Посібник для слухача до курсу «Аналіз політики» by Міжнародний фонд "Відродження"

Міжнародний центр перспективних досліджень

Бега Андрій Гнат Володимир Сафін Олександр

Посібник для слухача до курсу «Аналіз політики»

Київ 2007 1

Міжнародний центр перспективних досліджень

Зміст ВСТУП ..........................................................................................................................................3 МОДУЛЬ №1 «АНАЛІЗ ПОЛІТИКИ: ВИЗНАЧЕННЯ, ПОНЯТТЯ ТА ЕТАПИ»......................................5 Теоретичний матеріал до модуля №1.................................................................................5 Вправа 1.1. Групова дискусія «Документи, що супроводжують аналіз політики» .....16 Вправа 1.2 Мозковий штурм «Аналіз політики в Україні» .............................................16 Рекомендовані джерела......................................................................................................16 МОДУЛЬ № 2 «ВИЗНАЧЕННЯ ТА СТРУКТУРУВАННЯ ПРОБЛЕМ ПОЛІТИКИ»...............................18 Теоретичний матеріал до модуля №2...............................................................................18 Ситуативне дослідження 2.1. «Безпека на автомобільному транспорті» .................25 Вправа 2.1. Ієрархічний аналіз проблеми державної політики.......................................26 Вправа 2.2. Аналіз впливів зовнішніх факторів на проблему державної політики.......26 Вправа 2.3 Аналіз позицій зацікавлених сторін ................................................................27 Вправа 2.4 Аналіз зв’язків у державній політиці .............................................................28 Рекомендовані джерела......................................................................................................28 МОДУЛЬ № 3 «ВИЗНАЧЕННЯ ТА ОЦІНКА АЛЬТЕРНАТИВ ПОЛІТИКИ» ........................................30 Теоретичний матеріал до модуля №3...............................................................................30 Вправа 3.1. Дискусія на тему: «Розробка альтернатив політики»...............................35 Вправа 3.2. Аналіз можливих наслідків варіантів політики ...........................................36 Вправа 3.3. Аналіз реакції зацікавлених сторін на пропоновані альтернативи ...........37 Рекомендовані джерела......................................................................................................37 МОДУЛЬ № 4 «МОНІТОРИНГ ТА ОЦІНЮВАННЯ ПОЛІТИКИ» ......................................................39 Теоретичний матеріал до модуля №4...............................................................................39 Вправа 4.1. Побудова логіко-структурної моделі політики ...........................................47 Вправа 4.2. Визначення критеріїв та показників для оцінки програми .........................47 Рекомендовані джерела......................................................................................................48 МОДУЛЬ № 5 «ПІДГОТОВКА ТА ПРЕЗЕНТАЦІЯ РЕЗУЛЬТАТІВ АНАЛІЗУ ПОЛІТИКИ» ...................49 Теоретичний матеріал до модуля №5...............................................................................49 Вправа 5.1 Мозковий штурм «Ефективна презентація результатів аналізу політики» ...............................................................................................................................................54 Вправа 5.2. Критичний аналіз документа з аналізу політики........................................54 Рекомендовані джерела......................................................................................................55

Міжнародний центр перспективних досліджень

Вступ На кого розрахований посібник: Державні службовці II-V категорій центральних органів виконавчої влади та державні службовці II-VІ категорій місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Мета курсу: Покращення управлінських вмінь та навичок державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування з проведення аналізу політики. Цілі курсу: !

познайомити учасників з теорією аналізу політики,

показати необхідність використання методів та інструментів аналізу політики в процесі підготовки державних рішень,

відпрацювати використання методів та інструментів аналізу політики,

розвинути особисті здібності державних службовців щодо планування та використання методів та інструментів аналізу політики,

сформувати готовність державних службовців до впровадження процедур та інструментів аналізу політики в їх повсякденну діяльність.

Завдання курсу: Після курсу учасники будуть знати: !

базові поняття, інструменти та методи аналізу політики,

в яких ситуаціях застосовуються які методи та інструменти аналізу політики,

основні етапи процесу вироблення державної політики та аналізу політики

типові документи з аналізу політики

застосовувати методи та інструменти аналізу політики у своїй практичній діяльності,

готувати рекомендації за стандартами та форматами документів з аналізу політики.

методами аналізу проблем державної політики,

методами розробки та вибору альтернатив державної політики,

способами ефективної презентації результатів аналізу політики,

методами моніторингу наслідків та оцінки дієвості політики.

вміти:

володіти:

Міжнародний центр перспективних досліджень Стисла довідка про розробників та консультантів: Андрій Бега, координатор проектів, старший аналітик з державного врядування Міжнародного центру перспективних досліджень. Володимир Гнат, директор Департаменту державного врядування Міжнародного центру перспективних досліджень. Олександр Сафін, старший аналітик з державного врядування Міжнародного центру перспективних досліджень, д. психол. н., професор.

Як користуватись посібником? Цей посібник є складовою частиною тренінгового курсу «Аналіз політики», який викладається державним службовцям центральних та місцевих органів виконавчої влади та посадовим особам органів місцевого самоврядування. Посібник може бути використаний учасниками тренінгу як матеріал для поглибленого вивчення дисципліни «Аналіз політики» разом з матеріалами тренінгу. Посібник складається з п’яти модулів, кожний з яких містить: !

теоретичний матеріал,

вправи або ситуативні дослідження,

список рекомендованих джерел.

Кожний модуль містить теоретичну складову в обсязі достатньому для розуміння основних положень теми модуля та виконання вправ та ситуативних досліджень. Для більш глибшого вивчення матеріалу слід скористатись джерелами наведеними в кінці кожного модуля. Виконання вправ та ситуативних досліджень дозволить читачеві розвинути практичні навички з використання знань, отриманих під час прочитання теоретичного матеріалу, та оцінити рівень їх розуміння та закріплення. Цей посібник є більшою мірою ознайомлювальним виданням з питань «Аналізу політики», для професійного оволодіння методами та інструментами аналізу політики потрібно прослухати повний академічний курс навчальної дисципліни «Аналіз державної політики в Україні», який викладається в українських вищих навчальних закладах (напр., Національній академії державного управління при Президентові України та Національному університеті «Києво-Могилянська академія»).

Міжнародний центр перспективних досліджень

Модуль №1 «Аналіз політики: визначення, поняття та етапи» Короткий опис модуля:

Цикл вироблення та впровадження державної політики. Відмінності між державною політикою та політичною діяльністю. Основні етапи процесу аналізу політики. Класифікація підходів до аналізу політики. Форми аналізу політики. Відмінність аналізу політики від споріднених видів діяльності. Типи документів в аналізі політики в зарубіжних країнах. Документи з аналізу політики, унормовані в Україні.

Цілі та завдання Дати та обґрунтувати визначення «аналіз політики». модуля: Розкрити етапи вироблення та впровадження державної політики. Розкрити етапи аналізу політики та їх взаємозв'язок з етапами вироблення та впровадження державної політики. Дати класифікацію підходів до аналізу політики. Пояснити відмінності аналізу політики від споріднених видів діяльності. Розкрити типи документів в аналізі політики, що використовуються в Україні та зарубіжних країнах.

Теоретичний матеріал до модуля №1. 1.1. Визначення «аналіз політики» Оскільки аналіз державної політики (англ. «рublic policy analysis») є новою для України сферою професійної діяльності питання усталення термінології в цій галузі спричинюють багато дискусій. В українській науковій термінології існує плутанина навколо вживання терміна "політика", бо слово "політика" відповідає двом різним поняттям, для яких в інших мовах, зокрема, англійській, використовуються різні слова («роlicy» та «politics»). Типовими прикладами визначень цих двох понять є такі: Політика («politics») - це «сфера взаємовідносин різних соціальних груп та індивідів з приводу використання інститутів публічної влади задля реалізації своїх суспільно значущих інтересів і потреб». Політику в цьому розумінні вивчають і аналізують переважно політологи. Політика («роlісу») взагалі - це план, курс дій або «напрям дій, прийнятний і отримуваний владою, керівником, політичною партією тощо». Саме в такому розумінні вживається слово "політика ", коли кажуть про державну політику та про її напрямки (зовнішня, внутрішня, економічна, соціальна), саме політика як курс дій є предметом аналізу політики. Аналізом політики як «роlісу» мають займатися передусім державні управлінці, економісти, юристи, політологи, а також власне фахівці з аналізу державної політики. Близькими за змістом термінами (але аж ніяк не синонімами) можна вважати слова «програма» та «стратегія» [8 ;С.9]. Невірно, коли аналіз політики асоціюється з процедурами аналізу (або економічного аналізу), що передбачають насамперед аналітичний розгляд того, що вже фактично відбулося або виконано. Тоді як у даному випадку аналіз - це комплекс аналітичних процедур, спрямований передусім на пораду щодо майбутніх дій.

Міжнародний центр перспективних досліджень Аарон Вілдавскі визначив аналіз політики як діяльність, «для якої не може бути фіксованої програми; синонімічною до аналізу політики є творчість, яка може стимулюватися теорією та загострюватися практикою; її можна вивчати, але навчити цьому не можна». Д. Веймер і Е. Вайнінг визначають аналіз політики як «пораду щодо державних рішень, орієнтовану на клієнта й базовану на суспільних цінностях». В. Вільямс розглядає його як «спосіб синтезу інформації разом з результатами досліджень з метою створення підґрунтя для рішень щодо державної політики (з’ясування можливих альтернатив) і визначення майбутніх потреб в інформації, що стосується політики». В. Дан вважає аналіз політики «діяльністю з накопичення знань про процес розробки політики і для нього» [12;С.26]. Беручи до уваги ці та інші визначення, можна застосувати більш загальне та універсальне визначення: Аналіз державної політики - комплекс процедур, що стосуються ви роблення рекомендацій (порад) органам влади щодо найкращого з-поміж можливих курсу дій державну політику загалом та її окремі складники, а також питань оцінювання, моніторингу результатів і наслідків виконання державних рішень задля покращення показників суспільного розвитку. Рекомендації щодо "найкращого" вибору мають базуватися на суспільних цінностях, на суспільному й соціальному виборі, який зроблено в демократичному суспільстві. Важливою характеристикою аналізу політики є його публічність - залучення широких верств громадськості, експертів, науковців, недержавних організацій до дискусій, що передують ухваленню рішень. 1.2. Цикл вироблення політики та аналіз політики. Процес вироблення державної політики складається з таких взаємопов’язаних етапів: !

Визначення проблеми / встановлення порядку денного.

Розробка можливих варіантів вирішення проблеми / формулювання варіантів політики.

Вибір найприйнятнішого варіанту вирішення проблеми / вибір варіанту політики.

Розробка стратегії впровадження обраного варіанту вирішення проблеми / проектування політики.

Впровадження обраного варіанту / впровадження політики та моніторинг.

Оцінювання результатів політики.

Міжнародний центр перспективних досліджень Рисунок 1.1. Цикл вироблення та впровадження державної політики [7;С.12]. 1. Визначення проблеми/ Встановлення порядку денного 6. Оцінювання політики

2. Розробка альтернативних варіантів політики/ Формулювання політики

5. Впровадження політики та моніторинг

3. Пошук розв'язку проблеми/ Вибір найприйнятнішого варіанта політики 4. Проектування політики

Таку структуризацію процесу вироблення державної політики зроблено, перш за все, з навчальною та аналітичною метою, але в реальному житті він рідко відбувається у такій суворій послідовності. Це нелінійний процес, етапи якого часто проходять паралельно, скорочуючи один одного. Різні політичні актори та інститути можуть бути залученими одночасно в різні процеси, що відбуваються в одній галузі політики. Важливо також відзначити взаємозалежну й інтерактивну за своєю суттю природу всіх етапів цього процесу. Далі дається стислий огляд етапів процесу з висвітленням основних моментів кожного з них. Перший етап процесу вироблення державної політики починається з визначення проблеми або її ідентифікації. Визначення проблеми тісно пов'язане з цілями політики: чого ця політика намагається досягти, які її наміри та спрямування. Цілі - це кінцевий стан або результати, яких прагнуть досягти державні органи; політика охоплює стратегію і засоби такого досягнення. Існує багато способів оцінювання політики, та найголовнішим є її успіх у досягненні встановлених цілей. Установлення порядку денного, тобто визначення тих суспільних проблем, які уряд збирається розглядати й вирішувати, є найважливішим етапом процесу вироблення державної політики. Серед тисяч вимог до уряду лише невелика їх частина буде серйозно розглянута виробниками політики. Іншими словами: для того щоб досягти статусу порядку денного, суспільна проблема мусить перетворитися на предмет, що потребує урядової уваги. Через обмеженість часу й ресурсів, наявних у законодавців та виконавчої влади, кожна проблема повинна виборювати їх увагу, тож коли якась ситуація, що склалася в суспільстві, не визнана як проблема і для неї не запропоновано жодної альтернативи, вона навряд чи потрапить до порядку денного уряду. Отже, повноваження вирішувати, що буде проблемою політики, є центральними у процесі вироблення державної політики. Вимоги, які визначили виробники політики, становлять порядок денний політики, що, в такий спосіб відрізняється від вимог взагалі. Урядовий порядок денний не змінюється кожного дня, змінюються його пріоритети. Формулювання державної політики — це процес розробки пропозицій або альтернатив політики, що стосуються проблем порядку денного. Вибір однієї з кількох альтернатив або пропозицій є важливим етапом як процесу вироблення політики, так і аналізу політики. Він містить декілька під-етапів:

Міжнародний центр перспективних досліджень !

визначення найочевидніших альтернатив та виявлення прихованих, які необхідно визначити;

чітке формулювання альтернатив;

порівняння їх з використанням широкого спектра критеріїв (як політичних, так і технічних) та аналітичних технологій;

виявлення оптимальної альтернативи чи кількох можливих альтернатив для процесу прийняття рішень.

Вибір найприйнятнішого варіанта політики - після розробки альтернатив обирають найприйнятніший варіант політики для розв'язання конкретної проблеми, базований на наборі оціночних критеріїв. Використання такого процесу, базованого на оціночних критеріях, не лише дозволяє вибрати прийнятну альтернативу, але й закласти основу, завдяки якій можна обстоювати легітимність пропонованого варіанта політики. Проектування політики – після обрання найприйнятнішого варіанту політики та представлення його відповідному владному органу, а, влада, припустимо, також прийняла його повністю або модифікувала вашу пропозицію, це стає державною політикою. Органи влади тепер мусять вирішити, як вони можуть у найрезультативніший спосіб впровадити цю політику. Для того, щоб розробити дієву модель політики, орган влади має вибрати комбінацію відповідних інструментів політики (напр., законодавчого, організаційного чи системного забезпечення) та організацій, що будуть її реалізовувати (напр., державні чи недержавні, суспільні чи приватні) - тобто надавати послуги чи товари згідно зі схваленою політикою. Впровадження політики та моніторинг – далі політику впроваджують згідно з розробленою моделлю. Баланс між вдалим проектуванням політики й результативним впровадженням, як правило, приводить до найдієвіших результатів. Треба також проводити безперервний процес моніторингу, який закладає основу для комплексної процедури оцінювання, що ґрунтується на численних джерелах даних.. Оцінювання політики - це заключний етап процесу вироблення державної політики, коли її виробники намагаються з'ясувати, чи досягла певна політика або програма встановлених перед нею цілей, якою ціною, хто виграв або програв у результаті її здійснення, які вона має очікувані та неочікувані наслідки для суспільства. Дієвість процесу оцінювання полягає в його систематичності, тобто в чіткому, об'єктивному, науково обґрунтованому дослідженні поточних і довгострокових наслідків державної політики для цільових та нецільових ситуацій або груп клієнтів, а також в оцінці співвідношення поточних і довгострокових витрат до будь-яких вигод, що були ідентифіковані. Отже, оцінювання державної політики виконує функцію зворотного зв'язку, ідентифікуючи нові проблеми, що, власне, є початком нового кола процесу вироблення державної політики. Як видно з кругової й ітеративної природи циклу політики, за оцінюванням може йти перегляд результатів будь-яких інших етапів: проблема, обрана альтернатива політики, модель політики чи впровадження. Це означає, що проблему може бути знову внесено в порядок денний, повернуто на інший етап процесу, або впровадження політики буде продовжено у той самий спосіб. Аналіз політики може здійснюватися на одному, кількох або всіх етапах процесу розробки державної політики. Аналіз політики націлений на створення, критичне оцінювання та поєднання необхідної інформації про один або кілька етапів процесу розробки державної політики.

Міжнародний центр перспективних досліджень 1.3. Основні етапи процесу аналізу політики Аналіз політики є раціональним процесом, оскільки він складається з низки етапів, які необхідно пройти, щоб досягти бажаного результату. Цей систематичний характер аналізу політики можна подати як шість етапів: !

формулювання проблеми;

визначення критеріїв оцінки;

вибір альтернативних варіантів;

оцінка альтернативних варіантів;

вироблення рекомендацій:

презентація рекомендацій.

Це основні етапи процесу аналізу політики, але кожен з них також складається з окремих підетапів та інших компонентів. Аналітики політики можуть вибирати різні шляхи здійснення процесу аналізу державної політики, оскільки різними є їх підготовка, наявний для аналізу час, складність аналізованої проблеми, фінансові та людські ресурси. 1.4. Класифікація підходів до аналізу політики Існуючі підходи до аналізу політики можна поділити на наступні групи: Вивчення змісту політики. Наголос робиться на витоках політики, її намірах та дії в таких специфічних сферах, як: житлове будівництво, освіта, охорона здоров'я та соціальні послуги. Такі дослідження можуть допомогти інформуванню як виробників політики, так і науковців, але їх мета первісно є описовою, хоча в деяких випадках аналіз може бути на високому абстрактному рівні. Дослідження процесу політики. Предметом досліджень є те, як насправді розробляється політика, залежно від дій різних акторів на різних стадіях процесу. Це можуть бути дослідження індивідуальних випадків або спроби узагальнення й описових пропозицій щодо природи процесу вироблення державної політики. Дослідження результатів політики. Дослідження в цього підходу, як правило, націлені на встановлення детермінант моделей розподілу видатків або інших показників результатів політики. Такі дослідження часто містять комплексний статистичний аналіз із низкою змінних, що стосуються економічних, соціальних та політичних характеристик місцевих органів влади. Оцінювальні дослідження. Намагаються оцінити специфічні варіанти політики залежно від ступеня відповідності їх результатів завданням політики. Оцінювання сприяє кращому розумінню факторів, які формують політику, а також забезпечує інформацією, корисною для вироблення політики в майбутньому. Інформація щодо процесу вироблення політики. Стосується збирання й аналізу даних з метою допомогти у виробленні політичних рішень та консультуванні з вибору альтернативи політики. Така робота може проводитися університетами, незалежними політичними установами, комісіями та комітетами з розслідувань або самими урядовими організаціями. Цей аналіз відрізняється від вивчення змісту політики тим, що націлений на сприяння виробленню політики. Обстоювання процесу. Увага аналітиків зосереджена не тільки на розумінні процесу вироблення політики, але й на можливості його змінити, звичайно, з метою покращання. Таке дослідження передбачає залучення великої кількості підходів, процесів та технологій.

Міжнародний центр перспективних досліджень Обстоювання політики. Означає вироблення аргументів на користь окремих напрямів політики. У цьому контексті слід відрізняти аналітика як політичного актора і політичного актора як аналітика. Обидві ролі є досить суперечливими. Якщо аналітик залучається до політичного процесу, він робить аналіз із позицій дослідницьких стандартів об'єктивності та неупередженості. Коли ж політичні актори, такі як міністри або високопоставлені державні службовці, виступають у ролі аналітиків (і одночасно споживачів аналізу), то якість такого аналізу дуже часто є спірною через їхню безпосередню зацікавленість у його результатах. 1.5. Форми аналізу політики Існують три основні форми аналізу політики: перспективний, ретроспективний та інтеґративний, які розрізняються між собою залежно від часу здійснення аналізу. Перспективний аналіз здійснюється перед будь-якими урядовими діями. Він є способом синтезування інформації для вибору альтернативи політики та створює основу для прийняття політичного рішення. Однак перспективний аналіз часто призводить до великих прогалин між рішенням проблем, яким надається перевага, та намаганнями уряду вирішити їх. Ретроспективний аналіз здійснюється після дій уряду щодо розв’язання тієї чи іншої проблеми. Він найбільш важливий у випадках визначення інтелектуальних пріоритетів та для розуміння політики, однак не є настільки ефективним у пропонуванні розв'язань специфічних проблем. Інтегративний аналіз політики — це всеохоплююча форма аналізу, яка поєднує в собі виробництво та опрацювання інформації і до, і після політичних дій. Така форма аналізу вимагає від аналітика політики не лише вироблення зв'язку між ретроспективним та перспективним етапами дослідження, але й постійного виробництва та опрацювання інформації в ході процесу розробки політики. Це означає, що аналітик політики неодноразово залучається до цього процесу, доки не буде знайденого задовільно вирішення проблеми. 1.6. Відмінність аналізу політики від споріднених видів діяльності Аналіз політики та політичний аналіз. Аналіз політики використовується для розроблення та дослідження змісту конкретної політики, а політичний аналіз — для дослідження політичної діяльності, технологій отримання та утримання політичної влади тощо. Результатом аналізу політики є порада, а політичного аналізу — висновки щодо конкретної ситуації. До того ж, політичний аналіз не потребує замовлення, в той час як аналіз політики здійснюється за замовленням та з метою вироблення "кращого" політичного або управлінського рішення. Аналіз політики та дослідження політики. Державна політика як наукова дисципліна розділяється на дві окремі галузі. Перша - дослідження політики, котра намагається зрозуміти й інформувати процес вироблення політики через проведення первинних досліджень конкретних проблем державної політики. Це, як правило, сфера інтересів груп дослідників політики або науковців. Друга галузь цієї дисципліни - аналіз політики. Ця галузь більш політично мотивована та прагне мати прямий вплив на реальні наслідки політики через проектування політики для органів влади. Аналіз політики головним чином здійснюють аналітики політики чи аналітичні центри. У кожній із цих двох сфер використовуються свої специфічні документи, де фіксуються або дослідження державної політики (наприклад, у рамках науково-дослідних робіт для опублікування як наукові доповіді в спеціалізованих журналах), або результати аналізу політики –конкретної роботи, виконаної в рамках підготування проекту конкретного

Міжнародний центр перспективних досліджень рішення для конкретного замовника. Порівняльний аналіз документів цих двох типів наведено в табл.1.1. Таблиця 1.1 Відмінності між документами в галузі дослідження політики та аналізу політики [7;С.21]. Сфери відмінностей Аудиторія Спрямованість

Методологія Виклад ідей/ мовний стиль Обсяг

Тип аналітичного документа Дослідження політики

Аналіз політики

Інші експерти з державної політики

Виробники рішень/політики

Скерованість на проблему: загальні рекомендації та інформування щодо проблем державної політики

Скерованість на клієнта: проектування конкретних напрямів політики для впровадження в реальній ситуації.

Може включати багато первинних досліджень

Рідко охоплює первинні дослідження

Може бути спеціальнотермінологічним і суто науковим

Мусить бути чітко зрозумілим і простим

До 20000 слів

Як правило, не більш як 5000 слів

Відмінність аналізу політики від інших споріднених видів діяльності наведено у таблиці 1.2. Таблиця 1.2. Відмінності між аналізом політики та спорідненими видами діяльності [5;С.14]. Сфера діяльності

Основна мета

Замовник

Загальний стиль

Часові обмеження

Слабкі сторони

Теоретичні дослідження в галузі суспільних наук

Розвиток теорій задля розуміння суспільства

«Істина», якою її визначили наука та вчені

Чітка методологія для створення та перевірки теорій

Зовнішні часові обмеження виникають рідко

Часто не мають відношення до інформаційних потреб політичних діячів

Дослідження політики

Прогнозування впливу зміни в чинниках, якими керує уряд

Учасники політичної арени, споріднені дисципліни

Застосування формальних методів до питань, що стосуються до політики

Інколи виникають

Складнощі з перетворенням здобутків у конкретні дії уряду

Класичне планування

Визначення та досягнення бажаного стану суспільства в майбутньому

«Суспільний інтерес»

Встановлені правила та професійні норми; розкриття суті завдань та цілей.

Практично не існує безпосередніх обмежень, оскільки йдеться про довгострокову перспективу

«Прийняття бажаного за дійсне в планах»

«Старе» державне управління

Ефективне виконання програм, що їх визначають політичні процеси

Визначена програма

Управлінський та діловий

Повсякденне прийняття рішень; бюджетні цикли

Усунення альтернатив, що не входять до програми

Аналіз та представлення політичним діячам альтернатив розв’язання

Окрема відповідальна особа або колективний орган

Поєднання сучасних досліджень та теорії задля оцінки наслідків альтернативних

Термін закінчення аналізу зазвичай обмежений моментом прийняття рішень

Короткозорість внаслідок зорієнтованості клієнта та часових обмежень

Аналіз політики

Міжнародний центр перспективних досліджень соціальних проблем

рішень

1.6. Типи документів в аналізі політики: зарубіжна практика Аналітичні документи, що готуються в рамках аналізу політики в країнах Західної Європи та Північної Америки, поділяються на дві групи з урахуванням сфери їх використання: документи для внутрішнього та для зовнішнього використання. !

Документи для зовнішнього використання.

Призначені для обговорення в суспільстві або серед зацікавлених сторін щодо майбутніх дій органів влади. Це документи таких трьох основних типів. Програмні документи (заяви, концепції політики) - документи, що допомагають керівництву (країни, регіону) інформувати громадськість про обраний курс дій. Прикладами є послання президента країни парламентові, меморандум кабінету міністрів, програма дій кабінету міністрів. Зелена книга – інформативний документ щодо конкретної проблеми, який відбиває бачення урядом певної проблеми (причини виникнення, актуальності, важливості, можливих принципів і механізмів її подолання тощо), але ще не містить конкретних шляхів і заходів її розв'язання. Надається зацікавленим партіям, організаціям або особам, залученим до процесу консультацій. Іноді він становить концепцією для нового нормативно-правового акта. Біла книга - документ із конкретними пропозиціями щодо майбутніх дій, заходів, пропоновані відповідним органом влади для розв'язання проблеми. У певному сенсі Біла книга - це результат подальшої роботи над Зеленою книгою, у ній (з урахуванням обговорення проблеми й отриманих пропозицій щодо її розв'язання) орган влади виносить на суд широкої громадськості або зацікавлених осіб свої пропозиції щодо способів розв'язання проблеми. !

Документи для внутрішнього використання

Призначені для обговорення майбутніх дій органів влади, часто містять проекти майбутніх рішень з аналітичним обґрунтуванням доцільності майбутніх дій. Адресатами цієї групи документів є керівництво органів влади, що припускає можливість ознайомлення зацікавлених сторін з їхнім змістом (якщо немає обмежень, пов’язаних із державними таємницями). У цій групі можна виділити три типи документів. Доповідна записка - призначена для того, щоб звернути увагу керівництва на існування певної актуальної проблеми й, можливо, запропонувати варіант її розв'язання. Корпоративний аналітичний документ (аналітична записка) - призначена для того, щоб забезпечити керівництво країни (регіону) результатами аналізу політики й ознайомити його з рекомендаціями щодо найдоцільнішого варіанта розв'язання проблем політики. Аналітичний документ міністерства (аналітична записка) - документ, подібний до попереднього, але його адресатом є певне міністерство (відомство), що відповідає за відповідний напрямок політики. Тому результати аналізу й рекомендації теж локалізуються цим напрямком політики й обмежуються сферою повноважень цього органу влади [2;С.23] На відміну від документів для зовнішнього використання й доповідних записок, аналітичні документи зазвичай мають чітко окреслену структуру, вимоги до їхнього змістовного наповнення встановлюються нормативними актами .

Міжнародний центр перспективних досліджень 1.7. Документи з аналізу політики, унормовані в Україні Прикладами програмних документів про є послання Президента України до Верховної Ради України, програми дій Кабінету Міністрів України. Останніми роками в українському уряді почалося впровадження методології аналізу державної політики, що призвело до появи нормативних вимог до структури та змісту аналітичних документів внутрішнього користування . Вимоги до різновиду документа "доповідна записка" сформульовані в Тимчасовому регламенті Кабінету Міністрів України, де говориться, що пропозиції щодо прийняття Кабінетом Міністрів політичного рішення подаються у формі доповідної записки. Структура доповідної записки представлена в додатку 13 до пункту 3 розділу V Тимчасового регламенту містить такі розділи: І.Рекомендоване рішення Суть питання. Формулюється проблема (стратегія дій, підхід) та викладається суть політичного рішення, що рекомендується для її розв'язання, із зазначенням заходів, яких пропонується вжити, джерел та обсягів їх фінансування. Обґрунтування вибору політичного рішення. Зазначаються можливі варіанти розв'язання проблеми (стратегії дій, підходу), наводяться аргументи на підтримку рекомендованого політичного рішення, очікувані результати його реалізації. Застереження. Описуються можливі ризики, критичні зауваження, які може викликати реалізація рекомендованого політичного рішення, та спосіб їх уникнення. Консультації. Зазначається інформація про вивчення думки громадськості, заінтересованих груп населення до рекомендованого політичного рішення, проведені з цією метою консультації, ініціативи, які виникли під час цих консультацій, обґрунтовується можливість врахування поданих пропозицій. Позиція міністерств. Викладається позиція заінтересованих міністерств, інших центральних органів виконавчої влади щодо рекомендованого політичного рішення у частині, що стосується їх компетенції. За наявності розбіжностей додаються зауваження заінтересованих органів або їх заперечення у письмовій формі. II. Аналітична частина Довідкова інформація. Наводиться довідково-аналітична інформація, необхідна для всебічного висвітлення проблеми (стратегії дій, підходу), для розв'язання якої необхідно прийняти політичне рішення, заходи з її розв'язання, що вживалися раніше, перелік рішень та актів законодавства з цього питання; аналіз їх впливу на стан справ у відповідній сфері. Результати реалізації політичного рішення. Викладається прогноз очікуваних результатів реалізації рекомендованого політичного рішення, його відповідність інтересам різних груп населення, вплив на тенденції розвитку суспільно-політичного життя. Фінансування. Наводиться детальний фінансовий аналіз заходів з реалізації рекомендованого політичного рішення, зокрема оцінюється реальність та достатність джерел їх фінансування, достовірність (точність) розрахунків обсягу необхідних коштів та прогноз інших фінансових наслідків. У разі виникнення розбіжностей щодо оцінки очікуваних фінансових результатів реалізації рекомендованого політичного рішення подається відповідний порівняльний аналіз. 13

Міжнародний центр перспективних досліджень III. Організаційні питання Моніторинг. Наводяться конкретні показники, за якими буде оцінюватися результат реалізації рекомендованого політичного рішення, його вплив на показники суспільноекономічного життя (зміна бюджетних призначень, кількості робочих місць, обсягу реальних доходів певних груп населення тощо). Для оцінювання використовуються звітно-статистичні дані в абсолютних показниках - грошова одиниця, кількість продукції тощо. Пояснюється, як організовуватиметься моніторинг реалізації рекомендованого політичного рішення та досягнення кінцевого результату. Зазначається періодичність проведення аналізу ефективності передбачених заходів та спосіб використання його результатів під час планування подальших дій. Інформаційне забезпечення. Зазначаються пропозиції щодо організації інформування громадськості з питань, пов'язаних з прийняттям та реалізацією рекомендованого політичного рішення. Проект рішення. Формулюється суть рішення, що пропонується прийняти на засіданні Кабінету Міністрів за результатами розгляду доповідної записки (для включення до протоколу засідання). У 2003-2004 рр. ухвалено низку нормативних актів, які передбачають реальне впровадження методології аналізу політики в практику державного управління. Серед них особливо слід відзначити Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та постанови КМУ, якими запроваджується порядок попереднього аналізу регуляторних актів та визначення регуляторних впливів, які виникатимуть внаслідок прийняття таких актів. У статті 8 "Підготовка аналізу регуляторного впливу" Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено загальні вимоги до структури та змісту документів, що супроводжують такий аналіз: "Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій. Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен: !

визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв'язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми;

обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв'язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання;

обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв'язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них;

визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигід суб'єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта;

визначити цілі державного регулювання;

визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин;

аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей;

описати механізми і заходи, які забезпечать розв'язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта;

Міжнародний центр перспективних досліджень !

обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта;

обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб'єктів господарювання, громадян та держави;

обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені;

оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги;

оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта;

обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта;

визначити показники результативності регуляторного акта;

визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття".

Ці вимоги конкретизуються в "Методиці проведення аналізу впливу регуляторного акта", затвердженою Постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2004 р. N 308: "3. У процесі проведення аналізу: визначається проблема, яку передбачається розв'язати шляхом державного регулювання; !

визначаються цілі державного регулювання;

визначаються й оцінюються всі прийнятні альтернативні способи досягнення зазначених цілей, наводяться аргументи щодо переваги обраного способу;

описуються механізм, який пропонується застосувати для розв'язання проблеми, і відповідні заходи;

обґрунтовуються можливості досягнення визначених цілей у разі прийняття регуляторного акта;

визначаються очікувані результати прийняття акта;

обґрунтовується запропонований строк дії акта (у разі обмеження цього строку);

визначаються показники результативності акта;

визначаються заходи, з допомогою яких здійснюватиметься відстеження результативності акта".

Загальною проблемою, що виникає при впровадженні всіх вищезгаданих аналітичних документів у практику державного управління є брак достатніх аналітичних ресурсів, зокрема фахівців, статистичних даних, методичних розробок, але головне - недостатня політична воля для проведення неупередженого й прозорого аналізу майбутніх урядових рішень.

Міжнародний центр перспективних досліджень

Вправа 1.1. Групова дискусія «Документи, що супроводжують аналіз політики» Питання для обговорення № 1: В підготовці яких документів в рамках вашої щоденної роботи передбачено використання елементів аналізу політики? Питання для обговорення № 2: Чи здійснюється аналіз політики, як це передбачено? Які є найбільші труднощі для здійснення аналізу політики?

Вправа 1.2 Мозковий штурм «Аналіз політики в Україні» 1.

Як, на Вашу думку, чи здійснюється процес вироблення державної політики за вище згаданими етапами? Якщо ні, то які з них залишаються без уваги і чому?

Як би ви схарактеризували вашу поточну роботу, пов'язану з державною політикою, як дослідження чи аналіз політики?

Наведіть приклади з вашої практики, коли варто було б застосовувати методологію аналізу політики для прийняття управлінського рішення. Обґрунтуйте, чому?

З якими труднощами на кожному етапі проведення аналізу політики Ви б зіткнулися? Чи можете Ви передбачити можливі шляхи їх подолання ?

Рекомендовані джерела 1.

Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 № 1160-IV.

Аналіз державної політики в Україні: навчальна дисципліна, сфера професійної діяльності, галузь прикладних досліджень. Збірка документів та матеріалів/ Укл. О.І.Кілієвич, В.В. Терличка.-К.:»КІС», 2004.-С.7-43

Вільям Н. Дан. Державна політика: вступ до аналізу. – Одеса: АО Бахва, 2005. – С. 23-41.

Вейн Парсонс. Публічна політика. – К: Києво-Могилянська Академія, 2006. – С. 6588.

Девід Л. Веймер, Ейден Р. Вайнінґ. Аналіз політики: Концепції і практика. – К.: Основи, 1998. – С. 11-31.

Державна політики: аналітичні документи, підготовлені в межах проекту «Створення груп аналізу політики та Центру інформаційних ресурсів в уряді України». – К.: Міжнародний центр перспективних досліджень, 2002. – С.18-54.

Еойн Янґ, Ліза Куінн. Як написати дієвий аналітичний документ у галузі державної політики: Практичний посібник для радників з державної політики у Центральній і Східній Європі / Пер. з англ. С. Соколик. Наук. ред. пер. О. Кілієвич. – К.: «К.І.С.», 2003. – С 5-17.

Кілієвич О.І. Англо-український глосарій термінів і понять з аналізу державної політики та економіки. – К.: Вид-во Соломії Павличко «Основи», 2003. – С. 9-17

Пал, Леслі А. Аналіз державної політики / Пер. з англ. – К.: Основи, 1999. – С.150-248.

10. Пол Браун. Посібник з аналізу державної політики / Пер. з англ. – К.: Основи, 2000. – С. 37-156. 11. Рекомендації щодо методології аналізу політики // Перспективні дослідження. – 1999. - №9. – С.36-64. 16

Міжнародний центр перспективних досліджень 12. Романов В.Є., Рудік О.М., Брус Т.М. Вступ до аналізу державної політики: Навч. посібник. – К.:Мілленіум, 2004. – С.7-104. 13. Тимчасовий регламент Кабінету Міністрів України: Затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 р. N 915. 14. Томас Р. Дай. Основи державної політики. – Одеса: АО Бахва, 2005. – С. 19-91.

Міжнародний центр перспективних досліджень

Модуль № 2 «Визначення та структурування проблем політики» Короткий опис модуля:

Визначення «проблема політики». Відмінність проблеми політики від проблемної ситуації. Особливості проблеми політики. Категорії проблем політики. Етапи аналізу проблеми політики. Методи структурування проблем політики. Вибір і пояснення цілей політики.

Цілі та завдання Дати та обґрунтувати визначення «проблема політики». модуля: Розкрити етапи визначення проблеми політики. Пояснити відмінність проблеми політики від проблемної ситуації. Розкрити підходи та труднощі у формулюванні проблем державної політики. Розкрити та відпрацювати методи та етапи структурування проблеми. Розкрити питання формулювання цілей політики. Відпрацювати методи аналізу зацікавлених сторін.

Теоретичний матеріал до модуля №2 2.1 Визначення «проблема політики» Проблема політики — це умова або ситуація, яка породжує вимоги чи невдоволення людей і для вирішення або пом’якшення якої необхідна дія уряду. Проблему політики слід відрізняти від проблемної ситуації, що сприймається політиками та громадськістю як певна сукупність турбот, хвилювань, ознак стресу та дискомфорту. Проблема — це елемент проблемної ситуації, який виокремлюється з неї шляхом аналізу. Такі проблемні ситуації, як забруднення повітря, глобальне потепління, небезпечні продукти харчування можуть стати проблемами, якщо вони викликають невдоволення людей і спонукають їх до пошуку шляхів розв’язання. Проблеми політики представляють собою нереалізовані потреби, цінності або можливості вдосконалення того, чого можна досягнути завдяки публічній акції Умови або ситуації не стають проблемами державної політики, якщо вони не визначені такими, ніким не артикулюються й не привертають уваги уряду. Для перетворення в проблему проблемна ситуація обов’язково має розглядатися як тема, придатна для дій уряду; як щось таке, для вирішення чого необхідне рішення або дія уряду. Лише тоді проблема є проблемою, коли стосовно неї можна щось зробити. Стихійні лиха (урагани, повені, землетруси) самі по собі не можуть стати проблемами політики, тому що уряд не здатен запобігти їх. Проте їх наслідки (загибель людей, стреси, руйнування) можуть стати проблемами політики. За допомогою нових будівельних стандартів, розвитку системи прогнозування, цивільної оборони, створення спеціальних служб тощо урядові вдається значно послабити наслідки стихійного лиха. Деякі проблемні ситуації не можуть перетворитися в проблеми через те, що вони не є питаннями, які уряд може вирішити доступними йому засобами.

Міжнародний центр перспективних досліджень 2.2. Особливості проблем політики Вивчаючи природу проблем політики, слід мати на увазі деякі їх особливості: !

Проблеми політики в одній сфері суспільного життя часто впливають на проблеми в інших сферах. Наприклад, проблеми економіки (інфляція, зовнішній або внутрішній борг, низька продуктивність праці) впливають на соціальні проблеми (бідність, безробіття, висока смертність).

Проблемні ситуації (озонові дірки, дитяча праця, експлуатація інвалідів та іммігрантів, бідність) часто визначаються як проблеми не тими, хто безпосередньо від них страждає, а іншими людьми — експертами, ученими, журналістами, правозахисниками, політиками, — які розуміють, що так не повинно бути, і вбачають у цьому небезпеку для суспільства.

Оскільки індивіди і групи, які мають різні інтереси та цілі, можуть визначати проблеми по різному, останні нерідко набувають відверто кон’юнктурного характеру. Законодавці та інші публічні політики часто вишукують проблеми, які вони можуть успішно вирішити, для посилення своїх позицій перед виборами.

Незважаючи на те, що існують досить стабільні проблеми, їхня суспільна значимість може змінюватися залежно від зміни цінностей або умов.

Умови, факти, обставини суспільного життя, що колись розглядалися як звичайні та загальноприйнятні, з плином часу стали визнаватися як проблеми. Наприклад, насильство в сім’ї, яке завдяки пресі, жіночому руху та правозахисникам перестало бути особистою проблем мою. Тепер права членів сім’ї охороняють численні закони, прийняті в більшості країн світу.

Природу й масштаб деяких суспільних проблем — бездомність, безробіття, нелегальні іммігранти, безпритульні діти, «тіньові» доходи — дуже важко визначити через їх заплутаність та «невидимість» (їх кількість, характеристики за віком і статтю). Оскільки оцінка проблеми може бути досить неточною, виробники політики часто перебувають у стані невизначеності щодо масштабів проблеми та шляхів її розв’язання.

Ще одна особливість проблем політики — їх податливість до розв’язання. Деякі проблеми потребують набагато менше поведінкових змін, ніж інші. Наприклад, набагато легше прийняти нове демократичне виборче законодавство, ніж на практиці провести вільні, чесні та справедливі вибори. На податливість проблем впливає також їх помітність чи непомітність. Помітні проблеми — дефіцит роботи, житлова проблема, переповнені тюрми — можуть бути полегшені через поліпшення діяльності та ресурсів людей або агентств. Непомітні проблеми — неадекватні професійні навички, відчай людей, самогубства — містять у собі певні цінності. Такі проблеми не можна вирішити лише за допомогою грошей.

2.3. Категорії проблем політики Розрізняють три категорії проблем політики: добре структуровані, помірно структуровані та погано структуровані. Структура кожної з цих категорій визначається її відносною складністю, яка, у свою чергу варіюється відповідно до характеристик та взаємовідносин між п’ятьма елементами: виробники рішень, альтернативи, цінності, результати та вірогідність помилки (див. таблицю 2.1).

Міжнародний центр перспективних досліджень Таблиця 2.1 Відмінності у структурах категорій проблем політики [8;С.108]. Елементи проблем

Категорії проблем Добре структуровані

Помірно структуровані

Погано структуровані

Виробники рішень

Один або декілька

Багато

Альтернативи

Обмежена кількість

Необмежена кількість

Цінності

Консенсус

Конфлікт

Наслідки

Відомі

Невизначені

Невідомі

Обчислювальна

Необчислювальна

Вірогідність помилки

Добре структурованими проблемами вважаються такі, що стосуються одного або кількох виробників рішень, містять невеликий набір альтернатив політики, мають консенсус щодо цінностей та цілковиту обізнаність стосовно наслідків кожної альтернативи. Прототипом такої проблеми є повністю комп’ютеризоване завдання прийняття рішення у якому заздалегідь запрограмовані всі наслідки кожної альтернативи. Прикладом добре структурованої проблеми може бути оновлення комп’ютерного парку в адміністративному органі. Це відносно проста проблема, яка потребує знаходження оптимального варіанта між, принаймні, двома альтернативами: модернізацією наявних комп’ютерів (треба врахувати вартість нових комплектуючих) та придбанням нових (враховується вартість купівлі та амортизації нових комп’ютерів). Помірно структуровані проблеми стосуються одного або кількох виробників рішень, містять невелику кількість альтернатив політики, мають консенсус щодо цінностей та невизначеність стосовно наслідків кожної альтернативи. Прототипом подібних проблем є моделювання політики чи імітації та ігри, які ілюструють не тільки труднощі з прийняттям рішень в умовах невизначеності наслідків, але й показують, що начебто раціонально-особистий вибір може призводити до колективної ірраціональості в малих групах, бюрократичних структурах та в суспільстві в цілому. Погано структуровані проблеми, як правило, стосуються багатьох наявних виробників рішень, цінності яких невідомі. Головною характеристикою таких проблем є конфлікт серед конкуруючих цілей. Альтернативи політики та їх наслідки також можуть бути невідомі. Прототипом погано структурованої проблеми є проблема прийняття рішення за умов, коли неможливо вибрати одну єдину альтернативу, що переважає інші. Більшість важливих проблем політики є погано структурованими. Характерні риси сучасного урядового оточення — велика кість виробників рішень та тих, хто впливає на процес вироблення державної політики, наявність різних цінностей та конкурентного середовища різноспрямованих інтересів, що конфліктують між собою, неспроможність ідентифікувати всі можливі альтернативи політики — не сприяють поширенню добре та помірно структурованих проблем політики в практиці державного управління. 2.4. Етапи аналізу проблеми Вирізняють три етапи аналізу проблеми: 1. Збирання інформації; 2.

Визначення проблеми та її масштабу;

Вибір і пояснення основних цілей та обмежень.

Необхідно відзначити, що процес аналізу політики не є лінійним, а є швидше ітеративним, і тому перегляд, уточнення і зміна формулювання проблеми може відбуватися упродовж усіх етапів аналізу політики. 1.

Збирання інформації 20

Міжнародний центр перспективних досліджень Вирізняють три основних цілі збирання інформації: ! оцінка природи та масштабу проблеми; !

визначення специфічних рис та особливостей конкретної проблемної ситуації;

визначення наявного досвіду проведення аналізу політики схожих умовах та ситуаціях.

Збирання інформації, як правило, потребує багато часу та максимально точного визначення джерелам інформації. Серед них варті уваги такі: !

законодавчі акти, урядові та офіційні документи, заяви політиків та офіційних осіб;

наукова література: монографії, навчальні посібники, статті в наукових виданнях;

засоби масової інформації: публікації в газетах та журналах, радіо- та телерепортажі, Інтернет;

статистичні дані та аналітичні матеріали;

результати соціологічних досліджень: інтерв’ю, опитування, анкетування;

результати аналізу, який проводився іншими командами політичних експертів.

Оскільки для аналізу проблеми потрібна не вся інформація, а лише та, яка буде корисною для процесу аналізу, то можна зіткнутися з дефіцитом саме такої інформації. У реальному житті, крім недостатності інформації, можливі ще й об’єктивні та суб’єктивні труднощі з її отриманням. До ймовірних перешкод на шляху до збирання інформації належать: ! закритість або недоступність необхідних для всебічного аналізу даних та джерел інформації; !

небажання політиків або чиновників надавати необхідну інформацію;

протидія з боку влади;

брак часу та обмеженість фондів.

На жаль, реалії політичного життя в Україні не сприяють аналізові політики взагалі й збиранню інформації зокрема. Вітчизняні дослідники поки що не можуть розраховувати на сприятливий клімат для своєї діяльності. Слід завжди бути готовим до невмотивованої відмови в наданні інформації, до її недостовірності та перекрученості навіть в офіційних джерелах, до приховування інформації з меркантильних міркувань тощо. 2.

Визначення проблеми та її масштабу

Процес визначення проблеми політики є найголовнішим, найскладнішим та найважливішим етапом аналізу політики, який впливає на успіх його наступних етапів. В залежності від того, наскільки вірно визначена проблема, настільки ефективними будуть рекомендації по її вирішенню, які є основним результатом дослідження. Процес формулювання проблеми є евристичним за своєю природою і немає єдиного підходу, який дозволив би правильно сформулювати проблему. Основна увага при проведенні аналізу проблеми повинна бути приділена тому, як відрізнити проблему на тлі великого ряду негаразд. Проблему політики слід відрізняти від проблемної ситуації, що сприймається органами влади та громадськістю як певна сукупність турбот, хвилювань, ознак стресу та дискомфорту. Однак при визначення проблеми слід брати до уваги не будь-яку проблемну ситуацію, а лише ту, яка стосується значної кількості зацікавлених сторін і однією з причин якої є існуюча політика органів влади.

Міжнародний центр перспективних досліджень Слід розрізняти проблему та її симптоми. Такий поділ є дуже важливим, оскільки він дозволяє перейти від наслідків існування проблеми до її причин, від великої кількості напрямків роботи до одного - двох. Відмінність між проблемою та її симптомами можна пояснити на такому прикладі: висока температура у хворого є симптомом різних хвороб, і знизивши температуру лікарськими засобами ми хворобу не вилікуємо – необхідно поставити діагноз (визначити хворобу) і лікувати її. Під час аналізу проблем необхідно визначити її причини, оскільки лише усунувши причини можна буде вирішити проблему та подолати негативні наслідки її існування. Тому дуже важливо зрозуміти – чому та чи інша проблема виникла (існує) та що її породжує. Тільки знайшовши відповідь на ці питання можна обрати ефективний шлях її подолання. В свою чергу, у причин можна визначити інші причини, що призвели до їх виникнення, а в цих причин їх причини і так продовжувати до нескінченності. У цьому випадку необхідно обмежитись тим рівнем причин, на які можна організувати вплив в рамках проекту та працювати з ним. У разі необхідності можна вийти на більш загальний рівень причин та глобальніші проблеми, однак для впливу на їх причини та для її розв’язання потрібно буде організовувати співпрацю з іншими зацікавленими сторонами та залучати додаткові ресурси. Зазвичай, щоб досягти реальних змін необхідно працювати лише з однією-двома проблемами. Це обумовлено обмеженістю фінансових, матеріальних та часових ресурсів, яких може не вистачити для вирішення більшої кількості проблем або проблем вищого рівня. Тобто потрібно вибрати для аналізу ту проблему, вирішення якої може найкраще зрушити процес змін і визначить можливість вирішення інших проблем. Таким чином обрана проблема та завдання по її вирішенню стають пріоритетами для діяльності уряду. Визначаючи проблему, слід враховувати низку факторів: Масштаб проблеми. Обсяг охоплення аналізу може бути різним, що також є досить важливим фактором, який потрібно уточнити ще до початку дослідження. Масштаб проблеми детермінується такими чинниками, як причинність (що або хто живить проблемну ситуацію), чисельність групи клієнтів (яку кількість людей прямо чи опосередковано торкається або може торкнутися ця проблема), місце розташування (яку територію охоплює проблемна ситуація). Спочатку проблему визначають досить вузько, але в процесі аналізу її масштаб може розширюватися, особливо в разі виникнення нових, перспективних пропозицій. Загальноприйнятою практикою є така схема: на ранніх стадіях підготовки аналізу його масштаб визначається аналітиками, потім, до початку основних дослідницьких робіт, — відповідним чиновником з боку замовника. Джерелами попередніх розрахунків масштабу проблеми можуть бути результати роботи інших аналітичних груп, які виконували подібний аналіз. Вплив зацікавлених груп. Важливою частиною процесу визначення проблеми є з’ясування позицій різних індивідів та груп, яких хвилює дана проблема, які вбачають у ній матеріальний інтерес та мають владу, ресурси, силу, інші важелі для впливу на процес прийняття рішень щодо цієї проблеми. Оскільки в сучасному суспільстві процес вироблення політики відбувається в плюралістичному й конкурентному середовищі, то немає нічого дивного, що аналізуючи навіть відносно просту проблему, виявиться, що нею зацікавлений широкий спектр суб’єктів впливу, починаючи від різних груп і закінчуючи окремими індивідами. Зрозуміло, що обсяг дій в цьому аспекті визначення проблеми буде прямо пропорційною ступеню відкритості та прозорості політичного процесу взагалі й процесу вироблення політики зокрема. Новизна. Проблема може бути новою або такою, що виникла повторно. У першому випадку проблема є принципово відмінною від уже існуючих, що істотно впливає на роботу аналітика політики. Можна сказати що, процес визначення нової проблеми починається з чистого аркуша. Власне, це значною мірою евристичний процес, оскільки 22

Міжнародний центр перспективних досліджень нова проблемна ситуація характеризується високим ступенем невизначеності щодо всіх своїх характеристик. Особливо це стосується сучасного складного суспільства, переважна більшість проблем якого є погано структурованими, у першу чергу через невідомість причин та невизначеність наслідків. 3.

Вибір і пояснення головних цілей та обмежень

Визначивши проблему політики є можливим визначити цілі пропонованих дій, тобто опис того стану якого ми прагнемо. Ціль визначається з огляду на ті причини існуючих проблем, які необхідно усунути. Слід розрізняти бачення, цілі та завдання: бачення – це твердження щодо намірів, яке окреслює бажане майбутнє; цілі – це ті результати, яких прагнуть досягти внаслідок реалізації політики; завдання – це те, що необхідно здійснити, для досягнення цілей (як приклад див. Рисунок 2.1.) Рисунок 2.1.

Бачення

Бачення, цілі та завдання проекту «Національні меншини та ринок праці» 1 Через десять років, національні меншини, що живуть в Британії, не повинні зазнавати диспропорційних перешкод у доступі до ринку праці

Поєднання людей з роботою

Рівні можливості на робочому місці

Цілі

Підвищення рівня працездатності

Завдання

! Підвищення рівня кваліфікації ! Забезпечення того, щоб ключові групи виграли від освітньої реформи

! Покращення інформування про можливості працевлаштування ! Налаштовування програм зайнятості під потреби клієнтів ! Допомога при зміні місця проживання для працевлаштування

! Підвищення обізнаності працедавців ! Підтримка дій працедавців щодо забезпечення рівних можливостей ! Підвищення ефективності існуючих механізмів забезпечення рівних можливостей

! Доступ до програм догляду за дітьми

Добір та опис релевантних цілей аналізу є досить складним та відповідальним процесом, оскільки його результатом мають бути саме ті цілі, яких необхідно досягти внаслідок впровадження політики. Нечіткість формулювання цілей є звичайним явищем на початку аналізу політики, тому слід завжди має бути готовим до цього. Неможливо описати релевантні цілі для всіх проблем політики. Важливо пам’ятати й про визначення потенційних цілей. Знайомлячись з конкретною сферою державної політики, аналітик визначає її типові цілі (наприклад, у сфері охорони здоров’я такими цілями є: зниження кількості захворювань, рівня смертності, збільшення тривалості життя тощо), які відстоюються в її межах. Вибір цілей може бути відносно несуперечливим. На практиці складнішим і суперечливішим є досягнення компромісу між цілями. Конкретизація цілей та прийнятний компроміс між ними є важким результатом аналізу політики. 1

Адаптовано з «Strategy Survival Guide», http://www.cabinetoffice.gov.uk 23

Міжнародний центр перспективних досліджень У повсякденній політичній практиці цілі політики дуже часто плутають із засобами їх досягнення. Інакше кажучи, варіанти політики (конкретні комплекси дій) визначають як цілі (цінності, які підтримують). Це відбувається щоразу, коли ми читаємо або чуємо з вуст політиків заяви на кшталт: «Мета земельної реформи — безоплатна передача землі у власність тих, хто її обробляє»; або «Наша мета — подвоїти вироблення електричної енергії атомними станціями». На перший погляд, підміна начебто не суттєва і не завдає ніякої шкоди, але при уважнішому підході, наприклад у процесі аналізу аграрної політики, виявляється, що одна з альтернатив цієї політики (безоплатна передача землі селянам у ході земельної реформи) стає самодостатньою і відштовхує на задній план загальну (з погляду суспільних інтересів) мету аграрної політик взагалі та земельної реформи зокрема — економічне процвітання аграрного сектора та забезпечення країни сільськогосподарською продукцією. Щоб уникнути такої плутанини, слід пам’ятати про розмежування цілей та варіантів політики (див. таблицю 2.2). Таблиця 2.2. Відмінність між цілями та варіантами (альтернативами) політики [8;С.114]. Характеристики

Цілі

Варіанти

Заява про наміри

Широка (... забезпечити пенсіонерам достойний рівень життя ...)

Конкретна (... підвищення розміру пенсій мінімум на 12% ...)

Дефініція термінів

Формальна (... якість охорони здоров’я визначається доступністю медичних послуг для широких верств населення...)

Операційна (...якість охорони здоров’я визначається кількістю лікарів на 10 000 осіб...)

Чітко не визначені (... в майбутньому...)

Чітко визначені (...в період 2008-2010 рр. )

Не кількісна (...адекватна заробітна плата...)

Переважно кількісна (... межа бідності становить 365 грн....)

Широке (...малозабезпечені верстви населення...)

Конкретне (... родини, витрати яких на житло, комунальні послуги й паливо перевищують 15-20 % сукупного доходу...)

Часові рамки Процедура вимірювання Визначення цільової групи

2.5. Методи структурування проблем політики Структурування проблем — це процес генерації й тестування альтернативних варіантів осмислення проблемної ситуації. Структурування проблем охоплює чотири взаємопов’язаних фази: відчуття проблеми, пошуку проблеми, визначення проблеми й специфікації проблеми. У процесі структурування проблеми в кожній фазі можуть допомогти декілька методів і суміжних методик. Аналіз меж. Цей метод дозволяє сконструювати відносно повну система формулювань окремих проблем, яку ми називаємо метапроблемою. Метод складається з трьох етапів: (1) визначення кола зацікавлених сторін щодо даної проблеми; (2) збір інформації щодо поглядів, ідей та формулювань проблеми, що їх мають зацікавлені сторони; (3) оцінка отриманої інформації та оцінка меж мета проблеми. Класифікаційний аналіз— це методика прояснення понять, використовуваних для визначення й класифікації проблемних ситуацій. Класифікаційний аналіз фундується на двох основних процедурах: логічному поділі й логічній класифікації. Коли ми вибираємо клас і розкладаємо його на складові частини, цей процес називається логічним поділом; зворотний процес, що передбачає об’єднання ситуацій, об’єктів або осіб у більші групи чи класи, називається логічною класифікацією. Базис цієї класифікації залежить від мети 24

Міжнародний центр перспективних досліджень аналітика, яка, в свою чергу, залежить від субстантивного знання стосовно проблемної ситуації. Аналіз ієрархій представляє собою методику визначення можливих причин проблемної ситуації. Не існує надійного способу виведення причин із наслідків або наслідків із причин, а соціологічні теорії часто мають настільки загальний та абстрактний характер, що надають мало безпосередньої допомоги в конкретних ситуаціях. Синектика — це метод, призначений допомагати розпізнаванню аналогічних проблем. Синектика, що в широкому сенсі відноситься до дослідження схожостей, допомагає аналітикам креативно використовувати аналогії в процесі структурування проблем політики. Численні дослідження демонструють, що людям часто не вдається побачити, що те, що здається новою проблемою, насправді є замаскованою старою проблемою, і що старі проблеми можуть містити потенційні варіанти розв’язання проблем, які виглядають як нові. Мозковий штурм— це метод генерації ідей, цілей і стратегій, що допомагає визначити й осмислити проблемні ситуації. Розроблений спершу як засіб розвинення творчих здібностей, мозковий штурм може бути використаний для продукування великої кількості рекомендацій щодо потенційних варіантів розв’язання проблеми. Багатоперспективний аналіз— це метод забезпечення більшої проникливості в проблеми й потенційні варіанти їх розв’язання через систематичне застосування персональних, організаційних і технічних форм бачення проблемних ситуацій. Розглянутий як альтернатива майже ексклюзивному акценту на так звані раціонально-технічні підходи до планування, аналізу політики, технологічної оцінки, оцінки соціальних наслідків та інших сфер, багатоперспективний аналіз навмисно розроблений для розв’язання погано структурованих проблем політики. Аналіз припущень є методикою, чиєю метою є креативний синтез суперечних припущень щодо проблем політики. У багатьох відношеннях аналіз припущень є найбільш ретельним з усіх методів структурування проблем, оскільки він включає процедури, використовувані разом з іншими методиками, і може фокусуватись на групах, індивідах, або ж і на групах, і на індивідах водночас. Найважливіша риса аналізу припущень полягає в тому, що він експліцитно розроблений для роботи з погано структурованими проблемами, тобто проблемами, стосовно яких аналітики політики, виробники політики та інші стейкхолдери не можуть розробити одностайного формулювання.

Ситуативне дослідження 2.1. «Безпека на автомобільному транспорті» Ознайомтесь з текстом ситуативного дослідження наведеного нижче та обговоріть питання «Хто є основними зацікавленими сторонами щодо зазначеної проблеми?»2. Державна політика у сфері безпеки на автомобільному транспорті Визначення проблеми Конституцією України найвищою соціальною цінністю визнано життя, здоров’я і безпеку людини. Резолюція Генеральної асамблеї ООН 58/289 «Поліпшення глобальної безпеки дорожнього руху» затвердила концепцію: «Не можна досягати мобільності ціною здоров’я і життя людей». Щодва роки в Україні в дорожніх транспортних подіях (ДТП) гине більше громадян, ніж за всю афганську війну загинуло військовослужбовців колишнього СРСР. Порівняно з країнами Європи стан безпеки дорожнього руху 2

Витяг з документу Міністерства транспорту та зв’язку України «Державна політика у сфері безпеки на автомобільному транспорті», підготовленого для консультацій із зацікавленими сторонами (Зеленої книги), 2006 р. 25

Міжнародний центр перспективних досліджень в Україні нині вкрай незадовільний з огляду на високий рівень смертності внаслідок аварій, дорожньотранспортний травматизм, низьку транспортну дисципліну учасників дорожнього руху. За європейською методикою розрахунку, загибель і травмування більш як шістдесяти тисяч громадян України завдають страждань мінімум одному мільйону осіб (з урахуванням членів сімей потерпілих). Тисячі громадян щорічно стають на все життя інвалідами і потребують постійної допомоги від держави та суспільства. Обґрунтуванням потреби нового підходу до безпеки дорожнього руху і вжиття заходів з безпеки слугує європейський досвід, який свідчить: загибель у ДТП однієї людини спричиняє, окрім страждань, 1 млн. євро економічних збитків, тому доцільні всі заходи, які запобігатимуть смертям у ДТП і коштують до 1 млн. євро. Наслідки ДТП у ЄС завдають збитків у розмірі 2% ВВП. В Україні збитки від ДТП, за вітчизняною методикою підрахунку, становлять 1,4% ВВП, а за міжнародною – 3,5% ВВП. Кількість загиблих в Україні у 7–10 разів більша, ніж у розвинених країнах. Висока аварійність на автомобільному транспорті має негативні політичні наслідки для України. Негативна динаміка стану безпеки дорожнього руху та відсутність перспективи її поліпшення ставлять перед органами виконавчої влади невідкладне завдання розробити та реалізувати на основі системного підходу і встановлення кількісних цілей стратегію безпеки дорожнього руху та плану дій, який має бути узгоджений із суспільством.

Вправа 2.1. Ієрархічний аналіз проблеми державної політики Ця вправа допомагає структурувати причини існування проблеми та визначити ті чинники, які необхідно усунути для вирішення проблеми. Учасники тренінгу розбиваються на групи по 4-5 осіб, кожна група будує дерево причин щодо обраної проблеми. Далі відбувається презентація та обговорення результатів роботи груп. Для здійснення ієрархічного аналізу спочатку записується проблема, яку група буде аналізувати. Потім визначаються всі причини, що безпосередньо призводять до існування цієї проблеми. Далі кожна причина розбивається на причини нижчого рівня, і так далі, до того рівня причин, на який можна вплинути за допомогою засобів державної політики. Вправа 2.2. Аналіз впливів зовнішніх факторів на проблему державної політики Проблеми державної політики, як правило, не існують в ізоляції. Розуміння ключових факторів та зв’язків між ними є необхідною умовою для здійснення якісного аналізу політики. Схема впливів дозволяє графічно відобразити як фактори взаємодіють у системі. Нижче наведено приклад такої діаграми3.

Адаптовано з Strategy Survival Guide, http://www.cabinetoffice.gov.uk 26

Міжнародний центр перспективних досліджень

Найм працівників

+ Вартість

Плинність кадрів

+ Навчання

Мораль +

Стрілки означають напрямок впливу. Знаки «+» та «-» показують, що збільшення одного параметру веде до збільшення або зменшення іншого. Учасники тренінгу продовжують працювати в групах по 4-5 осіб, кожна група готує діаграму впливів щодо обраної проблеми, на зразок наведеної вище. Для побудови діаграми необхідно: 1.

Визначити всі фактори, що відіграють важливу роль щодо проблеми.

Визначити взаємозв’язки між ними.

Діаграма впливів допомагає визначити питання, які необхідно дослідити в процесі аналізу політики. Цей підхід також може бути використаний у подальшому для планування впровадження державної політики. Далі відбувається презентація та обговорення результатів роботи груп. Вправа 2.3 Аналіз позицій зацікавлених сторін Вправа з аналізу зацікавлених сторін має на меті допомогти структурувати та пріоритизувати зацікавлені сторони щодо конкретної проблеми. Наведена нижче діаграма структурує зацікавлені сторони за двома критеріями: ! Влада/вплив зацікавленої сторони; !

Вплив проблеми на зацікавлену сторону, або інтерес зацікавленої сторони.

Впливовість/влада зацікавленої сторони зазначено на вертикальній вісі, від відсутності впливу до можливості заблокувати вирішення питання. Ступінь зацікавленості – на горизонтальній, від відсутності інтересу до надзвичайно великого. Влада/вплив Задають контекст, їхню думку необхідно враховувати

Ключові гравці – тісно співпрацювати

Інтерес Сторонні спостерігачі – відслідковувати поведінку

Переможці та жертви – інформувати про хід вироблення політики 27

Міжнародний центр перспективних досліджень Учасники тренінгу продовжують працювати в групах по 4-5 осіб, кожна група готує діаграму зацікавлених сторін щодо обраної проблеми, на зразок наведеної вище, з врахуванням результатів виконання ситуативних досліджень 2.1 та 2.2. Вправа 2.4 Аналіз зв’язків у державній політиці Аналіз зв’язків у державній політиці допомагає: ! визначити місце проблеми, що розглядається, серед інших питань державної політики; !

існуючий або потенційний зв’язок із процесами та системами всередині організації.

Ця вправа допомагає побачити ширшу картин щодо проблеми, яка розглядається та сфокусуватися на головних питаннях. Діаграма аналізу зв’язків у державній політиці виглядає таким чином:

Пов’язані державні політики

Регуляторна політика

Політика Європейської інтеграції Політика гендерної рівності

Програми міністерства

Інші питання, якими займається міністерство

Системи

Законотворчий процес Бюджетний процес

державні

Інші

Проблема, що розглядається

Політика охорони навколишнього середовища

Інші питання, якими займається міністерство

Внутрішні процедури мін-ва Внутрішні процедури мін-ва

Для виконання цієї вправи: 1.

Почніть із проблеми державної політики, що розглядається. На які стратегічні цілі, програми, ініціативи і т.д. вашої організації проблема матиме вплив, чи від яких може зазнати впливу?

Які ширші питання державної політики, політики чи ініціативи уряду мають стосунок до проблеми, що розглядається.

Враховуючи результати виконання двох попередніх пунктів, визначте які системи, процеси, процедури матимуть вплив на проблему, або на які матиме вплив проблема.

Рекомендовані джерела 1.

Вейн Парсонс. Публічна політика. – К: Києво-Могилянська Академія, 2006. – С. 90220. 28

Міжнародний центр перспективних досліджень 2.

Вільям Н. Дан. Державна політика: вступ до аналізу. – Одеса: АО Бахва, 2005. – С. 159-210.

Девід Л. Веймер, Ейден Р. Вайнінґ. Аналіз політики: Концепції і практика. — К.: Основи, 1998. – С. 312-399.

Керол Г. Вайс. Оцінювання: методи дослідження програм та політики / Пер. з англ. Р.Ткачука та М.Корчинської; Наук.ред.пер. О. Кілієвич. - К.: Основи, 2000. - С. 23-53.

Леслі А. Пал Аналіз державної політики / Пер. з англ. І.Дзюби. - К.: Основи, 1999. С.72-109.

Пол Браун. Посібник з аналізу державної політики: Пер. з англ. - К.: Основи, 2000. – С. 79-117.

Романов В., Рудік О., Брус Т. Вступ до аналізу державної політики. – К.: Міленіум, 2004. – С. 105-119.

Тимчасовий регламент Кабінету Міністрів України: Затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 р. № 915.

10. Томас Р. Дай. Основи державної політики. – Одеса: АО Бахва, 2005. – С 57-73.

Міжнародний центр перспективних досліджень

Модуль № 3 «Визначення та оцінка альтернатив політики» Короткий опис модуля:

Альтернативні варіанти вирішення проблем політики. Визначення альтернатив політики. Критерії оцінки та вибору варіантів вирішення проблем політики. Результативність, адміністративна здійсненність, ефективність варіантів політики. Способи оцінки та порівняння альтернатив політики. Аналіз вигід і витрат в оцінці та порівняні альтернатив. Прогнозування впливів варіантів політики на вирішення проблеми .

Цілі та завдання Дати та обґрунтувати визначення «альтернатива політики». модуля: Розкрити підходи та труднощі у формулюванні альтернативних варіантів вирішення проблем політики Розкрити етапи визначення оцінки та порівняння альтернатив політики. Розкрити критерії оцінки та порівняння альтернатив політики Пояснити використання методу аналізу вигід та витрат в оцінці та порівнянні альтернатив політики Пояснити підходи до оцінки та порівняння альтернатив політики Відпрацювати способи аналізу можливої реакції зацікавлених сторін

Теоретичний матеріал до модуля №3 3.1. Альтернативи в аналізі політики Розробка, порівняння альтернативних варіантів розв’язання проблеми і вибір прийнятного з них - найбільш творчий етап аналізу політики. Альтернативи політики - це конкретні способи дій, які мають відповідати наявним ресурсам (економічним, соціальним, людським тощо) і забезпечувати розв’язання урядом визначеної проблеми. Основним завданням аналізу політики є надання переконливих та вичерпних аргументів на користь одного з варіантів вирішення існуючої проблеми. Для цього необхідно описати можливі варіанти вирішення проблеми, здійснити оцінку спроможності кожного варіанту розв’язати зазначену проблему та порівняти результати такого оцінювання. Результати оцінювання й порівняння можливих варіантів повинні продемонструвати який з обраних варіантів (або їх комбінація) найкраще підходить для результативного розв’язання проблеми. Аналіз варіантів державної політики має містити: ! чітке визначення проблеми, що має бути вирішена, а також важливу допоміжну інформацію; !

альтернативні варіанти вирішення проблеми;

аналіз аргументів «за» і «проти» кожного варіанта, що включатиме опис можливих ризиків;

стислий виклад позицій відповідних міністерств, зокрема наявних розбіжностей у поглядах;

проект рішення, яке пропонується схвалити.

Міжнародний центр перспективних досліджень Проект рішення має бути підготовлено в такий спосіб, щоб політики могли обрати найкращий, на їхній погляд, варіант. Головна вимога до проекту рішення – кожний варіант має бути описано достатньо докладно, щоб після схвалення рішення воно могло бути чіткою інструкцією для чиновників, які готуватимуть на його основі проекти нормативних актів. Щоб представити вичерпну та переконливу аргументацію необхідно розглянути усі існуючі та можливі варіанти вирішення проблеми, до яких належать: !

існуючі варіанти, які оголошені та обґрунтовані окремими зацікавленими сторонами (органами влади, аналітичним центрами тощо) і вони вважають їх придатними для розв’язання проблеми;

загальні варіанти рішень, що є стандартними підходами до вирішення проблеми;

адаптовані загальні варіанти рішення, які відповідають конкретним умовам, в яких існує проблема;

варіанти «на замовлення», які пропонуються замовником дослідження політики або розроблені всередині організації, яка проводить дослідження;

варіації або комбінації наведених варіантів, які можуть бути визначені як нові варіанти.

Також до переліку варіантів, які будуть розглядатись, необхідно включити варіант “нічого не робити /не змінювати“ (збереження статус-кво). Оскільки вибір можливого варіанту вирішення проблеми в цілому це вибір між новим способом дій (зміною статус-кво) та існуючим станом справ (збереженням статус-кво). В результаті подальшого аналізу може виявитись, що варіанти, які пропонують (відмінні від збереження статус-кво), є не настільки важливими, щоб виправдати витрачені ресурси та час на їх втілення. При складанні переліку варіантів не варто штучно зменшувати кількість варіантів, а доцільно розглянути, по можливості, усі існуючі підходи. В процесі подальшого дослідження їхня кількість, як правило, не перевищуватиме 3-5, хоча остаточна кількість варіантів визначається кожним конкретним випадком аналізу (але не менше двох через необхідність робити вибір між збереженням та зміною статус-кво). Слід визнати, що універсального процесу вироблення варіантів не існує, однак можна надати декілька загальних рекомендацій по виробленню підходів до вирішення проблеми: !

при визначенні варіантів вирішення проблеми необхідно описувати різні підходи до вирішення проблеми, а не описувати різні заходи в рамках одного і того самого підходу.

усі варіанти, які пропонуються для подальшого оцінювання та порівняння повинні бути рівноцінними;

не потрібно прагнути знайти найдосконаліший варіант вирішення проблеми, оскільки малоймовірно, що деякий один варіант буде охоплювати всі аспекти проблеми та задовольняти в однаковій мірі інтереси усіх зацікавлених сторін;

не варто мати “улюблений” (пріоритетний, домінуючий) варіант вирішення проблеми до того, як зроблено всебічну оцінку та порівняння кожного запропонованого варіанту;

не потрібно зіставляти обраний варіант з явно невдалими (вигаданими, фіктивними) варіантами;

не варто брати до розгляду варіанти, які є нездійсненними з точки зору наявних ресурсів та повноважень. 31

Міжнародний центр перспективних досліджень Кожна з альтернатив має бути об’єктивно оціненою з погляду на цілі державної політики з точки зору співвідношення витрат і користі, впливу і т. д. (витрати в процесі досягнення окресленої цілі повинні бути якнайменшими) і лише після визначена найбільш прийнятна з них. Аналіз вигід і витрат створює основу для оцінювання економічної ефективності варіантів політики. Тобто оцінка варіантів вирішення проблем політики має зосередитися на співставленні наступних аспектів кожної з них: !

у чому переваги та вади того чи іншого варіанту (прагматичний аспект);

які перешкоди виникнуть та як їх подолати (витратний аспект);

які можуть бути наслідки впровадження (наслідковий аспект);

які дії та роботу треба передбачити (організаційний аспект);

які ресурси потрібні для впровадження політики (ресурсний аспект).

3.2. Критерії оцінки та відбору альтернатив Для того щоб оцінити, порівняти та вибрати один варіант вирішення проблеми із переліку можливих, необхідно визначити критерії оцінки та відбору варіантів. Критерії можна розглядати як міра впливу варіанту на стан вирішення проблеми. За допомогою встановлення критеріїв описуються бажані та небажані наслідки реалізації альтернативи, які є важливими з позиції різних зацікавлених сторін та матимуть визначальний вплив на вирішення проблеми. У якості критерію, як правило, виступають завдання або обмеження. Правильно обрані критерії є підставою для оцінки ступеню просування до поставленої мети. Попереднім встановленням критеріїв встановлюються правила, яких необхідно дотримуватись при порівнянні можливих альтернатив вирішення проблем. Критеріїв, обраних для оцінки та відбору альтернатив, повинно бути достатньо, щоб отримати якомога повнішу оцінку наслідків від реалізації тієї чи іншої альтернативи. Набір критеріїв повинен охопити всі значущі аспекти проблеми. Також потрібно визначити відповідну важливість кожного запропонованого критерію як показника оцінки ступеню просування до вирішення проблеми. Кожний критерій необхідно оцінити наскільки точно відповідає вирішенню проблеми факт виконання критерію. У якості найбільш загальних критеріїв у аналізі політики оцінки та відбору альтернатив вирішення проблеми можна виділити наступні: Якою мірою може реалізація однієї з альтернатив привести до вирішення існуючої проблеми (критерій результативності)? Оцінюючи варіанти за даним критерієм необхідно визначити: - Які показники можуть свідчити про прогрес у розв’язанні проблеми? - Чи існують докази, що варіант насправді призведе до бажаних результатів? - Яка ймовірність того, що варіант насправді призведе до бажаних результатів Якою мірою реалізація кожної з альтернатив буде підтримана / не підтримана зацікавленими сторонами (критерій політичної здійсненності)? Оцінюючи варіанти за даним критерієм необхідно визначити: - Інтереси яких зацікавлених груп чи осіб і якою мірою зачіпає існуюча проблема та варіанти її вирішення? - Чого прагнуть/потребують зацікавлені сторони? - Які фінансової ресурси, повноваження, авторитет та впливовість має кожна з зацікавлених сторін? 32

Міжнародний центр перспективних досліджень - Які зацікавлені сторони можуть підтримати / не підтримати даний варіант? - Хто або які організації прийматимуть рішення? Якою мірою запропонований варіант є здійсненим з адміністративної точки зору (критерій адміністративної здійсненності)? Оцінюючи варіанти за даним критерієм необхідно визначити: - Чи може бути реалізований кожний з варіантів за наявних політичних, соціальних та адміністративних умов? - Чи достатньо людських, фінансових та матеріальних ресурсів для його реалізації? Якщо немає, то чи можна мобілізувати необхідні ресурси з інших джерел? - Чи можна реалізувати кожний з критеріїв вчасно? Наскільки результати (здобутки) від реалізації кожного з варіантів перевищують витрати, необхідні для отримання цих результатів (критерій ефективності)? Оцінюючи варіанти за даним критерієм, як правило, використовують аналіз здобутків та витрат. Під вигодами необхідно розуміти очікувані сприятливі або позитивні результати (наслідки) реалізації того чи іншого варіанту; під втратами – матеріальні, грошові людські та інші ресурси, витрачені на реалізацію даного варіанту, або можливі несприятливі або негативні наслідки його реалізації. Щоб провести аналіз здобутків та витрат необхідно: !

Визначити здобутки (результати) та втрати для кожної альтернативи;

Оцінити кожний із здобутків та втрат в грошовому відношенні врахувавши при цьому час та можливий ризик (дисконтування);

Порівняти здобутки та втрати у грошовому виразі для визначення чистої вигоди (різниці між вигодами та витратами);

Визначити альтернативу, який має найбільшу чисту вигоду.

Першочергова увага при здійсненні аналізу здобутків та втрат повинна бути приділена обрахунку здобутків та втрат як в кількісному так і якісному виразі для кожного варіанту. Для цього можна рекомендувати використовувати наступні підходи: !

вираження складових елементів майбутніх здобутків/втрат у поточних цінах (якщо вони не будуть суттєво змінюватись з часом);

прогнозування зміни складових одиниць поточних здобутків/витрат в майбутньому на підставі результатів аналізу статистичних даних за минулі періоди;

обрахунок здобутків та втрат шляхом синтезу оцінок відомих фактів про варіанти;

використання результатів та методів оцінки здобутків/витрат з подібних проектів, програм чи політик;

оцінка величини здобутків та втрат у майбутньому із використанням техніки математичного моделювання

оцінка величини здобутків та втрат у майбутньому за результатами аналізу експертних оцінок та заяв

Якщо здобутки вимірюються в тих самих одиницях, що й втрати (напр., грошових), то така оцінка буде стандартним аналізом здобутків та втрат. У випадку, якщо різні складові здобутків/втрат вимірюються в різних одиницях (кількісних та якісних) і тому звести їх до єдиного показника для порівняння є неможливим, використовують модифікації стандартного аналізу здобутків та втрат:

Міжнародний центр перспективних досліджень !

за результатами стандартного аналізу здобутків та втрат визначається варіант, який буде мати більш якісний вплив на вирішення проблеми порівняно з іншими;

обирається певний рівень втрат і визначається варіант, який забезпечить найбільші здобутки;

обирається певний рівень здобутків і пізніше визначається варіант, який забезпечить досягнення цього рівня з найменшими витратами.

Результати оцінки із використанням аналізу здобутків та втрат будуть неоднозначними, оскільки здобутки та втрати по-різному оцінюються зацікавленими сторонами, на яких спрямоване вирішення проблеми. Тому оцінюючи варіанти не можна обмежуватись жодним з наведених критерії оцінки, краще використовувати багатокритеріальний аналіз. 3.3. Оцінка та порівняння альтернатив Маючи набір варіантів вирішення проблеми та критерії їх оцінювання можна здійснити їх оцінку та порівняння. Для цього необхідно: !

спрогнозувати впливи варіантів на вирішення проблеми;

оцінити ці впливи з позицій обраних критеріїв;

порівняти варіанти рішень альтернативи за неспівмірними критеріями.

Прогнозування впливів полягає у визначенні того, що відбудеться в майбутньому за умови реалізації певного варіанту і яким чином це буде сприяти вирішенню існуючої проблеми. При цьому слід враховувати наявність певної кількості зацікавлених сторін та їхні інтереси і існування невизначеності та ризику. Оскільки варіанти мають завжди різнобічний вплив на проблемну ситуацію, доцільно скористатись двоетапною процедурою прогнозування. На першому етапі на основі аналізу проблеми та складеного переліку варіантів її вирішення визначається якомога більше можливих впливів, кожен з яких повинен стосуватись хоча б одного з критеріїв. Якщо ж який-небудь вплив не належатиме до жодного з критеріїв, то це означатиме, що набір критеріїв є обмеженим і доцільно його розширити. На другому етапі слід переглянути наявні критерії та впевнитись, що для кожний варіант має вплив на кожний критерій. Якщо варіант не має впливу на відповідний критерій, це означатиме, що критерій не зміниться при заст ого з варіантів осуванні цього варіанту. Треба впевнитись, що передбачені всі можливі ефекти впливу кожного варіанту на кожен критерій. Результати прогнозування можна представити у вигляді наступної таблиці, яка пов’язуватиме цілі, критерії та варіанти вирішення проблеми. Таблиця 3.1. Таблиця передбачення впливів варіантів на розв’язання проблеми Цілі

Критерії

Можливі варіанти Збереження статус–кво

1. …

Варіант №1

Варіант №2

....

1.1….. 1.2…. …

2….

2.1… 2.2…

Порівнюючи цілі та критерії з альтернативами можна отримати повний перелік прогнозів впливів можливих варіантів вирішення проблеми. Залежно від ступеня невизначеності прогнозів, таблиця може містити як кількісні, так і якісні показники. 34

Міжнародний центр перспективних досліджень Як правило, у таблиці будуть наведені показники впливу в одиницях виміру, які неможливо порівняти безпосередньо. Для полегшення процесу порівняння варіантів необхідно спробувати виразити критерії впливу в однакових одиницях, зберігаючи при цьому зв'язки з визначеними цілями політики. Однак, здебільшого кожний варіант відповідає різному набору критеріїв. Дуже рідко певний варіант видається оптимальним за всіма критеріями. Завдання полягає в тому, щоб показати взаємні зміни в різних критеріях, що стали наслідком того чи іншого рішення. Можна запропонувати декілька способів «боротьби» з невизначеністю: ! Якщо існує невизначеність щодо умов у майбутньому, доцільно розробити декілька сценаріїв, які відповідатимуть імовірному діапазону варіантів розгортання подій. Згодом в рамках кожного сценарію визначається кращий варіант вирішення проблеми. Якщо в усіх сценаріях домінуватиме один і той самий варіант, то спинитись можна саме на ньому. Якщо жодний варіант відчутно не виграє, то вибір доцільно зробити або на користь варіанту який дасть кращі результати за реалізації найімовірнішого сценарію, або визначити найгірший можливий результат за кожним сценарієм, а потім вибрати з них найкращий (тобто уникнути найгірших наслідків). !

Якщо впевненість у прогнозах щодо результатів змінюється залежно від варіанту вирішення проблеми тоді спочатку потрібно оцінити «найкращий» і «найгірший» випадки для кожної варіанту. Далі необхідно вирішити який з варіантів є більш прийнятним порівняно з іншими. Інший спосіб полягає в тому, щоб створити новий критерій оцінки, який би вимірював наскільки ймовірно, що реальні результати виявляться гіршими ніж найкраще припущення.

Результати оцінки можливих варіантів вирішення проблеми можуть бути представлені у вигляді таблиці, наведеної нижче. Таблиця 3.2. Таблиця зведеної оцінки можливих варіантів вирішення проблем. Критерії оцінки

Можливі варіанти Збереження статус–кво

Результативність

Варіант №1

Варіант №2

....

Відносна (висока / низька) або бальна оцінка (від 1 до 5)

Політична здійсненність Адміністративна здійсненність Ефективність ...(інші критерії) Підсумок

Результати оцінки дадуть змогу оцінити переваги та недоліки кожного з варіантів. На підставі цього слід виробити рекомендації щодо найкращого варіанту / комбінації варіантів з точки зору ефективності розв’язання проблеми. Вправа 3.1. Дискусія на тему: «Розробка альтернатив політики» На початку вправи група за допомогою тренера обирає питання державної політики, щодо якого будуть розроблятися альтернативи. У разі неможливості дійти консенсусу протягом 35

Міжнародний центр перспективних досліджень 5 хвилин, тренер пропонує для розгляду заздалегідь підготовлену проблему державної політики. Далі відбувається групова дискусія під керівництвом тренера щодо такого питання: «Запропонуєте можливі варіанти державної політики з вирішення зазначеної проблеми». Тренер записує всі відповіді на дошці фліп-чарті. Під керівництвом тренера група обирає до 4 найбільш реалістичних альтернатив. Вправа 3.2. Аналіз можливих наслідків варіантів політики Учасники тренінгу розбиваються на групи по 4-5 учасників. Групи працюють із варіантами державної політики (від двох до чотирьох варіантів), визначеними під час виконання вправи 3.1. Варіанти записані на видному місці. Групи виконують такі завдання: 1. Визначити цілі державної політики щодо вирішення проблеми, яка розглядається. 2. Визначити критерії оцінки ступеня досягнення запланованих цілей. 3. Оцінити вплив кожного варіанта на досягнення цілей за визначеними критеріями. 4. Представити результат оцінки альтернатив у вигляді таблиці. Цілі

Критерії

Можливі варіанти Збереження статус-кво

1...

Варіант №1

Варіант №2

Варіант №3

1.1... 1.2...

2...

2.1... 2.2...

Під час заповнення таблиці група також готує коротку презентацію у вигляді відповідей на такі запитання: !

Який очікуваний вплив кожного з варіантів у термінах економічних, соціальних і екологічних наслідків?

Вкажіть позитивні й негативні впливи, прямі й непрямі, включаючи впливи поза сферою регулювання (поза реґіоном, країною). Якісний опис відповідного впливу і, якщо можливо, його кількісна оцінка.

На які соціальні групи, сектори економіки чи реґіони впливатимуть пропоновані до розгляду варіанти?

Чи існує потенційний конфлікт між економічним, екологічним і соціальним впливом?

Вкажіть на невизначеність і як можна вплинути на очікуваний результат через зміни в параметрах (пропонованих механізмах, інструментах).

Який період впливу (коротко-, середньо- чи довгостроковий) кожного варіанта? Визначите, які впливи (ефекти) імовірно зміняться з часом і яким чином.

Які результати, ризики й обмеження використання кожного варіанта? 36

Міжнародний центр перспективних досліджень Під час презентації кожної групи тренер робить коментарі, в кінці вправи відводить підсумки. Вправа 3.3. Аналіз реакції зацікавлених сторін на пропоновані альтернативи Кожен варіант державної політики може мати різний вплив на зацікавлені сторони та, відповідно, різну реакцію зацікавлених сторін. Реакція зацікавлених сторін може як сприяти впровадженню, так і створювати перешкоди. Метою цієї вправи є визначення зацікавлених сторін, чия реакція може мати вплив під час впровадження політики, або на які буде здійснюватися вплив, визначення можливої реакції зацікавлених та планування відповіді. Під час виконання цієї вправи учасникам пропонується заповнити таблицю: Група

Очікувана реакція

Можлива стратегія для отримання підтримки або зменшення супротиву

Для заповнення цієї таблиці: 1. Визначте, зацікавлені сторони, на які матиме вплив пропонована альтернатива державної політики, або які матимуть вплив. 2. Зазначте, якою може бути реакція кожної зацікавленої сторони. Для спрощення можна використати наступну класифікацію очікуваної реакції: 1 – активна підтримка, 2 – пасивна підтримка, 3 – нейтральна реакція, 4 – пасивний супротив, 5 – активний супротив. 3. Визначте, що може бути зроблено для того, щоб забезпечити або підвищити підтримку та зменшити опір кожної із зацікавлених сторін. Це може бути, наприклад, інформування або залучення до процесу вироблення державної політики.

Рекомендовані джерела 1.

Аналіз вигід і витрат: Практ. посіб. / Секретаріат Ради Скарбниці Канади; Пер. з англ. С.Соколик; Наук. ред. пер. О. Кілієвич. - К.: Основи, 1999. - 175 с.

Вільям Н. Дан. Державна політика: вступ до аналізу. – Одеса: АО Бахва, 2005. –С. 313-351.

Девід Л. Веймер, Ейден Р. Вайнінґ. Аналіз політики: Концепції і практика. — К.: Основи, 1998. – С. 400-477.

Міжнародний центр перспективних досліджень 5.

Зелені книги 10 органів державної влади України, підготовлені в рамках проекту «Діяльність груп аналізу політики в державних органах України». К.: Центр сприяння інституційному розвитку державної служби при Головному управлінні державної служби України. – 2006. http://www.center.gov.ua/ua/177.htm

Леслі А. Пал Аналіз державної політики / Пер. з англ. І.Дзюби. - К.: Основи, 1999. С.235-242.

Леслі А. Пал. Аналіз державної політики / Пер. з англ. І.Дзюби. - К.: Основи, 1999. С.72-109

М. Пол Браун. Посібник з аналізу державної політики: Пер. з англ. - К.: Основи, 2000. – С.117-165.

Рекомендації щодо методології аналізу політики // Персп. дослідж. - 1999. - №9. С.36-64.

10. Рудік О.М. Збірник ситуативних прикладів до курсу "Процес вироблення державної політики та його аналіз". - Д. : Центр екон. освіти, 1999. - 86 с. 11. Томас Р. Дай. Основи державної політики. – Одеса: АО Бахва, 2005. – С. 27-29, 317320.

Міжнародний центр перспективних досліджень

Модуль № 4 «Моніторинг та оцінювання політики» Короткий опис модуля:

Моніторинг політики. Оцінювання політики. Регулятивна та розподільча діяльність політики. Результати та впливи політики. Функції моніторингу політики. Підходи до моніторингу політики: відстеження суспільних систем, суспільний експеримент, соціальний аудит, синтез досліджень і практики. Методи моніторингу. Функції та критерії оцінювання політики. Підходи до оцінювання політики: псевдо-оцінювання, формальне оцінювання, теоретичне оцінювання рішень. Логіко-структурна модель політики.

Цілі та завдання Розрити роль та місце моніторингу та оцінювання політики в аналізі політики модуля: Пояснити відмінності між результатами та впливами політики Розкрити підходи до здійснення моніторингу політики та пояснити відмінності між ними Пояснити функції та критерії оцінювання політики Розкрити підходи до здійснення оцінювання політики та пояснити відмінності між ними Відпрацювати створення логіко-структурної моделі політики Відпрацювати методи визначення показників для моніторингу та оцінювання політики

Теоретичний матеріал до модуля №4 4.1. Типи діяльності політики та її наслідки Перш ніж розглядати моніторинг та оцінювання державної політики слід розглянути її основі типи та наслідки. Розрізняють два типи діяльності політики: ! Регулятивна діяльність – дії, спрямовані на забезпечення дотримання певних стандартів чи процедур, наприклад, політика по збиранню податків чи політика по захисту довкілля. !

Розподільча діяльність – дії, що передбачають вкладення грошових коштів, часу, персоналу та обладнання.

Обидва типи діяльності можуть мати наслідками зміни в розподілі та перерозподілі певних товарів чи послуг. Слід також пам’ятати, що і регулятивні дії можуть потребувати (і найчастіше потребують) вкладення певних людських чи грошових ресурсів. Слід також розрізняти ресурси політики (час, гроші, персонал, обладнання тощо), які вкладаються для здійснення політики, і процеси політики (адміністративні, політичні та організаційні дії й ставлення, необхідні для перетворення вхідних ресурсів політики в результати і наслідки політики. Наприклад, для вирішення проблеми поліпшення діяльності урядовців недостатньо купити комп’ютери, взяти на роботу психологів, розробити правила й процедури тестування та організувати навчання, необхідно також добитися свідомої підтримки політичних дій тими, хто і для кого здійснює політику (скажімо, керівниками служб держадміністрації). Розрізняють два види наслідків політики: результати і впливи. 39

Міжнародний центр перспективних досліджень !

Результати - товари, послуги чи ресурси, отримані цільовими групами чи тими, хто має виграти від здійснення конкретної політики (бенефіціантами).

Впливи – фактична зміна поведінки чи позиції, пов’язана з результатами політики.

Результатом політики може бути, наприклад, збільшення кількості місць для обслуговування новими медичними центрами. Щоб визначити вплив політики, ми маємо виявити, скільки людей фактично скористалися й користуються цими новими послугами, визначити, позитивна чи негативна динаміка змін. Важливо розрізняти цільові групи та бенефіціантів політики. Часто це різні об’єкти: наприклад, при здійсненні фінансової політики зміна податкової системи може бути спрямованою на середніх і малих підприємців, а виграють від цього, серед всіх інших, пенсіонери, на яких ці зміни безпосередньо не спрямовані. Крім того, слід враховувати, що з плином політики бенефіціанти можуть стати цільовою групою (наприклад, для політики розвитку малого бізнесу безробітні, що отримують за рахунок оподаткування допомогу по безробіттю, можуть відкрити свої підприємства і стати цільовою групою.) 4.2. Моніторинг в аналізі політики Моніторинг – це процедура аналізу політики, призначена для отримання інформації про причини та наслідки публічної політики. Він дозволяє описати співвідношення між діями політики та їх результатами, є первинним джерелом відомостей про здійснення політики. Інформація про якість і результативність політики допомагає виявити проблемну ситуацію, сформулювати проблему та розробити нову політику чи внести корективи в уже здійснювану. Моніторинг виконує принаймні чотири основні функції: 1. Відповідність. Моніторинг допомагає виявити, наскільки дії органу влади відповідають стандартам і процедурам, встановленим законодавчими, регулюючими органами та професійними організаціями. 2. Аудит. Моніторинг допомагає визначити, чи справді ресурси та послуги, призначені певним цільовим групам, потрапили за призначенням. 3. Відстеження. Моніторинг дає інформацію, корисну для виявлення та врахування соціальних і економічних змін, пов’язаних зі здійсненням політики за певний період часу. 4. Оцінювання. Моніторинг допомагає зрозуміти, чому результати політики відрізняються між собою та від того, що очікувалось при розробці політики. Інформація, необхідна для здійснення моніторингу, має бути стосовною, надійною і повною. Для отримання такої інформації можуть використовуватись в першу чергу офіційні статистичні дані (бажано кількох незалежних аґенцій), доповнені (але не замінені) даними соціологічних досліджень, інформацією зі ЗМІ, а також власними дослідженнями (інтерв’ю, аудит, ревізії тощо). Важливо мати якомога більше джерел надійної інформації, оскільки слід пам’ятати про можливу політичну анґажованість окремих аґенцій, внаслідок чого вони можуть фільтрувати надану ними інформацію. 4.3. Підходи до моніторингу політики Розрізняють декілька підходів до моніторингу політики: (1) відстеження суспільних систем, (2) суспільний експеримент, (3) соціальний аудит, (4) синтез досліджень та практики. Вони відрізняються за типом контролю та типом необхідної інформації (див. таблицю 4.1.). Таблиця 4.1. 40

Міжнародний центр перспективних досліджень Основні відмінності між підходами до моніторингу [2;С.361]. Підходи

Тип контролю

Типи необхідної інформації

Відстеження суспільних систем

Кількісний

Наявна і/або нова інформація

Суспільний експеримент

Прямі маніпуляції та кількісний

Нова інформація

Соціальний аудит

Кількісний та/або якісний

Нова інформація

Синтез досліджень і практики

Кількісний та/або якісний

Наявна інформація

Розрізняючи підходи за типом контролю, слід сказати, що лише суспільний експеримент вимагає прямого контролю над вкладеними ресурсами та процесами політики. Всі решта «контролюють» ресурси та процеси пост-фактум по тому, наскільки результати і наслідки політики пов’язані з політичними діями порівняно з факторами, що прямо не пов’язані з цією політикою. Щодо типів необхідної інформації, то одні підходи потребують принципово нової інформації, інші – і нової, і вже наявної чи лише наявної. Спільними рисами всіх підходів є: відстеження результатів і наслідків, пов’язаних з даною політикою; орієнтація на цілі і завдання політики; взаємна класифікація результатів і впливів за допомогою інших змінних, включаючи параметри, використовувані для моніторингу вкладених ресурсів і процесів політики; використання суб’єктивних і об’єктивних вимірювань дій і наслідків політики. !

Відстеження суспільних систем

Цей підхід призначений для відстеження змін в об’єктивних і суб’єктивних суспільних умовах з плином часу. Головним елементом цього підходу є використання суспільних індикаторів - статистики, що вимірює суспільні умови та їх зміну з часом для різних сегментів населення. Під суспільними умовами розуміється як зовнішній (суспільний і фізичний), так і внутрішній (суб’єктивний і сприймаючий) контекст людського існування в даному суспільстві (див. таблицю 4.2.). Таблиця 4.2. Приклади суспільних індикаторів [2;С.366]. Галузь

Індикатор

Охорона здоров’я

Кількість пацієнтів у державних лікарнях

Охорона громадського порядку

Кількість людей, яким загрожує напад нічних грабіжників

Освіта

Кількість випускників середньої школи у певному віці

Працевлаштування

Кількість безробітних жінок

Особисті доходи

Процент населення, що живе за межею бідності

Житло

Кількість сімей, що забезпечені житлоплощею нижче встановлених санітарних норм

Відпочинок і відпустки

Середня вартість відпочинку для робітників

Народонаселення

Фактична та очікувана кількість населення

Державне управління

Якість державного управління

Суспільні цінності і ставлення

Загальне задоволення життям

Соціальна мобільність

Зміна місця проживання

Необхідно слідкувати за тим, щоб зміни суспільного індикатора були справді пов’язані з діями політики. Наприклад, підвищення задоволення пенсіонерів життям може бути пов’язане не лише зі збільшенням розміру пенсій (пенсійна політика), але й з поліпшенням системи пільг (пільгова соціальна політика) або зі збільшенням присадибних ділянок і зменшенням земельного податку (земельна чи податкова політика).

Міжнародний центр перспективних досліджень Вибір тих чи інших індикаторів може бути обмеженим і відображати політичні вподобання аналітика. Крім того, далеко не завжди вони будуть корисними для вироблення практичних заходів. Тобто, хоча суспільні індикатори добре підходять для структурування проблеми, вони дають мало користі при розробці альтернатив політики. Більшість суспільних індикаторів базуються на наявних даних про об’єктивні суспільні умови. Хоча легше покладатись на існуючі об’єктивні дані, часто дуже важливо відстежувати і суб’єктивні умови (приклад з пенсійною політикою в порівнянні з політикою пільг чи земельною/податковою). Суспільні індикатори дають мало інформації про те, яким чином вкладені ресурси політики перетворюються в наслідки політики. !

Соціальний експеримент

Дуже важко за допомогою лише суспільних індикаторів визначити, що ж саме в політиці спрацювало найкраще і чому. Цей шлях відноситься до випадкових інновацій, коли здійснюється ряд політик, чий вплив не є ні стандартизованим, ні систематично відстежуваним. На противагу, соціальний експеримент – це процес систематично маніпульованих політичних дій, здійснюваних таким чином, щоб отримувати більш-менш точні відповіді на те, якими є джерела змін у наслідках політики. Це пошук розв’язань суспільних проблем шляхом навмисного збільшення відмінностей між видами політичних заходів для малої й ретельно відібраної групи програм і оцінювання їх наслідків, перш ніж робити широкомасштабні інвестування в невипробувані програми. Соціальний експеримент схожий на будь-який лабораторний експеримент з природничих наук і має схожі характеристики: !

Прямий контроль за умовами (заходами) експерименту. Аналітик ретельно відстежує і керує процесами в експериментальному середовищі, намагаючись забезпечити максимальний прояв впливу тих чи інших заходів.

Порівняння з контрольними групами. Передбачається наявність експериментальної та контрольної груп і порівняння наслідків політики між ними.

Вибірка вимірювань. Щоб виключити випадкові відхилення від закономірності, аналітик періодично робить вибірку вимірювань у контрольній та експериментальній групах.

Суспільний аудит

Нехтування чи надмірне спрощення процесів політики, що допускають перші два методи, частково долається при застосуванні суспільного аудиту. При цьому підході в явному вигляді відстежується взаємозв’язок між вхідними умовами, процесами, наслідками та впливами політики. Цей метод допомагає виявити, зокрема, чи наслідки політики пов’язані з неадекватним здійсненням заходів політики, чи з якимись іншими факторами, не врахованими раніше або тими, що виникли під час здійснення політики. При цьому відстежується відхилення ресурсів та трансформація ресурсів. В першому випадку можлива втрата частини ресурсів на їх шляху до цільової групи чи бенефіціантів через діяльність, наприклад, адміністративної системи. У другому випадку розміри ресурсів можуть бути однаковими, але їх значення для цільових груп і для персоналу програми/політики може бути різним. Тому для даного підходу важливо застосовувати і кількісні, і якісні методи контролю. !

Синтез досліджень і практики

Міжнародний центр перспективних досліджень Цей метод полягає в систематичному збиранні, порівнюванні та оцінюванні результатів здійснених заходів по впровадженню публічної політики. Він передбачає наявність двох джерел інформації: вивчення формулювання та здійснення конкретної політики, а також дослідницькі звіти про взаємозв’язки між діями та наслідками політики. 4.4. Методи моніторингу В аналізі політики використовують такі основні методи моніторингу: !

Графічне ілюстрування – подання змін певних індикаторів чи інших змінних факторів політики в залежності від часу у графічному вигляді (графіки, гістограми, частотний розподіл, крива Лоренца, коефіцієнт Джині).

Розривний часовий аналіз – потужний метод відстежування певних параметрів/показників у часі до, під час і після здійснення політичних заходів, який може наочно показати, чи дала політика бажані наслідки. Особливо придатний для суспільного експериментування.

Аналіз контрольних порівнянь – може використовуватись як доповнення до попереднього методу і передбачає наявність контрольних груп, з якими проводиться порівняння наслідків політики для цільової групи/бенефіціантів.

4.5. Оцінювання здійснення політики в аналізі політики Оцінювання відповідає на питання: «Що нового вносить політика?». Оцінювання дає інформацію про цінності чи важливість наслідків політики. Оцінювання характеризується такими особливостями: !

Зосередження на цінностях. Оцінювання спрямоване на визначення бажаності, суспільної корисності політики чи програми. Оцінювання включає в себе оцінку і самих мети і цілей політики.

Взаємозалежність фактів і цінностей. Твердження оцінювання залежать і від фактів, і від цінностей. Висновок про успішність чи неуспішність політики вимагає не лише того, щоб результати політики мали цінність для осіб, груп чи суспільства в цілому; він вимагає також, щоб результати політики були наслідками дій, вжитих для вирішення конкретної проблеми. Отже, моніторинг грає ключову роль в оцінюванні.

Орієнтація на сучасне й минуле. Оцінювальні твердження орієнтуються на поточні й минулі, а не майбутні результати. Оцінювання є ретроспективним і здійснюється після заходів (на відміну від рекомендацій, які є перспективними і розробляються до того, як здійснено заходи).

Подвійність цінностей. Цінності, що лежать в основі оцінювання, можуть розглядатися і як ціль, і як засіб. Тобто, наприклад, підвищення доходів населення можуть розглядатися як цінність сама по собі і як засіб до досягнення інших цінностей – зростання купівельної спроможності і в результаті пожвавлення виробництва товарів.

4.4. Функції та критерії оцінювання Оцінювання надає надійну і важливу інформацію про характеристики політики, тобто, про ступінь задоволення потреб, цінностей та реалізації можливостей за допомогою політичних дій. Оцінювання допомагає виявити і проаналізувати цінності, що лежать в основі вибору мети і цілей. Цінності виявляються шляхом визначення та операціоналізації мети і цілей. Цінності також аналізуються під час систематичного дослідження відповідності мети і цілей тій проблемі, якої вони стосуються. При аналізі відповідності мети і цілей аналітик 43

Міжнародний центр перспективних досліджень може виявити альтернативні джерела цінностей (наприклад, ті, що належать до політиків та урядовців, певних дійових осіб і приймачів рішень), а також їх витоки в різних формах раціональності (технічній, економічній, юридичній тощо). Оцінювання може допомогти застосуванню інших методів аналізу політики, наприклад, структуруванню проблем і виробленню рекомендацій. Інформація про неадекватність характеристик політики може допомогти реструктурувати проблему, наприклад, показавши, що необхідно переглянути мету і цілі політики. Основні критерії оцінювання політики наведені у таблиці 4.3. Таблиця 4.3. Критерії оцінювання політики [2;С.424]. Тип критерію

Запитання

Ілюстративні критерії

Результативність

Чи досягнутий ціннісний результат?

Одиниці послуг

Ефективність

Скільки ресурсів знадобилось для досягнення результату політики?

Вартість одиниці Чистий прибуток Співвідношення затрат і вигід

Адекватність

Якою мірою досягнення ціннісного результату розв’язує проблему?

Фіксовані затрати Фіксована ефективність

Справедливість

Чи справедливо розподілені витрати і вигоди серед різних груп?

Критерій Парето Критерій Кальдора-Хікса Критерій Раулза

Здатність реагування

Чи є задовільними результати політики для потреб, вподобать чи цінностей конкретних суспільних груп?

Узгодженість з опитуваннями громадян

Відповідність

Чи привабливі й цінні насправді бажані результати (цілі)?

Публічні програми повинні бути справедливими і ефективними

4.5. Підходи до оцінювання Розрізняють декілька підходів до оцінювання політики, які мають різні завдання, форми та використовують різні припущення (див. таблицю 4.4.): !

Псевдо-оцінювання

Формальне оцінювання

Теоретичне оцінювання рішень Таблиця 4.4. Три підходи до оцінювання [2;С.425]. Підхід

Псевдооцінювання

Формальне оцінювання

Завдання

Припущення

Використання описових методів для отримання надійної та змістовної інформації про результати політики

Міра цінності чи значущості є самоочевидною або непротирічною

Використання описових методів для отримання надійної та змістовної інформації про результати політики, що були офіційно проголошені цілями політики

Формально проголошені політиками та адміністраторами мета і цілі політики є відповідною мірою для цінності та значущості

Основні форми ! ! ! ! ! ! ! !

Суспільний експеримент Відстеження суспільних систем Суспільний аудит Синтез досліджень і практики Розвиткове оцінювання Експериментальне оцінювання Ретроспективне оцінювання процесу Ретроспективне оцінювання результату 44

Міжнародний центр перспективних досліджень Теоретичне оцінювання рішень

Використання описових методів для отримання надійної та змістовної інформації про результати політики, які в явному вигляді цінуються численними зацікавленими сторонами

Формально проголошені, а також приховані цілі зацікавлених сторін є придатними мірами цінності чи важливості

! !

Визначення оцінюваності Аналіз багатопрофільної корисності

Псевдо-оцінювання – підхід, в якому описові методи застосовуються для створення надійної та змістовної інформації про результати політики без намагання піддати сумніву цінність і значущість цих результатів для окремих осіб, груп і суспільства в цілому. Формальне оцінювання – підхід, в якому описові методи застосовуються для створення надійної та змістовної інформації про результати політики, але оцінює ці результати на основі цілей програми/політики, проголошених політиками та адміністраторами політики. Існує декілька різновидів формального оцінювання: !

Розвиткове оцінювання – оцінювальні дії, що прямо призначені для задоволення щоденних потреб штату програми. При цьому відстежується здійснення політики з метою внесення можливих коректив чи виявлення невідповідностей у виконанні запланованих заходів.

Ретроспективний аналіз процесу – здійснюється моніторинг і оцінювання програми/політики через певний час після початку її реалізації. Мета цього – оцінити, як здійснювалася досі політика, чи не було відхилень від наміченого… Вимагає добре налагодженої внутрішньої системи звітності.

Експериментальне оцінювання – моніторинг і оцінювання результатів в умовах прямого контролю за вхідними ресурсами й початковими діями політики. Ідеал – «керований науковий експеримент», в якому всі параметри суворо контрольовані, за винятком вхідних ресурсів і процесів, які розглядаються як змінні.

Ретроспективне оцінювання результатів – моніторинг та оцінювання результатів, але без прямого контролю за вхідними ресурсами й процесами. Як правило, здійснюється на основі непрямих або статистичних даних за допомогою кількісних методів аналізу. Два різновиди – перехресний контроль (cross-sectional) і контроль періодичних зрізів (longitudinal). Перший оцінює декілька програм/політик в один певний момент часу, а другий – одну й ту ж політику чи комплекс політик у певні послідовні проміжки часу.

Теоретичне оцінювання рішень – підхід, в якому описові методи використовуються для створення надійної та корисної інформації про результати політики, які мають пряму цінність для зацікавлених сторін. Головна відмінність від перших двох підходів - він спрямований на виявлення прихованих і заявлених цілей зацікавлених сторін. Це означає, що формально проголошені політиками цілі політики не є єдиним джерелом цінностей, оскільки всі сторони, зацікавлені й залучені до формулювання й реалізації політики, беруть участь у генеруванні мети і цілей, стосовно яких вимірюються характеристики політики. В аналізі політики використовують такі форми теоретичного оцінювання рішень: !

Визначення оцінюваності – здійснюється аналіз системи прийняття рішень, яка, за припущенням, повинна користуватись інформацією про здійснення політики та уточнювати мету, цілі та припущення, відносно яких здійснюється вимірювання. Основне питання – «чи можна взагалі оцінити цю політику?». Для політики необхідні три умови оцінюваності: чітко сформульована політика; чітко визначені

Міжнародний центр перспективних досліджень мета і цілі, а також наслідки; і набір відкритих припущень, що пов’язують дії політики з цілями та наслідками. Кроки здійснення методу: 1. Специфікація програми/політики. В чому саме полягає політика? 2. Збирання інформації про політику. Яка потрібна інформація, щоб визначити мету, цілі та припущення, що лежать в основі політики? 3. Моделювання політики. Яка модель найкраще описує політику та відповідні цілі й заходи з точки зору ймовірних користувачів інформації про якість виконання політики? Які причинно-наслідкові зв’язки пов’язують заходи з результатами? 4. Оцінка оцінюваності політики. Чи є модель політики достатньо однозначною, щоб оцінювання було корисним? Якого типу оцінювання буде найкориснішим? 5. Зворотній зв’язок оцінки оцінюваності з користувачами. Після представлення висновків стосовно оцінюваності політики відповідним користувачам – які мають бути наступні кроки по оцінці характеристик здійснення політики? !

Аналіз багатопрофільної корисності – набір процедур по отриманню від численних зацікавлених сторін їх суб’єктивних суджень про ймовірність і цінність/значимість результатів політики.

Кроки здійснення методу: 1. Ідентифікація стейкхолдерів. Визначення всіх сторін, які впливають і відчувають вплив політики. 2. Специфікація відповідних елементів рішень. Визначення ходу подій чи бездіяльності, стосовно яких є розбіжності в думках стейкхолдерів. У найпростішому випадку це два варіанти – статус кво і нова ініціатива. 3. Специфікація результатів політики. Визначення діапазону наслідків для кожного ходу подій. 4. Ідентифікація характеристик результатів. Завдання – визначити ті характеристики результатів, які роблять їх цінними та значущими. 5. Ранжування характеристик. Розподіл характеристик за важливістю. 6. Масштабування характеристик. Кількісне вираження рангових співвідношень між характеристиками результатів. 7. Стандартизація масштабів. Для різних стейкхолдерів характеристики результатів матимуть різне максимальне значення. Для стандартизації визначається середня цінність кожної характеристики по всіх стейкхолдерах (зберігаючи їх ієрархію!). 8. Вимірювання результату. Вимірювання ймовірності того, що кожний результат матиме кожну характеристику цінності. 9. Визначення корисності. 10. Оцінювання й презентація. Сила цього методу – він дозволяє аналітику систематично впоратись з конфліктуючими цілями численних зацікавлених сторін. Але це можливо лише у випадку здійснення всіх наведених кроків у груповому процесі, в якому беруть участь відповідні сторони.

Міжнародний центр перспективних досліджень Вправа 4.1. Побудова логіко-структурної моделі політики Необхідною умовою для оцінювання та моніторингу державної політики є розуміння її логічної моделі. Ця модель допомагає зрозуміти та зобразити зв’язки між ресурсами, що витрачаються, заходами, продуктами, наслідками та впливом державної політики на вирішення суспільних проблем та досягнення поставлених цілей. При необхідності, тренер коротко пояснює суть логіко-структурної моделі. Під час виконання цієї вправи група учасників тренінгу виконує такі завдання: 1. Визначає державну політику щодо вирішення певної проблеми, за впровадження якої відповідальна інституція, де працюють учасники групи. Це може бути, наприклад, одна із державних цільових програм. 2. Заповнює, за допомогою тренера, таку схему логіко-структурної моделі для цієї політики: Ресурси

Заходи

Результати

Наслідки

Вплив

Теорія впливу 1... 2... 3...

1... 2... 3...

1.... 2... 3...

1... 2... 3...

3. Після завершення підготовки схеми відбувається дискусія щодо теорії впливу даної програми. Питання для обговорення такі: !

Яким є причинно наслідковий зв’язок між результатами програми та бажаним впливом?

Які незаплановані наслідки, бажані або не бажані, має або може мати програма?

Які інші чинники, окрім даної програми, мають вплив на бажані наслідки програми?

Вправа 4.2. Визначення критеріїв та показників для оцінки програми З урахуванням результатів виконання попередньої вправи, учасники визначають показники для обраної програми, а саме: !

показники ресурсів.

показників процесів.

проміжні показники прогресу.

показники впливу.

Результати роботи записуються в останньому рядку таблиці: Ресурси (Resources) 1... 2... 3...

Заходи (Activities) 1... 2... 3...

Показники ресурсів

Результати (Outputs) 1... 2... 3... Показники результатів

Наслідки (Outcomes)

Теорія впливу

Вплив (Impact)

1.... 2... 3... Проміжні показники прогресу

Показники впливу

Міжнародний центр перспективних досліджень 1... 2... 3...

1... 2... 3...

Після заповнення таблиці показників, відбувається обговорення щодо джерел інформації для кожного із визначених показників та методів її отримання. Тренер фасілітує дискусію, записує результати та підводить підсумки.

Рекомендовані джерела 1.

Аудит адміністративної діяльності: Теорія та практика/ Пер. з англ. В.Шульги. - К.: Основи, 2000. – С. 17-186.

Вільям Н. Дан. Державна політика: вступ до аналізу. – Одеса: АО Бахва, 2005. –С. 353-432.

Девід Л. Веймер, Ейден Р. Вайнінґ. Аналіз політики: Концепції і практика. — К.: Основи, 1998. – С. 400-477.

Керол Г. Вайс. Оцінювання. Методи дослідження програм та політики. / Пер. з англ. Р. Ткачука та М. Корчинської; Наук. ред. пер. О. Кілієвич. - К.: Основи, 2000. – C.53628.

Леслі А. Пал. Аналіз державної політики / Пер. з англ. І.Дзюби. - К.: Основи, 1999. С. 83-102.

Романов В., Рудік О., Брус Т. Вступ до аналізу державної політики: Навч. посіб. - К.: Вид-во Соломії Павличко "Основи", 2001. – С. 166-179.

Томас Р. Дай. Основи державної політики. – Одеса: АО Бахва, 2005. – С. 87-88, 435458.

Міжнародний центр перспективних досліджень

Модуль № 5 «Підготовка та презентація результатів аналізу політики» Короткий опис модуля:

Підготовка рекомендацій як завершальний етап аналізу політик. Особливості підготовки рекомендацій в письмовій формі. Особливості презентації рекомендацій в усній Забезпечення ефективності презентації результатів аналізу політики.

Цілі та завдання Розкрити вимоги до підготовки рекомендацій за результатами проведеного аналізу політики модуля: Розкрити методи підготовки рекомендацій в письмовій формі Вказати на особливості підготовки рекомендацій в письмовій формі Розкрити методи підготовки рекомендацій в усній формі Вказати на особливості підготовки презентацій в усній формі Відпрацювати способи ефективної презентації результатів аналізу політики Відпрацювати методи критичного аналізу документу з аналізу політики

Теоретичний матеріал до модуля №5 5.1. Підготовка рекомендацій в аналізі політики Вироблення рекомендацій є однією з основних процедур аналізу політики. Саме завдяки виробленню рекомендацій теоретичні уявлення про різні оціночні та практичні критерії вибору можливого варіанту вирішення проблеми перекладаються на мову конкретного рішення. Цей етап аналізу політики синтезує найважливіші результати, що випливають з попередніх елементів дослідження (аналіз проблеми, оцінка політики та можливих варіантів вирішення проблеми). Втім він має бути не просто узагальненням або повторенням основних результатів, а синтезом, що зводить докупи і висвітлює тільки важливі результати аналізу та служить цілям підтримки й обґрунтування рекомендацій щодо політики, які будуть запропоновані. Для того, щоб переконати замовника, що запропоновані вами рекомендації є найкращим способом розв’язання проблеми політики, яка перебуває в центрі уваги всього дослідження, дуже важливо, щоб рекомендації були чіткими, практичними, переконливими, логічними й докладними. Рекомендація повинна дати відповідь на головне запитання: «Що має бути зроблено?» Для цього вона мусить бути орієнтована на існуючі нормативи, а не просто на емпіричні дані чи нормативи, які будуть розвинуті в майбутньому. Всі політичні рекомендації повинні містити вимоги щодо реальних дій, а не дій, які тільки передбачаються або розвиваються. В цілому результати аналізу політики повинні містити відповіді на такі запитання: !

Які рекомендації щодо шляхів вирішення проблеми можна надати базуючись на тих варіантах, які було розглянуто?

Чому рекомендації вирішують проблеми краще ніж існуюча політика чи інші варіанти?

Міжнародний центр перспективних досліджень !

Чи достатньо повно описаний той варіант розв’язання проблеми, якому надано перевагу?

Чи враховані всі можливі негативні наслідки ?

Які заходи (адміністративні, юридичні) слід здійснити щодо впровадження рекомендацій?

Які ресурси необхідні для впровадження рекомендацій ?

Які основні перешкоди (фінансові, юридичні, етичні) слід очікувати під час впровадження рекомендацій ?

Як можна подолати ці перешкоди ?

Яким чином слід впливати на зацікавлені групи, щоб вони прийняли та впровадили рекомендації ?

Яким чином слід контролювати та оцінювати процес впровадження рекомендацій ?

5.2. Підготовка рекомендацій в письмовій формі Вимоги до представлення рекомендацій для прийняття політичного рішення сформульовані в Тимчасовому регламенті Кабінету Міністрів України, де говориться, що пропозиції щодо прийняття Кабінетом Міністрів політичного рішення подаються у формі доповідної записки. Структура доповідної записки представлена в додатку 13 до пункту 3 розділу V Тимчасового регламенту і розглядалась раніше в модулі №1 цього посібника. У разі, якщо вимоги до представлення рекомендацій та результатів аналізу політики відсутні, можна надати їх замовнику, напр., у вигляді меморандуму-пам’ятки, який може бути побудований за такою схемою: 1. Кому - прізвище та посада клієнта. 2. Від кого - прізвище та посада аналітика. 3. Дата - дата завершення меморандуму. 4. Тема - тема одним рядком тексту. 5. Предмет - виклад проблеми. 6. Рекомендації - що слід зробити. 7. Обговорення - чому це слід зробити, де можна — вказати альтернативи. 8. Поради щодо можливих дій - як має діяти виробник рішення, якщо він згоден із запропонованою тактикою. Результати деяких видів аналізу політики можна подати однією сторінкою тексту, однак для значної частини політичних проблем цього недостатньо. У таких випадках меморандум може мати кілька сторінок. Проте це не означає, що розгорнутий меморандум має вміщувати більше слів загального змісту. За своїм стилем він повинен бути таким же чітким, простим і лаконічним. Мова йде про те, що в розгорнутому меморандумі більше уваги приділяється обговоренню альтернатив. Радимо включати до меморандуму пропозицію рішення у вигляді матриць або таблиць спрощеної форми, оскільки, на їхню думку, особи, які приймають рішення, вважають за краще вбачати альтернативи у зрозумілій візуальній формі. Меморандуми обсягом більше, ніж 4-5 сторінок, мають вигляд звітів і мають бути побудовані як доповіді. Зазвичай, звіти готуються для численної аудиторії, що може складатися з осіб, які приймають рішення, а також їхніх штатних працівників, технічних експертів, представників засобів масової інформації, громадських організацій. Безперечно, 50

Міжнародний центр перспективних досліджень склад аудиторії впливатиме на підготовку аналітика політики до звіту. Якщо для частини присутніх будуть цікавими технічні подробиці, то для інших — лише висновки. Єдиного методу підготовки звіту немає. Кожен аналітик політики вирішує цю проблему самостійно, залежно від ситуації та конкретних обставин, але є кілька загальних порад до підготовки звітів: !

Перш за все, аналітик має уявити себе на місці того, хто читатиме його меморандум або звіт. Це особливо має значення, коли він пише короткий меморандум для клієнта. Йому слід передбачити, що саме необхідно прочитати клієнтові в меморандумі для прийняття рішення. Складність ситуації в тому, що аналітик політики по завершенню своєї роботи знає про проблему більше, ніж клієнт. Тому аналітикові варто запитати себе: «Якби б я був на його місці, що мені треба було б знати про проблему для прийняття найкращого рішення? Якби я був на його місці, чи був би я певний щодо того, що приймаю правильне рішення скористатися наданими порадами на підставі прочитаного у меморандумі?»

Завжди слід вказувати джерела інформації. Клієнт часто оцінюватиме достовірність наведених фактів, якість аналізу та висновків з погляду надійності інформаційних джерел.

Необхідно ретельно обміркувати порядок подання матеріалу звіту. Він має відповідати вимогам закону лінійного мислення: викладення проблеми та її суті; альтернативи та їх оцінки; рекомендації та що треба зробити для їх утілення. Порядок може бути змінено лише для короткого меморандуму.

Не менш важлива така порада: текст має бути бездоганним з погляду орфографії та стилістики. Це незаперечна норма культури адміністративного листування й культури взагалі. У нашому випадку невідредагований документ може коштувати аналітикові занадто дорого.

Отож, зрозуміло, що підготовка та презентація письмового звіту вимагає від аналітика політики великої зосередженості й уваги. Також є кілька порад щодо підготовки тексту звіту, які зроблять спілкування з клієнтом більш ефективним: !

Підготуйте резюме. Подавайте свої рекомендації на початку документу, в резюме, не приберігайте їх на закінчення. Резюме має містити короткий і чіткий виклад найважливіших елементів вашого аналізу та основних рекомендацій. У короткому аналізі на декілька сторінок роль такого резюме може виконувати перший абзац. Натомість у більшому за обсягом аналізі, що міститиме обгрунтування ваших порад, резюме треба викласти на окремій сторінці.

Подайте зміст. Завдяки структуруванню тексту клієнт швидше вловить суть вашого аналізу, легше сприйматиме виклад і зможе сконцентруватися на його специфічних аспектах.

Використовуйте заголовки та підзаголовки. В такому разі клієнт швидше прогляне ваш аналіз. Заголовки мають відповідати стадіям процесу аналізу і водночас — бути короткими та змістовними. Заголовки та підзаголовки використовуйте сміливо: навіть через декілька сторінок суцільного тексту ви можете втратити увагу клієнта.

Застосовуйте різні технічні способи презентації свого матеріалу. Щоб виділити те, що ви вважаєте важливим, використовуйте відступи, нумерацію, курсив. Ваше головне завдання — привернути увагу до тих моментів, які на неї заслуговують. Проте уникайте довгих переліків, у яких може загубитися дійсно важлива інформація.

Міжнародний центр перспективних досліджень !

Використовуйте графіки, діаграми і таблиці для ілюстрування, підсумовування та виділення інформації. Пам'ятайте, що такий стиль оформлення варто використовувати лише для важливої інформації. Всі відповідні заголовки мають бути описовими. Всі елементи треба позначити так, аби їх можна було зрозуміти, не звертаючись до тексту. Якщо зроблений вами аналіз містить складні розрахунки, таблиці, діаграми тощо, варто навести їх у додатках до повного тексту звіту та резюме. Це допоможе зосередити увагу слухачів на ваших висновках та рекомендаціях, не відвертаючи їхньої уваги на детальні технічні пояснення.

Пишіть лаконічно. Найбільше уваги приділяйте саме логіці аналізу. Все, що є цікавим, але стосується до теми опосередковано, зберігайте окремо. Якщо дещо з відібраного, на вашу думку, доцільно використати в аналізі, подавайте таку інформацію в примітках чи додатках до основного тексту. Не вживайте специфічних термінів. Обмежуйтеся лише тими технічними термінами, які є зрозумілими для клієнта. Якщо виникла потреба послуговуватися технічними термінами, щоб підготувати клієнта для дебатів, то поясніть їх якомога зрозуміліше.

Висловлюйтеся чітко і послідовно. Починайте абзац з речення, що містить головну інформацію. Віддавайте перевагу простим реченням над складними та активному способу дії над пасивним. Наприклад, краще сказати "Я приблизно оцінюю вартість у ...", аніж "Вартість оцінено в ..." Знайдіть час для редагування свого тексту, а надто в тому разі, якщо ви схильні до пишномовності.

5.3. Презентація рекомендацій в усній формі Якщо аналітик політики має справу з інституційним клієнтом, де рішення приймаються колегіально, він мусить бути готовим до усного звіту щодо результатів аналізу та рекомендацій. Підготовка до усного звіту дещо складніша за письмову форму, бо має свою специфіку, тож потребує особливої уваги. Існує чимало методик підготовки до публічного виступу. На цю тему написано багато статей і книжок, якими ви можете скористатися. Але слід пам’ятати, що кожен публічний виступ, лекція, доповідь має певну мету. Це може бути навчання, просвітництво, інформування, агітація, реклама тощо. Залежно від цього, ставляться вимоги до матеріалів лекції, особистості лектора, стилю його спілкування з аудиторією. Готуючись до презентації результатів аналізу політики, необхідно пам’ятати про головне завдання: якнайкраща підготовка та вміле подання поради клієнтові. Орієнтуючись на це, варто звернути увагу на такі поради: !

Якщо роботу виконувала аналітична група, то не обов’язково, щоб із повідомленням виступав її керівник. Це може бути один із членів команди, який годиться для такої ролі: має досвід аналогічних виступів, ораторські здібності, добре володіє різними дидактичними прийомами. Проте, підбір кандидатури доповідача — справа непроста, адже потребує врахування психологічної сумісності лектора й аудиторії. Решта учасників аналітичної групи на чолі з керівником спостерігає за реакцією клієнта, відзначає неточності в повідомленні свого колеги тощо. Якщо клієнт ставить запитання, керівник групи адресує його тому зі своїх колег, хто відповідав за цю ділянку колективної роботи, або ж дає відповідь сам.

Загальновідомо, що увага аудиторії після 20 хвилин лекції знижується. Тому оптимальний час для усного повідомлення — 15 хвилин. Виходячи з цього, аналітик повинен готувати свій текст. Не треба перебирати час, який визначено для повідомлення. Якщо клієнта щось зацікавить, то він надасть аналітикові додатковий час на необхідні пояснення та відповіді. 52

Міжнародний центр перспективних досліджень !

Плануючи свою доповідь, як і у випадку з письмовим повідомленням, аналітикові варто поставити себе на місце аудиторії. Відповідь на запитання: «Якби я був на їхньому місці, то який би звіт переконав мене в необхідності прийняття того чи іншого рішення?» — має бути дороговказом під час підготовки до презентації аналізу.

Чудова ідея проводити репетицію презентації. Цей спосіб дістав назву «прогони» і часто застосовується при підготовці масових заходів. Аналітикові треба зібрати групу слухачів, які зіграють роль клієнта і поставлять незручні, прискіпливі запитання до повідомлення. Нехай вони також розкритикують манеру триматися, мову, жестикуляцію доповідача тощо.

Окремої уваги заслуговує підготовка технічних засобів, за допомогою яких ви збираєтеся завоювати симпатії клієнта. Якщо ви не відвідали місце майбутньої презентації і ретельно не підготували все необхідне для технічного забезпечення вашої доповіді, то саме тут вас може спіткати поразка. Буде дуже прикро, коли відсутність євророзетки або короткий провід проектора не дасть вам можливості візуально переконати ваших слухачів у перевагах тактики, яку ви пропонуєте.

Не варто зловживати технічними засобами. Тим більше, якщо ваша аудиторія до цього не звикла. Методисти радять упродовж п’ятнадцятихвилинної доповіді використати одну-дві матриці або таблиці, в яких проводиться порівняння тактик. Зрозуміло, що зміст цих матриць має відповідати вимогам, про які йшлося вище.

Не дратуйте клієнта демонстрацією ваших знань, бо він того не сприймає. Вас найняли не для того, щоб ви читали йому лекції, а для надання експертних послуг. Клієнт передусім є політиком, і ваші поради необхідні йому для усвідомлення проблеми у всьому її обсязі, доки він обирає рішення.

Якщо вас запитали про щось, чого ви не знаєте, не робіть вигляд знавця. Це буде швидко викрито і вам зашкодить. Пообіцяйте підготувати додаткову інформацію у письмовому вигляді якомога швидше і обов’язково це виконайте.

Відповідайте на всі питання, навіть якщо вони дисконтують з логікою вашої доповіді. Будьте коректні й доброзичливі до зауважень та способу мислення вашого клієнта, хоча, можливо, це й не збігається з вашими думками.

Стежте, аби запитання не відводили вас від проблеми. Тому, ввічливо реагуючи на запитання чи зауваження ваших слухачів, намагайтеся повернути їхню увагу до обговорення основної теми, вивчення якої було вам доручено.

Підготовка письмового звіту або усна презентація є відповідальною частиною роботи аналітика політики, якою не можна нехтувати. Всі форми звітності мають бути спрямовані на підготовку чіткого, лаконічного повідомлення, де аналітик на підставі проведеного дослідження радить клієнтові обрати ту чи іншу тактику, не відкидаючи при цьому інших альтернатив. Презентація рекомендацій має певні вимоги щодо процедури її здійснення, яких необхідно дотримуватися. Проте, якщо аналіз політики — це мистецтво й ремесло водночас, то не може бути раз і назавжди визначених прийомів, як то буває, наприклад, під час захисту дисертацій. Презентація не є протокольним заходом — вона передбачає обмін думками, суперечки, інколи гострі дискусії з метою вироблення досконалого управлінського рішення.

Міжнародний центр перспективних досліджень

Вправа 5.1 Мозковий штурм «Ефективна презентація результатів аналізу політики» 1. Проаналізуйте всі вимоги до підготовки презентації аналізу і на основі аналізу складіть таблицю того, що необхідно зробити для проведення ефективної презентації, а чого робити ні в якому разі не слід. 2. Як бути, якщо звіт з проблеми, яку вам доручили дослідити, не вкладається в оптимальний для доповіді час? 3. Обміркуйте ваші дії, якщо ваш клієнт раптово, без попередження, змінив місце проведення презентації, яке ви вже технічно підготували і навіть провели там репетицію доповіді? А що слід було зробити, аби не потрапити в таке становище? 4. Якими технічними засобами, прийомами тощо варто користуватися під час презентації? Складіть їх перелік та опишіть вимоги до технічних характеристик, переваги й недоліки.

Вправа 5.2. Критичний аналіз документа з аналізу політики Передумовою критичного аналізу є припущення, що якісний документ з аналізу політики має відображати всі основні етапи циклу вироблення та впровадження політики. Під час першої частини вправи всі учасники отримують документ про державну політику та знайомляться з його текстом. Тренер підбирає цей документ до початку тренінгу, використовуючи одне з двох можливих джерел: 1. Приклад доповідної записки, підготовленої центральним органом виконавчої влади, представники якого братимуть участь у тренінгу, або 2. Одну з десяти зелених чи білих книг, підготовлених центральними органами виконавчої влади і які знаходяться на Інтернет-сайті Головдержслужби за адресою: http://www.center.gov.ua/ua/177.htm. Після ознайомлення з текстом документу відбувається дискусія щодо питань, запропонованих нижче. Для організації дискусії учасники розбиваються на групи по 1-3 особи. Кожна група готує відповідь на одне з питань для аналізу. На наступному етапі виконання вправи кожна група робить коротку презентацію щодо того, на скільки чітко запропонований документ висвітлює питання для аналізу, що і як можна покращити у документі. Питання для аналізу: !

Мета політики: Який результат очікується від впровадження заходу політики? Наскільки чітко її сформульовано та кількісно зазначено?

Обґрунтованість державного втручання: Яку проблему має вирішити уряд? Чому дії уряду – кращий підхід? Що станеться, якщо не буде здійснено жодних кроків?

Консультації із зацікавленими сторонами: Яке обговорення (формальне та неформальне) відбувалося до цього моменту? Наскільки прозорий цей процес? Які результати обговорень?

Варіанти: Які варіанти розглядали? Чи базуються ці варіанти на найкращому досвіді звідусіль, у тому числі з ЄС? Чи обраний варіант наочно/об’єктивно кращий за інші?

Вплив: Який вплив цих варіантів, тобто чи доцільні вигоди та витрати? Наскільки їх прораховано чи оцінено в якийсь інший спосіб? Чи взято до уваги потреби якихось вразливих груп? Чи реалістичні ці пропозиції? 54

Міжнародний центр перспективних досліджень !

Впровадження: Чи реалістичні плани виконання? Хто відповідальний? Чи відповідним чином визначено пріоритети і встановлено етапи впровадження? Чи передбачають вони стимули для повної імплементації? Як фінансуватиметься впровадження?

Оцінка ризику: Які ризики загрожують досягненню результатів? Чи розглядалися заходи, які б зменшували їх?

Моніторинг та оцінка: Хто визначатиме, чи була політика успішною? Як це відбуватиметься? Хто відповідальний за успішність політики?

Тренер модерує дискусію та підводить підсумки.

Рекомендовані джерела 1.

Пал Л. Аналіз державної політики. — К.: Основи, 1999. — С.314-344.

Пол Браун. Посібник з аналізу державної політики / Пер. з англ. – К.: Основи, 2000. – С. 209-228.

Рекомендації щодо методології аналізу політики // Перспективні дослідження. — 1999. — № 9. — С. 36—64.