ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ by Міжнародний фонд "Відродження"

Школа громадського лобіювання

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Київ 2008

ББК

СЕРІЯ: Бібліотека Школи громадського лобіювання Публічне лобіювання: Навч. посіб. / Під заг. ред. канд. філос. наук Р. Коб ця, канд. істор. наук С. Панциря. — Київ, Фонд “Європа ХХІ”, 2008. — 160c.

Керівник проекту: Галина Усатенко Редактор: Оксана Паращук Дизайн обкладинки: Петро Точилкін Макет: Лариса Конончук

Посібник “Публічне лобіювання” — є навчальним посібником, що враховує та узагальнює напрацювання у рамках проекту “Створення Школи громадського лобіювання” (за сприяння МФ “Відродження”). Це видання узагальнює та врахо вує досвід проведення трьох Шкіл за період з листопада 2007 до квітня 2008. Для менеджерів громадських лобістських кампаній, представників НУО, лідерів громад та громадських активістів, які прагнуть максимально ефективно представити та захистити свої права та інтереси, а також впливати на суспільні процеси в Україні.

Оцінки, висловлені у матеріалах, є виключно точкою зору їх авторів і не завжди збігаються з поглядами редакції та громадської організації “Фонд “Євро па ХХІ”, і в жодному разі не можуть вважатися позицією Міжнародного фонду “Відродження”.

ЗМІСТ

ВСТУП . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Глава 1. Проблема та як її вирішити за допомогою лобіювання . . . . . . . . 8 Приватні труднощі та суспільні проблеми . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Суспільні проблеми та політичні вимоги. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Проблемна ситуація та проблема політики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Аналіз проблемної ситуації . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Ознаки проблеми політики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Лобіювання як організована вимога вирішити проблему політики . . . . . . . 11

Глава 2. Аналіз стейкхолдерів та залучення їх до участі в кампанії. “Політична мапа кампанії” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Політика — баланс інтересів . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Стейкхолдери, бенефіціарії та цільові групи . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Чому важливо аналізувати позиції стейкхолдерів. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Інтерес — основа політики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Об'єктивні та суб'єктивні інтереси . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Концентровані та розпорошені інтереси . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 Політична мобілізація інтересів . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 Маніпулятивні тактики із мобілізації стейкхолдерів . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Ознаки проблеми, які впливають на ступінь мобілізації стейкхолдерів . . . 21 Класифікація стейкхолдерів . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 “Первинні” і “вторинні” стейкхолдери . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 Критерії аналізу стейкхолдерів. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Аналіз перспектив залучення стейкхолдерів до лобістської кампанії . . . . . 26 “Мапа політики” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 “Політична мапа кампанії” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Залучення стейкхолдерів для успіху кампанії . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Мета проведення консультацій із стейкхолдерами . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Ключові моменти організації консультацій із “зацікавленими сторонами”. . . 30 Кого залучати до консультацій . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 Предмет консультацій . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 Особливості обговорення під час проведення консультацій із стейкхолдерами. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Інформування стейкхолдерів про результати обговорення. . . . . . . . . . . . . . . 31 Способи проведення консультацій . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Загальні зауваги та поради до проведення консультацій зі стейкхолдерами . . . 35

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Глава 3. Структурування проблем кампанії лобіювання . . . . . . . . . . . . . . . 37 Проблемна ситуація та проблема політики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Моніторинг та проблемна ситуація . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Оцінювання політики як визначення масштабу та гостроти проблеми. . . . 40 Процес структурування проблеми . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 Класифікація проблем . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 Фази структурування проблем . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Методи структурування проблем. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

Глава 4. Встановлення “порядку денного” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 “Порядок денний” як відображення пріоритетів . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Суспільний, урядовий та системний “порядок денний”. . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 Аналіз встановлення урядового “порядку денного” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 Хто впливає на формування урядового “порядку денного” . . . . . . . . . . . . . . 49 Хто ініціює питання “порядку денного” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 Чинники, що впливають на формування “порядку денного” . . . . . . . . . . . . . 51 Чутливість виробників політики до проблем . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 “Порядок денний” та “вікно політики” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 Від чого залежать шанси проблеми потрапити до урядового “порядку денного” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 Бар'єри на шляху потрапляння проблеми до “порядку денного” . . . . . . . . . 55 Якими бувають питання “порядку денного” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 Коли питання сходять з “порядку денного” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 Етапи життєвого циклу проблеми . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 Роль ЗМІ у формуванні “порядку денного” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 Лобіювання та формування “порядку денного” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

Глава 5. Визначення суб'єкта ухвалення рішення . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 Структура публічної влади в Україні . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 Повноваження центральних органів влади . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 Президент України. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 Верховна Рада України . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Народний депутат України . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 Фракції ВРУ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 Комітети ВРУ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 Кабінет Міністрів України . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 Голова місцевої державної адміністрації (МДА) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 Взаємовідносини МДА з іншими органами влади та самоврядування . . . . 73 Повноваження МДА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 Повноваження рад територіальних громад, які реалізуються у сесійному режимі . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 Повноваження виконавчих органів рад територіальних громад (сільських, селищних, міських) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 Повноваження обласних та районних рад . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

Глава 6. Аналіз рішення . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 Рішення органу влади — осердя лобістської кампанії . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 Критерії аналізу рішення . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

5 Адекватність. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 Легітимність. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 Результативність. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 Ефективність . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 Справедливість . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 Реалістичність . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 Прецедентність . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 Прийнятність та відповідність прагненням суспільства . . . . . . . . . . . . . . . . 100 Політична здійсненність . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 Інформаційно пропагандистські аспекти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 Глибина та вичерпність аналізу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

Глава 7. Шляхи вирішення проблеми та проекти владних рішень . . . . 103 Інструменти політики та генерування альтернатив політики . . . . . . . . . . . 103 Порівняння та оцінка альтернатив політики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 Владні рішення та процедури їх прийняття . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 Укази Президента. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 Закони та законотворчий процес . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 Акти Кабінету Міністрів України та їх прийняття . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 Акти місцевих державних адміністрацій . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 Акти органів місцевого самоврядування . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

Глава 8. Техніки лобіювання . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 Запити до органів влади та їхніх посадових осіб . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 Що робити, якщо Вам відмовляють у наданні офіційної інформації. . . . . 123 Обмеження щодо отримання інформації . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 Форми участі громадян у прийнятті рішень . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 Ступінь залучення (мобілізації) в процесі формування мережі підтримки . . . 126 Мапа мережі підтримки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 Принципи комунікації . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 Алгоритм комунікаційної складової лобістської кампанії . . . . . . . . . . . . . . 128 Повідомлення для цільових груп . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 “Третя сторона” як опосередкована форма впливу на цільову групу . . . . . 130 Комунікативний план лобістської кампанії . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 Головне повідомлення про кампанію . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 Канали поширення інформації про кампанію . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 Вивчення ринку ЗМІ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 Ефірні ЗМІ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 Друковані ЗМІ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 Інтернет видання . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 Інформаційні агентства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 Десять прийомів привернення уваги . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 Інформаційний аспект організації спеціальних подій . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 Акції прямої дії . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 Масові заходи . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 Форми акцій прямої дії. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140

Основні поняття. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Вступ

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Проблема та як її вирішити за допомогою лобіювання

Приватні труднощі та суспільні проблеми Життя кожної людини зокрема, як і суспільства загалом сповнене проблем. У широкому сенсі, будь яка згадка про проблему — це констатація нашого не вдоволення наявним станом справ, бажання його змінити, прибрати перешко ди, що заважають реалізації наших бажань. Усі в міру власних сил та можливо стей намагаються вирішувати проблеми, долати життєві труднощі. При цьому ми розуміємо, що не всі проблеми рівноцінними. Деякі з них стосуються окре мих осіб і вважаються їхніми “особистими проблемами”, деякі ж зачіпають інте реси та породжують невдоволення значної кількості людей. З огляду на це розрізняють приватні труднощі та суспільні проблеми.

Ознаками приватних труднощів є те, що вони: X X X

Мають місце в характері окремої особи. Мають місце в діапазоні її безпосередніх взаємин з іншими. Провокують відчуття загрози цінностям, пошанованим нею.

Суспільна проблема не має індивідуального масштабу, це — відхилення від загальноприйнятної суспільної норми, яке має як об'єктивний, так і суб'єктив ний виміри. Вона є наслідком існування великої кількості приватних труд

Глава 1. Проблема та як її вирішити за допомогою лобіювання

нощів. Надзвичайно важко зафіксувати межу, коли приватні труднощі окремих людей починають вважатися суспільною проблемою.

Суспільні проблеми та політичні вимоги Вирішення суспільних проблем покладається на органи державної влади та місцевого самоврядування. Тому будь яка ініціатива із їх вирішення є політич ною справою, а сама державна / регіональна / муніципальна політика (policy) нічим іншим, як зусиллям органів влади та їх посадових осіб вирішити певну проблему. З огляду на це, небажання миритися з існуванням тієї чи іншої су спільної проблеми означає формулювання політичної вимоги до органів влади остаточно усунути або хоча б пом'якшити ступінь громадського невдоволення її існуванням. Але як суспільна проблема є наслідком усвідомлення певних труднощів великою кількістю людей, так і проблема, на вирішення якої до ор ганів влади адресується відповідна політична вимога, є результатом, що форму люється на основі численних ознак дискомфорту та невдоволень.

Проблемна ситуація та проблема політики Проблемна ситуація — це, власне, те, з чого починається будь яка проблема. Проблемна ситуація є тим боком проблеми, який відчувають конкретні люди. Це їхня “перспектива бачення” проблеми, а остання є результатом осмислення, аналізу та узагальнення проблемної ситуації. Завданням аналізу “проблемної ситуації” є визначення проблеми політики. Таким чином проблема політики є результатом певного вивчення сукупних ознак настроїв суспільного невдово лення та стурбованості, що оточують певне громадське явище, й передбачає пе рехід від безпосереднього переживання, інтуїції та політичного інстинкту до цілеспрямованого і систематичного дослідження та визначення характеру відповідного “ускладнення” (проблеми). Проблеми політики — нереалізовані потреби, цінності або можливі вдосконалення того, що можна досягти завдяки державній дії.

Аналіз проблемної ситуації Те, що позначають словом проблема, насправді, часто є нечітким її формулю ванням, а туманним занепокоєнням з того чи іншого приводу. Спочатку є озна ки проблеми, але ніхто не знає, у чому вона полягає. Іншими словами, ситуація є такою, що сама проблема є проблематичною. Тому аналіз політики приділяє

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

велику увагу методичним інструментам і процедурам визначення й інтерпре тації проблем. Проблема політики — результат роздумів, що є реакцією на навколишнє се редовище / аналіз проблемної ситуації. Має місце рух від інтуїції та політично го інстинкту до цілеспрямованого та систематичного дослідження й визначен ня характеру проблеми. Проблеми є концептуальними конструктами. А тому констатація фактичного невдоволення не є визначенням проблеми. Проблеми визначаються, винаходяться, відкриваються, конструюються тощо. Специфіку аналізу проблемної ситуації, результатом якого є визначення проблеми політики, складає: X

Виокремлення з особливостей фактичної ситуації суті того, що “хви лює”. X Визначення в сенсі опису меж та змісту чинників, що викликають невдо волення. X Привернення уваги уряду до необхідності вирішення.

Ознаки проблеми політики Визначальною особливістю проблеми політики є те, що її можна вирішити завдяки діям уряду (вповноважених органів державної влади та місцевого са моврядування). Це, власне, і відрізняє її від великої кількості щоденних про блем, з якими постійно зіштовхуються люди. Більше того, поняття “проблема політики” передбачає, що громадяни очікуватимуть та вимагатимуть саме від органів влади вирішення цієї проблеми. Таким чином, її можна визначити як певну умову / ситуацію, яка породжує вимоги чи незадоволення людей і для вирішення / полегшення якої необхідна дія влади (уряду). Варто зазначити й інші принципові особливості проблем політики: 1. Проблеми політики мають не приватний, а громадський характер, тобто торкаються значної частини суспільства (зокрема й тих, кого вона не стосується безпосередньо). Наприклад, проблемою політики не може бути те, що Петрен ко Любов Степанівна щоденно запізнюється на роботу, однак якщо разом із нею на роботу щоденно вчасно не можуть потрапити ще 60 % мешканців її мікрорай ону, то це питання набуває політичного характеру (мова йде про муніципальну транспортну політику). 2. Ця проблема ображає наше розуміння загальноприйнятих поглядів та звичок (того, що є “правильним”). Прикладом цього може бути те, що переваж на кількість наших громадян вважає неприпустимим дозволити торгівлю алко гольною та тютюновою продукцією в орендованих приміщеннях середніх за гальноосвітніх шкіл. 3. Проблема є перешкодою для наших бажаних дій або цілей. Наприклад, мешканців великого мікрорайону позбавляють можливості користуватися єди

Глава 1. Проблема та як її вирішити за допомогою лобіювання

ним сквером, у зв'язку з тим, що на його місці планується звести приміщення районній податковій інспекції. 4. Проблема є наслідком попередньої політики (минулих дій влади). Хибні рішення міської ради з питань відведення землі під житлове будівництво при звело до того, що у відповідному мікрорайоні немає місця для спорудження вкрай необхідного дитячого садка. 5. Існує більшDменш тісна взаємопов'язаність різних галузевих проблем, заходи із вирішення проблем в одній галузі зводять нанівець реформаторські зусилля в “сусідній”. Наприклад, боротьбу за розширення доступу громадян до ринку автомобілів шляхом зниження ставки ввізного мита на автомобілі, яким більше, ніж 8 років, зводять нанівець підвищені ставки реєстраційного збору на цей тип автомобілів. 6. Визначення / перевизначення проблеми — політичний процес. На цьому ми зупинимось докладніше далі. Зараз варто лише зазначити, що визначення та формулювання проблеми в політиці не є теоретичним, об'єктивним, незаанга жованим процесом, це, радше, протистояння різних інтересів та цілей і його кінцевий результат залежить від конкретного розподілу сил прихильників того чи іншого бачення проблеми. 7. Суспільна значущість проблем політики змінюється залежно від зміни цінностей та умов. Типовим прикладом є ставлення до сексуальних меншин, з часом суспільство стає толерантнішим стосовно них, що знаходить свій вияв у лібералізації відповідних норм кримінального та цивільного законодавства. З іншого боку відбувається посилення вимог, а отже й державної регуляції та кон тролю за якістю товарів та послуг та процесу торгівлі (захист прав споживачів, екологічних стандартів тощо). 8. Проблеми політики мають різний ступінь “піддатливості для розв'язанD ня”. Їх вирішення передбачає різний рівень радикалізму або більш поміркова ну зміну звичної поведінки людей (законів, посадових інструкцій, різно манітних стандартів тощо).

Лобіювання як організована вимога вирішити проблему політики Лобіювання має безпосереднє відношення до проблем політики. Власне, ми розглядатимемо його як спробу мобілізувати широку громадську підтримку, щоб домогтися від органу влади вирішення певної суспільної проблеми. Найпо ширенішою політичною вимогою, довкола якої вибудовується лобістська кам панія, є спроба завадити реалізації та примусити орган влади чи його поса довців переглянути раніш ухвалене рішення, що породило хвилю громадського обурення. Зазвичай це пояснюється тим, що органи влади приховують від гро мадськості процес підготовки та ухвалення рішення. Проте, на жаль, типовими є інші ситуації, коли громадськість мало цікавиться планами та проектами рішень органів влади, і починає висловлювати своє невдоволення вже на етапі

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

реалізації відповідних рішень. Однак, хоча й не часто, трапляються випадки, ко ли громадськість не чекає від органів влади та їхніх посадових осіб відміни, а вимагає ухвалення певного рішення. У будь якому разі лобістська кампанія, попри все розмаїття проблем, на які вона спрямована, масштабів та рівнів свого проведення, як цілеспрямована дія має:

Типовими є також і завдання, які доводиться вирішувати її організаторам: X

Вивчити проблему, яку породжує або намагається вирішити те чи інше рішення органу влади. X Здійснити аналіз проекту рішення з метою віднайти аргументи на його користь / щодо його недолугості. X Заручитися підтримкою громадської думки на свою користь та мобілізу вати якнайширше коло своїх прихильників. Розгляду цих ключових завдань і присвячений наш посібник.

Контрольні запитання 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Чим подібні та відмінні між собою приватні труднощі та суспільні про блеми? Що таке проблемна ситуація? Як проблемна ситуація стає проблемою політики? Які характеристики проблем політики? Що є предметом лобіювання, й хто є її суб'єктом та об'єктом? Які головні завдання доводиться вирішувати при проведенні лобістської кампанії?

Глава 2. Аналіз стейкхолдерів та залучення їх до участі в кампанії

Аналіз стейкхолдерів та залучення їх до участі в кампанії. “Політична мапа кампанії”

Політика — баланс інтересів Політика як феномен, що пов'язаний зі спробами вирішення проблеми, що стосується багатьох людей, має властивість по різному впливати на них. Не завжди цей вплив розцінюється людьми як “позитивний”. І це зрозуміло, адже мінімальна кількість проблем у будь якому суспільстві на кожному з етапів йо го розвитку значно перевищує доступні можливості (ресурси) для їх вирішен ня. Неодмінно віддається перевага вирішенню одних проблем; тоді як вирішен ня інших переноситься на майбутнє або взагалі відкладається. Інакше кажучи, завжди існують ті групи людей, чиї нагальні потреби не потрапляють до пріори тетів державної / регіональної / муніципальної політики. Окрім того, будь яка спроба вирішення проблеми є порушенням наявного стану розподілу майна, коштів, повноважень, кадрових призначень, впливів то що (status quo). А це, в свою чергу, зумовлює невдоволення планами будь яких змін з боку тих сторін, які зацікавлені у збереженні своїх позицій. Отже, є суспільні групи, які виграють, і ті, хто програє від тієї чи іншої політики. Не можливо уявити політику, яка “задовольняє усіх”. Поширена нині в українсько му суспільстві ілюзія, що в державі повинна проводитись “науково обґрунтова на” політика, є яскравим свідченням нерозуміння головної ознаки останньої: політика — завжди баланс інтересів. Відсутність здатності балансувати інтере си є ознакою недемократичної (деспотичної, тоталітарної або жорстко автори тарної) влади. Баланс може характеризуватися такими ознаками: 1. Більш менш широким списком тих сторін, чиї позиції враховуються (інтереси не всіх сторін, що дотичні до проблеми, беруть до уваги ті, хто ухвалює рішення).

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

2. Стійкістю та тривалістю його збереження (баланс порушується коли відбувається помітне посилення / послаблення хоча б однієї сторони). Цей баланс не може бути досягнутий “раз і назавжди”, не може бути пере несений у іншу сферу або на іншу територію без відповідних змін (адже щоразу він є нічим іншим, як відображенням особливої розстановки сил та розподілу інтересів). Логіка поступального розвитку демократичного процесу приводить до постійного розширення кола тих сторін, позиції яких враховуються при ухва ленні політичних рішень. Так, протягом двох останніх століть інтереси найма них працівників, жінок, представників інших рас, гомосексуалістів, інвалідів (людей із специфічними потребами) поступово впливають на процес визначен ня змісту рішень органів влади щодо нагальних суспільних проблем. Очевидно, у такому випадку досягнуті баланси інтересів цих сторін стають все менш стійкими та мають тенденцію до постійного обговорення та зміни. Мабуть, цей процес найкраще характеризує біблійний образ політики як “вічного моря” (що не знає спокою). Власне, проведення лобістської кампанії не в останню чергу зумовлене енергією обурення певної суспільної групи тим, що при здійсненні політики по вноважні особи та органи знехтували їхніми правами, потребами й інтересами. Мета такої кампанії — забезпечити вплив інтересів цієї групи на зміст владних рішень. Аби досягнути цього, необхідно, як мінімум, зрозуміти, виразити і вра хувати специфіку не лише свого інтересу, а й особливості інтересів інших сторін та запропонувати свій варіант їх “балансування”. Для цього cпочатку треба спробувати відповісти для себе на такі питання: X X X

Хто ті люди, які зацікавлені в цьому питанні? Якою мірою вони беруть участь у формуванні заходів? Чи є організації, що їх представляють (хто промовлятиме за клієнтів чи цільові групи політики)? X Чи входять вони до структури прийняття рішень? X Чи беруть вони участь у виконанні рішень? Це допоможе з'ясувати, хто є стейкхолдерами у цій проблемі.

Стейкхолдери, бенефіціарії та цільові групи Аналітичне забезпечення кампанії громадського лобіювання передбачає уважне ставлення до з'ясування того, чиї інтереси зачіпає та чи інша проблема (у кого які невдоволення вона породжує) та пропоновані способи її вирішення. Для позначення носіїв цих інтересів ми послуговуватимемось поняттям стейк холдер (stakeholder). На жаль, це поняття вкрай важко перекласти українською мовою без втрати багатства його змісту. І для того, щоб зберегти підвищену ува гу до суті цього поняття, ми вважаємо доцільним залишити його без перекладу.

Глава 2. Аналіз стейкхолдерів та залучення їх до участі в кампанії

Поняття “стейкхолдери” широко вживається в аналізі політики поруч з іншими тісно з ним пов'язаними поняттями: цільова група політики та бенефіціарії.

Поняття “стейкхолдер” є найбільш широким поняттям для позначення тих, до кого має стосунок та чи інша політика / рішення органу влади. Адже на відміну від “цільової групи” воно має на увазі також і тих, хто опосередковано “пожинає плоди” реалізації певної політики / урядового рішення, а на відміну від “бенефіціаріїв” — також тих, хто “програє”, чий стан погіршується, чиї інте реси зазнають негативного впливу з боку відповідної політики / урядового рішення. Тому ми насамперед користуватимемося поняттям “стейкхолдери”, коли описуватимемо коло тих сторін, інтереси яких причетні до відповідної проблеми та владних спроб її вирішити. Ми пропонуємо класифікацію стейкхолдерів, яка покликана допомогти ор ганізаторам лобістської кампанії чіткіше з'ясувати для себе, хто може вважати ся стейкхолдерами у тій чи іншій проблемі або варіанті її вирішення. Попри усю різноманітність проблем політики, що мають відношення до різних галузей дер жавного управління (освіта, транспорт, оборона тощо) та різних рівнів органів влади (державні, обласні, районні, міські, сільські, селищні), стосовно кожної з них можна виділити:

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Для складання списку стейкхолдерів конкретної проблеми чи способу її вирішення застосовують: X X X

Проведення відповідного “мозкового штурму”; Консультації з експертами у відповідній сфері; Проведення контент аналізу матеріалів ЗМІ та фахової літератури.

Чому важливо аналізувати позиції стейкхолдерів Менеджерам лобістських кампаній вкрай важливо вдаватися до вивчення позицій стейкхолдерів. Адже легко передбачити, що ті чи інші стейкхолдери не займають пасивної позиції щодо наявної проблеми, на стан якої хоче вплинути лобістська кампанія. Інакше кажучи, в одних стйкхолдерів ви зможете заручи тися підтримкою своїх зусиль, другі будуть пасивно спостерігати за ними, а треті спробують протидіяти вам. Аби спрогнозувати їхню поведінку та способи реагування на неї, вдаються до визначення: X

Особливих інтересів (відкритих та прихованих) стейкхолдера та можли вого їх впливу на формування змісту та реалізації політики / урядового рішення. X Наявних або потенційних конфліктів між стекхолдерами. X Можливості узгодження інтересів стейкхолдерів та створення альянсів між ними; X Відповідної важливості, умов і ризиків, форми участі кожного із стейк холдерів на кожному етапі політики (визначення проблеми, формування порядку денного, розробки варіантів вирішення проблеми, вибору кра щого варіанту, впровадження, оцінки успішності та вирішення подаль шої долі політики) та у кожному із заходів лобістської кампанії. Визначення характеру специфічних інтересів кожної із “зацікавлених сторін” є творчим процесом. Адже неможливо скласти повний та вичерпний пе релік можливих інтересів учасників, дотичних до конкретної проблеми. Вони такі ж різноманітні й унікальні, як і ситуативні мотивації поведінки. Ними мо жуть бути: бажання отримати фінансовий зиск; міркування щодо набуття / збе реження права власності; можливість розширити коло своїх повноважень; надія

Глава 2. Аналіз стейкхолдерів та залучення їх до участі в кампанії

отримати специфічні преференції; прагнення вигідно “позиціонувати” себе в очах громадськості та інших суспільних груп; очікуване здобуття поваги та ви знання серед “значимих інших”, причетних до ситуації та залучених до вирішення проблеми; різноманітні міркування щодо кар'єри; можливість підтвердити свої гіпотези (для науковця та експерта); нагода підготувати непе ресічний матеріал (для журналіста); прагнення заручитись підтримкою певної групи виборців; спроба “догодити” керівництву; можливість засвідчити послідовність; нагода випробувати себе; шанс продемонструвати власну зна чущість; побоювання “залишитись поза процесом” тощо. Зрозуміло, що подіб не розмаїття інтересів, для тих, хто їх аналізує, потребує певного впорядкуван ня та пріоритизації.

Інтерес — основа політики Дослідження інтересів є складовою частиною аналізу проблеми. У цьому ви падку проблема вивчається не на предмет причин, що призвели до неї чи мас штабів, яких вона набула нині. Тут у фокус дослідницької уваги потрапляють наслідки її існування. Наслідки проблеми й створюють ситуацію, за якої люди, потерпаючи від них, усвідомлюють свої інтереси. Адже інтерес можна визначи ти як частину впливу наслідків проблеми, що опосередковується людським досвідом або ефектами уяви та спричиняє спробу вплинути на них (наслідки проблеми). Тому з'ясування незручностей та невдоволень, що породжують про блеми, й те, як ці наслідки “позиціонують” інтереси людей, на які вони вплива ють, є чи не найістотнішим моментом її аналізу з політичної та практичної то чок зору. Без відповіді на такі питання годі й сподіватися на пошук належного способу розв'язання конкретної проблеми: X X X X

На кого це вплине? В який спосіб? Чи їм це відомо? Яких заходів вони вживають?

Для аналізу політики очевидним є факт існування різниці між реальними інтересами — проблемами та потребами людей — і політичними вимогами, тоб то тим, що люди вимагають від держави. Тому неабиякого значення набуває вивчення зв'язку між тривалими наслідками існування певної проблемної ситу ації та того, як, коли та чому ці впливи перетворюються в політичні інтереси та втілюються у конкретні вимоги. Інакше кажучи, що вкрай важливо зрозуміти й ініціаторам громадських лобістських кампаній, чим мотивується людина при зміні своєї позиції як пасивного “споживача” наслідків проблемної ситуації (“на яку вплинуло”) на позицію активного домагання її розв'язання (“як нама гається вплинути”). Для цього необхідно провести певну класифікацію типів інтересів:

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Види інтересів

Об'єктивні та суб'єктивні інтереси

Під “об'єктивними інтересами” мають на увазі ті впливи, що справді зачіпаD ють людей, незалежно від того, усвідомлюють вони їх чи ні. Найбільш типо вим прикладом об'єктивних інтересів є так звані “структурні інтереси” — інте рес, який керують не особисті міркування прагнення до якоїсь мети, а який пов'язаний із вимогами організованої практики, яку член суспільства розглядає як свої реальні обставини. Образно специфіку структурних інтересів виражає прислів'я: “Місце сидіння визначає точку зору”. Власне, саме про об'єктивні інтереси йдеться в повсякденному твердженні стосовно того, що хтось “має інтерес” у певній справі. Але варто пам'ятати, що жоден ефект не є єдиним чи однозначним. В реальному житті на одну особу в один і той самий час впливає безліч об'єктивних обставин, кожна з яких має численні наслідки. А різноманітні ролі, які доводиться виконувати кожному з нас, роблять в кожному конкретному випадку об'єктивні інтереси однієї й тієї ж особи цілковито суперечливими одне одному. Однак це рідко породжує пси хологічний дискомфорт у нашому повсякденному житті. Це зумовлено тим, що кожен із цих численних об'єктивних інтересів зали шається просто абстрактним і гіпотетичним, доки не буде визначений та акти вований. В “нормальному” стані цей інтерес слабо виражений і швидше не усвідомлений чітко щодо свого конкретного змісту. Аби інтерес став дієвим мо тивом поведінки, він повинен стати суб'єктивно усвідомленим. Власне це і ма ють на увазі під “суб'єктивним інтересом” — ті речі й події, які, на думку люD дей, впливають на них. У повсякденному житті про них йде мова, коли гово рять, що хтось до чогось / когось “виявив інтерес”. Суб'єктивні інтереси пред ставляють чимало труднощів для аналізу. Адже люди можуть: X X

Помилятися щодо своїх інтересів. Не зазнавати впливу, але вважати, що таки перебувають під впливом чогось.

Об'єктивні і суб'єктивні інтереси взаємопов'язані. Так, суб'єктивні інтереси якогось індивіда не просто даються чи випадково виникають, а, радше, система тично визначаються в тому значенні, як на його життєві шанси впливають об'єктивні обставини. У політичному житті об'єктивні інтереси визначають і активують, перетворюючи їх на суб'єктивні, що здатні мотивувати поведінку людини. Відбувається це в процесі їх представлення. Певною мірою результа

Глава 2. Аналіз стейкхолдерів та залучення їх до участі в кампанії

тивне представлення інтересів і є метою проведення лобістської кампанії. Її успіх багато в чому залежить від того, чи вдасться лідерам перевести об'єктивні інтереси осіб, яких “торкають” наслідки проблемної ситуації, на свідомо моти вовану участь в заходах кампанії.

Концентровані та розпорошені інтереси

“Концентрованими інтересами” ми називаємо ті інтереси, що поширюються на обмежене коло людей. Ступінь концентрації залежить також від того, наскільки це стосується окремої особи. Якщо певна проблема зачіпає значну ча стку людського часу та життєво важливих ресурсів, її впливи будуть більш кон центровані, ніж наслідки тієї політики, що зачіпає тільки периферійну сферу людського життя (скажімо, стосуються питань, що належать до хобі). Існує пряма залежність між сконцентрованістю інтересу та мотивацією по тенційної участі в заходах лобістської кампанії. І навпаки, розсіяні впливи про блеми та периферійні інтереси, яких вони стосуються, швидше за все не спро вокують активної самоорганізації людей у спробі розв'язати проблему. Варто пам'ятати, що концентровані інтереси майже завжди перемагають, коли проти стоять розсіяним інтересам.

Політична мобілізація інтересів Лідерам та менеджерам кампанії громадського лобіювання варто пам'ятати, що навіть коли у них є бажання організувати осіб із неконцентрованими та рад ше об'єктивними, ніж суб'єктивно усвідомленими інтересами, вони мають на це усі шанси. Адже, по перше, сприйняття проблеми людьми має властивість змінюватися; по друге, існують можливості так сформулювати та донести до громадян суть проблеми, що належним чином мобілізує їх до участі. На цьому варто зупинитися докладніше. В реальному житті не існує об'єктивних проблем, які однаково сприймають ся всіма. Насправді, важить те, як витлумачують, подають та використовують у своїх діях цю змішану воскову кульку “об'єктивних впливів та обставин” учас ники політичної гри. Будь яке політичне питання виявляється пов'язаним не тільки з якоюсь однією категорією суперечок. Можливість цього зумовлена природою суспільних явищ, у яких важко виділити якусь одну очевидну причи ну. Радше, мова йде про складну констеляцію різноманітних причин та лан

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

цюгів причинності. А політичний характер діяльності полягає в тому, що ми ви бираємо (а тим самим покладаємо й відповідальність), на яких елементах у при чинному ланцюжку зосередити увагу. Так само ми завжди робимо вибір і серед численних наслідків будь якої ситуації — ми не можемо зосередитися на них усіх. І саме завдяки нашому акцентуванню та постійному наголосі на певних причинах та наслідках проблеми, остання здатна набувати тих характерисD тик, які роблять “чутливими” до неї як певні зацікавлені кола, так і виробD ників політики. Слід пам'ятати, що для участі в кампанії найімовірніше активізувати ті види інтересів, що задовольняють особисті та приватні бажання. Тому кожній із груп, які ви плануєте залучити до участі в кампанії, варто запропонувати чітке бачення їхніх спеціальних вигід від участі в ній. До того ж найкраще організоD вуються найменші групи й організації або ті, які найбільше орієнтовані на роD боту з конкретними людьми. Ще одним ефективним засобом мобілізації до участі інтересів різних сторін є зображення проблеми як такої, що загрожує важливим базовим цілям, реD сурсам сторін (залучення яких до кампанії ви плануєте) та здатної суттєво погіршити їхній нинішній стан. Адже будь яку політичну мету можна змалюва ти як позитивну і таку, що її треба досягти, або ж як негативну, — що їй треба за побігти. Люди швидше гуртуються перед загрозою або реальною втратою, ніж заради досягнення можливої користі. Вони охочіше погодяться на жертву і підуть на ризик, щоб уникнути втрати. Гнів, обурення й відчуття несправедли вості найбільш потужні чинники політичної мотивації. Навіть надія на досяг нення позитивних результатів (обіцянка чогось нового) по справжньому набу ває сили тільки тоді, коли її супроводжує почуття загрози втрати.

Маніпулятивні тактики із мобілізації стейкхолдерів У будь якому політичному протистоянні (а лобістська кампанія за своїм ха рактером є саме ним) обидві сторони намагаються нагромадити щонайбільше сил. Однак сили нерівні. Як ми могли переконатися, різні сторони (виробники порядку денного) мають різний вплив не лише на його формування виробника ми політики, а й на визначення виду розв'язання проблеми. Деякі з них послу говуються дієвими каналами неформального (адміністративного, партійного, корупційного) персонального впливу на можновладців. За представниками громадськості залишаються лише інструменти публічного впливу за допомо гою аргументів. Традиції “фаворитизму” породжують фактичну нерівність сторін. Тому саме слабша, переможена сторона змушена шукати підтримки ззовні. Щоб залучитися активною підтримкою могутніх груп, важливо змалювати питання як таке, що призводить до високої концентрації видатків або ж обіцяє вигоди цим групам. Щоб здобути підтримку супутніх груп, варто виD глядати радше слабшою, орієнтованою на громадські інтереси стороною, ніж

Глава 2. Аналіз стейкхолдерів та залучення їх до участі в кампанії

міцнішою стороною, що обстоює потужніші, але вужчі інтереси. Остання практика є надзвичайно поширеною та дієвою. Спроба вдатися до класичної стратегії — представлення якогось приватного інтересу інтересом широкого загалу передбачає певну техніку тлумачення, що спрямована на: X

Розподіл на складові частини сумнівного приватного інтересу — не обхідно показати, що один політичний гравець, якого звинувачують в особистій зацікавленості, насправді представляє значну кількість про стих і пересічних громадян, які можуть отримати значиму для них ко ристь. X Перетворення того, що виглядає вузькими концентрованими інтереса ми, в значно ширшу категорію “загалу” шляхом поєднання тих, хто по тенційно виграє або програє. X Змальовування безпосередніх короткотермінових інтересів як довго термінових. Окрім прагматичної мотивації обстоювання власних інтересів, учасників кампанії громадського лобіювання можуть спонукати також певні моральноD етичні міркування. Люди можуть брати участь у суспільних зусиллях, бо це роблять їхні батьки, їхні друзі просять їх долучитись, їм погрожують або їх при соромлюють їхні керівники, їхня освіта та суспільне виховання змушують їх повірити в корисність жертви заради суспільного добра або ж групи колектив ної дії є готовим джерелом суспільного зв'язку. Все це є імовірними силами мобілізації. Варто також мати на увазі, що участь в колективних зусиллях розвивається радше за законами пристрасті (азарту), ніж матеріальними законами. Колек тивна дія в політичному житті більше нагадує спортивні змагання, ніж досяг нення торговельної угоди. В цьому розумінні витрати на колективну дію (як от час чи зусилля) є її вигодами. Енергія, спрямована на колективну дію, живить сама себе.

Ознаки проблеми, які впливають на ступінь мобілізації стейкхолдерів

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Класифікація стейкхолдерів Вивчення інтересів є обов'язковою частиною аналізу проблеми, що претен дує бути початком пошуку її адекватного політичного розв'язання. Адже визна чити якесь питання означає проголосити, що поставлено на карту й кого це сто сується, а відтак — визначити інтереси та склад альянсів. Неполітичного визна чення проблем не буває. Постаючи перед визначенням якоїсь проблеми політи ки, проникливий аналітик мусить з'ясувати, як це визначення також окреслює стейкхолдерів та їхні ставки, як розподіляє ролі сторін щодо виграшу й програ шу та як будь яке інше визначення могло б змінити співвідношення сил. В свою чергу, подібне ранжування стейкхолдерів залежить від конкретних потреб та за вдань такого аналізу. Зрозуміло, що аналіз зацікавлених сторін не може бути нескінченним. Логіка проведення лобістської кампанії вочевидь не диктує потреби аналізува ти опосередковані та похідні форми потенційних зацікавлень якнайширшої кількості суспільних груп. Для того, щоб спробувати добитися практичного ре зультату, варто зосередитись на аналізі позицій приблизно 5 8 ключових зацікавлених сторін (які мають щодо проблеми сильну мотивацію). Аби здійснити це, необхідно визначитись стосовно тих критеріїв, завдяки яким зацікавлені сторони можуть вважатися критично важливими для аналізу.

“Первинні” і “вторинні” стейкхолдери

Найелементарніший розподіл полягає у виділені так званих “основних”, або “первинних”, та “неосновних”, або “вторинних”, стекхолдерів. До першої кате горії належать: 1. Ті, на кого безпосередньо та відчутно впливає (позитивно/негативно) існування проблеми та пропонований варіант її вирішення. 2. Ті, які мають суттєвий вплив на тих, хто приймає рішення. 3. Ті, які є важливими для успішної реалізації пропонованої політики.

Глава 2. Аналіз стейкхолдерів та залучення їх до участі в кампанії

Вторинні стейкхолдери фактично є тими, хто надає допомогу основним учасникам кампаній. Їх можна аналізувати за численними ознаками, які більшою або меншою мірою є важливими для специфіки конкретної проблеми політики: за статтю, віком, соціальним становищем, рівнем доходів, про фесійною діяльністю, місцем проживання, релігійним переконаннями, за національно культурною приналежністю тощо. Варто зауважити, що в перебігу лобістської кампанії та подальшій реалізації пропонованої політики можуть з'являтись нові первинні та вторинні стейкхолдери.

Критерії аналізу стейкхолдерів Не менш важливим є розуміння того, що ж саме необхідно з'ясувати для аналізу зацікавлених кіл. Відповідь на це також залежить від потреб, якими спрямовується увага аналітика. Наприклад, для етапу планування лобістської кампанії критично важливим є розуміння ступеня активності, внутрішньої змобілізованості та політичної впливовості різних зацікавлених сторін, а також очікуваної реакції на ваші пропозиції щодо вирішення проблеми (проведення політики) та тих ресурсів, які вони готові задіяти задля підтримки/протидії ре алізації планів. Нижче наводиться перелік характеристик зацікавлених сторін, кожна з яких може бути вкрай важливою для конкретної проблеми або певного аспекту проведення аналізу політики чи етапу лобістської кампанії. 1. Сектори — вкрай важлива характеристика, що дає змогу чітко уявити спе цифіку інтересів, ресурсну базу та рівень впливу на прийняття рішень: X X X X

державний; приватний; неприбутковий; зацікавлені особи.

2. Легітимність визначає рівень представництва, а також наскільки сторона правочинна представляти кількість осіб, в якій сфері та яким способом: X X X X X

кількість, розмір організації; кількісне співвідношення сфер інтересів, які вони представляють; їхні повноваження (від імені виборців); внутрішня злагодженість / єдність; їхні продукти / результати діяльності.

3. Наявні ресурси — надзвичайно важлива характеристика, що визначає рівень потенційної дієвої участі відповідної зацікавленої сторони у заходах лобістської кампанії: X X

знання сутності політики та політичного процесу; фінансування;

X X X X X

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

матеріальна власність; люди (на контрактній та добровільній основі); лідерство та досвід; статус (щодо влади та інших зацікавлених сторін); інформаційна спроможність і спроможність проводити дослідження.

4. Спроможність до вироблення політики — вкрай важлива характеристика, що визначає наявність спроможності та попереднього досвіду системного і послідовного впливу на зміст рішень органів влади: X X X

знання та здатність зрозуміло й чітко подавати інформацію; можливість синтезувати (готувати) рішення та впливати на них; стратегічна спроможність (визначення цілей і розвиток засобів для до сягнення цих цілей); X спроможність мобілізуватися та формувати коаліції. 5. Репутація / довіра — здатність впливати на формування громадської дум ки, визначати позицію суспільних груп та гарантувати вірогідність своїх твер джень та висновків: X X X X

організація; люди; продукти; процеси та методи, що застосовуються.

6. Характеристика учасників дає змогу з'ясувати специфіку статевого і віко вого складу та схильність до певного роду дій представників відповідної зацікавленої сторони, що є важливим фактором при плануванні заходів лобістської кампанії: X X

демографічний профіль; психологічний профіль.

7. Організаційна структура характеризує зацікавлену сторону з погляду її внутрішньої організації. Подібні знання важливі для планування заходів з при хильниками лобістської кампанії, а також ефективних контрзаходів проти опо нентів: X X X X X X

структура організації; управління; особи, що мають вплив на організацію; взаємозв'язки; розміщення; географія поширення діяльності — місцеві / регіональні / національні / міжнародні.

Глава 2. Аналіз стейкхолдерів та залучення їх до участі в кампанії

8. Фінансове становище дає змогу з'ясувати наявність та розподіл фінансо вих ресурсів між зацікавленими сторонами (між прихильниками і з боку опо нентів): X X X X

доходи — рівень, джерела; розподіл витрат; фінансова стабільність; рівень автономії у визначенні напрямів використання ресурсів.

9. Процес ухвалення рішень — характеристика, яка дає змогу прогнозувати специфіку процесів ухвалення рішень щодо визначення позиції кожної із зацікавлених сторін, напрям та зміст їх очікуваних дій, гнучкість та опера тивність реагування на зміну ситуації: X X

повноваження; розуміння потенційними учасниками процесу ухвалення рішень, спро можність забезпечувати їхні повноваження і завдання у визначенні про цесу ухвалення рішень та основних правил цього процесу.

10. Взаємозв'язки характеризують потенціал участі відповідної сторони у спільних / мережевих діях: X X X X X

внутрішні та зовнішні; організаційні; особисті; потенційні конфліктні ситуації; зобов'язання.

11. Перешкоди до участі вказують на обмеження участі відповідної сторони у проведенні лобістської кампанії: X X X X

вартість / витрати; конфлікти інтересів; політична програма; наявність / час.

12. Основні питання / інтереси дають змогу зрозуміти специфічну моти вацію (іноді приховану чи неналежним чином визначену) позиції кожної із зацікавлених сторін: X X

у короткотерміновій перспективі; у довготерміновій перспективі.

13. Ступінь очікуваного впливу — чи не найважливіша характеристика, що визначає сукупний рівень очікувань щодо вмотивованості участі відповідної зацікавленої у лобістській кампанії сторони:

X X X

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

вплив і зацікавленість, участь в ухваленні рішення; підпадають під безпосередній / опосередкований вплив; можливий / загальний інтерес.

Аналіз перспектив залучення стейкхолдерів до лобістської кампанії Попри розмаїття наведених вище характеристик зацікавлених сторін, кожна з яких може бути важливою для певного етапу або ж для специфічної лобістської кампанії, все ж можна виділити ключові питання, відповіді на які зможуть дати базове уявлення про конкретну сторону. Як правило, цих харак теристик виявляється цілком достатньо для практичних потреб проведення лобістської кампанії (коли для більш розлогого вивчення сторін не вистачає не обхідного ні часового, ні інформаційного, ні фінансового, ні кадрового ресурсу). Ось ці питання: X X X

Що очікують зацікавлені сторони від спроби вирішити проблему? Які ймовірні вигоди / втрати вони отримають? Які ресурси вони можуть спрямувати (чи уникнути / протидіяти спря муванню) при реалізації політики? X Які інші інтереси сторін можуть сприяти / стримувати реалізацію політики? X Як кожна сторона оцінює інші зацікавлені сторони?

“Мапа політики” Необхідно пам'ятати, що вплив обстоюваного вами варіанту вирішення про блеми на стейкхолдерів може бути: 1. Позитивним. 2. Негативним. 3. Непевним (сумнівним). 4. Невідомим. Фактично, мова йде про необхідність з'ясувати ступінь впливу стейкхолде ра — влади, яку стейкхолдер має над ухваленням, реалізацією, оцінкою та кори гуванням відповідних рішень в межах обраної політики (варіанту вирішення проблеми), що здатні полегшити або ускладнити її здійснення. Результати подібного аналізу для зручності їх використання можуть бути зведені у табли цю, яку ще називають “мапою політики”:

Глава 2. Аналіз стейкхолдерів та залучення їх до участі в кампанії

... ...

... ... ...

Складаючи таку таблицю, слід пересвідчитись у тому, що: X X X

Усіх стейкхолдерів внесено до переліку. Вони поділені на групи. Визначено усіх потенційних представників стейкхолдерів.

Табличний формат широко використовується в аналізі стейкхолдерів.

“Політична мапа кампанії” Ще одним корисним прикладом є таблиця (табл. 2), яку за аналогією можна назвати “політичною мапою кампанії”. В ній відображається бачення керівниками лобістської кампанії ролі в ній кожного з найважливіших стейкхолдерів. Визначення ж важливості стейкхолдера для успішного проведення лобістської кампанії здійснюється шляхом з'ясування таких питань: 1. На вирішення якої проблеми (її складових) спрямована політика, на які зацікавлені сторони вона впливає і яким способом? 2. Які інтереси сторін найближчі до мети та завдань політики? 3. Які сторони мають пріоритетне місце в політиці щодо їх інтересів, потреб та сподівань? Таким чином, найважливішими зацікавленими сторонами будуть ті, чиї проблеми, потреби та інтереси є пріоритетними для пропонованого варіанту політики.

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Залучення стейкхолдерів для успіху кампанії За допомогою зіставлення важливості та впливовості зацікавлених сторін визначають їх групування, що дає змогу з великою ймовірністю прогнозувати їх реакцію на обстоювану вами пропозицію та потреби у співпраці з ними: І. Зацікавлена сторона, що має високу важливість та низьку впливовість, вимагатимуть певних дій, якщо її інтереси будуть порушені. ІІ. Зацікавлена сторона, що має високу важливість та високу вплиD вовість — вкрай важливо заручитись їхньою підтримкою. Потенційні партнери. ІІІ. Зацікавлена сторона, що має низьку важливість та велику вплиD вовість — джерело особливого ризику, потребує великої уваги та контролю за її діями. Її варто інформувати про політику та консультуватись із ними. IV. Зацікавлена сторона, що має низьку важливість та низьку вплиD вовість — найменш важлива і потребує найменшого залучення. Усе це разом дає змогу виконати головне завдання аналізу зацікавлених сторін для організації та проведення лобістської кампанії, а саме: визначення відповідної участі зацікавлених сторін у заходах політики та визначення ймовірних ризиків такої участі. Власне, спроба такого визначення залежить від можливості формулювання чітких відповідей на такіпитання: X X X X X

Якою має бути роль різних зацікавлених сторін в успішній лобістській кампанії? Чи ці ролі ймовірні і реалістичні? Чи є негативні реакції, яких можна очікувати від зацікавлених сторін? Їх можливий вплив на успішність кампанії. Наскільки ймовірні негативні реакції і чи є вони головними ризиками? Які ймовірні припущення щодо зацікавлених сторін існують, що можуть сприяти/перешкоджати їх успішній участі в лобістській кампанії?

Залежно від того, як ви визначите потенціал участі зацікавленої сторони у лобістській кампанії, необхідно розробити й відповідну тактику комунікації з

Глава 2. Аналіз стейкхолдерів та залучення їх до участі в кампанії

ними. Можна виділити такі форми взаємодії з представниками зацікавлених сторін: X X

Інформування (тримаємо їх в курсі). Консультація (прислухаємось до них та забезпечуємо зворотній зв'язок). X Залучення (забезпечуємо прийняття до уваги та відображення їх інте ресів). X Співпраця (максимальне втілення порад та рекомендацій). X Надання повноважень (залучення їх до проведення заходів кампанії).

Консультації зі стейкхолдерами

Мета проведення консультацій із стейкхолдерами Як ми пересвідчились, з огляду на практичні потреби організаторів лобістської кампанії, існує велика кількість різних способів класифікації зацікавлених сторін, наприклад: основні — неосновні; важливі — неважливі; прихильні — неприхильні; доповідачі — учасники — консультанти; проінформо вані — залучені; такі, що приймають участь у плануванні — організації — участі — контролі заходів кампанії. Однак у будь якому випадку вам необхідно протягом усієї кампанії здійснювати результативне консультування із зацікав леними сторонами. Саме завдяки таким консультаціям ви зможете: X X X X X X X

визначити різні аспекти проблеми; з'ясувати специфічні інтереси, очікування та побоювання сторін; визначити різні “важко передбачувані” аспекти при розгляді пропонова ного вами варіанту політики; знизити “внутрішню напругу” політики (ймовірну протидію по тенційних противників вашої пропозиції); досягнути базового порозуміння щодо мети та заходів проведення лобістської кампанії; заручитися підтримкою з боку стейкхолдерів; зрозуміти, на яких аргументах вибудувати ефективну інформаційно роз'яснювальну кампанію із формування громадської думки на користь пропонованого вами способу вирішення проблеми.

До того ж слід памятати, що консультації із стейкхолдерами: X

мають на меті лише визначити позицію та зібрати коментарі і пропозиції стейкхолдерів; X мають бути інституалізованими (мати прийняті усіма учасниками кон сультацій механізми та процедуру); X передбачають особливу роль посередника / фасилітатора (того, хто “над сутичкою”).

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Ключові моменти організації консультацій із “зацікавленими сторонами” Для того, щоб провести успішне консультування із стейкхолдерами, вам, як його організаторам, слід: 1. Чітко визначити мету та предмет консультацій. 2. Мати у наявності у достатній кількості ресурси, необхідні для проведення консультацій (людські, фінансові, часові тощо). 3. Максимально спростити складність (до головних та принципових аспек тів) питання винесеного на розгляд. 4. Зважати на можливий рівень розбіжності між позиціями “зацікавлених сторін”, завжди наявний ризик недосягнення консенсусу тощо. 5. Надавати “зацікавленим сторонам” / особам можливості і засоби для участі.

Кого залучати до консультацій Відбір тих, кого ви запрошуєте до участі в консультаціях, є вкрай важливим питанням. Адже лише адекватне представництво та участь у них стейкхолдерів, зможе забезпечити досягнення вашої мети. Тому при виборі учасників варто по слуговуватися такими критеріями: 1. Чи безпосередньо зацікавлений він у проблемі, що обговорюватиметься? 2. Чи достатньо у нього знання та досвіду щодо відповідної теми? 3. Чи є учасник представником групи, на яку впливає проблема / пропонова на політика? 4. Чи має він потребу краще ознайомитись з предметом обговорення для ефективнішої участі в обговоренні?

Предмет консультацій 1. Наявні проблеми та причини їх виникнення / загострення. 2. Вплив проблем на стейкхолдерів. 3. Можливі способи вирішення наявних проблем. 4. Очікувані цілі політики у відповідній сфері. 5. Необхідні ресурси та передбачувані перешкоди. 6. План дій з вирішення наявних проблем тощо.

Глава 2. Аналіз стейкхолдерів та залучення їх до участі в кампанії

Особливості обговорення під час проведення консультацій із стейкхолдерами При плануванні обговорення слід дотримуватися таких порад: 1. Воно має базуватися на матеріалах попередньо розісланих учасникам кон сультацій. 2. Під час обговорення розглядають не документ, а його ключові положення/ питання (від 3 до 6). 3. Обговорення має будуватися навколо певного конфлікту чи суперечності, але не відхилятися від обговорення центральних тем.

Інформування стейкхолдерів про результати обговорення Позаяк взаємодія із стейкхолдерами під час організації та проведення лобістських кампаній не обмежується проведенням разових консультацій, але предбачає їхнє залучення до заходів кампанії, то по завершенню цих консуль тацій варто продовжити підтримувати постійний контакт з їхніми учасниками. Для цього варто на початку оформити звіт про результати проведення консуль тацій та надіслати його тим стейкхолерам, предстаники яких взяли участь у їх підготовці та проведенні. Ми пропонуємо такий варіант оформлення резуль татів обговорення: 1. Загальна інформація про проведене публічне обговорення: a. Тема та головні завдання обговорення; b. Дата, місце проведення, кількість учасників; c. Які стейкхолдери були представлені; d. Опис програми; e. Перелік експертів, які робили доповіді. 2. Спільні позиції різних стейкхолдерів. 3. Акценти різних стейкхолдерів — короткий опис питань та проблем, на які звертали увагу представники кожного із стейкхолдерів. 4. Розбіжності в позиціях стейкхолдерів. 5. Критика одних стейкхолдерів іншими — опис основних ідей і позицій, що були піддані критиці, та зміст критичних зауважень. 6. Рекомендації стейкхолдерів. 7. Оцінка проведеного обговорення: a. Чи всі стейкхолдери були представлені на обговоренні? b. Чи не було серед учасників таких, чия участь виявилась небажаною з точки зору. досягнення поставлених цілей?

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

c. Чи всі учасники обговорень чітко зрозуміли їхню мету? d. Чи всі учасники обговорень мали рівні можливості висловити свої позиції? Окрім налагодження конструктивних зв'язків із стейкхолдерами, надсилан ня їм тексту звіту дасть змогу вам отримати зворотню інформацію, критичні за уваження, зміни та доповнення, які уточнять зміст проведених консультацій.

Способи проведення консультацій Існує кілька головних форм проведення консультацій, кожна з яких має свої переваги та недоліки, на які слід зважати плануючи відповідні заходи із стейк холдерами. 1. Письмові консультації — попередньо підготовлені матеріали надсилають ся для коментування стейкхолдерам. Переваги: X X X

Можна отримати коментарі до великих за обсягами документів. Можливість отримати коментарі від вузько спеціалізованих експертів. Невелика вартість проведення.

Недоліки: X X X

Не всі стейкхолдери зможуть надавати фахові коментарі. Висока ймовірність неотримання коментарів. Тривалість надходження коментарів.

2. ФокусDгрупи — спеціально відібрані учасники висловлюються щодо кон кретної проблеми. Переваги: X X X X

Дають змогу гнучко фокусуватися на різних аспектах. Продукують глибші результати. Корисні як для попереднього дослідження, так і для перевірки висновків. Швидке отримання відповідей.

Недоліки: X X

Учасники можуть відхилятися від теми обговорення. Ключове значення має наявність та якість (структура, мова, висновки) попереднього дослідження. X Висловлені судження не відображають всього спектру поглядів. 3. Опитування — процес, коли навчені інтерв'юери ставлять відібраній вибірці людей певний набір попередньо визначених питань.

Глава 2. Аналіз стейкхолдерів та залучення їх до участі в кампанії

Переваги: X

Гнучкість і точність у виявленні ставлення представників різних груп до проблеми. X Особисте спілкування, що передбачає уточнення змісту відповідей. Недоліки: X X X X X

Може потребувати чимало часу. Складність формулювання запитань. Потребує ретельної підготовки. Висока вартість. Потреба у підготовлених інтерв'юерах.

4.Анкетування — респондент самостійно відповідає на список запитань анкети. Переваги: X X

Можна поширити серед широкого кола зацікавлених сторін. Можливість залучення представників сторін, що не братимуть участі у публічних заходах. X Гнучкість форм: поштою, електронною поштою, телефоном тощо. Недоліки: X X X X

Складність проведення статистичного аналізу. Дехто із стейкхолдерів може не взяти участь. Складність формулювання запитань. Тривалість отримання відповідей.

5. Громадські слухання — зазвичай великі зібрання, присвячені одному клю човому питанню чи темі. Переваги: X X X

Найбільш відкрита та доступна форма проведення консультування. Найбільш відвідувані заходи представниками стейкхолдерів. Надає можливість визначити максимально широкий спектр поглядів.

Недоліки: X X X

Дехто з присутніх неохоче висловлюється на загалі. Потребує ретельної підготовки. Неможливо обговорити “вузькі” теми, доступні експертам.

6. Семінари / експертні обговорення — зібрання невеликої кількості екс пертів, що має на меті досягнення конкретних результатів:

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Переваги: X

Ефективні за умови обмеженого часу та вкрай важливо оцінити групи експертів. X Можуть окреслити проблему відповідними / спеціальними термінами, одночасно мобілізуючи досвід експертів для її вирішення. X Групова робота дає змогу визначити сфери, щодо яких існує згода, та сфери, що потребують подальшої роботи (узгодження, вивчення тощо). Недоліки: X X X

Потребує попереднього дослідження та великої організаційної роботи. Не має гарантій досягнення консенсусу у результаті обговорення. Зазвичай не всі стейкхолдери представлені.

7. Дорадчі ради — спеціально відібрана група осіб для обговорення та надан ня рекомендацій у певній сфері. Переваги: X

Дають можливість забезпечити вплив на відповідальних за ухвалення рішень. X Легше призначити, ніж зібрати великі / громадські засідання. X Можливість проведення постійних консультацій впродовж тривалого часу. Недоліки: X

Можуть бути складно структуровані, потребувати значного планування та управління деталями процесу. X Вплив може бути перехоплений галасливою меншістю. X Можуть бути представлені не всі стейкхолдери. X Учасники можуть перетворитися за відповідальних за ухвалення рішень. 8. Використання мережі Інтернет — консультації з використанням двох типів веб сторінок: a. Веб сторінки, які розроблено для відгуків учасників щодо розміще них на них документів; b. Форуми для обговорення on line. Переваги: X

Швидкий, недорогий та організаційно простий метод отримання інфор мації. X Добре розроблена веб сторінка може містити велику кількість корисної інформації.

Глава 2. Аналіз стейкхолдерів та залучення їх до участі в кампанії

Недоліки: X

Інтернет не завжди доступний для всіх стейкхолдерів, отже ця робота із представлення інтересів цих сторін має здійснюватися іншими та допов нюватися іншими видами консультування. X Існують проблеми конфіденційності та безпеки. X Ризик менш ввічливого спілкування, необхідний адміністратор.

Загальні зауваги та поради до проведення консультацій зі стейкхолдерами При плануванні та проведенні консультацій варто мати на увазі, що: 1. Будь яка група учасниця — своєрідна культура (зі своїми особливими міфами, цінностями, інтересами, очікуваннями та історією), а тому вкрай важ ко відразу ж знайти “спільну мову” між різними стейкхолдерами. 2. Участь громадськості — процес наведення мостів через прірви, що утвори лися між різними культурами. Тому дієве консультування не завжди веде до згоди, але дає змогу визначити позиції стейкхолдерів. Тому вкрай важливо: X X X X X X

Максимально чітко визначити та зрозуміти цілі й очікування стейкхол дерів (насамперед представників влади). Необхідно відкрито та завчасно обмінюватися інформацією, знаннями і позиціями. Необхідно налагодити зворотній зв'язок (надати достатньо часу, враху вати пропозиції, розповсюдити відкориговані матеріали сторонам та на лагодити інформування про наступні кроки). Необхідно, аби порядок денний і процедура консультацій були предме тами обговорень / переговорів. Консультації не слід використовувати для повідомлення про уже прий няті рішення (варіанти вибору мають бути відкриті). Якщо консультація веде до згоди, то учасники самі повинні відчувати власну відповідальність за здійснення рекомендацій. З огляду на це, істотною є перевірка виконання з тим, аби учасники консультування знали, як застосовується їх внесок, як він врешті решт вплинув на ухва лення рішення. Варто також аналізувати історію участі зацікавленої сторони в політиці — якою була її позиція в минулому стосовно ключових питань та тих факторів, що обмежують її свободу дій зараз.

У міру того, як відбуватимуться консультації, представники стейкхолдерів почнуть краще розуміти інтереси своїх візаві та намагатимуться йти на ком проміси заради досягнення спільних цілей. В той час як ті, кого вони представ

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

ляють, можуть розцінити це як зраду їхніх інтересів. Це явище відомо під на звою структурної напруженості між автентичністю та ефективністю.

Контрольні питання 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

Як ви розумієте зміст твердження: “політика — баланс інтересів”? Хто такі стейкхолдери? Яка різниця між стейкхолдерами, бенефеціаріями та цільовою групою? Які категорії стекхолдерів ви можете назвати? Що таке інтерес? Які є різновиди інтересів? Що треба зробити для політичної мобілізації інтересів? За якими ознаками класифікують стейкхолдерів? Чому, для потреб лобістської кампанії важливо аналізувати стейкхол дерів? 10. На яких принципах базується “політична мапа кампанії”? 11. Як визначити місце та роль стейкхолдерів у лобістській кампанії? 12. Про що та як консультуватися із стейкхолдерами?

Глава 3. Структурування проблем кампанії лобіювання

Структурування проблем кампанії лобіювання

Успіх лобіювання значною мірою залежить від якості визначення питання або проблеми, які потребують вирішення. Лобіст впливає на владу в першу чер гу з метою її залучення до вирішення суспільної проблеми, яка трансфор мується ним у проблему політичну. Саме “політизована” проблема може бути вирішена із застосуванням повноважень публічної влади внаслідок чого вона знімається, зникають причини, які живлять суспільну проблему.

Проблемна ситуація та проблема політики Поняття “проблема” грецького походження і означає “труднощі”, “перешко ду”. Зазвичай, проблема ототожнюється із сформульованим питанням чи ком плексом питань, які виникають в процесі пізнання. У політиці поняття проблеми є центральним і має специфічне визначення. Проблеми політики — це нереалізовані потреби, цінності, можливості удоско налення ситуації засобами політичної дії (В.Данн). У першу чергу, “проблему політики” відрізняють від “проблемної ситуації”. Таке розмежування є важливим етапом структурування (формулюванням) проблеми. “Проблемна ситуація” є відчуттям проблеми з боку політиків, чиновників, зацікавлених громадян. Відчуття проблеми виникає, як правило, в результаті негативної оцінки ситуації, відчуття стурбованості, загроз. Проблемні ситуації — це системи чи комплекси взаємозалежних суспільних проблем, які через процедуру структурування формулюються як проблема політики.

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

В Україні проблемні ситуації та проблеми політики, як правило, не розрізня ються, через що виникає ситуація “правильного вирішення неправильно сфор мульованих проблем політики”. Поняття проблеми у нас часто застосовується і до проблеми політики і до проблемної ситуації. Саме тому комплекс проблем, які визначають проблемну ситуацію, краще визначати як “суспільні проблеми”, які можуть і не стосуватись державної політики, не вимагати втручання політики. “Проблема політики” — це пробле ма, до вирішення якої застосовуються легальні інструменти політики, шляхом прийняття владних рішень. Для вивчення проблемної ситуації переважно застосовується аналітична процедура моніторингу (відстеження) суспільної обстановки чи наслідків чинної політики.

Моніторинг та проблемна ситуація Моніторинг постачає в першу чергу факти, які описують проблемну ситу ацію. Щодо фактів принципове значення мають джерела інформації про дер жавну політику та суспільство. Моніторинг відповідає на питання “Що сталось, яким чином і чому?” Фактично, проблемні ситуації є наслідками політики, а тому моніторинг по стачає інформацію про наслідки політики. Як на Заході, так і в Україні можна виділити такі наслідки політики: X

Продукти політики — товари, роботи, послуги, одержані цільовою гру пою та бенефіціаріями. Приклади: соціальна допомога бідним родинам, надання продуктів харчування особам похилого віку. Одиниця моніто рингу (індикатор) у цьому випадку — розмір соціальної допомоги, кількість продуктів харчування. X Впливи політики — зміни в становищі, можливостях, поведінці, які є наслідками постачання продуктів. Приклад: підвищення рівня спожи вання бідними родинами. Індикатором моніторингу є зростання кількості родин, яким забезпечені можливості споживання товарів та благ на рівні не нижчому за споживчий кошик. Щодо оцінки впливу політики варто розрізняти “цільові групи” та “бе нефіціаріїв”. Цільові групи — це групи, на які держава повинна впливати; беD нефіціарії — це групи, для яких такий вплив є вигідним та цінним. ЖЕКи є цільовими групами програми розвитку ЖКХ, а бенефіціаріями — є споживачі послуг. Моніторингу чи контролю також піддаються дії уряду, які умовно можна розділити на нормативні, чи регуляторні, які вимагають від цільових груп до тримуватись певних стандартів та інвестиційні — передбачають інвестування

Глава 3. Структурування проблем кампанії лобіювання

коштів, товарів, адміністративних ресурсів. Інвестиційні інструменти здійсню ються у формі програм та проектів. Контролю також піддаються затрати на політику — матеріальні ресурси, та процеси політики(процеси прийняття та виконання рішень) — адміністративні процедури, способи прийняття рішень, соціальні договори тощо. Здіснення моніторингу діяльності уряду та наслідків політики вимагає чітко визначених критеріїв змін у суспільстві (змінних), які в моніторингу представ лені у формі “операційних визначень” та “індикаторів”. Операційне визначення окреслює процедуру пошуку інформації відносно визначеного чи бажаного наслідку політики. Приклад: бажаний результат політики — доступність освіти — можна визначити як “кількість дітей із родин за межею бідності, які навчаються у навчальних закладах 4 рівня акредиD тації”. Таке визначення передбачає таку операцію пошуку інформації: вивчен ня статистики бідності із одночасним відстеженням статистики набору сту дентів за державним замовленням. Маючи таку статистику, можна розпочати моніторинг освітньої політики держави. На основі операційних визначень встановлюються індикатори наслідків політики (продукти, впливи) та дій уряду (витрати політики, процеси політи ки). Такими індикаторами можуть бути статистичні показники середньої кількості учнів шкіл та ВНЗ, кількість родин за межею бідності, середня за робітна плата тощо. Декілька індикаторів можуть бути об'єднані в “індекси” — прожиткового мінімуму, людського розвитку, охорони здоров'я. У моніторингу варто чітко визначати, яка частка наслідків політики спричи нена діями уряду, а яка не пов'язана із політикою. Моніторинг може здійснюватись у декількох ключових форматах: 1. Показники соціальноDекономічного розвитку в Україні чи показники людського розвитку ООН. Крім кількісної статистичної інформації вони дають суб'єктивну інформацію щодо оцінки якості, наприклад, соціальних послуг. У систему показників можуть входити: показники охорони здоров'я, освіти, до ходів населення, інновацій тощо. В Україні такі показники публікуються Дер жавним комітетом статистики. Принциповим недоліком соціальних індика торів є їх надто загальний характер, що не дає змогу описати проблему в різних її аспектах. 2. Соціальний експеримент (вибіркове обстеження в Україні) передбачає довільну вибірку досліджуваної соціальної групи. Оцінюється вплив політики на цю групу. Експеримент не враховує чималої кількості еволюційних чи істо ричних факторів, які впливають на соціальну групу. 3. Соціальний аудит — оцінка витрат та впливів політики від започаткуван ня дії політики до відчуття її наслідків кінцевими споживачами. Принципова

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

увага приділяється питанням відволікання від зацікавлених груп спрямованих політичних ресурсів. 4. Моніторинг як поєднання дослідження та попередньої практики досліджень передбачає співставлення досліджуваної політики із попередніми дослідженнями та звітами із виконання чи оцінки цієї політики. Інформація за даними моніторингу повинна відповідати таким контрольним запитанням: X Чи охарактеризовані всі сторони, виміри проблемної ситуації? X Чи описані наслідки попередніх спроб розв'язання проблеми? X Чи дана оцінка дієвості попередніх дій уряду?

Оцінювання політики як визначення масштабу та гостроти проблеми Оцінювання наслідків політики передбачає надання інформації про міру відповідності наслідків політики її цілям та завданням, бажаним результатам, які висловили стейкходери і які були поставлені урядом. Якщо моніторинг відповідає на питання “Що сталося, яким чином і чому?”, то оцінювання відповідає на питання “Яка з цього користь?”. Якщо дія політики у вигляді регуляторного рішення чи програми досягла поставлених цілей і відповідає очікуванням політиків та стейкхолдерів, варто вважати, що проблема політики розв'язана. Особливості оцінювання як аналітичної процедури: X

Зосередженість на цінностях або позитивних очікуваннях від резуль татів політики. X Чітка залежність між фактом та цінністю, або зв'язаність між моніторин гом та оцінюванням. Якщо досягнуто корисного результату, моніторинг повинен доводити, що досягнуте благо є наслідком політичної дії, яка бу ла здійснена для розв'язання проблеми. X На відміну від процедури рекомендацій оцінювання завжди має ретро спективний характер, його цікавлять тільки минулі та сучасні наслідки політики. Майбутніми вигодами оцінювання не опікується. X Дуалізм цінностей проявляється у тому, що вони можуть бути одночас но і цілями і наслідками. Ціль може бути засобом для досягнення іншої цілі, а тому аналітики часто впорядковують цінності у вигляді ієрархій від найменш важливих до найбільш важливих. Цінність зменшення бідних має за мету досягнення цілі добробуту. В оцінюванні принципове значення має вибір критеріїв. В. Данн наводить приклад застосування критеріїв:

Глава 3. Структурування проблем кампанії лобіювання

Виділяються такі методологічні підходи до оцінювання: X

ПсевдоDоцінювання. Передбачає оцінку за критеріями моніторингу у формі соціального експерименту, оцінки соціально економічного стано вища за визначеними соціальними критеріями, соціального аудиту, син тез дослідження і попередніх практичних досліджень. Визначення “псев до” передбачає, що критерії цінності є самоочевидними та несуперечли вими. X Формальне оцінювання. Передбачає вироблення достовірної інфор мації про наслідки політики з припущенням, що цілі та завдання політи ки, визначені політиками та чиновниками у програмі уряду, є критеріями цінності або значення наслідків. Доводиться формальна відповідність наслідків поставленим цілям. X Оцінювання з позиції теорії рішень. За цінності визначаються і фор мальні завдання, визначені політиками, і приховані цінності та цілі стейкхолдерів. Це передбачає, що наслідки політики оцінюються вели кою кількістю стейкхолдерів. Цей підхід є найбільш сприятливим, оскільки долає недоліки попередніх двох, оскільки додатково дає змогу оцінити цінність формальних цілей, визначених політиками у програ мах, які оцінюються. Як методи оцінювання варто відзначити опитуван ня стейкхолдерів, мозковий штурм тощо. Результати оцінювання дають змогу отримати важливу для аналітичного до кументу інформацію щодо масштабу проблеми. Масштаб проблеми передбачає визначення: X

Причин проблеми (що живить проблемну ситуацію).

X X

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Чисельність причетних груп (скількох осіб зачіпає проблема). Місце розташування (територія, яку охоплює проблемна ситуація).

Контрольне запитання за результатами оцінювання: X

Чи охарактеризовані чітко масштаб (вплив на значну/незначну кількість населення) та гострота (найгостріша протягом певного періоду часу і потребує негайного вирішення).

Процес структурування проблеми Для успішного структурування проблем політики варто усвідомлювати їх особливості чи характерні риси: X X

взаємозалежність проблем політики (клубки проблем політики); суб'єктивність (об'єктивні дані проблемних ситуацій інтерпретуються при визначенні проблем по різному, оскільки визначення проблем є про дуктом мислення); X штучність (проблеми політики залежать і практично створюються індивідами і групами); X динамічність (варіантів вирішення проблем створюється безліч і при сталій проблемі вони постійно оновлюються). Ці характеристики проблеми можуть призвести до неочікуваних наслідків здіснення політики, “основаної на правильному варіанті розв'язання непра вильної проблеми”. Іншими словами, характеристики проблем політики часто зумовлюють невідповідність проблеми проблемній ситуації.

Класифікація проблем: X

Добре структуровані проблеми. Передбачають наявність мінімального числа суб'єктів прийняття рішень і невеликий набір альтернатив політи ки, які можна визначати як альтернативні методи вирішення проблеми. Бажаний результат вирішення проблеми однаково сприймається вироб никами рішень та стейкхолдерами. Наслідки кожної альтернативи вирішення проблеми є детермінованими (відомі з впевненістю) або мож ливе незначне відхилення. X Помірно структуровані проблеми. Принциповою відмінністю цього ти пу від попереднього є відсутність будь якої впевненості щодо резуль татів чи наслідків застосування методів вирішення проблеми. X Погано структуровані проблеми. Такі проблеми передбачають велику кількість виробників рішень, а бажані вигоди (цінності) кожного від

Глава 3. Структурування проблем кампанії лобіювання

вирішення проблем не відомі. Суперечність між цілями виробників політики є ключовою відмінністю цього класу проблем. Проблема вибо ру альтернатив зводиться до визначення характеру проблеми, а не прора хунку ризиків. Відповідно, можна виділити основні структурні особливості проблем, якість яких має вплив на процес подальшого структурування проблеми: X

Кількість виробників політичного рішення щодо проблеми (суб'єктів, які приймають або впливають на прийняття рішення). Чим більша кількість, тим гірше структурована проблема. Завдання структуруван ня — обмежити кількість, віднайти спільність позицій у виробників. X Спектр альтернатив політики (альтернатив вирішення проблеми). Досвід політики, теоретичні напрацювання постачають знання щодо аль тернатив та керованих наслідків їх застосування. Чим більше альтерна тив, тим гірше структурована проблема, тим менш керовані результати застосування альтернатив. X Цінності (очікувані вигоди від вирішення проблеми або цілі). Цінності, погляди на цілі можуть бути одностайними або конфліктувати. Конфліктність — погано структурована проблема. X Наслідки застосування альтернатив. Відомі наслідки, результат очевид ний або впевненість у результаті слабка. Імовірність наслідків (ризику недосягнення мети). Ризик прораховується або його неможливо прора хувати.

Фази структурування проблем 1. Відчуття проблемної ситуації. На етапі пошуку проблем аналітик визна чає не одну проблему, а цілий комплекс проблем, сформульованих стейкхолде рами (суб'єктами політики та зацікавленими особами) і визначений В. Данном як метапроблема — проблема проблем, що є погано структурованою. 2. Визначення проблеми. Метапроблема структурується у субстантивну проблему, яка дає змогу визначити проблему у її найбільш загальних термінах, властивих конкретним дисциплінам, наприклад, економіці. Часто перехід до субстантивного рівня проблеми або до концептуальної структури проблеми ча сто нагадує вибір світогляду чи ідеології і може свідчити про надання переваги якомусь конкретному ставленню до дійсності. Варто відзначити високий ідео логічний вплив на бачення проблемних ситуацій. 3. Формулювання проблеми. Формулювання проблеми в термінах держав ної політики як завдання, яке повинно вирішуватись в межах компетенції та по вноважень уряду. 4. Специфікація проблеми. Демонстрація проблеми у форматі математич них моделей, графіків, таблиць тощо.

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Приклад сформульованої проблеми: “Проблема полягає у тому, як за довольнити потребу у фінансовій відповідальності місцевих адміністрацій”.

Методи структурування проблем Більшість методів структурування пов'язані із першою фазою структуруван ня проблеми, коли аналітик має справу із чисельними інтерпретаціями стейк холдерами фактів, які описують проблемну ситуацію. Наведемо декілька ме тодів, які використовують західні аналітики Аналіз меж покликаний встановити, чи всі оцінки проблем та названі стейк холдерами окремі проблеми відображені у метапроблемі. Подальші операції із проблемою проблем передбачають обмеження, а тому неврахування окремих визначень проблем може призвести до похибки при субстантивації проблем. Аналіз меж передбачає здійснення таких процедур: X

Вибірка насичення стейкхолдерів. Процедура передбачає здійснення опитування представників всіх причетних до проблеми груп до того мо менту, поки черговий респондент вже не зможе назвати наступного стейкхолдера. Такий підхід гарантує врахування позицій щодо проблеми максимальної кількості гравців. X Виведення репрезентації проблем. Репрезентацію, тобто висловлюван ня своєї позиції відносно проблеми, здійснюють стейкхолдери, які залу чались під час вибірки насичення. X Останній етап передбачає оцінку меж сукупності позицій опитуваних. Межі визначаються, коли кожен із стейкхолдерів не може назвати чи виділити черговий проблемний елемент метапроблеми. Аналіз ієрархій дає змогу визначити можливі причини проблемної ситуації. Виділяють три види причин: X

Можливі причини як події, що безумовно сприяють виникненню певної ситуації, наприклад, небажання працювати і незайнятість в цілому сприймаються як можливі причини бідності. X Правдоподібні причини, які є причинами, які на підставі досвіду чи на укової аргументації можуть справляти можливий вплив на виникнення проблемної ситуації. До таких правдоподібних причин бідності можна віднести безробіття, низький рівень соціальних виплат. X Підконтрольні причини — це такі, які підлягають контролю та впливу з боку уряду. В питаннях бідності незайнятість/ безробіття також є підконтрольною причиною, оскільки вплив на неї може здійснюватися урядом через програму зайнятості.

Глава 3. Структурування проблем кампанії лобіювання

Синектика як метод структурування дає змогу використовувати аналогії проблем, які виникали раніше і вже мають перевірені шляхи вирішення. У про цесі аналізу можуть бути створені чотири типи аналогій: X

Персональні аналогії. Аналітик намагається відчути проблемну ситу ацію, так само, як це робив певний стейкхолдер чи виробник політики. Володіючи інформацією про дії такого стейкхолдера щодо вирішення проблеми, він може оцінити перспективи вирішення проблеми, яка зна ходиться в межах його уваги. X Прямі аналогії передбачають пошук аналогічних зв'язків між подібними за суттю проблемними ситуаціями. Наприклад, вирішення проблеми соціальної адаптації наркозалежних може бути подібним до соціальної адаптації інвалідів. X Символічні аналогії передбачають встановлення паралелей між про блемною ситуацією і певним символічним процесом. Політичну ситу ацію можна порівнювати із ефектом бумерангу, нашестям сарани тощо. X Уявні (фантазійні) аналогії передбачають аналогію із уявним станом справ. Для вирішення проблеми ядерної безпеки необхідно уявити ситу ацію ядерного удару.

Основним критерієм оцінки адекватності аналогій є усвідомлення міри правдоподібності порівнянь. Мозковий штурм передбачає об'єднання експертів для генерування ідей, які дадуть змогу оцінити суть та наслідки проблемної ситуації. Ця ж група екс пертів здійснює критику згенерованих ідей та думок і обирає пріоритетні. Моз ковий штурм може також відбуватись у форматі групової розробки сценарію розвитку подій на основі проблемної ситуації. Багато перспективний аналіз використовується для більшого проникнення у проблемну ситуацію, виявлення її причин і варіантів розв'язання із викорис танням технічного, організаційного та перспективного бачення. X

Технічне бачення передбачає оцінку проблемної ситуації з точки зору раціональності, ефективності, оперативності досягнення цілей та засто сування інструментів політики із мінімальними перешкодами орга нізаційного та персонального характеру. Прикладом переважання технічного бачення є оперативне застосування зброї при порушенні повітряного простору без врахування обставин процедури попереджен ня, можливості переговорного процесу, індивідуального контакту із по рушником. Ціль та результативність — основні пріоритети технічного ба чення. X Організаційне бачення визначає пріоритет у оцінках проблеми та її рішення ставить на перше місце питання дотримання та розвитку орга нізаційних процедур, інституційних повноважень. X Персональне бачення розглядає проблеми та їх вирішення з точки зору індивідуальних потреб та цінностей. Ключовими факторами, які привер

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

тають увагу, є харизма, лідерство, особиста вигода в ході реалізації публічної політики. Такий метод передбачає формування міжпарадигмальних груп, в які об'єднуються фахівці практики, а не виключно науковці та експерти. У процесі групової роботи необхідно дотримуватись рівноваги між баченнями до того ча су, поки не буде встановлено належне співвідношення між поглядами. Повнота висвітлення інформації щодо структурування проблеми пе ревіряється такими запитаннями: X X

Чи чітко сформульована проблема? Чи визначені та розташовані в порядку пріоритетності всі стейк холдери? X Чи чітко сформульовані цілі та завдання політики для вирішен ня проблеми? X Чи чітко визначені критерії результативності політики? X Чи чітко визначені всі варіанти вирішення проблем? (Зниження злочинності повинно супроводжуватись активною політикою по долання безробіття тощо).

Контрольні запитання 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

У чому відмінність між проблемною ситуацією та проблемою політики? Які аналітичні процедури застосовуються до аналізу проблемних ситу ацій? Які методи моніторингу постачають інформацію про проблемну ситу ацію? Як визначається масштаб та гострота проблеми методами оцінювання політики? Які основні типи політичних проблем? Назвіть етапи структурування проблем. Назвіть основні методи структурування проблем та вкажіть, до яких етапів структурування проблеми політики вони належать.

Глава 4. Встановлення “порядку денного”

Встановлення “порядку денного”

“Порядок денний” як відображення пріоритетів Будь яка проблема потребує того, щоб на неї звернули увагу ті, від кого за лежить її вирішення. Вона потрапляє в конкуренцію з іншими проблемами. Адже проблем в громадському житті циркулює багато, значно більше ніж наяв них ресурсів, які можна залучити. Тому усі наявні проблеми не можуть бути вирішені водночас. Одним віддають перевагу перед іншими та займаються їх вирішенням у першу чергу. Існують такі проблеми, які систематично відклада ються на “потім”, і з часом вони зазнають критичного загострення (зношеність інженерної інфраструктури міст) й вибухають у “катастрофічних” масштабах. Деякі з проблем взагалі ігноруються виробниками політики або знаходяться на глибокій периферії їхньої уваги та інтересів. Обмеженість ресурсів просування однієї проблеми може призвести до про сування або приховування інших проблем. Прихильність до однієї проблеми зменшить увагу до інших проблем, що суперечать чи конфліктують з цією пер шою проблемою. Результатом цієї конкуренції та взаємопоборювання проблем є формування пріоритетів, того, на що насамперед спрямовується увага, інтере си, ресурси. “Усі форми політичної організації мають схильність до підсилення певного типу конфліктів і придушення інших типів, оскільки організація — це мобілізація упереджень. Деякі питання організовуються у політичну боротьбу, тоді як інші — виводяться з неї [...] Не має чіткішого способу зруйнувати сенс політичної діяльності, ніж розглядати всі питання, наче вони вільні й рівні. Нерівність питань спрощує інтерпретацію політичної діяльності. Політична діяльність набуває сенсу, коли ми встановлюємо наші пріоритети”. Ці пріорите ти й складають суть того, що в аналізі політики іменують “порядком денним”. Інакше кажучи, “порядок денний” — перелік проблем, вирішення яких вваD жається пріоритетним.

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Суспільний, урядовий та системний “порядок денний” Розрізняють різні види “порядку денного”: можна говорити про порядок ден ний Президента, політичної партії, громадської організації, бізнес структури, врешті решт кожної людини. Тому в аналізі політики зупиняються на таких ви дах порядку денного:

Очевидно, що всі вони є рівнозначними та незалежними одне від одного. Проблема проходить різні етапи у своєму політичному розвитку, послідовно потрапляючи та сходячи з різних “порядків денних”. Послуговуючись цією кла сифікацією, можна твердити, що мета кампанії громадського лобіювання поля гає у потраплянні проблеми, на вирішення якої спрямована ця кампанія, до уря дового порядку денного. Однак, перш ніж потрапити туди, вона повинна набу ти резонансу у суспільній думці, аби на неї звернули увагу виробники політики, до юрисдикції яких належить її вирішення. Адже, якщо проблема є суспільно резонансною, для її вирішення у виробників політики знаходяться час на її ви вчення, розробки варіантів її вирішення, відповідні кошти, людські ресурси та мобілізуються необхідні повноваження. При цьому найголовнішим завданням видається формулювання широких громадських вимог до влади втрутитись та змінити незадовільний стан справ.

Аналіз встановлення урядового “порядку денного” Аналіз встановлення “порядку денного” передбачає з'ясування того, як пи тання та проблеми стають чи не стають політичними або суспільними справа ми, на які проблеми уряд готовий витратити обмежений ресурс часу, уваги, коштів, зусиль, авторитету повноважень тощо. Зрозуміло, що встановлення пріоритетів урядової політики є результатом великої кількості впливів та ситу ативного політичного протистояння. Тому важко визначити якісь сталі закони “формування порядку денного”, проте керівникам кампаній громадського лобіювання варто пам'ятати про головну закономірність цього процесу — чим

Глава 4. Встановлення “порядку денного”

більша аудиторія, тим більші шанси, що питання потрапить на арену прийнятD тя рішень. У випадках, коли:

Хто впливає на формування урядового “порядку денного” Виробники політики не існують в окремому, ізольованому від решти суспільства, світі. На їхні пріоритети впливає широке коло чинників. До них, насамперед, належать: 1. Інтереси політичних (партій, їх блоків / коаліцій тощо) та владних інсти туцій (органів державної влади та місцевого самоврядування). 2. Ідеологічний та інституційний контекст їх діяльності: X X X X X

соціально економічне середовище; фізичне оточення; розподіл влади в суспільстві; домінуючі уявлення, погляди, ідеї та ідеології; інституційні рамки влади та процес прийняття рішень у межах влади.

По різному на формування порядку денного виробників політики вплива ють й різні учасники суспільно політичного життя. Тих із них, позиції яких ма ють вирішальне значення, при його визначенні називають “виробниками по рядку денного”. Зрозуміло, що виробники політики по різному зважають на них з огляду на специфіку проблем, час та контекст перебігу процесів форму вання свого порядку денного. Типовими впливовими гравцями при формуванні урядового “порядку денного” є: 1. Стейкхолдери — ті, хто “причетні до політики”. Аналізу “зацікавлених сторін” спеціально присвячений спеціальний розділ нашого посібника. Зараз варто окреслити коло питань, що допоможуть нам з'ясувати потенційну роль кожної із зацікавлених осіб у формуванні урядового порядку денного: X

Хто ті люди, інтересів яких стосується ця проблема?

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

X X

Якою мірою вони беруть участь у формуванні заходів із її розв'язання? Чи є організації, що їх представляють (хто промовлятиме за “клієнтів” / “цільові групи” політики)? X Чи входять вони в структуру прийняття рішень? X Чи беруть вони участь у виконанні рішень? 2. Групи протесту — групи людей, що обурені певним, уже прийнятим рішен ням / проектом рішення і які організували публічні заходи з метою привернен ня суспільної уваги та домоглися скасування або недопущення його ухвалення. 3. Партійні лідери. 4. Впливові особи — публічно відомі особи, суспільні діячі та представники приватного сектора, що мають вирішальний вплив на формування громадської думки та позиції політичних лідерів. 5. Керівники державних установ, організацій та їх радники — вищі дер жавні / муніципальні службовці, їх помічники, консультанти, експерти тощо. 6. Представники “поінформованої групи” — науковці та галузеві експерти, до кола фахових знань та інтересів яких належать різні аспекти відповідної про блеми політики. 7. Засоби масової інформації — журналісти, редактори періодичних друко ваних видань, теле , радіокомпаній, Інтернет ресурсів тощо.

Хто ініціює питання “порядку денного” Хоча всі впливові гравці різною мірою впливають на формування порядку денного, зазвичай ініціювати включення до нього проблеми є прерогативою більш вузького кола гравців:

Глава 4. Встановлення “порядку денного”

Чинники, що впливають на формування “порядку денного” Політичний характер формування урядового порядку денного передбачає не лише вплив на нього осіб чи організацій, а й низку інших чинників, на які змушені реагувати виробники політики. До таких типових інфраструктурних чинників належать: 1. Структурні тиски — історичні, інституційні, економічні та соціальні особ ливості, що виходять за межі тимчасових турбот політичної системи. Позаяк більшість проблем, які претендують на те, аби потрапити у фокус уваги вироб ників політики не є новими й радше є тривалими та, до певної міри, звичними виявами традиційного кола структурних тисків, то перед ініціаторами внесення проблеми до порядку денного постає необхідність таким чином визначити або ж перевизначити цю проблему, щоб вона отримала нову актуальність в конкрет них обставинах. Прикладами таких структурних тисків можна вважати висо кий рівень інфляції, неможливість розширити межі міста, високі темпи міграції населення (виїзд за кордон на заробітки та зменшення сільського населення мо лодого та середнього віку) тощо. 2.Інституційні процеси — повторювані події, над якими уряд не має контролю: X

Вибори — необхідність залучитися підтримкою виборців, особливо в період їх безпосереднього наближення, змінює “чутливість” політики до різних суспільних проблем та способів їх вирішення (уникнення так зва них “непопулярних заходів” або ж, навпаки, ухвалення “популістських” рішень). X Ухвалення бюджету. Як правило, ухвалення бюджету має чітку часову прив'язку. Тому з огляду на його ключове значення на час підготовки та розгляду проекту бюджету, політики й чиновники намагаються не займа тися розглядом інших питань. Час та чітка бюджетна процедура визна чає терміни, до яких необхідно подати пропозиції щодо майбутніх до ходів та видатків відповідного бюджету. X Відкриття парламентської сесії або чергової сесії місцевої ради de facto визначає перелік питань, які необхідно підготувати уряду для розгляду на відповідній сесії. X Партійні форуми та їх рішення. Політики, що представляють певні партії, не можуть ігнорувати рішення їхніх вищих статутних органів і ча сто змушені братися за розв'язання тих проблем, які вважаються пріори тетними для тієї політичної сили, яку вони представляють. Окрім того,

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

багатьом з нас пам'ятна практика ухвалення рішень і результатів їхнього виконання до проведення чергового партійного форуму, на якому можна відрапортувати про конкретні кроки та досягнення. 3. Непередбачувані події — події, явища, що їх важко або неможливо перед бачити (природні катаклізми, екологічні лиха, епідемії, техногенні аварії, міжетнічні сутички, події в сусідніх державах, міжнародні конфлікти, торго вельні ембарго, воєнні дії тощо). Втім, вони вимагають оперативних дій уряду. Провокування таких подій є ефективним засобом впливати на формування по рядку денного для опозиційних партій та зацікавлених груп. Часто представни ки опозиції вдаються до заохочення подій, які можуть призвести до відставки уряду. Практика демократичних держав підказує, що уряду на такий випадок варто мати своєрідних “лікарів від паніки” (“spin doctors”) — речників, що пода ють неприємні або незручні події у найсприятливішому світлі). 4. Нормальний зворотній зв'язок із здійсненням програм. Зазвичай, оцінка результативності й ефективності політики, яка є результатом офіційного аналізу виконання різних урядових програм, породжує необхідність оператив ного коригування подальшого впровадження запланованих заходів, а отже, й розгляду виробниками політики відповідних питань та ухвалення згідно з ними рішень.

Чутливість виробників політики до проблем В реальному житті вплив сильних гравців значно більшою мірою мотивує виробників політики взятися до розв'язання проблеми, ніж рівень її вивчення. “Порядок денний політики відображає мобілізацію політичних вимог радше, ніж раціональний процес оцінювання потреб, цінностей та цілей. Таким чином, на порядку денному ухвалення рішень часто з'являються проблеми, що не були належно концептуалізовані або продумані” (Воллен). Адже уряди, як правило, зосереджуються на негайних діях (швидких результатах), а не на гіпотетичних проблемах. Однак прислужитися в цьому може й аналіз проблеми. Адже висо ку ймовірність потрапити до порядку денного мають належним чином препаро вані, риторично виграшно сформульовані, подані та сприйняті проблеми. Зок рема: 1. Проблема досягла масштабів кризи. Під кризою розуміють значне погіршення загальноприйнятних показників. Щонайменше мова у такому ви падку йде про те, що показники погіршення загрожують майбутньою кризою, а тому надалі проблемою не можна нехтувати. 2. Проблема набула специфічного характеру. У цьому випадку мова йде про те, що окремі наслідки є такими, з якими не можуть змиритися зацікавлені сто рони, виборці; гострота та вияви цієї проблеми перетворюють її на матеріали для новин ЗМІ тощо.

Глава 4. Встановлення “порядку денного”

3. Проблема має яскраво виражений емоційний аспект, тобто викликає одна кову та інтенсивну реакцію у широкого загалу. 4. Проблема має широкий резонанс. Іноді нею може бути навіть випадкова подія, інтерес до якої тимчасово витісняє із суспільного порядку денного увагу до інших проблем та породжує вимоги й очікування щодо відповідного урядо вого реагування. 5. Проблема порушує питання про владу та законність в суспільстві. Ефек тивно домагатися привернення уваги до проблеми, якщо подати її у вигляді фактів, одна лише наявність яких породжує засадничі сумніви щодо того “Чи взагалі є у нас влада?” та щодо спроможності останньої виконувати свої головні завдання. 6. Проблема є модною. Вона широко дискутується в різних колах в Україні та за кордоном.

“Порядок денний” та “вікно політики” Як ми могли пересвідчитися, формування “порядку денного” є складною взаємодією персональних переваг, інституційних тисків та специфічного ро зуміння окремих проблем. Мабуть, неможливо спрогнозувати, який із цих чин ників буде вирішальним. Частка кожного з них є щоразу іншою. Швидше мож на погодитись із одним відомим аналітиком політики, що порядок денний фор мується у так званому “вікні політики”, своєрідному місці перетину трьох авто номно наявних потоків: 1. Потоку проблем — сприйняття проблеми як суспільно значущої та такої, що вимагає урядового реагування. Сюди, на його думку, належать: X X

випадкові події, що провокують (зосереджують) увагу до проблеми; зворотній зв'язок із наявних програм, який дає інформацію про поточ ний стан і сигналізує про невдачі у досягненні цілей чи вказує на не очікувані наслідки; X проблема визначається з огляду на незгоду або обурення щодо порушен ня загальновизнаного уявлення щодо “нормального стану справ”. 2. Потік курсів — галузеві експерти й аналітики політики, які досліджують проблеми й пропонують свої пропозиції із їх вирішення. Тут також можуть “зво дитися разом” / досліджуватися різні проблеми. Ідея сама по собі має задоволь няти ряд критеріїв, якщо вона повинна вижити і дістатися вершини у “первісно му супі”: має бути технічно здійсненною, сумісною з панівними цінностями гро мадськості та здатною витримати майбутні обмеження, в яких вона може діяти. 3. Потік політики: X

коливання суспільних настроїв, зміна “психологічного клімату” та гро мадської думки;

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

X X

політична ротація (зміна політиків за результатами виборів); адміністративна реорганізація (зміни в повноваженнях, функціях, орга нізаційній структурі та в персональному штаті) X лобістські кампанії тиску, які провадять стейкхолдери. Якщо всі три потоки з'єднуються в один пакет, то питання має високу ймовірність досягти вершини порядку денного прийняття рішень.

Від чого залежать шанси проблеми потрапити до урядового “порядку денного” Загалом, формування “порядку денного” є нічим іншим, як поширенням пи тання від особливо стурбованої групи до ширшого зацікавленого чи уважного кола громадян, тобто громадськості, що зацікавлена й інформована щодо гро мадських справ включає в себе лідерів суспільної думки. Громадська увага ж конвертується в звернення виробників політики до цієї проблеми для того, щоб спробувати її вирішити. Динаміка цього поширення залежить від характерис тик питання: X X X X X

Ступінь конкретності — більша невизначеність питання підвищує ймовірність його поширення серед широкої громадськості. Масштаб соціальної значимості — більше соціальне питання підвищує ймовірність його поширення серед широкої громадськості. Часова причетність — більші часові рамки існування питання підвищу ють ймовірність його поширення серед широкої громадськості. Ступінь складності — менша кількість технічних деталей підвищує ймовірність його поширення серед широкої громадськості. Категорійна прецедентність — брак чіткого прецеденту підвищує ймовірність його поширення серед широкої громадськості.

Щоб мати гарні шанси потрапити до урядового “порядку денного”, проблема має бути:

Глава 4. Встановлення “порядку денного”

Бар'єри на шляху потрапляння проблеми до “порядку денного” Оскільки формування урядового “порядку денного” є процесом неоднознач ним, перевантаженим протистоянням між прихильниками різних проблем, то потрапляння останньої до фокусу уваги виробників політики наштовхується на низку серйозних психологічних та інституційних проблем:

Узагальнюючи, можна стверджувати, що установи, оточення, процедури й персонал справляють свій вплив навіть на вольові та незалежні особистості.

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Якими бувають питання “порядку денного” Питання порядку денного бувають різного типу:

Варто також пам'ятати, що кожен з цих типів породжує особливі ситуативні альянси інтересів та союзи стейкхолдерів і є специфічною ареною політичного протистояння.

Коли питання сходять з “порядку денного” З огляду на фактори, що визначають питання, які перебувають у фокусі ува ги та пріоритетах діяльності виробників політики, можна зрозуміти й причини, чому проблеми сходять з урядового порядку денного. Головними серед них є такі: 1. Сили, які підтримували увагу до проблеми, більше не діють або їхній вплив незадовільний. 2. У політиків та широкого загалу може скластися враження, що проблему вирішено. Наприклад, ухвалено потрібний закон. 3. Проблема знаходить інше формулювання; зазвичай, розглядається в роз ширеному контексті.

Етапи життєвого циклу проблеми Загалом можна вибудувати своєрідний життєвий цикл, який проходить про блема політики від своїх появи та потрапляння у фокус уваги громадської ува ги до сходження її з урядового “порядку денного”. Цикли уваги до проблеми відрізняються від галузі до галузі. Виробники політики мають справу з “громадським” порядком денним і порядком денним “ЗМІ”, які мають свої максимуми та мінімуми стосовно різних питань і галузей політики. У пікові своєї важливості проблема має три підтримувальні чинники: урядо ву бюрократію, ЗМІ та громаду політики (особи та організації, які залучені чи стурбовані конкретними питаннями).

Глава 4. Встановлення “порядку денного”

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Роль ЗМІ у формуванні “порядку денного” Важко переоцінити роль електронних та друкованих ЗМІ у сприйнятті суспільних проблем, формуванні вимог урядового впливу та списку пріоритетів у діяльності органів влади: X X X X X X X X X

підвищують чутливість та посилюють сприйняття проблеми. Роль ЗМІ в періоди нестабільності є вирішальною. ЗМІ — головне джерело не стабільності образів і інститутів; формують контекст сприйняття проблеми (шляхом “навішування ярликів”); дають можливість різним стейкхолдерам висловити свої невдоволенD ня, оцінки, пропозиції, очікування тощо. виявляють ставлення до питань політики стейкхолдерів / суспільних груп; впливають на суспільний “порядок денний”, пріоритетність питань у ньому (“варте висвітлення в новинах”); провокують вимогу до виробників політики “щось зробити” (шляхом “провокації моральної паніки”); задають мову в термінах якої тлумачаться та усвідомлюються суспільні проблеми та проблему політики; сприяють висуванню проблеми (в тому числі й виявлену в експертних дослідженнях) до “порядку денного”, в тому числі виборчих кампаній; стимулюють зміни у “порядку денному” (шляхом поперемінного звер нення уваги на різні аспекти одного і того ж питання, зміни його форму лювання та переключення уваги з одного питання на інше).

Лобіювання та формування “порядку денного” Аналіз особливостей вивчення, формулювання та способу зображення про блеми, обстоювання певного варіанту розв'язання якої й складає суть лобістської кампанії — має для успішності її проведення неабияке значення. За гальний алгоритм першого етапу ефективної кампанії громадського лобіюван ня має такий вигляд: 1. Питання ініціюється. 2. Його вирішення визначається. 3. Підтримка питання розширюється. 4. Питання входить до інституційного “порядку денного”. Звідси стає зрозумілою критична важливість забезпечення результативного впливу на формування урядового порядку денного. Адже якщо організаторам кампанії не вдасться змусити до своєчасної реакції виробників політики, то її

Глава 4. Встановлення “порядку денного”

перебіг може або поступово зійти нанівець, або набрати різко конфронтаційних форм, що в подальшому суттєво ускладнить конструктивний діалог з уповнова женими органами та посадовими особами із обстоювання власної пропозиції — як розв'язати цю проблему. Аби досягти цього, її менеджерам варто скористати ся усіма можливими засобами: заручитися активною підтримкою реальних ви робників порядку денного й вдаватися до такого формулювання проблеми, від якого можновладцям буде вкрай важко “відмахнутися”, а також спробувати вплинути на сприйняття та оцінку проблеми широкою громадськістю, забезпе чуючи тим самим необхідний структурний тиск. Головна складність належної успішності кампанії громадського лобіювання полягає в тому, що вона, як правило, є реакцією стейкхолдерів на конкретне вже прийняте рішення, а отже, проблема, про яку йдеться, в очах виробників політи ки набула статусу “вирішеної”. Очевидно, перспективу перегляду питання вони сприйматимуть без надмірного ентузіазму, позаяк такий перегляд опосередко вано вказуватиме на допущені ними прорахунки. З огляду на це необхідно за безпечити не одиничні та спорадичні вимоги до виробників політики, перегля нути їхнє попереднє рішення (низку рішень), а запропонувати обґрунтований варіант виходу із незручної ситуації, варіант якої є спільною позицією макси мально широкого кола зацікавлених у вирішенні відповідної проблеми сторін. Загальну схему цього процесу можна показати таким чином: 1. Стейкхолдери об'єднуються навколо певних справ або завдань. 2. Випрацьовується узгоджений варіант вирішення проблеми та готується відповідна пропозиція з конкретного питання державної / регіональної / муніципальної політики. 3. Здійснення процесу переговорів виробниками політики з метою досягти реалізації напрацьованої пропозиції. Для цього необхідно забезпечити перекон ливі аргументи щодо: X X X

існування проблеми; переконливості та об'єктивності ознак проблеми; оптимального шляху для її вирішення, запропонованого вами.

Власне другий та третій пункти цього переліку переконливо свідчать про значення аналізу політики загалом та формулювання проблеми зокрема для адекватного забезпечення переконливими аргументами учасників лобістської кампанії. Однак розуміння проблеми опосередковано вказує на можливі спосо би її вирішення.

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Контрольні запитання 1. 2.

Що таке “порядок денний”? Чим відрізняються суспільний, урядовий (інституційний) та системний “порядок денний”? 3. Хто та що впливає на формування “порядку денного”? 4. Які формулювання проблеми полегшують її потрапляння до “порядку денного”? 5. Як впливають на шанси потрапляння до “порядку денного” її характери стики? 6. Які бар'єри постають на шляху потрапляння проблеми до “порядку ден ного”? 7. Чому проблеми сходять з “порядку денного”? 8. Які етапи має життєвий цикл проблеми? 9. Як впливають ЗМІ на формування “порядку денного”? 10. Яке значення для лобістської кампанії має вплив на формування “поряд ку денного”?

Глава 5. Визначення суб'єкта ухвалення рішення

Визначення суб'єкта ухвалення рішення

Визначення суб'єкта ухвалення рішення є важливим етапом на стадії струк турування проблеми, головним завданням якого, фактично, є постановка “за вдань” перед публічною владою. Якщо проблемна ситуація пов'язана із діяльністю чи бездіяльністю саме інститутів публічної влади, ми повинні поста вити перед ними “завдання” застосувати свої повноваження для втручання у проблемну ситуацію та її зняття. Для цього лобіст повинен швидко зорієнтува тись у повноваженнях тих чи інших органів публічної влади і визначити, хто саме уповноважений або зобов'язаний втручатись у проблемну ситуацію. Крім того, органи публічної влади можуть виступати у ролі зацікавлених сторін у випадках, коли вони не мають прямих повноважень у вирішенні тієї чи іншої проблеми. Наприклад, громадська організація інвалідів не може протягом тривалого часу отримати земельну ділянку для побудови реабілітаційного центру. Відве дення земельних ділянок знаходиться у компетенції органів місцевого самовря дування — міської ради. Міськраді не вигідно виділяти ділянки для пільговиків, оскільки вони втрачають на доходах від плати за землю оренди. Проте відповідно до законодавства, вона має зобов'язання із реалізації політики щодо інвалідів і повинна сприяти організаціям інвалідів. Про це міськраді може “на гадати” потужна зацікавлена сторона в особі управління праці та соціальної політики на місцях чи Міністерство праці та соціальної політики. Таким чином, хоча Мінпраці не має жодних повноважень щодо земельних відносин на місце вому рівні, воно може надати підтримку у якості зацікавленої сторони. Така підтримка не буде вирішальною, проте орган місцевого самоврядування навряд чи буде псувати стосунки із членами Кабінету Міністрів України, які можуть вплинути на розподіл бюджетних коштів, необхідних для капітального будівництва.

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Структура публічної влади в Україні Публічна влада в Україні знаходиться на стадії реформування і найближчим часом можна очікувати конституційні зміни, які посилять роль Президента України у впливі на законодавчу та виконавчу владу, посилення ролі місцевого самоврядування на обмеження повноважень місцевих державних адмі ністрацій. Тим не менше, чинна структура публічної влади залишиться базовою і подальші зімни потребуватимуть лише врахування, а не істотного перегляду. Спочатку визначимось у термінах. Термін “публічна влада” вживається для позначення сукупності органів влади та органів місцевого самоврядування. “Органи влади” включають Президента України, Верховну Раду України, цен тральні органи виконавчої влади, органи судової влади та місцеві (обласні та районні) державні адміністрації. “Центральні органи виконавчої влади” вклю чають Кабінет Міністрів України, міністерства (міністри зі статусом членів КМУ), державні комітети підпорядковані міністерствам та центральними орга нами виконавчої влади зі спеціальним статусом (Державна прикордонна служ ба, Антимонопольний комітет, Держкомстат тощо). До “органів судової влади” належать Вищий адміністративний суд України, Конституційний суд України, Верховний суд України. Державна політика в Україні формується вертикально “згори донизу” від Президента України до місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Основа публічної політики визначена у Конституції України та Законах України. Увесь корпус законодавства у разі належного виконання гарантує за безпечення прав та свобод громадян, їх безпеки тощо. Як законодавство, так і йо го виконання можуть бути недосконалими, можуть не відповідати викликам ча су і вимагати змін. Якщо це стосується правової основи публічної політики, то зміни будуть вноситись законодавчим органом влади — Верховною Радою України за участі Президента України, наділеного правом законодавчої ініціативи, правом вето та введенням законів у дію шляхом підписання. Якщо це стосується виконавчого аспекту публічної політики, то зміни вносяться уря дом, центральними органами виконавчої влади у формі нормативно правових актів виконавчої влади. Потреба у зміні законодавства чи виконавчих процедур, по суті, є проблемою широкого, або національного, масштабу. Нагадаємо, що масштаб проблеми ви значається у процесі структурування проблеми. Національний масштаб за те риторіальним принципом передбачає, що проблема стосується всієї держави, кожної чи більшості її адміністративно територіальних одиниць. За якісними характеристиками масштаб проблеми може визначатись труднощами у вироб ничих відносинах, відносинах власності та інших суспільно правових відноси нах, властивих певній галузі політики. Проблема реструктуризації шахт сто сується всієї вугільної галузі, але не всієї території країни. На національному

Глава 5. Визначення суб'єкта ухвалення рішення

рівні цією проблемою буде займатись Комітет ВРУ з питань паливно енерге тичного комплексу та Міністерство вугільної промисловості. Законодавство України визначило “лобістів”, які працюють на найвищому рівні публічної політики. Наприклад, до формування політики соціально тру дових відносин залучаються всеукраїнські (національні) об'єднання робото давців та профспілок. Вони можуть вносити пропозиції щодо змін у законо давстві. З урядом та парламентом працюють всеукраїнські організації інвалідів, права яких формувати політику щодо інвалідів гарантовані законом. Якщо регіональні осередки цих організацій констатують наявність спільної для всіх проблеми, вона потрапляє у порядок денний всеукраїнських організацій, уряду, парламенту, президента. Якщо проблема має регіональну специфіку або стосується певних (ло калізованих) суб'єктів суспільних відносин, проблема набирає регіонального чи місцевого масштабу. Такою може бути проблема забруднень території, дже релом яких є місцеве підприємство. У такому випадку до вирішення проблеми залучаються місцеві виконавчі органи влади або органи місцевого самовряду вання, які можуть притягти до відповідальності осіб, які здійснюють неналеж ний контроль за дотриманням екологічного законодавства або вжити санкцій до підприємства. На локалізацію масштабу проблеми часто впливає кадрова політика влади на місцях. Притаманна сучасній Україні кадрова політика непотизму (родин ний, клановий підхід) часто мотивує чиновників до бездіяльності, перевищен ня повноважень чи безвідповідального виконання своїх функцій. Така моти вація і породжує чимало місцевих проблемних ситуацій у різних сферах. Аналіз проблемної ситуації часто дає змогу сформулювати проблему таким чином, що проблемою є перебування того чи іншого чиновника на посаді. Якщо це вищі регіональні чиновники, то до вирішення цієї проблеми залучаються центральні органи влади в особі президента, прем'єр міністра, міністра, які мають повнова ження кадрових призначень у регіонах. Крім органів публічної влади, які застосовують владні повноваження для вирішення проблеми, варто приділяти значну увагу контрольним органам влаD ди та інституціям, які здійснюють контроль за дотриманням законодавства чи прав громадян. Такі органи та інституції можуть бути серйозними союзниками чи стейкхолдерами, спроможними прискорити процес вирішення проблеми. Якщо проблема пов'язана із порушенням прав громадян органами публічної влади, її можна вирішувати через адміністративні суди, прокуратуру на місце вому рівні. У разі невдачі можна залучати Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини як орган парламентського контролю, Президента Ук раїни як гаранта Конституції. Крім того, в питаннях протидії фінансово госпо дарським зловживанням влади, які спричиняють суспільні проблеми, Верховна Рада може використати Рахункову палату, президент та уряд — Державну кон трольно ревізійну службу, Службу безпеки України.

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

1. Повноваження центральних органів влади Президент України Повноваження президента визначені у 5 розділі Конституції України. Виділимо найбільш важливі з точки зору практики громадського лобіювання. Президент формує порядок денний публічної політики на відповідний рік, звертаючись із щорічним посланням до Верховної Ради України. Визначаються завдання для парламенту, уряду та регіональних органів влади. До розробки щорічного послання часто залучаються громадські організації, відповідно для них є можливість поставити загальнонаціональні проблеми в тій чи іншій сфері. Президент здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України. Якщо лобіст прагне, щоб Україна приєдналась, наприклад, до Конвенції про права інвалідів, не обхідно звертатись до Президента України. Тоді він вносить на розгляд ВРУ відповідний законопроект, який має всі шанси на швидке проходження як невідкладний. Президент має вирішальний вплив на призначення вищих посадових осіб держави (Прем'єр міністра України, Міністра оборони України, Міністра за кордонних справ України, Голови Служби Безпеки України тощо). Зупиняє дію актів КМУ з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності. Приймає у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує у разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації. Утворює суди у визначеному законом порядку. Підписує закони, прийняті ВРУ, має право вето щодо прийнятих ВРУ за конів. Президент очолює Раду безпеки та оборони України. Згідно статті 107 Кон ституції України, Рада національної безпеки і оборони України (РНБО) є коор динаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у цій сфері. До складу Ради національної безпеки і оборони України за посадою входять Прем'єр міністр України, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України. Компетенція та функції Ради національної безпеки і оборони України визна чаються законом “Про Раду національної безпеки та оборони України”.

Глава 5. Визначення суб'єкта ухвалення рішення

Основними функціями РНБО є: X

внесення пропозицій Президентові України щодо реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборо ни; X координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони у мирний час та у надзви чайних ситуаціях. РНБО відкрита до співпраці із НУО, і така співпраця може реалізуватись у форматі участі НУО у дослідженнях та здійсненні моніторингу, формулюванні проблем політики безпеки в найрізноманітніших сферах, поданні рекомендацій щодо бажаних політичних рішень у сфері безпеки. Допоміжним органом у забезпеченні діяльності президента є Секретаріат, який зайнятий переважно інформаційно аналітичною, експертною, моніторин говою, дослідницькою, консультативною роботою, роботою із зверненнями гро мадян. У діяльності президента та його Секретаріату робота із НУО, зверненнями громадян, принаймні формально, є принциповою. Головна мета — залучення громадськості до моніторингових заходів, обговорення проектів рішень.

Верховна Рада України Конституція визначає парламент єдиним законодавчим органом в Україні. Згідно роз'яснень Конституційного Суду, це означає, що ВРУ за своєю приро дою є представницьким органом державної влади і здійснює законодавчу владу. Визначення ВРУ єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Підписання за конів президентом та застосування права вето означає тільки участь президен та у законодавчому процесі, яка нейтралізується правом ВРУ долати вето та приймати рішення “конституційною більшістю” у дві третини конституційного складу парламенту. Варто звернути увагу на такі повноваження ВРУ, які можуть використовува тись у компанії громадського лобіювання: X X X

внесення змін до Конституції України; прийняття законів; затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього, контроль за виконанням Державного бюджету України; X визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики; X затвердження загальнодержавних програм економічного, науково технічного, соціального, національно культурного розвитку, охорони довкілля. Прийняття таких програм визначає програмно цільовий прин цип реалізації державної політики. Прийняття програм дає змогу забез

X X

X X X X X

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

печити бюджетне фінансування програмних заходів протягом тривалого періоду часу; розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України;. призначення за поданням Президента України Прем'єр міністра Укра їни, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України; призначення за поданням Прем'єр міністра України інших членів Кабінету Міністрів України та інших вищих посадовців; здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України; обрання суддів безстроково; утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейме нування населених пунктів і районів; призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого са моврядування; надання законом згоди на обов'язковість міжнародних договорів Укра їни та денонсація міжнародних договорів України.

Акти ВРУ приймаються у формі: закону, постанови, резолюції, декларації, звернення, заяви. Лобіювання у ВРУ можливе через народних депутатів та її структури — фракції, комітети, комісії.

Народний депутат України Повноваження народних депутатів визначені у Конституції Україні та ЗУ “Про статус Народного депутата України”. Окрім права законодавчої ініціативи (внесення на розгляд ВРУ проектів актів ВРУ) народний депутат зобов'язаний співпрацювати із громадськістю, виконуючи такі обов'язки: X

Постійно підтримувати зв'язки з виборцями, вивчати громадську думку, потреби і запити населення, а у разі необхідності повідомляти про них ВРУ та її органи, вносити пропозиції та вживати в межах своїх повнова жень заходи щодо їх врахування в роботі органів державної влади, орга нів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій. X Інформувати виборців про свою депутатську діяльність через ЗМІ, на зборах виборців періодично, але не рідше двох разів на рік. X Розглядати звернення виборців відповідно до вимог та в порядку, вста новленому ЗУ “Про звернення громадян”. Народний депутат розглядає всі отримані ним пропозиції, заяви та скарги виборців, узагальнює їх, за необхідності вносить відповідні пропозиції до ВРУ та її органів, а також до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Глава 5. Визначення суб'єкта ухвалення рішення

Проводити особистий прийом громадян у дні, визначені ВРУ для робо ти з виборцями. X Здійснювати безпосередньо або із залученням своїх помічників кон сультантів, представників громадськості контроль за розглядом у орга нах державної влади та органах місцевого самоврядування пропозицій, заяв та скарг громадян, які надійшли на його ім'я. Важливим є питання права депутата звертатись із запитом. Депутатський запит — це вимога народного депутата, народних депутатів чи комітету ВРУ, яка заявляється на сесії ВРУ до Президента України, до органів ВРУ, до КМУ, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самовряду вання, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, дати офіційну відповідь щодо запитань, належних до їхньої компетенції. ВРУ приймає рішення про передачу депутатського запиту відповідному органу або посадовій особі, до яких його звернуто, однією п'ятою від її конституційного складу парламенту. Депутат також користується правом невідкладного прийому керівниками органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, уста нов і організацій, громадських організацій і політичних партій. При здійсненні своїх повноважень народний депутат має право на безоплатD не поширення інформації у ЗМІ.

Фракції ВРУ Ключові положення щодо формування та повноважень фракції викладені у Регламенті Верховної Ради України. За цим документом, парламент починає свою роботу із формування фракцій і без формування не може здійснювати свою діяльність. Фракції формують коаліцію, або більшість парламенту, та, відповідно, впливають на формування уряду. Фракція формує порядок денний сесій та сесійних тижнів ВРУ на Погоджу вальних радах фракцій. Впливати на голосування своїх депутатів та притягува ти їх за це до відповідальності фракція не може. Тим не менше, у більшості ви падків результати голосування відображають позицію фракції, висловлену під час обговорення проектів рішень.

Комітети ВРУ Діяльність комітетів ВРУ регулюється ЗУ “Про комітети Верховної Ради України” та Регламентом ВРУ. За визначенням у профільному законі, комітет ВРУ — це орган ВРУ, який складається з народних депутатів України для здійснення за окремими напрямами законопроектної роботи, підготовки і попе реднього розгляду питань, віднесених до повноважень ВРУ, виконання кон трольних функцій.

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Комітет ВРУ здійснює законопроекту, організаційну та контрольну функції. Законопроектна функція полягає у розробці проектів законів, інших актів ВРУ; попередньому розгляді та підготовці висновків і пропозицій щодо законо проектів, внесених іншими суб'єктами законодавчої ініціативи; узагальненні зауважень і пропозицій, що надійшли до законопроектів. Організаційна функція комітетів полягає у проведенні збору та аналізі інформації з питань, що належать до їх повноважень, організації слухань із цих питань; участі у формуванні порядку денного пленарних засідань ВРУ; розгляді звернень, що надійшли до комітету. Контрольна функція комітетів полягає в аналізі практики застосування за конодавчих актів у діяльності державних органів, їх посадових осіб з питань, віднесених до предметів відання комітетів, підготовці та поданні відповідних висновків та рекомендацій на розгляд ВРУ; контролі за виконанням Державно го бюджету України в частині, що віднесена до предметів їх відання; організації та підготовці за дорученням ВРУ парламентських слухань; організації та підго товці слухань у комітетах; передачі матеріалів для відповідного реагування органам ВРУ, державним органам, їх посадовим особам. Комітети формуються за галузевим принципом: X X X X X X X X X X X X X X X X

Комітет з питань правової політики Комітет з питань правосуддя Комітет з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування Комітет з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяль ності Комітет з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією Комітет з питань національної безпеки і оборони Комітет з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин Комітет у закордонних справах Комітет з питань європейської інтеграції Комітет з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяль ності Верховної Ради України Комітет з питань бюджету Комітет з питань фінансів i банківської діяльності Комітет з питань економічної політики Комітет з питань промислової i регуляторної політики та підприємництва Комітет з питань паливно енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки Комітет з питань будівництва, містобудування i житлово комунального господарства

Глава 5. Визначення суб'єкта ухвалення рішення

X X X X X X X X X X

Комітет з питань транспорту i зв'язку Комітет з питань аграрної політики та земельних відносин Комітет з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи Комітет з питань науки i освіти Комітет з питань охорони здоров'я Комітет з питань культури і духовності Комітет з питань сім'ї, молодіжної політики, спорту та туризму Комітет з питань свободи слова та інформації Комітет з питань соціальної політики та праці Комітет у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів.

Парламентські комітети забезпечують процес проходження законопроектів і безпосередньо працюють над текстами законопроектів після прийняття їх за основу. Саме комітети мають вирішальний вплив на кінцевий зміст тексту зако нопроекту, оскільки колегіально опрацьовують поправки та пропозиції депу татів та урядових інститутів. Проте участь НУО у діяльності комітетів є досить обмеженою, за винятком випадків, коли приймається рішення про прийняття пропозицій щодо проекту рішення від інститутів громадського суспільства. Пе реважно у роботі комітетів беруть участь організації, право яких на участь у фор муванні політики визначено законодавством (профспілки, організації робото давців, організації інвалідів тощо). Як недержавні наукові інституції аналітичні центри мають кращі можливості співпраці із комітетами. Для НУО також вар то активно використовувати контрольні функції комітетів щодо виконання за конодавства та діяльність уряду у профільній сфері державної політики.

Кабінет Міністрів України Розділ 4 Конституції України визначає КМУ вищим органом в системі вико навчої влади. Уряд зобов'язаний забезпечити здійснення внутрішньої і зовнішньої політи ки держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента Укра їни. Всі питання визначені у законодавчій базі публічної політики України, на лежать до компетенції КМУ у частині виконання. КМУ вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадяни на. Всі рішення КМУ повинні чітко відповідати конституційним та міжнарод ним нормам та стандартам прав людини. Згідно з Регламентом КМУ здійснюється відповідна експертиза проектів актів КМУ. Готуються та розгля даються звіти органів виконавчої влади щодо дотримання конституційних норм та законодавства. Уряд забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики, політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокори

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

стування. Тут визначені основні галузеві напрями публічної політики, за ре алізацію яких відповідальний уряд. У ЗУ “Про Кабінет Міністрів України” га лузі урядової політики більш деталізовані. КМУ розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науко во технічного, соціального і культурного розвитку України. Він розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання. Уряд здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю, організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи. Він спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади; утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади; призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем'єр міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України. Зазначені конституційні повноваження потребують уточнення взаємовідно син КМУ із іншими органами публічної влади та громадянського суспільства. КМУ спрямовує і координує діяльність міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, вони підзвітні та підконтрольні йому. Кадрові при значення, а відповідно, і політичний вплив на міністерства, знаходяться у ви ключній компетенції уряду. КМУ має право скасовувати повністю або в окре мих частинах акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Відповідно, якщо метою лобістської кампанії є скасування акту міністерства чи інших центральних органів влади, основним об'єктом лобіювання повинен бу ти саме КМУ. Діяльність місцевих державних адміністрацій також координується та спря мовується КМУ, вони підзвітні та підконтрольні уряду. Призначення на посади голів місцевих адміністрацій, їх звільнення розглядається на засіданнях КМУ і здійснюється Президентом України за його поданням. Відзначимо, що практи ка показала пріоритет повноважень Президента України у питанні призначен ня голів місцевих адміністрацій. Розроблені урядом проекти актів законодав ства щодо розвитку адміністративних одиниць повинні погоджуватись із місце вими адміністраціями. КМУ може скасовувати акти місцевих адміністрацій. КМУ взаємодіє із Секретаріатом Президента України, Радою національної безпеки та оборони, консультативними органами, створеними президентом, проте ці органи не мають права втручатись у діяльність КМУ та давати йому до ручення. Таким чином, інститути громадянського суспільства, які налагодили співпрацю із органами, які утворені та керуються президентом, не повинні сподіватись на можливість впливу цих органів на вирішення тих чи інших пи тань у системі виконавчої влади.

Глава 5. Визначення суб'єкта ухвалення рішення

У стосунках з Верховною Радою України ключовим повноваженням КМУ є право законодавчої ініціативи. КМУ робить за дорученням ВРУ або за влас ною ініціативою висновки щодо економічного та фінансового обґрунтування тих законопроектів, які вимагають здійснення додаткових видатків з Державно го бюджету України. КМУ також забезпечує експертизу законопроектів, надісланих ВРУ. Таким чином, вплив КМУ на законодавчий процес не може бу ти і не є достатньо сильний. Тим не менше, питання фінансово бюджетного обґрунтування є достатньо серйозними і чимало законопроектів відхилялись саме з цих причин. Навіть прийняті закони, які не пройшли фінансово бюджет ну експертизу КМУ (Мінфіну), обмежуються у чинності через закон про Дер жавний бюджет України на відповідний рік. Досить принциповим є розуміння взаємовідносин уряду та органів місцевоD го самоврядування (ОМС), визначених у статті 42 ЗУ “Про Кабінет міністрів України”. Уряд знову ж таки спрямовує діяльність органів місцевого самовря дування, але завдання такого спрямування відрізняється від взаємовідносин із органами виконавчої влади. Спрямування стосується забезпечення кращого функціонування та розвитку місцевого самоврядування із дотриманням прав місцевого самоврядування. Уряд забезпечує взаємодію центральних та місце вих органів виконавчої влади із органами місцевого самоврядування. Така взаємодія має на меті вирішення питань економічного, соціального та культур ного розвитку відповідних адміністративно територіальних одиниць. Органи місцевого самоврядування виконують доручення уряду не за власні кошти. Видатки, пов'язані із виконанням рішень КМУ, фінансуються за раху нок коштів державного бюджету. У цьому ж руслі уряд може готувати проекти законів щодо передачі ОМС повноважень органів виконавчої влади із відповідним фінансуванням із державного бюджету. Окрім фінансування, ОМС можуть передаватись загальнодержавні податки чи державні об'єкти у ко мунальну власність. Відповідно, уряд отримує контроль за виконанням органа ми місцевого самоврядування наданих їм повноважень виконавчої влади. Стаття 53 ЗУ “Про Кабінет Міністрів України” визначає такі акти КМУ, як постанови та розпорядження, обов'язкові до виконання. Постанови носять нормативний характер і спрямовані на реалізацію Конституції та законів Укра їни. Наприклад, законодавство визначає право на соціальну допомогу, а поста новою КМУ затверджується порядок здійснення виплат такої допомоги. Розпо рядження стосуються нормативно розпорядчих питань, переважно орга нізаційного характеру. Наприклад, розпорядженням може передаватись у кому нальну власність певний об'єкт державної власності, можуть виділятись кошти на відзначення пам'ятних роковин, створення державних підприємств, підпи сання міжнародних договорів, які належать до повноваження КМУ тощо. Право ініціативи у прийнятті актів КМУ мають члени КМУ, центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів АРК, обласні державні адміністрації, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Ці органи, власне, і розробляють проекти актів, вони ж і беруть участь у роботі Урядових комітетів.

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

До розробки проектів рішень можуть також залучатись народні депутати, на уковці та інші фахівці. Проекти готуються на підставі Законів України, Актів Президента України, Актів КМУ, рішень Урядових комітетів, доручень Прем'єр міністра, віце прем'єр міністрів. Міністерства реалізують державну політику відповідно до галузевої компе тенції, визначеної Положеннями, які затверджуються КМУ. На сьогодні діють такі міністерства: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16.

Міністерство аграрної політики Міністерство регіонального розвитку та будівництва Міністерство житлово комунального господарства Міністерство внутрішніх справ Міністерство вугільної промисловості Міністерство економіки України Міністерство закордонних справ України Міністерство культури та туризму України Міністерство оборони України Міністерство науки та освіти України Міністерство охорони здоров'я Міністерство охорони навколишнього природного середовища Міністерство палива та енергетики України Міністерство праці та соціальної політики Міністерство транспорту та зв'язку України Міністерство з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту насе лення від наслідків Чорнобильської катастрофи 17. Міністерство в справах сім'ї, молоді та спорту 18. Міністерство фінансів 19. Міністерство юстиції

2. Повноваження місцевих державних адміністрацій (МДА) Стаття 118 Конституції України визначає, що місцеві державні адміністрації здійснюють виконавчу владу в областях, районах, містах Києві та Севастополі. Повноваження місцевих адміністрацій також прописані у ЗУ “Про місцеві дер жавні адміністрації”.

Голова місцевої державної адміністрації Ключовою фігурою в питаннях виконавчої влади на місцях є голова облас ної та районної адміністрації. Голови місцевих державних адміністрацій при значаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за подан ням Кабінету Міністрів України. Як представник виконавчої влади, голова місцевої адміністрації, за конституцією підзвітний уряду та вищому органу ви конавчої влади. Це стосується повноважень місцевої адміністрації, властивих виконавчій владі. В частині повноважень, делегованих органами місцевого са

Глава 5. Визначення суб'єкта ухвалення рішення

моврядування (районними та обласними радами), місцева державна адміністрація підзвітна цим органам самоврядування. Стаття 118 Конституції визначає повноваження органів місцевого самоврядування (ОМС) впливати на призначення голови адміністрації, щоправда, за результатами його діяльності після призначення президентом. Так, районна чи обласна рада може висловити голові районної державної адміністрації та обласної держадміністрації недовіру. Таким чином, голова місцевої державної адміністрації знаходиться під потрійним впливом: з боку президента, уряду та органів місцевого самовряду вання.

Взаємовідносини МДА з іншими органами влади та самоврядування Питання взаємовідносин МДА з іншими органами є принциповим, оскільки чітко визначає межі повноважень та впливу. Згідно зі статтею 30 ЗУ “Про місцеві державні адміністрації”, як і передбаче но конституцією, МДА та їх голови відповідальні перед Президентом України та Кабінетом Міністрів України. Голови обласних державних адміністрацій інформують Президента України і Кабінет Міністрів України та щорічно звіту ють перед ними про виконання місцевою державною адміністрацією покладе них на неї повноважень, а також суспільно політичне, соціально економічне, екологічне та інше становище на відповідній території, вносять пропозиції з пи тань удосконалення чинного законодавства України і практики його реалізації, системи державного управління. Тут варто відзначити, що для лобіста, який не може знайти порозуміння із місцевою державною адміністрацією, інформуван ня та апеляція до президента та КМУ як потенційних союзників може мати важливе значення для вирішення проблеми. Правильно сформульована лобістом проблема може продемонструвати вищим органам влади невідповідність звіту місцевих адміністрацій реаліям розвитку регіону. З міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади МДА взаємодіють та є підконтрольними та підзвітними цим органам. Міністерства переважно мають справу із відділами та управліннями, які працюють у тій же сфері державної політики. При цьому вплив міністерства на діяльність підрозділів МДА опосередкований Головою МДА. Якщо робота підрозділу є не задовільною, міністр звертається до голови МДА із поданням, в якому вказу ються причини визнання роботи незадовільною та необхідність вжити заходів. Протягом місяця голова МДА повинен прийняти рішення про вжиття заходів (звільнення керівництва, притягнення до дисциплінарної відповідальності то що) із відповідним обґрунтуванням свого рішення. При цьому варто підкресли ти, що міністр не може змусити голову МДА звільнити керівника відповідного підрозділу. За вертикальним принципом організації виконавчої влади, районні МДА скеровуються обласними, є підконтрольні та підзвітні їм. Це означає, що:

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

голови районних державних адміністрацій регулярно інформують про свою діяльність голів обласних державних адміністрацій; X голови ОДА мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, якщо вони суперечать чинному законодавству, нормативно правовим актам, розпорядженням ОДА; X голови ОДА можуть порушувати питання перед Президентом України і КМУ про притягнення до дисциплінарної відповідальності голів район них державних адміністрацій. Як зазначалось вище, принциповим є питання взаємовідносин МДА із облаD сними та районними радами. МДА виконують делеговані повноваження облас них та районних рад, отримуючи відповідні фінансові, матеріально технічні ре сурси на виконання делегованих повноважень. В питанні делегованих повнова жень МДА підзвітні та підконтрольні радам, що виражається у щорічному звітуванні. Крім того, у щорічних звітах МДА доповідають про виконання бю джету та виконання програм соціально економічного та культурного розвитку. Як виконавці делегованих повноважень голови МДА можуть вносити на роз гляд рад проекти рішень та пропозиції щодо виконання таких повноважень. На засіданнях рад голови МДА мають право дорадчого голосу. Як вже зазначалось, рада може прийняти рішення про недовіру голові МДА. МДА сприяють у реалізації власних повноважень органів місцевого самоD врядування територіальних громад (ОМС): сільських, селищних, міських рад. Сприяння стосується: X

питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій; X зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування; X виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади. МДА розглядають та враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. При розгляді питань, які стосуються місцевих громад, МДА залучає представників місцевого самовряду вання для врахування їх побажань та пропозицій. Посадові особи МДА мають право бути присутніми на засіданнях місцевих рад та висловлювати зауваження щодо питань, які стосуються їх компетенції. При цьому жодного втручання у здійснення своїх повноважень ОМС з боку МДА не допускається. Для спільної діяльності (реалізації спільних програм) передбачається створення спільних ор ганів та організацій або здійснення співпраці на договірних засадах.

Повноваження МДА У першу чергу варто відзначити конституційні положення щодо повнова жень МДА. Стаття 119 Конституції України передбачає, що місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують:

Глава 5. Визначення суб'єкта ухвалення рішення

X X X

X X X X

виконання Конституції та законів України, актів Президента України, КМУ, інших органів виконавчої влади; законність і правопорядок; дотримання прав і свобод громадян; виконання державних і регіональних програм соціально економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компакт ного проживання корінних народів і національних меншин — також про грам їх національно культурного розвитку; підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів; звіт про виконання відповідних бюджетів та програм; взаємодію з органами місцевого самоврядування; реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Відповідно до ЗУ “Про місцеві державні адміністрації” визначені такі основ ні сфери компетенції МДА: СоціальноDекономічний розвиток: X X X

X X

розробка програм розвитку регіонів та територій для затвердження обласними та районними радами; ефективне використання природних, трудових і фінансових ресурсів; готує баланси трудових, матеріально фінансових та інших ресурсів, місцевих будівельних матеріалів, палива; визначає необхідний рівень об слуговування населення відповідно до нормативів мінімальних соціаль них потреб; проводить розрахунок коштів та визначає обсяг послуг, не обхідних для забезпечення передбаченого законодавством рівня мінімальних соціальних потреб; подає раді висновки щодо доцільності розміщення на відповідній тери торії нових підприємств та інших об'єктів незалежно від форм власності; розробляє пропозиції щодо фінансово економічного обґрунтування обсягів продукції, що підлягає продажу для державних потреб за раху нок державного бюджету; на пропозиції органів місцевого самовряду вання формує обсяги продукції, що поставляється для місцевих потреб за рахунок коштів бюджетів місцевого самоврядування та інших джерел фінансування; розробляє та вносить пропозиції до проектів державних програм соціального та економічного розвитку України.

Бюджет та фінанси: X

складає і подає на затвердження ради проект відповідного бюджету та забезпечує його виконання; звітує перед відповідною радою про його ви конання; X подає пропозиції щодо обсягу коштів держбюджету для їх розподілу між територіальними громадами, розмірів дотацій і субсидій, дані про зміни складу об'єктів, що підлягають бюджетному фінансуванню (лікарні,

X X

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

школи, заклади культури тощо), баланс фінансових ресурсів для враху вання їх при визначенні розмірів субвенцій, а також для бюджетного вирівнювання виходячи із забезпеченості мінімальних соціальних по треб; здійснює фінансування підприємств, установ та організацій освіти, культури, науки, охорони здоров'я, фізичної культури і спорту, соціаль ного захисту населення; у спільних інтересах територіальних громад об'єднує на договірній осно ві бюджетні кошти з коштами підприємств, установ, організацій та насе лення для будівництва, розширення, реконструкції, ремонту та утри' мання виробничих підприємств, транспорту, мереж тепло', водо', газо', енергозабезпечення, шляхів, зв'язку, служб з обслуговування населення, закладів охорони здоров'я, торгівлі, освіти, культури, соціального забез печення житлово комунальних об'єктів, в тому числі їх придбання для задоволення потреб населення; здійснює в установленому порядку регулювання інвестиційної діяль' ності; регулює ціни та тарифи за виконання робіт та надання житлово кому нальних послуг підприємствами, а також визначає і встановлює норми їх споживання, здійснює контроль за їх дотриманням.

Управління майном, приватизація та підприємництво: X

здійснює управління об'єктами, що перебувають у державній власності та передані до сфери її управління, приймає рішення про створення, ре організацію та ліквідацію підприємств, установ і організацій, що нале жать до сфери її управління, а також здійснює делеговані відповідною радою функції управління майном, що перебуває у спільній власності те риторіальних громад; X здійснює управління майном інших суб'єктів права власності в разі пере дачі його в установленому порядку МДА; X вносить пропозиції до проектів програм приватизації державного майна, організовує їх виконання; X забезпечує реалізацію державної політики сприяння розвитку малого бізнесу, надає допомогу підприємцям, які займаються розробкою та впровадженням інноваційних проектів, виробництвом товарів народно го споживання, будівельних матеріалів, наданням побутових, комуналь них та інших послуг населенню, підготовкою кадрів. Містобудування, житловоDкомунальне господарство, торговельне обслуговування, транспорт і зв'язок: X

побутове,

організовує розробку та проведення експертизи містобудівної докумен' тації населених пунктів відповідно до державних норм і стандартів;

Глава 5. Визначення суб'єкта ухвалення рішення

забезпечує організацію обслуговування населення підприємствами, уста новами та організаціями житлово комунального господарства, зв'язку, телебачення, радіомовлення, торгівлі та громадського харчування, побу тового і транспортного обслуговування незалежно від форм власності; X організовує роботу з атестації об'єктів, сертифікації продукції, робіт і послуг підприємств і організацій житлово комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування населення; X організовує охорону, реставрацію та використання пам'яток архітекту' ри і містобудування, палацово паркових, паркових та історико культур них ландшафтів. Охорона земель, природних ресурсів і охорона довкілля: X X X

X X X X

розробляє та забезпечує виконання програм раціонального використання земель, лісів, підвищення родючості ґрунтів, що перебувають у державній власності; розпоряджається землями державної власності відповідно до закону; розробляє, подає на затвердження відповідної ради та забезпечує вико нання регіональних екологічних програм; звітує перед відповідною радою про їх виконання; вносить до відповідних органів пропозиції щодо дер жавних екологічних програм; вживає заходів щодо відшкодування шкоди, заподіяної порушенням зако' нодавства про охорону довкілля підприємствами, установами, орга нізаціями і громадянами; інформує населення про екологічно небезпечні аварії та ситуації, стан довкілля, а також про заходи, що вживаються для його поліпшення; організовує роботу із ліквідації наслідків екологічних аварій, залучає до цих робіт підприємства, установи, організації незалежно від форм влас ності та громадян; вносить пропозиції в установленому законом порядку про зупинення діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм влас ності у разі порушення ними законодавства про охорону довкілля та санітарних правил; розробляє і забезпечує дотримання правил користування водозбірними спорудами, призначеними для задоволення питних, побутових та інших потреб населення, зонами санітарної охорони джерел водопостачання; обмежує або забороняє використання підприємствами питної води у промислових цілях.

Наука, освіта, охорона здоров'я, культура, фізкультура і спорт, материнство і дитинство, сім'я та молодь: X

сприяє розвитку науки і техніки, реалізації регіональних науково' технічних програм, впровадженню нових екологічно безпечних техно логій, підвищенню технічного рівня виробництва та якості продукції, вирішенню науково технічних проблем, що мають першочергове значен

X X X

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

ня для підвищення її ефективності та конкурентоспроможності; забезпе чує охорону прав винахідників і раціоналізаторів, створення тери торіальних інноваційних центрів і технопарків; виконує програми щодо обов'язковості повної загальної середньої освіти, здійснює загальне керівництво закладами науки, освіти, охорони здо ров'я, культури, фізкультури і спорту, що належать до сфери її уп равління; вживає заходів із збереження мережі закладів освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури і спорту; вживає заходів щодо запобігання інфекційним захворюванням, епідеміям, епізоотіям та їх ліквідації; організовує роботу медичних закладів із надання допомоги населенню, надає у межах повноважень встановлені пільги і допомогу, пов'язані з охороною материнства і дитинства, поліпшенням умов життя бага тодітних сімей; забезпечує виконання законодавства щодо всебічного розвитку та функціонування української мови як державної; бере участь у вирішенні питань про визнання місцевості як курорту, встановлення зон санітарної охорони курортів і визначення їх режиму; сприяє роботі творчих спілок, національно культурних товариств, фондів, асоціацій, жіночих, молодіжних, дитячих та інших громадських організацій.

Соціальний захист та соціальне забезпечення: X X X X

X X X

реалізує державну політику в галузі соціального забезпечення та соціаль ного захисту соціально незахищених громадян; створює мережу, забезпечує зміцнення і розвиток матеріально технічної бази закладів соціального захисту населення; розробляє і забезпечує виконання комплексних програм поліпшення обслуговування соціально незахищених громадян; забезпечує працевлаштування інвалідів, сприяє здобуттю ними освіти, набуттю необхідної кваліфікації, матеріально побутовому обслуговуван ню, санаторно курортному лікуванню інвалідів, ветеранів війни та праці, осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи; сприяє на данню протезно ортопедичної допомоги і забезпеченню інвалідів засоба ми пересування і реабілітації; встановлює піклування над повнолітніми дієздатними особами, які за станом здоров'я потребують догляду; забезпечує в установленому порядку надання населенню субсидій на житлово'комунальні послуги; сприяє громадським, релігійнім організаціям, благодійним фондам, окре' мим громадянам у наданні допомоги соціально незахищеним громадянам; здійснює згідно із законодавством заходи соціального патронажу щодо осіб, які відбували покарання обмеженням волі або позбавленням волі на певний строк;

Глава 5. Визначення суб'єкта ухвалення рішення

вирішує питання про утворення, реорганізацію та ліквідацію спеціальних будинків'інтернатів для осіб похилого віку, осіб, які потребують медич ної допомоги у зв'язку із захворюванням на туберкульоз, та інвалідів першої і другої груп, які відбували покарання обмеженням волі або по збавленням волі на певний строк.

Зайнятість, праця, заробітна плата: X

забезпечує реалізацію державних гарантій у сфері праці, в тому числі і на право своєчасного отримання винагороди за працю; X розробляє та організовує виконання територіальних програм зайня' тості та заходи щодо соціальної захищеності різних груп населення від безробіття; X забезпечує проведення згідно з законом оплачуваних громадських робіт для осіб, зареєстрованих як безробітні; X бере участь у веденні колективних переговорів та укладанні територіаль них тарифних угод, вирішенні колективних трудових спорів (кон фліктів).

Забезпечення законності, правопорядку, прав та свобод громадян: X X X X

X X

забезпечує здійснення заходів щодо охорони громадської безпеки, гро мадського порядку, боротьби зі злочинністю; забезпечує розгляд звернень громадян та їх об'єднань, контролює стан цієї роботи в органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в організаціях і установах, розташованих на відповідній території; здійснює заходи щодо організації правового інформування і виховання населення; проводить роботу, пов'язану з розробленням та здійсненням заходів що до розміщення, працевлаштування, соціально побутового і медичного обслуговування біженців, а також депортованих осіб, які добровільно повертаються в регіони їх колишнього проживання; забезпечує виконання законодавства щодо національних меншин і міграції, свободи думки і слова, світогляду і віросповідання; сприяє діяльності аварійно'рятувальних служб за місцем їх дислокації, під час прямування до зон надзвичайних ситуацій та під час ліквідації надзвичайних ситуацій, зокрема у наданні їм необхідних транспортних та інших матеріальних засобів і послуг; забезпечує своєчасне інформування населення про загрозу виникнення або виникнення надзвичайних ситуацій під час проведення потенційно небезпечних заходів в умовах присутності цивільного населення за уча стю Збройних Сил України;

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

бере участь у вирішенні питань проведення виборів і референдумів та адміністративно територіального устрою у межах, визначених законо давством; X розглядає справи про адміністративні правопорушення, віднесені до її компетенції, утворює адміністративні та спостережні комісії, координує їх діяльність; X забезпечує здійснення заходів щодо соціальної адаптації осіб, які відбу' вали покарання обмеженням волі або позбавленням волі на певний строк. Міжнародні відносини та зовнішньоекономічна діяльність: X X X

X X

забезпечує виконання зобов'язань за міжнародними договорами Укра їни на відповідній території; сприяє розвитку міжнародного співробітництва в галузі економіки, за хисту прав людини, боротьби з тероризмом, екологічної безпеки, охоро ни здоров'я, науки, освіти, культури, туризму, фізкультури і спорту; сприяє зовнішньоекономічним зв'язкам підприємств, установ та орга нізацій, розташованих на її території, незалежно від форм власності; сприяє збільшенню виробництва продукції на експорт; сприяє діяльності митних органів та прикордонних служб.

Ключовим засобом реалізації зазначених вищих повноважень є видання актів голови МДА та його заступників. Голова МДА одноосібно видає розпорядження, які є обов'язковими на тери торії підлеглої йому адміністративної одиниці. Він також несе персональну відповідальність за ці акти, якщо вони не відповідають законодавству. Проекти актів розробляються відповідними профільними підрозділами МДА, до компе тенції яких належить розпорядження. Для розпоряджень нормативного харак' теру (встановлення норм, які регулюють певну діяльність і є обов'язковими для виконання громадянами, підприємствами, організаціями) передбачена дер жавна реєстрація в органах юстиції. Акти ненормативного характеру, які перед бачають надання доручень відповідальним особам чи підрозділам, не підляга ють реєстрації і набирають чинності з моменту прийняття. Нормативно'правові акти місцевих державних адміністрацій, які стосуються прав та обов'язків гро' мадян або мають загальний характер, підлягають оприлюдненню і набирають чинності з моменту їх оприлюднення. Стаття 43 ЗУ “Про місцеві державні адміністрації” визначає порядок скасу; вання актів МДА. Акти скасовуються на підставі їх невідповідності законодав ству та інтересам місцевих громад чи окремих громадян. У такому випадку ці акти оскаржуються у вищому органі виконавчої влади або суду. Розпорядження голови МДА скасовуються Президентом України, КМУ, органом виконавчої влади вищого рівня або у судовому порядку. Накази підрозділів МДА скасову ються головою МДА, профільним органом центральної виконавчої влади.

Глава 5. Визначення суб'єкта ухвалення рішення

3. Повноваження органів місцевого самоврядування При розгляді повноважень ОМС варто розрізняти повноваження виключно рад та виключно виконавчих органів рад. Крім того, чітке розмежування між повноваженнями місцевих державних адміністрацій та органами місцевого са моврядування не є простим через можливість передачі повноважень із відповідним фінансовим забезпеченням або від МДА до ОМС, або навпаки. Перелік повноважень рад, їх виконавчих комітетів є досить широким, а тому визначимо найбільш принципові з точки зору недержавних організацій.

Повноваження рад територіальних громад, які реалізуються у сесійному режимі До виключних повноважень сільських, селищних та міських рад, які ре алізуються на пленарних засіданнях, належать: X X X X X X X X X X X X X X X

вирішення організаційних питань (прийняття регламенту, призначення виконавчого секретаря, утворення постійних та інших комісій, затвер дження плану роботи); заснування ЗМІ відповідної ради, призначення і звільнення їх керівників; прийняття рішення про недовіру голові ради; заслуховування звітів постійних комісій, керівників виконавчих органів ради та посадових осіб, яких вона призначає або затверджує; розгляд запитів депутатів, прийняття рішень по запитах; скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Консти туції чи законам України; прийняття рішення про проведення місцевого референдуму; прийняття рішень про наділення органів самоорганізації населення окре мими власними повноваженнями органів місцевого самоврядування затвердження програм соціально'економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування; затвердження місцевого бюджету; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету; встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом; прийняття рішень щодо випуску місцевих позик; прийняття рішень щодо надання пільг із місцевих податків і зборів; встановлення для підприємств, установ та організацій, які належать те риторіальним громадам, розміру частки прибутку, яка підлягає зараху' ванню до місцевого бюджету; прийняття рішень щодо відчуження комунального майна; затверджен ня місцевих програм приватизації та об'єктів, що не підлягають прива тизації;

X X X X X X X X X

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

вирішення питань про створення підприємствами комунальної влас ності спільних підприємств, у тому числі з іноземними інвестиціями; вирішення питань регулювання земельних відносин; затвердження ста вок земельного податку, розмірів плати за користування природними ре сурсами; прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно'за' повідного фонду місцевого значення та інших територій; створення міліції, яка утримується за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету; заслуховування повідомлень керівників органів внутрішніх справ про їх діяльність щодо охорони громадського порядку на відповідній території; прийняття рішень з питань адміністративно'територіального устрою; затвердження місцевих містобудівних програм, генеральних планів забу дови; вирішення відповідно до закону питання про мову (мови), якою корис тується у своїй роботі рада, її виконавчий орган та яка використовується в офіційних оголошеннях; надання згоди на передачу об'єктів з державної у комунальну власність та прийняття рішень про передачу об'єктів з комунальної у державну власність, а також щодо придбання об'єктів державної власності.

Таким чином, виключні повноваження місцевих рад стосуються оцінки діяльності відповідальних осіб ради, управління майном, охорони навколиш нього природного середовища, визначення місцевих податків та зборів.

Повноваження виконавчих органів рад територіальних громад (сільських, селищних, міських) Розглядаючи повноваження виконавчих органів рад, необхідно розмежову вати власні повноваження цих органів та делеговані. В законодавстві повнова ження розподіляються за сферами управління.

Бюджет, фінанси, ціни Власні повноваження: X

складання проекту місцевого бюджету, подання його на затвердження відповідної ради, забезпечення виконання бюджету; X встановлення тарифів щодо оплати побутових, комунальних, транс портних та інших послуг, які надаються підприємствами та орга нізаціями комунальної власності відповідної територіальної громади; X здійснення в установленому порядку фінансування видатків з місцевого бюджету; X залучення від підприємств та населення коштів на будівництво, розши' рення, ремонт і утримання на пайових засадах об'єктів соціальної і ви'

Глава 5. Визначення суб'єкта ухвалення рішення

робничої інфраструктури та на заходи щодо охорони навколишнього природного середовища; X об'єднання на договірних засадах коштів відповідного місцевого бюдже ту та інших місцевих бюджетів для виконання спільних проектів. Делеговані повноваження: X

здійснення контролю за дотриманням зобов'язань щодо платежів до місцевого бюджету на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності; X здійснення контролю за дотриманням цін і тарифів; X сприяння здійсненню інвестиційної діяльності на відповідній території.

Управління комунальною власністю Власні повноваження: X X

управління майном; здійснення контролю за використанням прибутків підприємств, установ та організацій комунальної власності; X підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо порядку та умов відчуження комунального майна. Делеговані повноваження: X

погодження кандидатур для призначення на посаду керівників підприємств, установ та організацій, розташованих на відповідній тери торії, які перебувають у державній власності.

ЖитловоDкомунальне господарство, громадське харчування, побуD тове та торгівельне обслуговування, транспорт, зв'язок Власні повноваження: X

управління об'єктами житлово комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку, що перебувають у комунальній власності; X облік громадян, які потребують поліпшення житлових умов; розподіл та надання відповідно до законодавства житла, що належить до комуналь ної власності; вирішення питань щодо використання нежилих приміщень, будинків, що належать до комунальної власності; X сприяння розширенню житлового будівництва, надання громадянам, які мають потребу в житлі, допомоги в будівництві житла, в отриманні кре дитів, у тому числі пільгових, та субсидій для будівництва чи придбання житла; надання допомоги власникам квартир в їх обслуговуванні та ре

X X X X X

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

монті; сприяння створенню об'єднань співвласників багатоквартирних будинків, реєстрація таких об'єднань; забезпечення соціально культурних закладів та населення паливом, еле' ктроенергією, газом та іншими енергоносіями; вирішення питань водопо стачання, відведення та очищення стічних вод; здійснення контролю за якістю питної води; вирішення питань збирання, транспортування, утилізації та знешко дження побутових відходів; організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних за садах коштів, трудових і матеріально технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності; організація місцевих ринків, ярмарків, сприяння розвитку всіх форм торгівлі; затвердження маршрутів і графіків руху місцевого пасажирського транс' порту незалежно від форм власності; надання дозволу на розміщення реклами;

Делеговані повноваження: X X X

X X X X

здійснення заходів щодо розширення та вдосконалення мережі підприємств житлово комунального господарства, торгівлі, громадського харчування, побутового обслуговування, розвитку транспорту і зв'язку; здійснення контролю за дотриманням законодавства щодо захисту прав споживачів; здійснення контролю за належною експлуатацією та організацією обслуговування населення підприємствами житлово комунального госпо дарства, торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговуван ня, транспорту, зв'язку, за технічним станом, використанням та утриман ням інших об'єктів нерухомого майна усіх форм власності, за належни ми, безпечними і здоровими умовами праці на цих підприємствах; облік житлового фонду, здійснення контролю за його використанням; надання громадянам, які потребують соціального захисту, безоплатного житла або за доступну для них плату; здійснення контролю за станом квартирного обліку та дотриманням жит лового законодавства на підприємствах, в установах та організаціях; облік нежилих приміщень.

Будівництво Власні повноваження: X

організація за рахунок власних коштів і на пайових засадах будівництва, реконструкції і ремонту об'єктів комунального господарства та соціаль' но'культурного призначення, жилих будинків;

Глава 5. Визначення суб'єкта ухвалення рішення

виконання або делегування на конкурсній основі генеральною будівель ною організацією функцій замовника на будівництво; X залучення на договірних засадах підприємств незалежно від форм влас ності та участі в розвитку потужностей будівельної індустрії і промисло' вості будівельних матеріалів; X підготовка і подання на затвердження ради місцевих містобудівних про' грам, генеральних планів забудови населених пунктів; X встановлення режиму використання та забудови земель. Делеговані повноваження: X X X

прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів; організація містобудівного кадастру населених пунктів; здійснення контролю за забезпеченням надійності та безпечності бу динків і споруд; X організація охорони, реставрації та використання пам'яток історії і куль тури, архітектури та містобудування;

Освіта, охорона здоров'я, культура, спорт Власні повноваження: X X X X X X

управління закладами освіти, охорони здоров'я, культури; забезпечення здобуття неповнолітніми повної загальної середньої освіти; створення необхідних умов для виховання дітей, молоді; забезпечення регулярного безкоштовного підвезення до місця навчання і додому школярів; вирішення питань про надання професійним творчим працівникам на пільгових умовах у користування приміщень під майстерні, студії та ла бораторії; організація медичного обслуговування та харчування у закладах освіти, культури, фізкультури; сприяння роботі творчих спілок, національно культурних товариств, асоціацій, інших громадських та неприбуткових організацій, які діють у сфері охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, роботи з молоддю;

Делеговані повноваження: X

забезпечення у межах наданих повноважень доступності, безоплатності освіти та медичного обслуговування; X забезпечення розвитку всіх видів освіти і медичного обслуговування, розвитку і вдосконалення мережі освітніх і лікувальних закладів усіх форм власності;

X X X X X

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

забезпечення пільгових категорій населення лікарськими засобами та ви робами медичного призначення; організація обліку дітей дошкільного та шкільного віку; надання допомоги випускникам шкіл у працевлаштуванні; організація роботи щодо запобігання бездоглядності неповнолітніх; повне державне утримання дітей сиріт і дітей, які залишилися без піклу вання батьків, у школах інтернатах, дитячих будинках, у тому числі сімейного типу, професійно технічних закладах освіти.

Регулювання земельних відносин та охорона навколишнього природного середовища Власні повноваження: X

підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо встановлення ставки земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, визначення розмірів відшкодувань підприємствами, устано вами та організаціями за забруднення довкілля та інші екологічні збит ки; встановлення платежів за користування комунальними та санітарни ми мережами відповідних населених пунктів; X підготовка і подання на затвердження ради проектів місцевих програм охорони довкілля; X підготовка рішень про організацію територій і об'єктів природно'за' повідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; X справляння плати за землю. Делеговані повноваження: X X X X X X X X

здійснення контролю за дотриманням земельного та природоохоронно го законодавства; реєстрація суб'єктів права власності на землю; реєстрація права кори' стування землею і договорів на оренду землі; видача документів, що посвідчують право власності і право користування землею; координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; вирішення земельних спорів; вживання необхідних заходів щодо ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій; визначення території для складання, зберігання або розміщення вироб ничих, побутових та інших відходів; організація і здійснення землеустрою, погодження проектів землеустрою; створення та забезпечення функціонування місцевих екологічних авто' матизованих інформаційно'аналітичних систем.

Глава 5. Визначення суб'єкта ухвалення рішення

Соціальний захист Власні повноваження: X

встановлення за рахунок власних коштів, благодійних надходжень до' даткових гарантій щодо соціального захисту населення; X вирішення питань про надання допомоги інвалідам, ветеранам війни та праці, сім'ям загиблих, інвалідам з дитинства, багатодітним сім'ям у будівництві індивідуальних жилих будинків, проведенні капітального ремонту житла, у придбанні будівельних матеріалів; відведення зазначе ним особам у першочерговому порядку земельних ділянок для індивіду ального будівництва, садівництва та городництва; X організація для малозабезпечених громадян похилого віку, інвалідів бу' динків'інтернатів побутового обслуговування, продажу товарів у спеціальних магазинах і відділах за соціально доступними цінами, а та кож безоплатного харчування; X вирішення питань про надання за рахунок коштів місцевих бюджетів ри' туальних послуг у зв'язку з похованням самотніх громадян, ветеранів війни та праці. Делеговані повноваження: X

X X X X X X X X X X

підготовка і подання на затвердження ради цільових місцевих програм поліпшення стану безпеки і умов праці та виробничого середовища, тери торіальних програм зайнятості та заходів щодо соціальної захищеності різних груп населення від безробіття; вирішення відповідно до законодавства питань про надання пільг і допо моги, пов'язаних з охороною материнства і дитинства; вирішення питань опіки і піклування; подання відповідно до законодавства одноразової допомоги громадянам, які постраждали від стихійного лиха; вирішення питань про надання компенсацій і пільг громадянам, які по' страждали внаслідок Чорнобильської катастрофи; організація проведення оплачуваних громадських робіт; здійснення контролю за охороною праці; участь у веденні колективних переговорів та укладенні територіальних тарифних угод, вирішенні колективних трудових спорів (конфліктів); встановлення розмірів і порядку виплати щомісячної допомоги особам, які здійснюють догляд за самотніми громадянами, які, за висновком ме дичних закладів, потребують постійного стороннього догляду; бронювання на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності робочих місць, призначених для працевлаштування осіб, які відповідно до законодавства потребують соціального захисту; державна реєстрація місцевих благодійних організацій і фондів, інших не прибуткових організацій;

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

здійснення згідно із законодавством заходів соціального патронажу що до осіб, які відбували покарання обмеженням волі або позбавленням волі на певний строк.

Забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян Власні повноваження: X X X X X X

підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо створення міліції, що утримується за рахунок коштів місцевого самоврядування; сприяння діяльності органів суду, прокуратури, юстиції, служби безпеки, внутрішніх справ та адвокатури; внесення подань до відповідних органів про притягнення до відповідаль ності посадових осіб, якщо вони ігнорують законні вимоги та рішення рад і їх виконавчих органів; звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади; створення відповідно до законодавства комунальної аварійно'рятуваль' ної служби; створення резервного фонду для ліквідації надзвичайних ситуацій тех ногенного та природного характеру.

Делеговані повноваження: X X X X X X X X

забезпечення вимог законодавства щодо розгляду звернень громадян; вирішення питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демон страцій, спортивних, видовищних та інших масових заходів; здійснення контролю за забезпеченням громадського порядку під час їх проведення; розгляд справ про адміністративні правопорушення, віднесені законом до їх компетенції; утворення адміністративних комісій та комісій з пи' тань боротьби зі злочинністю, спрямування їх діяльності; вчинення нотаріальних дій, реєстрація актів громадянського стану (за винятком виконавчих органів міських (крім міст обласного значення) рад); здійснення в установленому порядку державної реєстрації підприємств та інших суб'єктів підприємницької діяльності, розташованих на відпо відній території, а також положень про організації орендарів; реєстрація місцевих об'єднань громадян, органів територіальної само організації населення; утворення служб у справах дітей, спрямування їх діяльності; сприяння органам внутрішніх справ у забезпеченні дотримання правил паспортної системи.

Глава 5. Визначення суб'єкта ухвалення рішення

АдміністративноDтериторіальний устрій Власні повноваження: X

підготовка і внесення на розгляд ради питань щодо найменування (пе' рейменування) вулиць, провулків, проспектів, площ, парків, скверів, мостів та інших споруд, розташованих на території відповідного населе ного пункту; X підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо питань адміністративно територіального устрою.

Оборонна робота Делеговані повноваження: X X X

X X X

сприяння організації призову громадян на строкову військову та альтер нативну службу; бронювання робочих місць для військовозобов'язаних на підприємствах; вирішення питань, пов'язаних з наданням військовим частинам, устано вам, навчальним закладам Збройних Сил України службових приміщень і жилої площі, інших об'єктів, комунально побутових послуг; здійснення контролю за їх використанням, наданням послуг; сприяння організації виробництва і поставкам у війська підприємствами та організаціями, що належать до комунальної власності замовленої про' дукції, послуг, енергоресурсів; створення належних умов для функціонування пунктів пропуску через Державний кордон України; сприяння Державній прикордонній службі України у підтриманні режи' му на державному кордоні.

Зовнішньоекономічна діяльність Власні повноваження: X

укладення і забезпечення виконання договорів з іноземними партнера ми на придбання та реалізацію продукції, виконання робіт і надання по слуг; X сприяння зовнішньоекономічним зв'язкам підприємств, установ та орга нізацій; X залучення іноземних інвестицій для створення робочих місць; Делеговані повноваження: X

організація та контроль прикордонної і прибережної торгівлі;

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

створення умов для належного функціонування митних органів, сприян ня їх діяльності.

Повноваження обласних та районних рад Виключно на пленарних засіданнях здійснюються такі повноваження облас них та районних рад: X X X X X X X X X X X

X X X

обрання голови ради, заступника голови ради, звільнення їх з посади; утворення, обрання і ліквідація постійних та інших комісій ради, зміна їх складу, обрання голів комісій; утворення президії ради, затвердження положення про неї; затвердження регламенту ради; затвердження плану роботи ради, заслу ховування звіту про його виконання; заснування ЗМІ відповідної ради; розгляд запитів депутатів, прийняття рішень по них; прийняття рішень щодо дострокового припинення повноважень депута' та ради; прийняття за пропозицією територіальних громад рішення щодо прове дення консультативного опитування з питань, які стосуються їхніх спільних інтересів; здійснення відповідно до закону повноважень щодо організації прове дення всеукраїнських референдумів та виборів органів державної влади і місцевого самоврядування; прийняття рішень щодо вступу до асоціацій органів місцевого самовряду' вання, що представляють спільні інтереси територіальних громад, а та кож про вихід із них; затвердження програм соціально'економічного та культурного розвитку відповідного району, області; затвердження відповідно районних, обласних бюджетів; розподіл пере даних з державного бюджету коштів у вигляді дотацій, субвенцій відповідно між районними бюджетами, місцевими бюджетами міст обласного значення, сіл, селищ, міст районного значення; вирішення за дорученням відповідних рад питань про продаж, передачу в оренду, концесію або під заставу об'єктів комунальної власності, які за безпечують спільні потреби територіальних громад і перебувають в управлінні районних, обласних рад, а також придбання таких об'єктів; управління об'єктами спільної власності територіальних громад та при значення їх керівників; вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відно син; вирішення питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів; встановлення правил користування водозабірними спорудами, призначе ними для задоволення питних, побутових та інших потреб населення,

Глава 5. Визначення суб'єкта ухвалення рішення

X X X X X X

зон санітарної охорони джерел водопостачання, обмеження або заборони використання підприємствами питної води у промислових цілях; прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно'за' повідного фонду; прийняття рішень щодо делегування місцевим державним адміні' страціям окремих повноважень районних, обласних рад; прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації; прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та ор ганізацій, які обмежують права територіальних громад; внесення до КМУ пропозицій щодо голови відповідної місцевої державної адміністрації; надання згоди на передачу об'єктів з державної власності у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст та прийняття рішень про передачу об'єктів права спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, що перебувають в управлінні районних, обласних рад, у державну власність; заслуховування звітів начальників органів внутрішніх справ про стан бо ротьби зі злочинністю, а також керівників місцевої міліції про стан гро мадської безпеки та охорони громадського порядку на відповідній тери торії.

Визначені також виключні повноваження обласних рад, які реалізуються на сесіях облрад: X

затвердження відповідно до законодавства правил забудови і благоуст' рою населених пунктів області; X прийняття у межах, що визначаються законами, рішень з питань бо' ротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями, які передбачають за їх порушення адміністративну відповідальність; X прийняття рішень про віднесення лісів до категорії захищеності, а також про поділ лісів за розрядами такс. Виконавчі органи районних та обласних рад виконують функції обслугову вання сесійної діяльності рад, подібні до функцій секретаріату. Виконавчі функції обласних та районних рад реалізуються шляхом делегування своїх поD вноважень місцевим державним адміністраціям. Зокрема, делегуються такі повноваження: X

підготовка і внесення на розгляд ради проектів програм соціально'еко' номічного та культурного розвитку, цільових програм; X забезпечення збалансованого економічного і соціального розвитку відповідної території, ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів;

X X X

X X

X X X X X X

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

підготовка і подання до відповідних органів виконавчої влади фінансо' вих показників і пропозицій до проекту Державного бюджету України; сприяння інвестиційній діяльності на території району, області; залучення підприємств, установ та організацій, які не належать до кому нальної власності, до участі в обслуговуванні населення відповідної тери торії, координація цієї роботи. У цьому випадку йдеться про організацію тендерів та конкурсів; затвердження маршрутів і графіків руху місцевого пасажирського транс' порту; підготовка питань про визначення території, вибір, вилучення (викуп) і надання землі для містобудівних потреб, визначених містобудівною до кументацією; підготовка висновків щодо проектів місцевих місто' будівних програм відповідних адміністративно територіальних одиниць, що затверджуються сільськими, селищними, міськими радами; організація охорони, реставрації, використання пам'яток історії та культури, архітектури і містобудування; забезпечення розвитку науки, усіх видів освіти, охорони здоров'я, культу' ри, фізичної культури і спорту, туризму; підготовка і подання на затвердження ради пропозицій щодо організації територій і об'єктів природно'заповідного фонду місцевого значення; вживання необхідних заходів щодо ліквідації наслідків надзвичайних си' туацій; координація на відповідній території діяльності місцевих землевпоряд' них органів; забезпечення виконання заходів з відстеження результативності регу' ляторних актів, прийнятих районними, обласними радами.

Обласні ради делегують додатково обласним державним адміністраціям такі повноваження: X X X X X

визначення відповідно до закону розміру відрахувань підприємствами, установами та організаціями, що надходять на розвиток шляхів загально' го користування в області; погодження з радами територіальних громад питань щодо розподілу коштів за використання природних ресурсів, які надходять до фондів охорони навколишнього природного середовища; підготовка проектів рішень про віднесення лісів до категорії захище ності; прийняття рішень про заборону використання окремих природних ре' сурсів загального користування; затвердження для підприємств, установ та організацій, розташованих на відповідній території, лімітів викидів і скидів забруднюючих речовин у довкілля та лімітів розміщення відходів.

Глава 5. Визначення суб'єкта ухвалення рішення

Контрольні запитання 1.

На якій стадії аналітичного забезпечення кампанії лобіювання здійснюється визначення суб'єкта прийняття рішення? 2. Поясніть як, масштаб предмету кампанії лобіювання впливає на вибір суб'єкта прийняття рішення. 3. Вкажіть основні повноваження Президента України і для вирішення яких проблем їх можна застосовувати. 4. Визначте основні повноваження Верховної Ради України. 5. Через які структури ВРУ і яким чином можні здійснювати вплив на пар ламентські рішення? 6. Вкажіть основні повноваження КМУ і якого роду проблеми можна вирішувати на рівні КМУ. 7. Визначте межі повноважень центральних органів влади (КМУ, Прези дент України, ВРУ). 8. Вкажіть основні повноваження місцевих державних адміністрацій. 9. Визначте особливості взаємовідносин МДА із іншими органами публічної влади. 10. Повноваження органів місцевого самоврядування. 11. У чому принципова відмінність між делегованими та власними повнова женнями ОМС?

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Аналіз рішення

Рішення органу влади — осердя лобістської кампанії Як правило, громадська лобістська кампанія має “реактивний” характер, тоб то виникає як наслідок масової незгоди представників певної частини суспільства з уже ухваленим рішенням або проектом рішення органу влади. У будь якому разі мінімальною вимогою, яку може ставити перед собою така кам панія, є відміна / недопущення ухвалення рішення (програми, комплексу за ходів). Інакше кажучи, виникає потреба поставити під сумнів відповідне рішен ня / проект рішення. Поставити під сумнів таке рішення / проект рішення мож на як з точки зору його ЗАКОННОСТІ, так і з точки зору його ДОЦІЛЬНОСТІ. У першому випадку необхідно довести, що відповідне рішення: X не відповідає повноваженням органу, який його ухвалив; X порушує норми актів законодавства (законів, постанов уряду, наказів міністра та інших видів нормативних актів, в тому числі діючих галузе вих технічних норм та стандартів, міжнародних зобов'язань, взятих на себе Україною тощо); X прийняте з порушенням передбаченої процедури його підготовки та ухвалення. З огляду на це, організаторам кампанії слід: 1. Визначити тип, порядок підготовки, процедуру розгляду та ухвалення рішення, яке призвело до виникнення проблемної ситуації. 2. Проаналізувати рішення з точки зору дотримання процедури та інших чинних норм відповідного галузевого законодавства, дотримання спеціальних державних / регіональних / місцевих технічних стандартів та норм.

Глава 6. Аналіз рішення

У разі встановленого вами факту порушення ЗАКОННОСТІ рішення того чи іншого органу влади або його посадових осіб, ви можете оскаржити це рішен ня в адміністративному (шляхом зверненння до органу влади вищого рівня) або судовому порядку. Однак у випадку оскарження ДОЦІЛЬНОСТІ законно ухваленого рішення (його завжди легше оскаржити щодо його законності, ніж доцільності), орга нізаторам кампанії необхідно відшукати аргументи, чому це рішення є неза довільним, і призводить не так до вирішення проблеми, як до її загострення, по родження ширшого кола гостріших проблем, передбачає марне витрачання ре сурсів та зусиль тощо. Якщо ж лобістська кампанія носить “про активний” характер та передбачає обстоювання її учасниками власного варіанту вирішення проблеми, то виникає потреба у прямо протилежних аргументах. А саме, чому пропонований варіант рішення є кращим за інші. В обох випадках існує потреба у визначенні певних критеріїв, за якими здійснюється аналіз рішення / його проекту і на підставі якого вибудовується система адекватної аргументації та пошуку відповідних “месиджів” для мобілізації на свою підтримку різних стейкхолдерів.

Критерії аналізу рішення

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Адекватність З'ясування того, наскільки автори того чи іншого рішення враховують особ ливості ситуації, подолання / полегшення якої вони розраховують досягти, та чи належним чином розроблено цей варіант рішення, передбачає пошук відповіді на такі питання: X X X X X

X X X X X X X

Чи автори пропонованого варіанту рішення адекватно розуміють та чітко формулюють проблему, на вирішення якої його спрямовано? Чи визначена так звана “цільова група” політики? Чи визначено чіткий термін реалізації пропонованого варіанту політики? Чи пропонований варіант рішення містить чіткі цілі, на досягнення яких він має бути спрямований? Чи відповідають проголошені цілі специфіці складових проблеми (структурі невдоволень різних стейкхолдерів)? Чи належним чином “операціоналізовані” / “конкретизовані” цілі у ієрархічну систему та послідовність завдань? Чи обрані інструменти дадуть змогу досягти відповідних цілей? Чи не нейтралізуватимуть одне одного різні інструменти урядового впливу, які планується задіяти? Чи обґрунтовані теоретичні припущення (належна теорія причинно наслідкових зв'язків), що лежать в основі пропонованого варіанту рішення? За якою методикою здійснювалось прогнозування успішності політики? На якій статистичній базі здійснювалась розробка пропонованого варіанту рішення? Чи враховувалися альтернативні дані? Чи базувалась підготовка варіанту політики на спеціальних досліджен нях? Якщо так, то на яких, та хто їх проводив? Чи містить проект пропонованого рішення своє аналітичне обґрунтування?

Легітимність Хоча аналіз ЗАКОННОСТІ, тобто відповідності рішення чинній норматив но правовій базі, може додати серйозні аргументи проти того рішення органу влади, на відміну якого спрямована кампанія громадського лобіювання, значен ня аналізу легітимності для неї цим не вичерпується. Подібний аналіз слід про водити й у тому разі, коли кампанія спрямована на обстоювання власного про екту рішення. Тоді аналіз легітимності дасть змогу зрозуміти його “слабкі місця” або те, зміни яких нормативно правових документів слід прийняти, аби реалізувати розроблений вами проект рішення. А це передбачає відповіді на такі питання: X

Чи пропонований проект рішення відповідає сфері компетенції органу влади / посадової особи, що має його ухвалити?

Глава 6. Аналіз рішення

X X X X X X

Який статус рішення, яке планується ухвалити, та його правові наслідки? Чи можна здійснити пропоновані заходи в межах чинної нормативно правової бази? Які зміни та доповнення необхідно внести у нормативно правові акти (органів влади різних рівнів), щоб забезпечити реалізацію пропоновано го варіанту політики? Чи підготовка проекту рішення здійснена відповідно до передбачених процедурних вимог? Хто відповідає за підготовку пропонованого варіанту політики? Які експерти, науково дослідні інституції, аналітичні центри були залу чені до розробки пропонованого варіанту політики?

Результативність Зазвичай, дуже непросто зрозуміти те, на що саме розраховують ті, хто роз робляв та ухвалював рішення, чого саме вони хотіли досягти. Які наслідки во ни вважають головними, що можна вважати успіхом тощо. З'ясування цього пе редбачає пошук відповідей на такі питання: X X

На які результати очікують розробники та виробники політики? Які результати можна вважати головними / другорядними (остаточни ми / проміжними)? X Які показники можуть вважатися “успіхом” політики? X Чи існують докази, що варіант насправді приведе до бажаних резуль татів? X Яка ймовірність того, що варіант насправді приведе до бажаних резуль татів?

Ефективність В умовах повсюдних бюджетних та фінансових труднощів вкрай важливим стає “ціна питання”, пошук найдешевшого або найпродуктивнішого варіанту рішення. Грошовий показник ефективності, що вимірюється або ціною одиниці товару / послуги, або кількістю товарів та послуг на одиницю грошей часто вва жається головним критерієм “гарного рішення”. Загалом, формула ефектив ності проста: вигоди мають бути якомога більшими за витрати. Але для того, аби з'ясувати, чи так це насправді, слід шукати відповіді на такі питання: X X

Чи чітко визначені очікувані результати / вигоди та витрати? Чи оцінено кожну із вигод і витрат у грошовому вигляді, враховуючи час і можливий ризик (дисконтування)?

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Чи здійснено порівняння вигод та витрат у грошовому вигляді для ви значення чистої вигоди? X Скільки коштуватиме одиниця результату? X Чи враховане розмаїття можливих продуктів та різниця у їх якості? X Чи проаналізована “альтернативна вартість” пропозиції (можливий ефект від грошей, якщо ті будуть витрачені на інші цілі)?

Справедливість Справедливість ще з часів Платона вважається метою та мірилом “гарної політики”. Обурення несправедливістю створює ту потужну енергію протесту, яку необхідно мобілізувати керівникам лобістської кампанії. З огляду на це ар гументи про несправедливість одного рішення та більшу справедливість альтер нативи є надзвичайно потужним аргументом у публічних дебатах про способи вирішення відповідної проблеми. Оцінка міри справедливості рішення перед бачає з'ясування такого кола питань: X X X X X X X X X X X X X

Інтересів яких стейкхолдерів і осіб і якою мірою стосується пропонова ний варіант політики? Інтереси яких стейкхолдерів враховано при визначенні цілей та завдань пропонованої політики? Які стейкхолдери програють від зміни наявного стану справ? В чому ви ражатимуться їхні втрати? Інтереси яких стейкхолдерів проігноровано при визначенні цілей та за вдань пропонованої політики? Чи була можливість у всіх стейкхолдерів заявити про свою позицію що до проблеми та пропонованого способу вирішення? Які зі стейкхолдерів та якою мірою залучались до процесів підготовки пропонованого варіанту політики? Чи пропонували стейкхолдери альтернативні варіанти політики? Якщо так, то чому ці пропозиції не враховано? Які пропозиції яких стейкхолдерів було враховано при остаточному до опрацюванні варіанту політики? Хто опосередковано (в цій / у суміжних сферах) виграє / програє від пропонованого варіанту політики? Чи передбачені форми компенсацій тим стейкхолдерам, що “програють” від пропонованого варіанту політики? Кого зі стейкхолдерів планується залучити до здійснення заходів впро вадження політики? Кого зі стейкхолдерів планується залучити до здійснення заходів моніторингу поточних заходів та оцінки успішності політики загалом? Як розподіляються вигоди / незручності політики між: Ë тими членами суспільства, які мають різні соціальні статуси; Ë поколіннями;

Глава 6. Аналіз рішення

Ë чоловіками та жінками; Ë громадянами, що проживають у різних регіонах країни; Ë громадянами та негромадянами України.

Реалістичність Не менш, ніж знайти найбільш економний варіант рішення, важливо також, щоб він мав здійсненний характер. А це означає, що слід з'ясувати, які органи влади мають бути задіяні в реалізації того чи іншого рішення, чи є у них не обхідні для цього ресурси (бюджети, час, персонал з необхідними навичками, план заходів), як налагодити необхідну координацію та контроль тощо. У біль шості рекомендацій до органів влади не звертають уваги на аспекти “впровад ження” пропонованих рішень, а тому вони залишаються нереалізованими. Аби оцінити адміністративну здійсненність того чи іншого рішення слід відповісти на такі питання: X X X X X X X

X X X X X X X

Чи визначені органи влади, установи та організації, які повинні бути за лучені до виконання завдань із впровадження пропонованого варіанту рішення? Чи спланована ієрархічність та послідовність завдань, вирішення яких означатиме досягнення поставлених цілей? Чи створений план заходів із впровадження пропонованого варіанту політики? Чи оцінена потреба у різних видах ресурсів (повноваженнях, фінансах, кадрах, часі, матеріалах)? Чи наявна необхідна комбінація ресурсів? Якщо ні, то чи можна мобілізувати потрібні ресурси з інших джерел? Чи можна реалізувати пропонований варіант вчасно? Які нові вимоги до перерозподілу функцій та ресурсів між різними орга нами влади, установами та організаціями і до характеру їх роботи перед бачає пропонований варіант політики? Яка ймовірність здійснення не обхідних адміністративних змін? Хто відповідатиме за успішність реалізації пропонованої політики? Як координуватиметься робота різних органів влади, установ та орга нізацій із досягнення цілей політики? Які головні ризики реалізації пропонованого варіанту? Чи залишає пропонований план впровадження “поле для маневру” її ви конавцям? Чи визначені показники, за якими здійснюватиметься поточний кон троль та остаточна оцінка успішності реалізації відповідного рішення? Хто здійснюватиме поточний контроль і загальне оцінювання успішності? З якою періодичністю здійснюватиметься контроль над поточними захо дами та досягненням остаточних цілей пропонованого рішення?

100

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Прецедентність При розгляді того чи іншого рішення важливо також з'ясувати міру його інноваційності, те, чи є воно спробою “винайти велосипед”, чи, навпаки, воно спирається на досвід інших держав, попередні спроби вирішити цю проблему тощо. А це передбачає пошук відповіді на такі питання: X X X X X

Чи спирається пропонований варіант політики на попередній досвід державного управління в цій сфері? Якою мірою пропонований варіант є інноваційним підходом, а якою мірою він є вдосконаленням наявної практики? Чи забезпечуватиме пропонована політика виконання зобов'язань, взя тих органами влади в межах попередньої та чинної політики? Якщо так, то які й в якому обсязі? Як враховується досвід вирішення подібних проблем у інших країнах, регіонах, суміжних сферах державної політики? Чи враховані рекомендації іноземних експертів, програм міжнародної технічної допомоги тощо? Якщо так, то які та якою мірою?

Прийнятність та відповідність прагненням суспільства Будь яке рішення є спробою вирішити проблему, а остання, в свою чергу, є ознакою невдоволення з боку тих чи інших стейкхолдерів. Тому, не менш, аніж результативність того чи іншого рішення важливо з'ясувати те, чи задоволени ми від нього залишаться різні стейкхолдери, якою мірою рішення відповідає за гальнопоширеним суспільним уявленням про “нагальне”, “належне”, “нормаль не” та “припустиме”? X X X X X X X X X

Які головні причини незадовільності наявної державної політики? На які цінності спираються цілі пропонованої політики? Чого прагнуть / потребують стейкхолдери? Чого очікують стейкхолдери та різні верстви суспільства від пропонова ної політики? Чи відомий стекхолдерам зміст пропонованого варіанту? Яка їхня ре акція? Який резонанс у громадській думці та ЗМІ викликав зміст пропоновано го рішення? Чи належним чином, на думку стейкхолдерів, визначена “цільова група політики”? Наскільки пріоритетним є пропонована політика в уявленні громадян стосовно того, що “повинна робити влада”? Чи сприйматиметься громадянами як припустиме використання обра них інструментів політики?

Глава 6. Аналіз рішення

101

Політична здійсненність Будь яке рішення для того, аби бути ухваленим, повинно “прийтися до дво ру” тим, хто вповноважений ухвалити його. Мотивації ж виробників рішень мо жуть бути найрізноманітніші, тому слід зрозуміти специфічні обставини тих посадовців, контекст подій, в якому в той чи інший момент здійснюють свої функції органи державної влади та місцевого самоврядування, аби запропону вати ті рішення, які відповідатимуть, або хоча б не суперечитимуть, довгостро ковим планам та кон'юнктурі моменту тих, хто приймає рішення. Аби зро зуміти, які політичні обмеження постають перед тим чи іншим рішенням варто спробувати відповісти на такі питання: X X X X X X X X

Які стейкхолдери можуть підтримати / не підтримати цей варіант рішення? Які повноваження, фінансові, мас медійні ресурси, авторитет і впли вовість (на формування громадської думки та рішення виробників політики) має кожен із стейкхолдерів? Який шанс активної участі стейкхолдера в активному сприянні / про тидії пропонованому варіанту політики? Які ресурси вони готові задіяти для цього? Які альянси стейкхолдерів ймовірні? Їх слабкі та сильні сторони. Які політичні сили підтримають позицію стейкхолдерів щодо пропоно ваного рішення? Чи відповідає пропонований варіант політики програмним документам та виборчим обіцянкам провідних політичних сил? Чи відповідає пропонований варіант вирішення проблеми зобов'язанням політичних сил, взятих перед своїми партнерами (“Універсал національ ної єдності”, коаліційна угода, програма діяльності уряду тощо)? Чи відповідає рішення попередній діяльності провідних політичних сил: Ë пропонованих їхніми представниками проектів рішень; Ë публічним заявам їх керівників; Ë голосуванням членів партійних фракцій у представницьких орга нах влади. Якою мірою рішення відповідає міжнародним зобов'язанням України (умовам вступу до СОТ, членству в Раді Європи, гармонізації вітчизня ного законодавства з acquis communautaire ЄС)?

Інформаційно;пропагандистські аспекти Для тих, хто ухвалює рішення, дуже важливим є уникнення критики з боку своїх опонентів. Якщо для політиків це створює загрозу непереобрання на на ступних виборах, то надмірна критика діяльності державних службовців та працівників органів місцевого самоврядування може негативно позначитися на

102

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

їхній кар'єрі. Тому виробники рішень дуже чутливі, до аргументів “що можуть сказати …” та “а що ми на це відповімо …”. З огляду на це аргументи, які випли вають з відповідей на запропоновані питання можуть бути вагомою зброєю в процесі переконання представників влади погодитися саме на вашу пропо зицію: X X X X X

Які контраргументи можливі? Стереотипи, упередження та “очевид ності” громадської думки, на яких вони базуються. Можливі контраргументи на закиди противників пропонованого варіан ту політики. Які аргументи використовуватимуться стейкхолдерами для мобілізації своїх прихильників і формування коаліцій на підтримку / протидію про понованому варіанту політики? Пропоновані PR месиджі із роз'яснення змісту пропозиції широкому за галу та окремим “заінтересованим сторонам”? Як планується вибудувати ефективний інформаційний супровід пропо нованого варіанту політики?

Глибина та вичерпність аналізу Очевидно, що пошук відповідей на усі вищенаведені питання може потребу вати значного часу, великої кількості специфічної інформації та кваліфікованих фахівців для її збору та аналізу. А це, зазвичай, виглядає нереальним в умовах обмеженості часу та наявних ресурсів лобістської кампанії. Однак реальні по треби лобістської кампанії не потребують вичерпного та глибокого досліджен ня усіх аспектів того чи іншого рішення, аналізу його за всіма критеріями. Усе, що вам буде необхідно — віднайти 5 6 сильних аргументів на користь обстою ваного вами варіанту рішення, чи навпаки, переконливі свідчення недолугості того рішення, на скасування якого спрямовані ваші зусилля. Цьому, власне, й мають допомогти наведені вище критерії та питання, які розгортають їх зміст. Контрольні запитання 1. Які критерії застосовуються для оцінки рішення / його проекту? 2. Як з'ясувати, чи є рішення / його проект адекватним ? 3. Як з'ясувати, чи є рішення / його проект легітиним ? 4. Як з'ясувати, чи є рішення / його проект результативним? 5. Як з'ясувати, чи є рішення / його проект ефективним? 6. Як з'ясувати, чи є рішення / його проект справедливим? 7. Як з'ясувати, чи є рішення / його проект реалістичним? 8. Як з'ясувати, чи є рішення / його проект радикально новим? 9. Як з'ясувати, чи є рішення / його проект суспільно прийнятним? 10. Як з'ясувати, чи є рішення / його проект здійсненним з політичної точ ки зору?

Глава 7. Шляхи вирішення проблеми та проекти владних рішень

103

Шляхи вирішення проблеми та проекти владних рішень

Після постановки проблеми політики як предмету лобістської кампанії необхідно забезпечити вплив на позитивне вирішення цієї проблеми органами влади. Може здатись, що сама постановка проблеми перед владним органом може знаменувати лобістську кампанію. Публічна влада повинна реагувати на вимоги громадськості. Тим не менше, спосіб, яким влада спроможеться вирішити проблему, може бути недієвим, неефективним і щонайгірше — безрезультатним. Громадська участь у цьому контексті повинна бути конструктивною і стимулюючою для влади. У свою чергу, громадський лобіст через пряму участь у підготовці рішення набуває впевненості у прогресі процесу вирішення проблеми. Також варто відзначити, що сучасна публічна політика розвинених демократичних країн передбачає максимальне залучення громадськості до прийняття рішень. Таким чином компетентність лобіста у галузі інструментів публічної політики, владних рішень набуває вирішального значення.

1. Інструменти політики Інструменти політики та генерування альтернатив політики Під “інструментом політики” варто розуміти певну дію, засіб впливу, через які публічна влада досягає своїх цілей, виконує свої функції, вирішує суспільні проблеми відповідно до своїх повноважень. “Політичне чи владне рішення” є легітимною формою реалізації повноважень органів публічної влади, застосування тих чи інших інструментів політики. Інструмент політики не обов'язково реалізується через рішення публічної влади. Укладаючи угоди із соціальними партнерами, суб'єктами ринку, уряд використовує їх зусилля та

104

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

ресурси для реалізації публічної політики, не приймаючи владних рішень. Соціальне партнерство є в свою чергу інструментом соціальної політики. Подібним чином уряд реалізовує політику соціального захисту, гарантуючи діяльність недержавних страхових фондів. Як правило, орган публічної влади має чимало повноважень для реалізації своїх цілей. Найбільш очевидним є постачання робіт та послуг або інтервенції. Інші інструменти передбачають використання ринку для досягнення політичних цілей. Уряд може надати субсидії на житлове будівництво для створення нового житла та розвитку комерції. Уряд також може використати “поліцейські повноваження” та протягнути закон про заборону тютюнопаління в громадських місцях. Можна використовувати моральні впливи у формі підтримки публічних компаній просвіти шкоди тютюнопаління. Існує чимало класифікацій інструментів політики для демократичних держав. Крістін Морс та інші запропонували власну класифікацію інструментів політики. X

Прямі/грошові інструменти. Прямі дії уряду, які передбачають використання бюджетних коштів для виконання програм або закупівлю товарів та послуг за державні кошти. X Прямі /не грошові. Прямі дії без використання бюджетних коштів через дію законів чи регуляторних актів. Наприклад, заборона керувати авто після вживання алкоголю, ліцензування певних видів господарської діяльності. X Непрямі /грошові. Використання бюджетних коштів для заохочення інших суб'єктів господарства чи суспільства у необхідному напрямку. Обкладання податком доходів корпорацій від алкоголю, тютюну та субсидіювання клінік сприяння охороні здоров'я. X Непрямі /не грошові. Використання інформації для заохочення інших діяти у необхідному напрямі. Інформування малого бізнесу про послуги, які запроваджуються для його потреб, організація публічних кампаній для обмеження споживання тютюну. У контексті імплементації державних програм може застосовуватись така класифікація інструментів політики: X

Регулювання: прийняття законів, підзаконних актів, програмних регулювань. Національний уряд, як правило, зберігає контроль над базованими публічними послугами, визначаючи стандарти освіти, охорони здоров'я та інші. Місцева влада імплементує регіональну та національну політику, видаючи власні регуляторні акти щодо місцевих питань (оплата праці вчителів, фінансування лікарень тощо). X Адміністрування функцій. Адміністрування пенсій, організація роботи тюрем, підтримка місцевих доріг, фінансування послуг. X Інвестиції (ринкова, соціальна та виробнича інфраструктура). X Володіння активами (власністю). Державна, комунальна власність.

Глава 7. Шляхи вирішення проблеми та проекти владних рішень

105

Як уже зазначалось, публічна влада може передавати інструменти публічної політики приватному чи недержавному сектору. Це може стосуватись адміністрування медичних та соціальних послуг, пенсійних та страхових програм соціального захисту. Приватний сектор також може уповноважуватись здійснювати інвестиції у соціальну інфраструктуру, отримувати державну та приватну власність через лізинг чи приватизацію як для отримання прибутку, так для надання послуг в інтересах громадськості. Найчастіше інструменти політики класифікуються за галузевим принципом. Кожній окремій галузі публічної політики притаманні свої специфічні засоби досягнення цілей та вирішення проблем. Наприклад, для соціальної політики Теренс Ганслі визначив такі інстру менти: X

X X

X X X X

Оподаткування в контексті податкових пільг для соціально значимого підприємництва, окремих категорій населення. В Україні для малозабезпечених категорій населення застосовується податкова соціальна пільга із податку на доходи громадян для тих громадян, доходи яких не перевищують 140 % прожиткового мінімуму. Сільгоспвиробники, підприємства інвалідів також використовують податкові пільги. Фінансові трансферти — бюджетне фінансування соціальної допомоги, пенсій для підтримки соціально вразливих категорій, малозабезпечених сімей тощо. Права та правові статуси передбачають надання пільг та виплат відповідно до визначеного у законодавстві правового статусу для окремих категорій населення чи тих, хто має заслуги. В Україні права на пільги та соціальні виплати передбачені для ветеранів, державних службовців, постраждалих від аварії на ЧАЕС тощо. Спеціальні стягнення передбачені у вигляді штрафів та інших форм відповідальності за антисоціальну поведінку (поширення соціально небезпечних хвороб, куріння у громадських місцях, вживання наркотичних речовин тощо). Прямі послуги або кредити на оплату послуг. Йдеться про соціальні послуги, які передбачають догляд за дітьми, інвалідами, особами похилого віку, фінансування пільгових кредитів на придбання житла тощо; Не фінансові винагороди — субсидії на оплату житлово комунальних послуг, ви наймання соціального житла тощо. Заборона або обмеження певних дій, наприклад, дискримінації на робочому місці. Права на захист. Право працівника відмовлятись від роботи у понаднормовий час без застосування дисциплінарного стягнення. Інформація. Зобов'язання інформувати про соціальні та трудові права працівника, про шкоду вживання тютюну тощо.

106

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Консультації та рекомендації для заохочення бажаної діяльності. Безоплатне консультування щодо здорового способу життя, догляду за немовлям тощо. X Вторинні ефекти від інших галузей політики. Монетарна чи антиінфляційна політика уряду може сприяти зростанню виробництва та створенню робочих місць. X Міжгалузеві консультації та партнерство. Йдеться про соціальне партнерство у захисті прав працівників, яке реалізується через угоди між профспілками, організаціями роботодавців та урядом; X Заходи стосовно взаємодії груп та установ, наприклад укладання колективних договорів на підприємстві, яке встановлює додаткові гарантії соціального захисту, як то більш ранній вихід на пенсію. Для якісної роботи у сфері визначення альтернатив політики та альтернативних способів вирішення проблем варто визначити всі легальні інструменти політики, передбачені законодавством. Найкраще скористатись послугами експертів у тій чи іншій галузі. За відсутності таких, необхідно аналізувати законодавчу та нормативно правову базу регулювання відповідної сфери. У випадку, коли чинні інструменти не здатні вирішити певну проблему, необхідно ініціювати запровадження їх, спираючись на міжнародний досвід, рекомендації міжнародних організацій. Наприклад, проблема недостатнього фінансування аграрного виробництва в умовах обмежених можливостей банківської системи та держави вирішується шляхом запровадження міжнародної практики створення аграрних кооперативних банків.

Порівняння та оцінка альтернатив політики Після генерування максимальної кількості альтернатив вирішення проблеми, варто забезпечити можливість оцінювання чи зважування цих альтернатив перед обранням найкращої. Таке оцінювання можна здійснювати за допомогою наперед визначених критеріїв, які відображають наші очікування від імплементації рішення або є умовами успішності такої імплементації. Критерії враховують також особливості процедури застосування владних рішень та норми права. Наприклад, прагнучи вирішити проблему в умовах обмежених коштів, ми визначимо для себе критерій вартості як пріоритетний. У випадку, коли проблема є загрозливою у національному масштабі і ми готові мобілізувати максимальні ресурси — критерій ефективності рішення, мінімальної невизначеності його результатів стає на перше місце. У кожному конкретному випадку лобіст чи чиновник обирає конкретні критерії, які відповідають цілям кампанії чи специфіці проблеми, яка має бути вирішена. Перелік критеріїв оцінки рішень надано у попередньому розділі. У наведеному нижче прикладі запропоновано вісім критеріїв, які застосо

Глава 7. Шляхи вирішення проблеми та проекти владних рішень

107

вувались іноземними фахівцями для оцінки альтернатив на пострадянському просторі. Щодо процедури оцінки альтернатив варто відзначити таке. Всі альтернативи повинні порівнюватись із “нульовою” альтернативою або чинною ситуацією. Сама по собі чинна ситуація є орієнтиром для оцінки альтернатив, оскільки вона демонструє незадовільну ситуацію, яка створила проблемну ситуацію. За результатами структурування проблеми, нульова альтернатива вже визначена у своїй специфіці певними атрибутами чи характеристиками інструменту політики. Власне, ці атрибути і перевіряються визначеними критеріями.

Приклад аналізу альтернатив (за матеріалами Кетрін Морс) Сформульована проблема: Заохотити до пошуку роботи бідні верстви населення міста Н, які отримують соціальну допомогу нижчу прожиткового мінімуму. (Див. стор. 108 109). Повторимось, що обрання альтернативи позначене відносною цінністю того чи іншого критерію. Очевидно, що ідеальною є альтернатива, яка: X

X X X X X X

Не вимагає взагалі або вимагає незначних бюджетних витрат порівняно із іншими. Це надзвичайно важливо у країнах з перехідною економікою, публічні фінанси яких є надзвичайно обмеженими. Регламенти ВРУ та КМУ вимагають обов'язкового фінансово бюджетного обґрунтування проекту рішення і обов'язкової експертизи з боку Мінфіну. Очевидно, що перевага надається нефінансовим інструментам політики. При цьому збільшує чисті вигоди бенефіціаріїв, покращує їхнє соціальне становище, підвищує рівень задоволеності публічними та соціальними послугами тощо. Є ефективною, тобто при мінімальних затратах сприяє максимальному досягненню поставленої мети. Не вимагає адміністративних витрат або мінімізує їх. Не вимагає змін у законодавстві, не потребує визначення нових повноважень, створення нових органів чи посад. Є прийнятною або відповідає інтересам більшості стейкхолдерів, політиків, соціальних груп тощо. Результат її імплементації є цілком очікуваним.

Критерії чи суспільні цінності є підставою для обґрунтування цієї чи іншої альтернативи. Перелік зазначених аргументів, як правило, є достатнім для обрання альтернативи. Відповідно до Регламентів ВРУ та КМУ вимагаються в першу чергу аргументи щодо здатності проекту рішення вирішити ту чи іншу проблему,

108

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Глава 7. Шляхи вирішення проблеми та проекти владних рішень

109

110

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

відповідності конституційним та чинним законодавчим нормам, переважно щодо гарантії прав та свобод громадян, наближенню законодавства України до норм ЄС, фінансово бюджетної обґрунтованості тощо.

2. Владні рішення та процедури їх прийняття Після визначення альтернативи вирішення проблеми кампанії лобіювання, необхідно визначити тип владного рішення, через яке реалізовуватимуться повноваження органу публічної влади. Таке рішення, власне, і є основною метою кампанії лобіювання. Законодавча база, яка визначає акти публічних органів влади та порядок їх прийняття, до цього часу відсутня. Тому основним джерелом у цьому питанні залишаються Конституція України, Регламенти ВРУ, КМУ та закони про місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування.

Укази Президента Відповідно до ст. 106 Конституції України, “Президент України на основі та на виконання Конституції України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України”. А відповідно до частини 1 ст. 106 Конституції, укази Президента можуть мати нормативний характер. Відповідно до ч. 4 Перехідних положень Конституції України, Президент користувався правом видання указів, що мали статус законів, які діяли і діють до набрання чинності законом, прийнятим Верховною Радою України з цих питань. Нечіткість формулювання ч. 4 Перехідних положень призвела до того, що Президентом було видано ряд указів, які вийшли за межі його компетенції.

Закони та законотворчий процес Оскільки законодавчих підстав для визначення природи “закону” не визначено, фахівці рекомендують користуватись визначеннями поки що не прийнятого законопроекту “Про закони і законотворчу діяльність”. За цим законопроектом “Закон України — це державний нормативно правовий акт вищої юридичної сили, що регулює найбільш важливі суспільні відносини шляхом визначення юридичного статусу і встановлення загальнообов'язкових правил поведінки суб'єктів цих відносин та юридичної відповідальності за порушення цих правил”. Відзначимо такі його характеристики як нормативно правового акту: X

Закон має вищу юридичну силу в правовій системі держави. Будь який інший правовий акт, виданий не на підставі й не на виконання закону, а

Глава 7. Шляхи вирішення проблеми та проекти владних рішень

X X X X X

111

особливо той, що не відповідає чи суперечить закону, скасовується у встановленому порядку. Закон ухвалюється тільки вищими представницькими органами державної влади — парламентом чи безпосередньо референдумом. Закон регулює основні, найбільш значимі та важливі суспільні відносини, які визначаються виключною компетенцією вищого органу державної влади. Закон є нормативно правовим актом, який встановлює загальні правила поведінки (норми), обов'язкові для всіх суб'єктів правового регулювання. Регулювання відповідних суспільних відносин законом є найбільш стабільним. Закон підлягає змінам, доповненням чи скасуванню лише у виняткових випадках, в разі об'єктивної суспільної необхідності. Закон приймається в особливому порядку, визначеному Конституцією та регламентом парламенту.

Законотворчий процес визначений у Регламенті ВРУ і передбачає таке. Право законодавчої ініціативи у ВРУ належить Президенту України, народним депутатам та Кабінету Міністрів України. Кабінет Міністрів України має виключне право на внесення проекту закону про Державний бюджет України. Проект закону про надання згоди на обов'язковість міжнародних договорів України вносить Президент України або Кабінет Міністрів України. Реалізуючи право законодавчої ініціативи, до парламенту необхідно вносити: X

законопроекти (проекти законів, постанов Верховної Ради, які містять положення нормативного характеру); X проекти актів (проекти постанов, резолюцій, декларацій, звернень, заяв, що випливають з установчих, організаційних, контрольних та інших функцій Верховної Ради); X пропозиції (внесення змін до тексту законопроекту (статей, їх частин, пунктів, речень), зміни порядку розміщення, об'єднання розділів, глав, статей, їх частин і пунктів, а також виділення тих чи інших положень в окремі розділи, глави, статті). Пропозиції вносяться письмово до законопроекту, який готується до другого читання, в такій редакції, щоб щодо них можна було відповісти “так” або “ні”. Пропозиція щодо структурних частин законопроекту має містити послідовно викладені назви розділів, глав, а в разі необхідності — статей, частин чи пунктів законопроекту. X поправки (внесення виправлень, уточнень, усунення помилок, суперечностей у тексті законопроекту). Поправка може бути внесена письмово до законопроекту, який готується до другого і третього читань, а також усно під час розгляду законопроекту в другому читанні на пленарному засіданні ВРУ.

112

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Під час підготовки законопроекту принциповим є виконання вимог щодо супровідних документів. Законопроект вноситься на реєстрацію разом із проектом постанови, яку пропонується ВРУ прийняти за результатами його розгляду, списком авторів законопроекту, пропозицією щодо кандидатури доповідача на пленарному засіданні та пояснювальною запискою. Пояснювальна записка повинна містити: X

обґрунтування необхідності прийняття законопроекту, цілей, завдань і основних його положень та місця в системі законодавства; X обґрунтування очікуваних соціально економічних, правових та інших наслідків застосування закону після його прийняття; X якщо реалізація законопроекту не впливає на видаткову, доходну частину державного чи місцевих бюджетів, про це зазначається в пояснювальній записці. У разі внесення законопроекту, реалізація якого впливає на видаткову, доходну частину державного чи місцевих бюджетів, до нього додаються фінансово економічне обґрунтування (розрахунок розміру витрат) та пропозиція щодо покриття цих витрат. До законопроекту, який передбачає внесення змін до законів додається порівняльна таблиця. Вона містить редакцію відповідних положень (статей, частин, пунктів, абзаців) чинного закону та нову його редакцію з урахуванням запропонованих змін. Законопроект разом із супровідними документами реєструється в апараті ВРУ, який розміщує законопроект на офіційному сайті ВРУ http://portal.rada.gov.ua в рубриці “Законотворча діяльність ВРУ”. Законопроект після його реєстрації протягом 5 днів направляється Головою ВРУ або його заступниками в комітет, до предмету компетенції якого належать питання бюджету (Комітет ВРУ з питань бюджету), для проведення експертизи щодо його впливу на доходну та/або видаткову частини бюджетів та виконання закону про Державний бюджет України в поточному році, та в комітет, який визначається головним з підготовки і попереднього розгляду законопроекту. Головний комітет протягом 30 днів попередньо розглядає законопроект і ухвалює висновок щодо доцільності включення його до порядку денного сесії ВРУ. До висновку головного комітету додається висновок бюджетного комітету, який має бути поданий до головного комітету протягом 14 днів з дня отримання законопроекту для надання висновку. До попереднього розгляду законопроекту головний комітет на своєму засіданні може запропонувати КМУ, міністерствам, іншим державним органам, об'єднанням громадян висловити свою думку щодо доцільності його прийняття.

Глава 7. Шляхи вирішення проблеми та проекти владних рішень

113

Законопроект може бути повернутий суб'єкту законодавчої ініціативи з таких причин: X X X X X

наявність висновку комітету, до предмету компетенції якого належать питання конституційного права, про те, що законопроект суперечить положенням Конституції України; невідповідність вимогам оформлення законопроекту; відсутність фінансово економічного обґрунтування; наявність альтернативного законопроекту, вже прийнятого у першому читанні; відхилення на поточній сесії подібного законопроекту.

Подолавши недоліки, суб'єкт законодавчої ініціативи може внести законопроект повторно. Після того, як головний комітет ухвалив позитивне рішення щодо законопроекту, ВРУ протягом 30 днів приймає рішення про включення його у порядок денний сесії. Якщо головний комітет не затвердив свій висновок протягом 30 днів, рішення щодо його включення до порядку денного вирішується на пленарному засіданні протягом 15 днів. У випадку необхідності термінового розгляду законопроекту, ВРУ може прийняти рішення про включення законопроекту до порядку денного сесійного тижня, а не сесії. Щодо кожного законопроекту, включеного до порядку денного сесії, апарат ВРУ та головний комітет ведуть справу законопроекту. Справа законопроекту містить документи, внесені в порядку законодавчої ініціативи, документи, підготовлені в процесі розробки, розгляду, доопрацювання, прийняття відповідного законопроекту Верховною Радою, а також документи, які підготовлені органами ВРУ, державними органами, установами і організаціями за зверненням парламенту. До справи законопроекту в кінцевому результаті буде включено: X X X X X

законопроект, у тому числі альтернативний, у разі його внесення в установленому порядку, пояснювальні записки до нього та інші супровідні документи; проекти альтернативних рішень та рішення ВРУ щодо розробки, доопрацювання, прийняття відповідного законопроекту; усі проміжні редакції законопроекту, які вносилися на попередній розгляд, редакції на перше, друге, третє чи повторні перше і друге читання, а також пояснювальні записки та інші супровідні документи; пропозиції і поправки до законопроекту, внесені в установленому порядку; висновки щодо законопроекту та дані експертиз, інформаційних чи наукових досліджень, виконаних щодо законопроекту за дорученням ВРУ;

114

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

X X

висновки комітетів щодо законопроекту; протоколи або витяги з протоколів засідань головного комітету щодо законопроекту та стенограми відповідних засідань у разі їх ведення; протоколи і стенографічні бюлетені пленарних засідань ВРУ, які містять інформацію про розгляд відповідного законопроекту; дані про результати поіменного голосування щодо законопроекту; пропозиції президента щодо законопроекту; листи, якими супроводжувалися документи до законопроекту (закону); текст закону в остаточній редакції; законопроекти та інші документи, пов'язані з розробкою і розглядом ВРУ актів про зміну чи скасування цього закону.

X X X X X X

Чимало із зазначених документів розміщується на сторінці законопроекту на офіційному сайті ВРУ. Після прийняття рішення про включення до порядку денного, законопроект протягом 15 днів передається народним депутатам. Протягом 14 днів після включення законопроекту до порядку денного, можна подати альтернативний законопроект. Альтернативними вважаються законопроекти, які містять положення, що регулюють однакове коло питань та повторюють за суттю положення щодо регулювання одних і тих же суспільних відносин. Після прийняття законопроекту в першому читанні внесення альтернативних законопроектів щодо нього не допускається. Президент України та ВРУ можуть визначити законопроект як невідкладний. Це означає, що строки розгляду законопроекту, внесення альтернативних законопроектів, внесення поправок можуть бути скорочені, але не більше ніж у два рази. Після внесення до порядку денного законопроект за рішенням Голови ВРУ може бути відправлений на наукову, правову експертизу в апарат ВРУ чи центральні органи виконавчої влади для отримання зауважень та рекомендацій. Якщо протягом 14 днів експертні висновки не надаються, вважається що зауважень немає. Розгляд і прийняття законопроекту за процедурою трьох читань включає: X

перше читання — обговорення основних принципів, положень, критеріїв, структури законопроекту та прийняття його за основу; X друге читання — постатейне обговорення і прийняття законопроекту у другому читанні; X третє читання — прийняття законопроекту, який потребує доопрацювання та узгодження в цілому. Прийнятий текст закону протягом 10 днів готується головним комітетом для підпису Головою ВРУ. Голова протягом 5 днів підписує і спрямовує прийнятий закон на підпис Президенту України.

Глава 7. Шляхи вирішення проблеми та проекти владних рішень

115

Якщо президент застосовує право вето і надсилає обґрунтовані пропозиції, результати голосування скасовуються і починається повторний розгляд законопроекту. Повторний розгляд має відбутись не пізніше, ніж за 30 днів після повернення закону із пропозиціями президента. Головний комітет готує порівняльну таблиці із пропозиціями президента. Якщо Президент України пропонує відхилити прийнятий закон, голосування проводиться щодо відхилення закону в цілому. Якщо пропозиція про відхилення закону в цілому підтримана більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу ВРУ (226 голосів), закон вважається відхиленим. У разі, якщо пропозиція президента про відхилення закону в цілому не підтримана ВРУ, голосування проводиться щодо повторного прийняття закону в цілому (долання вето), і він вважається прийнятим у цілому, якщо на його підтримку отримано не менше як дві третини голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради, після чого закон спрямовується на підпис Президенту України. Якщо пропозиція президента не підтримана більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу, вона вважається відхиленою. У разі прийняття всіх пропозицій президента закон вважається прийнятим у цілому, якщо за нього проголосувала більшість народних депутатів від конституційного складу. Підписані Президентом України закони та закони, які офіційно оприлюднені Головою Верховної Ради України, публікуються в газеті “Голос України” та у “Відомостях Верховної Ради України”. Публікація законів у цих друкованих засобах масової інформації вважається офіційною.

Акти Кабінету Міністрів України та їх прийняття Відповідно до ч.1 ст.117 Конституції України, “Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання”. Частина 2 цієї статті встановлює, зокрема, що “нормативно правові акти Кабінету Міністрів України підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом”. Досі відсутній закон “Про нормативно правові акти”. Тому Постанови Кабінету міністрів України є актами нормативного характеру, які приймаються на виконання законів та указів Президента України. Базовим інструментом прийняття рішень КМУ є Урядовий комітет. Стаття 50 ЗУ “Про кабінет Міністрів України” визначає мету цього органу: координувати дії органів виконавчої влади, здійснювати попередній розгляд проектів нормативно правових актів, концепцій та інших документів, які подаються на розгляд уряду. Прем'єр міністр затверджує перелік урядових комітетів, який відповідає пріоритетним напрямам державної політики. Урядові комітети очолюються прем'єр міністром, віце прем'єр міністрами, міністром закордонних справ. До складу Урядового комітету входять:

116

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

X X

члени уряду; представники інших центральних органів виконавчої влади (голови держаних комітетів, комісій тощо); X заступники керівників центральних органів виконавчої влади; X заступники Міністра КМУ. Організаційною формою діяльності Урядового комітету є засідання, яке проводиться за рішенням голови комітету у разі потреби. Порядок денний формується секретарем комітету, затверджується головою і за 48 годин надсилається учасникам засідання. Відповідно до питань порядку денного, у засіданні комітету можуть брати участь представники центральних та місцевих органів виконавчої влади, установ та організацій, які брали участь у розробці проекту рішення. У засіданні також беруть участь представники Секретаріату КМУ, які готували експертний висновок до проекту рішення. Засідання вважається правоздатним за присутності на ньому половини затвердженого складу Урядового комітету. Рішення на засіданні Урядового комітету повинні прийматись консенсусом або одноголосно. Проте це не означає відхилення акту, щодо якого консенсус не досягається. Голова Урядового комітету одноосібним рішенням може передати проект акту на розгляд уряду із врахуванням у окремому протоколі розбіжностей, які не дали змоги досягти консенсусу. Таким чином, ключовими фігурами у просуванні проекту рішення стають голови комітетів, вони ж найчастіше — віце прем'єр міністри. Стаття 53 ЗУ “Про Кабінет Міністрів України” визначає такі акти КМУ, як постанови та розпорядження, обов'язкові до виконання. Постанови носять нормативний характер і спрямовані на реалізацію Конституції та законів України. Розпорядження стосуються нормативно розпорядчих питань, переважно організаційного характеру. Наприклад, розпорядженням може передаватись у комунальну власність певний об'єкт державної власності, можуть виділятись кошти на відзначення пам'ятних роковин, створення державних підприємств, підписання міжнародних договорів, які належать до повноваження КМУ тощо. Право ініціативи у прийнятті актів КМУ мають: X X X X X

члени КМУ; центральні органи виконавчої влади; Рада міністрів АРК; обласні державні адміністрації; Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Ці органи, власне, і розробляють проекти актів, вони ж і беруть участь у роботі Урядових комітетів. До розробки проектів рішень можуть також залучатись народні депутати, науковці та інші фахівці.

Глава 7. Шляхи вирішення проблеми та проекти владних рішень

117

Регламент КМУ більш детально визначає порядок підготовки та прийняття актів КМУ. Зокрема, визначено підстави для підготовки проектів актів. Проекти готуються на підставі: X X X

Законів України; Актів Президента України; Актів КМУ, рішень Урядових комітетів, доручень прем'єр міністра, віце прем'єр міністрів.

Процедура погодження проектів актів перед внесенням на розгляд КМУ має свою специфіку залежно від предмету регулювання. Загалом, якщо предмет регулювання стосується компетенції декількох органів виконавчої влади, останні зобов'язані брати участь у підготовці проекту у якості зацікавлених органів. За ініціативою головного розробника вони повинні брати участь у нарадах, робочих зустрічах, консультаціях, а також надавати всю необхідну інформацію. Всі проекти повинні проходити обов'язкову експертизу Міністерства юстиції. Крім того, проекти актів повинні погоджуватись з: X X X X X

Мінфіном та Мінекономіки, якщо вони стосуються питань оподаткування, витрат фінансових та матеріальних ресурсів; Додатково із Головною контрольно ревізійною комісією, якщо проект стосується витрачання бюджетних коштів; Держкомпідприємництвом — питання регулювання підприємницької діяльності; Мінпраці — питання оплати праці, грошового утримання, пенсійного забезпечення, соціального захисту; Держмитслужбою, якщо проекти містять посилання на коди Української класифікації товарів зовнішньоекономічної діяльності.

Якщо проект має загальнодержавне значення і потенційно впливає на всі верстви населення, розробник зобов'язаний ознайомити із його змістом всі центральні та регіональні органи виконавчої влади. Останні повинні протягом 15 днів надати свої зауваження. В окремих випадкам прем'єр міністр може запровадити публічне обговорення проекту, опублікувавши проект акту у ЗМІ. Вимоги до підготовки проекту акту висуваються головному розробнику такі: X X X X X

Здійснює аналіз ситуації у сфері регулювання і визначає причини розробки проекту акту. Готує проект акту із залученням фахівців у відповідній сфері. Перевіряє проект акту на відповідність міжнародним зобов'язанням України, вимогам наближення до законодавства Європейського Союзу та Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Проводить аналіз регуляторного впливу акту, якщо акт спрямований на регулювання діяльності суб'єктів економічної діяльності. Враховує зауваження щодо проекту зацікавлених органів.

118

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Проект акту супроводжується пояснювальною запискою та довідкою про погодження. За наявності розбіжностей, проект акту подається разом із протоколом розбіжностей. Якщо проект передбачає внесення змін до чинних актів, подається порівняльна таблиця. Якщо розроблялась концепція проекту акту, вона також повинна подаватись на розгляд КМУ. Далі за процедурою проект акту передається до Секретаріату КМУ, який готує до нього експертний висновок. Разом із експертним висновком проект передається на розгляд Урядового комітету. Якщо комітет схвалює проект, то його розгляд включається до порядку денного засідання КМУ. У контексті прийняття владних рішень регламент КМУ дає більш широке тлумачення практики формування та реалізації політики урядом. Зокрема, Регламент включає поняття політичного рішення — концептуальних засад формування державної політики. Політичне рішення приймається у форматі стратегії, плану дій, концепцій, які містять оптимальні з точки зору уряду шляхи вирішення проблеми та удосконалення нормативно правової бази. Політичне рішення формується на основі пропозицій суб'єктів права ініціативи прийняття акту КМУ. Документально, пропозиція щодо політичного рішення оформлюється у формі доповідної записки. Вона містить сформульовану проблему, суть рекомендованого рішення для її розв'язання, заходи, джерела та обсяги фінансування. Пропозиція повинна бути обґрунтована із зазначенням можливих ризиків та негативних наслідків прийняття рішення. Пропозиція повинна спиратись також на результати консультацій (опитування громадської думки, вивчення позиції зацікавлених груп населення. Враховуються позиції міністерств та інших центральних органів влади, до компетенції яких може належати пропоноване політичне рішення. Вимоги до підготовки доповідної записки практично повністю відображають цикл аналізу політики за його основними етапами. Саме тут варто підкреслити, що оволодіння громадськими лобістами навиками аналізу політики має принципове значення для успішної співпраці із урядовими органами влади. Регламентними документами уряду передбачений досить високий рівень аналітичної роботи і успішність діалогу уряду та громадськості може залежати від рівня компетентності саме громадськості. Кабінет Міністрів України має право законодавчої ініціативи. На стогодні є спірним питання, чи є КМУ виключним суб'єктом законодавчої ініціативи, оскільки таке положення вимагає тлумачення. Законопроектна робота здійснюється відповідно до орієнтовних планів законопроектних робіт КМУ та центральних органів виконавчої влади. Підставою для складання таких планів є необхідність виконання актів Президента України, актів КМУ та власна ініціатива уряду та міністерств. Крім того, в текстах прийнятих законів, у прикінцевих положеннях досить часто формулюється вимога розробити певні законопроекти чи внести зміни у законодавство.

Глава 7. Шляхи вирішення проблеми та проекти владних рішень

119

Головним розробником законопроектів КМУ, які вносяться до парламенту, є Міністерство юстиції. Міністерство юстиції розробляє законопроект на підставі ухваленої постановою КМУ концепції законопроекту. Концепцію розробляє профільний центральний орган виконавчої влади. При роботі над законопроектом Міністерство юстиції формує робочу групу, до якої входять фахівці профільних міністерств.

Акти місцевих державних адміністрацій Ключовим засобом реалізації повноважень МДА є видання актів голови МДА та його заступників. Голова МДА одноосібно видає розпорядження, які є обов'язковими на території підлеглої йому адміністративної одиниці. Він також несе персональну відповідальність за ці акти, якщо вони не відповідають законодавству. Проекти актів розробляються відповідними профільними підрозділами МДА, до компетенції яких належить розпорядження. Для розпоряджень нормативного характеру (встановлення норм, які регулюють певну діяльність і є обов'язкові до виконання громадянами, підприємствами, організаціями) передбачена державна реєстрація в органах юстиції. Акти ненормативного характеру, які передбачають надання доручень відповідальним особам чи підрозділам, не підлягають реєстрації і набирають чинності з моменту прийняття. Нормативно' правові акти місцевих державних адміністрацій, які стосуються прав та обов'язків громадян або мають загальний характер, підлягають оприлюдненню і набирають чинності з моменту їх оприлюднення. Стаття 43 ЗУ “Про місцеві державні адміністрації” визначає порядок скасування актів МДА. Акти скасовуються на підставі їх невідповідності законодавству та інтересам місцевих громад чи окремих громадян. У такому випадку ці акти оскаржуються до вищого органу виконавчої влади або суду. Розпорядження голови МДА скасовуються Президентом України, КМУ, органом виконавчої влади вищого рівня або у судовому порядку. Накази підрозділів МДА скасовуються головою МДА, профільним органом центральної виконавчої влади.

Акти органів місцевого самоврядування Акти органів місцевого самоврядування приймаються у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради. Рішення ради приймається відкритим або таємним голосуванням. Таємним голосуванням приймається рішення із таких питань: X

обрання на посаду та звільнення з посади секретаря сільської, селищної, міської ради;

120

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови; X обрання голови районної та обласної ради, заступника голови ради, звільнення їх з посади; X прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації; X внесення до КМУ пропозицій щодо голови відповідної місцевої державної адміністрації. Рішення сільської, селищної, міської ради у п'ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено головою ради і внесено на повторний розгляд із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу, воно набирає чинності. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються головою ради. У разі незгоди голови з рішенням виконавчого комітету ради, він може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням та внести це питання на розгляд відповідної ради. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування доводяться до відома населення. На вимогу громадян, їм може бути видана копія відповідних актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Акти ради, голови ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території. На вимогу відповідних органів та посадових осіб місцевого самоврядування, керівники розташованих або зареєстрованих на відповідній території підприємств, установ та організацій, незалежно від форм власності, зобов'язані прибути на засідання цих органів для подання інформації з питань, віднесених до компетенції ради.

Глава 7. Шляхи вирішення проблеми та проекти владних рішень

121

Контрольні запитання 1.

Поясніть потребу вибору шляху вирішення проблеми та впливу на прийняття владного рішення для кампанії лобіювання. 2. Що таке інструмент політики та чим він відрізняється від владного рішення? 3. Назвіть основі типи інструментів політики. 4. Назвіть методи генерування альтернатив вирішення проблеми. 5. Назвіть основні критерії оцінки та відбору альтернатив. 6. Визначить природу актів Президента України. 7. Які основні особливості “закону” як нормативно правового акту. 8. Визначте основні етапи законотворчого процесу. 9. Опишіть процедуру прийняття актів Кабінету Міністрів України. 10. Вкажіть особливості актів місцевих державних адміністрацій. 11. Охарактеризуйте процес прийняття рішень в органах місцевого самоврядування.

122

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Техніки лобіювання

Обов'язковою умовою проведення успішної лобістської кампанії є те, що б Вас помітили, а на Ваші вимоги звернули увагу як ті, хто ухвалюють відповідне рішення, так і суспільний загал, який або через безпосередню участь у заходах кампанії, або ж опосередковано через громадську думку може допомогти Вам досягнути бажаних результатів. Взагалі, формування сприятливої громадської думки та донесення головної вимоги кампанії вважається ледь не головним її завданням. Для цього використовують різні методи, які й є техніками лобістської діяльності.

Запити до органів влади та їхніх посадових осіб Так, будемо вважати, що вивчаючи проблему, на вирішення якої ви проводе те кампанію, ви зібрали всі необхідні дані, маєте на руках висновки експертів. Логіка підказує, що тепер необхідно звернутися до державних органів за офіційною інформацією і залежно від того, якою буде відповідь (і чи надійде во на взагалі), приймати рішення про подальші кроки. Необхідно написати запит з питання, що Вас цікавить. З точки зору лобістської кампанії, запит слід розглядати не лише як інформаційне джерело, а й як елемент громадського тиску на чиновників. Отримання запиту спонукає їх або до діалогу, або ж до спроби вибудувати чергову “глуху стіну” між владою і суспільством. Факт затримки відповіді або цілковитої її відсутності повинен бути оскаржений у відповідному порядку. Проте це може стати приводом і як для проведення одноразової акції — пікету, прес конференції, так і для розгор тання масштабних громадських дій. Можливість звернення до органів влади з інформаційним запитом ґрун тується на законодавстві України, яке гарантує, що кожен учасник інфор маційних відносин має право на отримання інформації про діяльність органів

Глава 8. Техніки лобіювання

123

державної влади, народних депутатів, діяльність органів місцевого і регіональ ного самоврядування та місцевої адміністрації, що стосуються його особисто. Конституція України, Стаття 40, говорить: “Усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що забов'язані розглянути звернення і дати обґрун товану відповідь у встановлений законом термін”. Закон України “Про інфор мацію” визначає основні принципи інформаційних відносин: гарантованість права на інформацію, відкритість, доступність інформації та свобода її обміну, об'єктивність, вірогідність інформації, повнота і точність, законність отриман ня, використання, поширення інформації. Формуючи запит, активісти лобістської кампанії повинні дотримуватися певних вимог. У запиті необхідно зазначити прізвище, ім'я та по батькові запи тувача, документ, письмову або усну інформацію, що його цікавить та адресу, за якою він бажає отримати відповідь. Важливо пам'ятати, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади України, їх посадові особи зобов'язані надавати інформацію, що стосується їх діяльності письмово, усно, по телефону чи використовуючи публічні виступи посадових осіб. Відмова в задоволенні інформаційного запиту доводиться до відома запитувача у письмовій формі з роз'ясненням порядку оскарження прийнятого рішення. Відстрочка задоволення інформаційного запиту допу cкається в разі, якщо документ, що запитується, не може бути наданий для озна йомлення у місячний термін. Повідомлення про відстрочку доводиться до відо ма запитувача у письмовій формі теж із роз'ясненням порядку оскарження прийнятого рішення.

Що робити, якщо Вам відмовляють у наданні офіційної інформації У разі відмови в наданні документа для ознайомлення або відстрочки задо волення запиту запитувач має право оскаржити відмову або відстрочку до орга ну влади вищого рівня. Якщо на скаргу, подану до органу вищого рівня, дається негативна відповідь, запитувач має право оскаржити цю відмову в суді. Згідно з Законом “Про інформацію”, необґрунтована відмова у наданні змо ги для ознайомлення з офіційними документами або порушення визначеного терміну її надання без поважних причин тягнуть за собою дисциплінарну або іншу відповідальність посадових осіб державних установ у порядку, встановле ному законами України. Для лобістської кампанії важливо те, що офіційні документи, надані на запи ти органами законодавчої виконавчої та судової влади України, можуть публіку ватися. Запитувачі мають право робити виписки з наданих їм для ознайомлення офіційних документів, фотографувати їх, записувати текст на магнітну плівку тощо. Тож користуйтеся цим наданим Вам законодавством правом.

124

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Обмеження щодо отримання інформації Проводячи кампанію, все ж таки пам'ятайте, що не вся інформація може бу ти оприлюдненою. Зокрема, не підлягають наданню для ознайомлення за запи тами офіційні документи, які містять у собі: X X X

інформацію, визнану у встановленому порядку державною таємницею; конфіденційну інформацію; інформацію про оперативну і слідчу роботу органів прокуратури, МВС, СБУ, роботу органів дізнання та суду у тих випадках, коли її розголо шення може зашкодити оперативним заходам, розслідуванню чи дізнан ню, порушити право людини на справедливий та об'єктивний судовий розгляд її справи, створити загрозу життю або здоров'ю будь якої особи; X інформацію, що стосується особистого життя громадян; X документи, що становлять внутрішньовідомчу службову кореспон денцію (доповідні записки, листування між підрозділами та інше), якщо вони пов'язані з розробкою напряму діяльності установи, процесом прийняття рішень і передують їх прийняттю; X інформацію фінансових установ, підготовлену для контрольно фінансо вих відомств.

Закон України “Про державну таємницю” встановлює, що це — “вид таємної інформації, що охоплює відомості у сфері оборони, економіки, науки і техніки, зовнішніх відносин, державної безпеки та охорони правопорядку, розголошення яких може завдати шкоди національній безпеці України та які визнані у порядку, встановленому цим Законом, державною таємницею і підлягають охороні державою”. Водночас забороняється віднесення до державної таємниці будь яких відомостей, якщо цим будуть звужуватися зміст і обсяг конституційних прав та свобод людини і громадянина, завдаватиметься шкода здоров'ю та безпеці населення. Зокрема, не належить до державної таємниці інформація: X

про стан довкілля;

Глава 8. Техніки лобіювання

X X

X X X

125

про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, які сталися або можуть статися і загрожують безпеці громадян. про стан здоров'я населення, його життєвий рівень, включаючи харчування, одяг, житло, медичне обслуговування та соціальне забезпечення, а також про соціально демографічні показники, стан правопорядку, освіти і культури населення; про факти порушень прав і свобод людини і громадянина; про незаконні дії органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб; інша інформація, відповідно до законів та міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, не може бути засекречена.

Разом з тим, важливо пам'ятати, що інформація з обмеженим доступом може бути поширена без згоди її власника, якщо ця інформація є суспільно значимою, тобто якщо вона є предметом громадського інтересу і якщо право громадськості знати цю інформацію переважає право власника на її захист. А будь яка особа звільняється від відповідальності за розголошення інформації з обмеженим доступом, якщо суд встановить, що ця інформація є суспільно значимою.

Форми участі громадян у прийнятті рішень До ефективних засобів привернення уваги виробників політики до існування проблеми та Вашої кампанії як тієї, що обстоює певний варіант її вирішення, можна вдаватися також і до інших прийомів, зокрема використовуючи, надані українським законодавством засоби участі громадян у визначенні цілей та способів реалізації державної / регіональної / місцевої політики. На жаль, ми можемо лише вказати перелік таких засобів, по більш докладну інформацію стосовно кожного з них Вам необхідно звернутися до спеціалізованих джерел: 1. Ініціювання проведення загальнодержавного або місцевого референдуму. 2. Звернення з пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями) та скаргами до органів влади та посадових осіб. 3. Використання інституту так званих “місцевих ініціатив”. 4. Збори за місцем проживання. 5. Громадські слухання. 6. Діяльність органів самоорганізації населення. 7. Діяльність громадських рад, дорадчих комітетів при органах державного управління і місцевого самоврядування.

126

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

8. Шляхом реалізації права на: X X X X X X X X

участь у здійсненні регуляторної політики; вільно обирати та обиратися; доступу до служби в органах державної влади та місцевого самоврядування; доступу до інформації; доручення виборців; особистий прийом; діяльність професійних спілок, громадських організацій та політичних партій; судове оскарження дій/бездіяльності та рішень органів влади.

9. Використання обов'язку влади інформувати про свою діяльність та прийняті рішення.

Ступінь залучення (мобілізації) в процесі формування мережі підтримки Для досягнення кінцевої мети лобістської кампанії — ухвалення обстоюваного її ініціаторами варіанту рішення — її менеджерам слід досягти головної проміжної мети — сформувати якнайширше коло осіб та організацій, що симпатизують та підтримують вимоги кампанії або, інакше кажучи, сформувати мережу підтримки, визначитися з тим, на чию допомогу ви можете розраховувати та із рівнем залучення (мобілізації) в процесі формування мережі підтримки і, відповідно до цього, вибудовувати логіку кроків та заходів кампанії. Для цього зручно послуговуватися так званою “лінійкою лояльності”. Вона є шкалою відношення та взаємодії:

Важливо зазначити, що із кожним етапом збільшується глибина дій і їх динаміка, а отже слід ретельно планувати, що саме вам потрібно і яким чином мінімізувати втрати від етапу до етапу.

Глава 8. Техніки лобіювання

127

Мапа мережі підтримки Коли йдеться про створення мережі підтримки, необхідно націлити людей, донести до них стратегію організації, її цінності, об'єднати їх в одну команду, залучити, зацікавити. Причому мережа підтримки є не лише ззовні організації, але й всередині (управлінська команда). Однак, створення мережі підтримки не означає, що всі, хто поруч, повинні бути стовідсотково “за”. Загалом, всіх людей можна поділити на 4 групи, залежно від їх ставлення та можливості приймати рішення: фанати, вороги, скептики та мовчазні прихильники.

Принципи комунікації Яку б форму взаємодії ви не обрали, необхідно пам'ятати про базові принципи будь якої взаємодії:

128

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Алгоритм комунікаційної складової лобістської кампанії Системна робота із налагодження комунікації взаємопов'язаних кроків із визначення цілей щодо:

передбачає

низку

Глава 8. Техніки лобіювання

129

Повідомлення для цільових груп Очевидно, що потреба залучити та мобілізувати різні групи суспільства, організації та осіб з різними поглядами, досвідом, очікуваннями, прагненнями та інтересами, передбачає, що звертатися до них слід із різними “месиджами”. Тому із загальної аудиторії інформаційних повідомлень, виокремлюють специфічні цільові групи, до потреб яких прилаштовують зміст інформаційних повідомлень. Під “інформаційним повідомленням”, у цьому випадку, ми розуміємо не стільки певне формулювання, скільки зміст інформації, що її передано за допомогою різноманітних каналів комунікації, а саме: друкованих та електронних ЗМІ, під час проведення “круглих столів” та інших публічних заходів, під час переговорів тощо. Важливо також, плануючи спеціальні інформаційні повідомлення, вивчити цільові групи послуговуючись, при цьому, такими запитаннями: X X X X X X X

хто насправді входить до складу цих груп громадськості; якою інформацією вони володіють; що думають з приводу ситуації; якою мірою причетні до неї; яку саме інформацію вважають важливою; як її використовують; якими каналами отримують.

Під час перебігу кампанії цільові групи громадськості визначаються залежно від її змісту і поставлених завдань. Ними можуть бути як певні організації та установи (наприклад, “міське об'єднання воїнів афганців”, “районний центр зайнятості” тощо), так і більш широкі групи населення (“студенти вищих навчальних закладів”, “представники середнього класу” тощо). Принциповою у цьому випадку є їх класифікація за характером відношення до проблем лобістської кампанії на прихильників, опонентів та байдужих.

130

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

“Третя сторона” як опосередкована форма впливу на цільову групу Важливими чинниками впливовості повідомлення є якісні характеристики його джерела: статус, надійність, кваліфікація. Знання аудиторії про статус, надійність та високий авторитет джерела інформації справляють вплив як на перше сприйняття цінності інформації, “вагомість” повідомлення, довіру до нього, так і на тривалість впливу на аудиторію. Можна навіть стверджувати, що звичайно вагомішими є люди, а не слова. Справді, під час проведення лобістської кампанії джерелом спеціального повідомлення можуть бути не тільки її лідери чи активісти, а й інші організації та об'єднання (комітети, спілки тощо), метою яких є впливати на ставлення цільових груп громадськості до предмету лобістської кампанії та організацій, що її проводять. Такі структури отримали в літературі з паблик рілейшнз назву “третьої сторони”. Як відзначають фахівці з PR, люди схильні вірити, що “треті сторони” відображають їхні власні й незалежні судження. Тому, як символи об'єктивності, “треті сторони” керують судженнями громадськості. Отже, їх якомога ширше потрібно використовувати під час виконання програм комунікації лобістської кампанії. Це зумовлено й тим, що “треті сторони” впливають не тільки на загал, а й на лідерів думки, які, в свою чергу, поширюють цей вплив на офіційні та неформальні структури, членами яких вони є.

Комунікативний план лобістської кампанії Для забезпечення системної та узгодженої роботи людей, що задіяні у забезпеченні в інформаційних заходах кампанії, радять готувати та контролювати виконання так званого “комунікативного плану” лобістської кампанії. Він може бути схематичним або розгорнутим, із описом кожного конкретного пункту, але в будь якому випадку він мусить мати закінчений характер, тобто в ньому повинні бути випрацювані всі сторони лобістської кампанії. Відразу розробникам плану необхідно розрахувати бюджет кампанії, її ресурсне та кадрове забезпечення. План обов'язково повинен включати: X X X X

програму дій; графік і терміни її виконання; кошторис виконання пунктів плану; відповідальних за кожну ділянку роботи активістів.

Під час планування кампанії необхідно також приділити увагу: Комунікаційний план кампанії варто розглядати як документ, що лише дає змогу громадським активістам рухатися у наперед визначеному руслі, але який

Глава 8. Техніки лобіювання

131

жодним чином не обмежує їх творчу енергію. У цьому контексті, в першу чергу, необхідно звернути увагу на: X

Роботу з базою даних, що включає весь масив інформації про кампанію — нормативно законодавча база щодо проблеми, її експертна, юридична та бюджетна оцінка, відповіді органів влади на запити громадських організацій, результати моніторингу ЗМІ. База даних потребує постійного оновлення. Це те, що ми розуміємо під поняттям “володіння ситуацією” і що, в свою чергу, дає змогу оперативно та ефективно реагувати на будь які зміни. X Виявлення нових обставин та нових зацікавлених сторін. Правильною реакцію з боку прес служби кампанії в такому випадку буде організація актуального експертного коментарю або ж створення спеціального інформаційного повідомлення. X “Чорний PR”, силові дії з боку опонентів. Останнього, як показує практика, в Україні виключати не можна. Якщо громадський тиск сприймається чиновниками як частина боротьби за владу, в окремих випадках вони здатні на будь які дії, щоб захистити своє становище.

Головне повідомлення про кампанію Розглядаючи проблему і виходячи з нею на широку громадськість, необхідно вмістити свою центральну вимогу в повідомлення про кампанію, яке надалі буде вважатися для неї головним. Сенс його полягає в тому, щоб зручним способом за допомогою цього гасла транслювати свої ідеї до якомога більшої аудиторії. У цьому і полягає його відмінність від різного характеру спеціальних PR повідомлень, про які йтиметься нижче. Основне інформаційне повідомлення про кампанію повинно відповідати таким критеріям:

132

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

За своїм характером таке повідомлення повинно: X X X

формулювати мету кампанії; висловлювати дух кампанії; слугувати мобілізуючим чинником.

Основне повідомлення про кампанію, ефективно поширене серед громадськості через різні канали комунікації, виконує важливу комунікаційну функцію — воно мусить підтримувати в людей інтерес до подій, що відбуваються. Тому його слід використовувати на усіх можливих носіях, під час розсилки інформаційних повідомлень, на фірмових бланках та документах кампанії, якщо такі передбачаються тощо.

Канали поширення інформації про кампанію Для того, аби зміст Ваших повідомлень досяг тієї цільової аудиторії, якій вони адресовані, вкрай важливим є завдання визначення адекватних каналів інформування. До каналів поширення інформації про кампанію належать усі наявні способи передачі інформації. Назвемо тільки основні з них: X X X X X

розсилка інформаційних повідомлень; брифінги, прес конференції; публічні заходи; контакти з працівниками ЗМІ; створення власного постійного каналу інформації — прес бюлетень, веб сайт тощо.

У кожному конкретному випадку пріоритет надаватиметься найбільш зручним та доступним з них. Відзначимо тільки, що активісти кампанії в своїй діяльності можуть використовувати і оригінальні, часом навіть несподівані канали інформації. Скажімо, настінне графіті може бути чудовим способом донесення повідомлення. Загалом, творчий підхід до поширення інформації безсумнівно дасть додаткові переваги. Тому, плануючи свою інформаційну кампанію, необхідно мислити креативно.

Вивчення ринку ЗМІ Коли йдеться про доступні інформаційні канали, то, насамперед мають на увазі наявний вибір ЗМІ, матеріали яких користуються популярністю серед Ваших цільових аудиторій. Найпоширенішими з них є: телебачення, радіо, друковані ЗМІ та Інтернет видання, а також інформаційні агенції. Попри те, що мова йде про принципово різні типи засобів масової інформації, існують загальні критерії, за допомогою яких можна скласти картину функціонування ринку ЗМІ. Мова йде про:

Глава 8. Техніки лобіювання

X X X X

133

спрямованість (концепція мовлення); охоплення аудиторії; власника; рівень довіри.

У подібну табличку зручно заносити дані ЗМІ.

Ефірні ЗМІ Електронні ЗМІ цілком справедливо вважаються наймасовішими каналами інформації. Вони доступні та видовищні — телевізор та радіоприймач є майже в кожній оселі; споживач інформації побачить картинку, або, принаймні, почує голос. Особливістю електронних ЗМІ є саме їх проникнення в аудиторію, оскільки, така вже тенденція склалася в Україні протягом останніх років, передплату друкованих видань дозволяє собі не кожна родина, а Інтернет, хоча й набирає з року в рік ваги, все одно ще не може конкурувати з ефірними засобами масової інформації. Головний критерій, за яким PR менеджерам лобістських кампаній слід розрізняти телевізійні та радіоканали — це охоплення аудиторії, або, кажучи простіше, їх рейтинг. Під цим поняттям розуміють долю (відсоток) глядачів, що дивляться телепрограми. Вимірюванням рейтингів телеканалів займаються спеціально відібрані для цього організації. Результати їх діяльності публікуються не тільки в фахових виданнях (www.telekritika.kiev.ua), але й поширюються серед широкого кола ЗМІ. Щодо регіональних телеканалів, то їх показники можна встановити, якщо звернутись у відділ інформації місцевої державної адміністрації або скористатися даними досліджень, якщо такі є. Втім, ефективним може виявитися і метод опитування аудиторії на предмет найбільш популярної телевізійної та радіостанції. Зауважимо, що вимірювання популярності радіостанцій в Україні не набуло систематичності і часто є предметом комерційної боротьби. Безсумнівним лідером по своїй доступності залишається державне (так зване “проводове”) радіо. Деяка інформація про вітчизняні FM станції зібрана на сайті www.ofm.net.ua.

134

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Загалом, слід зауважити, що не варто і переоцінювати роль телебачення та радіо, їх впливу на громадську думку. Українські громадяни навчилися розрізняти інформацію, “фільтрувати” її на предмет достовірності, не довіряти “сліпо” тому, що пролунало з екрану. Просто “потрапити в телевізор” вже недостатньо. Ефект від інформаційного повідомлення, ретрансльованого електронним ЗМІ, насамперед буде визначатися його якістю.

Друковані ЗМІ Найбільш традиційний вид ЗМІ. Попри появу нових надсучасних засобів зв'язку, паперові видання міцно тримають свою нішу в медіапросторі. Пояснюється це як консервативністю аудиторії, яка не хоче відмовлятися від звичного способу отримування інформації, який до того ж є елементом культури (згадайте вислів “ранкова газета” тощо), так і слабким розвитком в Україні новітніх технологій. Разом з тим, друковані ЗМІ поки що поза конкуренцією у сфері аналітичної інформації і як офіційні видання органів влади. Окремо, і це вкрай важливо в контексті лобістської діяльності, треба наголосити на ролі місцевої друкованої преси. Довіра до місцевих ЗМІ є значно вищою, ніж до центральних. Оскільки люди відчувають особисту причетність до того, про що пишеться, пояснюється це, насамперед, психологічним фактором. Регіональні видання присвячують левову частку своїх повідомлень і статей саме місцевим подіям. Крім того, в невеличких населених пунктах, де відсутні місцеві радіо й телевізійні станції, власні Інтернет ресурси, друковані ЗМІ є ЄДИНИМ джерелом отримування інформації про події в громаді. Отже, як ми вже зазначили, друковані ЗМІ поділяються на центральні та регіональні. За формою власності часописи можуть бути державними, приватними, їх засновником може бути підприємство або недержавна організація. За спрямованістю пресу розрізняють на: X X X X

суспільно політичну; тематичну; розважальну; офіційні вісники органів влади, підприємств, політичних партій та громадських організацій.

Формат друкованих видань також є дуже різним: від солідних журналів до газет, які в свою чергу бувають щоденні, тижневі або ж такі, що виходять з певною періодичністю кілька разів на тиждень. Від зазначених факторів залежить те, на яку цільову аудиторію розрахований часопис, який в ньому штат журналістів та якою є редакційна політика. Слід розрізняти, наприклад, “старі” газети, засновниками яких, як

Глава 8. Техніки лобіювання

135

правило, є органи влади, та нові приватні видання. Останні більше спрямовані на прибуток та сучасні методи роботи, тоді як перші — менш “гнучкі” та більш консервативні. Відповідно, різними є й читачі цих видань — в одному випадку — це представники переважно старшого покоління, пресу ж нової формації слід вважати ближчою до середнього класу, до молоді. Ключовим критерієм, за яким розрізняються друковані засоби масової інформації, є їх наклад. Дійсно, існує величезна різниця між газетою, що виходить тиражем у 5 тисяч примірників і виданням, що декларує 100 тисячний тираж. Проте таке суто зовнішнє порівняння ще не є вирішальним аргументом на користь тієї чи іншої газети. По перше, реальні тиражі друкованих медіа дуже часто різняться від декларованих в менший бік. І зрозуміло чому. Редакції і власники зацікавлені у тому, щоб завищувати свій тираж з метою залучити рекламодавця. З іншого боку, багатотиражні медіа, як правило, належать до так званої “жовтої” преси або є рекламними виданнями. Ці медіа також є дуже важливими у роботі з пресою, проте слід пам'ятати, що матеріал, розміщений у впливовому виданні, нехай і з малим або середнім тиражем, яке постійно читають лідери громадської думки чи активна частина суспільства, дає значно більший ефект для лобістської кампанії. Для ознайомлення з широким спектром даних про українські друковані медіа, ми відсилаємо Вас до сайту Української асоціації видавців періодичної преси (www. uapp.org). В розділі “Дослідження” на цій веб сторінці представлені детальні і розгорнуті дані щодо аудиторій друкованих видань у всіх без винятку регіонах України.

Інтернет;видання Сегмент Інтернет ЗМІ інтенсивно розвивається в Україні і має свою специфіку. Вона полягає в тому, що діяльність онлайнових медіа поки що ніяк законодавчо не врегульована. З одного боку, це зумовлює численні закиди на адресу Інтернет видань у їх неконтрольованості, заангажованості опублікованих матеріалів. Справді, і зараз існує практика створення сайтів одноденок лише з метою компрометації конкурента, політичного опонента тощо. Більше того, сміливо можна стверджувати, що сьогодні як телевізійні та радіо журналісти, так і представники друкованих медіа отримують значну долю інформації саме з Інтернет видань. Окрім певної свободи діяльності у порівнянні з іншими видами ЗМІ, малої кількості матеріальних витрат, потрібних для створення інформаційного продукту, ключовою перевагою онлайнових медіа є їх оперативність. Ця перевага є ключовою для працівників прес служби лобістської кампанії у виборі медіа, до якого необхідно доносити інформацію в першу чергу. Від отримання повідомлення до його оприлюднення на сайті можуть минути лічені хвилини, тоді як друковані та інші електронні ЗМІ залежать від часу виходу номера або випуску новин.

136

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Інтернет сайти також мають свою спрямованість: суспільно політичні, спортивні, економічні тощо, але в цілому їх можна розподілити на такі, що працюють в режимі ЗМІ і на офіційні Інтернет представництва державних, недержавних і комерційних організацій. Втім, буває, що статус громадської організації є лише “прикриттям” для сайту, який працює в режимі повноцінного ЗМІ. Каталоги веб сайтів за тематикою містяться на кількох Інтернет порталах, які водночас є пошуковими системами: www.bigmir.net, www.topping.com.ua, www.meta.ua та інших. На цих порталах також можна дізнатися про популярність Інтернет видань, їх рейтинг, який визначається кількістю відвідувань користувачів на сторінку. Найбільший розвиток з об'єктивних причин електронні видання мають у столиці. Втім, і регіональна Інтернет журналістика також розвивається швидкими темпами. У відповідних розділах Інтернет порталів можна знайти рейтинг сайтів різних регіонів. Або ж скористатися пошуком за ключовими словами. Використовуйте у своїй роботі регіональні Інтернет ресурси. Цим Ви здобудете прихильність найбільш “передової” частини мешканців свого регіону. Вивчаючи Інтернет видання, потрібно звертати увагу в першу чергу на такі параметри: X X

середня кількість відвідувачів за день, тиждень, протягом місяця; частота оновлення — скільки статей протягом дня ставляться на сайті, з якою періодичністю з'являються новини; X хто є редактором, засновником та фінансовим донором Інтернет видання, якою є довіра до поширюваної ним інформації, наскільки вона є об'єктивною.

Інформаційні агентства Не дуже численний, але вкрай важливий сегмент на ринку ЗМІ. Це зумовлено специфікою продукту, що його виробляють інформагентства — оперативні новини, підбірки анонсів подій тощо. Треба врахувати, що друковані та електронні медіа (включно з Інтернет виданнями) активно використовують повідомлення інформаційних агентств. Якщо Ваше повідомлення потрапило до стрічки новин агентства або ж у підбірку анонсів, йому гарантована широка журналістська аудиторія. Специфікою інформаційних агентств є розгалужена кореспондентська мережа, тому інформація про події, нехай вони і відбуваються у якійсь віддаленій точці, завдяки сучасним засобам зв'язку надходить у пресу в режимі реального часу. Крім того інформагентство є часто і зручним приміщенням для проведення прес конференцій, спеціально обладнаним для роботи журналістів. Створення пабліситі будь якій події для PR фахівця починається зі встановлення контакту саме з інформаційними агентствами. Форма співпраці

Глава 8. Техніки лобіювання

137

може бути різною — від присутності кореспондента на заході, скажімо — прес конференції, до розміщення прес релізу, бажано підготовленого у зручній для журналістів агентства формі (див. нижче). Інформагентства діють у переважній більшості регіонів України. Часто вони мають і свою спрямованість. Існують економічні інформагентства, агентства культурної інформації тощо. Втім, переважна більшість цих медіа поширюють повідомлення різної тематики.

Десять прийомів привернення уваги Для того, аби Ваше повідомлення привернуло до себе увагу з боку ЗМІ, слід знати декілька типових прийомів, які уможливлюють це. Для цього ми скористаємося порадами Стіва Хілтона, фахівця із відносин з громадськістю, що довгі роки успішно працює з Консервативною партією США: 1. Гарні фотографії, оскільки знімки діють краще за слова. 2. Опитування громадської думки, оскільки їх добре публікують газети. 3. Нові факти і цифри, які можуть бути прив'язані або до регіону, або до часу. 4. Залучення третіх учасників, оскільки населення менше вірить основним учасникам подій. Нейтральний учасник отримує більший кредит довіри. 5. Виклик опозиції — слід весь час відстежувати висловлювання своїх опонентів, даючи їм бій. 6. Кампанія зі збору підписів, яка дає можливість продемонструвати свої потенційні сили. 7. План, що складається з обмеженої кількості пунктів — психологічно важливо показувати наявність пропозиції. 8. Інтерв'ю — необхідно постійно пропонувати журналістам матеріали, не очікувати їх приходу. 9. Свідчення простих людей. Адже має значення не тільки думка відомих людей, велику вагу може відіграти думка людей з вулиці, до яких можуть прислухатися. Загалом, працюючи з журналістами завжди слід пам'ятати , що вони зацікавлені подати більше, ніж просто звітні повідомлення про формальні заходи або рішення. Журналісти намагаються розкрити мотиви прийняття того чи іншого рішення, а також викрити його вади. Особливо принадним для журналістів є пошук конфліктів і суперечок у процесі прийняття таких рішень, наявність “тих, хто проти”. У центрі уваги мас медіа перебуває передусім особистість, а перевага надається конфлікту, а не консенсусу. Саме це, за усталеним поглядом працівників мас медіа, робить подію гідною називатися новиною.

138

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Інформаційний аспект організації спеціальних подій Спеціальні події проводять для того, щоб забезпечити кампанії “заслужену” пресу. Тому слід брати до уваги питання, що цікавлять журналістів та засоби масової інформації:

Акції прямої дії Найбільш дієвим способом привернення уваги як з боку можновладців, так і з боку ЗМІ та широкої громадськості є акції прямої дії. Акції прямої дії — засоби безпосереднього організованого впливу громадськості на органи влади, засоби масової інформації, суспільство загалом. Згідно з демократичними нормами, закладеними у більшості конституцій, джерелом влади у державі є народ. Відповідно він має право і обов'язок постійного контролю та впливу на владні органи. Крім того, акції прямої дії зумовлені реалізацією права громадян на вираження власної думки та вільне розповсюдження інформації. Такі акції є звичними для розвинених демократичних суспільств, де вони відіграють роль своєрідних показників реакції громадської думки на ту чи іншу проблему. Натомість у суспільствах, в яких демократичні свободи опиняються під загрозою, вони стають інструментом боротьби за їх збереження чи відновлення, засобом привернення уваги до наявних проблем. Акції можуть проходити як масові, або із залученням невеликої кількості людей, проте, у будь якому випадку, їх визначальною рисою має бути ненасильницький характер. Завдання акцій прямої дії: 1. Привернення уваги влади і суспільства до певної проблеми. 2. Демонстрація цінностей, мети, завдань і популяризація їх в громаді. 3. Демонстрація організованої сили протесту. 4. Навчання активістів кампанії, підготовка їх до участі, в разі потреби, у масштабних акціях.

Глава 8. Техніки лобіювання

139

5. Створення інформаційних приводів, прорив інформаційної блокади. 6. Мобілізація активістів, громади загалом. 7. Включення у процес лобіювання більшої кількості людей. 8. Візуалізація гасел, позицій, аргументів, проблеми. Акції прямої дії в лобістській кампанії передбачають: X X

Завчасно приготований сценарій. Інтерактивність (залучення до акції всіх бажаючих, створення можливості для глядачів стати активним учасником). X Динамічність. X Часові обмеження (такі речі, як безстрокові акції, зазвичай є малоефективними через об'єктивне спадання суспільної напруги). X Розгортання по висхідній.

Масові заходи Масові заходи можуть бути як протестними, так і спрямованими на підтримку певних дій. Вони є, по суті, публічними зібраннями і спрямовані на демонстрацію позиції та сили її підтримки. Масові заходи вимагають відповідної підготовки, їх використовують у ситуаціях, які відповідають двом основним умовам: 1. Напруга у суспільстві є достатньою для того, аби вдалося зібрати велелюдну акцію. 2. Позиція влади є підставою для тиску (підтримки) масовими акціями. Масові заходи для того, аби максимально виконати свою роль, повинні бути цікавими та динамічними. Особливо це важливо тоді, коли кампанія передбачає проведення серії таких акцій, а якщо людям буде нудно чи вони не побачать якихось реальних результатів, наступного разу не прийдуть. Для цього масові акції, за загальною логікою акцій прямої дії, мають йти по висхідній. Динаміки та емоційного заряду акціям додають такі форми, як походи, марші, оточення чи блокування адміністративних споруд, зустрічі інших колон учасників, добрий і якісний звук, хороші оратори, можливість для учасників додаткових дій (несення транспарантів, скандування гасел тощо). Тільки завдяки посиленому через апаратуру голосу можна домінувати над натовпом, організовувати його, запобігати можливим провокаціям. Як і в будь яких інших акціях, слід ретельно продумувати сценарій, а особливо закінчення, аби люди не просто поволі розходилися: закінчення акції повинно мотивувати до подальшої участі в кампанії.

140

Форми акцій прямої дії:

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Глава 8. Техніки лобіювання

141

Методи ненасильницьких дій Організаторам кампаній громадського лобіювання важливо мати на увазі усе розмаїття можливих акцій прямої дії, які накопичила історія суспільно політичних рухів останніх 50 ти років. Зазвичай, це були кампанії політичного спротиву. Їхні керівники припускалися спільної помилки, покладаючись лише на один чи два методи, найчастіше страйки і масові демонстрації. Насправді методів, які дають змогу стратегам руху опору концентрувати або розширювати його відповідно до обставин, існує дуже багато. Ми спробуємо лише вказати на них. Методи акцій прямої дії, ненасильницького характеру класифікують за трьома категоріями: X X X

протест і переконання; відмова від співпраці; втручання.

До методів ненасильницького протесту і переконання належать переважно символічні демонстрації, включаючи паради, марші та пікетування (всього 54 методи). Відмова від співпраці поділяється на три підгрупи: а) відмова від соціальної співпраці (16 методів); б) відмова від економічної співпраці, в тому числі бойкоти (26 методів) і страйки (23 методи); в) відмова від політичної співпраці (38 методів). Методи останньої категорії передбачають ненасильницьке втручання за допомогою психологічних, фізичних, соціальних, економічних чи політичних засобів, наприклад, швидке ненасильницьке захоплення або паралельне здійснення влади (41 метод).

Методи ненасильницького протесту та переконання Офіційні заяви 1. Публічні промови 2. Листи з висловленням невдоволення чи підтримки 3. Декларації організацій або інституцій 4. Громадські звернення із підписами підтримки 5. Декларації звинувачення або намірів 6. Групові чи масові петиції Контакти з широкою громадськістю 7. Гасла, карикатури і символи 8. Знамена, плакати та інша демонстративна інформація 9. Листівки, брошури і книги 10. Газети та журнали 11. Записи, радіо й телебачення 12. Повітряні та наземні написи

142

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Групове представництво 13. Делегації 14. Пародійне вручення нагород 15. Групове лобіювання 16. Пікетування 17. Пародія на вибори Символічні громадські заходи 18. Вивішування прапорів та носіння символічних кольорів 19. Носіння символів 20. Молитви та служіння 21. Розповсюдження символічних об'єктів 22. Роздягання на знак протесту 23. Знищення своєї власності 24. Символічне запалювання вогнів(смолоскипи, ліхтарі, свічки) 25. Демонстрація портретів 26. Малювання як висловлення протесту 27. Нові вуличні знаки та назви 28. Символічні звуки 29. Символічне висловлення претензій 30. Брутальні жести Тиск на окремих осіб 31. “Переслідування” посадових осіб 32. Висміювання посадових осіб 33. Братання 34. Цілодобова демонстрація протесту Драматичні і музичні методи 35. Гумористичні коментарі та вчинки 36. Вистави та виконання музичних творів 37. Спів Процесії 38. Марші 39. Паради 40. Релігійні процесії 41. Паломництва 42. Автоколони Вшанування померлих 43. Політична жалоба 44. Пародійні обряди поховання 45. Демонстративні обряди поховання 46. Зібрання на місцях поховань для вшанування померлих

Глава 8. Техніки лобіювання

143

Публічні зібрання 47. Висловлення протесту чи підтримки 48. Мітинги протесту 49. Замасковані мітинги протесту 50. Неформальні лекції Відхід та відмова 51. Негайне припинення участі на знак протесту 52. Мовчанка 53. Відмова від почестей 54. Демонстративний відхід

Методи відмови від соціальної співпраці Відлучення окремих осіб 55. Соціальний бойкот 56. Вибірковий соціальний бойкот 57. Метод “бездіяння Лісістрати”1 58. Виключення 59. Офіційна заборона Відмова від участі у суспільних та обрядових подіях та від співпраці з інституціями 60. Призупинення соціальних і спортивних заходів 61. Бойкотування суспільного життя 62. Студентський страйк 63. Суспільна непокора 64. Вихід із суспільних інституцій Відособлення від соціальної системи 65. Усамітнення 66. Тотальна особиста відмова від співпраці 67. Відхід робітників 68. Укриття у сховищі 69. Колективне зникнення 70. Еміграція на знак протесту(hijrat)

Методи відмови від економічної співпраці а) Економічні бойкоти Дії споживачів 71. Бойкот споживачів 1 Лісістрата — героїня однойменної комедії античного письменника Аристофана, яка підбила жінок відмовити чоловікам у виконанні подружніх обов'язків, допоки ті не припинять воювати

144

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

72. Відмова від споживання бойкотованих товарів 73. Стратегія самообмеження 74. Затримання орендної плати 75. Відмова брати в оренду 76. Бойкот споживачів на державному рівні 77. Бойкот споживачів на міжнародному рівні Дії робітників і виробників 78. Бойкот працівників 79. Бойкот виробників Дії працівників проміжних ланок 80. Бойкот постачальників і завскладів Дії власників та управлінців 81. Бойкот торговців 82. Відмова здавати в оренду чи продавати нерухомість 83. Локаут(недопущення роботодавцем працівників до їхніх робочих місць, поки вони не погодяться на вимоги) 84. Відмова надавати промислову підтримку 85. Загальний страйк торговців Дії власників фінансових ресурсів 86. Відкликання банківських депозитів 87. Відмова сплачувати податки, збори та штрафи 88. Відмова сплачувати борги чи проценти 89. Блокування грошових фондів і кредитів 90. Відмова декларувати прибутки 91. Відмова від урядових коштів Дії урядів 92. Внутрішнє ембарґо 93. Занесення торговців у чорний список 94. Міжнародне ембарґо на закупівлю 95. Міжнародне ембарґо на продаж 96. Міжнародне торгівельне ембарґо б) Страйк Символічні страйки 97. Страйк протесту 98. Швидкий відхід(блискавичний страйк) Сільськогосподарські страйки 99. Селянський страйк 100. Страйк фермерів

Глава 8. Техніки лобіювання

145

Страйки спеціальних груп 101. Відмова від примусової праці 102. Страйк ув'язнених 103. Страйк цехів 104. Професійний страйк Звичайні промислові страйки 105. Страйк службовців 106. Промисловий страйк 107. Страйк солідарності Обмежені страйки 108. Частковий страйк 109. Страйк з метою пом'якшити ситуацію 110. Страйк з уповільненням темпів роботи 111. Чітке дотримання робочих годин із метою спричинення затримок із виконання завдань, що потребують додаткового часу для їх виконання 112. Масове “захворювання” 113. Страйк шляхом залишення роботи 114. Обмежений страйк 115. Вибірковий страйк Багатогалузеві страйки 116. Генеральний страйк 117. Загальний страйк Поєднання страйків та економічних заходів 118. Припинення роботи і торгівлі на знак протесту(hartal) 119. Припинення економічної діяльності

Методи відмови від політичної співпраці Відмова від підпорядкування 120. Утримання чи відмова від лояльності 121. Відмова у громадській підтримці 122. Видання та промови на підтримку руху опору Відмова громадян співпрацювати з урядом 123. Бойкот законодавчих органів 124. Бойкот виборів 125. Бойкот урядової служби та посад 126. Бойкот урядових відомств, відділів та інших органів 127. Вихід з державних навчальних закладів 128. Бойкот проурядових організацій 129. Відмова надавати допомогу силовим установам

146

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

130. Знищення особистої інформації та даних про місцеперебування 131. Відмова визнати призначених посадових осіб 132. Відмова від розпуску існуючих інституцій Альтернативи громадянської покори 133. Неохоча та вповільнена згода на поступки 134. Непідкорення нікому, крім прямого керівництва 135. Народна непокора 136. Відверта непокора 137. Відмова від розпуску зібрання чи мітингу 138. “Сидячий” страйк 139. Відмова від військового призову та депортації 140. Переховування, втеча і конспірація 141. Громадянська непокора “нелегітимним” законам Дії урядових службовців 142. Вибіркова відмова від урядової допомоги 143. Блокування командних та інформаційних каналів 144. Гальмування та перешкоджання роботі уряду 145. Загальна відмова від адміністративної співпраці 146. Відмова від співпраці у сфері судочинства 147. Цілеспрямована неефективна робота та вибіркова відмова від співпраці силовиків 148. Повстання Урядові дії на внутрішньому рівні 149. Напівзаконне ухиляння та відкладання прийняття рішень 150. Відмова від співробітництва з урядовими структурами Урядові дії на міжнародному рівні 151. Зміна на рівні дипломатичного чи іншого представництва 152. Відтермінування або скасування дипломатичних заходів 153. Утримання від дипломатичного визнання 154. Розрив дипломатичних відносин 155. Вихід з міжнародних організацій 156. Відмова у членстві в міжнародних органах 157. Виключення з міжнародних організацій

Методи ненасильницького втручання Психологічне втручання 158. Навмисна відмова від оборони 159. Голодування (a) Голодування з метою морального тиску (б) Голодування страйк

Глава 8. Техніки лобіювання

147

(в) Голодування за принципами сатіяграха2 160. Зворотний судовий процес 161. Ненасильницьке роздратування опонента Фізичне втручання 162. Протест сидячи 163. Протест стоячи 164. Протест за допомогою автомобільних рейдів 165. Перехід річки на знак протесту 166. Вештання на знак протесту 167. Моління на знак протесту 168. Ненасильницькі рейди 169. Ненасильницькі повітряні рейди 170. Ненасильницьке вторгнення 171. Ненасильницьке скандування 172. Ненасильницьке перешкоджання 173. Ненасильницьке заволодіння приміщенням Соціальне втручання 174. Встановлення нових соціальних моделей 175. Перевантаження засобів обслуговування 176. Зупинка транспорту на знак протесту 177. Безупинне висловлення думки 178. “Пророкування” майбутнього опонентам 179. Альтернативні суспільні інституції 180. Альтернативні системи зв'язку Економічне втручання 181. Зворотний страйк 182. Протест шляхом невиходу на роботу 183. Ненасильницьке захоплення території 184. Блокади на знак спротиву 185. Виготовлення карикатурних грошей та інших підробок з політичною метою 186. Превентивна закупівля 187. Захоплення власності 188. Демпінг 189. Вибіркова протекція 190. Альтернативні ринки 191. Альтернативні транспортні системи 192. Альтернативні економічні структури 2

Сатіяграх — засадничий принцип концепції визвольної боротьби Махатми Ганді, що означає “наполегливість у досягненні істини” . У нас — “сатіяграха” — букв. санскр. — впертість в істині.

148

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Політичне втручання 193. Перевантаження адміністративної системи 194. Викриття таємних агентів 195. Добровільне ув'язнення 196. Громадська непокора “нейтральним” законам 197. Продовження роботи без співпраці з режимом 198. Подвійний суверенітет і паралельний уряд

Контрольні запитання 1.

Чому та над підставі яких нормативно правових актів можна звертатися із запитом до органів влади та їх посадовців? 2. Які існують випадки обмеження надання інформації? 3. Які є форми громадської участі у прийнятті рішень органами влади? 4. Що являє собою “лінійка лояльності”, і навіщо вона потрібна? 5. Що відображає “мапа мережі підтримки”? 6. Які базові принципи комунікації? 7. З яких кроків складається комунікативний алгоритм лобістської кампанії? 8. В чому особливості формування повідомлення для різних цільових груп? 9. Які компоненти мають входити до комунікаційного плану кампанії? 10. Які вимоги слід враховувати при розробці головного повідомлення про кампанію ? 11. Які типові канали поширення інформації та які їхні особливості? 12. Що таке акції прямої дії та як привернути до них увагу?

Основні поняття

149

Основні поняття Адекватність рішення — відповідність рішення / його проекту особливим характеристикам, специфічним властивостям проблеми. Акції прямої дії — засоби безпосереднього організованого впливу громадсь кості на органи влади, засоби масової інформації, суспільство загалом. Альтернатива політики — потенційно доступний спосіб політичної дії, який може допомоги досягти певну мету чи вирішити проблему політики. Анкетування — форма опитування, в якій респондент самостійно відповідає на список питань анкети. Бенефіціарії — люди / громади / установи / організації, які користуються вигодами певної політики / державних програм. Верховна Рада України (ВРУ) — єдиний законодавчий орган в Україні, тоб то є представницьким органом державної влади і здійснює законодавчу владу. Жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Відповідність проблеми часові — ризик того, що інші проблеми здатні “пе реключити на себе” громадську увагу, відволікши її від відповідної проблеми. Виконавчі органи сільської, селищної, міської ради — виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Впливовість — ступінь влади, яку стейкхолдер має над ухваленням, ре алізацією, оцінкою та коригуванням відповідних рішень. Вторинні стейкхолдери — ті, на чиї інтереси проблема справляє непрямий (опосередкований вплив), й ті, чий вплив на тих, хто ухвалює відповідні рішен ня, є незначним. Громадські слухання — зазвичай великі зібрання, присвячені одному ключо вому питанню чи темі. Депутатська фракція у Верховній Раді — об'єднання на партійній основі на родних депутатів, обраних за списком політичних партій (виборчих блоків політичних партій), які за результатами виборів отримали депутатські мандати. Депутатський запит — це вимога народного депутата, народних депутатів чи комітету ВРУ, яка заявляється на сесії ВРУ до Президента України, до органів ВРУ, до КМУ, до керівників інших органів державної влади та органів місцево го самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, дати офіційну відповідь щодо запитань, віднесених до їх компетенції. Депутатське звернення — викладена в письмовій формі пропозиція народ ного депутата, звернена до органів державної влади та органів місцевого само

150

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

врядування, об'єднань громадян здійснити певні дії, дати офіційне роз'яснення чи викласти позицію з питань віднесених до їх компетенції. Дорадчі ради — спеціально відібрана група осіб для обговорення та надання рекомендацій у певній сфері. Закон України — це державний нормативно правовий акт вищої юридичної сили, що регулює найбільш важливі суспільні відносини шляхом визначення юридичного статусу і встановлення загальнообов'язкових правил поведінки суб'єктів цих відносин та юридичної відповідальності за порушення цих пра вил. Ефективність рішення — кількість ресурсів та зусиль, необхідних для вирішення проблеми. Інституційні процеси — повторювані події, над якими уряд не має контролю. Інструмент політики — певна дія, засіб впливу, через які публічна влада до сягає своїх цілей, виконує свої функції, вирішує суспільні проблеми відповідно до своїх повноважень. Інтерес — частина впливу наслідків проблеми, що опосередковується людсь ким досвідом або афектами уяви та спричиняє спробу вплинути на них (наслідки проблеми). ІнформаційноDпропагандистські аспекти рішення — особливості сприйнят тя змісту рішення та суспільних дискусій навколо нього. Кабінет Міністрів України — вищий орган в системі виконавчої влади, який забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Комітет Верховної Ради — це орган, який складається з народних депутатів України для здійснення за окремими напрямами законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень ВРУ, виконання контрольних функцій. Конфіденційна інформація — відомості, які знаходяться у володінні, кори стуванні або розпорядженні окремих фізичних чи юридичних осіб і поши рюється за їх бажанням відповідно до передбачених ними умов. Концентровані інтереси — інтереси, що поширюються на невелику кількість людей, яких вони зачіпають у їх засадничих потребах та можливостях. Конкретність — рівень однозначності в тлумаченні суті проблеми. Легітимність рішення — відповідність змісту та процедури ухвалення рішен ня чинним правовим актам.

Основні поняття

151

Лінійка лояльності — шкала відповідності відношення певної особи до тієї чи іншої проблеми та найкращого способу взаємодії з нею для залучення до участі в заходах лобістської кампанії. Місцева державна адміністрація — місцевий орган виконавчої влади, який входить до системи органів виконавчої влади і здійснює виконавчу владу на те риторії відповідної адміністративно територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою. Місцеве самоврядування — право територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Консти туції і законів України. Мітинг — збір, присвячений певній проблемі. Моніторинг — аналітична процедура, яка застосовується для продукування інформації про причини та наслідки політики, про фактори які породжують проблемну ситуацію. Народний депутат України — обраний відповідно до Закону України “Про вибори народних депутатів України” представник Українського народу у Вер ховній Раді України і уповноважений ним протягом строку депутатських по вноважень здійснювати повноваження, передбачені Конституцією України та законами України. Непрямі грошові — використання бюджетних коштів для заохочення інших суб'єктів господарства чи суспільства у необхідному напрямі. Непрямі не грошові — використання інформації для заохочення інших діяти у необхідному напрямі. Об'єкт лобіювання — органи та посадові особи державної влади або місцево го самоврядування, до компетенції яких належить ухвалення обстоюваного рішення. Об'єктивний інтерес — ті впливи, що справді зачіпають людей незалежно від того, усвідомлюють вони їх чи ні. Опитування — процес, коли навчені інтерв'юери задають відібраній вибірці людей певний набір попередньо визначених питань. Органи самоорганізації населення — представницькі органи, що створю ються частиною жителів, які тимчасово або постійно проживають на відповідній території в межах села, селища, міста. Оцінювання — аналітична процедура, яка постачає інформацію про ступінь відповідності наслідків політики її цілям та завданням, бажаним результатам, які висловили стейкходери і які були поставлені урядом.

152

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Первинні стейкхолдери — ті, на чиї інтереси проблема справляє безпосе редній та відчутний вплив , й ті, хто має суттєвий вплив на ти,х хто ухвалює відповідні рішення. Перерозподільні питання “порядку денного” — зміна розподілу наявних ре сурсів. Перформенс — маленька вистава. Пікети — демонстрація протесту з приводу конкретних дій влади. Письмові консультації — попередньо підготовлені матеріали, які надсила ються для коментування. Політична здійсненність рішення — врахування політичного контексту про цесу підготовки, ухвалення та реалізації рішення. Політичне чи владне рішення — легітимна форма реалізації повноважень органів публічної влади, застосування тих чи інших інструментів політики. Порядок денний — перелік проблем, вирішення яких вважається пріоритет ним. Постанова КМУ — акт КМУ нормативного характеру, який видається з пи тань затвердження положення, статуту, порядку, регламенту, правил, методики та в інших випадках, коли суспільні відносини потребують нормативно право вого врегулювання, а також з питань затвердження, прийняття міжнародного договору або приєднання до нього. Постійні комісії ради — органи ради, що обираються зі складу її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її компетенції, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. Приватні труднощі стосуються самої людини і тієї обмеженої сфери суспільного життя, яку вона прямо й особисто усвідомлює. Предмет лобіювання — рішення органу влади, яке має бути ухвалене, аби за довольнити вимоги лобістської кампанії. Президент України — гарант державного суверенітету, територіальної цілісності України, дотримання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Прецедентність рішення — врахування інших спроб вирішення подібних проблем. Пріоритетність — наскільки розв'язання проблеми є нагальним для сторін й для виробників політичних рішень, що потерпають від її негативного впливу. Прийнятність та відповідність рішення прагненням суспільства — ступінь задоволення наявних потреб, очікувань або цінностей окремих стейкхолдерів.

Основні поняття

153

Проблема політики — умова / ситуація , яка породжує вимоги чи незадово лення людей і для вирішення / полегшення якої необхідна дія влади (уряду). Проблемна ситуація — сукупність турбот, хвилювань, ознак стресу і диском форту. Прямі грошові інструменти — прямі дії уряду, які передбачають використан ня бюджетних коштів для виконання програм або закупівлю товарів та послуг за державні кошти. Прямі не грошові інструменти — прямі дії без використання бюджетних коштів через дію законів чи регуляторних актів. Районні та обласні ради — органи місцевого самоврядування, що представ ляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. Реалістичність рішення — наявність достатнього адміністративного по тенціалу для реалізації рішення / його проекту. Регулятивні питання “порядку денного” — регулювання і контроль за здійсненням заходів. Результативність рішення — міра, якою реалізація рішення / його проекту може привести до вирішення відповідної проблеми. Розподільчі питання “порядку денного” — розподіл наявних ресурсів. Розпорошені інтереси — інтереси, що мають відношення до широкого кола людей, та зачіпають периферійну частину їх потреб та можливостей. Розпорядження голови місцевої державної адміністрації — акти норматив ного характеру, які стосуються встановлення норм регулювання певної діяль ності і є обов'язкові до виконання громадянами, підприємствами, орга нізаціями, а також акти ненормативного характеру, які передбачають надання доручень відповідальним особам чи підрозділам. Розпорядження КМУ — організаційно розпорядчий акт, який видається з питань схвалення програми, плану заходів, концепції, стратегії, основних на прямів реалізації державної політики та інших програмних документів концеп туального характеру, концепції державної цільової програми та закону, дирек тив, урядової заяви, листа, звернення, декларації, меморандуму тощо; утворен ня та затвердження складу консультативних, дорадчих, інших допоміжних органів і робочих груп; виділення коштів резервного фонду державного бюдже ту; делегування повноважень КМУ центральним та місцевим органам виконав чої влади; передачі майна; кадрових та інших питань організаційно розпорядчо го характеру. Семінари / експертні обговорення — зібрання невеликої кількості екс пертів, що має на меті досягнення конкретних результатів.

154

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Сільська, селищна, міська ради — органи місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Кон ституцією України, та законами. Сільський, селищний, міський голова — головна посадова особа в ОМС те риторіальних громад, яка обирається прямим, таємним голосуванням. Системний “порядок денний” — сукупність усіх питань, стосовно яких існує загальна думка членів політичної спільноти, ніби вони заслуговують громадсь кої уваги і містять питання, які входять до законної юрисдикції чинних урядо вих повноважень. Складність — комплексність причин, що зумовили існування проблеми та заходів, які треба здійснити, аби розв'язати останню. Справедливість рішення — розподіл впливів і зусиль, вигод та незручностей між різними суспільними групами. Стейкхолдери — люди / громади / установи / організації , стан (інтереси) яких (соціальний, фінансовий тощо) може змінитися внаслідок ухвалення пев ної політики чи урядової програми. Структурні тиски — історичні, інституційні, економічні та соціальні особли вості, що виходять за межі тимчасових турбот політичної системи. Структурування проблеми — аналітична процедура, яка застосовується з метою виявлення найважливіших елементів проблеми, її причин та наслідків. Суб'єкт лобіювання — група осіб та організацій що адресує політичні вимо ги до влади щодо змісту. Суб'єктивний інтерес — ті речі й події, які, на думку людей, впливають на них. Суспільне значення — наскільки питання є резонансним для різних суспільних верств. Суспільний “порядок денний” — проблеми та питання, що викликають ши рокий суспільний резонанс та перебувають у фокусі громадської уваги. Суспільна проблема — стосуються тих сутностей, які стоять вище всіх особ ливих умов особистості й сфери її внутрішнього життя. Таємна інформація містить відомості, які становлять державну чи іншу пе редбачену законом таємницю, розголошення якої завдає шкоди особі, суспільству чи державі. Територіальна громада — жителі, об'єднані постійним проживанням у ме жах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Основні поняття

155

Тимчасові контрольні комісії ради — органи ради, які обираються зі складу її депутатів для здійснення контролю з визначених радою питань, що належать до повноважень місцевого самоврядування. Установчі питання “порядку денного” — створення або реорганізація інсти туцій. Урядовий (інституційний) “порядок денний” — набір питань в явному ви гляді, призначених для активного розгляду уповноваженими виробниками рішень. ФлешDмоб — моментальна, блискавична дія, полягає у короткотерміновому приверненні уваги до певної проблеми. ФокусDгрупи — спеціально відібрані учасники висловлюються щодо кон кретної проблеми. Цільові групи — люди / громади / установи / організації, на зміну стану яких спрямована відповідна політика або урядова програма.

156

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ

Коротка інформація про ГО “Фонд “Європа ХХІ” “Фонд “Європа XXI” — неурядова, неприбуткова, позапартійна дослідниць ка організація, заснована у грудні 1998 р. з метою надання інтелектуального сприяння процесам утвердження демократичних цінностей та інтеграції Укра їни до Європейського Союзу як способу забезпечення розвитку України як європейської демократії. Вважаючи інтеграцію до європейських і євро атлан тичних структур першочерговим внутрішньополітичним питанням для Укра їни, “Фонд “Європа XXI” зосереджує свої зусилля на проведенні досліджень політичних та суспільних процесів, розвитку громадянського суспільства в Україні, співпраці з європейськими партнерами, організовуючи конференції та інші публічні заходи, проводячи тренінги для активістів громадянського суспільства, створюючи освітні та інформаційні ресурси. Серед проектів “Фонду “Європа XXI” — програми з розвитку аналітичної спроможності НУО, програми з питань європейської інтеграції для жур налістів, проекти “Розбудова аналітичної спроможності політичних партій” та “Сприяння регіональному розвитку за допомогою якісного процесу формуван ня політики за участю громадян” (за підтримки Вестмінстерського фонду демо кратії), “Громадянське суспільство: крок за кроком”, “План дій для громадянсь кого суспільства” та “Залучення ОГС до прийняття владних рішень” (з 2001 фінансоване Національним фондом підтримки демократії), “Сприяння поши ренню толерантності у поліетнічному суспільстві” (за підтримки Фонду про ектів у галузі прав людини Міністерства закордонних справ і Співдружності Великобританії), “Посилення ефективності громадянської дії” (UCAN/ USAID) та Громадянська ініціатива з просвіти і мобілізації виборців “Знаю!”. “Фонд “Європа ХХІ” має досвід активної участі в організації та роботі гро мадських ініціатив і форумів громадських організацій, серед яких — Все український громадський моніторинговий комітет, що діяв у 2002 р. за підтрим ки Міжнародного фонду “Відродження”, Форуму громадських організацій України “Суспільство перед вибором” (лютий 2002) та Другого Форуму гро мадських організацій України “Стратегія суспільного діалогу” (червень 2002), Форуму громадських організацій “Новий вибір України” (жовтень 2004), Фо руму “Єдність громадянського суспільства” (грудень 2004) та круглих столів у

157

Харкові, Криму та Мукачеві (за підтримки Міжнародного фонду “Відроджен ня”, а також Форуму “Громадянське суспільство: досвід виборів і нова стра тегія” (березень 2005). У лютому 2008 р. Фонд “Європа XXI”, Фундація “Суспільність” та Представництво Європейської Комісії в Україні виступили організаторами Міжнародної конференції “Нова Україна в Новій Європі II”. Друга щорічна конференція “НОВА УКРАЇНА В НОВІЙ ЄВРОПІ” була при свячена проблемам європейської безпеки у сучасному їх розумінні у контексті нового формату відносин із Організацією Північноатлантичного договору за умов можливого приєднання до Плану дій з набуття членства (ПДЧ) та змісто вному поглибленню відносин, що випливають із зобов'язань в рамках ПДЧ. Ще одна ініціатива Фонду — проведення серії загальнонаціональних та регіональ них круглих столів “Роль інтелектуалів в українському суспільстві” з метою по силення публічної дискусії у цьому дискурсі. Перший круглий стіл було прове дено 21 січня 2008 р. у Києві “Роль інтелектуалів у реформуванні постто талітарних суспільств: досвід України, Польщі, Росії” (за сприяння Фонду Стю арта Мотта). Упродовж 2006 2007 рр. спільно з партнерами зі Словацької республіки Асоціацією “Люди в біді” (People in Peril Association) був реалізований проект “Зміцнення спроможності громадянського суспільства у східних регіонах Укра їни”, у рамках якого проведено конкурс малих грантів для південно східних об ластей України. Одним з центральних напрямків роботи організації є реалізація проекту “Школа громадського лобіювання” (за підтримки МФ “Відродження”). “Фонд “Європа ХХІ” є членом Громадської експертної ради при Міністерстві закордонних справ України, Громадської ради при голові ВР України, Громадсь кої ради при Комітеті ВР України з питань свободи слова та Координаційно ек спертного центру об'єднань підприємців України. За роки роботи “Фонд “Євро па ХХІ” провів понад 260 конференцій, круглих столів, семінарів та інших публічних заходів та чисельні тренінги з питань аналізу політики, громадянсь кого представництва, стратегічного планування та ведення кампаній. Мережа партнерів “Фонду “Європа ХХІ” в усіх регіонах України налічує понад 100 НУО та ЗМІ. До Наглядової ради Фонду входять: Ксенія Ляпіна, народний депутат Укра їни; Ростислав Павленко, голова аналітичного відділу Секретаріату Президен та України; Ігор Попов, голова правління Комітету виборців України; Ілько Ку черів, президент фонду “Демократичні ініціативи”. Нині ГО “Фонд “Європа ХХІ” працює за сприяння Національного фонду підтримки демократії (США), Фонду Стюарта Мотта (США), Міжнародного фонду “Відродження”.

158

Для нотаток

159

ПУБЛІЧНЕ ЛОБІЮВАННЯ Навчальний посібник

Підписано до друку ***. Формат 70х108/16. Папір офсетний № 1. Ум. друк. арк. 14. Гарнітура Petersburg. Наклад *** примірників. Зам. ***.

ТОВ «Агентство “Україна” 01034, вул. Гончара, 55, оф.60.