Твоя Конституція by Міжнародний фонд "Відродження"

Віктор Осятинський

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ

Перекладено за виданням: Wiktor Osiatyński. Twoja Konstytucja / Warszawa, Wydawnictwa Szkolne i Pedagogiczne 1997.

Переклад з польської Андрія Поритка

Вступ Вступ ............................................................................................................................................ Розділ перший. КОНСТИТУЦІЯ І КОНСТИТУЦІЇ .......................................................

ЧИМ Є КОНСТИТУЦІЯ? .................................................................................................................

КОНСТИТУЦІЯ І ДЕМОКРАТІЯ ............................................................................................

КОНСТИТУЦІЙНА ДЕМОКРАТІЯ .................................................................................................

ЧИ ІСНУЄ ІДЕАЛЬНА КОНСТИТУЦІЯ? ..............................................................................

КОНСТИТУЦІЯ ТА КОНСТИТУЦІОНАЛІЗМ ........................................................................

КОНСТИТУЦІЯ І ТРАНСФОРМАЦІЯ ...................................................................................

СПАДЩИНА «СОЦІАЛІСТИЧНОГО КОНСТИТУЦІОНАЛІЗМУ» .....................................

КОНСТИТУЦІЯ КРУГЛОГО СТОЛУ .............................................................................................

У БІК КОНСТИТУЦІОНАЛІЗМУ .....................................................................................................

ДВА БАЧЕННЯ КОНСТИТУЦІЙНОГО ЛАДУ .............................................................................

Розділ другий. ЧИЯ КОНСТИТУЦІЯ? .........................................................................

ЯК УХВАЛИЛИ КОНСТИТУЦІЮ ...................................................................................................

БОГ ЛЮБИТЬ ТРІЙЦЮ ....................................................................................................................

КЛОПОТИ З ЛЕГІТИМІЗАЦІЄЮ ...................................................................................................

ДЛЯ ЧОГО ПОТРІБЕН РЕФЕРЕНДУМ? .......................................................................................

РЕФЕРЕНДУМ ТА ГРОМАДЯНСЬКА ІНІЦІАТИВА ....................................................................

МЕЖІ ВОЛІ НАРОДУ .....................................................................................................................

ВІЙНА У ВЕРХАХ І ПОРЯД ............................................................................................................

КОНСТИТУЦІЯ ТА ДЕМОКРАТИЗАЦІЯ .......................................................................................

Розділ третій. ЯКА КОНСТИТУЦІЯ? ........................................................................

ПРИРЕЧЕНІ НА ОРИГІНАЛЬНІСТЬ ...............................................................................................

КОНСТИТУЦІЯ ДЕСТРУКЦІЇ ...........................................................................................................

«МАЛА» КОНСТИТУЦІЇ ...................................................................................................................

ЛІДЕРСТВО .......................................................................................................................................

НАПІВКАНЦЛЕРСЬКА МОДЕЛЬ ..................................................................................................

ПРАВА, ПО-СПРАВЖНЬОМУ ЗАХИЩЕНІ ................................................................................

ХАРТІЯ ПРАВ — ЦЕ НЕ ДЕКЛАРАЦІЯ ОБІЦЯНОК .....................................................................

ПРАВА ЧИ СОЦПОСЛУГИ ...........................................................................................................

КІНЕЦЬ ПІДДАНСТВА .....................................................................................................................

ВІД КОГО НАС ЗАХИЩАЮТЬ ПРАВА? .....................................................................................

СКІЛЬКИ ЕКОНОМІКИ В КОНСТИТУЦІЇ? ...................................................................................

ЩО БОЖЕ, А ЩО КЕСАРЕВЕ ......................................................................................................

Розділ четвертий. ДВІ КОНСТИТУЦІЇ ....................................................................

КОНСТИТУЦІЯ «СОЛІДАРНОСТІ» ...............................................................................................

КОНСТИТУЦІЯ НАЦІОНАЛЬНОЇ АСАМБЛЕЇ ............................................................................

МЕЖІ ГРОМАДЯНСЬКОЇ ІНІЦІАТИВИ .........................................................................................

ЯКИЙ РЕФЕРЕНДУМ? ....................................................................................................................

СУПЕРЕЧКА ЩОДО ПРИРОДНОГО ПРАВА ...........................................................................

ПРАВО АНТІГОНИ ТА ПРАВО КРЕОНА .....................................................................................

НАЙЖОРСТОКІШІ В ЄВРОПІ .......................................................................................................

БОГ І НАЦІЯ ......................................................................................................................................

НЕЧІТКА ПОЗИЦІЯ ...........................................................................................................................

Розділ п’ятий. КОНСТИТУЦІЯ КОМПРОМІСУ ...................................................... 101 ЗОВНІШНІЙ КОМПРОМІС ...........................................................................................................

101

ПРЕЗИДЕНТСЬКИЙ КОМПРОМІС ..............................................................................................

103

КОНСТИТУЦІЯ БІЛЬШОСТІ ПОЛЯКІВ .........................................................................................

108

ЩО В КОНСТИТУЦІЇ ВАЖЛИВО? ................................................................................................

111

Закінчення. ЧИ ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ? .......................................................................... 121

2 квітня 1997 року Національна Асамблея ухвалила Конституцію Республіки Польща. Вона набере чинності, якщо буде прийнята народом на референдумі, призначеному на 25 травня. Цього короткого періоду має вистачити на те, щоб замислитися, чи ми хочемо цієї конституції, чому ми мали би її прийняти та якими були б наслідки її відхилення на референдумі. Бажаючи прийняти 25 травня свідоме рішення, варто усвідомити труднощі, з якими стикається ухвалення майже кожної конституції. А коли воно відбувається в мирний спосіб — без революції, без війни і не в новоствореній державі (а саме за таких драматичних обставин зазвичай з’являються конституції) — з’являються додаткові проблеми. Варто також звернути увагу на парадоксальний збіг обставин, що супроводжував творення конституції в Польщі після 1989 року, коли цей процес підточувала демократизація нашого політичного життя, яка проходила паралельно і була так само дуже потрібною. Так от, творення конституції забезпечувало додаткові «набої» лідерам, які шукали суспільної підтримки новостворюваним політичним партіям. У результаті найважливіші спори навколо конституції стосувалися того, чиєю буде ця конституція, а не того, яким буде її зміст. Варто бачити цей контекст творення Конституції, щоб у цій перспективі замислитися над її змістом. Подивитися на головні суперечки й досягнуті компроміси не лише з точки зору того, які розв’язання були би найкращими, а й того, які в нашій конкретній ситуації були можливими. Побачити, що досить несподівано з’явився шанс упорядкувати основи громадського життя і що другий такий шанс може з’явитися нескоро. Слово «шанс» тут невипадкове. Адже конституція — це шанс не лише на впорядкування громадського життя, а передусім на те, щоб зробити людей незалежними від влади. Уся наша історія проходила в умовах залежності від держави, найчастіше чужої або не повністю суверенної, і від чиновників — не завжди порядних і частіше наділених почуттям влади, ніж публічної служби. Ухвалена Національною Асамблеєю Конституція дає можливість змінити це становище. Вона дає громадянам можливість реально впливати на публічні рішення, причому не лише за посередництвом виборів. Вона визначає межі влади, головним чином у формі громадянських прав і свобод, а також надає засоби охорони цих прав і захисту від свавілля влади. Вона захищає від примх чиновників і від безумства політиків. Цим самим вона забезпечує кожному полякові гідність і почуття суб’єктності. У цьому сенсі ухвалена Національною Асамблеєю Конституція є «нашою». Нашою — себто всіх громадян, яким вона забезпечує порядок і засоби захисту їхньої гідності. А також нашою, бо цього разу вже ми самі вирішимо, хочемо ми її чи ні. 2 квітня Конституція вийшла з рук політиків, і хоча сама вона далі є об’єктом конфліктів і політичних кампаній, однак її зміст більше не може бути предметом переговорів. Ми самі повинні щодо неї висловитися. Ця книга має допомогти зрозуміти, чим є конституція, як вона створювалася, які суперечки точилися навколо неї, а передусім — чим вона може стати в пригоді звичайній людині.

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ

РОЗДІЛ ПЕРШИЙ

Конституція і конституції

Розділ перший

КОНСТИТУЦІЯ І КОНСТИТУЦІЇ Восени 1989 року поляки пов’язували надії з новою конституцією. Проведені в той час опитування показували, що несподівано багато людей вважали ухвалення нової конституції не менш важливим завданням, ніж зростання добробуту та демократизація країни. Про потребу в новій конституції говорили не лише журналісти і політики, а й звичайнісінькі громадяни. Вони бачили необхідність поставити надійний фундамент, на який міг би опертися демократичний лад у Польщі. Ті, хто 4 червня 1989 року проголосував за «Солідарність», чекали гарантій, що не повернуться старі методи правління, а крім того — що у формі основного закону буде записано норми, які цементували суспільство від серпня 1980 року. Ця нова конституція мала бути не такою, як попередня, що становила собою збірку порожніх обіцянок. Тепер мав бути ухвалений документ, який став би актом договору між громадянами та владою. Він мав бути націлений у майбутнє, фіксуючи ті надії, що їх породив момент великих змін. І водночас він мав сягати в минуле — до славетних творів Чотирирічного Сейму та Конституції третього травня. Саме 3 травня 1991 року, день двохсотріччя тієї великої конституції, було, не змовляючись, визнано терміном ухвалення нової конституції. Півтора року, призначені на те, щоб її написати й ухвалити, мали бути часом загальної демократичної освіти. 3 травня 1991 року відбулося спільне засідання обох палат парламенту, під час якого знову говорили про потребу в новій конституції і посилалися на традицію двохсотрічної давності. Однак парламентарії вже усвідомлювали, що процес творення нової конституції швидким не буде. Водночас із затягуванням робіт над конституцією на наступні роки суспільна зацікавленість її ухваленням зменшилась. Творці конституції відмовилися від освіти суспільства, яке перестало на них розраховувати. Сам процес підготовки конституції став дещо ганебним виявом польської неспроможності. Тієї осені 1989 року, на порозі нової епохи, майже ніхто ще не думав про те, як важко може виявитися підготувати й ухвалити нову конституцію. Проте всі погоджувалися щодо того, що в неї треба вписати гарантії прав людини та засади, які б обмежували владу й

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ унеможливлювали зловживання нею. Люди, які вірили в принцип солідарності і пам’ятали єдність суспільства у чиненні опору диктатурі, не припускали, що найзручніший момент для прийняття нової конституції може тривати коротко, а коли він мине, конституція сама стане об’єктом політичних суперечок й інтриг. Ті, хто зверталися до минулого, не знали, якою невеликою мірою польські конституційні традиції відповідають вимогам конституціоналізму XX століття. Майже ніхто не усвідомлював, наскільки довгий шлях до новітньої конституції — причому не лише від так званого соціалістичного конституціоналізму, а й від наших досоціалістичних традицій і постсоціалістичних мрій, виведених із часів «Солідарності». Ці мрії — це повага до людської гідності та свободи. Це гарантії дотримання прав людини. Це унеможливлення зловживання владою задля особистої вигоди. Ці мрії — це також подолання економічної кризи, зупинення інфляції, заповнення магазинних полиць товарами й досягнення добробуту. І передусім — демократія. Демократія соціальна, яка передбачає рівні шанси соціального підйому, і демократія економічна, яка виражається в дотриманні засад соціальної рівності та справедливості. Демократія на підприємстві, яка проявляється в участі працівників в управлінні, а також в охороні праці та соціальних прав працівників. У цих мріях також містилося все те, що чого люди були позбавлені в Народній Польщі, а саме свобода слова і преси, свобода зібрань і маніфестацій, свобода релігій, а також свобода висловлювання польської незалежності від Радянського Союзу та вільного вияву національних почуттів. Нова конституція повинна була служити реалізації всіх цих прагнень. Однак згодом з’ясувалося, що ці ідеали можуть суперечити один одному. Що частина з них, будучи обґрунтованими цілями економічної або соціальної політики, не належить до конституціональної матерії. Інші ж повинні функціонувати радше як моральні норми або директиви суспільних дій, ніж як конституційні правові приписи. Одним словом, згодом стало видно, що перехід до конституціоналізму потребуватиме не лише інституційних змін, а й передусім великої ментальної еволюції — як політичних еліт, так і простих громадян. Ця зміна свідомості, яка повинна була супроводжувати реформу існуючих інститутів, була нелегкою. Думати категоріями новітнього конституціоналізму виявилося так само важко, як ухвалити нову конституцію.

ЧИМ Є КОНСТИТУЦІЯ? Конституція — це збірник правил, на яких ґрунтується державний лад. Саме слово походить із латини, його корінь пов’язаний із такими поняттями, як «засновувати» або «будувати». Отже, конституція — це фундамент, на якому зводиться будівля держави. Конституція встановлює, які органи наділено владою, визначає поділ завдань і взаємовідносини між органами влади, а також визначає повноваження і межі влади цих органів загалом і кожного з них зокрема. Вона також регулює відносини між державою та громадянами. А передусім конституція — це найвищий закон, що означає, що всі інші правові акти, закони, накази, розпорядження, циркуляри тощо, а також усі індивідуальні рішення, які приймаються органами влади, повинні відповідати конституції. Отже, конституція є джерелом права і є

РОЗДІЛ ПЕРШИЙ

Конституція і конституції

основою легітимізації влади та рішень, що їх ця влада приймає. Конституції потрібні, щоб захищати суспільства від тих, хто здійснює владу. У відносинах «держава — індивід» держава є потенційно сильнішою, оскільки вона може застосувати до індивіда державний примус. Тому конституційні гарантії громадянських прав є свого роду щитом, завдяки якому індивід може захиститися від держави або службовця, який діє від її імені. Таким чином, конституція окреслює навколо кожної людини межі, яких ні держава, ні службовець переступити не може. Влада має ще й ту рису, що вона віддаляється від людей, а іноді й обертається проти людей. Часто можновладці реалізують егоїстичні інтереси, свої та своїх поплічників, за рахунок решти суспільства. Але й там, де немає конфлікту інтересів чи корупції, влада змінює наділених нею людей, які зазвичай не усвідомлюють цих змін, що з ними відбуваються. Ці зміни завжди мають один характер і напрям: від великих обіцянок і прислухання до потреб людей — до захисту власної інтерпретації дійсності, власних рішень та інтересів. Отже, конституція — це засіб захисту суспільства від виродження тих, хто править. Вона є намордником, який має захищати від гострих зубів, якими в силу свого посадового становища наділені люди влади. Але навіть якби правили ангели, конституція придалася би для того, щоб забезпечити державний лад і дати почуття безпеки, однаково потрібне як тим, хто править, так і тим, ким правлять. Визначаючи розподіл повноважень між окремими органами влади, конституція зменшує — хоча ніколи не усуває повністю — ризик деструктивної боротьби за владу та контроль. Водночас конституція, обмежуючи державну владу, забезпечує громадянам почуття впевненості та стабільності. Конституція обмежує найбільш неприємну рису влади — її свавілля. Влада не може робити все, що їй лише заманеться, а повинна функціонувати у визначених їй межах. Своєю чергою, громадяни знають, що саме вони можуть робити, не наражаючись на прикрі наслідки; вони також можуть передбачати наслідки своїх дій і знають можливості дій влади щодо них. У підсумку, під керівництвом конституції громадяни мають більше відчуття безпеки, ніж у системі, де влада не зв’язана жодними нормами. Тож нічого дивного, що встановлення конституцій вимагали заколотники та лідери опозиції за авторитарного правління королів, царів і диктаторів. Але конституції виявилися не менш необхідними в демократичних суспільствах. Демократична влада зазвичай буває поділеною; тому мають існувати якісь принципи цього поділу, щоб ті, хто виконує окремі державні функції, не боролися між собою за обсяг влади, хоча вони завжди боротимуться за впливи. Адже і в демократії обрані народом правителі залишаються всього лише людьми — зі своїми обмеженнями, амбіціями, схильністю дбати про свій власний інтерес та інтереси своїх знайомих. Тому варто не спускати з них очей, тим більше що сам факт обрання на демократичних виборах може підживлювати пиху та породжувати не завжди обґрунтоване почуття власної слушності. Мало того, демократичний уряд може бути так само глухий до потреб і прав меншин та індивідів, як і диктатура. Адже в ньому править більшість, унаслідок чого меншість може бути дискримінованою, не маючи при цьому такого почуття моральної слушності, яке буває в людей, переслідуваних диктатурою. Тому в конституційній демократії уряд більшості обмежений саме конституцією, яка лімітує обсяг влади більшості та захищає основні права та інтереси меншості. Конституція стоїть понад владою не

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ лише королів і потенційних тиранів, а й демократично обраних президентів, прем’єрів і парламентів. Проте конституції не завжди виконували таку роль. Давні конституції виникали наприкінці епохи так званого феодального роздроблення, коли один із герцогів старався об’єднати державу та підпорядкувати своїй владі решту дворянства. Ці спроби викликали зрозумілий опір, нерідко бунт або його загрозу. Конституції пізнього Середньовіччя — як-от славетна англійська Велика Хартія вольностей 1215 року, конституція Nihil Novi 1505 року та інші шляхетські привілеї в Польщі, а також багато інших подібних документів, сформульованих у різних країнах, — були свого роду компромісом: вони забезпечували правителеві лояльність дворянства, але водночас визначали межі влади короля, гарантуючи дворянству свободи та привілеї. Однак обґрунтуванням цих свобод була не воля влади, а традиція: дворянство стверджувало, що володіло свободою «споконвіку» і що тепер королі хочуть її в нього забрати; тож королі видавали конституції для того, щоби підтвердити прадавні права та свободи дворянства (себто одного зі станів — поряд із духовенством і подекуди міським патриціатом — який за сучасною термінологією можна було б назвати «громадянським станом»). Нові конституції найчастіше теж були результатом побоювань щодо надмірної влади керівної верхівки. Але, на відміну від давніх, новочасні конституції зазвичай не озираються назад, а дивляться у майбутнє. Вони не підтверджують давній лад, а створюють новий, тобто власне конституюють його. Хоча окремі приписи — особливо щодо прав і свобод — можуть посилатися на традицію, проте вони мають достатнє обґрунтування в самій конституції, щоб не шукати його поза нею. Обґрунтуванням же самої конституції як такої є вже не традиція, а воля: воля правителя або воля народу. Першою новітньою конституцією зазвичай вважають Конституцію Сполучених Штатів Північної Америки 1787 року, якій передували конституції, ухвалені в окремих штатах після проголошення незалежності. Американська конституція передала частину повноважень штатів федеральній владі і передбачила механізми поділу і рівноваги влад. У 1791 році до конституції додали «Білль про права» у вигляді перших десяти поправок, які містили гарантії прав громадян; таким чином американська конституція об’єднала рису новітніх конституцій, у вигляді нового встановлення механізму влади, з давнім конституціоналізмом, яким було підтвердження відвічних прав у «Біллі про права». Американська конституція була підготована невеликою кількістю політиків з 13 перших штатів Америки, але вона підлягала ратифікації окремими штатами. У довготривалих ратифікаційних дебатах брали участь громадяни Америки, хоча в той час ця категорія поширювалася лише на білих чоловіків, які володіли власністю. Зрештою, ратифікаційні дебати були незрівнянним уроком конституціоналізму. Однак конституція США ставила серйозні обмеження перед демократичною волею більшості. Більшість її авторів — особливо Джеймс Медісон, якого іноді називають «батьком американської конституції», — побоювалися тиранії більшості і вбудували механізми її врівноваження, зокрема, через окремі вибори президента і Конгресу, а також через різні способи виборів до кожної з палат Конгресу. «Білль про права» починався, мабуть, найзнаменитішими словами в історії конституціоналізму, а саме: «Конгрес не може

РОЗДІЛ ПЕРШИЙ

Конституція і конституції

приймати закони...», які би порушували права, перелічені в перших десяти поправках. Таким чином, він становив обмеження влади демократично обраного законодавчого органу. В 1801 році скликаний у силу конституції Верховний Суд надав собі повноваження приймати рішення з питань відповідності конституції актів законодавчої та виконавчої влади. У такий спосіб майже від самого початку незалежних Сполучених Штатів там визнавався принцип верховенства конституції над законодавчою владою та існував незалежний судовий орган, який стояв на сторожі конституції і часто приймав рішення безпосередньо на підставі конституції. Мало того, законодавчий орган, себто Конгрес, не міг самостійно змінити конституцію. Тут варто додати, що перед ратифікацією конституції штатами точилися запеклі дебати між її прихильниками, яких називали федералістами, та її противниками, себто антифедералістами. Отже, на цьому етапі конституція розділила американське суспільство. Але після її прийняття штатами вона почала об’єднувати американців. Мало того, невдовзі вона стала головним засобом інтеграції та символом їхньої національної та державної ідентичності. Так сталося, зокрема, тому, що у ранній період існування Сполучених Штатів етнічно і культурно поділене суспільство емігрантів не мало спільних символів. Тож конституція стала тим, що відрізняло американців від інших, відділяло їх від європейського коріння і давало їм почуття ідентичності. В Європі було не так. Конституції повинні були служити виявленню та захисту ідентичності, сутність якої зазвичай містилася деінде: у національній культурі, у суспільних цінностях, у мові, іноді в ідеології. Конституції проголошували ці цінності та цілі. Саме такою була мета першої новочасної європейської конституції, тобто польського Урядового Закону від 3 травня 1791 року. Вона реорганізовувала владу, зміцнюючи позицію короля, давала обмежені права міщанству, але водночас зберігала багато привілеїв шляхти, включно із закріпаченням селян. Як для надзвичайно відсталої в суспільному розвитку і занепадалої держави ця конституція була прогресивною, але їй було далеко до реалізації ідеалів новочасного конституціоналізму. Вона не змогла набрати чинності внаслідок другого і третього поділів Польщі. Не зазнавши перевірки на практиці, вона стала символом реформ, патріотизму та прагнення до незалежності і донині функціонує в ролі такого символу.

КОНСТИТУЦІЯ І ДЕМОКРАТІЯ Конституція Великої французької революції, так само 1791 року, була радше фундаментом демократичного способу правління, аніж обмеженням влади. Вона базувалася на концепціях Жана-Жака Руссо, який стверджував, що більшість не може помилятися, вибираючи своїх представників, а ті, своєю чергою, завжди діятимуть в ім’я найвищих інтересів народу. Саме народ є суверенним правителем, а його влада реалізується за посередництвом державних службовців. Конституція є актом надання народом влади службовцям, привілеєм влади, наданим державі та її службовцям вільними громадянами. Народ є сувереном і автором — безпосередньо чи посередньо — самої конституції. Саме він вирішує створити державні органи з метою реалізації спільних інтересів. У конституції народ визначає завдання та

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ повноваження цих органів, а також взаємовідносини між ними. Він зберігає за собою право періодично переглядати дії влади, а також змінювати службовців. Але через своє виборче рішення народ передає свої владні повноваження представникам. Парламент, який представляє народ, стає необмеженим правителем і найвищим органом влади. Так і було на практиці у післяреволюційній Франції. Парламент не лише ухвалював закони, а ще й призначав усіх державних службовців. Саме йому були підпорядковані всі інші органи влади та установи. Невдачі парламенту ставали катастрофою демократії, і тоді на зміну його владі приходила диктатура одної особи, яка мала врятувати народ: спершу Наполеона Бонапарта, а через кількадесят років — Луї Бонапарта. Конституція у Франції змінювалася на кожному більш-менш крутому повороті історії, але це не мало особливого значення, бо вона була радше зібранням високих принципів і програмних декларацій, аніж правовим актом прямої дії. Згідно з континентальною традицією цивільного права, держава функціонувала на підставі законів, які приймав парламент; на підставі законів приймали рішення й суди. У Франції, як і в більшості європейських країн, які прийняли французьку модель, конституція могла бути змінена парламентом, який залишався найвищим органом влади. В системі верховенства парламенту не було, ясна річ, місця для органів, які би перевіряли закони на відповідність конституції. Зрештою, парламентаризм був утіленням демократичних ідеалів, які на європейському континенті знайшли значно більший відгук, аніж в англосаксонських країнах. Це було природно з огляду на той факт, що більша частина континенту залишалася під правлінням монархів, яким ідеали демократії були чужі. Іноді вони давали своїм підданим конституції, які були свого роду даром доброго правителя. Він сам визначав, у який спосіб і за допомогою яких органів збирається правити, а також обмежував свою владу й милостиво надавав деякі права підданим. Однак він не залишав сумнівів щодо того, що ці права випливають із його волі і що саме він залишається сувереном. Тож він може змінити свою волю і навіть позбавити підданих певних прав, особливо якщо вони перестали виконувати свої обов’язки щодо правителя. Таке бачення конституціоналізму можна визначити як привілей свободи, наданий владою. Правитель є суверенним, саме він є джерелом права і свобод для підданих. Обґрунтуванням такої позиції є особливе становище й особлива місія правителя, а також його вміння. Правителя готують для правління, саме він найкраще знає, що потрібно підданим, навіть якщо це не завжди відповідає тому, до чого вони прагнуть. Правитель немов добрий батько в традиційній сім’ї, який дбає про дітей і сам приймає рішення в їхніх інтересах, не будучи змушеним рахуватися з їхньою думкою. Конституційний лад такого роду не забезпечує громадянам участі в установленні конституції та законів, але має певну перевагу порівняно з відсутністю будь-якої конституції в тоталітарній системі, де люди не мають жодного почуття безпеки перед рішеннями правителя. Будучи далекими від демократичних ідеалів, патерналістські або авторитарні конституції іноді розглядалися як свого роду «менше зло». Відступи від демократії були «злом», але автократія, обмежена конституцією, була меншим злом, аніж нічим не обмежена свавільна влада. Попри суттєві відмінності між патерналістською автократією і парламентською демократією ці системи мають більше схожостей між собою, ніж із американською системою конституційної демократії. У парламентській демократії утворений більшістю парламент

РОЗДІЛ ПЕРШИЙ

Конституція і конституції

виконує роль свого роду доброго правителя, чия мудрість виводиться з колективної мудрості більшості. Зрештою, на практиці більшість континентальних західноєвропейських демократій виросла саме з демократизованого ідеалу доброї влади, оскільки королі поступово віддавали там владу парламентам, залишаючи за собою титули й почесті голів держави. Влада, що походила з виборів парламенту, була досить широкою і донедавна, загалом, не була підпорядкована конституції. У цих країнах влада походила радше від держави, ніж від народу, хоча ця держава мала патерналістський обов’язок — зрештою, більше моральний, аніж правовий, — опікуватися громадянами. Цього верховенства держави не змінював той факт, що, згідно з вимогами демократії, посади найвищих державних службовців були виборними.

КОНСТИТУЦІЙНА ДЕМОКРАТІЯ Лише після Другої світової війни у Західній Європі розпочався процес переходу до конституційної демократії. Хоча вже в якобінську фазу французької революції з’ясувалося, що необмежена влада, яка посилається на демократичну легітимізацію, легко підлягала виродженню, переконаність у можливості створити «добру» демократичну систему зберігалася досить довго. Фіаско уявлень про нічим не обмежену демократію викликали лише італійський фашизм, німецький нацизм і комунізм. Гітлер здобув владу в результаті формально демократичних парламентських виборів, а політика геноциду знайшла підставу в легально виданих Рейхстагом законах. Комуністичні уряди також посилалися на формально демократичні загальні вибори. Грубе порушення основних прав людини тоталітарними системами було головним приводом для перегляду основ демократії та підпорядкування демократії конституції. Засади демократичного конституціоналізму були нав’язані західними союзниками Федеральній Республіці Німеччина у 1949 році. Успішний німецький досвід схилив інші країни Європи змінити свої політичні системи в напрямку конституціоналізму. У сімдесятих роках він став фундаментом політичних систем Іспанії та Португалії, які поверталися до демократії після десятиліть правих диктатур. Головним вираженням цієї еволюції було прийняття принципу поділу влади замість верховенства парламенту і передусім усезростаюча роль конституційного судочинства, а також прийняття рішень конституційних судів як остаточних й обов’язкових і для парламентів. Починаючи від сімдесятих років XX століття ці суди почали приймати рішення, в яких вони вплинули на сам принцип поділу влади, цим самим приділивши собі суттєве місце в системі поділу та рівноваги влад. У результаті не лише Сполучені Штати, а й багато країн Західної Європи нині можна вважати конституційними демократіями. Якщо зовсім коротко, то конституційна демократія — це така система, в якій рішення приймаються демократично, але в межах, накреслених конституцією. Конституційна демократія старається запобігти виродженню влади та зловживанням нею з боку більшості та її представників. Ясна річ, у конституційній демократії теж править більшість, але її влада обмежена. Конституція розподіляє владу поміж різними органами так, щоб жоден із них не мав повноти влади і щоб підпорядковувався якомусь контролю з боку інших. Крім

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ того, конституція говорить, чого влада більшості не може зробити, яких прав індивідів і меншостей будь-який уряд — у тому числі демократичний уряд — не може порушити. Таким чином, конституційні права становлять свого роду винятки з правила правління більшості. У демократії більшість та утворені нею органи влади можуть приймати будь-які рішення, за винятком тих, що вилучені з-під влади більшості власне конституцією. Одним словом, конституційну систему не слід плутати з демократією. Демократія стосується форми влади, а конституція — її змісту. Демократія вирішує, в який спосіб приймаються рішення в державі. Натомість конституція встановлює обмеження щодо предмета цих рішень — вони не можуть заходити на поле, зарезервоване для конституції, а також порушувати цінності, які вона захищає. Таким чином, вона становить додаток до демократії і є її обмеженням. Демократичний спосіб прийняття рішень — це періодичні вибори до органів державної влади, що ґрунтуються на принципах загального виборчого права і конкуренції політичних партій; іноді, з деяких питань, рішення можуть прийматися шляхом референдуму. У конституційній демократії обрані представники правлять, змагаючись із опозицією і підлягаючи оцінці виборців на чергових виборах. Усе, що відбувається між оголошенням виборів і виконанням законів, прийнятих парламентом, та рішень, прийнятих виконавчою владою, становить частину політичного процесу. У демократії публічні рішення є цариною політичного процесу. У конституційній демократії конституція усуває з політичного процесу і ставить понад ним деякі рішення. До них належать рішення, що стосуються самих засад політичного процесу. Адже політики повинні мати встановлені правила гри і не торгуватися за них під час правління. Тому основні принципи поділу влади слід виключити з політичного процесу. Так само не було б нічого доброго в тому, щоб залишити в руках політиків відносини держави з громадянами, оскільки спокуса обмежити права останніх на користь держави могла би бути надто великою. Також і засоби захисту прав і реалізації претензій щодо держави не повинні бути предметом самостійного рішення політиків. І, врешті-решт, самі правила захисту конституції та її зміни мають бути поставлені понад політичним процесом, так щоб конституцію не можна було змінювати в цьому процесі. Тому в конституційних демократіях розрізняють політичний процес і конституційний процес і намагаються надати їм різні інституційні форми. Ухвалюючи і приймаючи конституцію, суспільство і влада встановлюють самообмеження на майбутнє. Вони договорюються, що не прийматимуть певних рішень. На практиці це означає, що в демократії всі політичні рішення можуть і повинні прийматися законодавчою і виконавчою владою. Однак ці рішення не можуть порушувати правил, встановлених у конституції, і цінностей, які вона захищає. Парламент може видати закон, який організовує загальну освіту, але не може позбавити права на навчання національні меншини. Закон може врегулювати правила організації зібрань, але не може їх заборонити. Закон про бюджет повинен розподіляти ресурси держави, але не може призводити до диференціації державних допомог з огляду на расу, походження або віросповідання. Усе тому, що правила й цінності, записані в конституції, підлягають особливому захисту: їх захищено від волі більшості і рішень демократично обраних представників. Тож конституція не повинна справляти визначального впливу на вибір між цілями державної політики, але повинна

РОЗДІЛ ПЕРШИЙ

Конституція і конституції

визначати межі такого вибору. Конституційна демократія не лише забезпечує інтереси тих, ким правлять, але є корисною і для тих, хто править. Конституція дозволяє їм поділити відповідальність за здійснення влади, обмежує конфлікти в рамках системи влади і дозволяє протистояти натискам виборців на правлячих політиків, особливо тоді, коли такі вимоги виходять поза межі конституції або їх реалізація була би пов’язана з порушенням конституційних прав індивідів або меншин.

ЧИ ІСНУЄ ІДЕАЛЬНА КОНСТИТУЦІЯ? Як уже було згадано, трьома першими новітніми конституціями були американська 1787 року та польська і французька 1791 року. Американська зберігає чинність, з деякими поправками, донині; польська перестала бути чинною задовго до третього поділу Польщі і стала символом-ідеалом, а не конституцією, переваги і недоліки якої можна було би перевірити на практиці; натомість у Франції потім було ще кільканадцять конституцій. Бували конституції власні і нав’язані, короткі і довгі, які ухвалювалися поспіхом, як-от хоча б японська, або в результаті тривалої підготовки, як польська 1921 року, яка була результатом мало не дворічних засідань спеціального Законодавчого Сейму. Іноді конституції містять амбітні цілі, політичні програми або ідейні декларації. Наприклад, найдовша на світі індійська конституція 1949 року мала своїм завданням здійснити подвійну революцію: створити єдиний народ з численних націй та перетворити кастово-феодальне ієрархічне суспільство на новітнє егалітарне суспільство. Ідеальної конституції немає і бути не може. Адже немає жодного єдиного взірця, який можна було б застосувати в усіх державах чи принаймні пристосувати до них. Будучи головним чином правовим документом, конституція водночас проголошує і захищає національну і державну ідентичність країни, життя якої вона організовує. Ця ідентичність, своєю чергою, складається з традицій, вірувань, символів, а також інститутів, що проходять історичний розвиток. Ця історична спадщина значно більшою мірою, ніж це зазвичай здається конституціоналістам, обмежує можливості змін конституції. Ще більше вона обмежує можливості трансплантації конституційних інститутів з однієї країни в іншу. Спроби пристосувати американську чи європейські конституції у країнах третього світу закінчувалися невдачами, а ті самі інститути починали виконувати зовсім іншу роль в іншому суспільному та історичному контексті. Дещо кращі результати дали спроби трансплантації інститутів і цінностей конституційної демократії після Другої світової війни у переможених Японії та Західній Німеччині. Але вони супроводжувалися соціальними та політичними змінами, нав’язаними переможцями. Врешті-решт ці інститути було пристосовано до традицій та національної ідентичності обох цих держав. Отже, наскільки важко трансплантувати конституцію, настільки ж легше адаптувати конституційні цінності, принципи та інститути до місцевих традицій та умов. Можливою є також адаптація визнаних міжнародною спільнотою прав індивіда до конституцій національних держав, вона залежить передусім від волі кожної з держав. Але якщо ми

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ перемістимося в царину засобів захисту прав, то знову побачимо величезну різноманітність, зумовлену місцевою системою права, інститутами захисту та традицією. Хоч єдиного взірця й немає, проте одні конституції діють краще, а інші — гірше. Відносно небагато конституцій функціонували добре і довго. Вдалі конституції мали переважно чотири риси. По-перше, вони були короткі і якнайбільш загальні. Конституція повинна містити тільки найважливіші правила функціонування держави та відносин між державою і громадянами. Конституція радше не повинна намагатися вирішувати якісь конкретні, хоч би й найважливіші, питання, вона має лише створювати механізм, який слугуватиме якомога кращому розв’язанню проблем і конфліктів у майбутньому. Крім того, конституції повинні бути обережними, входячи в ті сфери суспільного життя, які можуть розвиватися самі, без втручання держави. Мало того, конституції часто захищають суспільства та їхні спонтанні інститути від надмірного втручання з боку державної влади. Це пов’язано з другою рисою доброї конституції, яка полягає в тому, що вона є фундаментом держави, а не суспільства. Там, де розмежування між суспільством і державою є більшменш чітким, конституції зазвичай не регулюють усіх суспільних відносин, а лише ті, які стосуються організації державної влади, стику держави з громадянами, а також тих ситуацій, в яких громадяни перебувають під захистом держави. Таким чином, там конституції не втручаються у сферу моралі (в тому обсязі, в якому мораль відрізняється від права), віри та релігії, мистецтва і культури, обміну благами і цінностями між людьми та інтимних приватних взаємин. Натомість там, де держава старається взяти під свій контроль усі сфери людського життя (таку державу називають тоталітарною від латинського слова «totum», яке означає «все», «загал»), конституція теж намагається врегулювати всі сфери суспільного життя, у тому числі приватні відносини між людьми. Добрі конституції розрізняють правила громадського життя і засади, на яких ґрунтується суспільне життя. В них записано лише нечисленні, бездискусійно прийняті засади, натомість вони зосереджені на правилах. Суть правил полягає в тому, що вони дозволяють співіснувати і спільно діяти людям, які дотримуються відмінних філософських, моральних, релігійних або світоглядних принципів. По-третє, добра конституція не є ані маніфестом, ані політичною програмою, а правом. Суть права полягає в тому, що його належить дотримуватися і здійснювати. Отже, в добрій конституції не має бути надто багато декларацій і невиправданих обіцянок, навіть якби ці обіцянки стосувалися давно визнаних справедливими претензій громадян. А якщо вже хтось хоче щось задекларувати, то такі декларації мають бути чітко визначені в конституції саме як декларації намірів або довготермінові цілі держави, а не як право. Припис «на виріст», якого не можна реалізувати, позбавляє цінності та авторитету всю конституцію. І врешті-решт, по-четверте, добрі конституції спираються на обережні засновки щодо людської природи. Вони припускають, що навіть після оголошення досконалої конституції суспільство не стане раєм і що в ньому завжди існуватимуть суперечливі інтереси та пов’язані з ними конфлікти. Вони враховують, що люди не святі, що у них є свої потреби, амбіції та інтереси, а до політики та керівництва вони прагнуть не завжди з безкорисливих міркувань. Вони передбачають, що сам народ може помилитися, більшість може приймати нерозважливі рішення, керуватися емоціями або егоїзмом, порушувати інтереси меншості.

РОЗДІЛ ПЕРШИЙ

Конституція і конституції

Оптимістичні конституції, які засновували систему правління на впевненості в добрій людській природі, призводили до гірких розчарувань, якщо всього лише одна людина виявлялася негідником. Автори реалістичних конституцій передбачають, що навіть якщо вони помиляться і народ завжди буде мудрим, а політики — бездоганно порядними, обмеження їхньої влади однаково не завдасть великої шкоди. Конституції можуть бути дуже різними, можуть по-різному регулювати організацію і поділ влади, можуть давати більше чи менше повноважень державі і краще або гірше захищати громадян. Однак значна більшість сучасних конституцій складається з трьох засадничих частин, які, зрештою, можуть бути порозкидані по різних розділах. Перша — це приписи, що стосуються механізму влади та способу правління. Ще до ухвалення перших конституцій у вісімнадцятому столітті Монтеск’є заявляв, що найважливішим є поділ влади на законодавчу, виконавчу та судову. Зазвичай приписи, які говорять, як поділена влада і якими мають бути взаємовідносини між її органами, становлять найбільшу частину конституції, тому що вони досить докладно обумовлюють організацію і повноваження кожного органу влади. Ця частина є найважливішою для політиків, тому що вона встановлює правила гри, в якій вони беруть участь. Однак батько американської конституції Джеймс Медісон створив детальніший механізм урівноваження розділених гілок влади, ніж той, що був запропонований Монтеск’є, а також надав йому глибшого теоретичного обґрунтування. Поділ і рівновага влади для нього були не лише запобіжним засобом від боротьби за владу та від концентрації влади і зловживання нею, а ще й становили собою механізм інституціонального представництва суперечливих інтересів у державі. Без такого механізму сильні групи інтересів однаково знаходили би позаконституційні способи реалізації своїх потреб, найчастіше шляхом корупції. Поділ влади не обмежується лише найвищими державними посадами. Влада має бути поділена ще й між центральними та територіальними органами. Такий поділ влади не може полягати лише в окремих виборах до окремих інститутів, а передусім на віднесенні до виключної компетенції місцевої влади і місцевого самоврядування таких питань, в які центральна влада не має права втручатися, а також у забезпеченні органам самоврядування фінансової незалежності, включно з правом стягувати місцеві податки. Друга частина конституції — це приписи, що стосуються прав індивіда. Ця частина є найважливішою для громадян, бо вона запроваджує обмеження державної влади у відносинах з індивідом. Приписи, що стосуються прав індивідів і меншостей, становлять необхідне обмеження правління більшості: вони визначають такі сфери життя, в які жодна влада, навіть найдемократичніша, не може втручатися. Однак сам по собі перелік прав індивіда не має особливого значення без приписів, які дають індивідові засоби захисту в разі порушення його прав і встановлюють інститути, що служать для захисту цих прав. І врешті-решт, третя частина конституції стосується захисту конституції як такої. Вона складається з приписів щодо встановлення та зміни конституції, а також механізму визначення, чи відповідають конституції рішення законодавчих, виконавчих та судових органів. До цього ж належать правила зупинення чинності конституції або її частин в умовах надзвичайного стану. Ця частина конституції є найважливішою з точки зору самого принципу конституціоналізму.

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ Не всі конституції містять усі ці три елементи. Деякі конституції регулюють лише організацію системи влади, інші містять детальні переліки громадянських прав, але без будь-яких засобів захисту цих прав. Деякі конституції складаються з кількох документів — саме так є у випадку британської «конституції», яка становить збірку кількох звичайних законодавчих актів різних епох. Дуже часто конституції складаються з принципів поділу влади та окремих хартій прав, які містять приписи на тему громадянських прав і засобів їх захисту. Конституція Сполучених Штатів була первісно ухвалена у 1787 році як механізм правління, але була ратифікована у 1791 році разом із Біллем про права у вигляді перших десяти поправок до конституції. Конституції Франції після Другої світової війни інкорпорували у своїх преамбулах Хартію прав людини та громадянина часів Великої французької революції. Окремі Хартії прав існують у Канаді, Ізраїлі, Чеській Республіці та в інших країнах. Однак у більшості країн конституція становить собою єдиний письмовий документ, який містить усі три вищеперелічені елементи.

КОНСТИТУЦІЯ ТА КОНСТИТУЦІОНАЛІЗМ Конституція є правовим виразом конституціоналізму, інакше кажучи — конституціональної культури. Під нею слід розуміти певний збір суспільних цінностей та інститутів, а також певний стан суспільної свідомості. Конституційна культура існує тоді, коли як ті, хто править, так і ті, ким правлять, усвідомлюють обмеження влади; коли службовці знають, що їхня влада не є необмеженою і довільною, а поміщається в певні рамки та підлягає контролю; коли громадяни усвідомлюють свої права і знають способи їх відстоювання, коли вони почувають себе рівноправними — бо однаковою мірою підпорядкованими конституції та законам — партнерами державних службовців, а не їхніми підлеглими чи хоча би прохачами. Із конституційною культурою ми маємо справу тоді, коли громадяни та службовці знають, що якщо громадяни можуть робити все те, що не заборонено законом, то влада не може робити нічого такого, на що вона не вповноважена в силу конституції, а особливо ж не може втручатися у сфери, зарезервовані для індивідів та недержавних соціальних груп. Одним словом, це усвідомлення політичної безпеки перед лицем держави та її органів та усвідомлення свободи особи. Без конституціоналізму громадяни не спроможні ні користуватися конституцією, ні захищати її. Основою конституційною культури в такому розумінні є почуття громадян, що саме вони легітимізують державних службовців, що влада — це тимчасове повноваження, надане тим, хто її здійснює, вільними громадянами. А ще — переконання, що громадяни можуть контролювати владу, бо існують якісь правила, які знаходяться понад її рішеннями, а люди мають право перевірити, чи ті, хто наділений владою, дотримуються цих правил. Конституціоналізм знаходить для себе родючий ґрунт там, де визнаються такі принципи політики, як: принцип суверенітету народу і демократичного уряду; згода тих, ким правлять, як основа будь-якої влади; принцип обмеженого уряду, який діє відповідно до конституції; поділ і рівновага гілок влади; незалежне судочинство, наділене правом перевіряти конституційність дій органів влади; цивільний контроль над армією, поліцією та службами державної безпеки; повага до прав особи.

РОЗДІЛ ПЕРШИЙ

Конституція і конституції

Таким чином, конституційна культура означає, що як звичайні громадяни, так і політичні еліти готові стати на захист конституційних принципів, навіть якщо порушення цих принципів могло би принести деяким із них тимчасову вигоду. Суспільство, наділене конституційною культурою, помітить, що така вигода є ілюзорною, а підривання самих конституційних принципів і верховенства права у тривалій перспективі завдасть усім збитків. Прикладом такого розуміння конституційної культури може бути опір, на який наштовхнулася в США спроба президента Франкліна Д. Рузвельта в 1937 році радикально змінити склад Верховного Суду, щоби призначити до складу суду більше прихильників «Нового курсу». Проти цих спроб однозначно виступили всі найвпливовіші політики, у тому числі лідери Демократичної партії, якій програма «Нового курсу» приносила політичні вигоди. Конституціоналізм як стан свідомості може існувати і без писаної конституції. Саме так є в Англії, де громадяни мають сильно розвинуте почуття свободи і безпеки щодо держави, і це незважаючи на закріплення верховенства парламенту і відмови від принципу поділу влад. Однак частіше існують конституції без конституційної культури. У дуже багатьох країнах попри наявність писаної конституції громадяни не мають засобів захисту від держави. Вони не дуже знають, що їм можна, а чого не можна, не усвідомлюють обмежень влади, оскільки або таких нема, або вони про них не знають. Вони почувають себе залежними від влади і від чиновників. Ті, своєю чергою, мають почуття вищості порівняно з громадянами, причому не лише тоді, коли вони зловживають своєю владою. Громадянин є підданим, у багатьох випадках утискуваним і гнобленим, у дещо кращому випадку — прохачем, але не рівноправним партнером влади та державних службовців. Таке становище існує в багатьох країнах. Ним відзначалися і європейські комуністичні країни. Зрештою, низький рівень конституційної та правової свідомості — це спадщина не лише комунізму, а й епох, які йому передували. Тому створити таку свідомість виявляється дуже важко. І водночас це дуже важливе завдання, бо одного разу створена правосвідомість зберігається навіть за несприятливих політичних умов і запобігає тиранії. Історичний досвід багатьох країн доводить, що конституціоналізм у розумінні його як стану суспільної і правової свідомості — ще кращий запобіжний засіб від зловживання владою, ніж хоч би й найкраща конституція. Саме тому перед творцями нового суспільного ладу в Польщі постало у 1989 році подвійне завдання: створити нову конституцію й утворити та поширити конституційну культуру. Тому здавалося цілком логічним, що процес творення конституції може стати засобом для запровадження і зміцнення конституціоналізму як бажаного стану суспільної свідомості. На порозі зміни суспільного ладу конституція здавалася ще більш потрібною, ніж у демократіях, які нормально функціонують.

КОНСТИТУЦІЯ І ТРАНСФОРМАЦІЯ Вище вже йшлося про те, що конституція забезпечує політичний лад у державі, обмежує свавілля чиновників і дає почуття безпеки громадянам. Ці вигоди від конституції є універсальними. Однак у ситуаціях великих змін і революцій конституція здається ще більш потрібною, ніж завжди. Саме так було в Польщі після 1989 року.

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ В епоху таких змін, як правило, панує хаос. У нас він набув форми конфлікту між окремими органами влади, які утворилися після розпаду централізованої системи правління. Цей хаос ще більше посилився внаслідок розпаду «Солідарності» і виникнення численних партій, які почали боротьбу за суспільну підтримку. Лідери партій ще тільки починали вчитися, як замінити необхідну в опозиції принциповість на вміння шукати компроміси, в умовах майже повної відсутності інституційних механізмів, які би змушували до компромісу. Отож конституція стала необхідним елементом запровадження порядку та стабілізації в державі. Головним гаслом виборчої кампанії в 1989 році була побудова демократії. Демократія була ідеалом антикомуністичної опозиції в усіх країнах радянського блоку. За відчуттям багатьох людей, комуністи зрадили той ідеал демократії, який вони проголошували перед здобуттям влади і який тепер слід впровадити в життя. Однак цей ідеал не мав за собою практичного досвіду. Він асоціювався з правлінням більшості. У повсякденному відчутті він часто пов’язувався з переконаністю, що більшість має рацію і має право нав’язувати свою волю меншості. Меншості повинні підпорядковуватися рішенням більшості. Саме на такій підставі органи місцевого самоврядування в 1990 році інколи приймали рішення, які прирікали на вигнання ВІЛ-інфікованих. Виявилося, що в демократії теж існує небезпека рішень, які порушують основні права меншин і неслухняних індивідів. Ця небезпека зростала разом із почуттям обманутих сподівань. Будь-яка велика зміна породжує надії, які не можуть бути здійснені. Тому на зміну революційній ейфорії приходить роздратування і пошук символічних замінних цілей, які могли би удержати підтримку розчарованого суспільства. Саме тоді народжуються — і часто знаходять схвалення — заклики до помсти, націоналізм або різного роду фундаменталізми. Найчастіше вони бувають скеровані проти національних або світоглядних меншин. Хоч як парадоксально, суб’єктивне становище цих меншин у демократії буває гіршим, ніж в авторитарній системі. Диктатура зазвичай не має суспільної підтримки, тому її жертви здобувають схвалення, визнання та допомогу з боку людей, які не є частиною репресивної системи. У демократії все не так. Демократія має підтримку більшості, а її жертви не отримують моральної компенсації того роду, що й жертви диктаторського насилля. Зловживання демократією може завдавати дошкульніших ран, ніж зловживання диктаторською владою, від якої і так мало хто чекає чогось доброго. Тому-то виникає потреба обмежити владу більшості та гарантувати права меншин та індивідів разом з ефективними механізмами реалізації таких прав. Такі конституційні обмеження мають бути запроваджені в міру можливості на самому початку процесу трансформації, зокрема, з огляду на спосіб самого навчання демократії. Адже не можна навчитися демократії в школі, на курсах або за підручником. Демократії можна навчитися лише практично, методом спроб і помилок. Помилки неодмінно тягнуть за собою втрати і навіть жертви. Річ у тім, щоб ці втрати не були надто великими і щоби процес навчання суспільства демократії не тягнув за собою надто великих жертв. Засобом для цього могло й повинне бути конституційне визначення рамок усього демократичного експерименту. Ще одна причина, чому нова конституція здавалася особливо потрібною в період переходу від комунізму до демократії та ринкової економіки, пов’язана з крихкістю всього демократичного експерименту. Попри ейфорію, після розпаду комунізму ніхто не міг гарантувати, що цей

РОЗДІЛ ПЕРШИЙ

Конституція і конституції

плавний перехід закінчиться успіхом. Тим більше що порівняно швидко виник конфлікт між демократією і ринком, особливо коли ринкові реформи призводили до стійкого зниження життєвого стандарту багатьох людей за небаченого раніше розшарування доходів. У поєднанні з привабливістю символічних гасел це могло викликати спокусу запровадити авторитарне правління — для того, щоби пришвидшити ринкові зміни, або для того, щоб їх сповільнити. У незрілій демократії без сформованих груп інтересів, без сильних партій та інших механізмів, які стабілізують політичну систему, завжди існує небезпека безпосереднього звернення популярного лідера, який шельмує символічними гаслами, до народу, оминаючи так звані посередницькі органи. Влада такого лідера може бути дуже великою і неконтрольованою і водночас мати за собою мандат виборчої легітимізації. Досвід показує, що авторитарні уряди можуть утриматися, якщо вони мають за собою деяку, нехай навіть невелику, частину суспільства, з якою влада ділиться вигодами, здобутими завдяки ігноруванню або порушенню прав решти людей. Однак диктаторській владі нелегко втриматися тоді, коли всі соціальні групи та їхні еліти переконані у пріоритетному характері основних правил гри і готові захищати ці правила від порушення з боку влади, навіть якщо таке порушення мало би принести їм короткотермінову вигоду. Одним словом, стабілізація демократичної системи вимагає загальної згоди щодо основних правил, які містяться в конституції, та переконаності, що ці правила важливіші, ніж короткотермінові економічні або партійні інтереси чи символічні здобутки. У такій переконаності полягає суть конституціоналізму. З цієї точки зору ухвалення конституції та поширення конституціоналізму здавалося важливим засобом обмеження можливих авторитарних урядів. Адже їм би довелося порушити конституцію, що в конституційній культурі означало би втрату легітимізації. Але навіть якби такий замах на демократію вдався, то громадяни, які звикли до свободи і навчені користуватися належними їм правами, могли б домагатися їх від авторитарних урядів. Недавня історія показала, що люди ніколи не отримують від влади того, чого не вимагають, а зазвичай отримують лише частину того, чого домагаються. Але навіть і без загрози повернення авторитарних урядів конституція була в 1989 році потрібна. Адже в посткомуністичній Польщі розклад сил між державою та суспільством був разюче нерівним. Держава контролювала не лише засоби примусу та більшість засобів масової інформації, а й величезну частину продуктивного майна країни, залишаючись головним працедавцем. Натомість створюване в 70-80-х роках так зване громадянське суспільство, незалежне від держави, почало зазнавати розпаду, як тільки перестало бути інструментом опору проти комунізму. Перед лицем цієї переваги держави над суспільством конституційні обмеження держави видавалися необхідними. Тим більше що в демократії, яка народжувалася стихійно, не існувало обмежень, що їх зазвичай накладають на політиків виборці та організовані групи інтересів. Як показували опитування громадської думки, політики представляли головним чином самих себе, що не завжди сприяло їхній розважливості та стриманості. Тож конституція була би необхідним обмеженням для людей влади. Вищеперелічені приводи, чому ухвалення конституції на початку трансформації було

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ потрібне, мали «негативний» характер, оскільки вони провадили би до обмеження влади, яка могла би завдати якоїсь шкоди індивідам чи меншинам. Проте існувала й «позитивна» потреба в новій конституції. Вона була пов’язана з необхідністю створити механізм, який дозволяв би ефективно правити і здійснювати реформи. Адже в ейфорії свободи легко забути, що влада — навіть якщо хтось вважає, що це зло, — є необхідною і покликана виконати важливі для суспільства завдання. Після здобуття влади табором «Солідарності» в Польщі не існувало більше жодної іншої суспільної сили, крім держави, яка була би здатна провести ринкові реформи. Ці реформи потребували конституційного захисту власності, ринку та вільного підприємництва, ефективного уряду, і водночас певної ізоляції органів, які виконують болісні оздоровчі процедури, від безпосереднього натиску виборців. Нова конституція повинна була врахувати ці потреби реформ у прийнятому в ній способі поділу влади. Вона повинна визначати шлях у напрямку конституційної демократії. З цією метою потрібно було не лише подолати спадщину конституції 1952 року, а й трансформувати багато інститутів, напрацьованих під час Круглого столу.

СПАДЩИНА «СОЦІАЛІСТИЧНОГО КОНСТИТУЦІОНАЛІЗМУ» Так званий соціалістичний конституціоналізм був крайньою версією патерналістської та авторитарної конституції, нав’язаної правлячою верхівкою, причому без чіткої легітимізації з боку суспільства. Формально конституція від 22 липня 1952 року посилалася на «французький» принцип суверенітету парламенту, який у соціалістичній доктрині державного права отримав назву «принципу єдності державної влади». Згідно з ним джерелом усієї влади є народ, який передає її парламенту актом загальних виборів. З цього моменту однопалатний парламент здобував усю повноту влади. Сейм призначав і відкликав прем’єра та уряд, вибирав Державну Раду, тобто колегіальний орган, який виконував роль голови держави. Принцип поділу влади було відкинуто; Сейм мав тільки функціональні виконавчі органи, які з нього виводилися і йому-таки підпорядковувалися. На сторожі рішень Сейму стояла Верховна контрольна палата (ВКП), а з 1985 року — ще й Конституційний трибунал, який перевіряв усі основні нормативно-правові акти на відповідність конституції та виданим Сеймом законам. Однак у разі якби Конституційний трибунал виявив суперечність між законом і конституцією, останнє слово в питанні чинності закону залишалося за Сеймом. Це було логічним наслідком принципу єдності державної влади, адже Сейм тією ж самою більшістю у дві треті голосів міг як прийняти поставлений під сумнів закон, так і змінити конституцію, «підігнавши» її під закон. На практиці під цією конструкцією була прихована абсолютна влада комуністичної партії та Політбюро. Партія контролювала виборчий механізм; кандидатури депутатів, що їх вносив Фронт національної єдності — як зі списків Польської об’єднаної робітничої партії (ПОРП), так і союзницьких Об’єднаної народної партії (ОНП) та Демократичної партії (ДП) — схвалювалися партійним апаратом. В обраному таким чином Сеймі лідери ПОРП роздавали ролі — прем’єра, членів уряду та Державної Ради, голови ВКП; вони ж могли в будь-який момент відкликати службовця, який потрапив в опалу. Весь апарат правління

РОЗДІЛ ПЕРШИЙ

Конституція і конституції

дистанційно керувався з Центрального Комітету ПОРП, який був позаконституційним органом. У 1976 році до конституції було внесено зміни, які санкціонували керівну роль партії в державі й у суспільстві. У соціалістичній конституції не було по-справжньому незалежного судочинства. Вона містила розлогі приписи стосовно громадянських прав, особливо щедрі у сфері соціальних обіцянок, але не передбачала жодних процедурних гарантій цих прав. Замість них соціалістична доктрина розробила концепцію т. зв. «матеріальних гарантій», які зводилися до того, що спільна власність на засоби виробництва є найкращою гарантією громадянських прав і свобод. Конституція говорила про те, що свободу слова та висловлювань гарантує суспільна власність на пресу, радіо та інші засоби комунікації. Індивід був позбавлений будь-яких засобів відстоювання своїх прав, а принцип, за яким «судді є незалежними і підпорядковуються виключно законам», інтерпретувався як заборона безпосереднього застосування конституції судами. У результаті конституційні права могли розглядатися як нічим не підкріплені декларації. Саме так і сталося, коли економічна криза системи зробила неможливою реалізацію цих обіцянок. У найбільш загальних виразах соціалістичну конституцію можна визначити як документ повноважень держави та обов’язків громадян, які залишалися безсилими перед лицем державного апарату, керованого партією. Державі та її службовцям дозволено було все, а громадянам — тільки те, що держава їм дозволила законами, нормативними актами адміністрацій та індивідуальними адміністративними актами. До моменту утворення Верховного адміністративного суду в 1980 році громадяни взагалі були позбавлені права оскаржувати адміністративні рішення до суду. Найдошкульнішим елементом системи була безпорадність суспільства перед порушеннями прав людини. Саме в цій сфері зосереджувалася діяльність громадянських та опозиційних організацій. Вони вимагали реформ кримінального та кримінально-процесуального права, посправжньому незалежного судочинства, можливості реального оскарження адміністративних рішень. Наприкінці сімдесятих років опозиція почала домагатися інституційних гарантій: вільних профспілок, незалежних об’єднань та свободи преси. Однак опозиція в сімдесятих роках та «Солідарність» у вісімдесятих роках не мали жодних докладних конституційних проектів. Підпільні діячі відкидали весь т. зв. «соціалістичний легалізм», а в усіх трансформаціях офіційних інститутів убачали — слід сказати, що небезпідставно, — спробу маніпулювати суспільством, а також бажання комуністичної влади здобути схвалення Заходу за одночасного збереження повного контролю над громадянами. Тож опозиція скептично ставилася до таких пропозицій змін у конституції, що їх висували Демократична партія та юристи, які працювали у Польській академії наук та в університетах, як-от утворення у вісімдесятих роках Верховного адміністративного суду, Державного трибуналу, Конституційного трибуналу або посади речника громадянських прав. У кожен із цих інститутів партія вбудувала засоби контролю, які б гарантували підпорядкування їй, тому пропозиції реформ такого роду та участь у новостворених інститутах вважалися в опозиційних колах, наближених до «Солідарності», колаборацією з режимом. Тим не менше ці інститути підривали систему єдиновладдя, готуючи ґрунт для подальших змін, а після 1989 року могли набути цілком нового значення.

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ Опозиція не мала конституційних проектів передусім тому, що не припускала, що комуністичну систему може бути замінено іншою, а всі зміни могли тільки служити на користь цієї системи. Найважливішою — поряд із захистом прав людини та свободи зібрань — конституційною вимогою «Солідарності», як у 1980-1981 роках, так і в 1989 році, була демократизація системи, яку розуміли передусім як зростання суспільної участі у прийнятті рішень та в контролі над способом здійснення влади. Неозброєним оком було видно, що система — недемократична, тому люди вірили, що якщо її демократизувати, вона стане кращою. У підсумку конституційні вимоги «Солідарності» зводилися до посилення суспільного контролю над владою, яку й далі мали здійснювати комуністи. Саме цього й було досягнуто під час переговорів Круглого столу на початку 1989 року.

КОНСТИТУЦІЯ КРУГЛОГО СТОЛУ Первісна пропозиція Антикризового пакту, висунута Броніславом Геремеком восени 1988 року, оминала питання політичних змін. Вона охоплювала договір на тему пакета економічних реформ, що їх мала легітимізувати опозиція взамін за визнання «Солідарності». Геремек припускав, що з часом влада визнає необхідність структурних політичних реформ. На початку засідань Круглого столу головуючий партійної сторони в політичних переговорах професор Януш Рейковський висунув проект частково вільних виборів та запровадження посади президента, який стояв би на сторожі інтересів держави. Броніслав Геремек, уже як головуючий суспільної сторони за столом політичних реформ, висунув вимогу легалізації «Солідарності» та реформи правової системи. Він також вимагав ліквідувати монополію партії у ЗМІ, впровадити в життя свободу зібрань, повернути справжнє місцеве самоврядування та встановити календар реформ і гарантії для обох сторін переговорів, оскільки запропонована посада президента мала забезпечувати інтереси влади. Самі переговори набули характеру торгів між цими вихідними позиціями та досягнення чергових компромісів, результатом яких були інституційні зміни. Тому остаточний результат Круглого столу відрізнявся від початкових намірів сторін. Переговори не принесли домовленостей у сфері економічних реформ, хоча розпочато їх було саме з цією метою. Найбільшим результатом переговорів було беззастережне визнання «Солідарності» та пакет конституційних змін. Опозиція погодилася на частково вільні вибори до Сейму, в результаті яких більшість знову здобули би представники ПОРП та союзницьких організацій, однак висунула вимогу, щоб щонайменш 35 відсотків місць у Сеймі було заповнено в результаті повністю вільних виборів, у яких поруч із партійними кандидатами виступали б також кандидати, висунуті опозицією. У разі здобуття всіх «вільних» мандатів опозиція отримала би право вето, принаймні стосовно конституційних змін. Опозиція також вимагала повної свободи у веденні виборчої кампанії, включно з доступом до ЗМІ. Останньою вимогою опозиції, зрештою, підтриманою представниками ДП з боку правлячих сил, було однозначне підкреслення, що договір, який визначає результати голосування ще до виборів, є одноразовим. Це розглядалося як передумова повністю вільних виборів у майбутньому. Це означало перспективу втрати влади партією. Тому партійно-правляча сторона вимагала

РОЗДІЛ ПЕРШИЙ

Конституція і конституції

забезпечення своїх інтересів і бачила їх у відродженій посаді президента з широкими повноваженнями. Вони мали охоплювати, зокрема, право видавати укази, спеціальні повноваження у питаннях безпеки, оборони та зовнішньої політики, а також право вето щодо законів і навіть право розпускати парламент. Загальні вибори на пост президента були надто ризикованими для партії, тому вона пропонувала, щоби президента обирав Сейм спільно з членами кількох офіційно існуючих дорадчих органів. Ця пропозиція була відкинута «Солідарністю», і переговори зайшли в глухий кут. Компромісним розв’язанням стала висунута владою пропозиція створити Сенат, який би обирався на повністю вільних виборах. Сенат разом із Сеймом обирав би президента. Крім того, Сенат мав бути дорадчим органом, про що опозиція не хотіла чути. Врешті-решт було домовлено, що Сенат матиме право, зокрема, вносити поправки до законів, відхилити які могла би тільки більшість у дві третини складу Сейму. У разі перемоги на виборах це давало опозиції можливість блокувати зміни не лише до конституції, а й до звичайного законодавства. Другою причиною, яка стала вирішальною у прийнятті «Солідарністю» пропозиції створити Сенат, була перспектива провести вперше в історії комунізму повністю вільні вибори. Закон про вибори до Сенату та інші, крім права вето, повноваження нової палати були відредаговані досить поспішно, бо вони були, по суті, другорядними; Сенат був елементом компромісу, а не глибоко продуманого конституційного бачення. Домовленості Круглого столу забезпечили також свободу об’єднань, однак «Солідарності» не вдалося добитися обіцянки повернути майно, що було конфісковано в об’єднань, розпущених після впровадження воєнного стану. Деякого прогресу було досягнуто в галузі реформи системи права й судочинства, суспільного контролю над прокуратурою і міністерством внутрішніх справ. Однак уряд відхилив вимоги «Солідарності», що стосувалися повернення незалежних від партії та центральної влади місцевих самоврядних органів. Проте опозиція пішла на ці поступки, розраховуючи на те, що зможе добитися дальшого прогресу в парламенті, де сама можливість блокування законодавства змушуватиме до компромісу. Через два дні після підписання угоди, 7 квітня 1989 року, Сейм вніс відповідні зміни до конституції 1952 року. Таким чином конституційний лад Польщі, принаймні формально, почав еволюціонувати від «паперового» парламентаризму в бік напівпрезидентської системи, хоча, на відміну від інших країн з такою системою, президент мав обиратися парламентом, а не на загальних виборах. Мабуть, творці «Конституції Круглого столу» й не усвідомлювали, що ухвалена ними конституція нагадувала давні конституції, які ухвалювалися у шляхетській Польщі. Вона була пактом між державною владою (колись — королем, а тепер — партією) та представниками суспільства (колись — шляхтою, тепер — опозицією із середовищ «Солідарності» та інтелігенції). Як колись, так і тепер влада отримала право правити, а суспільство — певні гарантії прав, представництво в парламенті та можливість накласти вето на дії влади. Представники суспільства здобули доступ до гальм щодо дій влади, але й досі були позбавлені інструментів позитивної, конструктивної діяльності за допомогою механізмів держави на користь реалізації цілей та інтересів суспільства. Мабуть, саме тому, як тільки виникла можливість здобуття влади в державі, вона здалася частині лідерів опозиції настільки привабливою, що у вересні 1989 року виникнув новий уряд з Тадеушем Мазовецьким на посаді прем’єра. Як тільки недавня опозиція почала правити

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ і запроваджувати болючі реформи, вона потрапила в конституційну «яму», викопану за Круглим столом на комуністів. Система взаємних гальм ускладнювала правління і сприяла конфліктам між органами влади. Після вибору нових, незалежних суддів до Конституційного трибуналу він став серйозним органом, який стояв на сторожі... комуністичної конституції. В конституції, в якій проголошувався пріоритет державної власності, важко було знайти будьякі підстави для ринкової економіки, заснованої на приватній власності та підприємництві.

У БІК КОНСТИТУЦІОНАЛІЗМУ Спробу виправити ці недоліки було зроблено у черговій зміні конституції, впровадженій 29 грудня 1989 року. Тоді з неї виключили перші два розділи, які містили комуністичну фразеологію, включно з керівною роллю партії, та основи суспільно-економічного ладу ПНР. На їхнє місце було введено новий розділ, який називався «Основи політичного та економічного ладу» і складався всього лише з восьми статей. Він містив конституційні принципи демократичної правової держави: верховенства народу та представницьких органів, правовладдя, політичного плюралізму, самоврядування, захисту власності та свободи господарської діяльності незалежно від форми власності. Зміни до конституції були приготовані групою, якою керувала Ганна Сухоцька з Громадянської парламентської фракції. Перед винесенням їх на обговорення Сейму Броніслав Геремек вирішив отримати схвалення президента Ярузельського. Без його підтримки ці зміни, найімовірніше, були б відхилені фракцією ПОРП, яка володіла більш ніж третиною голосів у Сеймі, а для зміни конституції потрібна була більшість у дві треті. Геремек згадує, що йшов на розмову з Ярузельським з душею в п’ятках, упевнений, що нічого не доб’ється. Тим часом, несподівано для нього, Ярузельський схвалив усі зміни, попросивши лише внести дві поправки. По-перше, залишити у незмінній формі статтю 8, яка говорила, що «збройні сили Республіки Польща стоять на сторожі суверенітету та незалежності Польського народу, його безпеки та миру», а по-друге — впровадити принцип соціальної справедливості. Чергова зміна конституції від 8 березня 1990 року реалізувала вимоги «Солідарності», що були відкинуті за Круглим столом, повернувши територіальне самоврядування й відокремивши його від урядової адміністрації. Внесені в конституцію положення про демократичну правову державу, партійний плюралізм та власність і вільне підприємництво могли стати основою для реформаторського законодавства та рішень Конституційного трибуналу, який міг би підтримувати ці реформи. Однак попри ці зміни в конституції залишився цілий розділ соціальних обіцянок, які не могли вимагатися безпосередньо. Громадяни й далі були позбавлені безпосередніх засобів захисту прав та права на скаргу на неконституційність державних приписів і рішень. Постанови Конституційного трибуналу й далі могли бути скасовані Сеймом більшістю у дві треті голосів. Захист конституції, яку можна було змінити такою самою більшістю, був дуже слабким. І далі панував принцип єдності державної влади та верховенства парламенту, хоча цей парламент був суттєво ослаблений новими повноваженнями президента. Незрозумілою залишалася роль Сенату в законодавчому процесі. А передусім приписам зміненої конституції бракувало легітимізації та суспільного визнання; було відомо, що конституція 1952 року була ухвалена в апогеї сталінського контролю над польським народом.

РОЗДІЛ ПЕРШИЙ

Конституція і конституції

Цим вадам мало запобігти ухвалення нової конституції. Про її потрібність говорили ще під час засідань Круглого столу, передбачаючи, що завданням новообраного парламенту буде її ухвалення. Після здобуття влади опозицією із середовища «Солідарності» ухвалення нової конституції мало стати символом розриву з минулим та закладенням підвалин нової, демократичної Республіки Польща. Конституція мала містити мрії часів опозиції та зробити висновки з часів диктатури, запобігаючи подібним виродженням влади в майбутньому. Одним словом, вона мала бути актом емансипації народу та самообмеження нових політичних еліт. Такі самообмежувальні конституції подеколи ухвалювалися після революцій, переворотів та воєн, коли всі ще пам’ятали, до чого призвела необмежена та неконтрольована влада, і хотіли вберегтися від такої небезпеки в майбутньому. Але на ухвалення такої конституції зазвичай буває надто мало часу; це можливо тільки доти, доки новосформовані постреволюційні еліти не приймуть точку зору влади, не постануть перед важковирішуваними проблемами та не відірвуться від народу, який ще недавно очолювали на барикадах. Одним словом, конституційний момент триває не дуже довго. У 1989 році він був додатково ускладнений приголомшливим темпом змін, що відбувалися в Польщі з квітня. Річ у тім, що поставала проблема, чи нова конституція повинна обмежитися визначенням принципів політичного та правового ладу або ж торувати шлях суспільним трансформаціям. А може, тільки санкціонувати зміни, які вже відбулися? Новочасні конституції з’являлися тоді, коли сильне і незалежне суспільство почувало загрозу через концентрацію абсолютної влади в руках монарха. Але якою має бути конституція в країні, в якій держава завжди була сильнішою за суспільство і в якій не було механізмів суспільної самоорганізації в інших питаннях, ніж боротьба проти власної чи чужої недружелюбної влади? Чи така конституція повинна обмежуватися принципами організації держави та її межами або ж покладати на державу завдання зміцнення суспільства? Зміни, які швидко відбувалися, крім усього, кидали тінь на недавню спадщину «Солідарності» та винесені з підпілля мрії. Це були мрії про демократичну, справедливу і моральну державу, яка оточувала би кожного турботою та опікою. Тим часом ринкова економіка ставила під сумнів такі провідні принципи «Солідарності», як відносна рівність життєвих умов або участь працівників в управлінні підприємствами, а брак коштів ставив під питання широке коло соціальних послуг. Коли стали очевидними відмінності в суспільстві, що доти були прикриті соціалістичним уніформізмом та опозиційною єдністю в боротьбі проти диктатури, завалилися моральні підвалини політичної свідомості. З’ясувалося, що моралізаторську культуру, яка дає змогу чинити опір, треба замінити на більш прозаїчну, але позбавлену в нас майже будь-якої традиції правову культуру. Водночас перший досвід змін почав показувати небезпеки звичайної, нічим не обмеженої демократії. Потрохи почала вимальовуватися потреба переходу від ідеалу демократичного парламентаризму до принципу поділу влади та верховенства конституції. Однак усі ці проблеми були настільки новими та неочікуваними, що їх спершу не помічали навіть самі творці нової конституції. Перетворення свідомості відбувалися повільніше, ніж перетворення дійсності. А творення нової конституції — ще повільніше.

ДВА БАЧЕННЯ КОНСТИТУЦІЙНОГО ЛАДУ 27

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ Цей процес був не лише повільним, а й дуже важким. Річ у тім, що під час роботи над новою конституцією у Польщі зіткнулися два бачення конституціоналізму. Одне походило з нашої традиції; його представляли та підтримували інститути та партії, які захищали цю традицію, головним чином церква та католицькі партії, а також Незалежна самоврядна професійна спілка «Солідарність». Його можна визначити як консервативне, що не означає, що воно не допускає будь-якого прогресу чи змін. Його відрізняє переконаність, що зміни в суспільстві повинні відбуватися потрохи, у результаті внутрішніх перетворень «органічних» суспільних інститутів, таких як сім’я, церкви, цехи чи подібні об’єднання, а не в результаті втручання держави. Щодо змін, що їх проводить держава або нові суспільні рухи, краще виявляти стриманість, а не ентузіазм, краще опиратися їм, аніж прискорювати їх. Конституція має бути радше інструментом стабілізації успадкованого ладу, ніж його зміни. У разі ж відкидання штучно нав’язаного суспільству ладу, як це мало місце після краху комунізму, конституція повинна радше повертатися або звертатися до того, що було раніше, аніж шукати якихось нових розв’язань. Це супроводжується переконанням, що кожній людині потрібні обмеження та гальма, які повинні накладатися на неї згори, адже сама вона не дуже здатна оцінити, що для неї добре, а що — погано, тому для свого ж блага вона має остерігатися власної волі. Керівництво, контроль та рамки, нав’язані індивідові ззовні, необхідні також для блага всієї громади, якій може загрожувати егоїзм, сваволя чи брак поваги до традиційних норм та звичаїв. Такі обмеження накладають на людей приписи права та моральні норми, а передусім церкви, які стоять на сторожі цих норм, та інші інституційні суспільні авторитети. Тому для того, щоб виконувати свою стабілізуючу роль, право має бути підпорядковане відвічним принципам природного права, які стоять понад кодексами і які мають бути обов’язковими для держави, а також для працедавців, суспільства та кожної людини зокрема. Конституція повинна не лише підпорядковуватися цим принципам, а й проголошувати їх самі та ті цінності, що лежать в їхній основі. Конституція повинна також проголошувати такі цілі держави, які відповідають цим принципам та цінностям і навіть підпорядковані ним. Таким чином, цілі держави мають лежати поза нею, а її завданням є їх досягнення разом із громадами, церквами та іншими суспільними авторитетами. Право та державний апарат примусу можуть і повинні застосовуватися для реалізації цінностей, що їх інституціональні моральні та суспільні авторитети визнали основоположними. В ідеальній конституційній системі держава бере до уваги голос таких авторитетів під час прийняття рішень, взаємодіє з ними в досягненні суспільних цілей. Церква та інші авторитети представляють суспільство перед державою і дораджують, на сторожі яких цінностей повинен стояти державний апарат. Звідси виводиться вимога взаємної автономності церков та держави та їх взаємодії, яка міститься в папській енцикліці «Gaudium et spes». За відсутності такої взаємодії держава повинна підпорядкуватися суспільним авторитетам, бо інакше може втратити довіру та підтримку. Таким чином, конституція повинна підтверджувати автономність органічних спільнот і служити їм, не втручаючись в їхню внутрішню структуру. Суспільна сфера має бути захищена від держави. Але в консервативному баченні суспільна сфера не складається з маси автономних індивідів, а з «природних» груп, без яких індивіди не могли би жити

РОЗДІЛ ПЕРШИЙ

Конституція і конституції

та функціонувати. Захист має охоплювати ці групи, а не індивідів. А отже, свобода об’єднань чи спілок стосується самих об’єднань, держава ж не повинна втручатися в те, що відбувається всередині об’єднань. Свобода релігії захищає церкви, але вже не індивідів усередині цих церков. Зрештою, свобода груп також не може бути необмеженою, особливо коли все легше створити нову організацію. Адже право повинне ставити перепони новаціям, тому новостворювані секти не повинні мати таких самих прав, як визнані церкви. Отже, тривання та повноваження суспільних спільнот, що спираються на авторитет, становлять одну з меж прав, що їх конституція може надавати індивідам. Згідно з європейською традицією конституціоналізму ці права є, по суті, даром благої влади людям. Держава та суспільні авторитети, які з нею взаємодіють, дають людям права, але водночас вимагають від них виконувати обов’язки та повинності. Звідси випливає покладений на державу обов’язок дбати про соціальну безпеку і навіть добробут громадян взамін за їхній внесок у загальне благо. У такий спосіб консервативне бачення прав поєднало постулат патерналістської держави з підтримуванням ієрархії та авторитетів. Соціальні держави мають слугувати в ньому передусім підтримуванню суспільного миру. Зрештою, варто пам’ятати, що в другій половині дев’ятнадцятого століття саме консерватори першими запровадили соціальні програми в Англії, Пруссії та в інших країнах Західної Європи. Цей «соціальний консерватизм» випливав радше з потреби ладу та порядку, аніж з ідеалу спільного блага чи із суспільної небайдужості. Але навіть визнання прав людини ще не означає надання кожному інструментів для реалізації цих прав. Звичайно, кожен може мати право звернутися до держави. Крім того, він може звернутися за допомогою до церкви або профспілки. Його інтереси може представляти спеціальний політичний інститут, як-от, наприклад, омбудсмен. Проте сам він не повинен мати доступу до судів у захисті своїх прав, бо тоді — як писав недавно один із прихильників цього бачення — «висування претензій та їх реалізація стане одним із основних елементів громадянської активності». Суспільству потрібен порядок, гармонія і злагоджена співпраця, а не індивідуалізм, який веде до дезінтеграції. Конкурентне ліберально-демократичне бачення конституційного ладу визнає за індивідами більшу роль та обсяг свободи. Його прихильники не заперечують покладених на людей суспільних обов’язків. Визнають вони й потрібність спільноти та самоконтролю. Однак вони вважають, що ці потреби мають реалізуватися виключно шляхом суспільної взаємодії, і тільки у зовсім виняткових випадках — завдяки застосуванню державного примусу. Примус може мати місце, коли існує безпосередня загроза для реалізації таких потреб, але не може слугувати схилянню людей за допомогою права до реалізації того бачення кращого світу та життя, що його може мати той чи інший моральний авторитет. Прихильники цього бачення погоджуються, що спільне благо — понад усе для держави, проте вважають, що його не слід реалізувати за допомогою держави. Держава лише має створювати процедурні механізми, у рамках яких можна реалізувати спільне благо. Однак з іншого боку, повага до цих механізмів має бути одним із найважливіших елементів будьякого бачення спільного блага. Конституція повинна забезпечувати суспільству автономність, суб’єктність і можливість

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ діяльності, і водночас вона захищає індивідів від держави. Але конституція стосується держави, а не суспільства; вона організовує державну владу та регулює відносини між індивідом і державою. Конституційні права захищають індивіда від загрози зловживання владою та неналежного застосування примусу. Конституція гарантує індивідам право на об’єднання, але жодним чином не захищає створені в такий спосіб групи. Забезпечуючи їм автономність, вона водночас не обмежує такі групи. Проте вона залишає за державою можливість втрутитися в тому разі, якби всередині таких груп застосовувався примус, дискримінація або порушувалася людська гідність. За останні десятиріччя особливо зросла кількість прихильників втручання держави в цю сферу, коли з’ясувалося, що навіть у сім’ї трапляються випадки насильства, ненависті, страждання і порушення елементарних прав. Тому почали звучати голоси, щоб іншим суспільним авторитетам також поставити такі самі обмеження, як державі: не кажучи їм, що вони мають робити, нав’язати їм межі, яких ті не матимуть права порушувати. Такі межі визначають, зокрема, права жінок чи дітей або протидія насильству в сім’ї. Поза такими винятками суспільна сфера має бути незалежною від держави і залишитися полем діяльності суспільних авторитетів. Вони відокремлені від держави і не повинні користуватися її інструментами у своїх цілях. У суспільстві, а не в державі відбувається формування принципів і цінностей, зміна давніх звичаїв, формування нових норм, обмежень, навіть прав людини. Цей процес буває тривалим і болючим. а суспільні авторитети повинні відігравати в ньому величезну роль. Держава не втручається в цей процес, вона залишається безсторонньою в суперечках щодо цінностей. Звичайно, у випадку цінностей, які повинні мати правову охорону, держава може санкціонувати результат дискусії, що проходила в суспільстві, всередині партій та між ними в парламенті, але тільки шляхом видання закону, який з часом може бути змінено. Однак у жодному випадку держава не повинна заздалегідь визначати результат такої дискусії, записавши одну з позицій в конституції. Згідно з ліберально-демократичним баченням, люди є відповідальними не лише за свої вчинки, а й за свою долю. Вони самі роблять вибори і несуть їх наслідки. Держава виконує допоміжну роль тоді, коли хто-небудь із незалежних від себе причин не може дати собі раду. А ще вона захищає їх, коли вони зазнають насильства, примусу або дискримінації. Але навіть стаючи підопічними права, люди не втрачають своєї правосуб’єктності. Люди мають права, які не є даром держави, а належать їм від природи. Вони мають й обов’язки, які, однак, не пов’язані з правом, і ніхто не може бути позбавлений прав тільки тому, що він не виконує своїх обов’язків. Людина може користуватися допомогою в реалізації своїх прав, але не зобов’язана. Вона може сама захищатися перед судом і трибуналами, постаючи перед державою як рівний з рівним. А захищаючи свої права, вона не розбиває суспільство, бо водночас захищає права кожної людини. Це бачення найчастіше називають ліберальним, хоча, можливо, варто було би підшукати інший термін. Такий, який би підкреслював те, що в ньому найважливіше, а саме: індивідуальну відповідальність кожної людини за власну долю і покладений на державу обов’язок гарантувати кожному свободу, без якої немає відповідальності.

РОЗДІЛ ПЕРШИЙ

Конституція і конституції

Прихильники цього бачення не відкидають усього, що говорять консерватори, але вважають, що об’єкт турботи консерваторів не стосується конституції. На їхню думку, певні цінності та принципи належить залишити моральним авторитетам: сім’ї, церквам, громадським об’єднанням чи організаціям, а ті, що вимагають втручання держави, повинні підлягати законодавчому регулюванню, а не конституційному. Жодне з цих двох бачень не можна визнати єдино слушним. У кожному поряд із певними загрозами є раціональні зерна. Ніхто не може поставити під сумнів те, наскільки важливими і потрібними є повага до традиції або захист природних суспільних спільнот від держави, але, з іншого боку, не менш важливим є захист людей від примусу, який у таких спільнотах може мати місце. Важко знехтувати небезпекою надмірного індивідуалізму, браку визнаних авторитетів і поваги до цінностей. Але важко й оминути загрозу примусу, опір щодо дедалі більшої свободи вибору. Важко не цінувати потребу опіки з боку суспільства, але так само не можна ігнорувати необхідність посилення індивідуальної відповідальності, без якої суспільне й економічне перетворення може виявитися неможливим. Кожна з країн нинішньої конституційної демократії була змушена робити вибір між цими двома баченнями конституційного ладу. Сполучені Штати першими пішли ліберальним шляхом, однак зберігши повну повагу до рангу авторитетів громадянського суспільства. Західна Європа йшла двома шляхами. Велика французька революція розвалила церкви та інші органічні громадські організації. Індивіди актом власної волі мали створювати державу і владу без участі посередницьких інститутів. Революція дала людям виборчі права, але на майже сто років відібрала право на об’єднання. Це вело до послаблення громадянського суспільства, авторитаризму та політичної нестабільності. Інші європейські країни, які здійснювали трансформації радше еволюційним, ніж революційним шляхом, довго зберігали вірність традиційному баченню конституції. А коли після Другої світової війни вони приймали новий конституційний лад, доклали величезних зусиль для об’єднання обох бачень і вбудування в ліберальну конституцію інститутів і механізмів, що служать для підтримання традиційного порядку та цінностей. Таке саме завдання постало перед творцями конституції в Польщі. Воно було складнішим через те, що нове конституційне бачення почало з’являтися у нас відносно недавно, а формуватися, по суті, взагалі лише під час роботи над конституцією. Воно було слабким, тому що Польща зберегла суверенітет і дух незалежності завдяки суспільним авторитетам. Крім того, воно було близьким багатьом людям, які загубилися в новій дійсності після 1989 року. І врешті-решт, Конституція третього травня, яка була об’єктом шаноби, представляла консервативне бачення суспільства. З іншого боку, спадщина боротьби за права людини та потреби перетворень схиляли до прийняття ліберально-демократичного бачення, принаймні його головних елементів. Тож нічого дивного, що ставлення до кожного з цих бачень не цілком відповідало програмам партій. Більшість намагалися поєднати вибрані елементи кожної з них, наприклад, державний патерналізм з пріоритетом цінностей або з їх відкиданням. Те саме було і в проектах конституції. Сенатський проект 1989 року був, мабуть, найближчим до консервативного бачення; пізніше це бачення представляв проект «Солідарності» та конституційні пропозиції Католицької Церкви. Ліберальне бачення з’являлося під час робіт сеймової Конституційної комісії в 1989—1991 роках в одній лише підкомісії з питань

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ суспільно-економічного ладу. Пізніше його представила в 1992 році Хартія прав і свобод, а в 1993 році проект Демократичного союзу становив першу спробу компромісу між двома баченнями. Цей компроміс поступово розбудовувався. Це супроводжувалося конфліктами, суперечками і великими завихреннями в польській політиці останніх років. Поряд зі схильністю до компромісу проявилися непримиренність та тенденції до конфронтації. Ідейні бачення часто ставали аргументом для приземлених інтересів партій та окремих політиків. В останній фазі конституційних робіт дедалі більшу роль почало відігравати посереднє бачення, яке також ґрунтувалося на польській традиції. Його можна назвати ліберально-християнським, укоріненим у філософії персоналізму, яку в польській суспільній думці шістдесятихсімдесятих років представляли, зокрема, Кароль Войтила і Тадеуш Мазовецький та середовища часописів «Вєнзі» і «Знак». Відкидаючи індивідуалізм крайнього лібералізму, воно підкреслювало елемент спільноти і надзвичайно сильно наполягало на правах людини. Визнаючи необхідність духовних і релігійних цінностей у культурі, воно погоджувалося уважно стежити за тим, чи суспільні авторитети не зловживають своєю владою, а консервативну потребу ієрархії та порядку узгоджувало із суспільною небайдужістю. Саме наявність цього бачення зробила можливим компроміс, і не випадково архітектором цього компромісу був саме Тадеуш Мазовецький. Ліберали погодилися на цей компроміс, визнаючи величезне значення багатьох елементів, що випливають із традиційного бачення держави. І хоча на останньому етапі конституційних робіт та в період до референдуму «Солідарність», праві та інші противники конституції, переслідуючи свої власні політичні інтереси, висунули вимогу відкинути цей ідеологічний компроміс і повернутися до консервативного бачення конституційного ладу, можна сподіватися, що цей компроміс становитиме стійкий фундамент польської державності.

Розділ другий

РОЗДІЛ ДРУГИЙ

ЧИЯ КОНСТИТУЦІЯ?

ЧИЯ КОНСТИТУЦІЯ? У 1989—1997 роках у Польщі точилися два конституційні спори. Один — щодо змісту конституції, окремих її приписів та вміщених у ній принципів. Другий — щодо того, в який спосіб, за якою процедурою і ким саме має бути ухвалена конституція. Перший спір зосереджувався навколо питання «яка конституція?». Другий — навколо питання «чия конституція?». Саме другий спір був незрівнянно гучніший і значною мірою впливав також на зміст конституції, водночас ускладнюючи її ухвалення. Конституцію взагалі важко ухвалити. Особливо за демократії, бо король, диктатор або якась провідна сила можуть конституцію нав’язати, але так само легко можуть її пізніше відкинути або змінити. У демократіях важко будь-що комусь нав’язати, треба досягти згоди, а існуючі інститути влади опираються змінам правил гри, які могли би зменшити їхню владу. У Швейцарії процес зміни конституції триває вже понад тридцять років. Головні перешкоди під час ухвалення конституції — це опір існуючих інтересів та розкладів сил змінам, ув’язаність політиків, які пишуть конституцію, у поточну політику, а також питання легітимізації у приготуванні та ухваленні конституції. Опір існуючих інститутів системи є особливо сильним у випадку м’яких, мирних змін. Тому-то легше ухвалити конституцію, коли з’являється нова держава, яка має спертися на якийсь фундамент. Саме таким фундаментом федеральної держави була конституція Сполучених Штатів. У двадцятому столітті хвилі конституціоналізму збігалися з періодами виникнення нових державних організмів: після Першої світової війни, під час деколонізації у шістдесяті роки, а також після розпаду радянської імперії. Після 1989 року в Чехословаччині головні політичні сили не могли досягти згоди щодо конституції, але як тільки було прийнято рішення про поділ країни, чехи і словаки приготували свої конституції за рекордно короткий час — кілька місяців. Конституцію можна ухвалити і після революції, за умови, що існує її проект, бо конституційний момент зазвичай триває недовго. Як ми знаємо, в Польщі «Солідарність» не мала такого проекту, бо перед переговорами Круглого столу ніхто всерйоз не розраховував на здобуття влади. Крім того, зміна відбулася еволюційним шляхом, що обмежувало можливості радикальних перетворень, оскільки при житті втрималися інститути та сили

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ давньої системи. Угорці, які опинилися в подібній ситуації, навіть не намагалися ухвалити нову конституцію, а лише внесли далекосяжні зміни до старої, а пізніше забезпечили собі — між іншим, такий, якому можна лише позаздрити, — конституційний лад цілою серією спеціальних законів та фундаментальних ухвал Конституційного трибуналу.

ЯК УХВАЛИТИ КОНСТИТУЦІЮ? Конституції готувалися й ухвалювалися найрізноманітнішими способами. Як правило, ці дві дії були відокремленими одна від одної. Під час підготування тексту йшлося передусім про те, щоби помістити в конституції формулювання, які б задовольняли головних акторів у політичному житті. Натомість ухвалення стосувалося не лише надання конституції обов’язкової сили, а й передусім її визнання всім народом або його переважною частиною. У такому випадку ми говоримо про легітимізацію конституції. Такого схвалення можна досягти двома шляхами: згори, до початку робіт над підготуванням змісту конституції, або знизу, після їх закінчення. Початкова легітимізація полягає в демократичному обранні спеціальних конституційних зборів (які ще часом називають установчими), головним завданням яких саме й є ухвалення конституції. Після виконання цього завдання збори розпускають і відбуваються нові вибори до звичайного парламенту, повноваження якого визначає конституція. Спеціально обрані з цією метою установчі збори підготували й ухвалили, зокрема, конституції Італії в 1947 році та Португалії в 1976 році, які набрали чинності без потреби додаткової ратифікації. Формою початкової легітимізації ще буває попередній референдум, який може стосуватися як самої потреби зміни ладу, так і характеру цього ладу, але не охоплює конкретних розв’язань, що їх має містити конституція. Такого роду попередні референдуми відбулися, зокрема, у Франції в 1945 році, в Італії в 1946 році та в Іспанії в 1976 році. Наступна легітимізація полягає у схваленні конституції або її проекту, підготованого, як правило, парламентом. Два методи такої легітимізації — це ратифікація складовими частинами федеральних держав (наприклад, штати в США, землі у ФРН) або загальнодержавний затверджувальний референдум. Такі референдуми відбулися, зокрема, у Франції в 1946 і в 1958 роках та в Іспанії в 1978 році. У Федеративній Республіці Німеччині конституція, підготована спеціально створеною для цієї мети Парламентарною радою, набрала чинності після ратифікації кожною із земель (крім Баварії). Референдум не завжди був формальністю. У Франції на першому референдумі у травні 1946 року 53 відсотки голосуючих висловилися проти проекту конституції, що призвело до розпуску Національних зборів. Лише після обрання нових Установчих зборів у червні 1946 року і після змін проекту на референдумі в жовтні 1946 року 53,5 відсотка голосуючих виступили за прийняття конституції. Так само у Франції у 1958 році процес підготування й ухвалення конституції відбувся повністю поза парламентом. Проект конституції було опрацьовано урядом, а тоді передано на всенародне голосування. У референдумі 28 вересня 1958 року 17 мільйонів французів проголосували за прийняття нової конституції, а 4 мільйони — проти.

РОЗДІЛ ДРУГИЙ

ЧИЯ КОНСТИТУЦІЯ?

Підготувати конституцію зазвичай буває ще складніше, ніж затвердити її. У французьких Національних зборах 1789 року було прийнято принцип відкритості засідань. Під час американського Конституційного конвенту 1787 року застосовувався принцип абсолютної таємності, учасники зобов’язалися не вести навіть особистих нотаток. (На щастя для нащадків, Джеймс Медісон порушив цю обіцянку). Лише пізніше прийнятий проект конституції було оприлюднено і винесено на ратифікаційні дебати, в результаті яких він здобув суспільного схвалення. Вважають, що відкритість сприяє дискусіям на тему громадського блага і загальних принципів конституції, а таємність — досягненню компромісів між різними позиціями та інтересами. Після Другої світової війни застосовувалися обидва методи. У Німеччині Конституційний конвент і Парламентарна рада працювали при відчинених дверях. У Франції в 1958 році робота уряду над проектом конституції була закритою. В Іспанії підкомісія, що працювала над проектом, застосувала принцип таємності засідань. Особливістю підготування іспанської конституції було те, що Кортеси, які працювали над конституцією, свідомо не утворили допоміжних груп постійних експертів. У всіх інших випадках експерти брали участь у підготуванні конституції, переважно з дорадчим голосом, хоча бували й винятки. У Франції в 1958 році перший проект конституції розробила група з 21 експерта на чолі з Мішелем Дебре, яка передала проект урядовому Консультаційному конституційному комітету та Державній раді. Так само було в Німеччині в 1948 році — прем’єри земель утворили конституційну експертну комісію, яку неофіційно називали «конституційним конвентом». Він розробив напрямні для основного закону, які послужили Парламентарній раді за основу для її конституційних робіт. Більшість проектів конституцій готувалася порівняно невеликими групами депутатів та експертів. Головні роботи над підготованими таким чином проектами відбувалися в конституційних комісіях, які утворювалися з членів установчих зборів. Утворення вужчої комісії з парламенту зазвичай мало на меті посилення елементів, що сприяли компромісам та відокремленню процесу створення конституції від поточних політичних конфліктів, які є хлібом насущним будь-якої демократії. Іноді робилися додаткові кроки в цьому ж напрямі. Наприклад, у Франції Конституційна комісія, обрана Національними зборами в листопаді 1945 року, свідомо відмовилася від розгляду проектів окремих партій. У Західній Німеччині в 1948 році з метою підготування проекту конституції було створено Конвент, що складався зі службовців кожної із земель, саме для того, щоб у конвенті не брали участі партійні лідери. Без публічних дебатів на тему конституції її легітимізація була би проблематичною. Найчастіше такі дебати набували форми кампаній, що передували референдуму. Дискусії точилися і після публікації чергових варіантів конституції, прийнятих конституційними комісіями. В Іспанії, де підкомісія, що готувала проект, діяла закритим способом, після оприлюднення початкового проекту конституції було передбачено 25 днів на внесення до нього виправлень. Загалом у 779 письмових пропозиціях громадян було запропоновано 3100 правок. Потім проект із правками повернувся до конституційної комісії, яка розглянула 1133 правки. Підготовка будь-якої конституції була б неможлива без широкого компромісу головних політичних сил у парламенті. Однак часом такий компроміс досягався поза парламентом.

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ Так було в Португалії, де в лютому 1976 року була проголошена т. зв. Платформа згоди (тобто позапарламентська угода між головними політичними партіями), яка містила збірку основних принципів, що мають бути встановлені в конституції. Пізніше ці положення були включені Конституційними зборами в текст конституції. Подібну роль відіграв в Іспанії в 1978 році т. зв. Пакт Монклоа, тобто угода між урядом і партіями, представленими в Кортесах. Угоди містили програму економічних та політичних дій, «необхідних для збереження суспільного миру в період переходу до представницької демократії». Яка-небудь політична домовленість, що охоплює принаймні більшість партій, завжди потрібна під час приготування конституції. В Іспанії та Португалії її було досягнуто до початку робіт над окремими положеннями проекту, що полегшило завдання комісіям. Часом така домовленість досягається під час засідань конституційної комісії. Найважче досягти і вписати до конституції таку домовленість тоді, коли вона відбувається вже під кінець робіт, особливо якщо вони мають відкритий характер. Так, на жаль, було в Польщі після 1989 року. Жоден з трьох підходів до конституції не супроводжувався спробою неформальної домовленості головних політичних сил з принципових для країни і для конституції питань. Процес творення конституції був публічним і відкритим. Двоє голів конституційних комісій — Броніслав Геремек у 1990 році та Александр Кваснєвський в 1993 — сподівалися, що перший проект конституції напише невелика група експертів, але цей задум не був реалізований. Попри пропозиції, скеровані в цьому напрямі, у нас також не було відокремлено роботу над конституцією від звичайної діяльності в парламенті та в інших органах влади. Загалом, більш чи менш свідомо в Польщі після 1989 року було вибрано, мабуть, найважчий метод підготування конституції: як цілком демократичного публічного процесу, під час якого всі рішення мали прийматися спочатку в Конституційній комісії, потім — у кожній із палат парламенту, а після 1992 року — в Національній Асамблеї. Важко дивуватися, що ухвалення конституції зустрілося з величезними труднощами, тим більше що воно супроводжувалося прихованою суперечністю між підготуванням конституції та одночасною демократизацією громадського життя. До цієї суперечності ми ще повернемося, після того як представимо головні етапи робіт над самим способом підготування та ухвалення конституції. А особливо — дискусії на тему референдуму та громадянської конституційної ініціативи, тобто тих інститутів, які справили величезний вплив на перебіг робіт над конституцією.

БОГ ЛЮБИТЬ ТРІЙЦЮ У 1989—1993 роках було зроблено дві невдалі спроби ухвалити конституцію. У грудні 1989 року було утворено аж дві конституційні комісії, окремо в Сеймі і в Сенаті. Кожна з них готувала свій власний проект, цілком незалежно від іншої палати. Сеймовий проект передбачав парламентсько-кабінетну форму правління та досить широкий захист соціальних прав, тоді як сенатський проект утілював бачення президентського правління і був стриманішим у плані обіцянок громадянам. Ці проекти було важко узгодити один з одним, до того ж не було механізму, який дозволив би їх узгодити. Зрештою, в цьому не було потреби, бо Сейм вирішив розпустити парламент, перш ніж будь-яка з палат прийняла проект своєї комісії.

РОЗДІЛ ДРУГИЙ

ЧИЯ КОНСТИТУЦІЯ?

В останній момент було зроблено спробу ухвалити — шляхом внесення поправки до існуючої конституції — частковий закон про організацію державної влади, який спирався на відповідні положення сеймового проекту. Ця спроба не вдалася, але вказала шлях, що привів до ухвалення в 1992 році т. зв. малої Конституції. Це досягнення межувало з чудом, бо в парламенті, утвореному в результаті виборів восени 1991 року, опинилося 29 партій, тому важко було створити більшість у дві треті, необхідну для зміни конституції. Попри це влітку 1992 року вдалося створити широку коаліцію, яка 17 жовтня ухвалила конституційний закон, який регулював принципи поділу влади між Сеймом, урядом і президентом та між центральними органами влади й органами місцевого самоврядування. У квітні 1992 року було прийнято також закон про процедуру підготування та ухвалення «великої» конституції, який відсунув перспективу її ухвалення в далеке майбутнє. Дискусії та суперечки навколо цього закону були пов’язані передусім із конфліктом між владними інститутами. Представникам президента Валенси йшлося про те, щоб не залишати творення конституції в руках самого лише парламенту. Адже конституція поділяє владу між окремими її органами, тому парламент не повинен бути суддею у власній справі. Виконавча та судова гілки влади також повинні брати участь в її підготуванні. Результат цієї підготовки може бути прийнятий парламентом, але не він повинен бути остаточним суддею конституції. Рішення щодо долі опрацьованого таким чином проекту конституції має прийняти народ на загальному референдумі. Після довготривалих дискусій було вирішено, що конституція має бути ухвалена більшістю у дві треті голосів Національною Асамблеєю, тобто об’єднаними Сеймом і Сенатом. Проекти конституції мали право подавати групи депутатів і сенаторів, які налічували не менш ніж 56 осіб, президент, а також Конституційна комісія, яка складалася з 46 депутатів і 10 сенаторів. На основі поданих таким чином проектів Конституційна комісія мала опрацювати уніфікований текст; у цих роботах мали брати участь — без права участі в голосуванні, але з правом вносити пропозиції — представники президента, уряду та Конституційного трибуналу. Після прийняття остаточного тексту конституції Національною Асамблеєю свої правки мав запропонувати президент. Вони могли бути прийняті простою більшістю голосів, після чого Національна Асамблея мала ухвалити остаточний текст конституції — знову більшістю в дві треті. Ухвалена Національною Асамблеєю конституція мала бути подана на затвердження народом на загальному референдумі. У перших проектах закону референдум ще не був потрібен, але президент міг його оголосити як свого роду вето стосовно конституції, ухваленої Національною Асамблеєю. Інші депутати пропонували надати Сейму можливість призначити референдум, щоб знайти вирішення питань, які не вдасться вирішити в парламенті. Лунали також пропозиції призначити попередній референдум, щоб визначити напрями роботи над конституцією. В остаточному підсумку ці проекти було відхилено і — під натиском президента — прийнято принцип обов’язкового затверджувального референдуму як вияву суверенітету народу. Умовою набрання конституцією чинності було її схвалення більшістю тих, хто проголосував, незалежно від відсотка виборців, які взяли участь у референдумі. Експерти

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ — між іншим, скептично налаштовані до самого інституту конституційного референдуму з огляду на «загальну апатію суспільства» та на відсутність традиції референдуму — застерігали від того, щоб узалежнити визнання референдуму таким, що відбувся, від участі в ньому половини осіб, наділених виборчим правом. Відкидаючи кворум, автори закону хотіли узалежнити долю конституції від тих громадян, які виявлять активність, а не здати її на милість пасивних виборців, які полінуються піти до урн. Творці цієї складної процедури ухвалення конституції сподівалися, що її творення стане нагодою для широкої конституційної освіти суспільства. Вони вірили, що політики, узгодивши між собою текст конституції, разом схилять суспільство на його бік. Тим більше що члени Конституційної комісії одночасно були депутатами парламенту, який ухвалював закони, дискутував про бюджет, підтримував або критикував уряд, а на додачу був форумом, на якому утворювалася нова партійна система. Тож нічого дивного, що партійна, а часто й урядова лояльність членів Конституційної комісії не лише ускладнювала їм концентрацію на роботі над конституцією, а й спричиняла перенесення поточних політичних конфліктів на територію Комісії та породжувала спроби розглядати конституцію як засіб розв’язання поточних суперечок. Обрана в 1992 році Конституційна комісія була так само розділена, як і весь парламент, тож важко було навіть мріяти про створення коаліції в дві треті, яка могла би виявити одностайність з настільки різнорідних питань, як-от соціальні проблеми, публічні фінанси чи відносини між державою та церквами. Комісія обрала своїм головою сенатора Валер’яна Пйотровського з Об’єднання «Центр», а його заступником — депутата Єжи Цємнєвського з Демократичного союзу, і саме лише врегулювання відносин між ними в регламенті Комісії виявилося надзвичайно важким завданням. Водночас партії почали готувати свої власні проекти, які мали стати основою роботи Конституційної комісії. У межах кожної з партій існувала відносна одностайність у поглядах, а між ними проявлялися значні відмінності, тому в Комісію було внесено шість різних проектів конституції та проект президента Леха Валенси. Проте ніхто не міг уявити, що розрізнена Комісія зможе на підставі цих проектів спільно підготувати уніфікований текст. У цій ситуації міністр Лех Фаландиш з канцелярії президента Валенси висунув ідею ухвалити конституцію частинами: до «малої» конституції додати Хартію прав і свобод, а пізніше — ще один закон про суди та Конституційний трибунал. Кожна з цих частин була би внесена за процедурою зміни чинної конституції 1952 року і таким чином оминала би складну процедуру, вигадану для «великої» конституції. Завдяки цьому ми могли би порівняно швидко встановити конституційний лад на кшталт британського чи угорського. Президент Валенса подав проект Хартії прав і свобод, який давав громадянам можливість прямого застосування Хартії для захисту своїх прав. Цей проект викликав різного роду сумніви. Першим на нього накинувся речник прав людини Тадеуш Зєлінський, у якого Хартія забрала би монополію на захист цих прав. Союз лівих демократів розкритикував недостатній захист соціальних прав, частина яких розглядалася в Хартії як завдання держави, а не права громадян, які мають захищатися судовим шляхом. Тому Союз вніс власний проект Соціальної хартії, який був представлений депутатам разом із Хартією Леха Валенси. 20 січня 1993 року в першому читанні Сейм відхилив проект Соціальної хартії, а проект Валенси скерував спеціально створеній Надзвичайній комісії,

РОЗДІЛ ДРУГИЙ

ЧИЯ КОНСТИТУЦІЯ?

яку очолив Дональд Туск з Ліберально-демократичного конгресу. Під час дискусії в Сеймі щодо проекту Хартії депутат Мар’ян Пілка (Християнсько-національне об’єднання) висловився проти заборони застосування тортур. Під час роботи Надзвичайної комісії Марек Юрек (теж ХНО) захищав тілесні покарання і право бити дітей. Цей кумедний — але водночас лякаючий — спектакль закінчився після обговорення Комісією всього лише кількох статей, коли президент Валенса у травні 1993 року розпустив парламент. Після виборів, які відбулися восени 1993 року, в парламенті легше можна було здобути більшість, необхідну для ухвалення конституції. Дві партії правлячої коаліції, себто Союз лівих демократів і Польська народна партія, мали в сукупності майже дві треті мандатів, а головою нової Конституційної комісії став Александр Кваснєвський із СЛД. Коли Конституційна комісія в грудні 1993 року розпочала роботу, ніхто не припускав, що з часом коаліція почне слабшати. Коаліція і так була змушена чекати до 9 травня 1994 року на подання проектів конституції уповноваженими суб’єктами, себто групами 56 членів Національної Асамблеї і президентом РП. Тому замість того, щоб одразу ж взятися до роботи над самою конституцією, почали змінювати закон про процедуру її ухвалення. Спершу після бурхливої дискусії прийняли запропоновану Ришардом Бугаєм з Унії праці правку до регламенту Комісії, спрямовану на те, щоб зробити засідання Конституційної комісії відкритими для представників тих партій, які не здобули представництва в Сеймі, професійних спілок та інших громадських організацій, а також церков та релігійних об’єднань. Після прийняття в лютому 1994 року довжелезного списку гостей стало очевидним, що Комісії, змушеній працювати в широкому колі та при відчинених дверях, важко буде досягти згоди з принципових питань, які є предметом конфліктів і потребують переговорів, компромісів та поступок. Тож вибір способу засідань пересунув неминучі політичні переговори в завершальну фазу процесу творення конституції. З часом кількість представників профспілок та громадських організацій, які приходили на засідання комісії, почала зменшуватися. Більшість партій, не представлених у парламенті, прямо відмовилися брати участь у засіданнях комісії парламенту, до якого вони не пройшли. Невдовзі праві партії утворили окрему позапарламентську Конституційну комісію правих сил, яку очолив Валер’ян Пйотровський. Позапарламентська опозиція звинувачувала Національну Асамблею та її Конституційну комісію у відсутності легітимізації на ухвалення нового основного закону. Як-не-як у результаті вересневих виборів 1993 року аж 35 відсотків виборців, які правомочно проголосували, не мали своїх представників у Сеймі.

КЛОПОТИ З ЛЕГІТИМІЗАЦІЄЮ Коаліція СЛД/ПНП, ясна річ, відкидала це звинувачення. Її представники підкреслювали, що така аргументація дозволяла би кожній партії, яка зазнає поразки на виборах, ставити під сумнів представницькість та легітимність парламенту. Виборці знали, що новий парламент голосуватиме щодо конституції, і зробили свідомий вибір. Політики коаліції звертали також увагу на оприлюднені на початку 1994 року результати опитування Центру досліджень громадської думки, в якому більшість опитаних не поставила під сумнів право обраного в 1993

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ році парламенту ухвалити конституцію. З цим погоджувалися представники парламентської опозиції, що виразилося в словах депутата Яна Марії Рокіти з Демократичного союзу під час сеймових дебатів 25 травня 1994 року: «Думаю, що й громадська думка — це дуже чітко показують її дослідження — і безперечна демократичність виборчого законодавства причиняються до того, що насправді ніхто серйозно не ставить під сумнів право парламенту ухвалити конституцію. Тільки і виключно той факт, що депутати Сейму про це право — як про щось, що вимагає перманентного підкреслення — постійно говорять, веде до того, що вся ця проблема залишається під знаком питання, є присутньою в цьому парламенті й у громадській думці». Справді, коаліція, особливо ж СЛД, була надзвичайно вразливою на найменшу тінь звинувачень у недемократичності процесу ухвалення конституції. Ця вразливість не була зовсім безпідставною, бо легітимізація парламенту, обраного в 1993 році для ухвалення конституції, таки справді була дещо сумнівною. Адже вибори відбулися за пропорційною системою, а властиво — «надпропорційною», бо виборчі пороги, які виключали партії з підтримкою менше 5 відсотків, а також принципи поділу голосів, відданих за партії, які не подолали цього порогу, сильно сприяли партіям, які здобували більше голосів. Метою виборчої системи такого типу є здобуття стабільної більшості в парламенті, здатної утворити і підтримати уряд та ухвалити бюджет. Натомість виборча система з порогом не має жодного обґрунтування у виборах до конституанти, себто до органу, який працює над конституцією. Адже мета такого органу — вислухати якомога ширше коло представників суспільства та досягти компромісу, який би стосувався не конкретних рішень, а самих принципів функціонування держави та способу прийняття в ній рішень. За винятком Болгарії в 1990 році, немає прецедентів, щоб вибори до установчих зборів відбувалися за виборчою системою з порогами. Але з цим важко було що-небудь зробити. Створення позапарламентської конституційної комісії суперечило б засадам представницької демократії. Одним із можливих виходів був би подвійний підрахунок голосів, відданих у вересневих виборах 1993 року. Один раз їх слід би було підрахувати так, як це й відбулося, щоб обрати справно функціонуючий парламент. Другий — за принципом чистої пропорційності, без виборчих порогів та нагород для сильніших. На підставі цих підрахунків була би створена Конституційна Асамблея з дещо іншим складом, аніж Національна Асамблея, яка засідала з 1993 року. Ця Асамблея вперше зібралась би з метою обрання Конституційної комісії — пропорційно до участі в ній усіх партій — а тоді з метою проведення чергових читань проекту конституції та її остаточного ухвалення. Після оголошення результатів конституційного референдуму вона би була автоматично розпущена. На жаль, після виборів для всього цього вже було надто пізно. Тому представлені в парламенті партії, рішуче відкидаючи звинувачення у відсутності легітимізації, тим не менше старалися якось залучити до цих робіт позапарламентську опозицію. Це призвело до явища, яке можна би було назвати «надлишком легітимізації», що ускладнювало процес творення конституції. Виявами цього надлишку було відкриття засідань Конституційної комісії для всіх суспільних сил ще на етапі підготовки уніфікованого проекту, замість того щоб підготувати його у вузькому колі і пізніше передати на публічне обговорення. Виявом надлишку легітимізації була і пропозиція змінити закон про процедуру підготовки

РОЗДІЛ ДРУГИЙ

ЧИЯ КОНСТИТУЦІЯ?

конституції таким чином, щоби проекти конституції, внесені під час попереднього скликання, були розглянуті новою Національною Асамблеєю. Це означало би допуск до роботи комісії проектів Конфедерації незалежної Польщі та Сенату I скликання, які в новому парламенті мали менше 56 прихильників, а також проекту Об’єднання «Центр», яке взагалі не пройшло до Сейму. Збільшенню легітимізації робіт над конституцією мала послужити внесена Унією праці пропозиція провести доконституційний референдум «з питань, що стосуються основних засад державного ладу, на які має спиратися конституція». Його результати мали б законну силу, якби в ньому взяла участь половина наділених правом голосу. Після референдуму та після зібрання проектів конституції відбулися б дебати в Національній Асамблеї на тему принципових питань державного ладу. Проект Унії праці також відступав від обов’язкового ратифікаційного референдуму після ухвалення конституції Національною Асамблеєю. Автори пропозиції вирішили, що такий референдум може, але не мусить, бути оголошений президентом. Висловлюючись на користь доконституційного референдуму, Томаш Наленч вдався до аргументу, що кожен третій поляк не представлений у парламенті і повинен мати якийсь вплив на конституцію. До пропозиції УП скептично поставилися знавці конституційного права. Вони побоювалися ситуації, коли більшість суспільства виступить за розв’язання, які не узгоджуються між собою. Наприклад, за загальні вибори президента — і водночас за парламентсько-кабінетну модель правління, яка залишає цьому президентові порівняно небагато повноважень. Або навпаки — за президентську модель правління, водночас віднісши вибори президента до повноважень парламенту. Така неузгодженість може спричиняти кризи та ускладнювати правління. Також може статися, що громадяни на конституційному референдумі вирішили б, що жодні приписи конституції не мають залишатися на папері й усі громадянські права мають захищатися судовим шляхом, і водночас висунули б вимогу записати в конституції такі права, які нині не можуть бути реалізовані, як-от, наприклад, право на безоплатне житло або право на працю для кожного. Одним словом, конституція — це не зібрання випадкових приписів, а складна правова та інтелектуальна конструкція, кожен елемент якої має узгоджуватися з іншими, як у будьякому технічному пристрої. Тим часом Унія праці запропонувала розібрати цей пристрій на частини й окремо вибирати кожну з них. А тоді передати Конституційній комісії проекти кузова «Ягуара», двигуна «Вольво», шасі «Джипа», інтер’єра «Каділлака», економічність «Тойоти» та надійність «Мерседеса», попросивши скласти з них автомобіль, взагалі не замислюючись над тим, що коштів може вистачити тільки на малий «Фіат». На загрозу неузгодженості результатів референдуму звернула увагу, зокрема, суддя Конституційного трибуналу професор Яніна Закшевська. Представлені на початку лютого 1994 року Ришардом Бугаєм питання розвіяли ці сумніви, але породили інші, які стосувалися самих намірів авторів проекту. А саме: з’ясувалося, що Унія праці хотіла провести доконституційний референдум навколо своєї виборчої програми, яка охоплювала, зокрема, ліквідацію Сенату, світоглядну нейтральність держави, зупинення приватизації та широкі соціальні обіцянки, які б обґрунтовували існування розбудованого публічного сектора. Два відносно нейтральні питання — про повноваження президента й обсяг самоврядування — були недокладними, і відповідь на них не вирішувала б жодних

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ істотних конституційних проблем. Стало зрозумілим, чому автори проекту пропонували об’єднати доконституційний референдум з виборами до органів місцевого самоврядування, — бо вони могли запропонувати на цих виборах програму повернення до сильної держави з великими обов’язками і ще більшими обіцянками. Така програма могла здаватися привабливою у суспільстві людей, втомлених ціною перетворення, не впевнених у своєму майбутньому, що зі страхом дивляться на приватизацію та розвиток ринкової економіки, яка вже наклала на всіх тягарі, але ще не всім принесла користь. Пропозиція доконституційного референдуму наткнулася в Сеймі на багато сумнівів, але ніхто, крім Яна Марії Рокіти, не виступив проти неї відкрито. У молодій демократії майже ніхто не мав відваги виступити проти права народу встановити конституцію, яке взагалі-то і так мало бути реалізоване в референдумі, який мав затвердити ухвалений Національною Асамблеєю проект. Представники великих партій говорили, що спершу поставлять цю ідею на голосування, але пізніше якось її відкладуть або проігнорують, і саме так і сталося. Утворена Сеймом Надзвичайна комісія 15 лютого 1994 року узгодила, що частковий доконституційний референдум міг би мати факультативний характер і що слід зберегти обов’язковий референдум, який би затвердив ухвалену Національною Асамблеєю конституцію. Пропозиція оголосити доконституційний референдум порушила хисткий компроміс у питанні процедури підготування конституції, яким був закон від 23 квітня 1992 року. Лех Валенса і Лех Фаландиш застерігали, що в разі внесення поправок до цього закону вони виступлять з власною ініціативою. Саме так і сталося. 31 січня 1994 року Лех Валенса вніс до Сейму проект, який містив інститут громадянської конституційної ініціативи. Він надавав групі в 100 тисяч виборців право висунути власний проект конституції. Представники груп громадян, які би подали такого роду проекти, мали би право брати участь у засіданнях Конституційної комісії на таких самих засадах, як представники президента, Конституційного трибуналу й уряду, себто з правом вносити пропозиції, але без можливості участі в голосуваннях. На подання громадянських проектів конституції було би три місяці від набрання законом чинності. Умови та процедуру подання громадянського проекту конституції регулював окремий законопроект, внесений президентом. Пропозиція громадянської ініціативи не розглядалася ні Валенсою, ні Фаландишем у 1992 році, під час робіт над законом про процедуру підготовки конституції. Її було висунуто лише в 1994 році для того, щоб дати якусь можливість вносити власні проекти «Солідарності» та, можливо, іншим правим угрупованням, які програли на виборах 1993 року. Другим елементом президентського проекту була пропозиція, щоб у разі неприйняття конституції на конституційному референдумі Сейм і Сенат були розпущені силою закону. Це мало становити логічне доповнення референдуму, результат якого, на думку президента, повинен мати конкретний, реальний вплив на долю парламенту. Це положення виявилося особливо дошкульним для депутатів, які із запалом накинулися в Сеймі на президентський проект 17 лютого 1994 року. У присутності президента Валенси багато промовців вимагали відхилити поданий ним проект уже в першому читанні. Звинувачення стосувалися дальшого продовження роботи над новою конституцією, замалої кількості підписів громадян, необхідної для подання проекту конституції, а також багатьох недопрацьованих деталей доданого проекту окремого закону про громадянську конституційну ініціативу. У

РОЗДІЛ ДРУГИЙ

ЧИЯ КОНСТИТУЦІЯ?

пропозиції розпустити парламент у разі відхилення конституції на референдумі вбачали привід розпустити лівий парламент, якого президент шукав уже давно. Після дискусії, яка відбувалася в гарячій атмосфері, Сейм — за пропозицією Унії праці — відхилив проект Леха Валенси. Цей результат голосування виявився несподіваним для самих парламентаріїв. Уперше в Польщі законодавча ініціатива президента була відхилена вже в першому читанні. Отож Сейм передав у січні 1994 року для дальшого опрацювання в парламенті проект, який передбачав проведення доконституційного референдуму, відхиливши президентський проект, який надавав громадянам право вносити власні проекти конституції. Обидва проекти й обидва рішення Сейму були продиктовані поточними політичними цілями. Однак сама проблематика часткового референдуму та громадянської конституційної ініціативи виходила поза ці поточні цілі. Вона стосувалася відношення між принципом конституціоналізму та інститутами прямої демократії.

ДЛЯ ЧОГО ПОТРІБЕН РЕФЕРЕНДУМ? Референдум — один із найважливіших інститутів прямої демократії. Він має дві форми: безпосереднього встановлення права або затвердження чи відхилення проектів, підготованих представницькими інститутами. Як метод безпосереднього встановлення права референдум найефективніший на рівні порівняно невеликих самоврядних структур, де всі добре розуміють значення й можливу необхідність пропонованих розв’язань. На рівні всієї країни установчий референдум застосовується дуже рідко. Часом органи влади звертаються до всіх громадян, щоб затвердити якесь особливо важливе рішення чи закон, часто референдум є формою суспільного схвалення змін у конституції, запропонованих парламентом або — у випадку V Французької Республіки — президентом. Крім того, багато конституцій затверджувалися народом на референдумі після їх попереднього прийняття парламентом чи конституційними зборами. Доконституційний референдум мав би інший характер. Вирішуючи долю конкретних розв’язань, він замінив би собою компроміс і міг би становити форму нав’язування більшістю свого рішення меншості. Мало того, доконституційний референдум відсторонив би ту частину суспільства, яка би програла в голосуванні, від подальшої роботи над конституцією, послабивши цим самим її легітимізацію. А разом з тим сама конституція будувалась би на підставі положень, за які виступила би більшість із тих, хто взяв участь у референдумі, тобто зовсім не конче більшість суспільства. Конституція, якщо вона має бути справді основним і тривким законом, не повинна бути нав’язана будь-якою більшістю, а має бути документом компромісу, який буде досягнуто в результаті якнайширших суспільних дебатів. Але дебати — це не те саме, що референдум. Під час дебатів люди розмовляють, обдумують, висувають аргументи, слухають один одного, стараються зблизити свої позиції, шукають компромісу. А передусім — висувають різні пропозиції розв’язань і компромісів. Вони по-справжньому беруть участь у співтворенні чогось, навіть тоді, коли їхні пропозиції будуть відхилені на користь інших. На референдумі люди відповідають «так» або «ні» на заздалегідь поставлені їм запитання. Тож референдум є інструментом не дебатів, а розв’язань. Він є засобом громадського

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ контролю над законами, що їх готує парламент або уряд. У Франції уряд може звернутися до народу з готовим законопроектом, якщо хоче в такий спосіб обійти парламент. У багатьох країнах на референдум виносять готові проекти конституції, щоб підвищити їхню легітимізацію, надати їм санкцію суспільного схвалення. Так було у Франції в 1946 і в 1958 році, в Іспанії в 1978 році, так є в Ірландії, де всі зміни конституції треба виносити на референдум, так є в багатьох інших країнах. Цей легітимізуючий аспект було покладено в основу перших задумів конституційного референдуму, які висловлювалися після 1989 року в Польщі: референдум мав затвердити проект конституції, підготований контрактним Сеймом, якому не вистачало суспільної легітимізації. Пізніше закон від 1992 року прийняв затверджувальний референдум як гарантію суверенітету народу в ухваленні конституції, яка мала відіграти роль свого роду суспільного договору. Так само більшість проектів конституції 1993 року передбачала можливість затвердження громадянами на референдумі пізніших поправок до конституції. Затверджувальний референдум — це зовсім не те саме, що вибір одного з кількох проектів закону або конституції. Це поєднання принципів представницької і прямої демократії. Орган, утворений шляхом виборів і підпорядкований демократичному контролю, готує законопроект, а потім — з огляду на важливість цього закону, який у випадку конституції є свого роду суспільним договором — подає результат своєї праці на затвердження суспільству. Ще одна користь від референдуму — це його контрольна функція щодо парламенту. Вона полягає в тому, що громадяни отримують можливість відхилити ухвалений парламентом закон повністю або частково. Для цього треба отримати певну кількість підписів під вимогою провести референдум. Саме в цьому полягають часті референдуми в Італії та Швейцарії. Схожі розв’язання передбачали проекти конституції, подані у Польщі Сенатом I скликання та СЛД і президентом у 1993 році; усі вони припускали — з певними винятками — референдум «для вирішення, що стосується повного або часткового відхилення закону» на вимогу 500 тисяч громадян. Звичайно, існують ще й референдуми з конкретних питань, де потрібна проста відповідь «так» або «ні», як це було хоча б у випадку визнання Маастріхтської угоди більшістю західноєвропейських країн. Траплялися й «доконституційні» референдуми, які оголошувалися на порозі процесу створення або зміни конституції. Такий характер мав референдум у Франції 1945 року, який був об’єднаний з виборами до парламенту; французи мали відповісти на одне дуже конкретне запитання: чи хочуть вони, щоб цей парламент, який оце саме обирається, став конституантою і мав за завдання ухвалити конституцію? Понад 90 відсотків голосуючих відповіли «так», що означало, що вони хочуть ухвалення нової конституції замість попередньої, чинної з 1875 року. Так само в 1946 році в Італії відбувся референдум стосовно форми держави, на якому 54 відсотки італійців виступили за республіку, а 45 — за монархію. Своєю чергою, у референдумі 15 грудня 1976 року 94 відсотки іспанців висловилися за запропонований урядом Альфонсо Суареса закон про політичну реформу, який поривав із франкістським ладом і врегульовував процедуру зміни конституції.

РОЗДІЛ ДРУГИЙ

ЧИЯ КОНСТИТУЦІЯ?

Варто зауважити, що в усіх цих випадках референдум обмежувався відповіддю «так» або «ні» на одне запитання, яке символізувало принципові зміни ладу. Із цими запитаннями не можна було порівнювати пропозицію, внесену Унією праці. Крім того, референдум ніде не застосовувався для того, щоб написати законопроект або зробити вибір щодо кількох конкретних конституційних питань, які пізніше мали стати зобов’язувальними для творців основного закону.

РЕФЕРЕНДУМ ТА ГРОМАДЯНСЬКА ІНІЦІАТИВА Громадянська ініціатива має інший характер, ніж референдум. Вона полягає не в голосуванні щодо підготованих для громадян пунктів проекту якогось закону, а в його написанні групою громадян. Вони пропонують законопроект, під яким повинні отримати певну кількість підписів, після чого цей законопроект розглядається як будь-яка інша законодавча ініціатива і підлягає нормальній обробці в парламенті. Різниця між ініціативою та референдумом впадає у вічі. Референдум буває або схвальним, або деструктивним (відхилення закону), тоді як ініціатива може бути тільки конструктивною. Перш ніж вона з’явиться на світ, ініціатива має бути опрацьована саме як зв’язний, добре обґрунтований проект, а не як зібрання окремих питань на тему того, яким чином вирішити ту чи іншу проблему. Ініціатори закону створюють громадський рух на користь своєї ідеї, а ініціатива, яка здобуває підтримку такого руху, перестає бути випадковою. Тільки після цього вона потрапляє до парламенту, який працює над цією пропозицією, усвідомлюючи, що вона користується — у представленому законодавцям вигляді — підтримкою значної кількості виборців, які можуть порахуватися з парламентаріями на найближчих виборах. Проте варто пам’ятати, що громадянська ініціатива — це тільки ініціатива, а не законодавство. Вона не замінює референдуму і не є об’єктом самостійного рішення суспільства. Так відбувається передусім тому, що, поважаючи автономію суспільства, держава не може контролювати, наскільки демократично було підготовано і консультовано законопроект, підписаний групою громадян. Такий законопроект може стосуватися цілком егоїстичних інтересів лише одної суспільної групи, однієї профспілки або одного об’єднання. Може статися й так, що харизматичний і зовсім не демократичний лідер потягне за собою 100 тисяч людей, які можуть служити його інтересам. Це не означає, що такий законопроект не слід розглядати. Однак жоден законопроект, опрацьований у суспільстві, не може автоматично стати законом, незалежно від того, скільки громадян поставлять під ним підписи. Він потрапляє до парламенту, де його проводять за звичайною законодавчою процедурою. Річ у тім, що інститути безпосередньої демократії не можуть порушувати принципів представницької демократії. Зазвичай ініціативи застосовують у питаннях, до яких інститути представницької демократії не надто чутливі. Тобто в таких, що їх важко перевести у вигоду для політичних партій або в голоси виборців, тому жоден із нормально уповноважених органів — себто найчастіше уряд і депутати, часом президент — не вносить із цих питань законопроектів. Наприклад, із питань, які стосуються багатьох людей, розкиданих по різних виборчих округах. У кожному з них вони становлять надто малу меншість, щоб їхні потреби та вимоги могли вплинути

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ на місцевих політиків. Ініціатива часто охоплює також питання, які лише з’являються у громадському житті і до яких політичні інститути ще не навчилися прислухатися. Так бувало кількадесят років тому з охороною довкілля. Часто з мобілізації навколо громадянської ініціативи пізніше виростають постійні політичні рухи та партії. Громадянську ініціативу зазвичай не застосовують до повних проектів конституцій, у підготуванні яких участь представницької демократії — у вигляді парламенту або спеціальної конституанти — має величезне значення. Пропозиція Леха Валенси була винятком і давала додатковий шанс подати проект конституції тим партіям та угрупованням, які програли свій «звичайний» шанс у виборах 1993 року.

МЕЖІ ВОЛІ НАРОДУ Ще одна причина, чому громадянська ініціатива не може мати остаточної правовстановлювальної сили та навіть не може бути винесена на референдум, обійшовши представницькі органи, пов’язана із самим характером прямої демократії. Річ у тім, що як референдум, так і ініціатива повинні підпорядковуватись певним обмеженням, необхідність в яких випливає з характеру людської поведінки. Так якось складається, що люди охочіше висловлюються за збільшення своїх прав і зменшення обов’язків, ніж навпаки. Важко дивуватися, що люди хотіли би якомога більшого обсягу соціальних гарантій. Для них зазвичай є привабливішою перспектива зниження податків, ніж їх підвищення. Особливо тоді, коли ціну за це має платити хтось інший або таке абстрактне й далеке від людини утворення, як держава. Так само більшість за своєю природою є не вельми чутливою до проблем та турбот, а часом і до елементарних прав меншостей. Тож нема нічого дивного в тому, що проблематика громадянських прав та обов’язків, податків і держбюджету часто буває вилученою з можливої тематики референдуму або громадянської законодавчої ініціативи. Це розуміли творці проектів конституції, які готувалися в Польщі після 1989 року. У приписах, що стосувалися референдуму та громадянської законодавчої ініціативи, вони передбачали обмеження на пряму демократію. Так, проект Сенату I скликання не допускав референдуму з питань податкових законів і бюджету, амністії та повноважень на ратифікацію міжнародних договорів, а також з питань конституційно захищених прав людини. Ідентичне положення містив проект Об’єднання «Центр» (який, тим не менше, допускав винесення на консультаційний референдум політичних рішень особливої ваги). Проекти СЛД та Демократичного союзу не допускали референдуму з питань податків, бюджету та амністії. У президентському проекті конституції 1993 року референдум не міг стосуватися зміни конституції, податків, бюджету та амністії. Такого роду обмеження висували щодо громадянської законодавчої ініціативи, запровадити яку пропонувалося в більшості проектів конституції, опрацьованих у Польщі після 1989 року. Її передбачали, зокрема, сеймовий і сенатський проекти 1991 року, а також проекти СЛД, спільний проект ПСП й УП, проект Конфедерації незалежної Польщі та президентський проект конституції, внесені до Національної Асамблеї в 1993 році. (Кількість підписів, необхідних для запуску громадянської законодавчої ініціативи, коливалася від 50 тисяч

РОЗДІЛ ДРУГИЙ

ЧИЯ КОНСТИТУЦІЯ?

у проекті ПСП/УП до 150 тисяч у проекті СЛД). Але сеймовий проект конституції 1991 року відкидав можливість такої ініціативи з конституційних, бюджетних і податкових питань. Проект КНП виключав із цієї ініціативи бюджет і питання обов’язкового призову на військову службу. Проект Хартії прав і свобод виключав з ініціативи питання бюджету і податків. Саме тут проходить межа між конституціоналізмом та демократією. Демократія говорить про те, яким чином приймаються рішення в державі: рішення приймає більшість за посередництвом обраних представників або безпосередньо. Натомість конституціоналізм встановлює межі будь-яких рішень, у тому числі тих, що їх приймає народ. У конституційній системі більшість не може обмежити прав меншини, не може довільно нав’язати свою волю решті суспільства. Мало того, в конституційній системі більшість накладає на себе — і на все суспільство — певні обов’язки та самообмеження. Як писав видатний знавець демократичних політичних систем Гордон Сміт, сутність конституціоналізму полягає не лише в обмеженні влади уряду, а й в «обмеженні влади громадської думки» та «стримуванні «самоуправства» колективної волі». Конституція — це акт обмеження державної влади та самообмеження демократії. Будь-які пута й самообмеження є важкими, дійти до них нелегко. Як правило, до них ніколи не доходять способом плебісциту, а лише внаслідок складного процесу, в якому є відповідне місце, з одного боку, для освіченого лідерства, а з іншого — для широкої суспільної участі у творенні договору. Лідери повинні провести суспільство через важкий період, дотримуватися прийнятих правил гри, пояснювати необхідність обмежень і самопожертв, знайти аргументи, які би переконали людей на них іти. Одним словом, саме лідери повинні брати на себе відповідальність за запропоновані суспільству самообмеження. Щоб громадяни взяли на себе такі самообмеження, необхідно зробити суспільним сам процес творення конституції. Це має бути досягнуто шляхом дискусії, дебатів та конституційної освіти. На межі 1993-1994 років Унія Праці та президент Валенса запропонували два різні засоби усуспільнення процесу творення конституції. Однак жоден з них не був досить вдалим. Перший ставав на принцип конфронтації на самому початку й ускладнював компроміс. Ідея президента була трохи краща, навіть незважаючи на сумніви, що їх могла викликати суспільна законодавча ініціатива з питань громадянських прав і обов’язків. Важко було обмежити цю ініціативу всього лише рештою розділів конституції. Однак за задумом президента проекти, внесені в рамках громадянської законодавчої ініціативи не належало відразу ж ставити на голосування: вони мали становити, як і інші проекти, основу для роботи Конституційної комісії та Національної Асамблеї. Таким чином, Комісія могла би пильнувати, щоб права та обов’язки були розраховані в міру потреб та можливостей Польщі. Ані президент Валенса, ані Лех Фаландиш, ані ніхто з їхнього оточення не припускав, що громадянська ініціатива вже невдовзі послужить для висування претензій, які мали з нею дуже небагато спільного.

ВІЙНА У ВЕРХАХ І ПОРЯД Після голосування щодо президентських ініціатив конституція стала причиною й об’єктом

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ першого серйозного конфлікту між президентом Валенсою та правлячою коаліцією. Президент поставився до відхилення його проектів як до оголошення йому війни. 22 лютого 1994 року він надіслав маршалові Сейму особисто листа, в якому заявив: «У зв’язку з тим, що моя ініціатива була відхилена вже в першому читанні без глибокого аналізу та серйозної дискусії по суті справи, я вирішив відкликати свого представника з участі в роботах Конституційної комісії. Одночасно я відкликаю свій раніше внесений проект конституції». Лех Фаландиш не прийшов на чергове засідання Конституційної комісії, а після отримання Президією Сейму експертизи, яка встановила, що з формулювання абзацу 3 статті 4 закону від 23 квітня 1992 року випливає обов’язок участі представників президента в роботах Конституційної комісії, на засідання комісії було делеговано невисокого за рангом працівника Канцелярії Президента. 3 березня розпочала роботу Надзвичайна комісія, яка розглядала проект змін до закону про процедуру ухвалення конституції. Працюючи при мінімальному зацікавленні своїх членів, часто на межі кворуму, 8 березня комісія узгодила, що буде взято до уваги проекти конституції, внесені до Конституційної комісії попередньої каденції. За згодою представників Унії праці було вирішено зберегти обов’язковий референдум для затвердження конституції і водночас надати факультативного характеру частковому доконституційному референдуму. На здивування присутніх, Єжи Яскєрня повернувся до відхиленої концепції громадянської ініціативи. Він запропонував, щоби право законодавчої ініціативи з питань нової конституції надати також групі громадян, які на підтримку свого проекту отримають підписи не менш ніж 500 тисяч виборців. Строк на подання проекту становив би три місяці від набрання чинності змінами до закону. Попри застереження Єжи Цємнєвського та Яна Марії Рокіти з Демократичного союзу та Єжи Шиманського з Унії праці, які вважали, що повернення до громадянської ініціативи ігнорує позицію Сейму, висловлену в першому читанні президентського проекту, 25 березня Сейм прийняв сам принцип громадянської ініціативи та досить детальні приписи щодо неї. Відповідним чином було змінено і регламент Конституційної комісії, допустивши на її засідання представників авторів проектів конституції, але, на відміну від первісного проекту президента, без права вносити пропозиції. Сейм також постановив, що принципи, на які має спиратися конституція, можуть бути винесені на референдум. Таким чином було відкрито можливість доконституційного референдуму, яка, однак, залишилася невикористаною. Було прийнято і поправку про врахування проектів конституції, внесених за попередньої каденції. Натомість було відхилено пропозицію підтримати запропоноване президентом положення, що в разі неприйняття конституції на конституційному референдумі Сейм і Сенат мають бути розпущені силою закону. 14 квітня під час дискусії стосовно цих змін у Сенаті кілька сенаторів висловили скептицизм щодо інституту прямої демократії. З ними полемізував сенатор Пйотр Анджеєвський (НСПС «Солідарність»), який запропонував, щоб громадянський проект конституції було винесено на окремий доконституційний референдум як цілісний і самостійний проект, який пізніше не підлягав би внесенню поправок у Конституційній комісії. Цю пропозицію підтримав Збігнєв Реліга від імені Безпартійного блоку співпраці з урядом (ББСУ). Однак на пропозицію доповідача Генрика Рота (СЛД) цей проект було кваліфіковано до

РОЗДІЛ ДРУГИЙ

ЧИЯ КОНСТИТУЦІЯ?

відхилення Сенатом, бо його прийняття означало би необхідність провести два референдуми. Проте пропозиція Анджеєвського була сигналом, що автори та союзники громадянського проекту конституції можуть домагатися для цього проекту особливого статусу, який би виходив далеко за межі засад представницької демократії та допоміжної ролі громадянської ініціативи в процесі творення конституції. Зміни до закону про процедуру підготування конституції набрали чинності 4 червня 1994 року, рівно через п’ять років після червневих виборів 1989 року. Для людей, котрі прагнули, щоб Польща мала добру нову конституцію, це була сумна річниця. Вона наочно показувала, як багато часу втрачено на суперечки, конфлікти, безперервні торги щодо процедур. Оновлений закон становив майже символічну ілюстрацію втраченого часу й непотрібних суперечок, тільки на перший погляд пов’язаних із новою конституцією. Адже цей закон не приніс результатів, на які розраховували ініціатори зміни в грудні 1993 року. Цілі Унії праці залишилися нереалізованими: було очевидно, що частковий доконституційний референдум не відбудеться одночасно з весняними виборами до органів місцевого самоврядування, а швидше за все не відбудеться взагалі. Зрештою, здається, саме таким від самого початку і був намір правлячої коаліції, особливо ж керівництва СЛД, якій, однак, важко було прямо відхреститися від обіцянки своїм виборцям провести такий референдум. Друга причина внесення змін, себто взяття до уваги проектів, внесених за попередньої каденції, таки була врахована, але зміна стала гротескною, бо Об’єднання «Центр» все одно відкликало свій проект, не бажаючи, щоб його розглядали Конституційна комісія і Національна Асамблея, де не представлено не лише саме ОЦ, а й 35 відсотків виборців. (Звичайно, залишалися проекти КНП і Сенату I скликання; однак це питання можна було вирішити без довготривалої та втомливої процедури зміни конституційного закону, хоча би просто тим, що частина членів коаліції додали би КНП підписи, яких не вистачало). Своєю чергою, ідея громадянської ініціативи взагалі б не з’явилася, якби не депутатські пропозиції щодо зміни закону про процедуру ухвалення конституції. Ця проблема посварила коаліцію з президентом Валенсою, а прийняття ініціативи не поклало край конфлікту, а лише трохи його пом’якшило, та й то ненадовго. Згодом з’ясувалося, що введення до процедури ухвалення конституції громадянської ініціативи стане аргументом для того, щоби поставити під сумнів усю процедуру підготування конституції Національною Асамблеєю. А поєднання громадянської ініціативи із затверджувальним референдумом і взагалі перемістить центр прийняття рішення стосовно долі конституції поза парламент. Пізно восени 1994 року, коли Конституційна комісія лише розпочала роботу над уніфікованим текстом конституції і прийняла початковий варіант усього лише кількох статей, відхилити майбутній парламентський проект конституції в один голос закликали: президент РП Лех Валенса, Єпископат Римо-Католицької Церкви в Польщі, позапарламентська права опозиція та НСПС «Солідарність». Це було невдовзі після подання проекту конституції, підготованого в рамках громадянської ініціативи групою лідерів «Солідарності» і правих сил. На момент подання проекту під ним було зібрано близько мільйона підписів і їх збирання тривало далі. Хода, якою Мар’ян Кшаклевський увійшов на засідання Конституційної комісії, тон, яким він говорив, а також те, як він покинув засідання до його закінчення, обіцяли проблеми в майбутньому, у завершальній фазі роботи над конституцією.

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ Тим часом Конституційна комісія після довгих процедурних перипетій врешті-решт розпочала копітку працю над самим текстом конституції. Коли уповноважені суб’єкти подали свої проекти, група експертів зібрала їх разом, розробляючи багатоваріантний проект конституції, в якому були позначені різні розв’язання тієї чи іншої проблеми, запропоновані в різних варіантах. Потім фрагменти конституції були передані в тематичні підкомісії, які розробили узагальнені пропозиції щодо подальших робіт. Підкомісії очолювали представники кожної з представлених фракцій, крім Демократичного союзу, який вирішив залишитися у конструктивній опозиції. Зокрема, сенатор Пйотр Анджеєвський із «Солідарності» очолив підкомісію з питань системи джерел права, депутат Анджей Гвіждж з ББСУ — підкомісію з питань прав і свобод, а депутат Кшиштоф Камінський з КНП — підкомісію редакційну, загальних питань і вступних положень. Після підготування проектів окремих розділів роботу над ними розпочала вся Конституційна комісія. Вона засідала за щораз меншої кількості учасників. З часом робота комісії увійшла у звичну колію: вранці, коли відбувалися голосування, приходило більше депутатів і сенаторів, зазвичай на межі кворуму, який становив 28 осіб. Після голосувань більшість членів комісії йшла займатися іншими справами в уряді, Сеймі та Сенаті, в політичних партіях або в бізнесі, а в залі залишалася невелика групка членів комісії, по-справжньому зацікавлених роботою. І ця групка разом з експертами розглядала проблеми, які мали бути винесені на голосування наступного дня. Ці засідання, що їх вів голова комісії Александр Кваснєвський, а в рідкісні моменти його відсутності — заступник голови, сенатор Стефан Пастушка з ПСП, більше нагадували наукові семінари, аніж засідання парламентської комісії. Після обрання Кваснєвського президентом роботу комісії недовгий час на початку 1996 року очолював Влодзімєж Цімошевич. Коли він став прем’єром, новим головою було обрано Марека Мазуркевича (СЛД), професора права з Вроцлава, який ще більше поглибив семінарський характер роботи комісії. Дискусії були дуже детальні, відмінності в поглядах — часто різкі і виразні, при цьому вони зовсім не збігалися з партійними лініями поділу. Найбільш дисциплінованою була фракція ПСП, а найменш — найчисельніша група членів комісії із СЛД, які часто представляли позиції і вносили пропозиції, що суперечили проекту, поданому їхньою фракцією. Робота посувалася повільно, навіть попри те, що на початку 1995 року було прийнято правило, що комісія збиратиметься на триденні сесії раз на два тижні, а не раз на місяць, як було на самому початку. Багато часу зайняло узгодження провідних принципів. Один із цих принципів, що стосувався взаємин між церквами та державою, розглядався всередині комісії, але найважливіші переговори вів голова Кваснєвський та інші члени комісії з представниками Єпископату. Над роботою комісії дедалі виразніше здіймалася тінь політики. Парламентська опозиція та «Солідарність» з дедалі більшою ворожістю ставилися до роботи комісії, розглядаючи її як продовження змови між комуністами та «рожевими», заснованої за Круглим столом. Тактика опозиції, яку підтримували нечисленні в Конституційній комісії депутати і сенатори від правих сил, полягала в тому, щоб ускладнювати і затягувати роботу над конституцією так, щоб її не встигла ухвалити Національна Асамблея, утворена внаслідок виборів 1993 року. Сенатори Пйотр Анджеєвський та Аліція Гжеськов’як (ОЦ) були присутні на засіданнях

РОЗДІЛ ДРУГИЙ

ЧИЯ КОНСТИТУЦІЯ?

комісії, але відмовлялися співпрацювати. На кожне питання, яке обговорювалося, вони зачитували відповідний уривок з проектів «Солідарності» та Сенату I скликання, обіцяючи внести його у формі пропозиції меншості. Вони не реагували на спроби інших членів комісії знайти компромісні формули між представленими ними проектами та позицією більшості комісії. Навесні 1995 року, після того як Лех Фаландиш пішов з посади державного секретаря в Канцелярії Президента, до противників Комісії приєднався Лех Валенса, відмежувавшись від поданого ним же проекту конституції, який «Солідарність» та опозиція вважали надто ліберальним і недостатньо християнсько-національним. Шукаючи підтримки у виборчій кампанії, що наближалася, Валенса сподівався знайти її серед правих сил. Тому він розкритикував авторів свого проекту — професорів Міхала П’єтшака, Анджея Жеплінського та доктора Владилава Кулєшу — за ліберальний характер свого проекту. Коли ображені професори відмовилися представляти президента в роботі комісії, Валенса призначив своїм представником Валер’яна Пйотровського, який, як ми знаємо, очолював так звану конституційну комісію правих сил. Обрання Александра Кваснєвського президентом поставило крапку на одному елементі спору щодо конституції: між Конституційною комісією та президентом. Кваснєвський рішуче прагнув до ухвалення конституції ще за цього скликання парламенту. На відміну від Валенси, він був прихильником деякого обмеження влади президента та усунення з конституції положень, які давали президентові можливість паралізувати роботу уряду та парламенту. І хоча через якийсь час після вступу на посаду президента він висунув вимогу знову зміцнити президентське вето, послаблене очолюваною ним Конституційною комісією, проте загалом не змінив своєї позиції з питання поділу влади. Але водночас наслідком обрання Александра Кваснєвського президентом було утворення глибокої прірви між усіма інститутами влади та позапарламентською опозицією. Посада президента, яка доти становила противагу коаліції СЛД/ПСП, що походила з ПНР, тепер опинилася в руках цієї-таки коаліції. За абсолютної переваги представників коаліції в обох палатах парламенту опозиція втратила можливість будь-якого інституційного блокування посткомуністичних партій. Тому вона обирала шлях позаінституціональних дій, повністю протиставляючись офіційним інститутам влади. Це, своєю чергою, посилило роль профспілки «Солідарність», яка володіла організаційними структурами, та надало нового значення проекту конституції, поданому «Солідарністю» в рамках громадянської ініціативи. Він став площиною мобілізації проти правлячої коаліції та опанованих нею інститутів влади. Для опозиції Конституційна комісія Національної Асамблеї тепер була одним із таких «колаборантських» інститутів. Це стало особливо помітним на завершальному етапі робіт комісії, коли узгодження нею та Національною Асамблеєю нової конституції виглядало дедалі більш правдоподібним.

КОНСТИТУЦІЯ ТА ДЕМОКРАТИЗАЦІЯ

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ Ув’язання роботи над конституцією в політиці не було нічим приголомшливим. Зрештою, це було основною причиною затягування робіт над конституцією, особливо після того, як було прогавлено «конституційний момент» одразу ж після 1989 року. Тоді теж було допущено кілька помилок, яких, мабуть, можна було уникнути. Ще раз нагадаймо найважливіші з них: відсутність проекту конституції, враження, ніби з конституцією нема чого поспішати, обрання двох окремих конституційних комісій у двох палатах без чіткого визначення, у чому полягає їхня роль і яким чином буде узгоджено роботу цих комісій — усе це було доказом короткозорості. Однак восени 1989 року майже ніхто не припускав, що події розвиватимуться так швидко, як це сталося, а точніше, що «громадська сторона», яка за Круглим столом виступала під спільною вивіскою «Солідарності», почне розсипатися й ділитися вже через рік. Після приголомшливого успіху «Солідарності» на виборах у червні 1989 року так само ніхто не передбачав, що пеенерівські партії зуміють так швидко відродитися, а втомлене реформами суспільство знову голосуватиме за ці партії в тузі за егалітаризмом та особистою й соціальною безпекою часів соціалізму. Одним словом, майже ніхто не передбачав, що майже зразу після здобуття влади «Солідарністю» у Польщі почнеться будівництво звичайної демократії, заснованої на конкуренції політичних партій. Адже ще восени 1989 року багато лідерів із середовища «Солідарності» вірили, що в нас можна буде збудувати якусь нову модель демократії — без партій, але на основі незалежного громадянського суспільства, яке створювалося в сімдесятих-вісімдесятих роках і знайшло своє інституційне вираження у 1989 році у Громадянських комітетах. Проте коли комітети розпалися, політичні партії почали рости як гриби після дощу. Розпочалося будівництво партійної системи, на яку спирається стійка структура будь-якої сучасної демократії. Річ у тім, що ця демократизація почала ускладнювати творення конституції. Адже якщо в системах конституційної демократії, які є нормою в розвинених західних країнах, демократія та конституція взаємодоповнюються, то сам по собі перехід до демократії та до конституціоналізму — це два різні процеси. У посткомуністичних країнах ці два процеси наклалися один на одного. Після 1989 року ці країни постали перед лицем необхідності одночасного створення основ демократії, ринкової економіки та конституційної правової держави. Таке потрійне перетворення не мало прецеденту в історії, бо старші демократії зазвичай спершу створювали ринок, якому надавали конституційного захисту, і лише після цього демократизували свої політичні системи. Багато політологів, економістів і конституціоналістів взагалі сумнівалися в можливості такого одночасного перетворення. Економічні реформи вимагають досить тривалого періоду самообмежень з боку більшості, яка, володіючи демократичною владою, може опиратися продовженню реформ та самообмежень. Це породжує не відомі на Заході проблеми: прореформаторські політичні сили змушені шукати компромісу між демократією та економічними реформами, в якому в західних країнах не було потреби. Мало того, розчарована реформами більшість може опиратися прореформаторській конституції. Ці побоювання підтверджували численні приклади країн, які на початку перетворень ухвалили конституції, але не змогли збудувати демократію, і ще численніші — ті, в яких демократизація пригальмувала ринкові реформи. На цьому тлі Польща була винятком: ми зуміли створити динамічну ринкову економіку та збудувати демократичну політичну

РОЗДІЛ ДРУГИЙ

ЧИЯ КОНСТИТУЦІЯ?

систему, але протягом багатьох років це відбувалося ціною нової конституції. Це було ще боліснішим, оскільки саме в Польщі було ухвалено першу в новітній Європі писану конституцію. Особливо важко виявилося узгодити одночасне творення демократії та конституції. Демократія вимагала дати громадянам можливість реального вибору між різними політичними партіями та програмами. У західних демократіях партії утворилися на завершення дуже тривалого суспільного процесу: спершу там з’являлися сильні ремісничі та купецькі організації, самоврядування, впливові групи інтересів, професійні об’єднання, одним словом, усе те, що називають громадянським суспільством. На порозі демократизації новостворювані партії представляли сильні інтереси та соціальні групи, а сам парламент став форумом, на якому відбувалася — саме за посередництвом партій — гра інтересів. У нас же цей процес виявився оберненим. Спершу утворився парламент, а невдовзі після нього — партії. Ці партії та держава лише повинні були збудувати громадянське суспільство, яке в інших країнах було фундаментом, а не витвором демократії. Тож спочатку партії, які створювалися «згори», себто навколо лідерів із середовища «Солідарності», не представляли нікого, крім цих самих лідерів, а також партійного апарату, який виникав навколо них. Щоб вижити, вони мусили здобути суспільну підтримку. Це, своєю чергою, означало спори та конфлікти, адже новостворені партії мали чимось відрізнятися одна від одної. Крім того, вони мали представляти ці відмінності у світлі прожекторів, там, де їх би помітили потенційні виборці. Найкращим місцем для цього був, ясна річ, парламент. І водночас цей-таки парламент мав за завдання ухвалити конституцію, що потребувало згоди двох третіх депутатів і сенаторів. Отож партії та політики були змушені водночас сперечатися та миритися. У Польщі не було створено окремих конституційних зборів, які би працювали над конституцією, будучи відокремленими від поточної політики, тому обидва ці процеси відбувалися в одному й тому самому місці, себто в парламенті. У результаті це нагадувало злиття в одному руслі двох рік, які течуть у протилежних напрямах. Мало того, роботи над конституцією легко можна було використати для потреб новостворюваних партій. Публічні конституційні дебати стали нагодою, щоби зазначити окрему позицію власної партії, роздати обіцянки виборцям, розкритикувати інші угруповання. Особливо привабливими для партійних лідерів були загальні декларації прав громадян та різного роду світоглядні питання, навколо яких можна сперечатися і при цьому не давати жодних обіцянок, про які виборці пізніше могли би їм нагадати. Як ми бачили, внесена Унією праці пропозиція доконституційного референдуму гармонійно узгоджувалася з виборчою програмою цієї партії. Інші партії хотіли записати в конституції положення, які б реалізували їхні інтереси; такий характер мала, наприклад, вимога ПСП вписати до конституції особливий захист сімейних селянських господарств, на які припадає виборча база цієї партії. Своєю чергою, «Солідарність» та партії правого крила користувалися конституційними дебатами з метою делегітимізації парламенту, в якому вони не були представлені, та збільшення своєї суспільної підтримки. А ідеологічні та світоглядні відмінності в цих суперечках були підпорядковані поточним політичним цілям. Майже ніхто не дбав про гармонійність представленого ним бачення конституційного ладу, а противники конституції думали передусім про те, які політичні вигоди вони можуть здобути, критикуючи те чи

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ інше розв’язання або пропонуючи власне, а найчастіше займали непримиренну позицію й відкидали будь-який компроміс. Численність площин світоглядного конфлікту та інтересів окремих партій ускладнювала здобуття конституційної більшості. Адже якщо коаліцію двох третіх ще можна було утворити, наприклад, у питанні відокремлення церкви від держави, то вже вельми малоймовірним було, щоб ця-таки коаліція збереглася щодо питання конституційного захисту соціальних прав та питання системи поділу влади. На цьому тлі стало видно мудрість розв’язання, прийнятого в 1989 році в Угорщині, де було створено спеціальну категорію «конституційних актів», які ухвалювалися парламентом більшістю у дві треті. Завдяки цьому для кожного питання можна було створювати окремі коаліції. У нас же треба було досягти згоди одночасно з усіх складних конституційних питань, що було незрівнянно важче, особливо якщо врахувати традиційну в польській політичній культурі принциповість і ставлення до компромісу як до зради. На ці міжпартійні конфлікти накладалися конфлікти між інститутами влади, кожен з яких захищав свої повноваження і старався їх розширити. Існували три головні площини таких конфліктів. Першим із них був конфлікт між Сеймом і Сенатом, який особливо дався взнаки в 1989—1991 роках, але зберігався і під час ухвалення «малої» конституції в 1992 році і навіть під час останніх голосувань у Національній Асамблеї 2 квітня 1997 року. Другий — конфлікт між Сеймом і президентом, а третій — між президентом і прем’єром; обидва, в принципі, жевріли весь час, вибухаючи у вигляді драматичних подій. Кожен інститут влади мав якийсь вплив на процес творення конституції і протидіяв змінам, які могли обмежити його права і повноваження. Після обрання Александра Кваснєвського президентом ці конфлікти ослабли, хоча Сейм до кінця боровся проти скорочення своїх повноважень. Однак на перший план вийшов політичний конфлікт, причому вже не в рамках Національної Асамблеї, а між нею та позапарламентськими силами. Річ у тім, що процес ухвалення конституції став нагодою для делегітимізації обраного в 1993 році Сейму. Творення конституції саме цим парламентом зображувалося як зло, причому абсолютно незалежно від того, якою ця конституція була би. Найкращим доказом цього є той факт, що критика конституції не слабшала й тоді, коли Національна Асамблея вносила в її текст пропозиції критиків. Позапарламентська опозиція відкидала конституцію, бо це була б не її конституція, водночас протиставляючи парламентському власний проект конституції, який назвали «громадянським». З часом ця зміна ситуації посилила тенденцію до взаєморозуміння в рамках Національної Асамблеї і викликала наростаючий конфлікт між Асамблеєю та позапарламентськими силами. Цей конфлікт особливо посилився в останній фазі робіт над конституцією, коли Асамблея досягла компромісу щодо більшості спірних питань.

Розділ третій

РОЗДІЛ ТРЕТІЙ

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ?

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ? Восени 1994 року, уже після зміни закону про процедуру ухвалення конституції, політичні суперечки навколо конституції дещо притихли. Конституційна комісія розпочала копітку працю над уніфікованим проектом, окремі розділи якого були підготовані підкомісіями. Ця робота тривала більше року. Деталі цієї роботи стали історією і ще, безумовно, не раз аналізуватимуться, особливо якщо нова конституція застосовуватиметься на практиці. Тут ми зупинимося лише на кількох питаннях, які викликали найсильніші суперечки під час роботи Конституційної комісії. Найважливіші з них стосувалися поділу влади, способу запису соціальних прав у конституції та відносин між церквами та державою.

ПРИРЕЧЕНІ НА ОРИГІНАЛЬНІСТЬ Для політиків принципи поділу влади є найважливішою частиною конституції. Разом з тим вони й породжують найбільше конфліктів, бо зі зміною цих принципів пов’язані страхи та надії політиків. З природи речей до політики тягнуться люди, які хочуть діяти і щось здобути, тож влада їм потрібна для досягнення цих цілей. Принципи влади є не менш важливими для суспільних візіонерів, які включають пов’язані з владою питання у своє бачення ідеального суспільства. Влада приваблює ще й багато людей, які її прагнуть заради самого задоволення, яке їм дає прийняття рішень, політичні ігри та панування над іншими людьми. Так складається, що політики зазвичай хотіли б мати більше влади, ніж уже мають, і надто рідкісними бувають випадки, коли якийсь високопосадовець каже, що в нього забагато влади і що він хотів би віддати її комусь іншому. Ці надії на розширення влади та страх перед її звуженням породжують настороженість політиків щодо будь-яких спроб змінити конституцію. Таким змінам зазвичай ставлять опір ті, хто міг би зазнати від них втрат. Ще більші труднощі виникають тоді, коли самі політики є творцями конституції, при цьому самі себе наділяють владою, дивляться на принципи її поділу крізь призму власних потреб і короткочасних вигід, а також переносять у

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ конституційні переговори поточні політичні конфлікти. Саме для того, щоб цього уникнути, багато конституцій створювалося спеціальними установчими зборами, ізольованими від поточної політики. У Польщі в 1989 році було обрано інший шлях. Після переможних виборів 4 червня «Солідарність» мала відчуття суспільної підтримки будь-яких змін, які вона хотіла би запровадити. Провідні лідери займалися політикою і конституцією, і розділяти ці ролі здавалося ні до чого. Принцип конституціоналізму був зовсім новим, і багато політиків лише поступово починали до нього приходити — не на віру, а в результаті власного досвіду. Загалом, політики не надто сумнівалися, що самі зуміють домовитися щодо нових принципів поділу влади. Це завдання було невідкладним, бо правила, прийняті за Круглим столом, не передбачали такого швидкого переходу до демократії, як це реально сталося. Вони давали президентові контрольні повноваження щодо Сейму, який залишався верховним органом усієї державної влади. Таким чином було змішано дві різні системи влади: парламентську та президентську. Це поєднання було невдалим, бо обидва ці органи влади могли послаблювати один одного, до того ж найслабшим інститутом був уряд, на який було покладено головне завдання реформування країни. Необхідність зробити вибір на користь однієї цілісної системи напрошувалася сама собою. У 1991 році Конституційна комісія Сенату I скликання прийняла концепцію, яку назвала «єдністю виконавчої влади». На її чолі мав стояти президент, який призначав і відкликав прем’єра, уряд загалом та міністрів зокрема, без контролю з боку парламенту. Крім того, президент мав право розпустити Сейм. Щоб обґрунтувати таке розв’язання, говорили про необхідність «істотної та відносно стійкої рівноваги сил між законодавчою та виконавчою владою». Однак по суті сенатський проект був найближчим до президентської моделі. Така система існує у Сполучених Штатах Америки, у більшості латиноамериканських країн та в кількох країнах Азії. Вона полягає в тому, що президент є водночас одноосібним керівником уряду. Президент, як і парламент, обирається на загальних виборах і не відповідає перед парламентом. Парламент не може зняти президента з посади (хоча може поставити його перед спеціальним трибуналом, якщо той вчинить злочин або зраду), а президент не може розпустити парламент. Крім того, у президентській системі зростає роль конституції, бо в ній потрібні докладніші механізми поділу та врівноваження гілок влади, ніж у парламентській моделі, де на вершині піраміди влади, принаймні формально, стоїть парламент. Перевагою президентської системи є передусім стабільність та стійкість виконавчої влади. Крім того, необхідний у президентській системі поділ влади вважається кращим захистом від потенційної тиранії уряду, ніж самі лише вільна преса та опозиція, які виконують цю роль у парламентській системі. Багато спеціалістів також вважають, що безпосередні вибори керівника уряду громадянами є демократичнішими, ніж його обрання парламентом. Основні слабкі сторони президентської системи — це можливість конфліктів, а часом навіть взаємного паралічу між законодавчою та виконавчою гілками влади, нееластичність президентського правління та відсутність можливості вплинути на характер цього правління або розпустити уряд до закінчення каденції президента.

РОЗДІЛ ТРЕТІЙ

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ?

Мало того, президентська система виявлялася малоефективною, особливо в країнах, переслідуваних кризами та труднощами. У Латинській Америці, у Південній Кореї і на Філіппінах, загалом, усюди, де її випробовували, крім Сполучених Штатів, ця система деградувала і призводила до диктатури. Не вдаючись у подробиці, можна стверджувати, що президентська модель ефективно функціонує там, де демократія є відносно стабілізованою, держава є багатою і слабкою порівняно із сильним суспільством, як це має місце у Сполучених Штатах. Інакше ця модель або скидається диктатурою, або сама в неї перероджується. На протилежному полюсі демократичного правління маємо парламентську систему, яку було запроваджено в 1991 році сеймовою Конституційною комісією. У класичних парламентських системах править уряд, сформований парламентом і відповідальний тільки перед ним. Президент, якого найчастіше обирає також парламент, є головою держави та арбітром, а не керівником уряду, яким є прем’єр або канцлер. Президент не має великих повноважень урівноважувати гілки влади, хоча переважно володіє правом вето щодо законопроектів. Часто він не має законодавчої ініціативи. Ну і, звичайно, нема мови про те, щоб у парламентській системі президент мав право понад головою Сейму звернутися до громадян на референдумі. Президент не має й права розпускати парламент, якщо той йому протидіє. Парламентські системи вважаються стійкішими, ніж президентські. Мало того, вони виявлялися привабливішою формою демократії: у «парламентських» країнах більше громадян брало участь у виборах, ніж у «президентських». І врешті-решт, у парламентських системах було менше політичного насильства і навіть страйків і протестів, ніж у президентських. Тим не менше, дуже багато парламентських правлінь, особливо в Африці, також розпалися. Основними слабкими сторонами парламентської системи є відсутність стабільності, часті урядові кризи та зміни кабінетів. Парламентські правління здаються неспроможними та неефективними. Особливо нестабільною парламентська система здається за незрілих партійних систем, коли конфлікти між президентом, прем’єром і парламентом є майже неминучими. Крім того, у випадках слабкого політичного представництва сильних груп суспільства та економічних інтересів парламентська система може означати правління політиків, які ні перед ким не відповідають. Так було за часів IV Республіки у Франції, яку до 1958 року переслідували постійні урядові кризи; так було і значною мірою є досі в Італії. Раціоналізована парламентсько-кабінетна система існує у Федеральній Республіці Німеччині. Нестабільності там запобігає так званий конструктивний вотум недовіри, який означає, що парламент може розпустити уряд лише тоді, якщо цим-таки голосуванням обере нового канцлера. Це означає, що уряд завжди матиме підтримку парламентської більшості. Ще інша модель парламентаризму існує у Великій Британії. У результаті двопартійної політичної системи прем’єром автоматично стає лідер партії-переможниці. Він отримує величезні повноваження і має гарантовану владу до наступних виборів — які, зрештою, може призначити до закінчення визначеного законом п’ятирічного строку, а отже, наприклад, у момент зростання популярності своєї партії. Уряд відіграє вирішальну роль у роботі парламенту. Падіння уряду може бути викликане лише дезертирством членів власної партії. У результаті прем’єр формально парламентського британського уряду на практиці має більшу владу, ніж американський президент.

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ Інша модель влади — система П’ятої французької республіки, яку називають напівпрезидентською. Вона полягає у т. зв. подвійній виконавчій владі: президент очолює уряд, але є ще й прем’єр, якого призначає і знімає з посади президент. У французькій системі президент має навіть більші права, ніж у класичному президенціалізмі. Він, зокрема, може розпустити парламент, завжди може оголосити референдум, а значна частина законодавства знаходиться у віданні уряду, контрольованого президентом. Практично єдиною противагою для президента є те, що прем’єра може відправити у відставку парламент. Найбільша перевага цієї системи — підвищення ефективності виконавчої влади за одночасного уникнення паралічу влади у разі, якщо виборці проголосують за президента — представника однієї партії, а до парламенту оберуть більшість з іншої партії. У такому випадку напівпрезидентська модель влади функціонує так, як парламентська модель: парламент вирішує, який характер матиме уряд, а президент хоч-не-хоч формує уряд, на чолі якого стає лідер, обраний більшістю парламенту. Натомість коли президент володіє підтримкою парламентської більшості, то на практиці він має ще більшу владу, ніж американський президент, адже він може розпустити парламент і контролює — за посередництвом уряду — значну частину законодавства. Отже, суть напівпрезидентської системи полягає в тому, що президент має сильну партію, яка може перемогти на виборах. У молодих демократіях, де партійна система лише формується, із цим проблема. Коли генерал де Голль підпорядкував собі, по суті, всю державу, вона не контролювала, як у посткомуністичних країнах, більшість народного майна, не заміняла собою органи місцеві самоврядування та громадські об’єднання, не мусила ще тільки починати будувати незалежне суспільство «згори». Тому там існувала громадська противага державі, уособленій президентом. У нас такої противаги до 1989 року не було, а ризик, пов’язаний із тим, щоб наділити владою над країною одну людину, нехай навіть найпрекраснішу, був великим. Отже, як бачимо, у нашій ситуації, де держава була сильною, суспільство — слабким, а партійна система ще тільки починала формуватися, було б важко скопіювати і перенести будь-яку із систем влади західних демократій. Важко було і звернутися до нашої традиції, яка знає і крайній парламентаризм Березневої конституції, і авторитарне правління президента у Квітневій конституції. Тож ми були приречені на те, щоби бути оригінальними, створити такі розв’язання, які, з одного боку, уможливлювали би ефективну діяльність влади, а з іншого — певною мірою врівноважували б головний недолік нашої демократії, яким була слабкість громадянського суспільства, і могли би стримувати політиків та запобігати зловживанню владою. А залишатися під правлінням системи, придуманої за Круглим столом, було неможливо.

КОНСТИТУЦІЯ ДЕСТРУКЦІЇ Річ у тім, що ця система створювалася з думкою не про побудову демократичного суспільства, а про обмеження диктатури. Посткомуністичний уряд не думав про те, щоб віддати владу, а як максимум — про те, щоб допустити опозицію із середовища «Солідарності» до

РОЗДІЛ ТРЕТІЙ

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ?

співучасті у парламенті. Тодішня опозиція також не думала про те, щоб узяти владу у свої руки, але хотіла, щоб система не могла порушувати права людини і більше прислухалася до голосу опозиції. Образно кажучи, під час Круглого столу на автомобілі під назвою «держава» встановили гальма. Сенат і 35 відсотків Сейму мали би від імені суспільства пом’якшувати правління партії. Натомість президент мав захищати інтереси режиму в тому разі, якби опозиція якимось чудом заволоділа кермом. Він отримав величезні повноваження, у тому числі контроль над формуванням уряду, крім того, мав право розпустити парламент у разі, якби Сейм прийняв постанову, що унеможливлювала би президентові реалізувати його прерогативи в галузі внутрішньої та зовнішньої безпеки й закордонних справ. Він залишався верховним головнокомандувачем, а також мав право запроваджувати режим воєнного або надзвичайного стану. Уряд був найслабшою ланкою системи. Підвішений між президентом і парламентом, він легко міг стати об’єктом чвар за повноваження між ними, а разом з тим можливості уряду будь-що робити в галузі економіки були обмежені необхідністю чекати на законодавчі зміни. Таким чином, квітневі поправки 1989 року відходили від крайнього парламентаризму в бік президентської системи, хоча підпорядкованість президента парламенту не підлягала сумніву: адже його обирала Національна Асамблея. Але навесні 1990 року, коли Сейм прийняв чергову поправку до конституції, що передбачала загальні президентські вибори, наша конституційна система дуже наблизилася до президентської. Ця зміна пройшла майже не поміченою, передусім через те, що після саморозпуску ПОРП генерал Ярузельський не скористався своїми повноваженнями. Він функціонував радше як голова держави та арбітр, ніж як керівник виконавчої влади. Проте коли президент Валенса спробував скористатися своєю владою, виявилося, наскільки вона ілюзорна і наскільки деструктивною є конституційна модель, запроваджена в Польщі з 1989 року. Зрештою, цьому важко дивуватися. Адже цей механізм не передбачав жодної внутрішньої рушійної сили для дії. Така сила існувала в 1989 році поза конституційною системою, нею було Політбюро. Коли партія перестала існувати, з нашого метафоричного автомобіля вийняли двигун — і залишилися самі лише гальма, яких було аж забагато. Коли невдовзі після цього молода демократія увійшла у фазу амбіцій і спорів, кожен взявся тиснути на свої гальма. Сейм не міг правити сам, зате міг паралізувати роботу уряду, не приймаючи законів або затягуючи законодавчі процедури до безконечності. Раз трапилося, що Сейм відмовився відправити міністра у відставку, про яку просили прем’єр і сам цей міністр. Сенат сам не міг встановлювати право, зате міг нівечити закони, прийняті Сеймом. Президент, незважаючи на величезну владу, не міг правити сам, але міг гальмувати уряд і парламент. Своєю чергою, роздертий внутрішніми суперечностями Сейм міг об’єднатися головною мірою для того, щоб відхилити президентське вето. Виявилося, що в усій цій системі не було жодної сили, яка могла би встановлювати і проводити реформи, не було можливості створити активно функціонуючу державу, в якій усі органи співпрацювали б один з одним, а принаймні шукали би компромісу. Можна лише дивуватися, що принаймні першим двом урядам взагалі вдалося хоч чогось досягти.

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ Після виборів восени 1991 року президента покинули його найближчі союзники разом із Об’єднанням «Центр», партією, яка виникла у масштабі суспільства під час президентської кампанії Леха Валенси попереднього року. Наша конституційна система стала почварою. Ми мали обраного на загальних виборах президента, який мав чималі виконавчі повноваження і водночас не мав ніякої бази в парламенті. Таке поєднання елементів двох протилежних конституційних систем було експериментом, заздалегідь приреченим на провал. Тож нічого дивного, що як президент, так і парламентарії намагалися змінити цей розклад сил. Але водночас становище в парламенті відсунуло у невизначене майбутнє ухвалення нової конституції. Тому-то й почали з’являтися численні проекти «малих конституцій», які мали тимчасово регулювати питання поділу влади. У цих проектах кожен тягнув у свій бік: парламент — у бік парламентської системи, а президент — у бік президентської. Зрештою, це було цілком здоровою реакцією, бо всі відчували, що автомобіль позбавлений двигуна. Компромісом між цими прагненнями президента і парламенту була так звана мала Конституція, ухвалена восени 1992 року.

«МАЛА» КОНСТИТУЦІЯ «Мала» Конституція прийняла принцип поділу та рівноваги влади. Сейм перестав бути верховним органом державної влади і став, поряд із Сенатом, просто державним органом у законодавчій гілці влади, президент і Рада Міністрів стали державними органами у виконавчій гілці влади, а незалежні суди — у гілці судової влади. «Мала» Конституція, на жаль, не регулювала роль судів, особливо ж Конституційного трибуналу, у механізмах урівноваження гілок влади. Законодавчу владу мали здійснювати Сейм і Сенат, громадяни шляхом референдуму, а також — в обсязі і в період, передбачені Сеймом, — Рада Міністрів. Розпорядження Ради Міністрів не могли би стосуватися найважливіших питань, які могли регулюватися виключно конституцією та законами. «Мала» Конституція також давала урядові право вносити законопроекти в екстреному порядку, результатом чого було, зокрема, скорочення строків законодавчих робіт та заборона вносити під час засідань поправки, не представлені попередньо до сеймової комісії. Виконавчу владу мали здійснювати президент і Рада Міністрів. Президент, якого обирали на загальних виборах, отримав традиційні функції голови держави. До його завдань належало загальне керівництво в галузі міжнародних відносин та державної безпеки, а також ратифікація та розірвання міжнародних договорів. Як верховний головнокомандувач він отримав право запроваджувати воєнний або надзвичайний стан. Отримав він і низку інших повноважень. Однак ніде Конституція не робила президента керівником виконавчої влади, а стаття 53 сформулювала презумпцію компетенції Ради Міністрів у питаннях керівництва державою. («Рада Міністрів приймає рішення з усіх питань політики Держави, які конституційний закон або інший закон не віднесли до повноважень Президента або іншого органу державної адміністрації чи місцевого самоврядування»). Від цього моменту не мало бути сумнівів, що повсякденне керівництво державою належить урядові, а президент є арбітром, причому дуже сильним арбітром.

РОЗДІЛ ТРЕТІЙ

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ?

У принциповому для поділу влади питанні формування уряду «мала» Конституція прийняла компроміс між Сеймом і президентом, хоча перевага залишилася за Сеймом, який після відхилення президентського кандидата міг висунути власного, не питаючи згоди в президента. Мета цього компромісу полягала не в тому, щоби підтвердити владу президента чи Сейму, а щоб спершу сформувати сильний уряд, потім слабший, а врешті-решт хоч який-небудь. Якби це не вдалося, президент мав розпустити Сейм. У ще важливішому питанні відповідальності уряду та його розформування «мала» Конституція не залишала жодного сумніву: уряд відповідав перед Сеймом, який єдиний мав право його розпустити. Водночас «мала» Конституція запровадила можливість конструктивного вотуму недовіри: ухвалюючи простою більшістю голосів вотум недовіри, Сейм водночас міг обрати нового прем’єра. На жаль, ця вимога не була такою ж беззастережною, як у Федеральній Республіці Німеччині, звідки походить цей інститут, бо Сейм міг розпустити уряд простою більшістю голосів і без формування нового. У такому разі остаточне рішення було за президентом — він міг або прийняти відставку уряду, або розпустити Сейм. Лех Валенса зробив це у травні 1993 року, після ухвалення Сеймом — за поданням «Солідарності» — вотуму недовіри уряду Ганни Сухоцької. Сейм міг ухвалювати вотум недовіри й окремим міністрам. З іншого боку, президент за поданням прем’єра міг робити зміни серед міністрів, взагалі не питаючи згоди Сейму. Крім того, під час кожної процедури формування уряду прем’єр повинен був отримати думку президента з питань призначення міністрів закордонних справ, національної оборони та внутрішніх справ. Сейм утратив законодавчу монополію. І хоча він зберіг контроль над формуванням та розпуском уряду, проте мусив рахуватися з наслідками, якщо би після розпуску уряду не сформував більшості, необхідної для призначення нового. Президент здобув небагато: право змінювати міністрів (за поданням прем’єра) та призначати референдум за згодою простої більшості Сенату. Якщо раніше він призначав начальника Генерального штабу «за пропозицією» міністра національної оборони, то за «малою» Конституцією — «за згодою» міністра оборони. Дещо більше президент утратив. Він утратив право розпускати парламент у разі, якби Сейм ухвалив закон або прийняв постанову, яка би втручалася в повноваження президента у сфері зовнішньої політики, внутрішніх справ та оборони. Він не отримав права самостійно розпускати уряд, чого Канцелярія президента посилено прагнула, втратив навіть право подавати в Сейм пропозицію щодо вотуму недовіри. Крім того, президент утратив право безпосереднього контакту з іншими державами; відтепер він міг це робити тільки за посередництвом МЗС. Було ліквідовано Комітет оборони країни, який очолював президент, натомість було створено Раду національної безпеки як дорадчий орган при президентові. Крім того, було обмежено обсяг повноважень державних міністрів, яких призначав президент. І врешті-решт, «мала» Конституція детально визначила обсяг питань, з яких офіційні акти президента вимагали затверджувального підпису прем’єра або відповідного міністра. Найбільше здобув уряд. Він уже міг правити, і хоча інші державні органи могли врівноважувати й гальмувати його дії, тим не менш нарешті з’явився орган, спроможний

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ вчиняти позитивні дії. Повертаючись до нашої метафори, в автомобілі під назвою «держава» «мала» Конституція встановила двигун. Ним якраз і став уряд. У цій ситуації гальма набули іншого характеру; замість того щоб утримувати машину на місці, вони мали служити для двох цілей: стримувати надмірні апетити кожного з органів влади і змушувати до взаєморозуміння, компромісів і співпраці між ними. Прийняті в «малій» Конституції механізми рівноваги влад мали вести до того, щоб жодний державний орган не був сильним сам по собі і в конфлікті з іншими, натомість кожен міг би бути сильним у співпраці з іншими. Об’єднаний Сейм з чітко вираженою більшістю міг би бути настільки сильним, щоб сформувати свій уряд, щодо якого президент мав би порівняно невелике право вето. Натомість надто роздроблений, посварений зсередини і розрізнений Сейм, неспроможний створити просту більшість, був би слабким. У такому разі центр влади перемістився би в напрямку виконавчої влади загалом: уряду і президента. Президент у співробітництві з урядом мав би значну владу, але у разі конфлікту з прем’єром був би значно послаблений. Так само й уряд, діючи у злагоді з президентом, міг би стати незалежним від парламенту, а посварений із президентом він був би набагато залежнішим від Сейму. Одним словом, від самих гравців, від їхніх підходів і схильності до компромісу мали залежати їхні сила та можливості. Попередня конституція цього не передбачала. Сейм був сильним (у деструктивному сенсі) незалежно від того, був він об’єднаний чи роздроблений. Президент мав силу, також деструктивну, незалежно від того, що він робив і як співпрацював з іншими гравцями. Власне, заохочення до співпраці й компромісів здавалося найбільшою перевагою «малої» Конституції. Однак порівняно швидко з’ясувалося, що жодні конституційні приписи без волі до співпраці нічого не дадуть. Попри спільне походження із «Солідарності» та відсутність відкритої війни між президентом Лехом Валенсою й урядом Ганни Сухоцької прем’єр Сухоцька навіть не намагалася змінювати міністрів, бо боялася, що Валенса на це не погодиться або хотітиме щось взамін. Так само вона навіть не звернулася до Сейму з проханням дати уряду повноваження видавати декрети, бо боялася, що Сейм їй відмовить, а навіть якщо вона й отримає на це згоду, то стане залежною від президента, який мав право вето щодо розпоряджень уряду. Після виборів 1993 року Лех Валенса зосередив свою діяльність на повноваженнях, які давали можливість підривати діяльність Сейму й уряду, де більшість мали посткомуністичні сили. Користуючись юридичним талантом Леха Фаландиша, президент використовував усі можливості спору щодо повноважень, які давала «мала» Конституція та її не надто чіткі формулювання. Особливо це стосувалося питань і посад, повноваження щодо яких мали як уряд, так і президент. У канцелярії Фаландиша «мала» Конституція, яка мусила бути механізмом компромісу, стала інструментом політичної боротьби. Такими конфліктами супроводжувалися зміни на посадах міністрів, особливо міністра оборони, питання ролі начальника Генштабу, відставки голови та членів Ради радіомовлення і телебачення, а також чинності рішень Конституційного трибуналу щодо обсягу повноважень. У кожному з цих питань Фаландиш і Валенса балансували на межі права, діючи методом доконаних фактів, який виявився ефективним. Лех Фаландиш навіть створив «теорію

РОЗДІЛ ТРЕТІЙ

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ?

протоптування стежок» у доконституційний період. Вона означала, що у період формування політичної системи кожен орган отримає стільки влади, скільки сам собі візьме. З кожною новою кризою навколо повноважень зростали сумніви стосовно «малої» Конституції. Виявилося, що подвійна виконавча влада, поділена між президентом і прем’єром, містить надто великий руйнівний потенціал. Слід було обрати якусь більш монолітну систему. З погляду потреб трансформації, найкращим вибором була б одна з двох моделей: президентська або канцлерська. Адже в кожному з цих випадків існував би центр, здатний на лідерство, якого найбільше потрібно в період змін і якого в Польщі після 1990 року, себто від моменту розпаду «Солідарності», явно не вистачало.

ЛІДЕРСТВО Лідерство полягає в тому, що вибрані суспільством люди, які стоять біля керма влади, можуть піти на ризик непопулярних і болючих розв’язань. Вони дивляться далі і бачать краще. Вони ведуть людей через море труднощів або, як лікар, роблять операцію, якої хворий хотів би уникнути, але без якої він мав би мізерні шанси одужати. Диктатори люблять казати про себе, що вони — лідери, але насправді вони ними не є, бо вони не дозволяють, щоб їхні «лікувальні процедури» оцінювалися пацієнтами після їх проведення. Тому їм здається, що вони можуть безкінечно нав’язувати народу тягарі в ім’я невизначеної перспективи покращання в майбутньому. Зі справжнім лідерством маємо справу там, де пацієнт має можливість оцінити лікування. Цю можливість дають по-справжньому вільні, демократичні вибори лідерів. Якщо лідери не зуміють переконати людей, що попри тягарі вони перебувають на шляху до покращання — такі лідери програють на виборах. Це означає, що політики, які завдяки голослівним обіцянкам приходять до влади, через чотири роки, як правило, її втрачають. Але так само її можуть втратити й лідери, які розпочинають важкі реформи, причому найчастіше на користь таких лідерів, які обіцяють золоті гори й легше лікування. Отже, у часи кризи потрібні механізми, що сприяють справжнім лідерам, які беруться за важкі реформи, але водночас є відповідальними перед суспільством. Ці механізми повинні забезпечувати реформаторському органу, найкраще — розташованому у виконавчій владі, деякий захист від тиску громадської думки. Парламент повинен залишитися контролюючим органом щодо уряду, але не повинен займатися цим контролем повсякденно. З цією метою уряд має бути стабільним і мати чесний шанс довести розпочаті реформи до заздалегідь визначеного моменту, яким є чергові вибори. Це, своєю чергою, означає, що не має існувати можливості легко відправити уряд у відставку або розпустити парламент. У президентській системі такої можливості дострокової відставки уряду нема. Натомість вона існує в парламентській та напівпрезидентській системах, у зв’язку з чим система має бути сконструйована таким чином, щоби відставка уряду через розпуск парламенту була можливою лише в разі найвищої потреби. Адже не міняють коней посеред переправи чи хірурга посеред операції. Реформи потребують численних змін у чинному законодавстві. Їх має впроваджувати

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ парламент. Однак за умов одночасного переходу до демократії та ринку парламенти стають форумами, де партії борються за підтримку виборців. Це викликає спокусу публічно і з помпою опиратися реформаторським проектам, які тягнуть за собою певні незручності. Тому на користь реформам пішло б або право уряду самостійно регулювати необхідні питання, або можливість вимагати від парламенту швидко ухвалити потрібні закони за спрощеною процедурою. Економічні реформи вимагають бюджетної дисципліни і чіткої відповідальності за державні фінанси. Тому повинні існувати засоби захисту уряду від тиску в питанні зарплат з боку працівників, особливо в державному секторі, а також від дій державних органів, що тягнуть за собою нові фінансові зобов’язання й необхідність вносити зміни до бюджету. Це стосується, з одного боку, парламенту, який повинен знати фінансові наслідки законопроектів і знати, з яких джерел ці видатки можна було би фінансувати. Крім того, мають існувати якісь принципи внутрішнього боргу і заборона центральному банку держави фінансувати цей борг; для цього, своєю чергою, служить повна незалежність банку від уряду й парламенту. Бюджетна дисципліна має поширюватись і на конституційні суди, які не повинні нерозважливо накладати на державу нові фінансові тягарі. Крім того, проблеми трансформації та потреба в лідерстві схиляли б до величезної обережності у застосуванні таких інститутів прямої демократії, як референдум або громадянська законодавча ініціатива. Адже вони могли би загрожувати реформам заради короткострокових інтересів численних суспільних груп, а ще частіше — політиків, які хотіли би збити власний капітал на кампаніях, адресованих цим групам. У кожному разі з кола впливу прямої демократії слід усунути — крім прав меншин — також і проблеми, передані урядовому законодавству. Демократичний контроль у цій сфері має обмежуватися виборчим актом. Конституція періоду трансформації повинна також захищати індивідуальні права, особливо ж власність та свободу підприємництва, а також інші принципи правової держави, без яких не буде чітких правил гри та безпеки, яка необхідна, щоб можна було йти на ризик, нерозривно пов’язаний з ринковою економікою. У більшості посткомуністичних країн не вистачає лідерів. Це є наслідком сукупності причин, найважливішою з яких є, мабуть, те, що болючі моменти першого періоду реформ збіглися в часі з розпадом фронтів колишньої опозиції та формуванням нових партій. Їхні лідери думали головним чином про те, як привабити та втримати виборців, тому не могли схиляти їх до самозречень. Партійні потреби часто були для них важливішими, ніж абстрактне загальне благо, в ім’я якого вони могли б укласти якусь понадпартійну реформаторську угоду. У демократії для партійного діяча те, як перемогти на наступних виборах, є важливішим, ніж те, як провести реформи, бо рано чи пізно він усвідомлює, що без перемоги на виборах йому не вдасться здійснити реформи. І навпаки, безкомпромісно реформаторські партії, як-от Унія свободи, не досягають значних успіхів на виборах. Тому в молодій демократії, яка народжується під час кризи, що вимагає реформ, надзвичайно важливо створити інституційні умови, які би сприяли лідерству. Лідерству не йде на користь парламентська система у чистому вигляді, де перший же подмух суспільного незадоволення перед виборами міг би зупинити реформи. Стійкість виконавчої влади та її

РОЗДІЛ ТРЕТІЙ

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ?

захист від тиску з боку суспільства могла би забезпечити президентська або канцлерська система, де вже сформований уряд складно відправити у відставку. Можна було б навести чимало аргументів на користь кожної з цих систем, якби не те, що це геть нічого не дає. Річ у тім, що теоретичні міркування відіграють невелику роль у конституційному поділі влади. Основне значення тут має розклад сил у конституційних зборах і поза ними. Інститути влади тягнуть у свій бік і підривають зміни, від яких вони могли б зазнати збитків. У Польщі парламент не погоджувався на президентську систему, а президент Валенса не хотів чути про канцлерську модель влади. Кожне з цих розв’язань могло би бути нав’язане іншій стороні ціною драматичного конфлікту. Тому вже восени 1994 року під час неофіційних узгоджень, що відбувалися між канцелярією Леха Валенси й головою Конституційної комісії та керівництвом однієї з найважливіших парламентських фракцій, було домовлено, що нова конституція не впровадить принципових змін порівняно із системою, створеною «малою» Конституцією. Вона зосередиться на такому вдосконаленні «малої» Конституції, щоб мінімізувати ризик конфліктів між інститутами влади.

НАПІВКАНЦЛЕРСЬКА МОДЕЛЬ Лех Валенса і Лех Фаландиш розглядали цю домовленість як обіцянку розширення повноважень президента в конфліктних питаннях. Натомість Александр Кваснєвський бачив у ній можливість звузити повноваження президента, і саме в цьому напрямку рухалася очолювана ним Конституційна комісія в 1995 році. Під час цих робіт з проекту конституції було усунуто приписи, що надавали президентові особливу роль при призначенні на посади міністрів оборони, внутрішніх справ і закордонних справ (т. зв. номенклатура президента), а також було встановлено, що президент має призначати начальника Генштабу за поданням прем’єра, послаблено президентське вето, так що його можна було би подолати простою більшістю в Сеймі, а не двома третинами голосів, як доти. Під час подальших робіт у президента взагалі відібрали можливість накладати вето на закон про бюджет, ліквідували можливість формування президентського уряду в разі, якби виявилося неможливим сформувати уряд, що мав би підтримку Сейму, а також усунули можливість проголосувати за неконструктивний вотум недовіри, який давав би президентові можливість розпустити парламент. Було майже очевидно, що президент Валенса не погодиться на такі зміни, тому чекали нового конфлікту — як у Конституційній комісії, так і поза нею, а можливо, навіть ще одного заклику президента відхилити шляхом референдуму недостатньо президентський проект конституції. Цей конфлікт вирішився сам собою, коли у 1995 році президентом було обрано Александра Кваснєвського. Будучи співавтором змін, впроваджених у Конституційній комісії, Кваснєвський, тепер як президент, мав обмежені можливості розширити обсяг президентської влади порівняно з рішеннями комісії. Можливо, побоюючись, що після найближчих парламентських виборів СЛД опиниться в опозиції, він запропонував повернутися до сильного вето, яке Сейм міг би подолати лише двома третинами голосів, але в остаточному підсумку погодився на компроміс у вигляді більшості в три п’ятих.

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ На завершальній фазі робіт над конституцією, коли її вже було ухвалено Національною Асамблеєю, Кваснєвський висунув вимогу надати президентові повноваження призначати начальника Генштабу і командувачів трьох родів військ, навіть без подання прем’єра, хоча за його погоджувальним підписом. Пристати на це розв’язання депутатів переконало одночасне запровадження каденційності на командних посадах. Він також отримав право призначати керівників Верховного суду, Конституційного трибуналу та Верховного адміністративного суду з-поміж кандидатів, представлених йому загальними зборами цих органів. Загалом, створена новою конституцією система поділу влади ще більше звужує повноваження президента, розширюючи обсяг влади уряду. Конструктивний вотум недовіри обмежує можливість легкої зміни уряду Сеймом, який, проте, зберіг право відправляти у відставку окремих міністрів — причому попри подання президента, яким пропонувалося ліквідувати це повноваження як таке, що не відповідає логіці прийнятої моделі, найбільш наближеної до канцлерської. Від канцлерської системи відходить і збереження колегіального характеру роботи уряду, замість того щоб однозначно підпорядкувати весь уряд прем’єрові, ну і, ясна річ, — збереження загальних виборів порівняно слабкого президента та право президента ветувати закони. Тому прийняту в конституції модель системи влади, яка вже точно не є напівпрезидентською, можна влучніше назвати «напівканцлерською». З точки зору потреб трансформації прийнята в новій конституції система влади може бути непоганою, бо дає досить сильну владу уряду, хоча можна шкодувати, що конституція ліквідує повноваження уряду видавати — за згодою Сейму — розпорядження із силою закону. Вона забезпечує уряду певну автономність, однак залишає за Сеймом остаточний контроль над ним. А що найважливіше, порівняно з «малою» Конституцією, новий основний закон зменшує можливості потенційних конфліктів. Щоправда, спостерігаючи перебіг політичного життя за останні роки, можна й далі побоюватися, що як тільки з’являться конфлікти між президентом, прем’єром і парламентом, знайдуться і конституційні «підстави» для таких конфліктів. У підсумку, варто підкреслити, що спір про поділ влади, який був однією з найбільш неоднозначних проблем нової конституції, вирішився сам, причому поза Конституційною комісією. Його вирішення прийшло з результатами президентських виборів 1995 року, після яких Конституційній комісії та Національній Асамблеї залишилися тільки косметичні питання розставлення акцентів у системі влади, яка надає перевагу уряду й парламенту за рахунок президента. Ці зміни було б дуже важко провести без згоди президента на таке самообмеження влади. Як ми вже згадували, поділ влади має величезне значення для політиків, але порівняно невелике — для звичайних громадян. Для них важливо, щоб уряд міг ефективно реалізувати свої завдання і не був паралізований постійними конфліктами у верхах влади. Крім того, важливо, щоб владою не можна було зловживати за рахунок громадянина. Від цього його захищають записані в конституції громадянські права.

РОЗДІЛ ТРЕТІЙ

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ?

ПРАВА, ПО-СПРАВЖНЬОМУ ЗАХИЩЕНІ Необхідність вписати в нову конституцію права людини після 1989 року ніким не ставилася під сумнів. Адже права людини були центральною цінністю антикомуністичної опозиції та громадянського суспільства, яке вона створювала. Основні права людини очолювали список вимог «Солідарності» у 1980 році. Крім того, вони були інструментом, за допомогою якого Захід міг впливати на політику комуністичних країн, посилаючись на міжнародні конвенції та договори про права людини, а також на Гельсінську декларацію 1975 року. Комуністичні країни підкреслювали, що як у конституціях, так і в законодавстві вони надають кращий захист соціальних прав, ніж західні країни. Однак Захід вимагав запровадити конституційний захист особистих свобод і політичних прав. Отже, каталог прав людини, які мають бути записані в конституції, не викликав особливих суперечок. Усі особисті свободи (зокрема, особиста свобода і недоторканність, право на належний судовий процес і на захист, права обвинуваченого і принципи кримінальної відповідальності, свобода думок, слова, совісті і віросповідання), а також політичні права (право на участь у громадському житті, виборчі права, право на петиції, свобода об’єднань і зібрань) були добре відомі якраз із міжнародних декларацій і договорів. У 1989—1991 роках дискусії стосувалися лише кількох питань. Одним із них був спосіб захисту прав національних меншин, а конкретніше — чи їх слід розглядати як індивідуальні права, чи як групові. Другою дискусійною проблемою було питання, чи конституційні права мають стосуватися тільки відносин між індивідами та державою, чи мають застосовуватися ще й у міжлюдських відносинах. Ще однією проблемою було право працівників на управління своїми підприємствами, яке було міцно вкорінене у спадщині «Солідарності». Однак невдовзі виявилося, що участь в управлінні може не узгоджуватися з тількино прийнятими економічними реформами, бо працівники були зацікавлені передусім у тому, щоб утримати рівень зайнятості, навіть якщо він перевищував потреби, визначені економічним розрахунком, а також у поділі прибутку, а не в інвестиціях на модернізацію та реструктуризацію підприємств. Право на участь в управлінні містив проект сеймової комісії від 1991 року, натомість його не було в сенатському проекті, який обіцяв і менше соціальних прав. Вміщення в конституції соціальних прав було однією з найбільш спірних проблем. СЛД, ПСП та Унія Праці рішуче виступали за включення в конституцію широкого каталогу соціальних прав. Демократичний союз, ліберали та частина правих партій вважали, що якщо розмістити в розділі про громадянські права обіцянки, яких не можна буде реалізувати, це може призвести до девальвації всіх конституційних норм, а в результаті — до неповаги й до особистих свобод і політичних прав. Однак усі соцопитування показували загальне очікування, що конституція забезпечить людям гарантії праці, охорони здоров’я, освіти, соціальної допомоги та добробуту. Цими настроями не можна було нехтувати, особливо за прийнятої процедури ухвалення конституції, яка ставила набрання нею чинності в залежність від схвалення на загальному референдумі. Це означало, що нова конституція має містити соціальні права і водночас не повинна викликати надмірних очікувань і претензій. Розв’язання цієї дилеми можна було знайти не в самому каталозі конституційних прав, а

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ в передбачених у конституції засобах захисту прав. Зрештою, надання громадянам таких засобів було однією з головних цілей нової конституції. Адже навіть комуністичні конституції декларували чимало прав і свобод. Однак вони не передбачали ніяких засобів захисту в разі їх порушення. Тож нова конституція повинна була створити ефективні механізми захисту прав, такі як скарга до суду або Конституційного трибуналу чи відшкодування. Ці засоби містили перші проекти конституції від 1991 року, хоча в сенатському проекті можливість відшкодування була обмежена тільки випадками несправедливого арешту. Більш розвинену систему засобів захисту прав містила Хартія прав і свобод, внесена до Сейму президентом Валенсою восени 1992 року на підставі проекту, розробленого групою авторів, пов’язаних із Хельсінським комітетом і Хельсінською фундацією прав людини в Польщі. Хартія становила фрагмент уже згаданого плану міністра Леха Фаландиша встановити в Польщі тимчасовий конституційний лад шляхом часткових актів, які би приймалися за процедурою внесення поправок до конституції. Вони вимагали більшості у дві треті в Сеймі і в Сенаті, тож цей план міг бути реалізований без складної процедури, що вела через Національну Асамблею та референдум. Хартія містила 22 «основних права і свободи» за каталогом особистих свобод і політичних прав, визнаним міжнародними договорами про права людини та конституціями демократичних держав. Деякі з цих прав ще тільки мали отримати в Польщі конституційний захист, бо їх не було в приписах, що походили з 1952 року. До них належали право на інформацію, право на приватність, право на громадянство, свобода пересування, право на громадську службу, а також заборона на екстрадицію польського громадянина. Хартія містила ще й право власності, свободу підприємництва та право на самоврядування, які вже були запроваджені шляхом внесення змін до конституції після 1989 року. Всі ці права були сформульовані згідно з міжнародними стандартами, особливо з Європейською конвенцією прав людини. Хартія прав становила перелом у сфері засобів захисту прав індивідів. Як ми знаємо, у конституції 1952 року не було ніяких засобів захисту прав у разі їх порушення державою і держслужбовцями. Згадаймо лише, що замість процедурного та судового захисту існували т. зв. «матеріальні гарантії прав», які полягали в тому, що право на відпочинок мав забезпечувати «розвиток туризму та будинків відпочинку...», а право на участь у культурі гарантувалося «наданням доступу трудящим міст і сіл до бібліотек, книг, преси, кіно, театрів, музеїв і виставок...». До створення Верховного адміністративного суду у вісімдесятих роках громадяни не мали можливості оскаржити жодне адміністративне рішення, а після апеляції, яку розглядав адміністративний орган вищого рангу, їм залишалося хіба що писати скарги, заяви та благальні листи до найвищих органів влади. Хартія прав і свобод передбачала судовий шлях захисту прав і свобод, причому в усіх випадках, коли індивід, права якого порушено, не мав іншої підстави для своїх домагань, він міг послатися безпосередньо на Хартію. Водночас можна було чекати судового наказу про припинення порушення права навіть до остаточного вирішення справи. Черговим засобом захисту було право на відшкодування, причому обов’язок відшкодування мав бути покладений на державу або орган місцевого самоврядування, а також на службовця, який допустив порушення прав. Пам’ятаючи про недавній історичний досвід, у Хартії було вміщено припис, згідно з яким: «Службовець має право відмовитися виконувати розпорядження, яке суперечить

РОЗДІЛ ТРЕТІЙ

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ?

закону, і несе відповідальність за видання або виконання такого розпорядження». Ще одним засобом захисту, передбаченим у Хартії, було право подати конституційну скаргу до Конституційного трибуналу у випадку суперечності між законом або іншим нормативним актом і Хартією. Рішення Конституційного трибуналу в такому випадку були б остаточними. Таким чином Хартія впроваджувала дуалізм у сфері захисту прав, зберігаючи скаргу до Конституційного трибуналу та безпосередній судовий шлях у сфері захисту прав. У сеймовому проекті 1991 року всі конституційні скарги розглядалися б Конституційним трибуналом, а в сенатському проекті належали б до компетенції загальних судів. Автори Хартії не хотіли відмовляти загальним судам у праві виносити рішення в конституційних справах, вважаючи, що це перекреслило би шанси на розвиток конституційної і правової культури. Ніяк не поєднаний із судовою системою Конституційний трибунал став би свого роду монополістом у конституційних питаннях, а суди діяли б відірвано від конституції. Принципом, на який спиралися автори Хартії, було розрізнення справ двох видів: тих, де предметом є конкретне рішення або дія, і тих, що стосуються конституційності загальної норми. Справи, що стосуються відповідності конституції конкретних рішень, були би підсудними суду, а справи щодо загальних норм — Конституційному трибуналу. Якби під час розгляду конкретної судової справи постало питання щодо конституційності загальної норми, суд зупинив би процес і звернувся до Конституційного трибуналу з проханням ухвалити рішення. Крім того, кожен мав би право звернутися до представника громадянських прав з проханням про допомогу у відстоюванні своїх прав. І врешті-решт, Хартія наказувала, щоб її положення інтерпретувалися відповідно до Загальної декларації прав людини та ратифікованих Польщею міжнародних декларацій прав людини.

ХАРТІЯ ПРАВ — ЦЕ НЕ ДЕКЛАРАЦІЯ ОБІЦЯНОК Ці засоби захисту стосувалися всіх особистих свобод і політичних прав, а також частини соціальних прав, які було потрактовано особливим чином. А саме: намагаючись знайти компроміс між суспільними очікуваннями та обіцянками, які справді можна було реалізувати, автори Хартії поділили традиційні соціально-економічні права на дві категорії. До першої вони віднесли п’ять прав, які мають бути гарантовані незалежно від економічного становища країни. Це були: право на освіту (причому право на безоплатну освіту було обмежено восьмирічною освітою у громадських навчальних закладах); свобода праці, яка розумілася як свобода вибору професії та місця роботи, а не право отримати роботу від держави; право на безпечні умови праці; право на базову охорону здоров’я з боку громадських медичних закладів (причому її обсяг мав бути визначений законом); а також право на соціальне забезпечення, яке охоплювало право на соцдопомогу й медичну допомогу для людей, які не з власної вини не можуть самі забезпечити собі засобів для утримання. Як видно, ця частина соціальних прав була визначена на відносно низькому рівні, що забезпечував кожному мінімальне почуття соціальної безпеки. Однак усі ці права отримали такі самі засоби захисту, як особисті свободи та політичні права. Особа, позбавлена можливості освіти або базової охорони здоров’я, могла би відстоювати свої права судовим

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ шляхом. Решту соціальних «прав» та пов’язані з ними державні соціальні послуги було вміщено в окремому розділі Хартії під назвою «Економічні, соціальні та культурні завдання публічної влади». До них належали охорона праці, спільно з обов’язком проводити політику повної зайнятості та забезпечення роботи для безробітних; охорона сім’ї та подружжя; охорона здоров’я вище від базового мінімуму; охорона творчого потенціалу індивідів; захист споживача; охорона культурних цінностей; охорона довкілля. Хартія встановлювала, що публічна влада повинна виконувати ці завдання відповідно до своїх фінансових можливостей. Рада Міністрів та виконавчі органи місцевого самоврядування повинні надавати — разом із поданням про затвердження фінансового звіту — докладний звіт про виконання цих завдань та ефективність вжитих заходів. Останнє положення мало на меті запобігти фіктивній діяльності, спрямованій виключно на звітування, і змусити надати оцінку ефективності вжитих заходів. Головним наміром авторів Хартії було підкреслити роль цих соціальних послуг незважаючи на неможливість забезпечити їм судову санкцію. Таким чином, наголос було зроблено на активній ролі держави за одночасного створення механізму, який полегшував політичну відповідальність влади в цій сфері. В умовах демократії опозиція могла вимагати від влади ефективних дій у цій галузі. Поділ прав на дві категорії базувався на переконанні, що за демократії конституція є всього лише необхідним обмежником держави, а більшість рішень приймається в рамках політичного процесу, який закінчується законодавством. Конкретні дії у сфері соціальної політики мають бути наслідками цього процесу, а не конституційних обмежень. Самі суспільні ресурси, які є необхідною умовою соціальних програм, є змінними; змінюються також і пріоритети видатків держави: одного разу треба витратити більше коштів на оборону і безпеку, а іншого разу — на соціальну опіку. Отже, такі рішення слід залишити за урядом і парламентом.

ПРАВА ЧИ СОЦПОСЛУГИ Таке розв’язання мало обґрунтування в теорії та в конституційній практиці інших демократичних країн. Соціальні права відрізняються від особистих прав і свобод передусім тим, що вони є не лише щитом, який захищає індивіда від держави, а й передбачають позитивну діяльність держави на користь громадян. На відміну від цивільних та політичних прав, соціальними правами користуються не всі, а лише дехто. У випадку соціальних прав держава надає деяким громадянам послуги, які більшість забезпечує собі власним промислом або купує на ринку. Права на соціальну безпеку належать до широкої категорії прав людини, бо є істотною умовою людської гідності. Людина, яка не володіє мінімумом соціальної безпеки, не може в гідний спосіб відстоювати інші свої права та свободи. Однак було б соціалістичним спрощенням зрівняти соціальні права з принципом соціальної рівності; на підставі соціальних прав можна домагатися почуття безпеки, але не рівності. Не менш складною є проблема конституційного рангу соціальних прав. Річ у тім, що соціальні права стосуються цілей держави та поділу коштів між різними

РОЗДІЛ ТРЕТІЙ

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ?

цілями. Поділ коштів є абсолютно правомірним предметом політичного процесу, ба більше — його суттю. Він відбувається щороку під час обговорення бюджету. Саме соціальноекономічна політика та її результати належать до головних критеріїв оцінки виборцями тієї чи іншої партії. Поділ коштів, як і власне їх розмір, залежать від багатьох чинників, часто непередбачуваних. Таким чином, конституціоналізація соціальних прав є підриванням автономності самого політичного процесу, особливо небезпечним за демократії. Томуто міжнародні права людини трактують соціальні права інакше, ніж політичні права та громадянські свободи. Вони визнають їх спрямувальними директивами для державної політики, а не обов’язковими правовими нормами. Ні Міжнародний пакт соціальних, економічних і культурних прав, ні Європейська соціальна хартія не вимагають від держав, які їх підписали, щоб соціальні права були записані в конституції, а лише щоб деякі з прав були зазначені у звичайному законодавстві, яке, між іншим, є вінцем політичного процесу. Американська конституція, яка дала громадянам можливість відстоювати вміщені в ній права, не передбачала соціальних прав. В європейських конституціях, які, нагадаймо, становили собою запис обіцянок влади громадянам, було місце для соціальних обіцянок. Однак найчастіше такі конституції були порожніми деклараціями, позбавленими засобів відстоювання вміщених у них обіцянок. Це мало значення, бо в автократичних конституціях обіцянки, навіть нічим не підкріплені, створювали підставу, щоб домагатися від влади їх реалізації. Після Другої світової війни країни Західної Європи почали переходити до реального, а не декларативного конституціоналізму. Як ми знаємо, в такій системі опікою над конституцією займається конституційний суд, тому записати соціальні права в конституції означало би можливість передати багато бюджетних рішень з парламенту цьому суду. Тому в конституціях Федеративної Республіки Німеччини, Швеції та Франції взагалі не вміщено припису про соціальні права. Конституція Італії містила багато обіцянок, але не надавала громадянам засобів для їх відстоювання, а після створення конституційного суду він сам визнав, що вміщені в конституції соціальні приписи були не більше ніж директивою для держави, а не правом, якого від держави можна було б домагатися. Подібним чином висловився Конституційний трибунал в Угорщині після 1989 року. Відсутність соціальних прав у конституції не завадила країнам Західної Європи реалізувати широкі соціальні програми. У ФРН їх основою була стаття 20 основного закону, яка визначала ФРН як «соціальну державу», у Швеції це було одне речення у преамбулі до конституції, а у Франції — посилання у преамбулі конституції 1958 року на преамбулу конституції 1946 року, де говорилося про соціальні права. Ця проблема знову постала у середині сімдесятих років перед творцями конституцій Португалії та Іспанії. В обох країнах було повалено праві диктатури. Нові влади прагнули створити справжні конституції, вільні від порожніх декларацій, але водночас не могли проігнорувати очікування мас, які хотіли почуття соціальної безпеки. В результаті в обох конституціях було відокремлено особисті та політичні права та свободи і найбільш базові соціальні права від суспільних завдань держави, розмістивши їх в окремих розділах конституцій. Перших можна було домагатися в судовому порядку, тоді як другі були лише директивою для влади й підлягали політичній оцінці. Саме такий поділ запроваджувала Хартія прав і свобод. Він був спробою компромісу в одному з найскладніших конституційних питань. Однак цю спробу поставили під сумнів

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ вже під час перших дискусій навколо Хартії прав і свобод у 1992 та 1993 роках. Як ми знаємо, як відповідь на Хартію прав і свобод президента Валенси Союз лівих демократів подав проект Соціально-економічної хартії, що містила широкий каталог соціальних прав, яким було надано безпосередній судовий захист. Автори цього проекту посилалися, зокрема, на Європейську соціальну хартію, яку взяли за взірець для свого документа. Однак європейська хартія не вимагала від держав, які її підписали, забезпечити вміщеним у ній правам конституційний захист, а лише впровадити деякі вибрані права у правовий лад. Проект Соціально-економічної хартії було відхилено в Сеймі в першому читанні, а Хартія прав і свобод була направлена до Надзвичайної комісії, яку очолив Дональд Туск з Ліберально-демократичного конгресу. Комісія працювала з великими зусиллями, присвячуючи багато часу на суперечки, пов’язані передусім зі світоглядними питаннями, які висували праві, особливо Християнсько-національне об’єднання, занепокоєне надто ліберальним — як вони стверджували — характером Хартії. До моменту розпуску парламенту президентом Валенсою у травні 1993 року комісія спромоглася пройти всього лише 19 із 49 статей Хартії. Результати виборів 1993 року спричинили зміну ставлення до Хартії, особливо ж до соціальних прав. Союз лівих демократів, перебуваючи при владі, майже відразу зайняв реалістичну позицію в соціальних питаннях. Однією з нечисленних змін у проекті конституції СЛД, знову внесеному в 1994 році, було якраз позбавлення соціальних прав (а принагідно і політичних прав) безпосереднього судового захисту. У новому парламенті проти «слабшого» захисту соціальних прав виступали Унія праці та ПСП, які, зрештою, подали свій спільний проект конституції, а поза парламентом — «Солідарність». Очолювана Єжи Гвіжджем з ББСУ підкомісія з питань прав і свобод підтримала компроміс, запропонований авторами Хартії прав і свобод, але надала йому дещо іншого вираження. Так, було ліквідовано поділ соціальних «прав» на права, які відстоювалися судовим шляхом, та завдання держави, розмістивши і ті, і ті в підрозділі під назвою «Економічні, соціальні та культурні права та свободи». Натомість серед засобів захисту прав було вміщено припис, відповідно до якого деяких чітко визначених соціальних прав «можна добиватися у межах, визначених у законі». Ці права, в принципі, збігалися з принципами держави, названими в Хартії прав і свобод. Головною причиною цієї зміни був деякий острах перед Конституційним трибуналом та речником громадянських прав, який виявляв щораз більшу активність. Річ у тім, що речник, спираючись на приписи конституції 1952 року та на принцип соціальної справедливості, подавав до Конституційного трибуналу дедалі численніші справи, що стосувалися соціальних завдань держави. У цих справах Конституційний трибунал мусив виносити рішення відповідно до конституції, наказуючи Сеймові вживати заходів, які тягнули за собою серйозні бюджетні наслідки. Конституційний трибунал, щоправда, зберігав обережність та поміркованість, до того ж за Сеймом все ще залишалося право відхиляти ухвали Конституційного трибуналу більшістю у дві треті голосів. Однак конституція мала надати ухвалам Конституційного трибуналу обов’язкову силу. Водночас виникало побоювання, що хоча громадянин не зможе добиватися реалізації завдань держави судовим шляхом, речник прав і Конституційний трибунал могли би,

РОЗДІЛ ТРЕТІЙ

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ?

посилаючись на конституцію, наказувати Сейму та уряду реалізувати ці завдання в обсязі, визначеному самим Конституційним трибуналом. Це, своєю чергою, створювало небезпеку передачі Конституційному трибуналу значної влади над бюджетом, що порушувало би принцип поділу влади. Адже не Конституційний трибунал, а Сейм має відповідати за розподіл коштів у бюджеті. Цій загрозі запобігало те, що в конституції — за зразком Чехословацької хартії прав і свобод, а згодом конституцій Чехії та Словаччини — такі соціальні права, які є завданнями держави, було віднесено до компетенції закону. Таким чином соціальні завдання держави було в самій конституції переведено в розряд рішень, що приймаються в рамках політичного процесу, до якого вони й належать за своєю природою. Після численних дискусій та суперечок, які тривали майже до останнього моменту, це розв’язання залишилося в остаточному тексті конституції. З-поміж численних звинувачень, які висувалися на адресу цього розв’язання, — як у дискусії навколо Хартії прав і свобод, так і під час робіт Конституційної комісії Національної Асамблеї — найсерйозніше стосувалося того, що воно викличе зниження ступеня захисту соціальних прав порівняно зі станом, що ґрунтувався на конституції 1952 року. Це звинувачення неслушне. Сталінська конституція декларувала багато прав і свобод, у тому числі соціальних, але не мала прямої дії. Тому реалізація прав, які в ній містилися, залежала від закону. За часів ПНР було видано відповідні закони, які на практиці обмежували можливість реалізації особистих свобод і політичних прав. Однак правдою є і те, що одночасно законодавство забезпечувало багато соціальних прав, яким було надано особливі можливості захисту, як-от, наприклад, відстоювання прав у трудових судах тощо. Тим не менше рівень захисту цих прав залишався в межах, встановлених законом, і нова конституція пропонує зберегти цей стан. Натомість вона надає незрівнянно вищий ранг особистим свободам, політичним правам та базовим соціальним правам, які буде захищено і від їх обмеження законами. Тож можна сказати, що після прийняття нової конституції громадяни не втратять у соціальній сфері, дуже багато здобувши в питаннях прав, охоплених безпосереднім конституційним захистом. У новій конституції також підтримано дуалізм у сфері захисту прав і свобод. Це означає, що конституційні права захищатимуть звичайні суди та Конституційний трибунал. Хоча остаточні формулювання конституції з цього питання відрізняються від запропонованих у Хартії прав і свобод, у разі порушення прав адміністративним рішенням або актом службовця потерпілий матиме право на судовий захист. Крім того, він матиме право на відшкодування. От тільки шкода, що конституція не взяла з Хартії прав право вимагати припинити порушення прав або реалізувати їх. Наприклад, держава починає будувати дорогу на моїй землі. Я звертаюся до суду, і починається процес, який триває багато років. За цей час дорогу вже збудовано, а ймовірний вирок на мою користь може надати мені хіба що відшкодування. Добре було б, якби я міг звернутися до суду, щоб той наказав зупинити будівництво дороги до моменту закінчення процесу. Так само в конституції немає — на відміну від Хартії прав і свобод — додаткового по відношенню до порушення права на сатисфакцію за шкоду, понесену внаслідок порушення прав, а також принципу солідарної відповідальності держави та службовця, який допустив порушення прав. Однак частину прав можна буде реалізувати шляхом судових рішень та ухвал Конституційного трибуналу.

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ

КІНЕЦЬ ПІДДАНСТВА Революційною зміною є запровадження загальної скарги до Конституційного трибуналу. Якщо суд або адміністративний орган видасть остаточне рішення, яке, на думку скаржника, порушує його права, він зможе звернутися до Конституційного трибуналу із заявою про перевірку конституційності нормативного акта, що став підставою для такого рішення. Це означає, по-перше, що кожна людина отримала такі повноваження, які доти мали лише деякі державні органи та привілейовані установи. По-друге, Конституція захищає громадянина не лише від беззаконня виконавчої влади чи окремих держслужбовців; від цього моменту його права та свободи захищені також від їх порушення демократично обраним законодавчим органом. Конституційна скарга доповнює принципи суверенітету народу та конституціоналізму: люди обирають парламент, який формує уряд, але не передають їм повної влади над собою. Влада парламенту обмежена конституцією, і кожен може домагатися, щоб це обмеження було реалізоване. Можливість самостійно відстоювати свої права перед законодавцем, без посередництва речника громадянських прав чи інших державних органів, є увінчанням політичної та правової суб’єктності кожної людини та громадянина. Можна сказати, що лише завдяки конституційній скарзі конституція стає документом, який захищає людей від держави як цілого. Завдяки їй громадяни перестають бути підданими влади, а стають її рівноправними партнерами. Конституція дозволяє кожному зберегти свої невід’ємні права й відстоювати їх у разі їх порушення або загрози з боку будь-якої влади. Конституційна скарга — це більше ніж просто ще один засіб захисту прав і свобод. Вона є водночас інструментом співправління, якого поляки ніколи доти не мали. Після 1989 року польські громадяни отримали один інструмент демократичної влади: право участі в по-справжньому вільних виборах. Це право, хоча й фундаментальне, як виявилося, є недостатнім, щоб люди могли брати справи країни у свої руки. Вибір між голосуванням за людей, яких виборці не дуже добре знали і часто не дуже могли розрізнити одне від одного, виявився всього лише зачином демократії, але ще не зумів наповнити її суттю. Підтверджуючи значення виборів, конституція додає до них новий інструмент демократії, який стосується не встановлення права, а його дотримання та поліпшення. Відтак кожен громадянин матиме спосіб змушувати адміністрацію дотримуватися права, а також — за допомогою судів і Конституційного трибуналу — змушувати законодавців змінювати чинне законодавство в тих його елементах, що суперечать букві та духу конституції. А між тим реформа системи вимагає зміни права та його кращого застосування. Так само набрання чинності новою конституцією викличе необхідність вносити зміни до багатьох законів та приводити їх у відповідність до конституції. Це завдання лежить на парламенті й уряді, які в перехідних положеннях отримали на це два роки. Конституційна скарга дозволить громадянам змусити владу виконати цей обов’язок. Вона також дозволить перевірити, чи закони, які зберегли чинність, справді відповідатимуть букві та духу нової конституції. У поєднанні з правом на участь у демократичних виборах конституційна скарга дозволить звичайним людям відчути себе господарями у своєму домі. Під час робіт над конституцією депутати та сенатори вносили численні доповнення та

РОЗДІЛ ТРЕТІЙ

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ?

виправлення у вихідний матеріал до розділу на тему прав і свобод, що спирався на Хартію прав 1992 року. Під час цих робіт випало кілька положень, як-от заборона на асиміляцію національних меншин. Впроваджуючи принцип, що право не має зворотної дії в часі (ст. 42 проекту), проект оминув не менш важливий принцип, що не можна зворотно застосовувати суворіший припис, ніж той, що був чинним на момент скоєння злочину. Дуже дискусійним здавалося розміщення положення про охорону власності один раз у розділі «Республіка» (ст. 19), а другий раз — у підрозділі «Економічні, соціальні та культурні права та свободи» (ст. 62). (Зрештою, так і залишилося в тексті, ухваленому Національною Асамблеєю 2 квітня 1997 року, — статті 21 і 64). Його належало розмістити серед особистих прав і свобод, бо неважко довести, що влада — це не надане державою право, а свобода, яку людина здобуває і яка як така є підставою багатьох інших свобод і прав. Порівняно з Хартією прав і свобод у конституції додалося ще кілька важливих положень: було розширено право на інформацію, яке краще, ніж проект Хартії, захищає громадян від надмірної цікавості з боку державних органів. Свобода совісті та релігії забезпечує кожному право сповідувати релігію, але водночас поважає право невіруючих не брати участі в релігійних практиках та зберігати в таємниці свій світогляд. Безпрецедентний захист отримало на основі конституції природне середовище людини, яке захищають кілька положень, розкиданих по різних розділах конституції. Стаття 5 говорить, що забезпечення охорони довкілля згідно з принципом урівноваженого розвитку є одним з головних завдань Республіки. Стаття 74 встановлює, що охорона довкілля є обов’язком публічних органів влади, які, крім того, повинні підтримувати дії громадян, спрямовані на охорону та покращення стану довкілля, а стаття 86 називає турботу про стан довкілля серед обов’язків громадян, передбачаючи відповідальність кожного за викликане ним погіршення його стану. Мало того, абзац 3 статті 31 називає охорону довкілля одним із критеріїв законодавчого обмеження конституційних прав і свобод.

ВІД КОГО НАС ЗАХИЩАЮТЬ ПРАВА? Це положення говорить, що «обмеження обсягу користування конституційними свободами та правами можуть бути встановлені тільки законом і тільки тоді, коли вони необхідні в демократичній правовій державі для її безпеки або громадського порядку, або для охорони довкілля, здоров’я та суспільної моралі, або свобод і прав інших осіб. Ці обмеження не можуть порушувати сутність свобод і прав». Це один із найважливіших приписів усієї конституції, навіть незважаючи на зроблену під час роботи над ним помилку, яку так і не було виправлено і на якій варто на хвильку зупинитися. Проблема можливих обмежень прав і свобод має капітальне значення, бо саме тут проходить межа між верховенством парламенту та конституціоналізмом. Як ми знаємо, захист прав — це найважливіший елемент конституції, принаймні з погляду громадянина. У державі узаконеного беззаконня, в якій ми жили до 1989 року, конституційні права були чистою декларацією; органи влади могли як завгодно обмежувати ці права, а громадяни були позбавлені будь-яких засобів захисту. У правовій державі права громадян захищені — на підставі конституції та законів — від адміністрації. У конституційній правовій державі

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ громадянські права захищені ще й від законодавця. Це було б зовсім не просто, якби не той факт, що навіть конституційні права не можуть мати абсолютного характеру. Недоторканність житла або свобода пересування не можуть захищати злочинців, а свобода висловлювання поглядів чи таємниця листування можуть бути обмежені заради захисту безпеки країни. Річ у тім, щоб необхідні обмеження прав і свобод не мали свавільного характеру. Щоб вони не вводилися таємним циркуляром міністра і щоби про них не приймав рішення службовець із власної примхи. Проекти конституції 1991 року ставили заслін такому свавіллю, визнавши, що обмеження прав може бути запроваджене лише законом. Це був прогрес у напрямку правової держави, але він залишав занадто багато свободи парламенту, який міг би на власний розсуд обмежувати громадянські права. У конституційних демократіях, а також у міжнародних конвенціях можливість обмеження конституційних прав через закон є звуженою. Існують три механізми такого захисту прав від законодавця. Перший полягає в тому, що в конституції чітко визначається, які права можуть бути обмежені законом. Другий — це визначення цінностей, заради яких закон може обмежити права. До них належать безпека держави, громадський порядок, здоров’я, а часом ще й суспільна мораль. І врешті-решт, третій захисний механізм полягає в застереженні, що законодавче обмеження прав не може порушувати їх сутність. У проектах 1991 року таких забезпечень не було, тому громадянські права та свободи залишалися під контролем парламентської більшості. Проект Хартії прав і свобод запроваджував обмеження двох видів. Він говорив, що законодавець може запровадити обмеження з міркувань безпеки держави, громадського порядку, здоров’я та моралі, а також прав та свобод інших осіб. Крім того, він говорив, що такі обмеження можуть бути запроваджені виключно в тому разі, якби така можливість була передбачена Хартією. Логічним наслідком була необхідність звернення до закону щодо кожного права, яке можна було б обмежити. Хартія прав становила основу робіт над розділом, що стосувався прав і свобод. Під час робіт Конституційної комісії зі статті 31 проекту випало формулювання, що закон може запровадити обмеження прав тільки тоді, якщо така можливість передбачена конституцією. Отже, з одного боку, залишилася загальна норма, вміщена в абз. 3 ст. 31, яка давала законодавцеві повноваження обмежувати права, а з іншого боку — зовсім зайве в такій ситуації — відсилання до законів при записі деяких прав і свобод, зокрема, права на тілесну недоторканність (ст. 41), свободу спілкування (ст. 49), право доступу до документів (абз. 3 ст. 51) та інших. Водночас у Конституційній комісії до критеріїв обмежень додали охорону довкілля — можливо, дещо «на виріст», особливо беручи до уваги вже згаданий досконалий захист силою інших положень. За взірцем конституції ФРН та інших країн — а також услід за сеймовим проектом 1991 року — до абз. 3 ст. 31 додали важливе формулювання, що «ці обмеження не можуть порушувати сутність прав і свобод». Сподіваймося, що Конституційний трибунал не розглядатиме без потреби залишені детальні приписи на тему можливості запровадити обмеження деяких прав як заборону на введення законодавчих обмежень інших прав і свобод, якщо ці обмеження відповідатимуть критеріям, передбаченим в абз. 3 ст. 31.

РОЗДІЛ ТРЕТІЙ

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ?

СКІЛЬКИ ЕКОНОМІКИ В КОНСТИТУЦІЇ? Суперечка навколо того, в який спосіб мають бути записані в конституції соціальні права, мала і зворотний бік. Він полягав у прагненні записати в конституції положення, які захищали економіку від надмірного втручання держави. Цього домагалися передусім ліберали, а також праві кола. Ці вимоги, з одного боку, стосувалися конституційного впровадження заборони бюджетного дефіциту, а з іншого — запису в конституції приватизації та реприватизації. Не вдаючись у зайві подробиці цих суперечок, варто звернути увагу, що до цієї проблематики слід застосовувати той самий принцип, що й до соціальних прав. У конституції мають бути створені умови, щоб економічні рішення приймалися шляхом вільної ринкової гри, а необхідні рішення про втручання — шляхом політичного процесу. Конституція повинна гарантувати загальну свободу господарювання, захист приватної власності, а також незалежність центрального банку від Сейму та уряду, щоб монетарна політика не була предметом політичної гри. Вона також повинна схиляти законодавців до фінансової відповідальності, хоча б вимагаючи наводити джерела фінансування у випадку законів, які тягнуть за собою зростання видатків держави. У рамках таких конституційних механізмів конституція вже не мусить містити детальних економічних положень. Варто теж згадати, що після досягнення компромісу в питанні соціальних прав проблематика захисту ринку не була предметом надто великих суперечок. Її було розв’язано, як і багато інших питань, шляхом дописування відповідних положень.

ЩО БОЖЕ, А ЩО КЕСАРЕВЕ Третім — поряд із поділом влади та соціальними правами — полем головного конституційного конфлікту було питання відносин між церквою та державою. Сеймовий проект 1991 року прямо говорив про світський характер держави, додаючи, що відносини між державою та церквами спираються на принципи незалежності та взаємоповаги. Він також передбачав можливість співпраці держави з церквами «з метою реалізації прав і потреб громадян» (ст. 9). Сенатський проект переніс формулювання на тему відносин між церквою й державою з папської енцикліки «Gaudium et spes», говорячи, що держава та церкви «є автономними та незалежними, кожна з них у власній сфері керується власними законами. Вони діють одна щодо одної на засаді взаємоповаги і можуть здійснювати відповідну співпрацю заради блага людини та створюваних нею спільнот» (ст. 8). Цей проект, який починався словами «В ім’я Бога Всемогутнього», передбачав, що відносини між державою та Католицькою Церквою визначає підписана з Ватиканом угода, себто конкордат. Щоправда, під час робіт Конституційної комісії конкордат уже було підписано урядом Ганни Сухоцької, але Сейм відмовлявся його ратифікувати. Відносини між Католицькою Церквою та правлячою коаліцією були напружені, що впливало на спроби врегулювати їх у конституції. Під час розроблення цих положень у 1994 та 1995 роках відбувалися переговори голови Комісії Александра Кваснєвського з представниками Єпископату. Духовенство брало участь і в засіданнях Конституційної комісії та спеціальних підкомісій;

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ окремі переговори вів також Тадеуш Мазовецький з Унії свободи. Перша спроба вписати відокремленість церкви від держави наткнулася на рішучий опір церкви та католицьких середовищ. Сформульована у конституції 1952 року відокремленість церкви від держави надто довго асоціювався з багаторічною боротьбою проти церкви та релігії. У процесі переговорів було домовлено замінити цей розділ принципом світоглядного та релігійного нейтралітету держави. Водночас було додано згадку про конкордат і дещо модифіковану формулу із сенатського проекту, де говорилося про повагу до взаємної автономності та співпрацю «для блага людини та спільного блага». Уже після узгодження цієї формули запису представники Католицької Церкви поставили під сумнів формулу нейтралітету, висуваючи щодо неї такі самі контраргументи, як перед тим щодо принципу відокремленості церкви від держави. В остаточному підсумку обидві сторони погодилися на «безсторонність у питаннях світоглядних, релігійних та філософських переконань, забезпечуючи свободу їх вираження у суспільному житті». Однак до дня остаточного ухвалення конституції Національною Асамблеєю точилася суперечка, чи ця безсторонність має стосуватися тільки органів державної влади, чи всіх публічних органів влади. Після узгодження змісту статті 25 та гарантування релігійної свободи в статті 53 світоглядно-релігійна суперечка пригасла. Вона знову вибухнула, з іще більшою силою, вже наприкінці конституційних робіт, коли свої сумніви щодо вже узгодженого проекту конституції висловили Католицька Церква та «Солідарність».

Розділ четвертий

ДВІ КОНСТИТУЦІЇ Навесні 1996 року робота Конституційної комісії наближалася до кінця. 19 червня Конституційна комісія оголосила первісний варіант проекту, який охоплював уже всі

РОЗДІЛ ЧЕТВЕРТИЙ

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ?

положення, які, на думку Комісії, мали увійти до майбутнього тексту основного закону. Залишалося лише кілька питань, до яких треба було ще раз повернутися, та редакторська робота. Але ніхто не сумнівався, що проект конституції восени може потрапити на засідання Національної Асамблеї. Однак тим часом досить радикально змінилася політична атмосфера навколо конституції. Обрання Александра Кваснєвського президентом спричинило те, що правляча коаліція здобула майже повний контроль над конституційним процесом. До більшості у дві третини в Національній Асамблеї їй не вистачало всього лише двох голосів. Сподівання, що президент Валенса скористається правом подати зауваження до вже прийнятої Національною Асамблеєю конституції, щоб внести до неї вимоги опозиції, розвіялося. Єдиним засобом впливу опозиції на зміст конституції став референдум, а точніше — можливість закликати суспільство відхилити конституцію, ухвалену Асамблеєю. Стратегія позапарламентської опозиції напрошувалася сама собою. Вона полягала в цілковитій відмові від будь-якої співпраці з питань конституції, за одночасного обґрунтування цієї відмови неповною репрезентативністю Національної Асамблеї, вибраної в 1993 році. Довершенням цієї стратегії було представлення проекту конституції, поданого «Солідарністю», як альтернативи конституції Національної Асамблеї.

КОНСТИТУЦІЯ «СОЛІДАРНОСТІ» Проект «Солідарності» був підготований навесні 1994 року так званою Громадською конституційною комісією. Після зібрання 959270 підписів 5 вересня 1994 року його було подано до Конституційної комісії в рамках громадянської ініціативи. Проект «Солідарності» приймав схожий принцип поділу влади, як і проект, підготований у Конституційній комісії, — слабкий президент, якого обирають на загальних виборах, та посилений конструктивним вотумом недовіри уряд. Суттєвою відмінністю була передбачена в проекті «Солідарності» можливість уряду видавати декрети із силою закону. Однак профспілковий проект передбачав надзвичайно сильне становище Сенату. Внаслідок прийняття п’ятирічної каденції Сенату і чотирирічної — Сейму вибори до кожної з палат було б розділено. При цьому вибори до Сенату мали бути пропорційними, тоді як принцип виборів до Сейму зазнав би значних змін, бо не менш ніж 2/3 депутатів мали б обиратися

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ на мажоритарних виборах (абз. 2 ст. 60). Крім того, розпуск Сейму не вів би до розпуску Сенату. Щоб відхилити сенатські поправки до законів, потрібна була би більшість у 3/5 депутатів. Крім того, Сенат, а не Сейм, отримував право номінації до багатьох органів, зокрема, висловлював би згоду на призначення президентом голів Національного польського банку та Верховної контрольної палати. Сенат, а не Сейм, мав би призначати та знімати з посади першого голову Верховного суду. Мало того, Сенат отримав би величезні повноваження щодо президента. Саме верхня палата визнавала би президента нездатним виконувати функції з огляду на стан здоров’я (абз. 1c ст. 83). Натомість за порушення конституції та законів президент відповідав би перед трибуналом, який би складався з першого голови Верховного суду та шести членів, призначених Сенатом зі свого складу. Апеляцію на рішення трибуналу розглядав би весь Сенат, крім тих сенаторів, які були членами трибуналу, що прийняв рішення в першій інстанції. Другим поряд із Сенатом органом, чиї повноваження в проекті «Солідарності» були вищими, ніж у інших, був Верховний суд. Саме Верховний суд, а не Конституційний трибунал, приймав би рішення про невідповідність конституції цілей або діяльності політичних партій (абз. 4 ст. 32 та абз. 1c ст. 118). Верховний суд постановляв би також про конституційну відповідальність усіх державних службовців, крім президента (ст. 119). Річ у тім, що у профспілковому проекті не було передбачено інституту Державного трибуналу. Загальні збори суддів Верховного суду приймали б також ухвалу, на підставі якої перший голова цього суду призначав би половину з-поміж 18 членів Конституційного трибуналу. Президент і Сейм призначали би по троє членів Конституційного трибуналу, тому на практиці Конституційний трибунал значною мірою залежав би від Верховного суду, голову якого призначав би і знімав з посади Сенат. Проект «Солідарності» посилював роль професійних спілок у державі. Права працівників та профспілок захищали аж сім статей розділу, що стосувався прав і свобод (ст. 37-43). До того ж один з основоположних принципів конституції серед основ економічного ладу називав солідарність і діалог соціальних партнерів та участь організацій працівників в управлінні підприємством (ст. 7). У цьому формулюванні привертали увагу слова «участь організацій працівників», а не самих працівників, як пропонував сеймовий проект 1991 року. Крім того, «найбільш представницькі професійні спілки» мали отримати на визначених законом засадах право законодавчої ініціативи (ст. 67). Величезну роль здобувала т. зв. тристороння комісія, яка складалася з представників працівників, працедавців та уряду. Вона мала би встановлювати розмір номінальної зарплати, мінімального гарантованого доходу та норми праці (ст. 43), а також надавати висновок щодо проекту держбюджету до його передання до Сейму, причому думки сторін, не враховані в проекті, належало подавати разом з проектом (абз. 3 ст. 71). Профспілковий проект передбачав необхідність створити силою закону інститут Державної скарбниці, інтереси якої мала б захищати Генеральна прокураторія (ст. 108-109). Розділ про публічні фінанси був досить лаконічний і відсилав до закону спосіб здійснення Сеймом контролю над державними боргами (ст. 110).

РОЗДІЛ ЧЕТВЕРТИЙ

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ?

У системі джерел права профспілковий проект передбачав особливу категорію законів щодо суспільного ладу, які ухвалювалися простою більшістю голосів у присутності не менш ніж половини складу Сейму та Сенату (ст. 52 і 54). Ці закони дозволяли б урегульовувати питання щодо суспільного ладу на підставі конституційного уповноваження. Каталог прав людини був наближений до розробленого в Конституційній комісії, з урахуванням доробку міжнародних прав людини. Поряд із ширшим трактуванням прав працівників та профспілок, принциповою відмінністю було формулювання захисту життя від моменту зачаття до природної смерті (ст. 9) та чітка заборона на існування партій та об’єднань з тоталітарною програмою, у тому числі нацистською або комуністичною (абз. 3 ст. 32). Профспілковий проект не відрізняв спосіб захисту особистих свобод і політичних прав від способу захисту соціальних прав, визнаючи право на судовий захист усіх прав і свобод і передбачаючи цивільну відповідальність державних органів та територіального самоврядування за порушення прав і свобод (ст. 18). Профспілковий проект не передбачав ані обмежень можливості зупинення прав за умов надзвичайного стану, ані таких гальм для обмеження прав і свобод, які були в проекті, розробленому в Конституційній комісії. Ну і, передусім, проект «Солідарності» взагалі не знав інституту конституційної скарги, яка була чи не найважливішим з погляду захисту громадянських прав інститутом проекту Комісії. Додані до профспілкового проекту «Вступні положення» містили політичну програму правих сил та «Солідарності». Вони передбачали, зокрема, необхідність упровадження протягом року від моменту набрання чинності конституцією приписів на тему реприватизації та приватизації у формі загального розкріпачення (ст. 161). Шлях до реприватизації відкривала розміщена в розділі «Джерела права» стаття 58, абзац 2 якої говорив: «Правові приписи не можуть мати зворотної дії в часі, хіба що вони містять вигідніші для громадян положення або стосуються відновлення несправедливо відібраних прав». Крім того, ці приписи встановлювали проведення люстрації, у тому числі люстрації суддів, та передбачали суттєві наслідки ухвалення нової конституції для державного ладу. Протягом 6 місяців мали відбутися вибори до Сейму, протягом 12 місяців — вибори до Сенату та нового президента Польщі, а ще через 3 місяці — призначення складу Конституційного трибуналу відповідно до нових принципів. Підсумовуючи, профспілковий проект передбачав схожий розклад відносин між Сеймом, президентом та урядом, як і проект Комісії. Він значно збільшував повноваження Сенату і Верховного суду, а також профспілок. Гірше — і водночас менш реалістично — він захищав громадянські права та свободи. Натомість він значно сильніше посилався на цінності, що містилися поза конституцією. Серед іншого, урочиста преамбула до конституції містила, зокрема, посилання на традиції християнства, на опір чужому пануванню в 1945—1989 роках, підкреслюючи політичну та правову неперервність незалежної Польщі та основи встановленого права в природному праві (що теж знайшло своє вираження у статті 5 конституції). І врешті-решт, преамбула посилалася безпосередньо на Верховну Істоту, стверджуючи, що конституція встановлюється та ухвалюється в ім’я Бога.

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ Проект рішуче брав під захист сім’ю, гарантуючи право батьків на виховання дітей, а особливо —право вирішувати про їх релігійне виховання. Натомість він не містив ніяких приписів, які б уможливлювали захист від насильства в сім’ї. В основоположних принципах, що регулюють відносини між церквами та державою, проект наказував державі співпрацювати з церквами та релігійними об’єднаннями в їхніх діях на користь загального блага. Прагнення професійної спілки до політичної влади зумовило корпоратистський характер проекту «Солідарності», який містив поєднання сильної виконавчої влади з релігійнонаціональним консерватизмом та із соціальними обіцянками, особливо профспілковими. Таке бачення конституції ускладнювало компроміс, якого, зрештою, «Солідарність» зовсім і не шукала. Звичайно, профспілковий проект було додано до шести інших проектів, на основі яких підкомісії підготували пропозиції відповідних розділів, що були згодом передані всій Конституційній комісії. Однак сенатор Пйотр Лукаш Анджеєвський, який представляв проект «Солідарності», здавалося, взагалі не дбав про те, щоб цей проект вплинув на остаточний текст Комісії. Від самого початку Анджеєвський послідовно займав становище «все або нічого». Таким чином в остаточно підготованому в Комісії проекті конституції справді опинилося менше формулювань з проекту «Солідарності», ніж з пропозицій, поданих президентом Валенсою. Адже представники ББСУ мали більш конструктивне ставлення до роботи Комісії, ніж сенатори Пйотр Анджеєвський та Аліція Гжеськов’як, яка зайняла подібну до Анджеєвського позицію щодо проекту Сенату I скликання. Із часом прихильники профспілкового проекту почали дедалі виразніше домагатися, щоб він отримав такий самий статус, як і конституція, ухвалена Національною Асамблеєю. А конкретно вони вимагали, щоб на конституційному референдумі громадяни могли вибрати між проектом Національної Асамблеї та профспілковим проектом. Ця вимога була позбавлена будь-яких правових підстав та обґрунтування по суті, але за нею стояла нова політична сила, якою була утворена в 1996 році Виборча акція «Солідарність». Вона групувала, з одного боку, професійну спілку, з її організаційними структурами, офісами, грошима з членських внесків та організаційною дисципліною, а з іншого боку — роздрібнені партії правого крила. У питаннях конституції ВАС мала підтримку Руху відбудови Польщі, утвореного Яном Ольшевським після президентських виборів 1995 року. Від початку 1996 року соцопитування показували значне падіння суспільної підтримки правлячої коаліції та зростання підтримки ВАС та РВП. Загроза, що ці угруповання закличуть відхилити на референдумі конституцію, ухвалену Національною Асамблеєю, перестала бути голослівною.

КОНСТИТУЦІЯ НАЦІОНАЛЬНОЇ АСАМБЛЕЇ Лідери СЛД, ПСП, Унії свободи та Унії праці, тобто головних угруповань, представлених у парламенті, усвідомлювали, що хоча для ухвалення конституції в Національній Асамблеї достатньо буде згоди лише однієї опозиційної партії, проте без злагоди між усіма чотирма партіями важко думати про те, щоб успішно провести конституцію через референдум. В особливо складному становищі була Унія свободи. Попри критичне становище щодо

РОЗДІЛ ЧЕТВЕРТИЙ

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ?

правлячої коаліції її безперервно критикувала «Солідарність» та праві сили за начебто змову з комуністами, яка почалася за Круглим столом і відтоді триває. Висловитися за конституцію, підготовану Конституційною комісією, де більшість має СЛД, означало би підтвердити в очах правих сил, що звинувачення, які ті висувають Унії свободи, є справедливими. Мало того, багато депутатів УС мали великі сумніви щодо парламентського проекту конституції, звинувачуючи його в надто соціалістичному і замало ліберальному характері, а також у тому, що в ньому не згадуються традиції та духовні цінності. Зате таких сумнівів не мав Лешек Бальцерович. Для нього конституція, яка гарантує правову безпеку та створює умови для продовження економічних реформ, була найвищою цінністю. Він вважав, що конституція, підготована Конституційною комісією, краща, ніж відсутність будь-якої, а також ніж профспілковий проект. Адже останній загрожував реформам через надання надмірних повноважень професійним спілкам. Голова Унії свободи вважав, що конституцію слід підтримати взамін за надання кращого захисту реформам, головним чином у вигляді забезпечення вільного підприємництва, захисту власності, незалежності центрального банку та запровадження механізмів, які б обмежували розмір бюджетного дефіциту. Співпрацюючи з правлячою коаліцією в питаннях конституції, Унія свободи повинна — на думку Бальцеровича — ще критичніше, ніж доти, ставитися до політики цієї коаліції, щоб ніхто не мав сумнівів щодо того, що співпраця навколо конституції не означає створення в майбутньому великої коаліції між тими, хто колись підписав домовленості Круглого столу. Однак Бальцерович не був ані членом Конституційної комісії, ані навіть депутатом. Самі ж члени Конституційної комісії від Унії свободи не були переконані, яку стратегію обрати. Ця невпевненість була добре помітна під час їхньої зустрічі з групою незалежних експертів, яких попросили дати оцінку проекту від 19 червня 1996 року. Могло скластися враження, що депутати та сенатори від УС шукали аргументів, щоб відхилити проект, а деякі з них не приховували розчарування, що експерти таких аргументів так і не надали. Невдовзі до прихильників проекту конституції долучився Тадеуш Мазовецький, який вклав в успішне доведення справи до кінця своє незрівнянне вміння вести переговори, яке вже не раз вплинуло на долю Польщі — наприклад, під час Круглого столу чи під час опрацювання «малої» Конституції. Головним партнером Мазовецького в переговорах, які велися в рамках Конституційної комісії, був віце-маршал Сейму Марек Боровський із СЛД. Вони розробили компромісну формулу преамбули, прийнятну для невіруючих, незважаючи на вміщене в ній посилання на Бога: «...Ми, польські громадяни як віруючі в Бога, який є джерелом істини, справедливості, добра та краси, так і ті, що не поділяють цієї віри, а цінності, які сповідують, виводять з інших джерел...». У преамбулі також було вміщено посилання на традиції та культуру й принципи допоміжності та солідарності.

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ Під час цих переговорів було досягнуто також прийнятної форми вміщення в конституції прав сім’ї та домовлено щодо способу запису прав дитини. Крім того, Унія свободи добилася розміщення права власності ще й у розділі громадянських прав, а не лише серед основоположних принципів конституції. Коли узгоджений текст уже був готовий і Конституційна комісія мала проголосувати за весь текст проекту, несподівано нові пропозиції змін внесли ПСП та Унія праці, які, погрожуючи не підтримати конституцію, хотіли забезпечити в ній свої інтереси: УП — ідеологічно-виборчі, а ПСП — матеріальні. А конкретно, вони висунули вимогу усунути з конституції положення про утворення в майбутньому самоврядних повітів, збільшити соціальні гарантії, зокрема, вписавши безоплатну охорону здоров’я та безоплатне навчання у вищих навчальних закладах, а також визнати, що податки та публічні повинності «не можуть позбавляти платників податків та їхні сім’ї коштів, які б гарантували мінімальний рівень їх існування». Ще одна вимога полягала в тому, щоби вписати в конституцію, що сімейні сільські господарства є основою сільськогосподарського ладу. Як і відсутність повітів, ця вимога була пов’язана з партійними інтересами ПСП. Фаворизація сімейних сільських господарств порушувала, ясна річ, рівність суб’єктів господарювання, разом з тим муміфікуючи відсталу структуру сільського господарства. З тим самим успіхом можна було спробувати записати в конституціях XIX століття мануфактуру та фільварок, а в сучасних — велике індустріальне підприємство. Однак ПСП хотіла зберегти свою виборчу базу на селі, навіть ціною консервації відсталості польського села. Адже в серйозній конституції, озброєній засобами відстоювання її положень, таке положення може серйозно обмежувати можливості модернізаційної сільськогосподарської політики держави і навіть зумовити необхідність взяти на утримання платників податків — селян, які не зможуть прогодувати свої сім’ї з власного господарства і разом з тим не захочуть пошукати роботи в місті. ПСП та УП також вимагали, щоби президентське вето долалося більшістю в 3/5, а не 2/3, як хотів президент, домагалися, щоб Сенату було надано конституційні повноваження співпрацювати з організаціями поляків за кордоном та опікуватися ними, а також визнати польську мову офіційною мовою. Серед запропонованих ПСП правок опинилося також відстрочення на два роки набрання законної сили рішеннями Конституційного трибуналу та, як варіант, — пропозиція, щоб ухвали Конституційного трибуналу ставали загальнообов’язковими й набирали законної сили, якщо їх буде ухвалено більшістю в 2/3 складу Конституційного трибуналу, а якщо ні, то вони мали б розглядатися Сеймом у визначений законом спосіб. І врешті-решт, ПСП та УП вимагали усунути з проекту положення, згідно з яким прав, що випливають з деяких перелічених у ньому завдань держави у соціальній сфері, можна домагатися тільки у визначених законом межах. Як ми знаємо, це положення було основою компромісу навколо запису в конституції соціальних прав, тож його усунення було неприйнятним для УС та орієнтованої на ринкові реформи частиною СЛД. Унія свободи, крім того, не могла погодитися на усунення з конституції повітів, які були головним елементом запропонованої цією партією реформи системи самоврядування. Своєю чергою, президент Кваснєвський та багато депутатів СЛД були готові пожертвувати повітами взамін за збереження сильнішого президентського вето.

РОЗДІЛ ЧЕТВЕРТИЙ

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ?

У відповідь на ці вимоги Унія свободи висунула власні поправки. Частина з них стосувалася важливих для неї питань, не врахованих у проекті, а інші мали на меті нейтралізувати деякі з пропозиції ПСП/УП. Найважливішою з цих поправок було підтвердження обіцяної раніше згоди решти партій на те, щоб встановити верхню межу державного боргу в розмірі 3/5 ВВП. Водночас депутат Войцех Боровік з Унії праці спробував внести в текст проекту кілька положень, які пропонувала «Солідарність». Серед них були, зокрема: заборона на існування партій та інших організацій, які б посилалися на методи та практики діяльності нацизму, фашизму та комунізму. ПСП, своєю чергою, підтримала вимогу «Солідарності» вписати в конституцію заборону абортів. В остаточному підсумку Конституційна комісія досягла компромісу, головним чином завдяки згоді Унії свободи на багато вимог ПСП/УП, у тому числі відмову від повітів. Взамін за це УС отримала згоду на те, щоб зберегти положення, яке відсилає обсяг захисту соціальних прав до законів. Водночас Унія праці та ПСП погодилися на певне послаблення деяких своїх вимог. Наприклад, до положення, за яким сімейне господарство визнавалося основою сільськогосподарського ладу, дописали, що це положення не може порушувати захист приватної власності та свободу господарської діяльності. До закону відіслали умови надання послуг базової охорони здоров’я. До припису, що передбачав безоплатність навчання в усіх публічних школах, додали припис, що «законом може бути впроваджено часткову оплату послуг публічних вищих навчальних закладів». Це викликало дискусію, чи навчання є послугою вищого навчального закладу, а також рішучий спротив ректорів вищих навчальних закладів проти повної безоплатності навчання, яка означала би значне погіршення фінансового становища, а не виключено, що й банкрутство багатьох публічних вищих навчальних закладів. Положення, за яким польська мова визнавалася офіційною мовою, було доповнено заявою, що це не може порушувати права національних меншин, які випливають з ратифікованих міжнародних договорів. Конституційна коаліція чотирьох партій, яка почала вимальовуватися, погодилася послабити президентське вето, яке могло долатися більшістю в 3/5 Сейму, але ще мусила переконати в цьому президента Кваснєвського. Схвалення отримала й пропозиція ПСП, щоб ухвали Конституційного трибуналу стосовно законів, ухвалених до набрання чинності новою конституцією, набирали законної сили аж через два роки після набрання чинності конституцією. У четвер 16 січня 1997 року Конституційна комісія прийняла проект конституції. За неї виступили 45 депутатів і сенаторів. Проти були тільки Кшиштоф Камінський з КНП та Пйотр Анджеєвський із «Солідарності», а Ян Марія Рокіта, який саме перейшов з Унії свободи до ВАС, утримався. Проект конституції було передано Національній Асамблеї, яка мала засідати щодо нього наприкінці лютого. Прийнятий Конституційною комісією проект поєднував ліберально-демократичні елементи з положеннями патерналістської держави, щодо яких були згодні як соціалісти, так і консерватори. Він містив також кілька поступок на користь консервативного бачення суспільного ладу; проте їх було замало, щоб задовольнити праві партії. Тож нічого дивного, що спільно з позапарламентською опозицією та «Солідарністю» вони

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ пішли в масовий наступ на конституцію. Зрештою, він стосувався не лише змісту конституції, а передусім того, як її було прийнято. ВАС та РВП вимагали, щоб на конституційному референдумі виставити на голосування як альтернативні два проекти: підготований Конституційною комісією Національної Асамблеї та представлений «Солідарністю» в рамках громадянської конституційної ініціативи.

МЕЖІ ГРОМАДЯНСЬКОЇ ІНІЦІАТИВИ Ця вимога була абсурдною, хоча звучала привабливо для виборців. Справді, раз уже вони мали голосувати, то чому лише за один проект, а не зробити значущий вибір? Важко було пояснити, що референдум — це затвердження результату роботи людей, які вже одного разу були вибрані суспільством до парламенту. З того факту, що закон про процедуру підготування конституції говорив, що на референдумі народ затверджує конституцію, а не її проект, теж мало що випливало. Адже ВАС та РВП якраз і вимагали змінити цей закон. Оприлюднені в переддень засідання Національної Асамблеї результати опитування Центру досліджень громадської думки показували, що більшість суспільства хотіла б вибирати між двома проектами. Прихильники конституції були змушені переконувати людей, що вимоги правих сил, з одного боку, вели до того, що не буде прийнято взагалі ніякої конституції, а з другого — підривали саму суть представницької демократії. Крім того, вони позбавляли сенсу інститут громадянської конституційної ініціативи, про яку вже говорилося при нагоді її включення в процес приготування конституції. Нагадаймо, що перевагою цього інституту є можливість подання спільного проекту групою громадян, які відчувають, що їхні інтереси або вимоги не знаходять шляху до законодавців за посередництвом інститутів представницької демократії. Допущена врешті-решт у 1994 році громадянська конституційна ініціатива означала, що до Національної Асамблеї можна було подавати проекти конституції, підкріплені підписами 500 тисяч громадян. Ці проекти, разом з усіма іншими, мали становити основу роботи Конституційної комісії над уніфікованим проектом конституції. Таким чином, громадянська ініціатива не заміняє собою представницьку демократію, а поширює її механізм. Вона потрібна для збільшення на самому початку процесу встановлення права кола суб’єктів, які подають проекти, що пізніше підлягають звичайній законодавчій процедурі. Процедурі, яка закінчується голосуванням у парламенті, а у випадку конституції — голосуванням у Національній Асамблеї, а потім затверджувальним референдумом. Винесення будь-якого громадянського проекту безпосередньо на референдум поза законодавчою процедурою створювало б можливість виносити на нього проекти, які би представляли егоїстичні інтереси лише однієї соціальної групи. Такі цілі можна легше провести на загальному голосуванні, ніж у парламенті, бо під час публічної кампанії легше використати засоби реклами та соціального переконання, звертаючись до символів, емоцій, страхів та обіцянок. Вимагаючи винести на референдум два проекти, ВАС і РВП пропонували вважати, що процес ухвалення громадянського проекту був рівноправним усій парламентській процедурі.

РОЗДІЛ ЧЕТВЕРТИЙ

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ?

А він же ж таким не був. Варто згадати, що сама можливість подати громадянський проект була створена як свого роду «додатковий шанс» для різних угруповань, що представляли понад 30 відсотків виборців, які не зуміли провести до парламенту достатню кількість депутатів, щоби подати — за нормальною, а не надзвичайною процедурою — власний проект. Цим конституційним аналогом «фори» саме й скористалася «Солідарність». Її проект у момент подання мав за собою майже мільйон підписів, а пізніше під ним було зібрано ще один мільйон. Однак партії, які пройшли до Сейму та були представлені в Конституційній комісії, мали за собою незрівнянно більшу підтримку виборців, які проголосували за них у вересні 1993 року. СЛД могла зібрати під своїм проектом підписи понад трьох мільйонів виборців, які, голосуючи за цю партію на виборах, виступили за її проект конституції. Так само й ПСП та Унія праці (які подали спільний проект) чи Демократичний союз набрали на виборах більше голосів, ніж кількість підписів під громадянським проектом. Проекти цих партій були оприлюднені до парламентських виборів, а ознайомленість із ними виборців, мабуть, була не меншою, ніж ознайомленість із громадянським проектом його підписантів. Остаточний проект Конституційної комісії, будучи результатом багатьох компромісів, значно відрізнявся від первісних проектів СЛД, ПСП/УП та ДС. Тому з таким самим успіхом, що й «Солідарність», кожне з цих угруповань могло вимагати, щоб винести його проект на референдум нарівні з проектом Національної Асамблеї. Адже це мало би під собою більше підстав, ніж претензії «Солідарності».

ЯКИЙ РЕФЕРЕНДУМ? Бачачи мізерні шанси допуску до референдуму двох проектів конституції, керівник РВП Ян Ольшевський запропонував іншу зміну закону про процедуру приготування конституції — щоб для визнання референдуму таким, що відбувся, необхідною була участь у ньому не менш ніж половини осіб, наділених виборчим правом. Це була ще одна ідея, яка вела до змарнування роботи Конституційної комісії. Досвід Польщі та інших посткомуністичних країн свідчить, що близько 40 відсотків виборців не беруть участі в референдумах, а участь 50% — це вже величезний успіх. Тому вже під час дискусій щодо процедури ухвалення конституції в 1992 році професор Ева Гдулевич звернула увагу на те, що 50-відсотковий поріг став би умовою, «яку було б важко виконати навіть у країнах з добре усталеною демократією». Запровадження такого порогу давало би владу над конституцією кожній порівняно невеликій партії, яка б закликала бойкотувати референдум. У внесеній президентом Валенсою пропозиції кінцевий референдум мав стати свого роду суспільним договором, який би затвердив проект, ухвалений парламентом і підготований за участі багатьох органів влади. У цьому договорі мали брати участь ті члени суспільства, які хотіли б договорюватися. В одному з варіантів пропозиції президента референдум мав відбуватися в кожній гміні окремо, а конституція мала набрати чинності, якби її було прийнято в більшості гмін. У другому варіанті — який врешті-решт і було прийнято — вона мала набрати чинності, якщо за неї висловиться більшість голосуючих. У 1992 році парламент свідомо відмовився від порогу з тією метою, щоб долю конституції вирішувала воля тих, хто хоче брати участь у конституційному процесі, а не тих, хто захоче його

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ бойкотувати. Адже демократія — це шанс взяти участь у громадському житті; щоб ним скористатися, треба зробити бодай найменше зусилля — встати з ліжка, вийти з дому та піти до урни, щоби вкинути в неї свій голос. Тим більше що від 1991 року затверджувальний референдум більше не мав служити легітимізації конституції. Хоча з огляду на виборчі пороги право вибраного в 1993 році Сейму ухвалювати конституцію було дещо послаблене, однак цю помилку було швидко виправлено, ще й із запасом. Адже припустімо, що після виборів 1993 року було б вибрано Національну Асамблею, яка б точно відтворювала пропорцію відданих голосів. Партії, які не подолали п’ятивідсоткового порогу, мали б у Сеймі не більше 23 депутатів кожна. Вони були би змушені укладати союзи, щоб здобути підписи 56 членів Національної Асамблеї під проектом, який міг би бути прийнятий за основу початкової роботи Конституційної комісії. Це означає, що після укладення відповідних союзів «Солідарність» та праві могли би подати в сукупності не більше ніж два додаткові проекти. Між тим, Національна Асамблея допустила до подальшої роботи два проекти від правих сил: КНП та Сенату I скликання, прихильники яких мали після виборів 1993 року менш ніж 56 депутатів і сенаторів. Потім до участі в роботі Конституційної комісії з дорадчим голосом було допущено представників церков та громадських організацій. До закону про процедуру ухвалення конституції було внесено зміну, яка уможливила доконституційний референдум. Разом з тим залишився остаточний затверджувальний референдум. У підсумку, процес творення конституції після 1993 року страждав радше від надміру легітимізації, ніж від її недостачі. Ну і, звичайно ж, було допущено громадянську конституційну ініціативу, створивши додатковий шанс для партій, виключених з парламенту. У результаті після подання проекту «Солідарності» з правого крила політичної сцени до Національної Асамблеї надійшли аж три проекти (не враховуючи проекту президента Валенси), тобто більше, ніж якби вибори в 1993 році відбувалися без будь-яких порогів, але й без додаткових поступок на користь тих, хто програв. Лідери ВАС та РВП не хотіли про це пам’ятати. Вони вважали, що два мільйони підписів є рівносильними всій будівлі парламентської демократії, яку підтримують голоси всіх виборців. Вони не хотіли пам’ятати, що в 1992 році від вимоги кворуму виборців відмовилися, зокрема, й тому, щоб не зробити конституцію легкою мішенню для меншості, хоча тоді більше побоювалися, що це буде меншість з лівого боку. При нагоді суперечки навколо референдуму важко було не замислитися над мінливістю історії та політики. Під час запровадження в 1992 році затверджувального референдуму суттєвим чинником була переконаність, що він стане нагодою для великих громадянських дебатів, під час яких політики стануть намовляти суспільство до конституції, вести велику акцію громадянської освіти. Однак тепер уже сам референдум став інструментом у політичній грі, в якій ішлося не стільки про зміст конституції, скільки про те, чиєю власністю вона буде. На щастя, всі спекуляції навколо цього питання припинив у телевізійному виступі 29 січня 1997 року маршал Сейму Юзеф Зих. Він підтвердив, що всі переговори мають

РОЗДІЛ ЧЕТВЕРТИЙ

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ?

відбуватися на ґрунті чинного закону про процедуру приготування та ухвалення конституції. Заява маршала була надзвичайно важливою, бо саме він вів консультації щодо проекту конституції, на які запросив підписантів проектів, поданих до Національної Асамблеї на початку конституційних робіт. Нагадаймо, що це були проекти, подані в 1993 році — а тоді знову в 1994 році — СЛД, ДС, спільно ПСП та УП, КНП, а також проекти Сенату I скликання, президента Валенси та проекту, поданого «Солідарністю». Характер цих консультацій викликав сумніви. По-перше, вони не були передбачені ані законом про процедуру підготування конституції, ані приписами, що регулюють повноваження маршала Сейму. Крім того, трирічна робота Конституційної комісії була не чим іншим, як формою консультацій між авторами вихідних проектів, кожен з яких мав своїх представників у Конституційній комісії. Чи вони тепер мали накладати вето на остаточний проект? Чи могли змінювати результати роботи Комісії? У такому випадку консультація у голови Національної Асамблеї підважила б результат трирічної роботи органу цієї-таки Асамблеї. Однак насправді в консультаціях, які вів маршал Зих, були тільки дві сторони. З однієї сторони — чотири партії, що їх називали (попри спротив Унії свободи) конституційною коаліцією, а з другої — «Солідарність», яку представляв голова профспілки та Виборчої акції «Солідарність» Мар’ян Кшаклевський. Очікувалося, що під час цих переговорів «Солідарність» вийде поза процедурні вимоги та поверхову критику всієї конституції і представить конкретні пропозиції змін, після внесення яких вона могла би підтримати новий закон на референдумі. Однак з такими зауваженнями по суті «Солідарність» і далі зволікала. Ще раніше застереження щодо парламентського проекту конституції висунув Єпископат, який вимагав внести до конституції основні елементи консервативного бачення суспільного ладу.

СУПЕРЕЧКА ЩОДО ПРИРОДНОГО ПРАВА У заяві Постійної ради Конференції Єпископату Польщі від 13 лютого 1997 року єпископи вимагали, зокрема, ввести в конституцію посилання на Бога, включити до неї природне право, гарантувати захист життя від моменту зачаття, уточнити, що подружжя є союзом чоловіка та жінки, надати батькам необмежене право вирішувати про напрямок релігійного та морального виховання їхніх дітей, а також включити до конституції поняття польського народу. Усі ці вимоги потребували уваги й розгляду, хоча б з огляду на поважний статус церкви. Найсерйозніший докір стосувався відсутності в конституції звернення до природного права. Як ми знаємо, таке звернення було вміщено в преамбулі проекту «Солідарності», а також у ст. 5 того проекту, який говорив, що «Конституція є найвищим джерелом встановленого права в Республіці», припускаючи існування понад конституцією вищого права, не встановленого, а такого, що походить від Бога та природи. Критично виступаючи щодо прийнятого Конституційною комісією проекту, єпископи писали: «не можна погодитися з таким розв’язанням, яке визнає конституцію найвищим правом Республіки в абсолютному сенсі, а в результаті — «людину» найвищим законодавцем.

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ Наслідки такого запису дуже небезпечні, бо вони ніби дозволяють законодавцеві встановлювати будь-яке право, навіть якщо воно виразно суперечить природі та гідності людини». Заява єпископів суперечила самому розумінню конституціоналізму. Адже більшість сучасних конституцій — у тому числі проект, прийнятий у нас Конституційною комісією, — не дозволяють законодавцеві встановлювати будь-яке право. Зовсім навпаки, саме конституція визначає межі свободи законодавця, не дозволяючи йому порушувати природні права індивіда, записані в конституції та в міжнародному праві. Побоювання єпископів були виправдані, але на п’ятдесят років запізнілі. Річ у тім, що зразу після закінчення Другої світової війни сталася криза так званого юридичного позитивізму та відбулося відродження концепцій природного права, які сягають ще дохристиянських часів. Це сталося під впливом величезної маси злочинів, скоєних тоталітарними системами, які прийшли до влади або трималися при владі за формального схвалення демократичної більшості. Після війни з’ясувалося також, що на ґрунті юридичного позитивізму — який вважав волю законодавця зобов’язувальною незалежно від характеру встановлюваних ним законів — неможливо засудити гітлерівських злочинців. Ані в німецькому, ані в міжнародному праві не було поняття геноциду чи злочину проти людства. Однак ці злочини порушили правовідчуття цивілізованого світу. Тому Нюрнберзький трибунал заснував свої вироки на природному праві. Але навіть під час нюрнберзького процесу було багато противників застосування природного права судами та трибуналами. До них належав, зокрема, сенатор Роберт Тафт, кандидат у президенти США в 1948 році, який вважав, що жоден суд не повинен засуджувати людину за діяння, яке не вважалося злочином відповідно до акта встановленого права, чинного в момент його скоєння. Деякі філософи, юристи та політики, скептично настроєні щодо природного права, підкреслювали також історичну мінливість юридичних та моральних норм. У відповідь на це з’явилася концепція природного права змінного змісту. Тоді виникла проблема, хто має вирішувати, що є природним правом, а що ні. У випадку встановленого права справа порівняно проста: існує припис, виданий законодавцем, або судовий прецедент, а суд вирішує, чи конкретне діяння відповідає критеріям цього припису. У випадку природного права немає каталогу заборонених діянь, а право вирішувати щодо засудження діяння мають радше моральні авторитети, ніж суди. Визнати природне право правом вищого порядку, обов’язковим для держави, означало би передати цим авторитетам владу законодавців і суддів. Ця проблема виявилася особливо складною в демократіях. Річ у тім, що моральні авторитети діють за іншими процедурами, ніж законодавці та суди. Якщо в демократії законодавець з’являється внаслідок загальних виборів, то моральні авторитети переважно мають ієрархічний характер, а свої цінності та норми черпають радше з відкритої їм мудрості, ніж як результат публічних дебатів. Різним є і характер морального осуду та судового процесу. Перший з них не передбачає таких процедурних обмежень, які обвинуваченим у звичайному суді гарантують право на захист і презумпцію невинуватості. Зокрема, саме тому моралістам значно легше засудити грішника, ніж суддям — злочинця.

РОЗДІЛ ЧЕТВЕРТИЙ

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ?

Питання застосування природного права додатково ускладнюється залежно від рис конкретного суспільства. У плюралістських суспільствах, де існує кілька визнаних церков і багато моральних авторитетів, можна не побоюватися, що один із них почне диктувати законодавцеві та судам, що їм робити. Інша річ — там, де є панівна церква, яка може заявити про свою монополію на проголошення й трактування природного права та, за його посередництвом, встановленого права. Цього особливо бояться адепти менших церков та релігійних об’єднань. Саме перед такою дилемою і постав світ п’ятдесят років тому. З одного боку, було очевидно, що треба визначити певні межі встановленого права, а без моральних авторитетів суспільства можуть стати на шлях злочину та самознищення. Водночас з’явилися побоювання, що в разі застосування природного права державою є ризик релігійного фундаменталізму, коли інституційні моральні авторитети стануть законодавцем і суддею. Виникла проблема: як обмежити волю земного законодавця так, щоб він не міг порушувати загальновизнаних засад і цінностей, і водночас уникнути суб’єктивізму та волюнтаризму, пов’язаних з поняттям природного права, та не передати надто великої земної влади ієрархічним релігійним установам.

ПРАВО АНТІГОНИ ТА ПРАВО КРЕОНА Розв’язанням цієї дилеми була кодифікація природного права. Це відбулося трьома способами. По-перше, було ухвалено міжнародні конвенції про злочини геноциду та злочини проти людяності. Було визначено, які діяння є злочином, за який правителі повинні відповідати. Нині діє Міжнародний трибунал з розслідування військових злочинів, скоєних під час війни на території колишньої Югославії. Але цей трибунал більше не мусить посилатися на природне право, бо з 1951 року злочини чітко визначено саме як злочини, і вони б залишалися ними, навіть якби формально вибраний більшістю парламент у Палі чи Белграді визнав їх легальними діяннями. По-друге, починаючи від сорокових років людські права поступово кодифікувалися. Це відбулося під величезним впливом християнського персоналізму, особливо ж видатного французького філософа Жака Марітена. Ці права мали стояти на сторожі людської гідності й захищати природні правомочності людини від будь-якої влади. Тут варто провести поділ між природним правом та природними правомочностями людини. Ці поняття не тотожні, а взаємодоповнюються, та попри те їх часто плутають. Зрештою, сплутати легко, бо в польській мові один і той самий корінь слова «право» означає дві різні речі. Право як зібрання норм (латинське «lex», англійське «law», французьке «lois», італійське «legge») означає зібрання наказів та заборон, нав’язаних мені уповноваженою владою чи авторитетом. Правомочність (яку в нас також називають «право», напр. «права людини», та латинське «jus», англійське «right», французьке «droit», італійське «diritto») означає забезпечення моєї свободи або вимоги на адресу інших. А отже, право регулює мою поведінку: воно каже мені, чого я не можу зробити (заборона) або що я повинен зробити (наказ). Натомість правомочність регулює поведінку інших щодо мене: вона означає, що інші повинні втриматися від втручання у сферу моєї свободи або забезпечити реалізацію

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ моїх прав. Отже, такі правомочності можуть становити межі обов’язкового для мене права, яке не може порушувати моїх правомочностей. Право правителів означає їхню можливість встановлювати право, яке регулює поведінку підданих. Природне право мало стати понад правителем, зобов’язувати його. Видаючи рішення, які суперечили правовідчуттю, правитель порушував природне право. Вперше його порушив Креон, видавши закон, який не дозволяв Антігоні поховати брата. Таке свавілля правителя можна було обмежити двома способами. По-перше, підпорядкувавши його іншому авторитету, який мав за собою божественне походження та доступ до природного права; саме за таку підпорядкованість у середньовіччі велася боротьба між імператорською та папською владами. По-друге, надавши підданим правомочності, які б омежували правителя, змушуючи його втримуватися від порушення свобод та реалізувати права підданих. Ці природжені правомочності гарантували захист цінностей, на сторожі яких стояло природне право. Визнання після Другої світової війни природжених прав людини загальнообов’язковим обмеженням влади було формою кодифікації природного права. Однак ця кодифікація була недосконалою, бо міжнародні права людини мали порівняно слабкі механізми реалізації. Посилаючись на принцип суверенітету держави, правителі обмежували дію прав людини на своїй території. А демократично обраний законодавець, видаючи нелюдські закони, міг посилатися на принцип суверенітету народу. Обов’язковим для законодавця зробив природне право третій спосіб його кодифікації, яким, власне, і є сучасний конституціоналізм. Він полягає в тому, що конституція перестає бути декларацією про наміри і стає правом, обов’язковим для законодавця. Таким чином сам принцип природного права як обмеження законодавця вписується в чинний правопорядок держави. Як ми знаємо, вперше це сталося понад двісті років тому в Сполучених Штатах, хоча не в самому тексті конституції, а в Біллі про права, проголошеному на два роки пізніше. Він забороняв Конгресу приймати закони, які би порушували природні та невід’ємні правомочності індивіда, що визначали межі влади. Європа спочатку відкинула цю концепцію. Консервативна Європа вірила в божественне право, яке проголошували моральні авторитети і яке, якщо це було можливо, вміщувалося в законах та конституціях, що їх видавали правителі. Революційна Європа повірила в права людини, в закони, які видавалися з посиланням на волю більшості та в інтересах більшості. Із цих джерел виникли якобінська тиранія, революційна радянська Росія, фашизм і гітлеризм. Усі вони порушували — у тому числі у своїх законах — божественні права, природне право та природні правомочності людини. Лише після Другої світової війни у Західній Європі почали приймати новітню концепцію конституціоналізму, який розглядався як обмеження влади, у тому числі й законодавчої влади. Законодавців було зв’язано саме цими правами людини, вміщеними в конституціях, на сторожі яких стояли конституційні суди. Завдяки цим конституційно-правовим досягненням останньої половини століття, які полягали в тому, що кодифіковане природне право було вписано в сам конституційний лад, ризиковані посилання на концепцію природного права в конституціях перестали бути потрібними.

РОЗДІЛ ЧЕТВЕРТИЙ

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ?

Проект Конституційної комісії відповідав стандартам конституціоналізму в такому розумінні. Він містив усі права, визнані міжнародною спільнотою як межі діяльності держави. Весь другий розділ проекту Конституційної комісії, а зокрема, стаття 28 (в остаточному тексті Конституції ст. 30): «Природжена та невід’ємна гідність людини є джерелом свобод і прав людини та громадянина. Вона є непорушною, а повага до неї та її захист є обов’язком державної влади» та абз. 2 статті 86 (абз. 2 ст. 91): «Міжнародний договір, ратифікований за попередньою згодою, висловленою в законі, має пріоритет над законом, якщо цей закон неможливо погодити з договором» — були свого роду кодифікацією природного права. На відміну від проекту «Солідарності», який не передбачав інституту конституційної скарги, проект Конституційної комісії давав дієві засоби захисту таких прав від влади, у тому числі й від законодавчої влади. У цій ситуації твердження єпископів, що положення конституції «здається, дозволяють законодавцю встановити будь-який закон, навіть якщо він явно суперечить природі та гідності людини», було непорозумінням. Можливо, єпископи не усвідомлювали, наскільки велика зміна в розумінні конституціоналізму відбулася за останні десятиліття. Адже в 1990 році у відповіді на анкету Конституційної комісії Сенату I скликання Єпископат надіслав у незмінному вигляді свою позицію від 1947 року. У часи, коли не можна було собі уявити в Польщі ні конституції, яка б обмежувала законодавця, ні створення Конституційного трибуналу, вимоги, щоб закони принаймні відповідали природному праву, мали зовсім інший характер. У зв’язку з конституцією серйозна суперечка велася не стільки за те, чи Конференція Єпископату стане Супер-Конституційним трибуналом, який постановлятиме на підставі природного права, скільки про межі встановленого права та про підстави моральної оцінки права. Повертаючись до справи Антігони, на яку часто посилалися прихильники проекту «Солідарності», у вимогах єпископів можна було вбачати намір, щоб церква, яка має безпосередній доступ до природного права, стала понад Креоном. Натомість проект Конституційної комісії містив інакшу філософію: він дозволяв Креонові правити та видавати закони, але — захищаючи людську гідність та право на приватність і релігійну свободу — забороняв Креонові видавати закон, який би не дозволяв Антігоні поховати брата. Ясна річ, це не означає, що традиційне розуміння природного права як збірки найвищих моральних наказів і заборон, які керують поведінкою індивіда, втрачає будь-який сенс тоді, коли такі права не захищені конституцією. Воно зберігає величезну моральну вагу. Визначає рамки людської поведінки. Але ті моральні норми, що не є кодифікованими, як-от наказ любити ближнього чи заборона перелюбства, не набувають характеру права, на сторожі якого має стояти державний апарат примусу. Церкви можуть і навіть мусять закликати віруючих поважати церковне бачення природного права, але вони повинні робити це в межах притаманних їм засобів, удаючись до притаманних церквам, а не державі, санкцій.

НАЙЖОРСТКІШІ В ЄВРОПІ Однак існують складні проблеми на межі права та моралі. Вони стосуються тих сфер свободи, щодо яких моральне відчуття очікує якогось регулювання. Однією з найдраматичніших

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ проблем цього роду є захист зачатого життя та питання припустимості абортів. У своїй позиції Постійна рада Єпископату вимагала безумовного захисту життя від моменту зачаття. Охорона ненародженого життя, поза сумнівом, становить серйозне моральне питання і як таке має бути об’єктом зацікавлення моральних авторитетів, особливо ж церков. Право ненародженого на життя є моральним правом з давнім корінням, однак прагнення до його правового захисту є порівняно новим. Ще в п’ятдесятих-шістдесятих роках під час розробки договорів та регіональних конвенцій прав людини переривання вагітності з медичних, юридичних чи навіть соціальних або життєвих міркувань було широко припустимим. Томуто на ґрунті цих конвенцій не можна знайти підстав для запровадження законної, не кажучи вже про конституційну, заборони абортів. Так, Європейська конвенція про захист прав людини та основних свобод в абз. 1 ст. 2 говорить, що «право кожної особи на життя захищене законом» (а не конституцією), а Європейська комісія з прав людини, визнаючи, що право на життя не поширюється на ненароджену дитину, водночас визнала за державами право визначати умови переривання небажаної вагітності. Таке визначення може бути результатом тривалого суспільного процесу, який веде через закони та їх зміни, судові постанови та ухвали конституційних судів, чергові проби та помилки — аж до остаточної згоди між людьми, які сповідують різні основоположні принципи. Але спроба однозначно вирішити це питання в самій конституції була би передчасним втручанням у процес зміни звичаїв і цінностей. У міжнародному праві найближчою до заборони переривання вагітності є Американська конвенція про права людини, стаття 4 якої гарантує кожній особі законодавчий захист права на життя «загалом, від моменту зачаття». Зворот «загалом» є підставою для винятків із заборони на аборти в законодавстві держав, які підписали цю конвенцію. Схожі винятки допускають конституції Чехії та Словаччини, які — поряд з конституцією Ірландії — згадують про захист зачатого життя. Однак вони формулюють не беззастережну заборону на аборти, а директиву: «Кожен має право на життя. Життя людини гідне захисту (а в конституції Словаччини — «заслуговує на захист») ще до народження». Найстарші чинні європейські конституції, себто норвезька (від 1814 року), голландська (1815) та швейцарська (1848) взагалі не містять докладної норми, яка б регулювала право на захист життя. Так само — конституції Італії (1947), Туреччини (1961), Данії (1953) та Бельгії (1994). Новіші конституції інших європейських держав містять право на життя або його захист, але не вимагають захисту життя від моменту зачаття. Єдиним винятком є конституція Ірландії від 1988 року. В абзаці 3 статті 40 вона говорить: «Держава визнає право на життя ненародженого і гарантує законодавчу повагу до цього права з урахуванням рівного права на життя матері, а також гарантує законодавчий захист та реалізацію цього права такою мірою, наскільки це можливо на практиці». А отже, навіть в Ірландії конституційне право на захист життя від моменту зачаття не є абсолютним і беззастережним. Більшість конституцій мовчать на цю тему, причому і в країнах, де аборти є предметом конфлікту. Конституції зазвичай утримуються від нав’язування чи відкидання цінностей, щодо яких між людьми існують принципові відмінності. Вони обмежуються тим, що встановлюють правила, в рамках яких може відбуватися цивілізований диспут щодо

РОЗДІЛ ЧЕТВЕРТИЙ

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ?

цінностей у тому числі про законодавчий захист прав, які доти не мали такого захисту. У цьому, а не в нав’язуванні своєї волі хоч би й найбільш упевненою в своїй слушності частиною суспільства, полягає моральний прогрес та його подальша легалізація. Вбачаючи в конституції радше декларацію цінностей і маніфест цілей держави, ніж зібрання прав, які обмежують державу, єпископи хотіли, зокрема, щоб «Конституція не залишала жодних сумнівів, що подружжя може бути створене тільки між особами різної статі, себто між чоловіком і жінкою...». Такій декларації не місце в конституції, щонайменш із двох причин. По-перше, відповідним місцем для регулювання поведінки громадян є закони, тоді як конституція регулює поведінку влади. А по-друге, визначення подружжя є предметом цивільного кодексу. І якраз нині чинний цивільний кодекс визначає подружжя як союз чоловіка і жінки. Важко уявити, щоб у країні, де католики становлять більшість громадян, з’явилася парламентська більшість, схильна змінити це положення. У своїй заяві єпископи вимагали також «права батьків вирішувати про напрям релігійного та морального виховання дітей». Вони застерігали, що «будь-яке інше розв’язання або пом’якшення принципів, що існують у цій сфері, вестиме до серйозного порушення прав людини та необхідного в суспільстві морального ладу». Це речення стосувалося статті 46 проекту Конституційної комісії (згодом статті 48), яка, визнаючи за батьками право виховувати дітей згідно з власними переконаннями, додавала, що «це виховання має враховувати ступінь зрілості дитини, а також свободу її совісті й віросповідання та її переконання». Це положення і справді варто було ще раз обміркувати. Заява про свободу совісті та віросповідання дитини, мабуть, заходила трохи задалеко, адже на її підставі батьки могли би зіткнутися з перешкодами, наприклад, намагаючись визволити дитину, підступно піддану впливу секти. Але врахування ступеня зрілості дитини, як здається, є нерозривно пов’язаним з повагою до її гідності. Гідності, про яку так багато згадував Жак Мартен та інші християнські мислителі. Усі природні права людини вкорінені в гідності, хоча не всі з них однаково. Право на участь, право бути вислуханим, право виявити свої схильності та переконання стосуються гідності, бо без таких прав людина розглядається як річ. Вона є об’єктом чийогось рішення, а не суб’єктом. Навіть якщо це рішення слушне, корисне і благе для зацікавленої особи, але прийняте без її участі, — воно є приниженням її особистої цінності та гідності. А між тим у застереженні, що батьки, а також органи державної влади (в абз. 3 ст. 72 Конституції) повинні враховувати переконання дитини, не йдеться про те, що дитина сама має вирішувати за себе. Це рішення та пов’язану з ним відповідальність не можна перекидати з батьків на дітей. Річ у тім, щоб не приймати таке рішення, не спитавши у дитини її думку, бо тоді до дитини ставляться як до речі. А це є порушенням не лише гідності, а й морального імперативу, який каже, щоб жодну людину не використовувати як засіб, а ставитися до неї лише як до мети самої в собі. Цей імператив — це найкоротша формула природного права. А його захисту служить кожне з прав людини, записаних у проекті конституції.

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ

БОГ І НАЦІЯ Єпископи вимагали також безпосередньо послатися на Бога в конституції. Це поняття трапляється в кількох конституціях, але в різних контекстах. У конституції Греції Бог обґрунтовує визнання православ’я панівною релігією. Конституція Німеччини була написана й ухвалена з усвідомленням відповідальності перед Богом і людьми. Така згадка імені Божого не розділяла суспільство, бо залишала невіруючим можливість прийняти відповідальність перед людьми. Звернення до Бога має різний характер залежно від релігійної структури тієї чи іншої країни. Воно інакше виглядає в країнах релігійного плюралізму, де таке загальне звернення об’єднує людей різних вір, а інакше — в країнах, де існує одна панівна релігія. Зокрема, саме тому посилання на Бога немає в демократичних конституціях Франції, Італії, Іспанії та Португалії, себто країн з католицькою більшістю. Річ у тім, що там вирішили, що посилання на Бога може загрожувати природному праву кожної людини на вільний вибір релігії або нерелігійності. У нашій конституції посилання на Бога враховувало би безперервність традиції, але з огляду на панівне становище однієї церкви його слід сформулювати так, щоб воно не ставило невіруючих або тих, хто сповідує іншу релігію, поза конституцією та нацією. Це пов’язано з іще одним зауваженням єпископів, які у своїй заяві написали: «Ми не бачимо жодного приводу ні в нормах міжнародного права, ні в законодавстві Європейського Союзу, щоб Конституція Республіки Польща оминала поняття Польської Нації, ідентичність якої виражає її історія та культура. В ім’я чого ми повинні відмовлятися від цінностей, дорогих усім полякам? В ім’я яких цінностей ми повинні замінювати їх поняттям громадянина?». Єпископи, поза сумнівом, у цьому питанні мали рацію. У конституції є місце на поняття нації. А тим більше — в урочистому вступі до конституції. Однак є два поняття нації: етнічне та громадянське. У Франції існує громадянська нація, і тому кожен марокканець, який живе у Франції, говорить про себе як про француза марокканського походження. Те саме — в етнічно сплавленій американській нації. Не так у Центрально-Східній Європі, де в період формування новітніх націй народи жили, будучи позбавленими власної державності. У цих країнах витворилося етнічне й культурне поняття нації. Етнічно чужі люди часом ставилися поза нацією. Тому, звертаючись до нації, конституція повинна дати визначення її громадянського розуміння. І тоді вона прислужилася б інтеграції всіх поляків, незалежно від їхньої національності, водночас захищаючи права кожного громадянина незалежно від його віросповідання чи національного походження.

НЕЧІТКА ПОЗИЦІЯ Частина викладених вище аргументів єпископів була повторена у Позиції Громадської конституційної комісії, поданій маршалові Сейму Зихові Мар’яном Кшаклевським 26 лютого 1997 року під час розгляду проекту конституції Національною Асамблеєю.

РОЗДІЛ ЧЕТВЕРТИЙ

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ?

Ця позиція була сформульована у формі драматичного заклику «Non possumus», що посилався на славетний виступ кардинала Стефана Вишинського у п’ятдесяті роки. Поданий Кшаклевським документ був радше критичним коментарем на тему підготованого Конституційною комісією проекту, ніж зібранням пропозицій конкретних правок до цього проекту, про які перед тим говорилося і які очікувалися. Крім того, в ньому було багато невизначеності, помилок і звичайної демагогії. Якщо проект конституції, поданий «Солідарністю», як і пропозиції єпископів, був внутрішньо цілісним та містив головні елементи консервативного бачення конституції, то «Позиція», яка містила головним чином перелік звинувачень щодо проекту Конституційної комісії, була позбавлена внутрішньої логіки та не представляла жодного бачення суспільного ладу, крім суто політичних вимог правих сил і «Солідарності». Деякі питання, що містилися в писанні Кшаклевського, збігалися з позицією єпископів від 13 лютого. Це стосувалося, зокрема, звернення до Бога та згадки про природне право в конституції, а також вимоги захисту життя від моменту зачаття та права батьків виховувати дітей згідно зі своїми переконаннями. У «Позиції» Громадська конституційна комісія вимагала також, щоб у конституції згадувалося про історію Польщі та основні елементи національної ідентичності. Одним з елементів цієї ідентичності мало бути «забезпечення політичної та правової неперервності незалежної Республіки, тому що історія Польщі не починається в 1989 році». Просто кажучи, йшлося про те, щоб стерти з конституційної історії період ПНР та звернутися безпосередньо до квітневої конституції, яка формально не була скасована в 1952 році. Однак безперервність польської державності — дуже складна проблема. Безумовно, в 1939—1989 роках не було безперервності державного ладу, але важче говорити про відсутність державності. Це стосується, з одного боку, правосуб’єктності на ґрунті міжнародного права, а з іншого — відповідальності за правові акти польської держави та її органів. Про них можна шкодувати, їх можна соромитися, але не можна не взяти відповідальності за них. Перед такою проблемою постала Німеччина після 1945 року. Федеральна Республіка Німеччина — хоча формально та за державним ладом це була інша держава — свідомо прийняла принцип безперервності держави та відповідальності за шкоду, завдану фашистською Німеччиною. Без такої відповідальності важко було б виконати одну з вимог «Солідарності», яка міститься в цьому ж таки пункті, а саме відшкодувати шкоду. Мабуть, найкращим розв’язанням цієї проблеми було б чітко визнати, що в 1945—1989 роках польська держава була напівсуверенною, але попри це її зобов’язання мають визнаватися. Саме так учинив генерал Шарль де Голль, який делегалізував уряд Віші, водночас визнавши його зобов’язання. Натомість відсутність безперервності державного ладу, як здається, не є конституційною матерією. Крім того, у разі прийняття будь-якого — за винятком проекту КНП — з восьми проектів конституції (семи, поданих до Конституційної комісії, та уніфікованого проекту, розробленого Конституційною комісією) важко було б говорити про безперервність державного ладу, оскільки вони передбачають інший державний лад, ніж квітнева конституція.

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ У позиції Громадської конституційної комісії також було висунуто застереження до абзацу 2 статті 9 проекту, який говорив, що «Республіка Польща може на підставі міжнародного договору передати міжнародній організації чи міжнародному органу повноваження органів державної влади». Позиція вважала, що конституція повинна передбачати такі ситуації, «встановлюючи старанну та докладну процедуру прийняття рішення, яка б гарантувала Нації нескорочення її прав та діяльність, що дійсно відповідає її волі». Однак стаття 85 проекту (90 в остаточній Конституції) передбачала докладну процедуру прийняття такого рішення: закон з такого питання має ухвалюватися більшістю у дві треті голосів за присутності половини членів кожної з палат. Висловлення такої згоди може також відбутися шляхом загального референдуму. Отже, за проектом Конституційної комісії рішення про передання частини повноважень держави міжнародним органам було б важче прийняти, ніж про внесення змін до конституції. В економічних питаннях «Позиція» вимагала також підвищити приватну власність до рангу принципу державного ладу та визначити модель економічного ладу, що спирається на ринкову економіку. У пункті, що стосується державного ладу, автори «Позиції» вимагали встановити в конституції «механізми, які б регулювали багатосторонній діалог соціальних партнерів». Це формулювання не надто чітке. Механізми соціального діалогу можуть бути передбачені в конституції за умови, що буде чітко визначено їхній дорадчий, а не владний характер. Натомість викликає спротив конституційне передання повноважень держави тристоронній комісії, як це передбачала стаття 43 профспілкового проекту. Складена з представників уряду, працедавців та працівників комісія мала би встановлювати розмір мінімальної оплати праці, мінімального гарантованого доходу та норми праці, а також висловлювати думку про проект бюджету. Проти такого окреслення діалогу соціальних партнерів говорило кілька аргументів. Поперше, він би вводив двовладдя у сферу економіки: уряд, який відповідає за економіку, приймав би рішення то самостійно, то як один із трьох партнерів, з яких решта двоє не були би обраними на виборах. По-друге, важливі економічні питання вирішувались би не через ринок, а через торги між урядом, працедавцями та професійними спілками. У таких торгах більше значення мали би політичні впливи, ніж економічні реалії. По-третє, таке розв’язання було б неможливо узгодити з демократією. Рішення на тему оплати праці, норм праці та бюджету стосуються не лише працедавців і працівників, а всього суспільства. Вищий мінімальний розмір оплати праці впливає на рівень життя всіх, у тому числі й людей, не представлених працедавцями та працівниками. Передання таких повноважень тристоронній комісії дискримінувало би арифметичну більшість суспільства, яка не представлена в організаціях працедавців та працівників. По-четверте, в демократичній конституційній державі всі владні рішення повинні бути результатом демократичних процесів, особливо ж виборів. Органи державної влади формуються в результаті таких виборів, на сторожі яких стоїть Державна виборча комісія, а поданий громадянином виборчий протест розглядає незалежний суд. Процедура прийняття рішень у професійних спілках та організаціях працедавців не підлягає такому контролю. Крім того, важко вимагати, щоб держава стояла на сторожі внутрішньоспілкової

РОЗДІЛ ЧЕТВЕРТИЙ

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ?

демократії, бо це загрожувало би суверенітету профспілок. Тому-то об’єднання працівників і працедавців повинні мати засоби впливу на економічні рішення, але самі не повинні брати безпосередньої участі у владі. І врешті-решт, проти цієї пропозиції говорили потреби ринкових реформ. Як ми згадували під час розгляду системи влади, однією з основних умов ефективної економічної трансформації є відносна ізоляція уряду від тиску з боку професійних спілок і працівників з приводу зарплат. Проект «Солідарності» та «Позиція» були звернені якраз у протилежному напрямку, даючи профспілкам і тристоронній комісії право видавати висновок щодо бюджету та брати участь у прийнятті рішення щодо розміру оплати праці. Розділ 5 «Позиції», який стосується політичного ладу, повторював головні елементи профспілкового проекту конституції. Пропозиції створити інститути Державної скарбниці та Генеральної прокураторії розглядалися Конституційною комісією, яка свідомо відмовилася від останнього з цих інститутів, передавши на врегулювання закону визначення організації Державної скарбниці. Принципи люстрації, обов’язкової денаціоналізації та реприватизації, які вкотре з’явилися в цьому пункті, належали до проблем, які розділяють, а не об’єднують, і мають вирішуватися шляхом прийняття закону, а не конституцією, яка не повинна вирішувати спірні соціальні питання. «Позиція» також говорила про необхідність «впровадити принцип реальної конституційної скарги», хоча такої скарги в профспілковому проекті взагалі не було. Курйозом міжнародного масштабу була пропозиція, щоб суддів Конституційного трибуналу призначали самі судді; навіть у Сполучених Штатах, де суди є самостійною владою, суддів Верховного суду призначає президент за згодою Сенату. Однак у США Сенат має інший характер, ніж у нас. Сполучені Штати — це федеральна держава, де верхня палата має чітко визначену мету: представляти інтереси окремих штатів. В унітарній державі, якою є Польща, Сенату важко знайти відповідну роль. Як ми знаємо, Сенат був «побічним продуктом» Круглого столу, і попри багато дискусій так і не відомо, якою нині має бути його роль — крім збереження фотелів для самих сенаторів. СЛД та Унія праці вважають, що Сенат взагалі варто було б ліквідувати; інші партії дотримуються думки, що він має існувати й далі, проте ніхто не надав жодних підстав для посилення його ролі понад ту, що передбачена проектом Конституційної комісії. «Позиція» також не надала жодних аргументів у цій дискусії, тому пропозицію посилити роль Сенату можна розглядати головним чином як сплату боргу, який «Солідарність» та Громадська конституційна комісія мають перед сенаторами Аліцією Гжеськов’як та Пйотром Анджеєвським, що представляли профспілковий проект у Конституційній комісії. Повторений услід за профспілковим проектом принцип мажоритарних виборів до Сейму для щонайменш 2/3 мандатів міг би стати предметом дискусії за умови, що буде представлено всі наслідки такого рішення. Запровадження цього принципу значно пришвидшило би формування двопартійної політичної системи в Польщі, але її результатом було би позбавлення представництва в парламенті значної частини, можливо, навіть половини, виборців. Беручи до уваги досвід виборів 1993 року, це означало би приректи всю парламентарну систему на постійне звинувачення у відсутності легітимності. Остання вимога авторів «Позиції» ще раз стосувалася необхідності винести на референдум

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ два проекти конституції. На практиці це означало неготовність до співпраці з Конституційною комісією над узгодженням спірних проблем в обох проектах. Однак рішення було за Національною Асамблеєю.

Розділ п’ятий

100

РОЗДІЛ П’ЯТИЙ

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ?

КОНСТИТУЦІЯ КОМПРОМІСУ Після подання Мар’яном Кшаклевським позиції Громадської конституційної комісії Національна Асамблея опинилася в складному становищі. Вона виражала готовність до компромісу. Маршал Зих розпочав переговори, в яких голос «Солідарності» був у багато разів сильніший, ніж у Конституційній комісії. Рішенням Національної Асамблеї Мар’ян Кшаклевський отримав удвічі більше часу на виступ в Асамблеї, ніж представники інших проектів. Невдовзі після безкомпромісного виступу він демонстративно вийшов із залу. Національна Асамблея чекала позиції Громадської конституційної комісії, щоб сісти до переговорів щодо неї, хоча такі переговори не були передбачені законом про процедуру підготування та ухвалення конституції. Але переговорюватися не було з ким. Передавши «Позицію», «Солідарність» відмовилася від подальших переговорів. У цій ситуації члени Національної Асамблеї самі вирішили включити до проекту конституції низку пропозицій, висунутих як у листі єпископів від 14 лютого, так і в позиції Громадської конституційної комісії.

ЗОВНІШНІЙ КОМПРОМІС Так, у новому варіанті преамбули було внесено такі зміни, що враховували звинувачення критиків проекту конституції: — двічі впроваджено поняття Нації, водночас подаючи його громадянське розуміння («ми, Польська Нація — всі громадяни Республіки» замість «ми, польські громадяни»); — уточнено цінності, що їх визнають як віруючі, так і невіруючі («як віруючі в Бога, що є джерелом істини, справедливості, добра та краси, так і ті, що не поділяють цієї віри, а ці (замість «сповідувані ними») цінності виводять з інших джерел»); — впроваджено віднесення до традицій християнства та вільної Польщі (у формулюванні «вдячні нашим предкам за їхню працю, за боротьбу за незалежність, за яку заплачено величезними жертвами, за культуру, яку вони збудували» після слів «за культуру» додано «вкорінену в християнській спадщині Нації та загальнолюдських цінностях, звертаючись до

101

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ найкращих традицій Першої і Другої Республіки»); — включено до преамбули зв’язок з поляками за кордоном (додавши слова: «поєднані узами спільноти з нашими земляками, розсіяними по світу»); — впроваджено віднесення до часів зневажання людини (додавши слова: «пам’ятаючи гіркий досвід часів, коли базові свободи та права людини в нашій Батьківщині порушувалися»); — знову введено поняття Бога, за взірцем основного закону Федеративної Республіки Німеччини (додавши слова: «з відчуттям відповідальності перед Богом або власною совістю»); — додано постулат соціального діалогу як фундаменту базових прав (додавши слова «соціальному діалозі» у формулюванні «ми встановлюємо Конституцію Республіки Польща як основні закони для держави, що ґрунтуються на пошані до свободи та справедливості, взаємодії органів влади, соціальному діалозі та на принципі допоміжності, який посилює правомочності громадян і їх спільнот»). Крім того, в окремих положеннях Конституції було враховано інші пропозиції єпископів та вимоги «Солідарності». Найважливіші з цих поправок стосувалися визначення подружжя як союзу чоловіка та жінки (ст. 18 остаточного тексту) та додання ст. 20, яка визначала основи економічного ладу, підтвердивши серед них приватну власність і соціальний діалог («суспільна ринкова економіка, що ґрунтується на свободі господарської діяльності, приватній власності та солідарності, діалозі та співпраці соціальних партнерів, є основою економічного ладу Республіки Польща»). Також було змінено положення про захист життя з формули «Кожна людина має право на захист життя» на «Республіка Польща забезпечує кожній людині правовий захист життя». Ця зміна відповідала зауваженням багатьох критиків, які вказували, що держава не може надавати права на життя, яке кожен має без держави, натомість повинна захищати людське життя. Ця зміна нічого не вирішує в дебатах на тему допустимості переривання вагітності, проте визначає дальший їх напрям. Як у багатьох інших країнах, вони, мабуть, зосередяться навколо розуміння поняття «людина» та можливої тотожності цього поняття з поняттям «людський плід». Таким чином, в остаточному тексті Конституції було враховано значну частину вимог, що їх висували церковні середовища, праві та «Солідарність». Найважливіша з неврахованих вимог — залишено без змін положення, відповідно до якого виховання дитини має враховувати «ступінь зрілості дитини, а також свободу її совісті та віросповідання та її переконання». Не враховано також ані тристоронню комісію, ані участь працівників в управлінні підприємствами, хоча впровадження поняття соціального діалогу в преамбулу та в текст ст. 20 уможливлює функціонування тристоронньої комісії на підставі закону. Так само законом може бути впроваджено інститут Генеральної прокураторії. У самому тексті Конституції нічого не сказано про обов’язкову приватизацію, реприватизацію чи люстрацію, але нема й жодного положення, яке б унеможливило реалізацію таких намірів законодавчим шляхом. Під час п’ятиденних засідань Національної Асамблеї виступило дуже багато депутатів і сенаторів, які запропонували в сукупності 389 поправок. Після отримання висновку експертів над цими поправками працювала Конституційна комісія, яка рекомендувала частину з них

102

РОЗДІЛ П’ЯТИЙ

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ?

Національній Асамблеї. Під час засідань 21 та 22 березня 1997 року було прийнято поправки, про які говорилося вище, а також кілька додаткових змін, запропонованих депутатами та сенаторами. Зокрема, було додано дві статті, які забезпечували особливу опіку ветеранам (ст. 19) та допомогу особам з обмеженими фізичними можливостями (ст. 69). Згідно з вимогами ректорів було чітко визначено, що «закон може допустити надання деяких освітніх послуг вищими навчальними закладами на платній основі» (абз. 2 ст. 70). Обов’язкову освіту продовжено з 16-річного до 18-річного віку; можна побоюватися, що це, здавалося б, невинне положення спричинить величезні фінансові, правові та виховні клопоти, водночас вдаривши по найбідніших сім’ях. Комі того, запроваджено окремий інститут Речника прав дитини. Багато інших поправок Національної Асамблеї мали редакційний характер. Вони не викликали таких сильних емоцій, як поправки, внесені в умовах внутрішньопарламентських компромісів та поступок позапарламентській опозиції. У суботу 22 березня 1997 року Національна Асамблея переважною більшістю голосів ухвалила Конституцію Республіки Польща.

ПРЕЗИДЕНТСЬКИЙ КОМПРОМІС Згідно із законом про процедуру ухвалення конституції, її текст було передано президентові з метою внесення до неї поправок протягом 60 днів. Президент міг легше внести поправки, ніж члени Національної Асамблеї, бо їх затвердження вимагало лише простої більшості голосів Національної Асамблеї. Коли в 1992 році приймалося це положення, воно мало забезпечити президентові Валенсі значну участь у формуванні конституції, а особливо захист повноважень президента. У 1997 році ситуація мала інший вигляд. Александр Кваснєвський хотів, щоб конституцію було прийнято чимшвидше, навіть ціною значних поступок і компромісів. Попри це існували побоювання, що він захищатиме сильне вето, яке долатиметься більшістю у 2/3 Сейму, а також інші президентські повноваження. Крім того, багато ідеологічних поправок, внесених під впливом правих та ВАС, за пропозицією ПСП чи Унії свободи, суперечили програмі СЛД та поглядам самого президента. Також не було відомо, скільки часу в Кваснєвського займе приготування поправок. Щоправда, він обіцяв, що використає на це не весь час, який мав у своєму розпорядженні, але існувала небезпека, що він може трохи продовжити роботу над конституцією, щоб довелося об’єднати конституційний референдум з парламентськими виборами восени 1997 року. Адже важко було б оголосити референдум під час візиту Святішого Отця до Польщі. Об’єднання референдуму з виборами надало би політичного забарвлення як Конституції, так і референдуму. Замість того, щоб шукати спільне, політики говорили б тільки про те, що їх розділяє. Це було б на руку партіям правого і лівого крила, загрожуючи повним вимиванням політичного центру. У світоглядних виборах, бо сфокусованих навколо конституції, СЛД мав би шанси зібрати голоси багатьох прихильників Унії праці та деяких — Унії свободи, а друга частина електорату могла би перейти до ВАС. Тим часом Александр Кваснєвський вирішив подати свої зауваження протягом 48 годин,

103

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ щоб Конституцію можна було ухвалити на початку квітня, до візиту папи. Він погодився на всі ідейні компроміси, а також на послаблення президентського вето. Загалом Александр Кваснєвський запропонував 41 поправку. Конституційна комісія, яка засідала 26 березня, рекомендувала Національній Асамблеї прийняти 30 з них. Насправді не всі президентські поправки походили від нього. Александр Кваснєвський сам підготував кільканадцять поправок, частина з яких мала редакційний характер, а частина стосувалася зміни розподілу повноважень між окремими органами влади. Президент хотів призначати командувачів родів військ, а також начальника Генштабу не за пропозицією прем’єра, а з власної ініціативи. Крім того, він вимагав права призначати голів Верховного суду, Верховного адміністративного суду та Конституційного трибуналу. Перед внесенням поправок президент консультувався з експертами, з прем’єром та з представниками головних парламентських угруповань. Частина з них обіцяла підтримати президентські поправки взамін за вміщення серед них своїх вимог. Кваснєвський прийняв деякі з них. Для Унії свободи особливо важливою була обіцянка запровадити повіти, на що президент не погодився. Натомість він погодився виступити з пропозицією обмежити депутатський імунітет, що знайшло підтримку більшості, хоча й невеликої, в Конституційній комісії. Унія праці не отримала від президента подання про ліквідацію Сенату, зате внесла до його поправок пропозицію, щоб конституційні права і свободи не могли інтерпретуватися в спосіб, що обмежує права людини, які випливають із Загальної декларації прав людини. Унія праці також запропонувала поправку, згідно з якою податки та громадські повинності не могли позбавляти платників податків та їхні сім’ї коштів, які б гарантували мінімальний рівень їх існування. ПСП не мала жодних вимог, бо всі пропозиції цієї партії вже були враховані, тому обіцяла послідовну протидію спробам поширити повноваження президента. Національна Асамблея розглядала поправки президента 2 квітня. Без особливих проблем було прийнято поправки, що збільшували повноваження президента. Депутати і сенатори згодилися також розширити перелік посад, які не можуть поєднуватися з мандатом, зокрема, до нього було внесено працівників канцелярії президента й урядової адміністрації, за винятком міністрів та державних секретарів у міністерствах. Асамблея також погодилася вилучити статтю 123, яка надавала Сенату особливі повноваження у сфері відносин із польською діаспорою. Натомість Національна Асамблея відхилила дві поправки, які посилювали би позицію прем’єра щодо Сейму. А саме: президент, з ініціативи прем’єра, пропонував вилучити статтю 159, відповідно до якої Сейм може висловити вотум недовіри окремому міністру. Такий вотум не узгоджується з прийнятим у Конституції конструктивним вотумом недовіри, бо дозволяє Сейму змінити уряд, вилущуючи з нього міністрів одного за одним. Крім того, президент пропонував, щоб у разі ненадання Раді Міністрів вотуму довіри, про який просив би прем’єр, президент мав би право прийняти відставку або розпустити Сейм. Таке положення посилило би позицію прем’єра, бо депутати мусили б голосувати щодо вотуму довіри з обережністю, усвідомлюючи, що президент може розпустити Сейм. Обидві поправки було відхилено величезною більшістю голосів. Такою ж більшістю було внесено поправку, щоб доповнити статтю 83, в якій говориться

104

РОЗДІЛ П’ЯТИЙ

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ?

про обов’язок дотримуватися закону. Асамблея також прийняла більшість редакційних поправок. Тільки одна поправка стосувалася світоглядних конфліктів навколо Конституції. Абзац 2 статті 25 Конституції говорив, що «органи державної влади в Республіці Польща зберігають безсторонність у питаннях релігійних, світоглядних і філософських переконань, забезпечуючи свободу їх вираження в публічному житті». Президент хотів замінити слова «органи державної влади» поняттям «органи публічної влади». Така пропозиція раніше вже виносилася на голосування в Національній Асамблеї і не отримала необхідної більшості у дві треті. Відмінність між цими формулюваннями полягає в тому, що державна влада обмежується центральною та регіональною адміністраціями, а поняття публічної влади включає також місцеве самоврядування. Під час дискусії прихильникам обмеження цього положення лише державною владою поставили запитання: «Кому заважає безсторонність? Адже в поправці не йдеться про державний атеїзм чи жодну іншу можливість використати її в боротьбі з церквою». Це запитання залишилося без відповіді. Насправді ж справа була проста. Тут не йшлося про Бога, християнську традицію чи навіть про церкву як інститут, а про те, хто прийматиме рішення в гміні: орган самоврядування чи священик. Якщо у випадку суперечки про посилання на природне право в конституції зовсім не було очевидно, що підпорядкування встановленого права природному праву має означати правління церкви та кліру, то обмеження принципу безсторонності лише державною владою справді загрожувало небезпекою виникнення фундаменталістських конфесійних гмін. Крім того, збереження цього формулювання тягло за собою небезпеку, що ще слабкі органи самоврядування, які ще не мають традиції, можуть бути втягнені в паралізуючі конфлікти на релігійному чи світоглядному тлі. В остаточному підсумку президентська поправка отримала необхідну просту більшість. Здається, що навіть і в цьому зміненому варіанті стаття 25 дуже добре захищає автономність та інтереси церков та конфесійних об’єднань, а стаття 53 — свободу совісті та релігії. Варто зупинитися на кількох президентських правках, які були відхилені Національною Асамблеєю. Серед них були обидві поправки, внесені за пропозицією Унії праці. Особливо складною була пропозиція, щоб Загальна декларація прав людини та інші норми міжнародного права становили собою обов’язкову інтерпретаційну норму для конституційних прав та свобод. Цю пропозицію підтримувала також Унія свободи, знаючи, що вміщення міжнародних прав людини в конституції було однією із «замінних» вимог «Солідарності» після того, як було відхилено посилання на природне право. Здається, вирішальним у відхиленні цієї поправки стало не надто розсудливе посилання на Загальну декларацію прав людини, а не, наприклад, договори про права людини. Під час засідань Конституційної комісії експерти вважали, що посилання на Декларацію означало би порушення конституційного компромісу в соціальних питаннях. Як ми знаємо, він полягав у тому, що частину соціальних завдань держави було розміщено в Конституції і водночас було віднесено до закону визначення меж, в яких можна буде відстоювати права, що випливають із таких завдань. Тим часом Загальна декларація прав людини дає досить далекосяжні соціальні обіцянки, включно з правом на добробут та вільний

105

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ розвиток особистості. Не передбачивши механізму реалізації вміщених у ній прав, автори Декларації могли собі дозволити бути щедрими, однак зробити з неї інтерпретаційну норму для озброєної правовими засобами захисту конституції означало би покласти на державу надто великі обов’язки. Натомість такої загрози не викликало би посилання на міжнародні пакти про права людини, які вельми розважливо розділяють засоби захисту кожного виду прав. Вони не зобов’язують держави, що підписали Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права, вмістити такі права в конституції, а лише забезпечити деяким із цих прав законодавчий захист, тобто приймають той самий принцип, що й Конституція. Тому шкода, що під час засідань Конституційної комісії автори пропозицій не забажали змінити у винесеному на голосування положенні слово «Декларація» на «пакти». У Національній Асамблеї за цю поправку проголосували 162 особи, 316 було проти, а 19 утрималися. Автори пропозиції могли потішити себе тим, що статті 9 та 91 Конституції надають безпосередню дію ратифікованим Польщею актам міжнародного права, ставлячи їх у разі колізії понад законами. Це вводить у внутрішній правопорядок пакти про права людини. Попри рекомендації Конституційної комісії, було відхилено поправку — внесену президентом на пропозицію Унії свободи, — що була спрямована на обмеження недоторканності депутатів і сенаторів виключно діяльністю, пов’язаною з виконанням мандатних обов’язків. За дії, не пов’язані з виконанням мандатних обов’язків, депутати відповідали б нарівні з іншими громадянами. Під час дискусії в Конституційній комісії противники цієї поправки, особливо з ПСП, застерігали, щоб не перебільшувати закононеслухняність деяких депутатів і не вихлюпувати дитину з купіллю. Натомість прихильники наводили приклад французького розв’язання, де також передбачено обмежену недоторканність, не кажучи вже про англосаксонські країни, де депутатської недоторканності немає взагалі. Національна Асамблея повинна була зробити вибір між двома цінностями. Одна — це захист демократично вибраних представників народу від виконавчої влади. Головною мірою тут ідеться про депутатів від опозиції. Недоторканність мала забезпечувати їм безпеку від переслідувань і провокацій з боку влади, яка контролює апарат безпеки. Коли уряди розпочинали репресії опозиційних політиків, то зазвичай їх арештовували й судили не за політичну діяльність. Частіше проти них влаштовували провокації: знаходили в чужій кишені чийсь гаманець, підлаштовували аварію чи якийсь інший банальний злочин. Саме тому недоторканність повинна була захищати депутатів від будь-яких звинувачень, відтерміновуючи відповідальність до моменту припинення дії мандату, коли правоохоронні органи могли би бути не більш ніж інструментом репресій, а не способом усунути незручного політика. На другу шальку терезів слід було покласти відповідальність депутатів і сенаторів за їхні дії. Недоторканність повинна захищати опозиційних Катонів, але не хабарників, контрабандистів чи п’яних водіїв з депутатськими «кірочками». У таких випадках недоторканність стає нічим не обґрунтованим привілеєм, який посилює почуття безкарності, пиху та нахабство влади. Прихильники обмеженої недоторканності вважали, що саме нині в Польщі слід більше боятися останньої з цих двох загроз, аніж ризику масових поліцейських провокацій

106

РОЗДІЛ П’ЯТИЙ

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ?

проти опозиції. Однак вони були в меншості; за поправку проголосувало тільки 177 членів Асамблеї, а більшість були проти або утрималися. Президент Кваснєвський запропонував також вилучити абз. 1 ст. 1, що відстрочував на два роки набрання законної сили деякими ухвалами Конституційного трибуналу. Він хотів, щоб ухвали Конституційного трибуналу набирали законної сили негайно. Однак ця поправка не отримала схвалення Конституційної комісії. Головним аргументом був той факт, що абз. 1 ст. 236 Конституції дає Раді Міністрів два роки на представлення проектів, необхідних для її застосування. Члени Конституційної комісії хотіли, щоб уряд і Сейм, а не Конституційний трибунал, вирішували, в якому темпі і в якій послідовності узгоджувати законодавство з новою Конституцією. Однак цей аргумент захищав інтереси влади, а не громадян і не принципи правової держави. Відстрочення набрання законної сили ухвалами Конституційного трибуналу фактично означало позбавлення громадян на два роки чи не найважливішого з повноважень, які їм надала ухвалена парламентом Конституція (на відміну від профспілкового проекту, який не передбачав інституту конституційної скарги). Варто було піти на ризик, що процедури перед Конституційним трибуналом змусять швидше внести зміни до кількох законів, ніж цього хотілось би уряду та Сейму. Цей ризик був би порівняно невеликий, бо абз. 3 ст. 190 дає Конституційному трибуналу можливість відстрочити втрату чинності законом, який суперечить Конституції, на 18 місяців. Але таке рішення мав би приймати сам Конституційний трибунал, який мав стати цілком незалежною третьою владою. Під час голосування в Національній Асамблеї президентська поправка була відхилена доволі значною більшістю голосів СЛД та ПСП. Після закінчення голосування щодо окремих поправок президента Національна Асамблея перейшла до голосування щодо остаточного тексту цілої Конституції. Його було прийнято величезною більшістю голосів. У виголошеній одразу ж після цього промові президент Кваснєвський подякував творцям Конституції, а особливо Тадеушеві Мазовецькому, без посередництва якого, мабуть, не вдалося б узгодити її текст. Він також подякував позапарламентській опозиції, позиція якої привела до прийняття «багатьох важливих, потрібних та суттєвих змін». У цьому було чимало рації: відсутні в парламенті праві та слабо представлена «Солідарність», поза сумнівом, були співавторами Конституції та досягнутого компромісу. Навіть якщо згодом вони відмовилися підписатися під цим компромісом. Рух відбудови Польщі закликав відхилити Конституцію на референдумі й розпочав акцію збирання підписів під пропозицією призначити референдум, на якому було б змінено закон про процедуру ухвалення конституції, щоб усе-таки винести на конституційний референдум проект «Солідарності» поряд із Конституцією, ухваленою парламентом. Ян Ольшевський і досі називає останню гідною якоїсь африканської державки, а діячі РВП звинувачують її у відсутності безперервності польської державності та відсутності положень стосовно Генеральної прокураторії, люстрації, приватизації та реприватизації. Лех Валенса сказав, що голосуватиме проти Конституції, до якої, між іншим, потрапило дуже багато положень з поданого ним у 1993 році проекту. Так само сказав і Мар’ян Кшаклевський, а Загальнопольська комісія «Солідарності» закликала відхилити

107

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ Конституцію на референдумі 25 травня. Єпископ Тадеуш Пєронек привітав досягнення, яким було ухвалення Конституції, пошкодувавши лише, що батьків було обмежено в правах виховувати дитину згідно з їхніми переконаннями. Він заявив, що духовенство заохочуватиме віруючих взяти участь у референдумі, не вказуючи, як слід голосувати. Це має бути предметом роздумів і свідомого вибору кожного поляка. Роблячи цей вибір, неможливо не оцінити того, що ухвалена 2 квітня 1997 року Національною Асамблеєю Конституція є результатом якнайширшого узгодження та компромісу, який тільки був можливий.

КОНСТИТУЦІЯ БІЛЬШОСТІ ПОЛЯКІВ Варто також пам’ятати, що нова Конституція є не тільки продуктом останніх трьох років, написаним під диктування більшості депутатів і сенаторів від СЛД та ПСП. У цей проект увійшли знання, що їх творці Конституції здобували від перших робіт ще в 1989—1991 роках. Якби хтось захотів уважно простежити зміст Конституції та порівняти його з пропозиціями, які вносилися від 1989 року, він дійшов би приголомшливих висновків. А саме: з’ясувалося б, що найбільше положень Конституції походять з проектів президента Валенси та Демократичного союзу, чимало з проекту Сейму X скликання (1989—1991 роки, значна його частина ввійшла до проекту ПСП/УП) і приблизно порівну з проектів Сенату першого скликання та СЛД. Ці пропозиції пізніше стали предметом переробки та компромісів, в опрацюванні яких до останнього моменту брали участь представники різних політичних сил. Тому називати Конституцію творінням лише чотирьох партій — не відповідає дійсності. Зрештою, проект Конституції розроблявся в такий спосіб, який сприяв компромісам. Основу уніфікованого тексту, розробленого експертами, становили проекти, подані в попередньому скликанні, у тому числі сенатський проект 1991 року та проекти Об’єднання «Центр» та КНП. Як ми знаємо, головами підкомісій стали представники більшості партій, що засідали в Конституційній комісії. Перевагу в цій Комісії, ясна річ, мала коаліція СЛДПСП, але між учасниками коаліції було не менше відмінностей, ніж між представниками будь-якої з цих партій та депутатами від опозиції. Особливо багато відмінностей було всередині СЛД, можливо, тому, що після переходу з опозиції у владу СЛД змінила ставлення до багатьох конституційних питань, особливо до способу захисту соціальних прав; тому було важко вимагати лояльності до проекту, від якого відступали самі лідери партії. Незважаючи на перевагу коаліції, багато положень були результатом компромісів. Зрештою, найчастішим механізмом компромісу була поступка вимозі дописати що-небудь до конституції. Наслідком цього став роздутий характер проекту, до якого потрапило багато питань, які не потребують конституційного регулювання, як-от заява, що «органи публічної влади підтримують розвиток фізичної культури та зайняття спортом» (абз. 5 ст. 68). Конституція надто багатослівна, а деякі з її розв’язань з формального та законодавчого погляду є гіршими, ніж відповідні місця інших проектів, що готувалися після 1989 року. Однак загалом вона враховує багато що з того, чому творці Конституції навчилися в

108

РОЗДІЛ П’ЯТИЙ

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ?

1989—1997 роках. Крім того, вона прийнятна для більшості парламенту та суспільства і незрівнянно краща, ніж теперішній лад, що значною мірою ґрунтується на конституції 1952 року. Варто повторити, що Конституція спирається на поступово досягнуті компроміси з трьох принципових питань, які були предметом найзапекліших суперечок після 1989 року. У питанні поділу влади відмовилися від прагнення до чистої президентської або парламентської моделі, покращивши компроміс, досягнутий під час роботи над «малою» Конституцією. Всупереч висловленим у Національній Асамблеї звинуваченням, зокрема, з уст Яна Марії Рокіти, Конституція значно посилює владу прем’єра, передусім завдяки тому, що було усунено можливість розпуску Сеймом уряду без одночасного призначення нового прем’єра, водночас зменшивши поля потенційних конфліктів між президентом, прем’єром і Сеймом. У питанні соціальних прав Конституція містить компроміс між очікуваннями патерналістської ролі держави та реальними економічними можливостями, а також принципами поділу влади та конституціоналізму. І врешті-решт, у сфері відносин між церквою та державою Конституція становить собою компроміс між свободою совісті та віросповідання і претензіями католицьких партій на особливе становище церкви в державі. Вершиною останнього компромісу стала преамбула до Конституції. Конституція є не тільки компромісом між інститутами влади та політичними партіями, які від початку боролися за її зміст. Вона також містить ідейний компроміс між трьома різними баченнями відносин між державою, індивідом і суспільством, які борються між собою в Польщі після 1989 року. Це соціалістичне, ліберальне та консервативно-католицьке бачення. Кожне з них приписує різне місце в конституційному та правовому ладі таким природним соціальним групам, як сім’я, церкви, місцеві громади, національні групи та інші елементи «громадянського суспільства». Крім того, кожне з них по-різному бачить відносини між державою та суспільством. Значною мірою відмінності між цими концепціями збігаються з відмінностями між баченнями конституційного ладу, які існують в Європі останні двісті років і були представлені наприкінці першого розділу цієї книги. Тож нагадаймо лише зовсім побіжно, що прихильники соціалістичного бачення хотіли б, щоб держава втручалася у сферу суспільного життя, безпосередньо впливаючи на індивідів як їхній опікун у державі, зобов’язаній гарантувати широкі економічні та соціальні права. Це доволі ризиковано, бо весь історичний досвід свідчить, що привласнення державою цієї сфери неминуче веде до ліквідації останньої. Ліберали хотіли б, щоб держава визначала межі вільної діяльності цієї сфери та індивідів усередині неї. Держава повинна захищати громадян від інших (у кримінальному праві) та від себе самої (в конституції), а також установлювати загальні правила соціальноекономічної гри (у цивільному праві). Усе решта має бути предметом вільної діяльності індивідів і груп. Держава повинна також визначати найзагальніші принципи поведінки громадян, але не повинна в подробицях регулювати моральні та звичаєві норми, які слід залишити діяльності церков, об’єднань та інших суспільних організацій, за умови, що вони не порушують індивідуальних прав. Ліберали відкидають ідеологію, а зосереджуються на процедурах. Однак варто підкреслити, що ліберальна думка завжди надає величезної

109

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ ваги поняттю спільного блага, яке визначало межі приватних інтересів. Саме таке бачення ліберальної держави, об’єднаної турботою про спільне благо, мали багато прихильників ліберальних ідей у Польщі. Нагадаймо, що відповідно до бачення, представленого консервативно-католицьким угрупованням, держава повинна бути активнішою щодо громадянського суспільства. Держава повинна не лише визнавати автономність цієї сфери, а й захищати деяких суб’єктів, які в ній діють, як-от, наприклад, сім’ю. Мало того, держава повинна часом також контролювати цивільну сферу, в тому числі поведінку індивідів і груп, яка би порушувала принципи, сформульовані авторитетами громадянського суспільства. У цьому баченні правові процедури мали би служити вищим від них ідеям і цінностям. Суперечка між цими баченнями проходила через усі конституційні роботи, що велися в Польщі після 1989 року. Натомість змінювався характер цих конфліктів. Знову-таки, дуже спрощуючи, можна сказати, що в дискусіях, які велися в 1989-1991 роках, християнське та ліберальне бачення були наближені одне до одного, протистоячи соціалістичному баченню. У 1991—1993 роках, а особливо в дискусіях навколо проекту Хартії прав і свобод, католицькоконсервативне бачення суспільства і держави протистояло ліберальному та соціалістичному баченням, які зблизилися. У 1993—1997 роках спершу в рамках Конституційної комісії протистояли соціалістичне одне одному та ліберальне бачення, а пізніше досягнутий ними компроміс зіткнувся з католицько-консервативним баченням, яке представляла частина правих, та католицько-соціалістичним, представленим «Солідарністю». У результаті, докладно аналізуючи текст нової Конституції, в ній можна знайти чітко виражене місце кожного з цих бачень держави та суспільства. Мало того, хоча компроміс часто досягався конфронтаційним шляхом, творцям Конституції вдалося об’єднати їх в одне відносно зв’язне ціле. Причому цілком пристойне, якщо взяти до уваги прийнятий у 1992— 1994 роках публічний спосіб приготування Конституції, який ускладнював компроміси та схиляв до перебільшення відмінностей. Адже важко було би мріяти про створення конституції без будь-якої форми політичних переговорів або іншої платформи досягнення домовленості головних акторів конституційного процесу, себто партій та інститутів влади. Такі переговори можуть відбуватися таємно або публічно, на початку або наприкінці процесу творення конституції. У Польщі найважливіші переговори відбувалися наприкінці — слід сказати, публічного — вельми тривалого процесу. Тому вони були складнішими, ніж на початку, бо угруповання, які брали в них участь, були змушені відмовлятися від даних виборцям обіцянок та публічно змінювати свою позицію з принципових питань. Отож будь-який компроміс міг розглядатися як поразка всіх сил, які на нього погоджувались. Зрештою, можливо, що такого компромісу було б неможливо досягти і в самій Національній Асамблеї, якби не масована атака на всю роботу Асамблеї з боку позапарламентських сил. Цей спосіб роботи над Конституцією, підкреслюючи відмінності та схиляючи до критики, природна річ, перебільшував слабкі сторони проекту, який готувала Національна Асамблея. Нині, після ухвалення Конституції, можна об’єктивно розглянути досягнення Асамблеї, принаймні стосовно найважливіших питань, урегульованих у новій Конституції.

110

РОЗДІЛ П’ЯТИЙ

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ?

ЩО В КОНСТИТУЦІЇ ВАЖЛИВО? Конституційні суперечки точилися щодо кільканадцяти питань, про які йшлося вище. Однак не всі спірні питання є важливими. Часом найважливіші для конституції питання приймаються без будь-якої дискусії, а запеклі суперечки точаться навколо дрібних питань, які мають лише емоційне або символічне значення. Іноді важливі питання бувають предметом спорів. Так було у випадку конституції Сполучених Штатів, де головні суперечки стосувалися передання штатами повноважень федеральній владі та участі менших і більших штатів у здійсненні влади в США. Варто лише згадати, що сама структура американського Конгресу, а особливо різний спосіб виборів та різні повноваження Палати представників і Сенату, не були результатом якогось теоретичного уявлення конституціоналістів, а вигаданим під час засідань Конституційного конвенту компромісом у питанні впливу менших і більших штатів. Так само утворення Сенату під час Круглого столу було компромісом в іншому питанні. Часто трапляється, що якісь важливі положення конституції є результатом компромісу навколо інших спірних питань. Але зосередьмося зараз на важливих питаннях. Ясна річ, у буквальному юридичному сенсі всі положення конституції однаково важливі і всі — крім урочистого вступу, що, зрештою, теж є предметом дискусій — мають загальнообов’язкову силу. Усі вони однаковою мірою є обов’язковими для громадян та органів публічної влади, включно з парламентом. Але з точки зору суті конституції та державної системи, яку вона створює, деякі питання є важливішими від інших. Конституція поділяє владу, тому вона має містити багато детальних положень, що стосуються обсягу повноважень або процедур призначення та усунення державних службовців або способу прийняття рішень. Ці питання є важливими для зацікавлених, а також для судів, які можуть вирішувати спори. Для пересічного громадянина, себто адресата — і, сподіваймося, користувача — конституції по-справжньому важливими є не більше ніж кільканадцять питань. Кожне з них може бути вирішене в одній або в багатьох статтях. Саме за ними можна виявити характер конституції та тієї політично-правової системи, яку вона встановлює. Варто перелічити ці найважливіші питання, водночас нагадуючи, які з них були предметом основних суперечок і конфліктів і які розв’язання потрапили до остаточного тексту Конституції. 1. Основний обов’язок будь-якої сучасної конституції — підтвердити принцип суверенітету народу. Цей принцип знаходить своє вираження в рівних правах кожного з громадян впливати на публічне життя та в рівній участі у правовстановленні. Не всі конституції містять такий принцип рівної участі в публічному житті. Наприклад, квітнева Конституція відходила від цього принципу, стверджуючи, що правомочність громадянина впливати на публічне життя вимірюватиметься «вартістю зусиль і заслуг заради загального блага», не подаючи при цьому критеріїв оцінки цих зусиль і заслуг. Формами реалізації принципу суверенітету народу є активне та пасивне виборче право, право участі в референдумі та громадянська законодавча ініціатива. Усі ці інститути є в новій Конституції, причому — на відміну від проектів конституції попередніх років — ні

111

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ референдум, ні ініціатива не зв’язані жодними обмеженнями щодо їх предмета. Принцип суверенітету народу ніким не ставився під сумнів і не був предметом спорів ані в Конституційній комісії, ані поза нею. 2. Принцип рівності перед законом знаходить вираження не лише в рівній участі у правовстановленні, а й у рівному ставленні до кожного з боку органів публічної влади та права. Розвитком цього принципу є заборона дискримінації, яка трапляється в конституціях в одній з двох форм: як суха заборона (наприклад, «ніхто не може бути дискримінований у публічному житті з будь-якої причини») або з переліком прикладів причин дискримінації, на які поширюється заборона. Так, наприклад, Пакт про громадянські та політичні права в статті 26 називає расу, колір шкіри, стать, мову, релігію, політичні та інші переконання, національне чи соціальне походження, майновий стан, народження або інші риси соціального статусу. У новій Конституції цей принцип сформульовано у статтях 32-33. Антидискримінаційна формула була предметом кількох дебатів. Перший варіант містив перелік головних причин, з приводу яких не можна дискримінувати, після чого йшли слова «а також з будь-якої іншої причини». У середині 1995 року Конституційна комісія розмістила серед цих причин ще й «сексуальну орієнтацію», що викликало протести з боку Католицької Церкви та численних політичних партій. У результаті на пізнішому етапі Комісія взагалі відмовилася від переліку, залишивши формулу: «Ніхто не може бути дискримінований у політичному, соціальному чи господарському житті з будь-якої причини». Під час засідань Комісії додали ще статтю 33, яка забезпечила рівні права жінок і чоловіків з переліком сфер, у яких ця рівноправність має виявлятися. 3. Принцип децентралізації публічної влади та самоврядування є надзвичайно важливим у країнах, які відходять від моделі централізованої держави, де всі рішення приймалися у владних верхах. Він знаходить вираження у відокремленні державної влади від самоврядної влади, повазі до автономності органів самоврядування, переданні в їх повноваження питань, в які державна адміністрація не повинна втручатися, а також забезпеченні їм можливості отримувати — у вигляді власних доходів чи дотацій з бюджету — відповідні кошти на реалізацію цих завдань. Серед положень, що стосуються самоврядування, важливу роль відіграє право стягувати місцеві податки та право членів самоврядної громади вирішувати свої питання шляхом місцевого референдуму. У новій Конституції повноваження органів самоврядування регулює розділ VII (статті 163—172). Суперечка стосувалася запису в конституції створення самоврядного повіту. За це виступали Унія свободи та СЛД, тому обіцянка створити повіти зберігалася в проекті конституції ще до грудня 1996 року. В останній момент проти цього виступила ПСП, під тиском якої СЛД змінила свою позицію, визнавши, що питання утворення повітів вимагає ще дуже докладних розрахунків, яких доти ніхто не провів. Однак для УС створення повітів було однією з головних умов, за яких ця партія погоджувалася підтримати конституцію. В остаточному підсумку всі погодилися на розв’язання, за яким у Конституції забезпечується децентралізація публічної влади (абз. 1 ст. 15), але при цьому повіти прямо не називаються. Конституція відсилає до майбутнього закону визначення деталей територіального поділу,

112

РОЗДІЛ П’ЯТИЙ

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ?

який має враховувати «соціальні, господарські та культурні зв’язки» і забезпечити «територіальним одиницям здатність виконувати публічні завдання» (абз. 2 ст. 15). В остаточному вигляді це положення було сформульовано 2 квітня під час голосування щодо поправок до Конституції, поданих президентом. 4. Самоврядування пов’язане з ширшою проблемою відносин між державою та суспільством і гарантій автономності суспільства та його захисту від надмірного втручання держави. Комунізм у теорії стирав усі межі між суспільством і державою, а на практиці підпорядковував суспільство державі. Тому відокремити їх одне від одного — це одне з основних завдань (поряд з відбудовою соціальних зв’язків, які б не контролювалися державою) суспільно-політичної трансформації, а також одне з найважливіших завдань Конституції. Під час роботи над Конституцією щодо цього питання між собою боролися три погляди. За одним із них, держава мала право на далекосяжне втручання та захист державного сектора в економіці. У дискусіях таку позицію займали насамперед члени ПСП, а також Унії праці. Ліберальну позицію, яка вважає правилом заборону втручання держави в соціальне та господарське життя і необхідність щоразу обґрунтовувати таке втручання, лише один раз запропонував у Комісії Єжи Цємнєвський з УС. Після відхилення ліберальної формули дедалі більшого розуміння почав отримувати принцип допоміжності, який ще називають принципом субсидіарності і який походить з християнської суспільної думки. Згідно з цим принципом, суспільство має пріоритет перед державою у вирішенні своїх проблем. Держава повинна лише допомагати суспільству, беручись за такі завдання, розв’язання яких перевищує можливості суспільства та громад, які в ньому спонтанно з’являються. Принцип допоміжності також узгоджується з децентралізацією та самоврядуванням, вказуючи, що органи державної влади та самоврядні органи вищого рівня можуть братися тільки за такі завдання, які перевищують можливості громад нижчого рівня. Загалом, це означає, що повноваженнями в питаннях суспільного життя наділено недержавні громадські організації та органи місцевого самоврядування, які діють у місцевих громадах. Якщо вони не можуть розв’язати якесь важливе завдання, за нього мають братися органи самоврядування вищого рівня або незалежні організації, що діють у масштабах усієї країни. І вже на самому кінці за суспільні завдання має братися держава, також починаючи від органів влади нижчого рівня і доходячи в разі необхідності до центрального рівня. Ясна річ, це стосується вирішування соціальних та економічних проблем, а не функцій держави, пов’язаних з її правомочностями та владними обов’язками. Таким чином, принцип допоміжності не стосується таких завдань держави, як встановлення і контроль за дотриманням права, оборона держави чи обов’язок забезпечувати безпеку громадян. Принцип субсидіарності кілька разів згадували під час роботи над конституцією, але його було важко записати у формі конкретної норми. Врешті-решт він знайшов місце у ст. 163 й абз. 3 ст. 164, що стосуються повноважень місцевого самоврядування, а також у преамбулі у вигляді формулювання: «встановлюємо Конституцію Республіки Польща як основний закон для держави, що ґрунтується на пошані до свободи та справедливості, взаємодії влад, соціальному діалозі та на принципі допоміжності, який зміцнює правомочності громадян та їхніх громад».

113

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ Ця формула преамбули була результатом компромісу всередині Конституційної комісії. Під зовнішнім тиском, особливо з боку вимог «Солідарності», яким симпатизували багато депутатів, у Національній Асамблеї проект Конституції було доповнено статтею 20, яка віддавала приватному сектору пріоритет в економіці. («Суспільна ринкова економіка, що спирається на свободу господарської діяльності, приватну власність, а також солідарність, діалог та співпрацю соціальних партнерів є основою економічного ладу Республіки Польща».) Це положення потенційно може захищати автономність ринкової економіки стосовно держави. Автономності суспільства служить низка інших положень Конституції, а особливо її основоположних принципів, уміщених у розділі I під назвою «Республіка». До них належать свобода створення й діяльності політичних партій (ст. 11) та інститутів незалежного від держави т. зв. громадянського суспільства, тобто «професійних спілок, суспільнопрофесійних організацій сільськогосподарських працівників, об’єднань, громадянських рухів, інших добровільних асоціацій та фондів» (ст. 12). Для зовнішнього проявлення громадської думки служить свобода преси та інших засобів масової інформації, так само названа серед основоположних принципів (ст. 14). Ці положення не ставилися під сумнів, але під впливом тиску ззовні було додано статтю 13, що забороняє існування партій та організацій, які посилаються, зокрема, на «тоталітарні методи та практики діяльності нацизму, фашизму та комунізму». Автономності суспільства стосується врегулювання відносин між церквами та державою. З одного боку, це охоплює гарантії незалежності церков від державної влади, а з іншого — гарантію, що держава у своїй діяльності не керуватиметься приписами будь-якої релігії. Як ми знаємо, це питання було предметом однієї з трьох найважливіших суперечок навколо конституції. 5. Ця суперечка з часом розрослася й охопила ширшу проблематику, що стосується національної та державної ідентичності, традиції та пошани до неї, а також історичної безперервності держави. Ці проблеми також знаходяться на стикові суспільства та держави. Конституції врегульовують цю проблематику в преамбулах та серед основоположних принципів. Подробиці цих урегулювань та пов’язаних із ними суперечок були досить детально описані вище. Варто тільки згадати, що більшість суперечок щодо ідентичності знайшли компромісне розв’язання в остаточно прийнятій версії урочистого Вступу до Конституції. Він охоплює поняття громадянської нації, містить посилання на Бога як джерело цінностей, визнаючи водночас інші джерела цих самих цінностей у випадку невіруючих людей, звертається до християнської спадщини Польщі та державних традицій, пов’язує польських громадян із закордонною польською діаспорою, згадує досвід часів беззаконня та державного насилля, а також покладає на Націю — творця Конституції — відповідальність перед Богом або власним сумлінням. Досить плутана формула вступу старається вмістити все, що об’єднує поляків, і робить це в такий спосіб, щоб жоден громадянин Польщі не почував себе виключеним з поняття нації. Щоб кожен міг ототожнити себе з Конституцією як своєю співвласністю. 6. Ще одна важлива проблема будь-якої конституції — визначення правомочностей держави та її органів, а також такий спосіб організації влади, щоб органи держави могли виконувати свої завдання. Конституція повинна забезпечити, що парламент буде

114

РОЗДІЛ П’ЯТИЙ

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ?

спроможний встановлювати закони, формувати та контролювати уряд та ухвалювати державний бюджет. Вона має дати уряду можливість ефективно виконувати рішення Сейму та реалізувати економічні та соціальні цілі. Вона має зробити так, щоб уряд був відповідальним перед Сеймом і суспільством, і разом з тим щоб він був захищений, з одного боку, від раптового коливання суспільних настроїв, а з другого — від надто легкого його розпуску Сеймом. Своєю чергою, Сейм та уряд повинні мати можливість реалізувати свої плани; з цією метою парламент має бути захищений від надто легкого розпуску до закінчення його каденції. Прем’єр та уряд повинні здійснювати контроль над публічною адміністрацією, яка, однак, не може бути цілком незалежною від політиків, а публічні службовці не повинні змінюватися після кожних парламентських виборів. Конституція, поза сумнівом, краще виконує ці вимоги, ніж наразі чинна «мала» Конституція. Послідовно проведений конструктивний вотум недовіри й ліквідація можливості розпустити уряд без формування нового — як це було у випадку уряду Ганни Сухоцької — захищають уряд від раптової зміни настроїв, обурення депутатів або шантажу з боку маленької партійки, яка входить до складу правлячої коаліції. Обмеження випадків скорочення каденції Сейму лише неможливістю виконання двох основних завдань Сейму в парламентсько-кабінетній системі, тобто формування уряду й ухвалення бюджету, дозволяє сеймовій більшості та уряду виконувати керівну роль. Попри відсутність можливості видавати декрети із силою закону, уряд має можливості отримувати необхідне йому законодавство через процедуру невідкладних законів. Врешті-решт, чітке визначення ролі прем’єра та впровадження поняття корпусу цивільної служби наближає нас до професіоналізації та деполітизації публічної служби. Звичайно, характер цієї служби залежатиме не від самої конституційної норми, а від її реалізації. 7. Конституція також повинна передбачати принципи поділу влади, щоб державні органи, зберігаючи спроможність виконувати свої завдання, водночас могли стримувати можливі посягання будь-якого з них на захоплення надмірної влади. Дотеперішнє правове становище робило наголос на елементі стримування, часто до такого ступеня, що окремі органи влади втрачали можливість виконувати свої завдання, а країну розривали кризи навколо повноважень, особливо в питанні призначення та усунення державних службовців. Нова Конституція чіткіше окреслює повноваження і зменшує поле для потенційних конфліктів, головним чином завдяки скороченню нечітко прописаних повноважень президента в персональних питаннях. Вона чітко визначає становище президента як голови держави з досить значними повноваженнями та прем’єра як керівника уряду. Однак президент може впливати на законодавство через законодавчу ініціативу та вето, послаблення якого не дає йому надто легко паралізувати роботу Сейму. Сенат залишається як палата розсудливості та роздумів, але він не отримав величезних повноважень, які пропонувалися у профспілковому проекті. Конституція гарантує, що влада кожного державного органу буде обмежена, жоден із них не зможе взяти собі всю владу, а неминучі між політиками конфлікти через владу будуть якнайменш деструктивними. Крім того, державні службовці, маючи можливість виконувати свої завдання, відповідатимуть за свої дії — причому не лише перед своїм керівництвом, а й перед громадянами, які зможуть судовим шляхом домагатися

115

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ відшкодування шкоди, завданої їм діями чиновників. 8. Для захисту людей від держави та чиновників служить розділ II Конституції, який містить каталог прав і свобод людини та громадянина. Він відповідає стандартам, визнаним міжнародними правами людини, а деякі права, як-от право на інформацію (ст. 61) та обмеження на отримання публічною владою інформації про людей (ст. 51), знаходять кращий захист, ніж у міжнародних стандартах. Користування конституційними правами може бути обмежене тільки законом і тільки з міркувань захисту кількох вищих цінностей, названих в абз. 3 ст. 31 Конституції. Це означає, що не можна буде обмежити права чи можливість користування правами розпорядженням уряду чи міністра або внутрішнім наказом чи циркуляром. З цієї точки зору, величезне значення для прав і свобод громадян мають також положення розділу III Конституції, що стосуються джерел права. Вони, зокрема, передбачають, що ухвали Ради Міністрів та розпорядження прем’єра та міністрів мають внутрішній характер, є обов’язковими тільки для підпорядкованих ним службовців і не можуть бути основою для рішень стосовно громадян, юридичних осіб та інших суб’єктів (ст. 93), а органи, уповноважені видавати розпорядження, не можуть передати свої (і так обмежені) правомочності іншому органу (ст. 92). Усе це означає, що обов’язки, а також податки та збори (ст. 217) можна накладати на громадян виключно законами, а розпорядження, накази, циркуляри та інші акти внутрішнього права не можуть породжувати таких обов’язків. Говорячи про права та свободи, варто пам’ятати, що Конституція, регулюючи відносини між громадянами та державою, не поширюється на суспільні, міжлюдські, сімейні відносини або явища зі сфери моральності. Ці питання регулюються іншими правовими нормами, законами та кодексами, а також моральними та звичаєвими нормами. Єдиним винятком є особливий захист прав дитини (ст. 72). Аналогія між громадянином, беззахисним перед державним примусом, та дитиною, беззахисною перед насиллям з боку світу дорослих, цілком обґрунтовує цей виняток. Конституція також підтверджує принцип свободи громадян та обмежених правомочностей державних органів. Так, статтею 7 встановлено, що органи публічної влади діють на підставі та в межах права. Це означає, що жоден орган влади не може робити, що захоче, а громадянин завжди може домагатися, щоб йому навели правову підставу, на якій орган влади вчиняє ті чи інші дії. Своєю чергою, стаття 31 надає гарантії свободи громадян. Вони можуть, не запитуючи, робити все, що не заборонено правом, і ніхто не може змушувати їх до чогось, чого право, тобто, в розумінні згаданих положень про джерела права, — закон, їм не наказує. Це означає обернення практики комуністичних часів, коли влада могла робити все, а громадяни — тільки те, на що вони отримали дозвіл від влади. 9. Найважливішим з точки зору становища громадянина в державі елементом будьякої конституції є положення на тему засобів захисту прав і свобод. Конституції існують навіть у диктатурах. Вони також часто містять багато прав і свобод. Однак ці права залишаються порожніми деклараціями, якщо конституція не озброює людей засобами відстоювання своїх прав. Саме так було у так званому соціалістичному конституціоналізмі. Нова Конституція містить широкий набір засобів захисту прав. На їх чолі стоїть положення

116

РОЗДІЛ П’ЯТИЙ

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ?

абз. 2 ст. 8, яке говорить, що положення Конституції мають пряму дію. Статті 77—80 містять право на відшкодування у разі порушення прав і свобод, право на судовий захист і на апеляцію на рішення, право на звернення до Речника громадянських прав і передусім — право на конституційну скаргу. Гарантією права на суд, своєю чергою, є принцип незалежності суддів та чітке визначення, що судді підкорюються не лише законам, як було досі, а й Конституції (абз. 1 ст. 178). Притому вони підкорюються тільки Конституції та законам — і нічому та нікому іншому. Запровадження судової скарги та конституційної скарги означає відхід від патерналістської моделі захисту прав — тільки за посередництвом речника громадянських прав. Інститут речника залишається в Конституції і може виконувати незамінну роль, особливо під час представлення прав слабких людей, які не можуть самі захиститися від кривди та зловживань влади. Однак кожна людина матиме можливість безпосередньо протистояти державі та службовцям не як підданий, а як рівний рівному. 10. Важливим питанням у будь-якій конституції є спосіб запису соціальних прав, принципів соціальної політики та соціальних та економічних завдань держави. З цим пов’язана можлива конституційна обіцянка особливого захисту певних осіб і груп, таких як матері, діти чи певні професійні групи. У цій сфері важливо зберегти поміркованість між конституційними обмеженнями влади та цілями, які можуть і повинні бути реалізовані в рамках політичного процесу. Особливо ж в умовах демократії можна припустити, що суспільство вмітиме розумно поділити суспільні ресурси. Отже, конституція не повинна містити обіцянок, які неможливо виконати. Проте, з іншого боку, досвід старших демократій вчить, що демократична більшість може бути нечутливою до долі слабших меншостей, у тому числі бідних, хворих, старих або немічних людей. Ця загроза є обґрунтуванням запису в конституції основних соціальних прав. При цьому варто пам’ятати, що такі захищені конституційні права мають обмежуватися забезпеченням кожному елементарного почуття соціальної безпеки, але не можуть породжувати претензії на добробут рівність або інші соціальні послуги. Такі послуги понад мінімум безпеки мають залишитися предметом поділу коштів, що відбувається під час щорічного складання бюджету. Конституція виявляє саме такий реалістичний підхід до соціальних питань. Записуючи їх як завдання органів публічної влади, вона надає судовий захист основним правам на соціальну безпеку, водночас залишаючи — в силу статті 81 — решту соціальних послуг, що випливають з реалізації соціальної ролі держави, демократичним рішенням законодавця. Конституція також бере під особливий захист сім’ю та материнство (ст. 71 і 18), подружжя та батьківство (ст. 18), дітей (ст. 72), ветеранів (ст. 19) та сімейні сільські господарства (ст. 23). За винятком останнього випадку, особливою опікою держави оточені ті, чия здатність самостійно взяти свою долю у власні руки обмежена. Додатковою гарантією соціальної безпеки є те, що у ст. 2 Конституції було залишено — попри спротиви з боку лібералів — принцип соціальної справедливості як мети Республіки. Цей принцип від 1989 року був основою дуже численних втручань речника громадянських прав і рішень Конституційного трибуналу. Із завданнями держави та з відношенням між демократичним прийняттям рішень та

117

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ конституційними обмеженнями цього процесу пов’язані також межі, в яких конституція втручається в питання економіки та фінансів. Нова Конституція виходить поза самі лише інституційні умови для незалежності Національного польського банку: до неї додано теоретично дискусійне визначення верхньої межі державного боргу в розмірі трьох п’ятих розміру річного валового національного продукту (абз. 5 ст. 216). Це здається виправданим з огляду на небезпеку збільшення державного боргу з політичних міркувань; у передвиборний період існує сильна спокуса для правлячої партії «купувати» голоси виборців підвищенням виплат або дотаціями та субсидіями, які фінансуються з державного боргу. Крім того, це положення може врівноважити допущений у Конституції значний економічний та соціальний інтервенціонізм. 11. Конституція як найвищий закон повинна мати особливий захист. Цьому служить низка положень, у тому числі передусім існування судового контролю за конституційністю законів, особлива процедура зміни конституції, чіткі критерії та процедура запровадження надзвичайних станів, а також обмеження можливості зупинити дію конституційних прав за таких станів. Цьому служить сформульований у ст. 2 принцип демократичної правової держави, а також те, що у ст. 8 Конституцію визнано найвищим законом Республіки, разом з уже згаданим принципом її безпосереднього застосування, в тому числі судами. Як ми знаємо, конституційна скарга є загальнодоступним засобом захисту конституції. Не менш важливим положенням Конституції є те, що й ухвали та накази, тобто акти внутрішнього права, також підлягають контролю на відповідність загальнообов’язковому праву (абз. 3 ст. 93 та п. 3 ст. 188). Критична конституційна проблема — надзвичайні стани в державі, під час яких конституційні права перестають охоронятися. Можна навіть сказати, що тестом конституціоналізму є те, хто, коли, з якої причини, в результаті якої процедури та в яких межах може зупинити застосування конституції у надзвичайній ситуації. Річ у тім, щоб запровадження надзвичайних станів та обмеження прав і свобод за цих станів не відбувалося свавільно, на власний розсуд органів, наділених владою зупиняти дію конституції. Нова Конституція надзвичайно детально визначає (у ст. 228—234) процедури, в рамках яких можна запровадити надзвичайні стани, та які наслідки вони створюють. Вона заявляє, що навіть під час воєнного та надзвичайного стану не можна обмежити права, які захищають гідність людини, право на громадянство, захист життя, гуманне поводження, конституційні принципи кримінальної відповідальності, право на суд, захист особистих немайнових прав, свободу совісті та релігії, право на петиції та права сім’ї та дитини. У разі запровадження стану стихійного лиха держава може обмежити ще менше прав і свобод — вони перелічені в абз. 2 ст. 233. Це означає, що навіть за надзвичайних станів громадяни можуть почувати себе у відносній безпеці, не будучи залишені на свавільну владу держави та її службовців. Врешті-решт, останній засіб захисту конституції — це протидія надто легким її змінам. Якась можливість змінити конституцію повинна існувати, оскільки, як стверджував Томас Джефферсон, ті, хто живуть зараз, не повинні нав’язувати своєї волі нащадкам; він пропонував автоматично переглядати конституцію кожні 20 років. Але не менш важливим є захист конституції від змін поточного політичного розкладу, бо чи не в кожного політика

118

РОЗДІЛ П’ЯТИЙ

ЯКА КОНСТИТУЦІЯ?

буває спокуса змінити правила гри на такі, що забезпечать йому більше влади на довший строк. Крім того, конституція поділяє владу між окремими державними органами, тому її зміна не повинна залежати від самої лише парламентської більшості. З цією метою в багатьох країнах, особливо федеральних, процес зміни конституції виходить поза парламент. В інших країнах зміна конституції вимагає кількох голосувань у парламенті або в кожній з палат окремо. Буває також, що зміни до конституції слід виносити на референдум. Нова Конституція в статті 235 прийняла середній ступінь захисту від змін. Їх може бути внесено більшістю у 2/3 голосів депутатів, після чого протягом 60 днів їх має підтвердити проста більшість Сенату, причому Сенат не має права вносити свої зміни до сеймових поправок. Проект зміни до конституції мають право внести не менш ніж 1/5 депутатів від конституційної кількості депутатів, Сенат або президент. Це означає, що процес зміни конституції не може бути започаткований шляхом громадянської законодавчої ініціативи. Конституція надає особливий захист основоположним принципам, правам і свободам, а також самим положенням про зміну конституції. Вона висуває вимогу, що між першим читанням та ухваленням таких змін Сеймом має минути 60 днів. Крім того, вона дає 1/5 депутатів, Сенату та президентові право винести ухвалену Сеймом зміну до розділів I, II або XII Конституції на загальне голосування на затверджувальному референдумі. Це означає, що громадянські права та свободи краще захищені від їх зміни парламентом, ніж решта конституції. У цьому також реалізується принцип конституціоналізму. 12. Конституція обмежує державу, але водночас вона дає можливість розглядати державу як спільне благо всіх громадян. Держава, поза сумнівом, є таким благом, і перед нею стоять великі завдання. На жаль, історичний досвід свідчить, що необмежена держава рано чи пізно втрачає здатність виконувати свої завдання й охороняти спільне благо і починає захищати інтереси людей при владі. З часом така держава слабшає, навіть якщо дедалі частіше вдається до своєї сили. Адже держава може бути сильною не апаратом примусу та насилля, а силою її підтримки громадянами. А громадяни можуть підтримувати державу тоді, коли перестають її боятися і коли мають відчуття, що держава їм служить, а не використовує їх для своїх цілей. Нова Конституція містить достатню кількість запобіжних механізмів від зловживання владою, а передусім засобів захисту у разі таких зловживань, щоб ми могли не боятися держави, водночас відчуваючи повагу до неї як до охоронця порядку, безпеки та спільного блага.

Закінчення

119

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ

120

ЗАКІНЧЕННЯ

ЧИ

ТВОЯ

КОНСТИТУЦІЯ?

ЧИ ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ? Ухвалена 2 квітня 1997 року Національною Асамблеєю Конституція Республіки Польща, поза сумнівом, не позбавлена вад. Як не раз підкреслювалося, вона дещо багатослівна, у ній трапляються повтори, залишилися не дуже зв’язні елементи з різних варіантів, які опрацьовувалися один за одним. Можна також вважати, що в ній немає кількох важливих інститутів державного ладу, якот право уряду видавати декрети або негайне набрання законної сили всіма постановами Конституційного трибуналу. Судді цього суду вважають недоліком Конституції те, що їх позбавили права давати загальнообов’язкове тлумачення права. Але, своєю чергою, в очах суддів Верховного суду це є перевагою Конституції. Те ж саме має місце у випадку багатьох інших інститутів і розв’язань, які будуть подобатися одним і викличуть спротив інших; зрештою, найчастіше ці оцінки залежатимуть від того, як положення Конституції захищають інтереси того, хто дає їй оцінку. Адже жодна конституція не задовольняє всіх, особливо акторів на владній сцені. Однак найважливішим є те, що конституція дає суспільству, пересічному громадянину, який на щодень не є учасником політичної боротьби, а її спостерігачем, часто — об’єктом, часом — жертвою. Представлена народу на затвердження на референдумі Конституція добре дбає про інтереси громадян. Вона це робить краще, ніж представлений як альтернативний проект «Солідарності», бо реалістичніше захищає громадянські права, а крім того, дає кожному можливість скористатися конституційною скаргою. Я написав «представлений як альтернативний», і зробив це цілком свідомо. Профспілковий проект не є і не міг бути альтернативою для Конституції, ухваленої Національною Асамблеєю. Я вірю, що в цій книзі надав досить багато обґрунтувань такої позиції, а також зумів показати, що профспілковий проект був передусім інструментом у руках ВАС, РВП та правих для реалізації політичних інтересів лідерів цих угруповань. Тому нагадаю лише, що згідно з прийнятими правилами гри на референдум виноситься Конституція, а не її проект. Конституція, прийнята демократично вибраною Національною Асамблеєю, підготована за процедурою, яка дає всім суспільним силам надзвичайно сильний вплив на її зміст. Нагадаю також, що якби серйозно ставитися до вимог «Солідарності», то

121

ТВОЯ КОНСТИТУЦІЯ на референдум слід би було винести сім проектів, поданих до Національної Асамблеї, відклавши вбік текст, опрацьований Асамблеєю на їх основі. Тим не менш, важко дивуватися питанню: «Чому в нас не має бути вибору? Чому на референдумі ми маємо висловитися за один-єдиний проект, як в якому-небудь плебісциті, а не зробити по-справжньому значущий вибір?». Це питання зрозуміле, але на нього є тільки одна відповідь. Так от, референдум — це не вибори, ці два механізми не можна плутати один з одним. Якщо на виборах вибирають між кандидатами на публічні посади, партіями та програмами, то мета конституційного референдуму не в тому, щоби визначити зміст конституції, а щоб її легітимізувати. Тому-то ще ніде на світі не було референдуму, який би затверджував конституцію і на якому разом з тим було представлено на вибір більш ніж один проект. Конституція — це свого роду суспільний договір, який можна прирівняти з укладенням шлюбу. Приймаючи конституцію, суспільство та влада домовляються, як під час шлюбу, які принципи співжиття вони приймуть і чого не будуть робити. Однак ніхто не стає на рушник з двома проектами подружнього акта. Кожен доручає підготовку такого акта авторитету, якому довіряє, читає цей акт, а потім або підписує його, або ні. Конституцію повинен підготувати орган, який має найвищий суспільний авторитет в очах усіх. Це не може бути одна партія, одна група інтересів, одна професійна спілка, бо така організація має свої власні інтереси, не такі, як решта суспільства. У демократії рівнодійну цих інтересів дають вибори. На них спирається авторитет тих, хто готує договір. Референдум дає можливість оцінити результати праці, вкладеної цим авторитетом від нашого імені та з нашою участю. Саме тому наш вибір обмежено тим, щоби прийняти або відхилити результат цієї праці. І лише якщо Народ його відхилить, доведеться розпочати роботу над новим проектом, як це зробили французи в 1946 році. Проте варто усвідомлювати, що якщо цю Конституцію буде відхилено, то нової, мабуть, не буде ще багато років. Адже важко собі уявити, щоб будь-яка ідейна опція здобула дві третини голосів у майбутньому парламенті. Тому треба відповісти собі на запитання, що краще — ця Конституція чи продовження нинішнього стану тимчасової конституції. Я вірю, що в цій книзі міститься однозначна відповідь на це запитання. Ухвалена 2 квітня Конституція не тільки краща від того, що ми маємо (а радше — чого ми не маємо) зараз. Вона дає почуття правової та соціальної безпеки мешканцям Польщі, шанує нашу гідність, будує непоганий механізм влади та захищає нас усіх від диктатури, а також від руйнівних конфліктів у владних верхах. Вона забезпечує захист від зловживання владою та безумства політиків — байдуже, правих чи лівих. Але ця Конституція дає більше, ніж тільки захист від влади. Вона дає кожному з нас можливість вирішувати власну долю, робить нас незалежними від механізмів, які можуть зруйнувати життя будь-якої людини, позбавити її спокою, підкорити людям влади та апарату безпеки. Підтверджуючи і конкретизуючи права громадян, Конституція дає нам почуття політичної та правової безпеки. Адже вперше в нашій історії проводяться чіткі межі між владними повноваженнями держави та сферою свобод громадян. Завдяки Конституції кожен знатиме, що можна робити, а що ні. Так само він знатиме, що дозволено, а що не дозволено владі. Завдяки цьому може зникнути сіра смуга невпевненості щодо повноважень

122

ЗАКІНЧЕННЯ

ЧИ

ТВОЯ

КОНСТИТУЦІЯ?

влади, страху перед чиновником та поліцейським. А між тим здебільшого саме на цій невпевненості, а не на насильстві, ґрунтувалися в комуністичні часи зневаги до людини корупція, змушування до покірності, шантаж та схиляння до співпраці. Саме в цій сірій смузі невпевненості функціонувала злочинна система. Влада, особливо у гміні, у малому містечку чи в міському районі, вирішувала, що людині можна, а чого не можна, страхаючи примарою додаткового податку, арешту чи інших санкцій, а громадянин, не знаючи, що йому можна, а що не можна, для чистого спокою волів підкорятися цій владі. Звертаючись за видачею паспорта, дозволу на господарську діяльність чи будь-чого іншого, він не міг сказати, що йому це всього-на-всього належиться, і часто не міг відмовити, коли його схиляли до лояльності та співпраці. Завдяки Конституції та передбаченим у ній засобам захисту прав і свобод громадянин зможе захищатися від посягань влади не лише на його свободу, а й на його совість. Конституція буде засобом захисту лише тоді, коли стане інструментом, який застосовуватиметься у повсякденному житті. Завдяки їй ми зможемо не надавати такої великої ваги багатовіковій культурі безкомпромісності, непохитності та осуду, яка вже стала нас трохи обтяжувати, а посилити роль віддаленої від нашого досвіду правової культури — культури компромісів та пошуку розв’язань, взаємодії та терпимості до інших, навіть якщо вони не вірять у те саме, що й ми, культури правил, які дозволяють людям жити разом, а не лише принципів, які поділяють. Цю культуру ми не створимо за одним махом. Але ухвалення нової Конституції відкриє перед нами шлях до її побудови. Адже ми матимемо не набір символів та порожніх декларацій, а інструмент, за допомогою якого зможемо розв’язувати наші проблеми. Ми зможемо організовуватися для захисту прав та громадського інтересу, для зміни приписів, які нас утискують, правовим шляхом, і для того, щоб змушувати чиновників поважати громадян. Отже, Конституція дає кожному з нас шанс взяти наші справи у власні руки. Але для того, щоб скористатися цим шансом, ми все-таки спершу повинні Конституцію прийняти.

123