Інститут лобіювання в україні та за кордоном: походження, проблеми, перспективи розвитку by Міжнародний фонд "Відродження"

ІНСТИТУТ ЛОБІЮВАННЯ В УКРАЇНІ ТА ЗА КОРДОНОМ: ПОХОДЖЕННЯ, ПРОБЛЕМИ, ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ Науково-інформаційне видання

Київ-2015

ІНСТИТУТ ЛОБІЮВАННЯ В УКРАЇНІ ТА ЗА КОРДОНОМ: ПОХОДЖЕННЯ, ПРОБЛЕМИ, ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ. Науково-інформаційне видання

Київ-2015

Інститут лобіювання в Україні та за кордоном: походження, проблеми, перспективи розвитку. Науково-інформаційне видання / Д. Базілевич, В. Нестерович, В. Федоренко; Інститут професійного лобіювання та адвокасі. – К.: ФОП Москаленко О.М., 2015. – 111 с.

Науково-інформаційне видання підготовано та видано за підтримки Міжнародного фонду «Відродження». Позиція Міжнародного фонду «Відродження» може не збігатися з думкою авторів. ISBN 978-966-2214-55-0

ЗМІСТ ПЕРЕДМОВА ................................................................................................................................... 4 РОЗДІЛ 1. СТАНОВЛЕННЯ ІНСТИТУТУ ЛОБІЮВАННЯ В УКРАЇНІ: ОСНОВНІ ПРИНЦИПИ ТА ПІДХОДИ................................................................................................ 7 1.1. Загальний огляд .......................................................................................................................... 7 1.2. Категоріально-понятійний апарат лобіювання: проблеми громадського сприйняття ........ 7 1.3. Суб’єкти та об’єкти лобіювання ................................................................................................. 9 1.4. Ведення реєстру суб’єктів лобіювання ................................................................................... 11 1.5. Форми (методи) лобіювання ................................................................................................... 12 РОЗДІЛ 2. ІНОЗЕМНИЙ ДОСВІД ЗАКОНОДАВЧОГО УРЕГУЛЮВАННЯ ЛОБІЮВАННЯ .................. 15 2.1. Загальний огляд ........................................................................................................................ 15 2.2. Північноамериканський досвід законодавчого урегулювання лобіювання ....................... 16 СПОЛУЧЕНІ ШТАТИ АМЕРИКИ .................................................................................................... 16 КАНАДА ......................................................................................................................................... 23 2.3. Досвід законодавчого урегулювання лобіювання у країнах Західної Європи .................... 31 ФРН ............................................................................................................................................... 31 ФРАНЦІЯ ....................................................................................................................................... 35 ВЕЛИКА БРИТАНІЯ ........................................................................................................................ 38 ІРЛАНДІЯ ....................................................................................................................................... 42 2.4. Досвід законодавчого урегулювання лобіювання у країнах Східної Європи ...................... 44 ГРУЗІЯ ............................................................................................................................................ 44 ЛИТВА ........................................................................................................................................... 46 ПОЛЬЩА ....................................................................................................................................... 51 УГОРЩИНА ................................................................................................................................... 56 2.5. Загальний огляд регулювання лобіювання у державах-членах ЄС ...................................... 57 РОЗДІЛ 3. НАДНАЦІОНАЛЬНИЙ РІВЕНЬ УРЕГУЛЮВАННЯ ЛОБІЮВАННЯ.................................... 59 3.1. Європейський Союз (ЄС) .......................................................................................................... 59 3.2. Рада Європи .............................................................................................................................. 66 3.3. Організація економічного співробітництва та розвитку........................................................ 69 3.4. Модельне законотворення Співдружності Незалежних Держав (СНД) .............................. 72 РОЗДІЛ 4. КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ ЗАКОНОДАВЧОГО УРЕГУЛЮВАННЯ ЛОБІЮВАННЯ В УКРАЇНІ .............................................................................................................. 77 4.1. Конституційні засади запровадження інституту лобіювання в Україні ................................ 77 4.2. Огляд вітчизняних законодавчих ініціатив щодо унормування інституту лобіювання ...... 81 4.3. Проблеми і перспективи законодавчого забезпечення інституту лобіювання в сучасній Україні ............................................................................................................................. 99 СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ ............................................................................................ 108

ПЕРЕДМОВА Лобіювання є невід’ємною складовою процесу прийняття рішень у будь-якій державі, фундаментальною основою взаємодії органів публічної влади та громадськості. Саме від глибини і якості такої взаємодії залежить динамічний розвиток суспільства в цілому, що позначається на адекватному реагуванні органів публічної влади на суспільні потреби на макро- та мікрорівнях шляхом прийняття ефективних нормативноправових рішень. Вплив на органи публічної влади з метою прийняття вигідних для окремих груп інтересів рішень є об’єктивним суспільним процесом, метою якого є донести до відома високопосадовців наявність проблем і пропозицій щодо їх вирішення. Цей вплив є необхідним і корисним за умов, коли він є: легітимним, суспільно виваженим та прозорим для суспільства. В одних країнах таку діяльність урегульовано законодавчо, в інших – функціонують різноманітні форми саморегуляції. Але достеменно відомо, що законодавчо урегульоване лобіювання відіграє важливу роль у розвитку суспільних відносин і сприяє мінімізації корупції та її проявів. Сьогодні важко знайти ту єдину ефективну модель такої регуляції, яка була б універсальною та загальноприйнятною для окремо взятої країни. Більше того, копіювання усталеної практики провідних демократичних країн без урахування особливостей місцевого менталітету, світогляду, стереотипів, традицій суспільних взаємовідносин є переважно хибним і неефективним, що демонструє досвід деяких країн Східної Європи. Як відомо, в українських реаліях лобіюванням називають будь-який вплив (переважно нелегітимний) на органи державної влади з метою просування чиїхось комерційних інтересів. Насправді, речі потрібно називати своїми іменами і не плутати лобіювання з корупцією та хабарництвом. Саме через відсутність належних юридичних регуляторів цього явища квазілобіювання в Україні набуло позаправової, вузькогрупової і латентної фор-ми, що безумовно підживлює негативні стереотипні уявлення щодо нього у свідомості громадськості. У той же час, справедливо буде зазначити, що за часів незалежності нашої держави було здійснено кілька спроб урегулювати лобіювання на законодавчому рівні. Проте, переважно через брак інформації, відсутність суспільного розуміння сутності, основних принципів і засад професійного лобіювання переважно усі законодавчі ініціативи не знайшли підтримки і продовження у стінах Верховної Ради України. Лише у 2009 році відповідно до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 31 жовтня 2008 року «Про стан протидії корупції в 4

ІНСТИТУТ ЛОБІЮВАННЯ В УКРАЇНІ ТА ЗА КОРДОНОМ: ПОХОДЖЕННЯ, ПРОБЛЕМИ, ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ. НАУКОВО-ІНФОРМАЦІЙНЕ ВИДАННЯ

Україні», уведеного в дію Указом Президента України від 27 листопада 2008 року № 1101, у Міністерстві юстиції було розроблено спочатку концепцію проекту Закону України «Про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів» (Про лобіювання), а потім і сам законопроект. Обидва документи було схвалено на відповідних засіданнях Уряду України у 2009 році, проте рішення про підтримку законопроекту було скасовано практично одразу із приходом нового складу Кабінету Міністрів України на чолі з М. Азаровим. У 2010 році за участі деяких членів Робочої групи з розробки вищезазначених концепції та законопроекту при Міністерстві юстиції України було створено недержавне неприбуткове громадське об’єднання – громадську організацію «Інститут професійного лобіювання та адвокасі» (www.lobbying.in.ua). Основними завданнями громадської організації стало сприяння підвищенню суспільного розуміння ролі та функцій лобіювання та адвокасі у державному управлінні й ефективному їх використанню для вирішення значущих соціально-економічних проблем, а також створення наукового майданчика для проведення фахової дискусії щодо перспективності такої діяльності в Україні. З 2010 року члени організації із залученням вітчизняних та іноземних експертів провели десятки практичних семінарів, тренінгів, освітніх заходів по всій Україні з метою ознайомлення громадськості з конституційно-правовою природою і принципами лобіювання та адвокасі, прогресивним світовим досвідом, а також отримання зворотного зв’язку. Наприкінці 2014 року Верховна Рада України схвалила Закон України «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки» (№ 1699-VII), яким передбачено ухвалення законодавства щодо визначення правових засад лобіювання. У свою чергу, Кабінет Міністрів України своєю постановою № 265 від 29 квітня 2015 року схвалив Державну програму щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015-2017 роки, якою доручено, зокрема, Міністерству юстиції України та Національному агентству з питань запобігання корупції у термін до грудня 2016 року провести аналіз практики застосування в іноземних державах законодавства про лобіювання і до серпня 2017 року розробити проект закону про врегулювання процедур лобіювання, створити механізми контролю та відповідальності, провести його громадське обговорення і забезпечити проведення міжнародної експертизи. Таким чином, необхідність та доцільність розробки та схвалення законодавства з лобіювання на сьогодні в Україні набуває нової якості: з одного боку, обумовлено схваленими вище зазначеними нормативноправовими актами, з іншого – підкріплюється суспільним запитом у вигляді професійних бізнес-об’єднань, громадських організацій, науководослідних центрів та установ тощо. 5

У рамках запропонованого науково-інформаційного видання авторами здійснено аналіз сучасного стану і тенденцій розробки та схвалення законодавства з лобіювання у світовій практиці, сформовано для громадського й експертного обговорення рекомендації щодо оновленої моделі врегулювання лобіювання в Україні. У роботі також подано огляд вітчизняних спроб на законодавчому рівні унормувати лобістську діяльність, що дозволить наочно продемонструвати генезу і розвиток суспільної думки щодо ролі та місця професійного лобіювання на певних етапах розвитку української державності. Автори мають надію, що проведене дослідження прискорить процеси розробки законодавства з унормування лобіювання в Україні та стане в нагоді посадовим і службовим особам органів публічної влади, до сфери компетенції яких входить його розробка та прийняття, а також широкому колу експертів, науковців і громадськості, для яких небайдужі процеси становлення інституту лобіювання в Україні.

РОЗДІЛ 1. СТАНОВЛЕННЯ ІНСТИТУТУ ЛОБІЮВАННЯ В УКРАЇНІ: ОСНОВНІ ПРИНЦИПИ ТА ПІДХОДИ (Д. Базілевич, В. Нестерович, к.ю.н., доцент) 1.1. Загальний огляд Лобіювання має досить виразні історико-правові корені. Однак не зважаючи на його тривалий розвиток, на сьогодні українською юридичною наукою воно фактично не досліджено, що спричинило своєрідний теоретичний вакуум, який насамперед було заповнено автоматичним перенесенням зарубіжних наукових здобутків, у більшості випадків політологічного характеру, з розкриття цієї проблематики. Це призвело до суперечливості, термінологічної невизначеності й недостатності категоріально-понятійного апарату лобіювання, що виражається у надмірному універсалізмі терміна «лобі». Суб’єкт лобіювання – це фізична чи юридична особа приватного права, яка здійснює від власного імені легітимний вплив на чітко визначені законом органи влади, а також на їхніх посадових та службових осіб, або від імені клієнта, в інтересах і на замовлення якого здійснюють цей вплив. Під суб’єктом лобіювання варто розуміти: виконавця (лобіста, лобістське об’єднання) та замовника (клієнта) лобістських послуг. Легалізацію діяльності лобістів та лобістських об’єднань здійснюють шляхом реєстрації та акредитації. Об’єкт лобіювання – це чітко визначені законом органи влади, а також посадові та службові особи цих органів. Коло об’єктів лобіювання залежить від конституційно-правових форм організації та реалізації дер-жавної влади. Форми (методи лобіювання) – це сукупність прийомів та способів, що їх використовують у межах чинного законодавства і за допомогою яких лобісти та лобістські об’єднання здійснюють легітимний вплив від власного імені чи в інтересах і на замовлення одного або декількох клієнтів на органи влади, які визначено законом як об’єкти лобіювання, та на їх посадових і службових осіб. Методи лобіювання варто поділити на два види: безпосередні та опосередковані.

1.2. Категоріально-понятійний апарат лобіювання: проблеми громадського сприйняття Поняття «лобіювання» досить стрімко увійшло у вітчизняну юридичну лексику. Без перебільшення можна констатувати, що воно є одним із найуживаніших понять, які використовують, характеризуючи 7

сучасний правотворчий процес. Однак надмірно універсальне його розуміння, що виражається як через зміст, так і різноманітні контексти вживання цього поняття, значно ускладнили його сприйняття. Наразі вітчизняна юридична наука інерційно об’єктивує негативні стереотипні уявлення про лобіювання як позаправову діяльність, які було сформовано ще у радянський період. Сприяє цьому також відсутність спеціального законодавчого урегулювання лобіювання в Україні. В Європі маємо парадоксальну ситуацію з використанням поняття «лобіювання»: на рівні Європейського Союзу воно є загальновживаним, однак у межах деяких країн-членів ЄС це поняття та похідні від нього досить довгий час не використовували широко. Як правило, поряд із ними вживали й іноді досі використовують перекладені на національну мову аналоги, яким у більшості випадків належала домінантна роль у позначенні цього політико-правого феномену. З-поміж причин, які зумовили такий стан справ, – різні умови інституційного оформлення лобіювання. Якщо на рівні ЄС легітимація лобіювання відбувалася на фоні наявних національно-правових його зразків, то у деяких країнах-членах, наголошують зарубіжні науковці, правове унормування лобіювання супроводжувалося численними корупційними скандалами, які сприяли виникненню негативних стереотипних уявлень щодо лобіювання та похідних від нього. Тому з метою мінімізації негативного історичного контексту слова «лобіювання» та наголошування, що мова саме про легітимну форму комунікації влади і суспільства, представниками академічних кіл, засобів масової інформації та політикуму було введено в обіг національні мовні аналоги. Хоча варто зазначити, що прийняття законодавства про лобіювання на рівні Європейського Союзу сприяє ширшому використанню поняття «лобіювання» у країнах-членах ЄС. Особливо помітно негативні конотації поняття «лобіювання» у нових державах-членах Європейського Союзу – Литві, Польщі й Угорщині. На рівні громадськості цих країн лобіювання здебільшого співвідносять з різними проявами корупції. При чому всі три країни прийняли спеціальні закони про лобіювання з безпосереднім використанням цього поняття не лише у тексті закону, але й у його назві. Розуміючи, що потрібен час для соціальної легітимації поняття «лобіювання», у Польщі, наприклад, для позначення його у суспільстві введено політично коректніший термін «захист інтересів» (rzecznictwo interesow). В Україні теж, як і у деяких державах Європи, лобіювання має негативну конотацію, що виражається у стійкому його асоціюванні пересічними громадянами з корупцією та хабарництвом. Нерідко синонімами до слова «лобіювання» та похідних від нього в українській мові є такі поняття, як «блат», «протекціонізм», «підкуп» і «телефонне право», активно вживані у суспільстві. Тому з огляду на негативні 8

конотації, які супроводжують слово «лобіювання», було запропоновано національні мовні аналоги. Зокрема, на засіданні Кабінету Міністрів України 22 квітня 2009 року, на якому обговорювали Концепцію проекту Закону України «Про лобіювання», було висловлено пропозицію про заміну у назві цього законопроекту поняття «лобіювання» на «громадський вплив» чи «суспільний вплив». За результатами обговорення висловленої пропозиції членами Кабінету Міністрів України її було підтримано. Тому урядовим розпорядженням Концепцію проекту Закону України «Про лобіювання» затверджено під новою назвою – Концепція проекту Закону України «Про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів». Уроки для України. Негативний історичний контекст лобіювання зумовив виникнення в європейських країнах низки альтернативних національних мовних варіантів для поняття «лобіювання». Утім, посилення у державах-членах Європейського Союзу правового регулювання цього феномену та щораз помітніше здійснення лобіювання громадськими організаціями соціального спрямування, сприяло переосмисленню сутності лобіювання з позаправового й латентного впливу на легітимну форму взаємодії громадян з органами влади. Тому на сьогодні можна спостерігати тенденцію до більш активного та переважного використання європейською спільнотою поняття «лобіювання» як у нормативно-правових актах, так поза ними. У зв’язку з цим, поняття «лобіювання» слід чітко визначити у майбутньому законі України про лобіювання та розуміти під ним сукупність правових норм, котрі регламентують процес легітимного впливу на чітко визначені законом органи влади, а також на їхніх посадових і службових осіб, з боку зареєстрованих у встановленому порядку осіб з метою участі останніх у формуванні та реалізації державної політики.

1.3. Суб’єкти та об’єкти лобіювання Рушіями лобіювання, безперечно, є його суб’єкти. При визначенні категорії «суб’єкт лобіювання», у ній варто виокремити дві невід’ємні складові – виконавець (лобіст, лобістське об’єднання) та замовник (клієнт) лобістських послуг. Саме від розкриття їхніх сутнісних ознак потрібно змістовно наповнювати категорію «суб’єкт лобіювання». Під лобістом прийнято розуміти фізичну особу, яка зареєстрована у встановленому порядку, від власного імені або в інтересах та на замовлення третіх осіб (замовників) здійснює легітимний вплив на чітко визначені законом органи публічної влади, а також на їхніх посадових та 9

службових осіб з метою участі у формуванні та реалізації державної політики. У наукових джерелах трапляється безліч класифікацій лобістів за різними критеріями. За статусною ознакою слід виокремити три види лобістів: 1. Зовнішні лобісти – фізичні особи, зареєстровані у встановленому порядку, які в інтересах та на замовлення третіх осіб (замовників) на підставі укладеного з ними договору, здійснюють легітимний лобістський вплив. Такі лобісти працюють на правах вільних агентів та представляють інтереси фізичних і юридичних осіб приватного права, з якими укладено договір на здійснення лобіювання. Особливості взаємодії сторін – лобіста та замовника, – безпосередньо визначають положення укладеного між ними договору про надання консультативних (лобістських) послуг. У ньому вказують перелік таких послуг, вид і розмір оплати, порядок оплати витрат лобіста, а також інші умови, визначені за домовленістю сторін. Договір про надання консультативних (лобістських) послуг укладають у письмовій формі; до нього застосовують положення цивільного законодавства України з урахуванням особливостей, визначених майбутнім законом України про лобіювання. В останньому також слід чітко вказати, що договір не повинен містити положень, що суперечать чинному законодавству України. 2. Корпоративні (штатні) лобісти – фізичні особи, зареєстровані й акредитовані у встановленому порядку, які входять до штату підприємства, організації чи установи, де вони працюють, отримують фіксовану заробітну плату і здійснюють легітимний лобістський вплив лише в інтересах та на замовлення одного клієнта – свого роботодавця. Корпоративних лобістів, у свою чергу, можна поділити на два підвиди: а) корпоративні лобісти у складі прибуткових організацій. Нині створення лобістських підрозділів у різноманітних прибуткових організаціях є поширеною практикою у багатьох демократичних країнах. Фактично кожна велика компанія, особливо якщо це транснаціональна корпорація, має у своїй структурі власний штат лобістів, що налічує, залежно від потужності організації, від кількох десятків до кількох сотень співробітників. Прикметно, що у деяких українських великих компаніях, переважно металургійної та хімічної промисловості, вже створено спеціальні лобістські підрозділи – відділи у зв’язках з органами державної влади; б) корпоративні лобісти у складі неприбуткових організацій. Це насамперед вищі навчальні заклади (університети, академії, інститути тощо), дослідницькі установи, громадські організації, професійні об’єднання тощо. Останнім часом цей підвид корпоративних лобістів є найбільш динамічним у своєму розвитку та становленні. Сприяє цьому створення преференційних умов при їх оподаткуванні та наданні 10

різноманітних грантів, у тому числі й органами державної влади, для здійснення лобіювання і реалізації своїх статутних завдань. 3. Коаліційні (колективні) лобісти – фізичні особи, зареєстровані у встановленому порядку, які об’єднані у групу й спільно у власних інтересах чи в інтересах та на замовлення третіх осіб (замовників) здійснюють легітимний лобістський вплив. Головна мета створення лобістської коаліції, зазначають зарубіжні оглядачі, – це об’єднання і координація зусиль декількох суб’єктів у захисті та представництві спільних інтересів на правотворчому рівні. Передусім лобістське коаліційне будівництво стосується малого і середнього бізнесу та неурядових громадських організацій, які з економічних причин не в змозі самостійно конкурувати з фінансово-промисловими групами. Для більш якісної організації роботи зі здійснення лобіювання лобісти можуть створити лобістське об’єднання, під яким слід розуміти юридичну особу приватного права, яку зареєстровано у встановленому законом порядку, одним зі статутних завдань якої є здійснення лобіювання. Лобістське об’єднання може бути зареєстровано як лобістська фірма, контора, компанія тощо. Порядок утворення, діяльності, реорганізації та ліквідації лобістських об’єднань, інші питання внутрішньої організації є предметом регулювання їх засновницькими та статутними документами. Основною перевагою утворення лобістського об’єднання є спрощення організаційно-правових процедур, що пов’язані з легалізацією осіб, які мають намір займатися лобіюванням. Тобто, уповноважений представник лобістського об’єднання може централізовано зареєструвати лобістів, які входять до його складу. Крім того, лобістські об’єднання значно полегшують комунікацію між лобістами і замовниками лобістських послуг. Не менш значущою величиною у системі лобістських координат є об’єкт лобіювання. Етимологічно термін «об’єкт» походить від латинського слова objectus (предмет) та у сучасному розумінні означає предмет, явище, на які спрямована якась діяльність. Враховуючи форму Української держави і сучасну практику прийняття нормативно-правових актів, вважаємо, що найоптимальніше у законі України про лобіювання об’єктами лобіювання визнати Верховну Раду України, Президента України і його Адміністрації, Кабінет Міністрів України й інші органи виконавчої влади та посадових і службових осіб цих органів.

1.4. Ведення реєстру суб’єктів лобіювання Питання легалізації або офіційного визнання лобістів і лобістських об’єднань у зарубіжному досвіді має уніфікований характер та 11

здійснюється шляхом їхньої реєстрації: подання до уповноваженого на це органу державної влади реєстраційної форми встановленого зразка або заповнення такої форми в електронному режимі. Досвід Європейського Союзу демонструє доволі ефективну практику ведення єдиного електронного реєстру Єврокомісії та Європарламенту в рамках Європейської ініціативи прозорості (European Transparency Initiative), що буде розглянуто нами у наступних розділах. Під реєстрацією слід розуміти легалізацію (офіційне визнання) лобістів та лобістських об’єднань, яку здійснює спеціально уповноважений орган державної влади. Таким органом, зважаючи на організаційний та кадровий ресурс, може бути один зі структурних підрозділів Міністерства юстиції України. Для здійснення реєстрації лобістів у законі про лобіювання потрібно передбачити надання такою фізичною або юридичною особою (реєстрантом) до електронного реєстру інформації щодо:  організаційно-правового статусу реєстранта;  особи / осіб, уповноваженої / -них на взаємодію з посадовими та службовими особами відповідних органів державної влади із зазначенням відповідних контактних даних;  цілей і завдань, які ставить реєстрант у своїй взаємодії з посадовими та службовими особами відповідних органів державної влади;  фінансових показників (загальний кошторис витрат на пряме та непряме лобіювання);  клієнтів або замовників. З метою збирання, зберігання, обліку та надання достовірної інформації про лобістів та лобістські об’єднання в Україні уповноважена дер-жавна установа повинна вести Електронний реєстр суб’єктів лобіювання. Засади його ведення має визначати закон про лобіювання та Положення про Електронний реєстр суб’єктів лобіювання. Відомості Електронного реєстру суб’єктів лобіювання обов’язково повинні бути відкритими та розміщені на окремо створеному офіційному веб-сайті. З метою ефективнішої участі суб’єктів лобіювання у формуванні та реалізації державної політики пропонуємо передбачити надання таким суб’єктам тимчасових перепусток на першому етапи реалізації закону про лобіювання із правом доступу до адміністративних будівель відповідних органів Верховної Ради України, пройшовши попередньо акредитацію за встановленою для цього процедурою. У разі успішності запровадження такої практики, пропонуємо на наступному етапі розглянути можливість щодо її поширення й на центральні органи виконавчої влади. 1.5. Форми (методи) лобіювання Форми (методи лобіювання) – це сукупність прийомів та способів, що їх використовують у межах чинного законодавства і за допомогою яких 12

лобісти та лобістські об’єднання здійснюють легітимний вплив від власного імені чи в інтересах і на замовлення одного або декількох клієнтів на органи влади, які визначено законом як об’єкти лобіювання, та на їх посадових і службових осіб. Методи лобіювання прийнято ділити на два види: безпосередні та опосередковані. Безпосередні методи лобіювання – здійснення суб’єктами лобіювання легітимного безпосереднього впливу шляхом встановлення прямих контактів та проведення зустрічей із посадовими і службовими особами органів влади, які у законі визначені як об’єкти лобіювання. Безпосередні методи лобіювання мають такі форми: 1. Підготовка проектів нормативно-правових актів і винесення їх на обговорення відповідних органів. 2. Інформування посадових і службових осіб органів влади, де акредитовані лобісти, шляхом розповсюдження серед них різноманітних досліджень, інформаційно-аналітичних матеріалів тощо. 3. Участь у роботі засідань парламентських і урядових комітетів, комісій, робочих груп, консультативно-дорадчих установ, створених при органах державної влади та органах місцевого самоврядування. 4. Консультування посадових і службових осіб органів влади, де акредитовані лобісти, щодо питань, які визначено як предмети лобіювання. Опосередковані методи лобіювання – організація та проведення суб’єктами лобіювання публічних заходів, які спрямовані на підтримку або проти питань, котрі визначено як предмет лобіювання. Сукупність опосередкованих методів лобіювання у зарубіжній науковій літературі називають ще «лобіюванням на рівні коріння трави» («lobbying at grass roots»). Опосередковані методи лобіювання здійснюють суб’єкти лобіювання у формі: 1. Надсилання заяв, скарг, пропозицій поштою (електронною поштою), телеграфних або факсимільних повідомлень чи іншої кореспонденції посадовим і службовим особам органів державної влади, де вони акредитовані. 2. Проведення публічних заходів (круглих столів, конференцій, семінарів тощо) за участі посадових і службових осіб органів влади, де вони акредитовані, та громадськості. 3. Проведення публічних зібрань громадян – мітингів, походів, демонстрацій чи пікетів. 4. Розміщення у засобах масової інформації коментарів фахівців, результатів різноманітних досліджень, опитувань, аналітичних матеріалів тощо. Уроки для України. Конституційно-правова сутність опосередкованих методів лобіювання випливає з реалізації базових конституційних прав і свобод людини та громадянина: свободи думки і 13

слова, вільного висловлення поглядів і переконань; права збирати, зберігати, використовувати чи поширювати інформацію у будь-який спосіб; збиратися мирно, без зброї та проводити збори, мітинги, походи і демонстрації; направляти індивідуальні чи колективні звернення до органів публічної влади тощо. Тому опосередковані методи лобіювання de jure можуть бути реалізовані навіть за відсутності законодавства про лобіювання. Однак його наявність робить цю діяльність більш регламентованою, прозорою й інституційною, що, безперечно, стимулює розвиток громадських ініціатив та значно збільшує їхню роль і вагу у формуванні національного законодавства.

РОЗДІЛ 2. ІНОЗЕМНИЙ ДОСВІД ЗАКОНОДАВЧОГО УРЕГУЛЮВАННЯ ЛОБІЮВАННЯ (В. Нестерович, к.ю.н., доцент) 2.1. Загальний огляд Лобіювання досить довгий час залишалося поза увагою національного законодавчого регулювання; його вважали виключно американським феноменом представництва інтересів. Утім, ускладнення сучасної демократичної системи і посилення ролі інститутів громадянського суспільства у вирішенні державних і суспільних справ наочно засвідчило про прийнятність ідеї лобіювання і для інших країн. Спочатку процес законодавчого урегулювання лобіювання йшов занадто повільно. Зокрема, з 1940-х років до початку 2000-х років, тільки 5 країн (США, Австралія, Канада, ФРН і Грузія) урегулювали практику лобіювання спеціальним законом. Починаючи з 2005 року, процес законодавчого урегулювання лобіювання суттєво прискорився – понад 10 країн прийняли спеціальне законодавство про лобіювання. Регулювання варіюється від обов’язкових систем із вкрай детальним регулюванням (Канада, США) до добровільних систем, як, наприклад, у Франції чи Данії. Багато країн, зокрема Велика Британія та Японія, покладаються на корпоративне саморегулювання лобіювання, в основі якого – морально-етичні акти лобістських спілок та асоціацій. Досвід законодавчого урегулювання лобіювання у більшості країн наочно засвідчив, що такі дії в основному були вимушеною відповіддю органів влади на гучні політичні корупційні скандали. На сьогодні схвалили спеціальне законодавство про лобіювання такі країни: США, Австралія, Канада, Франція, ФРН, Угорщина, Ізраїль, Мексика, Грузія, Литва, Польща, Словенія, Чорногорія, Австрія, Нідерланди й Ірландія. Крім того, лобіювання отримало міжнародноправове регулювання на рівні органів влади Європейського Союзу, статутних органів Ради Європи, Організації економічного співробітництва та розвитку, а також у рамках модельного законотворення СНД. Такі країни, як Бразилія, Чилі, Італія, Іспанія, Великобританія, Латвія, Естонія, Російська Федерація, Україна, Молдова, Казахстан обговорювали або продовжують обговорювати проекти законів про лобіювання.

2.2. Північноамериканський досвід законодавчого урегулювання лобіювання СПОЛУЧЕНІ ШТАТИ АМЕРИКИ Виникнення й інституційне оформлення лобіювання пов’язано зі становленням конституційно-правових засад безпосередньої й представницької демократії у США. В американській політико-правовій доктрині до перших лобістів зараховують таких відомих американських державотворців і «батьків-засновників» США, як Дж. Медісона й О. Гамільтона, котрі провели одну із блискавичних лобістських кампаній, досягнувши успіху на Філадельфійському конвенті 1787 року – ратифікації Федеральної Конституції штатами. Загалом історія американського лобіювання – це фактично історія американського законодавства; вона почалася вже у Конгресі першого скликання та з першого законопроекту – про встановлення митних тарифів. Саме від цієї події, прийнято вважати, бере початок сучасне лобіювання. Конституційно-правовою основою інституту лобіювання у Сполучених Штатах Америки є:  перша поправка до Конституції США, згідно з якою громадянам гарантують право на звернення до органів влади з петиціями про задоволення скарг. Американські юристи вважають, що найкращою петицією є попередньо розроблений лобістом законопроект, який подано до Конгресу США;  Федеральний Акт «Про реєстрацію зарубіжних фірм» від 1938 року (Foreign agents registration act of 1938 (FARA), який регулює порядок здійснення лобіювання на території США на користь іноземних юридичних осіб. У 1966, 1989, 1995 і 1998 роках Конгрес США ухвалив низку поправок для вдосконалення його положень. Ці поправки провели правову межу між політичною пропагандою та діяльністю іноземних суб’єктів господарювання у галузі економіки, виокремили як об’єкт лобіювання Президентську адміністрацію, урядові відомства та установи, а також детальніше регламентували систему реєстрації та звітності лобістів і лобістських організацій, які захищали іноземні інтереси;  Федеральний Акт «Про федеральні виборчі кампанії» від 1971 року (Federal Election Campaign Act of 1971) з поправками від 1974 та 1976 років обмежив фінансові надходження приватних осіб та комітетів політичної дії, через які йшли гроші суб’єктів лобіювання до виборчих фондів кандидатів на виборні посади. Ці обмеження Рішенням Верховного Суду США від 1976 року у справі «Bukley v. Valeo» було визнано такими, що не суперечать Конституції США;  Стандарти етичної поведінки для службовців органів виконавчої влади (Standards of Ethical Conduct for Employees of the Executive Branch) 16

від 1977 року і Кодекс етичної поведінки конгресменів (The Ethics in Government Act) 1978 року, які було доповнено поправками у 1989, 1991 та 1995 роках. Ці акти забороняли займатися лобіюванням державним службовцям протягом 1 року з моменту припинення їхніх повноважень, а також мати справу з посадовими особами з питань, якими ця особа займалася, перебуваючи на державній службі. Дія кодексів розповсюджується як на членів Конгресу, так і на працівників його апарату;  Федеральний Акт «Про відкритість лобіювання» від 1995 року (Lobbying Disclosure Act of 1995) – базовий нормативно-правовий акт у галузі лобіювання. Зокрема, у ньому подано означення 16 понять, основними серед яких варто назвати такі поняття, як лобістська діяльність, лобістський контакт, лобіст, лобістська фірма, медіа-організація, клієнт, охоплені посадові особи органів виконавчої та законодавчої влади тощо. Також цим Актом було детальніше визначено статус суб’єктів лобіювання, засади їх реєстрації та звітності; значно розширено перелік об’єктів та предметів лобіювання; суттєво посилено контрольно-наглядову діяльність за законністю лобістських відносин; удесятеро збільшено штрафні санкції за порушення лобістами вимог встановленої процедури реєстрації – з 5 тисяч до 50 тисяч доларів США;  Технічні поправки від 1998 року до Федерального Акта «Про відкритість лобіювання» від 1995 року (Lobbying Disclosure Technical Amendments Act of 1998) деталізували, що організації, які діють у власних інтересах, повинні враховувати характер об’єкта лобіювання при розрахунку своїх видатків для визначення межі реєстрації та суми, яку необхідно вказати у звітній документації. Іншими словами, при здійсненні лобістської діяльності у федеральних органах виконавчої влади потрібно використовувати лише визначення з Податкового кодексу, а при лобіюванні у Конгресі США – з Федерального Акта «Про відкритість лобіювання» від 1995 року;  Федеральний Акт «Чесного лідерства і відкритої влади» від 2007 року (Honest Leadership and Open Government Act of 2007) конкретизував форми контактування представників влади з лобістами та лобістськими об’єднаннями з метою мінімізації корупційних ризиків під час здійснення лобіювання. Зокрема, збільшено термін від одного до двох років, протягом якого конгресмен, що припинив свої повноваження, не має права займатися лобістською діяльністю; призупинено дію положення про можливість конгресмена отримувати подарунки у розмірі 50 доларів США; збільшено розмір штрафу за порушення законодавства про лобіювання з 50 тисяч до 200 тисяч доларів США і встановлено покарання у вигляді позбавлення волі на термін до п’яти років; зменшено термін звітного періоду лобістів з півроку до трьох місяців; конгресмени, засуджені за хабарництво та інші злочини, пов’язані з незаконним лобіюванням, втрачають право на пенсію; 17

 Виконавчий указ Президента США «Етичні зобов’язання персоналу виконавчої влади» від 21 січня 2009 року № 13490 (Ethics Commitments by Executive Branch Personnel) чітко регламентував так звану процедуру «дверей, що обертаються» (revolving door). Її зміст полягає у визначенні порядку призначень на посади в урядові установи та відомства колишніх лобістів, закріпленні низки обмежень при здійсненні цими особами посадових повноважень, а також утриманні урядових службовців від здійснення лобіювання після припинення своїх службових обов’язків;  ст. 4911 і 162 (е) Податкового кодексу США від 1986 року визначають порядок оподаткування суб’єктів лобіювання;  ст. 112 та 407 Федерального Акта «Про реформу Міністерства житлового будівництва і міського розвитку» від 1989 року спрямовані на забезпечення відкритості лобіювання цієї урядової установи;  ст. 1352 Зведення законів США, більш відома як «поправка Берда» (Byrd Amendment) до Федерального Акта «Про асигнування на Міністерство внутрішніх справ» від 1989 року заборонила використання федеральних коштів на лобіювання та зобов’язала підрядників звітувати про свою лобістську діяльність;  Рішення Верховного Суду США від 1990 року визначає порядок спрямування суб’єктами лобіювання так званих «записок друзів суду» до вищих судових інстанцій при розгляді ними поточних судових справ;  законодавство про лобіювання американських штатів. Досить довгий час деякі федеративні одиниці США не унормовували лобіювання. Втім, на початок 90-х років ХХ ст. ситуація змінилася – всі 50 штатів мали власне законодавство про лобіювання. Але варто зазначити, що не всі суб’єкти американської федерації регулюють питання лобіювання спеціальним законодавчим актом на зразок Закону штату про лобіювання. Тридцять вісім штатів мають незалежні агенції з питань етики, хоча з різним обсягом повноважень, які забезпечують виконання актів з лобіювання. Такі штати як Вашингтон, Вісконсин, Каліфорнія, Меріленд, Масачусетс і Нью-Джерсі мають надзвичайно деталізоване законодавства про лобіювання. У деяких з них обмеження, встановлені законодавчими актами штату з лобіювання, є навіть жорсткішими, ніж це передбачено у відповідному федеральному законодавстві. А такі штати, як Арканзас, Вайомінг, Вермонт та Іллінойс є аутсайдерами щодо врегулюванні лобіювання.

Рейтинг штатів за впровадженням та ефективністю законодавства про лобіювання1 Назва штату Вашингтон Кентуккі Південна Кароліна Коннектикут Нью-Йорк Вісконсин Масачусетс Каліфорнія Юта Меріленд Огайо Техас Індіана Міссісіпі Нью-Джерсі Вірджинія Аляска Джорджія Канзас Мінесота

Оцінка 87 79 75 75 74 73 73 71 70 68 67 66 66 65 65 64 64 63 63 62

Рейтинг 1 2 3 4 5 6 6 8 9 10 11 12 12 14 14 16 16 18 18 20

Суб’єктами лобіювання у США є лобісти, лобістські фірми, юридичні контори, компанії, які спеціалізуються на government relations (GR), public affairs (PA) і public relations (PR), та інші фізичні і юридичні особи, якщо вони зареєстровані відповідно до законодавства про лобіювання. Лобіст, згідно з Актом «Про відкритість лобіювання» від 1995 року, – це особа, найнята клієнтами за фінансову або іншу винагороду для надання послуг, що включають понад один лобістський контакт. Закон також доповнює, що лобістом є особа, яка витрачає на лобістську діяльність не менше 20% часу, затраченого протягом півроку на надання послуг одному клієнту. На сьогодні лобіст у США – це висококваліфікована, високооплачувана та престижна робота, що отримала статус професії. До того ж, у США найкращі вищі навчальні заклади навіть здійснюють протягом 5 років фахову підготовку за спеціальністю «лобіювання». 1

Website The Center for Public Integrity. [Electronic http://projects.publicintegrity.org/hiredguns/nationwide.aspx

resource].

–

Mode

access:

Динаміка реєстрації лобістів на професійній основі на федеральному рівні у США2 2014 рік

11761

2013 рік

12130

2012 рік

12188

2011 рік

12632

2010 рік

12959

2009 рік

13779

2008 рік

14186

2007 рік

14833

2006 рік

14489

2005 рік

14073

2004 рік

13168

2003 рік

12909

2002 рік

12114

2001 рік

11832

2000 рік

12537 0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

16000

кількість зареєстрованих лобістів на професійній основі

За експертними даними у вашингтонській індустрії просування інтересів працює понад 80 тисяч осіб, що вп’ятеро більше, ніж у виробничій галузі. Кількість лобістів, зареєстрованих на професійній основі, значно менша і становить, згідно з даними за 2014 рік, 11761 особу. Причиною зменшення кількості зареєстрованих лобістів на професійній основі протягом 2008-2014 років, як це видно з наведеної вище діаграми, є 2

Website The Center for Responsive Politics. [Electronic resource]. – Mode of access: https://www.opensecrets.org/lobby/

перегляд законодавства США про лобіювання, унаслідок чого суттєво посилилися вимоги до реєстрації та звітності лобістів, а також юридична відповідальність за порушення відповідного законодавства. Загальні витрати на здійснення лобіювання у США3 1998 рік

1,44 мільярди доларів США

1999 рік

1,44 мільярди доларів США

2000 рік

1,56 мільярди доларів США

2001 рік

1,64 мільярди доларів США

2002 рік

1,82 мільярди доларів США

2003 рік

2,05 мільярди доларів США

2004 рік

2,18 мільярди доларів США

2005 рік

2,43 мільярди доларів США

2006 рік

2,62 мільярди доларів США

2007 рік

2,86 мільярди доларів США

2008 рік

3,30 мільярди доларів США

2009 рік

3,47 мільярди доларів США

2010 рік

3,55 мільярди доларів США

2011 рік

3,33 мільярди доларів США

2012 рік

3,31 мільярди доларів США

2013 рік

3,24 мільярди доларів США

2014 рік

3,21 мільярди доларів США

Об’єктами лобіювання у Сполучених Штатах є органи законодавчої, виконавчої та судової влади, а також легіслатури штатів й органи місцевого самоврядування. Належність до об’єктів лобіювання органів судової влади, що підтверджено низкою судових рішень Верховного Суду США, є винятком із загального правила, який можна пояснити як феномен американського конституціоналізму. Предметом лобіювання є федеральне законодавство, федеральні адміністративні акти, регламенти, виконавчі накази і програми; політичні ініціативи і правова позиція Уряду США; федеральні програми, контракти, кредити, дотації, дозволи і ліцензії; акти про призначення на посади, які потребують згоди Сенату; законодавство суб’єктів федерації; рішення найвищих судових інстанцій.

Website The Center for Responsive Politics. [Electronic resource]. – Mode of access: https://www.opensecrets.org/lobby/

Найпоширеніші конституційно-правові форми лобіювання: 1. Вплив на прийняття нормативно-правових актів: надсилання петицій до органів влади, передусім Конгресу; організація і проведення лобістами громадських слухань; участь лобістів у роботі парламентських комітетів, легіслатур штатів, консультативно-дорадчих установ, створених при органах виконавчої влади. 2. Вплив на ухвалення судових рішень прецедентного змісту: спонсорування прецедентних справ; спрямовування до суду «записок друзів суду»; вплив на найвищі судові інстанції через ЗМІ, а також організацію масових акцій щодо підтримки чи заперечення судового рішення, яке є предметом лобіювання. Роль законодавства про лобіювання у боротьбі з корупцією у США. Ухвалення законодавства про лобіювання сприяло помітному зниженню рівня корупції під час прийняття нормативно-правових актів у США. За рейтингом сприйняття корупції США перебувають, згідно з даними міжнародної організації «Transparency International», на 17-му місці серед 175 країн світу за 2014 рік. Невисокий показник сприйняття корупції серед країн розвиненої демократії (Канада – 10 місце, Австралія – 11, ФРН – 12, Велика Британія – 14) наочно свідчить, що, попри потужну законодавчу базу, створені умови інституційної взаємодії лобістів з органами публічної влади, досі у США є випадки корупції при прийнятті нормативно-правових актів. Підтвердженням цього є такі гучні міжнародні скандали як «Уотергейт», «Ірангейт», «справа Локхід», до яких було втягнуто певні лобістські організації та впливові держслужбовці. З цього приводу у 2002 році колишній президентський радник З. Бжезинський назвав Вашингтон «найбільш корумпованим капіталом у світі», а американську політичну культуру такою, у якій «немає межі між тим, що є незаконним та неетичним». Символічним підтвердженням наведеного вище міркування став новий не менш гучний скандал у США, пов’язаний з грубими порушеннями законодавства про лобіювання, що вибухнув у 2005 році. Основними фігурантами у ньому стали керівник республіканської більшості у Палаті представників Т. ДеЛей та один із найбільш впливових американських лобістів Дж. Абрамофф. Унаслідок цього конфлікту конгресмен втратив посаду «батога» Республіканської партії, а лобіста було визнано винним в ухиленні від оподаткування, фінансових махінаціях, обмані клієнтів, змові з метою підкупу посадових осіб і засуджено до позбавлення волі. Після таких корупційних лобістських викриттів цілком закономірними є результати опитувань громадськості, згідно з якими 90% американців вважають політичну корупцію у Вашингтоні дуже серйозною проблемою.

КАНАДА Законодавче урегулювання лобіювання у Канаді є зразком вдалої й ефективної адаптації американських стандартів у галузі лобіювання на національно-правовому ґрунті. Незважаючи на вагомі здобутки канадської влади у конституюванні лобіювання, досвід його конституційно-правового регулювання налічує 20 років, що є порівняно невеликим терміном, якщо взяти до уваги США, де правові акти щодо лобіювання було прийнято ще у ХІХ столітті. На відміну від питань, які стосуються проведення виборів і фінансування діяльності політичних партій, лобіювання у Канаді залишалося неврегульованою проблемою на федеральному рівні до 1988 року, поки Парламент Канади не прийняв Федеральний акт «Про реєстрацію лобістів» (The Lobbyists Registration Act), який набув чинності 1 вересня 1989 року. Потреба в унормуванні лобіювання мотивували тим самим чинником, який визначав і необхідність регламентувати вибори і партійне фінансування, – бажанням забезпечити більшу прозорість та чесність у діяльності органів державної влади, зокрема під час прийняття ними правових актів. На сьогодні канадське законодавство про лобіювання суттєво переглянуто у світлі його двадцятирічної правозастосовної практики і включає такі законодавчі й інші акти:  Федеральний акт з лобіювання «Про правила реєстрації лобістів» від 17 квітня 2008 року (Lobbying Act Lobbyists Registration Regulations of 17 April 2008), яким створено Управління комісара з лобіювання Канади (Office of the Commissioner of Lobbying of Canada), котре очолює комісар – незалежний агент Парламенту, який відповідає за ведення реєстраційних обліків і вдосконалення Кодексу поведінки лобістів; введено категорію «уповноважена державна посадова особа» (designated public office holder), під якою розуміють Міністрів та інших державних високопосадовців; встановлено п’ятирічну заборону на здійснення лобіювання щодо Уряду Канади для уповноважених державних посадових осіб після припинення ними своїх службових повноважень; збільшено від двох до десяти років термін, протягом якого може бути виявлено факти порушення Акта з лобіювання та розпочато судове переслідування; посилено відповідальність за порушення лобістами відповідного законодавства. Це втілили у подвоєнні грошових штрафів для лобістів, яких визнають винними у порушенні вимог Акта з лобіювання;  Федеральний Акт з лобіювання про правила уповноважених державних посадових осіб від 17 квітня 2008 року (Lobbying Act Designated Public Office Holder Regulations of 17 April 2008) визначає вичерпний перелік посад, які підпадають під категорію «уповноважена державна посадова особа»: 1) начальник штабу оборони; 2) заступник начальника штабу оборони; 3) начальник морського штабу; 4) начальник сухопутного штабу; 5) начальник повітряного штабу; 6) начальник військового 23

персоналу; 7) Генеральний військовий прокурор; 8) будь-яка посада старшого радника у Таємній раді, на яку державного службовця призначає губернатор у раді; 9) заступник Міністра (Міжурядових справ) Управління Таємної ради; 10) Генеральний контролер Канади; 11) будь-які посади, на які призначають державних службовців у відповідності до пункту 127,1 (1) (а) або (б) Акта про державну службу;  Кодекс поведінки лобістів від 8 лютого 1996 року (The Lobbyists' Code of Conduct), який є доволі лаконічним актом, в основі якого лежать три принципи, що ними повинні керуватися лобісти при здійснення лобіювання: 1) чесність і порядність – добра репутація та чесне ім’я лобіста повинні бути основою для взаємодії з посадовими особами органів державної влади, клієнтами, роботодавцями, громадськістю та з іншими лобістами; 2) відкритість – дії лобістів повинні бути завжди прозорими для громадськості, але за умови збереження конфіденційної чи іншої інформації, що стала їм відома унаслідок професійної діяльності; 3) професіоналізм – лобісти зобов’язані дотримуватися високих професійних та етичних стандартів у своїй діяльності. Зокрема, їхні дії повинні відповідати не лише букві, але й духу Кодексу поведінки лобістів, а також усіх інших відповідних законів, у тому числі й Акта про реєстрацію лобістів. Для забезпечення виконання задекларованих принципів, кодекс містить низку правил, яких повинні дотримуватися лобісти при здійсненні лобіювання;  законодавчі акти про реєстрацію лобістів канадських провінцій та Правило 150-2007 (By-law 150-2007) Міської Ради Торонто. Роль законодавства про лобіювання у боротьбі з корупцією у Канаді. Ухвалення законодавства про лобіювання сприяло суттєвому зниженню рівня корупції під час прийняття нормативно-правових актів у Канаді. За рейтингом сприйняття корупції Канада перебуває, згідно з даними міжнародної організації «Transparency International», на 10-му місці серед 175 країн світу за 2014 рік. Таке високе місце Канади у вказаному рейтингу обумовлене насамперед тим, що важливою складовою законодавства Канади про лобіювання є детальне регламентування поведінки урядовців, парламентарів та державних службовців різного рангу під час їх залучення до лобіювання. Досить довгий час, фактично до 2004 року, цей аспект лобіювання був урегульований фрагментарно, що давало можливість лобістам використати цю прогалину у законодавстві для лобістського впливу на представників влади шляхом завуальованого надання їм різноманітних матеріальних благ і послуг. Тому першим кроком у цьому напрямку стало створення на базі Управління радника з питань етики (The Office of the Ethics Counselor), яке входило до складу Міністерства промисловості Канади, спеціального уповноваженого органу – Управління комісара з питань етики (The Office of the Ethics Commissioner). Головними новелами новоствореного органу, який був наділений парламентськими привілеями і діяв у рамках парла24

ментської структури, стало розширення його контрольно-наглядових повноважень щодо виконання етичного законодавства Канади на підставі прийнятого у 2004 році Акта Парламенту Канади (The Parliament of Canada Act). Слід звернути увагу на той факт, що прийняттю цього Акта передувало понад тридцять законодавчих ініціатив щодо встановлення ефективного регулювання конфлікту інтересів в органах влади Канади. Паралельно з цим Палата громад Парламенту Канади прийняла 29 квітня 2004 року Кодекс конфлікту інтересів для членів Палати громад (Conflict of Interest Code for the Members of the House of Commons), який протягом 2007-2009 років було уточнено низкою поправок. З введенням у дію 12 грудня 2006 року Федерального акта про підзвітність (The Federal Accountability Act), про який ітиметься нижче, Управління з питань етики було трансформовано в Управління комісара з етики та конфлікту інтересів (The Office of the Conflict of Interest and Ethics Commissioner). Очолив Управління – Комісар з етики та конфлікту інтересів, який є співробітником Парламенту і звітує перед Палатою громад через Спікера. Основними завданнями Управління з питань етики та конфлікту інтересів є: консультування посадових осіб органів влади щодо положень етичного законодавства та законодавства про конфлікт інтересів; отримання і зберігання звітів посадових осіб органів державної влади про їхні фінансові активи; ведення державного реєстру фінансових інтересів; проведення розслідування на підставі поданих скарг про порушення положень етичного законодавства і законодавства про конфлікт інтересів. Метою Кодексу конфлікту інтересів для членів Палати громад є передусім підтримання і збільшення суспільної довіри до Палати громад та її членів. Для цього вони зобов’язані дотримуватися стандартів, які ставлять інтереси громади вище їхніх приватних інтересів під час прийняття правових актів. Зокрема, члени Палати громад повинні розкрити Управлінню комісара з етики та конфлікту інтересів свої активи, борги, джерела доходів, пільги, пов’язані з урядовими контрактами і діями за межами Парламенту, від яких вони могли отримати вигоду або прибуток. Понад те, члени Палати громад повинні вжити заходів щодо розголошення такої самої інформації про членів своєї сім’ї та партнерів. Розкриття фінансових активів членів Палати громад здійснюють шляхом укладання (підписання) ними всебічного і конфіденційного договору (документа) під назвою Заява розкриття (Disclosure Statement). Кодекс вимагає, щоб члени Палати громад подали цей документ до Управління комісара з етики та конфлікту інтересів протягом 60 днів після повідомлення про їх обрання в офіційному виданні «Canada Gazette». Потім поданий до Управління документ аналізують співробітники Управління, після чого депутати зобов'язані подати наступний документ під назвою Резюме розкриття (Disclosure Summary), який є частиною розкритої інформації, яку доводять до відома громадськості. На підставі поданих документів депутатів консультують щодо будь-якого 25

потенційного конфлікту інтересів у ситуаціях, які можуть виникнути у ході їхньої парламентської діяльності. Депутати також повинні протягом року повідомити про всі істотні зміни, які впливають на їхню Заяву розкриття. Резюме розкриття приватних інтересів кожного депутата публікують у Публічному реєстрі для членів Палати громад, який можна переглянути на офіційному сайті Управління комісара з етики та конфлікту інтересів. Резюме розкриття містить інформацію про члена Палати громад, його дружину чи чоловіка, дітей, утримання інвестиційних активів, які складаються з цінних паперів, довірчої власності, доходів і зобов'язань на суму понад 10000 канадських доларів, інвестицій у приватних корпораціях, контрактів чи субконтрактів з Урядом Канади. Інформація в Публічному реєстрі також включає розкриття подарунків, отриманих членом Палати громад або членом його сім’ї, ціна яких становить понад 500 канадських доларів, спонсорських подорожей, трестів та істотних змін, внесених до заяви про розкриття інформації. Публічний реєстр постійно оновлюють залежно від надходження нових даних про розкриття інформації членами Палати громад. Іншим не менш рішучим кроком у врегулюванні питання конфлікту інтересів під час здійснення лобіювання у Канаді стало ухвалення Федерального акта про підзвітність 2006 року (повна назва «Акт, що встановлює правила конфлікту інтересів, обмеження на фінансування виборів і дотримання адміністративних заходів прозорості, нагляду та звітності»). Головною його метою було зменшити можливості впливу грошей на владу через встановлення обмежень, чітких процедур і розширення контрольно-наглядової діяльності за вчинками посадових осіб органів державної влади. Зокрема, цим актом було встановлено: заборону на будь-які подарунки або інші вигоди для кандидатів на політичні посади; заборону щодо здійснення корпоративних, профспілкових та великих індивідуальних політичних пожертвувань; зобов’язання кандидатів на політичні посади доповідати Голові виборчої комісії про всі подарунки, сума яких становить понад 500 канадських доларів; п’ятирічну заборону на здійснення лобіювання колишнім міністрам, їхнім помічникам, а також найвищим державним службовцям; систему стимулів для повідомлення про порушення положень цього Акта і передбачено захист осіб, які це зробили; розширено сферу доступу до інформації про дію органів влади; посилено повноваження Генерального аудитора Канади щодо контролю за витраченими державою коштами. Для регулювання конфлікту інтересів державних посадовців з 9 липня 2007 року набрав чинності Акт про конфлікт інтересів (The Conflict of Interest Act), який замінив Кодекс про конфлікт інтересів та зайнятість державних службовців після припинення посадових повноважень (The Conflict of Interest and Post-Employment Code for Public Office Holders). Головною метою новоприйнятого Акта є підвищення громадської довіри до Уряду Канади шляхом встановлення правил, які мінімізують 26

суперечності між приватним і загальним інтересом на користь останнього при ухваленні правових актів. З уведенням у дію Акта про конфлікт інтересів Управління Комісара з етики та конфлікту інтересів провело масштабну роз’яснювальну роботу щодо його положень. Для цього протягом перших трьох місяців Управління розіслало копії новоприйнятого Акта з пояснювальною запискою усім посадовим особам органів державної влади, які підпадали під його дію. Згідно з Актом про конфлікт інтересів такими є міністри, парламентські секретарі, співробітники міністерств, радники, губернатори в Раді, заступники міністрів, керівники установ і корпорацій Корони, члени рад та федеральних судів. Також Управління Комісара з етики та конфлікту інтересів спільно з Комітетами парламенту та Агентством державної служби організувало відкриті засідання та семінари щодо новоприйнятого Акта про конфлікт інтересів. Посадових осіб, які підпадають під дію Акта про конфлікт інтересів, диференційовано на дві категорії. 1. Публічні посадові особи (public office holder) – міністри, парламентські секретарі, співробітники і радники міністрів, заступників міністрів і призначені губернатором у Раді на повний і неповний робочий день. У Канаді є приблизно 2650 публічних посадових осіб, більше половини з яких працюють неповний робочий день. Усі публічні посадові особи зобов’язані дотримуватися таких основних правил, як, наприклад, вести свою особову справу, щоб уникнути конфлікту інтересів, не використовувати своє посадове становище, не приймати подарунків. 2. Підзвітні публічні посадові особи (reporting public office holder) – посадові особи, які працюють повний робочий день. Приблизно 1100 з 2650 публічних посадових осіб визнано підзвітними публічними посадовими особами. Вони мають ширше коло зобов'язань порівняно з публічними посадовими особами, згідно з Актом про конфлікт інтересів. Зокрема, підзвітні публічні особи повинні детальніше декларувати свої фінансові активи, отримані подарунки (крім тих, які подарували родичі чи друзі), розмір яких становить понад 200 канадських доларів. Міністри корони і парламентські секретарі мають додаткові зобов’язання, пов’язані зі звітуванням щодо своїх подорожей. Протягом 60 днів після призначення підзвітна публічна посадова особа повинна подати конфіденційну доповідь в Управління Комісара з етики та конфлікту інтересів про розкриття таких питань, як опис і вартість усіх своїх активів, прямих і умовних зобов’язань, недавні та очікувані доходи, а також опис деяких видів діяльності протягом попередніх двох років. Потім протягом 120 днів після призначення, підзвітна публічна посадова особа повинна зробити публічну заяву про всі активи, які дозволено відповідно до Акта про конфлікт інтересів. Посадова особа повинна також підписати зведену відомість із зазначенням методу, що використаного для зняття із себе усіх контрольованих досі активів. Крім 27

того, протягом усього терміну призначення необхідно розкривати інформацію для громадськості про отримані подарунки. Усі зроблені підзвітними публічними посадовими особами заяви вносять у Публічний реєстр з метою інформування громадськості про фінансові активи цих осіб. Публічний реєстр підзвітних публічних посадових осіб є загальнодоступним і розміщений на веб-сайті Управління Комісара з етики та конфлікту інтересів. Встановлені Актом про конфлікт інтересів обмеження не дозволяють підзвітній публічній посадовій особі вкладати інвестиції на фондовому ринку за умови будь-яких життєвих ситуацій, які виникають у ході виконання нею посадових обов’язків, навіть, якщо підзвітна публічна посадова особа отримує контрольовані активи разом зі своєю дружиною чи чоловіком або коли вона їх отримує у спадок. З цією метою Актом про конфлікт інтересів передбачено відповідні матеріальні відшкодування, які може вимагати підзвітна публічна посадова особа від держави. Зокрема, протягом 2007-2008 фінансового року загальна сума відшкодування становила 692242 канадські долари, протягом 2008-2009 фінансового року – 561781 канадський долар. За недотримання вимог звітності, яку передбачено Актом про конфлікт інтересів, Управління Комісара з етики та конфлікту інтересів має право накладати штраф на відповідну посадову особу у розмірі до 500 канадських доларів. З метою мінімізації застосування штрафних санкцій, Управлінням розроблено систему повідомлень і нагадувань. А у деяких випадках, які обумовлені виключно об’єктивними чинниками, терміни звітування для посадових осіб може бути перенесено Управлінням Комісара з етики та конфлікту інтересів на незначний термін. Суб’єктами лобіювання у Канаді є:  лобісти, яких диференційовано на три категорії: 1) лобістиконсультанти; 2) внутрішні лобісти (лобісти корпорацій); 3) внутрішні лобісти (лобісти неприбуткових організацій). Згідно з останнім оприлюдненим Управлінням комісара з лобіювання Канади річним звітом про виконання Акта з лобіювання, показник зареєстрованих лобістів нині майже подвоївся, порівняно з першим роком дії Акта про реєстрацію лобістів. Щодо кількості зареєстрованих лобістів, то протягом 2013-14 років, кількість лобістів, перелічених у реєстрі, залишається стабільною. Загальна кількість відрізняється не більше, ніж на 4% протягом фінансового року. Щомісячні дані реєстру показують кількість лобістів, починаючи від максимуму 5,258 осіб на початку жовтня 2013 року до низького рівня 5050 на початку січня 2014 року;  замовники лобістських послуг, яких також диференційовано на три категорії: 1) клієнти; 2) корпорації; 3) неприбуткові організації.

Динаміка реєстрацій лобістів у Канаді за звітними періодами4 2013/2014

5050

2009/2010

5269

2007/2008

5060

2006/2007

5281

2005/2006

4847

2003/2004

5513

2000/2001

4788

1997/1998

3979

1994/1995

6624

1992/1993

6995

1990/1991

7798

1989/1990

6211 0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

9000

Кількість зареєстрованих лобістів

Website Office of the Commissioner of Lobbying of Canada. [Electronic resource]. – Mode of access: http://8b.kz/kGcq

Структура реєстру лобістів у Канаді, згідно з даними внесеними до нього станом на лютий 2015 року Вид лобістів Лобісти-консультанти Внутрішні лобісти (корпорацій) Внутрішні лобісти (організацій) Загальна кількість

Кількість 795 1689 2622 5105

Об’єктами лобіювання у Канаді є федеральні органи виконавчої та законодавчої влади, представницькі органи провінцій і міська рада Торонто. Оскільки парламентську систему Канади побудовано за Вестмінстерською моделлю – члени Уряду є одночасно членами парламенту, – це сприяє зміщенню центру лобіювання до парламенту. Втім, воно здебільшого має синхронний характер: лобіювання здійснюють одночасно в органах виконавчої влади і в палатах Канадського парламенту. Предметом лобіювання у Канаді є правові акти парламенту, виконавчої влади, представницьких органів провінцій і міської ради Торонто. Засади законопроектної роботи щодо урегулювання лобіювання у Канаді. Однією із сутнісних рис удосконалення канадського законодавства про лобіювання є впровадження моделі регулювання лобіювання на інноваційних засадах. Це знайшло своє відображення як у процедурі прийняття нового Акта з лобіювання, так і в його нормативних положеннях. Зокрема, розроблений владою законопроект було представлено протягом січня – березня 2007 року для громадського обговорення. Його пріоритетною формою стало проведення безперервних інтерактивних консультацій у мережі інтернет. Для цього на веб-сайтах Консалтинг канадців (The Consulting Canadians), Управління з реєстрації лобістів (The Office of the Registrar of Lobbyists (ORL) та Секретаріату Ради Казначейства (The Treasury Board Secretariat (TBS) було створено спеціальні рубрики, де кожен мав можливість викласти своє бачення щодо того чи іншого положення проекту нового Акта з лобіювання. Досить повчальним для вітчизняної практики прийняття нормативно-правових актів є опрацювання законодавцями усіх пропозицій і зауважень, які було висловлено у ході громадського обговорення з цього питання й урахування більшості з них при напрацюванні остаточної редакції проекту нового Акта з лобіювання.

2.3. Досвід законодавчого урегулювання лобіювання у країнах Західної Європи ФРН Німецька модель конституційно-правового регулювання лобіювання ґрунтується на досить стійкій, відпрацьованій роками й ефективній системі спілок (асоціацій) та організацій, які представляють перед органами влади корпоративні інтереси. Прикметною ознакою німецького лобіювання, яка мала значний вплив на подальше його інституційне оформлення, є асоціативний характер лобістського відстоювання корпоративних інтересів – від примітивних середньовічних гільдій до потужних з парасольковою структурою торгово-промислових палат. Конституційно-правові основи інституту лобіювання у ФРН:  ч. 1 ст. 9 Конституції ФРН, яка гарантує існування основного суб’єкта лобіювання – німецьких громадян, наділених правом створювати об’єднання та товариства;  ст. 17 Конституції ФРН, яка визначає, що кожен має право самостійно або у групі з іншими письмово звертатися з проханнями та скаргами до органів державної влади й органів місцевого самоврядування;  Федеральний закон «Про направлення петицій до Німецького Бундестагу» закріплює порядок направлення петицій та участі заявників у процедурі розгляду їхніх звернень органами влади. Втім, варто зауважити, що конституційна практика направлення петицій до владних інституцій ФРН не така ефективна у лобіюванні, як наприклад, у США чи Великій Британії;  Кодекс поведінки члена Бундестагу від 1972 року – депутатам надано право займатися за винагороду проблемами, які виносять на обговорення комітетів парламенту. Однак вони зобов’язані своєчасно декларувати у спеціальних документах дані про свою попередню співпрацю зі спілками, а також свої чинні укладені з ними угоди та контракти. Але, як правило, ці відомості практично не доходять до широкої громадськості. З 1985 року діє закон, згідно з яким усі пожертви депутату прирівняно до актів дарування і їх обов’язково обкладають великим податком, навіть у тому випадку, якщо виплати здійснюють через партійну касу;  Федеральний Закон від 1972 року, який вимагає публікувати в офіційних джерелах «Громадський список зареєстрованих організацій та їхніх представників» (Öffentliche Liste der registrierten Verbande und deren Vertreter), який є переліком різних спілок та їхніх представників, котрі мають право брати участь у роботі парламенту і федерального уряду. На сьогодні при реєстрації спілки слід надати таку інформацію: юридичну назву спілки, розташування штаб-квартири, склад Ради директорів й 31

управління на місцях, кількість та основні персональні дані представників, які будуть здійснювати лобіювання від імені спілки. Всю цю інформацію щорічно оприлюднюють за абеткою в офіційному виданні «Федеральний вісник» (Der Bundesanzeiger), а також систематично оновлюють на офіційному веб-сайті Німецького Бундестагу. Слід зазначити, що лобістський реєстр у Німеччині має обмежувальний характер, оскільки під його положення не підпадають такі потенційні суб’єкти лобіювання, як професійні спілки й організації та різноманітні індивідуальні корпорації;  Регламент діяльності федерального уряду та Єдине положення про федеральні міністерства – підзаконні нормативно-правові акти, які визначають правові форми взаємодії лобістів в особі спілок та об’єднань з органами виконавчої влади. Роль законодавства про лобіювання у боротьбі з корупцією. У Німеччині доволі ліберальне законодавство, порівняно з іншими провідними країнами західної демократії, щодо контролю за депутатами Бундестагу, які контактують з суб’єктами лобіювання. Тому не дивно, що значна частина німецьких депутатів одночасно перебувають в одній або навіть декількох підприємницьких структурах і здебільшого групуються у законодавчому органі не стільки за принципом партійної належності, скільки за своїми господарсько-економічними інтересами. За деякими оцінками приблизно 2/3 парламентарів є членами правління та наглядових рад галузевих і професійних спілок, піклувальних фондів тощо. Показовим у цьому плані є приклад депутата від Вільно-демократичної партії О. Ламбедорфа, який одночасно був членом дев’яти наглядових рад і мав посади у десяти правліннях піклувальних рад фондів. При цьому він також представляв інтереси японської телекомунікаційної корпорації NTT. Наявність практики вбудованого лобіювання цілком закономірно позначилася на авторитеті органів влади ФРН. Станом на лютий 2005 року рівень довіри громадян до політиків упав до критично низького рівня, склавши лише 17%. Тому у 2005 році з метою підвищення довіри громадян до Німецького Бундестагу та зменшення ролі «вбудованого лобіювання» на законодавчому рівні було заборонено депутатам Бундестагу отримувати винагороду за представництво будь-яких інтересів у Бундестазі. Якщо ж таку винагороду було передано депутату, то він, у свою чергу, зобов’язаний негайно її перерахувати до Федерального бюджету. У 2005 році також відбулося засідання робочої групи, яка провела відкриті слухання «Корупція у політиці». На слуханнях було порушено питання про проведення у Німеччині у рамках заходів антикорупційної політики лобістської реформи, невід’ємними складовими якої повинні стати новоприйняті акти з цього питання. У них, зокрема, слід відобразити такі моменти: чітко визначити поняття «лобіст» і вдосконалити чинний Відкритий список зареєстрованих організацій і їхніх представників; зобов’язати лобістів розкривати фінансову інформацію про лобіювання 32

(прибутки та витрати), замовників, в інтересах яких його здійснюють, і внести цю ін-формацію до оновленого лобістського реєстру, який має бути доступним для громадськості у мережі інтернет; передбачити санкції за порушення вимог новоприйнятих актів з лобіювання та створити дієвий контрольно-наглядовий орган за належним їх виконанням. В ціло́му ФРН за рейтингом сприйняття корупції перебуває, згідно з даними міжнародної організації «Transparency International», на 12-му місці серед 175 країн світу за 2014 рік. При цьому країна, хоч і підписала у 2003 році Конвенцію ООН проти корупції, досі її не ратифікувала. Цей міжнародний документ вимагає значно суворіших правил визначення і переслідування за корупційні дії, особливо під час здійснення іноземного впливу на державну політику. Суб’єктами лобіювання у ФРН виступають виключно юридичні особи, які мають статус об’єднань, спілок та організацій. Відповідно до Закону 1972 року, який вимагає щорічного оприлюднення у Федеральному віснику «Відкритого списку зареєстрованих організацій та їхніх представників», таких у ньому станом на 2005 рік було 1800, у 2009 році цей показник дещо збільшився та склав уже 2088 спілок та організацій, а у 2014 році – 2175 зареєстрованих організацій. За даними німецького журналу «Шпігель» на одного депутата парламенту доводиться близько 20 лобістів. Головними рушіями німецького лобіювання виступають три потужні організації суб’єктів господарювання з парасольковою структурою – Федерація німецької промисловості, Об’єднання асоціацій німецьких роботодавців і Німецький Конгрес торгово-промислових палат. Їхні науково-дослідні, експертні підрозділи систематично здійснюють моніторинг правотворчих ініціатив, які розробляють урядові установи, а також надають фахову інформацію під час роботи над ними.

Динаміка наповнення Відкритого списку зареєстрованих організацій та їх представників за роками 2500 2000

2088

2175

1800

1500 1000 500 0 2005 рік

2009 рік

2014 рік

Основним об’єктом лобіювання у ФРН є не парламент, а Уряд і федеральні органи виконавчої влади. Це зумовлено трьома чинниками:  по-перше, побудовою взаємодії законодавчого органу й Уряду за принципами «раціоналізованого парламентаризму», згідно з яким ключова роль у формуванні Уряду належить коаліції депутатських фракцій, що зумовлює «зворотній ефект впливу»;  по-друге, традиційно сильними і стабільними позиціями федерального канцлера у системі федеральних органів ФРН, які німецькі наукові джерела небезпідставно характеризують як «канцлер-демократія»;  по-третє, значущістю діяльності Уряду й адміністрацій органів виконавчої влади різного рівня, що неухильно зростає: приблизно 3/4 федеральних законів, які приймають, ґрунтується на проектах, підготованих урядовими установами. Предметом лобіювання є нормативно-правові акти парламенту й органів виконавчої влади. Сутнісні конституційно-правові форми лобіювання: участь представників спілок у роботі комітетів парламенту, консультативнодорадчих установ, створених при органах виконавчої влади; ініціювання спілками перед урядовими відомствами прийняття необхідних нормативно-правових актів, у тому числі й законів. Основним підґрунтям для здійснення лобіювання у Німеччині є діяльність чисельних консультативно-дорадчих установ при органах влади, переважно виконавчої. В особі консультативно-дорадчих органів конституційний лад Німеччини вже давно набув загальновизнаної форми представництва тих чи інших інтересів. Вони такі самі невід’ємні суб’єкти процесу прийняття нормативно-правових актів, як Бундестаг, Бундесрат, Уряд та урядові установи й відомства. Однак варто зауважити, що як 34

правило, ці установи не мають чітко визначеного юридичного статусу і не потребують для свого створення чи реорганізації будь-якої уніфікованої адміністра-тивної процедури. Відсутність правової регламентації у поєднанні з їхньою інституційною гнучкістю, роблять саме ці органи однією із найбільш зручних та практичних форм контактів лобістів з урядом.

ФРАНЦІЯ Французька конституційна модель мала визначальний вплив на конституційне будівництво у пострадянських і постсоціалістичних державах. Більше того, такий вплив відчутно і в інституційному оформленні лобістських відносин. Підтвердженням цьому є Російська Федерація, котра за прикладом Франції почала впроваджувати орган публічного лобіювання – Громадську палату, на зразок французької Економічної та соціальної ради, яка після конституційної реформи трансформувалася в Економічну, соціальну та екологічну раду (Le Conseil économique, social et environnemental) з іще більшою роллю у системі прийняття нормативно-правових актів. Конституційно-правові основи інституту лобіювання у Франції:  ст. 4 Конституції Франції, яка встановлює, що політичні партії та групи сприяють реалізації принципу загального виборчого права. Вони створюються і вільно здійснюють свою діяльність;  розділ ХІ Конституції Франції 1958 року, який визначає конституційний статус Економічної, соціальної та екологічної ради. Цю інституцію було створено на основі Національної Економічної Ради, яка діяла згідно з декретом 1925 року, але згодом відповідно до Конституції 1946 року її було трансформовано в одного з основних конституційних суб’єктів законодавчого процесу. Зараз Економічна, соціальна й екологічна рада виконує роль своєрідного «лобістського парламенту»;  Кодекс етики лобістів закріплює корпоративні морально-етичні норми, якими лобісти повинні керуватися під час здійснення лобіювання;  положення Виборчого кодексу, які встановлюють принцип посадової несумісності особи, яка має представницький мандат. Контроль за виконанням положень щодо несумісності посад покладено на найвищий орган конституційної юстиції – Конституційну Раду. У випадку виявлення такого типу правопорушень Рада зобов’язана оголосити про відставку парламентаря;  Кодекси поведінки представників інтересів у Національних Зборах і Сенаті 2009 року (Code de conduite applicable aux représentants d'intérêts). Засади законопроектної роботи з урегулювання лобіювання у Франції. Першим кроком щодо спеціального законодавчого урегулювання лобіювання стали громадські слухання, які було проведено 16 січня 2008 35

року Комітетом Національного Зібрання з економічних питань, навколишнього середовища та регіональних питань щодо законодавчого урегулювання лобіювання у Франції. У ході їх проведення член вище названого парламентського комітету Жан-Поль Шарі оприлюднив «Синю книгу з лобіювання у Франції» (Livre bleu du lobbying en France). Синя книга містила такі рекомендації щодо законодавчого урегулювання лобіювання у Франції:  започаткувати діалог щодо лобіювання у Франції з метою належного його сприйняття громадськістю через подолання негативних конотацій, які існують серед громадськості щодо лобіювання;  розробити визначення поняття «лобіювання» з можливим подальшим його використанням у законодавстві про лобіювання;  підготувати Етичний кодекс правил поведінки з низкою правил, які стосуються регулювання лобіювання. Це значно підвищить довіру громадян до інституту лобіювання та сприятиме встановленню легітимних відносин між лобістом і парламентарем;  створити парламентський реєстр лобістів із запровадженням низки переваг для осіб, які зареєструвалися: 1) офіційне визнання і підтвердження; 2) право доступу до офіційних документів Парламенту; 3) право присутності та участі у засіданнях та слуханнях; 4) постійне залучення до консультацій у ході обговорення проектів нормативноправових актів;  організувати консультації з громадськістю, насамперед, з потенційними лобістами щодо законодавчого регулювання лобіювання;  опублікувати каталог парламентарів за сферами спеціалізації. Головною метою у цьому є полегшення комунікації між лобістом і парламентарем. 9 жовтня 2008 року 18 професійних спілок та об’єднань звернулися до Національних Зборів з пропозицією про нормативне визначення взаємодії обраних представників та лобістів. Після доволі складних дебатів щодо законодавчого урегулювання лобіювання Національні Збори під тиском ділової громадськості та інституцій Європейського Союзу 2 липня 2009 року прийняли Рішення про встановлення правил регулювання лобіювання у палаті, яке набуло чинності 1 жовтня 2009 року, та Кодекс поведінки представників інтересів (Code de conduite applicable aux représentants d'intérêts). Слідом за Національними Зборами 7 жовтня 2009 року Рішення про встановлення правил регулювання лобіювання, яке набуло чинності з 1 січня 2010 року, та Кодекс поведінки представників інтересів у Сенаті (Code de conduite applicable aux groupes d'intérêt au Sénat) прийняв і Сенат. Основний зміст прийнятих рішень палат Парламенту Французької Республіки полягає у врегулюванні реєстрації лобістів шляхом заповнення реєстраційної форми, порядку доступу лобістів до приміщень палат і 36

порядку роботи з офіційними документами. Регламентування поведінки лобістів здійснюють згідно з прийнятими палатами Парламенту Франції Кодексами поведінки представників інтересів. У цих Кодексах визначено, що лобісти: повинні зареєструватися шляхом заповнення реєстраційної форми, унаслідок чого вони отримують право доступу до приміщень Національних Зборів і Сенату; зобов’язані у своїх контактах з парламентарями повідомляти про себе, організацію, в інтересах якої вони працюють та інтереси якої представляють; не повинні порушувати своїми діями режиму роботи Національних Зборів і Сенату; не мають права використовувати бланки або логотип Національних Зборів і Сенату; повинні утримуватися від будь-яких дій, спрямованих на отримання інформації або Рішень палат Парламенту шахрайським шляхом; надавати точну й об’єктивну інформацію посадовим особам Національних Зборів і Сенату, яка має бути відкритою для всіх посадових осіб без будь-якої дискримінації незалежно від їхньої політичної належності; не мають права провадити у приміщеннях Національних Зборів і Сенату будь-яку рекламну діяльність. Роль законодавства про лобіювання у боротьбі з корупцією. Попри наявність численних заборонних і обмежувальних заходів у законодавстві, рівень корупційної складової впливу на державну політику у Франції, порівняно з іншими країнами-членами Європейського Союзу, є відносно високим. Зокрема, за рейтингом сприйняття корупції, згідно з даними міжнародної організації «Transparency International», Франція перебуває на 26-му місці серед 175 країн світу за 2014 рік. При цьому, багато країн-членів ЄС суттєво випереджають Францію з цього питання. Зокрема, найкращі показники у Данії, яка займає перше місце за рейтингом сприйняття корупції у світі, Фінляндія – 3 місце, Швеція – 4 місце, Норвегія – 5 місце, Нідерланди – 8 місце, Люксембург – 9 місце, ФРН – 12 місце, Велика Британія – 14 місце, Бельгія – 15 місце, Ірландія – 17 місце, Австрія – 23 місце. Суб’єктами лобіювання виступають фізичні та юридичні особи, які переважно сформовані за професійною, віковою та іншими ознаками. Об’єктами лобіювання у Франції є парламент, уряд та урядові установи й відомства. Органи виконавчої влади піддані значно більшому ло-бістському впливу, ніж парламент, оскільки у законопроектній роботі перевага належить не законодавчому органу, а урядовим установам. Зокрема, співвідношення прийнятих законодавчих ініціатив між парламентом та урядом складає один до десяти. Предметом лобіювання є нормативно-правові акти парламенту й органів виконавчої влади. Сутнісними конституційно-правовими формами лобіювання є: участь суб’єктів лобіювання у роботі Соціально-економічної ради, яка, згідно з Конституцією, консультує уряд у законопроектній діяльності у формі надання йому висновків з усіх законопроектів соціально37

економічного характеру; участь суб’єктів лобіювання у роботі консультативно-дорадчих установ, створених при урядових відомствах; участь суб’єктів лобіювання у роботі позапарламентських організацій.

ВЕЛИКА БРИТАНІЯ Британське лобіювання, котре на англійський манір ще іменують «громадськими справами» (public affairs) чи «урядовими зв’язками» (government relations), має під собою досить вагоме історичне підґрунтя. Фактично усі ключові для становлення британської державності конституційні акти – Велика Хартія Вольностей 1215 року, Петиція про права 1628 року і Білль про права 1689 року були прийняті монархом під консолідованим тиском спочатку представників дворянства, а згодом буржуазії. Таким чином у процесі започаткування демократичних перетворень було закладено підвалини для майбутнього лобіювання у Великій Британії, основною формою якого у подальшому стало право громадян на подання до органів влади офіційних письмових клопотань – петицій. Конституційно-правовою основою інституту лобіювання у Великій Британії є:  право громадян на подання петицій до органів влади, гарантоване Біллем про права від 1689 року;  Постанова Палати громад Британського парламенту від 15 липня 1947 року, яка забороняла депутатам укладати будь-які угоди й отримувати гроші чи подарунки, які зобов’язують їх відстоювати позицію третіх осіб під час обговорення й прийняття Палатою актів. Цю постанову було уточнено внесеними до неї змінами Палатою громад 6 листопада 1995 року і 14 травня 2002 року, вона є чинною і досі. Варто зауважити, що Постанова 1947 року не перешкоджає депутатам Палати громад отримувати гонорари за консультування третіх осіб з юридичних питань, практики державного управління чи парламентських процедур, але їм заборонено здійснювати будь-які дії з цих питань під час законодавчого процесу;  Постанова Палати громад Британського парламенту від 22 травня 1974 року запровадила спеціальний конституційно-правовий механізм контролю за законодавцями – парламентський реєстр фінансових інтересів депутатів. Відповідно до нього член Палати громад зобов’язаний задекларувати усі інтереси, які можуть вплинути на його поведінку під час законодавчої роботи, якщо вони перевищують 1% від заробітної плати депутата. Згодом перелік цих інтересів було уточнено іншими чотирма Постановами Палати громад від 12 червня 1975 року, 17 грудня 1985 року, 6 листопада 1995 року, 13 липня 1992 року та систематизовано у Кодексі 38

поведінки і керівних правилах поведінки членів Палати громад від 1996 року, який було переглянуто у травні 2002 року й у липні 2005 року;  Кодекс поведінки та реєстрування фінансових інтересів Палати лордів Британського парламенту, який набув чинності 31 березня 2002 року. Контроль за веденням реєстру фінансових інтересів, відповідно до Кодексу поведінки, покладено на підкомітет Комітету Палати лордів з привілеїв. У разі виявлення порушень лордами положень цього Кодексу підкомітет зобов’язаний провести з цього факту відповідне розслідування. Підставою для його відкриття є подання до підкомітету скарги щодо порушення членом Палати лордів норм Кодексу поведінки;  регламентні процедури Британського парламенту, які визначають порядок направлення до законодавчого органу петицій у формі приватного законопроекту і петицій-скарг проти внесеного приватного законопроекту та визначають правосуб’єктність парламентських агентів чи інших офіційних представників заявників під час розгляду Палатами парламенту приватних законопроектів. Незважаючи на усталену британську парламентську практику, ці регламентні процедури систематично переглядають і уточнюють;  Інструкція для державних службовців, яка розроблена Центральним секретаріатом Кабінету Міністрів у липні 1998 року і містить конкрет-ні поради і настанови для посадовців під час їх контакту з лобістами у різ-них життєвих ситуаціях;  Міністерський кодекс 2007 року (The Ministerial Code), який вимагає від членів Уряду бути незалежними від комерційних установ, що намагаються вплинути на політику Уряду. Для цього Кодекс містить низку обмежень для міністрів. Зокрема, він забороняє останнім брати будь-які подарунки чи послуги, які можуть поставити урядовців у залежність від третіх осіб. Це положення також поширюється і на членів їхніх сімей;  Кодекс управління державної цивільної служби (The Civil Service Management Code) містить правила поведінки для урядових службовців на зразок Міністерського кодексу. Деталі з приводу отримання подарунків та їх реєстрації кожне міністерство чи урядовий департамент визначає самостійно. Втім, це іноді призводить до того, наголошують британські фахівці, що згідно з правилами одного міністерства отриманий подарунок слід реєструвати, а згідно з правилами іншого – цього можна не роботи;  Акт «Про свободу інформації» від 2000 року (The Freedom of Information Act of 2000). Згідно з його нормами урядові установи зобов’язані систематично оприлюднювати протоколи чи стенограми усіх нарад і консультацій, які було проведено за участі лобістів. Винятком є конфіденційні відомості та комерційна таємниця, які оприлюднювати не можна. Гармонійно доповнює дію вище наведених актів система саморегуляції лобіювання. Зокрема, на основі рекомендації 39

парламентського комітету з реєстрації фінансових інтересів депутатів від 1991 року п’ятьма найпотужнішими англійськими лобістськими фірмами було створено у 1994 році Асоціацію професійних політичних консультантів (The Association of Professional Political Consultants (APPC) – неурядову організацію, якв впроваджує високі стандарти у галузі лобіювання. Зараз до неї входить близько 60 членів-компаній, які зобов’язані відповідно до Кодексу поведінки Асоціації, регулярно оприлюднювати інформацію про замовників (клієнтів) лобістських послуг. Зі схожими статутними завданнями та корпоративними моральноетичними актами також діють Асоціація консультантів зі зв’язків з громадськістю (The Public Relations Consultancy Association (PRCA) та Спеціалізований інститут зв’язків з громадськістю (The Chartered Institute of Public Relations). Роль законодавства про лобіювання у боротьбі з корупцією. Наявність численних заборонних та обмежувальних заходів у законодавстві Великої Британії сприяло суттєвому зниженню корупції під час здійснення впливу на державну політику. Зокрема, за рейтингом сприйняття корупції, згідно з даними міжнародної організації «Transparency International», Великобританія перебуває на 14-му місці серед 175 країн світу за 2014 рік. Порівняно з іншими країнами державамичленами ЄС, це доволі непоганий показник. Суб’єктами лобіювання у Великій Британії виступають лобісти, які об’єднанні у лобістські фірми. На початку 90-х років минулого століття у Лондоні функціонувало близько 40 відносно невеликих лобістських фірм, головна мета яких – впливати на парламент, урядові установи та громадську думку. Станом на сьогоднішні цей показник збільшився майже удвічі. Більша частина з них – близько 60 лобістських контор, на які припадає орієнтовно 85% від загального обсягу надання послуг у галузі лобіювання, – входять до Асоціації професійних політичних консультантів (The Association of Professional Political Consultants (APPC). Членство в Асоціації на зараз мають 825 лобістів, які щорічно обслуговують близько 1800 клієнтів лобістських послуг. Проте за фактичними оцінками у галузі лобіювання працює уп’ятеро більше – 14 тисяч осіб. Суттєво збільшилися у Великій Британії і видатки на лобіювання. Якщо на початку 90-х років ХХ століття річні витрати на лобіювання становили лише 500 мільйонів фунтів стерлінгів, то станом на 2009 рік цей показник суттєво зріс і становить уже 1,9 мільярдів фунтів стерлінгів. Об’єктами лобіювання є парламент та органи виконавчої влади. При цьому, переважним об’єктом лобіювання виступає саме Кабінет Міністрів та урядові установи й відомства. Це зумовлено трьома чинниками:  по-перше, зростанням політичної ваги уряду, який формує партія, яка отримує більшість місць у Палаті громад, відповідно у законопроектній роботі його підтримує парламентська більшість; 40

 по-друге, належністю до повноважень Уряду, починаючи ще з ХІХ століття, розробки фінансових біллів;  по-третє, надзвичайно високою законодавчою активністю Уряду – переважна більшість законопроектів (близько 95% від усіх зареєстрованих у парламенті) надходить саме від урядових установ і відомств. Навіть якщо депутат самостійно прагне внести до парламенту білль, то згідно з виробленим британською конституційною практикою алгоритмом, для цього він зв’язується з відповідним міністром і діє через нього або узгоджує з ним положення ініційованого законопроекту. Це зумовлено ще й тим, що відповідно до регламентного розподілу часу розгляду у парламенті законодавчих ініціатив різних суб’єктів з 5 днів на тиждень, у які проходять засідання, 4 – відведено урядовим біллям і лише один день присвячено розгляду біллів окремих парламентарів. Предметом лобіювання є правові акти парламенту, уряду та урядових установ і відомств. Сутнісні конституційно-правові форми лобіювання:  направлення до парламенту приватних законопроектів (Private Bills) у формі петицій;  участь лобістів і лобістських об’єднань в обговоренні законопроектів за спеціальною парламентською процедурою, видання «зеленої» і «білої» книг;  участь лобістів і лобістських об’єднань у роботі спонсорських підрозділів при соціально-економічних урядових відомствах. У Великій Британії лобісти і лобістські об’єднання настільки інтегрувались у систему прийняття нормативно-правових актів урядовими установами, наголошено у британських наукових джерелах, що деякі галузі діяльності органів виконавчої влади просто неможливо уявити без їхньої участі. Однак слід одразу ж зауважити, що ця форма взаємодії лобістів і лобістських об’єднань з урядовими установами є квазіінституційною, оскільки формальної, юридично визначеної системи консультування уряду в англійській правовій системі немає, але зацікавлених осіб фактично допущено до імплементації урядових нормативно-правових актів. Отже, британська модель конституційно-правового регулювання лобіювання має три складові: 1) дієвій системі декларування представниками влади подарунків чи іншої матеріальної винагороди, яку вони отримали під час свого перебування на займаній посаді та відповідне щоквартальне оприлюднення цих декларацій через офіційні видання і через мережу інтернет на офіційних сайтах органів влади; 2) фактична підміна актів, які повинні регулювати порядок реєстрації та звітності лобістів і лобістських об’єднань, системою саморегулювання

лобіювання за рахунок розроблення лобістськими спілками корпоративних морально-етичних актів з лобіювання; 3) обмеження для Членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів влади і їхніх заступників щодо призначення протягом певного терміну з дня припинення ними повноважень на посади у бізнесструктурах. ІРЛАНДІЯ Останні тренди у розвитку лобістського законодавства можна простежити в Ірландії, де зовсім недавно прийняли Закон про регулювання лобіювання (Regulation of Lobbying Act 2015), який 11 березня 2015 року підписав Президент Майкл Хіггінс. Метою цього закону є запровадження веб-реєстру з лобіювання, щоб зробити відкритою та доступною для громадськості інформацію про осіб, які намагаються вплинути на призначених державних посадових осіб з конкретної політики, законодавчих питань або перспективних рішень. Закон також передбачає обмеження й умови для певних занять деяким призначеним посадовим особам протягом певного періоду часу, коли виникає ризик конфлікту інтересів. Детальнішу інформацію щодо Закону про регулювання лобіювання подано на веб-сайті Департаменту державних витрат і реформи Ірландії (Department of Public Expenditure and Reform), де створено спеціальний розділ «Регулювання лобіювання» за електронною адресою: http://www.per.gov.ie/regulation-of-lobbying/. Ключовими датами введення у дію Закону про регулювання лобіювання 2015 року в Ірландії варто назвати: (І) запуск електронного реєстру 1 травня 2015 року, який доступний для потенційних власників реєстрацій, щоб усебічно їх ознайомити з правилами роботи системи електронного реєстру з лобіювання; (II) початок застосування цього Закону – 1 вересня 2015 року; (III) перше повернення до положень цього Закону має відбутися 21 січня 2016 року з урахуванням наявної його правозастосовної практики. Визначення лобіювання у новоприйнятому законі є доволі складним і відображає, передусім, особливості юридичної техніки ірландського законодавства. Зокрема, згідно з цим Законом особа здійснює лобістську діяльність, якщо вона: (a) здійснює або спрямовує будь-які релевантні комунікації в інтересах іншої особи за грошову винагороду або у грошовому еквіваленті за будь-якої з обставин, у яких підрозділ (2) застосовний до такої іншої особи; (b) здійснює або спрямовує будь-які релевантні комунікації за будьякої з обставин, у яких підрозділ (2) застосовний до самої особи, або

(c) здійснює будь-які релевантні комунікації щодо розвитку або зонування території відповідно до законів про планування та розвиток з 2000 по 2014 роки. (2) Обставини, за яких цей підрозділ застосовний до самої особи: (a) особа має понад 10 штатних працівників і релевантні комунікації здійснюють від імені самої особи; (b) особа має одного чи більше штатних працівників і є членською організацією, діяльність якої полягає, найперше, у представництві та захисті інтересів своїх членів, і релевантні комунікації здійснюють від імені будь-якого з членів, або (c) особа має одного або більше штатних працівників і є організацією, яка існує передусім, щоб вирішити специфічні проблеми, і релевантні комунікації здійснюють у просуванні будь-якої з таких проблем. Інституційне забезпечення Закону про регулювання лобіювання 2015 року покладено на Комісію зі стандартів (Standards Commission), яка повинна запровадити Реєстр з лобіювання, котрий постійно буде доступний в он-лайн режимі у мережі інтернет. Комісію зі стандартів уповноважено вести реєстр з лобіювання, здійснювати контроль за дотриманням норм новоприйнятого закону, надавати допомогу і сприяння, а де необхідно, розслідувати і запобігати порушенням вимог законодавства у встановленому порядку. Увагу Секретаря Комісії на початковому етапі застосування законодавства буде зосереджено, головним чином, на вказівках, порадах і рекомендаціях для всіх, хто виявив зацікавленість з цього питання. Передбачають, що на початковому етапі положення, які стосуються повноважень Реєстратора щодо застосування санкцій, діяти не будуть поки не буде здійснено огляд практики застосування Закону про регулювання лобіювання 2015 року через рік після введення його у дію. Загалом Комісія зі стандартів відіграватиме важливу роль у реалізації законодавства про лобіювання й уже сьогодні починає видавати рекомендації та інформацію з метою покращення розуміння законодавства про лобіювання. Нині Комісія зі стандартів займається підготовкою керівних принципів для дотримання Закону про регулювання лобіювання 2015 року. Ці керівні принципи будуть доступні у мережі Інтернет за електронною адресою: на www.lobbying.ie найближчим часом. Комісія зі стандартів також планує видати інформаційні брошури і бюлетені порад у встановленому порядку. Кожен, хто бажає отримувати уже сьогодні найсвіжішу інформацію про будь-які зміни щодо регулювання лобіювання може підписатися на акаунт Комісії зі стандартів у Твіттері. До позитивних моментів ірландської практики запровадження лобіювання варто також віднести створення консультативної групи, до складу якої включено відповідних експер-тів і ключових зацікавлених сторін. Консультативну групу було створено для надання допомоги Комісії зі стандартів у вирішенні ключових питань, пов'язаних зі створенням реєстру лобіювання. 43

Консультативна група буде в змозі надати інформацію і рекомендації, які допоможуть у безперешкодній реалізації законодавства. Уроки для України:  надання певного проміжку часу для ознайомлення із Законом про регулювання лобіювання 2015 року, доки він набуде чинності;  інноваційний підхід щодо запровадження реєстру з лобіювання, який засновано на принципах зручності та доступності за рахунок його розміщення у мережі інтернет;  перегляд Закону про регулювання лобіювання 2015 року через рік з огляду на практику його застосування;  призупинення на початковому етапі (до перегляду цього Закону через рік) положень щодо застосування санкцій Реєстратором до осіб, які порушили правила Реєстру з лобіювання;  залучення Комісією зі стандартів зацікавленої громадськості до порядку запровадження Реєстру з лобіювання шляхом створення консультативної групи, до складу якої буде включено відповідних експертів і ключові зацікавлені сторони.

2.4. Досвід законодавчого урегулювання лобіювання у країнах Східної Європи ГРУЗІЯ Грузія є першою серед пострадянських республік, яка спеціальним законодавчим актом урегулювала лобіювання. Закон про лобіювання у цій країні прийняли ще у 1998 році. Втім, складність процесів національного державотворення і правотворення у Грузії в наприкінці XX – на поч. XXI ст., а також слабкість громадських ініціатив, фактично заблокували процес легітимації лобіювання у цій республіці. Унаслідок цього, Закон про лобіювання фактично не діє, а саме лобіювання досить довгий час продовжувало мати позаправовий, вузькогруповий і латентний характер. Надія щодо покращення наявної практики лобіювання з’явилася з приходом до влади прозахідно зорієнтованої нової команди на чолі з М. Саакашвілі. Коли М. Саакашвілі обрали Президентом Грузії, він оголосив основним напрямом внутрішньої політики проведення у країні демократичних перетворень, зміцнення інститутів громадянського суспільства і боротьбу з корупцією. Важливу роль у запровадженні антикорупційних механізмів і процедур їх використання відіграли рішення Президента Грузії «Про створення Координаційної ради по боротьбі з корупцією» (2008), «Про прийняття національної антикорупційної стратегії» та планів щодо її реалізації протягом 2005-2006 років. 44

Прийняття 2010 року Національної стратегії боротьби з корупцією Грузії та плану з її реалізації зумовили подальші кроки Грузії щодо завершення побудови системи запобігання корупції, розвиток здобутків у цій галузі, виконання рекомендацій міжнародних структур щодо усунення прогалин у правовому регулювання антикорупційної політики. Основні здобутки щодо реалізації антикорупційних ініціатив у Грузії під час прийняття нормативно-правових актів:  впровадження на державній службі принципів доброчесності, політичної нейтральності та законності;  унормування і детальна регламентація діяльності державних службовців щодо виконання покладених на них обов’язків, навчання їх основам безкорупційної поведінки;  збільшення покарання за вчинення корупційних злочинів як фізичними, так і юридичними особами, забезпечення відшкодування незаконно здобутих доходів у результаті корупційної діяльності, зокрема і шляхом їх конфіскації;  розширення переліку публічних послуг, які можуть надавати державні органи в режимі реального часу;  запровадження системи електронного документообігу у сфері державних закупівель;  удосконалення режиму правового і фактичного захисту осіб, які беруть участь у боротьбі з корупцією;  покращення моніторингу дотримання антикорупційного законодавства, зокрема і шляхом його здійснення окремою інституцією;  розширення просвітницької діяльності у навчальних закладах;  регулярне проведення внутрішнього моніторингу стану корупції із залученням громадськості та коригування на його підставі планів антикорупційних заходів;  забезпечення незалежності у діяльності органів, на які покладено обов’язок вести боротьбу з корупцією, і створення дієвого механізму їхньої взаємодії;  удосконалення міжнародної співпраці у кримінальних справах;  спрощення доступу громадян до публічної інформації і забезпечення прозорої діяльності державних органів;  запровадження засобів контрою і запобігання корупції у приватному секторі тощо. Роль законодавства про конфлікт інтересів у боротьбі з корупцією у Грузії. Ухвалення законодавства про конфлікт інтересів сприяло суттєвому зниженню рівня корупції під час прийняття нормативноправових актів у Грузії. За рейтингом сприйняття корупції Грузія перебуває, згідно з даними міжнародної організації «Transparency International», на 50-му місці серед 175 країн світу за 2014 рік. Це один із найкращих показників серед країн пострадянського простору. Донедавна 45

Грузію вважали однією з найбільш корумпованих республік колишнього СРСР, проте за останні роки у цій країні було здійснено справжню революцію у боротьбі з корупцією. Вище лише країни Прибалтики: Естонія – 26 місце, Литва – 39 місце, Латвія – 43 місце. Серед колишніх радянських країн Вірменія посідає 94 місце, Молдова – 103 місце, Білорусь – 119 місце, Азербайджан і Казахстан – 126 місце, Російська Федерація – 136 місце, Україна –142 місце, Таджикистан – 152 місце, Узбекистан – 166 місце, Туркменістан – 167 місце. Уроки для України:  законодавче урегулювання лобіювання є комплексною проблемою, яку потрібно вирішувати з удосконаленням суміжних з лобіюванням демократичних інститутів – виборів, участі громадськості у прийнятті нормативно-правових актів, належного урядування, а також ефективним проведенням антикорупційної політики;  грузинський досвід досить яскраво демонструє доволі велику залежність ефективності впровадження лобіювання від політичної кон’юнктури як усередині держави, так і поза її межами. Інфантильність національних політичних еліт спроможна заблокувати дію положень найдосконалішого закону про лобіювання.

ЛИТВА Другою країною у Східній Європі, яка врегулювала лобіювання спеціальним законом, є Литва. Законопроектну роботу з урегулювання лобіювання розпочали ще у 1992 році; втім, підготований законопроект з цього питання Парламент не підтримав. Наступну спробу врегулювати лобіювання зробили у 1997 році, подавши до Сейму новий проект Закону «Про лобістську діяльність». Після трирічних дискусій щодо його положень Сеймом Республіки 27 червня 2000 року було прийнято Закон «Про лобіст-ську діяльність» VIII-1749 (Lobistinės veiklos įstatymas), який набув чинності 1 січня 2001 року. У Законі «Про лобістську діяльність» закріплено:  визначення термінів «лобістська діяльність», «особа», «лобіст», «клієнт лобістських послуг», «звіт лобіста», «витрати лобіста», «прибутки лобіста»;  обмеження для осіб, які не можуть бути лобістами: 1) фізична особа, яка не досягла 18 років; є державним політиком, державним службовцем або суддею; є колишнім державним політиком, державним службовцем або суддею протягом одного року після припинення своїх посадових повноважень; засуджена за вчинення умисного злочину, якщо судимість не погашено та не знято у встановленому законом порядку; 2) юридична особа, яка має хоча б одного працівника, котрий є фізичною особою; є державним або муніципальним органом; 46

 обмеження для осіб, які не можуть бути клієнтами лобістських послуг: державні політики, державні службовці та судді, державні та муніципальні органи й установи, державні та муніципальні підприємства;  визначення незаконної лобістської діяльності, під якою варто розуміти такі лобістські дії, котрі: 1) здійснює особа, котра належить до фізичних осіб, які, згідно з цим Законом, не можуть бути зареєстрованими лобістами; 2) здійснює лобіст, реєстрацію якого було припинено; в) здійснено шляхом обману або наданням неправдивої інформації особі, з якою встановлено лобістський контакт; 3) здійснено щодо законодавства про вибори, публічну політику, розподіл державних посадових осіб або державних службовців чи посад суддів; 4) здійснено без розкриття лобістом клієнта лобістських послуг; 5) здійснено одночасно від імені клієнтів лобістських послуг, інтереси яких конфліктують;  положення, що лобістською діяльністю не є: 1) висвітлення засобами масової інформації діяльності органів державної влади; 2) робота експертів або фахівців, яких залучено органами державної чи муніципальної влади до розробки, обговорення чи інтерпретації правових актів; 3) дії державних політиків, державних посадових осіб або державних службовців під час розробки, розгляду, ухвалення і тлумачення законів та інших правових актів, які вони виконують відповідно до наданих законом повноважень; 4) діяльність некомерційних організацій, яка спрямована на захист спільних інтересів своїх членів шляхом впливу на прийняття та зміну законодавства;  покладення повноваження щодо ведення реєстру лобістів та здійснення з цього питання контрольно-наглядової діяльності на Центральний комітет з етики (Vyriausioji tarnybinės etikos komisija). Реєстрація є обов’язковою для отримання особою права на здійснення лобістської діяльності. Інформація про зареєстрованих лобістів доступна у додатку до офіційної урядової газети «Vastybes Zinios». Центральний комітет з етики до 15 травня подає щорічну доповідь про виконання Закону «Про лобістську діяльність» до Сейму Литовської Республіки. Правозастосовна практика Закону «Про лобістську діяльність». Уведення у дію цього Закону зазнало невдачі. Підтвердженням цьому є те, що за рік його дії лобістами зареєструвалися лише 6 осіб. Національна асоціація лобістів (Nacionalinė lobistų asociaciją), створена з метою популяризації у суспільстві професії лобіста та надання об’єктивної інформації про лобіювання, не має впливу на громадськість, а її діяльність є формальною. Більше того, в Асоціації навіть немає власного сайту в мережі інтернет.

Динаміка реєстрації лобістів у Литві5 2014 рік

2013 рік

2012 рік

2011 рік

2010 рік

2009 рік

2008 рік

2007 рік

2006 рік

2005 рік

2004 рік

2003 рік

2002 рік

2001 рік

3 0

лобісти

Website Vyriausioji tarnybinės etikos komisija. [Electronic resurse]. – Mode of access: http://www.vtek.lt/ 48

Подальші кроки щодо урегулювання лобіювання у Литві. З метою оптимізації інституційного оформлення лобіювання у Литовській Республіці Центральний комітет з етики у 2005 році розробив Кодекс етики лобістів – лаконічне зведення етичних принципів і правил, якими повинні керуватися лобісти при здійсненні лобіювання. У ньому також наголошено, що лобісти під час здійснення лобіювання є незалежними, а їхню діяльність гарантують Конституція, міжнародні договори, закон про лобіювання Литовської Республіки і цей Кодексом Шість принципів, які закріплені у Кодексі етики лобістів: 1. Легітимність:  лобіст зобов’язаний ознайомитися із положеннями Закону «Про лобістську діяльність», іншими законами Литовської Республіки і дотримуватися їх;  лобіст не повинен заохочувати і підбурювати політиків, державних посадових осіб, державних службовців та інших осіб до порушення чинного законодавства;  лобіст зобов’язаний відмовитися від виконання незаконних вимог своїх клієнтів. 2. Справедливість:  лобіст повинен діяти для того, щоб забезпечити законні інтереси своїх клієнтів, його діяльність має відповідати основним демократичним принципам;  лобіст зобов’язаний при здійсненні лобіювання надавати об’єктивну, точну і своєчасну інформацію;  якщо лобісту стало відомо, що він надав неточну або помилкову інформацію до державного або іншого органу чи установи, він повинен негайно надати правильну інформацію відповідним особам або повідомити про помилку чи неточність;  якщо інформація, представлена зацікавленими сторонами, змінилася і лобіст знає, що одержувач інформації володіє застарілою інформацією, він повинен негайно її поновити. 3. Добросовісність:  лобіст при здійсненні лобіювання повинен керуватися інтересами свого клієнта і діяти від його імені;  лобіст повинен систематично інформувати своїх клієнтів про лобіювання, яке він здійснює у його інтересах. 4. Професіоналізм:  лобіст повинен знати регламентні процедури законодавчого процесу для того, щоб професійно представляти законні інтереси своїх клієнтів під час здійснення лобіювання;  лобіст повинен постійно удосконалювати свої професійні знання, здійснювати моніторинг та аналіз організаційних і соціальних змін, відвідувати семінари, конференції тощо. 49

5. Конфіденційність:  лобісту заборонено розголошувати без згоди клієнта конфіденційну й іншу внутрішню інформацію, окрім випадків, коли таку інформацію потрібно надати відповідно до вимог чинного законодавства;  лобіст не може використовувати надану клієнтами конфіденційну інформацію з питань, які не охоплено договором про здійснення лобістської діяльності. 6. Запобігання конфлікту інтересів:  лобіст не може представляти і захищати інтереси третіх осіб, інтереси яких конфліктують з клієнтами лобістських послуг, за винятком отримання на це їхньої згоди;  якщо лобіст вважає, що здійснення лобіювання в інтересах одного клієнта може мати істотний вплив на іншого його клієнта, він повинен його поінформувати про всі можливі наслідки й одержати згоду на продовження лобіювання;  лобіст повинен негайно повідомити своїх клієнтів про будь-який потенційний конфлікт інтересів і вказати можливі шляхи, щоб цього уникнути;  лобіст повинен інформувати клієнта про будь-яку третю сторону, яку він залучає до представництва і захисту клієнта. Роль законодавства про лобіювання у боротьбі з корупцією у Литві. Ухвалення законодавства про лобіювання та конфлікт інтересів сприяло помітному зниженню рівня корупції під час прийняття нормативно-правових актів у Литві. За рейтингом сприйняття корупції Литва перебуває, згідно з даними міжнародної організації «Transparency International», на 39-му місці серед 175 країн світу за 2014 рік. Це є одним із найкращих показників серед країн Східної Європи. Об’єктом лобіювання є парламент. Предметом лобіювання є поправки, пропозиції або скасування чинного законодавчого акту; прийняття чи відхилення нового законодавчого акту. Уроки для України:  лобісти зобов’язані реєструватися і зазначати замовників, питання, які вони лобіюють і прибутки, отримані від лобістської діяльності. Лобістську діяльність вважають незаконною, якщо її здійснює незареєстрована у Реєстрі лобістів особа. Утім, нині Реєстр містить дані лише щодо 20 лобістів, тоді як їх реальна кількість коливається від 200 до 300 осіб. Відомо лише один випадок, коли лобіста виключили з Реєстру з припиненням права на здійснення лобістської діяльності;  законом не визначено сутності лобіювання, коли особа або організація здійснюють лобістську діяльність у власних інтересах;  не до кінця зрозумілим є визначення сфер діяльності, які не зараховують до лобіювання. Зокрема, у статті 6 Закону зазначено, що 50

діяльність неприбуткової організації у випадку, якщо вона представляє інтереси своїх членів, за винятком випадків, коли за таку діяльність передбачено винагороду, не вважають лобістською. Проте Закон недостатньо роз’яснює, чи вважатимуть лобістською діяльність комерційної компанії, яку вона здійснює у власних інтересах і не отримує винагороду від третіх осіб;  закон не забезпечує ефективні механізми контролю за здійсненням лобістської діяльності лобістами, які не зареєстровані у Реєстрі.

ПОЛЬЩА У Польщі дискусії щодо регулювання лобіювання проходили на тлі поширення громадської недовіри до органів державної влади і запроваджених демократичних процедур. Опитування громадської думки виявило, що більшість поляків асоціюють лобіювання з корупцією, незаконним фінансуванням виборчих кампаній, фаворитизмом і непрозорим прийняттям нормативно-правових актів. У відповідь та у рамках процесу набуття Польщею членства у складі Європейського Союзу, Парламент Польщі 7 липня 2005 року прийняв Закон «Про лобістську діяльність у законодавчому процесі» (Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa). Основні положення Закону Польщі «Про лобістську діяльність у законодавчому процесі» 2005 року:  встановлено загальні засади відкритості лобіювання у законодавчому і регуляторному процесах, правила виконання професійних лобіст-ських дій і визначено порядок ведення реєстру як фізичних, так і юридичних осіб, які здійснюють лобіювання;  зобов’язано Раду Міністрів готувати щонайменше кожні шість місяців план законодавчої роботи Ради Міністрів щодо законопроектів, які планують розробити. План повинен включати: 1) стислу інформацію про причини і необхідність введення запланованих рішень, які буде включено у законопроект; 2) викладення суті рішення проблеми, яку планують вирішити за допомогою законопроекту; 3) специфікацію органу, відповідального за підготовку законопроекту; 4) повне ім’я і призначення або функцію особи, відповідальної за підготовку законопроекту; 5) посилання на Сус-пільний інформаційний бюлетень, де документи мають бути доступні;  впроваджено інститут публічних читань проекту як засобу консультацій із зацікавленими сторонами у рамках законодавчого процесу. Інформацію про дату публічного читання проекту слід представити у Суспільному інформаційному бюлетені не менше, ніж за сім днів до дня їх проведення. Кожна організація, яка повідомила відповідним органам про 51

свою зацікавленість у роботі над проектом, за три дні до дати публічного читання, повинна отримати право брати участь у читанні;  зобов’язано Міністра відповідного органу державної влади вести Реєстр професійних лобістів у формі бази даних, яку підготовано відповідно до Закону «Про інформатизацію суб’єктів, що здійснюють громадську діяльність» від 17 лютого 2005 року. Реєстр професійних лобістів повинен бути доступний за рахунок систематичного оприлюднення усієї його ін-формації у Суспільному інформаційному бюлетені, окрім інформації про адреси осіб;  вказано, що Реєстр професійних лобістів повинен містити таку інформацію: 1) назву бізнесу, зареєстрованого офісу й адресу підприємця, який надає професійні лобістські послуги, чи ім’я, прізвище й адресу особи, яка не є підприємцем, але здійснює професійну лобістську діяльність; 2) у випадку, якщо підприємець професійно надає лобістські послуги, відповідний номер про реєстрацію у Національному Судовому Реєстрі чи номер реєстрації бізнесу. Запис у реєстрі роблять на підставі заяви. За результатами реєстрації особі видають сертифікат, який засвідчує факт реєстрації;  гарантовано, що професійні лобісти мають право доступу до приміщень органів державної влади, які визначено об’єктами лобіювання. Правила ведення професійного лобіювання у Сеймі та Сенаті має бути визначено відповідними наказами Сейму та Сенату;  передбачено, що на особу, яка здійснює лобістську діяльність без реєстрації, накладають штраф у розмірі від 3 до 50 тисяч польських злотих. Штраф має накладати Міністр, який має стосунок до публічної адміністрації, на підставі адміністративного рішення. Сума стягнення залежить від ступеню впливу особи, а також масштабу і характеру лобістської діяльності; її визначають рішенням уповноваженого органу державної влади у законодавчому процесі. Штраф може бути стягнено повторно, якщо дії у сфері професійного лобіювання продовжують здійснювати без реєстрації. Законодавчі акти, які доповнюють закон про лобіювання:  норми Конституції щодо права на петицію, свободу слова і преси, права на збори, протести й опозицію, права на доступ до публічної інформації;  ч. 3а і 3b ст. 18, ч. 4а і 4b ст. 23 Закону «Про діяльність депутата та сенатора відповідно до мандату» від 9 травня 1966 року регламентує порядок надання депутатами інформації про співробітників своїх офісів на предмет унеможливлення здійснення т. зв. «вбудованого лобіювання»;  ст. 39а Закону «Про Раду Міністрів» від 8 серпня 1996 року регламентує порядок надання міністрами інформації про співробітників своїх офісів на предмет унеможливлення здійснення т. зв. «вбудованого лобіювання»; 52

 ч. 1 ст. 6 Закону «Про орган урядової адміністрації» від 4 вересня 1997 року встановлює засади ведення реєстру професійних лобістів. Роль законодавства про конфлікт інтересів у боротьбі з корупцією у Польщі. Ухвалення законодавства про конфлікт інтересів сприяло помітному зниженню рівня корупції під час прийняття нормативно-правових актів у Польщі. За рейтингом сприйняття корупції Польща перебуває, згідно з даними міжнародної організації «Transparency International», на 35му місці серед 175 країн світу за 2014 рік. Це доволі непоганий показник, враховуючи те, що такі держави-члени Європейського Союзу, як Іспанія, Греція й Італія посідають значно нижчі місця (Іспанія – 37 місце, а Італія і Греція – 69 місце). Суб’єктами лобіювання у Польщі, згідно з Актом про лобіювання від 7 липня 2005 року, є юридичні особи (професійні лобістські компанії) і фізичні особи (професійні лобісти), які здійснюють лобіювання на підставі цивільної угоди, укладеної із замовниками лобістських послуг. Польські лобісти перебувають лише на стадії самоорганізації і професіоналізації. У 2003 році певні компанії й агенції утворили Асоціацію професійних лобістів у Польщі, яка розробила Кодекс етичної поведінки лобіста. На практиці Асоціація є пасивною і не має суттєвого впливу на засоби масової інформації, а відтак і на громадську думку. Вона нечисельна і має обмежені організаційно-фінансові ресурси. Протягом травня-липня 2008 року Фундацією імені Стефана Баторія (Fundacja im. Stefana Batorego) за сприяння Європейського Союзу було проведено дослідження практики лобіювання у Польщі шляхом опитування депутатів і сенаторів Польського парламенту. Деякі його результати наведено нижче у Таблицях6. Особи, які найбільше здійснювали лобіювання № з /п 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Особи Експерти Депутати інших політ. партій Депутати власної політ. партії Журналісти Офіційно зареєстровані лобісти Помічники і радники депутатів

Частота (у відсотках) Часто Рідко Ніколи 21 44 35 19 40 41 15 47 38 7 21 72 4 31 65 3 16 81

Parlamentarzyści o lobbingu: raport z badań / Anna Kubiak; Fundacja im. Stefana Batorego. – Warszawa, 2008. – S. 14-15, 19-21. 53

Організації, які найбільше здійснювали лобіювання у парламенті (у відсотках) № Особи з /п 1. Профспілки Громадські 2. організації Групи важкої 3. та енергетичної промисловості 4. Асоціації Корпорації та 5. промислові групи 6. Церква Великі польські 7. компанії Консалтингові 8. фірми Транснаціональ 9. ні корпорації 1 Юридичні 0. фірми

Офіційне лобіювання (прозоре) Часто Рідко Ніколи 45 35 20

Неофіційне лобіювання (непрозоре) Часто Рідко Ніколи 16 29 55

Методи лобіювання, які використовують при здійсненні лобіювання у парламенті № з /п 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Методи лобіювання

Відправка петицій Надання інформації Залучення до судового розгляду Влив через ЗМІ Залучення колишніх політиків Запрошення на збори, вечері, концерти Сприяння політичній або професійній 7. кар’єрі Дискредитація положень 8. законопроекту, який є предметом лобіювання 9. Пропонування взаємних послуг 54

Частота (у відсотках) Часто Рідко Ніколи 61 33 6 54 29 17 28 55 17 25 54 21 11 51 38 9 49 42 7

Обговорення на засіданнях наглядових рад державних компаній 11. Підкуп і надання матеріальних благ 12. Шантаж 10.

0 0

6 4

94 96

Отже, як видно із наведених вище даних, зареєстровані лобісти значно поступаються експертам, депутатам законодавчого органу і навіть журналістам можливостями здійснювати лобіювання. Це говорить про те, що у Польщі, на жаль, протягом трирічної правореалізаційної практики досі не вдалося подолати феномен квазілобіювання, якому властивий позаправовий, вузькогруповий і латентний характер відстоювання інтересів. Уроки для України:  неподолання у Польщі негативних стереотипних уявлень про лобіювання суттєво стримує його професіоналізацію і широке залучення інститутів громадянського суспільства до здійснення лобістської діяльності. Згідно з опитуваннями, більшість поляків асоціюють лобіювання і суб’єктів його здійснення із корупцією, фінансуванням незаконних кампаній, фаворитизмом і «підкилимними домовленостями»;  необ’єктивне висвітлення польськими медіа інформації про лобіювання перешкоджає його суспільній легітимізації. Більшість журналістів подають інформацію вибірково – у контексті скандалів щодо хабарництва і політичної корупції, як, наприклад,: «Учора заарештували відомого лобіста». Засоби масової інформації рідко висвітлюють позитивні зрушення у лобістській діяльності, насамперед такі, як антикорупційна діяльність громадських організацій у галузі лобіювання, лобіювання правозахисними організаціями захисту прав людини тощо;  надзвичайно низький рівень довіри польських громадян до органів державної влади і досить високий рівень правового нігілізму у суспільстві нівелюють ефективність законодавства про лобіювання;  запровадження антикорупційних заходів у галузі лобіювання за трьома напрямками: 1) урегулювання поведінки осіб, які займають керівні посади – посадовців, членів парламенту й урядовців; 2) прийняття Акта про лобіювання; 3) розробка громадськими організаціями моральноетичних норм щодо професіоналізації лобіювання;  «косметичне» урегулювання лобіювання. Незважаючи на прийняття Акта про лобіювання, цей інститут було унормовано у Польщі лише фрагментарно. Зокрема, нині польське законодавство не урегулювало проблему нерівного доступу до осіб, які безпосередньо приймають рішення, здійснюють реєстрацію і наглядають за їхньою діяльністю. Акт по суті є репресивним для професійних лобістів (осіб, фірм, компаній), але не є таким щодо інших лобістів, які формально не здійснюють професійну лобістську діяльність, такі, як бізнес-асоціації та неурядові організації, але 55

є активними суб’єктами лобіювання. Унаслідок цього офіційний реєстр лобістів є формальним і не відображає реальні масштаби лобіювання – у Польщі офіційно зареєстровано лише 60 лобістів;  унормування інституту лобіювання сприяло набуттю повноправного членства Польщі у Європейському Союзі, де лобіювання регламентовано низкою нормативно-правових актів органів ЄС. З-поміж позитивних моментів легітимізації лобіювання у Польщі можна назвати законодавче урегулювання лобіювання, яке здійснювали як антикорупційну ініціативу за трьома напрямками: 1) урегулювання поведінки осіб, які займають керівні посади – посадовців, членів парламенту й урядовців; 2) Закон «Про лобістську діяльність у законодавчому процесі»; 3) розробка громадськими організаціями морально-етичних норм щодо професіоналізації лобіювання. Об’єктами лобіювання в Польщі є Парламент, Уряд та урядові установи і відомства. Предметом лобіювання є законодавчі та регуляторні правові акти органів державної влади Польщі. Сутнісні конституційно-правові форми лобіювання:  участь професійних лобістських компаній і професійних лобістів у різноманітних консультативних процедурах та інституціях, зокрема, у трьохсторонньому комітеті з соціально-економічних питань, в урядових і профільних радах і комітетах;  участь професійних лобістських компаній і професійних лобістів у громадських слуханнях з приводу проектів законів, які проводять за парламентськими правилами.

УГОРЩИНА В Угорщині Парламент прийняв Закон «Про лобіювання» у вересні 2006 року з метою регулювання діяльності різних груп впливу на Парламент і Уряд. Закон визначив лобіювання як оплачувану діяльність, спрямовану на вплив на урядову політику або законодавство. Він встановлює ведення лобістського реєстру. Цікаво, що реєстрація є обов’язковою лише для фізичних осіб, які здійснюють лобіювання, але добровільною для лобістських організацій. Щотри місяці, згідно із Законом «Про лобіювання» 2006 року, лобісти зобов’язані подавати звіт із переліком рішень, які були об’єктом їхніх зусиль, вжитих засобів, імен державних службовців або посадовців, з якими вони контактували, й імен своїх працівників. Санкції варіюються від виключення з реєстру на період від одного до трьох років до штрафу на суму до 40000 євро. Правозастосовна практика Закону «Про лобіювання» 2006 року. Найбільшою проблемою дієвості закону стало встановлення неформальної 56

згоди між лобістом і державним службовцем чи іншим посадовцем про нерозголошення факту здійснення лобістського контакту. Унаслідок цього, лобісти подають дуже мало звітів про зміст лобістських контактів. Термін «лобіювання», як і в усіх країнах Східної Європи, має негативне забарвлення, і саме тому багато лобістів не називають себе так. Унаслідок низької ефективності Закону «Про лобіювання» його скасували у 2010 році у зв’язку з прийняттям нового закону «Про участь громадськості у розробці законодавства». Роль законодавства про конфлікт інтересів у боротьбі з корупцією в Угорщині. Ухвалення законодавства про конфлікт інтересів сприяло помітному зниженню рівня корупції під час прийняття нормативно-правових актів в Угорщині. За рейтингом сприйняття корупції Угорщина перебуває, згідно з даними міжнародної організації «Transparency International», на 47-му місці серед 175 країн світу за 2014 рік. Це поганий показник серед країн Східної Європи, які набули членства у Європейському Союзі. Гірший рейтинг сприйняття корупції лише у Чехії, яка перебуває на 53 місці, та Словаччини – 54 місце, Болгарії і Румунії – 69 місце. 2.5. Загальний огляд регулювання лобіювання у державах-членах ЄС Реєстр прозорості лобістів Так, законодавство Так, обов'язковий Добровільне, Ні саморегулювання

Держава-член Законодавство Кодекс поведінки ЄС про лобіювання лобістів Австрія

Так, з 2013 року

Хорватія

Ні

Чеська Республіка

Ні

Саморегулювання

Немає

Данія

Ні

Саморегулювання

Ні (існував у 2012 році)

Фінляндія

Немає

Саморегулювання (2012)

Немає

Франція

Німеччина

Правила Затверджений. Регламенту Бюро Національної Національних Асамблеї Зборів (1/1/2014) Правила Регламенту Бундестагу

Ні

Так, добровільний Добровільна реєстрація лобістів при Бундестазі

Ірландія Італія Латвія Литва

Нідерланди

Польща Румунія Словенія Іспанія Швеція Велика Британія

Закон про Буде зроблено регулювання Буде введено обов'язковим лобіювання 2015 Законом 2015 року Законом 2015 року року Немає Саморегулювання Немає Саморегулювання Ні Немає (2012) Закон про Кодекс етики лобіювання 2001 Так, обов'язковий лобістів року Обов'язковий Правила реєстр Регламенту Ні юридичних осіб, Парламенту які мають доступ (з 2012) до парламенту Законодавство Ні Так, обов'язковий (7/3/2006) Саморегулювання Так, Немає (2010) добровільний Законодавство Обов'язковий Саморегулювання (2011) (законодавством) Немає Саморегулювання Немає Саморегулювання Ні Немає (2005) Акт про прозорість Обов'язковий Ні лобіювання 2014 (скоро) року

РОЗДІЛ 3. НАДНАЦІОНАЛЬНИЙ РІВЕНЬ УРЕГУЛЮВАННЯ ЛОБІЮВАННЯ (В. Нестерович, к.ю.н., доцент) 3.1. Європейський Союз (ЄС) Генеза врегулювання лобіювання на рівні ЄС. Поглиблення європейської інтеграції, результатом якого є створення усталеної наднаціональної структури – Європейського Союзу, – суттєво вплинуло на форми, рівень та обсяги нормативно-правового регулювання суспільних відносин на Європейському континенті. Регламентуючи все більше сфер внутрішнього суспільного й економічного життя у державах-учасницях Євросоюзу, владні органи ЄС опинилися у центрі зворотного впливу, викликаного постійною увагою до їхньої роботи з боку різноманітних суспільних груп. Однією із форм такої зворотної взаємодії стало лобіювання. Вважають, що вперше питання про утвердження лобіювання на європейському просторі на рівні Євросоюзу було поставлено у 1989 році на засіданні Європейського парламенту представником Данії А. Меттеном. Згодом, у травні 1991 року, за дорученням парламентарів розробкою Кодексу поведінки лобістів зайнявся депутат від Бельгії М. Гале, котрий підготував доповідь (Report on the Code of Conduct Governing Lobbyists), у якій було закріплено базові правові категорії лобіювання, порядок реєстрації та звітності лобістів. Резолютивна частина цієї доповіді містила рекомендацію про необхідність розробки саморегулювальної моделі управління організованими інтересами, зокрема шляхом стимулювання і самоорганізації. Значно підсилило ініціативу щодо юридичного регламентування лобіювання прий-няття 1 грудня 1992 року Комюніке Комісії Європейського Співтовариства «Відкритий і структурований діалог Комісії зі спеціальними групами інтересів», у якому встановлено мінімальні правила лобістської взаємодії лобістів і європейських службовців. Першим кроком у нормативному врегулюванні лобіювання став Кодекс поведінки лобістів, який було розроблено групою консалтингових фірм. Після непростих дебатів його було ухвалено Європарламентом 17 липня 1996 року фактично у початковому варіанті, не пройшла лише пропозиція щодо обов’язкової щорічної звітності лобістів про свою діяльність. Унаслідок схвалення двох подальших доповідей з регулювання лобіювання, підготованих євродепутатами Г. Фордом (Великобританія) і Ф. Нормандом (Франція), було прийнято систему стимулів для зареєстрованих лобістів, яка полягала у праві вільного доступу до 59

приміщень Європейського парламенту й участі у роботі його органів. Але це, у свою чергу, зобов’язувало лобістів декларувати усі подарунки і послуги, які було надано євродепутатам і службовцям Європейського парламенту. Разом із тим, практична реалізація положень Кодексу поведінки лобістів не виправдала тих сподівань, які на нього покладали. Крім того, лобіювання на рівні Європейської Комісії і Європейської Ради здійснювали за відсутності будь-якої його юридично регламентованої форми і процедури. Тому у 2003 році було розроблено акт «Лобіювання у Європейському Союзі: чинні норми і правила». Цей документ не має конкретної юридичної сили, але він визначає основні види лобістів, форми і методи їхньої діяльності, особливості взаємодії лобістів із чиновниками ЄС, а також специфіку нормативного регулювання лобіювання на загальноєвропейському рівні та в окремих його державах-членах. Також у кінці 90-х років ХХ століття на фоні зростання невдоволення відкритістю процесу прийняття рішень у Європейському Союзі, Комісія затвердила нові акти, які регулюють лобістську взаємодію зацікавлених осіб з європейськими службовцями. Це Кодекс честі адміністративного працівника, Біла книга з європейського управління, План дій з покращення регулювання, Комюніке із взаємодії у законодавчому процесі та Комюніке з підвищення культури діалогу і консультацій. До прикладу, згідно з останнім актом, встановлено загальні принципи і стандарти лобіювання і сформовано електронну базу даних CONNECS (Consultation the European Commission and Civil Society), яка дозволяє відслідковувати контакти неурядових організацій і співробітників Європейської Комісії. Втім, необхідно зазначити, що перераховані вище акти мають здебільшого декларативний характер з нечітким формулюванням засад лобіювання. Новий етап обговорення проблематики лобіювання на рівні Європейського Союзу було започатковано у березні 2005 року після виступу члена Європейської Комісії від Естонії С. Каласса, який відповідав за адміністративні питання, аудит і боротьбу зі службовими зловживаннями. Він різко засудив непрозорий характер діяльності європейських лобістів, яка, на його думку, «зробила Брюссель схожим на «чорний ящик», де незрозуміло, яким чином і хто приймає важливі для усієї Європи рішення, що … призводить до втрати довіри до усієї структури ЄС з боку громадськості». Для поліпшення ситуації, що склалася, розробили Європейську ініціативу прозорості (European transparency initiative). Основні її положення викладено у відповідному Комюніке Європейської Комісії, де передбачено невідкладне впровадження таких заходів: отримання інформації про реципієнтів фондів ЄС; протидія шахрайству; підвищення прозорості лобіювання; розробка етичних стандартів поведінки службовців, які приймають участь у законодавчому процесі тощо. На 60

розвиток запропонованих заходів на офіційному сайті Європейської Комісії було опубліковано список із 1,2 тисячі експертів, які беруть участь у роботі Європейської ініціативи прозорості. Разом з тим, на думку низки впливових лобістських об’єднань, у цілому представлений акт не містить принципових нововведень у галузі регулювання лобіювання, залишаючи зпоміж іншого відкритим питання про обов’язковість реєстрування лобістів і лобістських об’єднань, які діють у Брюсселі. У травні 2006 року Європейська Комісія оприлюднила так звану Зелену книгу з Європейської ініціативи прозорості. Головними її тезами були: відмова від примусової реєстрації лобістів і вимоги «вжити жорсткіших заходів із саморегуляції лобіювання», які містять добровільну систему реє-стрування; єдиний кодекс поведінки лобістів, створений на базі вже наявних; санкції за порушення реєстраційних правил чи положень кодексу. У цій самій Книзі сформовано загальне поняття лобіювання як будь-якого виду діяльності, що має за мету вплинути на формування політики та законотворчий процес європейських інститутів. Сучасний стан урегулювання лобіювання на рівні ЄС. У владних інституціях Європейського Союзу професійне представництво інтересів громадськості було урегульовано шляхом запровадження у 2012 році Реєстру прозорості (Transparency register), яким спільно керують Європейський парламент і Європейська комісія. Такий крок було здійснено відповідно до пункту 27 Міжвідомчої угоди про Реєстр прозорості для того, щоб отримати інформацію про зацікавлених сторін, які здійснюють професійне представництво інтересів громадськості в органах публічної влади ЄС. Запровадження Реєстру було обґрунтовано двома чинниками. По-перше, взаємодія органів публічної влади Європейського Союзу з громадськістю є постійною, законною і необхідною для якості демократії, забезпечуючи у такий спосіб адекватну політику, що відповідає потребам і реаліям сьогодення. По-друге, громадяни мають право очікувати, що професійне представництво інтересів громадськості в органах публічної влади ЄС є прозорим і відповідає закону, а також передбачає повагу до етичних принципів, уникаючи при цьому надмірного тиску, незаконного або привілейованого доступу до інформації чи осіб, які приймають рішення. Реєстр прозорості надає громадянам прямий і єдиний доступ до інформації про те, хто займається діяльністю зі здійснення впливу на прийняття нормативно-правових актів у Європейському Союзі; який характер інтересів, які відстоюють; який рівень ресурсів, що їх витратили на професійне представництво інтересів громадськості в органах публічної влади ЄС. Усі особи, які отримали запис у Реєстрі прозорості дотримуються Кодексу поведінки, який є обов’язковим для всіх організацій і самостійно зайнятих осіб.

Кодекс поведінки у Додатку 3 до Міжінституційної угоди про Реєстр прозорості 2014 року встановлює правила для всіх зареєстрованих і визначає основоположні принципи стандартів поведінки для усіх відносин з інституціями ЄС7. ----«Сторони цієї Угоди погоджуються, що всі представники зацікавлених груп, які взаємодіють з ними одноразово чи на регулярній основі, зареєстровані чи ні, повинні дотримуватися цього Кодексу поведінки. У відносинах з інституціями ЄС та їхніми членами, посадовцями й іншими працівниками представники зацікавлених груп зобов’язані: (a) завжди ідентифікувати себе за назвою/ іменем і реєстраційним номером (якщо застосовно) і за організацією чи організаціями, на яку/ які вони працюють або яку/ які представляють; заявляти про інтереси, цілі чи завдання, які вони пропагують, і (де застосовно) зазначати клієнтів або членів, яких вони представляють; (b) не добиватися або не намагатися добиватися інформації чи рішень нечесним шляхом або шляхом застосування неналежного тиску чи поведінки; (c) не заявляти про будь-які формальні відносини з Європейським Союзом чи будь-якою з його інституцій при веденні справ з третіми сторонами; не позиціонувати надані реєстрацією права у спосіб, який дезінформує треті сторони або посадовців чи інших працівників Європейського Союзу; не використовувати логотипи інституцій Європейського Союзу без явно вираженого дозволу; (d) забезпечити повноту, актуальність і правдивість інформації, яку надано при реєстрації і під час подальшої діяльності, яку охоплює Реєстр; погодитися, що вся надана інформація підлягає вивченню, і відповідати на адміністративні запити щодо надання додаткової чи оновленої інформації; e) не продавати третім сторонам копії документів, отриманих від інституцій ЄС; (f) в цілому дотримуватися усіх правил, кодексів і практик належного управління, встановлених інституціями ЄС, і не створювати перешкод для їх виконання і застосування; (g) не спонукати Членів інституцій Європейського Союзу, посадовців чи інших працівників Європейського Союзу або

Annex III. Code of Conduct / Official Journal of the European Union. 19.9.2014. – P. 21 7

L. 277 /

асистентів/ стажерів таких Членів порушувати правила і стандарти поведінки, які їх стосуються; (h) при прийнятті на роботу колишніх посадовців чи інших працівників Європейського Союзу, асистентів/ стажерів Членів інституцій ЄС поважати зобов’язання таких працівників дотримуватися правил і вимог конфіденційності, які їх стосуються; (i) отримати попередню згоду відповідного Члена або Членів Європейського Парламенту на будь-які договірні відносини чи прийняття на роботу особи з безпосереднього оточення Члена; (j) дотримуватися будь-яких встановлених правил щодо прав і обов’язків колишніх Членів Європейського Парламенту і Європейської Комісії; (k) повідомити будь-які організації, які вони представляють, про свої зобов’язання перед інституціями ЄС. Особи, внесені у реєстр Європейського Парламенту з метою видачі персональної перепустки без права передачі, яка надає доступ до приміщень/ будівель Європейського Парламенту, зобов’язані: (l) завжди носити перепустку на видному місці під час перебування в Європейському Парламенті; (m) чітко дотримуватися відповідних Регламентів Європейського Парламенту; (n) прийняти той факт, що будь-яке рішення щодо запиту на отримання доступу до приміщень/ будівель Європейського Парламенту є виключно прерогативою Парламенту і що реєстрація не надає автоматичного права на отримання такої перепустки». Механізм розгляду скарг і санкцій забезпечує належне виконання вказаних правил. За результатами оприлюдненого звіту діяльності Реєстру прозорості у 2013 році в ньому було зареєстровано 6000 офіційних представників інтересів громадськості в органах публічної влади ЄС. Шість ознак належного запису до Реєстру, згідно з Керівними принципами, розробленими для практичного застосування положення Міжвідомчої Угоди про Реєстр прозорості. 1. Прозорий. Його зроблено у відповідному розділі; викладення цілей впливу і чіткий перелік контактів, особливо щодо діяльності в Брюсселі або інших контактів з інститутами ЄС. 2. Відповідний. Чітко окреслює дії, які виконує власник реєстрації і які підпадають під сферу Реєстр прозорості. 3. Точний. Подає запитувану інформацію чітко, послідовно, повністю і правильно. 63

4. Добре структурований. Не надто довгий і не надто поверховий; містить посилання на інформацію у відповідних випадках. 5. Своєчасний. Регулярно оновлюють інформацію щодо діяльності, контактну, фінансову і кадрову інформацію. 6. Затверджений. Здійснений через внутрішнє консультування, схвалений керівництвом і поширений на весь відповідний персонал. Реєстратор не повинен зловживати реєстрацією, представляти себе або інформувати, що наявність у реєстрі дає якийсь особливий статус чи привілеї, надані установами ЄС. Структура Реєстру прозорості, згідно з даними, внесеними до нього станом на 14 квітня 2015 року № з/п І.

Сектор

Професійні особи-консультанти Професійні консультанти Юридичні фірми Самостійно зайняті консультанти ІІ. Внутрішні лобісти Компанії та групи Торгові і ділові асоціації Профспілки і професійні асоціації Інші організації ІІІ. Неурядові організації Неурядові організації, платформи, мережі тощо ІV. Мозкові центри й академічні інститути Мозкові центри і науково-дослідні установи Академічні інститути V. Релігійні організації Організації, що представляють церкви і релігійні громади Організації, що представляють місцеві, регіональні та муніципальні органи VІ. влади, інші державні або змішані особи тощо Регіональні структури Інші субнаціональні публічні органи Транснаціональні асоціації та мережі громадських регіональних або інших субнаціональних органів влади 64

Кількість зареєстрованих осіб 1060 640 110 310 4087 1293 2205 347 242 2160 2160 599 427 172 43 43 406 150 162 21

Інші публічні або змішані особи, створені відповідно до закону, метою якого є діяльність в інтересах суспільства VІІ. Загальна кількість

73 8355

Конституційно-правовим підґрунтям лобіювання на рівні Європейського Союзу є низка статей засновницьких договорів ЄС. Зокрема, згідно зі ст. ст. 21, 194 та 195 Договором про заснування Європейського Союзу, громадяни Спільноти мають право направляти петиції до Європейського парламенту, при якому діє спеціально уповноважена особа – Парламентський посередник, який займається розглядом заяв і скарг громадян ЄС, їх вирішенням і звітуванням на основі аналізу отриманих звернень перед Європарламентом. Прикладом вдалого використання петиційного права у лобіюванні є дії декількох екологічних організацій, які подали до Європейського парламенту петицію, підписану 2,5 млн. громадян Європейського Союзу. Суб’єктами лобіювання на рівні ЄС є комерційні, некомерційні та регіональні лобістські представництва у Брюсселі. Кількість офіційно зареєстрованих осіб у Брюсселі в галузі лобіювання демонструє динаміку щодо постійного збільшення – з 10 000 лобістів (1992) до 50 000 (1997). Помітно зросла і кількість зареєстрованих лобістських представництв – з 200 (1960) до 3000 (1998). Сутнісною рисою цих організацій є їхній «вторинний» характер як об’єднань уже наявних структур – це не організації громадян, а об’єднання, які оформилися у національному або наднаціональному масштабі – пікові асоціації підприємців і промисловців, профспілок, громадських організацій тощо. Об’єктом лобіювання на рівні Європейського Союзу є органи влади ЄС, які складають так званий «інституційний трикутних ЄС» – Європейський парламент, Європейська комісія та Рада міністрів ЄС, а предметом лобіювання – нормативно-правові та політико-правові акти цих органів. Сприяло інституційному оформленню лобіювання започаткування представниками владних інституцій ЄС з метою пом’якшення «дефіциту демократії», що існує у Союзі, ініціативи «ведення діалогу» із різного роду товариствами й об’єднаннями, які стали дієвою платформою для репрезентації перед владними інституціями ЄС лобістських проектів. Найбільш апробованою формою співпраці є функціонування під егідою ЄС близько тисячі комісій, які мають консультативний, дорадчий або експертний статус. При їх формуванні та фінансуванні перевагу надають єврогрупам, структурно організованим на наднаціональному рівні (наднаціональні асоціації бізнесу, профспілок тощо). Тобто, «згори» заохочують тенденцію до самоорганізації та інституціоналізації асоціативних суб’єктів 65

лобіювання. Це також зумовлено кадровим дефіцитом у владних установах Союзу. За оцінками зарубіжних науковців, в інституціях ЄС працевлаштовано 0,8 осіб із розрахунку на кожні 10 тис. населення, при тому що у національних державах це 322 особи на 10 тисяч. Фахівці вважають, що таким чином на рівні ЄС складається «комітетська система» підготовки рішень, яка активно взаємодіє з наднаціональними владними установами. Депутат Європейського парламенту від Великобританії Г. Форд з цього приводу зазначив: «Лобісти відіграють важливу і конструктивну роль, і діалог членів Європейського парламенту з роботодавцями і працівниками, товариствами споживачів і групами інтересів просто необхідний. Але ми повинні бути впевнені, що діалог ... не перетворюють на угоду чи покупку». Утім, численні польові дослідження лобіювання в ЄС дозволяють робити висновок про те, що лобіювання є інтегральним інституційним елементом у забезпеченні діалогових механізмів між громадськістю та владними органами Євросоюзу в процесі прийняття нормативно-правових актів. Це, у свою чергу, сприяє підвищенню рівня розробки технічних аспектів законопроектів, які готують з огляду на наявність кваліфікованого експертного забезпечення та більш зваженого підходу у вирішенні відповідних нагальних питань нормативного характеру. З конституційно-правових позицій варто виділити три основні риси лобіювання у Європейському Союзі:  по-перше, це усвідомлення як державами-членами ЄС, так і його керівними органами необхідності взаємодії з суб’єктами лобіювання у правотворчій галузі та інституційне оформлення даних відносин;  по-друге, це здатність громадян Спільноти швидко реагувати на зміни у розподілі повноважень між органами влади і відповідно мобілізуватися й адаптувати стратегії лобістського впливу на формування законодавства ЄС;  по-третє, це врахування специфіки правотворчого процесу ЄС, який характеризує багаторівневістю, застосування різного роду процедур, а також активність лобістів і лобістських об’єднань на різних рівнях прийняття нормативно-правових актів, включаючи і регіональний.

3.2. Рада Європи Регіональною міжнародною організацією, яка одна з перших почала сприяти впровадженню законодавства про лобіювання, є Рада Європи. Як зазначено у Доповіді Комітету з економічних справ і розвитку Парламентської Асамблеї Ради Європи від 5 червня 2009 року, Асамблея переконана, що багатоманітність інтересів є важливою ознакою демократії, і що члени суспільства можуть цілком законно організовуватися та 66

лобіювати свої інтереси. Однак нерегульоване, таємне лобіювання спроможне підірвати демократичні принципи і належне урядування. В умовах демократії всі інтереси слід належним чином враховувати і всі громадяни повинні мати рівний доступ до закону та прийняття правових актів. П’ять важливих чинників щодо регулювання інституту лобіювання, які визначені Парламентською Асамблею Ради Європи:  дуже мало держав-учасниць Ради Європи певним чином врегулювали лобістську діяльність. Серед 14 країн, які врегулювали лобіювання або розглядали це питання у своїх парламентах, лише чотири європейські країни прийняли відповідні закони;  стурбованість тим фактом, що така ситуація може підірвати демократичні принципи і належне урядування у тих державах-учасницях Ради Європи, де демократичні традиції ще недостатньо глибоко укорінені і де брак ефективного механізму стримувань і противаг з боку громадянського суспільства становить небезпеку;  стурбованість тим, що за останні десятиліття спостережено різке падіння довіри громадськості до політиків у багатьох держава-учасницях Ради Європи. Брак прозорості у політичному лобіюванні, очевидно, складає одну з причин цього явища;  переконаність, що у демократичному суспільстві громадяни мають право знати, хто саме займається лобіюванням і впливає на прийняття політичних рішень, голосування депутатів парламенту. Таким чином підвищення прозорості лобістської діяльності може зробити політичних гравців відповідальнішими і відновити довіру громадськості до демократичного функціонування органів влади;  громадяни вважають доступ до політиків з метою надання їм інформації і намаганням вплинути на їхні рішення одним зі своїх демократичних прав. Однак доступ до можливості здійснювати лобіювання має бути справедливим, рівним, прозорим і регульованим демократичними правилами. Якщо громадяни не бачать, що вони мають реальний вплив на осіб, які приймають політичні рішення, демократія може бути підірваною. Акти статутних органів Ради Європи, які спрямовані на урегулювання лобіювання:  По боротьбі з корупцією: Резолюція ПАРЄ № 1214 (2000);  Про фінансування політичних партій: Рекомендація ПАРЄ № 1516 (2001), Резолюція ПАРЄ 1264 (2001) і Резолюція ПАРЄ № 1546 (2007);  Про корпоративну етику в Європі: Резолюція ПАРЄ № 1392 (2004);  Про конфлікт інтересів членів Парламентської Асамблеї Ради Європи: Резолюція ПАРЄ № 1554 (2007); 67

 Про стан демократії і прав людини у Європі: Резолюція ПАРЄ № 1547 (2007) і Рекомендація ПАРЄ № 1791 (2007);  Про консультативний статус міжнародних неурядових організацій у Раді Європи: Резолюція Комітету Міністрів № 8 (2003);  Про статус партнерства між Радою Європи і національними неурядовими організаціями: Резолюція Комітету Міністрів № 9 (2003);  серія звітів щодо держав-учасниць, підготована у рамках процедури моніторингу Асамблеєю їхніх зобов’язань. Недоліки актів статутних органів Ради Європи, які спрямовані на урегулювання лобіювання. Незважаючи на прогресивний потенціал вище наведених актів статутних органів Ради Європи, правила щодо відносин із зацікавленими особами виписані нечітко. Відповідні положення містяться у різних внутрішніх положеннях для персоналу й у Статуті (Статті 36, 40 і Законодавче рішення (51)30 щодо відносин з міжурядовими і неурядовими міжнародними організаціями) або кодифіковані у кількох актах, прийнятих органами Ради Європи (Комітетом міністрів і Парламентською асамблеєю). Подальші спроби статутних органів Ради Європи щодо урегулювання лобіювання. З метою більш ретельного і якісного регулювання лобістських відносин, які існують як на рівні статутних органів Ради Європи, так і органів влади її держав-членів, це питання було порушено під час проведення Радою Європи у Страсбурзі 20-21 листопада 2006 року Конференції з питань боротьби з економічною злочинністю і корупцією та захисту демократії. На ній, зокрема, було констатовано, що дуже мало держав-членів ради Європи більш чи менш ефективно врегулювали лобіювання. Проведення заходів з обговорення питання вдосконалення регулювання лобіювання у Раді Європи співвіднесли з дослідженням фактичного стану лобістських відносин у порівняльному зіставленні з конституційно-правовим досвідом США та Канади. За результатами їх вивчення Комітетом з економічних справ і розвитку Парламентської Асамблеї Ради Європи було підготовано Доповідь «Лобіювання у демократичному суспільстві (Європейський Кодекс етики з лобіювання)» (Документ № 11937 від 5 червня 2009 року). У цій Доповіді зроблено рекомендацію Комітету Міністрів Ради Європи щодо спеціального урегулювання лобіювання шляхом розроблення Європейського кодексу поведінки у галузі лобіювання (European Code of conduct on lobbying). Шість принципів, які повинні лежати в основі Європейського кодексу поведінки у галузі лобіювання. 1. Лобіювання має бути визначено дуже чітко, з розмежуванням лобіювання як професійної оплачуваної діяльності та діяльності організацій громадянського суспільства. 2. Слід підвищити відкритість і прозорість у сфері лобіювання. 68

3. Має бути викладено правила, що стосуються політиків, державних службовців, лобістів і комерційних підприємств, включаючи принципи потенційних конфліктів інтересів і період часу після залишення посади, протягом якого має бути заборонено здійснювати лобіювання. 4. Осіб, які здійснюють лобіювання, має бути зареєстровано у спеціальному реєстрі. 5. З лобістськими організаціями має бути проведено попередні консультації щодо будь-якого законопроекту у цій сфері. 6. Слід заохочувати детально визначене, прозоре, чесне лобіювання з метою покращення публічного іміджу осіб, зайнятих у цій діяльності. Позитивні здобутки статутних органів Ради Європи щодо урегулювання лобіювання. Ініційований Парламентською Асамблеєю Ради Європи Європейський кодекс поведінки лобістів як один із низки законодавчих механізмів може стати важливим кроком у зміцненні прозорості, відповідальності, громадянської довіри й участі громадян у демократичному процесі. Наявність позаправового і тіньового лобіювання у Раді Європи, незважаючи на постійні практичні кроки її статутних органів, вказують на першочергову необхідність його прийняття. Це, у свою чергу, повинно заохотити держави-члени Ради Європи, у тому числі й Україну, яка є членом цієї міжнародної організації, до прийняття ефективних правил з лобіювання на національному рівні.

3.3. Організація економічного співробітництва та розвитку Чималих зусиль щодо урегулювання лобіювання докладає останнім часом Організація економічного співробітництва та розвитку (Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), яка є міжнародною організацією, що об’єднує 34 країни світу, більшість з яких є країнами з високим доходом громадян і високим Індексом людського розвитку. У 2009 році OECD провела огляд даних і досвіду національного регулювання, законодавства та саморегулювання лобістів. На підставі фактичних даних і вивчень порівняльних оглядів, тематичних досліджень по країнах і аналітичних основ, схвалених урядами, Організація економічного співробітництва та розвитку розробила 10 принципів. Щоб допомогти вирішити проблеми, пов’язані з лобіюванням, країни-члени OECD прийняли у 2010 році документ «Рекомендація про принципи прозорості та чесності в лобіюванні» (Recommendation on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying) як керівництво для осіб і рішення про те, як просувати належне управління в лобіюванні. Ефективне регулювання, на думку Організації економічного співробітництва та розвитку, залежить від таких елементів:  визначення понять «лобіст» і «лобіювання» повинні бути ясними й однозначними; 69

 розкриття інформації про лобіювання: ключові аспекти лобістів і лобіювання, об’єкти лобіювання, бенефіціарії, джерела фінансування і предмети лобіювання;  правила і керівні принципи встановлюють стандарти для очікуваної поведінки, наприклад, щоб уникнути зловживання конфіденційною інформацією, конфліктів інтересів і запобігти практиці «дверей, що обертаються»;  процедури забезпечення дотримання оформлення в єдиний спектр стратегій і механізмів, у тому числі моніторингу і виконання;  організаційне керівництво сприяє розвитку культури чесності та прозорості у повсякденній практиці за допомогою регулярного розкриття інформації та аудиту для забезпечення дотримання прозорості. Десять принципів Організації економічного співробітництва та розвитку для забезпечення прозорості та чесності в лобіюванні. I. Будівництво ефективних і справедливих рамок для відкритості та доступу. 1. Країни повинні забезпечити рівні умови для надання всім зацікавленим особам справедливого і рівного доступу до розробки і реалізації державної політики. 2. Правила і рекомендації з лобіювання повинні враховувати інтереси регулювання, пов’язані з практикою лобіювання, і поважати соціально-політичні й адміністративні контексти. 3. Правила і рекомендації з лобіювання повинні відповідати ширшій політиці та нормативно-правовій базі. 4. Країни повинні чітко визначити терміни «лобіювання» і «лобіст» або розробити правила і керівні принципи з лобіювання. II. Підвищення прозорості. 5. Країни повинні забезпечити адекватний ступінь прозорості, щоб державні посадові особи, громадяни і підприємства могли отримати достатню інформацію про лобіювання. 6. Країни повинні дозволити зацікавленим суб’єктам, у тому числі організаціям громадянського суспільства, діловим колам, засобам масової інформації і представникам широкої громадськості, уважно вивчити лобістську діяльність. III. Розвиток культури цілісності. 7. Країни повинні виховувати культуру чесності в громадських організаціях і прийняття рішень, забезпечуючи чіткі правила і керівні принципи поведінки державних посадових осіб. 8. Лобісти повинні відповідати стандартам професіоналізму і прозорості; вони поділяють відповідальність за сприяння формуванню культури прозорості та чесності в лобіюванні.

VI. Механізми для ефективного здійснення, дотримання і розгляду. 9. Країни повинні залучати ключових учасників у реалізацію узгодженого спектру стратегій і практики з метою дотримання чесності лобіювання. 10. Країни повинні розглянути питання про функціонування їхніх правил і керівних принципів, пов'язаних із лобіюванням на періодичній основі і внести необхідні корективи у світлі накопиченого досвіду. Ключові засади процесу розробки 10 принципів OECD для забезпечення прозорості та чесності в лобіюванні. Організація економічного співробітництва та розвитку завершила проведення широких консультацій у грудні 2009 року з більш ніж ста зацікавленими сторонами, у тому числі законодавцями, представниками приватного сектору, лобістськими асоціаціями, організаціями громадянського суспільства, профспілками, мозковими центрами, науковцями, а також міжнародними і регіональними державними організаціями. Всі зацікавлені сторони визнали, що принципи були своєчасними й актуальними. Зворотній зв’язок дав змогу зрозуміти, що принципи правильно вирішують основні питання та є стовпами для застосування принципів сумлінного управління в лобіюванні. Ґрунтуючись на результатах проведення багатосторонніх консультацій, консолідовані принципи було прийнято Радою OECD як рекомендації у 2010 році. Принципи відображають досвід країн з різними соціальнополітичними й адміністративними контекстами і слугують вказівкою для осіб, які приймають рішення у виконавчій і законодавчій гілках влади як на національному, так і субнаціональному рівні. Принципи розробляли паралельно з Європейською ініціативою прозорості та Кодексом поведінки представників інтересів Європейської комісії. Позитивні здобутки впровадження 10 принципів OECD для забезпечення прозорості та чесності в лобіюванні. Принципи Організації економічного співробітництва та розвитку для прозорості та чесності в лобіюванні допомогли особам, які приймають рішення у роз’язанні проблем, зумовлених практикою лобіювання. Це єдині міжнародні принципи адресації проблем, спричинених лобіюванням, і забезпечення керівництва інформацією про те, як відповідати очікуванням прозорості та підзвітності в процесі прийняття державних рішень. Вони є частиною стратегії OECD сильної, справедливої і прозорої економіки. Одним із основних здобутків у впровадженні 10 принципів OECD для забезпечення прозорості та чесності у лобіюванні є постійний моніторинг цього процесу. У Рекомендації Рада OECD доручила Комітету громадського управління (PGC) представити Раді звіт про прогрес, досягнутий у здійсненні цієї рекомендації, через три роки з моменту його прийняття і регулярно після цього. Три роки потому Комітет громадського 71

управління підбив підсумки про прогрес, досягнутий країнами-членами і ключовим партнером. Цей процес надав можливість розглянути еволюцію ризиків і проблем, а також визначити уроки у розробці і здійсненні заходів та встановити економічно ефективні рішення для забезпечення цілісності процесу прийняття рішень. Три ключові оглядові публікації OECD із забезпечення прозорості та чесності у лобіюванні. 1. Порівняльний огляд потенціалу та обмежень чинного законодавства і державного регулювання, корисний для лобістів, держави і суспільної довіри. Том 1: Підвищення прозорості в рамках законодавства, OECD (2009). 2. Порівняльний аналіз законів, політики і заходів, прийнятих у країнах OECD для уникнення конфлікту інтересів, коли чиновники залишають свої державні посади: Належна практика для недопущення конфлікту інтересів, OECD (2010). 3. Результати опитування OECD, проведеного серед найбільших зразкових лобістів, і результати досвіду саморегуляції, застосовуваної лобістськими об'єднаннями, корисний для лобістів, держави і суспільної довіри. Том 2: Сприяння цілісності саморегуляції, OECD (2012).

3.4. Модельне законотворення Співдружності Незалежних Держав (СНД) Міжнародною організацією на пострадянському просторі, яка почала активно сприяти урегулюванню лобіювання, є Співдружність Незалежних Держав. З метою активізації роботи щодо законодавчого урегулювання лобіювання у країнах, що входять до складу СНД, на ХХІІ Пленарному засіданні Міжпарламентської Асамблеї держав-учасниць СНД було прийнято Постанову № 22-16 від 15 листопада 2003 року, якою затверджено Модельний закон «Про регулювання лобістської діяльності в органах державної влади». Це документ рекомендаційного характеру, в якому містяться типові норми, які дають нормативну орієнтацію для національного законодавства про лобіювання. Він не є обов’язковим для законодавчих органів держав-учасниць СНД, а покликаний, найперше, виконувати функцію певного нормативно-орієнтувального стандарту. Головними цілями Модельного закону «Про регулювання лобістської діяльності в органах державної влади» є:  регулювання відносин, що виникають у процесі здійснення лобістської діяльності в органах державної влади;  сприяння реалізації конституційних прав громадян на участь особисто або через різні організації в управлінні державними справами за допомогою впливу на процес ухвалення рішень органами державної влади; 72

 легалізація просування у структурах влади галузевих, регіональних, корпоративних, суспільних, приватних та інших групових інтересів;  узгодження інтересів різних соціальних верств суспільства в діяльності органів державної влади. Предметом Модельного закону визначено лобістську діяльність в органах законодавчої і виконавчої влади. Здійснення лобістської діяльності в органах судової влади не допускається. Не можна вважати лобістами депутатів парламенту і їхніх помічників, посадових осіб органів законодавчої, виконавчої і судової влади, виборних посадових осіб адміністративно-територіальних одиниць, яких призначають. Цей Закон не стосується експертів і консультантів, яких призначають і запрошують за ініціатив органів державної влади для виступу в цьому органі, а також підготовки висновку з питання, що винесено на обговорення. У Модельному законі СНД «Про регулювання лобістської діяльності в органах державної влади» отримали закріплення: 1. Основні поняття у галузі лобіювання: лобістська діяльність – діяльність громадян, а також їхніх об’єднань зі встановлення контактів з посадовими особами і депутатами органів законодавчої влади з метою здійснення впливу від імені та в інтересах конкретних клієнтів на розробку, прийняття і реалізацією вказаними органами законодавчих актів, політичних рішень, підзаконних нормативноправових актів й адміністративних рішень; лобіст – громадянин, який здійснює за грошову (гонорар) або іншу винагороду лобістську діяльність в інтересах третіх осіб, який пройшов державну реєстрацію і має довіреність від клієнта із вказаними повноваженнями, а також співробітник організації, до службових обов’язків якого входить здійснення лобістської діяльності від імені та в інтересах цієї юридичної особи; лобістська фірма – комерційна юридична особа, яка має більш, ніж одного співробітника у постійному штаті. Співробітники діють як лобісти за умови, що їхня фірма не є їхнім клієнтом; клієнт – громадянин, комерційна або некомерційна юридична особа, за виключенням тих, хто має частку держави у статутному фонді, котрі наймають осіб, що здійснюють від їхнього імені лобістську діяльність. За таких умов, додано у Модельному законі, юридична особа, штатні співробітники якої діють як лобісти від її імені, є одночасно і клієнтом, і роботодавцем цього співробітника; лобістський контакт – усне, письмове, електронне або інше повідомлення, адресоване від імені клієнта посадовим особам і депутатам органів державної влади з метою впливу на законодавчий процес. 2. Повноваження органів державної влади у галузі лобістської діяльності полягають: а) у формуванні державної політики у галузі 73

державного регулювання лобістської діяльності; б) у розробці проектів законів та інших нормативних правових актів, які регламентують лобістську діяльність; в) здійснення контролю за виконанням законодавства про лобістську діяльність. 3. Права й обов’язки лобістів, їхніх клієнтів. 3.1. Лобіст має право: а) на отримання у відповідних державних органах будь-якої відкритої інформації, а також усіх поправок і пропозицій до законопроекту чи іншого нормативного акта, що є предметом лобіювання. Цю інформацію лобіст отримує в канцеляріях відповідних органів державної влади за встановлену плату; б) на допуск до органів виконавчої і законодавчої влади, їхніх структурних підрозділів і департаментів, можливість зустрічей із відповідними депутатами і посадовими особами в порядку, встановленому зазначеними органами; в) передавати на розгляд до органів державної влади інформаційноаналітичні матеріали, а також пропозиції щодо законопроектів, політичних й адміністративних рішень. Варто звернути увагу, що у цьому законі чітко виписано, що відмова у розгляді та ухваленні зазначених матеріалів не допускається; г) на оскарження дій посадових осіб органів у судовому порядку. 3.2. Обов’язки лобіста: а) зареєструватися у податковому органі за місцем проживання як індивідуальний підприємець, який надає консультаційні послуги, або подати довідку, видану юридичною особоюроботодавцем, про перебування у штаті; б) зареєструватися у Міністерстві юстиції й отримання ліцензію на право здійснювати лобістську діяльність; в) отримати акредитацію в органі, де заплановано здійснювати лобістську діяльність; г) у випадку, якщо клієнтом (роботодавцем) лобіста є іноземна особа, протягом п'яти днів після того, як сторони підписали відповідний договір, слід повідомити про нього Міністерству юстиції і переконатися в отриманні цієї інформації; д) подати посадовій особі, з якою вступає в лобістський контакт, інформацію про свою реєстрацію в Міністерстві юстиції, у тому числі й дату реєстрації та номер ліцензії; е) представляти за підсумками діяльності звіти в установленому порядку. 3.3. Права й обов’язки клієнта. Клієнт має право на кваліфіковане представлення лобістом його інтересів в органах державної влади за загальноприйнятими розцінками або за взаємною домовленістю. Втім, клієнт зобов’язаний не втручатися у поточну діяльність лобіста, здійснюючи фун-кції контролю і прийняття або неприйняття результатів проведеної роботи шляхом складання відповідного акту. Про витрати коштів й одержувачів коштів клієнт зобов’язаний повідомити у письмовій формі Міністерство юстиції та податкові органи за місцем своєї реєстрації протягом тридцяти днів після їх здійснення. Витрати на лобістські цілі належать до статті бухгалтерського балансу клієнта «Собівартість робіт, послуг». 74

4. Порядок реєстрації й акредитації лобістів. Міністерство юстиції на основі поданої особою відповідної заяви реєструє лобіста і видає ліцензію на здійснення лобістської діяльності. У заяві особа повинна вказати такі відомості: прізвище, ім'я, по-батькові, рік народження, паспортні дані, основне місце роботи (якщо таке є), освіта, домашня адреса і номер телефону або інший спосіб зв'язку, законодавчий інтерес, якщо такий вже є. Юридична особа (лобістська фірма) додатково подає нотаріально завірені копії установчих документів і списки громадян, які є співробітниками, із зазначенням усіх їхніх даних, перерахованих у частині першій цієї статті. Юридична особа несе відповідальність за достовірність поданих даних від-повідно до чинного законодавства. Заяву громадянина Міністерство юстиції розглядає протягом двадцяти днів. За відсутності обмежень особі безкоштовно протягом п'яти днів видають тимчасову ліцензію з терміном дії один місяць, після отримання якої лобіст має право почати свою діяльність. Протягом терміну дії тимчасової ліцензії лобіст зобов'язаний зареєструватися як індивідуальний під-приємець у податковому органі за місцем проживання. Реєстрація індивідуальним підприємцем не потрібна тоді, коли лобіст є співробітником юридичної особи-роботодавця або лобістської фірми. Після закінчення терміну дії тимчасової ліцензії й отримання патенту на заняття підприємницької діяльністю, громадянин звертається до Міністерства юстиції, яке, перевіривши протягом десяти днів заявлені лобістом відомості, видає громадянинові постійну ліцензію, дійсну протягом трьох років. Продовжує термін дії ліцензії Міністерство юстиції у разі, якщо за тридцять днів до закінчення ліцензії лобіст письмово заявив про намір продовжити заняття лобістською діяльністю. Після реєстрації особи лобістом, згідно з Модельним законом, вона повинна пройти акредитацію у тих органах, де планує здійснювати лобіювання. Такими Модельний закон називає Палати парламенту, Уряд та Адміністрацію Президента. 5. Методи лобістської діяльності: а) подання посадовим особам органів державної влади інформації, документів, проектів адміністративних і політичних рішень з питань, що перебувають у провадженні зазначених органів; б) участь у роботі комітетів, комісій, фракцій, депутатських груп та інших структур законодавчого органу, а також органів виконавчої влади за профілем питань, котрі лобіюють з дозволу зазначених органів; в) встановлення лобістських контактів з депутатами і посадовими особами органів державної влади з метою просування інтересів своїх клієнтів; г) зусилля на підтримку встановлення вказаних контактів шляхом проханнях про зустріч, запрошення на різні суспільні заходи з метою просування інтересу свого клієнта; д) організація публікацій і виступів у засобах масової інфор-мації на підтримку або проти конкретних законопроектів, рішень органів державної влади. Зазначений 75

перелік лобістських методів не є вичерпним, допускають використання інших, не заборонених чинним законодавством, методів. 6. Форми і строки звітності лобістів. Звіт лобіста повинен містити такі відомості: а) інформацію про клієнтів із зазначенням їхніх юридичних реквізитів, включаючи ідентифікаційні коди Державного статистичного комітету; б) перелік усіх матеріальних засобів, наданих ними, зокрема, і в тимчасове користування, на суму не менше однієї мінімальної заробітної плати; в) законодавчий інтерес клієнта; г) опис витрат та їх одержувачі; д) досягнуті результати; ж) перелік органів державної влади, з якими лобіст вступав у лобістські контакти. Лобіст зобов'язаний не пізніше, ніж через місяць після закінчення кожного календарного півріччя, а також після завершення своєї діяльності, надати в Міністерство юстиції звіт про свою діяльність. Звітність лобіста перед податковими органами регламентує чинне законодавство про порядок бухгалтерської звітності. 7. Відповідальність за порушення законодавства про лобістську діяльність. Визначено штраф різного розміру залежно від тяжкості правопорушення, призупинення дії акредитації чи ліцензії. Притягнення до юридичної відповідальності осіб, які займаються лобістською діяльністю без реєстрації, здійснюють у судовому порядку за позовом Міністерства юстиції. Відповідальність лобіста перед клієнтом визначає укладений між ними договір про надання лобістських послуг. Усі спірні питання між лобістом і клієнтом вирішують у судових органах. Отже, на рівні СНД суттєво оптимізовано роботу щодо інституційного оформлення лобіювання. Однак відсутність відпрацьованих демократичних механізмів взаємодії влади і суспільства та неподолання негативних стереотипних уявлень щодо лобіювання, значно стримують його інституційне оформлення. Ці фактори, безумовно, повинні бути взяті до уваги країнами-учасницями СНД, передусім Україною. Імпульсом для законо-давчого урегулювання лобіювання на національному рівні країн СНД стало ухвалення 15 листопада 2003 року Міжпарламентською Асамблеєю держав-учасниць СНД Модельного закону «Про регулювання лобістської діяльності в органах державної влади». Незважаючи на його рекомендаційних характер, маємо надію, що факт прийняття такого закону на рівні Співдружності, сприятиме щонайшвидшому ухваленню закону про лобіювання в Україні.

РОЗДІЛ 4. КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ ЗАКОНОДАВЧОГО УРЕГУЛЮВАННЯ ЛОБІЮВАННЯ В УКРАЇНІ (В. Федоренко, д.ю.н., професор)

4.1. Конституційні засади запровадження інституту лобіювання в Україні У Конституції України відсутня норма, яка безпосередньо закріплює за фізичними чи юридичними особами, а також їхніми об’єднаннями, право на лобіювання власних інтересів чи інтересів третіх осіб під час прийня-ття нормативно-правових актів. Подібна ситуація з конституційним унормуванням інституту лобіювання не є унікальною. На сьогодні правовий статус і порядок діяльності лобістів не встановлює жодна конституція країн світу. Марно шукати окремі розділи, статті чи навіть частини конституцій Німеччини, Польщі, США, Японії та інших держав, де лобіювання стало звичною юридичною практикою. Разом із тим, є низка статей Конституції України, які створюють умови для реалізації цього права. Зокрема, конституційні норми визначають, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює свою владу як безпосередньо, так і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (ст. 5), народне волевиявлення здійснюють через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії (ст. 69), засідання Верховної Ради України проводять відкрито. Закрите засідання проводять за рішенням більшості від конституційного складу (ст. 84) тощо. Таким чином, конституційні засади інституту лобіювання – це унормовані в Основному Законі керівні початки, принципи і підстави для легітимізації та функціонування лобіювання. Узагальнюючи та систематизуючи конституційні засади лобіювання в Україні, можна виокремити такі:  повага до прав і свобод людини, включно з правом кожного брати участь в управлінні державними справами;  утвердження верховенства права і демократії у побудові взаємин у трикутнику «людина-суспільство-держава»;  налагодження соціально відповідальної взаємодії держави, громадянського суспільства і бізнесу, пошук нових форм такої взаємодії;  забезпечення громадського контролю за діяльністю органів державної влади й органів місцевого самоврядування і за

діяльністю їхніх посадових осіб, запобігання і протидія корупції у цій сфері правовідносин;  удосконалення стратегій, методів і форм здійснення правотворчої і нормопроектної діяльності як засіб забезпечення ефективності чинного законодавства. Конституція України також гарантує кожному право: – на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань (ч. 1 ст. 34); – вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб – на свій вибір (ч. 2 ст. 34); – на свободу об’єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення й захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів (ст. 36); – брати участь в управлінні державними справами (ст. 38); – мати рівне право доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (ст. 38); – збиратися мирно, без зброї та проводити збори, мітинги, походи і демонстрації (ст. 39); – направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, а також до їх посадових та службових осіб (ст. 40); – на працю та вільний вибір професії (ст. 43); – на страйк, для громадян, що працюють, з метою захисту своїх економічних і соціальних інтересів (ст. 44); – будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань (ст. 55) тощо. Можливість здійснення лобіювання в Україні також частково урегульовують положення: Законів України: – «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» від 5 липня 2012 року № 5076-VI; – «Про благодійництво та благодійні організації» від 16 вересня 1997 року № 531; – «Про громадські об’єднання» від 22 березня 2012 року № 4572- VI; – «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ; – «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року № 2939-VI; – «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» від 16 листопада 1992 року № 2782-ХІІ; – «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII; – «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки» від 14 жовтня 2014 року № 1699-VII; 78

– «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року № 1160-ІV; – «Про засади запобігання та протидії корупції» від 7 квітня 2011 року № 3206-VI; – «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 року № 393/96-ВР; – «Про інформацію» від 2 жовтня 1992 року № 2657-ХІІ; – «Про інформаційні агентства» від 28 лютого 1995 року № 74/95ВР; – «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року № 794VІІ; – «Про комітети Верховної Ради України» від 4 квітня 1995 року № 116/95-ВР; – «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 року № 586-ХІV; – «Про місцеве самоврядування в Україні від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР; – «Про молодіжні та дитячі громадські організації» від 1 грудня 1998 року № 281-ХІV; – «Про Національне антикорупційне бюро України» від 14 жовтня 2014 року № 1698-VII; – «Про політичні партії» від 5 квітня 2001 року № 2365-ІІІ; – «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» від 23 вересня 1997 року № 539/97-ВР; – «Про правила етичної поведінки» від 17 травня 2912 року № 4722VI; – «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» від 15 вересня 1999 року № 1045-ХІV; – «Про соціальний діалог в Україні» від 23 грудня 2010 року № 2862-VI; – «Про Регламент Верховної Ради України» від 10 лютого 2010 року № 1861-VI; – «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 7 червня 2001 року № 2493-ІІІ; – «Про статус депутатів місцевих рад» від 11 липня 2002 року № 93ІV; – «Про статус народного депутата України» від 17 листопада 1992 року № 2790-ХІІ; – «Про телебачення і радіомовлення» від 21 грудня 1993 року № 3759-ХІІ; – «Про торгово-промислові палати в Україні» від 2 грудня 1997 року № 671/97-ВР;

– «Про центральні органи виконавчої влади» від 19 квітня 2011 року № 3166-VI. Підзаконних нормативно-правових актів: – Указ Президента України «Питання сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні» від 25 січня 2012 року № 32/2012; – Указ Президента України «Про Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України» від 15 листопада 2006 року № 970/ 2006; – Указ Президента України «Про Положення про Раду представників кримськотатарського народу» від 7 квітня 2000 року № 573/2000; – Указ Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 31 жовтня 2008 року «Про стан протидії корупції в Україні» від 27 листопада 2008 року № 1101/2008; – Регламент Кабінету Міністрів України: затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950; – Постанова Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» від 3 листопада 2010 року № 996; – Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади» від 5 листопада 2008 року № 976; – Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні» від 25 травня 2011 року № 555; – Постанова Кабінету Міністрів України «Про підтримку діяльності торгово-промислових палат» від 1 квітня 1999 року № 529; – Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції сприяння органами виконавчої влади розвитку громадянського суспільства» від 21 листопада 2007 року № 1035-р; – Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Стратегії розвитку інформаційного суспільства в Україні» від 15 травня 2013 року № 386 р. тощо. Разом із тим, цілком очевидно, що загальні конституційні засади і фрагментарне регулювання окремих аспектів лобіювання у чинному законодавстві, особливо за умови неприйняття Закону «Про нормативноправові акти», не вирішує проблеми комплексної легітимізації інституту лобіювання в Україні. Ключем для розв’язання цієї проблеми є прийняття спеціального закону про лобіювання. Необхідність прийняття згаданого вище закону на сьогодні визначено пунктом 4 підрозділу 3 «Заходи» розділу «Запобігання корупції у представницьких органах влади» Закону України «Про засади державної 80

антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 20142017 роки» від 14 жовтня 2014 року № 1699-VII, який зобов’язує законодавця «ухвалити законодавство щодо визначення правових засад лобіювання». Оскільки оновлення влади й антикорупційна реформа визначені Стратегією сталого розвитку «Україна-2020» одним із пріоритетних напрямків вектору безпеки, то розробка і прийняття законопроекту про лобіювання стане нагальним завданням для народних депутатів України і, можливо, інших суб’єктів законодавчої ініціативи. Зокрема, Президента України, який відповідно до статті 106 Конституції України, забезпечує державну незалежність і національну безпеку. 4.2. Огляд вітчизняних законодавчих ініціатив щодо унормування інституту лобіювання Нині можна стверджувати, що інститут лобіювання отримав свій розвиток в Україні не лише на рівні ґрунтовних наукових концепцій і теорій та самостійних, нерідко контраверсійних, практик, а й втілився у низці спеціальних законопроектів, присвячених регулюванню лобістської діяльності. Незважаючи на неоднозначне сприйняття інституту лобіювання в українському суспільстві та державі, активні спроби його унормування припали на 1999-2009 роки. Народні депутати України внесли на розгляд парламенту чотири законопроекти про лобіювання. Один законопроект про лобіювання розробили у Міністерстві юстиції України і схвалили Урядом України у грудні 2009 року, але так і не внесли у парламент через зміну Уряду в 2010 році. Іще один законопроект, розроблений А. Ткачуком, хоча й не вносився на розгляд Верховної Ради України, але став предметом обговорення у науково-експертному середовищі в 2003 році. Саме ці шість законопроектів можна вважати основою законодавчого доробку України у сфері унормування правового статусу лобістів і їхніх об’єднань і здійснення ними лобістської діяльності. Деякі з них ми аналізували у процесі підготовки законопроекту «Про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів» (Про лобіювання)» у 2008-2009 роках.8 Інші буде проаналізовано нижче. Кожен із згаданих законопроектів, присвячених лобіюванню, має свої pro і contra і пропонує власні підходи до предмету і суб’єктів лобіювання, форм, методів і результатів лобістської діяльності тощо. 8

Проблеми легітимації інституту лобіювання в Україні та шляхи їх розв’язання. Матеріали громадського обговорення, м. Київ, 12 жовтня 2009 року / Передмов. М. Оніщук; Автор. і упор. В. Федоренко, Д. Базілевич, В. Нестерович, С. Юр’єв, Я. Кагляк / За аг. ред. В. Федоренка. – К.: СПД Москаленко, 2009. – 108 с. 81

Очевидно, що подальші кроки вітчизняного законодавця щодо легітимізації інституту лобіювання в Україні мають спиратися на сучасний досвід відповідних ініціатив. Розглянемо і проаналізуємо їх. 1. Проект Закону України «Про лобіювання в Україні» від 13 квітня 1999 р. № 3188, внесений до Верховної Ради України народним депутатом України І. Шаровим. Категоріально-понятійний апарат: – лобіювання – діяльність громадян і їхніх об’єднань будь-якого виду та форми, не заборонених законом, зокрема, політичні, релігійні, профспілкові, комерційні, жіночі, молодіжні тощо об’єднання, зареєстровані як «лобісти» для легального впливу на органи законодавчої і виконавчої державної влади та органи місцевого самоврядування, метою якого є відстоювання інтересів різних зацікавлених верств і груп населення у здійсненні певної економічної, соціальної, культурної політики в Україні, сприяння у здійсненні державою протекціоністської політики на національному, регіональному, галузевому рівнях, формування адекватного інтересам лобістів правового поля, системи практичної реалізації відповідних політичних і соціально-економічних програм, формування певної громадської думки в державі (ст. 1 проекту); – лобіювання – діяльність спрямована на здійснення впливу на депутатів, органи державної влади і місцевого самоврядування, на посадових осіб та інші об’єкти лобіювання, яку здійснюють лобістськими утворення, об’єднання і спілки лобістів за допомогою особистих зустрічей, письмових звернень, через засоби масової інформації або в інший законний спосіб (ст. 2 проекту); – лобіювання – використання незаборонених законодавством України засобів впливу на орган або представника влади для прийняття рішення, яке відповідає інтересам лобіста (ст. 3 проекту); – лобістська діяльність – будь-який контакт чи спроба контакту, включаючи підготовку і планування діяльності, дослідження та іншу підготовчу роботу, метою здійснення якої є її використання в контактах і координація лобістської діяльності з іншими (ст. 3 проекту). Суб’єкти лобіювання: – лобіст – фізична чи юридична особа, яка від власного імені або на замовлення інших зацікавлених осіб – груп інтересів – здійснює легальний вплив на Президента України, органи державної законодавчої або виконавчої влади й органи місцевого самоврядування, на посадових осіб зазначених органів та Адміністрації Президента України у межах й у спосіб, не заборонений законом (ст. 3 проекту); – професійний лобіст – фізична чи юридична особа, яка займається лобіюванням на замовлення: від імені клієнта, який зацікавлений у 82

лобіюванні тих чи інших офіційно визнаних для цієї мети об’єктів за грошову чи іншу винагороду (ст. 3 проекту); – лобістські утворення, об’єднання та спілки лобістів із всеукраїнським, місцевим і міжнародним статусом (ст. 17 проекту). – клієнт – особа чи організація, яка наймає іншу особу для проведення лобіювання від її імені (ст. 3 проекту). Форма легалізації суб’єктів лобіювання: – легалізація, офіційне визнання лобістського утворення, об’єднання або спілки лобістів є обов’язковою, її здійснюють шляхом реєстрації у Міністерстві юстиції України або шляхом повідомлення цьому органу про заснування (ст. 21, 22 проекту). Об’єктами лобіювання є: – Верховна Рада України; – народні депутати України; – Президент України; – Кабінет Міністрів України; – Національний банк України; – Верховна Рада Республіки Крим; – Рада Міністрів Республіки Крим; – місцеві органи державної влади; – органи місцевого самоврядування; – депутати місцевих органів влади; – посадові особи зазначених органів та Адміністрації [Секретаріату – Прим. автор.] Президента України (ст. 6 проекту). Предметом лобіювання є: – законодавчі акти; – підзаконні нормативно-правові акти (укази, постанови, рішення, програми тощо); – акти управління і виконання програми чи політики (включаючи переговори, надання державних контрактів, позик, грантів, дозволів чи ліцензій); – акти призначення особи на посаду, яке має затверджувати Верховна Рада чи Президент України (ст. 3 проекту). Методи лобіювання: – визначено через категорію «лобістський контакт» – усний чи письмовий, включаючи засоби електронного зв’язку, зв’язок з представником влади, який здійснено від власного імені або від імені зацікавленого клієнта щодо: формулювання, зміни чи прийняття законодавчого акта (включаючи законопроекти); формулювання, зміни чи прийняття іншого нормативно-правового акту (указу, постанови, рішення, програми тощо); управління і виконання програми чи політики (включаючи переговори, надання державних контрактів, позик, грантів,

дозволів чи ліцензій); призначення особи на посаду, яке має затверджувати Верховна Рада чи Президент України (ст. 3 проекту). Обмеження щодо здійснення лобіювання: – не підлягає легалізації як лобістська і заборонена у судовому порядку діяльність громадян і груп інтересів, які мають за мету: використання лобіювання для здійснення кримінально-карних діянь; розголошення інформації, яка є державною або іншою таємницею, охорону якої гарантує закон України; захоплення влади, зміну шляхом насильства конституційного ладу й у будь-якій протизаконній формі територіальної цілісності держави; підрив безпеки держави у формі ведення діяльності на користь іноземних держав; – пропаганда війни, насильства чи жорстокості, фашизму та неофашизму; розпалювання національної, соціальної і релігійної ворожнечі; створення незаконних воєнізованих формувань; вжиття заходів, які можна кваліфікувати як прояв недобросовісної конкуренції; обмеження загальновизнаних прав людини (ст. 9 проекту); – заборонено створювати лобістські утворень в органах судової влади або для впливу на останні, у Збройних Силах, Національній гвардії [Внутрішніх військах. – Прим. авт.] та Прикордонних військах [Державній прикордонній службі України. – Прим. авт.], у Службі безпеки, системі МВС або для впливу на будь-які силові органи або структури в Україні (ст. 10 проекту). Дискусійні і спірні положення: – наявність у законопроекті трьох визначень поняття «лобіювання», які неузгоджено між собою; – незрозумілим є подання у ст. 7 законопроекту дефініцій понять «лобіст» і «професійний лобіст», які мають відмінний зміст від тих, які наведено у ст. 3 проекту. Лобістом визначають фізичну чи юридичну особу, яка офіційно зареєстрована для здійснення лобіювання, яка діє виключно для задоволення і захисту своїх законних соціальних, економічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших інтересів у межах і в спосіб, що не заборонені Конституцією і законами України. Натомість професійний лобіст – це фізична чи юридична особа, яка легально здійснює лобіювання у межах і в спосіб, не заборонені Конституцією та законами України, за винагороду на замовлення осіб, які представляють національні, релігійні або галузеві інтереси, інтереси певних кіл, верств або груп населення; – визначення лобіста як юридичної особи є не зовсім коректним, оскільки точнішим для позначення цього є термін «лобістське об’єднання»; – використання у понятті «лобіст» категорії «групи інтересів» для позначення замовника лобістських послуг призводить до колізії правових норм безпосередньо у законопроекті, оскільки його автори при розкритті 84

змісту поняття «професійний лобіст» за аналогічної ситуації використовують термін «клієнт». Більше того, з нашої точки зору, «групи інтересів» є політологічною науковою категорією, використання її як юридичного поняття вважаємо некоректним; – надання права у ст. 30 проекту народним депутатам України, депутатам Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатам місцевих рад, посадовим особам органів державної влади та місцевого самоврядування, Секретаріату Президента України укладати контракти з лобістами, згідно з якими виконують роботу за додаткову винагороду, якщо це не заважає або не суперечить основним покладеним на зазначених посадових осіб функціям і повноваженням. Наявність такої норми створює умови для маскування під укладення контракту надання хабара службовій особі; – відсутність вимоги щодо заборони протягом певного часу, наприклад, трьох років, займатися лобіюванням особам, які займали посади в органах державної влади у випадку припинення їхніх повноважень, виходу у відставку або звільнення із займаної посади; – запозичення з іноземного досвіду окремих методів лобіювання, зокрема, категорії «лобістський контакт», яку використовують в американському лобістському законодавстві. Цю категорію адаптовано насамперед під американську систему лобістських відносин. Її інтегральним елементом є надзвичайно розвинені інституції громадянського суспільства на ґрунті усталеної легітимної лобістської практики. 2. Проект Закону України «Про правовий статус груп, об’єднаних спільними інтересами (лобістських груп) у Верховній Раді України» від 3 листопада 1999 р. № 3188-1, внесений до Верховної Ради України народним депутатом України Ю. Сахном. Суб’єкти лобіювання: – групи, об’єднані спільними інтересами, – об’єднання громадян України, що представляють певні економічні і соціальні інтереси зацікавлених верств і груп населення і мають право легальними шляхами впливати на формування законодавства України шляхом здійснення своєї діяльності у Верховній Раді України. До груп спільних інтересів не належать політичні партії (ст. 1 проекту); – групи спільних інтересів поділено на такі категорії: громадські організації; професійні спілки, організації підприємців або їхні об’єднання; міжпартійні і робочі групи; міжпарламентські групи (ст. 4, 5, 6, 7, 8 проекту).

Форма легалізації суб’єктів лобіювання: – реєстрацію груп спільних інтересів проводить відділ по роботі з групами спільних інтересів Секретаріату Верховної Ради України (ст. 9 проекту). Об’єктами лобіювання є правотворча діяльність таких суб’єктів: – народні депутати України; – депутатські фракції і групи у Верховній Раді України; – комітети і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України (ст. 3 проекту). Предмет лобіювання: – законодавчі акти Верховної Ради України (ст. 2 проекту). Методи лобіювання: – направлення народним депутатам України, депутатським фракціям і групам, комітетам Верховної Ради пропозицій до законодавчих актів, які готують до розгляду у першому читанні; – розповсюдження матеріалів для народних депутатів України, отримання у повному обсязі примірника документів, матеріалів, проектів законодавчих актів, які відповідають напрямку інтересів групи спільних інтересів; – участь представників груп спільних інтересів у засіданнях комітетів, депутатських груп і фракцій, тимчасових комісій, де розглядають питання, які входять до сфери їхніх інтересів; – викладення перед учасниками засідання позиції групи (ст. 14 проекту). Обмеження щодо здійснення лобіювання: – заборонено впливати на Голову Верховної Ради України, його заступників, працівників структурних підрозділів Секретаріату й управління справами Верховної Ради України (ст. 3 проекту). Дискусійні та спірні положення: – відсутність у законопроекті означення поняття «лобіювання», що в умовах легітимізації відповідного інституту в Україні не сприяє якіснішому законодавчому унормуванню лобіювання; – неунормованість категорії «суб’єкт лобіювання»; – відсутність правових обмежень, які встановлюють для діяльності суб’єктів лобіювання; – абсолютизування групового лобіювання, тобто можливість його здійснення лише у групі чи об’єднанні, що безумовно створює додаткові перепони при легітимізації лобіювання, оскільки індивідуальні лобісти опиняються поза межами правового регулювання; – при більш детальному розкритті поняття «групи, об’єднані спільними інтересами» у ст.ст. 4, 7 та 8 законопроекту виокремлення як лобістів групи з народних депутатів України, що є неоднозначним;

– відсутність вимоги щодо заборони протягом певного часу, наприклад, трьох років, займатися лобіюванням особам, які займали посади в органах державної влади у випадку припинення їхніх повноважень, виходу у відставку або звільнення із займаної посади; – виокремлення як об’єкти лобіювання лише законодавчого органу та його складових; – відсутність чіткості в унормуванні форм і методів лобіювання. Так, у ст. 14 фактично продубльовано права лобістів, які наведено у ст. 10 цього законопроекту. 3. Проект Закону України «Про діяльність лобістів у Верховній Раді України» від 9 листопада 2003 р. № 8429, внесений до Верховної Ради України народним депутатом України І. Гринівим. Суб’єкт лобіювання: – лобіст – зареєстрований у Верховній Раді України в передбаченому цим Законом порядку громадянин України, який на платній або безоплатній основі від імені та в інтересах юридичної особи (клієнта), в межах й у спосіб, не заборонені Конституцією України, цим та іншими законами України, здійснює вплив на суб’єктів, перелік яких визначено цим Законом, з метою впливу на розробку, обговорення і прийняття проектів законів України та інших рішень Верховної Ради України (лобістський вплив) (ст. 1 проекту). Форма легалізації суб’єктів лобіювання: – реєстрація лобістів у Верховній Раді України здійснює спеціально уповноважений підрозділ Апарату Верховної Ради України (ст. 6 проекту). Об’єктами лобіювання є: – народні депутати України; – комітети Верховної Ради України; – тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України (ст. 3 проекту). Предмет лобіювання: – проекти Законів України; – інші рішення Верховної Ради України нормативно-правового характеру (ст. 1, 4 та 5 проекту). Методи лобіювання: – підготовка і розповсюдження серед народних депутатів України пропозицій щодо необхідності прийняття нових законів України, внесення змін або скасування чинних законів України, інформаційно-аналітичних матеріалів, результатів соціологічних та інших досліджень щодо питань, які є предметом регулювання законами України; – контакти лобіста з народними депутатами України у формі прийому народним депутатом України; 87

– надсилання на ім’я народного депутата України поштою (електронною поштою) заяв, скарг і пропозицій; телефонні розмови, телеграфні або факсимільні повідомлення; – присутність на засіданнях комітетів або тимчасових спеціальних комісій Верховної Ради України та участь у їхній роботі; – організація і проведення семінарів, конференцій, слухань та інших публічних заходів із залученням до участі в них народних депутатів України; – інші незаборонені законодавством дії, які можуть вплинути на позицію народного депутата України щодо питань, які є предметом регулювання законами України (ст. 4 проекту). Обмеження щодо здійснення лобіювання: – заборонено чинити дії, які можуть вплинути на позицію народного депутата України щодо питань, які є предметом регулювання актами Верховної Ради України індивідуально-правового характеру; – заборонено чинити лобістський вплив шляхом погроз, надавати народним депутатам України гроші, товари, роботи, послуги, цінні папери, кредити, лотереї, інші матеріальні цінності безоплатно або на пільгових умовах самим лобістом або організацією, засновником, власником чи членом керівного органу якої є лобіст, а також заборонено здійснювати лобістський вплив у будь-який інший заборонений законами України спосіб; – заборонено здійснювати лобістський вплив, спрямований на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров’я населення (ст. 5 проекту). Дискусійні та спірні положення: – відсутність у законопроекті означення поняття «лобіювання», що в умовах легітимізації відповідного інституту в Україні не сприяє більш якісному законодавчому унормуванню лобіювання; – неунормованість категорії «суб’єкт лобіювання»; – відсутність вимоги щодо заборони протягом певного часу, наприклад, трьох років, займатися лобіюванням особам, які займали посади в органах державної влади у випадку припинення їхніх повноважень, виходу у відставку або звільнення із займаної посади; – виокремлення як клієнта лобістських послуг виключно юридичних осіб. Поза сумнівом, що останні є найпереважнішим замовником лобістських послуг, однак норми майбутнього закону не повинні створювати перепони для легітимного лобіювання власних інтересів фізичним особам, а також громадським організаціям, які легалізовані 88

відповідно до ст.ст. 14, 17 Закону України «Про об’єднання громадян» без створення юридичної особи, особливо на місцевому рівні; – вимога проекту сплачувати реєстраційний збір у сумі п’ятдесят мінімальних заробітних плат, помножених на кількість вказаних у заяві парламентських комітетів (тимчасових комісій), значно обмежує лобістський потенціал насамперед громадських ініціатив – так званого «третього сектору», який складає стрижень громадянського суспільства; – виокремлення об’єктом лобіювання лише законодавчого органу та його складових. 4. Проект Закону України «Про регулювання лобістської діяльності в органах державної влади» (не внесений до Верховної Ради України, оприлюднений 25 вересня 2003 р. А. Ткачуком у мережі інтернет). Категоріально-понятійний апарат: – лобістська діяльність – взаємодія юридичних і фізичних осіб з органами державної влади в особистих інтересах або інтересах окремих клієнтів з метою здійснення впливу на розробку та прийняття вказаними органами нормативно-правових актів та інших рішень (ст. 2 проекту). Суб’єкти лобіювання: – лобістська організація (компанія) – юридична особа, основними статутними завданнями якої є надання лобістських послуг (ст. 2, 6 проекту); – лобіст – громадянин України, що здійснює як безплатно, так і за грошову або іншу винагороду (гонорар) лобістську діяльність в інтересах третіх осіб (клієнтів), який зареєструвався як лобіст і отримав ліцензію на право заняття лобістською діяльністю у встановленому законом порядку (ст. 2, 5 проекту); – клієнт – українські й іноземні комерційні та некомерційні організації, які захищають свої інтереси (ст. 2, 10 проекту). Форма легалізації суб’єктів лобіювання: – реєстрацію лобістів і видачу їм ліцензій на право заняття лобістською діяльністю здійснює Міністерство юстиції України (ст. 7 проекту). Об’єктами лобіювання є діяльність: – Верховної Ради України та її структурних підрозділів; – органів виконавчої влади України і відповідних управлінь (департаментів) (ст. 3, 14 проекту). Предмет лобіювання: – нормативно-правові акти й інші рішення Верховної Ради України та органів виконавчої влади (ст. 2 проекту).

Методи лобіювання: – направлення до органів державної влади інформації, документів, проектів рішень з питань, які належать до їхньої компетенції; – участь у роботі комітетів, комісій, фракцій, депутатських груп та інших структур Верховної Ради України, а також органів виконавчої влади; – усні, письмові, телефонні, електронні та інші контакти з депутатами і посадовими особами органів державної влади з метою просування своїх інтересів або інтересів своїх клієнтів; – експертиза проектів законів та інших нормативних актів і рішень органів державної влади з наданням останнім результатів експертизи у випадку, коли її здійснено не за запитами цих органів; – організація публікацій і виступів у засобах масової інформації на підтримку конкретних законопроектів або рішень державних органів; – інші, не заборонені законом, способи взаємодії лобістів із законодавчими й виконавчими органами державної влади та їхніми представниками (ст. 13 проекту). Обмеження щодо здійснення лобіювання: – лобістами не можуть бути: особи, які займають посади в органах влади; експерти, консультанти і радники організацій державної влади; громадяни закордонних держав; особи без громадянства або з подвійним громадянством; особи, які мають судимість за кримінальні злочини і/або перебувають під слідством на момент реєстрації; неповнолітні; особи, що не мають вищої освіти; недієздатні особи, які стоять на обліку в психоневрологічних закладах; – особам, які займають посади в державних органах влади України, заборонено займатися лобістською діяльністю протягом одного року після припинення їхніх повноважень, у разі виходу у відставку або звільнення із зазначених посад; – клієнтами лобістської діяльності можуть бути тільки недержавні організації зі статусом юридичної особи; – заборонено здійснювати лобістську діяльність в органах судової влади (ст. 9 проекту). Дискусійні та спірні положення: – відсутність категорії «суб’єкт лобіювання»; – визначення лобістом винятково громадянина України; – виокремлення як клієнта лобістських послуг виключно юридичної особи; – можливість здійснення лобіювання у правоохоронних та контрольно-наглядових органах; – відсутність обмежень щодо об’єкту та предмету лобіювання. Беззаперечно, всі проаналізовані вище законопроекти є сміливими правотворчими ініціативами, які відображають принципову позицію їх 90

авторів і створюють певне теоретико-методологічне і нормопроектне підґрунтя для розробки нового проекту Закону України «Про лобіювання». Відповідний досвід нині є важливим, затребуваним і був використаний при розробці нового проекту Закону України «Про лобіювання» членами спеціально створеної робочої групи Міністерства юстиції України. 5. Проект Закону України «Про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів (про лобіювання)», схвалений Кабінетом Міністрів України 8 грудня 2009 року. Історія підготовки законопроекту. Цей законопроект став першою і донині єдиною законодавчою ініціативою Уряду України щодо унормування правового статусу лобістів і лобістської діяльності. Роботу над цим законопроектом розпочали 31 жовтня 2008 року, коли було прийнято Рішення Ради національної безпеки та оборони «Про стан протидії корупції в Україні», уведене у дію Указом Президента України від 27 листопада 2008 року № 1101/2008. Так, у підпункті 3 пункту першого цього Рішення Кабінету Міністрів України доручено невідкладно внести на розгляд Верховної Ради України проект закону України про лобіювання, прийняття якого зумовлено приєднанням України до Конвенції ООН проти корупції, Кримінальної конвенції Ради Європи проти корупції та Додаткового протоколу до неї. На виконання доручення Ради національної безпеки та оборони України Наказами Міністерства юстиції України від 15 січня 2009 року № 36/7 та від 14 лютого 2009 року № 142/7 було сформовано робочу групу з розробки концепції проекту Закону України «Про лобіювання» під керівництвом директора Департаменту конституційного та адміністративного права В. Федоренка. До складу робочої групи увійшли представники Міністерства юстиції України, Секретаріату Президента України, провідних наукових установ, вищих навчальних закладів і громадських організацій. За результатами місячної роботи 26 лютого 2009 року у рамках «круглого столу» на тему: «Лобіювання в Україні та за кордоном: досвід, проблеми і перспективи» робочою групою було представлено на громадське обговорення проект Концепції проекту Закону України «Про лобіювання». У заході взяли участь Міністр юстиції України М. Оніщук, Заступник Голови Місії США в Україні Дж. Петіт, депутат Британського парламенту, голова Міжпарламентської групи з питань України Дж. Гроган, народні депутати України, представники Секретаріату Президента України, Секретаріату Кабінету Міністрів України, громадських об’єднань, вітчизняні й іноземні науковці та експерти. Для подальших громадських обговорень засад законодавчого урегулювання лобіювання в Україні у мережі інтернет було 91

репрезентовано дискусійний Портал Lobbying.in.ua. Він став майданчиком для обговорення проблем теорії і практики лобіювання представниками інститутів громадянського суспільства і науково-експертного середовища. 2-3 квітня 2009 року заступник Міністра юстиції України презентував розроблений робочою групою проект Концепції проекту Закону України «Про лобіювання» у рамках проведення у Лондоні міжнародного правового форуму «Eurolower – 2009». А 22 квітня 2009 року на засіданні Кабінету Міністрів України Концепцію було схвалено Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 448-р, але під новою назвою – Концепція проекту Закону України «Про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів». Перейменування концепції Кабінет Міністрів України мотивував, найперше, стійкою асоціацією інституту лобіювання з корупцією у пересічних громадян. Також урядовим розпорядженням Міністерству юстиції України було доручено розробити до 1 листопада 2009 року проект Закону України «Про вплив громадськості на прийняття нормативноправових актів» (Про лобіювання)» з подальшим його внесенням до Верховної Ради України Кабінетом Міністрів України. Такий проект було розроблено, винесено на засідання Кабінету Міністрів України і схвалено 8 грудня 2009 року. Але у зв’язку зі зміною складу Уряду в 2010 році, цей законопроект так і не внесли на розгляд Верховної Ради України. Категоріально-понятійний апарат: – громадськість – фізичні особи і юридичні особи приватного права, їх об’єднання, які на добровільних засадах беруть участь у процесі підготовки та прийняття нормативно-правових актів органами державної влади, які визначені цим Законом; – лобіювання – легітимний вплив зареєстрованих і акредитованих у встановленому порядку осіб (лобістів і лобістських об’єднань) в інтересах замовників лобістських послуг на органи державної влади, їхніх посадових і службових осіб під час прийняття (участі у прийнятті) ними нормативноправових актів; – лобістська діяльність – підприємницька діяльність, яка включає сукупність будь-яких лобістських контактів чи спроб контактів суб’єкта лобістської діяльності та інші заходи, включаючи підготовку і планування діяльності, дослідження й іншу підготовчу роботу, метою якої є її використання у лобістських контактах, та координацію лобістської діяльності з іншими суб’єктами; – лобістські послуги – діяльність лобіста чи лобістського об’єднання в інтересах замовника лобістських послуг щодо здійснення легального впливу на визначені цим Законом органи державної влади, їхніх посадових і службових осіб під час прийняття (участі у прийнятті) ними нормативноправових актів (ст. 1 проекту). 92

Суб’єкти лобіювання: – лобіст чи лобістське об’єднання (ст. 1 проекту); – лобіст – фізична особа, зареєстрована у визначеному цим Законом порядку як суб’єкт лобістської діяльності, яка здійснює від власного імені або від імені лобістського об’єднання легальний вплив на визначені цим Законом органи державної влади, їхніх посадових і службових осіб, в інтересах замовника лобістських послуг (ст. 1 проекту); – лобістське об’єднання – юридична особа приватного права, заснована двома і більше лобістами, статутним завданням якої є здійснення лобіювання (ст. 11 проекту); – спілки й асоціації лобістів і лобістських об’єднань (ст. 21 проекту). Форма легалізації суб’єктів лобіювання: – реєстрацію суб’єкта лобістської діяльності здійснює Міністерство юстиції України (орган реєстрації) у порядку, визначеному законодавством України. Об’єктами лобіювання є: – нормопроектна діяльність органів державної влади, а також їхніх посадових чи службових осіб: – діяльність Верховної Ради України; – діяльність Президента України; – діяльність Кабінету Міністрів України; – діяльність міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (ст. 1 проекту). Предмет лобіювання: – соціально запитані нормативно-правові акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (ст. 1 проекту); Методи і форми лобіювання: – підготовка і розповсюдження пропозицій щодо необхідності прийняття нормативно-правових актів, інформаційно-аналітичних матеріалів, результатів соціологічних та інших досліджень щодо питань, які є предметом регулювання нормативно-правових актів; участь у розробці проектів нормативно-правових актів, які приймають визначені цим Законом органи державної влади; – контакти лобіста з посадовими і службовими особами органів державної влади, народними депутатами України, їхніми помічникамиконсультантами (телефонні розмови, надсилання поштою / електронною поштою заяв, скарг і пропозицій, телеграфні або факсимільні повідомлення); – участь у публічних заходах, які проводять органи державної влади, що визначені цим законопроектом;

– організація та проведення публічних заходів (круглих столів, конференцій, семінарів) за участі посадових і службових осіб органів державної влади, в яких акредитовані лобісти, та громадськості; – розміщення у засобах масової інформації коментарів фахівців, результатів різноманітних досліджень, опитувань, аналітичних матеріалів тощо; – інші не заборонені законодавством дії, які можуть вплинути на позицію органів державної влади, їхніх посадових і службових осіб, що визначені цим Законом, щодо питань, які є предметом регулювання нормативно-правовими актами (ст. 17 проекту). Обмеження щодо лобіювання: – дія закону не поширюється на відносини, пов’язані з діяльністю громадських організацій, політичних партій, релігійних організацій, кооперативів, творчих спілок тощо, які представляють і захищають свої законні інтереси та законні інтереси своїх членів (учасників) в органах державної влади, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування і громадських органах (ст. 2 проекту); – законопроект передбачає пряму заборону щодо:  лобіювання правових актів індивідуальної дії;  лобіювання нормативно-правових актів, які регулюють суспільні відносини у сферах: 1) організації та діяльності органів виконавчої влади, основ державної служби; 2) національної безпеки, організації Збройних Сил України; 3) судоустрою і судочинства; 4) територіального устрою;  діяльності лобістів, лобістських об’єднань в органах судової влади, правоохоронних органах, Збройних Силах України та інших військових формуваннях. Дискусійні та спірні положення: – обмеження предмету лобіювання «соціально запитуваними нормативно-правовими актами Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади» (ст. 1 проекту), до яких не належать нормативно-правові акти органів місцевого самоврядування і їхніх посадових осіб; – вилучення зі складу суб’єктів лобістської діяльності інститутів громадянського суспільства (громадських організацій, волонтерських організацій, профспілок, організацій роботодавців, релігійних організацій, творчих спілок тощо), які на сьогодні здійснюють ефективні громадські адвокаційні кампанії, які сприяють прийняттю, зміні чи скасуванню актів чинного законодавства; 94

– неоднозначність поширення інституту лобіювання на діяльність органів місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб, з огляду на незначну кількість їхніх нормативно-правових актів, які можуть стати предметом лобіювання і забезпечити роботою лобістів; – дискусійним є питання щодо покладення функцій реєстратора лобістів і лобістських об’єднань на Міністерство юстиції України; – у законопроекті не визначено місце засобів масової інформації і іноземних лобістських об’єднань у процесі здійснення лобістських контактів; – деякі терміни не потребують визначення у рамках цього закону, оскільки вже визначені у чинному законодавстві України (такі, як «нормативно-правовий акт», «державний службовець» тощо). 6. Проект Закону України «Про регулювання лобістської діяльності в Україні» від 20 жовтня 2010 р. реєстр. № 7269, внесений до Верховної Ради України народним депутатом України В. Коновалюком. Історія підготовки законопроекту. Цей законопроект було створено на базі попереднього законопроекту, розробленого Міністерством юстиції України і схваленого у 2009 році Кабінетом Міністрів України. Але сфера його дії, за задумом автора, передбачала запровадження інституту лобіювання в місцевому самоврядуванні. Зокрема, ст. 2 цього законопроекту передбачала, що дія його положень поширюватиметься на правовідносини, які виникають між лобістами й органами державної влади та місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами під час розробки та прийняття нормативно-правових актів, а також на правовідносини, що виникають між лобістами і замовниками під час надання лобістських послуг. За результатами розгляду законопроекту в комітетах Верховної Ради України, головний комітет – Комітет з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, – 13 червня 2012 року прийняв рішення, що за наслідками розгляду в першому читанні законопроект реєстр. № 7269 відхилити. При цьому, відповідно до експертних висновків Міністерства юстиції України й Інституту економіко-правових досліджень НАН України прийняття зазначеного законопроекту є передчасним у силу «не готовності суспільства до створення інституту лобіювання». Категоріально-понятійний апарат: – лобіювання – законний вплив зареєстрованих й акредитованих в установленому порядку осіб (лобістів), який здійснюють на замовлення, на органи державної влади та місцевого самоврядування, їхніх посадових і

службових осіб під час розробки і прийняття (участі у прийнятті) ними нормативно-правових актів; – лобістська діяльність – підприємницька діяльність з надання лобістських послуг; – лобістські послуги – діяльність лобіста, яка включає лобіювання (в тому числі будь-які лобістські контакти чи спроби лобістських контактів) та інші заходи з підготовки і планування лобіювання (у тому числі проведення будь-яких досліджень, підготовка аналітичних та інших матеріалів, розробка проектів нормативно-правових актів, поширення інформації через засоби масової інформації та інша діяльність) (ст. 1 проекту). Суб’єкти лобіювання: – лобіст – фізична або юридична особа зареєстрована у визначеному цим Законом порядку, яка на замовлення здійснює законний вплив на діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб під час розробки та прийняття (участі у прийнятті) ними нормативно-правових актів (ст. 1 проекту); – лобісти – фізичні особи, зареєстровані у порядку, передбаченому ст. 14 законопроекту; – лобісти – юридичні особи, зареєстровані у порядку, передбаченому ст. 14 законопроекту; – об’єднання лобістів, утворені у порядку, передбаченому законодавством України для суб’єктів господарювання (ст. 32 проекту). Форма легалізації суб’єктів лобіювання: – державну реєстрацію лобістів здійснює Міністерство юстиції України у порядку, визначеному цим Законом і Положенням про реєстрацію лобістів та Реєстром лобістів України, затвердженому Кабінетом Міністрів України. За державну реєстрацію лобістів і реєстрацію змін в Реєстрі лобістів України стягується збір у розмірах, які визначає Кабінет Міністрів України (ст. 12 проекту). Об’єктами лобіювання є діяльність таких суб’єктів, як: – Верховна Рада України; – народні депутати України і депутатські фракції (групи); – Президент України; – Адміністрація Президента України; – Кабінет Міністрів України; – Прем’єр-міністр України, перший віце-прем’єр-міністр України, віце-прем’єр-міністр України, міністри України; – міністерства й інші центральні органи виконавчої влади; – Верховна Рада Автономної Республіки Крим; – Рада Міністрів Автономної Республіки Крим; – сільські, селищні, міські, районні й обласні ради; – депутати місцевих рад; 96

– інші посадові особи органів державної влади й органів місцевого самоврядування (ст. 4 проекту). Предмет лобіювання: – нормативно правові акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, а також Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, сільських, селищних, міських, районних та обласних рад (ст. 1 проекту). Методи і форми лобіювання: – методи лобіювання – сукупність прийомів і засобів, не заборонених чинним законодавством, за допомогою яких лобісти у встановленому цим Законом порядку здійснюють вплив на діяльність органів державної влади і місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб під час розробки і прийняття (участі у прийнятті) ними нормативно-правових актів; – формами лобіювання є: 1) розповсюдження серед посадових і службових осіб органу державної влади або місцевого самоврядування, в якому лобіст акредитований, пропозицій щодо необхідності прийняття нормативноправових актів, результатів соціологічних досліджень, інформаційноаналітичних та інших матеріалів щодо питань, які є предметом регулювання нормативно-правових актів, які приймає орган державної влади або місцевого самоврядування (або його посадові особи), де лобіст акредитований; 2) участь у розробці органами державної влади або органами місцевого самоврядування, у яких лобіст акредитований, проектів нормативно-правових актів; 3) контакти лобіста (телефонні розмови, надсилання поштою (електронною поштою) заяв, скарг і пропозицій, телеграфних або факсимільних повідомлень) з посадовими і службовими особами органів державної влади і місцевого самоврядування, в яких лобіст акредитований; 4) організація проведення публічних заходів (круглих столів, конференцій семінарів) за участю посадових і службових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування, де лобісти акредитовані, та громадськості; 5) інші не заборонені законодавством України дії, пов’язані з безпосереднім контактом з посадовими і службовими особами органів державної влади і місцевого самоврядування, які можуть вплинути на їхню позицію щодо питань, які є предметом регулювання нормативноправовими актами (ст. 14 проекту). Обмеження щодо здійснення лобіювання: – дія закону не поширюється на відносини, пов’язані з діяльністю громадських організацій, політичних партій, релігійних організацій, 97

кооперативів, творчих спілок тощо, які представляють і захищають свої законні інтереси і законні інтереси своїх членів в органах державної влади та місцевого самоврядування, окрім випадків, якщо вони здійснюють таку діяльність, користуючись послугами лобіста, виступаючи у ролі замовника лобістських послуг (ст. 2 проекту); – не можуть бути предметом лобіювання і договору про надання лобістських послуг нормативно-праві акти індивідуальної дії, акти про призначення і звільнення посадових осіб; – заборонено лобіювання і надання інших лобістських послуг щодо нормативно-правових актів, які регулюють суспільні відносини у сферах: 1) організації органів влади і основ державної служби; 2) національної безпеки та оборони; 3) судоустрою і судочинства; 4) територіального устрою; – заборонено будь-яку лобістську діяльність у: а) Національному Банку України і його підрозділах; б) Державній Податковій Адміністрації України та її підрозділах; в) Державній Митній Службі України та її підрозділах; г) органах судової влади; ґ) правоохоронних органах; д) Збройних Силах України та інших військових формуваннях; – не можуть бути замовниками лобістських послуг: 1) органи державної влади і місцевого самоврядування; 2) державні установи, організації й інші суб’єкти, які здійснюють свою діяльність за рахунок державного бюджету України або місцевих бюджетів; 3) суб’єкти підприємницької діяльності, якщо корпоративні права держави у них перевищують 20 відсотків; 4) іноземні суб’єкти щодо законодавства у сфері земельних відносин. – лобісти не можуть, прямо чи опосередковано, отримувати грошові кошти або інші матеріальні цінності: а) з державного бюджету України або місцевих бюджетів; б) від нелегальних об’єднань громадян; в) від анонімних суб’єктів (ст. 9 проекту). Дискусійні та спірні положення: – неоднозначність поширення інституту лобіювання на діяльність органів місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб з огляду на незначну кількість їхніх нормативно-правових актів, які можуть стати предметом лобіювання і забезпечити роботою лобістів; – неузгодженість об’єкта і предмета лобіювання. Зокрема, неоднозначним є предмет лобіювання діяльності депутатських груп і фракцій, Адміністрації Президента України, Прем’єр-міністра України, першого віце-прем’єр-міністра України, віце-прем’єр-міністра України, 98

міністрів України тощо з огляду на те, що зазначені суб’єкти не видають нормативно-правові акти безпосередньо; – наділення повноваженнями реєстрації лобістів Міністерства юстиції України за наявності до 2015 року Державної реєстраційної служби і наділення Мін’юсту широкими контрольно-наглядовими (інспекційними) повноваженнями; – включення до переліку лобістських послуг (ст. 23 проекту) самостійних видів робіт (підготовка і розповсюдження пропозицій щодо необхідності прийняття нормативно-правових актів, проведення соціологічних досліджень, інформаційно-аналітичних та інших матеріалів щодо питань, які є предметом регулювання нормативно-правових актів; розміщення в засобах масової інформації коментарів фахівців, результатів різноманітних досліджень, опитувань, аналітичних матеріалів тощо), які можуть бути як складовою лобістської діяльності, так і науково-технічною, експертною, інформаційно-аналітичною й іншою діяльністю; – реалізація закону про лобіювання є неможливою без внесення змін до чинного законодавства. У першу чергу, до законів України «Про Регламент Верховної Ради України», «Про Кабінет Міністрів України», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про державну службу», «Про місцеве самоврядування», «Про службу в органах місцевого самоврядування» тощо. Втім, перехідні та прикінцеві положення законопроекту не містять відповідних новел до чинного законодавства. 4.3. Проблеми і перспективи законодавчого забезпечення інституту лобіювання в сучасній Україні Проаналізовані вище офіційні й неофіційні законодавчі ініціативи 1999-2010 рр. щодо легітимізації інституту лобіювання в Україні можна вважати нормопроектною і методологічною основою, але не завершеною моделлю для розробки спеціального закону про засади лобіювання. Політико-правові та соціально-економічні реалії сьогодення, спричинені складною військово-політичною ситуацією в окремих районах Донецької і Луганської областей, тимчасовою окупацією АР Крим, примножені масштабною соціально-економічною і гуманітарною кризою у державі, зумовлюють необхідність якнайшвидшого проведення системних реформ у всіх сферах державного і суспільного життя. Уникаючи характеристики всіх напрямків реформ, комплексно визначених у Стратегії сталого розвитку «Україна-2020» (2015 р.), відзначимо, що більшість вітчизняних і зарубіжних експертів пов’язують успіх цих реформ з реалізацією державної антикорупційної політики. У свою чергу, важливим елементом цієї політики є й визначення правових засад лобіювання в Україні. 99

Закон України «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки» від 14 жовтня 2014 року № 1699-VII встановлює, що визначення правових засад інституту лобіювання в Україні передбачає:  унормування лобіювання як легального демократичного шляху взаємодії громадянського суспільства і правової держави, визначення легальних форм і способів лобіювання;  створення законодавчих перепон для корупції у правотворчій сфері;  захист суб’єктів правотворення від незаконного впливу на їхню діяльність;  інформування громадськості про те, хто і чиї інтереси просуває в органах державної влади;  створення ефективних механізмів контролю за лобіюванням;  запровадження юридичної відповідальності для учасників лобістських правовідносин і визначення відповідних санкцій за незаконне лобіювання9. Реалізація відповідних цілей і завдань передбачає розв’язання низки проблем сутнісного, змістового, процедурного і технічного характеру щодо концептуального, інформаційного і законодавчого забезпечення інституту лобіювання в Україні. Адже феномен ототожнення інституту лобіювання з корупцією за останні п’ять років не лише не зник, а й значно закріпився. Не в останню чергу й через численні публічні заяви парламентарів, котрі постійно ототожнюють себе, навіть з трибуни Верховної Ради України, із лобістами «добрих справ», а своїх опонентів з лобістами-корупціонерами. Тому розробка і прийняття спеціального закону про правові засади лобіювання передбачає такі послідовні кроки:  формування концепції цивілізованого лобіювання для України;  проведення інформаційно-роз’яснювальної кампанії про сутність, зміст і переваги інституту лобіювання для запобігання корупції і впливу інститутів громадянського суспільства та суб’єктів господарської діяльності на трансформацію чинного законодавства;  прийняття спеціального закону про лобіювання з одночасним внесенням відповідних змін в інші закони України;  проведення організаційних заходів щодо реалізації законодавства про лобіювання в Україні;  внесення змін до Закону України «Про лобіювання» з метою його оптимізації за наслідками дії цього закону впродовж 1-2 років. Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки : Закон України від 14 жовтня 2014 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2014. - № 46. – Ст. 2047. 9

100

Перший крок передбачає формування концепції нового закону про лобіювання, що має дати відповідь на питання про оптимальні шляхи унормування суспільних відносин, пов’язаних з формуванням і реалізацією правових засад інституту лобіювання в Україні. Подібну концепцію було розроблено і затверджено Урядом України у 2009 році. Мова про Концепцію проекту Закону України «Про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів», затверджену розпорядженням Кабінету Міністрів України від 22 квітня 2009 року № 448-р, положення якої було втілено у законопроекті «Про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів (Про лобіювання)». Зазначений документ можна взяти за основу при підготовці оновленого проекту концепції закону з урахуванням сучасних тенденцій і розвитку врегулювання інституту лобіювання у світі. До того ж, за цей період і в українському законодавстві відбулася низка змін, яка заклала основу для поступової відкритості та прозорості у діяльності органів державної влади. Концепція нового закону, на нашу думку, має відійти від традиційних для нашого суспільства підходів до нормотворення, які передбачають надмірний формалізм і зарегульованість тих або інших правовідносин. З попередніх розділів цього дослідження стає очевидним, що такі підходи виявилися недостатньо ефективними у практиці законодавчого врегулювання лобістської діяльності в інших країнах постсоціалістичного табору – Польщі, Угорщині, Литві, Грузії. Головною метою розробки і схвалення оновленої редакції Концепції має стати забезпечення відкритого доступу до інформації щодо того, хто організовує вплив на органи державної влади щодо своєї участі у формуванні та реалізації державної політики, від чийого імені, з якою метою та, відповідно, з яким бюджетом. Саме створення відкритого електронного реєстру із забезпеченням безоплатної реєстрації у ньому, формулювання простого і зрозумілого порядку реєстрації суб’єктів лобіювання, запровадження перехідного періоду введення в дію механізмів накладення штрафних санкцій і притягнення до відповідальності останніх за порушення вимог реєстрації і звітування суб’єктами лобіювання, мають у підсумку сприяти виробленню дієвих та ефективних механізмів інституціалізації лобіювання в Україні, вивести на новий якісний рівень взаємодію між державним і недержавним секторами. Зупинімося на окремих, найбільш гострих, проблемах, на які нині має дати відповідь Концепція нового закону про лобіювання. По-перше, необхідно визначитися щодо титульної назви інституту лобіювання. У суспільстві, під впливом політиків, зокрема, і народних депутатів України, сформувалося ототожнення лобіювання з протиправною, а часто й аморальною практикою «просування» законів, 101

вигідних певним особам чи вузько соціальним групам, через парламент. Нерідко лобіювання в Україні безпосередньо асоціюють із корупцією. Навіть автори уже згадуваного Закону України «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки», закликаючи до унормування правових засад лобіювання, у цьому ж документі пишуть про існування такого явища, як «незаконне лобіювання інтересів окремих осіб або бізнес-структур». Очевидно, що за відсутності законодавчого визначення лобіювання і відсутності однойменного закону, застосовувати категорію «незаконне лобіювання» до протиправних діянь є, щонайменше, некоректно. Адже «незаконне лобіювання» - це, за означенням, лобістська діяльність, що порушує норми спеціального закону про лобіювання. Не є виходом із ситуації й ототожнення інституту лобіювання зі спорідненими, хоча і не тотожними інститутами. Запропонована в 2009 році Урядом України назва законопроекту «Про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів (Про лобіювання)» не лише не розвіяла, а й посилила сумніви громадськості в його неоднозначності та непередбачуваності. До того ж, інститут впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів передбачає доволі багато форм його здійснення – від подання петицій до, власне, самого лобіювання. Тому ототожнення цілого з часткою в назві закону є сумнівним нормопроектним прийомом. Для того, щоб поняття «лобіювання» сприймали як правовий інститут й ефективний інструментарій протидії корупції його слід наділити реальним змістом, визначити предмет і суб’єкти лобіювання і наблизити їх до потреб пересічного громадянина й інститутів громадянського суспільства. По-друге, у Концепції слід визначити предмет лобіювання. У більшості законопроектів таким предметом є закони України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, тобто акти чинного законодавства. Іноді до предмету лобіювання зараховують і накази міністерств. Окремі автори законопроектів висловлюються за зарахування до предмету місцевого самоврядування актів місцевого самоврядування. Світовий досвід лобіювання показує, що в окремих державах, до прикладу, в США, предметом лобіювання можуть бути і кадрові призначення, і виборні посади, й інші суспільно значущі рішення, які не містять норм права. Який же досвід, виходячи з цього, буде прийнятний в Україні? На нашу думку, предметом лобіювання можуть бути будь-які акти чинного законодавства, що становлять суспільний інтерес і не належать до сфер національної безпеки й оборони. На першому етапі інституціалізації лобіювання в Україні, пропонуємо обмежитись актами Верховної Ради 102

України, Президента України, Кабінету Міністрів України і центральних органів виконавчої влади. Питання про поширення предмету лобіювання на акти місцевого самоврядування доцільно перенести на наступні етапі інституціалізації лобіювання в Україні після формування в суспільстві відповідних правил поведінки і культури взаємодії державного і недержавного секторів один з одним, отримання зворотного зв’язку щодо ефективності реалізації закону, закінчення реформування системи адміністративно-територіального устрою в Україні. По-третє, найбільш гострим є питання про суб’єкти лобіювання. Закордонний досвід не дає переконливої відповіді щодо доцільності й ефективності запровадження інституту саме професійних лобістів і врегулювання суспільних відносин, пов’язаним із такими суб’єктами. Адже виведення лобістської діяльності в окрему професію потребує визначення чітких критеріїв і вимог до нової професії. Водночас обговорення цього питання серед широкої громадськості та вузьких експертних кіл в рамках розробки зазначених вище концепції і закону про лобіювання у 2009-2010 рр. викликало більше запитань, ніж відповідей щодо того, яка освіта і які професійні якості потрібні лобістам. Тоді положення про професійних лобістів викликали найбільше неприйняття в інститутів громадянського суспільства – громадських організацій, профспілок, організацій роботодавців тощо. Більшість із представників зазначених інститутів в Україні на тому етапі вважали, що у разі віднесення їх законом до суб’єктів лобіювання, їхні конституційні права на участь в управлінні державними справами буде обмежено. Справедливо зазначити, що такі побоювання з боку представників недержавного сектору не були позбавлені сенсу, оскільки, дійсно, у розробленій на той період редакції законопроекту врегулювання суспільних відносин щодо здійснення лобіювання були занадто формалізовані й ускладненні у своїй практичній реалізації. До того ж, на той період термін «лобіювання» мав більш негативно виражену конотацію і загальне сприйняття, ніж сьогодні, коли в суспільстві прискореними темпами формується прошарок відповідальних і професійних лобістів, формуються окремі спеціальні напрямки із взаємодії з органами влади (government relations) як у комерційному, так і некомерційному секторах. Крім того, додатковий запит на формування цивілізованих і правових засад щодо організації взаємодії із органами влади в України формується під впливом транснаціональних корпорацій, які часто своєю найбільшою цінністю ставлять саме етичність і прозорість у своїй діяльності та комунікаціях із державним сектором. Тому на сьогодні питання щодо виведення за сфери регулювання оновленої редакції Концепції представників громадських об’єднань, наукових установ, професійних асоціацій тощо як лобістів не є таким 103

актуальним, оскільки усі перелічені суб’єкти є активними учасниками процесів формування і реалізації державної політики, а тому інформація щодо їхньої діяльності у цих напрямках має бути публічною і прозорою. По-четверте, очевидною є проблема врегулювання на подальших етапах інституціалізації лобіювання в Україні впливу на формування і реалізацію державної політики з боку іноземних суб’єктів, як-то: представників іноземних держав, міжнародних організацій тощо. Такий вплив має бути прозорим і доступним широкій громадськості. Закордонний досвід свідчить про існування ефективних механізмів для моніторингу таких процесів і їх контролю. Наприклад, спеціальний закон (Федеральний Акт «Про реєстрацію зарубіжних фірм»), схвалений в США ще у 1938 році, можна взяти за основу при розробці вітчизняного законодавства у майбутньому. По-п’яте, досі актуальна проблема реєстрації лобістів і їхніх об’єднань в Україні. У більшості наявних на сьогодні в Україні законопроектів компетенція щодо реєстрації і контролю за діяльністю лобістів і їхніх об’єднань покладено на Міністерство юстиції України. Ми пропонуємо залишити зазначену функцію за Мін’юстом, разом з тим не відкидаючи можливостей її передачі на наступних етапах до недержавного органу, сформованого і зареєстрованого згідно із Законом України «Про громадські об’єднання», який виступатиме органом професійного самоврядування. Таким органом може бути Спілка лобістів України за аналогією з адвокатським і суддівським самоврядуванням. Перелічені проблеми не вичерпують усіх питань, що їх слід визначити у Концепції нового закону про лобіювання. Але навіть їх вирішення дозволить перейти до підготовки відповідного законопроекту і його інформаційного супроводу. Другий крок передбачає проведення інформаційно-роз’яснювальної кампанії про сутність, зміст і переваги інституту лобіювання для запобігання корупції та впливу інститутів громадянського суспільства і суб’єктів господарської діяльності на трансформацію чинного законодавства. Цей крок кваліфікуємо як один із найскладніших, а його реалізація не можлива без: – проведення комунікативних заходів, у тому числі й міжнародних, із представниками органів державної влади й органів місцевого самоврядування, інститутів громадянського суспільства і бізнесу щодо переваг інституту лобіювання, його антикорупційного потенціалу і можливості використання для розробки і прийняття якісного законодавства; – використання можливостей ЗМІ для донесення до громадян поглядів політиків, державних і громадських діячів, науковців про перспективи унормування і реалізації правових засад інституту лобіювання; 104

– висвітлення проблем теорії і практики лобіювання в науковій літературі та на наукових комунікативних заходах (круглих столах, методологічних семінарах, конференціях тощо); – використання інструментарію проведення консультацій з громадськістю, передбачених постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» тощо. Третій крок передбачає прийняття спеціального закону про лобіювання з одночасним внесенням відповідних змін в інші закони України. Розробка законопроекту «Про лобіювання» передбачає втілення в ньому основних концептуальних положень щодо пріоритетів і перспектив запровадження цього інституту в Україні, а також законодавчої моделі предмету, суб’єктно-об’єктних відносин, форм, методів і процедур реалізації лобіювання. Суб’єктом розробки і подання нового Закону України «Про лобіювання» може виступити:  народний депутат України або їхня група;  Президент України;  Кабінет Міністрів України. Усі названі суб’єкти законодавчої ініціативи за умови широкомасштабного залучення до нормопроектних робіт представників інститутів громадянського суспільства, бізнесу і науково-експертного середовища, мають достатній потенціал і кваліфікацію для розробки якісного законопроекту. З точки зору законодавчої стратегії, розробка законопроекту «Про лобіювання» передбачає синхронізацію відповідних законопроектних робіт з розробкою і прийняттям низки законодавчих актів, а саме: – по-перше, Закону «Про нормативно-правові акти» та Закону «Про внесення змін до Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», які визначать роль і місце інституту лобіювання у процесі правотворчості та встановлять процедуру і суб’єктно-об’єктний склад лобістської діяльності в парламенті України; – по-друге, законів про внесення змін до чинних законів України «Про Кабінет Міністрів України» і «Про центральні органи виконавчої влади», а також до Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950 у частині визначення предмету, суб’єктів, методів, форм і процедур здійснення лобіювання правотворчої й іншої діяльності Уряду та міністерств в Україні; – по-третє, нової редакції Закону «Про державну службу» і Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування», які визначать умови, предмет, обсяги і порядок участі державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування в лобістській діяльності. Адже згідно з 105

частиною другою статті 19 Основного Закону, органи державної влади й органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, у межах повноважень і в спосіб, які передбачені Конституцією і законами України; – по-четверте, внесення змін до чинних законів України «Про громадські об’єднання», «Про професійні спілки, їхні права і гарантії діяльності», «Про організації роботодавців, їхні об’єднання, права і гарантії їхньої діяльності» тощо, котрі визначають правовий статус інститутів громадянського суспільства у разі визнання за ними права здійснювати лобістську діяльність через інструменти громадських кампаній («адвокасі»). Прийняття змін до постанови Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» від 3 листопада 2010 року № 996 у частині унормування предмету і процедури лобіювання інститутами громадянського суспільства нормативно-правових актів та інших рішень органів державної виконавчої влади; – по-п’яте, законів про внесення змін у чинне господарське і фіскальне законодавство у частині оподаткування лобістської діяльності та контролю за оподаткуванням цього виду юридичної діяльності; – по-шосте, закріплення за Міністерством юстиції України шляхом внесення змін до Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02 липня 2014 року № 228, повноважень щодо реєстрації лобістів і їхніх об’єднань, а також щодо здійснення контролю за їхньою діяльністю; – по-сьоме, внесення змін до чинного Кодексу України про адміністративні правопорушення і до Кримінального кодексу України, передбачивши склад деліктів, юридичну відповідальність для учасників лобістських правовідносин і визначення відповідних санкцій за незаконне лобіювання в Україні. Четвертий крок проведення організаційних заходів щодо реалізації законодавства про лобіювання в Україні передбачає впровадження положень відповідного закону в життя і розвиток його положень в актах чинного законодавства. При цьому, важливим індикатором дієвості цього закону можна буде вважати:  кількість суб’єктів лобіювання, зареєстрованих в Електронному реєстрі суб’єктів лобіювання;  доступність і прозорість процедури реєстрації і звітності суб’єктів лобіювання;  поява здорової конкуренції на ринку лобістських послуг;  подолання корупції у сфері правотворчості, запобігання появі корупційних ризиків у чинному законодавстві та наближення останнього до вимог і стандартів ЄС;  посилення якості чинного законодавства; 106

При цьому останнім, п’ятим, кроком, вочевидь, має стати внесення змін до Закону України «Про лобіювання» з метою його оптимізації за наслідками дії цього закону впродовж 1-2 років. Отже, можна зробити висновок, що робота над розробкою і прийняттям спеціального закону про лобіювання вимагає не лише фахових знань, врахування позитивного зарубіжного досвіду легітимізації та функціонування інституту лобіювання, проведення активної роз’яснювальної роботи про переваги інституту лобіювання й антикорупційний ефект від його дії, а й консолідації представників інститутів громадянського суспільства, бізнесу, державної влади, місцевого самоврядування, науково-експертного середовища задля утвердження дієвої легітимної моделі лобіювання в Україні.

107

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ Нормативно-правові акти: 1. Конституція України: прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141. 2. Конвенція Організації Об’єднаних Націй проти корупції від 31 жовтня 2003 року: ратифікована Законом України від 18 жовтня 2006 року № 251-V // Відомості Верховної Ради України. – 2007. – № 49. – Ст. 506. 3. Конвенція про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля: ратифікована Законом України від 6 липня 1999 року № 832-XIV // Офіційний вісник України. – 2010. – № 3. – Ст. 1191. 4. Рекомендація Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо правового статусу неурядових організацій у Європі № СМ/Rec(2007)14 від 10 жовтня 2007 року // Сайт Верховної Ради України. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/994_937. 5. Руководящие принципы по свободе мирных собраний. – Издание 2-е / Подготовлены Советом экспертов БДИПЧ ОБСЕ по вопросам свободы собраний и Европейской комиссией за демократию через право (Венецианской комиссией) Совета Европы. – Варшава, 2011. – 194 с. 6. Фундаментальні принципи щодо статусу неурядових організацій в Європі від 5 липня 2002 року // Юридичний вісник України. – 2002. – № 50. – С. 20-29. 7. Засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки: затверджено Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1699-VII // Офіційний вісник України. – 2014. – № 87. – Ст. 2473. 8. Про громадські об’єднання: Закон України від 22 березня 2012 року № 4572VI // Офіційний вісник України. – 2012. – № 30. – Ст. 26. 9. Про державну службу: Закон України від 17 листопада 2011 року № 4050-VI // Відомості Верховної Ради України. – 2011. – № 26. – Ст. 273. 10. Про доступ до публічної інформації: Закон України від 13 січня 2011 року № 2939-VI // Відомості Верховної Ради України. – 2011. – № 32. – Ст. 1491. 11. Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні: Закон України від 16 листопада 1992 року № 2782-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 1. – Ст. 1. 12. Про засади внутрішньої і зовнішньої політики: Закон України від 1 липня 2010 року № 2411-VI // Офіційний вісник України. – 2010. – № 55. – Ст. 1840. 13. Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності: Закон України від 11 вересня 2003 року № 1160-ІV // Відомості Верховної Ради України. – 2004. – № 9. – Ст. 79. 14. Про засади запобігання та протидії корупції: Закон України від 7 квітня 2011 року № 3206-VI // Офіційний вісник України. – 2011. – № 44. – Ст. 1764. 15. Про звернення громадян: Закон України від 2 жовтня 1996 року № 393/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 47. – Ст. 256. 16. Про інформацію: Закон України від 2 жовтня 1992 року № 2657-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 48. – Ст. 650. 17. Про Кабінет Міністрів України: Закон України від 27 лютого 2014 року № 794-VІІ // Офіційний вісник України. – 2014. – № 20. – Ст. 619. 18. Про комітети Верховної Ради України: Закон України від 4 квітня 1995 року № 116/95-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1995. – № 19. – Ст. 134. 108

19. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 року № 28097-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 24. – Ст. 170. 20. Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації: Закон України від 23 вересня 1997 року № 539/97-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 49. – Ст. 299. 21. Про правила етичної поведінки: Закон України від 17 травня 2012 року № 4722-VI // Офіційний вісник України. – 2012. – № 45. – Ст. 1739. 22. Про соціальний діалог в Україні: Закон України від 23 грудня 2010 року № 2862-VI // Відомості Верховної Ради України. – 2011. – № 28. – Ст. 255. 23. Про статус депутатів місцевих рад: Закон України від 11 липня 2002 року № 93-ІV // Відомості Верховної Ради України. – 2002. – № 40. – Ст. 290. 24. Про статус народного депутата України: Закон України від 17 листопада 1992 року № 2790-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 3. – Ст. 17. 25. Про Стратегію державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочергові заходи щодо її реалізації: Указ Президента України від 24 березня 2012 року № 212/2012 // Офіційний вісник Президента України. – 2012. – № 13. – Ст. 322. 26. Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики: Указ Президента України від 15 вересня 2005 року № 1276/2005 // Офіційний вісник України. – 2005. – № 38. – Ст. 2363. 27. Про Рішення Ради національної безпеки та оборони України від 31 жовтня 2008 р. «Про стан протидії корупції в Україні»: Указ Президента України від 27 листопада 2008 р. № 11012008 // Офіційний вісник України. – 2008. – № 92. – Ст. 3042. 28. Про схвалення Концепції проекту Закону України «Про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів»: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 22 квітня 2009 року № 448-р // Урядовий кур’єр. – 2009. – № 84. – С. 5. Українські інформаційно-аналітичні матеріали та наукові видання: 29. Інформаційно-аналітичні матеріали до круглого столу «Лобіювання в Україні та за кордоном: досвід, проблеми і перспективи» / В. Нестерович, Д. Базілевич; За заг. редакцією к.ю.н. В. Федоренка. – К.: СПД Москаленко О.М., 2009. – 36 с. 30. Проблеми легітимації інституту лобіювання в Україні та шляхи їх розв’язання: Матеріали громадського обговорення, м. Київ, 12 жовтня 2009 року / Передмов. М. Оніщук; Автор. і упор. В. Федоренко, Д. Базілевич, В. Нестерович, С. Юр’єв, Я. Кагляк / За заг. ред. В. Федоренка. – К.: СПД Москаленко О.М., 2009. – 108 с. 31. Нестерович В.Ф. Конституційно-правові засади інституту лобіювання: зарубіжний досвід та перспективи для України: Монографія / МВС України, Луган. держ. ун-т внутр. справ ім. Е.О. Дідоренка. – Луганськ: РВВ ЛДУВС ім. Е.О. Дідоренка, 2010. – 752 с. 32. Нестерович В.Ф. Вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів: проблеми конституційної теорії та практики: Монографія / В.Ф. Нестерович; МВС України, Луган. держ. ун-т внутр. справ ім. Е.О. Дідоренка. – Луганськ: РВВ ЛДУВС ім. Е.О. Дідоренка, 2014. – 736 с. 33. Нестерович В.Ф. Конституційно-правові засади системи реєстрації лобістів у Канаді / В.Ф. Нестерович // Віче. – 2009. – № 21. – С. 23-26. 34. Нестерович В.Ф. Конституційно-правові засади лобіювання у Федеративній Республіці Німеччина / В.Ф. Нестерович // Вибори та демократія. – 2009. – № 3. – С. 59-66. 109

35. Нестерович В.Ф. Інституційне оформлення суб’єктів впливу громадськості на прийняття нормативно-правових актів у Європейському Союзі / В.Ф. Нестерович // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності. – 2010. – № 3. – С. 54-64. 36. Нестерович В.Ф. Британський досвід конституційно-правового регулювання інституту лобіювання / В.Ф. Нестерович // Право України. – 2010. – № 5. – С. 135-142. 37. Нестерович В.Ф. Конституційно-правові засади інституту лобіювання у США на рівні суб’єктів федерації / В.Ф. Нестерович // Бюлетень Міністерства юстиції України. – 2010. – № 6. – С. 37-47. 38. Нестерович В.Ф. Конституційно-правові засади інституту лобіювання у Франції / В.Ф. Нестерович // Науковий вісник Ужгородського національного університету. – 2010. – Серія Право. – Випуск 13. – Частина 1. – С. 157-161. 39. Нестерович В.Ф. Конституційно-правове регулювання лобіювання у Литві, Польщі та Угорщині: уроки для України / В.Ф. Нестерович // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності. – 2010. – № 1. – С. 29-37. 40. Нестерович В.Ф. Органи судової влади як об’єкти лобіювання в Україні – виклик національній правовій системі / В.Ф. Нестерович // Вісник Верховного Суду України. – 2010. – № 3. – С. 38-42. 41. Нестерович В.Ф. Лобіювання як конституційно-правовий механізм захисту прав і свобод людини та громадянина / В.Ф. Нестерович // Вісник Академії правових наук України. – 2010. – № 3. – С. 83-93. 42. Нестерович В.Ф. Лобіювання в органах судової влади США як феномен американського конституціоналізму / В.Ф. Нестерович // Судова практика. – 2010. – № 9-10. – С. 26-35. 43. Нестерович В.Ф. Міжнародно-правове закріплення інституту лобіювання на прикладі Ради Європи та модельного законотворення СНД / В.Ф. Нестерович // Міжнародний науковий журнал «Влада. Людина. Закон». – 2010. – № 9. – С. 33-41. 44. Федоренко В.Л. Інститут лобіювання у країнах західної демократії та перспективи його легітимації в Україні / В.Л. Федоренко; В.Ф. Нестерович // Бюлетень Міністерства юстиції України. – 2009. – № 9. – С. 13-25. 45. Федоренко В.Л. Перспективи легітимації інституту лобіювання в Україні: теоретико-методологічні та нормопроектні аспекти / В.Л. Федоренко // Вісник Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е.О. Дідоренка. – 2014. – № 3-4. – С. 50-62. Правові акти, офіційні звіти та доповіді, викладені іноземними мовами: 46. Annual Report on the operations of the Transparency Register 2013 / Presented by the Secretaries General of the European Parliament and the European Commission. – Brussels, 2013. – 16 p. 47. Code of Good Practice for Civil Participation in the Decision-Making Process (CONF/PLE(2009)CODE1): Adopted by the Conference of INGOs at its meeting on 1st October 2009. – Strasburg, 2009. – 17 p. 48. Consolidated version of the Treaty on European Union [English edition] // Official Journal of the European Union. – 2008. – C 115. – 33 р. 49. Ethics Commitments by Executive Branch Personnel: Executive Order 13490 of January 21, 2009 // Federal Register. – 2009. – Vol. 74. – № 15. – Р. 4673-4678. 50. Foreign agents registration act of 1938, as amended // The Code of Federal Regulations. – 2007. – Title 28. – Volume 1. – P. 213-224. 51. Gesetz über die Befugnisse des Petitionsausschussen des Deutschen Bundestages (Gesetz nach Artikel 45 c des Grundgesetz) // Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. Textausgabe mit ausführlichen Verweisungen und einem Sachverzeichnis. – München: C.H. Beck’sche Verlagsbuchhandlung, 1999. – S. 443-444. 110

52. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. Textausgabe mit ausführlichen Verweisungen und einem Sachverzeichnis. – München: C.H. Beck’sche Verlagsbuchhandlung, 1999. – 680 s. 53. Honest Leadership and Open Government Act of 2007 // Public Law. – 110-81 – Sept. 14, 2007. – 121 Stat. 735-776. 54. Lobistinės veiklos įstatymas 2000 m. birюelio 27 d. Nr. VIII-1749 // Юin., 2003, Nr. 35-1461. 55. Lobbyists’ Code of Conduct // Canada Gazette Part I. – 1997. – Vol. 131. – № 6. – P. 330-332. 56. Lobbying Act Lobbyists Registration Regulations of 17 April 2008 // Canada Gazette Part II. – Vol. 142. – № 9. – P. 712-715. 57. Lobbying Act Designated Public Office Holder Regulations of 17 April 2008 // Canada Gazette Part II. – Vol. 142. – № 9. – P. 750. 58. Lobbying: Access and influence in Whitehall. House of Commons, Public Administration Select Committee. First Report of Session 2008-09. – Volume I. – London, 2009. – 80 p. 59. Lobbying and All Party Groups. House of Commons, Committee on Standards and Privileges. Ninth Report of Session 2005–06. – London, 2006. – 68 p. 60. Lobbying Disclosure Act of 1995 // Public Law. – 104-65 – Dec. 19, 1995. – 109 Stat. 691-706. 61. Lobbying Disclosure Technical Amendments Act of 1998 // Public Law. – 105166 – Apr. 6, 1998. – 112 Stat. 38-39. 62. Lobbying in a democratic society (European Code of conduct on lobbying): Report Committee on Economic Affairs and Development of 5 June 2009 / Council of Europe Parliamentary Assembly. – Strasbourg, 2009. – 16 p. 63. Lobbying in the European Union: Current Rules and Practices. Working Paper / Constitutional Affairs Series; W. Lehmann, L. Bosche. – Luxemburg: European Parliament, 2003. – 58 p. 64. Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies of January 21, 2009 «Transparency and Open Government» // Federal Register. – 2009. – Vol. 74. – № 15. – January 26. – Р. 4685-4686. 65. On Public Participation in Developing Legislation: Act CXXXI of 2010 // Website of the Regulate Lobbying. [Electronic resource]. – Mode of access: http://www.regulatelobbying.com/images/Hungary_New_2011_act_on_public_docx. 66. OECD Principles for Transparency and Integrity in Lobbying // Website of the Organisation for Economic Co-operation and Development. [Electronic resource]. – Mode of access: http://www.oecd.org/gov/ethics/oecdprinciplesfortransparencyandintegrityinlobbying.htm. 67. Registrar of Lobbyists. Annual Reports 2007-2008 / Government of Canada. – Ottawa, 2008. – 49 р. 68. Ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa // Dziennik Ustaw. – 2005. – № 169. – Poz. 1414. 69. Greenwood J. Representing Interest in the European Union / J. Greenwood. – Basingstoke: Macmillan, 1997. – 292 p. 70. Kurczewcka U. Lobbing w Unii Europejskiej / U. Kurczewcka, M. MolędaZdziech Instytut Spraw Publicznych. – Warszawa, 2002. – 228 s.

111