de uitbreiding van de navo by IPIS Research

DEUITBREIDING VAN DENAVO EN DEEUROPESE VEiliGHEID "

Christoph Ennekens

IPIS-Brochure 111

INHOUD Chronologie De EuropeseVeiligheidsarchitectuur:een overzicht De NAVO

5 9

op zoek naar nieuwe taken

(1989-1994) Deuitbreiding vande NAVO: hetdebatonderde NAVO-lidstaten(1994-1996)

12 19

Centraal- en Oost-Europa en de uitbreiding van de

NAVO - DeVisegradlanden

27 27

- De overigelanden in Centraal- en Oost-Europa... 39 - De NAVO-uitbreiding: zin en onzin vanuit

De NAVO-uitbreiding : een algemene balans

44 47

Geselecteerde bibliografie

Centraal- en Oost-Europees perspectief

CHRONOLOGIE 8 november 1989: Val van de Berlijnse Muur 31 maart 1990: Opheffing van het Warschaupact augustus-oktober

1991: Uiteenvallen van de Sovjet-Unie

8 december 1991: Oprichting van het Gemenebest van Onafhankelijke Staten, bestaande uit de voormalige sovjetrepublieken, minus de Baltische Staten en (aanvankelijk) GeorgiĂŤ. december 1991: Oprichting van de NACC (NorthAtlantic Co-operation Council), het nieuwe overlegorgaan voor de voormalige leden van het Warschaupact, de opvolgerstaten van de Sovjet-Unie en de NAVO-leden. 15 september 1993: President Jeltsin spreekt zich uit tegen de toetreding van om het even welke voormalige Sovjetsatelliet tot het NAVObondgenootschap. 11 oktober 1993: Estland, Letland en Litouwen makefi hun wens kenbaar om lid te worden van de NAVO. 27 oktober 1993: De Russische minister van Buitenlandse Zaken herhaalt Moskou's bezwaren tegen toetreding van de landen in Centraal- en Oost-Europa tot de NAVO. Als alternatief stelt hij voor om de CVSE om te vormen tot een echte organisatie die de vrede en stabiliteit in Europa zou moeten waarborgen. januari 1994: Lancering door de NAVO van het Partnerschap voor de Vrede, een militair samenwerkingsprogramma aangeboden aan alle staten van Centraal- en Oost-Europa. januari 1994-juli 1995: 22 staten, inclusief de Russische Federatie, treden toe tot het Partnerschap. 1 december 1994: De NAVO-ministers van Buitenlandse Zaken kondigen officieel het voornemen aan om de NAVO uit te breiden.

5 december 1994: President Jeltsin waarschuwt voor een' Koude Vrede'. 8 februari 1995: Secretaris-generaal Willy Claes noemt het islamitisch fundamentalisme de grootste bedreiging voor de NAVO sinds de ineenstorting van het communisme in Oost-Europa. 5 december 1995: De Franse minister van Buitenlandse Zaken Hervé de Charette maakt bekend dat Frankrijk voortaan actief zal deelnemen aan het NAVO-bondgenootschap. In 1966 had Frankrijk zich teruggetrokken uit het geïntegreerde militaire commando van de NAVO. 20 maart 1996: De Amerikaanse Secretary of State Warren Christopher verklaart in een toespraak tot 12 ministers van Buitenlandse Zaken van Centraal- en Oost-Europa dat men de nieuwe democratieën niet eeuwig in de wachtkamer zou laten zitten. Hieraan werd toegevoegd dat een beslissing zou worden uitgesteld tot na de Russische presidentsverkiezingen. april 1996: Rusland verzet zich hevig tegen de NAVO-uitbreidingsplannen. De Russische ambassadeur in Boedapest dreigt met 'maatregelen van militaire aard' indien Hongarije lid wordt van de NAVO. begin 1997: Anatoli Tsjoebais, hoofd van de presidentiële staf van president Jeltsin, bestempelt de geplande NAVO-uitbreiding als' grootste Westerse beleidsfout in 50 jaar'. Verder drukt hij op de noodzaak van een bindend vriendschapsverdrag tussen de NAVO en Rusland. 20-21 maart 1997: De Amerikaanse president Clinton en zijn Russische collega maken in Helsinki hun voornemen bekend om een handvest te ontwikkelen dat de relaties tussen de NAVO en Rusland zou moeten vastleggen. 27 mei 1997: Rusland en de NAVO sluiten het geplande akkoord. Naar de uitbreidingskwestie wordt slechts zijdelings gerefereerd. Wél wordt een Permanente Gezamenlijke NAVO-Rusland Raad opgericht voor overleg tussen de voormalige tegenstanders.

29 mei 1997: De NAVO-lidstaten komen op een bijeenkomst in het Portugese Sintra niet tot overeenstemming welke Centraal- of Oost-Europese staten moeten worden uitgenodigd voor NAVO-lidmaatschap. De Verenigde Staten verklaren zich voorstander van een toetreding door Polen, Tsjechië en Hongarije. Andere NAVO-leden willen daarbuiten ook Roemenië en Slovenië zien toetreden. Groot-Brittannië en Duitsland aarzelen. In Sintra wordt besloten om de NACC op te doeken en te vervangen door een Euro-Atlantische Partnerschapsraad. 8-9 juli 1997: Tijdens een topontmoeting van de staatshoofden en regeringsleiders van de NAVO-lidstaten in Madrid worden Hongarije, Tsjechië en Polen formeel uitgenodigd om tot het bondgenootschap toe te treden. Secretaris-Generaal Javier Solana benadrukt dat de NAVO in de toekomst open blijft staan voor nieuwe leden. Slovenië, Roemenië en de Baltische Staten worden expliciet genoemd in dit verband. Met Oekraïne ondertekent de NAVO een speciaal Partnerschapsakkoord op 9 juli 1997, waarin vooral wordt gedrukt op de noodzaak van een intensievere politieke dialoog. 6 september 1997: Op een bijeenkomst van de regeringsteiders van voormalige Oostbloklanden in Vilnius, raadt de Russische premier Tsjernomyrdin de Baltische Staten aan het Finse voorbeeld te volgen en zich neutraal te verklaren. Tevens biedt hij de Baltische Staten een veiligheidsgarantie aan. Estland, letland en Litouwen reageren afwijzend. 4 oktober 1997: Alexander Lebed, voormalig secretaris van de Russische Veiligheidsraad, stelt in een interview met Interfax dat de NAVO de crisis in Rusland zal verergeren als de uitbreiding tot in 'de zone van Russische geopolitieke belangen' reikt. 31 oktober 1997: Tijdens een ontmoeting met zijn Oostenrijkse collega, roept de Russische premier Tsjemomyrdin op tot grotere samenwerking tussen Rusland en Europa teneinde 'buitenlandse inmenging' te weren.

16 januari 1998: In Washingtonondertekenen de Amerikaanse president en zijn Baltische collega's een Charter van Vriendschap. In zijn rede spreekt Clinton de hoop uit dat de Baltische Staten op termijn lid zouden worden van de NAVO.Moskou herhaalt zijn voorstel om de Baltische Staten een veiligheidsgarantiete bieden. 26 februari 1998: De Letse minister van Buitenlandse Zaken Birkavs wijst Moskou's voorstelvan de hand, maar verwelkomteen uitnodiging tot politieke dialoog. 4 maart 1998: De RussischeVice-PremierNemtsovbestempelteen verdere oostwaartseexpansie van de NAVOals 'krankzinnig'. Rusland zal 'gepast antwoorden' op een eventueleontplooiingvan nucleaire wapens in oostelijkCentraal-Europa.

DEEUROPESE VEILIGHEIDSARCHITECTUUR: EENOVERZICHT Alvorens over te gaan tot de behandeling van de problematiek rond de uitbreiding van de NAVO, zullen we een korte schets geven van de verschillende andere organisaties die deel uitmaken van de Europese Veiligheidsarchitectu ur. De West-Europese Unie (WEU) De West-Europese Unie werd opgericht in 1948 door middel van het Verdrag van Brussel. De hoofdbekommernis van de eerste lidstaten was het voorkomen van een nieuwe Duitse agressie. Met het zich ontwikkelen van de Koude Oorlog, verschoof deze doelstelling al gauw naar de achtergrond. In 1954 werd de Bondsrepubliek zelfs volwaardig lid van de WEU. Voortaan werd de WEU opgevat als de Euro~se dimensie van het Atlantisch Bondgenootschap. In de daaropvolgende decennia zou de WEU er echter niet in slagen een rol van betekenis te spelen. De NAVO verwierf een quasi-monopolie op het garanderen van de West-Europese veiligheid. Naast het feit dat de Verenigde Staten de WEU niet erg gunstig gezind waren, werd de verdragsorganisatie tevens gehandicapt door een zwakke institutionele uitbouw. Het enige echte WEU-orgaan dat krachtens het Verdrag van Brussel werd opgericht was het Agentschap voor de Controle op de Bewapening. Aanvankelijk bedacht als een controlemechanisme om een eventuele Duitse herbewapening te verijdelen, verloor het orgaan zeer snel zijn flmctie wegens de verankering van de Bondsrepubliek in het westers defensiesysteem en de veronderstelde noodzaak om de bewapening op peil te houden teneinde het Warschaupact af te schrikken.

In 1984 trachtte men de WEU, na jaren van feitelijke inactiviteit, te revitaliseren. Toch leidde dit niet tot het zich ontwikkelen van een autonome, West-Europese veiligheidsorganisatie. De WEU bleef in wezen een praatbarak, die getolereerd werd door Washington zo lang zij niet te ambitieus werd. Het einde van de Koude Oorlog heeft aan deze situatie in wezen weinig veranderd. In het begin van de jaren '90 was er veel discussie rond de mogelijke ontwikkeling van de WEU tot de militaire arm van de Europese Unie. De zuidelijke lidstaten (waaronder België) schaarden zich met nadruk achter dit objectief. De noordelijke lidstaten meenden daarentegen dat er voor de WEU weliswaar een toekomst was weggelegd, maar dan enkel in nauwe verbinding met de NAVO. In het Verdrag van Maastricht werden deze tegengestelde opvattingen op nogal dubbelzinnige wijze verzoend: de WEU werd uitgeroepen tot integraal onderdeel van de communautaire instellingen en drager van het veiligheidsbeleid van de Unie, maar tevens werd de onderschikking van de WEU aan de NAVO sterk in de verf gezet. Beter in overeenstemming met de realiteit dan het Verdrag van Maastricht. stelt het Verdrag van Amsterdam dat de WEU 'op tennijn' geïntegreerd zal worden in de Europese Unie. Voor de zogenaamde Petersberg-taken (hurnanitaire- en reddingsoperaties. vredeshandhaving, crisisbeheer en vredestichting) kan de Unie nu reeds een beroep doen op de WEU. Of de WEU zich uiteindelijk zal ontwikkelen tot de gespierde arm van de Unie, los van de NAVO, zal de toekomst uitwijzen. Voorlopig zijn de perspectieven hiervoor niet erg gunstig.

tevens uit over de mensenrechten. Bindend was deze verklaring echter niet. In de daaropvolgende jaren zou de Conferentie van Helsinki verschillende opvolgconferenties krijgen, die tot heel wat minder resultaten zouden leiden wegens de vernieuwde intensiteit van de Koude Oorlog. De geest van de Slotverklaring van 1975 en, vooral, de verklaring met betrekking tot de mensenrechten, vornlden echter een belangrijke stimulans voor dissidente groeperingen in Centraal- en Oost-Europa. De beslissing van de Hongaarse regering in 1989 om de grenzen te openen, wat tot een massale exodus van DDR-burgers leidde, werd geschraagd door de Helsinki-akkoorden, waarin het recht op vrijheid van beweging was onderkend.

De Conferentie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (CV SE) en de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) De Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa grijpt terug op de Conferentie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa. Deze werd voor het eerst gehouden tussen 1973 en 1975 in Helsinki. Voortdrijvend op het elan van Willy Brandts Os/politik betekende de Conferentie een belangrijke stap in de ontspanning tussen Oost en West. De Slotverklaring van de Conferentie van Helsinki bevestigde de onaantastbaarheid van de naoorlogse Europese grenzen en sprak zich

Het einde van de Koude Oorlog leek de CVSE in eerste instantie een mooie toekomst te verzekeren. Het verdwijnen van de Oost- Westtegenstelling maakte het bestaan en de uitbouw van een fonun voor onderhandelingen tussen de voormalige tegenstanders onontbeerlijk. De CVSE-conferenties van 1990 verliepen dan ook in een zeer optimistische sfeer. Velen verkeerden op dat ogenblik in de waan dat de CVSE zou uitgroeien tot dé centrale, zo niet enige Europese veiligheidsorganisatie. Tijdens de gesprekken in Bonn over 'Econ~mische Samenwerking in Europa' werd men het eens over de noodzaak tot verregaande economische hervormingen in de voonnalige communistische staten. In Kopenhagen bereikten de deelnemers overeenstemming over het feit dat regelmatige vrije verkiezingen, de scheiding van partij en staat en \Tijheid van meningsuiting de politieke hervonningen in Centraal- en OostEuropa moesten schragen. Later dat jaar ondertekenden de deelnemende landen het 'Charter van Parijs voor een nieuw Europa, een nieuwe era van democratie, vrede en eenheid'. Een belangrijke concrete verwezenlijking binnen het raamwerk van de CVSE was alleszins de ondertekening van het CSE-verdrag (Conventionele Strijdkrachten in Europa, 1990). Via het Charter van Parijs (nov. 1990) werd de CVSE bovendien geïnstitutionaliseerd. Dit institutionaliseringsproces leidde in 1994 tot het omdopen van de CVSE tot Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE). De consolidatie van de NAVO vanaf 1994-1995 plaatste echter een zware hypotheek op de uitbouw van de OVSE tot een krachtige pan-Europese veiligheidsorganisatie.

DENAVO OPZOEKNAAR NIEUWE TAKEN (1989-1994)

standers van de NAVO stelden dan weer dat de NAVO wel degelijk het gevaar van een agressie door het Warschaupact had weten te bezweren. Volgens sommigen was het zelfs de verdienste van de NAVO dat de communistische regimes in Centraal- en Oost-Europa plaats moesten ruimen voor democratieën. Maar zelfs de meest fervente voorstanders van het Atlantisch Bondgenootschap moesten het antwoord schuldig blijven op de vraag:' En wat nu?'. Een militair bondgenootschap dat volledig op de leest van de Koude Oorlog was geschoeid, verwerd aan het begin van de jaren '90 in zeer snel tempo tot een anachronisme. Het vinden van een nieuwe raison d 'être drong zich op. Weliswaar werd in 1991 een redelijk vergaande herstructurering en reductie van strijdkrachten aangekondigd, toch ging dit niet gepaard met een radicaal herdenken van NAVO's missie. De Franse minister van Buitenlandse Zaken merkte terecht op dat men de kar voor het paard had gespannen door de strijdkrachten te herstructureren, zonder voorafgaandelijk de politieke objectieven en, aansluitend, de strategie te hebben gepreciseerd. De NAVO bleef een militair pact, gebaseerd op het principe van de collectieve verdediging. Tegen wie men zich te verdedigen had, was onduidelijk.

De desintegratie van het Warschaupact in de periode 1989-1991 zorgde in het Westen paradoxaal genoeg voor grote ongerustheid. De 'zekerheid' en voorspelbaarheid die 40 jaar Oost-Westconfrontatie geboden had, dreigde weg te vallen. Onheilsprofeten voorspelden dat Oost-Europa zou verzinken in chaos. De voormalige sovjetsate1lieten werd dan ook aangeraden om geduld te hebben en geen overhaaste stappen te ondernemen. Zonder resultaat. Terwijl het Westen de adem inhield, besloten de Centraal-Europeanen om het Warschaupact op te blazen. De gevreesde reactie van Rusland bleef uit. Het Westen weerde de daaropvolgende Centraal-Europese toenaderingspogingen energiek af. Een zekere hoogmoed was aan deze houding niet vreemd. In het Westen leefde de onuitgespoken overtuiging dat de Val van de Berlijnse Muur een probleem was voor de Centraal-Europeanen, niet voor het Westen. Vrije markt en liberale democratie hadden getriomfeerd, dus moest het 'Oostblok' zich maar aan het Westen aanpassen, niet omgekeerd. De toekomstige wereldorde zou gewaarborgd moeten worden door een herboren Verenigde Naties. De CVSE zou hiervan het Europees filiaal zijn. Dat men echter terzelfdertijd de NAVO niet wilde opgeven, duidde al op het gebrek aan verbeelding en durf dat kenmerkend zou zijn voor de daaropvolgende jaren. Door deze slag om de arm te houden demonstreerde het Westen zijn twijfels en angsten, wat de uitbouw van de 'Nieuwe Wereldorde' van bij de aanvang hypothekeerde. Het onnuddellijke voortbestaan van de NAVO was weliswaar niet in gevaar, toch bezorgde het einde van de Koude Oorlog het bondgenootschap een ernstige identiteitscrisis. Tegenstanders van het bondgenootschap voerden aan dat de Sovjet-Unie nooit de formidabele tegenstander was geweest die de NAVO 40 jaar lang ten tonele had gevoerd. Het roemloze einde van de Sovjet-Unie vormde hiervan het beste bewijs. Voor-

Na een aanvankelijke opstoot van activiteit naar a~nleiding van de Golfoorlog, verminderde het nieuwe elan van de Verenigde Naties echter al spoedig wegens het tàlen in Somalië en Joegoslavië. Beide crises toonden aan dat er voor de Verenigde Naties nog een lange weg af te leggen was alvorens zij zich de beschermheer van de Nieuwe Wereldorde konden noemen. ... Aanvankelijk hadden de Centraal-Europese staten gepleit voor een om vattend nieuw veiligheidsregime in Europa, bij voorkeur gebaseerd op de CVSE. Vaclav Havel, de president van Tsjechoslovakije, stelde in 1990 dat niet alleen het Warschaupact maar ook de NAVO moesten begraven worden. De halfhartigheid van de Amerikaanse pogingen om krachtige mondiale en Europese collectieve veiligheidsorganisaties tot stand te brengen, miste zijn uitwerking op de Centraal-Europese landen echter niet. Bij gebrek aan alternatief begonnen zij te polsen naar de mogelijkheid om het Atlantisch Bondgenootschap uit te breiden. Het Westen was echter allern1inst van plan hierop in te gaan. De oprichting van

de Noord-Atlantische Samenwerkingsraad(NASR) in december 1991

ten in Rusland dwong Jeltsin echter om zijn houding te herzien. Vanaf de zomermaanden van 1993 kwam er dan ook een einde aan de 'romantische fase' in de buitenlandse politiek van Rusland. Tegelijkertijd vormde dit voor de Centraal-Europese staten een belangrijke bijkomende reden om het lidmaatschap na te streven. De standpunten dreven verder en verder uiteen. Op het einde van 1993 sprak Moskou zich dan ook ondubbelzinnig uit tegen een uitbreiding van de NAVO, terwijl de Centraal-Europese landen toetreding tot het Bondgenootschap bovenaan de agenda plaatsten.

was dan ook een poging om beslissingen uit te stellen, eerder dan dat het een voorbereidende stap was voor uitbreiding van het bondgenootschap. Men wilde de voormalige sovjetsatellieten geruststellen, zonder hen concreet vooruitzicht op NAVO-lidmaatschap te geven. De NASR was in wezen een praatbarak en verschilde in zijn procedures en handelwijze weinig van de CVSE. Het belangrijkste verschil tussen beide was echter dat de NASR een NAVO-initiatief was en de cVSE niet. Door het overleg tussen het Westen en de voormalige tegenstanders in het oosten binnen de NAVO-context te laten geschieden, konden de Verenigde Staten de dominantie die ze bezaten in het Atlantische Bondgenootschap ook laten gelden in hlm betrekkingen met de landen in Centraal-en OostEuropa. Hiervan zou uiteraard geen sprake meer zijn, als de CV SE of de Europese Gemeenschap deze taak op zich zou nemen. Hierbij moet natuurlijk opgemerkt worden dat het Verdrag van Maastricht, met zijn bepalingen op het stuk van een gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid, op dat ogenblik nog niet ondertekend was. Het valt echter te betwijfelen of de zaken anders zouden zijn gelopen indien het Verdrag wél al van kracht was geweest. De Amerikanen wensten hoe dan ook betrokken te blijven en dit bij voorkeur in een conûortabele positie. Met de multilateraal-egalitaristische aanpak van de CVSE wilden ze zich niet verzoenen; met uitsluiting van de gesprekken ingevolge een strikt Europees initiatief nog minder. Het door de Verenigde Staten geïnspireerde NAVO-initiatief kwam er dan ook waarschijnlijk omwille van de vrees voor een autonoom Europees veiligheidsbeleid, eerder dan wegens de feitelijke afwezigheid van zulk een beleid. Zeer snel na zijn oprichting werd duidelijk dat de NASR onvoldoende tegemoetkwam aan de veiligheidsverzuchtingen van de landen in Centraal-Europa. Er ontstond een 'vicieuze cirkel-debat'over een mogelijke uitbreiding van de NAVO. Aanvankelijk pleitten de Centraal-Europese staten voorzichtig voor een uitbreiding van het bondgenootschap. Hoofdmotief hierbij vormde de escalatie van de oorlog in Joegoslavië. Naar verluidt zou president Jeltsin zich aanvankelijk niet eens verzet hebben tegen een eventuele uitbreiding. De opkomst van de extreme nationalis-

Op de NAVO rustte de moeilijke taak om deze tegengestelde streefdoelen te verzoenen, een taak die nog gecompliceerd werd door het feit dat de NAVO-lidstaten allerminst eensgezind waren in hun houding ten aanzien van een mogelijke uitbreiding. De grootste voorstander van uitbreiding was, en is nog steeds, Duitsland. Jarenlang de frontlijn van de Koude Oorlog, wilde Duitsland zich zo snel mogelijk voorzien van stabiele en 'vriendelijke' buren in het oosten, nu de Oost-Westconfrontatie ten einde was. Bonn wilde zich afschermen van het zich ontwikkelende 'Wilde Oosten'. Duitsland was de enige grootmacht die van bij het prille begin speelde met de idee van een oostwaartse uitbreidtng van de NAVO en de WEU. Naarmate de tijd verstreek zou dit zelfs een prioritaire doelstelling worden. Ook een oostwaartse expansie van de EU werd reeds zeer vroeg door Bonn in overweging genomen. Dat de obstakels hierbij heel wat groter waren, besefte de Duitse regering wel. Als surrogaat voor een EU-lidmaatschap pompte Duitsland vanaf 1991 massieve geldstromen in de landen van het voormalige Oostblok. Tweederde van het geld dat van het Westen naar het Oosten stroomde was uit Duitsland afkomstig. Verder ontpopte Duitsland zich tot de drijvende kracht achter het PHARE-programma dat voorzag in associatie'overeenkomsten tussen de EU en de landen van het vroegere Oostblok. Achter het Duitse streven om de landen van Centraal-Europa in de westerse economische en militaire structuren te integreren, schuilde waarschijnlijk meer dan louter de wil om zich afte schermen. Dat niemand in Europa bevreesder is voor Duitsland dan de Duitsers zélf is bijna een cliché geworden. Een verenigd Duitsland is immers als een fors gebouwde

man in een te krap Europees pak, een toestand die Frankrijk en GrootBrittannië stoort, maar waar ook Duitsland zelf zich ongemakkelijk bij voelt. Het Europees integratieproces van de vroege jaren '90 werd dan ook in grote mate geÜ1spireerddoor Duitsland. Deze verdieping van de Europese integratie was echter ontoereikend. Het Verdrag van Maastricht heeft geen federaal Europa het licht doen zien. Naast dit trage proces van verdieping, moest er dan ook werk gemaakt worden van uitbreiding. Enkel door deze beide processen tegelijkertijd te voltrekken, dacht Bonn Duitslands storende dominantie in Europa te kunnen venninderen {of verhullen?). Voor de relaties met de andere Europese staten, werd en wordt dit van groot belang geacht. Bovendien wou Duitsland voorkomen dat er een situatie ontstond zoals in het interbellum toen Berlijn en Moskou wedijverden om hun invloed uit te breiden in de 'grijze zone' die hen scheidde. De 'grijze zone' moest kleur bekennen, en was daartoe maar al te graag bereid, wat de Duitse positie sterk vergemakkelijkte.

dat Groot-Brittannië zich nu afkeerde van de Verenigde Staten. Frankrijk begon daarom te vrezen voor isolement. Te meer omdat er nog geen spoor te bekennen viel van een actief Europees veiligheidsbeleid. Een soepeler houding in het bondgenootschap werd beschouwd als de enige remedie om de Franse invloed te vrijwaren. Het oude adagium dat de Britse politiek ten aanzien van de Europese integratie had geleid, begon de Franse houding ten opzichte van de NAVO te bepalen: 'If you can't beat them, join them'. Vanuit deze optiek was het bovendien het beste dat ook andere landen volwaardige leden van het bondgenootschap zouden worden. Dat deze landen (Polen en Tsjechië/Tsjechoslovakije) oude Franse bondgenoten waren, maakte één en ander nog aantrekkelijker. De hernieuwde Franse interesse in de NAVO was bovendien niet enkel gericht op het afzwakken van de Amerikaans-Duitse invloed, maar had tevens tot doel een erkenning van de Franse belangen in 'I'espace euroméditerranéen' te bekomen.

De Verenigde Staten waren een snelle uitbreiding van de NAVO echter niet genegen. Sinds het najaar van 1993 was er aan de wittebroodsweken van de Amerikaans-Russische verhouding een einde gekomen. Washington wilde de relaties niet nog verder verzuren. Vooralsnog gold de slogan: 'Russia first!' Bovendien schrok de Amerikaanse regering terug voor de onverkorte toepassing van art. 5 ('een aanval op één, wordt beschouwd als een aanval op allen').- Men deinsde terug voor de opname van een landengroep die niet steeds op goede voet met zijn buren leefde, noch met elkaar. Hoe de veiligheid en stabiliteit van deze landen kon bevorderd worden, wist Washington niet.

Groot-Brittannië keerde zich daarentegen heftig tegen elke uitbreiding. Londen voerde (terecht) aan dat de Alliantie nog steeds niet beschikte over een klaar veiligheidsconcept voor de toekomst. Men moest de ontwikkeling van deze doctrine afwachten alvorens ~elfs maar te denken aan uitbreiding.

Frankrijk nam van bij de aanvang een gematigde positie in ten aanzien van de uitbreidingsdiscussie. Enerzijds vreesde men de oprichting van een Duits 'Mittel-Europa'. Anderzijds zag Parijs in dat zijn traditionele koele houding ten aanzien van de NAVO niet langer vol te houden was. Tijdens de Koude Oorlog had er een vrij sterke Frans-Duitse alliantie bestaan, die vanuit Frans oogpunt tot doel had de Angelsaksische invloed in te perken (Duitsland had andere motieven). Na 1989 was Duitsland echter meer en meer op de voorgrond getreden als partner van de Amerikanen, ten nadele van Groot-Brittannië. Dit betekende echter niet

Het resultaat van al deze tegengestelde krachten was het Partnerschap voor Vrede-programma dat officeel werd voorgesteld in januari 1994. Het Partnerschap voorzag samenwerking tussen de NAVO en de staten van Centraal- en Oost-Europa inzake defensie- en veiligheidsaangelegenheden. Concreet betekende dit: gezamenlijke legeroefeningen, discussies rond militaire doctrine en het hamloniseren van de normen voor militaire uitrusting. Hierbij werd uitgegaan van differentiatie: elk land zou een aanvullend individueel partnerschap ondertekenen dat gesneden was op zijn maat. Een formele en volledige veiligheidsgarantie werd niet voorzien door het Partnerschap. De Anlerikaanse minister van Defensie Les Aspin bestempelde het Partnerschap als 'het tweede deel van het Marshall-plan'. Ondanks deze pompeuze woorden was de reactie in Centraal-Europa ronduit negatief. De regeringen van Polen, Hongarije en Tsjechië voelden zich door de NAVO in de kou gelaten. Sma-

lend werd het PiP (Partnership for Peace) omgedoopt tot 'Policy for Postponement' . De Poolse president Lech Walesa dreigde zelfs het Partnerschap niet te ondertekenen. De afkeurende houding van de Centraal-Europese staten leidde tot een subtiele, maar cruciale aanpassing van de officiële communiqués. Aanvankelijk had men het Partnerschap gecreëerd om een beslissing inzake een uitbreiding van de NAVO te kunnen uitstellen. Later heette het dat het Partnerschap een structuur was die 'noch het NAVO-lidmaatschap belooft, noch dit lidmaatschap a priori uitsluit'. Bij de officiële voorstelling van het Partnerschap injanuari 1994 werd het reeds voorgesteld als 'de weg naar uitbreiding'. Bij deze gelegenheid stelde president Clinton dat de NAVO-uitbreiding er kwam: 'Not if. but when'. Aan het 'why' werd compleet voorbij gegaan.

DEUITBREIDING VAN DE NAVO: HETDEBAT ONDER DENAVO-LIDSTATEN (1994-1996) Welke factoren waren verantwoordelijk voor deze geleidelijke maar betekenisvolle evolutie in de richting van een uitbreiding van het bondgenootschap? Vast staat dat er geen sprake is van één dominante factor, maar eerder van een samenspel van feiten, gebeurtenissen en overwegingen. De meeste van deze factoren waren niet nieuw. Sommige maakten een uitbreiding van de NAVO wenselijk, andere spraken juist tegen een uitbreiding. Tot het einde van 1993 was het gewicht van deze laatste duidelijk het grootst geweest. Hierin kwam in het voorjaar van 1994 verandering: de balans sloeg over. De houding van de C.ntraal-Europese landen was ongetwijfeld van groot belang. Tot dusver had men de roep om toetreding nooit op zijn volle waarde geschat. Door de zeer afkeurende houding van Praag, Boedapest en -vooral- Warschau tegenover de reikwijdte van het Partnerschap veranderde deze inschatting. Men vreesde dat de Centraal-Europese staten eigenmachtig op zoek zouden gaan naar manieren om hun veiligheid, of hun gevoel van veiligheid, te verhogen. In het bijzonder werd gevreesd voor de wedergeboorte van een aantal historische allianties, die de regio in het interbellum tot een krabbenmand hadden gemaakt: Polen en Roemenië versus Rusland, Slovakije en Roemenië versus Hongarije, Tsjechië en Polen versus Duitsland, enzovoort. Duitsland vreesde hiervoor al langer, maar nu raakten ook de andere grootmachten overtuigd van de risico's van dit scenario. De oorlog in ex-Joegoslavië was een andere factor van belang. Ten eerste had dit conflict en de omvang die het aannam het onveiligheidsgevoel van de Centraal-Europese staten tot ongekende hoogten

opgestuwd. Ten tweede bewees de situatie in ex-Joegoslavië dat het concept van de gekoppelde en complementaire organisaties (de zogenaamde 'interlocking institutions' WEU, NAVO, VN en OVSE) niet werkte. In de praktijk bleken deze instellingen elkaar niet te versterken, maar reduceerden ze elkaars bewegingsvrijheid tot de grootste gemene deler. De 'interlocking institutions' bleken in de praktijk 'interblocking institutions', maar de verantwoordelijkheidvoor deze situatie werd niet gelijk verdeeld. De NAVO kan immers, met zijn ruin1e middelen, op eigen houtje optreden, indien daartoe de politieke wil bestaat. De andere instellingen beschikken niet over de nodige middelen en zijn aangewezen op elkaar en op de NAVO. Zij werden dan ook verantwoordelijk gesteld voor de algemene impasse. De NAVOwerd daarentegen meer en meer beschouwd als de enige organisatie die in staat was om krachtig in te grijpen, voor zover het bondgenootschap tenminste niet 'gehinderd' zou worden door gegijzelde blauwhelmen. Hierbij kwam nog een toenemende bereidheid van de Verenigde Staten om de spierballen van de NAVO ook daadwerkelijk te laten rollen. De meeste West-Europese staten waren een interventie ook gunstig gezind, moe als men was van een uitzichtloos conflict.

de Verenigde Staten immers ondubbelzinning aan dat zij, als het erom spande, enkel de NAVO vertrouwden. De 'Nieuwe Wereldorde' lag voorgoed in duigen. Deze 'rehabilitatie' van de NAVO -die de Centraal-Europeanen al langer vermoedden- maakte hun wens tot toetreding niet meer te negeren. Het overstag gaan van de Amerikaanse regering werd in Duitsland enthousiast onthaald. Ook de Franse regering raakte meer en meer overtuigd van de voordelen van een NAVO-expansie. GrootBrittannië, als eeuwige slippendrager van Washington, ontdekte ook plots de voordelen van een uitgebreide NAVO. De Britten begrepen dat de uitbreiding van de NAVO een noodzakelijke voorwaarde was voor een uitbreiding van de EU. Een uitgebreider Europa betekent in eerste instantie minder Europa. Hierin kon de regering Major zich wel vinden.

Een derde factor waren de ontwikkelingen in Rusland. De opkomst van de extreme nationalisten maakte Rusland dreigender dan ooit sinds het einde van de Koude Oorlog. Tegelijkertijd daagde in het Westen het inzicht dat Ruslands tegenkanting jegens een mogelijke NAVO-uitbreiding met het verstrijken van de tijd alleen maar kon verharden. Deze overwegingen beïnvloedden de regering in Washington ongetwijfeld het meest. Washington had tot dan toe eigenlijk nauwelijks klaaromlijnde ideeën en doelstellingen met betrekking tot de Europese veiligheid gehad. Gedurende ten minste drie jaar had men de kool en de geit proberen te sparen. De geschetste factoren maakten echter een einde aan Washingtons low profile en daarn1ee ook aan de algemene impasse. De beslissing van de Verenigde St.,ten om de NAVO te doen optreden in Bosnië is de 'trigger' geweest die een NAVO-uitbreiding onontkoombaar maakte. NAVO-aanvallen op Servische stellingen hadden immers in1plicaties die de Bosnische heuvels ver overstegen. Hiermee toonden

Ondanks het feit dat het Partnerschap onder een slecht gesternte gestart was, ontwikkelde het zich gaandeweg in positieve zin, dankzij het nieuwe elan van de NAVO en de belofte om het bondgenootschap in een onbepaalde toekomst uit te breiden. De Centraal-Europese landen draaiden bij en ook in Oost-Europa kende het Partnerschapsprogran1ffia de nodige weerklank. Hoewel Rusland het Partnerschap afkeurde, omdat het -inmiddels terecht- als de voorbode van NAVO-uitbfeiding werd gezien, had Moskou weinig keuze. Vladimir Lukin, de voorzitter van het Comité Buitenlandse Aangelegenheden van de Doema, vergeleek de Russische positie met die van een vrouw die door een verkrachter in een hoek wordt geduwd: 'Zij kan zich verzetten of toegeven, maar het resultaat zal hetzelfde zijn'. En inderdaad: nadat tegen juni 1994 al 20 landen het Partnerschap onderschreven hadden, gaf de Russische Federatie haar verzet op. Toch drukte de Russische regering de wens uit om een speciaal Partnerschap aan te gaan dat rekening hield met Ruslands status van 'supermacht'. Oppositie van de NAVO-lidstaten en van de staten in Centraal-Europa maakte het Russische voorstel echter kansloos. Uiteindelijk gaf Rusland zich gewonnen en verklaarde het zich bereid om een 'gewoon' Partnerschap te ondertekenen. Rusland verklaarde echter een uitbreiding van het bondgenootschap in geen geval te kunnen toestaan. Normalerwijze

zou Andrei Kozyrev,de Russischeministervan BuitenlandseZaken, het

akkoord op 1 december 1994 hebben moeten ondertekenen. Diezelfde dag kondigde de NAVO-top echter officieel zijn voornemen aan om het bondgenootschap uit te breiden. Kozyrevs reactie was voorspelbaar: hij weigerde het individuele Partnerschapsakkoord te ondertekenen. Pas op 31 mei 1995 zou het na eindeloze onderhandelingen ondertekend worden. De meeste Centraal-Europese landen tekenden hun individuele Partnerschapsakkoorden tussen juli en november 1994. In december 1994 kondigde de NAVO dus officieel zijn voornemen aan om uit te breiden. In de daaropvolgende maanden onthield de NAVOtop zich echter van concrete stappen. Algemeen wordt aangenomen dat men wilde wachten tot de verkiezingen voor de Doema (december 1995) en het Russische presidentschap (juni 1996) achter de rug waren. Overhaaste stappen zouden al te zeer in de kaart van de ultra-nationalisten gespeeld hebben. In september 1995 publiceerde de NAVO de 'Study on NATO Enlargement'. De tekst opende met de eerder nietszeggende vaststelling dat het einde van de Koude Oorlog 'een unieke gelegenheid (was) om een verbeterde veiligheidsarchitectuur te bouwen'. Dat de NAVO hiervan de hoeksteen moest vornlen werd niet onder stoelen of banken gestoken, hoewel er toch nog gewezen werd op het belang van de andere veiligheidsorganisaties als de OVSE, de WEU en de Verenigde Naties. Nadruk werd gelegd op het feit dat de uitbreiding tegen niemand in het bijzonder gericht was. Dat er met 'niemand' eigenlijk Rusland bedoeld werd, was overduidelijk. Aan de relaties tussen de toekomstige NAVO en Rusland werd heel wat aandacht besteed. Aan de geïnteresseerden werden bovendien enkele hints gegeven met betrekking tot de criteria waaraan ze zouden moeten voldoen: toewijding aan democratie en individuele vrijheid, respect voor internationaal recht, aanvaarding van de NAVO als een gemeenschap van gelijkgezinde staten, aanvaarding van de principes en objectieven zoals opgesomd in het PfP-basisdocUJ11ent, de wil om in de geest van consensus te handelen, burgerlijke controle over de strijdkrachten, het beschikken over voldoende middelen om bij te dragen aan de collectieve verdediging.

Door deze criteria zo breed en algemeen te formuleren, wilde men de indruk creëren als zouden alle landen een faire kans hebben om toe treden. Door het opstellen van een lijst van' criteria' wilde men tevens Moskou laten weten dat de geplande uitbreiding voorspelbaar was. Het feit dat men de uitbreiding als een proces voorstelde ('uitsluiting van de eerste ronde betekent nog geen definitieve uitsluiting') en men zelfs (zeer vage) criteria opstelde voor een tweede golf van toetreders, deed dan weer grondig afbreuk aan dit streven. De Centraal- en Oost-Europeanen én Rusland tevreden stellen, bleek eens te meer zeer problematisch. Afgezien van hun algemene karakter waren deze criteria nog op een andere manier een lachertje. Hoewel geen enkele regering dit openlijk wenste toe te geven, heerste er wijdverspreide consensus over de wenselijkheid om de Visegradlanden (Polen, Hongarije, Tsjechië en Slovakije) als eersten toe te laten. Een ernstige evaluatie van de geloofsbrieven van deze landen schijnt niet plaats te hebben gehad. Net zomin werd de kandidatuur van de andere geïnteresseerden aan een grondige analyse onderworpen. Slovakije verdween gaandeweg uit de 'hitlijsten', maar had dan ook zichzelf gediskwalificeerd door het autoritaire optreden van de regering Meciar en de omstreden politiek ten aanzien v~ de Hongaarse minderheid. In de loop van 1996 spitste de discussie zich vooral toe op de vraag welke landen er naast Tsjechië, Polen en Hongarije konden toetreden. Aan Slovenië, hoewel een welvarend en stabiel land, hing de geur van het chaotische ex-Joegoslavië. Ten aanzien van de Baltische Staten, die op heel wat sympathie kunnen rekenen in de Verenigde Staten, bestond het voornaamste bezwaar in het feit dat het voormalige sovjetstaten zijn. De opname van staten als Bulgarije en Oekraïne werd door niemand in ernst overwogen. Roemenië vornlde een apart probleem. Aanvankelijk was het bij niemand opgekomen dat Roemenië in een eerste uitbreidingsgolf lid van het bondgenootschap kon worden. Het land werd beschouwd als onderontwikkeld, ondemocratisch en had bovendien geen bijzondere belangstelling in een toekomstig lidmaatschap laten blijken. In november 1996 stuurden de Roemeense kiezers de neo-communistische regering lliescu

naar huis. In de daaropvolgende maanden leverde de nieuwe Roemeense .

regering een zeer grote inspanningom tot de NAVOte worden toegelaten. Daarbij nam ze de zogenaamde criteria uitermate letterlijk: één voor één trachtte men mogelijke bezwaren uit de weg te ruimen. De Roemeense kandidatuur werd van bij het begin openlijk verdedigd door president Chirac. Dit had eigenlijk meer met de Franse positie dan met de Roemeense te maken. Sinds kort had Frankrijk immers beslist om terug te keren in de geïntegreerde militaire structuur van de NAVO. Door Roemenië's kandidatuur te ondersteunen, wilden de Fransen echter duidelijk maken dat ze voor hun terugkeer ook een beloning verwachtten in de vorm van grotere zeggenschap. Het Franse voorbeeld kreeg navolging: Italië ondersteunde nu ook de kandidatuur van Slovenië, Noorwegen en Denemarken pleitten voor een veiligheidsregeling voor de Baltische Staten. Temidden van dit rumoer hielden de Verenigde Staten, GrootBrittannië en Duitsland echter vast aan hun oorspronkelijke uitleg: het was te vroeg om te bepalen wie zou worden uitgenodigd voor toetreding, alle landen hadden een faire kans en op het geschikte ogenblik zouden de mérites van elke kandidatuur eerlijk onderzocht worden. De herverkiezing van Jeltsin tot president van de Russische Federatie in juli I996 moedigde de NAVO-lidstaten aan om ernstig werk te maken van de uitbreidingskwestie. Jeltsin had zich weliswaar bij verschillende gelegenheden erg negatief uitgelaten over de geplande uitbreiding, maar men nam aan dat deze verklaringen vooral bedoeld waren om de Russische ultra-nationalisten de wind uit de zeilen te nemen. In december 1996 maakten de NAVO-ministers van Buitenlandse Zaken bekend dat formele uitnodigingen tot toetreding zouden bekendgemaakt worden op een topbijeenkomst in Madrid in juli 1997. Reden om de beslissing nog maar eens voor zich uit te schuiven vormden de naderende Amerikaanse presidentsverkiezingen. Inmiddels had het Kremlin begrepen dat de NAVO-uitbreiding onontkoombaar was. De Russische inspanningen begonnen zich in toenemende mate te richten op het uit de brand slepen van een formele erkenning van Ruslands belangen in Oostelijk Centraal-Europa en een nauwere omschrijving van de relaties tussen Rusland en de NAVO. In de eerste helft van 1997 werd

er over dit laatste punt langdurig onderhandeld tussen de Verenigde Staten en Rusland. Het Kremlin wilde alleszins dat er een akkoord tot stand kwam vóór de geplande NAVO-top in Madrid. De Russisch-Amerikaanse meningsverschillen bleven echter zeer groot, wat tot zure oprispingen langs beide zijden aanleiding gaf. In Helsinki bereikten de Amerikaanse president en zijn Russische collega eindelijk overeenstemming over de principes van het toekomstige NAVO-Ruslandakkoord. De meningen over het bereikte akkoord waren zeer verdeeld. De voormalige Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken Kissinger bestempelde het als de uitverkoop van de NAVO. De leider van de Russische communistische partij Zjoeganov stelde daarentegen dat het akkoord voor Rusland betekende wat het Verdrag van Versailles voor Duitsland had betekend. Gelukkig was de werkelijkheid iets genuanceerder. Beide partijen hadden in Helsinki water bij de wijn gedaan, zij het dat de inhoud van Clintons glas aanzienlijk minder waterig was dan dat van zijn Russische collega. De facto legde Rusland zich neer bij de uitbreiding van de NAVO. Als tegenprestatie verlangde het wel redelijk uitvoerige tegemoetkomingen. Zo werd er gedrukt op de noodzaak om de rol van de OVSE verder uit te breiden, beloofde Clinton dat er geen permanente NAV~-aanwezigheid in de nieuwe lidstaten zou zijn en werd een uitvoerige en permanente dialoog tussen Rusland en de NAVO in het vooruitzicht gesteld. De verdere uitwerking van het NAVO-Ruslandakkoord nam nog behoorlijk wat tijd in beslag. Eind mei, net voor de top in Madrid, ondertekenden de partijen het akkoord. De 'dialoog' en 'wederzijdse raadpleging' bleken uiteindelijk gewaarborgd te zullen worden door de oprichting van een speciale NAVORuslandraad. Deze voorziet weliswaar samenwerking op een zeer groot aantal gebieden, maar verleent noch aan Rusland, noch aan de NAVO een veto op elkaars handelen. De Russische regering kon alleen maar hopen dat het bereikte akkoord de bittere pil van de NAVO-uitbreiding verteerbaar maakte voor de eigen rangen. Hoe dan ook elimineerde het akkoord de laatste obstakels die de uitbreiding van de NAVO in de weg stonden. Op een bijeenkomst in het Portugese Sintra (27 mei '97) raakten de NAVO-lidstaten het echter niet eens over de vraag welke landen

moesten worden uitgenodigd. De schijn van onpartijdigheid die de Verenigde Staten gedurende maanden in stand hadden trachten te houden, verdween als sneeuw voor de zon. Minister van Buitenlandse Zaken Albright verklaarde enkel de opname van het bekende trio te overwegen. De kandidatuur van Roemenië werd snel van de hand gewezen omdat Washington om diverse redenen Frankrijk niet wilde plezieren. Van een emstige evaluatie van de Roemeense kandidatuur was geen sprake. Voor Roemenië bleek de Franse stewl een vergiftigd geschenk. Uiteindelijk zagen de NAVO-lidstaten, sommigen knarsetandend, zich verplicht om zich bij het Amerikaanse standpunt neer te leggen. Op de top van Madrid, enkele dagen later, werd het 'gezamenlijk' besluit aan de wereld meegedeeld. De bal lag nu in het kamp van de Visegradlanden. Dat die de 'uitnodiging' zouden afslaan was echter ondenkbaar. Op de redenen waarom Polen, Tsjechië en Hongarije zo gebrand waren op het NAVO-lidmaatschap gaan we in het volgende deeltje dieper in.

) )

CENTRAALENOOST-EUROPA ENDEUITBREIDING VAN DENAVO De Visegradlanden De felheid waarmee de Centraal-Europese landen sinds het einde van de Koude oorlog hebben aangedrongen op NAVO-lidmaatschap was soms verbazingwekkend. Expliciet of impliciet speelden hierin zeer uiteenlopende factoren mee, met een sterk verschillende graad van rationaliteit. Op deze factoren zullen we hier dieper ingaan.

) J

De last van het verleden en actuele veiligheidsproblemen Wellicht is de historische factor de meest dominante in het streven van de Visegradlanden naar snelle opnanle in NAVO (en EU). Polen heeft zonder meer barslechte ervaringen met Rusland, in welke gedaanten het zich in de loop der jaren ook heeft aangediend. De oorsprong van het Pools-Russische antagonisme is terug te voeren op de Poolse delingen (J 773-1795), toen het tsarenrijk zich een enorm stuk van de uitgestrekte Poolse staat toeëigende. Tot aan de Eerste Wereldoorlog bleef dit gebied in Russische handen, ondanks verschillende Poolse opstanden tegen de bezetter. In de nasleep van de Eerste Wereldoorlog moest de prille Sovjet-Unie echter een flinke stap achteruit doen. Het nieuwe Polen van maarschalk Pilsudski besloeg in het oosten het leeuwendeel van WitRusland en een belangrijk stuk van de Oekraïne. In 1939 tekende Stalin het zogenaamde Duivelspact met nazi-Duitsland, wat het pad effende voor een nieuwe opdeling van de Poolse staat. Hoewel ook de SovjetUnie vanaf 1941 in oorlog was met nazi-Duitsland, beschouwden de Polen hun oosterburen nooit als echte bondgenoten. De Sovjet-Unie was in die jaren voor de Polen de 'bondgenoot van onze bondgenoten'. Dat Stalin het tegen de Duitsers vechtende Warschau aan zijn lot overliet,

vele Tsjechen, geïnspireerd door het pan-Slavisme, hun hoop op Rusland. Uiteindelijk zouden de Tsjechen en Slovaken hWIvrijheid zelf veroveren op het einde van de Eerste Wereldoorlog. De regimewissel in het Kremlin zou aan de gunstige betrekkingen met Moskou weinig veranderen. Het communisme kende in het Tsjechoslovakije van het interbellum, anders dan in Polen, immers een aanzienlijke aanhang. Een eerste ontnuchtering ondergingen de Tsjechoslovaken in 1939, toen de SovjetUnie passief toekeek hoe nazi-Duitsland de Tsjechoslovaakse staat vernietigde. De diplomatieke steun die het Kremlin de Tsjechoslovaakse regering gedurende de Tweede Wereldoorlog bood, zou deze plooi echter grotendeels gladstrijken. In 1945 werden de sovjets dan ook als echte bevrijders ingehaald. Hoewel de communistische coup in Tsjechoslovakije in 1948 waarschijnlijk niet door Moskou georchestreerd was, was het resultaat hetzelfde. Ook Tsjechoslovakije werd tot volgzame sovjetsatelIiet gemaakt. Als er onder de Tsjechen en Slovaken nog sympathie voor Rusland bestond, dan verdween die na de wurging van de Praagse Lente in 1968 volledig. Dat Tsjechoslovakije van 1969 tot 1989 opgezadeld werd met het meest repressieve communistische bewind, kon de weerzin tegen alles wat 'sovjet' of 'Russisch' (beide werden in hoge mate synoniemen) enkel versterken. ·

X 80111.. Portitions ~ TaRuuia,Äustria t:.LJ ond Pruuio 1772

~ ~ _._

TaRuuÎo and Prunio 1793 TaRunio,Prunio end AU$'rio1795

frof\tier of 1772

De Poolsedelingen (1772-95) Univefsitypfess)

100 ,

(bron: N. Davies,A His/ory of Polanci Oxfofd

was voor vele Polen het zoveelste bewijs dat Rusland niet als bevrijder maar als bezetter kwam. De daaropvolgende 45 jaar zouden de Polen hierin gelijk geven. Voor Tsjechië lagen de zaken enigszins anders. Ook dit land leefde in de 19de eeuw onder buitenlandse overheersing. De bezetters waren in Tsjechië echter niet de Russen, maar wel de Oostenrijkers. En hoewel deze bezetting relatief gezien eerder 'zacht' was, konden de Tsjechen zich er niet bij neerleggen. In hun streven naar onafhankelijkheid stelden

De negatieve ervaringen van Hongarije met de Sovjet-Unie deden zich vooral tijdens en na de Tweede Wereldoorlog voor. Anders dan Tsjechoslovakije en Polen had Hongarije zich aan de zijde van naziDuitsland geschaard. Hongarije was dus een vijand van de Sovjet-Unie en kreeg hiervoor in 1945 en de daaropvolgende jaren een gepeperde rekening gepresenteerd. Het oprukken van het Rode Leger in Hongarije ging gepaard met excessen allerhande. Net als in Duitsland zou de Sovjet-Unie alles aanslaan wat ook maar enige waarde had. De instelling van een communistisch regime in Hongarije werd door de sovjets als evident beschouwd. De Hongaarse bevolking dacht er echter anders over. In 1956 leidde de onvrede over het geïnstalleerde regime tot de beruchte opstand. Vele Hongaren hoopten op steun uit het Westen. Die zou zich echter beperken tot woorden. De sovjets smoorden de opstand dan ook ongehinderd in bloed. Het Kadar-regime zou zich in de daaropvolgende

jaren ontpoppen tot één van de trouwste volgelingen van Moskou's buitenlandse politiek. Dit gaf de Hongaarse leiders een vrijbrief om een communisme met een redelijk menselijk gelaat tot stand te brengen.

Deze vrees voor Rusland mag dan psychologisch wel begrijpelijk zijn, toch staat hij niet in verhouding tot de feitelijke dreiging die van Rusland als politieke entiteit uitgaat. Feit is immers dat geen van de Visegradlanden rechtstreeks aan het Russische territorium grenst. De enige uitzondering hierop is de Russische exclave Kaliningrad, aan de noordoostelijke grens van Polen. Kaliningrad is een restant van het vroegere Oost-Pruisen, geannexeerd door Rusland in 1945. Sinds het uiteenvallen van de SovjetUnie is het strategisch belang van Kaliningrad enorm toegenomen. De exclave bevindt zich immers westelijker dan Warschau en beschikt over havens die gedurende grote tijd van het jaar ijsvrij zijn. Zowel voor Rusland, Litouwen als Polen vormt Kaliningrad een bron van onrust. Rusland vreest dat Duitsland of Polen ooit aanspraak op het gebied zouden kwmen maken. Polen en Litouwen zijn dan weer beducht dat Rusland op termijn een mouw zal willen passen aan de geïsoleerde en kwetsbare ligging van de exclave. In 1996 stelde Rusland reeds voor om een extraterritoriale verbinding aan te leggen doorheen Wit-Russisch en Litouws of Pools gebied. Bejaarde Polen konden moeilijk anders dan terugdenken aan de problemen rond Danzig in het interbellum. Andere expliciete territoriale wrijvingspunten tussen Centraal-Europese staten en Rusland

De ervaringen van Polen, Tsjechië en Hongarije met Rusland of de Sovjet-Unie tot de Tweede Wereldoorlog waren zeer verschillend. Hun ervaringen met de grote oosterbuur na 1945 waren echter in grote mate gelijklopend. Deze gaven in de drie Visegradlanden aanleiding tot een uitgesproken negatief beeld van de Sovjet-Unie, die werd beschouwd als 'Rusland in vermomming'. Het feit dat Rusland na 1991 in een diepe crisis is gestort en hoegenaanld niet in staat is om de territoriale integriteit en de onafllankelijkheid van de Visegradlanden te bedreigen, heeft dit sentiment niet verzwakt. Er is een wijdverspreide, onuitgesproken vrees dat Rusland zich op termijn zal wreken. Men is realistisch genoeg om het Rusland van Boris Jeltsin niet als directe bedreiging te zien. De vrees richt zich echter op een nationalistisch Rusland, met iemand als Vladimir Zjirinovski aan het roer, dat niet zal aarzelen -zo neemt men aan- om in de zonden van het verleden te hervallen. Dat men de opkomst van de ultra-nationalisten tot op zekere hoogte zelf in de hand heeft gewerkt door zich in zeven haasten los te weken uit de sovjetinvloedssfeer, wordt in de Visegradlanden zelden onderkend. Men kan zich afvragen of het ooit nog goed kan komen tussen de Centraal-Europese staten en Rusland. Hiervoor zijn de perspectieven, althans in principe, niet zo somber. Lange tijd werd de negatieve houding ten aanzien van Rusland geëvenaard (zoals in Polen) of zelfs overtroffen (zoals in Tsjechië) door de haat ten aanzien van Duitsland. In de naoorlogse periode heeft deze verbeten weerzin echter plaats geruimd voor een veel pragmatischer houding. Het democratische Duitsland wordt in de Visegradlanden niet meer beschouwd als een bedreiging. In het beste geval zullen de relaties tussen Praag, Warschau en Boedapest langs de ene kant, en Moskou langs de andere kant, dezelfde weg opgaan. Voorlopig is Rusland echter nog geen 'democratie met vijftig jaar garantie', zoals Duitsland dat is. Dat de Centraal- Europese landen de totstandkoming van zulk een Rusland afwachten, kan natuurlijk niemand van hen verlangen. Te meer daar het Centraal-Europese 'Ruslandbeeld' lang niet de enige factor is die de Visegradlanden naar het Westen duwt.

zijn er echter niet.

Het conflictpotentieel in de Centraal-Europese ruimte zelf vormt een belangrijke tweede overweging om het NAVO-lidmaatschap na te streven. Allereerst zijn er de problemen rond etnische minderheden en mogelijk irredentisme. Bijna alle landen uit de regio hebben het zogenaamde Balladur-pact (1997) ondertekend. In dit verdrag, waarvan de tenuitvoerlegging wordt gecontroleerd door de OVSE, verbinden de deelnemende landen zich ertoe om problemen rond etnische minderheden op vreedzame wijze op te lossen en, indien nodig, elkaar te consulteren. Dit pact, hoe lovenswaardig en nuttig ook, heeft de wrijvingen rond etnische minderheden natuurlijk niet uit de weg geruimd. De problemen rond de Hongaarse minderheden hebben zich de laatste jaren opgestapeld. Er wonen naar schatting 3 miljoen Hongaren in Roemenië, Oekraïne, Servië en Slovakije. Vooral het discriminerende optreden van Slovakije tegen de Hongaarse minderheid heeft al tot hoogoplopende spalmingen geleid.

Verder moet er rekening gehouden worden met de aanwezigheid van een half miljoen Polen in Wit-Rusland, 300 000 Wit-Russen in Polen, Russen in de Baltische staten en Oekraïne. De potentiële geo-historische claims in de regio zijn quasi ontelbaar. In principe kan dit uiteraard ook van West-Europa gezegd worden. De West-Europese staten hebben echter sedert eeuwen in grote lijnen hun actuele territoriale gestalte aangenomen. De territoriale ordening van Centraal- en Oost-Europa is de laatste 200 jaar echter meermaals ingrijpend gewijzigd. De herinnering aan 'geroofde' steden en streken is dan ook nog veel levendiger. Soms wordt deze nog benadrukt door de aanwezigheid van een etnische minderheid. Zo vreest Wit-Rusland sedert geruime tijd voor Poolse claims op Grodno en omstreken. Ook Oekraïne is erg op zijn hoede voor elke tendens in de richting van een heroprichting van 'historisch Polen'.

kei om een wit voetje te halen bij de Vertriebenen. In de populaire pers werd het Bundestag-initiatief voorgesteld als een regelrechte claim op Polens westelijke gebieden. Deze gebeurtenissen tonen aan dat er van een volledige norn1alisering in de Pools-Duitse relaties nog geen sprake is. Toch behoort de hele zaak zeker niet tot de meest explosieve vraagstukken die de regio bedreigen. Daarvoor is het retorisch karakter ervan veel te groot.

In Polen leeft dan weer de vrees dat de vroegere Duitse bewoners van Pommeren en Silezië hun eigendommen terugeisen. Dit bleek voor het laatst in mei '98 toen de Duitse Bundestag een resolutie aannam waarin de verdrijving en onteigening van de Duitsers ten oosten van de OderNeissegrens in 1945 werd gehekeld als zijnde in strijd met het volkenrecht. Verder verklaarde de Bundestag zich onbevoegd in de kwestie van de teruggave van eigendommen aan zogenaamde Heimatvertriebenen. Het betreft hier immers een strikt privaatrechtelijke aangelegenheidl. Juridisch is hier geen speld tussen te krijgen. Toch kan men zich vragen stellen bij het optreden van de Bundestag. De kans dat voormalige Duitse eigendommen ooit worden teruggegeven is bijna onbestaande. Polen zal dit nooit toelaten. Waarom spande de Bundestag zich dan in om deze vermoedelijk eeuwig hangende kwestie onder de aandacht te brengen? Vermoedelijk bezweek de Bundestag onder de druk van de nog steeds invloedrijke Bund der Vertriebenen. De kwaliteitspers in Polen was zeer verbolgen over het feit dat de Bundestag een afkoeling in de Pools-Duitse betrekkingen riskeerde, en-

IMet andere wooroen: de Bundestag kan zich niet in de plaats stellen van de Duitse bUl'geren de mogelijkheid tot teruggave uitsluiten

Is hiennee de 'dreigingscatalogus' voor de Centraal-Europese ruimte volledig uitgeput? Allerminst. De veiligheidsrisico's die samenhangen met mogelijke economische stagnatie, opkomend autoritarisme, georganiseerde misdaad, milieucatastrofes, enzovoort, zijn waarschijnlijk nog veel acuter. Hoewel het gevaar van interstatelijke conflicten tussen Rusland en de Centraal-Europese staten vrij beperkt is, voert Rusland ongetwijfeld de lijst aan van exporteurs van deze 'alternatieve brmmen' van onveiligheid. Maar ook in de Centraal-Europese staten zelf bestaat nog gevaar op het acuut worden van deze veiligheidsrisico 's. Met het oog op de vele alternatieve, maar ook klassieke veiligheidsrisico's, startten Polen, Hongarije en (toen nog) Tsjechoslovakije in februari 1991 gesprekken in het Hongaarse stadje Visegrad. In Visegrad oosloten de leiders van de betrokken landen tot coördinatie van hun binnen- en buitenlandse politiek en tot consultatie inzake veiligheidsvraagstukken. De Visegradspirit gaf ook aanleiding tot diverse bilaterale militaire overeenkomsten. Die voorzagen in samenwerking inzake gezamenlijke ontwikkeling of aanschaf van defensiemateriaal en het gezamenlijk gebruik van trainingsfaciliteiten. De Visegradsamenwerking is om diverse redenen toch vrij beperkt gebleven. Allereerst vreesden de betrokken staten dat de ontwikkeling van een echte Centraal-Europese veiligheidsgemeenschap hun toetreding tot de NAVO zou kwmen vertragen of zelfs onmogelijk maken. Anderzijds waren de 'goede leerlingen' ervoor beducht te worden opgehouden door de zwakke broertjes. De Visegradsamenwerking is dus steeds bewust gedoseerd gebleven en is nooit bedoeld geweest als een alternatief voor lidmaatschap van de Westerse veiligheidsorganisaties en economische instellingen. Het kwam er op aan een oplossing te vinden voor de meest prangende Centraal-Europese economische, politieke en

veiligheidsproblemen. Tevens wilden de betrokken landen hun geloofwaardigheid verhogen door blijk te geven van het vermogen en de wil tot samenwerking. Verd.erging het Visegradproject niet.

volledig zelfstandige Slavische natie en dwong daarom respect af. De Russische autocratie kon in Praag echter evenmin als in Warschau op begrip rekenen. Het onafhankelijke Tsjechoslovakije van het interbellum was, alle verhoudingen in acht genomen, een voorbeeldige democratie. Deze democratische ervaring heeft de Tsjechen versterkt in hun gevoel tot het Westen te behoren in politieke en culturele zin.

Noch de vrees voor Rusland, noch de vrees voor destabilisatie van binnenuit zijn echter een voldoende verklaring voor de hardnekkigheid waarmee de Centraal-Europese staten het NAVO-lidmaatschap nagejaagd hebben. Op de andere motieven die hierin meespeelden gaan we in de volgende secties dieper in.

Cultuur en identiteit Het 'Ruslandtrauma' van de Centraal-Europese staten stoelt niet enkel op het negatieve beeld dat men bezit van de diverse Russische overheersingen en de vrees voor een toekomstig Russisch imperialisme. Het gemis aan vrijheid werd nog in belangrijke mate versterkt door een diep gevoel van anders-zijn. Tsjechen, Polen, Hongaren, maar ook Roemenen en Balten hebben zich nooit met Rusland geïdentificeerd. Het kan geen toeval zijn dat net deze landen het sterkst hebben aangedrongen op NAVO-lidmaatschap. De afgelopen jaren is er dan ook van alle kanten op gehamerd dat de NAVO niet langer uitsluitend een militair pact is maar ook een gemeenschap van staten die dezelfde Westerse waarden delen. Hoewel de genoemde landen zich beroepen op hun 'Westerse identiteit' is de culturele afstand tussen elk van deze landen en Rusland zeer verschillend. De Tsjechen hebben ontegensprekelijk een grote mentale en culturele affiniteit met het Westen. Gezien hun ligging behoorden zij vanaf de Middeleeuwen tot de Duitse cultuursfeer. Dit zorgde er voor dat het protestantisme een grote invloed op Tsjechië wist uit te oefenen. Bohemen was hierbij overigens geen passieve ontvanger van de Duitse ideeën, maar produceerde zijn eigen Luther in de figuur van Jan Hus. De weerzin die de Tsjechen voelden ten aanzien van de Habsburgse monarchie gold in hoofdzaak hlIDondergeschikte status in het Oostenrijks-Hongaarse staatsverband. De bewondering die de Tsjechische intelligentsia in de 19de eeuw voor Rusland voelde, stoelde niet op een sterk gevoel van culturele affmiteit, maar was politiek geïnspireerd. Rusland was immers de enige

Ook Hongarije heeft zich steeds meer met het Westen dan met het Oosten geïdentificeerd. De Hongaren behoren tot de Fins-Oegrische taalgroep, zijn dus geen Slaven, en hebben nooit enige emotionele band met Rusland gevoeld. Hun belangrijke positie in het Habsburgse staatsverband heeft hen daarentegen nauw verbonden met het Westen. Een ander constitutief element van de Westerse Hongaarse identiteit is het katholicIsme. Voor Polen liggen de zaken duidelijk het meest gecompliceerd. Politiek en culturele identiteitsbeleving zijn in Polen nog minder te scheiden dan elders. Polens onvrijheid in de 19de eeuw inspireerde de Poolse intelligentsia tot twee tegengestelde politieke programma's, die beide geschraagd werden door een tegengestelde perceptie van de culturele identiteit. De zogenaamde realisten, onder leiding van f{oman Dmowski, zochten een goede verstandhouding met Rusland, dat het leeuwendeel van Polen bezette. Polen op korte termijn onafhankelijk maken was uitgesloten, dus moest men van de Russische bezetting maar het beste maken. De realisten werden in hun opvattingen gesterkt door een gevoel van verbondenheid met het grote Slavische buurland. De Poolse communisten huldigden na de Tweede Wereldoorlog een variant van dit gedachtengoed. De idealistische school stoorde zich niet aan de pragmatische overwegingen van de realisten. Zij vonden de bezetting en opdeling van Polen een regelrechte misdaad en keerden zich uit alle macht tegen de bezetter van het Poolse kernland. In aanvulling daarop waren zij ervan overtuigd dat Polen spiritueel en cultureel bij het Westen hoorde. Om begrijpelijke redenen voerden zij niet Duitsland ten tonele als het lichtende voorbeeld, maar wel Frankrijk. Vooral tijdens het interbellum drukte deze

stroming haar stempel op het Poolse politieke leven. Vanaf het einde van de jaren '70 kende deze school een sterke heropleving in Polen. Tegenwoordig lijkt er in Polen consensus te bestaan over het door en door Westerse karakter van de Poolse cultuur, met evidente gevolgen voor de buitenlandse politiek van het land. De vage bereidheid van de neo-communisten, als late telgen van het realistisch gedachtengoed, om Moskou te behagen, is nog slechts een vage afspiegeling van de slaafse volgzaamheid van eerdere realistische stromingen. In feite zijn ook zij voorstanders van een op het Westen georiënteerde politiek. Daarbij willen ze Rusland echter niet té zeer voor het hoofd stoten. Centraal-Europese politici hebben de uitbreiding van de NAVO regelmatig voorgesteld als een compensatie voor het 'verraad' van München en Jalta. In 1938 leverden de westerse mogendheden Tsjechoslovakije over aan nazi-Duitsland tijdens de Conferentie van München. In 1945 herhaalden ze deze handelwijze, althans volgens de populaire interpretatie, in de Jalta-akkoorden, waarin de sovjetdominantie over de landen van Centraal-Europa toegelaten werd. De uitbreiding van de NAVO wordt door de Centraal-Europese staten als een kans beschouwd om het historische onrecht goed te maken dat werd begaan tegen verwante, want Westerse, landen. Toetreding tot de NAVO houdt voor de betrokken landen niet alleen een verzekering tegen mogelijke militaire dreigingen in, maar betekent tevens ook een symbolische terugkeer in de Westerse cultuursfeer. Hierbij beschouwt men toetreding tot de NAVO als een uiterst belangrijke, maar ondanks alles, eerste stap. Het ultieme doel blijft een volledige institutionele vervlechting met het Westen, waarbij lidmaatschap van de EU bovenaan het lijstje staat.

Economie Dat de Centraal-Europese landen aangetrokken worden door de welvaart van het Westen spreekt vanzelf. Duitsland heeft Rusland al lange tijd verdrongen als belangrijkste Poolse handelspartner (invoer en uitvoer). De tweede belangrijkste Poolse afzetmarkt is Nederland. Italië is de tweede belangrijkste exporteur naar Polen. Pas op de derde plaats komt Rusland. Soms krijgt men zelfs de indruk dat de luidverkondigde culturele en spirituele affiniteit met het Westen slechts een schaamlapje is

De kosten van de NAVO-uitbreiding * Ramingvan de CongressionalBudgetOffice 61 à 65 miljard $ (1830 à 3750 miljard BEF) gespreid over 15 jaar

Raming volgens de RAND-'denktank' 30 à 52 miljard dollar (900 à 1560miljard BEF) gespreid over 10tot 15jaar Raming volgens het Pentagon 27 à 35 miljard dollar (810 à 1050miljard BEF) gespreid over 12jaar

*Uit: Foreign Affairs (jan./febr. 1998)

Amos Perlmutter stelt dat de eerste raming de meest realistische is en dat de uiteindelijke kost waarschijnlijk nog hoger zal zijn.

voor veel prozaïscher motieven. Toetreding tot de NAVO zal de economieën van de Centraal-Europese staten echter geen goed doen. Hoewel de ramingen met betrekking tot de kosten van de NAVO-uitbreiding zeer sterk uiteenlopen, is één ding zeker: Polen, Tsjechië en Hongarije zullen op substantiële wijze in de kosten moeten delen. Of hiervoor de nodige budgettaire ruimte bestaat, is zeer de vraag. Vooral in Tsjechië laat de economische ontwikkeling de laatste tijd te wensen over. Maar ook voor Polen en Hongarije zullen de bijkomende kosten die het NAVO-lidmaat-

schap met zich zullen meebrengen hMd aankomen. Aan dit feit wordt in de Visegradlanden erg weinig aandacht geschonken. Te vrezen valt dat de uitgaven voor het compatibiliseren van de strijdkrachten ten koste zullen gaan van de, alle verhoudingen in acht genomen, royale sociale zekerheid die een land als Polen tot op de dag van vandaag kenmerkt. De buitenlandse politiek is een thema dat de koude kleren van de modale Centraal-Europeaan niet raakt. De meeste Polen, Tsjechen en Hongaren hebben af te rekenen met dringender problemen. Het is echter zeer de vraag of de buitenlandse politiek een non-issue zal blijven zodra duidelijk wordt welke offers er gebracht zullen moeten worden. Op dat ogenblik zal het NAVO-lidmaatschap waarschijnlijk reeds een voldongen feit zijn. Het stelselmatige verspreiden van te lage kostenramingen door de regering van de Verenigde Staten heeft waarschijnlijk dan ook niet enkel tot doel om de eigen publieke opinie zand in de ogen te strooien. Dat de politieke klasse in de Visegradlanden dit niet beseft, is vrij onwaarschijnlijk. Eerder wenst men nu de ogen te sluiten voor het prijskaartje om het NAVO-lidmaatschap niet in gevaar te brengen. Pijnlijke budgettaire ingrepen zullen, als het eenmaal zover is, des te makkelijker als noodzaak aan de bevolking verkocht kunnen worden. Dat althans de politieke klasse bereid is om economische offers te brengen voor toetreding tot de NAVO, heeft alles te maken met de impliciete verbinding die wordt gelegd tussen lidmaatschap van het Bondgenootschap en toetreding tot de EU. Louter economisch gezien beschouwt men het als een vrij pijnlijke investering, doch een investering die zich op termijn dubbel en dik zal terugverdienen.

De overige landen in Centraal- en Oost-Europa De Visegradlanden zijn niet de enigen om het NAVO-lidmaatschap na te streven. Verschillende andere landen in de regio volgden hun voorbeeld. De vrees voor Rusland was en is de dominante factor dit streven. Anders dan de Visegradlanden grenzen de meeste van de hier behandelde landen wél aan de Russische Federatie. Hoewel Moskou en Kiev aan elkaar worden gebonden door een gemeenschappelijk Slavisch erfgoed, is de Oekraïense rancune voor eeuwen van Russische dominantie (namelijk sinds het midden van de 17de eeuw) er niet minder om. In het verleden heeft dit reeds meennaals geleid tot pogingen om de Oekraïense onafhankelijkheid te bewerkstelligen. Het uiteenvallen van de Sovjet-Unie betekende dan ook het omslaan van een bladzijde in de Oekraïense geschiedenis. Velen vrezen echter dat de klok nog altijd kan teruggedraaid worden. Sinds 1991 is Oekraüle dan ook zeer ijverig geweest om zijn prille onafhankelijkheid te consolideren. Het beperken van de Russische invloed en het uitnodigen van Westers tegengewicht vormde daarbij de leidraad. Naar verluidt zou het meedogenloze optreden van het Russische le~r in Tsjetsjenië een belangrijk psychologisch effect in Oekraïne hebben gehad. De antiRussische houding zou er een belangrijke impuls door hebben gekregen. President Leonid Kravtsjoek overwoog zelfs het NAVO-lidmaatschap. Oekrame werd een vurig pleitbezorger van het Partnership for Peaceprogramma. Inmiddels stapelden de Russisch-Oekraïense disputen zich op. De kwestie van het sovjetkernarsenaal vonnde reeds zeer snel na het uiteenvallen van de Sovjet-Unie voer voor een ernstig conflict tussen beide landen. Rusland wenste de overdracht van de kernwapens, Oekrame wilde ze houden. Gecombineerde Amerikaans-Russische druk zorgde ervoor dat Oelcrame deze houding niet kon volhouden. Het dreigement om de tarieven voor de Russische energieleveringen aan te passen aan de wereldprijzen, was waarschijnlijk doorslaggevend. Injanuari 1994 stemde Kiev erin toe om zijn kernwapens af te staan. De kwestie van de Zwarte Zeevloot en het gebruik van vlootbases door Rusland was moeilijker op

te lossen. In juni 1995 leek er een compromis bereikt. De Zwarte Zeevloot zou gelijk verdeeld worden, en Rusland mocht tegen betaling verder gebruik maken van de basis van Sebastopol. In 1996 laaide het dispuut echter opnieuw op. Een gepland Oekraïens-Russisch vriendschapsverdrag werd uitgesteld. Tot op de dag van vandaag blijft de kwestie de verhouding tussen beide staten belasten. Een ander pijnpunt vormen de nauwe betrekkingen tussen Rusland en Wit-Rusland. Hoewel Wit-Rusland onafhankelijker optreedt dan vaak wordt beweerd, voert het toch een veel volgzamer politiek ten aanzien van Rusland dan Oekraïne. Kiev voelt zich in het GOS dan ook geïsoleerd. Mede daarom heeft het de laatste jaren getracht de banden met Polen en Roemenië aan te halen. Dit doet Moskou dan weer vrezen dat OekraÜle bezig is een Baltische-Zwarte Zee-alliantie te smeden tegen Rusland, of erger nog, dat Oekraïne een vooruitgeschoven post van de NAVO wil worden.

Tussen de Baltische staten en Rusland is er nooit sprake geweest van enige culturele of spirituele identificatie. Balten zijn geen Slaven, ze zijn katholiek of protestant en vanwege hun ligging zijn ze economisch op het Westen gericht. De Russische of sovjetoverheersing wordt in deze landen dan ook beschouwd als een onnatuurlijk, zij het langdurig intermezzo. Het feit dat deze staten rechtstreeks onder Russische dominantie hebben gestaan, via hun gedwongen opname in de Sovjet-Unie, maakt hen enerzijds tot de vurigste pleitbezorgers van het NAVO-lidmaatschap, maar maakt dit lidmaatschap op korte termijn onmogelijk. Moskou beschouwt de voormalige sovjetstaten immers als het 'nabije buitenland', een zone waarin Moskou meent bijzondere veiligheidsbelangen te hebben. Hoewel Moskou zich lange tijd verzet heeft tegen welke NAVOuitbreiding dan ook, was het van meet af aan overduidelijk dat het NAVOlidmaatschap van de Baltische staten 'echt' onbespreekbaar was. Hoewel ze in het Congres van de Verenigde Staten op heel wat steun mogen rekenen, was de afwijzing van hun kandidatuur dan ook te voorspellen.

Het vertrouwen tussen beide landen is dan ook grondig verstoord. Sinds het bekendworden van het lijstje 'invités' voor het lidmaatschap, heerst er in Oekraïne grote ongerustheid. Men vreest geplet te zullen worden tussen een uitgebreide NAVO en Rusland. Het feit dat Roemenië niet uitgenodigd werd voor het NAVO-lidmaatschap, werd in Oekraïne opgelucht verwelkomd. De relaties tussen beide staten zijn dan ook verre van goed. Vooral de territoriale claims van Roemenië op Noord-Boekovina en Bessarabië zorgen voor spanningen. Hoewel de relaties met Polen, Slovakije en Tsjechië niet echt gespannen zijn, zorgde de verklaarde bereidheid van deze landen om nucleaire wapens op hun grondgebied te stationeren, indien de NAVO dit zou vragen, voor hevige reacties. Oekraïne vreest ook dat de hoge kosten waarmee de NAVO-uitbreiding naar alle waarschijnlijkheid gepaard zal gaan, een vermindering van de Westerse financiële hulp aan de GOS-landen tot gevolg zal hebben. De centrifugale krachten die Oekraïne plagen zullen door de NAVO-uitbreiding bovendien nog aan intensiteit winnen. Het overwegend katholieke westen en het orthodoxe oosten en zuiden hebben nooit deel uitgemaakt van één onafhankelijke staat. Men is dan ook beducht voor het verdiepen van deze kloof door een toekomstige uitbreiding van de NAVO.

Aangezien de betrokken landen zelf wel beseften dat hun kansen voor het ogenblik vrij gering waren, hebben ze bewust niet op één paard willen wedden. Tussen Polen en Litouwen is er dan ook.een vrij intense militaire samenwerking tot stand gekomen, ondanks de strijdvragen die hun relatie van oudsher vertroebelen. Beide worden dan ook naar elkaar gedreven door het probleem Kaliningrad. Gevolg van deze alliantie, die men in de toekomst nog wil versterken, is dat met Polen als NAVOlidstaat ook Litouwen met één voet in de alliantie staat. Polen heeft er alle belang bij om de kandidatuur van de Baltische staten te steunen. Net als Duitsland wil Polen immers geen 'frontlijnstaat' zijn. Estland en Letland hebben zich sinds hun onafhankelijkheid meer gericht naar de Scandinavische landen. Dit omwille van hun ligging en de verwantschap tussen Estland en Finland. In flagrante tegenspraak met hun streven naar NAVO-lidmaatschap is dit niet. Zweden en Finland zijn weliswaar neutraal, maar hebben de laatste jaren hun toenaderingsbereidheid ten opzichte van de NAVO niet onder stoelen of banken gestoken. NAVO-bondgenoot Denemarken heeft bovendien reeds meermaals aangedrongen op een veiligheidsregeling voor de Baltische sta-

ten. Net zoals de relatie met Polen voor Litouwen een middel is om zich aan de NAVO te binden, hopen Estland en Letland dat de Scandinavische achterpoort hen dichter bij het bondgenootschap brengt. Meer dan een bijgedachte kan dit echter niet zijn. Een officiële toetredingsaanvraag van Zweedse of Finse zijde werd immers nog niet geformuleerd.

Roemenië is dan wel afgewezen bij de eerste uitbreidingsgolf, zeker is dat het alles zal doen om ervoor te zorgen dat er een tweede uitbreidingsgolf komt. Wordt daar eenmaal toe besloten, dan kan men Roemenië niet langer afweren, houden de Roemenen zich voor.

Zoals reeds eerder aangehaald, profileerde Roemenië zich in extremis als een zeer sterk voorstander van NAVO-lidmaatschap. Naar verluidt zou de publieke steun voor toetreding tot het bondgenootschap in Roemenië het grootst zijn geweest. Roemenië voelt zich dan ook 'omsingeld' door vijandige buren. Allereerst is er Hongarije, een land waarmee Roemenië nooit goede betrekkingen heeft onderhouden. Voornaamste struikelblok is de aanwezigheid van 1.6 miljoen etnische Hongaren in Transsylvanië. Officiële claims op Transsylvanië heeft Hongarije niet geformuleerd, maar Boekarest vreest dat dit wel eens zou kunnen veranderen eenmaal Hongarije een NAVO-bondgenoot is geworden. Door zelf lid te worden van het bondgenootschap zou Roemenië zijn buurland de mogelijkheid ontzeggen om deze troefkaart uit te spelen. In 1996 ondertekenden beide landen weliswaar een 'historisch vriendschapsverdrag', maar dit heeft allerminst geleid tot het bijleggen van de meningsverschillen. Bovendien is Roemenië verwikkeld in territoriale disputen met Oekraïne. Het betreft vooral Zuid-Bessarabië, Noord-Boekovina en het piepkleine, maar vermoedelijk olierijke Slangeneiland in de Zwarte Zee. Deze gebieden moest Roemenië in 1945 afstaan aan de Sovjet-Unie. Moldavië vormt een apart probleem. Ook dit gebied werd in 1945 geannexeerd door de Sovjet-Unie. Sinds het uiteenvallen van de Sovjet-Unie probeert Moskou zo veel mogelijk greep op het GOS-staatje te houden. Door zijn ligging is het dan ook uiterst geschikt om Oekraïne 'in de tang te nemen' en druk uit te oefenen op Roemenië. De Moldavische bevolking is verdeeld over de te varen koers. Sommigen willen 'echte' onafhankelijkheid, anderen wensen aansluiting bij Roemenië, een derde groep verlangt nauwe samenwerking met Rusland en het GOS.

De positie van andere landen in de regio is minder problematisch. Wit-Rusland lijkt zijn status van 'nabije buitenland' redelijk goed te accepteren. Deze situatie vond haar officiële uitdrukking in de RussischWit-Russische Unie van maart 1996. Dit neemt niet weg dat Wit-Rusland bij verschillende gelegenheden getracht heeft om zijn banden met de NAVO aan te halen (onder meer naar aanleiding van het PfP-progranuna). Deze stappen passen echter in de betrachting om de Wit-Russische onderhandelingspositie ten opzichte van Moskou te verbeteren. Meer dan een goedkope chantage poging was dit niet. Bulgarije wordt net als Wit-Rusland, zij het in mindere mate, beschouwd als een bondgenoot van Rusland. Bulgarije heeft dan ook minder slechte ervaringen met Rusland dan andere landen in de regio, het bezit een cultuur die vrij sterk aanleunt bij de Russische en het bevindt zich bovendien in een vrij zwakke positie ten opzichte van het ambitieuze Turkije, een NAVO-bondgenoot. Niettemin heeftook Bulgarije de wens geuit om lid te worden van de NAVO.

De NAVO-uitbreiding:

zin en onzin vanuit

Centraal- en Oost-Europees perspectief De veelheid aanmotieven en overwegingendie ten grondslagliggen aan de toetredingswil van de Centraal-Europesestaten,leidt de aandacht in sterke mate af van de belangrijke vragen van dit ogenblik. De NAVO gaat er prat op de veiligheid van zijn lidstaten te verhogen.Zal de Centraal-Europeseveiligheid in 1999betergewaarborgdzijn dan nu het geval is? Zoals reedseerder aangegeven,is de dreigingscatalogusvan de Centraal-Europeseruimte redelijk indrukwekkend. Ten eerste is er de mogelijkheid van Russisch expansionisme.Het is aannemelijk dat lidmaatschapvan de NAVO een sterk ontradend effect zal hebbenop toekomstige Russischeannexionistische escapades.Van militaire pariteit tussenRuslanden de NAVO is nu al geen sprakemeer, laat staanna de toetreding van Centraal-Europesestaten. Hierbij horen echter belangrijke kanttekeningen.De alliantie van de Centraal-Europeselanden met West-Europaen deVerenigde Statenwordt door Moskou begrijpelijkerwijs als bedreigendervaren. Het onwikkelen van een gezondeen pragmatische relatie met Moskou wordt allerminst gediend door toetreding tot de NAVO. Extreem-nationalistischekrachten in Ruslandvarenalleszins wel bij dezesituatie. Op die manier zou hetNAVO-lidmaatschapde spokenkunnen oproependie menjuist tracht te bezweren. Met betrekking tot mogelijke territoriale, irredentistischeen geo-historisch geïnspireerdeconflicten in Centraal-Europais het beeld positiever. Het staatbuiten kijf dat louter het vooruitzicht op toetreding tot de NAVO een disciplinerend effect heeft op de regeringen van CentraalEuropa.De meesteregeringenhebbenzich ingespannenom vriendschappelijke of op zijn minst correcte relaties met de buurlandenaan te knopen. Als voorbeeld gelden: de samenwerking tussen de oude vijanden Polen en Litouwen, het vriendschapsverdrag tussen Roemenië en Hongarije, onderhandelingen tussen Polen en Oekraïne, enzovoort. Deze gematigde houding is echter niet enkel het gevolg van het vooruitzicht op toetreding tot het Bondgenootschap, maar heeft ook veel te maken met het afschrikwekkende voorbeeld van de gebeurtenissen in ex-Joe-

goslavië. Bovendien, nu de lijst van invités bekend is, is het verre van denkbeeldig dat de discipline bij de afgewezenen verwatert. Het PiP heeft lang niet dezelfde disciplinerende macht als een echt NAVO-lidmaatschap. Om dit gevaar te counteren zou de NAVO reeds zeer spoedig na de eerste uitbreidingsgolf de deur opnieuw moeten openzetten voor landen als Roemenië en de Baltische staten. Voor de relaties met het reeds verschrikte Rusland zou dit echter desastreus zijn. Voor de spoedige toetreders zal de positieve invloed van het vooruitzicht op lidmaatschap waarschijnlijk van blijvende aard zijn. Toch is ook dit niet met 100% zekerheid te voorspellen. Griekenland en Turkije zijn immers beide NAVO-lidstaten, maar hebben in het verleden reeds meermaals op de drempel van een oorlog gestaan. Soms wordt zelfs geopperd dat de neiging om disputen op te lossen door het aanwenden van militaire dreiging juist groter zal worden na toetreding van de Centraal-Europese staten. Geruggesteund door zijn NAVO-lidmaatschap zou een land als Hongarije in de verleiding kunnen komen om zijn meningsverschillen met zijn buren die niet tot de NAVO behoren militair te gaan beslechten. Toch kunnen we met vrij grote zekerheid aannemen dat Polen, Tsjechië en Hongarije zich zullen beheersen, gezien llUn streven naar EU-lidmaatschap. Maar hoe is het gesteld met de overige veiligheidsrisico's in Centraal-Europa? Deze 'overige' risico's zijn zeer groot in aantal en beslaan zeer uiteenlopende terreinen: de groeiende macht van de georganiseerde misdaad, toenemende verweving van deze maffia met staats- en regeringsapparaat, destabiliserende gevolgen van economische crises, opkomst van autoritaire en xenofobe bewegingen, milieucatastrofes, enzovoort. Uiteraard staan deze risico's niet los van elkaar maar kunnen ze elkaar in belangrijke mate versterken. Hoe divers ook, één ding hebben deze veiligheidsrisicio'sgemeenschappelijk:geen vanhen kan door de NAVO bestreden worden. De NAVO is tot nader order een militair pact en richt zich dus in de eerste plaats op militaire dreigingen. Dat de NAVO externe militaire dreigingen voor zijn lidstaten kan counteren betwijfelen weinigen. Alleen

zijn dit waarschijnlijk niet de belangrijkste dreigingen die de CentraalEuropese staten het hoofd moeten bieden. Het toegediende medicijn is dus het verkeerde en heeft bovendien zeer onaangename bijwerkingen. De vraag rijst zelfs of men niet bezig is de verkeerde patiënt te behandelen. Is de militaire veiligheid van landen in Oost-Europa niet sterker bedreigd dan deze van Polen, Hongarije en Tsjechië? Problematisch is dat bij behandeling van deze 'zieken' waarschijnlijk het gehele ziekenhuis besmet zou raken. Met andere woorden: de algemene Europese veiligheid zou er te zeer door in gevaar gebracht worden. Op dit aspect gaan we later dieper in.

de richting van aansluiting bij het Westen en een enorme verbetering in de veiligheidssituatie. In werkelijkheid gaat het slechts om een vrij inadequaat antwoord op de bestaande risico 's.

Meermaals werd opgemerkt dat toetreding tot de EU een veel effectiever middel zou zijn om de veiligheid van de Centraal-Europese landen te verhogen. Inderdaad beschikt de Unie wél over het instrumentarium om de meeste van de bestaande risico's het hoofd te bieden. De Unie kampt echter nu reeds met zeer grote problemen inzake interne cohesie en daadkrachtige besluitvorming. Het gekrakeel op de Euro-top van mei 1998 heeft dit nogmaals aangetoond. Bovendien hebben de Centraal-Europese landen nog een lange weg af te leggen vooraleer ze ook maar in de buurt komen van een economisch ontwikkelingsniveau dat voor de overige EU-landen aanvaardbaar is. Voor Oost-Europese landen is het traject nog veel langer. Hoewel EU-lidmaatschap er voor de Centraal-Europese staten uiteindelijk zal komen, kan dit nog vlot 6 à 7 jaar duren. Ondertussen blijven de geschetste veiligheidsrisico's onbeantwoord. Meer nog: de EU zal zich pas uitbreiden wanneer deze risico's en problemen reeds voor een groot stuk door de Centraal-Europese staten zelf opgelost zijn. Uiteraard kan ook hier sprake zijn van een disciplinerend en ondersteunend effect dat uitgaat van het vooruitzicht op toetreding. Maar hoe dan ook betekent dit dat de Centraal-Europese staten hun problemen grotendeels zelf zullen moeten oplossen. Pas op het einde van de rit zal de 'beloning' uitgereikt worden. De baten van een spoedige NAVO-uitbreiding voor de Centraal- Europese staten zijn dus twijfelachtig en bevinden zich grotendeels op een symbolisch en psychologisch niveau. In de betrokken landen tracht men de indruk te verspreiden dat toetreding tot de NAVO een reuzen stap is in

De NAVO-uitbreiding: een algemene balans Eerder stelden we reeds dat de opname in de NAVO de militaire veiligheid van de toetreders weliswaar verhoogt, maar geen antwoord biedt op vele, belangrijker veiligheidsvraagstukken. In feite kan deze vaststelling geëxtrapoleerd worden naar het geheel van de Euro-Atlantische ruimte. Met zijn gigantische militaire arsenaal is de NAVO goed uitgerust om een externe militaire dreiging het hoofd te bieden. Alleen is deze dreiging nergens te bespeuren. Rusland is allang geen partij meer voor de verzamelde NAVO-strijdkrachten en zal dit binnen afzienbare tijd ook niet worden. Is de NAVO-uitbreiding dan niet meer dan een verspilling van middelen, een overbodige maar verder onschuldige maatregel? Helaas zijn de implicaties van het uitbreidingsproject verregaander. De NAVO heeft gedurende de eerste 40 jaren van zijn bestaan de wacht opgetrokken tegen . 'het gevaar uit het oosten'. Na de omwentel ingen van 1989 verdween dIt gevaar als sneeuw voor de zon. Het Warschaupact verbrokkelde, de Centraal-Europese voormalige sovjetsatellieten zochten toenadering tot het Westen en zelfs Rusland gaf te kennen te willen toetreden tot de gemeenschap van liberale democratieën. Tegelijkertijd doken nieuwe veiligheidsrisico's op. Waar het meest voor gevreesd werd, een oorlog in Centraal- en Oost-Europa van allen tegen allen, gebeurde niet. Enkel Joegoslavië vormde hierop een trieste uitzondering. Andere 'nieuwe' risico's bleven echter als onweerswolken boven het voormalige Oostblok hangen. Al in I 991 begonnen sommigen te polsen naar de mogelijkheid om lid te worden van de NAVO.

Een alternatief voor de NAVO leek er niet te bestaan gezien de algemene impotentie van de VN, OVSE en de WEU. Op Rusland maakte dit een fatale indruk. Op die manier werden en worden de krachten die Rusland in de toekomst tot een agressor kunnen maken alleen maar versterkt. Het argument dat deze krachten, gezien de belabberde mentale en

economische toestand van Rusland hoe dan ook aan kracht zullen winnen, kan men eventueel nog het voordeel van de twijfel gunnen. Maar ook in dat licht verschijnt de NAVO-uitbreiding niet als een wijze en verziende beslissing. Feit blijft immers dat de consolidatie van de NAVO als belangrijkste Westerse veiligheidsorganisatie Rusland volledig in de kou laat. Hoewel historische vergelijkingen steeds mank lopen, moet het inmiddels toch duidelijk zijn dat het uitsluiten van een 'verliezer' nooit tot stabiliteit heeft geleid. Het als een paria behandelen van Duitsland na de Eerste Wereldoorlog heeft ronduit desastreuze gevolgen gehad. Daarentegen heerste in het post-napoleontische Europa, waar het verslagen Frankrijk wĂŠl een beperkte stem in het kapitel bezat, gedurende 100jaar vrede. Ondanks het schaarnlapje van het NAVO-Ruslandakkoord wordt de 'verliezer' van de Koude Oorlog deze stem onthouden. Dat Rusland ooit lid zal worden van de NAVO is zeer onwaarschijnlijk.

De OVSE is qua voorgeschiedenis en mentaliteit geknipt voor de openstaande vacature van pan-Europese veiligheidsorganisatie. Puur geografisch gezien is zij dit trouwens reeds. In alle andere opzichten is de OVSE dit echter nog niet. De consolidatie van de NAVO als dĂŠ Europese veiligheidsorganisatie zal de uitbouw van de OVSE de komende jaren zeker geen goed doen.

Toch is de opname van Rusland in een krachtige pan-Europese veiligheidsorganisatie de enige manier om stabiliteit op het continent te garanderen. De grootste risico's waarmee Europa op dit moment heeft af te rekenen bevinden zich niet op het terrein van de interstatelijke conflicten en geplande agressie. Aan de orde van de dag zijn risico's waarvan de protagonisten meestal geen staten of regeringen zijn: terrorisme, georganiseerde misdaad, milieu, etnische en irredentistische conflicten, controle op nucleaire materialen, enzovoort. Op bijna al deze terreinen is Rusland prominent vertegenwoordigd. Te vrezen valt dat de Russische autoriteiten allang niet meer in staat zijn om deze problemen het hoofd te bieden. Juist daarom is de opname van Rusland in een krachtige panEuropese veiligheidsorganisatie zo onontbeerlijk. De aard van de veiligheidsrisico's maakt het immers onmogelijk om via de oprichting van een nieuw ijzeren gordijn (zo dit zou overwogen worden) de gevaren te bezweren. De nucleaire wolk van Tsjernobyl hield immers ook geen halt aan de grenzen van de Sovjet-Unie en gevaarlijke nucleaire materialen kunnen niet uitsluitend via Europa in verkeerde handen vallen. Het veelbesproken veiligheidsvacuĂ&#x153;In bestaat wel degelijk, maar dit niet zozeer in geografische zin, dan wel in het ontbreken van instrumenten en organisaties om de heersende gevaren het hoofd te bieden.

De beslissing om de NAVO uit te breiden was het resultaat van een samenspel van zeer veel actoren, handelend vanuit zeer onderscheiden belangen. De Amerikaanse houding was zonder twijfel van doorslaggevend belang. Hierin speelden electorale factoren een rol, maar ook de wil om een stempel te blij ven drukken op de Europese veiligheid. Het argument dat de Verenigde Staten hiertoe wel verplicht waren, gezien de feitelijke afwezigheid van een 'Europese Europese' veiligheid is slechts ten dele valabel. Deze toestand was door de Verenigde Staten immers ook zelf in de hand gewerkt door het saboteren van de pogingen om de WEU verder uit te bouwen. De motieven die tot deze houding inspireerden kunnen van zeer uiteenlopende aard zijn: angst voor een verwijdering tussen Europa en Amerika, puur machiavellisme, 'eerlijke' scepsis met betrekking tot de capaciteit van de Europeanen Qm hun veiligheid zelf te garanderen, ... Hoe dan ook hebben de Verenigde Staten besloten om hun kaarten te zetten op het behoud van de NAVO, wat de uitbreiding van diezelfde NAVO bijna onvermijdelijk maakte en de andere veiligheidsorganisaties uit de markt prees. De korte-termijnbelangen van de Verenigde Staten zijn hiermee ongetwijfeld gediend: Europa zal in de komende jaren de hand van de VS niet los kunnen laten, Amerikaanse wapenexporten kunnen nu ook ongehinderd hun weg vinden naar de Centraal-Europese staten en aan het thuisfront is nog maar eens bewezen dat de VS de touwtjes stevig in handen houden... Het verslechteren van de relaties met Rusland en de algemene degradatie van de Europese veiligheid door een eenzijdige concentratie op het militaire aspect, zijn op termijn echter in niemands belang. Ook niet in dat van de Verenigde Staten.

GESELEGEERDE BIBLIOGRAFIE BOEKEN: BARANOVSKY, v., (ed.) (1997) Russia and Europe. The Emerging Security Agenda. Frösunda.

MAYER, H., (1997) 'Early at the beach and claiming territory? The evolution of German ideas on a new European Order' in International Affairs, vol. 44, n°4. Verder nog artikels uit: Foreign Affairs. Internationale SpectatOl; NAVOkronieken. Oost-Europa Verkenningen. Ost-Europa Archiv. Transaktie, Transition.

COLSON, 8., (1995) Europe: Repenser les Alliances. Paris: Economica. DUMOULIN, A., (1995) L 'UEO etla Politique Européenne de Défense. Bruxelles: GRIP. FALKENRATH, R., (1995) Shaping Europe s Military Order. Cambridge:

MITPress. FELD, W., (1993) The Future of EuropeanSecurity andDefense Policy. Boulder: Lynne Rienner Publishers. GARDNER, H., (1997) Dangerous Crossroads. Europe, Russia and the Future of NATO. Westport: Praeger. KANET, R., KOZHEMIAKIN, A., (eds.) (1997) The Foreign Policy of the Russian Federation. London: MacMilIan.

ARTIKELS: ALAMIR, F., PRADEITO, A., (1998) 'Identitätssuche als Movens der Sicherheitspolitik' in Ost-Europa, vol. 48, n02. CORNISH, P., (1997) 'European Security: the end ofarchitecture the new NATO' in International Affairs, vol. 44, n°4.

and

EYAL, J., (1997) 'NATO's Enlargement: Anatomy of a Decision' in International Affairs, vol. 44, n°4. GABBANYI, A., (1997) 'RumänÏens Beitrittsstrategie zur NATO' in OstEuropa, vol. 47, n09.

HEINEMANN-GRUBER,A., (1997) 'NATO-Erweiterung - ein ideologisches Projekt' in Ost-Europa, vol. 47, n09.