буде запроваджено п'ять видів медичної допомоги: екстрену допомогу, первинну, вторинну, третинну та паліативну. Завдяки розподілу первинного та вторинного рівня надання медичної допомоги з'явилась можливість побачити, у чому позитивні та негативні сторони такого розподілу: чимало лікарень, зокрема в сільській місцевості, було перепрофільовано, новоствореним центрам первинної медичної допомоги не вистачало сімейних лікарів, лікарям довелося змінювати кваліфікацію. З іншого боку, у багатьох селах з'явилися медичні заклади. Також з'ясувалося, що деякі підходи реформи виправдані тільки для великих міст. Наприклад, прикріплення пацієнтів до певного лікаря відбувалось у ручному режимі — не було прописано процедуру. Так само в ручному режимі перенаправляли з первинного рівня на вторинний і навпаки медперсонал. Однак це був поступовий процес. В останній рік реформи відповідний закон призупинили. А саме це був найважливіший етап — мали реформувати вторинний рівень надання медпослуг.

Реформа системи охорони здоров’я

217

Поточний перебіг реформи

Після Революції Гідності розпочалася нова спроба реформування, яка має на меті змінити існуючу систему охорони здоров’я. 26 грудня 2014 року на засіданні Комітету Верховної Ради України з питань охорони здоров’я відбулася презентація проекту Національної стратегії побудови нової системи охорони здоров’я України на період 2015–2025 рр. Тим не менш, упродовж 2015–2016 років було зроблено кілька важливих кроків для поліпшення ситуації. Зокрема, змінилася система закупівлі ліків, яка мала на меті подолати корупцію у цій сфері та зробити процес закупівель прозорим. Тепер цей процес відбувається через незалежні міжнародні організації, такі як Дитячий фонд ООН «ЮНІСЕФ», Програму розвитку ООН (ПРООН) та британську Crown Agents. Також у 2017 році населення отримало можливість відстежувати наявність ліків, закуплених за бюджетні кошти, у лікарнях свого регіону завдяки онлайн-сервісу «Є ЛІКИ». Наявні медичні препарати можна отримати в медичних закладах безкоштовно. Незважаючи на процес зменшення кількості ліжко-місць, який триває з моменту отримання незалежності, Україна досі знаходиться серед лідерів за кількістю ліжко-місць на 1 тис. населення. Для прикладу, у 2012 році Україна посідала третє місце у світі з показником 9 ліжко-місць на 1 тис. населення, тобто 90 на 10 тис. відповідно. Варто зазначити, що така ситуація є характерною для країн колишнього Радянського Союзу. З метою зміни ситуації, коли бюджетні кошти ідуть на підтримку лікарень та певної кількості ліжко-місць, а не на лікування реальної кількості пацієнтів, на початку 2016 року МОЗ видало наказ про зменшення кількості ліжко-місць до 60 (з нинішніх 87,9) з розрахунку на 10 тис. осіб.

Деякі райони не мають жодної аптеки, яка б уклала відповідну угоду за програмою «Доступні ліки»

218

Реформа системи охорони здоров’я

Ще одним важливим кроком став запуск програми «Доступні ліки». З 1 квітня 2017 року українці, що страждають на серцевосудинні захворювання, астму чи діабет ІІ типу, за рецептом свого лікаря можуть отримувати необхідні їм препарати безкоштовно або за невелику доплату в аптеках міста. До списку пільгових ліків увійшло 167 препаратів. Станом на червень 2017 року до цієї програми вже долучилися майже 6 тис. аптек по всій Україні. З 2013 року діяв схожий пілотний проект щодо ліків від гіпертонічної хвороби. Тоді лікарі не знали, які саме препарати підпадають під відшкодування коштів, аби ліки можна було отримувати в аптеці безкоштовно. Зі свого боку, місцеві органи влади запроваджували «правила плану»: вказувалося, скільки рецептів за певний період мають бути реалізовані. Сьогодні ці проблеми повторюються. Як і тоді, деякі аптеки мають заборгованість від держави через такі програми. Найболючіша ситуація у маленьких містах. Деякі райони не мають жодної аптеки, яка б уклала відповідну угоду. Крім того, законодавчо не затверджено, що аптека, з якою укладено такий договір, зобов'язана мати у продажу відповідний набір ліків. Це додатково послаблює дію програми.

Реформа системи охорони здоров’я

219

Мета реформи

Насамперед, реформа системи охорони здоров’я передбачає зміну парадигми: від фінансування медичної установи до фінансування послуги, що надається пацієнту. Якщо раніше держава виділяла гроші на утримання лікарень та певної кількості ліжко-місць, то тепер ці гроші підуть на оплату послуг, наданих пацієнтам. Змінити існуючу систему фінансування сфери охорони здоров’я має низка законопроектів, серед яких ключовим є Проект Закону «Про державні фінансові гарантії надання медичних послуг та лікарських засобів» (No 6327), який було прийнято за основу Верховною Радою 8 червня 2017 року. Варто згадати про ще один важливий для медичної реформи закон No 2309а-д, який було ухвалено у квітні 2017 року. Згідно із цим законом, лікарні отримали фінансову та управлінську автономію. Заплановано, що вони перетворяться на своєрідні некомерційні підприємства, які зможуть отримувати фінансування від різних джерел. Статтею 18 цього закону запроваджено принцип — «гроші ходять за пацієнтом», згідно з яким лікарні та лікарі приватної практики будуть отримувати прямі виплати за лікування конкретного пацієнта та його медичного випадку. До листопада МОЗ має затвердили всі відповідні документи, затвердили вартість медпослуг, кількість таких послуг тощо. Але вже три місяці жодних рухів у цьому напрямку не здійснено. Тим часом, договори потрібно не тільки розробити, але й укласти. Через це можуть відбутися серйозні затримки не лише з реалізацією принципу «гроші ходять за пацієнтом» до грудня чи січня, а й затримки з фінансуванням лікарень. Надані пацієнтам медичні послуги та лікарські засоби мають повністю або частково оплачуватися державою через систему державного страхування, яке охопить всіх, хто проживає в Україні. По суті, йдеться не про страхування як таке, а про іншу модель бюджетного фінансування, бо мова не про окремі внески, а про перерозподіл бюджетних коштів. Специфіка його полягає в тому, що населенню не доведеться сплачувати якісь додаткові страхові внески, оскільки фінансове забезпечення оплати отриманих медичних послуг буде надходити за рахунок податків. Таким чином всі, хто проживає в Україні, є автоматично застрахованими, оскільки вони сплачують податки. Цей законопроект слід приймати в системі опису гарантованого пацієнтам медичного обслуговування.

Рівень смертності в Україні (на 1000 осіб) 1990 12,1 1991 1992 1994

Реформа системи охорони здоров’я

13,4 1993

1996

14,2

14,7

1995

15,4 15,2

1997

14,9

1998

14,3 1999

2000

15,3

2001

15,3

2002

15,3

2003

16,00

2004

16,04

2005

14,8

16,6

2006

16,2

2007

16,4

2008

16,31

2009

15,3

2010

15,2

2011

14,5 2012

2013

14,6

2014

14,7

2015 220

12,9

14,5

14,9 Реформа системи охорони здоров’я

221

Кількість госпітальних ліжок (на 1000 осіб) 1990

13,01

1991

12,96

1992

12,72

1993

12,47

1994

12,30

1995

11,89

1996

10,84

1997 1999

9,37 1998 8,95 2000

9,04 8,82

2001

8,74 2003

8,8

2005

8,7 2006

8,7

2009

8,7 2012

грн на рік

З переходом до нової системи зарплатня лікаря буде напряму залежати від кількості пацієнтів, які до нього звертаються. В середньому на одного пацієнта держава планує виділяти 210 грн на рік. При цьому норма для лікаря буде становити 2 тис. пацієнтів. Для педіатрів кількість становитиме 800–900 пацієнтів. Вони отримуватимуть на одного пацієнта більше — приблизно 270 грн, зважаючи на більший обсяг роботи та навантаження. Це ж стосується і лікарів, які працюватимуть з літніми людьми. Таку інформацію дає МОЗ, однак жодного рішення, на яке можна посилатися у підтвердженні цих цифр, немає. Оплата надходитиме щомісяця. Пацієнт, як і раніше, може вибирати лікаря, але тепер має оплачуватися робота насамперед того фахівця, у якого більше пацієнтів. Однак і тут відповідні механізми поки що недостатньо прописані. Може статися, що заклад, який обслуговує більше пацієнтів, отримає більше фінансування. Натомість лікар, який працює у цьому закладі і має багато пацієнтів, не отримає більшої платні. Розпорядником бюджетних коштів, які виділятимуться на фінансування послуг, буде новий орган — Національна служба здоров’я України. Ця структура буде закуповувати медичні послуги для населення, підписувати контракти з надавачами медичних послуг на первинній ланці. Такі служби є майже в усіх країнах світу. Однією з найбільш дискусійних тем у рамках реформи системи охорони здоров’я стало формування госпітальних округів, які мають на меті впорядкувати існуючу мережу лікарень. Населення побоюється, що внаслідок цього процесу лікарні у невеличких містечках та фельдшерсько-акушерські пункти в селах будуть закриватися, а для того, щоб отримати медичну допомогу, слід буде звертатися до медичних закладів, розташованих за багато кілометрів. Водночас проблему українських доріг ніхто ще не вирішив. Багато областей відмовилися подавати інформацію щодо госпітальних округів. А серед вже поданих документів виявлено багато нісенітниць. Наприклад, у новоствореному окрузі для обстеження УЗД пацієнту пропонують їхати до Києва 8 годин.

Розпорядником бюджетних коштів буде новий орган — Національна служба здоров’я України

у середньому на одного пацієнта планує виділяти держава. При цьому норма для лікаря буде становити 2 тис. пацієнтів

222

Реформа системи охорони здоров’я

223

Необхідність створення госпітальних округів полягає у відсутності можливості отримати якісну спеціалізовану допомогу на місцях, а лише в обласних центрах та деяких містах. Реформа має сприяти тому, щоб лікарня другого рівня інтенсивного лікування була єдина у кожному госпітальному окрузі. За словами в.о. Міністра охорони здоров’я Уляни Супрун, МОЗ не планує закривати лікарні, а навпаки зацікавлений у збільшенні кількості багатопрофільних лікарень. Це необхідно для того, щоб пацієнти мали кращий доступ до них і не мусили їхати до обласного центру, щоб отримувати ті послуги, які вони мають отримувати у своєму госпітальному окрузі. Створення госпітальних округів та розподіл функцій між лікарнями відбувається на місцевому рівні, оскільки там краще знають

потреби свого населення. Для цих цілей учасники госпітального округу створюють дорадчий орган — Госпітальну раду, яка розробляє план розвитку округу на п’ять років, здійснює реорганізацію та перепрофілювання медичних закладів, призначає та звільняє керівників медичних закладів. Госпітальна рада як орган не має жодних повноважень. Не має важелів, які б перевищували вплив районної влади. Можемо стикнутися з тим, що ніхто не буде погоджувати жодних питань. Госпітальні округи передбачали укрупнення районів. Однак по суті кожен район лишається власником цих лікарень, отримувачем коштів. До складу госпітального округу має входити хоча б одна багатопрофільна лікарня інтенсивного лікування першого та/або другого рівня та інші заклади охорони здоров’я. Багатопрофільна лікарня інтенсивного лікування першого рівня буде обслуговувати не менше 120 тис. осіб, а другого рівня — не менше 200 тис.осіб. Таким чином, лікарня інтенсивного лікування буде найпотужнішою в окрузі, а інші лікарні буде перепрофільовано. Межі госпітальних округів будуть формуватися в такий спосіб, щоб забезпечити доступ усіх мешканців округу до вторинної (спеціалізованої) медичної допомоги. Адміністративним центром округу є місто, яке має населення понад 40 тис. і де знаходиться багатопрофільна лікарня інтенсивного лікування другого рівня. Укрупнення районів для медицини — важлива річ. Але слід створювати територіальні райони на рівні області. Така система добре про себе заявила і в управлінні фінансами, і в технічному облаштуванні. На жаль, 8 червня 2017 року Верховна Рада відхилила допоміжний законопроект No 6329, який передбачав зміни до Бюджетного кодексу для забезпечення реалізації реформи системи охорони здоров’я. З основними тезами медичної реформи ознайомлені мешканці великих міст. Однак її суть так і залишається не зрозумілою для населення у невеликих містах, селах, навіть коли йдеться про лікарів.

суть медичної реформи залишається не зрозумілою для частини населення

224

Реформа системи охорони здоров’я

225

Статистика

Згідно з даними Світового Банку, Україна знаходиться серед лідерів за рівнем смертності. У 2015 році країна посідала друге місце у світі з показником 14,9 смертей на 1 тис. населення. Починаючи з 1960 року найвищим для України цей показник був у 2005 році — 16,6 на 1 тис. населення.

Болгарія

15,3

Україна

14,9

Лесото

14,693

Сербія

14,6

Свазіленд

14,485

Латвія

14,4

Литва

14,1

ЦАр

14,088

Чад Ангола

13,799 13,424

Не кращою є ситуація і з тривалістю життя.

роки

місце

становила середня тривалість життя українців, що майже на 10 років менше, ніж у більшості європейських країн *

у світі посіла Україна в рейтингу очікуваної тривалості життя станом на 2015 рік * *дані Всесвітньої організації охорони здоров’я

226

податкова Реформа системи система охорони здоров’я

Реформа системиподаткова охорони здоров’я система

227

Опитування

У травні 2017 року Соціологічна група «Рейтинг» провела соціологічне дослідження, яке показало, що лише 9% опитаних вважають, що якість державних медичних послуг поліпшилась за останні два роки. На думку половини опитаних — ситуація погіршилася. Ще третина вважає, що нічого не змінилося, а 11% не змогли визначитися з відповіддю. Результати дослідження також показали, що населення стало більше підтримувати ініціативи, що проходять в рамках медичної реформи, окрім запровадження обов’язкового медичного страхування, укладання контрактів між пацієнтами та лікарями та введення суворого контролю за громадськими фондами. Найбільшу підтримку має ініціатива, пов’язана з відшкодуванням витрат на ліки від діабету, астми та серцево-судинних захворювань — 88%.

Низкою законопроектів упроваджено систему лікарського самоврядування

Цікаві факти

Завдяки тиску активістів торік МОЗ видав відповідний наказ, яким дозволив допускати родичів до всіх реанімацій цілодобово. Низкою законопроектів упроваджено систему лікарського самоврядування. Воно передбачає надання індивідуальних ліцензій, права на практику, як це працює у Європі. Найбільш чітко і зрозуміло це можна побачити на прикладі стоматологічної діяльності. Вже розроблено два законопроекти щодо цього питання. Система лікарського самоврядування забирає у МОЗ багато функцій, які йому насправді не притаманні. Наприклад, кожні 25 років МОЗ вимагав перекваліфікації.

228

Реформа системи охорони здоров’я

229

2015 березень

було ухвалено Закон No 269-VIII, який сприяв проведенню державних закупівель ліків та медичних виробів через міжнародні організації

квітень

Верховна Рада ухвалила Закон «Про внесення зміни до Податкового кодексу України щодо звільнення від оподаткування деяких лікарських засобів та медичних виробів» (No 332-VIII)

вересень

Кабмін дозволив МОЗ створити новий Центр громадського здоров’я шляхом реорганізації (об’єднання) існуючих установ у цій галузі. Це перший важливий крок у побудові нової системи громадського здоров’я в Україні. Новий Центр покликаний замінити радянську модель, рудиментом якої залишалася стара Санітарно-епідеміологічна служба (СЕС). Де-юре вона ще існує. Як вона співвідноситься із Центром громадського здоров'я — наразі залишається невідомим. У листопаді-грудні розпочався процес підготовки установ до реорганізації

230

податкова Реформа системи система охорони здоров’я

2016 листопад

Кабінет міністрів України розпорядженням No 1013-р «Про схвалення Концепції реформи фінансування системи охорони здоров'я» ухвалив Концепцію реформування охорони здоров’я, а Міністерству охорони здоров'я разом із зацікавленими центральними та місцевими органами виконавчої влади у місячний термін доручив розробити та подати на розгляд проект плану заходів щодо реалізації Концепції. Цього ж дня Кабінет Міністрів затвердив постанову Про затвердження Порядку створення госпітальних округів

2017 квітень

стартувала Урядова програма «Доступні ліки», яка передбачає, що пацієнти зможуть отримати ліки від серцево-судинних захворювань, діабету ІІ типу та бронхіальної астми безкоштовно або з незначною доплатою. Верховна Рада України ухвалила Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства з питань охорони здоров'я» (No 2309 а-д), який передбачає автономізацію медичних закладів та перетворення їх на свого роду некомерційні підприємства

червень

Верховна Рада ухвалила в першому читанні законопроект «Про державні фінансові гарантії надання медичних послуг та лікарських засобів» (No 6327), що змінить систему фінансування медичних послуг. Закон було проголосовано лише з другої спроби у пілотному режимі розпочала роботу електронна система охорони здоров’я eHealth. Зокрема було запущено перший сервіс системи — реєстрацію закладів первинної допомоги

Реформа системиподаткова охорони здоров’я система

231

осві- ти и Реформа освіти Реформа освіти. Передумови

реформу освіти періодично проводить кожна розвинена держава — і навіть не дуже розвинена, але така, в ідеології та економічній моделі розвитку якої відбуваються серйозні зміни. З урахуванням того, що наша країна за останні 26 років зазнала колосальних змін в економічній, суспільно-політичній, культурній, геополітичній та, зрештою, ментальній сферах, не дивно, що реформа освіти відбувалася у нас майже безупинно — принаймні на папері. Треба зазначити, що реформа освіти має дві однаково важливі складові, які нерозривно пов'язані між собою. Без жодної з них реформа не може відбутися, ці складові мають бути ухвалені тільки разом. Перша складова — концептуальна. Яка мета освіти, що ми

Реформа освіти належить до найбільш громіздких системних реформ. Для того, щоб змінити систему освіти, слід розробити нову засадничу концепцію, нові держстандарти освіти, навчальні плани та програми, написати нові підручники. До того ж треба навчити нових вчителів, в ідеалі — змінити систему їхньої підготовки. Паралельно треба знайти на це гроші, змінюючи фінансові стосунки учасників ринку освіти. Незважаючи на складнощі та значні витрати,

будуємо, яку людину ми хочемо виховати, які навички та вміння вона має опанувати, для якого суспільства ми її готуємо, яку функцію вона має в ньому виконувати — відповідь на всі ці питання є принци-повою для розробки засадничих принципів освіти. Паралельно слід розробляти другу складову реформи — низку положень, що визначають правові та фінансові відносини між головними учасниками освітнього процесу — учнями, вчителями та батьками, форми навчання, ступінь автономії шкіл, їхнє підпорядкування тощо. В ідеалі фінансові та організаційні умови існування школи в державі мають бути такими, які дають змогу найбільш повно втілювати її засадничу мету та концептуальні принципи.

232

податкова система

233

професійна спільнота добре розуміла, що життя потребує змін

Проголошення незалежності Україна зустріла із свіжим, буквально гарячим Законом «Про освіту», який було ухвалено ще в липні 1991 року, тобто за УРСР. Цей закон описував радянську за своїми принципами школу, що була міцно інтегрована в багатоступеневу бюрократичну систему звітів та підпорядкування, школу, що не мала власних грошей і не мала жодної змоги витрачати їх самостійно, школу, головною дійовою особою якої був учитель, а дитина була лише гвинтиком великої машини навчання. При цьому професійна спільнота добре розуміла, що життя потребує змін, і навіть усвідомлювала, яких саме. У листопаді 1993 року Кабінет Міністрів України затвердив національну програму «Освіта» («Україна ХХІ століття») — результат спільної праці науковцівосвітян та вчителів-практиків. Це був дуже прогресивний, можна сказати, революційний документ, який докорінно переглядав засадничі принципи та мету української освіти. Він рішуче поривав з радянською системою освіти, наближаючи новостворену державу до цінностей демократичного суспільства. Якби її основні положення було реалізовано хоча б на 50 відсотків, мабуть, сьогодні питання реформи освіти не стояло б так гостро. Річ у тім, що застаріла навіть на той час радянська система освіти базувалася на так званій класно-урочній системі, яка поєднувалася з ідеєю вивчення певного обсягу інформації та спілкуванням в один бік: вчитель говорить, дитина слухає або відповідає на запитання. Така система досить добре зарекомендувала себе в індустріальну добу, коли треба було зробити так, щоб велика кількість учнів засвоїла певний обсяг стандартних знань та навичок, які потім стануть основою для працевлаштування. Не останніми навичками тут були вміння зосередитися, сприймати інформацію, довгий час сидіти спокійно та виконувати копіткі завдання, що розвивають пам'ять та увагу. Образно кажучи, така система освіти готувала учнів до праці на великому конвеєрі, чим би він не був — заводом, науковим інститутом, бібліотекою або ЖЕКом.

234

Реформа освіти

235

з моменту проголошення Незалежності безліч підручників переробляли, адже стрімко змінювалася і сама держава

Одначе вже тоді найкращим членам суспільства було очевидно, що життя змінюється, індустріальна доба спливає, а замість неї з'являється постіндустріальне цифрове суспільство, в якому найбільше цінуються абсолютно інші якості та навички. Творчі властивості особистості, її здатність створювати щось оригінальне, гнучкість та вміння працювати в команді виходять на перший план. До того ж стрімко розвивається інтернет, завдяки якому вчитель та підручник припиняють бути єдиним джерелом інформації. Їхня функція мусить змінитися, теперь вони існують для того, щоб навчити працювати з інформацією, навчити критичного мислення, аналізу та відбору справді потрібних фактів у безмежному інформаційному морі. Концепція національної програми «Освіта» ще в далекому 1993 році враховувала значну частину цих нових чинників. Вона передбачала децентралізацію управління освітою (тобто нею мали опікуватися місцеві громади), індивідуалізацію навчально-виховного процесу, безперервність освіти протягом життя та багатоваріантність навчальних планів і програм, нарешті — переорієнтацію всієї сфери освіти на пріоритетний розвиток особистості. На жаль, цей документ так і залишився просто аркушем паперу — адже для реалізації цих прогресивних ідей не було створено жодних умов. Деякі практичні кроки було зроблено лише в напрямку відносного осучаснення структури середньої освіти. У 1999 році ухвалили закон України «Про загальну середню освіту», який, зокрема, передбачав поступовий перехід до 12-річного терміну навчання (що наближало українську систему освіти до так званої «Болонської системи» єдиної Європи), вводив 12-бальну шкалу оцінювання знань учнів та поділив навчальний процес на 3 супені: І — початкова школа (1-4 класи), ІІ — базова школа (5-9 класи), ІІІ — старша школа (10-12 класи). На основі нового Закону 2001 року з'явилася Національна доктрина розвитку освіти, а Державний стандарт основної і старшої школи, розроблений в її межах, було ухвалено в січні 2004 року. Отже, хоча засадничі принципи існування системи освіти, а також її фінансування залишалися переважно радянськими, систему було формально модернізовано, до того ж це стало добрим приводом нарешті написати нові, узгоджені між собою підручники, видані за єдиним стандартом. За час, що минув з проголошення Незалежності, безліч підручників, перш за все з гуманітарних знань, перероблялися і переписувалися — і це не дивно, адже стрімко змінювалася сама держава. Тільки з «Історії України» за перше десятиріччя Незалежності було створено три програми, тобто в середньому щотрироки — а підручники з цього предмета змінювалися ще частіше

236

Реформа освіти

Нові, офіційно «реформовані» підручники вперше з'явились у школах 1 вересня 2004 року — і поступово, рік за роком почали з'являтися у все більшій кількості класів. Водночас із 2004 року почали проходити перші експерименти із впровадженням ЗНО — зовнішнього незалежного оцінювання замість звичних випускних іспитів. ЗНО стало великим кроком вперед, давши змогу істотно похитнути, якщо не знищити корупцію при вступі до вишів і створивши соціальні ліфти для випускників шкіл з провінції, відкривши їм реальний доступ до вищої освіти. З 2008 року проходження зовнішнього незалежного оцінювання є обов'язковою умовою вступу до вищого навчального закладу. Реформу планували завершити в 2013 році, коли вся система мала перейти до 12-річного навчання. Але не так сталось, як гадалось. 2010 року, цілком несподівано для більшості освітян, заходи реформування, заплановані ще в 2001 році, було припинено і скасовано, натомість стартувала нова масштабна реформа системи освіти України. Це стало яскравим результатом слабкості системи — адже одна з ключових проблем української освіти та її реформ до нинішнього часу полягала в тому, що будь-яка реформа вважалася особистим проектом чинного міністра освіти і цілком могла бути припинена або навіть скасована його наступником. Це абсолютно неприпустимо для освітньої галузі, де повноцінна реформа зазвичай може відбутися за каденцію щонайменше кількох міністрів. Ініціативу нової «позачергової» реформи пов'язують з іменем тодішнього міністра освіти Дмитра Табачника (оголошений у розшук в липні 2015 Слідчим управлінням Служби безпеки України).

Реформа освіти

237

Нова програма і нові підручники одразу від моменту їхньої появи викликали критику серед вчителів і батьків

Нова реформа середньої освіти розпочалася з того, що діючу з 2001 року 12-річну систему загальноосвітньої школи знов замінили на незрозумілу 11-річну, для чого ввели відповідні зміни в законодавстві від 6 липня 2010 року. Крім зміни тривалості навчання у середній школі, було змінено і Державні стандарти початкової, базової і повної середньої освіти. Адепти нової реформи наголошували на низці позитивних змін: вивчення іноземної мови з 1-го класу, введення другої іноземної мови з 5-го класу, вивчення інформатики з 2-го класу тощо. На додачу до всього нові стандарти, навчальні плани та підручники писали похапцем, неприпустимо швидко, вводили без апробації. У результаті підручники рясніли помилками та одруківками, якість їхньої верстки та ілюстрацій були неприпустимо низькими. Новий Державний стандарт початкової освіти і нові підручники було впроваджено з 1.09.2012, базової середньої освіти — з 1.09.2013. Впровадження Держстандарту повної середньої освіти було передбачено з 1.09.2018. Нова програма і нові підручники одразу від моменту їхньої появи викликали критику серед вчителів (у кулуарах) і серед батьків — у ЗМІ. Стаття «Слова на букву Х, або Новий український буквар» , надрукована на сайті «Українська правда» в листопаді 2012 року, викликала широкий суспільний резонанс. Відбулася низка прес-конференцій, зокрема з упорядниками букваря, до теми долучилися ЗМІ, вчителі та батьки. Обговорення якості підручників і системи освіти взагалі перейшло в загальногромадську дискусію, головний фокус якої швидко посунувся з якості підручників на якість самої системи освіти України, на її відповідність викликам часу. При докладному обговоренні з'ясувалося, що ситуацією не задоволені всі: вчителі, батьки, учні. Але до перемоги Революції Гідності здавалося, що можливість щось змінити — відсутня.

238

Реформа освіти

Насправді, без зміни методик та практик ще радянської за змістом класноурочної системи ці нововведення призвели лише до додаткового навантаження на учнів, у яких тепер з'явилося по 7 і навть 8 уроків на день. Зміст освіти, який щороку застарівав, лишився таким, як і раніше податкова система

239

Нова реформа

Після Майдану громадські активісти в галузі освіти та вчителіноватори, які проявили себе за попередні два роки, отримали надію на реальні зміни — тим більше, що новим міністром освіти стала Лілія Гриневич, яка цілком поділяла погляд на те, що «реформа Табачника» є неприпустимою. Під проводом пані міністерки було розроблено концепцію «Нова школа», яку ухвалили на засіданні Кабінету міністрів у грудні 2016 року. У засадничому плані новітня концепція розвиває і доповнює попередні, створюючи умови для виховання людини, яка може бути конкурентоспроможною у світі постіндустріальної креативної економіки. Ключовими навичками цієї сучасної людини мають стати не вміння розуміти вказівки та виконувати монотонну роботу, а спроможність ставити і вирішувати креативні завдання, міркувати нестандартно, працювати в команді та мислити проектами. Концепція «Нова школа» передбачає, що метою освіти, замість надання знань, стане надання компетентностей, тобто комплексу знань, розумінь та вмінь, які допоможуть використовувати отриману в школі інформацію у реальному житті. До компетентностей, про які йшлося раніше, у новітній концепції додаються такі, яких вимагає ХХІ століття, приміром «уміння навчатися», «екологічна грамотність» або «підприємливість». Але, якщо про компетентності в різноманітних українських освітніх концепціях йшлося ще з 90-х років, то ще одна, цілком нова галузь навичок, виписана у програмі «Нова школа», з’являється вперше. Це так звані «наскрізні вміння», яких також треба вчити у школі та які знадобляться людині, чим би вона не займалась у житті. Серед таких наскрізних вмінь — критичне мислення, здатність доносити власну думку, емоційний інтелект, робота в команді, творчі підходи тощо.

Докорінно змінити ситуацію з освітою може тільки тотальна реформа державних шкіл

240

Реформа освіти

Безперечно, навчити таких речей дітлахів у межах існуючої класноурочної системи неможливо. Усвідомлення цього призвело до вибухоподібного зростання кількості приватних шкіл, в яких практикують альтернативні системи роботи з учнями. Вільне спілкування та обмін думками між учнями та вчителем, проектний підхід до опанування шкільної програми, робота в команді — зазвичай саме цим відрізняються новітні установи від державних шкіл. Але таким школам вкрай складно отримати ліцензію на надання атестату державного зразка, до того ж це платні школи, і платня там досить висока. Не дивно, що, незважаючи на стрімке зростання кількості таких шкіл та очевидну їхню привабливість в очах батьків, навчається в них менше навіть одного відсотка українських учнів. Докорінно змінити ситуацію з освітою може тільки тотальна реформа державних шкіл. Для того, щоб реформа відбулася, було підготовлено новий революційний Закон «Про освіту». Нову редакцію цього базового закону ухвалив парламент у жовтні 2016 року, і закон відправили на доопрацювання. З того часу в нього було внесено близько 1600 поправок і змін, не всі його революційні положення збереглися, але основні принципові речі вдалося залишити.

Реформа освіти

241

Повноваження директорів розширюються, школи стають більш незалежними Серед важливих новацій, без яких жодні зміни не відбудуться — децентралізація та ефективне управління, що надасть школі реальну автономію. Згідно з новим Законом, 50 відсотків фінансування шкіл переходять до місцевих громад, які мають самі вирішувати, як розподіляти ці кошти. Директори шкіл мають призначатися за результатами конкурсу, на якому вони представлятимуть свою програму розвитку школи, зокрема і фінансову. Повноваження директорів розширюються, школи стають більш незалежними. У новий закон закладено рівність всіх форм освіти та легалізацію так званих «альтернативних» приватних шкіл. Очевидно, це спричинить значне зростання їхньої кількості — внаслідок чого платня в них зменшиться. Ще одне положення, пов'язане із платнею за освіту — революційний для нашої системи принцип «гроші ходять за дитиною». Держава виділяє певну суму на рік на освіту кожної дитини в державній школі. Фінансування школи залежить від кількості дітей, які забажали в цій школі навчатися, і якщо дитина йде зі школи, свої гроші вона забирає із собою — в ту школу, де навчатиметься. Навіть якщо дитина вступає до приватної школи, за певних умов частину платні за навчання може скласти сума, яку виділяє держава. Цей принцип стає дуже суттєвим для інклюзивного навчання, що також є важливим нововведенням нового Закону. Діти з особливими потребами та певними ментальними розладами тепер отримують можливість навчатись у звичайних школах, ба більше — така дитина стає дуже бажаною для школи, адже сума, яку держава виділяє на її освіту, набагато більша за суму для «звичайної» дитини. Середня освіта знову стане 12-річною. Це наближає Україну до стандартів Євросоюзу, закріплених у Болонській конвенції, і дає можливість оптимізувати освіту. Останні три роки навчання у школі визначать подальшу освітню траєкторію дитини — чи вона обере академічне спрямування, орієнтоване на продовження навчання в університеті, чи зупиниться на професійному, спрямованому на потреби ринку праці та здобуття професії.

242

роки

років

роки

тепер триватиме початкова освіта

триватиме базова середня освіта (гімназія)

триватиме профільна середня освіта (ліцей або заклад професійної освіти)

Реформа освіти

Значну увагу в новому законі приділено вчителям. З одного боку, реформа потребує їхнього додаткового навчання (і на це виділено окремі кошти), з другого — автори закону подбали про те, щоб престиж праці педагога було підвищено і вчитель отримував гідну зарплатню. Крім того, законопроект передбачає 20% доплату педагогам за проходження сертифікації, яка може стати не лише економічним інструментом, а способом заохочення найкращих вчителів до саморозвитку, опанування нових методик та підходів. Ще одна важлива новація закону — інклюзивна освіта, тобто включення у навчальний процес людей з особливими освітніми потребами і забезпечення їм нормальної соціалізації. Більше того, законопроект містить таке поняття, як «інклюзивне освітнє середовище», і воно прямо пов’язане із забезпеченням якості освіти. Голосування за Закон «Про освіту» у Верховній Раді призначено на 11 липня. Якщо його буде проголосовано, це стане початком реформи освіти в Україні, яку заплановано впроваджувати до 2029 року. Реформи, яка допоможе країні та її громадянам, у прямому сенсі слова, не відстати від життя.

Реформа освіти

243

2016 ГРУДЕНЬ

на засіданні Кабінету міністрів ухвалено нову концепцію «Нова школа», розроблену Міністерством освіти

2017 Липень

заплановано розгляд Законопроекту «Про освіту» у другому читанні у Верховній Раді

жовтень

Законопроект «Про освіту» ухвалено в першому читанні та відправлено на доопрацювання у комітет. Законопроект досі чекає на затвердження

244

податкова Реформа освіти система

податкова Реформа система освіти

245

дарства Реформа сільського господарства а Реформа сільського господарства. Передумови

За часів колишнього СРСР єдиним власником землі була держава. А отже, передумови необхідності проведення аграрної реформи були закладені характером власності на землю. У 1990 році ухвалили Земельний кодекс Української РСР, яким було зафіксовано існування права на землю у формі довічного успадкованого володіння, постійного володіння, а також постійного і тимчасового користування. Однак успадковане володіння не дорівнює праву власності, оскільки право розпоряджатися землею залишалося за місцевими радами.

Першим кроком до реальної реформи було прийняття у березні 1991 року Верховною Радою постанови «Про земельну реформу». Мета документа — перерозподіл земель задля створення умов для рівноправного розвитку різних форм господарювання на селі. Саме це стало поштовхом для передачі землі у приватну власність громадянам, сільгосппідприємствам та іншим користувачам на певних умовах. Наступним важливим кроком було ухвалення у січні і березні 1992 року закону «Про форми власності на землю» та нової редакції Земельного кодексу відповідно.

246

податкова система

247

Цими документами було запроваджено три рівноправні форми власності на землю: приватну, колективну і державну. Крім того, тепер усі власники землі могли законно віддати її в оренду. А завдяки ухваленню у тому ж році закону «Про селянське (фермерське) господарство» стала можливою передача у приватну власність такому господарству середньої земельної частки, що припадає на одного мешканця на відповідній території. Подальша реалізація реформи стала можливою завдяки указам президента України щодо її прискорення (листопад 1994 року), про порядок паювання земель, переданих сільгосппідприємствам (серпень 1995 року), про оренду землі (квітень 1997 року) та ін. Згідно з цими документами, врешті-решт відбулося реальне роздержавлення, тобто землі були безоплатно передані у колективну та приватну власність для виробництва сільгосппродукції. Також було проведено розпаювання земель і видані сертифікати, що підтверджували право на земельну частку (пай). Таким чином, 7 млн українців отримали сільськогосподарські паї в приватну власність. Власники сертифікатів могли вільно ними розпоряджатися, в тому числі мали право укладати договори купівлі-продажу (останнє було пізніше відмінено). У 2000 році почався процес заміни земельних сертифікатів на державні акти на право приватної власності на землю. Слід зазначити, що новий проект Земельного кодексу був готовий вже у жовтні 1996 року, і Кабмін направив його до парламенту. Тоді, як і тепер, запуск ринку землі був умовою для продовження програми міжнародної допомоги Україні. Але, незважаючи на тиск із боку Світового банку та МВФ, у березні 1997 року проект був відхилений парламентом. Тоді уряд і президент пішли іншим шляхом, і в 19981999 роках почали роздержавлювати землю через систему вищезгаданих указів. Саме у цей період землю можна було продавати, але такий стан речей протримався недовго — до 2001 року. Завершенням процесу формування земельного ринку на тому етапі розвитку України стало прийняття нової редакції Земельного кодексу (жовтень 2001 року), що суттєво відрізняється від попереднього документа. Так, було створено правове підґрунтя для використання землі як застави, її купівлі-продажу та обмежень щодо землекористування. Крім того, було видозмінено перелік форм власності: приватна (населення та юридичні особи, в тому числі у формі спільної власності на земельну ділянку), комунальна і державна. Більше того, у новій версії документа встановлені норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам, розглядаються умови набуття права на землю (права власності або права користування) населенням та юридичними особами. При цьому Земельний кодекс унеможливив концентрацію землі у приватній власності і встановив заборону на володіння землею сільгосппризначення для нерезидентів. Обмеження встановлювалися до часу розробки необхідних законів для забезпечення ефективного функціонування ринку землі. Тобто мораторій планувався як тимчасове рішення, але так сталося, що досі він фактично є постійною нормою. Головним елементом аграрної реформи у сучасних умовах є земельна реформа, яка має дві мети: створення реального ринку купівлі-продажу землі та дотичної інфраструктури, а також розвиток фермерських господарств.

248

податкова Реформа сільського система господарства

Реформа сільського господарства

249

Ключові органи влади

Міністерство аграрної політики та продовольства України. Є правонаступником створеного указом президента у червні 2000 року Міністерства аграрної політики, яке у грудні 2010 року було реорганізовано у поточний вигляд. Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (супровід земельного кадастру). Утворено у вересні 2014 року шляхом реорганізації Державного агентства земельних ресурсів України, що існувало з 2011 року.

Основний аспект реформи Наріжним каменем усієї земельної реформи є мораторій на продаж або інший спосіб відчуження земель сільськогосподарського призначення. З метою врегулювання землекористування Верховна Рада в 2001 році прийняла новий Земельний кодекс. Одночасно з цим була введена заборона на відчуження сільгоспземель і зміну їх цільового призначення (мораторій). Спочатку це обмеження було встановлено до 1 січня 2005 року. Але з того часу дію мораторію постійно продовжували.

250

Реформа сільського господарства

У листопаді 2015 Верховна Рада ухвалила закон про внесення змін до Земельного кодексу, яким дію мораторію продовжили на до 1 січня 2017 року. В жовтні 2016 року Рада знову продовжила мораторій на рік — до 1 січня 2018 року. Президент Петро Порошенко підписав ухвалений парламентом закон, незважаючи на те, що раніше виступав за скасування мораторію. Тобто фактично український ринок землі вже більше 16 років перебуває у стані правової невизначеності. Мораторій діє до набрання чинності закону про обіг земель сільськогосподарського призначення. Депутати ще у 2015 році зобов'язали Кабмін розробити цей законопроект до 1 березня 2016 року. Але такий документ прийнятий не був. Земельна реформа в Україні — це 16-річна історія постійних продовжень мораторію, історія невикористаних можливостей, насамперед інвестиційних. У результаті реформи земля має стати товаром та предметом застави, під яку можна буде отримувати банківські кредити. Орендована земля зі зрозумілих причин не може бути використана як застава для отримання фінансування. Аграрії, особливо малі та середні сільгосппідприємства, нарікають, що не можуть за поточного рівня кредитних ставок залучати банківське фінансування. Однак і великим агрохолдингам часто не вистачає оборотних коштів. При цьому великі агрокомпанії мають більше можливостей для розвитку виробництва та вищу рентабельність у порівнянні з дрібними фермерськими господарствами. Середня врожайність в агрохолдингах в середньому, у 2 рази вища, ніж у дрібних фермерських господарств, але останні в основному дають роботу більшості зайнятих в АПК сільських мешканців. При цьому цифри розвитку АПК в Україні показують позитивну динаміку. Виробництво сільськогосподарської продукції збільшується (за 2016 рік на 6,1%, в т. ч. сільгосппідприємства на 9,8%), останні декілька років збирає рекордні врожаї зернових (у 2016 — найбільший врожай зернових за період незалежності — 66 млн т, що майже на 6 млн т перевищило результат 2015-го), а експорт агропродукції складає близько 40% від загального його обсягу. Незважаючи на наявність чорнозему і сприятливий клімат, в Україні низька врожайність: на одному гектарі аграрії вирощують продукції рослинництва менше (мінімум на 20-30%), ніж у Європі. Причини цього полягають у нерозвинених агротехнологіях, нестачі інвестицій та невирішеному питанні з ринком землі. Значне виробництво зернових відбувається не за рахунок високої врожайності, а через великий розмір площ. Крім того, менша ефективність українського АПК полягає в тому, що наша продукція досить дешева в порівняно з європейською. Важливою проблемою агросектора лишається значна перевага експорту сировини порівняно з питомою вагою готової продукції, яка створює додану вартість. Отже, Україна потребує величезних інвестицій (сотні мільярдів гривень) задля того, щоб сфера АПК стала більш ефективною шляхом впровадження сучасних агротехнологій, розширення переробних потужностей та інфраструктури, і першим кроком для цього є лібералізація ринку землі.

—

український ринок землі вже більше 16 років перебуває у стані правової невизначеності Реформа сільського господарства

251

загострення пристрастей навколо проблематики земельної реформи дає можливість стверджувати: вона є чутливою у політичному та електоральному сенсі і важливою з огляду на економічний вплив. МВФ називає земельну реформу однією з трьох найпріоритетніших

Поточна ситуація

Земельна реформа є однією з найважливіших з-поміж 62 реформ, проведення яких прописано у стратегії сталого розвитку «Україна2020», що була затверджена у січні 2015 року. При цьому її не віднесено до переліку пріоритетних.

У 2015 році Мінагрополітики представив Єдину комплексну стратегію розвитку сільського господарства та сільських територій на 2015-2020 роки, у якій, за словами міністра, було відображено усі пріоритетні напрями реформування агросектора. Стратегію було підтримано Національною радою реформ, а на її виконання Євросоюзом виділено 3 мільйони євро. Проте поки що єдине реальне досягнення — розгляд на профільному комітеті Верховної Ради, який прийняв стратегію до відома. Наразі ж діє Стратегія розвитку аграрного сектора економіки на період до 2020 року від 17 жовтня 2013, підписана Миколою Азаровим. У 2015-2016 роках уряд зробив декілька позитивних кроків щодо земельного ринку: було посилено вимоги щодо оренди державних земель через аукціони, відкрито доступ до держреєстру прав на нерухоме майно та земельного кадастру, нотаріусам надано функції з реєстрації прав власності та оренди, запроваджено надання витягів з земельного кадастру та оцінки землі в електронній формі та ін. Зараз уряд має зобов'язання з лібералізації ринку землі перед МВФ, що зазначено у меморандумі від 2 березня 2017 року і має бути затверджено Радою в законопроекті про обіг земель сільгосппризначення до кінця травня 2017 року.

Реформа сільського господарства

253

Формально кажучи, 2017-й — останній рік, коли можна провести земельну реформу. Наступний шанс з'явиться лише після президентських і парламентських виборів, оскільки ніхто з українських політиків не схоче ризикувати своїми шансами. Між тим, за оцінками Мінагрополітики, через відсутність вільного ринку сільгоспземель Україна втратила з 2004 року приблизно $43 млрд. Отже, уряд найближчим часом має внести відповідний законопроект до Верховної Ради (вже існують два депутатські законопроекти з цього приводу), однак народні депутати можуть не проголосувати за нього. Політичні заяви лідерів представлених у Раді партій дозволяють прогнозувати складний розгляд внесеного Кабміном законопроекту. Слід враховувати, що за продовження мораторію у кінці 2016 року проголосували 297 депутатів, а це майже 2/3 парламенту. Більше того, окремі політичні сили навіть запланували збір підписів проти скасування мораторію, хоча реалізувати цей задум буде занадто складно. Тобто тематика скасування мораторію занадто політизована та є підґрунтям для популізму та збору політичних балів в очах електорату.

сьогодні в тій чи іншій формі український агроринок укрупнюється, Але рівень консолідації ще далекий до завершення

Втім, для врегулювання усіх земельних аспектів, крім вищезазначеного закону про обіг земель сільгосппризначення, потрібно ще провести інвентаризацію земель за формами власності та суб'єктами господарювання, уточнити валідність записів у земельному кадастрі (накладення меж суміжних територій, невідповідність координат) і реєстрі майнових прав на землю та ін. Багато політиків та експертів говорять, що Україна не готова до запуску ринку землі. В умовах незавершеної земельної реформи на цьому ринку можна очікувати скуповування землі іноземцями, великими агрохолдингами та спекулянтами, оскільки у більшості невеликих фермерських господарств на це коштів немає і найближчим часом не буде. Проте сьогодні в тій чи іншій формі український агроринок укрупнюється: зростає виробництво, збільшуються земельні банки оброблюваних площ у агрохолдингів. Але рівень консолідації ще далекий до завершення: в Україні більше 38 тис. фермерських господарств (за останні 5 років їх кількість скоротилася приблизно на 10%), з яких у 72% площі землекористування складають до 100 га. Згідно з офіційною статистикою, фермерські господарства обробляють тільки приблизно 10% всіх сільгоспугідь (загальна площа українських орних земель складає більше 40 млн га), а великі і середні агрохолдинги — 15%. Відсутність легального ринку істотно знижує ціну землі і робить її власників менш конкурентоспроможними порівняно з великим капіталом. Загалом під мораторій підпадають 41 млн га (понад 96% сільськогосподарських угідь) українських земель.

254

Реформа сільського господарства

При цьому частина парламентарів, розуміючи можливий опір скасуванню мораторію, пішла іншим шляхом. У лютому 2017 року 55 народних депутатів спрямували до Конституційного суду подання з вимогою скасувати мораторій на продаж земель як такий, що порушує права і свободи громадян. Однак, згідно з регламентом Конституційного суду, розгляд може відбутися лише через півроку. Можновладці шукають різні «компромісні» варіанти проведення земельної реформи: можливість продажу права її оренди, встановлення граничного розміру володіння землею в 200 га, продаж землі лише резидентам та ін. Розуміючи, що це питання є чутливим для багатьох українців, влада не хоче проводити радикальні зміни і зголошується лише на поступові, які для агросфери майже нічого не змінять. Якщо уряд піде у земельній реформі на напівміри, це може задовольнити Раду та населення, але для великих агрохолдингів, чий земельний банк нараховує десятки і сотні тисяч гектарів землі, така реформа створить додаткові труднощі (вони будуть вимушені, наприклад, переукладати договори оренди із власниками ділянок до 200 га). Великий агробізнес знайде шляхи для продовження своєї діяльності, але земельний ринок України залишатиметься непрозорим та інвестиційно непривабливим, і найголовніше, така реформа не матиме очікуваного економічного ефекту для країни. Існуючий до цього часу мораторій стримує розвиток АПК, оскільки стає на заваді переходу землі до більш ефективних власників та виробників, знижує ціну оренди та доходи власників (зараз орендна плата за землю сільгосппризначення є однією з найнижчих в Європі та СНД), а також обмежує можливості залучення фінансування під заставу землі. Із його зняттям, за умови створення відповідної нормативної бази, можна очікувати на збільшення вартості землі, збільшення відрахувань за оренду, отримання можливості віддавати землю під заставу, створення великого іпотечного ринку, збільшення інвестицій і надходжень до держбюджету. Втім, успішність проведення земельної реформи залежить від загального інвестиційного клімату в країні. Якщо умови для бізнесу залишаються непрозорими, вторинний продаж землі буде ускладнений, тож банки неохоче будуть видавати кредити під її заставу. Тобто паралельно із проведенням лібералізації ринку землі потрібно якісно поліпшити загальний інвестиційний клімат в Україні. Слід зазначити, що земельна реформа є елементом аграрної реформи, що вимагає паралельного проведення низки інших заходів: вдосконалення системи оподаткування та створення сприятливих умов розвитку галузі, дерегуляції, вдосконалення галузевого законодавства, гармонізації українських стандартів якості продукції з міжнародними, підвищення ефективності управління державними землями, створення системи продовольчої безпеки, розвиток в АПК ланцюгів доданої вартості, підвищення конкурентоспроможності вітчизняних сільгосппідприємств та ін.

успішність проведення реформи залежить від інвестиційного клімату в країні

Реформа сільського господарства

255

Міжнародні зобов’язання

Міжнародний валютний фонд. На сьогодні головним фактором проведення земельної реформи є зобов'язання України перед МВФ задля отримання чергового траншу кредиту від фонду. В меморандумі від 2 березня 2017 року (це зобов'язання перейшло з попереднього документа) зазначені такі дії: – лібералізація ринку землі, в тому числі продаж земель сільськогосподарського призначення; – розробка законопроекту про обіг земель сільськогосподарського призначення (затвердження Верховною Радою цього документа очікується до кінця травня 2017 року), що дасть змогу діючому мораторію втратити силу з кінця 2017 року; – запуск кампанії з інформування громадськості для роз’яснення переваг цієї реформи.

головним фактором проведення земельної реформи є зобов’язання України перед МВФ

Громадські організації

За впровадженням земельної реформи пильнують незалежні експерти та журналісти. Серед організацій, які відстежують діяльність щодо імплементації реформи, можна назвати такі: • Офіс ефективного регулювання (Better Regulation Delivery Office) — brdo.com.ua • Незалежна аналітична платформа VoxUkraine — voxukraine.org • Некомерційна організація EasyBusiness — easybusiness.in.ua

256

Реформа сільського господарства

257

Мета Проектного офісу реформ при Міністерстві фінансів — забезпечити швидке та ефективне впровадження реформ

Цікаві факти

Під час постійних подовжень терміну дії мораторію політики діяли всупереч своїм поглядам. У жовтні 2004 року це рішення підтримали і ліві, і умовно праві, зокрема новообраний президент Віктор Ющенко. Проте вже наприкінці 2006 року, коли Рада знову подовжила мораторій, Ющенко наклав вето на це рішення, однак парламент зміг його подолати. Президент Петро Порошенко також підписав прийнятий парламентом у кінці 2016 року закон про подовження дії мораторію, незважаючи на те, що раніше виступав за його скасування. Пересічні українці мають суперечливі погляди на земельне питання. Згідно з результатами соцопитування, що проводилося Київським міжнародним інститутом соціології у вересні 2015 року, більш ніж половина громадян України та третина власників земельних паїв розуміють переваги від можливості купівлі-продажу сільгоспземель, але скасування мораторію схвалює лише кожен шостий українець. Головні побоювання власників паїв — низька ціна на землю, тиск щодо продажу землі і шахрайські схеми придбання.

258

Реформа сільського господарства

Реформа сільського податкова господарства система

259

1991 Березень

Верховна Рада ухвалила постанову «Про земельну реформу»

1992 Січень

затверджено закон «Про форми власності на землю»

Березень

прийнято Земельний кодекс України (він замінив аналогічний документ, що дістався Україні у спадок від Української РСР)

1995 Серпень

президент підписав указ «Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям»

1997 Квітень

президент підписав указ «Про оренду землі»

2001 2015 Жовтень

схвалено нову редакцію Земельного кодексу України

Січень

ухвалено Стратегію сталого розвитку «Україна-2020»

Листопад

2011 Липень

схвалено Єдину комплексну стратегію та план дій розвитку сільського господарства та сільських територій в Україні на 2015-2020 роки

ухвалено закон «Про Державний земельний кадастр»

2017 Березень

підписано меморандум з МВФ, де одним із зобов'язань України є проведення земельної реформи

1994 Листопад

президент підписав указ «Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва»

260

податкова Реформа сільського система господарства

Реформа сільського податкова господарства система

261

ики

енерге Програма енергонезалежності та реформа енергетики Прогр України «Про енергозбереження» від 1994 року, на практиці заходами зі зниження обсягів споживання, впровадженням енергоефективних технологій та розвитком власного видобутку ніхто особливо не переймався. Навіть підписання у 2009 році кабального для України договору на постачання російського газу, за яким ціна блакитного палива для країни перевищувала його вартість для європейських споживачів, не змінило ситуацію.

Програма енергонезалежності та реформа енергетики. Передумови Політика «дешевого газу», яка мала місце у 1990–2004 роках, певною мірою розслабила в Україні і владу, і споживачів блакитного палива. Незважаючи на відповідний пріоритет державної політики, закріплений у законодавстві на різних рівнях, включаючи Закон

262

податкова система

263

Варто зазначити, що ціна на газ останні 15 років була елементом геополітичного тиску Росії для просування власних інтересів в Україні. Постійними звинуваченнями у крадіжках газу Росія старанно формувала негативний імідж України в очах західних держав. Розпочавши реформу енергетики у 2015 році, Україна припинила купувати російський газ напряму, а отже, цей інструмент тиску було нівельовано. Хоча, за потреби, Україна може відновити співпрацю з російськими постачальниками палива. Реальне впровадження заходів щодо енергонезалежності почалось лише після загострення відносин з Росією через події у Криму та на Донбасі. При цьому усі зовнішні умови були вкрай несприятливими: падіння економіки та можливостей інвестувати у власний видобуток, втрата видобувних потужностей «Чорноморнафтогазу» (до 2 млрд куб. м газу на рік), закриття проектів з видобутку сланцевого газу та ін. З іншого боку, обсяги споживання газу значно скоротилися через втрату Криму та частини Донбасу, а також падіння обсягів виробництва великих підприємств — споживачів блакитного палива. Україна донедавна не була залежною від інших країн хіба що у вуглевидобуванні та електроенергетиці (за вінятком імпорту та утилізації ядерного палива). Але й тут була маса проблем: збиткові державні шахти вимагали постійних мільярдних дотацій, які розподілялися і витрачалися непрозоро. Слід додати до цього низький рівень безпеки, значний незаконний видобуток та руйнівний вплив на екологію. Через конфлікт на Донбасі та блокаду постачання вугілля з тимчасово окупованих територій виявилося, що «материкова» Україна знову стала залежною. Це призвело до того, що рішенням РНБО було впроваджено надзвичайний стан в енергетиці, який регулярно подовжується, а енергооператори змушені імпортувати енергетичне вугілля в тому числі з Росії. Не менше проблем і в енергетиці в цілому: перехресне субсидування за рахунок дешевої атомної енергії, велика капіталоємність на тлі нестачі можливостей для інвестування, залежність від іноземних постачальників палива, низький відсоток альтернативних джерел енергії (у 2016 році — 1,26%) та ін. Втім, останній показник відтепер повинен зростати у геометричній прогресії. У 2016 році Україна ратифікувала Паризьку угоду, взявши на себе зобов’язання з 2021 до 2030 року скоротити викиди парникових газів на 40% від рівня 1990 року. Енергетика відіграватиме у цьому процесі вирішальну роль, і заміщення традиційної генерації відновлюваними джерелами має вийти на рівень 25% до 2035 року (відповідно до проекту нової Енергетичної стратегії України).

Значною проблемою всього ринку енергоносіїв були і залишаються політичні спекуляції та популізм, які стосуються насамперед газу власного видобутку

264

Програма енергонезалежності та реформа енергетики

Ключовим елементом досягнення енергонезалежності є енергоефективність. Зараз середній показник питомого енергоспоживання в Україні у 2-3 рази вищий, ніж у середньому у світі, і у 5-6 вищий, ніж у країнах ЄС. Досягнення європейських показників означатиме економію енергоресурсів, у тому числі газу. Зниження витрат в житловому секторі призведе до зменшення витрат на пільги та субсидії, на які в Державному бюджеті в 2017 році вже виділено 47,1 млрд грн, а до кінця року ця цифра ймовірно зросте не менш як на третину. Значною проблемою всього ринку енергоносіїв були і залишаються політичні спекуляції та популізм, які стосуються насамперед газу власного видобутку. У ньому завжди бачили гарантію утримання низьких комунальних тарифів (мовляв, він дешевий і йде на потреби населення). Але у рамках лібералізації сектора та запровадження конкурентних ринків, а також відповідно до домовленостей із МВФ, віднедавна різниця цін на газ для різних категорій споживачів була практично скасована. Таке рішення призвело до того, що комунальні

тарифи більше не будуть константою і змінюватимуться відповідно до динаміки цін на імпортний газ. Такою є ціна нехтування реформами у сфері енергетики протягом останніх десятиліть. Адже неринкові ціни на газ для населення коштували державі забагато: на субсидування газу в 2005–2015 роках було витрачено $53,6 млрд.

Програма енергонезалежності та реформа енергетики

265

Тож з 1 травня 2017 року ціни на газ для населення максимально наближені до ринкових (регульовані ціни на газ для населення становили 84-96% від ринкових у квітні-липні 2017 року), тобто практично за ті ж гроші його отримують і промислові споживачі. У подальшому це дасть змогу уникнути багаторічної корупції та зловживань, коли дешевий газ власного видобутку фактично продавався за вищою ціною промисловим споживачам, а різниця йшла у кишені причетних до організації таких схем. Крім того, справедливе тарифоутворення допоможе уникнути перехресного субсидування, а це сприятиме фінансовій стабілізації державних підприємств ПЕК, детінізації цього ринку, появі коштів на капітальні інвестиції та збільшенню надходжень до держбюджету. Втім, поточна ситуація є складною і продовжує погіршуватися. Складнощі з оплатою послуг має майже половина населення країни. Так, в березні 2017 року субсидії отримували 43,6% домогосподарств. Загальна заборгованість населення України за житлово-комунальні послуги складає більше 18,8 млрд грн (за даними Держстату за І квартал 2017 року). У І кварталі поточного року обсяг субсидій на оплату житлово-комунальних послуг збільшився у порівнянні з аналогічним періодом 2016 року на 14,6% до 2 млрд грн. Енергонезалежність України є фактором національної безпеки.

266

Програма енергонезалежності та реформа енергетики

За різними оцінками, наша країна є енергозалежною приблизно на 50-60%. проте, ефективна реалізація запланованих заходів, ухвалення відповідного законодавства та відкриття енергоринку для інвестицій дасть змогу нівелювати негативні наслідки такої залежності податкова система

267

Ключові органи влади

Міністерство енергетики та вугільної промисловості України. Утворене у грудні 2010 року шляхом реорганізації Міністерства палива та енергетики України та Міністерства вугільної промисловості України. Державне агентство з енергоефективності та енергозбереження України. Створене у квітні 2011 року шляхом реорганізації Національного агентства України з питань забезпечення ефективного використання енергетичних ресурсів (утворене у грудні 2005 року) та Державної інспекції з енергозбереження (заснована у травні 1996 року). Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП). Створена у серпні 2014 року шляхом фактичного об'єднання функцій Національної комісії регулювання енергетики (НКРЕ, створена у грудні 1994 року) та Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг (Нацкомпослуг, створена в 2011 році).

Головне завдання енергореформи — енергетична безпека та енергоефективне споживання ресурсів

268

Програма енергонезалежності та реформа енергетики

269

Поточна ситуація

Енергонезалежність України має багато аспектів: стимулювання власного видобутку газу, більш активне запровадження альтернативних джерел енергії, підвищення енергоефективності та ін. Так, у квітні поточного року уряд затвердив Середньостроковий план пріоритетних дій до 2020 року, розділ «Енергетика і ЖКГ» якого визначає такі напрямки реформ. 1. Впровадження принципів Третього енергетичного пакета ЄС. 2. Розвиток житлово-комунального господарства. 3. Реформа вугільної галузі. 4. Розвиток відновлюваної енергетики. 5. Енергоефективність та енергозбереження. У будь-якому разі, впровадження принципів енергонезалежності є однією з найважливіших реформ (всього їх 62), проведення якої прописано у Стратегії сталого розвитку «Україна-2020». Цей напрямок обрано одним із 10 пріоритетних. Головне завдання енергореформи — забезпечення енергетичної безпеки і перехід до енергоефективного використання та споживання енергоресурсів із впровадженням інноваційних технологій. Головними цілями державної політики у цій сфері є: — зниження енергоємності ВВП (на 20% до кінця 2020 року) шляхом забезпечення повного обліку споживання енергоресурсів, переходу до використання енергоефективних технологій та обладнання, в т. ч. шляхом реалізації проектів розвитку альтернативних джерел енергії; — забезпечення диверсифікації шляхів та джерел постачання енергоресурсів (нафти, газу, ядерного палива, нарощування власного видобутку енергоносіїв, запровадження прозорих правил розробки та використання родовищ енергоносіїв); — лібералізація ринків електричної і теплової енергії, вугілля та газу, перехід на нову модель їхнього функціонування; — реорганізація НАК «Нафтогаз» відповідно до Третього енергетичного пакету ЄС; — реформа системи ціно- і тарифоутворення на енергію та паливо (перегляд механізму формування балансу енергоресурсів, відмова від перехресного субсидування та державного дотування);

270

Програма енергонезалежності та реформа енергетики

— реформа вугільної галузі, приватизація перспективних і ліквідація збиткових шахт (Програма діяльності уряду Арсенія Яценюка, затверджена у 2014 році, передбачала ліквідацію 32 збиткових шахт, консервацію 24 шахт, приватизацію 37 шахт) та ін. Крім того, важливими напрямками реформи енергогалузі є реорганізація ринків енергії та імплементація європейського законодавства у сфері енергетики відповідно до Договору про заснування Енергетичного співтовариства, вдосконалення законодавства та регуляторного середовища для залучення приватних інвестицій в енергетичну галузь. Політика посилення енергонезалежності поступово оформлюється у стратегічні документи та конкретні дії. Так, у травні 2017 року Кабмін представив проект нової Енергетичної стратегії України до 2035 року. Пріоритети: мінімізація імпортної залежності за рахунок оптимізації внутрішнього споживання та енергоефективності, максимізація власного видобутку різних типів палива, створення стратегічних резервів, диверсифікація джерел і шляхів постачання енергоресурсів та ін. Стимулювати підвищення енергоефективності розробники пропонують шляхом монетизації субсидій з поступовою відмовою від субсидування. В цілому ця стратегія повторює інші документи з реформування енергогалузі. Вже найближчим часом заплановано створити Фонд енергоефективності (відповідний закон вже ухвалено), який надасть можливість системно підійти до термомодернізації багатоквартирних житлових будинків. Проблема полягає у такому: близько 90% багатоповерхівок в Україні потребують термомодернізації, яка, за приблизними оцінками, може коштувати понад 300 млрд грн, але фактичний рівень кредитування (утеплення будинку або квартири та заміна газових котлів на твердопаливні) з боку держбанків залишається недостатнім (більше 120 тис. кредитів на утеплення на суму більше 2 млрд грн). Робота фонду спрямована на сферу комплексних заходів з підвищення енергозбереження та енергоефективності у житловому фонді, на відміну від точкових «теплих кредитів», і, як планується, дасть можливість щорічно економити 1,5 млрд куб. м газу. До цього проекту будуть залучені не лише державні кошти, але й кошти Євросоюзу та уряду Німеччини. У той же час продовжується впровадження енергозберігаючих технологій на державних підприємствах. За 2016 рік «Нафтогаз» та підпорядковані НАКу компанії заощадили 240 млн куб. м газу, 25,6 млн кВт електроенергії та 105,960 тис. Гкал теплової енергії. Загальна вартість заощадженних паливно-енергетичних ресурсів за минулий рік склала 1,6 млрд грн.

Одним з основних факторів досягнення енергонезалежності є збільшення власного видобутку газу

Програма енергонезалежності та реформа енергетики

271

Одним із основних факторів досягнення енергонезалежності є збільшення власного видобутку газу. Із загального видобутку 2016 року в 20,1 млрд куб. м на державне «Укргазвидобування» припадає 14,6 млрд куб. м. За розрахунками урядовців, до 2020 року власний видобуток має зрости до 27-28 млрд куб. м (зокрема, «Укргазвидобування» — 20 млрд куб. м) і фактично повністю забезпечити Україну власним газом. Задля цього в межах стратегії «Україна-2020» визначено 6 ключових напрямків реформування ПАТ «Укргазвидобування», які спрямовані на збільшення економічної ефективності активів компанії: нарощування видобутку і запасів, підвищення операційної та інвестиційної ефективності та ін. Важливим для подальшого розвитку українського енергоринку стало ухвалення Верховною Радою 13 квітня 2017 року закону «Про ринок електроенергії України», який імплементує норми Третього енергетичного пакету ЄС, в тому числі у питанні поділу компаній за напрямками розподілу і передачі електроенергії.

Закон створює необхідну основу для переходу на нову модель ринку: відхід від практики єдиного покупця і впровадження ринкових механізмів ціноутворення, що передбачає ліквідацію перехресного субсидування. Цей закон лібералізує ринок електроенергії для ТЕС починаючи з другої половини 2019 року, а для АЕС і ГЕС починаючи з другої половини 2020 року. Електрогенеруючі компанії будуть самостійно встановлювати ціну на більшу частину виробленої електроенергії. Також буде забезпечено можливість переходу до прямих договорів між виробниками електроенергії та її постачальниками кінцевому споживачу. Закон усуває поточну структуру енергоринку (ДП «Енергоринок») і дає змогу підвищити конкуренцію та оптимізувати механізм руху грошей від споживача до виробника. Через виключення перехресного субсидування ціна електроенергії для населення зрівняється з тарифами для промислових користувачів. Це означає, що вона зросте у 1,5-2 рази відносно поточного рівня. З іншого боку, промисловість скине з себе тягар субсидування населення і зможе трохи виграти в аспекті конкурентоспроможності українського виробництва. Важливим елементом посилення інституційної спроможності та незалежності Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, стало прийняття відповідного закону, який набрав чинності у кінці 2016 року. Зокрема, документ знизив вплив президента на НКРЕКП і забезпечив ротацію членів Комісії задля повного оновлення її складу. Слід зазначити, що до закінчення законодавчого та нормативного оформлення процедур та реформи у сфері енергетики та енергонезалежності ще далеко. Вже найближчим часом потрібно імплементувати цілу низку елементів європейського законодавства, схвалити проект оновленої Енергетичної стратегії України до 2035 року та нову редакцію Кодексу України про надра, реалізувати Концепцію реформування і розвитку вугільної промисловості на період до 2020 року, на практиці втілити нещодавно прийняті закони «Про енергетичну ефективність будівель», «Про комерційний облік комунальних послуг» та ін.

необхідно імплементувати цілу низку елементів європейського законодавства

272

Програма енергонезалежності та реформа енергетики

273

Міжнародні зобов’язання

Міжнародний валютний фонд. Зараз головним стимулом проведення реформи в енергетичному секторі є зобов'язання України перед МВФ задля отримання чергового траншу кредиту від фонду. У меморандумі від 2 березня 2017 року зазначено такі дії. 1. Підвищення адресності соціальної допомоги, стимулювання домогосподарств до економії та здійснення видатків в межах бюджетних лімітів. З 1 травня поточного року вже знижено норми споживання газу та електроенергії для індивідуального і централізованого опалення. До кінця липня 2017 року будуть переглянуті й інші параметри системи комунальних субсидій домогосподарствам для поліпшення адресності. Зокрема, буде запроваджено коригування соціальних норм у непікові місяці протягом опалювального сезону, застосовано тариф на розподіл газу й опалення на основі потужності, що дасть змогу перенести деяку частину вартості на літні місяці. Таким чином, це допоможе обмежити видатки на субсидії з оплати комунальних послуг до 47 млрд грн у 2017 році. 2. Поліпшення роботи газового сектора. Україна зобов'язується кожні півроку коригувати ціни на газ внутрішнього видобутку з тим, щоб його ціна була паритетною до ціни імпортованого газу. Перегляд здійснюється за умови зміни цін імпортного газу більш ніж на 10%. Тимчасовий механізм коригування діятиме, допоки тарифи не буде повністю лібералізовано. Крім того, до кінця серпня поточного року буде прийнято постанову Кабінету міністрів про монетизацію допомоги в рамках субсидій на оплату ЖКП на рівні компаній. Таким чином, приватні газові трейдери зможуть конкурувати з «Нафтогазом» у поставках газу. Також буде скасовано схему, що дозволяє домогосподарствам, які не отримують субсидії, отримувати відстрочку в оплаті на 12 місяців.

Громадські організації

За впровадженням програми енергонезалежності та реформи енергетики уважно стежать незалежні експерти різних організацій, серед яких можна зазначити такі: • Аналітичний центр DiXi Group — dixigroup.org • Офіс ефективного регулювання (Better Regulation Delivery Office) — brdo.com.ua • Незалежна аналітична платформа VoxUkraine — voxukraine.org • Некомерційна організація EasyBusiness — easybusiness.in.ua • Центр економічної стратегії — ces.org.ua • Центр досліджень енергетики — eircenter.com • Асоціація з енергоефективності та енергозбереження — energy-efficiency.in.ua • Громадянська мережа ОПОРА — oporaua.org • Національний екологічний центр України — necu.org.ua

274

податкова система

Програма енергонезалежності та реформа податкова енергетики система

275 275

На думку прем'єра Володимира Гройсмана, вже через 3-4 роки Україна буде енергонезалежною. Проте не варто перебільшувати значення заяв політиків. За умови економічного зростання буде збільшуватися і споживання газу промисловими користувачами. Тож поступове збільшення власного видобутку може не перекрити зростаючих потреб. Більше того, є певне перебільшення значення зниження обсягів споживання газу в Україні. У 2014–2016 роках споживання газу в Україні скоротилося на 16% до 42,6 млрд куб. м, на 21% до 33,7 млрд куб. м та на 2% до 33,2 млрд куб. м відповідно. Найбільше скорочення відбулося в промисловості — на 22% до 15 млрд куб. м, на 19,2% до 11,4 млрд куб. м та на 12% до 9,9 млрд куб. м газу (за той же часовий проміжок). А отже, зниження споживання газу відбулося не за рахунок впровадження енергоефективних технологій, а через втрату промислових потужностей Криму та Донбасу, а також через зниження виробництва внаслідок погіршення економічної ситуації у 2014–2016 роках. Схвалення у вересні 2016 року в першому читанні закону «Про ринок електроенергії України» та прийняття в цілому закону «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» було ціною отримання чергового траншу макрофінансової допомоги в розмірі 600 млн євро від ЄС.

Цікаві факти

7 вересня 2016 року Мінекономрозвитку змінило статут «Нафтогазу», вивело з-під його управління «Укртрансгаз» і перевело компанію під своє керування. У «Нафтогазі» зазначили, що це рішення не було погодженим. Проти нього виступив і ЄБРР. Менше ніж за 2 тижні прем'єр-міністр Володимир Гройсман скасував рішення Мінекономрозвитку.

276

Програма енергонезалежності та реформа енергетики

277

2009 2015 вересень

набув чинності Третій енергетичний пакет ЄС

січень

ухвалено Стратегію сталого розвитку «Україна-2020»

березень

2010 вересень

Україна підписала Протокол про приєднання до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства (набрав чинності в лютому 2011 року)

схвалено План заходів щодо реформування газового сектора

квітень

ухвалено закон «Про ринок природного газу», який імплементує Третій енергопакет ЄС

2016 липень

2017

вересень

квітень

ухвалено закон про ратифікацію Паризької угоди про клімат, яку Україна підписала у квітні 2016 року

ухвалено закон «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (набув чинності у листопаді 2016 року), який імплементує Третій енергопакет ЄС в частині функціонування національного регулятора

грудень

затверджено Концепцію розвитку газовидобувної галузі України представлено на обговорення Проект нової енергетичної стратегії України до 2035 року

278 278

податкова Програма система енергонезалежності та реформа енергетики

березень

підписано меморандум з МВФ, де одним із зобов'язань України є реформування енергетичного сектору

уряд затвердив Середньостроковий план пріоритетних дій уряду до 2020 року. прийнято закон «Про ринок електроенергії України», який імплементує Третій енергопакет ЄС

травень

затверджено Концепцію реформування та розвитку вугільної промисловості на період до 2020 року

червень

ухвалено закони «Про Фонд енергоефективності», «Про енергетичну ефективність будівель», «Про комерційний облік комунальних послуг»

Програма енергонезалежності та реформа податкова енергетики система

279 279

змict

Реформа фінансового сектору ................................................................ 180

вступ ......................................................................003

Податкова реформа ............................ 194

Оновлення влади та антикорупційна реформа ............................................................ 006

Реформа системи охорони здоров’я ................................... 212

Конституційна реформа ...............028

Реформа освіти ......................................... 230

Судова реформа .......................................042

Реформа сільського господарства .............................................244

Реформа системи національної безпеки та оборони ......................................................058

Програма енергонезалежності та реформа енергетики ...................260

Реформа правоохоронної системи ...............................................................076 Реформа державного управління .................................................... 090 Реформа виборчого законодавства ......................................... 104 Реформа місцевого самоврядування і децентралізація ....................................118 Реформа управління державною власністю і приватизація ............................................. 132 Дерегуляція та розвиток підприємництва ...................................... 148 Реформа державних закупівель .......................................................166

280

Путівник по реформах

281

Інформаційно-аналітичне видання Путівник по реформах 2017 Видання підготовлене ГО «Інтерньюз-Україна» Голова правління — Костянтин Квурт Виконавчий директор — Наталія Педченко Директор з програмної діяльності — Андрій Кулаков Головний редактор видання — Анна Кислицька Дизайн та верстка видання — Юлія Черноус Формат 297х210. Друк офсетний. Наклад 500 примірників. Віддруковано у ТОВ «Видавничий будинок «Аванпост-прим» 03035, Київ, вул. Сурікова, 3, буд. 3. Свідоцтво про внесення суб’єкта видавничої справи до державного реєстру видавців, виготівників і розповсюджувачів видавничої продукції Свідоцтво ДК No 1448 від 26.08.2003 р.

по ре- н форах р