Políticas juventud by Inventtio

Construcción de Políticas de Juventud: Análisis y Perspectivas

CONSTRUCCIÓN DE POLÍTICAS DE JUVENTUD: Análisis y Perspectivas Textos presentados en el Seminario Internacional “Producción de Información y Conocimiento para la formulación e implementación de políticas de juventud” Consejo Editorial Mercedes Jiménez Germán Muñoz Jaime Andrés Gómez

UNICEF CINDE – UNIVERSIDAD DE MANIZALES GTZ

Autores René Bendit Ernesto Rodríguez Libardo Sarmiento Julio César Puentes Juan Fernando Sierra

Instituto Alemán de Juventud Consultor Consultor Universidad Nacional de Colombia Consultor

Equipo Coordinador del Seminario Germán Muñoz Doctorado CINDE – Universidad de Manizales Mercedes Jiménez UNICEF Nicolás Uribe Rueda Programa Presidencial Colombia Joven Jaime Andrés Gómez GTZ Ligia López Centro de Etudios Avanzados en Niñez y Juventud Compilación y revisión de textos Germán Muñoz Doctorado CINDE – Universidad de Manizales Coordinación Editorial Sara Franky

UNICEF

Diseño y Diagramación María Cristina Gaviria Adela Martínez Camacho

Inventtio Inventtio

Ilustración de Carátula y Portadillas Juliana Restrepo Gómez, joven de 17 años. Impresión Gente Nueva 1ª. Edición. Marzo 2004 © 2004. Universidad de Manizales – Cinde – Programa Presidencial Colombia Joven- GTZOrganización Iberoamericana de Juventud – UNICEF- Gobernación de Caldas – Instituto Caldense para el Liderazgo – Universidad Autónoma de Manizales – Universidad de Caldas Las ideas y conceptos propuestos en este libro corresponden a los planteamientos, ideologías y análisis de los autores y no a los de las instituciones promotoras de su publicación. ISBN Impreso y hecho en Colombia

Indice de Contenidos

Presentación 1.

La modernización de la juventud y modelos de políticas de juventud en Europa : Análisis comparativo de políticas nacionales de juventud en los estados miembros de la Unión Europea. René Bendit

Políticas Públicas de Juventud en América Latina: Empoderamiento de los jóvenes, enfoques integrados, gestión moderna y perspectiva generacional. Ernesto Rodríguez

Política Pública de Juventud en Colombia: Logros, Dificultades y Perspectivas. Libardo Sarmiento Anzola

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Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia. Julio César Puentes

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Anexo Relatoría General del Seminario Internacional

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Presentaci贸n

La modernización de la juventud y modelos de políticas de juventud en Europa -Análisis comparativo de políticas nacionales de juventud en los estados miembros de la Unión EuropeaPor René Bendit1

Director del Observatorio Alemán de Juventud. Deutsches Jugendinstitut (DJI) / Instituto de Juventud Alemán. Nockherstrasse 2 81541 München. Tel. ++4989-62306-194 Telefax: -62306-265. E-Mail: Bendit@dji.de y www.dji.de

RenĂŠ Bendit

La modernización de la juventud y modelos de políticas de juventud en Europa

1. Introducción La integración social europea es una cuestión que va asumiendo cada vez más importancia en la medida en que se está convirtiendo en uno de los desafíos más importantes que ha de enfrentar la Unión Europea (UE) en los próximos años. En el plano de la integración social es posible observar una serie de tendencias similares en todas las sociedades pertenecientes a la UE y que generan problemas que también parecen tener una cierta similitud. Uno de ellos, es la involución demográfica y el envejecimiento progresivo de su población. Ambos fenómenos tendrán a mediano y largo plazo no sólo enormes consecuencias económicas sino también estructurales y sociales. Lo mismo sucede con los efectos que tiene la modernización científico-tecnológica de las economías europeas sobre la prolongación y complejización de los procesos educativos y de formación profesional así como sobre el tardío ingreso de los jóvenes al mercado laboral. Dichas consecuencias también se manifiestan en la postergación de la emancipación económica de los jóvenes, de su independencia de las familias de origen, del momento en que forman una pareja estable o contraen matrimonio así como la edad en que las mujeres tienen su primer hijo. Estas tendencias de cambio, así como aquéllas que se dan en el campo de las relaciones laborales (flexibilización de los contratos laborales; aumento del empleo precario y de los trabajos de tipo "no estándard ") y del ingreso tardío de las nuevas generaciones a los sistemas de seguridad social, van generando condiciones desfavorables de inserción social para las nuevas generaciones y, al mismo tiempo, comienzan a cuestionar el tipo de relaciones generacionales que se ha venido estableciendo en los países europeos durante las últimas décadas, de acuerdo a los diferentes regímenes de "Welfare" imperantes en ellos.

René Bendit

Estas tendencias, unidas a una serie de cambios valóricos observables en las sociedades industriales en las últimas décadas, -así como los desarrollos que se pueden pronosticar en cuanto futuros problemas de integración social en cada uno de los países de la Unión Europea-, han ido creando cada vez más la imperante necesidad de contar no sólo con estadísticas comparables a nivel europeo, sino además con informes sociales, tanto generales como especiales, p.e. referidos a determinados grupos sociales o a determinadas áreas temáticas. Es por ello que la producción de informes sociales, basados en estadísticas o datos homologables ha ido ganando cada vez más atención entre los expertos del sector y también entre los responsables de generar políticas hacia determinados sectores o grupos sociales como los jóvenes. A esta creciente atención se agrega además el hecho que los enormes progresos alcanzados en las tecnologías y metodologías de recolección, almacenamiento, análisis y distribución de datos por vía electrónica, van permitiendo un acceso cada vez mayor a un número cada vez más amplio y diferenciado de datos, lo que permite ir desarrollando una investigación más integral en relación a las condiciones de vida y a la calidad de vida de la población así como en relación a la "producción de bienestar" ("welfare production") (F. Rothenbacher, 1998: Social Indicators Research 44: 291-398). Son investigaciones y estudios de este tipo los que, producidos con regularidad, permitirán en diferentes áreas sociales, la toma de decisiones racionales basadas en datos empíricos adecuadamente interpretados. La pertenencia a la Unión Europea hace sentir cada día más su influencia en la vida de sus habitantes. Independientemente de las percepciones que se puedan tener del significado que esa pertenencia tiene o puede tener para nuestra vida concreta, para nuestras relaciones, para nuestra identidad, el hecho es que las recomendaciones y las normativas de la Comisión Europea empiezan a determinar el funcionamiento de las organizaciones de los países que pertenecen a la Unión Europea. Europa se encuentra en una fase de cambio acelerado en los ámbitos económicos, sociales y políticos. La juventud, tanto si la miramos desde la perspectiva de las políticas de juventud, de bienestar o de servicios para la juventud está afectada enormemente por estos procesos.2 En el proceso de integración europea en el que nos encontramos se hace cada día más inevitable el traspasar el ámbito nacional cuando queremos 12

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analizar el desarrollo de las condiciones de vida de los jóvenes. Estos se van convirtiendo cada día más en europeos. El desarrollo de políticas europeas de juventud necesitan de conocimientos e información La mayoría de los sobre los cambios que se originan en las condiciones de jóvenes en Europa vida, en las orientaciones, valores y actitudes, así como se sienten más conocer las nuevas oportunidades y los riesgos en los enraizados en su que se puede envolver el proceso de europeización.

contexto más próximo no percibiendo que su futuro vaya a depender fuertemente de las políticas de la Unión Europea.

En el primer informe conjunto, "Estudio sobre la situación de los jóvenes y la política de juventud en Europa", realizado por todos los países de la Unión Europea más Lichtenstein, Islandia y Noruega, por encargo de la Comisión Europea, y coordinado por la fundación IARD de Milán (Informe, que citaremos como IARD 2001)3, se muestra que la mayoría de los jóvenes en Europa se sienten más enraizados en su contexto más próximo no percibiendo que su futuro vaya a depender fuertemente de las políticas de la Unión Europea. Los jóvenes europeos se sienten fuertemente vinculados a su contexto más cercano, local y unidos a sus costumbres, estilos de vida y sobre todo en lo referente a sus perspectivas de vida futura. Los más escépticos en relación con la UE y las instituciones europeas son los jóvenes escandinavos y alemanes, mientras que los jóvenes de los países del sur tienen una actitud más positiva. La disponibilidad de la juventud a hacer uso de las posibilidades de movilidad horizontal que ofrece la UE, depende de indicadores como: conocimientos de otros idiomas, viajes e interés en permanecer en el extranjero, tanto para trabajar como para estudiar. Existe una gran relación entre conocer otros idiomas y la disponibilidad de los jóvenes a una mayor movilidad geográfica. Continúan siendo los jóvenes en Luxemburgo, en los países escandinavos y en los Países Bajos los que dominan una o dos idiomas extranjeros. 2

Mientras observamos que se ponen en funcionamiento redes de cooperación entre los jóvenes en las áreas de bienestar, en el intercambio técnico y educativo, echamos de menos la existencia de investigaciones comparadas y de documentación sobre la situación de las personas jóvenes y de las políticas dirigidas a este grupo en las distintas regiones de Europa, si bien en los últimos años se han llevado a cabo estudios e informes sobre aspectos concretos de la situación de la juventud en Europa. En este sentido cabe citar, el estudio “ Situación de las personas jóvenes y la salud en la Unión Europea”, coordinado por el DJI München ( Instituto de la Juventud de Munich) publicado por la Comisión de la UE en 1999 y el más reciente, “Estudio sobre la situación de los jóvenes y la política de juventud en Europa”, coordinado por IARD, Milán ( Abstracts y Summaries de acceso en: http:// www.europa.eu.int/ comm/education/youth/studies.html ). Se basa en datos estadísticos y estudios empíricos europeos de tipo comparativo así como en sendos Informes nacionales realizados siguiendo un índice de indicadores común .

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En estos dos estudios, a los que brevemente hemos hecho referencia, aparece con claridad un fenómeno, al cual hacíamos referencia al principio de esta sección y que muestra una interesante contradicción: por una parte las instituciones, las normativas, las recomendaciones de la UE están cada día más presentes, influyen y tienen cada vez más importancia en la vida de los ciudadanos, y por otra parte éstos muestran un mayor desconocimiento y una menor aceptación de la Unión Europea. Esta discrepancia está influyendo también fuertemente en la vida de las personas jóvenes y en la planificación de su futuro. Es sobre el conocimiento de éstas y otras tendencias que se basan las políticas de juventud de la mayoría de los países de la UE así como también aquellas que se están diseñando en el marco del proceso iniciado por el "Libro Blanco" sobre políticas de Juventud en Europa "Un Nuevo Impulso para la Juventud".

2. La Construcción Teórica de la "Juventud" y Políticas de Juventud en Sociedades Post-industriales 2.1. Principales Dimensiones Analíticas en la Construcción del Concepto de "Juventud" ¿De qué hablamos cuando hablamos de juventud: cuál es ese concepto, qué realidades sociológicas y qué funciones describe, cuál ha sido su desarrollo en la sociedad y en la sociología? Sociológicamente hablando, a la juventud, se le asigna como función, la tarea de ocuparse de la continuidad y el cambio social. La sociedad garantiza su propia continuidad a través de la transmisión de normas, valores y actitudes, pero al mismo tiempo la sociedad debe incentivar el cambio en ella. Desde un punto de vista sociológico, existen tres dimensiones que hay que tener en cuenta a la hora de analizar el concepto de juventud y de condición juvenil: · ·

La juventud como una fase socialmente organizada de la vida (como fase del ciclo vital); Las condiciones (materiales, legales, educacionales, de vivienda, sa-

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lud, formación y bienestar, etc.) que se ofrecen a los/ las jóvenes en cada sociedad. El uso que los jóvenes hacen de estas condiciones, tanto individualmente como de forma colectiva.

Por lo tanto, no se debería considerar a los jóvenes como individuos meramente determinados por estas "condiciones" y por su "socialización", sino como verdaderos actores que manejan, o como mínimo influyen poderosamente sobre los hilos que gobiernan sus vidas (Galland 1991, Gillis 1981; Hurrelmann 1986, 1992; Mörch 1993, 1994). Dado que los/ las jóvenes se comportan de esta manera haciendo uso de determinados recursos biográficos, económicos, sociales y culturales, trataremos aquí la "juventud" y la "vida juvenil" como metáforas representativas de diferentes realidades, tales como las diferencias de género, los ambientes urbanos y rurales, las clases sociales, las tradiciones culturales, las regiones geográficas y así sucesivamente. Tradicionalmente, el discurso político y teórico acerca de la juventud y de la vida juvenil ha girado en torno a la cuestión de si la juventud tiene que ser definida como un simple grupo de edad, o bien como una fase de transición, si su principal característica es el paso a la vida adulta, o si se trata de una fase de la vida con características propias. Las discusiones se han centrado en diversos factores que afectan a la construcción social de lo que denominamos "juventud". Uno de los aspectos centrales es el solapamiento del envejecimiento (individual), los requisitos que las sociedades imponen a los jóvenes en sus transiciones hacia la madurez, y los (históricos) efectos de cohorte o generación. El significado actual de una edad de, por ejemplo, 25 años es completamente distinto al que tenía hace 40 o 80 años. Si una persona de 25 años de edad se identifica o no como representante de la "juventud", las conclusiones que cabe extraer son bastante diferentes. Lo mismo cabe decir respecto de las transiciones tales como la finalización de la educación obligatoria. En un pasado no muy lejano, la mayoría de los adolescentes trataba de acceder al mercado de trabajo una vez finalizado dicho período educativo, pero hoy en día la inmensa mayoría de ellos continúa en el sistema educativo o en el de formación profesional. El concepto de "generación" se refie15

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re a las circunstancias históricas del hecho de ser joven. Por ejemplo, en lo que se refiere a la vivienda, las distintas generaciones de jóvenes se enfrentan a diferentes ofertas del mercado inmobiliario, y a diferentes oportunidades de entrar en dicho mercado, apoyadas (o impedidas) por políticas de vivienda o de bienestar bien diversas. Así, adoptando un enfoque de la juventud que tenga en cuenta la edad, las transiciones y el efecto generación, proporciona una mayor comprensión de lo que realmente está ocurriendo con los jóvenes en cualquier fase de la evolución social. Sin embargo, a efectos prácticos, y dado que la mayoría de los estudios se basa en datos transversales, la dimensión histórica se omite a menudo, limitando el tiempo a un punto dado. Por tanto, la edad y las transiciones se utilizan como variables de la "juventud" y de la "vida juvenil" sin apoyarse en referencias históricas.

2.1.1 La Definición de la "Juventud" como Grupo Etario Definir la juventud en términos de edad es una postura que viene siendo la habitual en el ámbito político. Casi todos los programas y medidas que apuntan a la "integración" de los jóvenes en la sociedad prefieren este punto de vista. Las actuales definiciones políticas de la juventud adoptadas por los países e instituciones de la UE comprenden los grupos de 15 a 25 años o, en algunos casos, de 14 a 29. Los límites de edad suelen variar según sea el campo de estudio, como educación, empleo, salud, vivienda, bienestar, apoyo financiero, etc. Respecto a este amplio intervalo de edad, el cual ha sido tradicionalmente dividido por los sociólogos en "adolescencia", "post-adolescencia" y "adultez joven" , la política de juventud no se dirige hacia educación o el empleo o el bienestar, sino hacia la educación, el empleo y el bienestar, pero con diferentes acentos y prioridades. Normalmente, los jóvenes no suelen hacer uso de todas las ofertas y programas desarrollados por la política en cada uno de estos planos al mismo tiempo, pero es probable que, durante la vida juvenil, sea importante implementar un segmento de la política de juventud detrás de otro (Stalder 1998). Este argumento apoya el punto de vista de la condición juvenil como una sucesión de estratos etarios. Refleja tanto la extensión de la juventud hasta el fin de la tercera década de la vida como su segmentación interna en función de la edad. En las primeras fases de la vida juvenil, la prioridad política se centra en la educación y la formación. En principio, los/ las jóvenes deben asistir a la 16

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educación o la formación y no entrar prematuramente en el mercado laboral. La política educativa busca proporcionar la igualdad de acceso a la educación y prevenir cualquier forma de exclusión. Dicha igualdad de oportunidades quiere evitar que los jóvenes sufran cualquier forma de discriminación social en función de género, etnia, herencia o posición social. En una fase más tardía de la vida juvenil, las trayectorias se dispersan. Aquellos jóvenes que han terminado la educación secundaria suelen permanecer en las instancias educativas (universidad). Aquellos que han terminado su formación profesional, en cambio, se enfrentan al empleo o al desempleo, y a los subsidios de desempleo. Hay contradicciones entre la política educativa y el sistema de beneficiarios del desempleo y las políticas de vivienda. Si se prima la definición de juventud como un tramo de edad, que desaparece al cumplirse una cierta edad, con ofrecerles actividades, campamentos, centros de juventud para los de una edad determinada, es suficiente...ya que cuando alcancen una determinada edad, van a dejar de ser jóvenes automáticamente. Como hoy sabemos, esto ya no es así. En algunos países, hay una contradicción entre la política educativa y el sistema de subsidios de desempleo. La política educativa considera como adultos a los jóvenes que han adquirido un determinado nivel de cualificación profesional y que se encuentran preparados para acceder al mercado de trabajo. La política de desempleo, sin embargo, los trata como miembros del "grupo de edad" juvenil. En dichos países, hasta los 25 años de edad los jóvenes sólo perciben la mitad del subsidio de desempleo porque se supone que siguen viviendo con sus padres. Este tratamiento incoherente les impide emanciparse en el momento en que quizá podrían hacerlo si el tratamiento fuese más adecuado. Este hecho también muestra que investigadores y políticos no se ponen de acuerdo sobre la definición más acertada de "juventud".

2.1.2 La Definición de "Juventud" como una Fase de Transición Desde una perspectiva psicológica y sociológica, la juventud se ha definido tradicionalmente como una fase de transición, en lugar de un grupo de edad o una fase de la vida con características propias. El concepto de transi17

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ción enfatiza la adquisición de capacidades y derechos asociados a la edad adulta. El desarrollo personal y la "individualización" se ven como procesos que se apoyan en el aprendizaje y la interiorización de unas determinadas normas culturales (socialización) como requisitos previos a convertirse en, y de ser considerado como, un miembro de la sociedad con todas sus consecuencias. Este concepto tiene un sesgo conservador, ya que considera la socialización como una especie de acción unidireccional, permaneciendo inalteradas las normas y modelos de vida que la sociedad ofrece a las nuevas generaciones. En las modernas sociedades industriales y post-industriales, este proceso de transición se ha prolongado y presenta características más complejas debido a la extensión de la educación secundaria, acompañada por la diversificación y la individualización de la vida social. Esto corresponde a lo que los sociólogos denominan "diversificación de los itinerarios hacia la madurez". Los individuos determinan lo que será su posición en la edad adulta a través de un proceso de "negociación" en lugar de seguir simplemente los caminos previamente trazados por la sociedad. Las transiciones ya no son lineales (por ejemplo educación> empleo), sino que pueden ser también sincronizadas (educación + empleo) y reversibles, como movimientos de un yoyó (educación <> empleo (ver M. du Bois-Reymond 1998, París 1996). Los procesos de transición se han convertido en más heterogéneos, más complejos y marcados por discontinuidades y rupturas apreciables. Los "tradicionales" opuestos entre joven y adulto, o las de estudiante - no estudiante, inactivo-activo (laboralmente) soltero- casado, son situaciones que se encuentran rebasadas en la actualidad por una multiplicidad de estados intermedios y reversibles, más o menos transitorios. Las secuencias de los umbrales que daban paso a una u otra situación han dejado de ser predecibles, lineales o uniformes. Esta nueva situación lleva consigo que los procesos de transición se alarguen. La edad ya no es un factor determinante para definir la fase en la que se encuentra un joven. La fase o condición juvenil se alarga y crea nuevas edades sociales. El concepto "jóvenes adultos/ adultos jóvenes" ya se ha generalizado, llevando consigo a que se haya pasado este tramo de edad, hasta los 35 años. Alargamiento, que en la mayoría de los casos significa retraso

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de la emancipación de la familia de origen.4 Se diseñan políticas de juventud y de bienestar especiales para estos grupos, sin tener en cuenta la edad de los jóvenes implicados. Esto no significa, sin embargo, que ya no importen los condicionamientos o/ y el origen social. Por un lado, las sociedades modernas ofrecen un mayor abanico de opciones entre las que escoger y, por otro, Los "tradicionales" los jóvenes de hoy en día están obligados a re- opuestos entre joven y flexionar entre las opciones disponibles y a jus- adulto, o las de estutificar sus decisiones (du Bois-Reymond 1998). diante - no estudiante, Los jóvenes, por tanto, deben elegir y hacerlo inactivo-activo correctamente, corriendo el riesgo de no acer- (laboralmente) solterotar y resultar socialmente excluidos. Además, casado, son situaciones la capacidad del individuo de negociar su tran- que se encuentran rebasición a la vida adulta todavía depende sadas en la actualidad sustancialmente del capital cultural de que dis- por una multiplicidad de ponga, del apoyo proporcionado por su fami- estados intermedios lia, y de las oportunidades o restricciones refe- y reversibles, más o ridas al género y a la procedencia. No obstan- menos transitorios. te, podemos observar que la diversificación y la individualización generan cambio social. Este cambio no sólo se refleja en el proceso emancipador de los jóvenes sino también en sus demandas de vivienda. El cambio de transiciones juveniles de un proceso centrado en la sociedad a uno basado en el individuo tiene implicaciones para las políticas de juventud y bienestar. La provisión de servicios universales y ámbitos de apoyo basada en el supuesto de que la igualdad formal de derechos y oportunidades garantiza suficientemente la justicia social, necesita ser revisada a la luz de los modernos conocimientos sobre las transiciones de la vida juvenil. La disparidad social se acentúa, y en absoluto se equilibra por los efectos de la globalización. El debilitamiento de los ámbitos de apoyo social, tales como familia y comunidad, demanda la implementación de políticas que refuercen la capacidad del individuo de adquirir los recursos (y particularmente los recursos de conocimiento) necesarios para un establecimiento exitoso en la madurez. Tales políticas deben tener en cuenta las circunstancias individuales específicas y los contextos locales, y por consiguiente deben ser descentralizadas y flexibles. 4

La familia aparece como la instancia a la que se acude cuando no se obtienen ingresos del trabajo, ni ayudas de la administración. Esta situación también influye en las relaciones personales o/ y de pareja y en la elección y definición de los estilos de vida.

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Algunos autores defienden que definir la juventud mediante el concepto de transición implica moverse de lo que es inherente a lo que es fijo. La velocidad y la forma de las transiciones a la madurez están determinadas por las políticas: la duración de la educación obligatoria, los intervalos de edad durante los que los padres se sienten obligados a proporcionar alojamiento, y el servicio militar. De este punto de vista, es difícil ver la utilidad de definir la juventud únicamente por la educación o el trabajo, y no por ambos factores.

2.1.3 La Modernización de la "Vida Juvenil" en las Sociedades Post-industriales Algunos autores como Mörch (1998) y Bendit/ Münchmeier (1994) consideran problemático definir la juventud como un fenómeno de edad o como un mero fenómeno de transición. Para ellos la "vida juvenil" no es un problema de edad sino de "fase", aun cuando las personas jóveLa provisión de nes en esta fase generalmente no tienen posibiliservicios universales dades de obtener sus propios ingresos mediante y ámbitos de apoyo un trabajo remunerado ni de constituir sus probasada en el supuesto pios hogares. Para estos autores (ver también de que la igualdad Münchmeier 1993) la vida juvenil se ha convertido formal de derechos y en una importante categoría práctica y política. oportunidades garan- Como señala Mörch (1999): la vida juvenil no ha tiza suficientemente desaparecido porque su "estatus de transición" ha la justicia social, ne- cambiado. Se ha convertido en una forma de ser. cesita ser revisada a Frente a la definición de juventud como un grupo la luz de los modernos de edad o como un período de transición, se ha conocimientos sobre desarrollado un nuevo concepto de vida o condilas transiciones de ción juvenil. Este concepto trata de reflejar los la vida juvenil. efectos de la modernización económica y social sobre las personas jóvenes (Giddens 1991), principalmente las consecuencias de una educación prolongada y de la actualización de las cualificaciones profesionales. La tesis principal es que, como resultado de tales procesos, la "juventud" deviene una prolongada fase de la vida en sí misma. ¿Cuáles son las principales características de la "vida juvenil modernizada"? En el contexto de la modernización económica y social, la juventud se considera como una fase decisiva de la vida. Durante la misma, el joven 20

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debe adquirir y desarrollar aquellas cualificaciones, orientaciones y decisiones que serán importantes durante el resto de su vida. La juventud adquiere su propio sentido con base en esta tarea de preparación para la vida futura. Durante esta fase, el fracaso significa que no se han conseguido los requisitos previos necesarios para seguir una carrera exitosa. Se vislumbran las trayectorias fallidas. La perspectiva de desarrollo, sin embargo, todavía puede ser asumida bajo el concepto de transición juvenil. Lo que quizá transciende el concepto de transición es la idea de juventud como agente principal del cambio social. La socialización ya no se considera como una transacción unidireccional que deja inalterados las normas y los modelos de vida. En cambio, las personas jóvenes deben construir un mundo adulto por sus propios medios. La idea de la juventud como agente de cambio social se corresponde con la prolongación del proceso educativo. El tiempo invertido en las instituciones educativas o en la formación profesional es un rasgo prominente de la "vida juvenil modernizada". Por tanto, la cuestión acerca de si el hecho de que los jóvenes permanezcan más tiempo en las instituciones educativas es bueno o malo pierde su sentido. Las sociedades modernas requieren mayores proporciones de personal cualificado. Por consiguiente, tratan continuamente de incrementar sus niveles de cualificación formal. Los sistemas educativos se vuelven más prolongados, y se fomenta poderosamente la participación de los jóvenes en la educación formal. Se realizan grandes esfuerzos para reintegrar a los estudiantes que han abandonado la educación o la formación básicas. Desde esta perspectiva, la prolongación de la educación es un hecho inherente a las sociedades modernas y postmodernas. Para los jóvenes que crecen bajo estos esquemas, la vivienda adquiere una importancia creciente en la consecución de una estabilidad de vida, sin perjuicio de la movilidad y de la flexibilidad. El tener un hogar proporciona el espacio necesario para construir la identidad y una red social, crear un estilo de vida propio y proporcionar recursos y seguridad a la hora de enfrentarse a las vicisitudes del mercado laboral. Desde los años sesenta, las chicas y los jóvenes de origen rural también se incorporaron a la categoría de "juventud moderna". Antes de dicha fecha, y en muchos países desarrollados todavía hoy, la juventud (en el sentido de tener una "vida juvenil") era un privilegio reservado a los varones, y en cier21

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tos casos sólo para aquéllos de clase media que vivían en las ciudades. Las chicas realizaban carreras educativas más cortas, representaban una menor proporción en el sistema educativo y obtenían unos certificados educativos de nivel más básico. En la mayoría de los Estados Miembros de la UE, han desaparecido las diferencias debidas al género en las carreras educativas. Incluso, el número de mujeres que obtienen diplomas en la enseñanza superior es mayor que el de hombres. Lo mismo cabe decir de sus resultados en la formación profesional. Sin embargo, todavía pueden encontrarse diferencias significativas entre los jóvenes varones y mujeres inmigrantes. La integración de los jóvenes de origen rural en lo que llamamos la "juventud moderna" también ha significado un importante paso adelante. Al menos, en los países del norte y oeste de Europa, los jóvenes procedentes del campo pueden contar con las mismas oportunidades educativas y profesionales que sus compañeros de ciudad. Algunas regiones de Europa oriental y del sur, sin embargo, llevan un ritmo distinto en este sentido. En algunas áreas rurales todavía queda mucho por hacer. Las elevadas proporciones de desempleo llevan al declive social. Los retrasos producidos por el "aparcamiento" en programas educativos hacen que las trayectorias de vida de los desempleados sean muy vulnerables, lo que evita que "la juventud moderna" sea un rasgo dominante de la vida de los jóvenes en dichas regiones. La "juventud moderna" no es sólo una cuestión de educación y empleo. Incluye también cierto grado de autonomía de los jóvenes para crear sus propios estilos de vida y generar una cultura juvenil que proclame la independencia, la confianza en sí mismo y la competencia social. Muchos sociólogos, psicólogos y científicos educativos consideran que estas competencias son necesarias para la flexibilidad, la movilidad y la capacidad de adaptación al cambio tecnológico y social. Por tanto, aunque las biografías modernas exigen a los jóvenes permanecer más tiempo en el sistema educativo y posponer su entrada en el mercado laboral, con la consecuencia obvia de una mayor dependencia económica, se caracterizan no obstante por un alto -y todavía creciente- nivel de independencia sociocultural (Gaiser & Miller 1989, Marbach & Tölke 1996). Esto tiene un claro impacto en el proceso de emancipación (Jones 1995). Aunque el proceso de modernización ejerce un fuerte impacto sobre la vida de los jóvenes, dicho impacto no es igual en todos los países europeos: 22

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Como hemos señalado anteriormente, el proceso de modernización es una fuente de diversificación e individualización de la vida social en sí mismo. Dado que la juventud es un agente primordial del cambio social, el impac- Los "aspectos generales" to de la modernización sobre la "vida ju- de la vida juvenil, por venil" es incluso superior al que tiene so- tanto, son distintos en las diversas regiones bre la "vida adulta"; El modelo general de modernización va de la europeas, incluso mano con las peculiaridades regionales y cul- dentro del mismo país. turales. Algunas de ellas son adaptaciones de la corriente principal a las condiciones locales, y en otros casos se trata de tradiciones recalcitrantes.

Así, aun cuando el consumo juvenil, íntimamente unido a la cultura juvenil -como McDonalds, Levi's, los piercing o la música tecno- parece uniforme, no significa lo mismo para una chica en Copenhague que para un chico en Thessaloniki. O, traduciéndolo a términos educativos: graduarse en Oxford, París, Munich, Amsterdam, Barcelona o Roma no tiene necesariamente el mismo significado que estudiar en la universidad en regiones periféricas. Los "aspectos generales" de la vida juvenil, por tanto, son distintos en las diversas regiones europeas, incluso dentro del mismo país. Las diferencias son especialmente pronunciadas en los siguientes procesos: (1) El establecimiento de las condiciones generales básicas de la juventud y de la vida juvenil; (2) Las particularidades regionales que hay detrás de una vida juvenil establecida, que incita a la diversificación y a la exclusión como resultados de la vida juvenil moderna.

2.2 La Perspectiva Europea sobre la Juventud Los tres puntos de vista sobre la juventud que hemos desarrollado enfatizan distintos aspectos teóricos. Cada uno de ellos tiene puntos fuertes y débiles. Hay un cuarto enfoque que no es teórico, pero que proporciona evidencia por sí mismo: la perspectiva comparativa de Europa en su conjunto. El enfoque europeo está restringido por la disponibilidad de datos comparativos dentro de los organismos estadísticos de Eurostat, Eurobarómetro y otras fuentes europeas e internacionales (OMS, OIT, UNESCO, etc.). Para entender 23

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la "vida juvenil" desde este punto de vista, la discusión teórica sobre la juventud debe extenderse a un contexto más general, por ejemplo la determinación de las "condiciones europeas en sí mismas" o, en otras palabras, referirse a los procesos de modernización económica y tecnológica y los cambios sociales que estamos viviendo en Europa Occidental desde hace varias décadas, y en los cuales la juventud ha sido más bien un colectivo "diana" de las políticas implementadas, en lugar de uno de sus principales actores. Hablando estrictamente de la "juventud", se observa una consecuencia muy importante del proceso de "europeización-modernización"- en lo que ya hemos conceptualizado como la "modernización de la juventud" en Europa. Desde esta perspectiva, se han desarrollado dos modelos principales para explicar el desarrollo estructural de la juventud, por ejemplo, de los diferentes "jóvenes" europeos: -

la tesis de la "pluralización" (diferenciación), y la tesis de la "homogeneización" (ajuste)

Ambas tesis pueden ser correctas, pero mientras la primera describe desde un punto de vista socioestructural las diferencias de las que estamos hablando, la segunda es más adecuada para explicar estas diferencias en el contexto de la modernización y el cambio social. Por consiguiente, nuestro supuesto de que la tesis de un ajuste progresivo de los distintos modelos de "juventud" en Europa al tipo de "juventud modernizada" que hemos descrito anteriormente, podría ser útil en el momento en que entremos en el análisis y la interpretación de los datos estadísticos y empíricos existentes sobre la situación vital de los jóvenes y del desarrollo de una "vida juvenil" independiente. Además, esta hipótesis podría ser útil no sólo para ver si, dónde y hasta qué punto, este tipo de "juventud modernizada" ha cristalizado en la UE, sino también para unir estas tendencias en la constitución de la juventud con la cuestión de las nuevas demandas en materia de políticas de juventud.

2.2.1 "Pluralización" (diferenciación) de la Juventud en Europa Un análisis teórico - metodológico de la tesis de la "pluralización" muestra estructuralmente que está "arraigada" en el caso de estudios regionales basados principalmente en el análisis secundario de datos estadísticos, en 24

La modernización de la juventud y modelos de políticas de juventud en Europa

algunos casos en los estudios empíricos replicativos sobre las condiciones de vida y las orientaciones de los jóvenes en determinados países o regiones. Estos estudios concluyen principalmente que no sólo hay diferencias y cambios entre las condiciones de vida de los jóvenes en las distintas regiones, sino también en las orientaciones de sus valores. Así por ejemplo, cuando comparamos las condiciones de vida de un joven obrero de astilleros en una isla griega con las de un joven obrero industrial en Birmingham, o las de una joven operaria del campo en Andalucía con las de una joven granjera en los Países Bajos, es claro que encontraremos grandes diferencias no sólo en sus condiciones de vida sino también en sus carreras biográficas, por ejemplo en lo relativo a su educación, su empleo, su tiempo libre y sus posibilidades de consumo. Dado que las condiciones de vida y las oportunidades no se han ajustado todavía en toda Europa (y esto no es sólo cierto para los jóvenes), el concepto de "pluralización" parece muy adecuado desde este punto de vista. Pero, como hemos dicho antes, la tesis de la "pluralización va más allá de eso: sus partidarios no postulan sólo las diferencias en las condiciones de vida y su "realización", también respecto a las "mentalidades", por ejemplo las orientaciones de los valores, estilos de vida, cultura juvenil y actitudes, también deberíamos usar el plural. De acuerdo con eso, no sólo las condiciones sino también las personas son diferentes en Europa. Sus contextos culturales, sus tradiciones locales, regionales y nacionales así como su origen social serían factores explicativos de estas diferencias. Es precisamente aquí donde encontramos las limitaciones de esta tesis: por ejemplo, las condiciones de vida "pluralizadas" de la juventud no pueden referirse simplemente a las diferentes influencias nacionales, ya que tales diferencias también pueden registrarse en el interior de los distintos Estados. En otras palabras, las diferentes condiciones observadas en Europa siguen una lógica distinta. Por ejemplo, los cambios producidos en las clases sociales, los procesos educativos y laborales, las divisiones del trabajo debidas al género, y las orientaciones culturales por el proceso de modernización que se está produciendo en Europa. El supuesto de la "pluralización" de la Juventud no sólo debido a las "condiciones" sino también a las "tradiciones" no necesita ser demostrado. Es tan general y abstracto, que no explica nada de interés, sólo que la gente -incluidos los jóvenes- es diferente a lo largo de Europa (!). Por tanto, esta tesis 25

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sólo puede resultar útil a nivel de descripción del fenómeno, pero no ayuda a entender las causas de tales diferencias.

2.2.2 La Tesis de la "Homogeneización" (o del "ajuste") La relevancia de las distintas condiciones de vida para una exitosa gestión de los desafíos propuestos por los estilos de vida modernos, así como la respuesta a la pregunta: ¿cuál de las diferentes clases de "juventud" puede considerarse como mejor o peor preparada para desarrollar carreras biográficas exitosas en el actual contexto de modernización europea y de proceso de transformación?, sólo puede contestarse contrastándolos con los retos impuestos por los cambios económicos y sociales que están teniendo lugar en cada región. Desde este punto de vista, se ha presentado la siguiente hipótesis: los diferentes modelos de juventud que existen hoy en Europa se integran en dicha modernización y en los procesos de transformación, resultando por consiguiente objeto de cambio a su vez. La dirección y las condiciones de la modernización y de los procesos de transformación que tiene lugar en cada país europeo, proporcionan la dirección y las condiciones de la "modernización" en cada región, por ejemplo el cambio de la fase vital que denominamos "juventud". A largo plazo, cabe esperar que se produzca un proceso de "ajuste". Las juventudes "diferentes" que existen en cada país y región tenderán a desarrollar de manera estructural una creciente similitud con el tipo de "juventud" moderna que ya ha cristalizado en esas sociedades que están más avanzadas en el proceso de modernización europea. Es obvio que la modernización y el proceso de transformación sigue distintos ritmos y calendarios según el país del que se trate. No obstante, puede observarse que en los últimos años, con la apertura de los mercados europeos, la mayor movilidad de los factores Los diferentes modelos productivos, así como las poderosas medide juventud que existen das de integración implementadas, sobre hoy en Europa se integran todo dentro de la UE pero también en los en dicha modernización y países de Europa Central, los procesos de en los procesos de transmodernización social en el sur y el este de formación, resultando por Europa se han acelerado enormemente, proconsiguiente objeto de cesos que, por su parte, han estimulado un cambio a su vez. proceso de ajuste más fuerte entre las dife26

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rentes "juventudes" que existen en Europa. El objetivo de tal proceso de ajuste parece ser, principalmente, la creación de una "juventud modernizada" en las economías industriales y de servicios del norte y el oeste europeos. Todos los países y regiones en vías de desarrollo que se encuentran inmersos en procesos de modernización económica y social, están más o menos obligados a desarrollar una "juventud modernizada" en el sentido arriba descrito.

3. El Proceso de Europeización y la Política de Juventud Europeización y Nuevos Desafíos para las Políticas de Juventud Para discutir acerca de cómo mejorar las condiciones de vida y de bienestar de los jóvenes en Europa, puede ser importante tener una perspectiva sobre las semejanzas y diferencias en la vida juvenil en las diferentes regiones europeas: en las sociedades escandinavas, por ejemplo, la juventud se ha convertido en un status fundamentalmente educativo, mientras que en otras partes de Europa se define más bien mediante el empleo. Esta diferencia es importante para la evaluación y para el establecimiento de los objetivos de la política de juventud. Mientras en algunas sociedades la actividad que define a la juventud es la educación, y el trabajo es una actividad secundaria, en otras sucede exactamente lo contrario. Desde una perspectiva europea necesitamos, por tanto, un concepto diferente de política de juventud: aquella actividad que orienta tanto hacia la educación como hacia el empleo y el bienestar. En las sociedades modernas y postmodernas de la UE además de los sistemas clásicos relativos a la educación, el empleo y el bienestar, existe un nuevo sistema de bienestar juvenil, orientado al desarrollo de la "juventud moderna" (incluidas las familias y los niños) que está adquiriendo cada vez mayor importancia, incluso en algunos países su importancia es comparable a la de los sistemas de bienestar tradicionales (educación, salud, justicia, etc.). Se trata de un sistema de "bienestar social infantil y juvenil complementado o cruzado por un sistema de políticas sociales de juventud.

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El problema actual de las políticas de bienestar juvenil es que, con una europeización acelerada, la neo-liberalización de las economías, la globalización y el cambio social,-pero también debido a la crisis progresiva del tradicional estado de bienestar social-, las instituciones que se han desarrollado para apoyar a la juventud ya no encajan en las "condiciones" ni en los estilos de la vida juvenil. Esta afirmación es particularmente acertada en aquellos problemas relativos a la nueva categoría que hemos denominado "jóvenes adultos" y especialmente respecto a las demandas que surgen del proceso de emancipación.

4. Políticas de Juventud en los Estados Miembros de la Unión Europea La información que presentamos en las siguientes secciones resume algunos de los principales resultados de un estudio sobre "El Estado de la Juventud y las Políticas de Juventud en Europa" basado en los informes nacionales referidos a estos aspectos y producidos por expertos de 18 países de la Unión Europea. (véase IARD, ed. 2001, Vol. 1)5 Estos reportes fueron producidos sobre el trasfondo de un perfil y directivas particulares otorgados a los contratistas por el coordinador del proyecto (IARD) y sobre la base de un cuestionario elaborado por el comité científico del proyecto y utilizado por todos los participantes con el fin de elaborar los reportes nacionales sobre políticas de juventud. Este método tiene 5

Este informe comparativo sobre políticas de juventud en Europa se basa en el análisis de los siguientes documentos e informes:: Anonymous (2000), National Report on Youth Policy in Europe: The Netherlands; Anonymous (2000), National Report on Youth Policy in Norway; Anonymous (2000), Report on Youth Policy: Ireland; Anonymous (2000), Report on Youth Policy: UK; Anonymous (2000), Youth Policy in Liechtenstein. Vienna, Institute for Advanced Studies & Office for Social Services; Anonymous (2000), Youth Policy in Italy; Bay, J. (2000), National Report on Youth Policy in Denmark. Copenhagen, Legal Institute, University of Copenhagen; Bendit, R. and Seckinger, M. (2000), National Report on Youth Policy in Germany. Munich, Deutsches Jugendinstitut; Berg, C., Meyers, C. and Wirtgen, G. (2000), National Report on Youth Policies in Luxembourg. Centre d’Études sur la Situation des Jeunes en Europe (CESIJE); Deliyanni-Kouimtzi, K., Tazoglou, T. and Papadimou, C. (2000), Greece - National Report, Part 2: Youth Policies; Denies, G. (2000), National Report on Youth Policies in Belgium. Belgium, Centre d’Etudes zur la Situation des Jeunes en Europe (CESIJE): Eydal, G.B. (2000), Youth Policy Analysis - Iceland, Reykjavik, Social Science Research Institute, University of Iceland; Galland, O. (2000), Youth Policy in France, Paris, Observatoire Sociologue de Changement; Jonsson, B. (2000), Study on Youth Policy in Sweden, Stockholm, Devi Sociological Studies; Lehto-Trapnowski, P. and Rauhala, P.-L. (2000), Youth Policy in Finland, Helsinki, National Research and Development Centre for Welfare and Health; López-Blasco, A. (2000), National Report on Youth Policy in Europe: Spain; Nicolau, J. (2000), Draft National Report on Youth Policy in Europe: Portugal; Spannring, R. and Wallace, C. (2000), National Report on Youth Policy in Austria, Vienna, HIS.

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algunas ventajas: Los reportes nacionales son un completo y detallado recuento del estado de las políticas de juventud en cada país; recuentos basados en investigación a nivel nacional; conocimiento de primera mano sobre el trabajo social juvenil y sobre las políticas y procedimientos y en relación directa con fuentes de información bajo la forma de estatutos, evaluaciones y personas relevantes. Sin embargo, mientras este método tiene el potencial de producir informes nacionales de alta calidad, al mismo tiempo genera problemas de comparación entre los diferentes países. Puesto El principal problema que, a pesar de tener una guía compartida para al cual uno se enfrenta elaborar el esbozo de los informes nacionales, ésa la comparación de tos terminaron siendo muy heterogéneos: •

•

los informes nacionales de juventud es el uso diversificado del concepto de "políticas de juventud".

En algunos casos, los informes nacionales estaban basados en investigación científica ya existente sobre políticas de juventud, mientras que en otros casos el fundamento eran estudios realizados por el mismo responsable de escribir el informe nacional y que, debido a la restricción de tiempo, resultaban superficiales. Algunos informes se basan principalmente sobre objetivos gubernamentales y planes administrativos para el trabajos social con jóvenes, mientras otros tratan acerca del actual estado de las políticas de juventud. Algunos reportes se concentran ceñidamente sobre lo que se define como políticas de juventud a nivel nacional, mientras otros incluyen tanto las áreas explícitas como implícitas de las políticas de juventud. Otro problema es la heterogeneidad de la terminología utilizada en los diferentes informes nacionales. Esto lleva a la necesidad de definir definiciones compartidas de conceptos claves, ya que no se puede discutir acerca de políticas de juventud de manera significativa, hasta que no se hayan definido los conceptos a utilizar y éstos hayan sido de preferencia compartidos entre los países.

Pero el principal problema al cual uno se enfrenta a la comparación de los informes nacionales de juventud es el uso diversificado del concepto de "políticas de juventud". Los resultados generados por este estudio son muy amplios y no se pueden presentar todos aquí. Debido a esto, focalizaremos nuestra atención sobre las siguientes dimensiones: 29

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1. Aspectos Conceptuales como: • El concepto de Políticas de Juventud relevante en los diferentes países • El concepto del "Sector Juvenil" en las políticas de Juventud y la superposición o separación entre políticas de juventud y trabajo social con jóvenes 2. Principales Actores de las Políticas de Juventud Públicas: • Instituciones responsables de las políticas de juventud en el ámbito gubernamental y administrativo • Tendencias hacia políticas de juventud explícitas y coordinadas 3. Juventud como Actor político • En el contexto de sistemas políticos • En el contexto de asambleas y consejos juveniles y • En el contexto de formas innovadoras como: Foros juveniles, parlamentos juveniles, talleres, etc. • Ejemplos de buenas prácticas en el área de la participación 4. Objetivos declarados y conceptos claves de las políticas de juventud 5. Principales grupos objetivo de las políticas de juventud explícitas 6. Modelos Europeos de políticas de juventud 7. Algunas conclusiones críticas sobre políticas nacionales de juventud en Europa

4.1. El Concepto de Políticas de Juventud Vigente en Diferentes Países 4.1.1 La Concepción Estrecha y Amplia de las Políticas de Juventud Mientras "juventud" está muy bien definida en el derecho y las estadísticas internacionales y comprende el rango de edad entre 15 y 24 años (Angel, 1995:35), lo mismo no es el caso en las políticas de juventud nacionales. En países con una larga tradición de trabajo social juvenil y políticas de juventud hay una marcada tendencia a definir las políticas de juventud como políticas dirigidas a la "gente joven" lo que incluye algunas o todas las cohortes de niños y -en varios países- incluso se expande hacia grupos de edad más allá del límite de 24 años (véase IJAB, ed. 1994: 25 y Ministerio 30

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Federal de Asuntos familiares, tercera edad, mujeres y jóvenes, 1999) En otros países, el término genérico de "gente joven" no se utiliza en absoluto en contextos políticos. En estos países existe una separación entre políticas dirigidas hacia niños y políticas de juventud. Normalmente en estos países, los niños son definidos legal -y políticamente- como menores, mientras que juventud es definida como adolescentes y adultos jóvenes. De esta manera, existe en estos países una superposición entre políticas dirigidas hacia niños y políticas dirigidas hacia los jóvenes. Sin embargo, estas políticas no son idénticas y no pueden ser integradas fácilmente en un informe sobre políticas de juventud. Los informantes nacionales no fueron solicitados de informar acerca de los grupos objetivo de las políticas de juventud y sólo unos pocos mencionaron esta cuestión. Basándose en la información de un antigua encuesta sobre políticas de juventud en la Unión Europea y países nórdicos (Nissen, 1995), los países en cuestión pueden ser clasificados en cuatro grupos de acuerdo con los principales grupos objetivo de las políticas de juventud nacionales. La concepción restringida y amplia de la política de juventud • Países donde la política de juventud cubre el rango de edad desde el nacimiento hasta 25/30 años (Austria, Bélgica, Alemania y Finlandia). • Países donde la política de juventud cubre el rango de edad desde la edad de la temprana escuela primaria hasta los 25 años (Irlanda, los Países Bajos, Luxemburgo). • Países donde la política de juventud cubre el rango de edad desde los 11/13 años a los 25 años (Francia, Islandia, Noruega y el Reino Unido). • Países donde la política de juventud cubre el rango de edad desde el final de la secundaria inferior hasta los 25 o 30 años de edad (Dinamarca, España, Grecia, Portugal y Suecia). Incluso si esta clasificación ignora el hecho de que dentro de cada país, la juventud puede ser definida de diferentes maneras de un sector al otro, la clasificación apunta al hecho de que en el contexto político el concepto de juventud es el producto de tradiciones nacionales e históricas.6 6

Las razones para las diferencias nacionales con relación a los conceptos de juventud en Europa son complicadas. Se ha sugerido que podría ser resultado de diferentes inspiraciones históricas: El concepto alemán “Jugentdliche” que incluye tanto niños como jóvenes puede haber inspirado a los países de habla alemana, mientras que Irlanda, el Reino Unido y los países escandinavos pueden encontrarse más influenciado por los conceptos norteamericanos de “adolescencia” y “teenagers” (Strafseng, 2000 a)

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Debido a los conceptos de juventud fundamentalmente diferentes -la versión más estrecha que incluye a los niños y la versión más ampliaes muy difícil comparar políticas de juventud a través de Europa. Si por ejemplo, uno desea estudiar las similitudes y diferencias entre las políticas de juventud de países con una tradición de un concepto amplio de juventud y las políticas de juventud de países escandinavos, uno debería incluir tanto las políticas dirigidas hacia los niños como las políticas juveniles de los países escandinavos puesto que estos grupos están incluidos en el concepto amplio de políticas de juventud. Otro ejemplo acerca de las dificultades que surgen cuando se comparan países con y sin una legislación especial para la juventud es: Cuando algunos países no poseen disposiciones legales para la juventud en una ley exclusiva para jóvenes, esto es probablemente el resultado del concepto nacional de juventud vigente, ya que en países con un concepto estrecho de juventud, las disposiciones legales comparables a las leyes dirigidas exclusivamente hacia la juventud con frecuencia se encuentran en el marco de la legislación para niños, legislación que debiera ser incluida en las comparaciones. Estas diferencias en la definición de juventud por un lado como gente joven (concepto amplio de juventud) o como adolescentes (concepto estrecho) podrían llegar a ser importantes incluso al examinar las dos aproximaciones a las políticas de juventud en Europa: juventud como recurso humano versus juventud como problema (Stafseng, 2000b) Estas aproximaciones serán examinadas más detalladamente en la sección 4 de este paper. En países en los cuales los jóvenes son percibidos como menores (no como menores legales, sino como menores sociales) y -en consecuencia- más como niños que como adultos, será más probable encontrar la tendencia a considerar la gente joven como un potencial problema, como un grupo en riesgo, como personas que deben ser protegidas contra las amenazas a su desarrollo. Al contrario, en países en los cuales las políticas de juventud están basadas en un concepto estrecho de juventud planteado desde un punto de vista más adulto, se puede observar la tendencia a percibir a los jóvenes como un recurso antes que un problema.

La modernización de la juventud y modelos de políticas de juventud en Europa

4.1.2 El Concepto de "Sector Juvenil" o Política de Juventud como Política Sectorial Uno de los mayores factores diferenciales en las políticas de juventud de Europa Occidental es la sectorización del trabajo social con jóvenes. En algunos países, el trabajo social con jóvenes, políticas de juventud, y legislación juvenil se encuentran integradas en un Estas diferencias en bien definido y bien estructurado sector juvenil. la definición de Otros países funcionan sin este tipo de sector jujuventud podrían venil separado. En estos países el trabajo social llegar a ser juvenil y las políticas de juventud se encuentran importantes incluso dispersos a lo largo de un rango de sectores tradial examinar las dos cionales: el sector social, el sector educacional, aproximaciones a las el sector cultural, el sector de salud, etc.

políticas de juventud en Europa: juventud como recurso humano versus juventud como problema

Países con un sector de juventud bien desarrollado se caracterizan por tener un ministro de juventud o un ministro con una responsabilidad especial por asuntos de juventud, una secretaría general de asuntos juveniles además de una legislación específica para jóvenes. En países sin sector juvenil -o con un sector juvenil subdesarrollado-, los asuntos juveniles y las disposiciones legales con respecto a los jóvenes se encuentran divididos entre varios ministerios, autoridades y agencias, y asuntos relacionados con jóvenes son regulados por legislaciones de tipo más general.

De cualquier forma, todos los países de Europa Occidental caen en algún punto entre estos extremos: en la práctica no hay ningún país en el cual todos los asuntos juveniles se encuentren integrados en un solo sector juvenil. Por otra parte, también se observan tendencias hacia el amalgamiento de asuntos juveniles en países sin un sector juvenil. De este modo, no se puede clasificar los países de Europa Occidental en dos grupos distintos: con y sin sector juvenil. Sería más correcto decir que los países Europeos pueden ser colocados en un continuo de países con un sector juvenil bien desarrollado a países con sólo pocos elementos de un sector juvenil auto contenido. Sin embargo, basándose en los principales actores políticos, la manera de coordinar las políticas de juventud y la legislación con respecto a asuntos

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de juventud, es posible clasificar -tentativamente- los países Europeos envueltos en este estudio en tres diferentes categorías: El Concepto de Sector Juvenil • Países con un sector juvenil mayoritario: Países en los cuales la política de juventud está inserta en los límites de un sector de juventud bien definido y dominante (Austria, Luxemburgo, Liechtenstein, Alemania, España, Grecia y Portugal). • Países con un minoritario sector juvenil: Países en los cuales la política de juventud está ligada parcialmente a un sector juvenil especializado y parcialmente dispersa en un número tradicional de sectores como educación, empleo, planeamisnto urbano, etc. (es el caso de Netherlands, Bélgica, Irlanda, Finlandia, Suecia, y Noruega). • Países sin un sector especial de juventud: Países en los cuales la población de juventud está dispersa en los sectores tradicionales sin un centro. (Es el caso del Reino Unido, Islandia y Dinamarca). Esta clasificación será utilizada a través de esta presentación en donde sea relevante. Debería hacerse notar que la clasificación está basada solamente en la medida en que la organización y coordinación de políticas de juventud se encuentra integrada en un sector social separado. La clasificación no indica el nivel o el monto de trabajo social con jóvenes ni tampoco las prioridades que se le otorgan a las medidas relacionadas con la juventud. En los informes nacionales se puede observar una tendencia en los países con un sector de juventud bien desarrollado, a que el concepto de política juvenil se encuentre teñido y restringido por el ya existente sector juvenil: las disposiciones políticas y administrativas que son definidas como parte del sector de juventud son percibidas como "políticas de juventud", mientras que otros asuntos relevantes con relación a los jóvenes (incluyendo por ejemplo educación, formación profesional, vivienda y salud) son excluidos del concepto de políticas de juventud - e igualmente excluidos, en gran medida, de los informes nacionales. 34

La modernización de la juventud y modelos de políticas de juventud en Europa

En contraste, en los informes de países sin un sector juvenil bien desarrollado, existe la tendencia hacia un concepto más amplio de políticas de juventud. En estos países, las políticas de juEl concepto de política ventud son una estrategia transectorial que no juvenil se encuentre sólo busca regular las condiciones de vida de los teñido y restringido jóvenes, sino también abordar viejos y bien copor el sector juvenil: nocidos problemas sociales en este contexto de las disposiciones polípolítica juvenil. Los informes nacionales de esticas y administratitos países sugieren que aquí el concepto de povas que son definidas líticas de juventud obtiene un cierto rol en una como parte del sector modernización de largo plazo de la sociedad. Se de juventud son trata de una modernización que transgrede los percibidas como "polísectores tradicionales y a cambio percibe las conticas de juventud" diciones de vida de una cohorte específica y de las medidas públicas dirigidas hacia esta cohorte en su totalidad. En países en los cuales las políticas de juventud han sido un concepto bien definido por mucho tiempo, no se le otorga este rol a las políticas de juventud en los procesos de modernización -al menos no en los informes de esos países.

4.1.3 Políticas de Juventud versus Políticas de "Trabajo Juvenil" Otro aspecto problemático de comparar políticas de juventud nacionales basadas en los informes nacionales es las diferencias en la conceptualización del término"políticas". Obviamente, los informes nacionales se encuentran basados en diferentes acepciones en relación con las políticas. Se puede observar ya sea un concepto dinámico o estático de políticas.

4.2. Concepto Estático de las Políticas de Juventud y Concepto Dinámico de las Políticas de Juventud Se le adjudica gran importancia con relación al trabajo social con jóvenes a escala nacional: ¿Cómo se organiza éste? ¿Quiénes son los actores principales dentro del ámbito del trabajo social con jóvenes? ¿Cuáles son los objetivos del trabajo social con jóvenes en ese país y cómo se alcanzan los objetivos? Aquí no existe una distinción entre trabajo social con jóvenes y políticas de juventud, y los principales proveedores de trabajo social juvenil también son vistos como los principales actores en el ámbito de las políticas de juventud. Políticas de juventud son idénticas con el estado de las políticas de trabajo social juvenil. 35

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Opuesto al concepto anterior se encuentra un concepto dinámico de las políticas de juventud que enfatiza los procesos de cambio, las tendencias, evolución y desarrollo del trabajo social juvenil y la forma en que los actores de las políticas de juventud interactúan. Desde esta perspectiva, el trabajo social juvenil contemporáneo es visto como un resultado de las políticas de juventud de antaño. De acuerdo con este concepto de política, los principales proveedores de trabajo social juvenil no son necesariamente también los principales actores dentro del ámbito de las políticas juveniles. Estas variaciones en la comprensión de las políticas de juventud no sólo son resultado de tradiciones nacionales, sino además el resultado de diferencias individuales entre los informantes involucrados. De cualquier forma representan un impedimento mayor en la comparación entre las políticas de juventud en los países europeos. Las guías para los informes nacionales enfatizaron el concepto dinámico de políticas cuando solicitaron información sobre los "actores políticos", "roles de los actores" y "redes de políticas". Sin embargo, estas guías no pudieron -como ya se mencionó con anterioridad- prevenir que algunos informantes se suscribieran al concepto de política estático y describieran los principales proveedores de trabajo social juvenil como los principales actores dentro del ámbito de las políticas de juventud. Un conocimiento profundo acerca de la organización del trabajo social con jóvenes es por supuesto una precondición para la comprensión de las políticas de juventud contemporáneas. Sin embargo, hubiese sido preferible en ese caso realizar una división de recuentos acerca del trabajo social juvenil y de las políticas de juventud en dos diferentes informes, ya que este arreglo hubiese hecho que los informantes estuvieran concientes acerca de las diferencias fundamentales entre trabajo social juvenil y políticas de juventud.

4.3.Principales Actores Políticos en esta Área 4.3.1 Instituciones Públicas Responsables de las Políticas de Juventud Comparaciones entre países con relación a este asunto son difíciles debido a que las constituciones de los países involucrados difieren sustancialmente -algunas naciones son federaciones o uniones de estados con mayor o menor control sobre sus propios asuntos internos. Además, al interior de esta36

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dos particulares la división de trabajo entre estado, región y autoridades locales varía en gran medida. Sin embargo, algunos indicadores sugieren en qué medida las políticas de juventud explícitas constituyen un área política mayor, a la cual se le otorga alta prioridad nacional. Se utilizarán dos indicadores simples: Nivel Político- Institucional: Políticas de estado (nivel gubernamental): • •

•

¿Existe un ministerio de juventud especializado al cual se le adjudica la jurisdicción sobre una política de juventud explícita? ¿Las políticas de juventud se adjudican primariamente a un ministerio sectorial? ¿Tienen un ministro subalterno bajo cuya responsabilidad se encuentren los asuntos juveniles? ¿Se reconocen las políticas de juventud como un área política separada pero compartida, en cuanto a su implementación, entre varios ministerios? ¿Las políticas de juventud se encuentran coordinadas entre varios ministerios?

Nivel administrativo (estado nacional y regional): •

•

¿Es posible observar uno o más directorios especializados en juventud, cuya responsabilidad es: • implementar la legislación dirigida hacia la juventud? • supervisar o monitorear los servicios para la juventud, instituciones juveniles o autoridades a niveles menores? • asignar fondos para el trabajo social juvenil o programas de juventud? • coordinar y consultar actores dentro del área de juventud? ¿Existe un directorio especializado en temas de juventud?

Basándose en estos dos indicadores, los 18 países participantes en esta investigación, pueden ser clasificados de la siguiente manera: • Países con un ministerio especializado en juventud y un directorio de juventud (o estructura administrativa similar). Este grupo incluye Alemania, Austria, Luxemburgo y Liechtenstein.

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• Países donde la política de juventud está asignada a un ministerio y donde los asuntos de la juventud son manejados por un directorio de juventud. Este grupo comprende Suecia, Irlanda, Portugal, Grecia, España, Bélgica, Finlandia y Noruega. • Países con un directorio de juventud pero donde la responsabilidad por los asuntos de la juventud es compartida entre varios ministerios. Unicamente los Países Bajos pertenecen a este grupo. • Países donde las políticas de juventud son coordinadas entre varios ministerios, pero no existe ningún directorio de juventud (o autoridad similar). Esta es la situación en Dinamarca. • Países que no poseen un directorio de juventud y en los cuales las políticas de juventud no son coordinadas entre diversos ministerios. Esta situación se aplica a Islandia y el Reino Unido.

4.3.2 Comités Parlamentarios A partir de algunos informes nacionales y otras fuentes de información (European Steering Committee for Intergovernmental Co-operation in the Youth Field (CDEJ), 1998) se sabe que solamente el Senado Español tiene un comité especial para las políticas de juventud. Otros parlamentos tienen comités más amplios, que incluyen las políticas de juventud. Este es el caso de Luxemburgo (Comité de Deportes y Juventud) y Alemania (Comité para la familia, tercera edad, mujeres y jóvenes). El parlamento austríaco puede poner en marcha comités temporales relacionados con políticas de juventud. Además hay parlamentarios responsables de cuestiones de juventud. En el parlamento griego han establecido un comité informal relacionado con políticas de juventud. En algunos parlamentos las cuestiones relacionadas con los jóvenes son manejadas por un comité sectorial particular. Este es el caso en Francia, Holanda, y Suecia. Pero la mayor parte de los parlamentos no han asignado los temas de juventud a un solo comité particular -cuestiones juveniles específicas pueden ser manejadas por varios diferentes comités establecidos. 38

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4.4 Políticas Nacionales de Juventud: Tendencias hacia Políticas de Juventud más Explícitas, Coordinadas y Legalmente Institucionalizadas En comparación con la situación en 1995 en donde fue publicado el último informe sobre políticas de juventud en la UE (European Comisión, 1995), existe una marcada tendencia hacia políticas de juventud explícitas, coordinadas y legalmente formalizadas en más países Europeos. Esto ha sucedidoen diferente medida- en Italia, Dinamarca y el Reino Unido; países en los cuales hasta hace recientemente, no había políticas de juventud ni una coordinación de políticas de juventud a través de los sectores tradicionales. Hasta 1998 no existían políticas de juventud nacionales explícitas en Italia. Sin embargo, en 1998 las políticas de juventud fueron asignadas al Ministerio Italiano para la Solidaridad Social a quien se le encargó la tarea de coordinar las políticas de juventud dentro del marco de desarrollo de las políticas para promover la inclusión social de las nuevas generaciones. Al año siguiente, el gobierno italiano presentó un proyecto ley titulado "Disposiciones para promover la participación, actividades y la representación de la gente joven en la sociedad" Este proyecto ley no ha sido aún promulgado, pero se le ha otorgado al Departamento de Asuntos Sociales la función "soft" de coordinar y crear políticas. Hasta 1997, no había ni ministerio u otra instancia especializada responsable de la coordinación del trabajo social juvenil ni políticas específicas de juventud en Dinamarca. En ese tiempo, los ministerios individuales implementaban varios aspectos de las políticas de juventud sin coordinación alguna entre ministerios. Desde 1997, las políticas de juventud en el ámbito nacional han sido coordinadas por el Comité juvenil del gobierno (con 9 ministros como miembros) y un comité juvenil interdepartamental con oficiales de gobierno de los mismos ministerios. Al mismo tiempo el gobierno danés presentó su primer programa de políticas juveniles integral incluyendo un número de objetivos e iniciativas. A pesar de este desarrollo, las políticas de juventud aún no representan un área política mayor. No tiene alta prioridad y las medidas relacionadas con temas de juventud aún se encuentran bajo la responsabilidad del respectivo ministro a cargo de varios departamentos. Las nuevas políticas de juventud en Dinamarca son más bien una coordinación "soft" de medidas relacionadas con temas de juventud a través de diferentes minis39

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terios, más que diseño e implementación de políticas de juventud integrales. Además, falta ver si la coordinación de una política de juventud transectorial en Dinamarca es realmente una tendencia o sólo un cambio temporal de políticas. La coordinación de políticas de juventud fue iniciada por el actual gobierno dirigido por los demócratas sociales, pero es incierto, si un futuro gobierno no socialista apoyará este tipo de coordinación de políticas de juventud o no. En Dinamarca, la historia demuestra que los gobiernos socialdemócratas promueven políticas de juventud mientras que gobiernos no socialistas no le otorgan prioridad a las políticas de juventud. En el Reino Unido los primeros esfuerzos tentativos hacia un campo unificado de políticas de juventud han comenzado a surgir oficialmente recién desde hace poco tiempo. Sin embargo, el campo de las políticas de juventud es aún altamente fracturado. No tiene centro y demuestra una falta de coordinación interdepartamental a lo largo de una dimensión horizontal entre los niveles nacional, regional y local. No obstante, durante los años recientes se han vuelto manifiestos los contornos de una política nacional de juventud. Esto ha encontrado lugar primariamente dentro del contexto de políticas e iniciativas dirigidas a hacer frente a la exclusión social y en las áreas de ciudadanía y participación democrática en los niveles local, regional y nacional.

4.5 La Juventud como Actor Político Apreciar la juventud como un actor político significa ver la participación social y política de los jóvenes. Desde el punto de vista de las políticas de juventud significa dirigir la mirada hacia las estructuras sociales existentes permitiendo incrementar este tipo de participación.

4.5.1 Participación en Sistemas Políticos Tradicionales A todos los adultos jóvenes a lo largo de los países Europeos incluidos en este estudio les ha sido otorgado el derecho al voto (la edad electoral es 18 o 19 años en la mayoría de los parlamentos (indicador B1) y por lo tanto la mayoría de los jóvenes (tal como han sido definidos en este estudio) tienen el derecho de ser miembros de partidos y de participar como sufragantes en elecciones europeas, nacionales, regionales o locales. Pueden postularse 40

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como candidatos para partidos políticos o como miembros de instancias representativas: parlamentos, consejos regionales o urbanos locales. Es un hecho bien sabido que los jóvenes -especialmente aquéllos que votan por primera vez- tienen una asistencia menor que grupos de mayor edad. Un análisis de la asistencia sueca -por ejemplo- muestra que la participación en elecciones generales para quienes votan por primera vez es menor en 2 a 10 puntos porcentuales que la tasa general de votación (Report on Youth Conditions in Sweden, p.24). Otro informe (Reino Unido) menciona que, generalmente los jóvenes se muestran desinteresados en la política y en la participación política. Cifras de Dinamarca revelan que sólo 1.5% de los consejales elegidos a nivel local y regional son menores de 26 años. La información presentada en los informes nacionales acerca de la participación de la juventud en las formas tradicionales de influencia política, podría indicar que los informantes nacionales consideran la participación de la juventud más bien como un canal especial, no adulto y limitado reservado para la influencia juvenil: organizaciones juveniles, consejos juveniles y parlamentos juveniles más que formas adultas de tomar parte en procesos políticos convencionales.

4.5.2 Participación y Rol de la Juventud en los Consejos Juveniles En todos los informes nacionales se enfatiza que los consejos juveniles nacionales, regionales y locales son la mayor fuente de participación e influencia juvenil. Los Consejos Juveniles -lo mismo si son "organizaciones techo" de organizaciones y asociaciones juveniles o si son Consejos Juveniles Estatales que incluyen instituciones juveniles públicas y oficiales estatales- son los canales tradicionales de cooperación e intercambio de información entre políticos, autoridades y juventud. Por otro lado, la mayoría de los informes muestra que este más bien tradicional modelo de otorgar influencia a los jóvenes tiene ciertas limitaciones importantes: Los consejos juveniles sólo representan una minoría de jóvenes: Datos de "The Study of the Youth Conditions in Europe" revelan que, si las organizaciones deportivas -que normalmente no son miembros de los consejos juveniles- fueran excluidas, el nivel de organización de los jóvenes entre 15 y 24 años de edad es bastante bajo: De 10 a 20% en los países europeos del sur hasta 40 y 50% en los países escandinavos (IARD, 2001, Vol.1). 41

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Los consejos juveniles no representan un sector socialmente balanceado de la población juvenil: Un perfil social de los miembros y participantes de las organizaciones y asociaciones juveniles sin duda alguna revelaría que especialmente los jóvenes provenientes de familias de bajos ingresos y jóvenes en situación de riesgo no participan de la vida asociativa. Existe una tendencia de cambio en la motivación para pertenecer o participar en organizaciones: La juventud pertenece o participa en asociaciones y organizaciones de preferencia debido a los servicios que se ofrecen y menos debido a un interés en los ideales o las estructuras democráticas de la organización. En vez de ser miembros, los jóvenes se convierten en usuarios de las asociaciones y organizaciones. Muchos de estos usuarios tienen un interés pragmático y una actitud de consumo hacia organizaciones voluntarias antes que un interés ideológico en sus actividades (Vanandurel et. Al., 1996: 345ff) Personas que representan a los jóvenes en las organizaciones juveniles y consejos de juventud no son ellos mismos necesariamente jóvenes: Frecuentemente los líderes juveniles activos dentro de las estructuras organizacionales de las asociaciones y organizaciones juveniles no son ellos mismos jóvenes, sino adultos, cuyo conocimiento acerca de los intereses de los miembros más jóvenes podría ser más bien limitado.

4.5.3 Parlamentos Juveniles En la mayoría de los países -11 de los 18 países que participan en la presente investigación- se están implementando alternativas a los consejos juveniles. Países como Liechtenstein, Escocia, Islandia e Irlanda han establecido parlamentos juveniles nacionales, mientras que AlemaEn todos los informes nia, Austria, Finlandia y Suecia han instituido connacionales se enfatiza sejos locales de juventud o parlamentos de juvenque los consejos tud regionales. Algunos informes especifican que juveniles nacionales, esta especie de formaciones parlamentarias son el regionales y locales resultado de elecciones generales entre jóvenes y son la mayor fuente que se les ha otorgado una autoridad limitada para de participación e tomar decisiones y un presupuesto propio (Alemainfluencia juvenil. nia, Dinamarca). Sin embargo, la mayoría de los 42

La modernización de la juventud y modelos de políticas de juventud en Europa

informes nacionales no clarifican cómo estas formaciones parlamentarias son elegidas, qué competencias tienen, o cómo han sido definidas sus tareas.

4.5.4 Talleres y Comisiones En otros países -Liechtenstein, Luxemburgo y Holanda- la búsqueda de formas alternativas de cooperación entre jóvenes y autoridades ha resultado en formaciones de cooperación nacionales ad-hoc o talleres, en los cuales los jóvenes o representantes de asociaciones juveniles se encuentran con funcionarios públicos o políticos con el fin de intercambiar ideas acerca de políticas de juventud. En Holanda, el debate nacional de juventud es un debate que se repite anualmente, durante el cual 100 a 2000 jóvenes entre 10 y 18 años de edad discuten con políticos y encargados de políticas sociales. La agenda comprende un amplio rango de temas que son relevantes a los intereses de niños y jóvenes, como lo son la educación, la seguridad, el desarrollo de cuestiones nacionales y del medio ambiente. Noruega y Austria han establecido las Comisiones Nacionales de Juventud. En Austria, el Foro juvenil es un grupo asesor permanente de 15 miembros. Noruega ha implementado el Foro juvenil por la democracia con 16 miembros entre 15 y 26 años de edad seleccionados desde todas las partes de Noruega, representando así a un amplio rango de grupos juveniles de varios trasfondos culturales y sociales. El foro juvenil por la democracia es una comisión asesora para el gobierno y su tarea incluye realizar propuestas que puedan promover la participación de la juventud en políticas nacionales, en el sistema educacional y en las municipalidades.

4.5.5 Formas Innovadoras de Participación No obstante, en muchos países europeos se están introduciendo formas alternativas de participación juvenil; no como alternativas al modelo del consejo juvenil, sino como modelos suplementarios de influencia sobre una base experimental: parlamentos juveniles, talleres, comisiones, información sobre y desde los jóvenes y campañas dirigidas hacia la juventud (Alemania, Holanda, Dinamarca y Finlandia -entre otros) Algunas formas de participación social y política nuevas e interesantes -que pueden caracterizarse como "buenas prácticas"- han sido desarrolladas en diferentes países. He aquí algunos ejemplos: 43

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Ejemplos de buenas prácticas en el área de la Participación: "Políticas juveniles desde una perspectiva municipal" es un programa Danés que busca articular y perfilar las políticas de juEn muchos países ventud locales a través de sectores y administracioeuropeos se están nes. Las experiencias que surgen de este programa introduciendo forindican que una política de juventud exitosa en el mas alternativas ámbito municipal se encuentra definida en mayor mede participación dida por el proceso que por los productos alcanzajuvenil; no como dos: los debates, el planeamiento, el hecho de invoalternativas al lucrar a jóvenes comprometidos y la cooperación enmodelo del consejo tre la administración municipal y los jóvenes son los juvenil, sino como principales resultados del programa. El proceso de modelos suplemenarticular una política de juventud local abarcadora y tarios de influencoherente resulta ser un proceso de aprendizaje no cia sobre una base sólo para los jóvenes involucrados, sino también para experimental la administración local. "Tele-democracia" es una iniciativa finlandesa basada en el Internet que busca influenciar asuntos locales. Incluye la fábrica de ideas, que otorga a la juventud local la oportunidad de compartir sus visiones con instancias de gobierno de la ciudad. Posteriormente se permite que las ideas enviadas sean discutidas de manera abierta en el Internet. A continuación unos moderadores trabajan sobre las ideas con el fin de convertirlas en mociones pragmáticas. Después de una moción positiva, la propuesta es llevada al consejo juvenil local que por su parte se la entrega a las instancias de gobierno de la ciudad. "El modelo Porsgrunn" busca desarrollar una "cultura de participación" local entre jóvenes. El modelo incluye consejos de estudiantes en cada escuela y un consejo juvenil elegido entre todos los jóvenes, además de la citación de profesores de contacto y un vocero de parte de los niños. También se encarga de los fondos para "acciones inmediatas" que son administrados por jóvenes y de las negociaciones entre políticos locales y gente joven. Finalmente, se hace cargo de la "semana de niños y jóvenes" que se celebra anualmente (Noruega). "Foro juvenil por la democracia" es una instancia compuesta de 16 miembros entre 15 y 26 años de edad, seleccionados de todas las partes de 44

La modernización de la juventud y modelos de políticas de juventud en Europa

Noruega, representando un amplio rango de grupos juveniles con diferentes trasfondos sociales y culturales. El foro juvenil por la democracia es un órgano asesor del gobierno en el ámbito local como nacional en relación con asuntos juveniles y de desarrollo social. Un grupo de trabajo de gente joven que representa diferentes organizaciones -llamado grupo 2050- busca crear y echar a andar un Parlamento juvenil Noruego. Su programa incluye la formación de jóvenes de todo el país con relación a cómo funcionan el parlamento, sus comités especializados, el gobierno y sus ministerios. El "parlamento juvenil" desarrollará sus propias prioridades y producirá un programa a largo plazo y un fondo estatal alternativo con el fin de hacer más visibles los intereses de la gente joven. El "Consejo consultor juvenil" es un foro para la discusión acerca de las políticas de juventud entre instancias gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil activas en el área de juventud. De acuerdo al informe portugués es un destacado ejemplo de "buena práctica" en el marco de la política de juventud en Portugal. El premio sueco "La municipalidad juvenil del año" es otorgado cada año a una municipalidad que ha trabajado exitosamente con las políticas de juventud y participación juvenil.

5. Objetivos declarados, conceptos temas clave y modelos de politicas de juventud 5.1 Objetivos Declarados y Conceptos Claves de las Políticas de Juventud7 De los pocos recuentos acerca del desarrollo histórico de las políticas juveniles se pueden derivar dos imágenes opuestas -pero a la vez interconectadas- acerca de la juventud, las cuales han tenido un decisivo 7

Debería hacerse notar que las fuentes de los conceptos clave analizados en esta sección son de origen muy diverso. En algunos países los conceptos clave son parte de los objetivos gubernamentales oficiales para las políticas de juventud. En otros países los conceptos claves son derivados de la principal documentación a la base de las políticas, mientras que en algunos países los conceptos claves son el resultado de las interpretaciones de los informantes nacionales acerca de las políticas de juventud nacionales.

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impacto sobre los objetivos de las políticas de juventud nacionales en Europa: La imagen de la "juventud como recurso" y la "imagen de la juventud como problema". De acuerdo con la primera Típicamente, la imaimagen, la juventud representa el futuro idealigen de la "juventud zado; los jóvenes son el receptáculo de los valocomo recurso" prevares que cada generación transmite a la siguiente lece en períodos de y, por consiguiente, son un recurso al cual se le estabilidad, de crecideben otorgar las mejores oportunidades posimiento económico y bles de desarrollo. Sin embargo, al mismo tiemde reformas sociales, po, la juventud también es percibida como un mientras que la imaproblema, como una fuente de peligro o como gen de la "juventud un período vulnerable en respuesta al cual se como problema" predeben idear medidas protectoras. Las dos imávalece en períodos de genes no son contradictorias, sino que más bien crisis económicas, de se complementan y se acentúan mutuamente.

inestabilidad política

Estas imágenes opuestas y a la vez sostenidas simultáneamente pueden encontrarse tanto en las políticas de juventud actuales como históricas a través de la Europa Occidental. En la mayoría de los países se pueden encontrar ambas imágenes una al lado de la otra en los documentos de políticas juveniles nacionales. Sin embargo, el énfasis y la prioridad que se les brinda van cambiando de tiempo en tiempo y varían de país a país. Típicamente, la imagen de la "juventud como recurso" prevalece en períodos de estabilidad, de crecimiento económico y de reformas sociales, mientras que la imagen de la "juventud como problema" prevalece en períodos de crisis económicas, de inestabilidad política y cuando la sociedad y los medio presentan a los jóvenes como "peligrosos", "desviados", "criminales", "violentos", etc.

5.1.1 La Juventud como "Recurso" En algunos países la perspectiva de la "juventud como recurso" adquiere un rol central como concepto clave en las políticas de juventud nacionales. Este es el caso en los países escandinavos, en Holanda, en Portugal y en Italia. No obstante, la manera de presentar la imagen de la "juventud como recurso" varía: Las políticas de juventud del gobierno danés establecen que los jóvenes no son sólo un recurso social a futuro, sino que representan un recurso actual en sí mismos, es decir como jóvenes que son. El gobierno sueco ha proclamado que el compromiso de la gente joven, sus habilidades 46

La modernización de la juventud y modelos de políticas de juventud en Europa

creativas y pensamiento crítico debieran ser utilizados como recurso, mientras que el gobierno noruego busca hacer visible el recurso que representa la gente joven. En Holanda, el concepto clave dentro de esta imagen positiva acerca de la juventud como un futuro recurso es la idea del "empowerment" el cual es promovido a través del derecho de la gente joven a realizar de manera integral sus fortalezas y capacidades. En Finlandia, en cambio, no se utiliza el concepto de "empowerment", pero apunta a lo mismo al enfatizar dentro del marco de las políticas de juventud el derecho y la responsabilidad de los jóvenes de construir su propio futuro. Los recursos y el potencial de la juventud de influenciar y cambiar la sociedad es remarcado tanto en el caso de las políticas de juventud de Portugal como de Italia: el papel específico que juegan hombres y mujeres jóvenes en el desarrollo del país y el rol de líderes que juegan en los ámbitos social y cultural deben ser promovidos (Italia); y los jóvenes son ciudadanos plenos y agentes de cambio social y cultural (Portugal). A pesar que la imagen de los jóvenes como recurso social es más visible en los documentos a la base de las políticas juveniles de los países mencionados más arriba, es posible encontrar la misma perspectiva -acentuada en un grado menor- dentro de los objetivos de las políticas de juventud en la mayoría de los países europeos. Objetivos políticos: Cuando la juventud es considerada como un recurso social, el crecimiento y la promoción de estos recursos se convierten en el objetivo central de las políticas de juventud nacionales. De esta manera, el "desarrollo de la juventud" pasa a ser un objetivo bastante común dentro de las políticas de juventud nacionales. El deseo de promover el desarrollo de los potenciales de los jóvenes adquiere distintas formas: juventud rica en acontecimientos (eventful youth) (Dinamarca), juventud activa y experimental (Finlandia), respeto por las necesidades juveniles (Bélgica), fomento de las habilidades sociales y personales (Alemania), desarrollo de las fortalezas y oportunidades de jóvenes (Holanda), calidad de la vida juvenil (Grecia), desarrollo personal y social (Irlanda), responsabilidad con respecto al desarrollo propio (Noruega) son algunos de los conceptos clave utilizado para comprender los aspectos del desarrollo de la juventud como recurso social. Otra variante de la misma comprensión de la juventud es el común énfasis de la 47

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autonomía e independencia juveniles. Estos son conceptos claves en Alemania, Dinamarca, Suecia, Grecia, Italia y España. Todas las variaciones consideradas, el desarrollo social y personal de la juventud es un objetivo principal y explícito en todos los países con la excepción -juzgando a partir del informe nacional- de Portugal, Austria, Luxemburgo, Liechtenstein, Reino Unido, Islandia y Francia.

5.1.2 La Juventud como "Problema" La imagen de la juventud como un problema o como un potencial problema se encuentra representada en los documentos de las políticas de juventud nacionales de tres maneras diferentes: como problemas de integración social, como problemas de participación y como problemas de variación y desviación culturales o sociales. Objetivos políticos La integración de adultos jóvenes en las instituciones de la sociedad8 es el principal objetivo de las políticas de juventud en una serie de países europeos donde las políticas de juventud se dirigen al apoyo del proceso de desarrollo y paulatina integración social (Alemania), al fomento de la integración económica y social de la gente joven (Portugal), a la lucha contra la exclusión social (Grecia), a asegurar la inclusión social de las nuevas generaciones (Italia), y a la integración al mundo laboral y formación profesional (Francia). En estos países los conceptos de políticas de juventud se encuentran dirigidos hacia la transición de los jóvenes hacia la adultez en general: se trata de adquirir los roles adultos básicos en el ámbito del mercado laboral, del mercado de vivienda y como miembros de una familia propia. Como estos roles no se encuentran a disposición de manera inmediata para cada adulto joven, la integración de los jóvenes a la sociedad es vista como un problema, el cual debe ser manejado políticamente. 8

En general, la integración social representa el concepto mayor que incluye tanto la participación como el cumplimiento (compliance) de normas culturales y sociales. Sin embargo, a través de los reportes nacionales el concepto de integración social es utilizado más bien en un sentido más estrecho, concretamente como integración al mercado laboral, al mercado de vivienda y a las relaciones familiares. Por otro lado, el concepto de participación en la sociedad se encuentra más bien orientado hacia la participación como ciudadanos en los debates públicos, en las elecciones y en la vida asociativa, es decir participación política.

La modernización de la juventud y modelos de políticas de juventud en Europa

La juventud como un problema (o un potencial problema) también es el foco de objetivos más específicos dentro de las políticas de juventud. La prevención de problemas sociales y la desviación en cualquiera de sus formas son un concepto clave en países como Alemania, Austria, Holanda, el Reino Unido, Irlanda, Grecia, España y Francia. Los problemas sociales incluidos dentro de los objetivos de prevención de las políticas de juventud son pobreza, deserción escolar, exclusión social, problemas de salud como el SIDA, discriminación, adicción y violencia. Como hemos mencionado anteriormente, una variante especial del concepto de "juventud como problema" es la no participación de jóvenes como sufragantes y como participantes en debates públicos y asociaciones. La mayoría de los países europeos comprendidos en el presente estudio enfrentan este problema con objetivos específicos dentro de las políticas de juventud. Conceptos claves son: influencia y participación política y social (Finlandia, Bélgica, Grecia, Suecia, España y Austria), contribución activa (Dinamarca), participación activa o cívica (Portugal, Holanda, Irlanda, Luxemburgo), influencia activa sobre la propia situación de vida (Noruega), asociacionismo (España), influencia sobre la organización de la sociedad y ser parte de la acción (Irlanda). Mientras que la mayoría de los objetivos políticos y los conceptos claves pueden ser clasificados dentro de una de las dos principales imágenes opuestas de la juventud como recurso o como problema, hay otros conceptos significativos que deben ser dejados a un lado de esta clasificación: igualdad y derechos. Ecuanimidad y solidaridad como conceptos claves generales en las políticas de juventud pueden encontrarse en Noruega y España, mientras que las declaraciones políticas de Finlandia y Austria específicamente enfatizan la igualdad entre generaciones. En Austria, el sistema de seguridad social es descrito como un "contrato entre las generaciones". Este contrato es la base fundamental de las políticas de juventud en ese país. Los derechos de la juventud son enfatizados como objetivos de las políticas en Grecia (derechos de los jóvenes en general), Irlanda (derecho a ejercer su influencia), Finlandia (derecho a construir su propio futuro) y Holanda (derecho a la información de manera de poder realizar las propias fortalezas y capacidades). 49

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Estos objetivos y conceptos claves nacionales son sólo en cierta medida reflexiones acerca de las diferentes tradiciones nacionales y prioridades fundamentales con respecto a las políticas de juventud. Ellos también se encuentran influenciados por problemas sociales específicos y actuales y las presentes condiciones de vida de los jóvenes en cada país. Así, los países con una alta tasa de desempleo juvenil son más propensos a darle mayor importancia a la integración social de los jóvenes y a la prevención de los efectos de exclusión social bajo la forma de pobreza, marginación y desviación. Del mismo modo, países con una decreciente tasa de participación política entre los jóvenes son más propensos a favorecer políticas que subrayan la participación de la juventud. Es más, los objetivos y conceptos claves también se encuentran teñidos por parte de la ideología política del partido o los partidos que se encuentran en el poder en el momento en que se adoptan los documentos centrales relacionados con las políticas juveniles. De este modo, las diferencias entre los países no necesariamente reflejan diferencias nacionales en cuanto a los objetivos de las políticas de juventud, sino que más reflejan semejanzas y diferencias en la ideología de los partidos políticos en el poder. De cualquier modo, los objetivos y principales conceptos nacionales también revelan algunos patrones que se correlacionan con otros aspectos claves de las políticas de juventud en los diferentes países. Como mencionábamos anteriormente, existen signos que indican una relación entre los conceptos de juventud y los objetivos generales de las políticas de juventud. En países en los que la juventud es entendida en contextos políticos como "gente joven" -es decir, incluyendo también a niños- existe una tendencia a considerar a los jóvenes como un grupo social vulnerable que debe ser protegido contra potenciales peligros y que debe ser asistido de manera de prevenir tropiezos en el desarrollo social y psicológico del joven. Al contrario, en países con un concepto estrecho de juventud orientado más bien a considerar los jóvenes como parte de los adultos dentro del marco de las políticas de juventud, el énfasis es colocado sobre la idea de que la juventud es un recurso social y humano. Así, la juventud es considerada como un grupo social capaz de dirigirse a sí mismo siempre y cuando existan las condiciones adecuadas para su desarrollo.

La modernización de la juventud y modelos de políticas de juventud en Europa

5.2 Algunos Aspectos Específicos de las Políticas de Juventud 5.2.1 Políticas dirigidas hacia Actividades de Tiempo Libre A juzgar por los informes nacionales, las políticas dirigidas hacia las actividades de tiempo libre para jóvenes ya no se encuentran en la agenda política de los últimos años. Las posibilidades de tiempo libre son elementos significativos en el trabajo social extracurricular con jóvenes y en el ámbito de la educación extraescolar y existe un amplio rango de medidas públicas y del tercer sector en esta área de trabajo social juvenil. Sin embargo, se puede observar que -con sólo unas pocas excepciones- las políticas de tiempo libre no son consideradas como un tema de importancia. Sólo se mencionan pocas iniciativas y experimentos nuevos en este sentido. En el Reino Unido, los deportes y las actividades culturales son consideradas cada vez más como importantes elementos en la lucha contra la exclusión social y el crimen. Una investigación británica reciente demuestra que el deporte juega un papel clave en la promoción de la inclusión social y que tanto las artes como el deporte son capaces de generar una diferencia con relación a la salud, el crimen, el desempleo y la educación en comunidades desfavorecidas. Como resultado de estas conclusiones, el departamento de cultura, medios y deportes ha organizado una nueva unidad de deportes para jóvenes con el propósito de promover los beneficios asociados con el deporte tanto en los colegios como en las comunidades. Así como lo hace notar el informe holandés, la competencia que se origina desde los proveedores de actividades de tiempo libre ha pasado a ser un problema creciente: los desarrollos técnicos, sociales y económicos han creado un espacio para la comercialización e individualización de las alternativas de tiempo libre para jóvenes. Los servicios comerciales han reemplazado en parte las ofertas (voluntarias o estatales) tradicionales de tiempo libre. Las experiencias de Irlanda demuestran -como ejemplo- que una falta de servicios adecuados de computación y accesos "on-line" en varios clubes juveniles dificulta que los jóvenes vayan a esos lugares. El informe español responde a la discusión acerca de la competencia entre servicios de tiempo libre comerciales y no comerciales con una iniciativa novedosa y única: la asociación juvenil "Abierto hasta el amanecer" ofrece actividades culturales y deportivas en instalaciones municipales -colegios, bibliotecas, 51

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museos, instalaciones deportivas, piscinas, etc.- durante la noche y los fines de semana. El propósito es facilitar estas posibilidades de tiempo libre como alternativa a las ofertas comerciales durante la noche y además ofrecer a jóvenes desempleados y de escasos recursos una alternativa a la vida nocturna comercial.

5.2.2

Políticas Dirigidas Hacia las Asociaciones Juveniles

A pesar de que este tema no se discute adecuadamente en todos los informes nacionales, parece existir cierto tipo de subvención pública y financiamiento de organizaciones y asociaciones de juventud en la mayoría de los países. Sin embargo existe una marcada diferencia entre países con y sin una larga y fuerte tradición con respecto a las asociaciones juveniles. En los países mediterráneos existe un número creciente de jóvenes que se están organizando en asociaciones juveniles, mientras que las autoridades públicas apoyan activamente este desarrollo. En Portugal -por ejemplo- el refuerzo del movimiento asociativo ha sido un pilar central dentro del marco de las políticas de juventud. La promoción de la vida asociativa es vista como una importante manera de crear un entorno adecuado para el cumplimiento del potencial cívico, social, cultural, económico y político de los jóvenes. De manera similar, el fomento de la participación voluntaria es considerado de vital importancia por parte del gobierno griego. Por otro lado, como sucede por ejemplo en la parte oriental de Alemania, se puede observar que los jóvenes se mueven en un espacio libre entre varios escenarios juveniles e instituciones sin estar ya organizados de manera permanente. Una consecuencia de esto es que las redes sociales que anteriormente se utilizaban para ayudar a los jóvenes a resolver problemas desaparecen. Esto genera nuevas demandas hacia el sector del trabajo social con jóvenes y las políticas de juventud. El trabajo social con jóvenes pasa a ser más difícil y los programas orientados hacia la juventud deben ser flexibles y de muy corto plazo debido al rápido cambio de las culturas e intereses juveniles. El rol cambiante de las organizaciones y asociaciones juveniles en Dinamarca ha derivado en una situación en donde las autoridades públicas se en52

La modernización de la juventud y modelos de políticas de juventud en Europa

cuentran buscando formas alternativas a las organizaciones de juventud para representar a los jóvenes. Ha habido algunos intentos de disminuir el antiguo monopolio de las organizaciones juveniles encargadas de representar a los jóvenes durante los últimos años. Diversas experiencias con los consejos juveniles locales u otras formas de otorgar a la gente joven influencia local se realizan sin la participación de las organizaciones de juventud locales para dar cabida así a los jóvenes no organizados. La activación de los jóvenes no organizados es uno de los principales objetivos de estas políticas. En el resto de Europa Ocidental, el número de miembros de las organizaciones y asociaciones juveniles es ya sea estable o bien se encuentra en franca declinación. La decreciente tasa de participación cambia las condiciones para las políticas de juventud: la importancia del trabajo juvenil, ya sea voluntario o reglamentado, que solía jugar un importante papel en el tiempo libre de los jóvenes, ha disminuido enormemente, exigiendo de las organizaciones juveniles y de las administraciones políticas nuevas estrategias e iniciativas creadoras, distintas de las que hasta ahora se habían implementado.

5.3 Principales Grupos Objetivo de las Políticas de Juventud Explícitas Solamente unos pocos informes nacionales hacen referencia al tema de los principales grupos objetivo de las políticas de juventud. Sin embargo, se puede identificar una aparente tendencia entre los informes que abordan este aspecto: en aquellos países en los cuales se coloca especial énfasis en la imagen de la juventud como un recurso social y humano, existe la tendencia a definir el grupo objetivo de las políticas de juventud de manera amplia abarcando así la generación completa de gente joven. Este es el caso en Dinamarca, en donde se enfatiza particularmente el objetivo de incluir a todos los jóvenes en las políticas de juventud dentro del marco de los documentos gubernamentales sobre políticas. Esto también es el caso en Suecia, en donde existe la tradición de incorporar a todos los jóvenes en el marco de las políticas. Solamente si el sistema general falla, se considera tomar medidas dirigidas hacia ciertos grupos. En este sentido, sólo pocas acciones públicas se dirigen de manera directa hacia 53

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grupos especiales de jóvenes. Se parte de la base que medidas dirigidas hacia grupos particulares entrañan el riesgo de estigmatización (Suecia) En países en donde la apreciación predominante de la juventud es una mezcla entre la idea de juventud como recurso y juventud como problema, los principales grupos objetivo son la juventud en general y grupos específicos de jóvenes en situaciones de desventaja. Este es -por ejemplo- el caso en Irlanda, en donde los dos objetivos principales de las políticas de juventud son, por un lado, el desarrollo personal y social de los jóvenes concebido de manera universal y que se provee a través de un trabajo social dirigido hacia todos los jóvenes (mainline youth work) y por otro lado, la entrega de servicios dirigidos hacia específicos grupos minoritarios de jóvenes en situación de desventaja. No obstante, en los últimos años se ha dado creciente importancia a los programas dirigidos hacia grupos específicos de jóvenes en situación de desventaja o jóvenes en situación de "riesgo". Esto hace surgir preguntas con respecto a la relación entre la prestación general de servicios a todos los jóvenes y aquellos servicios dirigidos hacia grupos particulares de gente joven. Varias organizaciones de trabajo social con jóvenes en Irlanda se encuentran preocupadas de que el financiamiento para los programas generales pueda disminuir. El mismo cambio de prioridades se puede observar en Holanda. En principio, el trabajo social con jóvenes se encuentra destinado a todas las personas jóvenes entre 0 y 25 años de edad. Sin embargo, durante los últimos años se le ha estado prestando más y más atención a los grupos en situaciones de riesgo. Esta política se ha llamado política de juventud preventiva. Su credo es hacer la vida más fácil para los jóvenes y prevenir que éstos deserten de las escuelas. Las políticas de juventud preventivas se centran especialmente sobre las categorías de edad más jóvenes y sobre aquellos jóvenes en situaciones de desventaja. La situación en Alemania parece ser semejante: las políticas de juventud apuntan a la integración de todos los jóvenes a la sociedad, pero las prioridades políticas siempre se encuentran ligadas a grupos objetivo específicos y al desarrollo e integración de jóvenes que se encuentran en situaciones de especial desventaja tal como lo son los jóvenes migrantes, mujeres jóvenes, personas jóvenes en situaciones de riesgo (como por ejemplo aque54

La modernización de la juventud y modelos de políticas de juventud en Europa

llos jóvenes sin hogar, drogadictos, jóvenes delincuentes, etc.) Lo mismo aplica a Grecia. Los grupos objetivo de los más recientes programas gubernamentales dirigidos a jóvenes no incluyen solamente aquellos jóvenes en el sistema educacional, sino también grupos especiales tales como jóvenes desempleados, niñas y mujeres jóvenes, agricultores jóvenes, jóvenes en situaciones de desventaja en ambientes urbanos, jóvenes socialmente excluidos (jóvenes delincuentes, desertores escolares, jóvenes gitanos, gente joven con necesidades especiales, niños de la calle) y jóvenes de grupos minoritarios (jóvenes refugiados, trabajadores migrantes). En un país como el Reino Unido, en el cual el concepto de la juventud como problema ocupa sin duda alguna un lugar de privilegio, el principal grupo objetivo de las políticas juveniles es el de los jóvenes en situación de desventaja. Aquí, las políticas de juventud se preocupan primariamente con los individuos quienes se suponen excluídos o que se encuentran en se encuentran en riesgo de ser excluídos de la sociedad: jóvenes de familias perturbadas, jóvenes de pobre rendimiento escolar, jóvenes de vecindarios desaventajados y jóvenes con un trasfondo de minoría.

5.4 Modelos de Políticas de Juventud en los Países Europeos (UE) Una tipología de políticas juveniles debe ser necesariamente -considerando el estado actual de la investigación- tentativo y sólo puede ser construido como hipótesis. Una tipología así implica abstracciones dentro de las cuales se encuentran algunas acerca de las diferencias entre países y variaciones dentro de los países y que serán sintetizadas dentro de una caracterización transversal y general. El resultado es una serie de modelos de políticas de juventud; son modelos que de una manera abstracta y simplificada resumen las principales características de las políticas de juventud dentro del marco de una agrupación de países. La siguiente tipología se encuentra inspirada en una tipología de regímenes de bienestar social (welfare regimes) propuesta por Duncan Gallie y Serge Paugam (Gallie & Paugam, 2000); esta tipología ha sido analizada también para analizar el trabajo social con jóvenes en el informe sobre "Education and training of Youth Workers in Europe" (IARD, 2000: Vol. 1) De acuerdo con esta tipología, los sistemas de bienestar social pueden ser clasificados 55

René Bendit

como el modelo social democrático de bienestar social (social-democratic welfare model) (de los países escandinavos), el modelo liberal (liberal or minimal welfare states de las islas británicas), el modelo conservador (modelo de bienestar social centrado en el empleo (employment-centred model) de los países Europeos continentales (Mid-European or Continental European countries), y el modelo subinstitucionalizado (sub-institutionalized model) (en los países del Mediterráneo). No obstante, aún cuando la tipología de políticas de juventud abarca las mismas áreas geográficas que la clasificación de Gallie/Paugam, se denominarán los modelos de políticas juveniles de acuerdo con características importantes de las políticas de juventud: el modelo universalista (universalistic model) de los países escandinavos, el modelo centrado en la comunidad (communitybased model) de las islas británicas, el modelo protector (protective model) de los países de Europa continental (Mid-European countries) y el modelo centralizado (centralized model) de los países mediterráneos .9 El modelo universalista de las políticas de juventud se encuentra caracterizado por ser -en comparación- más nuevo. Es el resultado de la reorientación de las políticas dirigidas hacia la juventud durante los pasados 10 a 15 años, período durante el cual la política de juventud en Escandinavia se desarrolló desde encontrarse repartida entre una variedad de sectores hasta encontrarse coordinada por un solo ministerio encargado de las políticas de juventud nacionales. Sin embargo, en este modelo no hay ministerios de juventud dedicados exclusivamente al tema y los sectores especializados en juventud son ya sea pequeños o inexistentes. Independiente de la larga tradición de estados de bienestar social altamente desarrollados, la sociedad civil juega un rol altamente significativo en las políticas de juventud. La sociedad civil, el estado y las instituciones de la sociedad civil cooperan en preparar e implementar las políticas de juventud. El modelo escandinavo es universalista: el grupo objetivo es la generación completa de jóvenes, quienes son definidos como adolescentes y postadolescentes hasta la edad de 25 años. De este modo el concepto de juventud utilizado en las políticas de juventud es estrecho, es decir, no incluye a los preadolescentes. Mientras que el desempleo juvenil era considerado el mayor problema de las políticas de juventud durante la década de los 1990 constituyéndose así 9

Las denominaciones utilizadas no son compatibles. Ellas no pertenecen al mismo registro de características.

La modernización de la juventud y modelos de políticas de juventud en Europa

en la motivación para el desarrollo de políticas de juventud nacionales, actualmente se considera la participación de los jóvenes como el tema de mayor importancia. En general, se considera la juventud como un recurso social que debe ser desarrollado -no sólo como una inversión en el futuro, sino también en sí, como juventud. Además del desarrollo social y psicológico, los objetivos centrales de las políticas de juventud son el desarrollo de la autonomía y la independencia. Estos objetivos refuerzan la ya existente tendencia entre la juventud escandinava de alcanzar tempranamente el status de adultos e independizarse de manera temprana de la autoridad parental. El modelo de políticas de juventud de Europa Continental se caracteriza por su larga tradición. En algunos países europeos continentales, el diseño de las políticas de juventud ya surgió en el período entre las dos guerras mundiales o bien durante la segunda guerra mundial. Esta larga historia de políticas de juventud constituye probablemente el trasfondo del concepto extendido o amplio de juventud que se sostiene en estos países. "Juventud" se define en los contextos políticos como "gente joven" e incluye no sólo niños, sino también adultos jóvenes y familias jóvenes. La imagen dominante de juventud dentro del marco de este modelo se encuentra teñido por el concepto amplio de juventud: la juventud es percibida como vulnerable, como un grupo social que debe ser protegido, fomentado y ayudado. El fuerte compromiso hacia el trabajo social con jóvenes y las políticas de juventud en este modelo, se manifiesta así mismo en ministerios de juventud dedicados al tema, en poderosos directorios de juventud y grandes sectores de juventud. Así como sucede en el modelo universalista, las políticas de juventud son iniciadas e implementadas en cooperación entre el Estado y la Sociedad Civil. Así mismo, el modelo de los países de Europa continental es abarcador: los grupos objetivo son tanto los grupos especiales de jóvenes en situación de desventaja como la generación completa de gente joven. Además, tanto la participación de los jóvenes como el tema de la exclusión social de los jóvenes son vistos como importantes problemas juveniles que deben ser controlados por medio de la integración, prevención de problemas sociales y participación política de la juventud. Este modelo de políticas de juventud se encuentra altamente institucionalizado y bien establecido dentro de un marco legal. A pesar de que los problemas juveniles actuales van cambiando, los principios y la organización de las políticas de juventud permanecen estables. 57

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El modelo de políticas de juventud de las islas británicas se encuentra basado sobre una larga tradición de trabajo social con jóvenes orientado hacia la comunidad. Sin embargo, tradicionalmente, la interferencia pública en el trabajo social con jóvenes ha sido limitada. Y a pesar de que la tendencia apunta hacia una política de juventud más y más coordinada, incluso en la actualidad, este modelo se caracteriza por su fuerte énfasis comunitario. Este énfasis es evidente cuando la implementación de políticas de juventud es "delegada" del estado a la sociedad civil. La imagen dominante de juventud es de una "juventud como problema" y los problemas más importantes son los de exclusión social de los jóvenes, la prolongación del período juvenil y la participación social de la juventud. El grupo objetivo de las políticas de juventud públicas se define primariamente como diferentes grupos de jóvenes en situación de desventaja y el principal objetivo es la prevención de problemas sociales. Este modelo de políticas de juventud se encuentra influenciado por el estado de bienestar social mínimo (minimal welfare state) de las islas británicas, sin embargo, crecientes dificultades con la exclusión social de jóvenes durante los años recientes, han dado lugar a un mayor desarrollo de este modelo liberal. El modelo de políticas de juventud mediterráneo se caracteriza por ser relativamente nuevo. Si bien el trabajo social y ayuda para los jóvenes han sido tradicionalmente responsabilidad de las familias y la iglesia, las autoridades públicas han establecido estructuras y políticas que podrían apropiarse de algunas de estas responsabilidades. Dicho de otra forma, políti-

Tabla: Tipología de Políticas de Juventud Modelo de política

Países10

Ministerio/directorio de juventud11

Sector de juventud

Imagen dominante de la juventud

Sector de juventud pequeño o inexistente

La juventud como recurso

de juventud Modelo universalista

Dinamarca Finlandia (Islandia) Noruega

-/+/+ -/+/+

Suecia

+/+

Las políticas de juventud de Islandia, Francia e Italia son híbridos que no se pueden clasificar con facilidad dentro de uno de los cuatro modelos de políticas de juventud. +/ indica que la política de juventud está asignada a un ministerio; ++/ indica un ministerio de la juventud especializada y dedicada; -/ indica que no existe un ministerio orientado hacia la juventud.

La modernización de la juventud y modelos de políticas de juventud en Europa

cas de juventud nacionales y explícitas son nuevas para este modelo. La existencia de una definición estrecha del grupo objetivo de las políticas de juventud (15 a 25/30 años) debe ser también adscrita a esta introducción tardía de las políticas de juventud nacionales. Dentro de este modelo, el tercer sector y la participación de las autoridades locales son más bien débiles, debido a lo cual las políticas de juventud se encuentran centralizadas a nivel estatal: Las políticas de juventud son implementadas en primera instancia por el Estado. Así mismo, la tasa de participación en las organizaciones juveniles es baja -pero creciente- y el reforzamiento de este tipo de participación es el objetivo principal de las políticas de juventud. La alta tasa de desempleo entre jóvenes y la subsecuente prolongación del período juvenil son problemas significativos que son contrarrestados a través de objetivos que promueven la autonomía, independencia e integración social de los jóvenes. No obstante, a diferencia del modelo escandinavo en el cual los objetivos principales son muy similares, el modelo mediterráneo no es universal en su alcance: su principal grupo objetivo son grupos especiales de jóvenes. Una pregunta que falta ser respondida por la Comisión Europea y el "Libro Blanco" sobre políticas de juventud, es si alguno de los modelos presentados de políticas de juventud es el que mejor calza con las necesidades, competencias, estructuras e instituciones de la Unión Europea o si se necesita desarrollar uno nuevo que sintetice y supere los aspectos problemáticos de los modelos presentados con anterioridad.

Principales objetivos Autonomía Independencia

Principales problemas Participación de la juventud Desarrollo Participación política

Grupos objetivo

Principal grupo de edad

Toda la generación 13/15-25 años de jóvenes

René Bendit Modelo de política

Países

Ministerio/directorio de juventud

Sector de juventud

Imagen dominante de la juventud La juventud como problema

de juventud Modelo basado en la comunidad

Irlanda Reino Unido

+/+ -/-

Sector de juventud pequeño o inexistente

Modelo de protección

Austria Alemania Bélgica (Francia) Liechtenstein Luxemburgo Países Bajos

++/+ ++/+ +/+ ++/+ ++/+ ++/+ +/+

Sector de Juventud vulnerable juventud grande La juventud como recurso La juventud como problema

Modelo centralizado

España Grecia (Italia) Portugal

+/+ +/+ -/+/+

Sector de La juventud como juventud grande problema La juventud como recurso

6. Conclusiones y Consideraciones Críticas 6.1 Conclusiones Generales Una primera conclusión de este análisis sobre juventud y políticas de juventud en la Europa Comunitaria (a verificar en posteriores estudios e Informes Europeos de Juventud) sería la siguiente: las modernas políticas de juventud deben centrarse en la relación existente entre los cambios de la juventud (la modernización de la juventud) en cada país o región, las nuevas necesidades y demandas emergentes, cómo son vistas por los jóvenes, y la transformación de las instituciones de bienestar juvenil existentes y los métodos de trabajo con los jóvenes en el sentido de hacer que se adecúen a esas nuevas demandas. Una segunda conclusión de este análisis indica que: no es posible separar las políticas de juventud de las políticas estructurales sobre las regulaciones del mercado, el empleo y el bienestar. Además, los problemas de la juventud a menudo revelan tensiones relacionadas con cambios en la percepción de los jóvenes acerca de cuestiones como la justicia social, la libertad, los derechos o la igualdad. 60

La modernización de la juventud y modelos de políticas de juventud en Europa Principales objetivos

Principales problemas

Grupos objetivo

Principal grupo de edad

Prevención de problemas sociales Participación política Participación de la juventud

Prolongación de la juventud Exclusión social

Jóvenes desfavorecidos Generación completa

Escuela primaria-25 años 0-25/30 años

Integración Prevención de problemas sociales Participación política

Participación de la juventud Exclusión social

Jóvenes desfavorecidos

Autonomía Independencia Integración Participación política Political participation

Prolongación de la juventud Exclusión social

Grupos especializados de jóvenes

15-25/30 años

En tercer lugar es posible afirmar que, en las modernas sociedades europeas, que se encuentran en una fase de transición hacia un mundo cada vez más globalizado e interdependiente y donde la juventud modernizada está en fase de construcción, es obvio que sobre el trasfondo de una gran diversidad de condiciones nacionales y regionales, y la necesidad de un enfoque más contextual e individualizado sobre las transiciones de la juventud a la vida adulta (y sobre la vida juvenil) en función de los acelerados procesos de europeización y globalización, los problemas "clásicos" de los jóvenes, tales como cualificación, movilidad, ciudadanía, derechos humanos y protección de minorías, participación, etc. sólo podrán gestionarse dentro de un contexto más amplio, es decir, de políticas europeas que trasciendan los ámbitos nacionales. Esto debe suceder a través del establecimiento de normas comunes, de objetivos y estándares de calidad a ser alcanzados por todos los países de la UE así como mediante el establecimiento de pautas de acción derivadas de buenas prácticas existentes en cada uno de los países de la UE. Es muy difícil evaluar, cuál de los modelos de políticas en práctica en los diferentes países europeos o regiones pueden ser considerados como ideales o los más adecuados a las necesidades y expectativas de los jóvenes en 61

René Bendit

la Europa actual debido a que se encuentran enraizados en trasfondos históricos, económicos y sociales muy específicos. Todos muestran aspectos particulares positivos y negativos, pero que no No es posible separar pueden ser generalizados o extrapolados hacia otras las políticas de juvenrealidades. Sin embargo, las políticas de juventud tud de las políticas nacionales pueden aprender las unas de las otras estructurales sobre en la medida que sus estructuras, modos de opelas regulaciones del ración y resultados se vuelvan conocidos a través mercado, el empleo de toda Europa. El análisis comparativo de los iny el bienestar formes nacionales sobre políticas de juventud muestra una serie de ejemplos de políticas que no logran cumplir con sus objetivos y las principales áreas políticas que no se encuentran cubiertas por políticas específicas. Es de hacer notar que la mayor parte de la crítica es muy específica para cada país. No obstante, existen también algunas tendencias generales que parecen ser significativas y de interés para la mayoría de los países europeos.

6.2 Consideraciones Críticas 6.2.1 Falta de Consideración de las Diferencias y Variaciones Individuales de la Juventud Existe un amplio acuerdo de que, independiente de las condiciones de vida y los modelos de políticas de juventud dominantes en los diferentes países, la juventud pasa a ser cada vez más individualizada y que ya no puede ser vista como un único grupo de edad. El período de juventud moderno es un período de experimentación, donde la identidad adulta se construye a través de experimentos e identidades sociales y no son definidas de una vez y por siempre. La juventud ha pasado a ser una fase en la vida durante la cual identidades son probadas y redefinidas. Esta individualización implica un período de juventud heterogéneo que demanda nuevas políticas. La fragmentación de las culturas juveniles implica que deben desarrollarse métodos diferenciados. Con sólo un modelo de trabajo social juvenil no es posible alcanzar a todos los jóvenes y esto debe ser tomado en cuenta al financiar el trabajo social con jóvenes. Los informes británico y alemán concluyen que es cada vez más necesario generar una noción más inclusiva y heterogénea de una persona joven. En 62

La modernización de la juventud y modelos de políticas de juventud en Europa

otras palabras, las medidas estandarizadas llevan a muchas quejas entre los jóvenes.

6.2.2."Preferencia" por la Juventud en Situación de Riesgo Aparentemente en contraste con la demanda por más heterogeneidad para las políticas de juventud mencionadas con anterioridad, algunos de los informes nacionales también critican la reciente tendencia de dar prioridad a programas dirigidos hacia grupos especiales de gente joven en vez de darle prioridad a programas generales. Centrarse en los grupos de riesgo conlleva el peligro de que la dirección de la política, su desarrollo y su financiamiento seguirán al grupo de riesgo más reciente identificado y de que la agenda de políticas de juventud serán colonizadas por las necesidades de los jóvenes en riesgo. Además, culturalmente, liga la noción de gente joven de manera estrecha con problemas sociales y riesgo, homogenizando de esta manera la noción de juventud como desviación o potencial desviación social (Reino Unido). El mismo tipo de preocupaciones pueden encontrarse en el informe irlandés. El énfasis creciente en los programas dirigidos a grupos especiales de jóvenes en situación de desventaja o jóvenes en riesgo hace surgir preguntas vinculadas a la relación entre los servicios de juventud para todos los jóvenes y los servicios dirigidos hacia grupos especiales.

6.2.3 Falta de Consideración de los Cambios en relación con el "Contrato Intergeneracional" y la Prolongación de la Juventud En varios países, pero no en todos, existe preocupación sobre el futuro del "contrato entre generaciones", es decir con respecto a los aspectos generacionales del sistema de seguridad social: la generación adulta ayuda a la generación que viene con la expectativa de ser ayudados por las generaciones más jóvenes cuando los primeros envejezcan y se vuelvan dependientes de la familia y la ayuda social. Las preocupaciones acerca del futuro de este sistema están basadas en dos tendencias dispersas: En primer lugar, el desarrollo demográfico. El decreciente número de jóvenes en los países mediterráneos y el estable número de jóvenes en el resto 63

René Bendit

de Europa Occidental resultará -en la mayoría de los países- en una distintiva baja de la razón entre jóvenes y adultos mayores dentro de la siguiente década (Indicador A4, 1995; Indicador A5, 2010). Esto implica, con toda probabilidad, una creciente carga de impuestos y de cuidados sobre la generación joven o bien un decreciente estándar de vida de las generaciones mayores. En segundo lugar, la prolongación del período juvenil. En todos los países europeos occidentales, el tiempo que los jóvenes ocupan en educación y formación profesional previos a entrar al mercado laboral se encuentra en aumento. Además, en países con alto desempleo juvenil, En varios países, la entrada al mercado laboral se atrasa aún más debiexiste preocupación do a la falta de trabajos.

sobre el futuro del "contrato entre generaciones", es decir con respecto a los aspectos generacionales del sistema de seguridad social

El expandido fenómeno de prolongación del período de juventud no es exclusivamente resultado de estudios prolongados o dificultades en acceder a un empleo, sino también resultado de un nuevo modelo de socialización durante la juventud; un modelo de experimentación, donde la identidad adulta es construida a través de experimentos sucesivos, una serie de intentos de identidad social. Identidades y aspiraciones sociales ya no se definen de una vez y para siempre. Juventud es ahora una fase de la vida durante la cual identidades y aspiraciones son probadas y redefinidas. La prolongación del período de juventud y el nuevo "modelo" de juventud implican que el número total de años durante los cuales las nuevas generaciones serán activas en el mercado laboral y durante los cuales ellas contribuirán a los gastos sociales disminuirá. Se trata de una tendencia que intensificará los efectos de los cambios demográficos vinculados a la relación entre generaciones jóvenes y mayores. Las preocupaciones acerca del futuro del "contrato entre generaciones" han hecho surgir en la mayoría de los países de Europa occidental la pregunta acerca de cuán rápidamente debe integrarse la juventud al mercado laboral y cuáles son las estrategias favorables para eso. Políticas educacionales y de empleo son los instrumentos más importantes para enfrentar este tipo de desafíos. Las políticas de juventud no parecen preocuparse realmente de estos cambios en muchos de los países analizados. Sin embargo, en algunos países 64

La modernización de la juventud y modelos de políticas de juventud en Europa

(por ejemplo, en Dinamarca), las políticas preocupadas con los cambios y la prolongación del período juvenil y con los cambios en la composición demográfica de la sociedad, han llevado a una interesante discusión acerca de, si las políticas de juventud debieran enfocarse a desarrollar la juventud "a través de ayudar a la gente joven a ser joven", o si debieran estar dirigidas a contraatacar la prolongación de la juventud "a través de ayudar a la gente joven a establecerse en diferentes áreas del mundo adulto". Con el fin de llevar estas dos alternativas a sus extremos, se ha debatido acerca de si el objetivo de las políticas de juventud es el de desarrollar la juventud o el de minimizarla. Esta discusión se encuentra relacionada con el problema anteriormente mencionado acerca de las principales filosofías de las políticas de juventud: juventud como recurso como opuesto a juventud como problema. Una política que se preocupa mayoritariamente por hacer más fácil para la gente joven el establecerse en el mundo adulto corre el riesgo de contribuir a una imagen de juventud como un período problemático de la vida el cual debe ser minimizado. De esta manera, las experiencias de la gente joven aparecen como menos valiosas que las de las generaciones anteriores. Por otro lado, una política que ayuda a la gente joven a ser joven, corre el riesgo de reforzar la imagen de los jóvenes como un grupo especial con necesidades e intereses especiales. Esto por su parte -lo que sería ya suficientemente extraño-, puede llevar a la gente joven a ser excluida de oportunidades y derechos considerados como evidentes por parte de otros grupos de ciudadanos. Esta discusión abstracta no puede ser aplicada directamente a los países incluidos en el presente estudio. En todos los países ambas perspectivas son tomadas en cuenta en grados diferentes en las diferentes áreas políticas. Pero podría haber una correlación entre la diferencias anteriormente mencionadas con relación a las imágenes dominantes de juventud, ya sea como problema o recurso, y la acentuación dada, ya sea a desarrollar o minimizar el período de juventud. Los datos disponibles no permiten realizar un análisis más detallado.

6.2.4 Insuficientes Iniciativas de Calidad para Contrarrestar la Decreciente Participación Política de la Juventud La disminución de la participación política -votar, ser miembro de partidos políticos, de asociaciones y organizaciones juveniles, y representación en 65

René Bendit

organismos de toma de decisiones- es un problema juvenil mayor en la mayoría de los países europeos occidentales con la excepción de los países mediterráneos, en los cuales existe una creciente participación social de los jóvenes. El decreciente compromiso político y participación social tradicional de los jóvenes son percibidos como una amenaza al futuro de la democracia representativa. Una serie de iniciativas han sido lanzadas con el fin de contraatacar esta tendencia. En una serie de países como Austria, Finlandia, Alemania, Dinamarca, Luxemburgo, Noruega, Suecia y el Reino Unido, predominan discursos y políticas que enfatizan una participación activa en el proceso democrático. En contextos en los cuales los temas de juventud tienen un status más distintivo-se está pasando a darle cada vez más relevancia al conocimiento y la expansión de "buenas prácticas" en el plano de la participación juvenil con la intención de institucionalizarlas como prácticas regulares fomentadas y financiadas a través de las políticas. Pero estas estrategias aún no son lo suficientemente relevantes de manera que puedan revertir al menos parcialmente las tendencias al no asociacionismo y a la no participación en estructuras políticas tradicionales discutidas más arriba.

6.2.5 Falta de Evaluaciones y Monitoreo de las Políticas de Juventud Parece existir un general acuerdo entre los informantes nacionales -especialmente en los países mediterráneos y escandinavos y en las Islas británicas- que el monitoreo y la evaluación de las políticas de juventud son inadecuados y de que esta falta de investigación acerca de los efectos de las políticas de juventud hace difícil el identificar programas y proyectos más o menos exitosos. El informe portugués articula la crítica de la siguiente manera: La falta de evaluación de políticas de juventud es en general el mayor obstáculo para su éxito. Esto impide correcciones o reformulaciones de los programas juveniles, perpetuando así los errores que se estaban cometiendo. Un conjunto de evaluaciones serias e independientes realizado anualmente de los programas de juventud podrían no sólo proveer a las autoridades públicas de valiosa información sobre el grado de cumplimiento con respecto a los objetivos propuestos, sino que también reforzaría la transparencia y responsabilidad públicas. El informe griego concluye que es imposible discutir 66

La modernización de la juventud y modelos de políticas de juventud en Europa

la efectividad de las políticas de juventud ya que existe una falta de información que discuta los resultados de las políticas de juventud en Grecia. En países escandinavos como Noruega y Dinamarca, muchos programas locales son evaluados, pero no de manera sistemática, y los resultados no se encuentran fácilmente disponibles para el público. Tanto en Irlanda y el Reino Unido, el problema con las evaluaciones es que existen demasiados organismos de monitoreo: los diferentes mecanismos de monitoreo de la implementación de políticas juveniles se encuentran fragmentados y en consecuencia existe una gran variación con relación a lo que debieran ser los criterios de éxito.

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René Bendit

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La modernización de la juventud y modelos de políticas de juventud en Europa

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Políticas Públicas de Juventud en América Latina: Empoderamiento de los jóvenes, enfoques integrados, gestión moderna y perspectiva generacional Por Ernesto Rodríguez12

Sociólogo Uruguayo, Ex Director del Instituto Nacional de la Juventud (INJU) del Uruguay y Ex Presidente (actual Consultor Internacional) de la Organización Iberoamericana de Juventud (OIJ). Asi mismo, Consultor Internacional de las Naciones Unidas (CEPAL, UNESCO, OIT, UNICEF, UNFPA, PNUD), del Banco Mundial, del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y de la Agencia de Cooperación Técnica Alemana GTZ, en Políticas Públicas de Juventud y Desarrollo Humano.

Ernesto RodrĂguez

Políticas Públicas de Juventud en América Latina

Introducción Las páginas que siguen, son apenas una versión resumida de varios documentos en los que he estado trabajando recientemente, entre los que se destacan tres en particular: un libro publicado recientemente en México, un ensayo para el Banco Mundial (concebido como una contribución a la reformulación de sus programas de cooperación en la esfera del desarrollo social) y un texto para la Organización Iberoamericana de Juventud (realizado como un aporte técnico al diseño de la Propuesta de Libro Blanco sobre Políticas Públicas de Juventud en Iberoamérica) (Rodríguez 2002 a, b y c). Esta presentación tiene tres partes: •

En la primera se realiza una esquemática presentación de la situación de la juventud latinoamericana actual, al tiempo que se realiza un balance comparado de las políticas públicas de juventud desplegadas en los años noventa, se distingue los planos programático e institucional, y realiza al mismo tiempo un balance desde la asignación de recursos. Se pretende, de este modo, superar la clásica evaluación estrictamente programática y excesivamente descriptiva, predominante en la región hasta el momento (al menos en las evaluaciones más conocidas).

•

En la segunda se describen las oportunidades y desafíos que se presentan en el comienzo de este nuevo milenio, a través del análisis de las implicaciones del denominado bono demográfico y de la construcción de la sociedad del conocimiento (como dos factores centrales del marco en el que se ubica la dinámica de dichas políticas públicas) revisando así mismo el estrecho vínculo a construir entre reforma del Estado y políticas públicas de juventud (haciendo un fuerte énfasis en la gestión operativa como tal).

Ernesto Rodríguez

•

En la tercera y última parte, finalmente, se expone el enfoque alternativo con el que se propone trabajar en esta primera década del nuevo milenio. Allí se describen los fundamentos del enfoque alternativo y las principales prioridades sustantivas a encarar, se destaca el significativo aporte que puede brindar el voluntariado juvenil al proceso de desarrollo en nuestros países, y se resaltan los principales desafíos a encarar en estas materias en el futuro inmediato.

El eje central de estas propuestas, gira en torno a la necesidad de superar los tradicionales esfuerzos ligados con la generación de espacios específicos para la juventud y el desarrollo de políticas puramente sectoriales (educación, salud, recreación, etc.). De este modo, se podría intentar superar el aislamiento y la irrelevancia que han caracterizado históricamente a las políticas públicas de juventud impulsadas desde las instituciones públicas y privadas- especializadas, y la autarquía del conjunto de programas sectoriales específicos desplegados. Asumir concertadamente este enfoque desde la gestión pública (con la participación de todos los actores) implicaría un profundo cambio de los paradigmas con los que hemos estado trabajando durante todo el siglo XX, y para que ello sea posible, resulta imperioso equilibrar más y mejor los énfasis que hemos puesto históricamente en cuatro ejes estratégicos con los que hemos querido trabajar: el empoderamiento de los jóvenes, el desarrollo de enfoques integrados, el despliegue de una gestión moderna (eficiente, eficaz, pertinente, oportuna) y la impregnación del conjunto de las políticas públicas con una perspectiva generacional.

1. Políticas de Juventud: un Balance de los Años Noventa 1.1 La Juventud en América Latina: Exclusión y Protagonismo Los principales signos de estos tiempos son la institucionalización del cambio y la centralidad del conocimiento como motor del crecimiento, y ambos factores colocan a la juventud en una situación privilegiada para aportar al desarrollo. Así, la juventud pasa a ser el segmento de la población cuya dinámica se acompasa naturalmente al ritmo de los tiempos, mientras 74

Políticas Públicas de Juventud en América Latina

que lo contrario sucede con la población adulta, para la cual la celeridad de las transformaciones en el mundo de la producción reduce el valor de mercado de su experiencia acumulada y coloca sus Resulta imperioso destrezas en permanente riesgo de obsolescencia. equilibrar más y De este modo el foco de la dinámica se desplaza a mejor los énfasis las nuevas generaciones.

que hemos puesto históricamente en cuatro ejes estratégicos con los que hemos querido trabajar: el empoderamiento de los jóvenes, el desarrollo de enfoques integrados, el despliegue de una gestión moderna y la impregnación del conjunto de las políticas públicas con una perspectiva generacional.

Sin embargo, mientras el despliegue de los actuales estilos de desarrollo exigen un aprovechamiento óptimo del tipo de activos que se concentran en la juventud, se da la paradoja que aumenta la exclusión social entre los jóvenes, destacándose como principal evidencia las importantes tasas de deserción y fracaso escolar y los elevados niveles de desempleo juvenil en la región, que duplican y hasta triplican en varios casos al desempleo adulto. El tema es conocido y no hace falta detenerse demasiado al respecto. Basta recordar que el desempleo juvenil tiene características netamente estructurales, y ha persistido en niveles sumamente elevados en los últimos cuarenta años (al menos), tanto en épocas de crisis como en etapas de crecimiento económico sostenido, y que el fracaso escolar tiene directa relación con la ampliación y heterogeneización de la cobertura educativa, producida en las últimas décadas, sin que el sistema haya podido adecuarse a estos cambios.

¿Qué consecuencias trae todo esto? En primer lugar la débil participación en el sistema educativo y la precariedad de la inserción laboral impiden que ambos sistemas operen como transmisores de normas y valores que ordenan la vida cotidiana, estructuran aspiraciones y definen metas por alcanzar. Segundo, los fenómenos de inestabilidad e incompletitud que están afectando a las familias de estos sectores, también inciden en reducir su capacidad de socialización y de cumplimiento de un rol complementario y reforzador de las funciones de los establecimientos educativos. Tercero, el aislamiento del mainstream de la sociedad deja a los jóvenes sin modelos cercanos de éxitos vinculados al adecuado aprovechamiento de la estructura de oportunidades. Dicho de otro modo, el aislamiento social de la juventud se da en un contexto de hueco normativo provocado por el 75

Ernesto Rodríguez

deterioro de las instituciones primordiales, por la débil y precaria participación en la educación y en el trabajo y por el distanciamiento de los modelos de éxito que asocian esfuerzos con logros. ¿Cuáles son las metas y aspiraciones que pueden plantearse bajo estas circunstancias? Se da aquí otra paradoja porque las condiciones de exclusión social que afectan particularmente a las juventudes populares urbanas, se acompañan de un nivel de exposición inédito a propuestas masivas de consumo, y de una centralidad igualmente inédita de la cultura juvenil en la sociedad. Todo ello define una situación de anomia estructural, en la cual los jóvenes tienen una relativamente alta participación simbólica en la sociedad que modela sus aspiraciones, y una participación material que no permite la satisfacción de esas aspiraciones por cauces legítimos. La combinación de todos estos elementos contribuye a la formación de subculturas marginales, de pandillas y barras que tienen códigos propios, subculturas que suelen incorporar y consolidar en el tiempo, los hábitos y comportamientos que surgen como correlatos socialmente disruptivos de las situaciones de marginalidad y exclusión social. Lo dicho plantea problemas serios, en la medida en que la cristalización de las subculturas marginales no sólo impide que los jóvenes aporten al funcionamiento de la sociedad, sino que erosiona la trama social y las normas de convivencia y motoriza el reforzamiento de la segregación y la segmentación (analizamos rigurosamente estos temas en CEPAL 2000).

1.2 Evaluación Programática: Avances Desarticulados y Discontínuos ¿Cómo han respondido las políticas públicas a esta compleja y preocupante situación? La evaluación de las iniciativas desplegadas durante los años noventa, deja algunas lecciones que conviene sintetizar, al menos esquemáticamente, tanto desde el punto de vista programático, como en términos institucionales y en materia de los recursos invertidos. Desde el punto de vista programático, se aprecian avances sustanciales en varias esferas específicas; sin embargo, como estos avances no se articularon adecuadamente ni se mantuvieron por suficiente tiempo, sus repercusiones efectivas sobre las poblaciones destinatarias -los jóvenes- han sido magras e inconstantes. 76

Políticas Públicas de Juventud en América Latina

En lo que atañe a la educación, el principal logro es la ampliación de la cobertura de la población objetivo, particularmente entre las mujeres, cuyas actuales tasas de escolarización igualan o superan las de los varones en la mayoría de los paí- Mientras el desplieses de la región. Este avance se ha conseguido, en gue de los actuales buena medida, gracias al importante aumento de estilos de desarrollo la inversión en educación, ya que el gasto público exigen un aprovechaen el sector se incrementó -en el promedio regio- miento óptimo del nal- del 2.9% al 4.5% del producto interno bruto tipo de activos que (PIB) entre 1970 y 2000. Los progresos en materia se concentran en la de equidad social y calidad de la enseñanza, en juventud, se da la cambio, han sido menores. Hay al menos cinco paradoja que aumenáreas problemáticas en la educación: (i) ta la exclusión social desaceleración de la tasa de crecimiento de la entre los jóvenes, matrícula; (ii) desigual cobertura de la enseñanza destacándose como entre países, regiones subnacionales y grupos so- principal evidencia ciales; (iii) deficiente rendimiento académico de las importantes taniños y jóvenes, especialmente de los pertene- sas de deserción y cientes a hogares de escasos recursos y bajo nivel fracaso escolar y los de capital social; (iv) concentración de la inver- elevados niveles de sión en los más ricos, como lo ilustra el desarrollo desempleo juvenil de la enseñanza superior; y (v) múltiples en la región ineficiencias que explican la paradoja que existe entre niveles de inversión crecientes y niveles de rendimiento escolar decrecientes, aún después de controlar los efectos de la masificación (ver PNUD 1998; UNESCO 2001; OEICEPAL 2002 y PREAL 2001). En la esfera de la salud se verifican algunos progresos en varios rubros específicos. Los programas de prevención y tratamiento del consumo de drogas (legales e ilegales), por ejemplo, han conseguido algunos avances en varios países. Algo similar puede decirse de los programas de prevención y atención de las enfermedades de transmisión sexual (especialmente el VIH/SIDA), ya que algunos países han logrado estabilizar e incluso hacer retroceder los niveles de contagio y prevalencia (Brasil, por ejemplo). En el caso de la prevención de los embarazos entre adolescentes también se registran avances, aunque todavía queda un largo camino por recorrer, en parte debido a la persistencia de hábitos culturales y estructuras sociales que concentran la mayor cantidad de casos en los sectores afectados por 77

Ernesto Rodríguez

los más agudos cuadros de pobreza e indigencia. Otro tanto puede decirse de los accidentes de tránsito -una de las principales causas de muerte entre los jóvenes- pese a los esfuerzos de las autoridades públicas y en directa relación con la creciente complejidad del funcionamiento vial de las principales ciudades de la región. También se ha avanzado en la esfera de la sensibilización de la opinión pública y de los tomadores de decisiones en relación a la necesidad de atender más y mejor la salud reproductiva de los adolescentes y los jóvenes (aunque todavía es mucho lo que resta por hacer) y buena parte de los avances se han conseguido mediante campañas de "advocacy", que fomentan la participación de los jóvenes como una estrategia dirigida a su empoderamiento (ver CENEP 2000 y OPS 2001). Pero donde se ha hecho poco ha sido en el terreno de la prevención de la violencia entre y con los jóvenes, especialmente en el marco de Programas de Seguridad Ciudadana que han carecido de continuidad, en temas que requieren desarrollos de largo plazo (Rodríguez 2002d). En la esfera de la inserción laboral, por su parte, también se han registrado avances, especialmente con la implementación de los programas del estilo "Chile Joven". Las evaluaciones realizadas subrayan los progresos obtenidos por estos programas y destacan que la focalización ha funcionado bien, tanto en términos sociales como de género. Los jóvenes que participaron en estos programas disfrutan de ventajas que no están al alcance de aquellos que no lo han hecho: disponen de mayores facilidades para su inserción laboral, empleos más estables, condiciones más apropiadas de trabajo y mejores relaciones sociales. Comparados con grupos testigos, los jóvenes participantes logran mejores rendimientos, consiguen trabajo con más rapidez, permanecen en sus cargos por más tiempo y mejoran sus ingresos en mayor proporción que los que no pasan por estos programas, compartiendo el mismo perfil social que los que sí lo hacen (Rodríguez 2002e, Gallart 2000, Jacinto y Gallart 1998, Pieck 2000). En cambio, los avances en los programas destinados a fomentar emprendimientos productivos para jóvenes han sido más acotados. Aunque no se dispone de evaluaciones rigurosas, las evidencias sugieren serias limitaciones en la instrumentación de varios de estos programas, y los más antiguos muestran una falta de articulación entre la capacitación, el crédito y la asistencia técnica para la gestión. Además, los fuertes procesos de reconversión productiva y las crisis económicas recientes imponen condi78

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ciones adversas a las micro y pequeñas empresas, adversidades que son escasamente compensadas por las políticas públicas diseñadas con tal propósito. En años recientes se adoptaron medidas que tienden a superar las limitaciones mencionadas, pero todavía no se puede evaluar su desempeño efectivo, lo que obliga a esperar en esto futuros desarrollos. Relativamente menor es el trabajo desplegado en lo atinente a la formación ciudadana de los jóvenes y el fomento de su participación activa en el desarrollo, a pesar de la preocupación de los tomadores de decisiones por la real (o supuesta) apatía juvenil, incluyendo su distanciamiento creciente de la mayor parte de las instituciones democráticas. ¿Qué es lo que ocurre realmente? ¿Cómo explicar estos procesos? En primer lugar, conviene recordar que la inmensa mayoría de los jóvenes latinoamericanos se encuentra totalmente al margen de las organizaciones y movimientos juveniles existentes. Apenas entre un 5 y un 20 por ciento declaran participar de alguna en especial. Sin embargo, cuando se les consulta sobre su interés por participar en dichas organizaciones, las respuestas positivas son abrumadoramente altas, lo que demuestra que lo que rechazan son las prácticas con que dichas organizaciones se manejan, y no sus fines u objetivos concretos. Esto es muy relevante: los jóvenes quieren participar, pero no quieren sentirse manipulados. Estamos, en todo caso, ante un nuevo paradigma de participación juvenil, totalmente distinto al tradicional: mientras que en el pasado las identidades colectivas se construían en torno a códigos socioeconómicos, ideológico y políticos, ahora se construyen en torno a espacios de acción relacionados con la vida cotidiana (derechos de la mujer, defensa del ambiente, etc.); mientras que en el pasado los contenidos reivindicativos se relacionaban con la mejora de las condiciones de vida (en educación, empleo, salud, etc.) ahora se estructuran en torno al ejercicio de derechos (en la sexualidad, en la convivencia, etc.); mientras que en el pasado los valores predominantes tenían una impronta mesiánica y global (el cambio social debe modificar la estructura para que cambien los individuos) ahora están más vinculados con el aquí y el ahora, desde la lógica de los individuos, los grupos y las estructuras (en simultáneo); y mientras en el pasado la participación era altamente institucionalizada, ahora se reivindican las modalidades horizontales y las redes informales, más flexibles y temporales, evitando 79

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la burocratización (la Revistas JOVENes del CIEJUV de México y Ultima Década del CIDPA de Chile, entre otras, ofrecen mucha evidencia en estas materias).

1.3 Evaluación Institucional: Confusión de Roles e Impactos Escasos Si bien los logros obtenidos en varias esferas son importantes, su concreción se ha producido de manera desarticulada, como resultado del diseño y la ejecución de políticas sectoriales que rara vez interactúan y se refuerzan mutuamente. En términos institucionales, esta desarticulación suele asociarse a una confusión de competencias entre los entes ejecutores y los encargados del diseño, la supervisión y la evaluación. Estos problemas se advierten cuando se trata de establecer nexos entre las instituciones especializadas en los asuntos de la juventud (institutos nacionales, direcciones generales y ministerios o viceministerios de juventud) y las secretarías o ministerios sectoriales (salud, trabajo, educación, etc,). Con excepciones (claramente Chile, en menor medida México, en parte Colombia) ésta ha sido la regla, y sabemos que la pretensión de "hacerlo todo" ha obtenido más problemas que ventajas. Por un lado, estas instituciones especializadas han enfrentado serios problemas de competencias con las grandes Secretarías de Estado, al intentar poner en práctica programas de salud, educación o empleo para jóvenes, en paralelo y sin las necesarias articulaciones con los respectivos ministerios. Dichos problemas de competencias, han terminado siempre con el triunfo de las grandes Secretarías de Estado, desde todo punto de vista más poderosas, implantadas y legitimadas que los Organismos Oficiales de Juventud, de creación más reciente y escaso poder (los Ministerios de Juventud, ejecutores, han fracasado siempre). En el caso de las grandes Secretarías de Estado, por su parte, los problemas tampoco son menores, pero en este caso, las explicaciones parecen ser otras. Por un lado, se constata la predominancia de enfoques sectoriales o temáticos que diferencian muy escasamente los sectores poblacionales con los que operan, al tiempo que se mantiene la vigencia de enfoques simplistas y estereotipados respecto a los jóvenes, que muestran un gran desconocimiento de las dinámicas juveniles tal cual son en la realidad. Adicionalmente, se constatan problemas en 80

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la gestión. Como muchas entidades actúan en forma monopólica, la preocupación por diseños programáticos rigurosos y mecanismos de seguimiento apropiados tiende a ser escasa, y en estas condiciones se hace muy difícil que las evaluaciones a posteriori tengan la objetividad necesaria. Asi mismo, la dispersión y desarticulación de los esfuerzos impide conseguir mejores impactos efectivos, sustentados en compromisos reales con los resultados. Por otra parte, en los últimos años han surgido en varios países de la región, oficinas y espacios específicos para la promoción juvenil en la órbita municipal, procurando desplegar acciones desde el espacio local. Un tipo de actividad muy promovido desde este tipo de oficinas, han sido los conciertos de rock y las actividades recreativas y deportivas. Seguramente guiados por un diagnóstico que enfatiza la ausencia de ofertas específicamente centradas en el tiempo libre de las nuevas generaciones a nivel local, estas oficinas han tratado de llenar dicho vacío, procurando -al mismo tiempotrabajar con orientaciones propias de la cultura juvenil dominante (muchas veces como reacción a las orientaciones más burocráticas y alejadas de la cultura juvenil que real o supuestamente imperan en el nivel central). Lo cierto, en todo caso, es que en muchos casos estas actividades terminan siendo censuradas por las autoridades adultas de las mismas municipalidades (y por el conjunto de la población adulta) por fomentar prácticas mal vistas por el mundo adulto, como el consumo de drogas y alcohol, o la violencia entre los jóvenes. Todo esto, ha llevado a que se formulen serios cuestionamientos a las dinámicas desatadas, y grandes interrogantes respecto a la especificidad y al sentido de las mismas (analicé estos temas en Rodríguez 2002f). Por su parte, todo parece indicar que en la mayor parte de los casos, las organizaciones juveniles y las ONG especializadas han ido recorriendo un proceso que las ha llevado de la oposición a los gobiernos establecidos (claramente en el caso de las dictaduras militares y los gobiernos autoritarios de los años setenta y ochenta en América Latina), a la creciente incorporación en el diseño, la implementación y la evaluación de políticas públicas de juventud, colaborando en gran medida con los gobiernos en los años noventa. Este proceso se ha visto facilitado por los cambios procesados en las "reglas de juego" con las que este tipo de organizaciones han estado operando. Así, mientras en los años setenta y ochenta 81

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éstas recibieron amplios respaldos políticos y financieros de organismos internacionales y agencias de cooperación al desarrollo de los países altamente industrializados, en los últimos años han tenido que financiar sus actividades a partir de la "venta de servicios", lo que a su vez se ha vinculado con la apertura de los Estados nacionales, que en el marco de los procesos de tercerización de diversos componentes de las políticas públicas, han pasado a contratar con cierta regularidad a este tipo de organismos, dejando de lado los enfrentamientos del pasado. Estos procesos, no están exentos de problemas, pero lo cierto es que en la mayor parte de los casos se vienen desplegando experiencias sumamente interesantes de complementación de esfuerzos entre entidades públicas y privadas no lucrativas, que permitirán potenciar aún más en el futuro las políticas de juventud.

1.4 Recursos Invertidos en Políticas de Juventud: ¿Cuántos, en Qué y Cómo se Gastan? Si al análisis de la gestión institucional, se suma la evaluación de la inversión realizada en políticas públicas de juventud en las últimas décadas, se puede contar con un diagnóstico más exhaustivo al respecto. Aunque no se cuenta con estudios comparativos para un número suficiente de países, las evaluaciones disponibles (para Brasil, Colombia, Puerto Rico y Uruguay) demuestran al menos dos tendencias claras: (i) la inversión en juventud, en un sentido amplio, es significativa pero acotada en comparación con la inversión en otros grupos de la población; (ii) esta inversión, en disonancia con las prioridades fijadas a partir del diseño de las políticas públicas (inserción laboral, construcción ciudadana y prevención de la violencia) se concentra abrumadoramente en la educación, la recreación y el tiempo libre. La inversión en educación es relevante, dado que se trata de la esfera que a pesar de concentrar una escasa proporción del conjunto del gasto público social, concentra la mayor inversión en juventud, y al respecto, parecen existir al menos dos problemas relevantes: la excesiva concentración del aumento del gasto público social en educación destinado a mejorar los salarios docentes (lo que ha impedido concretar aumentos en infraestructura y modernización) y la regresividad del elevado gasto en educación superior, desde el punto de vista de la distribución de los ingresos. Ambos factores, sin duda, se explican por las presiones de los respectivos grupos corporativos, 82

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que logran concesiones de parte de los gobiernos, a efectos de evitar conflictos (huelgas, etc.) que dañarían el ciclo escolar. Se trata, por tanto, de dos esferas en las que habría que incorporar cambios significativos. No menos imperiosa es la necesidad de asignar cuotas crecientes de recursos a otras políticas diferentes a las educativas, que tienen prioridad en el diseño de las políticas públicas, pero que no cuentan con la jerarquización debida en los presupuestos nacionales, como sucede con los programas de inserción laboral, de fomento de la participación ciudadana de los jóvenes y de prevención de conductas de riesgo. En estas materias, se pueden visualizar grandes con- Es imperiosa la necesitradicciones entre las prioridades que se fijan dad de asignar cuotas en las políticas de juventud que definen los ope- crecientes de recursos radores políticos (en los Institutos y Ministerios a otras políticas difede Juventud) y las prioridades que se fijan des- rentes a las educatide la asignación de recursos en los Parlamentos vas, que tienen prioriNacionales. En general, los primeros están dad en el diseño de las priorizando fuertemente los programas de in- políticas públicas, pero serción laboral, de prevención de la violencia y que no cuentan con la de participación ciudadana juvenil, pero los se- jerarquización debida gundos, siguen priorizando claramente (casi ex- en los presupuestos clusivamente, se podría decir) a la educación y nacionales, como los al tiempo libre (recreación y deporte, funda- programas de inserción mentalmente) arrastrando inercias del pasado. laboral, de fomento de

la participación ciudadana de los jóvenes y de prevención de conductas de riesgo.

Por otra parte, resulta evidente que las prácticas vigentes se concentran abrumadoramente en el financiamiento de la oferta de servicios, sin que existan en la práctica, experiencias relevantes de financiamiento de la demanda, práctica mucho más común -y más eficiente, por cierto- en el ámbito privado. Nos estamos refiriendo, en particular, a la extendida existencia de "bonos" que facilitan el acceso a diversos servicios públicos en la salud y en la educación fundamentalmente- que son entregados a los beneficiarios finales (los propios consumidores) para que éstos los utilicen en la institución que más les convenga. En el dominio de las políticas de juventud, por cierto, esto se está intentando -con éxito- solamente en el caso de los programas de capacitación laboral, pero nada indica que ello no podría concretarse en otras esferas igualmente relevantes. 83

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Asi mismo, algunos estudios señalan que la inversión se puede concretar a través de diversas vías concretas. En salud, por ejemplo, se ha demostrado que la inversión es más eficiente cuando se asigna a programas preventivos que cuando se asigna a programas directamente curativos. En el caso de los jóvenes, además, esto es particularmente relevante, por el tipo de afecciones y de problemas predominantes, que -como se sabe- están significativamente concentrados en las denominadas "conductas de riesgo" (accidentes de tránsito, por ejemplo) y menos en enfermedades del tipo de las que afectan a los niños, a los adultos o a la tercera edad. Otro tanto ocurre con las políticas relacionadas con el castigo a las conductas delictivas protagonizadas por jóvenes, esfera en la cual, los programas de libertad asistida han demostrado ser más eficaces, más pertinentes y más baratos que los programas de reclusión carcelaria (que sólo agigantan los problemas). Pero la asignación de recursos, no cambia.

2. Oportunidades y Desafíos en el Comienzo de un Nuevo Siglo 2.1 Bono Demográfico, Políticas de Juventud y Desarrollo Humano Concretado el diagnóstico, resulta imperioso pasar a la formulación de propuestas alternativas, y para ello, hay que analizar las oportunidades que se abren con el nuevo siglo/milenio. La primera gran oportunidad por analizar, está dada en el denominado "bono" o "dividendo" demográfico, cuyas implicaciones conviene profundizar, recordando que más allá de los términos, lo que se pretende destacar es que las tendencias demográficas pasadas, presentes y futuras, están brindando una gran oportunidad al desarrollo, por cuanto ya no están naciendo los contingentes abrumadores de niños que protagonizaron la demografía en los últimos cincuenta años, y todavía no se cuenta con contingentes demasiado significativos de población anciana (que serán muy importantes a mediados de este siglo), especialmente en los países en desarrollo que todavía no completaron su transición demográfica o están en pleno proceso al respecto, la mayor parte en América Latina (ver UNFPA 1998 y BID 2000). Lo importante, en todo caso, es demostrar que el desafío de la tercera edad nos afectará con mucha fuerza hacia mediados de este siglo (y para 84

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ello hay que prepararse, claro) enfatizando -al mismo tiempo- que el desafío juvenil ya está entre nosotros, y tendrá una vigencia central en los próximos veinte años, por lo que debe ser atendido prioritariamente en estas dos décadas claves. Si se siguen arrastrando las inercias del pasado (atendiendo prioritariamente a los niños) y se suman las preocupaciones por el futuro (analizando exclusivamente la temática de la tercera edad) se corre el riesgo de desatender por completo la situación de las generaciones jóvenes, con todas las asincronías que esto tiene, visibles en la irrupción social de los jóvenes (reclamando espacios que la sociedad no les El desafío juvenil brinda, a través de toda clase de estrategias) sin que ya está entre nolas políticas públicas respondan adecuadamente.

sotros, y tendrá una vigencia central en los próximos veinte años, por lo que debe ser atendido prioritariamente en estas dos décadas claves

Las implicaciones de estas tendencias en relación a las políticas públicas son sumamente relevantes, y al respecto, parece claro que los asuntos laborales, la criminalidad, la educación, la salud, el ahorro y las pensiones (entre otras áreas no menos relevantes) deben ser analizadas a la luz de estos desafíos. Definitivamente, no es lo mismo analizar los asuntos laborales desde la lógica de las corporaciones empresariales y sindicales, que desde la lógica de la incorporación de las generaciones jóvenes a la dinámica de nuestras sociedades, y lo mismo podría decirse respecto a las políticas públicas relacionadas con la salud (es muy diferente trabajar para combatir la mortalidad infantil que para atender las conductas de riesgo entre los jóvenes). Otro tanto podría argumentarse en lo que atañe a la criminalidad, desde el momento en que las condiciones cambian radicalmente en un escenario donde existen (o no) contingentes muy grandes de jóvenes excluidos a disposición de los grupos criminales organizados (el narcotráfico, por ejemplo) que los utilizan para todo tipo de "trabajos". El problema no se soluciona mágicamente con más y mejores oportunidades de integración social para los jóvenes, pero ello contribuiría significativamente al respecto. Del mismo modo, los desafíos cambian radicalmente si en la educación se pasa de la histórica prioridad en la enseñanza básica a un mayor respaldo a la enseñanza media, atendiendo centralmente las evidentes asincronías existentes entre cultura juvenil y cultura escolar, que llevan a que los establecimientos educativos medios no sean percibidos por los jóvenes como sitios atractivos para su socialización y útiles para prepararse para el futuro. 85

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Y aún en el caso de las políticas relacionadas con el ahorro y las pensiones (una de las formas de ahorro más relevantes) los escenarios están cambiando notoriamente, y con ello, también lo están haciendo las políticas públicas. El tema, sin duda, es muy diferente, si se analiza desde la lógica del aparato público (preocupado por el déficit crónico de los sistemas de pensiones y la necesidad de contar con financiamiento genuino) o desde la lógica de los propios jubilados y pensionistas (preocupados por cobrar pensiones dignas) que si se analiza desde la lógica de las nuevas generaciones, que en la mayor parte de los países de la región están siendo incorporadas a nuevos sistemas pensionales, de incierto futuro, perdiendo los "privilegios" de los actuales pensionistas y aumentando su carga contributiva para disminuir los déficits del sistema, sin que nadie se haya puesto a reflexionar sobre las consecuencias que esto tiene en términos de la incorporación social y del procesamiento de la necesaria autonomía de las nuevas generaciones.

2.2 Los Jóvenes Latinoamericanos y la Construcción de la Sociedad del Conocimiento La segunda gran oportunidad para el desarrollo en general y para las políticas de juventud en particular, está dada por las potencialidades de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (TIC), y su decisiva influencia en todas las dimensiones de la dinámica social . Como se sabe, las TIC entrañan innovaciones en varios planos simultáneamente (microelectrónica, computación, telecomunicaciones, óptica electrónica) pero lo relevante del tema, es que esas innovaciones son las que están permitiendo procesar y almacenar cada vez más información y distribuirla cada vez con mayor velocidad, a través de redes esparcidas por todo el mundo. Analizando más el tema, incluso, se puede afirmar que lo más relevante no es la dimensión, sino sus implicancias prácticas, en la medida en que las TIC están permitiendo darle más transparencia a la planificación y las transacciones, aumentar la participación política (en términos de formulación de propuestas, en el desarrollo de mecanismos de control ciudadano, etc.), desarrollar muy significativamente la educación a distancia, la telemedicina, etc. Por todo esto, el proceso en marcha abre importantes oportunidades que tendremos que aprovechar, al tiempo que genera nuevos riesgos que habrá que controlar (Banco Mundial 1999, PNUD 2001, CEPAL 2003, Hopenhayn 2003). 86

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Las consecuencias sobre las políticas públicas de La gran oportunidad juventud y el desarrollo en general, son evidenpara el desarrollo en tes. Si los jóvenes que viven en hogares afectados general y para las por agudos cuadros de pobreza y exclusión, deben políticas de juventud ser el eje de las políticas públicas de juventud, en particular, está desde el ángulo en que éstas toman a los jóvenes dada por las potencomo destinatarios, los jóvenes altamente calificialidades de las cados deben serlo desde el ángulo en que éstos nuevas tecnologías son considerados actores estratégicos del desarrode la información y llo. Definitivamente, estos jóvenes están protagola comunicación, y nizando los principales procesos de investigación su decisiva influeny desarrollo, al tiempo que están colaborando decia en todas las cididamente en el desarrollo de nuevas herramiendimensiones de la tas en estas esferas y están protagonizando el uso dinámica social dinámico de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación. La edad promedio de quienes trabajan en estas materias e incorporan estas nuevas herramientas en su vida cotidiana, lo muestra claramente, y aquí radica un enorme potencial para el desarrollo humano. Las esferas en las que se podrían analizar estas tendencias de cambio son infinitas, pero aquí importa rescatar las relacionadas con la educación (definida en un sentido muy amplio), dado el sesgo con el que está estructurado este informe. Y en este sentido, estamos ante la oportunidad de reformular radicalmente todo lo que se ha hecho hasta el momento desde la denominada educación a distancia, que aunque ha existido en nuestros países desde hace décadas, a partir de la incorporación de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación ha adquirido una relevancia inusitada e inimaginada por sus promotores originales. Y esto, por cierto, es aplicable a cualquier esfera, nivel o tipo de educación, formal o informal, básica o superior, general o específica, destinada a niños, jóvenes o adultos, urbanos o rurales, pobres o ricos, pero lo es en particular en relación a los jóvenes, por los argumentos aquí expuestos (ver Rodríguez 2001a y Majó y Marques 2002). Definitivamente, ésta es una de las esferas más relevantes del desarrollo, y por ello, los principales organismos internacionales, los gobiernos, las empresas, las familias y las personas, en todo el mundo, están invirtiendo cada vez más recursos en el desarrollo de las capacidades personales, 87

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grupales e institucionales en estas materias, de modo de no quedar al margen de estas fuertes tendencias de cambio. La universalización en el acceso y el uso dinámico e innovador de estas nuevas herramientas, son los principales desafíos, y en el dominio de las políticas públicas de juventud, todavía no hemos dado pasos relevantes, al menos acordes con las dimensiones del desafío y la oportunidad que tenemos por delante.

2.3 Políticas Públicas de Juventud y Reforma del Estado: Un Vínculo a Construir El tercer gran proceso en materia de oportunidades y desafíos, en este comienzo de nuevo siglo y milenio, es el vinculado con la reforma del Estado actualmente en marcha. Muchas reformas estructurales llevadas a cabo en América Latina y el Caribe en los años noventa fueron impulsadas al amparo del Consenso de Washington y se concentraron principalmente en asuntos de disciplina fiscal, liberalización de la política comercial y del régimen de inversiones, desregulación de los mercados internos y privatización de empresas públicas, con resultados escasos. Sin embargo, al parecer, una nueva oportunidad para el cambio se presenta ahora, teniendo como base que la sostenibilidad de las reformas económicas está condicionada por las reformas institucionales. Organismos como el Banco Mundial propician y dan apoyo financiero a las denominadas "reformas de segunda generación", incluyendo las de la justicia, los parlamentos y la administración pública (ver, por ejemplo, Banco Mundial 1997, 2001 y 2002 y CLAD 1998 y 2000). Postulan, además, que las transformaciones deben, sobre todo, cambiar el sistema de incentivos y constricciones sobre los que actúan burócratas y políticos. Dentro de este marco, se consolidan las preocupaciones vinculadas a la propia gobernabilidad democrática, y se intenta aplicar diversos instrumentos para lograr una más activa participación de la sociedad civil en los procesos de desarrollo, tratando de ampliar el protagonismo del denominado "sector público no estatal" (Bresser Pereira y Cunnil Grau 1998). Del mismo modo, se trabaja cada vez más intensamente en el cambio de las variables que inciden directamente en la gestión operativa, procurando el logro de mayores niveles de eficiencia, eficacia y pertinencia al respecto, a los efectos de obtener más y mejores impactos efectivos. De este modo, se intenta superar resueltamente las limitaciones del modelo burocrático (de corte weberiano) vigente a lo largo de casi todo el siglo XX en varios países 88

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de la región, centrado en el cumplimiento de normas rígidamente establecidas, sin compromisos efectivos con los resultados de la gestión, en términos de impactos relevantes, en los destinatarios de las diversas políticas públicas (Losada y Marrodian 2000, CLAD 2000, Rodríguez 2000a). En la esfera más acotada de las políticas públicas de juventud, la distribución de roles y funciones puede concebirse como la principal respuesta a la desarticulación de esfuerzos institucionales, encarada desde la estructuración de sistemas institucionales más efectivos. A nivel central, los institutos, direcciones generales o ministerios de juventud deberían dedicar muchos de sus esfuerzos prioritariamente al conocimiento de los problemas que afectan a los jóvenes y al seguimiento sistemático de la dinámica de las políticas públicas dirigidas a ellos. En segundo lugar, podrían cumplir un papel decisivo como facilitadores de las articulaciones y tareas compartidas por diversas instituciones públicas. También podrían brindar información y asesoramiento a los jóvenes para contribuir a su inserción fluida en la sociedad, y trabajar en la formación de recursos humanos a todos los niveles, homogeneizando enfoques y estrategias. Para efectuar estas tareas se requiere la realización sistemática de estudios e investigaciones y la evaluación continua de las políticas públicas ligadas al tema, y por supuesto, recursos humanos aptos para ello. A su vez, las contrapartes estatales, provinciales y municipales de los institutos, direcciones y secretarías de juventud, deberían incursionar en la ejecución de programas y proyectos, evitando celosamente competir con otras instancias ejecutoras de su mismo nivel -como las direcciones de educación o de salud en las divisiones administrativas subnacionales-, con las que deben cooperar de la manera más amplia posible. También deberían articular sus tareas con las instancias nacionales, las que -como encargadas de la ejecución de las políticas sectoriales (de educación, salud, empleo, y otras)- deberían contar con equipos técnicos especializados en los temas de la juventud, capaces de mirar sus actividades desde la lógica de los destinatarios y abiertas a trabajar con una mentalidad moderna y apropiada para interactuar con los jóvenes como tal. Pero, ¿cómo se articulan efectivamente estos esfuerzos tan autónomos?, ¿cómo lograr que desde esta lógica se puedan alcanzar resultados pertinen89

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tes?, ¿qué mecanismos permitirían evitar los problemas que surgen cuando se trata de coordinar las acciones entre instituciones diversas? Las respuestas deben buscarse en la gestión operativa, desentrañando sus claves y diseñando mecanismos alternativos en aquellos casos en que sea pertinente. Una de esas claves alude a la separación clara de funciones entre diseño, financiamiento, ejecución y evaluación, a los efectos de evitar las distorsiones de las prácticas monopólicas, que todos conocemos y ya hemos criticado. La especialización, como se sabe, permite potenciar fortalezas y minimizar debilidades, y si se trabaja en el marco de redes fluidamente interconectadas los impactos que se logran son más relevantes (Rodríguez 2000a y 2000b). Dada la condición transversal que las políticas de juventud comparten con aquellas referidas a otros grupos específicos de la población, estos cambios en la gestión específica pueden tener repercusiones relevantes para la modernización de la gestión pública en su conjunto. Así, las políticas de juventud podrían complementar la visión limitada de otras políticas sectoriales específicas, como las educativas -que se concentran exclusivamente en la enseñanza (y descuidan los aprendizajes efectivos)-, o las de empleo -que se concentran excesivamente en el jefe de hogar (hombre y adulto), descuidando la situación de las mujeres y los jóvenes (los más perjudicados por el desempleo y el empleo precario)-, o las de salud, concentradas completamente en la atención de la enfermedad y no en la prevención de dichas enfermedades y el fomento de estilos saludables de vida. Con este tipo de enfoque se contribuirá a la formulación de políticas públicas más realistas, apoyadas en un sustrato sociodemográfico tan necesario para asegurar que las acciones sean pertinentes y aplicables. De este modo, las políticas públicas de juventud -como las referidas a la infancia y los adultos mayores- podrían recorrer rutas estratégicas similares a las seguidas por los programas de igualdad de oportunidades para las mujeres, que lograron articular -por la vía de los hechos y enfrentando grandes resistencias institucionales y políticas- programas sectoriales que jamás se habían mirado de frente. En este marco, puede resultar decisivo contar con una clara perspectiva generacional en las políticas públicas (según veremos enseguida), procurando articular dinámicamente las diversas fases del ciclo vital de las personas (infancia, juventud, adultez, tercera edad) a efectos de responder con políticas específicas que formen parte de un conjunto 90

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articulado de políticas públicas generales, definidas estratégicamente y diseñadas con la rigurosidad necesaria.

2.4 La Importancia Estratégica de las Instituciones Especializadas Desde luego, las oportunidades que estamos enumerando deben ser vistas como un gran desafío a la gestión de nuestras instituciones especializadas, y en este sentido, importa destacar que contamos con una gran experiencia acumulada y con construcciones institucionales recientes que pueden permitirnos concretar una ubicación más precisa y más pertinente en el marco de estas importantes coordenadas del contexto en el que operamos, pensando en la relevancia estratégica de nuestra labor específica. Esto es así, desde el momento en que las políticas públicas de juventud no pueden construirse sobre la base de la existencia de actores sociales que desarrollen sus acciones en estos dominios con lógicas corporativas. Al respecto, parece evidente que a diferencia de los trabajadores o las mujeres (por ejemplo) que se guían por las dimensiones materiales de su existencia (pelean por condiciones dignas de trabajo o la igualdad de oportunidades entre ambos sexos) los jóvenes se guían por las dimensiones simbólicas de su existencia (pelean por la paz mundial, los derechos humanos, la justicia, la defensa del ambiente, y muchas otras causas generales totalmente compartibles, pero no por empleo para jóvenes, cuotas de poder en los partidos políticos o en el Parlamento para jóvenes u otras causas específicas). A su vez, esto se relaciona en gran medida con la propia condición juvenil, que a diferencia de la condición social de los trabajadores o de las mujeres (para seguir con el ejemplo) está centralmente afectada por la transitoriedad (la condición juvenil se pierde con el paso de los años y aún en el marco de la propia etapa juvenil existen diferencias muy marcadas entre quienes tienen 15, 18, 22 o 25 años). Esto le imprime a las políticas de juventud características muy particulares, ya que dicha transitoriedad las afecta o determina muy directamente. Las políticas educativas reconocen esto claramente, al organizarse en ciclos ligados directamente con la edad de los estudiantes, pero ello no ocurre ni en las políticas de empleo ni en las políticas de salud (por ejemplo) y mucho menos en las políticas relacionadas con la violencia y la seguridad o con la participación ciudadana (por citar otros ejemplos igualmente relevantes). Sin caer en la caracterización 91

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justamente criticada de la juventud como una simple etapa en la vida de las personas, no se puede desconocer esta transitoriedad al momento de diseñar políticas públicas y construir sistemas institucionales al respecto. Lo dicho le brinda a nuestras instituciones especializadas un rol particularmente relevante, en el dominio de la representación informal pero efectiva de los intereses de la juventud, sobre todo en lo que atañe a la promoción de acciones de "advocacy" y de "lobby" en defensa de los derechos de la juventud. Por ello, desde este ángulo, nuestras instituciones podrían aprender mucho de aquellas que operan en el dominio de las políticas de infancia, que han desarrollado en gran medida y con total pertinencia estos roles y funciones, sin desconocer que a diferencia de aquéllas, en nuestra esfera los jóvenes demandan con razón y con mucho mayor énfasis que los niños, su participación efectiva a todos los niveles. Pero el tema tiene un par de implicaciones relevantes a despejar, estableciendo que las políticas de juventud no pueden ser de exclusiva responsabilidad de los jóvenes (todos estamos implicados) y que nuestras instituciones especializadas tienen la responsabilidad de actuar como articuladores dinámicos de todos los esfuerzos institucionales existentes, y no como ejecutores directos. En este sentido, resulta imperioso acotar el alcance y la validez del enfoque centrado en el empoderamiento de los jóvenes, que ha orientado muchos de nuestros esfuerzos en la región.

Las políticas de juventud no pueden ser de exclusiva responsabilidad de los jóvenes (todos estamos implicados). Nuestras instituciones especializadas tienen la responsabilidad de actuar como articuladores dinámicos de todos los esfuerzos institucionales existentes, y no como ejecutores directos

3. Un Enfoque Generacional para las Políticas Públicas 3.1 Algunos Fundamentos para el Diseño de Políticas Alternativas El modelo de políticas de juventud centrado en la educación y el tiempo libre, vigente a lo largo de casi todo el siglo XX, fue un enfoque adulto, conservador y funcionalista, en el más estricto sentido de los tres términos 92

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utilizados, en la medida en que se toma a la sociedad vigente como un dato que no se cuestiona, y se define como objetivo específico en relación a las generaciones jóvenes, su integración futura a dicha sociedad, de modo tal que la reproducción de la misma en el tiempo y en el espacio esté asegurada. Dicho enfoque, como se sabe, funcionó con cierta fluidez en el marco de economías expansivas y dinámicas, que aseguraban cierta "movilidad social ascendente", sobre todo para los jóvenes "integrados", pero mostró serias limitaciones para responder a la problemática de los jóvenes "excluidos", especialmente en las etapas de crisis. Por ello, sólo fue exitoso en términos parciales y en el marco de ciertas circunstancias concretas, difíciles de mantener en el tiempo, como lo ha demostrado la propia experiencia en las últimas décadas. En todo caso, el mundo ha cambiado radicalmente en las últimas décadas, y en el nuevo contexto internacional, se otorga una creciente importancia a la formación de recursos humanos aptos para procesar los cambios que se quieren promover. De lo que se trata, es de contar con trabajadores altamente calificados, con empresarios modernos y dinámicos, con ciudadanos responsables y activos, y con estrategias pertinentes para la mejor utilización de este "capital humano" en la búsqueda del crecimiento económico, la equidad social y la afirmación democrática, implementando nuevas estrategias de desarrollo. En este contexto, en el terreno de las políticas de juventud, ya no tiene sentido diseñar respuestas "conservadoras" (porque lo que ahora se persigue es el cambio) y "funcionales" (porque ahora lo que se quiere es transformar las reglas de juego vigentes), por lo que no tiene sentido diseñar políticas que se propongan incorporar a las nuevas generaciones en un proceso de "reproducción" de la sociedad vigente. De lo que se trata, ahora, es de diseñar políticas que permitan incorporar a las nuevas generaciones al proceso de cambios que se está tratando de promover, por lo cual, se deben diseñar programas que tiendan a preparar de la mejor manera posible a los jóvenes para que sean protagonistas de dichos cambios, desde ya y en el futuro. Diez criterios son centrales: 1.

las políticas públicas deberían tomar a los jóvenes en una doble perspectiva: como destinatarios de servicios y como actores estratégicos del desarrollo; 93

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deberían operar sobre la base de una auténtica y amplia concertación de esfuerzos entre todos los actores involucrados; 3. deberían sustentarse en el fortalecimiento de las redes institucionales existentes y/o creando otras en las esferas en las que no existen; 4. deberían operar sobre la base de una profunda y extendida descentralización territorial e institucional; 5. deberían responder adecuadamente a la heterogeneidad de grupos juveniles existentes, focalizando con rigurosidad acciones diferenciadas; 6. deberían promover la más extendida y activa participación de los jóvenes en su diseño, implementación y evaluación efectiva; 7. deberían contar claramente con perspectiva de género, brindando iguales oportunidades y posibilidades a varones y mujeres; 8. deberían desplegar un esfuerzo deliberado para sensibilizar a los tomadores de decisiones y a la opinión pública en general; 9. deberían desarrollar también esfuerzos deliberados por aprender colectivamente del trabajo de todos; y para todo ello, 10. se debería definir con precisión y consensuadamente una efectiva distribución de roles y funciones entre los diferentes actores institucionales. Por todo lo dicho, importa dotar a las políticas públicas en su conjunto de una perspectiva generacional, superando resueltamente el enfoque -acotado- de trabajo prevaleciente hasta el momento (sectorializado, monopólico, centralizado, etc.) evitando caer en los espacios y programas exclusivos para adolescentes y jóvenes como hasta el momento (que sólo han reforzado el aislamiento de los jóvenes) y tratando de incorporar estas temáticas particulares a todas y cada una de las políticas públicas, emulando a la perspectiva de género impulsada por las mujeres, que ha tenido más y mejores resultados, en la mayor parte de los países de la región. ¿Cómo se pueden explicar estas diferencias tan notorias? Un primer argumento tiene relación con el enfoque predominante en cada una de las esferas de acción. Así, mientras en el caso de los jóvenes, los trabajos se han orientado siempre a la apertura de espacios específicos propios (Casas de la Juventud, Programas de Participación Juvenil, Ministerios de la Juventud, etc.) en el caso de las mujeres se ha trabajado con la lógica de la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres, y promoviendo la incorporación de la perspectiva de género en todas las políticas públicas relevantes. Desde esta óptica, las mujeres han enfrentado decidi94

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damente las discriminaciones de las que son objeto en la sociedad, han cuestionado duramente la existencia de espacios exclusivos para el hombre y para la mujer (lo público y lo privado respectivamente) y han demostrado cómo el machismo está presente de modo implícito y aceptado con naturalidad a todos los Importa dotar a las niveles. Desde las políticas de juventud, ja- políticas públicas de más se ha cuestionado el dominio adulto de una perspectiva nuestras sociedades (el adultismo) ni se han generacional, superando el enfoque -acotado- de impulsado conflictos generacionales.

trabajo prevaleciente hasta el momento (sectorializado, monopólico, centralizado) evitando caer en los espacios y programas exclusivos para adolescentes y jóvenes como hasta el momento (que sólo han reforzado el aislamiento de los jóvenes) y tratando de incorporar estas temáticas particulares a todas y cada una de las políticas públicas, emulando a la perspectiva de género impulsada por las mujeres

Un segundo argumento es el que tiene que ver con los actores que han impulsado las políticas referidas a la mujer y los que han impulsado las políticas referidas a la juventud. Así, mientras que éstas últimas se han tratado de apoyar en las propias estructuras administrativas del Estado, en los partidos políticos y en algunas pocas estructuras corporativas en el campo privado, en el caso de las mujeres los programas se han apoyado decididamente en los movimientos de mujeres (que trabajan con una clara orientación corporativa) y en las organizaciones no gubernamentales de apoyo a dichos movimientos (que comparten sus orientaciones fundamentales totalmente). Un aspecto clave al respecto, ha sido la concertación entre las mujeres dirigentes de los diferentes partidos políticos (de casi todos, por cierto) terreno en el que los dirigentes juveniles han preferido la competencia y hasta el enfrentamiento (procesados de manera "salvaje" en no pocos casos, por cierto).

Un tercer argumento tiene que ver con el estilo de gestión desplegado en términos del trabajo cotidiano en cada caso. Así, mientras en el dominio de la juventud hemos estructurado una y otra vez "programas" que en realidad sólo excepcionalmente han sido más que conjuntos de actividades puntuales e iniciativas inconexas, en el caso de las mujeres se han estructurado programas de largo plazo y que articulan sus diversos componentes a partir 95

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de diagnósticos rigurosos de los problemas que se pretende encarar. En el mismo sentido, las mujeres han sabido articular dimensiones de la vida cotidiana (violencia doméstica, por ejemplo) con dimensiones más visibles socialmente (incorporación laboral, por ejemplo) mientras que en el caso de los jóvenes las políticas se han quedado en los temas más "públicos" y no hemos sabido incorporar dimensiones más específicas de la vida cotidiana de los beneficiarios (las propias culturas juveniles, por ejemplo). Por si fuera poco, las mujeres han sabido articular planteamientos reivindicativos con formulación de propuestas y generación de consensos, esfera en la cual los "juvenólogos" tampoco hemos tenido mucho éxito, en la medida en que nos hemos sentido demasiado "oficialistas" como para acompañar reivindicaciones y demasiado "soberbios" como para aceptar que no se puede trabajar solos ni de modo improvisado. ¿Qué tipo de implicaciones puede tener este enfoque alternativo? En primer lugar, hace falta contar con políticas poblacionales que no sólo se ocupen de las principales dimensiones sectoriales al respecto (fecundidad, migración, mortalidad, etc.) sino que además y fundamentalmente articulen dinámicamente las diversas fases del ciclo de vida de las personas (niñez, juventud, adultez, tercera edad) a los efectos de responder con políticas específicas que formen parte de un conjunto articulado de políticas públicas generales. Desde este punto de vista, resulta imperioso combatir las desigualdades intergeneracionales, que son muy significativas en casi todos los países de la región. Y en segundo lugar, se trata de analizar rigurosamente los enfoques con los que se debería trabajar en todas las políticas públicas en relación a los jóvenes, tratando de lograr los mayores y mejores impactos en cada caso particular, a través de una efectiva articulación de esfuerzos entre las instituciones especializadas en juventud y las grandes agencias ejecutoras de políticas públicas.

3.2 Las Principales Prioridades Sustantivas de Esta Década Pero, ¿cuáles deberían ser las principales prioridades sustantivas desde el punto de vista programático? Las cuatro siguientes, podrían ser una guía posible al respecto. (i) Invertir en Educación y Salud, como Claves para la Formación de Capital Humano. El consenso es amplio, y no hace falta fundamentarlo, 96

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pero es preciso fijar prioridades. En educación, resulta imperioso asegurar la universalización en el acceso a la educación básica y media (priorizando esta última), asegurar estándares adecuados de calidad y rendimiento escolar, y mejorar sustancialmente ¿Cuáles deberían ser la equidad entre los diferentes grupos sociales. las principales prioriEn salud, importa priorizar la adecuada atendades sustantivas ción de la salud sexual y reproductiva (espedesde el punto de viscialmente embarazo precoz y enfermedades de ta programático? transmisión sexual), la detección y el tratamiento oportuno de las principales conductas de riesgo (especialmente accidentes de tránsito, consumo de drogas y violencia), y el fomento de estilos saludables de vida. (ii) Fomentar la Integración Social, como Clave de la Adecuada Emancipación Juvenil. Sin duda, ésta debería ser la principal prioridad sustantiva del futuro, y debería operar en el plano laboral, en materia de acceso a servicios y en términos de ejercicio pleno de derechos y deberes. La inserción laboral es la clave para romper con la exclusión social, al tiempo que facilita la disposición de recursos propios para el acceso a servicios y la conquista de la tan ansiada autonomía. Pero al mismo tiempo, resulta imperioso operar en otras dos dimensiones claves referidas a la estructuración de hogares autónomos: programas de vivienda para parejas jóvenes, y apoyo a la regulación voluntaria de la reproducción, apoyando centralmente estos procesos desde las políticas públicas, en las primeras etapas de la reproducción biológica y social de nuestras sociedades. (iii) Incentivar la Prevención de la Violencia Juvenil, como Clave de la Convivencia Pacífica. Partiendo de la base -consensuada- de que las vías puramente represivas no son eficaces y a la vez son más caras, importa impulsar estrategias alternativas, actuando simultáneamente en el conjunto de factores incidentes: recalificación de la policía, combate a la violencia doméstica, promoción de mecanismos pacíficos de resolución de conflictos, modernización de la justicia, ofrecimiento de alternativas pacíficas de socialización juvenil, mejoramiento del tratamiento que del tema hacen los medios masivos de comunicación, sensibilización de la opinión pública (desestigmatizando el problema), desarme de bandas combinado con medidas dignas de reinserción social, desaprendizaje de la violencia, fomento de una cultura de paz, etc. 97

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(iv) Fomentar la Participación Ciudadana, como Clave del Fortalecimiento Democrático. Mientras que en las políticas de infancia la palabra clave es protección, y en las políticas hacia la mujer la palabra clave es igualdad, en las políticas de juventud esa palabra clave es participación. Por ello, y por su contribución al fortalecimiento democrático, resulta imperioso promover la participación ciudadana de los jóvenes, modernizando las prácticas y las instituciones políticas, educando para y desde la participación, promoviendo nuevos espacios participativos, apoyando las organizaciones y los movimientos juveniles en su rol de representación de intereses, y evitando celosamente la manipulación y el clientelismo.

3.3 Voluntariado Juvenil y Desarrollo Humano: Otro Vínculo a Construir Pero las prioridades sustantivas no deberían quedarse en el plano en que los jóvenes son vistos como beneficiarios de las políticas públicas que se implementen. Además, y fundamentalmente, debieran fijarse tomando a los jóvenes como actores estratégicos del desarrollo, y en este sentido, importa promover el voluntariado juvenil como un eje central de las políticas públicas de juventud y de las propias estrategias de desarrollo del futuro. Así, la participación juvenil en gran escala tendría presencia en los programas de combate a la pobreza, las campañas de alfabetización, el cuidado de parques y plazas, la construcción de infraestructura o la defensa del medio ambiente (por citar sólo algunos ejemplos relevantes). El voluntariado propuesto podría tener varios efectos simultáneos que se retroalimentarían de modo positivo, permitiendo a los jóvenes ganar experiencias que les ayudaría a madurar y a conocer más y mejor sus respectivos entornos -locales y nacionales-, y a realizar aportes claramente visibles tanto al desarrollo de sus comunidades como del país. Además de estimular la consolidación de instancias de participación con un significado debidamente valorado por los jóvenes, estas iniciativas permitirían enfrentar los estigmas existentes, centrados en la imagen ampliamente difundida de jóvenes problema. En el mismo sentido, en el marco de este tipo de iniciativas se podrían encarar varios problemas existentes en planos conexos, como el referido a la objeción de conciencia frente al servicio militar obligatorio, que si bien constituye un tema complejo, es objeto de examen y debate en casi todos los países de la región. También se 98

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podría revisar los programas de extensión universitaria, que bajo la forma de prácticas funcionan en varios países de la región. Muchos de estos programas se rigen por modalidades burocratizadas y rutinizadas, que no satisfacen a ninguna de las partes intervinientes, pero esta práctica puede ser revitalizada mediante un impulso renovado al voluntariado juvenil. La clave central en estas materias es articular fluida y dinámicamente el voluntariado juvenil con las principales políticas públicas, priorizando el combate a la pobreza, que sigue siendo el principal problema de la región, con el agravante de que los sectores más afectados son los niños y adolescentes (CEPAL-UNICEF-SECIB 2001) sin que se estén tomando medidas específicas para distribuir más equitativamente los recursos que se invierten, entre los diferentes sectores poblacionales. Esta es la esfera además- en la que más recursos se están invirtiendo en materia de desarrollo social (todos nuestros países cuentan con programas específicos). Las evaluaciones de las estrategias desplegadas, realizadas hasta el momento, muestran signos evidentes de insatisfacción con los resultados obtenidos, no sólo porque la pobreza se mantiene o disminuye marginalmente, sino porque los instrumentos y las metodologías utilizadas no han sido adecuadas. Uno de los factores explicativos, tiene relación con los actores responsables de poner en práctica los programas y las estrategias de combate a la pobreza, esfera en la cual, siguen primando los enfoques "estatistas" (con escasa participación de la sociedad civil e impulsados por funcionarios públicos, escasamente interesados en los mismos). Se han intentado, sin duda, enfoques muy diversos, pero acotados en sus alcances en casi todos los casos. Así, se partió por criticar las políticas universales (proponiendo alternativamente los enfoques de intervención focalizada), se siguió luego criticando la inoperancia de las grandes Secretarías de Estado (creando Fondos Sociales en paralelo) y hasta la excesiva compartimentación de los esfuerzos institucionales (creando las denominadas "autoridades sociales"), llegando incluso al reconocimiento de los límites evidentes de la gestión gubernamental (convocando a la participación de las organizaciones de la sociedad civil). Pero todo ha resultado insuficiente, por lo que se siguen buscando respuestas más pertinentes y oportunas, que muestren más eficacia y eficiencia. 99

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Los jóvenes podrían ser la base de la solución que se está buscando afanosamente, trabajando desde programas de voluntariado como los que estamos proponiendo. Bolivia, por ejemplo, lo está intentando, a partir de los recursos obtenidos por la vía de la condonación de una buena parte de su deuda externa, que deberán ser destinados al combate a la pobreza, los que serán invertidos a través de los municipios y en base a la estructuración de un gran programa de voluntariado universitario (esto es válido para Honduras, que también ha obtenido recursos por esta vía). Estos temas van a tener -en el futuro inmediato- un gran empuje, y son muchas las instituciones que se están involucrando, por lo que también en esto habrá que "diferenciar concertadamente roles y funciones" con base en sólidas alianzas estratégicas. Para ello, habrá que enfrentar estereotipos dominantes pero sin fundamentos reales. Así, para algunos sectores el voluntariado no es un método participativo compartible, pues según estos enfoques, fomenta el uso de mano de obra barata sustituyendo puestos de trabajo. En la misma línea, otros sectores han sostenido que no se cuenta con los recursos necesarios como para desplegar este tipo de iniciativas. Evidentemente, ni una cosa ni la otra son ciertas. No hay pruebas de lo primero (al contrario) y lo segundo queda desmentido desde el momento en que el voluntariado se pone al servicio de políticas públicas que cuentan con el financiamiento correspondiente. Las experiencias en América Latina demuestran también que el voluntariado juvenil no es un simple mecanismo de entretenimiento, que sólo logra impactos marginales en la dinámica de nuestras sociedades. Así lo demuestra la Campaña Nacional de Alfabetización en Guatemala, que ha sido categorizada como un gran movimiento nacional de juventud. En efecto, a partir de la creación del Movimiento Nacional para la Alfabetización (MONALF/GUA) en octubre de 2000, sobre la base de alianzas estratégicas entre organismos del Estado y de la Sociedad Civil, se han movilizado 50.000 jóvenes (estudiantes de enseñanza media) que han alfabetizado a 200.000 personas. Hace algo más de diez años, ocurrió otro tanto en la Campaña Nacional de Alfabetización del Ecuador, en la que participaron 100.000 jóvenes, y en un terreno diferente, también acaba de ocurrir en Paraguay, donde 85.000 jóvenes se encargaron de concretar el último Censo Nacional de Población y Vivienda. 100

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3.4 ¿Cómo Potenciar las Políticas Públicas de Juventud?: Diez Desafíos a Encarar Finalmente, importa analizar algunos de los principales desafíos a encarar, a los efectos de potenciar las políticas públicas de juventud en lo inmediato, centrándonos en la ampliación y sistematización de los esfuerzos relacionados con la modernización de la gestión pública, y en la utilización intensiva e innovadora de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (TIC). En su conjunto, hay diez esferas de acción particularmente relevantes: 1.

Fortalecimiento del Diseño, Monitoreo y Evaluación de Planes, Programas y Proyectos. Esto es imprescindible, si queremos superar resueltamente el elevado nivel de improvisación que todavía prima en una buena parte de las instituciones especializadas en el dominio de la juventud, que siguen operando casi exclusivamente desde la lógica de responder a las urgencias cotidianas y al despliegue de iniciativas de corto plazo.

Profesionalización de la Capacitación de Recursos Humanos. En esta área, importa sistematizar los esfuerzos que se vienen desplegando, estableciendo una política articulada que brinde itinerarios de capacitación, con entradas y salidas flexibles, que permitan desarrollar procesos, apoyándonos fuertemente en la educación a distancia.

Desarrollo de Herramientas Claves para la Gestión. Entre otras, encuestas nacionales de juventud, directorios institucionales, guías de servicios, bibliografías y estados del arte, compendios estadísticos, planes integrales o integrados de juventud, centros de información, boletines y revistas especializadas, etc. En estas materias, varios países cuentan con experiencias sumamente relevantes (México, Chile, España, Portugal y Colombia, entre otros) que podrían emularse en otros contextos afines.

Desarrollo de Habilidades para el Trabajo en Red. Será imprescindible cambiar la cultura todavía dominante que centra los esfuerzos en el desarrollo del ciclo completo de cualquier iniciativa, pasando a distribuir roles y funciones de manera concertada, y para ello se requeri101

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rá que los actores involucrados cuenten con los respaldos necesarios para aprender a trabajar efectivamente en red. 5.

Instalación de un Gran Portal sobre Juventud en Internet, concebido como el principal instrumento informativo a todos los niveles, por lo que debería combinar información sobre y para la juventud, integrando dinámicamente todos los sitios existentes en estas materias, y ofreciendo toda clase de servicios (contando con buenos buscadores de información, sitios particulares para los diferentes actores o usuarios del servicio, propuestas participativas permanentes, etc.).

Instalación de un Observatorio Virtual Permanente sobre Políticas de Juventud, concebido como el principal sustento técnico del sistema de políticas públicas, ofreciendo sistemática y regularmente información y análisis comparado sobre la situación de los jóvenes, las políticas públicas de juventud, los modelos de gestión más exitosos, las experiencias promocionales más destacadas, las herramientas más pertinentes y los diseños programáticos más rigurosos, actualmente en desarrollo.

Instalación de una Universidad a Distancia en Políticas Públicas de Juventud, que sería el referente fundamental para el desarrollo de la política de formación de recursos humanos del sistema de políticas públicas, y que debería articular dinámica y creativamente las capacidades locales dispersas, a nivel de universidades, organismos internacionales, fundaciones, instituciones de promoción social, centros académicos privados, etc. El Doctorado de Niñez y Juventud (Universidad de ManizalesCINDE) podría impulsar esto, sobre la base de su fecunda experiencia.

Utilización sistemática y regular de los grandes Medios Masivos de Comunicación (en especial las principales cadenas televisivas) promoviendo la difusión regular de mensajes adecuados, dirigidos a padres, docentes, dirigentes sociales y comunitarios, dirigentes juveniles y jóvenes en general, desarrollando esfuerzos significativos para tratar que las políticas públicas de juventud tengan una mayor atención en el futuro y se ubiquen en posiciones de mayor prioridad en la agenda pública.

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Participación activa en las diferentes Iniciativas Internacionales actualmente en marcha (Cumbre Mundial sobre Empleo Juvenil, Encuentro Internacional sobre Capital Social y Voluntariado, Proyecto Entra 21, etc.) procurando que las mismas desplieguen más y mejores contenidos sustantivos y se integren dinámicamente en iniciativas más amplias, evitando el riesgo del aislamiento a través de la generación de espacios específicos.

10. Diseño e implementación de una estrategia de inclusión dinámica de la temática juvenil y de la perspectiva generacional en todos los Foros Internacionales relevantes, como vía para la "ampliación del mercado" para la masificación y consolidación de las políticas públicas de juventud, desde enfoques renovados como los que aquí estamos proponiendo (integralidad, focalización, descentralización, trabajo en redes, etc.).

3.5 ¿Empoderamiento, Servicios Integrados, Gestión Moderna o Perspectiva Generacional?: Integrando Enfoques con Humildad y Perseverancia Soy conciente que muchos de los juicios aquí expuestos son sumamente polémicos y hasta pueden sonar excesivamente irreverentes. Me consta que muchos de los actores ligados a los procesos que estamos comentando se han sentido y se sienten molestos y se consideran injustamente atacados cuando realizo este tipo de críticas. Desde luego, lo que pretendo no es criticar por criticar, ni herir gratuitamente a nadie. Siempre digo (y lo repito una vez más) que yo me siento particularmente responsable del impulso de muchos de los enfoques que ahora critico, por lo que el primero en sentirse aludido al respecto, soy yo mismo. En realidad, lo que pretendo es provocar una reflexión colectiva que asuma errores y fracasos, para construir enfoques más fértiles y estrategias más efectivas en el futuro inmediato. Por ello, quisiera terminar estas notas invitando a procesar un debate riguroso, sobre algunos de los aspectos claves de lo que he querido trasmitir, resumiendo lo dicho y agregando algunos pocos conceptos adicionales, comparando cuatro enfoques que creo- hay que articular más y mejor en el futuro, si es que pretendemos avanzar en estas materias. 103

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¿Empoderamiento? El primer enfoque a destacar, es el que ha tratado de centrar las políticas públicas de juventud en el empoderamiento de los jóvenes. No es éste el lugar para desarrollar sistemáticamente sus características esenciales, pero lo cierto es que se trata de un enfoque que trata de llevar al campo de la promoción juvenil, las experiencias desplegadas en otros contextos (en el trabajo con mujeres, por ejemplo). Pero si los juicios que hemos desarrollado en las páginas precedentes (referidos a la transitoriedad de la condición juvenil) son ciertos, los límites de este enfoque son muy evidentes. Esto no significa que no haya que trabajar por el empoderamiento de los jóvenes, pero hay que hacerlo en el marco de una estrategia más amplia y abarcativa, que no descanse exclusivamente en este objetivo, y teniendo centralmente en cuenta que el "empoderamiento" es una labor permanente, que comienza con cada generación de jóvenes en cualquiera de los espacios en los que se trabaje (escuela, comunidad, familia, etc.) y que opera con una duración muy acotada y unas características continuamente cambiantes en el tiempo.

¿Enfoque Integrado? El segundo enfoque a destacar, es el que ha tratado de centrar las políticas públicas de juventud en la integración de servicios destinados a las nuevas generaciones. En este sentido, la estrategia más recurrente ha sido la de tratar de articular los programas de las principales agencias ejecutoras de políticas públicas de alcance nacional (los Ministerios de Educación, Salud, Trabajo, etc.) en el ámbito local (desde los Municipios, Departamentos, Regiones, etc.), desde la lógica de las generaciones jóvenes. La experiencia indica que, en la mayor parte de los casos, este enfoque ha hecho una lectura muy "simplista" de las causas de la desarticulación y de las dificultades estructurales de dicha problemática, al tiempo que ha tratado de promover la integración alternativa correspondiente -también- desde el "empoderamiento" de los jóvenes, con lo cual, ha fracasado en buena medida en casi todas las experiencias conocidas. Por tanto, también en este caso hay que repensar la integración de políticas públicas (y no sólo de servicios) desde lecturas más complejas de la realidad y desde enfoques más sistemáticos.

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¿Gestión Moderna? El tercer enfoque a destacar, es el que ha tratado de centrar las políticas públicas de juventud en el desarrollo de una gestión más "moderna", sustentada en herramientas de la planificación estratégica y los enfoques "gerenciales" de reforma del Estado. También en este caso hemos hecho lecturas simplistas de la realidad, que no han podido pasar -salvo notorias y escasas excepciones- de la elucubración teórica, en el marco de debates exageradamente ideologizados y politizados, que han tergiversado las propuestas. Sin embargo, en los casos en los que hemos intentado poner en práctica enfoques más "modernos", los resultados han sido sumamente alentadores (en los programas de capacitación laboral del estilo "Chile Joven", por ejemplo). Definitivamente, habría que hacer esfuerzos más sistemáticos por ensayar estos enfoques en las instituciones especializadas (sobre todo los Ministerios e Institutos Gubernamentales de Juventud), a partir del diseño y la implementación de estrategias de mediano y largo plazo, que trasciendan largamente la gestión de corto plazo centrada en actividades, que estas instancias institucionales desarrollan en la mayor parte de los casos.

¿Perspectiva Generacional? El cuarto enfoque a destacar, es el que ha tratado de centrar las políticas públicas de juventud en el desarrollo de una perspectiva generacional que atraviese al conjunto de políticas públicas y que articule dinámicamente la labor centrada en los diferentes sectores poblacionales, definidos en términos etarios (niños, jóvenes, adultos, tercera edad). Esta es una perspectiva que se sustenta desde hace mucho en el enfoque del ciclo de vida, que a su vez se apoya en buena medida en la estrategia del desarrollo de habilidades para la vida (como otro aporte al empoderamiento) utilizados en el desarrollo de políticas públicas de salud (ver, por ejemplo, Mangrulkar, Vince y Posner, 2001). Algunas políticas sectoriales han intentado construirse sobre estas bases (claramente las políticas educativas, en parte las de salud) pero las políticas centradas en sectores poblacionales (niños, jóvenes, adultos, viejos) han funcionado siempre sin nexos efectivos entre sí, con la lógica de "islas" y sin reconocer que son los mismos beneficiarios (las personas que van avanzando el su ciclo de vida) que recorren los dis105

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tintos circuitos al respecto. Es imprescindible romper con estas limitaciones, ensayando acercamientos entre los diferentes niveles, reconociendo -en nuestro caso- la relevancia de la transitoriedad de la condición juvenil, y trabajando en consecuencia. 5

¿Integración de Enfoques? En definitiva, parece evidente que lo que corresponde es avanzar en la integración de estos (diferentes pero complementarios) enfoques promocionales (asumiendo con humildad que nadie es "dueño de la verdad") aprendiendo unos de otros, potenciando fortalezas y superando debilidades y limitaciones en todos los casos. Sin duda, esto no es nada sencillo, pero hay mucho para innovar en la articulación de políticas públicas relacionadas con la infancia, la adolescencia y la juventud (por ejemplo), y ésta es una esfera donde corremos serios riesgos (considerar a los adolescentes simplemente como "niños más grandes" y continuar con enfoques ¿Integración de meramente "protectores", por ejemplo) o articulanEnfoques? (...) do políticas sectoriales (educación, salud, empleo, ¿Seremos capaetc.) en torno a un mismo sector poblacional (los ces de hacerlo jóvenes, por ejemplo) o aún interactuando en un en el futuro? mismo espacio (la escuela, por ejemplo) desde enfoques diferentes pero complementarios (acercando más y mejor la "cultura juvenil" con la "cultura escolar", por ejemplo). ¿Seremos capaces de hacerlo en el futuro?

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Política Pública de Juventud en Colombia - Logros, Dificultades y Perspectivas por Libardo Sarmiento Anzola13

Filósofo. Economista. Master en teoría económica. Ex -Director adjunto del Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la Universidad Nacional. Consultor del PNUD, BID, ILPES, GTZ, FESCOL, UNICEF y Ministerio de Educación Nacional de Colombia entre otros.

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Introducción La ley 812 de junio 26 de 2003, por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006 "Hacia un Estado Comunitario" establece que : "Se diseñará e implementará la Política Pública Nacional de Juventud con una visión a diez años, con base en la concurrencia de la población joven para su diseño y construcción, vinculando los procesos locales y municipales" (capítulo II, sección C: Construir Equidad Social). En conse"Se diseñará e cuencia, resulta oportuno hacer un balance de implementará la los logros y las dificultades de las políticas de Política Pública Naciojuventud en Colombia y, a partir de él, plantear nal de Juventud con sus posibles desarrollos. Es éste el propósito del una visión a diez años, presente documento.

con base en la concurrencia de la población joven para su diseño y construcción, vinculando los procesos locales y municipales"

El estudio hace parte del proyecto Fomento de la Política de Juventud (Colombia Joven, Asesoría para la Juventud de Antioquia, Corporación Paisajoven) con el apoyo de la GTZ -Agencia Alemana de Cooperación Técnica. Tiene como uno de sus objetivos apoyar al gobierno nacional en el proceso de revitalizar y activar el Sistema Nacional de Juventud mediante la Política Nacional de Juventud.

¿Qué es una Política Pública de Juventud? Se define como el conjunto coherente de principios, objetivos y estrategias que identifica, comprende y aborda las realidades de los jóvenes14, da vigencia a sus derechos y responsabilidades, reconoce y reafirma sus identidades y afianza sus potencialidades, resultado de consensos y acuerdos entre Jóvenes, Estado y Sociedad. Como finalidad, busca 14

Dentro del concepto perspectiva de género cualquier alusión a los jóvenes se entenderá como referido por igual a los jóvenes y las jóvenes.

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crear condiciones para que los jóvenes participen en la vida social, económica, cultural y democrática y por ende en la construcción de un nuevo país.15 En Colombia los jóvenes con su expresión social, política y cultural, irrumpen durante la segunda mitad del siglo XX, en el contexto y dinámicas de la modernización; esto es, la industrialización y terciarización de la economía, la creación de un mercado nacional, la urbanización, la democratización de la educación, el fortalecimiento del Estado de derecho, el afianzamiento de lo laico en la cultura, la mayor integración internacional y la expansión de los medios masivos de comunicación.16 Tardíamente, en la década de los ochenta, el tema de la juventud alcanza importancia pública producto de dos circunstancias: la declaración del Año Internacional de la Juventud, promovido por la Organización de las Naciones Unidas, el cual dio lugar a la conformación del Consejo Nacional Coordinador y, la profundización de la larvada crisis político social y económica manifestada en complejas e interdependientes patologías de violencia, exclusión y pobreza que convirtió a los jóvenes en sus principales víctimas.17 15

PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, COLOMBIA JOVEN. (2001). Presente y futuro de los Jóvenes, Diálogo Nacional, Bogotá, p.3. Los procesos de organización y participación juvenil en Colombia registran cuatro etapas distintas. y caracterizadas: la primera, años sesenta a ochenta, por el debate en torno a la forma excluyente de gobernar del régimen del Frente Nacional, la lucha por las reivindicaciones políticas de los ciudadanos jóvenes y el creciente movimiento cultural y político de movilización juvenil referenciado desde Europa; la segunda, 1980 y 1991, por una lógica inicial del “no futuro”, en la cual la sociedad se mostró incapaz de atender e integrar las nuevas dinámicas que presentaba la juventud, siendo expulsada continuamente hacia los límites sociales, aplicando una visión estigmatizada y peligrosa que justificaba la respuesta represiva del Estado hacia la juventud; la tercera, 1991 a 1997, por la apertura de espacios de participación y toma de decisiones, el reconocimiento explícito de la ciudadanía juvenil, la creación de la democracia escolar y la formulación de políticas públicas de juventud y la cuarta y última etapa, a partir de 1997 hasta la actualidad, presenta una reevaluación crítica de los preceptos establecidos en la Constitución Nacional en medio de un panorama de guerra generalizada, donde el mayor porcentaje de víctimas - en todos los escenarios de la crisis - corresponde a la población juvenil; en particular, se señala que a 12 años de expedición de la nueva Carta, es visible la incapacidad del sistema político colombiano para abrir nuevos espacios de decisión y ampliar el conocimiento del ciudadano corriente de las posibilidades de la acción y transformación social. Luis Eduardo Celis, (2001), Las Dinámicas de Organización y Participación Juvenil en Colombia, Documento de consultoría para la OPS, Bogotá. Igualmente, la violencia colombiana ha producido otro fenómeno importante: el sicario o asesino a sueldo. Estos grupos de jóvenes entre quince y veinte años se han vuelto útiles para el crimen organizado (Thoumi, Francisco, 2002, El Imperio de la Droga, Editorial Planeta, Colombia, p. 327). Las diferentes organizaciones armadas, legales e ilegales, enfrentadas en el conflicto colombiano están conformadas en una alta proporción por jóvenes entre 15 y 30 años. Producto de la crisis social y económica, los niños y jóvenes hacen parte importante en los grupos de delincuencia común y organizada cuyas acciones se triplicaron durante la década de los noventa. Estos hechos motivaron a la dirigencia del país a implantar instituciones y programas públicos que atenuaran la situación, inicialmente en el foco más conflictivo: Medellín.

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Política Pública de Juventud en Colombia

Si bien las causas son distintas, las intensiones que se promueven desde la temática pública de juventud, implícita o explícitamente, corresponden a cinco finalidades complementarias e interrelacionadas: •

• • • •

Institucionalización, regulación y normalización de lo juvenil, por su preocupante protagonismo en las décadas anteriores y su cuestionamiento y acción insurgente contra la autoridad y el sistema sociopolítico, cultural y económico vigente, al igual que por su protagonismo en los fenómenos de violencia y conflicto social. Disminución de las principales condiciones de vulnerabilidad, riesgo y exclusión que enfrentan los jóvenes de los sectores populares. Inserción en el mercado y procesos de desarrollo con énfasis en la producción de capital. Oferta a la juventud de espacios de participación institucionales dentro de una estructura política de carácter corporativo. Reconocimiento del joven como sujeto de derechos y deberes.

Colombia muestra

Colombia muestra avances significativos en ma- avances significativos teria normativa, programática, institucional y en materia normativa, consultiva, pero no cuenta aún con una real Po- programática, lítica Pública Nacional e Integral de Juventud.18 institucional y consultiEn 1988, el Departamento Nacional de Planeación va, pero no cuenta aún preparó los lineamientos generales para formu- con una real Política lar la política de juventud. La Constitución de Pública Nacional e 1991 reconoce a los jóvenes como sujetos de Integral de Juventud. deberes y derechos, el artículo 45 establece: "El adolescente tiene derecho a la protección y la formación integral.19 El Estado y la sociedad, garantizan la participación activa de los jóvenes en los organismos públicos y privados que tengan a cargo la educación, pro18

Los intentos de política de juventud –Documentos CONPES de 1992 y 1995- fueron la agregación de los programas e inversiones que se hacían desde las entidades de carácter sectorial; no se cuenta con ningún trabajo serio y comprensivo sobre los resultados e impactos de estas «políticas de juventud». Con anterioridad a la década de los noventa, las intervenciones estatales orientadas hacia los jóvenes se caracterizaron por definiciones y desarrollos puntuales, desarticulados y sectoriales (educación, salud, cultura, deporte, justicia, etc.) sin atender requerimientos específicos de los grupos poblacionales. La administración Gaviria (1990-1994) creó la Consejería Presidencial para la Juventud, la Mujer y la Familia, con la que se buscó una intervención social intersectorial para la infancia, la juventud, las mujeres, los ancianos y los discapacitados. Se impulsó así un nuevo modelo de intervención social en Colombia a partir de la formulación de políticas integrales para atender a los grupos poblacionales más vulnerables. Juan Manuel Galán, (2000), Los jóvenes construyen un nuevo país, Ministerio de Educación Nacional, Bogotá, p. 24.

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tección y progreso de la juventud". Entre 1992 y 1995 se produjeron dos documentos CONPES: lineamientos de políticas para ordenar la inversión pública y favorecer las condiciones de vida de la juventud. En el marco del mandato constitucional, en 1997 se expide la Ley de Juventud (Ley 375), que pasa a consolidarse como una política de Estado.20 Con ella se crean las bases legales para la conformación del Sistema Nacional de Juventud, entendido como el conjunto de instituciones, organizaciones, entidades y personas que realizan trabajo con y en pro de los jóvenes, cuyo propósito es generar una articulación en la definición y desarrollo de la Política Nacional de Juventud. En el año 2000 se promulga el Decreto 089 que reglamenta la organización y el funcionamiento de los Consejos de Juventud como espacios de participación juvenil y mecanismos de interlocución, veeduría y construcción concertada de las políticas de juventud; en 2001 se inicia la convocatoria al Diálogo para una Política Nacional de Juventud "Presente y futuro de los jóvenes".21 En 2003, de acuerdo con lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo (Ley 812 de 2003), el Programa Presidencial Colombia Joven tiene como una de sus tareas diseñar y construir, de manera participativa, una Política Pública Nacional de Juventud, que oriente a las entidades y fije prioridades para la intervención del Estado.22

Se discute ampliamente si la Ley 375 se considera una política pública, o es más bien una propuesta gubernamental que ha tenido poco desarrollo y reglamentación (de 51 artículos que la componen, sólo se reglamentaron cuatro y en 2003 quedan dos vigentes). Se afirma que la Ley adolece de problemas de técnica jurídica para su reglamentación, para otros ha faltado voluntad política o no existe una base social y política que la defienda, desarrolle y gestione. Después de tres años de esfuerzos interinstitucionales, la información fue procesada y sistematizada y constituye una fuente importante para la formulación de la Política Pública de Juventud y la elaboración del correspondiente Plan Decenal de Juventud. La ley 812, por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, establece, además de los planes sectoriales relacionados indirectamente con la juventud, tres compromisos relacionados directamente con los jóvenes: i) la Política Pública de Juventud, ii) la promoción institucional de los Consejos de Juventud y, iii) el impulso de un proyecto de ley para clarificar las competencias de la Nación y las entidades territoriales sobre la protección a la familia, la juventud y la niñez. Además de la establecido por la Ley 812 de 2003, el Programa Presidencial se compromete con otras cinco líneas de acción: i) Sistema Nacional de Información sobre juventud, ii) coordinación intersectorial (relación con entidades nacionales y territoriales con el objeto de lograr el reconocimiento de la juventud como actor estratégico del desarrollo), iii) control social ciudadano (movilizar masivamente a los jóvenes en torno a la lucha contra la corrupción), iv) voluntariado nacional juvenil (los jóvenes compartan su tiempo y conocimiento con los más necesitados), v) participación y oportunidades (mejoramiento de las oportunidades de participación y la consolidación de espacios para lograr una formación integral), y además, el posicionamiento del Programa como ente técnico animador de las políticas de juventud.

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El tema de las políticas públicas de juventud, está aún en construcción, cualificación y transformación.23 Desde el Estado ha existido una actitud errática y débil respecto a las políticas de juventud, a pesar de haberse creado marcos normativos importantes.24 No se puede olvidar que el tema de juventud perdió paulatinamente importancia dentro de las prioridades de los últimos gobiernos, debido a la falta de voluntad política, al debilitamiento de la democracia participativa y a la magnitud de la crisis generada por la guerra, la pérdida de institucionalización del país, la pobreza, el desequilibrio en las finanzas públicas25 y la recesión económica.26 El tema de la juventud se ha mantenido en el escenario público en gran parte por el trabajo coordinado de las organizaciones sociales y al apoyo de la cooperación internacional. Es el caso de la "Alianza para la Incidencia en Políticas Públicas de Juventud" de la cual hicieron parte entre otras, la Corporación Paisajoven, la Corporación Región, la Fundación Restrepo Barco, FUNDAPS y Acción Cultural Popular, fueron quienes impulsaron el Observatorio Nacional de Políticas Públicas de Juventud y sistematizaron las experiencias más significativas en trabajo con jóvenes del nivel nacional. Esta alianza operó durante los años 1998-2001; y finalizó producto de la pérdida de importancia del tema dentro de las propias instituciones socias y la débil interlocución con las instituciones del gobierno. No obstante, los procesos gestionados por esta alianza en los temas de juventud y los observatorios de las políticas públicas quedan aún tres nodos (en el Valle, en Manizales y Medellín) de lo que fue la red nacional de universidades. 23

GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA, (2003), Documento preliminar de política pública departamental para la juventud. DEPARTAMENTO DE INVESTIGACIONES DE LA UNIVERSIDAD CENTRAL – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE ACCIÓN COMUNAL DEL DISTRITO. Informe Final: Estado del arte de la investigación sobre juventud para la formulación de la política. Bogotá, 24 de mayo de 2002, pp. 95-119. Entre 1991 y 2002 el gobierno aumentó el gasto público en 8 puntos del PIB, al pasar de 11% a 19% del PIB. En paralelo, los ingresos corrientes pasaron de 10.5% a 13.3% del PIB, a pesar de las seis reformas tributarias de la última década. En consecuencia, el déficit primario (ingresos corrientes menos gastos, excluyendo intereses) ha sido creciente. La crisis fiscal ha representado un costo adicional que se ha traducido en un imparable aumento de la deuda pública y el consiguiente desangre financiero en el servicio de la misma (amortizaciones e intereses): en 1993 implicaba 12.8% del presupuesto de la Nación, en 1994 saltó a 20.1%, en el año 2000 alcanza 32.6% y en 2003 se aproxima a 40%. En el año 2002 al pago del servicio de la deuda se destinaron $22,5 billones del Presupuesto General (36.1%) y en 2003 $25,3 billones (39.2%). Mientras la economía crece en el año 2002 ligeramente por encima de 1% el servicio de la deuda aumenta en 12,3%. En Colombia las acciones orientadas a mejorar la calidad de vida y promover la participación de la juventud durante la década de los noventa (con excepción del gasto en educación) registran un ciclo con tres fases diferenciadas: promoción en los años 1990-1993, auge 1994-1998 y declive 1999-2003. Afirmación sustentada en la evolución que presenta la institucionalidad, la legislación, las políticas y los recursos financieros referidos a esta temática.

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La continuidad, aunque débil, de los programas de juventud (por fuera de las acciones sectoriales en los ministerios de Educación, Salud y Defensa) se explica principalmente por la acción proactiva de organizaciones de la sociedad civil, la cooperación internacional, los grupos juveniles, la "militancia" de algunos funcionarios públicos y la permanencia de alguna estructura dentro de la organización del Estado. El presente documento está estructurado a partir de seis ámbitos de reflexión: •

Una breve referencia al contexto del país, los discursos dominantes sobre la condición juvenil y los enfoques de las políticas públicas en torno de los jóvenes.

•

Una revisión sobre temáticas generales incluidas en las políticas de juventud del nivel internacional, nacional, local y de las organizaciones de jóvenes.

•

Un balance cualitativo de logros y dificultades de las políticas de juventud en Colombia, basado en las entrevistas realizadas a expertos en el tema de juventud y en la descripción de la situación actual de los jóvenes.

•

Una consideración global sobre los problemas y falsos dilemas que enfrentan las políticas públicas sociales, en las cuales se inscriben las políticas de juventud.

•

Unas perspectivas de la Política de Juventud con base en los enfoques vigentes, en el marco del Estado Social y Democrático de Derecho que rige a la sociedad colombiana.

•

Un posible camino de prioridades para la formulación de la Política Pública de Juventud y del Plan de Acción correspondiente.

El texto completo incluye igualmente algunos anexos, que corresponden a a las entrevistas realizadas a expertos sobre: Las consideraciones en torno a las políticas de juventud y la descripción de los programas públicos orientados a la juventud en el marco de los planes nacionales de desarrollo. Además, el resumen de las principales estadísticas sobre población, educación y situación la118

Política Pública de Juventud en Colombia

boral de los jóvenes y, un comparativo analítico entre la Constitución Política de Colombia y la Carta de Derechos de la Juventud promovida por la OIJ.27 La metodología seguida hace referencia a: revisión de la literatura pertinente al tema; análisis de estadísticas y encuestas; participación en reuniones especializadas sobre políticas de juventud28; entrevistas a informantes calificados del gobierno nacional y del Distrito de Bogotá, expertos en temas de juventud, funcionarios de ONG y jóvenes representantes de organizaciones de juventud.

1. Contexto, discursos sobre la condición juvenil y enfoques de política Las políticas públicas de juventud pretenden incidir en las condiciones materiales, sociales, políticas y culturales que producen lo juvenil, como parte del sistema estructural de la sociedad29; por lo tanto, se inscriben en un contexto histórico y espacial concreto que les determina su especificidad, alcance y limitaciones, al igual que explica la diversidad, heterogeneidad y complejidad del ser, estar, actuar y producir de los jóvenes, esto es, su condición juvenil. En paralelo, la evolución de los discursos, políticas y acciones en torno de los jóvenes dependen tanto de factores endógenos como de condicionantes externos (elaboración teórica, políticas internacionales, cooperación técnica y financiera).

1.1 Contexto Colombia se caracteriza por una débil integración social, política y territorial. Esta situación es producto de la diversidad y conflictos de origen cultu27

Estos anexos pueden ser consultados en el documento completo, disponible en la página web www.colombiajoven.gov.co Tres fueron los eventos a los que se asistió: i) Reunión preparatoria a la mesa de juventud en el marco del foro social mundial temático, convocada por Viva la Ciudadanía y Fescol; ii) Seminario internacional “producción de información y conocimiento para la construcción de políticas públicas de juventud”, en Manizales; iii) Taller con la Mesa Bogotana de Juventud. DEPARTAMENTO DE INVESTIGACIONES DE LA UNIVERSIDAD CENTRAL – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE ACCIÓN COMUNAL DEL DISTRITO. Informe Final: Estado del arte de la investigación sobre juventud para la formulación de la política. Bogotá, 24 de mayo de 2002, p 110.

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ral, étnico30, clasista31 y regional. Durante la mayor parte de su historia, el país se desarrolló como una colección de regiones articuladas cada una alrededor de una ciudad, con muy pocos vínculos entre ellas. Hasta 1950 la historia cultural, económica y social transcurrió en cinco regiones semiautónomas, más o menos independientes.32 A pesar de los esfuerzos iniciados y sostenidos a lo largo del siglo XX las influencias regionales se mantienen hoy en día para: desarrollar el capitalismo, internalizar en la población una ideología patriótica y nacionalista, unificar las regiones, crear un mercado interno, transformar la sociedad rural en urbana33 y construir vías para vincular regiones y articularlas al mercado nacional e internacional. La organización social está caracterizada por una racionalidad pública bastante débil en comparación con la preponderancia de la racionalidad privada. Por un lado, esta situación ha favorecido la inagotable e individual creatividad, diversidad, imaginación, rebusque y tenacidad de los colombianos. Y por otro lado ha generado una grave dificultad para organizarse, para forjar proyectos colectivos y resolver problemas públicos esenciales.34 En consecuencia, es una sociedad donde predomina la racionalidad individual sobre la colectiva.35 Cuando los individuos se agru-

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Colombia es un país predominantemente mestizo (58% de la población), seguido de la población blanca (20%), los mulatos (14%), los negros (4%), los indígenas (1%) y otros (3%). La integración interétnica es mínima, comparada con otros países latinoamericanos (Brasil, por ejemplo), producto de mutuos prejuicios racistas. El poder económico y político tiende a concentrarse en la población blanca. Los sectores populares, la mayoría sumida en la pobreza y exclusión, representan dos terceras partes de la población; la clase media, en decadencia desde hace dos décadas, agrupa un 27%; los sectores de mayor poder económico y político suman 7%. Cuatro etapas históricas se distinguen en la ocupación del territorio colombiano: i) el poblamiento indígena, iniciado con las primeras migraciones asiáticas y que llegó a su máxima expansión en la época de la conquista española; ii) el poblamiento español, iniciado con la invasión, prosiguió durante toda la colonia, tuvo lugar en las mismas tierras ocupadas por las sociedades aborígenes y se consolidó sobre su saqueo y destrucción; iii) el poblamiento de las vertientes andinas, iniciado a finales del siglo XIX y que abarcó tanto la colonización antioqueña del occidente como la colonización cundiboyacence y santandereana de las vertientes de la cordillera oriental; iv) el poblamiento de las tierras bajas de la Orinoquía y la Amazonía y de la Costa Pacífica, así como el sur de la Llanura Caribe y del Medio y Bajo Magdalena, iniciado desde el comienzo del siglo XX, con gran intensificación a partir de los años cincuenta. Actualmente la población supera los 44 millones de personas, 72% habita zonas urbanas. Hace medio siglo, la población rural representaba 65%. GÓMEZ BUENDÍA, H, (1999). ¿Para dónde va Colombia?. Tercer Mundo, Bogotá. El desmantelamiento del Estado y la privatización de todos los bienes y servicios que éste ofrecía (en negociaciones la mayor de las veces fraudulentas), iniciados desde principios de los años noventa en el siglo XX y que aún continúa, ha profundizado esta cultura privada e individualista, quedando lo público, cada vez más, como un simple cascarón vacío.

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pan lo hacen alrededor de intereses corporativistas, en ausencia del "bien común".36 El Estado colombiano es patrimonialista, débil y falto de legitimidad y responsabilidad frente a la ciudadanía. Lo caracteriza el predominio del gobierno central, un control alto de la riqueza social producida (entre el 35 y el 40% al incluir la banca privada y las empresas sociales del Estado), sustentado sobre una base social y política clientelista37 y corporativista.38 El gran consenso sobre la principal preocupación del Estado colombiano ha sido el tema económico. Por ello ha desarrollado notables instituciones para administrar la economía y formado eficientes tecnocracias para dirigirlas. En contraste con sus magníficas habilidades de formulación y ejecución de políticas económicas, el Estado se ha mostrado extremadamente débil para generar equidad y justicia social, a través de políticas sociales de redistribución del ingreso39 y superación de la pobreza40 y, 36

Este hecho se refleja en la estructura del Presupuesto General de la Nación. Por la parte del gasto público, según el Ministerio de Hacienda (Presupuesto General de la Nación 2003), “A lo largo de los años, diferentes agentes económicos agrupados en defensa de sus intereses han accedido al presupuesto para satisfacer sus intereses particulares a costa del interés colectivo. Normas constitucionales o legales han confluido para convertir el presupuesto en un sistema inflexible”. (...) “Por las restricciones anteriores, el gobierno sólo tiene discrecionalidad sobre una fracción del gasto, menos del 10% del presupuesto total, concentrada en algunos gastos generales y de inversión. En estas condiciones el presupuesto deja de ser instrumento de política fiscal e imposibilita la acción gubernamental para reorientar recursos que satisfagan necesidades de la población o para reducir gastos atados no indispensables”. Esta situación explica que los nuevos gastos o el pago de una deuda creciente, implique mayor déficit, financiado éste con la venta de activos públicos, nuevos impuestos y mayor endeudamiento. El clientelismo permite a la “clase política” mediar entre el Estado y la ciudadanía por la provisión de servicios estatales. En este sentido, los partidos dominantes reemplazan a las instituciones comunitarias, sustituyen y asumen las funciones del Estado y ganan la lealtad que los ciudadanos normalmente dan a la nación. La teoría política económica moderna considera el corporativismo como la creación de agremiaciones que defienden únicamente los intereses de sus asociados. El corporativismo, surge como oposición al capitalismo liberal impulsado por sectores católicos y sociales; aunque rápidamente se transformó en funcional a los sistemas políticos de corte autoritario, abandonando de su léxico las nociones de democracia y justicia social en aras de la concertación y negociación de intereses corporativistas para lograr una gobernabilidad e institucionalización de esencia privada en detrimento de lo «público». En un texto de 1926, referido a la República de Weimar, C. Schmitt advierte como esta tendencia corporativista conduce a la crisis de la democracia parlamentaria: “Los partidos no se enfrentan unos a otros para discutir programas u opiniones, sino como grupos de poder social y económico que calculan sus mutuos intereses y sus oportunidades de poder, y que acuerdan compromisos y coaliciones con base en ello” (1985, The Crisis of Parlamentary Democracy, Cambridge, Mass, pp 5-6). La posición corporativa ve a la sociedad como un cuerpo en el que cada parte ocupa el lugar que le corresponde, en consecuencia, una visión corporativista debe expulsar las fuerzas que se oponen a su noción orgánica del cuerpo social hacia una externalidad pura (GUARDIOLA Oscar, (2000). Receta para hacer lo imposible. En Revista Nómadas, DIUC, Bogotá, Octubre, p. 214-216. Colombia es un país de grandes contrastes: 68% de la población se encuentra en condiciones de pobreza, 23% en la indigencia y la mitad de la población en edad de trabajar desempleados o en actividades

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mas aún, para garantizar las libertades fundamentales y los derechos humanos (en particular los sociales, económicos y culturales); al igual que incapaz de controlar el territorio nacional y proveer un sistema legal y judicial para proteger la vida, honra y bienes de los colombianos y resolver los conflictos. De acuerdo con la evaluación, realizada por el Banco Mundial en 2001, se concluye que Colombia no cuenta con una red de protección social efectiva, capaz de enfrentar las consecuencias sociales de las crisis. Históricamente, los diversos gobiernos han confiado en el crecimiento económico como una red de protección social y han hecho énfasis en una expansión insostenible en la actualidad de los servicios sociales, principalmente de salud, educación y pensiones. Los prograLa organización social mas de asistencia social que debieran ser moviestá caracterizada lizados para suministrar una red de protección por una racionalidad en épocas de crisis están limitados por restricpública bastante débil ciones estructurales, incluidos la falta de finanen comparación con la ciación, la inflexibilidad institucional, decretos preponderancia de la desenfocados y una focalización deficiente.41

racionalidad privada.

En consecuencia, los cambios en las políticas y las reformas implantadas en las últimas décadas tienen que ver con la modernización de las instituciones del Estado que manejan las finanzas, la economía y el aparato militar, pero sin introducir aún significativos cambios que modifiquen la estructura de poder. Estas reformas no han buscado democratizar la sociedad colombiana, ni generar procesos de equidad y justicia social, menos aún reducir

precarias. La otra cara de la moneda es la concentración de la riqueza: el 10% de los hogares se apropia de más de 40% del ingreso, 4 grupos financieros controlan más del 90% del sector; 50 grupos económicos, asociados a empresas multinacionales, dominan más del 60% de la industria, el comercio, los servicios, la agricultura y el transporte; 1,3% de los propietarios poseen el 48% de la tierra; y, el Estado se apropia de una tercera parte de la riqueza generada anualmente, recursos que se pierden en medio de la burocracia, la corrupción, el gasto militar y el pago de la deuda pública externa e interna. En la participación del PIB, desde una perspectiva de largo plazo, el comportamiento del gasto social en los últimos 25 años ha tenido tres etapas: de 1975 a 1990 creció lenta pero continuamente de 6% a 8%; se aceleró con las nuevas responsabilidades consignadas en la Constitución de 1991 hasta rondar el 15% en 1996; en los siguientes años cayó hasta representar sólo 10% en los años 2002 y 2003, producto de la crisis fiscal del Estado. Por enfoque, hasta finales de los ochenta predominaron las políticas sectoriales; de 1990 a 1998 estuvieron de moda las políticas poblacionales; de 1999 en adelante lo sectorial vuelve a dominar. En general, el gasto social se financia con créditos concedidos por los organismos multilaterales, en particular el Banco Mundial. Laura B. Rawlings (team Leader), Colombia, Evaluación de la Red de Protección Social, Banco Mundial, 2002, p. 12.

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la corrupción que carcome el presupuesto público. Se han concentrado en la eficiencia, la innovación, en mejorar la tasa de ganancia privada y en fortalecer la tecnocracia y las instituciones del Estado. Si bien este sistema fue funcional a los grupos de poder por un largo período, en él también se encontraban las semillas del levantamiento político y social violento y la pérdida de legitimidad del Estado. La exclusión política y el fracaso del Estado en responder a las exigencias políticas de la sociedad han sido la causa principal de las actividades subversivas y paramilitares en Colombia, y no tanto la pobreza o la desigualdad. Además, la despolitización de los partidos llevó a un sistema político en el cual el Estado se convirtió en botín. El peso muerto del sistema político y la cada vez mayor incapacidad del gobierno para proteger los derechos humanos y la propiedad, aumentaron con el tiempo y se convirtieron en una severa barrera para el crecimiento económico.42 Esta situación ha conducido a que 10% de la población colombiana se encuentre viviendo actualmente en el extranjero, esto es, cerca de cinco millones de personas.43 La violencia es la consecuencia de todos estos desarreglos sociales, económicos, políticos, culturales, regionales e institucionales. De acuerdo con Thoumi, la violencia es un reflejo de la debilidad de los tipos de restricciones personales presentadas por el modelo: las débiles restricciones internas individuales y sociales y la incapacidad del Estado para hacer cumplir sus propias leyes.44 En un sentido comprensivo más global, la violencia ha operado como un mecanismo de regulación funcional de los diferentes regímenes de acumulación que han existido en la historia de la economía política colombiana y un medio "eficaz" para gestionar los cambios estructurales y construir poder político y económico. En general, las guerras atraviesan la historia de Colombia, etnias indígenas entre sí; conquistadores contra aborígenes; españoles y criollos; oligarquía contra sectores populares; federalistas y centralistas; conservadores y liberales; lucha de clases, étnicas, ideológicas, religiosas, regionales y urba42 43

THOUMI, Francisco. (2002). El Imperio de la Droga. Editorial Planeta, Colombia, p. 322 Una parte son jóvenes empresarios que han decidido instalarse con sus negocios en los Estados Unidos, Centroamérica o Europa; otros son migrantes (legales o ilegales) en búsqueda de trabajo; otros, huyen de la violencia o son perseguidos políticos. THOUMI, F.op. cit., p. 324.

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nas (todas de origen económico, político, social y cultural). Los costos humanos, sociales y políticos son bastante elocuentes: •

Genocidio de 3 a 5 millones de indígenas durante la invasión española

•

Ocho guerras civiles generales, dos internacionales, tres cuartelazos (entre 1824 y 1908).

•

Guerra de los mil días (entre 1899 y 1903): 180.000 colombianos murieron y se desplazó a la población campesina de las zonas azotadas por el conflicto (Población total: 4,1 millones de habitantes).

•

Violencia de mediados del siglo XX (entre finales de los años cuarenta y mediados de los sesenta), 300.000 víctimas y dos millones de desplazados (Población total: 11,5 millones de habitantes).

•

Violencia (1985-2003): 540.000 homicidios y tres millones de desplazados (Población total: 44 millones de habitantes).

La turbulencia social y la violencia como mecanismo de regulación y gestión de los cambios estructurales y medio de conservar o construir poder político y económico se volvió a apoderar del país desde finales de los años setenta. Mientras en la época de la "Gran Violencia": en los años cincuenta las tasas de homicidios alcanzaron 55 asesinatos por cada cien mil habitantes, en los años setenta disminuyeron a 18 (similar al promedio internacional), en los ochenta se elevaron hasta alcanzar 72 en 1989 y en los noventa llegaron al pico de 89 en 1993, para descender a 58 en 1998 y nuevamente iniciar su ascenso en los años siguientes, concluyendo en 69 homicidios por cada 100.000 habitantes en el año 2002. La violencia y las dinámicas de expulsión de la población coinciden con las zonas geográficas en que tiene lugar la expansión del capital. Tal como ha sucedido a lo largo de la historia del país, las dinámicas de ocupación y movilización territorial de la población dependen de: las relaciones de poder, del conocimiento y valoración de los recursos naturales, la pobreza y el agotamiento de los ecosistemas, el crecimiento demográfico y los ciclos de la economía según productos, regiones, demandas en los mercados internacionales y los flujos de inversión extranjera. Procesos acompañados de gue124

Política Pública de Juventud en Colombia

rra y crónicos conflictos sociales y políticos que mediante la violencia han desplazado históricamente a la población rural para usurpar sus tierras ante la expectativa de la valorización de los activos. La violencia tiene un mayor impacto negativo en lo social y político que en lo económico. Durante los últimos cincuenta años el producto interno bruto ha crecido de manera sostenida en el país por encima del aumento poblacional. En 1950 el ingreso por persona era de US$350, al finalizar la década de los setenta superó los mil dólares y en 1998 se alcanzó un ingreso promedio por persona de US$2.420. Producto de la recesión económica de los últimos años el ingreso por persona cae a US$1856 en 2002. Frente a esta compleja situación, el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006 "Hacia un Estado Comunitario", Ley 812 de 2003, decreta en el artículo 1º cuatro objetivos nacionales y sectoriales de acción estatal: •

Brindar seguridad democrática, que asegure la viabilidad de la democracia y afiance la legitimidad del Estado.

•

Impulsar el crecimiento económico sostenible y la generación de empleo bajo un ambiente de estabilidad macroeconómica y de precios, garantizando la sostenibilidad de la deuda pública y un adecuado acceso de la economía colombiana en los mercados financieros y de bienes y servicios internacionales.

•

Construir equidad social, mejorando la distribución del ingreso y el crecimiento económico.

•

Renovar la administración pública, buscando incrementar la transparencia y eficiencia del Estado, a través de un rediseño de las entidades, unas reformas transversales de fondo y un avance en la descentralización que conlleve mayores y efectivos niveles de autonomía territorial.

1.2 Los Discursos Dominantes sobre la Condición Juvenil La Política de Juventud se enmarca en las políticas de identidad tan en boga al finalizar el siglo XX. En reemplazo de las políticas universales de libertad, justi125

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cia e igualdad, susceptibles de unir a las víctimas de las diferentes formas de explotación, opresión y exclusión, la preocupación es ahora de tipo cultural por formas políticas basadas en identidades impuestas o adoptadas: etnia, color, género, preferencias sexuales, religiones, grupos etarios. Desde este enfoque, la cultura y la ética se hacen hegemónicas frente a la política y a la economía. Las políticas de juventud se basan en la idea según la cual un conjunto de población, comprendida en un rango de edades y por lo tanto usuaria potencial de todos los servicios y acciones sectoriales, debe ser sujeto de una política especial. Esta idea implica disponer de una Una pregunta básica política que atraviese de manera transversal las dispara formular una tintas responsabilidades sectoriales del Estado. En Política Pública de consecuencia, los jóvenes no son " un sector social", Juventud es ¿por qué expresión usada para designar especialización en relos jóvenes requieren lación con un orden de problemas.45

de una política pública diferencial a los Una pregunta básica para formular una Política Púotros grupos sociales blica de Juventud es ¿por qué los jóvenes requieren o ciclos vitales? de una política pública diferencial a los otros grupos sociales o ciclos vitales? La respuesta dada desde el Sistema de Naciones Unidas y de la Organización Iberoamericana de Juventud -OIJ- tiene dos componentes: •

Los jóvenes conforman un sector social que tiene características singulares en razón de factores psico-sociales, físicos y de identidad que requieren una atención especial por tratarse de un período de la vida donde se forma y consolida la personalidad, la adquisición de conocimientos, la seguridad personal y la proyección al futuro.

•

Entre los jóvenes de la Región se constatan graves carencias y omisiones que afectan su formación integral, al privarlos de derechos como: la educación, el empleo, la salud, el medio ambiente, la participación en la vida social y política y en la adopción de decisiones, la tutela judicial efectiva, la información, la familia, la vivienda, el deporte, la recreación y la cultura en general.46

DAZA, Ricardo, (1996). “La Política Nacional de Juventud”. En: Revista Nómadas Nº 4, marzo, Departamento de Investigaciones Universidad Central, Bogotá, pp. 118-119. OIJ; (2003). Proyecto de Carta Iberoamericana de Derechos de la Juventud, preámbulo.

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Política Pública de Juventud en Colombia

Desde los enfoques biológicos y psicológicos, la juventud está definida como el período que va desde el logro de la madurez fisiológica hasta alcanzar la madurez social. En su concepción más general, el término "juventud" se refiere al período del ciclo de vida en que las personas transitan de la niñez a la condición adulta, y durante el cual se producen importantes cambios biológicos, psicológicos, sociales y culturales, que varían según las sociedades, culturas, etnias, clases sociales y género.47 En Colombia, la Ley 375 de 1997 define a los jóvenes como "la persona entre 14 y 26 años". Así como la intención sectorial en cuestión de juventud es difícil de sostener, igualmente lo es la variable etaria por no existir acuerdo nacional e internacional sobre sus límites y fronteras.48 Por lo anterior, no se puede considerar a los jóvenes sólo como una categoría demográfica, pues el compartir una misma edad no siempre equivale a tener una misma posición en el sistema social, entre otras, porque dichas posiciones no son neutras sino que están claramente jerarquizadas y ordenadas. La condición etaria es apenas una variable demográfica que no es sino un dato en el complejo juego de relaciones de poder que forman los sujetos sociales. La condición de clase, el nivel educativo, los tipos de inserción al sistema productivo, las relaciones con el mercado y el consumo, las pertenencias locales y los modos de agrupamiento, las sensibilidades, estéticas y emotividades, entre otros factores, hacen de la cuestión juvenil algo difícil de abarcar con una definición etaria o generacional del asunto.49 En general, el sujeto de las políticas públicas de juventud no está claramente definido. Actualmente se propone establecer la categoría niñéz-juventud como un continum que facilitaría la formulación integral de leyes marco y políticas públicas orientadas a favorecer estas poblaciones. Existe acuerdo en que la "juventud" como absoluto no existe. Así, por ejemplo, los estudios sobre aspectos juveniles se han abierto a la diversidad, compleji47

RODRÍGUEZ, Ernesto. (2002). Actores Estratégicos para el Desarrollo, Políticas de Juventud para el siglo XXI, Instituto Mexicano de la Juventud, México, pp. 35-37. En las instancias gubernamentales de Colombia no se da el consenso sobre el tema. En la práctica trabajan los programas con criterios diversos: para el ICBF la niñez y la adolescencia equivale a los menores de edad, esto es, menores de 18 años; el Ministerio de Protección Social asume a los jóvenes hasta los 29 años, pero en la práctica, al menos en salud, los toma como los menores de 20 años. DEPARTAMENTO DE INVESTIGACIONES DE LA UNIVERSIDAD CENTRAL – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE ACCIÓN COMUNAL DEL DISTRITO. Informe Final: Estado del arte de la investigación sobre juventud para la formulación de la política. Bogotá, 24 de mayo de 2002, pp 108-111.

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dad y respeto por la diversidad y diferencia que otros estudios relacionados con etnia y género ya están logrando. Desde esta perspectiva, afirman Marín y Muñoz, es posible percibir cómo la potencia creativa propia de las culturas juveniles supera la simple composición de estilos y les confiere un lugar preponderante en la generación, transformación o desarrollo de modos de existencia, marcos de referencia, saberes singulares e incluso nuevas artes.50 Por consiguiente, el artículo 4º de la Ley 375 es desafortunado al establecer: "a) entiéndese por juventud el cuerpo social dotado de una considerable influencia en el presente y en el futuro de la sociedad, que puede asumir responsabilidades y funciones en el progreso de la comunidad colombiana", b) "entiéndese por mundo juvenil los modos de sentir, pensar y actuar de la juventud, que se expresa por medio de ideas, valores, actitudes y de su propio dinamismo interno". Esto ha conducido a Ricardo Daza a comentar: a) Esta definición es mala. La idea de cuerpo social además de ser abstracta y esotérica sugiere la idea de una unidad orgánica; b) No hay mundo sino mundos, la pluralidad es lo más importante.51 Miguel Abad nos recuerda la distinción importante entre condición y situación juvenil, para efectos de su comprensión. Una cosa es lo que uno es (su condición) y otra cómo uno está (su situación). De hecho, las políticas de juventud establecen esta diferencia, ya que si no se partiese de la existencia de una condición juvenil diferenciada como hecho sociológico, ¿para qué se necesitaría una política de juventud? Justamente las políticas de juventud reconocen esta condición diferente, pero al mismo tiempo identifican estrategias para mejorar la situación desfavorable de este colectivo en la sociedad. Los jóvenes constituyen una categoría social, interclasista y común a ambos sexos, definida por una condición específica que demarca intereses y necesidades propias, distintas a las de la infancia o la vejez.52 Esta nueva condición de lo juvenil es un hecho relevante del siglo XX, resaltado por los historiadores como parte de un cambio de época en nuestra vida social. La vida cultural, en particular, es cada vez más fragmentaria y 50

51 52

MARÍN Martha, MUÑOZ Germán. (2002). Secretos de Mutantes, Música y Creación en las Culturas Juveniles. Siglo del Hombre Editores, Universidad Central, Bogotá, pp. 24 y 290. DAZA, Ricardo. (2003). Comentarios a la Ley de Juventud (documento inédito). ABAD, Miguel. (2002). Jóvenes en Colombia: Conflicto, condición juvenil y convivencia, Medellín, policopiado, p. 5.

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pluralista, modificación que se manifiesta en lo que se ha venido llamando "postmodernismo"53 y dentro de éste, las luchas culturalistas por el reconocimiento de la diferencia. Según Nancy Fraser, en las últimas tres décadas el ascenso de las luchas a favor del "reconocimiento de la diferencia" ha estado acompañado de un declive en las reivindicaciones por una redistribución igualitaria de la riqueza y el poder.54 No obstante, la política del reconocimiento puede representar respuestas genuinamente emancipadoras frente a injusticias graves que no pueden ser remediadas únicamente a través de la redistribución. La cultura constituye un legítimo terreno de lucha, incluso necesario, un ámbito en el cual se asienta la injusticia por derecho propio y en el que ésta aparece profundamente imbricada con la desigualdad económica. En consecuencia, las luchas por el reconocimiento (sexualidad, género, etnia, raza, religión, generacional o de grupos etarios) pueden contribuir a la redistribución del poder y la riqueza, lo mismo que promueven la interacción y la cooperación. Pero las luchas por el reconocimiento asumen con frecuencia el talante de la política de la identidad, conduciendo al encerramiento cultural y a la exclusión del diferente. La propuesta de Fraser es la de una ciudadanía universal, incluyente e igualitarista que respete las diferencias. Desde esta perspectiva, lo que requiere reconocimiento no es la identidad específica de grupo sino el status de los miembros individuales de un grupo como plenos participantes en la interacción social. En resumen, la revolución cultural del siglo XX, de la cual emergen la nueva "autonomía" de la juventud, las luchas por la identidad y los asuntos generacionales, está marcada por los siguientes fenómenos y tendencias sociales55:

La creencia en una época postmoderna se asocia con el rechazo a toda revolución sociopolítica y al colapso de las «grandes narrativas». Los teóricos de este movimiento enfatizan el carácter fragmentario, heterogéneo y plural de la realidad, negando al pensamiento humano la capacidad de alcanzar una explicación objetiva de ésta, y reducen al portador de este pensamiento, el sujeto, a un incoherente revoltijo de instintos, impulsos y deseos sub y transindividuales. El rasgo dominante a partir de los años setenta, en el auge del neoliberalismo y del mercado, es el individualismo narcisista y el consumidor compulsivo. FRASER, Nancy. (2000). “Nuevas reflexiones sobre el reconocimiento”. En New Left Review, Nº 4, Ediciones Akal, España, pp. 55-68. Ver: HOBSBAWM Eric. (1995). Historia del siglo XX, Editorial Crítica (Grijalbo Mondadori, S. A), España, en particular, el capítulo La revolución Cultural, pp. 322-345.

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•

Revolución cultural: Auge de lo específicamente juvenil en la cultura. La juventud como estrato social independiente y autónomo. Nueva matriz cultural en el comportamiento, las costumbres, concepciones de la vida, experiencias y expectativas.

•

Auge de las políticas de identidad y reconocimiento cultural.

•

Multiplicidad y heterogeneidad de subjetividades y formas diferenciadas de vivir la condición juvenil.

•

Cambio en la estructura de las relaciones entre sexos y generaciones. Crisis del modelo familiar tradicional.

•

Disminución de la edad del voto a los 18 años. Los estudiantes como nueva fuerza política y social.

•

Nacimiento de lo global e internacionalizado en la juventud.

•

Irrupción de la juventud como nuevo protagonista del cambio sociocultural, en quien importa mucho menos la inserción en el sistema productivo que el arrojo para experimentar consigo mismo.

•

Gran peso relativo de la población joven (12 a 30 años) dentro de la población mundial (alcanzando en algunos países del tercer mundo una tercera parte de la población).

•

Simultaneidad entre liberación personal y liberación social.

•

Incidencia de la revolución femenina y entrada masiva de las mujeres al sistema educativo y al mercado de trabajo.

•

Surgimiento del adolescente como agente social consciente. Reconocimiento de éste, por parte de los productores de bienes y servicios, como un segmento estratégico del mercado.

•

Abandono del individualismo prometeico y comunitario de los sesentasetenta y su reemplazo por un individualismo narcisista y apático desde

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Política Pública de Juventud en Colombia

los ochenta. La democratización de la lógica del hedonismo se ha convertido en condición del funcionamiento y expansión del capitalismo. •

Decadencia temprana de la vida (a partir del umbral de los 30 años). La juventud pasó a verse no como una fase preparatoria para la vida adulta, sino como la fase culminante del pleno desarrollo humano.

•

Visión sobre lo juvenil dominante en las economías desarrolladas de mercado: masa concentrada de poder adquisitivo, las nuevas generaciones de adultos se han socializado formando parte de lo juvenil con conciencia propia. La velocidad del cambio tecnológico da a la juventud una ventaja tangible sobre edades más conservadoras.

•

Disminución paulatina de la cultura campesina producto de una urbanización creciente, industrialización y tercerización de la economía, masificación de los medios de comunicación y cambio tecnológico.

•

Triunfo del individuo sobre la sociedad y conflicto con las formas autoritarias de poder (hegemonía del liberalismo económico y del posmodernismo, laissez - faire y abandono de los problemas de juicio y de valores; auge del "todo vale").

•

Desintegración de los antiguos tejidos y convenciones sociales. Impacto negativo en las comunidades y sujetos pobres.

•

Pérdida paulatina de poder de los movimientos estructurados sociales. Las relaciones sociales adquieren un carácter diverso, heterogéneo e imprevisto. Las nociones de grupo y red tienden a sustituir a la de clase.

•

Multiplicidad de identidades sociales. El individuo pertenece simultáneamente a toda una serie de grupúsculos. La movilidad geográfica, profesional, cultural, sexual, afectiva e ideológica contribuye a desterritorializar al individuo debilitando sus raíces culturales, familiares y sociales. El sentimiento de lo efímero, de lo elegido, de lo inmediato, son puntos de referencia frágiles que reemplazan al orden establecido, la historia, la familia y la clase como elementos

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estructuradores de las relaciones. No obstante, pese a haber perdido su carácter de exclusividad e interdependencia, la familia, el trabajo y el lugar de residencia, siguen siendo los tres polos básicos sobre los que se construyen las relaciones sociales.56 •

Decadencia y precariedad del trabajo, aparición de subclases, sociedades de los dos tercios, auge de las instituciones gubernamentales en reemplazo de las redes sociales comunitarias y ruptura de los tejidos sociales.

•

Desarticulación de la conexión entre el afán de lucro y de la economía como sistema productivo. Crisis del trabajo como aspecto central. El mercado proclama su victoria a la vez que se hace evidente su insuficiencia y decadencia ante la erosión del patrimonio histórico y la devastación de los sistemas de solidaridad, la comunidad y el medio ambiente.

•

Los derechos a la propiedad y los mercados libres se ven como principios fundamentales, no como expedientes mezquinos; donde los aspectos desagradables del sistema de mercado, la desigualdad, el desempleo, la injusticia, se aceptan como parte de la vida.57

•

Gran transformación simbólica en las modernas sociedades occidentales, donde el sentido de la vida ya no se busca en el ámbito de la vida pública, la política y el trabajo; por el contrario ha emigrado hacia el mundo del consumo y de la vida privada.58

•

Contraste entre el nuevo "culto a la empresa" y la ausencia de pautas referenciales en la sociedad (ausencia de proyecto político, económico y social).

•

Decadencia de la sociedad centrípeta jacobina (basada en aspiraciones comunes: aumento del nivel de vida, democracia, defensa de la nación, la paz, la seguridad y en un orden estable) en aras de una sociedad centrífuga que se simboliza como la unión de redes, cada una de ellas con un centro regido por unas reglas, un lenguaje y un código de valores diferente.

AUBERT, N. GAULEJAC, V. (1993), El Coste de la Excelencia. Paidós Contextos, España, pp. 27-28. KRUGMAN, P, .(1999). De vuelta a la economía de la Gran Depresión, Editorial Norma, Colombia. MORETTI, F. (1988),.“The Spell of Decision”, in: The marxism and the Interpretation of Culture, p. 342.

57 58

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Política Pública de Juventud en Colombia

1.3 Percepciones y Enfoques de la Política de Juventud Los enfoques con los cuales se diseñan las políticas sociales tienen que ver con los cambios en las percepciones sobre los jóvenes y las transformaciones institucionales en las dinámicas políticas, sociales y económicas en cada país. A manera de resumen, el siguiente cuadro presenta los principales cambios, en las últimas tres décadas, en las percepciones, los enfoques de política (al menos en la letra) y el marco institucional en Colombia (influidas en gran parte por los discursos dominantes del nivel internacional): Antes Agentes de socialización de los jóvenes: familia, escuela e instituciones públicas. El período juvenil se definía por su referente adulto y por su estado transitorio.

La juventud como una realidad homogénea. Políticas sociales indiferenciadas y sectoriales. El joven como problema o "riesgo que se corrige". Énfasis en la situación juvenil. El joven como un cuerpo social objeto de las políticas estatales. El Estado visto como protector y los jóvenes como receptores de una asistencia social.

Estado liberal de derecho. Centralismo.

Ahora Agentes de socialización: el mercado, los medios de comunicación, las nuevas tecnologías y espacios propios. Pérdida de la centralidad del estatuto adulto. La juventud como una nueva etapa de la vida que dispone de elementos suficientes y propios que la convierten en autónoma. Complejidad y heterogeneidad de la realidad juvenil. Perspectiva generacional y políticas transversales. El joven como factor estratégico para el desarrollo. Potencialidad que se promueve. Combinación en los énfasis: condición y situación juvenil. El joven como sujeto de derechos y referente esencial en la concertación con el Estado y la sociedad civil para construir las políticas públicas de juventud. Formación integral de la juventud. Empoderamiento de los jóvenes. Estado social y democrático de derecho. Descentralización.

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2. Revisión de Temáticas Generales Incluidas en las Políticas de Juventud Tras cerca de dos décadas de reflexión, reuniones y declaratorias oficiales, nacionales e internacionales, en torno a programas que buscan mejorar las condiciones de vida de los jóvenes, comienzan a darse consensos y confluencias alrededor de cuáles son las temáticas a incluir en una Política Pública de Juventud. Esta revisión permite concluir que existen las bases para la formulación de las políticas y los programas de acción para posteriormente, mediante la participación y concertación, lograr políticas legítimas y democráticamente construidas.

2.1 Las temáticas de juventud en los organismos internacionales

•

Naciones Unidas: Programa de acción mundial para los jóvenes hasta el año 2000 (esferas prioritarias).

• • • • • • • • • •

La educación El empleo El hambre y la pobreza La salud El medio ambiente El uso indebido de drogas La delincuencia juvenil Las actividades recreativas La niña y la mujer joven La participación de los jóvenes

Cinco cuestiones que se incluyeron recientemente: • • • • •

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Globalización. Tecnologías de la información y la comunicación. VHI/SIDA. La prevención de conflictos. Relaciones intergeneracionales (el nuevo contrato intergeneracional en una sociedad multigeneracional).

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•

OIJ. Programa regional de acciones para el desarrollo de la juventud en América Latina (desafíos prioritarios, 1995-2000).

• •

Educación (acceso, calidad, institucionalidad, reparaciones). Empleo y capacitación para el empleo (acceso, calidad, capacitación, carencia de empleo). Salud (acceso oportuno, estilos saludables de vida, salud reproductiva y la sexualidad, el desafío de las acciones contra conductas de riesgo). Participación e institucionalidad pública (la ciudadanía plena, asociacionismo y la acción joven, desestigmatización y reconocimiento, institucionalidad pública juvenil). Integración y cooperación regional (integración regional entre jóvenes, asociacionismo juvenil regional y cooperación técnica regional).

•

CEPAL: Adolescencia y Juventud en América Latina y el Caribe: Problemas, oportunidades y desafíos en el comienzo de un nuevo siglo (2000).

Políticas públicas, desafíos y prioridades a encarar: • • • •

Las tareas de la educación: recursos humanos, integración social y equidad. El papel central de la salud y la salud reproductiva en el bienestar de los jóvenes. El imperativo de facilitar la inserción laboral de adolescentes y jóvenes. La Integración social, prevención de conductas de riesgo y ciudadanía.

El objetivo es incorporar a las políticas públicas el desarrollo de una real perspectiva generacional, con el objetivo de mejorar la calidad de vida de niños, adolescentes y jóvenes y en cuyo marco, cada sector cuente con las mejores y más amplias oportunidades para incorporarse plenamente al ejercicio de sus derechos ciudadanos. Se propone considerar a los jóvenes como actores estratégicos del desarrollo, fomentando su más amplia y efectiva participación en la construcción de sociedades más equitativas y democráticas.

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Como puede observarse, existen coincidencias en los sectores prioritarios y las temáticas a incluir en las políticas públicas de juventud promovidas por los organismos internacionales: educación, salud, trabajo, violencia, integración social, prevención de conductas de riesgo, organización, participación y ciudadanía.

2.2 Las Temáticas de Juventud en las Políticas de Colombia Durante la primera mitad del siglo XX, en Colombia se registra una transición de un modelo estatal de intervención sin planeación a uno donde se empieza a ver ésta, como un instrumento necesario para racionalizar las funciones del Estado. Con la reforma constitucional de 1945 se consagra la planeación como norma de gobierno y se da al Congreso la facultad de intervenir en la aprobación de los planes y programas gubernamentales. Hasta finales de la década de los 80, la política social es dominada por su organización temática y sectorial.59 Si bien en los diferentes programas y proyectos - en particular los de educación, salud, trabajo, recreación y defensa - los jóvenes son "objeto" o hacen parte de los destinatarios, sólo hasta los años noventa son considerados como "sujetos" de las políticas. Si bien no ha existido una Política Pública Nacional de Juventud en Colombia con una visión de largo plazo, como la propuesta en la Ley 812 de 2003, en el pasado se han realizado intentos de organizar la oferta programática del Estado a través de documentos CONPES. Es importante señalar, que cada uno de estos documentos de política de juventud promulgados, se ha originado en un marco institucional diferente por lo tanto los énfasis y enfoques varían: el primer documento CONPES (1992) se promueve desde la Consejería Presidencial para la Juventud, la Mujer y la Familia, con la intencionalidad de establecer una política estructural que atravesara todos los procesos de planeación del desarrollo; el segundo documento CONPES (1995) corresponde al Viceministerio de la Juventud, inscrito en el Ministerio de Educación por consiguiente, los temas de interés de este Ministerio aparecen con mayor relieve en la política. A continuación se hace referencia los anteriores documentos CONPES. 59

SARMIENTO, Libardo. (1996). Utopía y Sociedad. Fescol, Bogotá, p. 56.

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Política Pública de Juventud en Colombia

La Primera Política de Juventud (Noviembre de 1992) Criterios básicos: •

• • •

Creación y fortalecimiento de espacios de participación. Será posible la participación de los jóvenes en la medida que estén agrupados en organizaciones que canalicen su actividad y puedan representarlos.60 Desarrollo de la participación de los jóvenes y la capacidad institucional para atender sus demandas, desde los municipios. Orientación prioritaria de la inversión hacia los sectores de la población donde los jóvenes padecen de una mayor falta de oportunidades. Promoción de la equidad entre los géneros.

Plan de Acción: • • • • • •

Desarrollo humano: ampliación de la cobertura en educación. Salud: programas preventivos de la drogadicción, educación sexual, apoyo a jóvenes discapacitados y salud integral al adolescente. Fondo de iniciativas juveniles. Empleo y capacitación para el trabajo. Consejos municipales de juventud. Programa de investigaciones.

La segunda política de Juventud (junio de 1995)61 Criterios básicos: • •

Reconocimiento del joven como sujeto de derechos y deberes. Participación de los jóvenes y ampliación constante de oportunidades de desarrollo a su alcance.

Al respecto comenta Ricardo Daza: “este énfasis un tanto unilateral en la agrupación en detrimento del individuo impregnó tanto el discurso como las acciones de la Consejería Presidencial”, en: La Política Nacional de Juventud, op. cit. p. 119. Ricardo Daza comenta respecto al diagnóstico del cual parte este documento CONPES: “registra los problemas más grandes que ya se señalaban tres años antes: déficit de cupos en secundaria, deserción, baja calidad de la educación, elevada incidencia del desempleo, violencia, etc.”. En: “La política de Juventud”, op. cit. p. 121.

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Plan de Acción: •

Desarrollo personal y formación integral: ampliación de la cobertura y calidad de la educación; créditos educativos; innovaciones curriculares en educación sexual, prevención del alcoholismo y drogadicción, educación ambiental y educación para la democracia, servicio militar ambiental; beneficios a los jóvenes por el sistema de Seguridad Social; programas de recreación y deportes; Casas de la Juventud.

•

Participación y ejercicio de la ciudadanía: diseño participativo de la política juvenil local, generación de espacios de concertación permanente entre los jóvenes y las administraciones locales, diseño de planes de desarrollo juvenil, establecimiento de fondos de iniciativas juveniles; gobierno escolar.

•

Ingreso a la vida laboral: ampliación de la cobertura en el SENA; vinculación de los bachilleres a grandes y medianas empresas; capacitación de jóvenes desempleados pobres; Plan de Empleo Urbano de la Red de Solidaridad Social.

•

Fortalecimiento Institucional: papel rector del Viceministerio de Juventud; creación de la instancia de coordinación intersectorial; creación de oficinas de juventud; capacitación y redes de coordinación; Investigación e información sobre la juventud.

•

Acceso a bienes y servicios: ecoturismo juvenil; granjas turísticas; Campesino juvenil; Tarjeta joven; centros de información juveniles.

Política para los Jóvenes Rurales Colombianos (Programa por un Campo Joven 2000 -2002) Objetivo general: Generar desarrollo integral para los jóvenes rurales hombres y mujeres, a través de la consolidación de proyectos socio empresarial para jóvenes rurales dirigidos a implementar la productividad y competitividad en el sector rural. 138

Política Pública de Juventud en Colombia

•

Dimensión social: Contribuir a que los jóvenes rurales tengan mayor acceso a una educación y capacitación integral con calidad, a fin de mejorar sus condiciones de vida.

•

Dimensión fortalecimiento de la organización y promoción de la participación juvenil rural: Desarrollar la capacidad de gestión de los sectores juveniles propiciando las condiciones para el surgimiento de organizaciones y fortalecimiento de la participación en las instancias gubernamentales y privadas del nivel local.

Recomendación: Reglamentar el artículo 49 de la Ley 375/97 (Líneas de crédito campesino).

Líneas Programáticas de las Políticas Locales de Juventud (Atlántico, Quindío, Bogotá, Medellín, Manizales -1996...) • • • • • • • • • • • • • • • • •

Formación integral(educación, salud, trabajo, cultura). Participación activa en los planes de desarrollo. Bienestar y promoción social juvenil -mejoramiento de la calidad de vida. Fortalecimiento de la identidad cultural y la autonomía juvenil. Fortalecimiento del núcleo familiar. Generación de alternativas de empleo. Creación de alternativas para el uso creativo del tiempo libre. Fortalecimiento de los mecanismos de comunicación. Mejoramiento de la calidad de la educación. Institucionalización pública de juventud: fortalecimiento y desarrollo (oficinas de juventud, consejos municipales de juventud). Capacitación de recursos humanos y asistencia técnica . Sensibilización y apoyo a la organización y participación juvenil. Prevención de la drogadicción, delincuencia y violencia juvenil. Pacificación y convivencia ciudadana. Observatorio permanente de políticas públicas de juventud. Red de centros locales de información juvenil. Promoción de la investigación, directorios y bases de datos.

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2.3 Mesa Nacional de Juventud y Planeación Participativa Una de las intenciones de la Constitución de 1991 fue complementar la democracia representativa con la democracia participativa. Uno de los ámbitos para el ejercicio democrático es la planeación participativa. El Consejo Nacional de Planeación es el órgano no gubernamental consultivo de la planeación participativa (en el nivel de simples recomendaciones sin fuerza decisoria), representante de la sociedad civil y los entes territoriales. A través de un amplio proceso consultivo, este Consejo elaboró una visión estratégica del país, la "Trocha Ciudadana"62, hacia el año 2019, con la intención de que sus recomendaciones sean incorporadas en el proceso de planeación del desarrollo nacional. La Mesa Nacional de Juventud participó en este proceso de planeación participativa elaborando un documento que tiene como fin aportar criterios al debate sobre las políticas que el Gobierno Nacional debería implantar en materia de juventud.63 Principio guía: La juventud como actor estratégico de un desarrollo más humano y sostenible. Ámbitos de trabajo: institucionalidad, legislación, oferta programática, participación, planeación e investigación64: •

Institucionalidad: Creación y desarrollo del Sistema Nacional de Juventud ( teórico, metodológico y operativo); coordinación intersectorial e interinstitucional, asistencia técnica a las regiones.

•

Desarrollos legislativos: Reglamentación de la Ley de Juventud.

•

Participación Juvenil: Constitución política y participación; Ley 375: jóvenes interlocutores del Estado, en la formulación de políticas y programas y ejercer una función de veeduría (Consejos de juventud).

Publicada en julio de 2002. MESA NACIONAL DE JUVENTUD Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA. (2002). Recomendaciones al nuevo gobierno en materia de juventud. En: Consejo Nacional de Juventud, Trocha Ciudadana Construyamos entre todas y todos el país que queremos, Editora Guadalupe Ltda, Bogotá, pp. 169-192. Los temas de planeación e investigación no fueron tratados por la Mesa, o por lo menos no están incluidos en el documento producido por ésta.

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•

Oferta Programática: •

Salud: principales temas la violencia (origen multifactorial: político, económico, cultural, la impunidad y las deficiencias del sistema jurídico), salud sexual y reproductiva, salud mental, acceso al sistema de salud.

•

Educación y cultura: La condición de juvenil como herramienta para la construcción de un proyecto de nación.

•

Los jóvenes, el trabajo y el ingreso de ciudadanía:Libertad, igualdad, republicanismo, eficiencia, incentivos, subsidio universal garantizado para todos los ciudadanos información, intermediación, capacitación y líneas de redescuento financiero.

•

Derechos humanos: Hacer visible la condición de titularidad de derechos para los jóvenes y posibilitar la autonomía y gestión de los mismos jóvenes.

Recomendaciones del Consejo Nacional de Planeación en el tema de juventud, con base en el Documento de la Mesa Nacional de Juventud y Planeación Participativa: La Juventud grupo poblacional estratégico en la construcción del desarrollo. En el libro "Colombia se pronuncia sobre el Plan Nacional de Desarrollo "Hacia un Estado Comunitario" 2002-2006"65, el Consejo Nacional de Planeación presentó sobre el tema juventud al Gobierno Nacional las siguientes recomendaciones: •

En Cumplimiento de la Ley 375 de 1997, conformar el Consejo Nacional de Juventud. A partir de éste, implementar el Sistema Nacional de Juventud que promueva la construcción de una cultura solidaria (desde el ejercicio de la ciudadanía). y la legitimación del joven como actor estratégico del desarrollo. Como instancia de concertación de las políticas sobre juventud, y espacio de articulación de las iniciativas públicas, privadas, nacionales, departamentales y municipales.

CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIÓN..(2003). “Colombia se pronuncia sobre el Plan Nacional de Desarrollo «Hacia un Estado Comunitario» 2002-2006”, pp. 81-82.

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•

Diseñar una política poblacional, integral y coherente con el ciclo de vida de los jóvenes, articulada con las políticas de infancia en el contexto de la Ley Marco de Infancia y Familia.

•

Articular, a través del Sistema Nacional de Juventud, las diferentes iniciativas del Programa Presidencial "Colombia Joven" y promover la cultura empresarial, lucha contra la corrupción, revolución educativa, Sistema Nacional de Convivencia, desarrollo en zonas de conflicto (Programas Regionales de Desarrollo y Paz), programas de reinserción, participación ciudadana.

2.4 Políticas Explícitas y Políticas Implícitas La juventud se ve afectada o intervenida, positiva y negativamente, no sólo por las políticas explícitas de juventud, sino también por las políticas implícitas. La mayoría de las veces las leyes y políticas sectoriales o macrosocietales tienen un efecto mayor que las políticas explícitas. Las políticas explícitas hacen referencia a la legislación, programas y directrices orientados a transformar las situaciones que viven los jóvenes, a garantizar el ejercicio de sus derechos y promover su Es fundamental que participación. Al contrario, las políticas implícitas una Política Pública son las leyes, reglamentos y otras directivas que de Juventud cuente aunque no son promulgadas con el objeto de influir con un sistema perma- directamente en la situación específica de los jóvenente de seguimiento nes, tienen repercusiones positivas y negativas soy evaluación de leyes, bre su condición y situación.

políticas y programas que de manera explí- Es sabido que la legislación que afecta a los jóvecita o implícita afec- nes en el sentido de fijar sus posibilidades, oportan a los jóvenes tunidades y límites es dispersa en instrumentos normativos de naturaleza muy diversa. En este sentido, es fundamental que una Política Pública de Juventud cuente con un sistema permanente de seguimiento y evaluación de leyes, políticas y programas que de manera explícita o implícita afectan a los jóvenes. Actualmente, es prioritario hacer un seguimiento juicioso al impacto de las diversas reformas que se han venido implantando en la última década o que están en estudio o por aprobarse: reforma a la salud y a la seguridad social, reformas laborales, servicio militar, sistema de responsabilidad penal juvenil, Política Nacional de Salud Sexual y Reproductiva, Ley Marco de Infancia y Familia. 142

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3. Balance Cualitativo Respecto a los Logros y las Dificultades de las Políticas de Juventud en Colombia Al evaluar los resultados de los diferentes planes de desarrollo nacional puede afirmarse que éstos han carecido de un proyecto a largo plazo para la sociedad colombiana. Los diagnósticos se repiten de manera monótona y los planes de acción tienden a corregir las fallas del pasado o atender la coyuntura, sin proponerse ninguna transformación de tipo estructural. En Colombia se planea para resolver problemas o urgencias de la coyuntura. Existe también una problemática común en los diagnósticos que deja ver, de una parte, el agravamiento de los problemas, y, de otra, la incapacidad del Estado y de la sociedad civil para resolver las patologías sociales, económicas y políticas.

3.1 La Situación de los Jóvenes El caso particular de la juventud confirma esta ausencia de previsión y prevención de los problemas. En los años sesenta y setenta fue claro que Colombia era un país conformado principalmente por niños y niñas menores de 15 años (49% de la población). En consecuencia, era previsible que por este "baby boom" de los años cincuenta y sesenta, a partir de los años ochenta, los jóvenes serían los que entrarían a presionar los servicios públicos de salud, educación y los mercados de trabajo. Esta situación venía unida a otra tendencia perversa de la economía: la época de oro de las actividades productivas66 entró en declive hacia mediados de los años setenta sin poder encontrar una senda sostenida de crecimiento equilibrado en el cuarto de siglo siguiente.67 En consecuencia, la 66

El ritmo de crecimiento de la economía alcanzó un 4,4% por año entre 1955 y 1967. Esta fase fue sucedida por el período de mayor crecimiento económico del país que cubre el período 1967-1974, en un contexto de expansión del capitalismo mundial. Durante esta etapa, denominada la «edad de oro de la economía colombiana», el auge industrial, agrícola y las exportaciones menores permitieron que la economía del país creciera a un ritmo anual de 6,3%. En los años siguientes nunca se alcanzó un nivel de crecimiento semejante; al finalizar la década de los noventa la economía colombiana entró en una crisis que no tuvo antecedentes a lo largo del siglo XX. En el último medio siglo la economía ha pasado por cuatro ciclos bien diferenciales en su ritmo de crecimiento: 1960–75 el primero, 1976–82 el segundo, 1983–91 el tercero y 1992–2002 el más reciente. Cada uno de estos ciclos muestra una fase de expansión y otra de recesión, determinadas en buena

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entrada masiva de jóvenes a la población económicamente activa en una economía con fallas estructurales generó a partir de los años ochenta un círculo vicioso de desempleo, pobreza, exclusión y violencia. La ola demográfica se encuentra en transición68; para el año 2005 la población se concentra principalmente en el rango etario de 20 a 30 años que son quienes más expuestos están a las limitaciones de conseguir empleo y de seguir preparándose para el futuro. El problema estructural del desempleo juvenil no ha podido ser solucionado, ni siquiera atenuado, por los diferentes programas de gobierno orientados hacia este fin en las últimas dos décadas.69 Los datos en el año 2003 muestran que el desempleo es un drama social que afecta más sensiblemente a unos grupos sociales que a otros, pero a su vez el empleo existente se vuelve precario por la vía de la contratación temporal, la subcontratación, el subempleo y la informalidad. Actualmente, uno de cada cinco colombianos está desempleado. Y son las mujeres, los jóvenes entre 15 y 24 años y los jefes de hogar los más afectados. Lo que quiere decir que la peor condición y expresión de exclusión y vulnerabilidad en el mercado laboral hoy en día está dada en la categoría mujer joven, viviendo en condiciones de pobreza y de baja educación-calificación, aunque todo el hogar y todas las personas se ven muy afectadas por el desempleo y lo precario del trabajo.70 Si bien los jóvenes concentran el mayor impacto del desempleo, a su vez son quienes tienen mayores limitaciones de acceso a la educación y a la

parte por la evolución del sector externo, pero también como consecuencia de las condiciones estructurales internas y la aplicación de políticas macroeconómicas de los diferentes gobiernos. Estos ciclos y las políticas de estabilización y ajuste, unidos a las tendencias demográficas de largo plazo han condicionado, en parte, el comportamiento del mercado de trabajo. Durante los últimos setenta años, Colombia presenta dos transformaciones demográficas relevantes. A partir de los años 30 se registró una intensa y acelerada fase de expansión, conocida como la «explosión demográfica», que tuvo su mayor auge en los años 50. La segunda, iniciada a mediados de los años 60, se le denomina «la transición demográfica». Estas transformaciones demográficas, obedecieron a la modificación de dos componentes básicos del cambio poblacional, la mortalidad y la fecundidad. De un período de alta mortalidad y fecundidad, en los últimos treinta años se pasó a niveles significativamente más bajos. Los programas de trabajo orientados hacia los jóvenes los caracteriza el asistencialismo, el empleo precario y de corta duración, la segmentación en lo que se refiere a jóvenes pobres y de estratos socioeconómicos altos. La capacitación no está articulada a las oportunidades de empleo y se orienta a actividades microempresariales de poca viabilidad, competitividad y bajos ingresos produciendo, la mayoría de las veces, un efecto perverso: promover la salida prematura de los jóvenes del sistema educativo ante la expectativa de obtener un ingreso. ORGULLOSO, Alberto. (2003). Alternativas frente al problema del empleo en Colombia. Documento presentado a la Mesa de Trabajo sobre las Reformas Sociales, Bogotá, p. 1.

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seguridad social. En el caso particular de la educación, reconocida como un elemento fundamental en la construcción de la sociedad71, el país está lejos de garantizarle a los jóvenes la cobertura universal en educación con la calidad requerida. Comparada con América Latina, Colombia presenta un notable retraso tanto en primaria como en secundaria.72 Actualmente, la cobertura neta en primaria es de 83,6% y en secundaria y media de 62,7%. Al analizar quiénes se quedan por fuera se concluye que el sistema educativo es bastante inequitativo, tanto por estratos socioeconómicos como por entidades territoriales. En efecto, hay diferencias por nivel de ingreso: los más pobres tienen menos posibilidades de asistir en cualquiera de los niveles y fueron los más golpeados por la coyuntura depresiva entre 1997 y el año 2000, porque tuvieron que sacar sus hijos del estudio. Del grupo 12 a 17 años, cuyos hogares pertenecen al 10% más pobre de la población, sólo asisten 60 de cada cien a una institución escolar, frente al 84% de los hogares que pertenecen al 10% más rico; de las edades de 18 a 25 años, 10% frente a 27%. Como si esto fuera poco, entre 1997 y 2000 cae la asistencia de los más pobres, para los cuatro primeros deciles de los jóvenes de 12 a 17 años y hasta el séptimo para los jóvenes de 18 a 25 años. Las diferencias por entidades territoriales varían notablemente: en secundaria oscilan entre 75% de Bogotá y el 41% en el Cauca. El sector rural tiene un atraso de más de 20 años frente al promedio del país, los cuatro años alcanzados por su población hoy, es menor que el promedio del país en 1978. Si se sigue al ritmo histórico, se requerirían treinta años para que la zona rural alcance la educación que tenía el país en 1999.73 En salud, los jóvenes de los sectores populares se encuentran totalmente desprotegidos. Producto del empobrecimiento y el desempleo en los estratos

En la educación se adquiere la capacidad de crear, absorber y ser capaz de involucrar las innovaciones en el proceso productivo que es el elemento fundamental del desarrollo económico y social rápido y sostenido. Es el mejor medio para lograr el fortalecimiento de una sociedad solidaria, capaz de reconocer el otro como igual. De su calidad depende la capacidad de los ciudadanos para crear, entender y disfrutar los bienes y servicios que la sociedad crea y recrea continuamente en la dinámica de formación de cultura y riqueza. La atención en primaria es menor que en todos los países; para el nivel de secundaria si bien supera a Paraguay y Ecuador está lejos de Argentina, Uruguay y Chile (SARMIENTO Alfredo.(2003).ARD, conversatorios sobre educación básica. Este análisis sobre la situación de los jóvenes respecto a la educación se basa en: Sarmiento, Alfredo, (2003), Conversatorios sobre Educación: Retos y Propuestas, ARD, Bogotá (policopiado).

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socioeconómicos bajos, se presenta una elevada deserción en el sistema de seguridad social y cerca de 12 millones de la población más pobre no accede a los servicios de salud. La cobertura de la población asegurada en salud es el 56% (55, 6% en el régimen contributivo y 44,4 % en los regímenes subsidiado y especial). El actual sistema de salud forma parte de las reformas adoptadas en la ley 100 de 1993. De acuerdo con la reglamentación de esta ley, los jóvenes mayores de 18 años que no estén estudiando no pueden ser beneficiarios de la seguridad en salud de la familia, por tanto, si no trabajan ni pueden pagar la afiliación al sistema quedan sin ninguna protección en salud. Los jóvenes se encuentran en un limbo jurídico. Parcialmente el gobierno intentó, mediante la resolución 412 del año 2000, orientar el gasto social de los municipios hacia la detección temprana de las alteraciones en el desarrollo de los jóvenes, dando prioridad a la atención básica, embarazo, VH/SIDA, atención a víctimas de la violencia intrafamiliar. Si bien la norma busca que se atienda con prioridad a los adolescentes y jóvenes, en realidad es poco lo que los municipios pueden hacer la respecto debido a que: el sistema está privatizado; los recursos del gasto social están predefinidos y preasignados, de acuerdo con la Ley 715 de 2001.74 En consecuencia con la libre inversión a la que acceden los municipios en el Sistema General de Participaciones es poco lo que les permite para cubrir estos nuevos programas y, en general, los entes territoriales no cuentan con recursos propios para financiar un Plan Estratégico de Salud Sexual y Reproductiva orientado al beneficio de los jóvenes. En general, temas cruciales para los jóvenes, como la educación sexual y reproductiva y las acciones de promoción y prevención en salud, no han sido tratadas con profundidad ni han merecido el desarrollo, financiamiento e institucionalización que requieren.75 Actualmente se lanzó públicamente la 74

De acuerdo con la Ley 715, los recursos de salud se orientan principalmente a cumplir con dos de las funciones asignadas a los municipios: i) financiar y cofinanciar la afiliación al Régimen Subsidiado de la población pobre y vulnerable y ii) aseguramiento de la población al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Afiliación y Salud Pública son los dos rubros que absorben el gasto en salud de los municipios. En este campo quien más ha hecho es una entidad privada financiada con Cooperación internacional y recursos propios (cobro de sus servicios), “Profamilia” quien creó el “Centro para Jóvenes” donde ofrecen servicios clínicos, asesoría y consejería en temas relacionados con aspectos reproductivos y sexualidad integral. No obstante, su cobertura es baja, principalmente urbana y el cobro de los servicios deja por fuera a los jóvenes de bajos recursos.

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"Política Nacional de Salud Sexual y Reproductiva" por parte del Ministerio de Protección Social. Aunque es prematura cualquier evaluación puede anotarse que si bien es una formulación rigurosa y Producto del empobreconcertada hay dudas sobre la viabilidad de alcimiento y el desempleo gunos aspectos por tres razones: no es realista en los estratos sociofrente al actual sistema de salud caracterizado económicos bajos, se por el aseguramiento y la gestión privada, no es presenta una elevada clara en su financiamiento y en su proceso de deserción en el sistema descentralización y no diferencia las desiguales de seguridad social y y capacidades locales para ejecutar la política.

cerca de 12 millones de la población más De otro parte, el deterioro en las condiciones de pobre no accede a los vida de la sociedad colombiana durante la últiservicios de salud ma década ha elevado las cifras de delitos de mayor impacto social (homicidios, lesiones, hurto, atraco, asaltos, secuestros), alcanzando a duplicarse. La alta participación de menores de edad en estos delitos ha promovido, a los sectores de la sociedad proclives a la penalización y el castigo, la presentación ante el Congreso de un proyecto de ley que disminuye a 15 años la responsabilidad penal y civil de los adolescentes.76 La tendencia de los jueces es más hacia el castigo de los menores infractores, que a su rehabilitación o resocialización, de hecho el sobrecupo en centros para adolescentes infractores a la Ley penal es de 330%. Entre tanto, el conflicto social no da respiro: durante el año 2003, en una de cada cinco infracciones a la ley se encuentra comprometido un menor. En respuesta a esta situación, la mayoría de las administraciones locales de las ciudades capitales han desarrollado programas de lucha contra la delincuencia juvenil, principalmente en contra de las bandas organizadas. De otra parte, la estigmatización de los jóvenes por parte de los medios de comunicación es una constante. El análisis de 8 de los principales diarios del país, durante el último quinquenio, permite concluir que el mayor acumulado de noticias acerca de los jóvenes, además del tema de la educación, está asociado con los descriptores: delincuencia, conflicto armado, violencia y reinserción.77 76

Proyecto de Ley Nº 127 de 2001, por medio de la cual se crea el Sistema de Responsabilidad Penal Juvenil. Actualmente se encuentra archivado, pero en el contexto actual de debate de la Ley Marco de Infancia y Familia algunos de sus defensores buscan incluirlo nuevamente. De acuerdo con el sistema de información del CINEP, quien hace un seguimiento permanente a dos diarios de circulación nacional y 6 regionales de las principales capitales del país.

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Otras situaciones que caracterizan a los jóvenes en Colombia son las siguientes78: •

Aparecen como los que más se incorporan en las distintas fuerzas comprometidas en el conflicto armado.

•

Tienen limitadas posibilidades de acceso a la educación superior.

•

El principal factor de mortalidad es la accidentalidad por tráfico asociada al alto consumo de alcohol, seguido por la violencia común y la guerra. En las mujeres lo es el aborto.

•

Alta deserción escolar entre los jóvenes rurales.

•

En los estratos más pobres el número y porcentaje de jóvenes casados, en unión libre, separados y hasta viudos alcanza elevadas proporciones, especialmente dentro de las mujeres.

•

Los jóvenes empiezan a usar drogas en edades cada vez más tempranas. Desde los 10 hasta los 19 años los muchachos se inician en el consumo de sustancias legales e ilegales. La mujer consume casi a la par que los hombres y la combinación de sustancias como la marihuana, la cocaína y la heroína se incrementa en los jóvenes universitarios.

•

Más de la mitad del total de la población desplazada79 por la violencia es menor de 18 años.

De acuerdo con la Encuesta Nacional de Jóvenes realizada en junio de 2000, "Diálogo Nacional": el 81% de los jóvenes afirmaba que ser joven tiene un significado positivo, esto es, divertirse, disfrutar la vida, vivir sin preocupaciones, ser activo, prepararse para el futuro, salir adelante y alcanzar metas, ser útil al país, servir a la sociedad y aportar, ser responsable, ser optimista y confiar en el país. No obstante, 19% de los jóvenes siente "frustración ante la falta de oportunidades y limitaciones que el país le impone, manifestando que ser joven es estar limitado por la situación del país, es 78 79

Datos presentados por el Programa Presidencial Colombia Joven, en: Diálogo Nacional, 2001. Entre 1985 y 2003 el dato acumulado de la población desplazada supera la cifra de los tres millones de personas.

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riesgoso y peligroso, es tener pocas oportunidades de prepararse para el futuro, así como tener pocas posibilidades de empleo.80 En un reciente estudio sobre el futuro del Distrito Capital (Bogotá del 2012), en el que se consultaron mil jóvenes entre 14 y 26 años, adultos y expertos en el tema, adelantado por CIDER, de la UniversiEl mayor acumulado dad de los Andes, y el Departamento Administratide noticias acerca de vo de Acción Comunal Distrital se concluye que las los jóvenes, además percepciones de la juventud bogotana son más pedel tema de la educasimistas que los indicadores estadísticos y que las ción, está asociado percepciones de las instituciones y los expertos. El con los descriptores: estudio señala que los jóvenes creen que81: •

delincuencia, conflicto armado, violencia Las familias se van a debilitar por las tensioy reinserción nes económicas y sociales. Esto va a incrementar la violencia y el consumo de sustancias psicoactivas entre la juventud. Ante este fenómeno, el vecindario y personas como amigos tendrán un mayor papel en su formación.

•

La educación seguirá mostrando progresos en cobertura, pero sin mayor equidad debido a la baja calidad que se les ofrece a los estratos bajos.

•

En empleo habrá más inestabilidad laboral y baja remuneración en los puestos que se ofrecen a los jóvenes.

•

Habrá más posibilidades de expresión a raíz de los nuevos canales de comunicación (como Internet).

•

Su participación en política será más pasiva porque sus intervenciones no van a mejorar las cosas.

El análisis sobre la situación actual de los jóvenes en Colombia permite concluir que: • 80 81

La situación de los jóvenes no es ajena a las condiciones estructurales de la sociedad colombiana y sus dinámicas conflictivas, inequitativas y Colombia Joven, op,cit. p. 7. Según el informe presentado en el diario El Tiempo, domingo 15 de junio de 2003, p. 2.1

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excluyentes de producción y reproducción. En consecuencia, la fragmentación y segmentación se unen a la condición compleja y heterogénea de la juventud. •

Más que políticas y programas asistencialistas, lo que los jóvenes requieren y reclaman son oportunidades y garantía de sus derechos.

•

A pesar de cerca de dos décadas de pronunciamientos, investigación, diseño y financiamiento de programas y políticas y de contar con una Ley de la Juventud, la situación de los jóvenes es más conflictiva y compleja. Esta situación explica que los jóvenes no proyecten un futuro porque en su presente encuentran inequidad, exclusión y falta de oportunidades, en particular los jóvenes pertenecientes a sectores poblacionales en condiciones de pobreza.

•

La desestigmatización de la condición juvenil no muestra aún resultados positivos.

3.2 Logros y Dificultades de las Políticas de Juventud en Colombia Uno de los artículos más expresivos sobre los resultados de las políticas públicas de juventud es el realizado por el investigador y experto en temas de juventud Germán Muñoz, titulado: "Otra década perdida: Políticas Públicas de Juventud en la Región Andina"82. En general, las políticas de juventud fueron una fachada, detrás de la cual no había contenidos estructurados. Si bien, el tema de juventud sigue siendo importante, tanto en agendas nacionales como internacionales, lo que no está claro es el objetivo último de la intervención, el sentido de las políticas de juventud y de las instituciones dedicadas a la atención de los jóvenes. En la evaluación cualitativa que realiza Muñoz83 se concluye: "Las políticas de juventud florecieron silvestres, se improvisaron, no tuvieron un norte, ni metas productivas, ni bases que las sustentaran (en este sentido no fueron 82

MUÑOZ, Germán. (2000). “Otra década perdida: Políticas Públicas de Juventud en la Región Andina”. En: Revista Nómadas Nº 13, octubre, Departamento de Investigaciones Universidad Central, Bogotá, pp. 239-246. Como se señaló anteriormente, actualmente no existen evaluaciones cuantitativas ni con el rigor técnico requerido sobre las políticas de juventud en Colombia.

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públicas), ni interlocutores válidos (no participaron en ellas empresarios, gremios ni organizaciones), ni fundamento investigativo suficiente, ni pasaron por un debate abierto y transparente. Fueron concesiones sin efecto en la vida social, en la medida que los sectores que ejecutan políticas sociales no los tomaron en serio. El Estado tomó el tema para hacer con él protagonismo y la sociedad civil (a través de las ONG) entró en el juego, nunca lo criticaron ni impugnaron. El tema deslumbró a todo el mundo y la década entera de los años noventa se gastó en aprender sobre el tema, con un costo inmenso y sin resultados equivalentes: haciendo hoy un balance podemos decir que no tenemos indicadores de logro, ni existe una agenda intencionada que permita capitalizar los aprendizajes".84 Para otros expertos en el tema, como Ernesto Rodríguez, los recientes cambios institucionales en el nivel nacional y las permanentes reuniones en el plano internacional: Asamblea de Gobernadores del BID, el período de Sesiones de la Cepal y la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado, que han incluido los temas de juventud de manera destacada, permiten concluir que "el año 2000 ha sido muy productivo en el dominio de las políticas públicas de juventud en América Latina" y que "podrían incidir en la consolidación de auténticas políticas de Estado en esta materia para el futuro inmediato".85 No obstante, en lo que se refiere a la experiencia de Colombia respecto a las políticas de juventud, afirma Rodríguez que "la falta de acumulación y los cambios constantes de orientaciones" tuvieron "efectos perjudiciales en el desarrollo de políticas públicas".86 Para otros estudiosos del tema, además de haber existido en el Estado una actitud errática y débil con respecto a las políticas de juventud, su atención se centró en los jóvenes marginales y en "situación de riesgo" que han conducido a legitimar cierto tipo de formulación de política pública con un claro enfoque paternalista y asistencialista. Según los investigadores del DIUC: "la Política Pública de Juventud, como la investigación social, se han focalizado en un tipo de joven - el de sector popular- y de él, el que se encuentra en situaciones trasgresoras, como la violencia, la delincuencia, el consumo de drogas; dicha focalización, además, ha tenido como referente a un hombre joven y la mirada que se ha hecho a las mujeres jóvenes ha sido desde los 84 85 86

MUÑOZ, G,.Op. Cit. p. 244. RODRÍGUEZ, E. (2002). Op. Cit. p. 29. Ibid, p. 69.

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temas del embarazo adolescente y la atención materno-infantil; acercamiento que en todo caso las sigue mirando desde su efecto en otros -como madres prematuras, además - y no desde su singularidad. Focalización que al cruzarse con la sectorialización de las políticas públicas genera una serie de desajustes y desfases con las dinámicas mismas de los jóvenes y en las posibilidades que se les da de acceso como sujetos de derechos y deberes".87 Estas consideraciones de los expertos sobre los alcances y las limitaciones de las políticas públicas de juventud en Colombia coinciden con la evaluación que hacen los sujetos de las mismas. De acuerdo con los resultados de la Mesa Nacional de Juventud y Planeación Participativa, la realidad de los jóvenes muestra una paradoja: "si bien son claves para enfrentar los cambios que requiere la sociedad, sus condiciones precarias evidencian el desperdicio de su potencial sociodemográfico; las políticas de gobierno se quedan en buenas intenciones, los programas y proyectos no logran armonizarse entre lo local y lo nacional y su impacto no es el esperado. Aunque se ha progresado con respecto a la comprensión del tema en forma más integral y transversal, aún falta hacer énfasis en la reorganización de la gestión y coordinación interinstitucional, centrada básicamente en lo sectorial. Se requiere una visión prospectiva, para no seguir viendo el ir y venir de programas de corto plazo con bajo impacto en los problemas que aquejan a los jóvenes; una visión en la cual se comprometa el país político con el país nacional".88 Para el año 2003 el pesimismo empeora. De acuerdo con el balance respecto de la juventud, realizado por el Comité Distrital de Juventud participante en el Foro Social Mundial Temático realizado en Cartagena (16-21 de junio de 2003), los resultados son precarios. "La situación de pobreza, violencia, desempleo, limitada cobertura educativa, nos demuestra que los jóvenes del mundo y en particular los de América Latina, son una población que ha quedado al margen de los procesos de inclusión que se debieron dar en el continente conforme se avanzaba en el campo tecnológico, informático y en la globalización. Ahora, se está demostrando que toda la retórica sobre el desarrollo que acompañó estos procesos no fueron más 87

DEPARTAMENTO DE INVESTIGACIONES DE LA UNIVERSIDAD CENTRAL – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE ACCIÓN COMUNAL DEL DISTRITO. Informe Final: Estado del arte de la investigación sobre juventud para la formulación de la política. Bogotá, 24 de mayo de 2002, p. 107. MESA NACIONAL DE JUVENTUD Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA. (2002),.Op. Cit. p. 170.

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que falsas promesas, porque los problemas de América Latina más allá de superarse se han agudizado y las condiciones de vida de la población se han deteriorado, siendo la población juvenil uno de los sectores más golpeados por esta situación". En Colombia, según el Comité Distrital de Juventud, la situación de los jóvenes no es diferente, al contrario, es más grave aún, ya que a todos los problemas señalados anteriormente se le suma el conflicto armado en el cual participan entregando sus vidas de forma voluntaria o Para otros estudiosos involuntaria a unas causas guerreristas; una lu- del tema, además de cha que en la historia del país ha tenido como haber existido en el Eslogro principal el aumento de las estadísticas de tado una actitud muertos, ya que las posiciones de los actores en errática y débil con conflicto, no permiten vislumbrar otra alternati- respecto a las políticas va donde prime la vida y se adelanten las trans- de juventud, su atenformaciones necesarias en el orden político, so- ción se centró en los jócial y económico, que les permita al conjunto de venes marginales y en la sociedad colombiana, y desde luego a los jóve- "situación de riesgo" nes, vivir conforme a sus derechos en una socie- que han conducido a ledad democrática, tal como lo promulga la Consti- gitimar cierto tipo de tución del 91".89 formulación de política

pública con un claro en-

Las conclusiones del Seminario Taller Interna- foque paternalista y cional sobre Política e Institucionalidad Pública asistencialista de Juventud, desarrollado en 1999 por la Organización Panamericana de la Salud -OPS/OMS- y Colombia Joven, resumen la evolución de lo ocurrido en la última década (antes de que desapareciera el Viceministerio de la Juventud, durante la administración Pastrana). Entre los logros resalta el avance obtenido en darle status a lo juvenil en Colombia, la mayor visibilidad de la juventud, la comprensión sobre integralidad para la atención, unificación de criterios para una intervención más coordinada y superación del paralelismo institucional. En particular, la Ley de la Juventud es considerada como el mayor logro. Las dificultades se refieren a:

COMITÉ DISTRITAL FSMT. (2003),.Jóvenes en la construcción de un nuevo orden social,. En: Periódico Caja de Herramientas, Bogotá, p. 16.

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•

Duplicidad de acciones en las instituciones; agravada por la poca información que existe entre las instituciones sobre los procesos, logros y nivel de desarrollo de los proyectos o programas.

•

Los estudios regionales registran una fuerte tendencia al desconocimiento del Viceministerio y entes que trabajan con juventud.

•

No son claros los motivos y las fundamentaciones que se han tenido en cuenta al crearse oficinas de juventud, lo mismo que en el nivel nacional no se perfilan con claridad la misión y visión del Viceministerio.

•

No se ha logrado clarificar y diferenciar con precisión los roles o funciones que debe desempeñar cada institución en materia de juventud.

•

No hay claridad con las nuevas funciones al nacer la Consejería de Juventud. No se ha tenido una clara coordinación con el Viceministerio, y las acciones adelantadas hasta la fecha han sido fallidas.

•

Las expectativas frente a la institucionalidad han causado grandes frustraciones por la forma como ha actuado el Viceministerio ante las demandas regionales.

•

El debilitamiento del Viceministerio afecta la institucionalidad en lo regional y local. Existen serios limitantes para la creación de institucionalidad: cultura institucional de trabajo protagónico y aislado, concepto de desarrollo no concertado y elaborado sin unificación, bajos niveles de participación juvenil en estos procesos.90

Finalmente, habría que señalar uno de los problemas de las políticas de juventud que lo comparte con la mayoría de las políticas poblacionales centradas en la cultura y la identidad: el corporativismo y la fragmentación de la conciencia social. En efecto, toda política pretende institucionalizar a la población beneficiaria de las acciones del Estado. Por ello, en una sociedad corporativista, las organizaciones o quienes se visten con el papel, real o ficticio, de representantes de un colectivo interlocutan con el 90

PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, COLOMBIA JOVEN. (2.001). Hacia una política Pública de Juventud en Colombia, P. 56-57

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Política Pública de Juventud en Colombia

Estado con el único fin de apropiarse rentísticamente de una porción del presupuesto público para satisfacer sus intereses particulares y a cambio, ofrecen la lealtad y la legitimidad que el régimen político requiere. En este marco de acción, todo proceso participativo y de planeación termina en un "petitorio" de financiamiento de programas y proyectos. En consecuencia, un modelo corporativista difícilmente puede producir "acción pública", esto es, "la institucionalización de la acción colectiva" donde se logren consensos colectivos y democráticos alrededor de la expansión de las ciudadanías. No obstante, en este contexto, se encuentran organizaciones juveniles con procesos autónomos y autogestionarios que cuentan con su propio proyecto político y social, lo que les permitiría entrar en el campo legítimo de la confrontación, concertación o negociación política, social y cultural bajo las reglas de la democracia y en la búsqueda del "bien común". En efecto, la formación de ciudadanos que tengan garantizados sus derechos civiles, políticos, sociales, económicos y culturales y que participen activamente en la vida social y política de localidad y país debe ser la meta de toda política social integral y democrática. De esto se colige que toda política pública tendrá que cumplir cuatro condiciones básicas: universalidad de derechos, satisfacción de las demandas específicas de las diversas expresiones de la sociedad, concertación gobierno-sector privado-organizaciones de la sociedad civil y asignación democrática y participativa de los recursos públicos. En resumen, el diseño e implantación de las políticas públicas no debe ser una respuesta temporal a los compromisos clientelistas del gobierno, sino una garantía para que los ciudadanos puedan ejercer los derechos y libertades fundamentales establecidos en la Constitución. Lo contrario, la negociación privada de los recursos públicos91, característica de los regímenes corporativistas, conduce a una fragmentación de la conciencia social lo que impide a los grupos y clases subordinadas desarrollar una perspectiva integral de la sociedad en su conjunto. En consecuencia, la estabilidad social 91

Proceso que ha puesto de moda el “Lobby” o cabildeo de personas influyentes o supuestos representantes de grupos sociales ante las autoridades del poder legislativo o ejecutivo para lograr prebendas jurídicas o presupuestales evadiendo el debate público democrático.

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depende de esta fragmentación y negociación de intereses privados y no de la creencia en la legitimidad del statu quo. De este modo, como lo ha afirmado el filósofo Alemán Habermas, en su Teoría de la Acción Comunicativa, la conciencia cotidiana es despojada de su poder de síntesis; se torna fragmentaria. Logros y Oportunidades de la Política de Juventud en Colombia Reconocimiento de la diversidad y autonomía de la población joven. Importancia del tema en las agendas nacionales. Creación de una institucionalidad especializada en el tema de juventud. Grupos de trabajo, expertos y consolidación de programas de investigación. La posibilidad futura de contar con una carta de derechos de los jóvenes. Construcción de un marco jurídico a la luz de la Constitución de 1991: Estado Social de Derecho y democracia participativa. Expedición de la Ley 375 de 1997 o Ley de la Juventud. Consolidación de procesos organizativos y participación por parte de los jóvenes. Mayor desarrollo integral del enfoque conceptual de atención a jóvenes. Políticas afirmativas y actores estratégicos para el desarrollo.

Dificultades y Amenazas de la Política de Juventud en Colombia Pérdida de importancia de los asuntos de juventud en la agenda pública, debido a las políticas de ajuste y a la profundización de la crisis política, económica y social. No existe una política de Estado, quedando el tema de juventud a discrecionalidad del gobierno de turno. Asignación de recursos escasos. El enfoque de derechos, aunque de manera limitada, opera más en las poblaciones de niños y niñas que respecto a los jóvenes, sector donde se violan la mayoría de sus derechos sociales, económicos y culturales y se restringen sus libertades fundamentales. Escasa reglamentación de la Ley de Juventud, dispersión e incoherencia en la legislación referida a jóvenes.

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Política Pública de Juventud en Colombia

No hay coordinación interinstitucional en la gestión sobre el tema de juventud, ni claridad en los roles institucionales y desconocimiento de la problemática de la población objetivo. Carencia de un enfoque sistémico. Grandes limitaciones en la divulgación e información sobre las políticas y programas de juventud. No hay apropiación social de los temas. Escaso protagonismo de los propios jóvenes. Debilitamiento de las organizaciones sociales y privadas en la priorización del tema. Limitada descentralización y ejecución en los municipios. Las políticas sociales se centran en los menores de catorce años, en el mejor de los casos cubre hasta los 18 años. Problemas de discontinuidad en el tiempo y escasa cobertura de los programas. Segmentación excesiva del grupo objetivo con poca capacidad de réplica. No existe un sistema de seguimiento y evaluación de resultados e impacto. Fraccionamiento en la investigación y en las acciones de seguimiento, énfasis en los jóvenes hombres de los sectores populares en situación de riesgo y transgresores de la ley lo que conduce a programas de carácter asistencialista y paternalista. Crisis de la democracia participativa y resurgimiento de concepciones más autoritarias, verticales y excluyentes en el ejercicio del poder. No existe una base social o política que defienda los derechos de los jóvenes. Fortalecimiento del corporativismo y fragmentación de la conciencia social. Ausencia de referentes de "bien común" y proyecto de sociedad.

3.3 Elementos a Tener en Cuenta en la Construcción de una Política Pública Nacional de Juventud Con un propósito crítico constructivo, el señalamiento de los logros y dificultades de las políticas públicas de juventud debe complementarse con una profundización analítica de los diferentes componentes de toda política pública para recomendar con mayor precisión los aspectos que son susceptibles de mejoría.

Enfoque, diseño y conocimiento: El enfoque de toda política se relaciona con los principios y valores políticos y éticos que animan su formulación, en particular con el sentido de la

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acción pública y los objetivos buscados. El diseño de la política es una consecuencia del enfoque, pero requiere además del conocimiento científico y técnico de la realidad contextual, de los sujetos sobre los que se quiere intervenir y de los procedimientos y estraToda política pública tegias viables para lograr los fines. El conocimientendrá que cumplir to es de tres tipos: el generado por investigaciones cuatro condiciones bá- rigurosas sobre la realidad a intervenir; la sistemasicas: universalidad de tización del conocimiento teórico y empírico acuderechos, satisfacción mulado; y, el generado por las propias comunidade las demandas espe- des cuyas sensibilidades, cosmovisiones del muncíficas de las diversas do, modos de producción y organización social, expresiones de la so- estéticas y éticas de la existencia, conllevan una ciedad, concertación multiplicidad de modos de inserción de las comugobierno-sector priva- nidades y las personas individuales en los ritmos y do-organizaciones de modalidades del desarrollo.

la sociedad civil y asignación democráti- En este aspecto, una política de juventud en Coca y participativa de lombia tiene el reto de superar los enfoques los recursos públicos corporativista, paternalista y asistencialista. Su diseño debe ir más allá de buscar resolver patologías sociales del pasado o simplemente agregar las acciones institucionales sin concepción de la integralidad y viabilidad. Debe basarse en el acumulado de conocimientos existente para evitar análisis fragmentarios, reducidos a grupos excluidos o vulnerables y sin referentes empíricos históricos.

Pertinencia y oportunidad: La pertinencia es la respuesta a necesidades reales. Hace referencia a la adecuación de la oferta de las acciones de la política con necesidades reales, heterogéneas y de las dinámicas de la demanda. La oportunidad está implícitamente ligada a la temporalidad, incertidumbre y cambios social y político. Por tanto, la oportunidad de la política pública debe ser acorde con el equilibrio inestable de las ofertas y las demandas sociales y contar con la flexibilidad estratégica que le permita adecuarse al cambio permanente. Por ello, cuando se quiere legislar de manera rígida sobre la realidad lo que se logra es la rápida obsolescencia de las normas (caso de la Ley de Juventud); o cuando se quiere adelantar de manera tardía los programas, la condición política y social que la favorecía ya no existe. 158

Política Pública de Juventud en Colombia

Consistencia, Integralidad y Coherencia: La consistencia es la integralidad de las acciones. Uno de los postulados conceptuales de toda política de juventud es su carácter integral. En término de acciones del Estado se traduce en coordinación intersectorial e interinstitucional. En este sentido debería expresar los esfuerzos del Estado en favor de la juventud. Aunque hay muchos esfuerzos para crear mecanismos de trabajo intersectorial e interinstitucional, el Estado colombiano en todos sus niveles no actúa fácilmente en esta lógica y en consecuencia desarrollar nuevos mecanismos es una tarea de la mayor importancia.92 La coherencia es un concepto sistémico en el marco de una política pública. Es la armonía entre los distintos objetivos de una política pública. Todos los programas, proyectos y estrategias que hacen parte de su plan de acción deben ser funcionales a los objetivos buscados, a la vez que armonizar y generar sinergia entre los distintos elementos. En la acción holística del Estado no existe coherencia en relación con las políticas de juventud. Algunos ejemplos ilustran esta problemática: es absurdo que se busque disminuir el alcoholismo en los jóvenes cuando las administraciones públicas departamentales tienen el monopolio de las bebidas alcohólicas y promueven su consumo a través de los medios masivos de comunicación; erradicar la violencia cuando el principal programa que se ofrece a la juventud rural es el de soldados campesinos, llamado eufemísticamente "los soldados de mi pueblo"; evitar la deserción escolar cuando el Ministerio de Defensa muestra un comercial en televisión exaltando como emocionante la participación de los jóvenes en la guerra y a la vez el aburrimiento de estar en las aulas universitarias; promover la incorporación de los jóvenes al sistema educativo cuando se les ofrece ingreso para que se capaciten en oficios de poca competitividad y productividad; insistir en la necesidad de la información cuando la institución rectora de las estadísticas - DANE- no toma en cuenta la Ley de la Juventud para desagregar la información por género y rangos de edad requeridos; impulsar la integralidad de las acciones cuando las instituciones que trabajan para o con jóvenes no tienen un referente común etario.

DAZA, R.(1996). Op. Cit. p. 122-123.

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En resumen, integralidad y coherencia deben ser principios que orienten las acciones propuestas hacia los jóvenes. Éstas deben tender a ser complementarias entre sí y responder a las necesidades de ellos en cuanto individuos y grupo etario.

Financiamiento: Una Política Pública de Juventud debe tener costeadas todas sus acciones, de acuerdo con los objetivos y metas del Plan de Acción, e identificados los recursos financieros que la hacen viable. En relación con el financiamiento de las políticas públicas de juventud en Colombia, la investigación con mayor profundidad es la realizada por Julio César Puentes.93 A partir del análisis presupuestal realizado, concluye: "En términos generales el balance general del período comprendido entre 1991 y 2001, no es muy alentador y por el contrario, hay que resaltar el hecho que la Juventud aún continúe siendo considerada objeto de Política Pública Oficial por parte del Estado".

Gestión y descentralización: La gestión está relacionada con la capacidad gerencial de administrar y ejecutar las políticas públicas. A partir del gran déficit que en esta temática presentan las instituciones encargadas de gestionar las políticas de juventud, Ernesto Rodríguez ha enfatizado en la necesidad imperiosa del "despliegue de una gestión moderna eficiente, eficaz, pertinente, oportuna". El desarrollo de una gestión más moderna debe sustentarse en herramientas de la planificación estratégica y los enfoques gerenciales de reforma del Estado.94 La gestión propiamente dicha de los programas y proyectos que hacen parte de las políticas públicas debe ser descentralizada. Su carácter descentralizado es un mandato político que se inicia en los años ochenta del siglo XX a partir de la elección popular de los alcaldes y se refuerza con la Constitución de 1991. La descentralización y la autonomía local, como lo afirma la Federación Colombiana de Municipios, se consideran la base para la construcción de la paz, el desarrollo y el bienestar de la gente.

PUENTES, J. (2002). Políticas Publicas de Juventud y Gasto Público en Colombia 1991 – 2001. Tesis del Magíster en Economía de la Universidad Nacional de Colombia. RODRÍGUEZ, E. (2003). Op. Cit. p. 16.

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Política Pública de Juventud en Colombia

Una de las implicaciones de la descentralización, según Daza, es que los organismos locales que se encargan de promover y coordinar los esfuerzos en favor de la juventud tienen como referente a su propio municipio o departamento y ya no al organismo nacional correspondiente como era lo usual en la estructura centralizada anterior.95 No obstante, el proceso descentralizador no ha sido fácil y las falencias y desigualdades territoriales en su implantación son evidentes. Existe superposición de funciones entre los niveles central y local y, en el caso particular de los principales programas orientados hacia los jóvenes, muchas entidades aún no se han descentralizado (SENA, ICBF, ISS) o mantienen un gran poder central (Educación y Salud), que dificulta la participación, concertación e integración desde lo local. De acuerdo con el estudio adelantado por Puentes, del lado de la evolución de las políticas públicas de juventud puede observarse cómo durante los Gobiernos del período 1990 - 1998 existía una mayor preocupación por el papel que la entidad rectora de las políticas de Juventud debía jugar al interior del Estado. Durante este período, las entidades rectoras a la vez que asesoraban y coordinaban, con otras instituciones estatales y privadas, las políticas, planes y programas en pro de la Juventud, también ejecutaban planes, programas y proyectos. Durante el período 1998 - 2002 la entidad rectora de las políticas de Juventud deja de ser ejecutora y se convierte más en un ente asesor y coordinador de iniciativas. Pero aunque existía la preocupación por parte de los Gobiernos de lo que debería hacerse no implicaba que efectivamente eso haya sucedido, por el contrario, al parecer era poco lo que las entidades rectoras de la política de Juventud saben o han sabido sobre cómo articular las diferentes acciones que realizan las diferentes instituciones del Estado.

Eficiencia, eficacia, transparencia y rendición de cuentas: En gerencia social moderna, la eficiencia y la eficacia son equiparables con los principios económicos de costo-beneficio. La eficacia es el logro de objetivos diversos y de metas oportunamente. La eficiencia es la productividad en el uso de los recursos. En economía una inversión es razonable si genera un beneficio mayor al costo que se genera. En las políticas sociales este tipo de análisis es muy reciente o no existe. En sociedades pobres o 95

DAZA, R. (1996). Op. Cit. p. 123.

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con problemas fiscales graves y con grandes carencias de la población, se convierte en un imperativo ético este tipo de análisis al momento de formular y ejecutar las políticas públicas. Es necesario hacer más con menos y lograr grandes impactos duraderos. Por tanto, las acciones propuestas en el marco de las políticas de juventud deben tender a maximizar los recursos para lograr un impacto positivo en las oportunidades abiertas para los jóvenes, así como en la conciencia existente en las sociedades respecto de su problemática (OIJ). La transparencia se refiere a la existencia de un marco normativo y prácticas claras en el proceso presupuestal, como también al acceso de los ciudadanos a la información y a los mecanismos formales de participación durante todo el proceso, desde la formulación hasta la ejecución y la rendición pública de cuentas. Por ello es importante el compromiso con la transparencia (cuántos recursos se ejecutan, cómo se asignan y ejecutan, mantenimiento de contratos y contabilidades públicas) y la rendición de cuentas (los balances financieros y sociales). La experiencia del Viceministerio de Juventud en lo relacionado con la ejecución de recursos es una muestra de cómo los problemas de ineficiencia, ineficacia, clientelismo y corrupción del Estado Colombiano afecta igualmente las entidades encargadas de las políticas de juventud. De acuerdo con el estudio de Puentes sobre las finanzas públicas destinadas a los programas de juventud: "Tratar de establecer el impacto que han tenido estos programas sobre la población es una pregunta nada sencilla de responder, dado que no hay una certeza a qué tipo de grupos se pretendía atender con este tipo de programas, habría que dejar las partidas presupuestales y adentrarse en el corazón mismo de las entidades e indagar un poco más sobre estas iniciativas". En aras de la transparencia y la rendición de cuentas, debería emprenderse una evaluación rigurosa sobre la manera como se manejaron todos los recursos destinados a la juventud desde la década de los noventa, sus resultados e impactos reales. El trabajo de Puentes es una buena base para iniciar esta tarea.

Concertación, marco institucional y jurídico: Con relación a la juventud, Colombia presenta un marco jurídico totalmente incoherente, disperso, contradictorio y fragmentario. Es más, no existe un inventario analítico actualizado que relacione e interprete todas las 162

Política Pública de Juventud en Colombia

normas que afectan positiva o negativamente la vida de los jóvenes.96 Esto conlleva una acción aislacionista y autárquica de las instituciones que adelantan programas hacia los jóvenes. Esta fragmentación jurídica refleja también la ausencia de un marco institucional que coordine, concerte y permita superar "el aislacionismo y la irrelevancia que han caracterizado históricamente a las políticas públicas impulsadas desde las instituciones - públicas y privadas- especializadas".97 En consecuencia, las políticas de juventud deben tender a que se involucren y comprometan los diferentes sectores de la sociedad, tanto del sector privado como del público y, particularmente de las comunidades y de los propios jóvenes (organizados o no), aunando una amplia concertación de esfuerzos. La participación y la concertación ciudadana dan viabilidad política a los planes de acción y sostenibilidad (administrativa, técnica, comunitaria y ambiental).

Competencias técnicas, innovación y replicabilidad: Como lo recomienda la OIJ, muchas de las acciones propuestas en el marco de las políticas de juventud deben tender a la creación y experimentación de soluciones originales frente a los problemas prioritarios que afectan a los jóvenes. A su vez, las acciones propuestas deben ser adaptables a diferentes contextos, así como deben contar con mecanismos de seguimiento y evaluación que faciliten su potencial multiplicación. Igualmente, debe superarse el énfasis de los estudios pilotos que adolecen de análisis de costo-beneficio y nunca se replican. Por este fin, es imperioso el desarrollo de competencias técnicas en los organismos y organizaciones de jóvenes. En este campo son fundamentales los programas de profesionalización de la capacitación de recursos humanos.

Participación y publicidad: La participación es uno de los postulados conceptuales de las políticas de juventud. Según Daza, "el carácter participativo referido tanto a la necesi96

El último inventario analítico de la normatividad relacionada con los jóvenes fue realizado durante la existencia del Viceministerio de la Juventud RODRÍGUEZ, E,.(2003),,Op. Cit. p. 1.

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dad de participación de los jóvenes mismos como a la de la sociedad civil, incluye tanto participar en su formulación como en su ejecución y evaluación. A este respecto cabe decir que el establecimiento y consolidación de canales democráticos para la participación es una de las tareas más importantes para la construcción de una política de Juventud y en general para el desarrollo de la democracia colombiana".98 La participación, en término de consulta, ha caracterizado los intentos de formular una Política Pública de Juventud en Colombia, aunque también ha presentado problemas de continuidad, materialización en resultados concretos y el cuestionamiento sobre la representatividad de la base social juvenil. En este último aspecto, una de las fallas Es imperioso el desa- de las políticas de juventud es su débil publicidad. rrollo de competen- En general son conocidas por menos del 5% de la cias técnicas en los población sujeto de los programas y, por lo geneorganismos y organi- ral, éste es el que tiene acceso a la información, zaciones de jóvenes. relaciones corporativas con el Estado y pertenece En este campo son a estratos socioeconómicos altos.

fundamentales los programas de profesionalización de la capacitación de recursos humanos

Por lo tanto una política de juventud debe ser ampliamente divulgada por los medios de comunicación del nivel nacional y regionales, contar con diversas estrategias de comunicación y entrega de información y contar con encuestas públicas que permitan hacerle seguimiento y evaluación cualitativa a los diversos programas y según la diversidad de los jóvenes (por segmentos de edad, por género, por regiones, urbano-rural, por estratos socioeconómicos, etc.)

Perdurabilidad: Las acciones propuestas deben contar con mecanismos diversos que permitan su real proyección en el tiempo. Una de las graves fallas en los programas de juventud es su cortoplacismo, inestabilidad y falta de continuidad.

Calidad y Equidad: Es la capacidad de los productos y servicios que hacen parte de la oferta de la política pública para cumplir con los estándares científicos y técnicos 98

DAZA, R. (1996). Op. Cit. p. 123.

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requeridos y satisfacer las necesidades, exigencias y expectativas de los usuarios. En los programas de juventud, éste es uno de los aspectos más deficitarios principalmente en los orientados hacia estratos socioeconómicos bajos (servicios pobres para pobres). La equidad es un principio de favorabilidad o de discriminación positiva, de las acciones de la política pública hacia las poblaciones o personas en condiciones de vulnerabilidad o pobreza. Estos dos criterios, equidad y calidad, deben estar imbricados para romper los círculos viciosos de la pobreza y generar igualdad de oportunidades y condiciones en un proceso extensivo de ciudadanía democrática.

4. Falsos Dilemas que Enfrentan las Políticas Públicas Sociales Hacia el inmediato futuro, el diseño y construcción de la Política Pública de Juventud deberá enfrentar algunos dilemas en torno a las políticas sociales en que se enmarca y son resultado de largos debates, por lo menos durante las tres últimas décadas. Muchos de estos dilemas, son falsos y más que ayudar a un buen diseño, construcción y ejecución de la política la pueden entorpecer o demorar innecesariamente. No quiere decir, en el lenguaje postmoderno, que "todo vale". Al contrario, los debates sobre estas cuestiones son pertinentes. Es importante identificar, para no quedarse enredado en debates interminables al momento de diseñar e implantar una política pública, los procesos (el diseño de las bases y los posteriores debates democráticos en torno a una política), los instrumentos de gestión (focalizar en un grupo vulnerable en una perspectiva universalista) o el realismo del poder ( cuál es el grupo hegemónico en el gobierno y cuáles los grupos de concertación o negociación) Todo depende del contexto, el momento, el para qué, el para quién y el cómo quedan contenidos en las políticas.

Diseño y Formulación vs Construcción democrática Se ha criticado por burocráticas y centralistas las políticas públicas diseñadas y formuladas por expertos e instancias del gobierno. Al contrario, se afirma que una Política Pública no debe ser diseñada sino construida en un amplio proceso de consulta popular. Esta última tendencia ha tendido a

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degenerar en "basismo", anti intelectualismo irracional y populismo. Como todos los extremos, éstos son viciosos. Con base en el conocimiento acumulado, la evaluación de las experiencias y los marcos del derecho internacional, la constitución política del país y las políticas nacionales dictadas por el sector del poder que controla democráticamente el gobierno deben diseñarse y formularse las bases de las políticas públicas, en cumplimiento de los deberes y obligaciones del Estado. Una vez formuladas estas bases deben pasar a la consulta, concertación y ajustes para que ganen en legitimidad y viabilidad política. Por tanto, similar a como sucede con los planes de desarrollo, las políticas públicas de juventud deben pasar inicialmente por su diseño y formulación para después legitimarse y concretarse en un amplio y plural proceso de construcción democrática.

Políticas de Gobierno vs Políticas Públicas de Estado Bastante se afirma que las políticas de gobierno son demasiado "cortoplacistas" y no permiten una visión estratégica. Para solucionar estas deficiencias se promueven las políticas de Estado prospectivas y de largo plazo. Estas últimas, por lo general, terminan, después de un agotador proceso de consulta y elaboración, en un documento académico sin aplicación real cuando pasa de un gobierno a otro el período para el cual fueron diseñadas. La flexibilidad en la formulación estratégica de las políticas, debe permitir combinar las políticas establecidas por un gobierno legítimamente elegido con los planes de acción formulados al mediano y largo plazo, sobre el sustento del Estado Social y Democrático de Derecho y la legislación internacional; lo anterior, teniendo en cuenta las oportunidades y amenazas, las debilidades y las fortalezas, los cambios previsibles y el factor aleatorio. Un ejemplo de esta combinación de políticas de gobierno y de estado son los planes de gobierno, orientados hacia la infancia y los planes de acción decenales impulsados hacia este grupo poblacional por el sistema de las Naciones Unidas, del cual hace parte y tiene compromisos el Estado y por lo tanto el gobierno correspondiente.99

Focalización vs. Universalización La "focalización" se puso de moda al finalizar la década de los noventa, en 99

Un ejemplo más duro es la deuda pública contraída por cada gobierno, pues si bien favorece sus políticas de desarrollo, el compromiso para su pago es del Estado.

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el marco de los duros procesos de ajuste y reestructuración institucional, de los graves déficit fiscales de los estados y del auge de los fondos de emergencia para atender las poblaciones damnificadas. De ser una simple herramienta de asigna- La flexibilidad en la ción de recursos, se convirtió en toda una política formulación estratéde gerencia social, preocupada de la eficiencia y la gica de las polítieficacia. En el otro extremo, la rápida legitimidad cas, debe permitir ganada también internacionalmente por los Dere- combinar las polítichos Humanos, en particular los de tercera genera- cas establecidas por ción, los Económicos, Sociales y Culturales -DESC, un gobierno legítidaba base de legitimidad a quienes propugnaban mamente elegido con los planes de acpor la universalización de los derechos.

ción formulados al mediano y largo plazo, sobre el sustento del Estado Social y Democrático de Derecho y la legislación internacional

Después de más de una década se reconoce que la focalización genera la fractura de las comunidades, fortalece las prácticas "clientelistas", consolida el asistencialismo y no genera efectos sinérgicos. La universalización de derechos se presentó como una utopía en los países pobres y generó graves problemas fiscales e inflacionarios cuando se pretendió ir más allá de las posibilidades presupuestales, sin contar con políticas fiscales radicales en la redistribución del ingreso y la riqueza. Nuevamente, el justo medio es la alternativa. La característica de los Derechos Económicos, Sociales, Culturales- DESC es su "gradualidad" (que siempre debe ser progresiva dependiendo de los recursos y las capacidades), pero la teleología que los guía es la universalidad en la garantía, ejercicio y disfrute, en igualdad de oportunidades y condiciones. Por tanto, la focalización vuelve a ser una herramienta prioritaria para asignar recursos escasos hacia los grupos más vulnerables o afectados por la violación en sus derechos humanos, en un horizonte de universalidad.

Inclusión vs Priorización En una época en que se ha puesto de relieve los discursos éticos que defienden los valores de pluralidad, concertación y reconocimiento de la igualdad en la diferencia, las políticas públicas tienden a ser inclusivas. En los procesos de consulta y concertación de políticas de juventud la inclusión es un tema relevante: nadie debe quedar por fuera, todos los discursos y requerimientos son válidos. No obstante, una política del tipo "de todo para todos" no es operativa ni viable política ni financieramente. 167

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En un mundo donde la economía es una realidad, el conflicto entre recursos disponibles y necesidades sentidas es inevitable que conduzca a dar prioridad a la atención de algunas de estas necesidades. Más realista es entonces la consigna "lo prioritario para todos". La "priorización" exige, para su legitimidad, que sea en un proceso de consulta democrática donde se decida, tal como viene sucediendo en Portoalegre (Brasil), de manera participativa y pública, la asignación de las finanzas públicas. Además, esta se convertiría, para los jóvenes, en una escuela política de conocimiento de las reglas y procedimientos de la democracia.

Democracia Participativa vs Democracia Delegativa Al concepto democracia se le agregan diferentes adjetivos de acuerdo con la manera como se entiende su contenido y procedimientos para ejercerla. De acuerdo con su etimología, la democracia representaría el poder del pueblo, pero en las complejas sociedades modernas los grupos de poder se articulan en partidos políticos que a través de una propuesta pública, su programa de gobierno, buscan ser elegidos y, de esta forma, representar los intereses del colectivo o base social que los elige. De este modo, hay un compromiso del gobernante para ejecutar lo prometido a la base que le ha delegado su poder tanto al soberano como a los miembros de los distintos órganos de la estructura del Estado. Otra manera de ejercer la democracia es a través de la concertación permanente entre los gestores de las políticas y planes del gobierno y los diferentes grupos de poder y organizaciones de la sociedad. Este republicanismo da mayor legitimidad a las políticas y gobernabilidad a las iniciativas estatales. En consecuencia, una democracia delegativa puede armonizar con una democracia participativa. De acuerdo con el mandato constitucional y la Ley, un gobierno debe establecer su plan de gobierno respecto a la juventud, sin que esto implique concertación o ejecución de planes de acción integrales de carácter nacional. Otra cosa es la ingenuidad del "cogobierno", pensar que el gobernante debe hacer lo que un grupo de presión, diferente a su colectivo político, define qué debe hacerse. Cuando mucho se llega a la negociación y transacción corporativista de intereses grupales y privados. La alternativa es, si no se está de acuerdo con las políticas del gobierno, organizarse e iniciar un proceso político democrático con el objetivo de, en el futuro, ser el gobierno.

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Por tanto, una política de juventud requiere una pedagogía hacia los jóvenes de lo que es la democracia en sus distintas concepciones. Entender que para propiciar la construcción colectiva de las propuestas se pasa de la representación, como forma de delegar la toma de decisiones, a la participación comprometida y responsable de las fuerzas sociales y políticas en un trabajo conjunto y coordinado alrededor de un propósito común.

Autogestión y Autonomía vs Regulación y Producción de Acción Pública Un peligro de las políticas de búsqueda de identidad es su tendencia al corporativismo el cual genera fragmentación y exclusión de aquéllos que no se consideran parte "orgánica" del sistema. Las políticas públicas de juventud han inducido la organización de los jóvenes en torno a la negociación presupuestal de un conjunto de solicitudes o "petitorios" y a su participación en la maquinaria del Estado. No obstante, uno de los valores fundamentales de los jóvenes es su autonomía y libertad de acción. Por ello, no debe confundirse los procesos autogestionarios de los jóvenes con las dinámicas de negociación que puedan establecer con el Estado para generar acciones públicas. En consecuencia, una cosa son las políticas públicas de juventud y otra los planes de acción integrales que las organizaciones de jóvenes promueven de manera autogestionaria y autónoma. Estos procesos deben ser promovidos y apoyados por la acción pública, en el marco de la regulación social. Lo anterior, tiene como fin último la emancipación individual y grupal de los jóvenes para ejercer su libertad y responsabilidad en un marco de Estado Social y Democrático de Derecho. La acción contraria conduce a la cooptación e intervención en la vida de los jóvenes, propio de los regímenes absolutistas.

Necesidades Básicas (carencias) vs Derechos En los años sesenta y setenta el tema de las necesidades básicas insatisfechas como indicador de la pobreza de una sociedad era parte central de los programas de desarrollo social. Las políticas públicas enfocadas a los jóvenes y la pobreza se reducían a las situaciones identificadas por necesidades básicas e ingresos. A la vez en este período, se gestaba el pacto internacional por los Derechos Económicos Sociales y Culturales DESC, pero sólo hasta la década de los noventa toma vigencia y legitimi-

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dad este enfoque. La concepción de la política social como el reconocimiento de los derechos se vinculó al tema del ejercicio pleno de la ciudadanía. En consecuencia, el giro político fue evidente: la pobreza no es un problema de colectivos que registran diversas carencias (necesidades insatisfechas), sino de ciudadanos a los que se les está negando y violando sus derechos humanos, esto es, su dignidad (lo propio de hacer parte de la especie). Mientras el enfoque de NBI percibe la población objetivo de la política social como personas con carencias, a quienes debe suplirse determinados bienes y servicios, el enfoque de derechos considera las personas como sujetos de derechos, indivisibles y universales, con una serie de capacidades que es necesario potenciar para su desarrollo. Pero los colectivos o individuos afrontan problemáticas específicas que no pueden ser desdibujadas en las consideraciones globales de la pobreza o los derechos ya constituidos. En consecuencia, una perspectiva que considere la ciudadanía como dinámica en construcción exige que se evite el reduccionismo de los derechos de ciudadanía a un conjunto preciso de derechos. Al evitar tal reducción, la idea de ciudadanía aparece más bien relacionada con una práctica organizacional a la vez de conflicto y consenso, donde la participación en la vida social implica el reconocimiento no sólo de las necesidades sino también de los deseos de personas y colectivos que pugnan por convertirse en derechos. "El derecho a tener derechos".

Sociedad Civil y Estado como Opciones vs Estado, Sociedad Civil y Esfera Privada como Instancias Constitutivas de las Relaciones Sociales La opción reformista frente a los cambios revolucionarios, identificó al Estado como el agente principal en la generación de políticas "estadocéntricas". El poder desbordado adquirido por la tecnocracia, la administración y control asfixiante de todos los espacios públicos y privados, la transformación del Estado como un fin en sí mismo y la irracionalidad económica de este modelo (totalitarismo estatal) condujo a que se presentaran dos opciones: procesos autogestionarios en dinámicas de ruptura con el sistema (sociocentrismo) o privatización de todo lo público, esto es un totalitarismo de mercado (mercadocentrismo).

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No obstante, es comprensible que cada uno de estos ámbitos de la sociedad tiene sentidos diferentes y cumplen funciones complementarias dentro de una comprensión más amplia del "bien común". El paso del Estado de Bienestar a la Sociedad de Bienestar y la crisis surgida por la separación abrupta de lo público y lo privado dio lugar a relaciones más horizontales, flexibles y democráticas donde el Estado, la sociedad civil y los empresarios confluyen en los espacios de participación, concertación y acción pública común.

Individuos vs Familias y Comunidad Organizada La focalización como política de los programas sociales llevó, mediante los instrumentos de selección de beneficiarios, a la atomización del gasto social y a la fragmentación de las comunidades (luchando entre ellas por quién es el más pobre y en consecuencia quién logra acceder a los subsidios). Otro enfoque privilegia a las familias y las comunidades e invisibiliza a las personas. Bajo el principio de la complejidad estructural, el desarrollo sólo es posible en una concepción territorial y multisectorial, donde las familias y comunidades tienen identidad de intereses y compromisos con sus autónomos planes de vida, pero sin menoscabo de la pluralidad y diferencia de los individuos y grupos sociales en sus libertades fundamentales y derechos humanos.

Enfoque Sectorial, Producto Intersectorial vs Enfoque Intersectorial, Producto Suprasectorial Las prácticas institucionales tienden a ser sectoriales. Difícilmente en prácticas culturales e institucionales tan arraigadas se pueden dar cambios en el corto plazo. No obstante, con la introducción de los enfoques integrales y transversales de las políticas del ciclo vital, de género, ambientales, poblacionales, etc. las políticas tienden a ser intersectoriales en la medida que busquen resolver problemáticas complejas o beneficiar grupos sociales específicos. Por tanto, es posible combinar un enfoque sectorial en una perspectiva intersectorial (articulación entre la oferta y las demandas de las políticas sociales) generando sinergia y, en consecuencia, productos suprasectoriales.

Evaluación de Productos vs Evaluación de Procesos Inicialmente los procesos evaluativos se reducían a comparar los objetivos y recursos proyectados con los resultados obtenidos y las finanzas ejecuta-

171

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das. Después se pensó que más que los resultados obtenidos eran los procesos que generaban los programas sociales: organización, movilización, empoderamiento, etc. Actualmente se reconoce que es necesario y complementario evaluar procesos y resultados (no puede haber procesos sin resultados ni resultados sin procesos). Asistencialismo vs Inversiones en Instituciones y Prácticas Culturales para el Desarrollo. Uno de los cambios importantes en el enfoque de las políticas sociales fue pasar del sector social, concebido como suma de gastos en programas de asistencia social para suplir algunas carencias de individuos, a otro que otorga prioridad a la inversión en instituciones y prácticas culturales para el desarrollo de los grupos y de los individuos que la conforman. No obstante, en la situación de alta vulnerabilidad de sujetos o grupos sociales que no se encuentran organizados o de desastres imprevistos que afectan a unos colectivos las acciones asistencialistas son necesarias, de manera temporal, dentro de un enfoque de derechos ciudadanos y ciudadanía incluyente.

Programación desde la Oferta vs Programación desde la Demanda En lo referente a los programas se ha pasado de un diseño desde la oferta a una programación desde la demanda, es decir, desde la capacidad de las personas para intervenir en su propio desarrollo, por medio de la identificación de sus propias necesidades y de sus propios medios. Este cambio requiere pasar de una concepción de Estado centrado en procedimientos a una concepción de Estado como promotor de desarrollo. Pero igualmente, al fijar la prioridad de sus políticas deberá hacer una oferta programática (por ejemplo, la Política Nacional de Salud Sexual y Reproductiva, construida en la consulta y el consenso) que atienda las demandas concretas para lograr de esta manera un equilibrio social de las políticas públicas.

Centralismo vs Descentralización Desde la perspectiva del Estado: se va de un Estado centralista, cuya presencia y acción se confunde con la del Gobierno Nacional, a la descentralización como proceso de transferencia de poder y articulación de los niveles del Estado, con autoridades de elección popular y con la activa participación en la gestión pública de las organizaciones sociales y privadas, para generar el compromiso de las administraciones territoriales y solucionar los problemas en sus ámbitos de influencia. 172

Política Pública de Juventud en Colombia

Sin embargo, los principios de concurrencia, complementaridad y subsidiaridad deben llevar a un trabajo coordinado entre los diferentes niveles del Estado y a un equilibrio entre el centralismo y la autonomía local; donde el Estado Central fije políticas nacionales, oriente los marcos normativos de las políticas, dirija, coordine, haga seguimiento y evalúe la gestión, capacite, dé asistencia técnica, convoque y cree escenarios de participación.

Lo Temático vs Complejidad Estructural Es necesario resolver las fallas estructurales de la política social. El desarrollo social debe entenderse como el producto de una complejidad estructural entre elementos organizados sistémicamente y bajo una sinergia interactiva. Hoy en día, es ampliamente aceptado que la simple combinación de mayor crecimiento económico, mayor focalización en servicios sociales básicos para los pobres y la generación de redes de solidaridad no son suficientes para enfrentar los problemas relacionados con la pobreza y las desigualdades. Toda política social integral y estratégica debe estar coordinada y gestionada principalmente por las comunidades con el apoyo de las administraciones públicas y el sector privado. Todas las acciones y recursos externos (internacionales y del nivel nacional) deben confluir en estos planes regionales y locaHoy en día, es ampliales integrales de desarrollo, en los que se combimente aceptado que nen las dimensiones social, económica, política, la simple combinación cultural y ambiental, articulando lo temático (prode mayor crecimiento gramas específicos como erradicación del analfaeconómico, mayor betismo) con los enfoques poblacional (niñez, jufocalización en serviventud, indígenas,etc.), lo sectorial (educación, cios sociales básicos vivienda, etc.) en el espacio regional y local para los pobres y la (ecoregiones). El fin último de la política social generación de redes es la expansión de las ciudadanía (democracia rade solidaridad no son dical), la igualdad, la inclusión, el respeto de los suficientes para enderechos humanos y las libertades (libres del hamfrentar los problemas bre, la enfermedad, la ignorancia, la violencia, la relacionados con la pobreza) generando espacios y garantías para que pobreza y las deslas personas y las comunidades puedan participar igualdades. y elegir autónomamente sus propios destinos y planes de vida. 173

Libardo Sarmiento Anzola

5. Perspectivas de la política de juventud, alcances y limitaciones A las tradicionales políticas de juventud -sectoriales y asistencialistas- se vienen agregando tres nuevos enfoques: Actores Estratégicos del Desarrollo; Políticas Afirmativas; Expansión de la ciudadanía juvenil en el marco del Estado Social y Democrático de Derecho. El mayor énfasis en uno u otro depende del régimen político y social y del estilo de desarrollo hegemónico; del grado de evolución de las políticas públicas; de la capacidad de financiamiento por parte del Estado; de la fuerza social y política de los grupos que respaldan el tema de la juventud; y de los niveles promedios de calidad de vida de los jóvenes. Estos tres enfoques alternativos a las políticas tradicionales, presentan ventajas y limitaciones. La pregunta es ¿qué tan diferentes son y en qué son complementarios? A la vez, todos tienden a operar como base de políticas integrales nacionales, sustentados en planes de acción de carácter estatal y optan por la descentralización desde el punto de vista de gestión pública. A continuación se hace una descripción de cada uno de ellos, comentando sus ventajas y aspectos problemáticos.

5.1 Actores Estratégicos del Desarrollo De los criterios básicos a tener en cuenta para la formulación de políticas públicas de juventud, los expertos señalan la necesidad de: "considerar a los jóvenes desde una doble perspectiva: como destinatarios de servicios y como actores estratégicos del desarrollo, a través de su participación protagónica en la modernización en la modernización económica, social y política de sus países". En consecuencia, "las futuras políticas públicas de juventud deberán hacer énfasis en el presente de los jóvenes como protagonistas, y no centrarse en su preparación para el desempeño de roles de adultos en el futuro".100 Bajo este enfoque, el Gobierno de México formuló y aprobó el "Programa Nacional de Juventud 2002-2006" titulado "Jóvenes Actores Estratégicos del De-

100

RODRÍGUEZ, E. (2002). Op. Cit. p. 111.

174

Política Pública de Juventud en Colombia

sarrollo Nacional".101 Con el fin de ilustrar el anterior enfoque, a continuación se presentan el principio que lo sustenta, los objetivos y los temas que incluye. Principio: Reconocimiento de la diversidad y autonomía de los jóvenes en su participación protagónica y responsable en el cambio, como sujetos y actores estratégicos del desarrollo nacional. Objetivo 1: Coadyuvar al mejoramiento de la calidad de vida y bienestar de los jóvenes: • • • • • •

Educación permanente. Actividades productivas y formación para el trabajo. Acceso a la vivienda. Salud integral. Entornos favorables. Opciones para el disfrute de lo juvenil.

Objetivo 2: Generar áreas de oportunidad para el desarrollo de las capacidades individuales y colectivas: • • • •

Formación ciudadana juvenil. Procesos de organización . Creación cultural juvenil. Inventiva científica y tecnológica.

Objetivo 3: Propiciar condiciones de equidad para los sectores juveniles en exclusión. • • • • •

Oportunidad para jóvenes indígenas y rurales. Apoyo a jóvenes migrantes. Jóvenes en situación de calle. Jóvenes con capacidades diferentes. Jóvenes en conflicto con la ley.

Alcances: Este enfoque impulsado por la CEPAL, se propone considerar a los adolescentes y jóvenes de la región como actores estratégicos del desarro101

PROJUVENTUD, (2002).Jóvenes Actores Estratégicos del Desarrollo Nacional. Programa Nacional de Juventud 2002-2006, México.

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llo, fomentando su más amplia y efectiva participación en la construcción de sociedades más equitativas y democráticas. Al mismo tiempo que plantea diversas medidas tendientes a procurar una más resuelta concertación de esfuerzos interinstitucionales, con una clara distriLa ventaja de este bución de roles y funciones, sobre la base de la moenfoque consiste en dernización y el fortalecimiento de las instituciones, articular el tema de para que puedan cumplir cabalmente sus misiones. los jóvenes a las En definitiva, lo que se propone es incorporar decicuestiones propias didamente a las políticas públicas el desarrollo de del desarrollo nacio- una real perspectiva generacional.

nal y regional. A la vez que se deja de lado los viejos enfoques terapéuticos, asistencialistas y estigmatizantes, se busca crear oportunidades para el desarrollo de las capacidades individuales y colectivas

La ventaja de este enfoque consiste en articular el tema de los jóvenes a las cuestiones propias del desarrollo nacional y regional. A la vez que se deja de lado los viejos enfoques terapéuticos, asistencialistas y estigmatizantes, se busca crear oportunidades para el desarrollo de las capacidades individuales y colectivas. De este modo, existe una complementariedad entre las necesidades de cambio de los modelos de desarrollo nacionales y la de involucrar a los jóvenes en este cambio, en condiciones estratégicas y favorables. Por tanto, la política de juventud deja de ser un tema aislado para colocarse en el centro de los debates sobre el desarrollo. Limitaciones: En la medida en que este enfoque coloca a los jóvenes como protagonistas estratégicos del desarrollo nacional, establece una relación funcional entre ellos y el desarrollo. Además del funcionalismo, puede caer en una visión reduccionista al considerarlos como los únicos actores estratégicos sin tener en cuenta que el desarrollo involucra a muchos agentes de la sociedad en un entramado bastante complejo. No sólo es el problema del "nuevo sujeto histórico del cambio" sino que deja de lado los problemas actuales del desarrollo, la exclusión y la sostenibilidad del mismo. En las actuales condiciones y restricciones estructurales, este enfoque se limitaría a preparar una fuerza laboral joven para ser "utilizada" en condiciones inestables, precarias y flexibles por parte de las multinacionales en la dinámica conflictiva de la globalización.

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Política Pública de Juventud en Colombia

5.2 Políticas Afirmativas En relación con los principales roles y funciones inherentes a la condición juvenil, se han identificado cuatro elementos cruciales: • • • •

La obtención de la condición adulta como meta principal. La emancipación y la autonomía como trayectoria. La construcción de una identidad propia como problema central. Las relaciones intergeneracionales como marco básico en el logro de dichas metas.102

Las políticas afirmativas de juventud se fundamentan filosóficamente en la nueva condición juvenil. Este enfoque, que como tendencia domina en los países europeos, pone de manifiesto que la juventud ya no es tanto un período de transición hacia la edad adulta como una nueva etapa de la vida que dispone de elementos suficientes y propios que la convierten en autónoma. De acuerdo con las políticas afirmativas de juventud (valor afirmativo en sí mismo) formuladas por la Diputación y el Ayuntamiento de Barcelona, los ejes y contenidos que posibilitan y caracterizan a la nueva condición juvenil son103: •

Autonomía (políticas a favor de la igualdad, autoaprendizaje y autoocupación, prevención de situaciones clásicas de riesgo social y salud, vivienda).

• •

Movilidad (turismo e intercambios juveniles). Experimentación (oferta sociocultural, espacios juveniles y acceso a las nuevas tecnologías). Creatividad (creación y trabajo simbólico, equipamientos destinados a la producción y consumo cultural de los jóvenes y expresión cultural juvenil). Ciudadanía (participación social, foros participativos y creación de opinión, diálogo intergeneracional, comunicación e información). Iniciativas solidarias (voluntariado asociativo).

• • •

102 103

RODRÍGUEZ, E. Ibid, p. 37. DIPUTACIÓN Y EL AYUNTAMIENTO DE BARCELONA. (1999),. Las políticas afirmativas de juventud: una propuesta para la nueva condición juvenil, España.

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El siguiente cuadro de acuerdo con la política de Barcelona (España) presenta las similitudes y las diferencias en la formulación de las políticas de juventud del enfoque tradicional de política integral y el nuevo enfoque de política afirmativa. Temas centrales

Política integral

Política afirmativa

¿Cómo analizan a los jóvenes?

Grupo sociológico

Grupo sociológico y hecho cultural

¿Cómo definen la juventud?

Período de transición

Etapa plena de la vida

¿Cuál es el objetivo principal?

Inserción social y profesional

Autonomía personal y plena ciudadanía

¿Cómo se acerca la Desde una perspectiva administración a la global e integral realidad de los jóvenes?

Desde una perspectiva global e integral

¿Cuál es el modelo de intervención que se utiliza?

Interinstitucionalidad y gestión sectorial

Transversalidad y gestión plural de los programas

¿Cuál es la herramienta de actuación?

Programas de juventud

Plan global de las políticas juveniles

¿Cómo participan los jóvenes?

Consulta juvenil y protagonismo asociativo en la elaboración de los programas

Protagonismo asociativo y participación de los jóvenes en la totalidad de las cuestiones ciudadanas.

Alcances: Este enfoque abandona la antigua percepción de la juventud como período de transición para considerarla como una etapa plena de la vida. Por tanto, la política pública debe tener como objetivos centrales la autonomía personal y la plena ciudadanía de los jóvenes. Limitaciones: Por ser un enfoque que se origina en los países desarrollados, con un alto nivel de vida y consolidación de la democracia, en países como Colombia que presentan altos grados de restricciones presupuestales,

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Política Pública de Juventud en Colombia

exclusión, inequidad, pobreza y violencia éste, privilegia a sectores juveniles de estratos socioeconómicos altos. Las prioridades de la Política Pública de Juventud deben centrarse en generar igualdad, equidad, inclusión, expansión democrática de las ciudadanías y derecho al desarrollo. No obstante, en los campos de la cultura, los derechos y el ingreso ciudadano garantizado, las políticas afirmativas son ampliamente pertinentes para apoyar la autonomía y la plena ciudadanía de los jóvenes, aún en países del tercer mundo.

5.3 Políticas de Juventud en el Marco del Estado Social y Democrático de Derecho El enfoque de los derechos es una perspectiva constitucional y de garantías que tiene el objetivo expreso de lograr el reconocimiento, la democracia radical y plural y el ejercicio pleno de la ciudadanía. En este enfoque de derechos, las condiciones materiales y el cambio en las relaciones sociales son la base para el ejercicio pleno de la ciudadanía civil, política, económica, social y cultural que en conjunto conforman el sine qua non de la dignidad humana. En consecuencia, la democracia radical es condición básica para el ejercicio pleno de la ciudadanía de los jóvenes. A su vez, la concepción moderna de ciudadanías plurales involucra la noción de derechos, más Las prioridades de allá del reconocimiento formal de la participación po- la Política Pública lítica y los derechos civiles, que incluye el ejercicio y de Juventud debe práctica de éstos, el gozar de cierto estándar mínimo centrarse en de calidad de vida, de bienestar y de seguridad econó- generar igualdad, mica contenidos en los derechos económicos, sociales equidad, inclusión, y culturales -DESC. expansión demo-

crática de las ciuEn general, los DESC son de naturaleza progresiva dadanías y derecho dependiendo por una parte, de la correlación de al desarrollo las fuerzas políticas y sociales para hacerlos efectivos, y de otra, de la capacidad económica, institucional y financiera de una sociedad para garantizarlos. Los DESC implican una prestación por parte del Estado y por lo tanto una erogación económica que por lo general depende de una política. Su razón de ser está en el hecho de que su mínima satisfacción es una condición indispensable para el ejercicio de los derechos civiles y políticos, con lo cual adquieren el carácter de fundamenta179

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les. Sus diferentes categorías constituyen un todo indisoluble, que encuentra su base en el reconocimiento de la dignidad de la persona humana. Característica de estos derechos que para estar vigente requiere protección permanente "sin que jamás pueda justificarse la violación de unos en aras de la realización de otros".104 Dentro del marco de los Derechos Humanos, la IX Conferencia Iberoamericana de Ministros de Juventud (Lisboa 1998), expresó su mandato de elaborar una "Carta Iberoamericana de Derechos de Juventud", cuya finalidad fuera consagrar jurídicamente - en el ámbito Iberoamericano - "el pleno reconocimiento a la especificidad de la condición juvenil y dar respuesta a los requerimientos de protección y garantía para el ejercicio de los derechos por parte de las nuevas generaciones". En la X Conferencia Iberoamericana de Ministros de Juventud (Panamá, 2002), éstos y los jefes de delegación asistentes, se comprometieron a iniciar los trámites para dar curso a una negociación internacional, en el seno de la OIJ, con el fin de convertir el Proyecto de Carta en un Tratado Internacional de obligatorio cumplimiento. Al establecer la relación de los Derechos Fundamentales y DESC en la Constitución Colombiana y La Carta Iberoamericana de Derechos de la Juventud se encuentra una importante correspondencia. No obstante, es importante reconocer la especificidad de los derechos de la juventud. Por tanto, se requiere que la reglamentación de la Ley de Juventud, la formulación de una Política Pública de Juventud y su correspondiente plan integral de acción se fundamenten en esta Carta de Derechos de los Jóvenes. Alcances: El eje central de la política social dentro de un Estado Social y Democrático de Derecho, está constituida por la protección y garantía universal de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC), por parte del Estado y la Sociedad civil y privada. En consecuencia, el ordenamiento social que define la Constitución Colombiana descansa sobre tres pilares básicos, integrales e interdependientes: derechos, deberes y garantías; plena democracia y participación ciudadana; y autonomía territorial. Estos tres elementos son ingredientes básicos al momento de definir una política pública nacional de juventud. Sobre estos fundamentos, la univer104

CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T-570 MP Jaime Sanin

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salidad de los derechos y la construcción de lo público evita que las políticas públicas de juventud caigan en el corporativismo y en los programas de carácter discriminatorio y asistencialista. Además, tiene la ventaja de tener un respaldo en el ordenamiento constitucional y jurídico y, por tanto, contar con mecanismos de exigibilidad. Limitaciones: Los críticos de este enfoque señalan los escasos resultados obtenidos en América Latina por las políticas basadas en derechos universales, en particular los DESC, en materia de combatir la pobreza y de lograr integración social en las últimas décadas. Entre las causas, se presentan la falta de recursos, el enfoque sectorial, la falta de voluntad política, el crecimiento desbordado de la burocracia estatal y el desconocimiento de las leyes del mercado y la iniciativa privada. Esto supondría, según los críticos, cambiar el enfoque predominante en el último medio siglo, caracterizado por políticas sectoriales desplegadas con pretensiones de universalidad. Según la CEPAL, en remplazo de la perspectiva universalista de los derechos, se debe combinar estrategias de logros mínimos universales, focalización y descentralizaEl eje central de la ción, en colaboración con los procesos de reforma política social dendel Estado y de modernización de la gestión públitro de un Estado Soca. En las políticas de juventud, en consecuencia, cial y Democrático no es necesario detenerse demasiado en la deterde Derecho, está minación de qué hacer (los DESC, por ejemplo), más constituida por la bien, concentrar los esfuerzos en cómo hacerlo, conprotección y garanfiando en que ello ayude a visualizar mejores práctía universal de los ticas para desplegar acciones más eficaces, eficienderechos económites y pertinentes, mediante una gestión más transcos, sociales y cultuparente y participativa en la construcción del desarales (DESC), por rrollo humano.

parte del Estado y la Sociedad civil y privada

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6. Bases para un Plan de Acción Integral y Propuesta de un Posible Camino de Prioridades para la Formulación de la Política Pública de Juventud Los nuevos y diferentes enfoques de las políticas de juventud tienen en común propiciar la transición de los jóvenes hacia su emancipación y autonomía, asumiendo una ciudadanía plena en lo económico, social y cultural. El mejoramiento de la calidad de vida y el desarrollo de sus potencialidades son las bases que de manera integral sirven de soporte para lograr estos objetivos. Este último capítulo hace referencia a las recomendaciones para la formulación de una Política Pública Nacional de Juventud, basadas en los elementos favorables y complementarios de los tres enfoques en boga, el marco de su gestión (vinculando la normatividad y los procesos de los niveles internacional, nacional y local) y un posible camino de prioridades.

6.1 Hacia un Plan de Acción Integral Basado en la Protección y Garantía del Ejercicio de las Libertades y los Derechos de los Jóvenes. El fundamento jurídico de una Política Pública de Juventud y su correspondiente Plan de Acción Integral debe estar basado en: la normatividad internacional, en particular la Carta de los Derechos Humanos y la adopción de la Carta Iberoamericana de los Derechos de la Juventud, además, en la normatividad nacional, principalmente en la Constitución Política y en la Ley de la Juventud, al igual que en las leyes y planes nacionales que establecen atribuciones relativas a la juventud. La Constitución colombiana reconoce los valores de igualdad, libertad y participación ciudadana como el contenido esencial de la justicia social. De este modo, la política social debe combinar el enfoque de DESC con las libertades fundamentales y el pleno ejercicio de la democracia radical. En consecuencia, el Estado colombiano, en todos y cada uno de sus niveles, debe asumir responsabilidades para promover y garantizar la equidad, la igualdad, la inclusión, la expansión de las ciudadanías democráticas, el bienestar y la seguridad social, a partir de funciones de orientación, regu-

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Política Pública de Juventud en Colombia

lación e intervención en la economía y en los sectores sociales. Estos principios se apoyan, a la vez, en la consolidación de la descentralización, (política, fiscal y administrativa), la autonomía local, el equilibrio ambiental, la democracia, la participación, la responsabilidad y la solidaridad de todos los ciudadanos. En Colombia, el concepto de planificación económica y social es el instrumento más importante para el desarrollo de los anteriores principios. De acuerdo con las sentencias de la Corte Constitucional sobre el particular, el modelo de planeación que adoptó la Constitución de 1991 hace énfasis en: i) autonomía de las regiones, ii) prioridad del gasto público social, iii) principio de participación ciudadana y concertación, iv) necesidad de garantizar el equilibrio y la preservación ambiental y ecológica. En este sentido, el Plan Nacional de Desarrollo de la administración Uribe (2002-2006): "Hacia un Estado Comunitario" reconoce que "el ordenamiento del territorio y la planificación del desarrollo son dos piezas claves para constituir entornos territoriales innovadores contando para ello con una organización político administrativa moderna, flexible, que reconozca las particularidades regionales y culturales que active y jalone el desarrollo".105 En Colombia, los niveles nacional y municipal son, por ahora, las instancias estratégicas del modelo de organización territorial político-administrativa. Por ello, el Plan Nacional de Desarrollo tiene como uno de sus propósitos promover: "una política basada en el afianzamiento de la descentralización y la autonomía regional. Ésta se emprenderá a través de tres líneas estratégicas: a) fortalecimiento de la democracia local y participación de la sociedad civil en la gestión pública; b) profundización de la descentralización administrativa y fiscal; y c) ordenamiento territorial".106 Con base en este marco, las directrices de un plan de acción nacional de juventud deberán establecer ciertos lineamientos metodológicos y estratégicos para la formulación de los planes de acción locales. En cuanto la gestión y ejecución de estos planes es preciso enmarcarlos en los procesos de descentralización política, administrativa y fiscal. Es claro, que deberá 105

106

Proyecto de Ley Nº 169/03C “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario”, p. 194. Ibid, p. 190.

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existir una complementariedad entre la política pública y los planes nacional y locales de juventud con los correspondientes Plan Nacional de Desarrollo y planes locales de desarrollo. Lo anterior sin menoscabo de que las organizaciones locales y nacional de juventud desarrollen de manera autónoma y libre sus propios planes de acción y coordinen con la acción institucional los aspectos que consideren pertinentes.

Las directrices de un plan de acción nacional de juventud deberán establecer ciertos lineamientos metodológicos y estratégicos para la formulación de los planes de acción locales

El Sistema Nacional de Juventud será el encargado de la ejecución, seguimiento y evaluación de la Política Pública y los planes nacional y locales de juventud. La gestión de esta política y planes hacen parte de las dimensiones de la política social y metodológicamente se enmarca dentro de la complejidad estructural del desarrollo.

Las metas estratégicas se corresponden con los objetivos buscados por los nuevos enfoques de las políticas de juventud: protección y garantía para el ejercicio y disfrute de los derechos de la juventud, afirmación de la condición juvenil, y los jóvenes como actores estratégicos para el desarrollo (ver diagrama 1).

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6.2 Un Posible Camino de Prioridades para la Formulación de la Política Pública de Juventud y del Plan de Acción Una posible escala de prioridades y ruta crítica para la formulación de una Política Pública de Juventud y su correspondiente plan nacional de acción estratégico y de largo plazo (10 años) se presenta a continuación:

A Partir del Presente • • • • •

• •

•

• • •

Iniciar la evaluación de los resultados de los documentos CONPES sobre Juventud (1992 y 1995). Evaluar los resultados y el impacto de los recursos financieros asignados a las instituciones y programas orientados hacia la juventud. Revisar y proponer la reglamentación, en lo que se estime pertinente para la formulación de una Política Pública de Juventud, de la Ley 375 de 1997. Investigar la razón del mayor alcance de las políticas que favorecen a la niñez, en el enfoque de derechos, respecto a los jóvenes. Adelantar un análisis crítico y sintético de la legislación colombiana en lo que tiene que ver con las normas que afectan de manera directa e indirecta a los jóvenes. Completar el inventario de las instituciones, programas y recursos públicos orientados hacia los jóvenes. Culminar la sistematización y análisis de la información recogida a través del proceso "diálogo Nacional" como base de consulta para la formulación de la Política Pública de Juventud. Retomar la experiencia y los resultados obtenidos por la "Alianza para la Incidencia en Políticas Públicas de Juventud" en lo que se refiere al Observatorio Nacional de Políticas Públicas de Juventud y a la sistematización de las experiencias más significativas en trabajo con jóvenes en el nivel nacional. Terminar la implantación del Sistema Nacional de Información para establecer una línea base de las características y situación de la juventud colombiana. Acopiar y analizar todos los estudios adelantados sobre la juventud colombiana. Acopiar y analizar las políticas territoriales y sus planes de acción vigentes en el tema de juventud. Conformar equipos de seguimiento y evaluación sobre el impacto de las normas que afectan directamente a los jóvenes (educación, salud, trabajo, seguridad, etc.). 185

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•

Conformar con base en el desarrollo de los trabajos precedentes, un grupo de expertos (académicos, funcionarios públicos y representantes de organizaciones juveniles), para el desarrollo del Sistema Nacional de Juventud y el diseño de las bases de una Política Pública de Juventud y un Plan de Acción.

En seis meses •

•

Adelantar un proceso de consulta y debate público, en el nivel nacional y regional, sobre las bases de la política pública de juventud y su plan de acción. Ajustar las bases y el plan de acción con base en las consultas adelantadas.

En nueve meses •

• • •

Preparación y presentación de un Documento CONPES que fije las directrices de la Política Publica Nacional de Juventud, con el fin de orientar a las entidades y fijar prioridades para la intervención del Estado. Dinamizar la instancia de coordinación interinstitucional para la implantación de la Política Pública Nacional de Juventud. Articular la Política Pública y el Plan de Acción al Sistema Nacional de Juventud. Definir los programas y proyectos del Plan de Acción y sus requerimientos financieros para su inclusión en el Presupuesto General de la Nación.

En un año •

•

Dar inicio a un proceso de concertación, coordinación y asistencia técnica para la ejecución(o ajustes de los ya existentes y en ejecución) de planes de acción territoriales de juventud. Diseñar y realizar el Sistema de Seguimiento y Evaluación de la Política Pública de Juventud y los resultados del Plan de Acción.

Al final del mandato presidencial • • • •

186

Establecer los mecanismos legales y presupuestales que garanticen el Plan de Acción de la Política de Juventud como Política de Estado. Presentar públicamente los resultados de la evaluación de la Política Pública de Juventud y su Plan de Acción. Contar con un Sistema Nacional de Juventud fortalecido y eficiente. Dejar al siguiente gobierno las recomendaciones pertinentes para mejorar y fortalecer la Política Pública Nacional de Juventud.

Política Pública de Juventud en Colombia

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Política Pública de Juventud en Colombia

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189

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia [1991 - 2001]107 Julio César Puentes M.108

107

108

Cabe anotar que hasta el momento no se conocen trabajos nacionales sobre está temática en particular, por lo que el uso de algún referente queda descartado. A nivel Latinoamericano se sabe sobre estudios realizados en Brasil (Piola y Pereira, 1998), Puerto Rico (Quiles, 1996) y Uruguay (Rodríguez y Vanrrell, 1993), donde lo único que se conoce son las referencias a estos estudios realizadas por Rodríguez (2001), lo que permite identificar al menos las tendencias de inversión en Juventud en estos países. Economista de la Universidad Nacional (1998). Estudiante en opción de grado del Magíster en Economía de la misma Universidad (2002). El actual texto es un fragmento de la tesis de maestría Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia [1991 - 2001]; que recoge la ponencia del autor en el Seminario Internacional “Producción de Información y Conocimiento para la Formulación e Implementación de Políticas de Juventud”

Julio CĂŠsar Puentes

192

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

"[...] Los sueños humanos son así, a veces eligen cosas reales y las transforman en visiones, otras veces al delirio lo ponen a jugar al escondite con la realidad, por eso es tan fuerte que nos sintamos perplejos, el sueño tirando de un lado, la realidad empujando de otro, en buena verdad la línea recta sólo existe en la geometría y aún así no pasa por la abstracción." (José Saramago, La Caverna 2001)

Propósito La finalidad de la presente investigación es indagar sobre cuál ha sido el gasto público social que el Gobierno de Colombia, desde que institucionalizó las Políticas Públicas de Juventud [Década del 90], ha destinado en materia de Juventud. El propósito es establecer cuál ha sido la evolución del gasto destinado a Juventud y determinar a qué tipo de población joven ha favorecido. El actual documento de trabajo beneficia como insumo y a la vez se beneficia de la investigación financiada por la UNICEF, la Fundación Restrepo Barco y Save the Children para el Centro Internacional de Educación y Desarrollo Humano [CINDE] sobre "Gasto en Niñez y Juventud en Colombia", que realiza el equipo de investigadores de la Misión Social encabezado por Alfredo Sarmiento y Jorge Iván González y del cual el autor hace parte.

Gasto público asociado a Juventud De acuerdo con Rodríguez (2001), existen al menos tres estudios realizados en la región sobre Gasto Público de Juventud. Estos estudios han sido realizados en países como Brasil (Piola y Pereira, 1998), Puerto Rico (Quiles, 1996) y Uruguay (Rodríguez y Vanrrell, 1993). Aunque las metodologías utilizadas son aproximativas y disímiles entre sí, permiten por los menos identificar cuáles son las tendencias de inversión en Juventud en estos países y sacar al menos unas conclusiones preeliminares. 193

Julio César Puentes

Las referencias a estos estudios hechas por Rodríguez (2001), revelan primero, que la inversión ha sido amplia pero acotada respecto a la inversión en otros grupos de población, y segundo, que dicha ejecución de la inversión, ha conservado una característica muy particular y es que la política pública oficial dista en importancia al gasto tradicional asociado por los países en materia de Juventud. En otras palabras, el grueso de la inversión en juventud se ha concentrado en educación regular y al parecer en materia de gasto han tenido poca relevancia las políticas oficiales de Juventud frente a las partidas presupuestales inherentes al gasto educativo. De igual forma, análisis preliminares muestran, ciertas inequidades generacionales en la forma como se distribuye el gasto social al interior de los grupos de población. La evidencia señala que el gasto en seguridad social que es asimilable por completo a la población adulta y vieja, se ha incrementado de manera significativa, y que el gasto asociado a la educación que es progresivo en algunas esferas (educación primaria principalmente), al igual que en algunas esferas de la salud (atención primaria y secundaria fundamentalmente), y que es asimilable por completo a la niñez y la juventud, aunque se ha incrementado, concentra una escasa proporción del conjunto del gasto social y ha mostrado con preocupación fuertes tendencias de regresividad en la distribución (Rodríguez 2001). Esta paradoja mostrada por el gasto educativo, progresividad en alguno niveles de educación y regresividad por lo general en educación superior, presenta al menos dos problemas. El primero tiene que ver con el incremento real del gasto. Parte importante de este incremento se concentra de manera excesiva en la mejora de los salarios de los docentes, la explicación, según Rodríguez (2001) es muy simple: "[...] en la medida en que los docentes están adecuadamente organizados en términos corporativos, sus reclamos se hacen oír y en general son atendidos por parte de las autoridades públicas, para evitar que el año escolar se resienta con excesivas jornadas de protesta y cierre de cursos. Por ello, en la medida en que se obtienen más recursos para la educación, los actores involucrados en el proceso de toma de decisiones, rápidamente se ponen de acuerdo en destinarlos completamente a mejorar los salarios docentes" (Rodríguez 2001, 30). Implícitamente el destinar la mayor parte de los recursos a pago de salarios, es decidir no invertir en infraestructura, con lo que irremediablemen194

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

te los establecimientos educativos se deterioran sistemáticamente perdiendo las condiciones más elementales para el trabajo, aunque podría contra argumentarse que mejores salarios para los profesores, mejores condiciones y por lo tanto mejor calidad impartida, pero las pruebas internacionales en cuanto a calidad de la educación no son las más favorables. El segundo problema de la paradoja, está asociado a que existe evidencia suficiente que demuestra que el gasto público en educación superior es regresivo en términos de distribución de ingresos, dado que la sociedad termina financiando con sus recursos la educación de los jóvenes de las familias de más altos ingresos, la tendencia no sólo no cambia sino que se vuelve más aguda en el tiempo (Rodríguez 2001). De esta forma, Rodríguez (2001) a través del análisis de los trabajos realizados en la región, traza prácticamente el derrotero que se seguirá en las próximas secciones y que puede ilustrarse de la siguiente forma:

Metodología y Fuentes Ahora bien, la lectura de las Políticas Públicas de Juventud se hará a partir de la revisión de la ejecución presupuestal, que aunque no posea toda la fuerza explicativa necesaria para advertir de todos aquellos elementos que hacen parte de una política pública, es tal vez uno de los indicadores más importantes de las características reales de una política. Y aunque es demasiado difícil rastrear la destinación efectiva de la mayoría de los recursos, no por su mal empleo, sino por la necesidad de ajustar siempre los rubros a las necesidades, es incuestionable que dicha revisión es un indica-

195

Julio César Puentes

dor más veraz que cualquiera de los discursos gubernamentales entorno a la voluntad política, la destinación y ejecución del gasto, ya que una cosa son las palabras destinadas al discurso, otras las plasmadas en las asignaciones presupuestales y otras las acciones efectivamente ejecutadas. Por lo tanto acorde con el esquema planteado, se pueden distinguir dos tipos de gasto social que el Gobierno Nacional ha destinado a este grupo poblacional: el primero un gasto social de tipo explícito que corresponde a las políticas oficiales adoptadas en materia de juventud y su identificación no representa aparentemente mayor problema. El segundo, corresponde al tipo de gasto que se asocia con aquellas actividades implícitas que desarrolla el Estado conforme a mejorar el bienestar general de los individuos y que indirectamente afectan a la población juvenil, como las acciones generales en procura de brindar unas mejores condiciones de vida a través de una mayor accesibilidad de los individuos a los servicios sociales, en especial en educación y salud. Establecer la magnitud de este gasto y su impacto en este grupo de población implica una medición desde la eficiencia económica para poder determinar si estas acciones han favorecido o no y en qué medida a este grupo de población. Ahora bien, para establecer dicha eficiencia se realizará un análisis a través del cálculo de los subsidios en educación por quintiles de ingreso. Compararemos 1992 y 2000 con la finalidad de establecer cuál ha sido la evolución del gasto en términos de distribución de los ingresos, es decir, indagar sobre quién se benefició del gasto público social asociado a juventud. La metodología utilizada fue establecida por el Equipo de Investigadores de la Misión Social. El cálculo de los subsidios y de las variables de gasto estuvo a cargo de Liliana Claudia Delgado, quien escribió la metodología que a continuación se anexa.

196

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

CÁLCULO DE LOS SUBSIDIOS DE EDUCACIÓN Educación Asistencia, Variables Encuesta de Hogares. (Marzo 2000) La población de interés para el cálculo del subsidio en educación corresponde a las personas que asisten a entidades educativas públicas, en cualquiera de los niveles de educación existentes. Gasto por Finalidad e instituciones: El registro F - 400 del DANE presenta el gasto por nivel educativo se conformará de la siguiente manera: A. Gasto administrativo (310) El gasto administrativo con base Cuentas Nacionales del DANE es indiscriminado para los tres niveles del Sector Educación, por lo tanto el gasto de las entidades, será distribuido para cada nivel por la participación que tiene el gasto de cada una sobre el total del gasto en educación. B. Gasto primaria (321) Comprende las instituciones de nivel central, Gasto Fondos Educativos Regionales, Gasto Colegios. C. Gasto secundaria (322) Comprende las instituciones de nivel central, Gasto Fondos Educativos Regionales, Gasto Colegios departamentales y municipales. D. Gasto superior (323) Comprende Instituciones nivel central, Colegios Educación Superior, Instituciones de Educación Técnica y Universidades Públicas. Cálculo subsidio: Para cada nivel educativo, discriminando por urbano-rural, se divide el total del gasto sobre la asistencia, y se pondera por un factor de costo urbano/rural (Cálculo en base registro C- 600), obteniéndose así el costo unitario: CU= Costo Unitario por nivel Educativo. GN= Gasto Por nivel Educativo. AS= Asistencia población de interés por nivel educativo. SBN= Subsidio por nivel. SB= Subsidio FC= (Costo Escalafón Promedio Sector Oficial Urbano)/ (Costo Escalafón Promedio Sector Oficial Rural) (1) CU= (GN/AS)* FC Finalmente el subsidio por nivel se obtiene multiplicando el costo unitario por la asistencia. (2)

SBN= CU*AS

197

Julio César Puentes

Evolución del Gasto Público explícito asociado a Juventud. Como mencionamos anteriormente, aparentemente la identificación de las acciones desarrolladas por el Estado en materia oficial de Políticas Públicas de Juventud no representaría mayor problema, dado que se esperaría que en las memorias de las diferentes acciones emprendidas por los Gobiernos de turno quedaran registrados los montos de inversión destinados a los programas de juventud. Esto no ocurre sino de manera parcial, y la información disponible es poco confiable. Por ejemplo, existen tres esfuerzos válidos que vale la pena mencionar al respecto. El primero realizado por Londoño (1994) que valiéndose de las memorias del Programa Presidencial para la Juventud la Mujer y la Familia establece un análisis de gasto conforme al gasto en inversión total realizado por el Estado. El segundo son la memorias del Viceministerio de la Juventud, Chillán (1998), en las que se relacionan los montos adjudicados por el estado y su evolución en cuanto a la ejecución del gasto realmente comprometido y ejecutado. Y el tercero, el de Galán Pachón (2000) en la última etapa del Viceministerio, que hace un esfuerzo por mostrar la evolución del gasto destinado a los programas de Juventud desde 1995 al 2000. El problema consiste primero que todo en la validez general de las series, dado que los análisis agregados realizados por Galán Pachón (2000) no establecen el año de referencia respecto al cual se analizan los valores monetarios, y que en ningún momento concuerdan cercanamente con los valores relacionados por Chillán (1998). El segundo problema está relacionado con la falta de memoria del actual Programa Presidencial Colombia Joven, del Departamento Nacional de Planeación y de la Presidencia de la República. Del Programa Presidencial, dado que por lo menos a Septiembre de 2002, no poseía ninguna cifra oficial de gasto asociado a juventud desde que se institucionalizo la Política Pública, a no ser de las memorias anteriormente mencionadas, tampoco contaba con cifras ni con estudios sobre el estado actual de la población juvenil colombiana. Este problema se debe seguro a que no cuenta con un departamento técnico que se encargue de establecer qué tan vulnerable es la población juvenil y qué impacto ha tenido el papel desempeñado por el estado desde la institucionalización de las políticas, esto implícitamente inhabilita éticamente sobre los juicios con los que se pretenda redireccionar las políticas de juventud en el país, ya que sobre 198

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

qué bases sólidas piensan establecer qué es lo que realmente debe hacerse. Del Departamento Nacional de Planeación, dado que en la Unidad de Desarrollo Social, la Unidad Técnica encargada del tema de juventud es la Unidad de Educación, la cual, al igual que el Programa Presidencial, no tenía conocimiento alguno de cuánto realmente se ha destinado en materia de juventud, por lo menos a Septiembre 2002, es decir, la juventud se asocia sólo al gasto en Educación y no poseen información referente a si alguna otra institución ha realizado algún otro esfuerzo. Y la Presidencia de la República, a Septiembre de 2002, porque encontrar algún documento relacionado con las iniciativas de gobiernos anteriores en materia de Juventud resulta todo un juego de azar. Esto sin duda alguna plantea una serie de interrogantes sobre la importancia real del papel que se le da a la Juventud en los gobiernos. Por esta razón, aparentemente no representaba ningún problema identificar las acciones asociadas al gasto público en Juventud por lo menos en materia oficial. Por lo tanto, con la finalidad de establecer un análisis serio y confiable, se optó por desagregar las partidas presupuestales de la nación desde 1990 al 2002. La metodología utilizada fue la siguiente: 1.

Se utilizó como insumo primario las cuentas de presupuesto de inversión de la Nación desde el año 1990 hasta el año 2002, suministradas por la Subdirección de Programación y Seguimiento Presupuestal del Sector Central [SPSC], de la Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas [DIFP] del Departamento Nacional de Planeación [DNP]. Se desagregaron las partidas presupuestales y se identificaron los programas de inversión destinados exclusivamente a la Juventud, es decir aquéllos en los que el gasto fue focalizado según la directriz del gobierno central. Todas las series de gasto se trabajaron a precios corrientes y a precios de 1994 para efectos de análisis.

Esta indagación arrojó resultados realmente importantes. Primero se reconoce que el análisis fue enfocado únicamente a las acciones emprendidas por el sector central, es decir que no se tiene en cuenta acciones desarrolladas propiamente por las entidades territoriales, por lo menos esto aproximación no lo permite establecer con claridad. Segundo, en cuanto a los resultados positivos, se pudieron identificar acciones y programas realizados por otras entidades del Estado en materia de juventud diferentes a las 199

Julio César Puentes

de la entidad rectora de las políticas públicas de juventud y al Ministerio de Educación. El análisis se realizó según el ciclo de asignación presupuestal de cada gobierno, es decir, los cuatrienios en cuanto asignación presupuestal comienzan el año inmediatamente siguiente a la posesión del mandatario, por ejemplo, el cuatrienio presupuestal del actual Presidente Uribe, aunque se programa desde antes de su posesión y se aprueba por el Congreso a más tardar a finales del mes de Octubre de este año y sólo empieza a regir a partir del 2003, dado que las partidas presupuestales comprometidas para el 2002 corresponden a la vigencia del programa de gobierno inmediatamente anterior.

1.El Programa Presidencial para la Juventud, la Mujer y la Familia [1991- 1994] Para este período del Programa Presidencial para la Juventud, la Mujer y la Familia [PPJMF], el documento rector de la política de Juventud, era el CONPES 2626. Según el documento CONPES, los costos en materia de Juventud ascendían a $611.548 millones de pesos de 1994, a ser ejecutados, a través de las estrategias previstas en el documento y de las entidades del

Cuadro 1 Consolidado Presupuestal y Estrategias 1991/1994 Para la Politíca de Juventud y la Mujer (Millones de Pesos de 1990) - Juventud

AREA ESTRATEGICA Calidad de Vida y Desarrollo Humano

COSTO TOTAL

11.100

4,4

Prevención a la Drogadicción

8.455

3,3

Participación y Organización Juvenil

3.594

1,4

Institucional a la Juventud

1.065

0,4

Vinculación a la vida económica

4.092

1,6

224.132

88,8

252.490

100,0

Fortalecimiento de la Capacidad

Expansión de la Educación Secundaria dentro del Plan de Apertura Educativa TOTAL

200

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

Estado en él señaladas, así mismo señalaba que la ejecución de las estrategias estarían coordinadas por el PPJMF. Un primer análisis, permite afirmar que el presupuesto destinado únicamente al PPJMF, sería de $25.538 Millones de Pesos para atender los programas correspondientes a la población Juvenil. De igual forma, el 88,8% del consolidado presupuestal, es decir $542.863 millones de pesos, serían destinados a fortalecer la educación secundaria, cuya ejecución correspondería al Ministerio de Educación Nacional. Los programas con menor participación serían ejecutados por el PPJMF, entre ellos el de Fortalecimiento de la Capacidad Institucional a la Juventud con el 0,4%, el de Participación y Organización Juvenil con el 1,4%, y el de Vinculación a la vida económica con el 1,6%. Esta lectura inicial, deja en primera instancia claridad sobre el peso real que el PPJMF jugaría durante el cuatrienio de Gobierno, es decir, los programas de impacto estarían a cargo de otras entidades del sector central y de nuevo la atención central para atender a la Juventud se centraría fuertemente en los programas de educación.

FUENTES DE FINANCIACION PPJMF

C.T.I.

OTRAS FUENTES

5.713

5.029

357

2.604

5.850

3.594

546

519

690

3.402

224.132

10.544

11.555

230.339

ENTIDAD Ministerio de Salud DNE, Deptos, ICBF, Minsalud, MEN

Ministerio de Educación Nacional

201

Julio César Puentes

Continuación Cuadro 1 Consolidado Presupuestal y Estrategias 1991/1994 Para la Politíca de Juventud y la Mujer (Millones de Pesos de 1994) - Juventud AREA ESTRATEGICA

COSTO TOTAL

Calidad de Vida y Desarrollo Humano

26.885

4,4

Prevención a la Drogadicción

20.479

3,3

Participación y Organización Juvenil

8.705

1,4

Fortalecimiento de la Capacidad Institucional a la Juventud

2.580

0,4

Vinculación a la vida económica

9.911

1,6

Expansión de la Educación Secundaria dentro del Plan de Apertura Educativa

542.863

88,8

TOTAL

611.548

100,0

Fuente: CONPES 2626 de 1992 Cálculos del Autor

El Análisis Presupuestal 1991 - 1994. Como se mencionó, la desagregación de las partidas presupuestales permitió la identificación no sólo de aquellos programas oficiales ejecutados por parte de la entidad rectora de la Política Pública de Juventud, sino también de otros programas realizados por otras entidades del Estado. Por lo tanto, se realizará el análisis de la evolución de ambas partidas y el análisis sobre el balance general del total de los programas de juventud.

1. Los Programas Oficiales: Del total de $9.444.202.495 pesos para la financiación de los programas de la política oficial de Juventud durante este cuatrienio, se asignaron después de recortes y adiciones $14.739.126.515 pesos de los cuales se pagaron efectivamente $6.228.626.129 pesos. Esto significa que hubo una disminución de $8.510.500.386 pesos, es decir un 58%, entre los recursos efectivamente asignados y los efectivamente

202

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

FUENTES DE FINANCIACION PPJMF

C.T.I.

OTRAS FUENTES

13.837

12.181

865

6.307

14.169

8.705

1.322

1.257

1.671

8.240

542.863

25.538

27.987

557.896

ENTIDAD Ministerio de Salud DNE, Deptos, ICBF, Minsalud, MEN

Ministerio de Educación Nacional

pagados. Cabe anotar que cuando se dice efectivamente pagados se hace referencia a los recursos totales invertidos (Pagados = Invertidos). Para el año de 1991 no se encontró asignación por ley a los programas oficiales, pero después de recortes y adiciones, se asignaron $2.557.423.306, los cuales fueron invertidos en su totalidad durante la vigencia presupuestal de ese mismo año. Para 1992, por ley se asignaron $3.964.762.393, después de recortes y adiciones $6.203.133.104 y en definitiva se invirtieron $1.397.662.258, lo que implica una disminución del 77% en los recursos. Para 1993, por ley correspondió $2.874.730.102, después de recortes y adiciones $2.987.360.105 y en definitiva $870.289.275, lo que indica una disminución del 71% del presupuesto de inversión de ese año. Para 1994, los recursos por ley asignados fueron $3.604.710.000, después de recortes y adiciones $2.991.210.000 y se invirtieron sólo $1.403.251.290, representando una disminución del 53%.

203

Julio César Puentes

Cuadro 2 Evolución del Presupuesto de Inversión Programas Oficiales 1991 - 1994 (Pesos De 1994) Política

Asignación por Ley

Asignación Final

Comprometidos

Pagados

Oficial 91

$ 2.557.423.306

Oficial 92

$ 2.964.762.393

$ 6.203.133.104

$ 5.824.384.087

$ 1.397.662.258

Oficial 93

$ 2.874.730.102

$ 2.987.360.105

$ 870.289.275

Oficial 94

$ 3.604.710.000

$ 2.991.210.000

$ 1.403.251.290

Total Oficial

$ 9.444.202.495

$ 14.739.126.515

$ 10.655.347.959

$ 6.228.626.129

Fuente: DNP - DIFP - SPSC Cálculos del Autor

Sarmiento (1993), muestra en su análisis, de la evolución del gasto social del gobierno Gaviria, cómo el porcentaje de participación del presupuesto asignado al PPJMF al interior de los programas presidenciales fue disminuyendo, del 19.44% en 1991, a 13.41% en 1992 y a 10.07% en 1993 (Ver, Sarmiento 1993, 64). Ambos análisis permiten concluir, primero que la financiación de los programas se redujo drásticamente en cuanto a los montos efectivamente asignados para inversión y segundo, la pérdida del nivel de participación del PPJMF con respecto al gasto total de los programas presidenciales. "Esto quiere decir que perdió importancia al interior de los mismos" (Londoño 1994, 64).

Cuadro 3 Distribución del Presupuesto de Inversión por Programas de Juventud PPJMF 1991 - 1994 (Pesos De 1994) 1991 Presidencia Asistencia, mejoramiento y prevencion en programas de juventud. Bibliotecas móviles municipales

$ 133.996.730

Asistencia, mejoramiento y prevención en programas de juventud, recreación juvenil e intercolegiados.

$ 76.569.560

204

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

Asistencia, mejoramiento y prevención en programas de juventud, recuperación y promoción de manifestaciones culturales

$ 183.766.944

Asistencia, mejoramiento y prevención en programas de juventud. Recreación y participación comunitaria.

$ 76.569.560

Asistencia, mejoramiento y prevención en programas de juventud. Recreación para niños en épocas de vacaciones

$ 57.427.170

Asistencia, mejoramiento y prevención en programas de juventud. Proyectos económicos

$ 95.711.950

Asistencia, mejoramiento y prevención en programas de juventud. Turismo juvenil, alberguismo y campismo.

$ 38.284.780

Asistencia, mejoramiento y prevención en programas de juventud. Mediante su participación en las demandas estatales.

$ 114.854.340

Asistencia, mejoramiento y prevención en programas de juventud. Orquestas juveniles e infantiles en Colombia.

$ 421.544.142

Asistencia, mejoramiento y prevención en programas de juventud. Orquestas juveniles e infantiles en Colombia.

$ 822.711.209

Aistencia, mejoramiento y prevención en programas de juventud. Participación a organizaciones juveniles.

$ 95.711.950

Asistencia, mejoramiento y prevención en programas de juventud. Prevención de embarazo precoz y enfermedades sexualmente transmisibles en adolescentes

$ 76.569.560

Asistencia, mejoramiento y prevención en programas de juventud. Consulta nacional a la juventud.

$ 57.427.170

Asistencia, mejoramiento y prevención en programas de juventud experiencias demostrativas de servicio social juvenil.

$ 19.142.390

Asistencia, mejoramiento y prevención en programas de juventud red nacional de centros de información y documentación.

$ 95.711.950

Asistencia, mejoramiento y prevención en programas de juventud. Reciclaje escolar.

$ 76.569.560

Aprovechamiento de proyectos para dinamizar, estimular y fortalecer la organizacion juvenil de Colombia

$ 114.854.340

205

Julio César Puentes

1992 Fondo Especial de la Presidencia de la República Asistencia mejoramiento y prevención en programas orientados a la juventud. Nivel nacional

$ 78.955.804

Adquisicion de colecciones juveniles e infantiles Bibliotecas móviles municipales.

$ 232.712.904

Implantación asistencia y capacitacion de orquestas juveniles e infantiles en Colombia.

$ 543.567.698

Implantacion asistencia y capacitacion de orquestas Juveniles e infantiles en colombia.

$ 542.425.853

1993 Fondo Especial de la Presidencia de la República Adecuación y dotación de centros de información y documentación para jóvenes en Pereira, Barranquilla, San Andrés y Cúcuta.

$ 61.495.258

Aplicación de recursos para publicar y promover investigaciones sobre jóvenes en Colombia

$ 93.119.785

Aplicación de una consulta para el desarrollo y validación de la política nacional de juventud.

$ 62.412.725

Capacitación a organizaciones juveniles.

$ 62.537.550

Aprovechamiento y difusión del turismo juvenil organizado a través de albergues juveniles.

$ 37.447.635

Adquisición de colecciones juveniles e infantiles para bibliotecas públicas municipales y difusión de la lectura a nivel nacional.

$ 149.010.380

Recreación juvenil e intercolegiados a nivel nacional

$ 24.965.090

Adecuación y dotación de centros de información y documentación para jóvenes en Pereira, Barranquilla, San Andrés y Cúcuta.

$ 61.495.258

Aplicación de recursos para publicar y promover investigaciones sobre jóvenes en Colombia

$ 93.119.785

Asistencia para la promoción de microempresas urbanas en apoyo a jóvenes (Convenio ala/91/15)- C. E. E.

206

$ 103.605.123

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

Asistencia, promoción y desarrollo productivo con jóvenes zonas Corpes Centro Oriente

$ 46.185.416

Aprovechamiento de proyectos para la promoción y desarrollo productivo con jóvenes zonas Corpes Costa Atlántica.

$ 49.930.180

Asistencia, promoción y desarrollo productivo con jóvenes zonas Corpes Occidente.

$ 24.965.090

1994 Red de Solidaridad Implantación de una política para juventudConstrucción y/o mejoramiento de parques para la juventud y la familia. Aprovechamiento de proyectos productivos para la juventud. Asistencia para la promoción de microempresas urbanas en apoyo a joóvenes. Convenio con la Comunidad Económica Europea.

$ 155.672.250 $ 681.569.040 $ 60.000.000

$ 506.010.000

Fuente: DNP - DIFP - SPSC Cálculos del Autor.

Continuando con el análisis del cuatrienio y como puede observarse, en el cuadro inmediatamente anterior donde aparecen relacionados de acuerdo con las partidas presupuestales los programas en los que efectivamente se invirtieron los recursos del PPJMF, ninguno de los programas tiene una continuidad explícita, aquéllos que la tienen no sobrepasan los dos años de aplicación. Esto quiere decir que primaron los desarrollos puntuales y aislados de los objetivos trazados en el CONPES, no obstante podría contra argumentarse que hay uno que otro programa que podría relacionarse con uno que otro objetivo del CONPES pero antes de plantear la discusión valdría la pena preguntarse: ¿Cuál es la pertinencia real de estas iniciativas?, ¿Cuál debe ser el tiempo real de acompañamiento de este tipo de iniciativas? y por otro lado ¿Cuál es la garantía financiera de continuidad de los mismas? en especial aquéllos que inician con financiación de Cooperación Internacional. También causa curiosidad que sólo hasta 1994 aparezca un programa con destinación especiífica de recursos para Implantar una Políti207

Julio César Puentes

ca de Juventud en Colombia, al parecer la explicación, en palabras de Londoño (1994), radica: "En cuanto a la ejecución, ésta se inició prácticamente en agosto de 1993, según los testimonios recogidos. Para 1992 a pesar de que se comprometieron el 85% de los recursos sólo se ejecutó un 12,8% (Sarmiento 1993b,67). Para 1993 dicha ejecución ascendió a un 37% y en lo que va recorrido de 1994 ya se ha ejecutado el 50%. Esto quiere decir que la política tiene menos de un año de estarse ejecutando realmente, razón por la cual no ha alcanzado a cimentarse. Es necesario reconocer que éste ha sido un problema común a la política social del Gobierno, la cual ha atravesado con grandes dificultades (y es el lunar más protuberante del actual gobierno), en gran parte debido a problemas de contratación y al cambio constitucional. Particularmente para las instituciones ligadas directamente a la Presidencia" (Londoño 1994, 64).

2. Los Otros Programas: Las entidades del Sector Central del Gobierno, que destinaron parte del presupuesto a programas concretos de Juventud durante este cuatrienio, fueron: el Ministerio de Educación Nacional [MEN], el Ministerio de Trabajo [MINTRABAJO], el Ministerio de Agricultura [MINAGRICULTURA], el Instituto Colombiano de Estudios en el Exterior [ICETEX], el Instituto Colombiano para la Recreación y el Deporte [COLDEPORTES], El Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables [INDERENA], el Instituto Colombiano de Energía Eléctrica [ICENER], y el Fondo de Cofinanciación [FIS]. El total de recursos asignados a estas entidades para financiar los programas de juventud durante el cuatrienio fue de $8.320.041.956 pesos, de los cuales después de recortes y adiciones fueron $5.934.545.777 pesos, y que en definitiva sólo $1.862.457.142 se invertieron. Lo que indica una disminución de $4.072.088.634 pesos, es decir un 69%.

208

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

Cuadro 4 Evolución del Presupuesto de Inversión Otros Programas del Estado 1991 - 1994 (Pesos de 1994) Política

Asignación por Ley

Asignación Final

Comprometidos

Pagados

Otros 91

$ 2.914.065.175

$ 1.000.471.846

$ 544.020.982

$ 490.594.571

Otros 92

$ 2.132.270.765

$ 2.136.925.024

$ 322.189.735

$ 309.467.321

Otros 93

$ 1.758.124.016

$ 1.701.952.563

$ 368.110.251

Otros 94

$ 1.515.582.000

$ 1.095.196.344

$ 694.285.000

Total Otros

$ 8.320.041.956

$ 5.934.545.777

$ 1.928.605.967

$ 1.862.457.142

Fuente:DNP - DIFP - SPSC Cálculos del Autor

Cuadro 5 Distribución del Presupuesto de Inversión por Programas de Juventud Entidades del Sector Central 1991 - 1994 (Pesos de 1994) Ministerio de Educación Nacional 1991 Promoción juvenil y uso creativo del tiempo libre. Formación, organización y participación - PJMF

$ 72.741.082

Promoción juvenil y uso creativo del tiempo libre Investigación, evaluación e información - PJMF

$ 47.855.975

Promoción juvenil y uso creativo del tiempo libre. Dotación materiales didácticos - PJMF

$ 38.284.780

Educación popular básica continuada de jóvenes y adultos EPA. Producción y distribución de materiales

$ 114.854.340

Educación popular básica continuada de jóvenes y adultos, EPA. Apoyo a proyectos locales y regionales

$ 19.142.390

Educación popular básica continuada de jóvenes y adultos-EPA. Capacitación

$ 50.421.055

209

Julio César Puentes

1992 Asistencia a organizaciones infantiles y juveniles para el uso creativo del tiempo libre

$ 77.570.968

Asistencia para el desarrollo cultural en procesos de educación popular de jóvenes y adultos

$ 139.627.742

1993 Prevención integral en el sector educativo Programa promocion juvenil.

$ $ 329.539.187

Mejoramiento de la educación básica primaria, secundaria y media vocacional de jóvenes y adultos PNR.

$ 19.472.770

Alfabetización de jóvenes y adultos - Programa de educación popular básica de jóvenes y adultos. Resto.

$ 19.098.294

1994 Prevención integral en el sector educativo Programa promoción juvenil.

$ 238.251.000

Ministerio de agricultura 1991 Hogares juveniles campesinos-Bogotá Centro de Investigación, Educación y Desarrollo del Campo CIEDCA - Hogares Juveniles Campesinos. PJMF.

$ 57.427.170 $ 9.571.195

Instituto Colombiano de Estudios en el Exterior - ICETEX 1991 Fondo Pro Juventud Tolimense, para becas y subsidios a estudiantes en todos los niveles educativos en el interior y en el exterior del país. Bogotá.

$ 3.918.447

Fondo Educativo Juventudes del Tolima, para becas y subsidios a estudiantes en todos los niveles educativos en el interior y en el exterior del país.

$ 53.598.692

Fondo Educativo Juventudes Boyacenses, para becas y subsidios a estudiantes en todos los niveles educativos en el interior y en el exterior del país.

$ 4.785.598

Instituto Colombiano para la Recreación y el Deporte - COLDEPORTES 1991 Convenios con asociaciones juveniles - PJMF

$ 17.993.847

1992 Asistencia a través de convenios con asociaciones juveniles

210

$ 31.028.387

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

1994 Asistencia a través de convenios con asociaciones juveniles

$ 70.315.000

Asistencia a través de convenios con asociaciones juveniles.

$ 580.000

Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables - INDERENA 1992 Asistencia técnica, capacitación, difusión, participación juvenil y protección del medio ambiente.

$ 56.585.965

Instituto Colombiano de Energia Eléctrica - ICENER 1992 Construcción línea de media tensión y montaje de transformador en el hogar juvenil campesino de Morelia, Caqueta. PNR

$ 4.654.258

Fondo de Cofinanciación - FIS 1994 Mejoramiento de la educación básica primaria, secundaria y media vocacional de jóvenes y adultos.

$ 206.974.000

Alfabetización y post-alfabetización de jóvenes y adultos.

$ 178.165.000

Fuente: DNP - DIFP - SPSC Cálculos del Autor.

De estas entidades las de mayor dinámica y acompañamiento durante el período del PPJMF, fueron el Ministerio de Educación Nacional y COLDEPORTES, y las únicas que no ejecutaron recursos fueron el Ministerio de Trabajo en 1991 y COLDEPORTES en 1993. Como puede apreciarse la mayoría de los esfuerzos de algunas entidades eran puntuales y no gozaban de continuidad, a excepción de los programas del Ministerio de Educación Nacional y del Instituto Colombiano para la Recreación y el Deporte [Coldeportes] que a diferencia de los programas del PPJMF exhibieron una mayor continuidad a través del cuatrienio. De destacar la labor del Programa de Promoción Juvenil y Uso Creativo del Tiempo Libre del MEN y de los Convenios con Asociaciones Juveniles de COLDEPORTES. Esto por lo menos a primera vista refleja una mayor preocupación en lograr establecer un impacto concreto sobre un grupo de población.

211

Julio César Puentes

3. El Balance General del Cuatrienio: En términos generales, los recursos destinados a financiar los programas de Juventud en su totalidad, durante el período comprendido 1991 - 1994, sufrieron drásticas disminuciones. El monto total de los recursos identificados, asignados por ley para los programas de Juventud fue de $17.764.244.451 pesos, que después de recortes y adiciones pasarían a ser $20.673.672.292 pesos, de los que únicamente se invertirían $8.091.083.272, esto representa una disminución de $12.582.589.020 pesos, es decir un 61%.

Cuadro 7 Asignación y Distribución del Presupuesto de Inversión en Programas de Juventud 1991 - 1994 (Pesos de 1994) Continúa en la página siguiente. 1991

ASIGNACIÓN FINAL

0,0

$ 2.557.423.306

71,9

$ 2.547.852.111

87,4

$ 485.020.307

13,6

$ 66.998.365

2,3

$ 66.998.365

1,9

0,0

$ 28.713.585

0,8

$ 62.302.737

2,1

$ 196.763.287

5,5

$ 236.911.962

8,1

$ 222.976.302

6,3

SUBTOTAL*

$ 2.914.065.175 100,0

$ 1.000.471.846

28,1

TOTAL

$ 2.914.065.175 100,0

$ 3.557.895.152

100,0

PRESIDENCIA** MEN MINAGRICULTURA MINTRABAJO ICETEX COLDEPORTES

1992

ASIGNACIÓN POR LEY

ASIGNACIÓN FINAL

FONDO PRESIDENCIA**

$ 2.964.762.393

58,2

$ 6.203.133.104

74,4

MEN

$ 1.921.898.301

37,7

$ 1.921.898.301

23,0

$ 132.801.497

2,6

$ 132.801.497

1,6

$ 77.570.968

1,5

$ 77.570.968

0,9

0,0

$ 4.654.258

0,1

SUBTOTAL*

$ 2.132.270.765

41,8

$ 2.136.925.024

25,6

TOTAL

$ 5.097.033.158 100,0

$ 8.340.058.127

100,0

COLDEPORTES INDERENA ICENER

212

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

Cuadro 6 Evolución del Presupuesto Total de Inversión en Programas de Juventud 1991 - 1994 (Pesos de 1994) Política

Asignación por Ley

Asignación Final

Comprometidos

Pagados

Total Oficial

$ 9.444.202.495

$ 14.739.126.515

$ 10.655.347.959

$ 6.228.626.129

Total Otros

$ 8.320.041.956

$ 5.934.545.777

$ 1.928.605.967

$ 1.862.457.142

$ 17.764.244.451

$ 20.673.672.292

$ 12.583.953.926

$ 8.091.083.272

Total Programas

Fuente:DNP - DIFP - SPSC Cálculos del Autor

COMPROMETIDOS

PAGADOS

%A. FINAL /PAG

% DISMINUCIÓN

$ 2.557.423.306

79,2

$ 2.557.423.306

83,9

100,0

0,0

$ 485.020.307

15,0

$ 343.299.623

11,3

70,8

29,2

$ 66.998.365

2,1

$ 66.998.365

2,2

100,0

0,0

$ 28.713.585

0,9

0,0

100,0

$ 62.302.737

1,9

$ 62.302.737

2,0

31,7

68,3

$ 29.434.105

0,9

$ 17.993.847

0,6

8,1

91,9

$ 544.020.982

16,8

$ 490.594.571

16,1

49,0

51,0

$ 3.229.892.405

100,0

$ 3.048.017.877

100,0

85,7

14,3

PAGADOS

%A. FINAL /PAG

% DISMINUCIÓN

$ 5.824.384.087

94,8

$ 1.397.662.258

81,9

22,5

77,5

$ 217.198.710

3,5

$ 217.198.710

12,7

11,3

88,7

$ 31.028.387

0,5

$ 31.028.387

1,8

23,4

76,6

$ 69.308.380

1,1

$ 56.585.965

3,3

72,9

27,1

$ 4.654.258

0,1

$ 4.654.258

0,3

100,0

0,0

$ 322.189.735

5,2

$ 309.467.321

18,1

14,5

85,5

$ 6.146.573.823

100,0

$ 1.707.129.579

100,0

20,5

79,5

COMPROMETIDOS

213

Julio César Puentes

1993

ASIGNACIÓN POR LEY

ASIGNACIÓN FINAL

FONDO PRESIDENCIA**

$ 2.874.730.102

62,1

$ 2.987.360.105

63,7

MEN

$ 1.683.895.314

36,3

$ 1.627.723.862

34,7

$ 74.228.702

1,6

$ 74.228.702

1,6

SUBTOTAL*

$ 1.758.124.016

37,9

$ 1.701.952.563

36,3

TOTAL

$ 4.632.854.118 100,0

$ 4.689.312.668

100,0

COLDEPORTES

1994

ASIGNACIÓN FINAL

$ 3.604.710.000

70,4

$ 2.991.210.000

73,2

$ 336.600.000

6,6

$ 326.502.000

8,0

$ 60.282.000

1,2

$ 81.097.000

2,0

FONDO DE COFIN.[FIS]

$ 1.118.700.000

21,8

$ 687.597.344

16,8

SUBTOTAL*

$ 1.515.582.000

29,6

$ 1.095.196.344

26,8

TOTAL

$ 5.120.292.000 100,0

$ 4.086.406.344

100,0

RED DE SOLIDARIDAD** MEN COLDEPORTES

ASIGNACIÓN POR LEY

Fuente: DNP - DIFP – SPSC Cálculos del Autor. * Sumatoria de los programas de Juventud correspondientes a otras entidades del Sector Central. ** Entidad rectora de los programas de Política de Juventud – PPJMF

Durante este cuatrienio, los años en que se presentaron las mayores disminuciones fueron 1992 y 1993 con un 79,5% y 73,6% respectivamente. Esto quiere decir que sólo se invirtieron en Juventud el 20,5% y el 26,4% del total de los recursos asignados para programas durante esos años. Por otro lado, el año en que más recursos se invirtieron conforme a la asignación final fue 1991, esto corresponde al 85,7% de los recursos asignados para ese año, la disminución sólo fue del 14,3%. 1991 fue el año en que más recursos se asignaron para Juventud, de los cuales se invirtieron el 85.7%, es decir $3.048.017.877. Por lo general, durante este período la entidad rectora de los programas de política de Juventud - PPJMF, concentró la mayor participación en cuanto al total de los recursos de invertidos. La participación de la Política Oficial

214

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

COMPROMETIDOS

PAGADOS

%A. FINAL /PAG

% DISMINUCIÓN

$ 870.289.275

70,3

$ 870.289.275

70,3

29,1

70,9

$ 368.110.251

29,7

$ 368.110.251

29,7

22,6

77,4

0,0

100,0

$ 368.110.251

29,7

$ 368.110.251

29,7

21,6

78,4

$ 1.238.399.526

100,0

$ 1.238.399.526

100,0

26,4

73,6

PAGADOS

%A. FINAL /PAG

% DISMINUCIÓN

$ 1.403.251.290

66,9

$ 1.403.251.290

66,9

46,9

53,1

$ 238.251.000

11,4

$ 238.251.000

11,4

73,0

27,0

$ 70.895.000

3,4

$ 70.895.000

3,4

87,4

12,6

$ 385.139.000

18,4

$ 385.139.000

18,4

56,0

44,0

$ 694.285.000

33,1

$ 694.285.000

33,1

63,4

36,6

$ 2.097.536.290

100,0

$ 2.097.536.290

100,0

51,3

48,7

COMPROMETIDOS

fue del 77% con respecto a los recursos totales identificados durante el cuatrienio, frente a un 23% de participación por partes de los programas identificados de otras entidades del sector central. La Política Oficial, en 1991 representó el 83,9%, en 1992 el 81,9%, en 1993 el 70,3% y en 1994 el 66,9%. Esta tendencia a la baja no implica necesariamente disminución anual en el monto de recursos invertidos, se debe en gran parte a la presencia de otras entidades del sector central, como por ejemplo, el acompañamiento constante de los programas del Ministerio de Educación Nacional que representaron el 11,3% de los recursos pagados en 1991, el 12,7% y el 29,7% para 1992 y 1993 respectivamente y el 11,4% para 1994. El resto de los programas no sobrepasaron una participación del 3,4% a excepción del FIS con el 18,4% en 1994. Por último, vale la pena resaltar que como porcentaje del Presupuesto General de Inversión de la Nación, los programas del PPJMF en su conjunto representaron en promedio solamente el 0,08% durante el cuatrienio, los programas de las entidades del sector central el 0,02%, con lo cual el gasto específicamente destinado a Juventud fue de cerca del 0,10% anual durante este cuatrienio. Respecto al PIB, las asignaciones para financiar progra215

Julio César Puentes

mas de Juventud fueron perdiendo peso, los programas oficiales representaron en promedio el 0,003%, los programas de las entidades del Estado el 0,001% y en total el gasto destinado a Juventud como porcentaje del PIB fue cerca del 0,004% anual durante el cuatrienio. Para Londoño (1994) el problema de la pérdida de peso de las asignaciones destinadas a juventud se debió al menos a tres razones. La primera, la falta de concertación y participación de la sociedad civil en la formulación de la política. La segunda, que los recursos disponibles no fueron demandados, no porque no existiesen necesidades, "sino por ausencia de un interlocutor que defendiera y salvaguardara estos recursos como suyos". Y la tercera, la falta de cultura de elaboración y trámite de proyectos aunada a la poca experiencia en la planificación del desarrollo social, tanto de las entidades territoriales como de las comunidades pobres (Ver, Londoño 1994, 65).

2. El Viceministerio de la Juventud [1995 - 1998] El comienzo de esta nueva etapa para las Políticas de Juventud en Colombia estuvo marcada por una gran expectativa frente al papel que jugarían los nuevos esfuerzos hacia la Juventud, ahora la institucionalización se encontraba bajo el brazo del Ministerio de Educación Nacional, el cual había concentrado la mayoría de los recursos y esfuerzos en materia de Juventud hasta el momento. El hecho de ser una dependencia adscrita auguraba una mayor coordinación e integración de esfuerzos, no sólo en el diseño y ejecución de planes y programas para el progreso de la Juventud sino en el poder asesorar en lo de su competencia a las instituciones estatales y privadas que desarrollaran actividades a favor de la Juventud (Chillán 1998). Por lo tanto, se esperaba una mayor incidencia en el diseño de las políticas y en la focalización de los recursos, en parte porque contaría con elementos para una mayor planificación, dado el know - how de una entidad como el Ministerio de Educación y por otra parte, por la concertación y articulación de esfuerzos que se llevarían a cabo con otras entidades del sector central. El documento CONPES 2794 - MINEDUCACION - DNP - UDS, trazaría la Política Nacional de Juventud para este período de gobierno. El monto total de

216

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

Inversión del Nivel Central en Juventud, en millones de pesos de 1994, para el cuatrienio se estimó en $700.947 millones. Estos recursos serían ejecutados en virtud de la implementación de cuatro estrategias y tendrían como garante al Ministerio de Educación que llevaría a cabo estas actividades en coordinación con el Viceministerio de la Juventud.

Cuadro 8 Inversión del Nivel Central en Juventud Millones de pesos de 1994 Programas Acceso a bienes y servicios (1) Desarrollo personal y formación integral (2) Ingreso a la vida social (3) Fortalecimiento institucional (4) Total

1995

1996

1997

1998

Total

1.247

920

1.000

4.167

0,6

114.086

132.295

175.762

167.328

589.470

84,1

14.201

22.087

23.946

26.769

87.003

12,4

4.902

5.188

5.109

20.307

2,9

134.436

160.489

205.816

200.205

700.947

100,0

(1) Incluye: Ecoturismo Juvenil, Tarjeta Joven y Centros de formación. (2) Incluye: Inversión en Educación Secundaria, Educación Sexual, Educación Ambiental, Créditos Pregrado, Deporte Formativo y Talentos Deportivos y Artísticos. (3) Incluye: Plan de Empleo Urbano, Apoyo a la Capacitación de Desempleados Pobres. (4) Incluye: Programas de Participación y Ejercicio de la ciudadanía, Fortalecimiento Institucional y Educación de Jóvenes y Adultos. Fuente: CONPES 2795 de 1995 * Cálculos del Autor.

Nuevamente el grueso del consolidado presupuestal estaría destinado a fortalecer la educación secundaria, al igual que en el CONPES 2626 de 1992, la diferencia radica en que el Viceministerio de la Juventud acompañaría dicho proceso como dependencia adscrita al Ministerio de Educación. El presupuesto destinado a Educación Secundaria sería de $589.470 millones de pesos, es decir el 84,1% del total de los recursos. Otro de los programas con mayor peso sería el del Ingreso a la Vida Social con un 12,4% de participación en el total de los recursos, es decir $ 87.003 millones de pesos, que 217

Julio César Puentes

incluirían las estrategias para combatir el desempleo juvenil urbano y la Capacitación de Jóvenes desempleados de bajos recursos. El resto de la participación de los recursos a ser ejecutados en coordinación con el Viceministerio de la Juventud ascendía al 15,9% del total de la inversión central, pero no es fácil estimar con exactitud, al menos por esta vía, cuáles serían los programas efectivamente a cargo de esta cartera.

El Análisis Presupuestal 1995 - 1998. 1. Los Programas Oficiales: El presupuesto asignado al Viceministerio de la Juventud para el período 1994 - 1998, por ley fue de $9.014.294.359 pesos, de los cuales después de recortes y adiciones pasaron a ser $7.689.792.226 pesos y que según las partidas presupuestales sólo se invertirían $5.507.640.989 pesos. Esto implica una disminución de $2.182.151.237, es decir un 28%. El monto de los recursos en comparación con el gobierno anterior cayó en un 11,6%, es decir $720.985.140 pesos, pero el porcentaje de disminución de los recursos fue muchísimo menor el 28% vs. el 58%. El aumento en cuanto al mayor aprovechamiento de los recursos para ser invertidos, se debió en parte a los nuevos compromisos adquiridos por el Viceministerio, como el de institucionalizar una política de Juventud a nivel nacional, prestando apoyo y asesoría no sólo a los entes territoriales sino también a las demás entidades públicas y privadas que trabajaban en pro de la Juventud (Chillán 1998). De seguro también influyó el hecho que el Viceministerio contara con una planta de personal de cuarenta y siete (47) personas, de las cuales treinta y dos (32) eran profesionales grado 18 y 19, dos (2) coordinadores grado 21, y trece (13) personas de nivel asistencial. De acuerdo con Chillán (1998), del presupuesto de inversión asignado al Viceministerio "el 79,7% correspondió a inversión y el 21,3% a funcionamiento" (Ver, Chillán 1998, 8). Para 1995, la disminución entre los recursos asignados, después de recortes y adiciones sólo fue de un 39% respecto a los recursos invertidos, en 1996 sólo del 14%, y para 1997 sólo del 23%. Con respecto a 1998, aunque existió asignación por ley para financiar los programas del Viceministerio, al parecer hubo que ajustar los rubros a las necesidades, por lo tanto, no hubo inversión oficial disponible para los programas de juventud durante ese año.

218

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

Cuadro 9 Evolución del Presupuesto de Inversión Programas Oficiales 1995 - 1998 (Pesos de 1994) Política

Asignación por Ley

Asignación Final

Comprometidos

Pagados

Oficial 95

$ 3.660.046.246

$ 4.230.739.282

$ 4.199.313.368

$ 2.570.336.137

Oficial 96

$ 2.954.075.608

$ 3.138.389.141

$ 3.138.388.882

$ 2.690.736.874

Oficial 97

$ 1.669.492.010

$ 320.663.802

$ 320.509.867

$ 246.567.978

Oficial 98

$ 730.680.495

$ 9.014.294.359

$ 7.689.792.226

$ 7.658.212.118

$ 5.507.640.989

Total Oficial

Fuente: DNP - DIFP - SPSC Cálculos del Autor

Aunque este cuatrienio no estuvo tan marcado por las drásticas reducciones en cuanto al presupuesto de inversión para financiar los programas de Juventud, puede apreciarse cómo disminuyen los montos destinados a estas iniciativas a partir de 1997. La explicación al parecer está en la disminución de las iniciativas o proyectos con recursos destinados a favorecer el bienestar juvenil. Concretamente de 5 programas que contaron con recursos en 1995, se pasó a 7 en 1996, a 2 en 1997 y a 1 en 1998 el cual no alcanzó a ejecutar recursos109 (Ver cuadro 10).

109

De acuerdo con el Informe de Gestión de Chillán (1998), dos eran los programas en 1998 que esperaban la asignación de recursos, Prevención en Drogas, y el Proyecto de Servicios Integrados para Jóvenes. A Julio de 1998, fecha de la presentación del Informe de Chillán, los recursos asignados a estos proyectos se encontraban sin ejecutar (Chillán 1998, 6).

219

Julio César Puentes

Cuadro 10 Distribución del Presupuesto de Inversión por Programas de Juventud - Viceministerio de la Juventud 1995 - 1998 (Pesos de 1994) Ministerio de Educación Nacional [MEN] - Viceministerio de la Juventud 1995 Implantación de una política de desarrollo de la población juvenil.

$ 529.056.292

Implantación de una política de desarrollo de la población juvenil.

$ 923.463.744

Prevención integral en el sector educativo Programa promoción juvenil.

$ 612.982.136

Mejoramiento y ampliación de las coberturas para los servicios tarjeta joven - carnet estudiantil.

$ 420.694.971

Asistencia técnica a la educación de jóvenes y adultos.

$ 84.138.994

1996 Implantación de una política de desarrollo de la población juvenil.

$ 1.416.018.109

Implantación de una política de desarrollo de la población juvenil.

$ 529.880.712

Implantación plan nacional de turismo juvenil.

$ 61.598.633

Prevención integral en el sector educativo Programa promoción juvenil.

$ 264.940.356

Implantación y fortalecimiento de estrategias preventivas con jóvenes en riesgo de vincularse al problema de las drogas.

$ 197.115.625

Implantación de programas dirigidos a jóvenes para su rehabilitación social.

$ 177.986.643

Asistencia técnica a la educación de jóvenes y adultos.

$ 43.196.797

1997 Implantación de una política de desarrollo de la población juvenil y programas dirigidos a jóvenes para su rehabilitación social.

220

$ 49.294.593

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

Implantación de una política de desarrollo de la población juvenil y programas dirigidos a jóvenes para su rehabilitación social.

$ 197.273.386

1998 Implantación de programas para jóvenes - Banco Mundial

Fuente: DNP - DIFP - SPSC Cálculos del Autor.

De acuerdo con los programas identificados, se pueden distinguir claramente ocho áreas de trabajo que podrían clasificarse en tres grupos, el primero el de la Implantación de una Política de Juventud, el segundo el de Prevención Integral de Conductas de Riesgo, y por último los Programas Especiales para Jóvenes. El grueso de la destinación de los recursos se concentró en el primer grupo con una participación del 66% sobre el total de los recursos de inversión de la política oficial durante el cuatrienio, es decir $3.644.986.836 pesos. El segundo grupo concentró el 23% de los recursos, es decir $1.253.024.760 pesos y el último grupo el 11% del total de los recursos, es decir $609.629.393 pesos (Ver Gráfico 1).

Gráfico 1 Distribución del Presupuesto de Inversión por Programas Oficiales Viceministerio de la Juventud 1995 - 1998

Fuente: DNP - DIFP - SPSC Cálculos del Autor

221

Julio César Puentes

El análisis permite concluir que la preocupación central del Viceministerio durante el cuatrienio estuvo centrada en fortalecer la consolidación del interés a nivel nacional de la importancia del desarrollo juvenil y esto no es más que el cumplimiento de la misión trazada por el Viceministerio durante el período de Gobierno.110

2. Los Otros programas: Conforme a las partidas presupuestales, las entidades del Sector Central que destinaron parte de sus recursos para la financiación de programas de Juventud durante este período fueron: la Presidencia de la República, la Red de Solidaridad, Coldeportes, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar [ICBF], el Ministerio de Cultura, el Fondo de Cofinanciación - FIS, el ICETEX, el Instituto Colombiano de Cultura [COLCULTURA], la Financiera de Desarrollo Territorial [FINDETER] y el Servicio Nacional de Aprendizaje [SENA].

Cuadro 11 Evolución del Presupuesto de Inversión Otros Programas del Estado 1995 - 1998 (Pesos de 1994) Política

Asignación por Ley

Asignación Final

Comprometidos

Pagados

Otros 95

$ 2.594.846.580

$ 2.743.253.107

$ 2.153.588.780

$ 1.090.986.780

Otros 96

$ 5.726.167.428

$ 5.505.185.597

$ 5.467.511.161

$ 2.666.551.122

Otros 97

$ 5.560.635.236

$ 18.571.135.758

$ 18.447.627.396

$ 16.437.917.837

Otros 98

$ 4.757.745.247

$ 4.267.966.134

$ 3.836.759.886

$ 2.735.424.848

$ 18.639.394.492

$ 31.087.540.595

$ 29.905.487.222

$ 22.930.880.587

Total Otros

Fuente:DNP - DIFP - SPSC Cálculos del Autor

Para este período de gobierno el monto total asignado para financiar programas de inversión fue de $22.930.880.587 pesos, la disminución frente al presupuesto asignado después de recortes y adiciones fue del 26%, es decir 110

“LA MISIÓN: El Viceministerio de la Juventud es el organismo de la rama ejecutiva del poder público que propende por el mejoramiento del bienestar humano de los jóvenes entre 14 y 26 años, para ello formulará la política nacional en esta materia y brindará la asistencia técnica correspondiente a las entidades territoriales y aquellas instituciones públicas y privadas que trabajen para y en pro de los jóvenes para potenciar su participación activa en el ejercicio de sus derechos y deberes” (Chillán 1998, 8)

222

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

de $8.156.660.009 pesos. Las disminuciones fueron del 60% para el primer año, del 52% para el segundo año, del 11% para el tercer año y del 36% para el último año, es decir de $1.652.266.328 pesos para 1995, $2.838.634.476 para 1996, $2.133.217.920 para 1997 y $1.532.541.285 pesos para 1998 respectivamente. El año que concentró la mayoría de los recursos fue 1997 con el 72% del total del presupuesto de inversión, le siguió 1998 y 1996 con el 12% cada uno respectivamente y finalmente 1995 con el 5%.

Cuadro 12 Distribución del Presupuesto de Inversión por Programas de Juventud Entidades del Sector Central 1995 - 1998 (Pesos de 1994) Presidencia - Red de Solidaridad 1995 Asistencia para la promoción de microempresas urbanas en apoyo a jóvenes. (Convenio ALA/91/15 suscrito con la Comunidad Económica Europea).

$ 673.111.953

1996 Asistencia para la promoción de microempresas urbanas en apoyo a joóvenes. (Convenio ALA/91/15 suscrito con la Comunidad Económica Europea).

$ 172.787.189

Presidencia 1997 Implantación de programas educativos culturales y recreativos a la juventud de Bogotá.

$ 36.499.055

1998 Implantación de programas educativos culturales y recreativos a la juventud de Bogotá

$ 56.371.383

Instituto Colombiano para la Recreación y el Deporte - COLDEPORTES 1995 Asistencia a través de convenios con asociaciones juveniles

$ 82.031.119

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF 1995 Asistencia integral al joven a través de clubes juveniles

$ 335.843.707

1996 Asistencia integral al joven a través de clubes juveniles-nacional. Previo concepto DNP.

$ 1.541.482.009

223

Julio César Puentes

1997 Asistencia integral al joven a través de clubes juveniles-nacional. Previo concepto DNP

$ 1.895.218.296

Implantación programa de rehabilitación para niñas y mujeres jóvenes en el campo de la prostitución, municipio de Cúcuta- Norte de Santander

$ 55.456.417

Implementación programas de apoyo dirigidos a jóvenes y ancianos en el municipio de Agua de Dios- Cundinamarca

$ 23.291.695

1998 Asistencia integral al joven a través de clubes juveniles

$ 2.026.979.162

Ministerio de Cultura - MINCULTURA 1996 Implantación, asistencia y capacitación de agrupaciones musicales y de orquestas sinfónicas juveniles e infantiles.

$ 143.989.324

1998 Asistencia para la realización de proyectos artísticos y culturales dirigidos a la infancia y la juventud previo concepto DNP

$ 221.607.646

Fondo de Cofinanciacion - FIS 1996 Alfabetización de jóvenes y adultos - Programa de Educación Popular Básica de jóvenes y adultos

$ 322.328.632

1997 Adecuación de la infraestructura física, remodelación y dotación de equipos para talleres oficiales del Hogar Juvenil Campesino en el municipio de Cucutilla - Norte de Santander.

$ 27.728.208

Instituto Colombiano de Estudios en el Exterior - ICETEX 1996 Asistencia a través de créditos condonables para talentos artísticos o deportivos juveniles de grupos de población más pobres del país

$ 485.963.968

1997 Asistencia a través de créditos condonables para talentos artísticos o deportivos juveniles de grupos de población más pobres del país

$ 505.596.087

1998 Asistencia a través de créditos condonables para talentos artísticos o deportivos juveniles de grupos de población más pobres del país. Red de solidaridad social

224

$ 422.816.255

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

Instituto Colombiano de Cultura - COLCULTURA 1997 Implantación, asistencia y capacitación de agrupaciones musicales y de orquestas sinfónicas juveniles e infantiles.

$ 142.184.707

Financiera de Desarrollo Territorial - FINDETER 1998 Ampliación y dotación del centro comunitario juvenil campesino. Municipio de Caramanta Departamento de Antioquia.

$ 7.650.402

Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA 1997 Mejoramiento de formación profesional y capacitación de jóvenes.

$ 13.751.943.373

Fuente: DNP - DIFP - SPSC Cálculos del Autor.

Sin lugar a dudas 1997 fue un año muy particular, no sólo porque concentró la mayoría de los recursos del presupuesto de inversión total del período de gobierno, sino porque el 84% de los recursos de ese año fueron ejecutados en un único programa y por una sola entidad, el programa Mejoramiento de Formación Profesional y Capacitación de Jóvenes, el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA. Además el programa del SENA, representó el 60% del total del presupuesto para financiación de los programas de todas las entidades del sector central, y el 48% del total de los programas tanto oficiales como del sector central. De destacar la labor del ICBF, que además de acompañar la gestión del Viceministerio durante todo el período de gobierno, fue la segunda entidad en destinar más recursos después del SENA durante el cuatrienio, su participación fue del 26% respecto al presupuesto de las entidades del sector central y del 21% del total de los programas, tanto oficiales como del sector central. De igual forma el ICBF, fue la única en mostrar continuidad frente al trabajo con jóvenes, y de tener el único programa vigente durante los cuatro años que fue el de: Asistencia Integral al Joven a través de Clubes Juveniles. Aunque la participación de entidades del sector central frente al apoyo de iniciativas juveniles pasó de 6 durante el cuatrienio 1991 - 1994, a 11 du225

Julio César Puentes

rante el cuatrienio 1995 - 1998, el esfuerzo continuó siendo muy puntual y limitado a programas de poca duración.

3. El Balance General del Cuatrienio: Como se mencionó anteriormente, los recursos destinados a financiar los programas de Juventud en su totalidad, durante 1995 - 1998, no sufrieron drásticas disminuciones. El monto total de los recursos identificados, asignados para los programas de juventud después de recortes y adiciones fue de $38.777.332.821 pesos, de los cuales se invertirían $28.438.521.576 pesos, esto representó una disminución de $10.338.811.245 pesos, es decir un 27%.

Cuadro 14 Asignación y Distribución del Presupuesto de Inversión en Programas de Juventud 1995 - 1998 (Pesos de 1994) -

1995

ASIGNACIÓN FINAL

$ 673.111.953

10,8

$ 673.111.953

9,7

$ 3.660.046.246

58,5

$ 4.230.739.282

60,7

$ 168.277.988

2,7

$ 145.795.208

2,1

$ 1.726.952.855

27,6

$ 1.472.225.061

21,1

0,0

$ 420.694.971

6,0

$ 26.503.783

0,4

$ 31.425.914

0,5

SUBTOTAL*

$ 2.594.846.580

41,5

$ 2.743.253.107

39,3

TOTAL

$ 6.254.892.827 100,0

$ 6.973.992.389

100,0

RED DE SOLIDARIDAD MEN** COLDEPORTES FONDO DE COFIN.[FIS] ICBF DRI

226

ASIGNACIÓN POR LEY

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

Conforme al cuatrienio inmediatamente anterior los recursos destinados a inversión en programas de Juventud se incrementaron en un 251%, representados en gran parte por los aportes del SENA y del ICBF.

Cuadro 13 Evolución del Presupuesto Total de Inversión en Programas de Juventud 1995 - 1998 (Pesos de 1994) Política

Asignación por Ley

Asignación Final

Comprometidos

Pagados

Total Oficial

$ 9.014.294.359

$ 7.689.792.226

$ 7.658.212.118

$ 5.507.640.989

Total Otros

$ 18.639.394.492

$ 31.087.540.595

$ 29.905.487.222

$ 22.930.880.587

Total Programas $ 27.653.688.851

$ 38.777.332.821

$ 37.563.699.340

$ 28.438.521.576

Fuente: DNP - DIFP - SPSC Cálculos del Autor

COMPROMETIDOS

PAGADOS

%A. FINAL /PAG

% DISMINUCIÓN

$ 673.111.953

10,6

$ 673.111.953

18,4

100,0

0,0

$ 4.199.313.368

66,1

$ 2.570.336.137

70,2

60,8

39,2

$ 145.795.208

2,3

$ 82.031.119

2,2

56,3

43,7

$ 956.884.171

15,1

0,0

100,0

$ 377.797.448

5,9

$ 335.843.707

9,2

79,8

20,2

0,0

100,0

$ 2.153.588.780

33,9

$ 1.090.986.780

29,8

39,8

60,2

$ 6.352.902.148

100,0

$ 3.661.322.916

100,0

52,5

47,5

Continúa en la página siguiente

227

Julio César Puentes

1996

ASIGNACIÓN FINAL

$ 467.965.302

5,4

$ 444.333.055

5,1

$ 2.954.075.608

34,0

$ 3.138.389.141

36,3

$ 431.967.971

5,0

$ 431.967.971

5,0

FONDO DE COFIN.[FIS]

$ 1.682.515.248

19,4

$ 1.488.243.437

17,2

ICBF

$ 2.621.757.608

30,2

$ 2.621.757.608

30,3

$ 485.963.968

5,6

$ 485.963.968

5,6

$ 35.997.331

0,4

$ 32.919.559

0,4

SUBTOTAL*

$ 5.726.167.428

66,0

$ 5.505.185.597

63,7

TOTAL

$ 8.680.243.036 100,0

$ 8.643.574.739

100,0

RED DE SOLIDARIDAD MEN** MINCULTURA

ICETEX DRI

1997

ASIGNACIÓN POR LEY

ASIGNACIÓN FINAL

$ 184.854.722

2,6

$ 126.317.394

0,7

$ 1.669.492.010

23,1

$ 320.663.802

1,7

$ 36.970.944

0,5

$ 33.273.850

0,2

$ 315.178.534

4,4

$ 284.369.414

1,5

FONDO DE COFIN.[FIS]

$ 1.346.259.972

18,6

$ 55.456.417

0,3

ICBF

$ 2.790.068.396

38,6

$ 2.777.744.748

14,7

$ 887.302.667

12,3

$ 505.596.151

2,7

0,0 $ 14.788.377.785

78,3

SUBTOTAL*

$ 5.560.635.236

76,9 $ 18.571.135.758

98,3

TOTAL

$ 7.230.127.245 100,0 $ 18.891.799.560

100,0

PRESIDENCIA MEN** MINAGRICULTURA COLCULTURA

ICETEX SENA

228

ASIGNACIÓN POR LEY

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

COMPROMETIDOS

PAGADOS

%A. FINAL /PAG

% DISMINUCIÓN

$ 444.333.055

5,2

$ 172.787.189

3,2

38,9

61,1

$ 3.138.388.882

36,5

$ 2.690.736.874

50,2

85,7

14,3

$ 431.967.971

5,0

$ 143.989.324

2,7

33,3

66,7

$ 1.487.920.556

17,3

$ 322.328.632

6,0

21,7

78,3

$ 2.584.406.051

30,0

$ 1.541.482.009

28,8

58,8

41,2

$ 485.963.968

5,6

$ 485.963.968

9,1

100,0

0,0

$ 32.919.559

0,4

0,0

100,0

$ 5.467.511.161

63,5

$ 2.666.551.122

49,8

48,4

51,6

$ 8.605.900.043

100,0

$ 5.357.287.995

100,0

62,0

38,0

PAGADOS

%A. FINAL /PAG

% DISMINUCIÓN

$ 121.163.134

0,6

$ 36.499.055

0,2

28,9

71,1

$ 320.509.867

1,7

$ 246.567.978

1,5

76,9

23,1

$ 33.273.850

0,2

0,0

100,0

$ 284.369.414

1,5

$ 142.184.707

0,9

50,0

$ 55.456.417

0,3

$ 27.728.208

0,2

50,0

$ 2.710.481.816

14,4

$ 1.973.966.408

11,8

71,1

28,9

$ 505.596.087

2,7

$ 505.596.087

3,0

100,0

0,0

$ 14.737.286.679

78,5

$ 13.751.943.373

82,4

93,0

7,0

$ 18.447.627.396

98,3

$ 16.437.917.837

98,5

88,5

11,5

$ 18.768.137.263

100,0

$ 16.684.485.816

100,0

88,3

11,7

COMPROMETIDOS

Continúa en la página siguiente

229

Julio César Puentes

1998

ASIGNACIÓN FINAL

$ 107.374.063

2,0

$ 56.371.383

1,3

$ 80.530.547

1,5

0,0

MEN**

$ 730.680.495

13,3

0,0

MINCULTURA

$ 697.931.406

12,7

$ 627.064.525

14,7

$ 3.068.840.901

55,9

$ 2.868.233.559

67,2

ICETEX

$ 519.869.240

9,5

$ 519.869.240

12,2

FINDETER

$ 241.591.641

4,4

$ 193.810.183

4,5

FONDO DE COMUNICA.

$ 26.843.516

0,5

0,0

INST. LUIS CARLOS GALAN

$ 14.763.934

0,3

$ 2.617.243

0,1

SUBTOTAL*

$ 4.757.745.247

86,7

$ 4.267.966.134

100,0

TOTAL

$ 5.488.425.743 100,0

$ 4.267.966.134

100,0

PRESIDENCIA RED DE SOLIDARIDAD

ICBF

ASIGNACIÓN POR LEY

Fuente: DNP - DIFP – SPSC - Cálculos del Autor. * Sumatoria de los programas de Juventud correspondientes a otras entidades del Sector Central. ** Entidad rectora de los programas de Política de Juventud. – Viceministerio de la Juventud.

La mayor disminución de recursos se dio en 1995 con un 47,5%, le siguió 1996 con un 38,0% y 1998 con un 35,9%, 1997 fue el año con la menor disminución sólo el 11,2%. Como se anotó anteriormente 1997 fue el año de mayor inversión de recursos hacia programas de Juventud con una participación del 58% del total, le siguió 1996, 1998 y 1995 respectivamente. Durante este período el Viceministerio de Juventud, concentró la mayor participación en cuanto al total de los recursos invertidos únicamente durante 1995 con un 70,2%, y durante 1996 con un 50,2%, durante 1997 represento sólo el 1,5% y como se mencionó anteriormente durante 1998 no tuvo participación. El ICBF representó la tercera mayor participación en 1995 con 9,2%, la segunda mayor participación en 1996 y 1997 con el 28,8% y 11,8% respectivamente y la mayor participación durante 1998 con el 74,1% de los recursos invertidos durante ese año.

230

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

COMPROMETIDOS

PAGADOS

%A. FINAL /PAG

% DISMINUCIÓN

$ 56.371.383

1,5

$ 56.371.383

2,1

100,0

0,0

$ 625.817.305

16,3

$ 221.607.646

8,1

35,3

64,7

$ 2.438.274.532

63,6

$ 2.026.979.162

74,1

70,7

29,3

$ 519.869.240

13,5

$ 422.816.255

15,5

81,3

18,7

$ 193.810.183

5,1

$ 7.650.402

0,3

3,9

96,1

0,0

$ 2.617.243

0,1

0,0

100,0

$ 3.836.759.886

100,0

$ 2.735.424.848

100,0

64,1

35,9

$ 3.836.759.886

100,0

$ 2.735.424.848

100,0

64,1

35,9

Como porcentaje del Presupuesto General de Inversión de la Nación, las asignaciones destinadas a Juventud por parte de los programas oficiales del Viceministerio perdieron peso, representaron en promedio durante el cuatrienio el 0,06%, en contraste con los programas de las entidades del sector central, que representaron el 0,21%, con lo cual el gasto destinado a Juventud fue de cerca del 0,27% promedio anual durante este cuatrienio. Respecto a los programas oficiales los recursos destinados a financiar programas de Juventud cayeron en comparación con el cuatrienio anterior del 0,08% al 0,06%, es decir una caída del 22%, a diferencia de la participación en cuanto a las entidades del estado que pasaron de una participación del 0,02% al 0,21%, es decir un incremento del 114%. En relación con el PIB, también perdieron peso las asignaciones de los programas oficiales, estos representaron en promedio como porcentaje del PIB durante el cuatrienio un 0,002%, por otro lado, los programas del sector central representaron el 0,008%, por lo que el total de gasto destinado a juventud fue cerca del 0,010% promedio anual durante este período.

231

Julio César Puentes

3. El Programa Presidencial Colombia Joven La característica más particular durante el periodo 1999 - 2001 fue el cierre del Viceministerio de Juventud en mayo de 2000 y la creación del Programa Presidencial Colombia Joven a partir de esa fecha. De igual forma, el análisis presupuestal sólo toma en cuenta tres años de gobierno, no se considera el 2002 para el presente análisis dado que la vigencia presupuestal expira el 31 de diciembre del 2002, por lo tanto, aún no hay certeza sobre el comportamiento final de los recursos de inversión destinados a Juventud durante el año. El Análisis Presupuestal 1999 - 2001. Sin lugar a dudas, el cierre del Viceministerio generó una serie de temores en buena parte de las organizaciones de la sociedad civil ligadas a la dinámica de las políticas públicas de Juventud que ven en este proceso un retroceso en el camino recorrido en cuanto a la institucionalización de las mismas. Pero hay que reconocer que el status de la Juventud como objeto de Política Pública aún se mantiene, esto quiere decir que el problema para el Estado aún sigue vigente. Se explorará entonces este trienio desde las partidas presupuestales para tratar de indagar, si por lo menos, desde los rubros asignados ha perdido importancia el tema al interior de la política oficial del estado.

1. Los Programas Oficiales: Del total de $4.065.643.332 pesos para la financiación de los programas de la política oficial de Juventud durante este trienio, se asignaron después de recortes y adiciones $3.165.801.885 pesos, de los cuales se pagaron efectivamente $1.822.820.590 pesos. Esto implica una disminución de $1.342.981 pesos, es decir un 42%. En comparación con el período anterior el monto de los recursos a ser invertidos, por lo menos durante lo que va corrido del período de gobierno, es decir, el trienio ha disminuido en un 67%, es decir $3.684.820.400 pesos. Esta disminución aunque puede tener varias explicaciones, lo más seguro es que una de ellas sea el cierre del Viceministerio. Durante el período de vigencia del Viceministerio en la administración Pastrana [1998 - 2002], el monto asignado al Viceministerio en 1999 fue de

232

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

$1.507.595.920 pesos de los que efectivamente se invirtieron $758.949.481 pesos, es decir una disminución del 51%. Para el 2000, no hubo recursos comprometidos por el Viceministerio. Este rubro representó el 41% de los recursos totales invertidos durante este trienio. En el 2000 comienzo de la vigencia presupuestal del Programa Presidencial, la disminución de los recursos fue del 74%, y para el 2001 la disminución se reduce al 19%. El porcentaje de participación hasta el momento del Programa Presidencial al interior de la Política Oficial ha sido del 59%.

Cuadro 15 Evolución del Presupuesto de Inversión Programas Oficiales 1999 - 2001 (Pesos de 1994) Política

Asignación por Ley

Asignación Final

Comprometidos

$ 2.999.378.263

$ 1.501.595.920

$ 742.646.439

$ 485.508.059

$ 485.507.980

$ 128.179.142

$ 427.567.163

Oficial 01

$ 1.178.697.906

$ 951.995.009

Total Oficial

$ 4.605.643.332

$ 3.165.801.885

$ 3.165.801.806 $ 1.822.820.590

Oficial 99

Pagados

Oficial 00 Programa Presidencial Colombia Joven Oficial 00 Viceministerio de la Juventud

Fuente: DNP - DIFP - SPSC Cálculos del Autor

Aunque existe una disminución fuerte de los recursos de inversión aún no es posible sacar una conclusión sólida sobre la tendencia de este período sin conocer el resultado del 2002. Una explicación posible para la disminución de los recursos puede estar en el número de programas con disponibilidad presupuestal.

233

Julio César Puentes

Cuadro 16 Distribución del Presupuesto de Inversión por Programas de Juventud Viceministerio de la Juventud 1999 - Hasta Mayo 2000 Programa Presidencial Colombia Joven - A Partir de Mayo 2000 (Pesos de 1994) Ministerio de Educación Nacional [MEN] Viceministerio de la Juventud 1999 Implantación de servicios integrados para jóvenes en el nivel local - Banco Mundial.

$ 742.646.439

Programa Presidencial Colombia Joven 2000 Implantación de servicios integrados para jóvenes en el nivel local - Banco Mundial.

$ 128.179.142

2001 Implantación de servicios integrados para jóvenes en el nivel local - Banco Mundial.

$ 196.449.651

Implantación de servicios integrados para jóvenes en el nivel local - Banco Mundial

$ 755.545.358

Fuente: DNP - DIFP - SPSC Cálculos del Autor.

Aquí vale la pena aclarar y recordar que únicamente se están considerando aquellos programas que efectivamente invirtieron los recursos durante la vigencia presupuestal, durante estos años se identificaron otros programas pero éstos no fueron efectivos durante la vigencia, es decir, no invirtieron los rubros asignados, o simplemente no contaron con asignación. Ahora bien, durante este trienio, el factor de innovación frente a los programas ha sido nulo, pero se le ha dado continuidad al programa de Servicios Integrados para Jóvenes, que inició a finales de la administración Samper [1994 - 1998]. Este factor es clave e invita a cuestionarse, dado que únicamente durante este trienio los recursos asignados al único programa identificado con disponibilidad presupuestal eran recursos de destinación específica ya comprometidos con el Banco Mundial.

234

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

2. Los Otros Programas: Las entidades del Sector Central, que conforme a las partidas presupuestales, destinaron parte de sus recursos para la financiación de programas de Juventud durante este trienio fueron: El Ministerio de Cultura [MINCULTURA], El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar [ICBF], el Instituto Luis Carlos Galán, la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional, el Ministerio de Comercio Exterior [MINCOMEX], y la Iniciativa de Jóvenes en Acción, como parte de la estrategia de Herramientas para la Paz del Plan Colombia de la Presidencia de la República.

Cuadro 17 Evolución del Presupuesto de Inversión Otros Programas del Estado 1999 - 2001 (Pesos de 1994) Política

Asignación por Ley

Asignación Final

Comprometidos

Otros 99

Pagados

$ 3.295.919.623

$ 3.690.606.960

$ 3.215.609.110

$ 2.428.685.761

Otros 00

$ 245.676.688

$ 432.690.056

$ 49.006.519

Otros 01

$ 59.537.535.880

$ 8.139.074.451

$ 7.819.543.499

$ 347.227.400

Total Otros

$ 63.079.132.190

$ 12.262.371.466

$ 11.467.842.664

$ 2.824.919.680

Fuente:DNP - DIFP - SPSC Cálculos del Autor

Durante este trienio de gobierno el monto total asignado para financiar programas de Juventud ha sido de $2.824.919.680 pesos, la disminución frente al presupuesto final asignado ha sido del 77%, es decir $9.437.451.786 pesos. Las disminuciones hasta el momento han sido del 34% para 1999, del 89% para el 2000 y del 96% para el 2001, es decir, de $1.261.921.199, $383.683.536 y $7.791.847.051 pesos respectivamente. 1999 ha sido el año que ha concentrado la mayoría de los recursos hasta el momento con el 86% del total, le sigue el 2001 con el 12% y finalmente el 2000 con el 2%. De este 86% del porcentaje de participación de 1999 en la totalidad de los recursos invertidos por las entidades del sector central del estado en programas de juventud, el ICBF contribuyó con el 99% de estos recursos durante 1999 y con el 52% del total de los recursos destinados a los programas de juventud durante el trienio, es decir con $2.399.962 pesos a través de su programa Asistencia Integral del Joven a través de Clubes Juveniles. 235

Julio César Puentes

Cuadro 18 Distribución del Presupuesto de Inversión por Programas de Juventud Entidades del Sector Central 1999 - 2001 (Pesos de 1994) Ministerio de Cultura - MINCULTURA 1999 Asistencia para la realización de proyectos artísticos y culturales dirigidos a la infancia y la juventud previo concepto DNP

$ 13.966.072

2000 Asistencia para la realización de proyectos artísticos y culturales dirigidos a la infancia y la juventud

$ 11.535.484

2001 Asistencia para la realización de proyectos artísticos y culturales dirigidos a la infancia y la juventud

$ 17.680.469

Implantación ,asistencia y capacitación de agrupaciones musicales y de orquestas sinfónicas juveniles e infantiles. Previo concepto DNP

$ 58.934.895

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF 1999 Asistencia integral al joven a través de clubes juveniles

$ 2.399.962.167

Instituto Luis Carlos Galán 1999 Implantación del Programa Juvenil para la Democracia

$ 14.757.522

Agencia Colombiana de Cooperación Internacional - ACCI 2000 Implementación del modelo de gestión para el fortalecimiento de las instituciones que trabajan con jóvenes en Medellín

$ 37.471.036

Ministerio de Comercio Exterior - MINCOMEX 2001 Asistencia técnica y capacitación a jóvenes emprendedores exportadores colombianos

$ 15.431.356

Jóvenes en Acción - Plan Colombia - Presidencia de la República 2001 Implantación del programa Red de Apoyo Social FIP Jóvenes en Acción Fuente: DNP - DIFP - SPSC Cálculos del Autor.

236

$ 255.180.680

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

De igual forma vale la pena destacar la labor del Ministerio de Cultura, con su programa de apoyo a la realización de Proyectos Artísticos y Culturales dirigidos a la Infancia y la Juventud, que exhibe continuidad durante lo que va corrido el período de gobierno, por lo menos de acuerdo con las partidas presupuestales. Otro programa para destacar es el de Jóvenes en Acción que hace parte de la estrategia Herramientas para la Paz que es el componente social del Plan Colombia, quien destina hasta el momento la segunda partida más alta en cuanto a recursos de inversión en programas de Juventud por parte de las entidades del sector central del gobierno. La participación de las entidades del sector central frente al apoyo de iniciativas juveniles regresó de nuevo a los niveles del primer cuatrienio de la década, es decir a 6, el esfuerzo continúa siendo aislado, puntual y de poca duración.

3. El Balance General del Trienio: Nuevamente, los recursos destinados a financiar los programas de Juventud en su totalidad, durante 1999 - 2001, volvieron a exhibir drásticas disminuciones al igual que el primer cuatrienio de la década [1991 - 1994].

Cuadro 19 Evolución del Presupuesto Total de Inversión en Programas de Juventud 1999 - 2001 (Pesos de 1994) Política

Asignación por Ley

Asignación Final

Comprometidos

Pagados

Total Oficial

$ 4.605.643.332

$ 3.165.801.885

$ 3.165.801.806

$ 1.822.820.590

Total Otros

$ 63.079.132.190

$ 12.262.371.466

$ 11.467.842.664

$ 2.824.919.680

Total Programas

$ 67.684.775.522

$ 15.428.173.351

$ 14.633.644.470

$ 4.647.740.270

Fuente: DNP - DIFP - SPSC Cálculos del Autor

El monto total de los recursos identificados, asignados para los programas de Juventud fue de $67.684.775.522 pesos, que después de recortes y adiciones pasaron a ser $15.428.173.351 pesos, de los cuales finalmente se invertirían $4.647.740.270 pesos, esto implica una disminución de $10.780.433.081 pesos, es decir un 70%.

237

Julio César Puentes

Conforme al Cuatrienio anterior [1995 - 1998], los recursos destinados a inversión en programas de Juventud disminuyeron en un 84%.

Cuadro 20 Asignación y Distribución del Presupuesto de Inversión en Programas de Juventud 1999 - 2001 (Pesos De 1994) 1999

MEN** MINCULTURA ICBF

ASIGNACIÓN POR LEY

ASIGNACIÓN FINAL

$ 2.999.378.263

47,6

$ 1.501.595.920

28,9

$ 381.357.694

6,1

$ 281.251.299

5,4

$ 2.860.182.705

45,4

$ 3.394.083.477

65,4

INST. LUIS CARLOS GALAN

$ 30.544.368

0,5

$ 15.272.184

0,3

ARTESANIAS DE COL.

$ 23.834.856

0,4

0,0

SUBTOTAL*

$ 3.295.919.623

52,4

$ 3.690.606.960

71,1

TOTAL

$ 6.295.297.886 100,0

$ 5.192.202.880

100,0

Fuente: DNP - DIFP – SPSC / Cálculos del Autor * Sumatoria de los programas de Juventud correspondientes a otras entidades del Sector Central. 2000

ASIGNACIÓN FINAL

0,0

$ 485.508.059

52,9

MEN**

$ 427.567.163

63,5

0,0

MINCULTURA

$ 245.676.688

36,5

$ 395.219.020

43,0

ICETEX

0,0

AGENCIA DE COOPERA.

0,0

$ 37.471.036

4,1

SUBTOTAL*

$ 245.676.688

36,5

$ 432.690.056

47,1

TOTAL

$ 673.243.851 100,0

$ 918.198.114

100,0

PRESIDENCIA***

ASIGNACIÓN POR LEY

Fuente: DNP - DIFP – SPSC / Cálculos del Autor * Sumatoria de los programas de Juventud correspondientes a otras entidades del Sector Central. ***Entidad rectora de los programas de Política de Juventud. – Programa Presidencial Colombia Joven a partir de Mayo de 2000 238

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

COMPROMETIDOS

PAGADOS

%A. FINAL /PAG

% DISMINUCIÓN

$ 1.501.595.920

31,8

$ 742.646.439

23,4

49,5

50,5

$ 281.233.530

6,0

$ 13.966.072

0,4

5,0

95,0

$ 2.919.103.851

61,9

$ 2.399.962.167

75,7

70,7

29,3

$ 15.271.729

0,3

$ 14.757.522

0,5

96,6

3,4

0,0

$ 3.215.609.110

68,2

$ 2.428.685.761

76,6

65,8

34,2

$ 4.717.205.030

100,0

$ 3.171.332.200

100,0

61,1

38,9

** Entidad rectora de los programas de Política de Juventud. – Viceministerio de la Juventud COMPROMETIDOS

PAGADOS

%A. FINAL /PAG

% DISMINUCIÓN

$ 485.507.980

52,9

$ 128.179.142

72,3

26,4

73,6

0,0

$ 395.219.020

43,0

$ 11.535.484

6,5

2,9

97,1

0,0

$ 37.471.036

4,1

$ 37.471.036

21,1

100,0

0,0

$ 432.690.056

47,1

$ 49.006.519

27,7

11,3

88,7

$ 918.198.036

100,0

$ 177.185.661

100,0

19,3

80,7

** Entidad rectora de los programas de Política de Juventud. – Viceministerio de la Juventud hasta Mayo de 2000

Continúa en la página siguiente 239

Julio César Puentes

2001

PRESIDENCIA**

ASIGNACIÓN POR LEY

ASIGNACIÓN FINAL

$ 1.178.697.906

1,9

$ 1.178.697.906

12,6

MEN

0,0

$ 777.940.618

8,3

MINCULTURA

0,0

$ 137.514.756

1,5

$ 78.579.860

0,1

$ 78.579.860

0,8

JOVENES EN ACCIÓN

$ 59.458.956.019

97,9

$ 7.145.039.217

76,7

SUBTOTAL*

$ 59.537.535.880

98,1

$ 8.139.074.451

87,4

TOTAL

$ 60.716.233.785 100,0

$ 9.317.772.357

100,0

MINCOMEX

Fuente: DNP - DIFP – SPSC Cálculos del Autor * Sumatoria de los programas de Juventud correspondientes a otras entidades del Sector Central.

Durante este período, la mayor disminución de recursos se dio en el 2001 con un 86,1%, le siguió el 2000 con el 80,7% y 1999 con el 38,9%. Por otro lado, la entidad rectora de las políticas de Juventud concentró la mayoría de los recursos durante el 2000 y el 2001, con el 72,3% y el 73,3% respectivamente. Para 1999 fue el ICBF quien concentró la mayoría de los recursos destinados a Juventud durante ese año con un 75,7%. Como porcentaje del Presupuesto General de Inversión de la Nación, las asignaciones destinadas a Juventud por parte de los programas oficiales representaron en promedio durante el trienio el 0,03%, los programas de las entidades del sector central representaron el 0,05%, con lo cual el gasto destinado a Juventud fue de cerca del 0,08% promedio anual durante este trienio. Respecto a los programas oficiales los recursos destinados a financiar programas de Juventud cayeron en comparación con el cuatrienio anterior del 0,06% al 0,03%, es decir una caída del 49%, de igual forma cayó la participación en cuanto a las entidades del estado que pasaron de una participación del 0,21% al 0,05%, es decir un caída del 78%.

240

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

COMPROMETIDOS

PAGADOS

%A. FINAL /PAG

% DISMINUCIÓN

$ 1.178.697.906

13,1

$ 951.995.009

73,3

80,8

19,2

$ 777.940.618

8,6

0,0

100,0

$ 137.514.756

1,5

$ 76.615.364

5,9

55,7

44,3

$ 76.467.108

0,8

$ 15.431.356

1,2

19,6

80,4

$ 6.827.621.017

75,9

$ 255.180.680

19,6

3,6

96,4

$ 7.819.543.499

86,9

$ 347.227.400

26,7

4,3

95,7

$ 8.998.241.404

100,0

$ 1.299.222.408

100,0

13,9

86,1

** Entidad rectora de los programas de Política de Juventud. – Programa Presidencial Colombia Joven

Las asignaciones de los programas oficiales representaron en promedio como porcentaje del PIB durante el trienio el 0,001%, al igual que los programas del sector central, por lo que el total de gasto destinado a Juventud fue cerca del 0,002% promedio anual durante este período. Ahora bien, como balance general del período comprendido entre 1991 y 2001, hay que resaltar el hecho que la Juventud aún continúe siendo considerada objeto de Política Pública Oficial por parte del Estado. Esta afirmación se basa en al menos tres componentes. El primero de ellos tiene que ver con la evolución de las partidas presupuestales destinadas a los programas oficiales de Juventud. Estas disminuyeron drásticamente durante el período de análisis comprendido, pasando de una caída del 12% respecto al primer cuatrienio, al 67% respecto al segundo cuatrienio en comparación a lo que va corrido del cuatrienio 1999 - 2002.

241

Julio César Puentes

Cuadro 21 Evolución de las Partidas Presupuestales Programas Oficiales de Juventud 1991 - 2001 (Pesos de 1994) Política

Pagados

% Disminución

% Participación / Total

Total Oficial 1991 - 1994

$ 6.228.626.129

Total Oficial 1995 - 1998

$ 5.507.640.989

-12

Total Oficial 1999 -2001

$ 1.822.820.590

-67

Total Programas Oficiales

$ 13.559.087.708

100

Fuente: DNP - DIFP - SPSC Cálculos del Autor

A través de la participación sobre el total de los recursos, puede de igual forma constatarse dicha disminución, esto refleja al menos la pérdida de importancia de los programas oficiales de Juventud al interior de los gobiernos acorde a las partidas presupuestales (Ver Gráfico 2).

Gráfico 2 Evolución Programas Oficiales de Juventud 1991 - 2001 como Porcentaje de Participación en el Total de los Recursos

Fuente: DNP - DIFP - SPSC Cálculos del Autor.

242

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

El segundo componente, tiene que ver con el esfuerzo realizado por algunas entidades del sector central del gobierno. Aunque registran un aporte importante en cuanto recursos, primaron los esfuerzos desarticulados, puntuales y poco continuos. De rescatar la labor del Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de Cultura, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, el SENA y Coldeportes.

Cuadro 22 Evolución de las Partidas Presupuestales Otros Programas de Juventud 1991 - 2001 (Pesos de 1994) Política

Pagados

% Variación

% Participación / Total

Total Otros 1991 - 1994

$ 1.862.457.142

Total Otros 1995 - 1998

$ 22.930.880.587

1131

Total Otros 1999 -2001

$ 2.824.919.680

-88

Total Otros Programas

$ 27.618.257.409

100

Fuente: DNP - DIFP - SPSC Cálculos del Autor

Si bien la tendencia de participación es levemente creciente esto no quiere decir que se haya incrementado el interés de otras entidades del sector central del gobierno para financiar programas de Juventud, como se anotó anteriormente, el incremento en las partidas presupuestales es bastante aleatorio, corresponde a uno que otro programa pero no realmente a un esfuerzo continuo y de constante impacto.

243

Julio César Puentes

Gráfico 3 Evolución Otros Programas de Juventud 1991 - 2001 como Porcentaje de Participación en el Total de los Recursos

Fuente: DNP - DIFP - SPSC Cálculos del Autor.

El monto total de los recursos destinados a financiar programas oficiales de Juventud durante el período 1991 - 2001 fue de $13.559.087.708 pesos, frente a $27.618.257.409 pesos destinados por otras entidades del estado, por lo tanto los recursos invertidos en su totalidad ascendieron a $41.177.345.117 pesos de 1994. Como puede apreciarse la participación de los programas oficiales sólo fue del 33% sobre el total. Como tercer y último componente está la evolución de los recursos destinados a financiar programas de Juventud como porcentaje del Presupuesto General de Inversión y del PIB. Para ambas series, la tendencia es decreciente y los porcentajes de participación sobre el total son muy poco significativos, esto confirma nuestra conclusión previa de la pérdida de interés por parte de los gobiernos, según las partidas presupuestales, en asuntos de Juventud (Ver Cuadro 21 y 22, y Gráficas 4 y 5).

244

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

Cuadro 23 Evolución Programas de Juventud 1991 - 2001 como Porcentaje del Presupuesto General de Inversión de la Nación 1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

100

0,131

0,058

0,043

0,070

0,120

0,108

0,008

0,000

0,041

0,007

0,043

Programas 0,025

0,013

0,018

0,034

0,051

0,107

0,567

0,115

0,134

0,003

0,070

0,061

0,104

0,171

0,214

0,575

0,115

0,175

0,010

0,046

Presupuesto General de Inversión Política Oficial de Juventud Otros de Juventud Total Programas 0,156 de Juventud Fuente: DNP – DIFP – SPSC Cálculos del Autor.

Gráfico 4 Evolución Programas de Juventud 1991 - 2001 cmo Porcentaje del Presupuesto General de Inversión de la Nación

Fuente: DNP - DIFP - SPSC Cálculos del Autor.

245

Julio César Puentes

Cuadro 24 Evolución Programas de Juventud 1991 - 2001 como Porcentaje de Porcentaje del Producto Interno Bruto [PIB] 1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

100

0,005

0,003

0,002

0,004

0,004 0,0003

0,000

0,001

0,0002

0,002

Programas 0,001

0,001

0,002

0,004

0,022

0,004

0,003

0,0001 0,0001

0,003

0,002

0,003

0,005

0,007

0,022

0,004

0,0002

Producto Interno Bruto* Política Oficial de Juventud Otros de Juventud Total Programas 0,006 de Juventud Fuente: DNP – DIFP – SPSC, *DNP - DEE Cálculos del Autor.

Gráfico 5 Evolución Programas de Juventud 1991 - 2001 como Porcentaje del Producto Interno Bruto [PIB]

Fuente: DNP - DIFP - SPSC Cálculos del Autor. 246

0,002

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

Las gráficas son muy claras, el panorama que reflejan no es muy alentador. Como participación del PIB a partir del comienzo del cuatrienio del gobierno de Andrés Pastrana (1998 - 2001) la financiación destinada a programas de Juventud casi que desapareció. Es por todo lo anterior, que se afirma que es de rescatar, que por lo menos la Juventud aún sigue manteniendo su status de política pública. Pero bien, una inquietud válida sería cuestionarse sobre el impacto que han tenido estos programas sobre la población. Pero esta pregunta no resulta nada sencilla de responder, dado que no hay una certeza sobre qué tipo de grupos se pretendía atender con este tipo de programas, habría que dejar las partidas presupuestales y adentrarse en el corazón mismo de las entidades e indagar un poco más sobre estas iniciativas, si es que la memoria aún no les falla.

4. Evolución e Incidencia del Gasto Social Implícito en Juventud Se analizará en esta sección la evolución del gasto implícito asociado a Juventud y su impacto sobre la población, la finalidad es establecer a qué tipo de población joven se ha favorecido. El gasto social que suele asociarse a Juventud, es el gasto en educación regular, y de manera particular el gasto en educación superior, y es sobre este componente del gasto social sobre el cual se basará nuestro análisis. Antes se mostró que parte del incremento significativo del crecimiento del gasto público social se debió a la variación mostrada por el gasto en educación que se elevó del 3,13% al 5,26% del PIB durante el período 1991 - 2001. También se mostró que las coberturas en cuanto al acceso a los servicios educativos ofrecidos por el Estado de cierta forma se incrementaron, sobre todo en educación secundaria, pero a pesar de estos logros la evidencia señala la presencia de regresividad en el gasto en cuanto a la distribución de ingresos (Sánchez & Núñez 1998).

247

Julio César Puentes

La Evolución del Gasto en Educación Entrando en detalle, la evolución de los componentes del gasto educativo ha sido creciente durante todo el período. De éstos, los que concentran una mayor participación, como porcentaje del PIB, en cuanto al total de los recursos asignados a gasto educativo son los componentes de Educación Primaria, Secundaria, Superior y por supuesto los gastos de Administración.

Cuadro 25 Evolución del Gasto en Educación por Componentes 1991 - 2001 (Porcentaje del PIB) Año

Educación Administración Primaria Secundaria

Superior

Otras

Auxiliares

TOTAL

1991

0,26%

1,08%

0,83%

0,62%

0,34%

0,002%

3,13%

1992

1,16%

1,12%

0,79%

0,57%

0,34%

0,003%

3,99%

1993

0,78%

1,16%

0,84%

0,66%

0,33%

0,008%

3,77%

1994

0,47%

0,95%

0,71%

0,68%

0,27%

0,010%

3,09%

1995

0,51%

1,10%

0,77%

0,83%

0,36%

0,010%

3,57%

1996

0,73%

1,68%

1,18%

1,04%

0,38%

0,019%

5,03%

1997

0,87%

1,13%

1,30%

0,83%

0,33%

0,021%

4,49%

1998

0,94%

1,23%

0,91%

1,25%

0,49%

0,016%

4,85%

1999

0,87%

1,54%

1,20%

1,03%

0,47%

0,012%

5,11%

2000

0,88%

1,38%

1,07%

0,95%

0,41%

0,014%

4,70%

2001

1,01%

1,44%

1,17%

1,18%

0,44%

0,022%

5,26%

A1 Ministerio de Educación : Administración. Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes). Icetex. Construcciones A2 Educación elemental, construcción nuevas escuelas, pago de profesores A3 Educación secundaria, capacitación del magisterio INEM, politécnicos, normalista, construcciones. A4 Educación universitaria, especialización profesional, enseñanza superior no universitaria, becas, construcciones A5 Sena. Vocacional. Religiosa. Agropecuaria Industrial. Comercial. Enfermería. Artística. Conservatorio. Granjas Infantiles. Becas. Educación por Radio y TV. Educación de Adultos. Acción Cultural Popular. Instituto Nacional A6 Restaurantes escolares. Construcciones y conservaciones relacionadas. FUENTE: (1990-1998) Registro F-400 Cuentas Nacionales DANE. (1999-2001) Cálculos PNDH con base en la Ejecución Presupuestal presentada en Indicadores de Coyuntura Económica DNP-DEE.

248

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

Según la evidencia, de estos componentes los de mayor dinámica de crecimiento durante el período 1991 - 2001, fueron los gastos de Administración con un 289%, seguidos por los gastos en Educación Superior con un 91%, Secundaria con un 42%, y Primaria con un 33% respectivamente.111 De las variables asociadas a educación regular la que presentó un mayor incremento, como acabamos de mencionar fue la de Educación Superior, seguida por Secundaria y Primaria.

Gráfico 6 Evolución de la Tendencia de los Componentes de Educación Primaria, Secundaria y Superior 1991 - 2001 (Porcentaje del PIB)

Fuente: (1990-1998) Registro F-400 Cuentas Nacionales DANE - (1999-2001) Cálculos Programa Nacional de Desarrollo Humano [PNDH] con base en la Ejecución Presupuestal presentada en Indicadores de Coyuntura Económica DNP-DEE.

Y es precisamente Educación Superior la variable que suele asociarse a gasto implícito en Juventud de acuerdo con Rodríguez (2001). Por lo tanto, de manera implícita el interés del estado estuvo centrado no solamente, como señalaban los documentos CONPES 2626 de 1992 y 2795 de 1995, en ampliar y fortalecer la educación secundaria sino también en ampliar y fortalecer la educación superior que de manera inobjetable beneficia a este grupo de población. 111

Las tasas de crecimiento para los demás componentes fueron: para gastos Auxiliares el 1020% y para otros gastos el 28%.

249

Julio César Puentes

Es incuestionable no reconocer la diferencia en cuanto los montos de recursos invertidos frente a los programas oficiales de juventud, la comparación como porcentaje del PIB resulta irrisoria, los programas oficiales durante el período 1991 - 2001 en promedio han representado el 0,002% del PIB frente al 1% del PIB que ha representado solamente el gasto en Educación Superior durante este mismo período. Esto sin duda alguna corrobora la tendencia inicial hallada por Rodríguez (2001) en cuanto a la importancia real de la política oficial frente al gasto implícito asociado a Juventud, es decir en Colombia al igual que en Brasil, Puerto Rico y Uruguay, en materia de gasto, las políticas oficiales han tenido poca relevancia frente a las partidas presupuestales inherentes al gasto educativo, en especial aquél destinado a educación superior. Otra de las tendencias identificada por Rodríguez (2001), que puede corroborarse de acuerdo con Alesina(2001), es la alta participación sobre el nivel de los recursos destinados a educación correspondiente a pagos a docentes, en palabras de Alesina (2001): "El gasto público en Colombia pone un gran énfasis sobre la educación. Los maestros son el componente más grande del empleo público; actualmente en Colombia existen cerca de 310.000 maestros que equivalen a 26% del número total de empleados públicos. El sector público gasta cerca de 4,5% del PIB en educación y cerca de 70% de todos los maestros está en el sector público" (Alesina 2001, 29) A pesar de este gran énfasis sobre el gasto público en maestros, Alesina (2001) señala al menos dos problemas que influencian de manera negativa los resultados en el sector educativo: " El primero es una gran confusión y superposición entre los diferentes niveles de gobierno [por lo que] en consecuencia, existen tres tipos diferentes de maestros de escuela pública en Colombia: los pagados por el gobierno central, los pagados por los gobiernos departamentales, y los pagados por los municipios. El segundo problema es que los maestros, gracias a un sindicato muy poderoso, son una categoría sobreprotegida que, de lejos, recibe un tratamien250

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

to muy favorable en términos de salarios y, especialmente, en términos de pensiones. Nótese que la posición de los maestros dentro del sector público está en lo más alto del tratamiento favorable (para el estándar internacional) de los empleados del sector público. Colombia tiene el premium de salarios del sector público más alto entre los países de América Latina"(Alesina 2001, 30). Ahora bien, el monto total de recursos destinados a educación superior durante el período 1991 - 2001 ascendió a $6.681.401.190.705, pesos de 1994, y que correspondió al tercer mayor rubro asignado durante el período para financiar programas educativos, después de Primaria y Secundaria, con una participación del 21% sobre el total de los recursos. A pesar de los problemas inherentes al sistema educativo en Colombia, la pregunta inevitable es ¿Quién se benefició realmente con estos recursos del Estado?, en otras palabras, ¿A qué grupo de población Juvenil financió la sociedad colombiana durante este período?

Cuadro 26 Evolución del Gasto en Educación por Componentes 1991 - 2001 (Pesos De 1994) Año

Educación Administración

Primaria Secundaria

Superior

Otras

Auxiliares

TOTAL

1991

129.818

542.179

413.608

308.014

170.836

984

1.565.440

1992

604.107

581.931

412.377

297.814

178.433

1.486

2.076.148

1993

424.852

633.259

462.148

361.172

180.602

4.122

2.066.156

1994

319.167

640.223

479.095

459.098

181.574

6.896

2.086.053

1995

361.453

778.246

548.635

588.592

252.573

6.794

2.536.293

1996

530.228

1.217.112

853.819

754.521

279.056 14.030

3.648.767

1997

653.686

850.208

977.157

626.123

247.726 15.963

3.370.862

1998

711.838

929.055

689.755

944.968

368.217 11.906

3.655.739

1999

625.569

1.112.684

864.628

744.586

337.981

8.997

3.694.445

2000

652.725

1.022.101

792.175

708.406

306.484 10.025

3.491.916

2001

761.233

1.083.897

885.303

888.107

330.393 16.616

3.965.549

TOTAL 5.774.675

9.390.896

7.378.700

6.681.401

2.833.876 97.819

32.157.368

251

Julio César Puentes A1 Ministerio de Educación : Administración. Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (ICFES). Icetex. Construcciones A2 Educación elemental, construcción nuevas escuelas, pago de profesores A3 Educación secundaria, capacitación del magisterio INEM, politécnicos, normalista, construcciones. A4 Educación universitaria, especialización profesional, enseñanza superior no universitaria, becas, construcciones A5 Sena. Vocacional. Religiosa. Agropecuaria Industrial. Comercial. Enfermería. Artística. Conservatorio. Granjas Infantiles. Becas. Educación por Radio y TV. Educación de Adultos. Acción Cultural Popular. Instituto Nacional A6 Restaurantes escolares. Construcciones y conservaciones relacionadas. Fuente: (1990-1998) Registro F-400 Cuentas Nacionales DANE. (1999-2001) Cálculos PNDH con base en la Ejecución Presupuestal presentada en Indicadores de Coyuntura Económica DNP-DEE.

Incidencia del Gasto en Educación Asociado a Juventud El siguiente cuadro contiene el subsidio en educación para cada quintil de ingreso según nivel educativo. En 1992, el quintil más pobre de la población recibía el equivalente al 39,30% de los subsidios destinados a la educación primaria, mientras el quintil más rico sólo percibía el 4,30%. En el 2000, los subsidios destinados a la educación primaria del quintil más pobre cayeron 7,35 puntos porcentuales, es decir al 31,95%, mientras que para el quintil más rico se incrementaron en 1,89 puntos porcentuales, es decir al 6,19%.

Cuadro 27 Subsidio de Educación por Quintiles de Ingreso y Nivel Educativo 1992 - 2000 QUINTIL

PRIMARIA

SECUNDARIA

SUPERIOR

TOTAL

2000

1992

2000

1992

2000

1992

2000

1992

31,95%

39,30%

19,99%

20,60%

5,47%

5,10%

23,98%

23,10%

26,58%

26,20%

23,48%

26,80%

9,29%

9,40%

22,63%

21,90%

20,33%

19,40%

23,38%

25,30%

13,26%

18,60%

19,86%

21,40%

14,96%

10,80%

21,75%

17,70%

22,61%

33,10%

18,15%

19,40%

6,19%

4,30%

11,40%

9,60%

49,37%

33,90%

15,39%

14,20%

100,00% 100,00% 100,00%

100,00%

TOTAL

100,00% 100,00% 100,00% 100,00%

Fuente: Asistencia: Encuesta de Hogares Marzo 2000. Nota Para construir los quintiles se tomo el ingreso percápita de la unidad del gasto. Gasto: 2000 Registro F-400 Cuentas Nacionales DANE. Datos 1992: Vélez (1995).

252

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

De acuerdo con estos resultados y conforme al cuadro siguiente, para 1992 el 65,5% del subsidio estatal a la educación primaria era apropiado por el 40% más pobre de la población, en el 2000 este porcentaje cayó al 58,5%. En 1992, el quintil 1 recibía el 20,60% de los subsidios destinados a la educación secundaria, mientras que el quintil 5 recibía sólo el 9,60%. Para el 2000 el quintil 1 recibía el 19,9% lo que implica una disminución de sólo 0,6 puntos porcentuales respecto a 1992, y el quintil 5 recibía el 11,40% es decir un incremento de 1,80 puntos porcentuales. Cabe anotar que el quintil 4 registró un incremento en cerca de 4 puntos porcentuales frente a 1992 tanto para educación primaria como secundaria.

Cuadro 28 Subsidios Acumulados de Educación por Quintiles de Ingreso y Nivel Educativo 1992 - 2000 QUINTIL

PRIMARIA

ACUM.

2000

20%

31,95%

39,30%

40%

58,53%

60%

78,85%

80%

93,81%

100%

1992

SECUNDARIA 2000

SUPERIOR

TOTAL

1992

2000

1992

2000

1992

19,99%

20,60%

5,47%

5,10%

23,98%

23,10%

65,50%

43,47%

47,40%

14,76%

14,50%

46,60%

45,00%

84,90%

66,85%

72,70%

28,02%

33,10%

66,46%

66,40%

95,70%

88,60%

90,40%

50,63%

66,20%

84,61%

85,80%

100,00% 100,00%

100,00%

100,00% 100,00%

100,00% 100,00% 100,00%

Fuente: Asistencia: Encuesta de Hogares marzo2000. Nota Para construir los quintiles se tomo el ingreso percápita de la unidad del gasto. Gasto: 2000 Registro F-400 Cuentas Nacionales DANE. Datos 1992: Vélez (1995).

Adicionalmente, el 47,40% del subsidio estatal destinado a Educación Secundaria que era apropiado por el 40% más pobre de la población cayó al 43,47% en el 2000, mientras que el 20% de la población más rica pasó de apropiarse del 10,6% de los subsidios estatales en 1992 al 11,4% en el 2000. Los resultados encontrados para la educación primaria y secundaria contrastan con los encontrados en el sistema público de educación superior. En 1992 el quintil de más bajos ingresos recibía un subsidio equivalente al 253

Julio César Puentes

5,10% del total de los subsidios destinados a educación superior, mientras que el quintil de más altos ingresos recibía el 33,90% de los subsidios estatales. Para el 2000 el monto de los subsidios destinados al quintil de más bajos ingresos se incrementó levemente en 0,37 puntos porcentuales, es decir al 5,47%, mientras que el quintil de más altos ingresos pasó a recibir 15,47 puntos porcentuales más, es decir pasó a recibir el 49,37% del total de los subsidios estatales destinados a educación superior. En este caso, es el 20% de la población más rica la que se apropia de gran parte de los subsidios destinados a financiar la educación superior, pasando del 44,8% en 1992 al 49,37% en el 2000 (Ver Cuadro 28). Los resultados encontrados señalan que el Sistema Público de Educación Primaria y Secundaria es bastante progresivo, pasando de coeficientes de concentración de -0,347 en 1992 a -0,261 en el 2000 para Primaria y de 0,124 en 1992 a -0,057 en el 2000 para Secundaria. Lo mismo no puede afirmarse para el Sistema de Educación Superior, que ha presentado un clara tendencia de regresividad, pasando de un coeficiente de concentración de 0.334 en 1992 a 0.412 en el 2000 (Para una mayor claridad ver Gráficas 7, 8, 9, 10). Ahora bien, la evidencia permite afirmar que el gasto social destinado a la educación superior estatal, que se asocia al grueso de inversión implícita en juventud, ha favorecido a las familias de más altos ingresos. Esto quiere decir que la sociedad colombiana ha financiado en los últimos años la educación Superior de los Jóvenes pertenecientes a las familias más pudientes de la sociedad. La evidencia también muestra con preocupación que la tendencia puede volverse más aguda en el tiempo, esto corrobora otra de las tendencias halladas por Rodríguez (2001) en cuanto a la regresividad del gasto implícito asociado a juventud.

254

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

Gráfico 7 Evolución del Subsidio Acumulado por Quintiles de Ingreso Educación Primaria 1992 - 2000

Fuente: Asistencia: Encuesta de Hogares Marzo 2000. Nota Para construir los quintiles se tomó el ingreso percápita de la unidad del gasto. Gasto: 2000 Registro F-400 Cuentas Nacionales DANE. Datos 1992: Vélez (1995).

Gráfico 8 Evolución del Subsidio Acumulado por Quintiles de Ingreso Educación Secundaria 1992 - 2000

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Julio César Puentes

Gráfico 9 Evolución del Subsidio Acumulado por Quintiles de Ingreso Educación Superior 1992 - 2000

Gráfico 10 Evolución del Subsidio Total Acumulado por Quintiles de Ingreso Educación 1992 - 2000

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Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

5. Conclusiones y Recomendaciones La exploración analítica realizada con la finalidad de dar respuesta al propósito de la presente investigación nos permite concluir lo siguiente: No resulta sencillo establecer como categoría única un concepto universal de lo que debe entenderse por juventud. Los invaluables aportes realizados por diversas disciplinas científicas desde el punto de vista teórico como metodológico son simplemente el reflejo de la complejidad de cómo se manifiesta el problema, y esto no es más que una clara invitación a un dialogo interdisciplinario, que desde una perspectiva holística busque aproximarse a un conocimiento más cercano de la realidad. No obstante, la definición más aceptada es la del ciclo de vida, que establece que la juventud es la etapa en la que los individuos transitan de la niñez a la condición adulta, y durante la cual se producen importantes cambios, biológicos, psicológicos, sociales y culturales. Adicionalmente, es la etapa dedicada a adquirir los niveles necesarios de capital humano y social que les van a permitir a los individuos convertirse en ciudadanos productivos. Por lo tanto, en la actual construcción de la sociedad del conocimiento y en una época marcada por la institucionalización del cambio, la juventud se presenta como un agente estratégico para el desarrollo. Sin embargo, el escenario anteriormente descrito no es más que un ideal, dado que la mayoría de los jóvenes de la región y de nuestro país, que constituyen un grupo importante de población, poseen ciertas características y especificidades que hacen que estemos lejos de alcanzar dicho escenario. La evidencia muestra que en Colombia, la mayoría de los jóvenes se ven envueltos en una gran cantidad de dificultades para alcanzar dicha idoneidad. La mayoría de jóvenes en Colombia crecen en familias de escasos ingresos en un país donde la distribución del mismo es alarmantemente desigual, en un entorno signado por la pobreza de la población. No son de extrañar, por lo tanto, los niveles de deserción escolar y las precarias opciones de inserción en el mercado laboral de una economía en crisis, caracterizada por la particularidad que un alto nivel de escolaridad no garantiza el encontrar un trabajo, lo que implica un riesgo negativo en la formación de expectativas por parte de las nuevas generaciones entre tomar la decisión de educarse o no hacerlo. 257

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Bajo este escenario, la adopción de conductas de riesgo y la vinculación voluntaria a los grupos armados parece la opción más natural, ya que ante la falta de opciones y oportunidades suele primar el instinto de supervivencia al hambre de la razón. Sin ninguna duda, esto genera una serie de externalidades que se traducen en altos costos para el Estado, la Sociedad y la Economía, ya que toca invertir en estrategias de mitigación y superación de este tipo de problemas, pero de igual forma, se mostró que el invertir en ellos es sumamente necesario no sólo por la reducción de las externalidades negativas sino para el autosostenimiento mismo del sistema, dado que ¿Quién generará los niveles de ahorro necesarios para sostener a las actuales y futuras generaciones? Esto invita a cuestionarse inevitablemente sobre la existencia de una etapa llamada juventud bajo las actuales condiciones, ya que el hecho de pasar de la niñez a asumir roles adultos casi de inmediato elimina por completo la posibilidad de forjarse como ciudadanos productivos ¿De qué Juventud estamos hablando? No cabe duda, que la juventud colombiana en su gran mayoría enfrenta escenarios complejos y complicados para su desarrollo. Asimismo, esto constituye un reto para los diseñadores de política (Policy - Makers), dada la diversa multiplicidad de necesidades durante las diferentes etapas del ciclo de vida y la escasez de recursos públicos para atender todas estas necesidades. Ante tal panorama, los Gobiernos de Colombia durante los últimos doce años, convencidos al parecer de la necesidad de invertir en este grupo de población asumieron el reto de crear las condiciones necesarias para que la Juventud salvara a Colombia. Pero tal vaticinio, según la evidencia ha quedado sólo en el discurso. No se desconoce tampoco el papel y la importancia que la agenda internacional ha jugado en materia de Juventud, ya que sin lugar a dudas ha influenciado positivamente para que se tomen decisiones al interior de los gobiernos sobre la importancia del tema juvenil. En 1990 la Juventud pasa a ser objeto de Política Pública en Colombia y de acuerdo con la revisión de las iniciativas adoptadas por los Gobiernos, es indiscutible no reconocer los avances en materia de institucionalidad, el 258

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

hecho que la Juventud sea objeto de política pública es un primer paso en reconocer al menos la importancia y la magnitud del problema. A través de la revisión de los programas se encuentra que los gobiernos, por lo menos en las fases de diagnóstico son conscientes del riesgo que atraviesa la mayoría de la población joven del país, otra cosa es si las estrategias utilizadas han sido las más adecuadas o si han generado el efecto esperado, que al parecer por los cuestionamientos en el Plan de Desarrollo del Presidente Pastrana, es muy poco lo que realmente se había logrado en materia de juventud durante los primeros ocho años de la década del 90. Por el lado de la evolución de las políticas públicas durante la década puede observarse cómo durante los dos primeros Gobiernos [1990 - 1998] existía una mayor preocupación por el papel que la entidad rectora de las políticas de Juventud debía jugar al interior del Estado, es decir, durante este período las entidades rectoras no solamente asesoraban, coordinaban, con otras instituciones estatales y privadas las políticas, planes y programas en pro de la Juventud sino que también ejecutaban planes, programas y proyectos. Durante el período final [1998 - 2002] la entidad rectora de las políticas de Juventud deja de ser ejecutora y se convierte más en un ente asesor y coordinador de iniciativas. Pero bien, se debe aclarar que aunque existiría la preocupación por parte de los Gobiernos de lo que debería hacerse no implica que efectivamente eso haya sucedido, por el contrario, al parecer era poco lo que las entidades rectoras de la política de Juventud saben o han sabido sobre cómo articular las diferentes acciones que realizan las diferentes instituciones del Estado. Estas acciones emprendidas por el Estado implican un compromiso en cuanto a la destinación de recursos para los programas orientados a mejorar las condiciones de la juventud, y esto no es más que gasto público. En Colombia, aunque el gasto social mejoró de forma considerable durante la última década, el gasto público total también lo hizo, al igual que los márgenes de exclusión sobre la población. Un análisis rápido de las pendientes en las líneas de tendencia de ambas series permiten deducir no sólo que tienden a moverse en forma muy paralela sino que cambios en el gasto público afectan directamente al gasto social. Es decir, que si el nivel de gasto depende de los vaivenes de la economía y de sus ajustes, muy seguramente drásticos recortes fiscales con la finalidad de reducir el déficit 259

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pueden traducirse en un menor gasto social. Por otro lado, aunque indiscutiblemente hubo mejoría en cuanto a población favorecida por la prestación de servicios sociales por parte del Estado, es aún notorio que las transferencias del Estado benefician en una mayor proporción a los quintiles de más altos ingresos, esto invita a cuestionarse, sin ninguna duda, sobre quiénes deben beneficiarse realmente de las políticas sociales y a pensar en replantear las políticas públicas que pretenden favorecer a los grupos vulnerables de la población. Ahora bien, según estudios realizados en la región el gasto público social asociado a juventud, está compuesto por las políticas explícitas adoptadas por los gobiernos, es decir por los programas oficiales adoptados por la entidad rectora de la política de Juventud y por la política pública implícita, que consiste en las acciones que emprende el Estado para mejorar el bienestar de los individuos como el acceso a los servicios sociales que indudablemente benefician a este grupo de población. En Colombia, a partir del análisis presupuestal realizado en esta investigación lograron identificarse los programas y los montos destinados a financiar dichos programas por parte de la política pública explícita. De manera adicional se pudieron identificar otros esfuerzos realizados por otras entidades del Estado para atender a este grupo de población. En términos generales el balance general del período comprendido entre 1991 y 2001, no es muy alentador y por el contrario, hay que resaltar el hecho que la juventud aún continúe siendo considerada objeto de Política Pública Oficial por parte del Estado. Esta afirmación se basa en al menos tres componentes. El primero de ellos tiene que ver con la evolución de las partidas presupuestales destinadas a los programas oficiales de Juventud. Estas disminuyeron drásticamente durante el período de análisis comprendido, esto refleja al menos la pérdida de importancia de los programas oficiales de Juventud al interior de los gobiernos acorde a las partidas presupuestales y la falta de un interlocutor al interior del sistema político que defienda los recursos de los jóvenes. El segundo componente, tiene que ver con el esfuerzo realizado por algunas entidades del sector central del gobierno. Aunque registran un aporte importante en cuanto recursos, primaron los esfuerzos desarticulados, puntuales y poco continuos. De rescatar la labor del Ministerio de Educación 260

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

Nacional, el Ministerio de Cultura, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, el SENA y Coldeportes. Si bien la tendencia de participación es levemente creciente esto no quiere decir que se haya incrementado el interés de otras entidades del sector central del gobierno para financiar programas de Juventud, como se anotó anteriormente el incrementó en las partidas presupuestales es bastante aleatorio, corresponde a uno que otro programa pero no realmente a un esfuerzo continuo y de constante impacto. El monto total de los recursos destinados a financiar programas oficiales de Juventud durante el período 1991 - 2001 fue de $13.559.087.708 pesos, frente a $27.618.257.409 pesos destinados por otras entidades del estado, por lo tanto los recursos invertidos en su totalidad ascendieron a $41.177.345.117 pesos de 1994. Como puede apreciarse la participación de los programas oficiales sólo fue del 33% sobre el total.

Las partidas presupuestales destinadas a los programas oficiales de juventud disminuyeron drásticamente durante el período de análisis comprendido, esto refleja al menos la pérdida de importancia de los programas oficiales de Juventud al interior de los gobiernos acorde a las partidas presupuestales y la falta de un interlocutor al interior del sistema político que defienda los recursos de los jóvenes

Como tercer y último componente está la evolución de los recursos destinados a financiar programas de Juventud como porcentaje del Presupuesto General de Inversión y del PIB. Para ambas series, la tendencia es decreciente y los porcentajes de participación sobre el total son muy poco significativos, esto confirma nuestra conclusión previa de la pérdida de interés por parte de los gobiernos, según las partidas presupuestales, en asuntos de Juventud. Como participación del PIB a partir del comienzo del cuatrienio del gobierno de Andrés Pastrana (1998 - 2001) la financiación destinada a programas de juventud casi que desapareció. Es por todo lo anterior, que se afirma que es de rescatar, que por lo menos la juventud aún sigue manteniendo su status de política pública. Tratar de establecer el impacto que han tenido estos programas sobre la población es una pregunta nada sencilla de responder, dado que no hay una 261

Julio César Puentes

certeza acerca de qué tipo de grupos se pretendía atender con este tipo de programas, habría que dejar las partidas presupuestales y adentrarse en el corazón mismo de las entidades e indagar un poco más sobre estas iniciativas. Ahora, por el lado de la política pública implícita, el gasto que suele asociarse a Juventud es el gasto en educación regular y de manera específica el gasto en Educación Superior. El monto total de recursos destinados a Educación Superior durante el período 1991 - 2001 ascendió a $6.681.401.190.705, pesos de 1994, que correspondió al tercer mayor rubro asignado durante el período para financiar programas educativos, después de Primaria y Secundaria, con una participación del 21% sobre el total de los recursos. Adicionalmente fue la variable que más creció de las tres en cuanto asignación de recursos para gasto, con un 91% durante el período. Pero a pesar de estos logros la evidencia señala la presencia de regresividad en el gasto en cuanto a la distribución de ingresos. Los resultados encontrados para la Educación Primaria y Secundaria contrastan con los encontrados en el sistema público de educación superior. En 1992 el quintil de más bajos ingresos recibía un subsidio equivalente al 5,10% del total de los subsidios destinados a educación superior, mientras que el quintil de más altos ingresos recibía el 33,90% de los subsidios estatales. Para el 2000 el monto de los subsidios destinados al quintil de más bajos ingresos se incrementó levemente en 0,37 puntos porcentuales, es decir al 5,47%, mientras que el quintil de más altos ingresos paso a recibir 15,47 puntos porcentuales más, es decir pasó a recibir el 49,37% del total de los subsidios estatales destinados a educación superior. En este caso, es el 20% de la población más rica la que se apropia de gran parte de los subsidios destinados a financiar la educación superior, pasando del 44,8% en 1992 al 49,37% en el 2000. Los resultados encontrados señalan que el Sistema Público de Educación Primaria y Secundaria es bastante progresivo, pasando de coeficientes de concentración de -0,347 en 1992 a -0,261 en el 2000 para Primaria y de 0,124 en 1992 a -0,057 en el 2000 para Secundaria. Lo mismo no puede afirmarse para el sistema de educación superior, que ha presentado una 262

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

clara tendencia de regresividad, pasando de un coeficiente de concentración de 0.334 en 1992 a 0.412 en el 2000. Ahora bien, la evidencia permite afirmar que el gasto social destinado a la educación superior estatal, que se asocia al grueso de inLos recursos destiversión implícita en Juventud, ha favorecido a las fanados a financiar milias de más altos ingresos. Esto quiere decir que la sociedad colombiana ha financiado en los últimos años la educación Superior de los Jóvenes pertenecientes a las familias más pudientes de la sociedad. La evidencia tambien muestra con preocupación que la tendencia puede volverse más aguda en el tiempo.

programas oficiales de juventud durante el período 1991 2001 ascendieron a $41.177.345.117 pesos de 1994. (...) la participación de los programas oficiales sólo fue del 33% sobre el total.

Siendo estrictos con el propósito de la investigación, podemos afirmar que el gasto público social destinado a Juventud desde que se institucionalizaron las políticas públicas de Juventud ha ascendido a $6.722.578.535.822 pesos de 1994. De este valor el 99,4% corresponde al gasto destinado a educación superior, el 0,2% corresponde al gasto destinado a los programas oficiales y el 0,4% restante corresponde a otros programas adoptados por algunas entidades del sector central del estado. Respecto a que grupo de población se ha beneficiado con estos recursos, es difícil establecerlo por lo menos para el 0,6% de los recursos, para el 99,4% de los recursos el análisis permite afirmar que se han favorecido a los jóvenes pertenecientes a los estratos más altos de la población. Estas pequeñas reflexiones permiten concluir, primero, que el gasto implícito asociado a Juventud es abrumadoramente mayor que aquél destinado a las políticas públicas oficiales, segundo, que a pesar de lo significativo del gasto destinado a Juventud, éste es fuertemente regresivo en cuanto a la distribución de ingresos. Se reconoce que muchas son las preguntas e interrogantes que aún quedan por resolver frente a los diversos temas que surgen entorno a esta investigación, por ejemplo se es consciente que este análisis es parcial y que la cifra identificada de gasto público social asociado a Juventud aunque es 263

Julio César Puentes

una primera aproximación dista todavía de ser una cifra aproximada a la realidad, dado que están ausentes en esta primera medición variables que de alguna manera están de igual forma asociadas al fenómeno juvenil como el gasto en atención primaria de salud, el gasto en defensa destinado al servicio militar obligatorio y las políticas carcelarias destinadas a la resocialización de los criminales jóvenes. Estas inquietudes pueden ser, por qué no, líneas de investigación para una agenda futura que conlleve a esclarecer un poco más el panorama juvenil en Colombia. Es necesario de igual forma, que las entidades del Estado encargadas de la temática juvenil, cuenten al menos con una unidad técnica que pueda establecer y elaborar un diagnóstico real sobre la situación de la juventud en el país, que permita elaborar, coordinar o asesorar con precisión una política pública en un marco signado por la escasez de recursos, en donde la articulación de los diferentes esfuerzos de las entidades publicas, privadas y de la sociedad civil, puedan contribuir en multiplicar el impacto sobre la población juvenil y aminorar los riesgos. La producción de conocimiento, por parte de la entidad rectora de la política pública de juventud en Colombia, se hace prioritaria, dado que es imposible plantear juicios o dar discusiones al interior del gobierno sino se cuenta con unas líneas claras de base que den soporEs necesario que te a la construcción de tales argumentos. En polítilas entidades del cas públicas, si se desconoce la magnitud real del Estado encargadas problema que se pretende atacar, la efectividad del de la temática ju- instrumento a utilizar queda automáticamente sin venil, cuenten al validez.

menos con una unidad técnica que pueda establecer y elaborar un diagnóstico real sobre la situación de la juventud en el país

De igual forma es vital que la entidad rectora de los programas de Juventud, cuente con un centro de documentación donde se recopilen los diferentes trabajos, tesis, investigaciones, realizadas sobre Juventud en Colombia, con la finalidad que el país pueda recobrar la memoria de sus jóvenes.

Finalmente, se espera que esta investigación contribuya como un primer referente a aquellos estudios encaminados a enriquecer y a fortalecer el conocimiento sobre la Juventud en Colombia. 264

Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

6. Bibliografía A/RES/40/14. 1985. Año Internacional de la Juventud. Naciones Unidas Resoluciones de la Asamblea General, Washington D.C. A/RES/50/81. 1996. Programa de Acción Mundial para los Jóvenes hasta el año 2000 y años subsiguientes. Naciones Unidas - Resoluciones de la Asamblea General, Washington D.C. A/RES/54/59. 1999. Aplicación del Programa de Acción Mundial para los Jóvenes hasta el año 2000 y años subsiguientes - Informe del Secretario General. Naciones Unidas - Resoluciones de la Asamblea General, Washington D.C. ABDALA, E. 2001. "Empleo Juvenil". Documento de trabajo presentado en el Seminario Internacional sobre Empleo Juvenil en América Latina en el Marco del II Festival Mundial de la Juventud. Ciudad de Panamá. ALESINA, A. 2001. Reformas Institucionales en Colombia. Fedesarrollo - Libros de Cambio. Bogotá D.C. ALVAREZ - CORREA, M., AGUIRRE BUENAVENTURA, J. 2002. Guerreros Sin Sombra. Niños, niñas y Jóvenes vinculados al conflicto armado. Procuraduría General de la Nación - ICBF - OIM - Save the Children - USAID. BANCO MUNDIAL. 2002. Colombia Poverty Report. Washington D.C. BARCO, V. 1987. Plan de Economía Social. Planes y Programas de Desarrollo Económico y Social 1987 - 1990. DNP. Bogotá D.C. BARKER, G. & FONTES, M.. 1996. "Review and Analysis of International Experience with programs targeted on at-Risk Youth". Washington D.C. Paper Prepared for the World Bank, Human and Social Development Group, Latin America and the Caribbean Region. BLOOM, D; CANNING, D; & GRAHAM, B. 2002. Longevity and Life Cycle Savings. National Bureau of Economic Research (NBER). Working Paper. BURT, M. 1996. ¿Por qué debemos invertir en el Adolescente?. Documento preparado para la conferencia Salud Integral de los Adolescentes y Jóvenes de América Latina y el Caribe, 9 al 12 de Julio de 1996. Pan American Health Organization - W.K. Kellogg Foundation. Washington D.C. CAB (Convenio Andrés Bello). 2000. Somos Jóvenes. 1ª edición, diciembre. CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe). 1985. La Juventud en América Latina y el Caribe, Santiago de Chile. CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe). 2000. Juventud, población y desarrollo en América Latina y el Caribe, Santiago de Chile. CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe). 1998. Panora265

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Políticas Públicas de Juventud y Gasto Público en Colombia

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Anexo Relatoría General del Seminario Internacional ¨Producción de Información y Conocimiento para la Formulación e Implementación de Políticas de Juventud¨. Por Juan Fernando Sierra112

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Consultor en Desarrollo Institucional

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Juan Fernando Sierra

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Relatoría General del Evento

1. Sentido de la Síntesis Esta síntesis, como toda síntesis, es una propuesta de interpretación de los asuntos puestos en discusión en el evento. Aquí se proponen unas claves de lectura de la conversación que metódicamente se ha desarrollado sobre las prácticas de "producción de información y conocimiento para la formulación e implementación de políticas públicas de juventud". Dicha interpretación es propuesta por una persona que se ha situado frente al evento en calidad de "observador", es la mirada de otro que "desde afuera" ayuda a mirar lo que el intercambio de experiencias y conocimientos lleva por dentro. En este ejercicio se arriesga una respuesta a la pregunta ¿Cómo producir conocimiento para la formulación e implementación de políticas públicas de juventud? Se debe producir un conocimiento que permita construir acuerdos básicos para actuar entre actores diversos sobre problemas complejos. La urgencia de la acción es un desafío a la inteligencia. El pensar aquí debe permitir construir un nosotros diferente de otros, un pensar que acerca a unos y diferencia de otros. El nosotros construido es un conjunto de acuerdos básicos para actuar en la sociedad y entre los participantes, pero al mismo tiempo ese nosotros es múltiple y diverso, lo que abre campo a debates internos profundos. La urgencia de la acción y la diversidad de actores hacen que el debate no sea sólo teórico sino apuesta común de acción, es decir, negociación política. El desafío es producir información y conocimiento que informe y oriente el quehacer político de una inteligencia organizada para que este quehacer sea pertinente para producir los impactos que de él se esperan y coherente para ser efectivo.

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Juan Fernando Sierra

2. Momento en que se Sitúa la Producción de Información y Conocimiento para la Formulación e Implementación de Políticas Públicas de Juventud En medio de una apretada carrera contra el tiempo y de la maratón de la acción diaria hay la necesidad de tomar aire para repensar las estrategias de acción que permitan la construcción de políticas y lograr más y mejores impactos en relación con los problemas críticos que afectan hoy a la juventud. El momento de este seminario es un momento de balance que recoge conclusiones gruesas de la experiencia de los noventa en materia de construcción de políticas de juventud en América Latina y es un momento de mirar una experiencia novedosa que se está poniendo en marcha en el último quinquenio: nuevas formas de producción de información y conocimiento para aportar a la construcción de políticas públicas de juventud. La mirada sobre las políticas de juventud en América Latina en los noventa nos deja ver que a pesar de los esfuerzos y de los logros, especialmente en materia de coberturas y de crecimiento de la inversión global persisten problemas serios de: • • •

Calidad de los servicios que permiten incluir a los jóvenes. Equidad en el acceso a dichos servicios. Pocos impactos de las acciones sobre la disminución de la exclusión y de las conductas de riesgo.

A pesar de los esfuerzos y de los logros en la construcción de políticas públicas de juventud persisten problemas serios: • •

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Hay experiencias exitosas que son ricas y diversas pero hay niveles importantes de fragmentación, dispersión, o marginalidad. Los organismos estatales de juventud se han multiplicado en todas partes, pero muchos de ellos o están atravesados por la lógica burocrática, o cumplen roles que no son los más adecuados o no tienen un lugar central en las políticas sociales.

Relatoría General del Evento

•

La reforma del Estado sobre la que se construyó el ideario básico de las políticas de juventud en los noventa ha encontrado serias resistencias y dificultades para concretarse de manera integral en la gestión cotidiana: -

Las políticas de ajuste y la reestructuración del gasto público han estado acompañadas de una modernización que va en contravía de una gestión democrática, estratégica, constructora y soportada en capital social. Persisten con mucha fuerza factores del modelo burocrático que se resisten a transformarse: fragmentación sectorial, la acción institucional centrada en la oferta, un modelo estado céntrico de lo público, entre otros. Mayor inversión en temas centrales para los jóvenes, pero acotada e inequitativa.

En medio de las dificultades hay oportunidades y fortalezas que es preciso reconocer: • • • • •

El bono demográfico. La preponderancia de la sociedad del conocimiento ligada a las nuevas tecnologías de la información y comunicación. Esfuerzos reformadores del estado. El potencial creador existente en la condición juvenil . La capacidad de las nuevas generaciones para moverse y crear nuevas situaciones e iniciativas en la actual situación de transformación de las sociedades nuestras.

3. Opciones Básicas de Política Pública de Juventud Hoy es necesario nombrar de nuevo las opciones de política que deben seguirse profundizando y construyendo en un escenario muy cargado de precariedad, incertidumbre y transformaciones conflictivas y vertiginosas. Afirmar estas opciones es rehacer un imaginario enriquecido a lo largo de las dos últimas décadas para poder seguir aportando a la construcción de sociedades más incluyentes en donde los jóvenes tengan más y mejores

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Juan Fernando Sierra

oportunidades de ser sujetos y a la constitución de sujetos capaces de construir en autonomía su propio destino. Aquí la noción de sujeto implica incorporar las redefiniciones que de él se vienen operando en los últimos años en el marco de la glocalización, de una visión compleja de la realidad y del pensamiento crítico. Estas opciones básicas de política tienen un sello latinoamericano en sus contenidos y están cargadas de debates y matices que no por ello son equívocas o se prestan a cualquier interpretación. Estas opciones ponen en relación dimensiones y actores de orden político, teórico, metodológico, ético, psicosocial y administrativo. Esas opciones básicas son: 1.

La comprensión del joven como sujeto en la sociedad, en su vida cotidiana y en las políticas públicas. Ese presupuesto básico tiene diversas acepciones: actor estratégico del desarrollo, ciudadano pleno, sujeto de derechos. Desde aquí el enfoque del empoderamiento se vuelve central.

La perspectiva generacional que inserta el tema juvenil en su especificidad en un contexto relacional con otras generaciones y con los otros sectores y actores de la sociedad.

La perspectiva de género, que tiene a su interior una tensión entre lucha por la equidad y lucha por la igualdad.

La integración, integralidad y centralidad de políticas sociales en una perspectiva compleja del desarrollo. Aquí es estratégica la comprensión de ciclo vital y de condiciones y ambientes asociados a factores de exclusión, vulnerabilidad y de riesgo para generar una lógica de cooperación y provocar sinergias entre actores diversos.

La gestión moderna, que es una gestión estratégica, democrática, orientada a la construcción de capital social, orientada a los resultados, orientada a la demanda, descentralizada, de controles múltiples, que reconoce la heterogeneidad de los jóvenes, que parte de una visión de corresponsabilidad en lo público entre actores diversos con roles y responsabilidades diferenciadas.

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Relatoría General del Evento

La incorporación de estas opciones de política en el conjunto de las políticas públicas constituye el mayor reto estratégico de los actores que trabajan en políticas de juventud. Para ello se requiere generar una amplia conciencia en los decisores y en la opinión pública de lo estratégico del tema para el presente y el futuro de las sociedades nuestras. Ese es un desafío ético, político, teórico, metodológico y administrativo al servicio del cual hay que poner todos los recursos de nuestra inteligencia y capacidad de acción. Ese reto se acompaña de otro que es poder incidir allí donde se toman las decisiones. Para enfrentar estos retos una estrategia central es la construcción y operación de sistemas de gestión del conocimiento y de la información comprometidos, pertinentes y coherentes para la construcción de sujetos emancipados y libres, coautores de las condiciones que les permitan el ejercicio histórico de su libertad y la construcción del capital social necesario que le dé viabilidad y sostenibilidad a los logros y esfuerzos en ese sentido. La reflexión sobre esta estrategia le da razón de ser a este seminario.

4. La Construcción y Operación de Sistemas Complejos de Gestión del Conocimiento e Información para la Acción Pública 4.1. Contexto de Gestión del Conocimiento y de la Información La gestión del conocimiento está atravesada por múltiples tensiones y dinámicas, entre las más mencionadas en el evento se destacan las siguientes: •

Un mundo urgido de transformarse para poder permanecer y crecer en medio de la glocalización y ella asumida como dato y como desafío, como oportunidad y como amenaza.

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La construcción - transformación del mundo mediante un tipo particular de práctica llamada "política pública".

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La presencia significativa del modelo burocrático de gestión de la acción y del conocimiento en las políticas de juventud y en las políticas sociales. Ello se expresa en la desconexión y aislamiento entre el mundo del conocimiento y el mundo de la acción, la existencia de información fragmentada y dispersa, el predominio en las prácticas de una visión disciplinar del conocimiento y de la acción, la descontextualización y desactualización de la información.

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La dificultad creciente de reproducción y desarrollo de sistemas tecno -burocráticos de producción, uso y circulación de conocimiento y de información soportados en el paradigma "ciego" del conocimiento. Modelos aún muy presentes en la academia y en los sistemas públicos de información.

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La emergencia de paradigmas y prácticas que configuran un nuevo modelo de gestión del conocimiento y de la información: -

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Creciente desplazamiento paradigmático hacia una forma compleja de conocer el mundo y de conocernos a nosotros mismos. Pensamientos y acciones que reconocen su debilidad. No hay verdades únicas y monolíticas, ningún actor solo es capaz de transformar la realidad, ninguna acción sola tampoco lo puede. Alto y vertiginoso desarrollo en la producción, uso y circulación de nuevas tecnologías de la información y la comunicación con efectos aún insospechados en la transformación del modo como vivimos, pensamos, sentimos la vida cotidiana y la acción institucional. La gestión del conocimiento especializado ya no es un patrimonio exclusivo de la academia. En algunos casos la academia va a la saga de otros actores que también producen conocimiento altamente especializado.

Proliferación de ideas, organizaciones, estrategias, técnicas, formas de interacción para la producción y difusión de conocimientos e información que bajo los nombres con los que se denomina un nuevo tipo de gestión del conocimiento mantienen la estructura básica del antiguo orden tecno - burocrático.

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4.2. Características de Nuevas Formas de Gestión del Conocimiento aquí Presentadas Aunque no hay homogeneidad en todas las experiencias presentadas en este seminario sí hay un tipo nuevo de gestión del conocimiento y de la información, emergente y con características que,- vistas de conjunto-, configuran una alternativa muy interesante a la incertidumbre y precariedad que nos atraviesa. Ella se ha vuelto más visible en el último quinquenio y se puede apreciar en los siguientes aspectos:

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Fines de las Prácticas de Gestión del Conocimiento: Aportan en la construcción e implementación de políticas públicas de juventud en distintos niveles territoriales incorporando criterios de política como los arriba señalados. Promueven un conocimiento sistemático y metódico de la juventud como base para la formulación e implementación de políticas. Promueven la transformación de representaciones sociales e institucionales de la juventud que profundizan, refuerzan o soportan la exclusión de los jóvenes. Promueven la equidad en el acceso a información útil y necesaria para participar en la toma de decisiones para actores claves y promueven un tipo de propiedad social del conocimiento. Promueven la articulación y acción proactiva y cooperativa de actores de políticas de juventud y de gestores de conocimiento en el tema.

b. Fundamentos Paradigmáticos y Desarrollos Teóricos de este Tipo de Gestión de Conocimiento: •

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Paradigma del sujeto (crítico - complejo): subjetividad y hermenéutica como ejes epistemológicos. Desde el paradigma cualitativo en las ciencias sociales trabajan con variables cualitativas y cuantitativas. Abordajes multidisciplinares y transdisciplinares de la temática. Construyen y operan con una visión socio - histórica, relacional y cultural de la juventud. La transformación de la realidad es entendida como un desafío ético y político, no sólo técnico.

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Desplazamiento de la pregunta por ser joven a la pregunta por las condiciones que hacen posible el ser joven. Construcción de indicadores unificados y comparables así como variables georeferenciadas incluyendo y relacionando diversos niveles con sus particularidades. Construcción de sistemas de información con entradas múltiples y flexibles de tal manera que permitan su permanente ajuste y crecimiento.

Pluralidad de Estrategias de Gestión de Conocimiento Sinérgicas entre Ellas:

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Investigación para la producción de conocimiento e información útil a la gestión de políticas públicas. Formación de actores y de talento humano: capacitación, asesoría, asistencia técnica. Participación en el diagnóstico, planeación, seguimiento, y evaluación de políticas. Múltiples espacios y estrategias de conversación social así como divulgación de información y debate para formar opinión pública a través de publicaciones escritas y audiovisuales. Promoción y fortalecimiento de alianzas y redes. Gestión de su propio funcionamiento y desarrollo.

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d. Modo de Gestión del Conocimiento: • •

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Actuación local y global con tendencia a modelos descentralizados. La producción de conocimiento e información altamente social involucra actores claves y diversos de las políticas. En el nivel de la producción especializada de conocimientos se trabaja con equipos multidisciplinares amplios. Diversidad y multiplicidad de clientes, socios y operadores de las políticas. Entre los socios estratégicos se incluye a los sectores sociales sujetos del tema. Requiere una oferta y una demanda cualificada. Trabajos en redes y alianzas entre actores con diversos roles y aproximaciones al conocimiento especializado. Las alianzas estratégicas con decisores y financiadores son claves.

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Equipos capaces de interactuar con actores de diferentes niveles de especialización en la producción de conocimiento y con diferentes actores, con roles y funciones diversas. Construcción de capital social: confianza, legitimidad y conocimiento acumulado socializado y difundido. Interacción entre sujetos y subjetividades, comunicación intersubjetiva y en localización, comunicación masiva. Soportados y mediatizados en nuevas tecnologías de la información y comunicación. Alto componente de virtualidad. Construcción de espacios y encuentros virtuales, no por ello menos reales. Orientación a la calidad y a los resultados: conocimiento actualizado, simple, oportuno, pertinente, confiable, coherente. seguimiento y evaluación rigurosa de la gestión del conocimiento. construcción de información a partir de investigación.

e. Construcción de Sistemas de Información y Conocimiento: Son sistemas que tienen varias dimensiones: política (acuerdos estratégicos y alianzas), conceptual, metodológica, técnica, administrativa. Su construcción se da en diferentes momentos: Construcción de la base del sistema: primeras aproximaciones al tema. Reconocimiento y levantamiento del estado del arte a partir de lo existente. Construcción de un horizonte más complejo de conocimiento y de acción por la complejización del enfoque. Profundización sobre asuntos específicos. Dispositivos técnicos y organizacionales diversos e innovadores emergentes en los últimos años: Observatorios: interlocutor calificado de los actores de una política pública en una temática.

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Centros de información: Biblioteca virtual, "Museo" como observatorio cultural urbano. Centros de investigación. Nuevas herramientas de producción y gestión de información: encuesta nacional de juventud, Infolac. Nuevas formas de configurar equipos de trabajo - comunidad académica: FLACSO Y CLACSO, Sistema nacional de investigadores.

5. Algunos Desafíos Específicos para la Institucionalidad de Juventud en Colombia La institucionalidad pública de juventud en Colombia ha asumido el reto de consolidarse en el momento actual y en el futuro próximo. Para ello el Programa Presidencial Colombia Joven ve que es necesario poner especial atención a los siguientes elementos: 1.

Construir una figura de coordinación entre los diversos actores que trabajan en el sector público central de manera que con capacidad de influencia política y con información adecuada y oportuna se puedan incluir las políticas poblacionales en las políticas sectoriales.

Definir con claridad los actores, competencias y roles de lo que podría ser un Sistema Nacional de Juventud que se encargue de la Política Nacional de Juventud. En el momento estos asuntos no son precisos en la Ley ni hay claridad en los principales actores sobre lo que ello significa.

Definir con claridad la relación y las competencias y roles de los diferentes niveles territoriales en materia de políticas de Juventud.

Promover la participación juvenil en el país y en la gestión de las políticas Públicas de Juventud.

Legitimar ante los jóvenes y las entidades que trabajan con ellos la institucionalidad pública de juventud. Ello pasa por fortalecer el Programa Presidencial Colombia Joven, por tener algunas intervenciones de magnitud que permitan articular actores y niveles territoriales. En el marco del Plan Estratégico que Colombia Joven adelanta.

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En el marco de las reflexiones del seminario aparece como particularmente importante y rica la posibilidad de articular políticas de infancia, adolescencia y juventud. En los primeros temas se ha avanzado de manera significativa en campos como la legislación, la construcción de un Plan Nacional de Infancia y la coordinación interinstitucional, lo que puede aportar elementos y experiencia valiosa al campo de juventud al tiempo que los temas y actores que trabajan en estos campos son afines y complementarios. Escenarios como el desarrollo legislativo y la construcción del Plan Nacional de Infancia son particularmente propicios para lograr articular los esfuerzos.

6. Algunas Tensiones a Profundizar • • • • • • • • • • • • • • • • •

Diseño y formulación de políticas gubernamentales - Construcción de políticas públicas. Focalización - universalización. Democracia participativa - democracia delegativa (representación). Autogestión y autonomía - regulación y producción de acción pública. Necesidades básicas (carencias) - derechos. Sociedad civil como opción - Estado, sociedad civil y esfera privada como instancias constitutivas de las relaciones sociales . Individuos - familias y comunidad organizada. Enfoque sectorial, producto intersectorial - enfoque intersectorial, producto suprasectorial . Evaluación de productos/ transparencia - evaluación de procesos. Asistencialismo - inversiones en instituciones y prácticas culturales para el desarrollo. Programación desde la oferta - programación desde la demanda. Centralismo - Descentralización. Política sectorial - política generacional. Lo temático - complejidad estructural . Tecnocracia - Tecnopolítico. Igualdad - Equidad. Actores estratégicos de desarrollo - sujetos plenos de derechos.

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