Informe de evaluación de los Planes de Empleo 2005-2007

PLANES DE EMPLEO 2005-2007 Informe final de evaluaci贸n 15 de marzo de 2010

Responsable del proyecto: Jaume Blasco Equipo de trabajo: Jaume Blasco, David Casado, Carolina Costa y Llu铆s Ferrer

Este informe ha sido cofinanciado por:

1

2

ÍNDICE RESUMEN EJECUTIVO

5

1. INTRODUCCIÓN

17

2. METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN

21

2.1 Introducción 2.2 Métodos cualitativos de la evaluación de implementación 2.3 Fuentes de datos para el análisis cuantitativo 2.4 Métodos cuantitativos de la evaluación de implementación 2.5 Métodos cuantitativos de la evaluación de impacto

21 21 22 23 24

3. LOS PLANES DE EMPLEO EN PERSPECTIVA COMPARADA

27

3.1 Introducción 3.2 Los planes de empleo en Cataluña 3.3 Evaluaciones previas de los planes de empleo en Cataluña 3.4 Los programas de contratación directa en Europa

27 28 33 33

4. EVALUACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN 4.1 Introducción 4.2 Los objetivos de los planes de empleo 4.3 La distribución territorial de los recursos de los planes de empleo 4.4 El proceso de selección de los proyectos 4.5 El proceso de selección de los participantes

5. EVALUACIÓN DE IMPACTO 5.1 Introducción 5.2 Análisis comparativo entre participantes y suplentes 5.3 Análisis ajustado con propensity score matching 5.4 Análisis desagregado según el perfil de los parados

40 40 43 46 53 60

96 96 97 105 113

6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

120

BIBLIOGRAFÍA

130

3

4

Resumen ejecutivo Los planes de empleo son una política activa de empleo consistente en ofrecer subvenciones a organizaciones públicas y no lucrativas para la creación directa de puestos de trabajo temporales en proyectos de interés general o social. La teoría del programa indica que la experiencia laboral que implica participar en los planes de empleo revierte la pérdida de motivación y aptitudes laborales ocasionada por el paro, y permite a los participantes adquirir habilidades y experiencia profesional relevantes para el mercado laboral que de otra forma no habrían adquirido. A su vez, se espera que esta mejora de la ocupabilidad incremente la probabilidad de que la persona desempleada se reincorpore al mercado laboral abierto, una vez finalizada su participación en el programa.

Según indican las memorias del Servei d’Ocupació de Catalunya (Servicio de Ocupación de Cataluña, SOC), en el año 2007 se destinaron 55 millones de euros a los planes de empleo, repartidos en 1.817 acciones y 7.171 beneficiarios.

Los planes de empleo en perspectiva comparada Los planes de empleo que gestiona el SOC constituyen un programa relativamente estándar de creación directa de empleo, por lo que existen referentes europeos de programas similares que, en la última década, han sido evaluados y, en muchos casos, reformados.

La mayoría de las evaluaciones analizadas no detecta un impacto positivo significativo de este tipo de programa en términos de inserción laboral. De hecho, las dos metaevaluaciones publicadas sobre políticas activas de empleo en Europa indican que los efectos sobre el empleo de los beneficiarios tienden a ser no significativos o incluso negativos, y que son el tipo de política activa menos efectiva (por detrás de los incentivos al sector privado, la formación y los programas de servicios y sanciones a los parados).

Cuando se detecta, el impacto negativo de los programas de creación directa de empleo suele ser más intenso en el periodo inmediatamente posterior a la participación, debido a la reducción en la intensidad de la búsqueda de trabajo (este efecto, llamado locking-in, puede durar desde unos pocos meses hasta tres años, según la evaluación).

Por otro lado, la bibliografía no es concluyente respecto a la identificación de colectivos de parados para los que los impactos sean especialmente positivos, aunque cuando se detecta alguno suele tratarse de grupos con baja empleabilidad (por ejemplo, mujeres y parados de larga duración).

Los principales motivos que se aducen para explicar los pobres resultados de este tipo de política activa son: a) que la experiencia en actividades de naturaleza adicional de entidades públicas y no lucrativas es poco similar a un trabajo real y que, por tanto, es poco relevante para el mercado laboral; b) que el hecho de que la participación permita renovar los derechos de prestación induce ciclos de desempleo de larga duración y dependencia en las prestaciones.

A consecuencia de estos resultados, en los últimos años ha habido un declive notable en el peso de los programas de creación directa de empleo respecto del gasto total en políticas activas en el conjunto de los países de la OCDE. Sin embargo, el declive no ha sido continuado:

5

el gasto en programas de creación directa de empleo respecto al conjunto de políticas activas de empleo ha crecido cuando lo ha hecho el gasto total en políticas activas, esto es, en momentos de crisis económica y mayor desempleo, cuando los programas de creación directa cumplen funciones propias de una política pasiva de empleo.

Además, en varios países el diseño de los programas de creación directa de empleo se ha reformado en el siguiente sentido:



Limitar el acceso al programa a los parados de larga duración y con menor empleabilidad para los que: a) se considera muy improbable que lleguen a encontrar un trabajo por sí mismos y b) no se considera adecuada la participación en ninguna otra política activa de empleo.



Vincular el programa a las políticas pasivas, obligando a participar en él para poder continuar percibiendo la prestación de desempleo.



Eliminar la renovación del derecho a percibir la prestación por el hecho de participar en el programa, para que una participación bastante larga en el programa no habilite al participante a volverla a percibir nada más terminar.

Por otro lado, la reducción del gasto y número de beneficiarios en programas de contratación directa ha tendido a compensarse con:



Subsidios a los salarios para compensar la menor productividad de algunos parados y conseguir, aunque el salario sea bajo, que trabajar resulte rentable respecto a percibir una prestación por desempleo o ayuda social.



Reducción del impuesto marginal implícito sobre las rentas del trabajo de los beneficiarios de prestaciones, de manera que encontrar un trabajo no implique perder el 100 % de la prestación que se estaba percibiendo.

Los objetivos de los planes de empleo Los objetivos de los planes de empleo no se encuentran explicitados en la normativa ni en las convocatorias de subvenciones que regulan el programa. Sin embargo, las entrevistas realizadas a los representantes de los diferentes estamentos del SOC en el marco de esta evaluación indican un alto grado de coincidencia en señalar los tres objetivos siguientes: 

La consecución de los objetivos específicos de los proyectos objeto del plan de empleo (esto es, los propios de los proyectos de dinamización, mediación intercultural, medio ambiente, atención social, etc., de las entidades beneficiarias).



La mejora de la empleabilidad de los participantes que, a medio plazo, debe llevar a un incremento de la incorporación al mercado laboral abierto (el objetivo propio de una política activa de empleo).



El incremento temporal de la renta y la mejora de la situación de los desempleados con mayores problemas económicos y sociales (los propios de un programa de garantía de rentas o de una política pasiva de empleo).

6

Mientras que algunos representantes de los servicios centrales del SOC consideran la multiplicidad de objetivos como un factor positivo, los servicios territoriales y las oficinas de trabajo tienden a percibir que los diferentes objetivos de los planes de empleo se convierten a menudo en antagónicos, de tal modo que la priorización de uno de ellos se suele conseguir a expensas de los demás. Generalmente, las personas entrevistadas tienden a distinguir entre el objetivo «del SOC» o el «teórico», referido a la mejora de la empleabilidad de los participantes, y «el de las entidades beneficiarias» o «real», referido al propio del proyecto subvencionado.

La distribución territorial de los recursos de los planes de empleo La distribución de recursos ex ante definida en las convocatorias de los planes de empleo sobrerrepresenta las demarcaciones de Lleida y Tarragona y subrrepresenta las de Girona y Barcelona. Aunque ha tendido a ser más equitativa con el paso de los años, aún está lejos de reflejar el porcentaje de demandantes de empleo no ocupados registrados en cada demarcación.

La variabilidad en el porcentaje de demandantes de empleo no ocupados que participan en planes de empleo por oficina es muy variable: desde un máximo del 15,5 % en la oficina de Vielha e Mijaran el año 2005 (esto es, uno de cada seis parados participaron en un plan de empleo) hasta un mínimo del 0,2 % en algunas oficinas de la ciudad de Barcelona.

La distribución final de los recursos y puestos de trabajo en planes de empleo parece responder más a factores locales (como el dinamismo de las oficinas de trabajo, las necesidades de personal de los ayuntamientos o de las entidades sin ánimo de lucro, las diferencias en el nivel de conocimiento del programa o la tradición histórica de presentar proyectos) que en la distribución de las necesidades de inserción laboral a las que el programa quiere dar cobertura.

Los sesgos territoriales en la cobertura del programa podrían explicarse parcialmente por los problemas en la difusión del programa, dado que existe la percepción generalizada de que son numerosas las entidades potencialmente beneficiarias que no conocen la existencia de los planes de empleo, especialmente en algunos territorios.

El proceso de selección de los proyectos El sistema de valoración y selección de los proyectos es valorado positivamente por las personas entrevistadas en el marco de esta evaluación, si bien algunos de los representantes del SOC y de las oficinas de trabajo apuntan las siguientes críticas: 

El sistema de puntuación no refleja adecuadamente los objetivos teóricos de los planes de empleo, ya que se sobrepondera el interés social de los proyectos en relación con la capacidad del proyecto de reintegrar a la persona en el mercado de trabajo y el colectivo al que se dirige el proyecto.



Algunos criterios de valoración son excesivamente ambiguos, especialmente el interés social o general del proyecto, que es lo que otorga más puntos.

7



La puntuación depende demasiado de que la solicitud esté bien redactada, lo cual no está necesariamente asociado a la calidad del plan de empleo.

El proceso de selección de los participantes La normativa reguladora de los planes de empleo define una serie de colectivos de parados de carácter preferente, los cuales deben orientar el diseño de los proyectos de plan de empleo que las entidades presentan al SOC, así como el posterior proceso de selección de los participantes.

En el periodo 2005-2007, estos colectivos preferentes han sido los parados de larga duración, los mayores de 45 años, los que no han accedido a medidas formativas, las mujeres, las personas con discapacidades, los que tienen familiares a su cargo y los que sufren problemas sociales de diversa índole (drogodependientes, en régimen penitenciario, con riesgo de exclusión social, etc.)

Sin embargo, 

Dirigir los proyectos a las personas de los colectivos preferentes tiene un peso relativamente pequeño en la valoración de los proyectos y la concesión de las subvenciones (entre 18 y 20 puntos sobre 100).



La misma normativa establece que la pertenencia del parado a estos colectivos es subsidiaria respecto de la adecuación del parado al puesto de trabajo.



Algunos colectivos son difícilmente objetivables y parecen constituir cajones de sastre (por ejemplo, personas en situación de riesgo de exclusión social y jóvenes con dificultad de inserción laboral).



Algunos colectivos preferentes no están constituidos, necesariamente, por parados de baja empleabilidad (por ejemplo, «mujeres» o «jóvenes con menos de seis meses de paro que no han accedido a ninguna medida formativa»).

De acuerdo con las entrevistas realizadas a representantes del SOC, oficinas de trabajo y entidades beneficiarias, la implementación del proceso de selección muestra un patrón de funcionamiento con un grado de heterogeneidad notable, incluyendo algunas desviaciones sustanciales en relación con la normativa reguladora.

Concretamente,



La selección de los participantes, que según la normativa reguladora es una competencia exclusiva de las oficinas de trabajo, se implementa, a indicación del SOC, mediante un proceso por el cual las oficinas de trabajo preseleccionan a los candidatos y las entidades beneficiarias realizan la selección final.



Pero las entidades beneficiarias no solo realizan la selección final, sino que plantean demandas a las oficinas de trabajo para influir sobre el proceso de confección de las listas de candidatos. Estas demandas tienen objetivos diversos, desde seleccionar a los candidatos que puedan realizar mejor el trabajo (con determinado perfil técnico, o participantes de planes de empleo anteriores), hasta seleccionar a usuarios derivados de los servicios sociales municipales.

8



La respuesta de las oficinas de trabajo a estas demandas suele ser positiva, si bien la relación que establecen con la entidad beneficiaria es heterogénea. Se han detectado los siguientes tipos básicos de respuesta: 1. La oficina de trabajo se limita a validar a los candidatos propuestos por la entidad beneficiaria y a buscar candidatos si se lo piden.

2. La oficina delega el proceso de preselección solo en los casos en que considera que la entidad beneficiaria puede realizarlo de forma más adecuada.

3. La oficina elabora una lista de candidatos donde se incluyen los candidatos derivados de su propio proceso de preselección y los propuestos por la entidad beneficiaria.

4. La oficina negocia conjuntamente con la entidad beneficiaria tanto la preselección de candidatos como la elección final de los participantes, y admite candidatos con el perfil técnico más adecuado propuestos por la entidad beneficiaria, a cambio de incluir también algunos de los que tienen mayores necesidades ocupacionales, detectados por la oficina de trabajo.



La selección final por parte de las entidades beneficiarias suele basarse en la valoración del currículum y en una entrevista personal, y el criterio suele ser la adecuación de los candidatos a los requerimientos técnicos del puesto de trabajo. La consideración de los problemas de empleabilidad de los candidatos y/o necesidades socioeconómicas bien es secundaria o bien se hace caso omiso de ellos, ya que algunas entidades beneficiarias desconocen los objetivos de los planes de empleo a este respecto. Las excepciones a esta regla se concentran, sobre todo, en los planes de empleo de baja cualificación de los entes locales urbanos.



La repetición de los mismos participantes en planes de empleo de años diferentes es una práctica usual. En general, las entidades beneficiarias que repiten la contratación de una misma persona lo justifican por las mayores garantías y el incremento de productividad asociados a la experiencia.



Hay personas que se inscriben como demandantes de empleo expresamente para ser seleccionadas para los planes de empleo. Dado que no hay un criterio estricto de antigüedad mínima como demandante de empleo para poder acceder a los planes, las oficinas de trabajo suelen incluir a estas personas en la lista de candidatos.



Una de las entidades beneficiarias reconoce que despide trabajadores para poder contratar unos meses al año mediante el plan de empleo, con la garantía de que, una vez acabado el plan, las volverá a contratar. Algunas de las oficinas de trabajo consultadas indican que han detectado casos similares en algunas entidades sin ánimo de lucro.



Según la percepción de las entidades beneficiarias, los determinantes más importantes del proceso de selección son las cualificaciones técnicas, residir en el mismo municipio y ser mujer. Según las oficinas de trabajo, son tener más de 45 años, ser un parado de larga duración y tener graves necesidades económicas.

9

Los resultados del proceso de selección El análisis cuantitativo de las bases de datos SICAS y de afiliaciones a la Seguridad Social permite describir el resultado final del proceso de selección.

Los resultados del análisis cuantitativo certifican el desvío respecto a la población diana teórica de los planes de empleo: la mayor parte de los determinantes presentan el signo opuesto al que habría que prever si la selección fuera orientada hacia las personas de menor empleabilidad.

Así, ser extranjero extracomunitario, parado de larga duración, tener un nivel de formación de primaria o inferior, ser mujer y ser mayor de 45 años son, de media, criterios de discriminación negativa en la selección de participantes de los planes de empleo. Por el contrario, haber declarado una discapacidad y no tener ninguna experiencia laboral son criterios de discriminación positiva, de acuerdo con lo que era de prever considerando los objetivos teóricos de los planes de empleo.

A igualdad de otras características individuales, los determinantes más importantes de la selección son: 

La participación en un plan de empleo anterior (indicando que la repetición juega un papel preeminente en la selección).



La experiencia laboral reciente en los sectores público y no lucrativo (a igualdad de otras características individuales, incluyendo la participación anterior en otro plan de empleo).



No estar percibiendo una prestación (ya sea debido a que la percepción de una prestación reduce los incentivos a la participación para el desempleado o porque las oficinas de trabajo o las entidades beneficiarias la aplican como criterio de exclusión).



El lugar de residencia (un parado registrado en el servicio territorial de Lleida tiene más probabilidades de ser seleccionado respecto a los de otras demarcaciones, mientras que los habitantes de las poblaciones de menos de 5.000 habitantes tienen más probabilidades que los de municipios más grandes).

En síntesis, los resultados del análisis cuantitativo certifican que, en el proceso de selección de los participantes, la lógica de la efectividad de los proyectos domina sobre cualquier otra.

La participación repetida en planes de empleo: el efecto «carrusel» Aproximadamente el 30 % de los participantes de 2006 y el 23 % de los de 2007 habían participado anteriormente en un plan de empleo.

El análisis de los determinantes de la repetición no detecta un perfil claro de participante repetidor: no se trata especialmente de perfiles técnicos cualificados ni de los perfiles con los mayores problemas de empleabilidad. Los determinantes de la repetición que han sido identificados son: que el plan de empleo lo gestione un organismo de la Generalitat, estar registrado en el servicio territorial de Lleida y habitar en un pueblo de menos de 5.000 habitantes.

10

Por otro lado, la evaluación detecta otra forma de efecto «carrusel»: un 6,5 % de los beneficiarios de 2006 y un 9,5 % de los de 2007 habían tenido una relación laboral previa con la entidad beneficiaria no relacionada con un plan de empleo. Esto parece indicar que existen procesos de rotación por los que algunas personas transitan entre planes de empleo y otras fórmulas de contrato sin llegar a cambiar ni de contratante ni de puesto de trabajo. Este fenómeno es especialmente preocupante en tanto que los planes de empleo estarían contribuyendo a formas de contratación precaria que desvirtúan completamente la razón de ser del programa.

El impacto de los planes de empleo El impacto de los planes de empleo sobre la tasa de empleo de los participantes es positivo, inmediato, sostenido y estadísticamente significativo (contrariamente a lo que detectan la mayoría de evaluaciones precedentes de otros países europeos). Para el conjunto de cohortes y trimestres de observación, el rango de este impacto se mueve entre los 5,1 y los 17,9 puntos porcentuales de incremento de la tasa de empleo.

Este incremento de la tasa de empleo se produce casi exclusivamente mediante fórmulas de contratación temporal, dado que la estimación del efecto medio sobre las contrataciones indefinidas es muy cercano a cero.

Además, el impacto positivo de los planes de empleo sobre la tasa de empleo se basa exclusivamente en la inserción laboral en el sector público y no lucrativo. El efecto medio de los planes de empleo es especialmente intenso y estable en el sector público, con un impacto medio de entre 8,9 y 18,7 puntos porcentuales, según la cohorte y el trimestre de observación.

Por el contrario, el impacto de los planes de empleo sobre la tasa de empleo en el sector privado es negativo, si bien tiende a amortiguarse con el paso del tiempo hasta estabilizarse en valores negativos pero no estadísticamente significativos (el efecto medio inicial es superior a los 10 puntos porcentuales en las tres cohortes, y se reduce hasta los 2,8 y 3,7 puntos porcentuales, según la cohorte). Este resultado sugiere que la participación en los planes de empleo no solo sustrae parados a favor del sector público y no lucrativo que en ausencia del programa hubieran permanecido desempleados o inactivos, sino que también reduce el número de parados que hubieran encontrado trabajo en el sector privado.

El efecto de la experiencia y cualificaciones adquiridas en los planes de empleo parece concentrarse en facilitar el acceso de los desempleados a un empleo en el sector público y no lucrativo, y de forma menos relevante en incrementar el tiempo que pasan ocupados. Así, el efecto medio de los planes de empleo sobre la probabilidad de que un parado llegue a trabajar al menos un trimestre oscila entre los 8,2 y los 17,2 puntos porcentuales, según la cohorte. Por el contrario, el impacto sobre el número de trimestres trabajados entre los que acceden a un puesto de trabajo es relativamente pequeño: 0,9 trimestres (sobre un total de 12 de seguimiento) para la cohorte de 2005; 0,3 (sobre un total de 8) para la de 2006, y 0,1 (sobre un total de 4) para la de 2007.

La estimación de un impacto positivo concentrado en el sector público y no lucrativo con fórmulas de contratación temporal plantea preguntas sobre el mecanismo mediante el cual se produce este impacto. Las interpretaciones que parecen más plausibles (que no son mutuamente excluyentes) son las siguientes:

11



La experiencia y conocimientos adquiridos en el sector público y no lucrativo son especialmente relevantes para encontrar un trabajo en el mismo sector, de acuerdo con la teoría del programa.



La realización de proyectos piloto mediante un plan de empleo acaba generando una necesidad o se valora positivamente lo suficiente como para que la entidad beneficiaria acabe estabilizando la actividad y contratando al beneficiario una vez terminado el plan de empleo.



Los planes de empleo se utilizan de mecanismo de screening para comprobar, con cargo a la subvención, la productividad de un trabajador antes de tomar la decisión de contratarlo para un puesto de trabajo que en realidad existía con anterioridad al plan de empleo (lo que implica que el participante tiene más probabilidades de trabajar tras el plan de empleo, pero lo hace en sustitución de otro parado no participante).



La inserción laboral de los participantes esconde, en realidad, la existencia de procesos de rotación en los que los parados alternan la participación en planes de empleo y contratos laborales mientras hacen el mismo trabajo para la misma entidad contratante (lo que implica una desviación grave respecto a los objetivos de los planes de empleo).

El impacto de los planes de empleo según el perfil de los parados Por edades, el impacto positivo de los planes de empleo parece ser más elevado para los parados mayores de 25 años, fundamentalmente debido a que el impacto sobre el empleo en el sector público es especialmente positivo para los mayores de 25 años, mientras que el impacto negativo sobre la tasa de empleo en el sector privado es relativamente más intensa en los parados de 25 o menos años. Por otra parte, los planes de empleo parecen tener un efecto positivo sobre la contratación laboral indefinida para los mayores de 45 años.

Por nivel formativo, el impacto de los planes de empleo es ligeramente más alto para quienes tienen un nivel formativo de secundaria o formación profesional. Esto se debe a que el efecto medio sobre la tasa de empleo en el sector público es relativamente más importante para este subgrupo, mientras que los titulados universitarios parecen sufrir un efecto especialmente adverso sobre la tasa de empleo en el sector privado.

No se identifica un impacto diferencial claro según el género del parado. La única diferencia significativa se refiere al impacto sobre la inserción laboral en el sector no lucrativo, que es considerablemente más alto para las mujeres que para los hombres.

No se detectan, tampoco, diferencias evidentes según el tiempo pasado en el paro, si bien el impacto adverso sobre la inserción laboral en el sector privado parece más ser más elevado para los parados recientes (de menos de tres meses).

Por tamaño de población, el impacto positivo de los planes de empleo es más destacado entre los residentes en municipios pequeños (menos de 5.000 habitantes) o grandes (más de 50.000), que entre los de municipios medianos. En el caso de los municipios pequeños, este efecto diferencial se fundamenta en el impacto del programa sobre la tasa de empleo en el sector público.

12

De forma muy notable, los planes de empleo son especialmente efectivos en incrementar la tasa de empleo de los participantes residentes en las comarcas de Ponent y Alt Pirineu y Aran (con un impacto medio máximo superior a los 30 puntos porcentuales para las tres cohortes).

Este impacto especialmente intenso se sustenta fundamentalmente en el efecto sobre la tasa de empleo en el sector público, que es bastante más elevado que en el resto de demarcaciones, mientras que el impacto negativo sobre el empleo en el sector privado no es sustancialmente diferente.

Recomendaciones En vista de los resultados obtenidos, la principal recomendación que proponemos los evaluadores es desdoblar los planes de empleo en dos programas, uno consagrado a la mejora de la ocupabilidad de personas con dificultades para acceder al mercado laboral (Tipo I) y el otro a la creación de puestos de trabajo en proyectos de interés social y naturaleza adicional (Tipo II). Creemos que esto permitiría al SOC desarrollar los procedimientos y criterios de selección de proyectos y participantes más adecuados para la consecución de cada uno de los objetivos.

A nuestro entender, los planes de empleo de Tipo I (concebidos exclusivamente como política activa de empleo) deberán reunir de forma prioritaria las siguientes características: 

Inclusión de una declaración en la normativa reguladora y en las convocatorias de subvenciones que especifique como objetivo único la mejora de la ocupabilidad del beneficiario y su consiguiente incorporación al mercado laboral abierto.



Divulgar la existencia y objetivos del programa entre todos los ayuntamientos y entidades sin ánimo de lucro de Cataluña, con el fin de garantizar la igualdad de oportunidades de las entidades potencialmente beneficiarias y de los parados de los diferentes territorios, así como para mejorar la eficiencia del proceso de selección de proyectos.



Modificar los criterios de selección de los participantes. Consideramos que la corrección de las desviaciones en la selección es más factible mediante una intervención sobre los criterios (especialmente si son de implementación sencilla), que intentando forzar un cambio en las relaciones entre los actores que participan en el proceso de selección, lo cual es más difícil de controlar y probablemente resulte menos relevante para el resultado final de la selección. Concretamente, sugerimos:

1.

Que se restrinja el acceso al programa a los parados registrados con un mínimo de seis meses de antigüedad como demandantes de empleo no ocupados, dando por sentado que el paro superior a medio año es un indicador paraguas de otras dificultades de acceso al mercado laboral cuya comprobación resultaría más costosa para la oficina de trabajo. A pesar de su simplicidad, el efecto de este criterio sobre la selección es muy importante: entre el 82 % y el 83 % de los participantes de las cohortes de 2005 a 2007 no hubieran accedido a los planes de empleo.

2.

Asignación a los planes de empleo condicionada a que, en los 18 meses anteriores al inicio del plan, el beneficiario no haya tenido ninguna

13

relación laboral con la entidad beneficiaria. Esta restricción tiene por objetivo reducir el uso de los planes de empleo en rotaciones de una misma persona en un mismo puesto de trabajo con fórmulas contractuales diferentes, que desvirtúa el objetivo de los planes de empleo. Igualmente, prevendría la repetición de la participación de un misma persona en una misma entidad dos años seguidos.

3.

Autorizar a las oficinas de trabajo a aceptar hasta un máximo del 5 % de los beneficiarios (de los planes que gestione la oficina) que no cumplan los criterios anteriores. La función de esta prerrogativa sería facilitar el acceso al programa a personas que, no cumpliendo los criterios generales, sufrieran situaciones especiales que aconsejaran su inclusión en un plan de empleo. Esta prerrogativa sustituiría la posibilidad actual de permitir excepciones a los criterios de la convocatoria cuando no hay ningún candidato que satisfaga el perfil técnico requerido por el proyecto, así como el mecanismo excepcional para realizar ofertas nominativas. Su utilización podría requerir un trámite específico, como la aportación de documentos que acreditaran la necesidad excepcional de participar en el programa.



Limitar, de forma general, la subvención al 70 % de los costes salariales y de Seguridad Social de la contratación del beneficiario, que podría aumentar al 90 % cuando el trabajador contratado presente algún atributo que determine un nivel de ocupabilidad especialmente bajo, como por ejemplo, un periodo de desempleo superior a 12 meses, edad superior a los 45 años, una discapacidad acreditada o bien ser beneficiario del PIRMI.



Reducir los salarios ofrecidos en los planes de empleo hasta cuantías similares o ligeramente inferiores a las del mercado laboral abierto para a) abarcar un mayor número de parados; b) reducir los incentivos para volver a participar en un plan de empleo; y c) incrementar los incentivos para encontrar un trabajo no subvencionado tras el plan de empleo.



Modular la asignación presupuestaria y el número de plazas del programa a los ciclos del mercado laboral, aumentando la oferta en momentos de desempleo elevado, cuando la función del programa como política pasiva se hace más necesaria para amortiguar los impactos sociales del paro, pero reduciéndola a favor de otras políticas activas de empleo que han demostrado ser más efectivas a medida que el desempleo vaya disminuyendo.

Por otro lado, el cambio en la coyuntura económica y del mercado laboral sufrido desde el periodo en que el programa ha sido evaluado (2005-2007) invita a reflexionar sobre las recomendaciones más adecuadas para el momento actual. En este sentido, creemos conveniente apuntar tres sugerencias:



De acuerdo con lo argumentado anteriormente, consideramos recomendable expandir temporalmente el programa para potenciar su función de política pasiva, es decir, amortiguar las consecuencias sociales del desempleo.



Consideramos que el cambio de coyuntura, por sí mismo, difícilmente cambiará las desviaciones en la selección de participantes, dado que: a) los incentivos de las

14

entidades beneficiarias para seleccionar a los parados más aptos para desarrollar los proyectos de interés social permanecen vigentes; y b) los incentivos para participar en el programa para un parado cualificado y/o reciente son más altos en los momentos en los que le resulta más difícil encontrar trabajo en el mercado laboral abierto. Por estos motivos, creemos que las recomendaciones hasta ahora mencionadas (especialmente el umbral de los seis meses de antigüedad como parado) son pertinentes en cualquier contexto del mercado laboral, incluido el actual.



A nuestro entender, el énfasis en los objetivos más propios de una política pasiva no debería conducir a lo que, en nuestra opinión, pueden ser medidas excesivamente contraproducentes para los objetivos de los planes de empleo como política activa de empleo o, en cualquier caso, mantener estas medidas de forma excepcional y rectificarlas en próximas convocatorias. Concretamente sugerimos:

1. No priorizar a los parados jóvenes sin ninguna otra desventaja que determine una baja ocupabilidad, ya que la selección en un plan de empleo podría empujarlos a permanecer en un mercado de trabajo protegido en el que realicen actividades relativamente irrelevantes, reduciendo las probabilidades de que lleguen a incorporarse al mercado laboral abierto. Para este perfil de parado y en el contexto actual, consideramos que los programas de formación y cualificación son preferibles a participar en un plan de empleo.

2. No excluir a los parados que estén percibiendo prestaciones de desempleo.

Aquellos que, cobrando una prestación, prefieran renunciar a ella para participar en un plan de empleo muestran una voluntad de trabajar que no debería ser penalizada. Aunque en el contexto actual la función de los planes como política pasiva gana importancia, el objetivo del programa sigue siendo devolver a los parados al mercado laboral abierto, no mantenerlos parados en el sistema de protección.

3. No definir, exclusivamente, criterios de selección propios de una política pasiva. A pesar de que los problemas sociales y laborales están estrechamente asociados, consideramos que la selección debería producirse en función de las barreras laborales de los candidatos (paro de larga duración, cualificaciones laborales obsoletas, personas sin hábitos laborales, etc.), y no de los problemas sociales que las ocasionan o que se derivan de ellas.

En referencia a los planes de empleo de Tipo II para el fomento de la contratación para proyectos de interés general y social, entendemos que este segundo tipo tiene el objetivo de amortiguar el proceso de retirada de las subvenciones para la realización de determinados proyectos de interés social. En consecuencia, sugerimos que reúnan las siguientes características:



Que el periodo de implementación del Tipo II tenga carácter temporal limitado a un periodo no superior a los 3 años, con una asignación presupuestaria y de plazas cada vez menor y, en cualquier caso, notablemente inferior a la del Tipo I.



Valoración de los proyectos basada únicamente en el interés social y la naturaleza adicional del proyecto, esto es, que el proyecto genere un bien público y que no se hubiera realizado en ausencia de la subvención. De forma complementaria, las

15

convocatorias podrían incorporar otros criterios prioritarios (como valorar la contribución del proyecto a ofrecer oportunidades laborales en el ámbito rural o en territorios con necesidades especiales).



Para que la participación en el programa constituya un escalón en el marco de una carrera profesional en el sector público o no lucrativo, proponemos excluir de forma estricta la posibilidad de repetir participaciones.



Aumentar la duración de los planes a entre 9 y 12 meses, para que baste un plan de empleo para formar al beneficiario, y que pueda completar posteriormente el proyecto al que ha sido asignado.

Finalmente, en relación con las condiciones de evaluabilidad del programa, recomendamos:



Incluir en la base de datos SICAS criterios que son fácilmente categorizables y que resultan relevantes tanto para la selección de los participantes de las políticas activas de empleo como para su posterior evaluación: estructura del hogar, historia completa del paro (número y duración de los periodos anteriores de paro) y tiempo que falta para agotar la prestación o subsidio de desempleo.



Incluir en la base de datos de integración del SOC criterios que resulten relevantes tanto para la gestión como para la posterior evaluación de las políticas activas de empleo, fundamentalmente el sector de la actividad del plan, el colectivo preferente al que se dirige, la fecha de inicio y de finalización de la participación, así como la lista de suplentes de todos los planes de empleo.



Realizar un seguimiento anual de las características de los participantes de los planes de empleo en relación con el conjunto de demandantes de empleo, así como un análisis de regresión para estimar los determinantes de la selección de participantes.



Realizar un seguimiento anual de la distribución de recursos y plazas en planes de empleo por oficinas de trabajo, y su adecuación a la distribución de necesidades (de demandantes de empleo con mayores barreras para el acceso al empleo) que, de forma regular, analiza el Gabinete Técnico del Departamento de Trabajo.



Emprender una evaluación de impacto de las reformas, entre dos y tres años después de su implementación.

16

1. Introducción El Servei d’Ocupació de Catalunya (SOC) destina cada año millones de euros a la implementación de las políticas activas de empleo (que incluyen intervenciones públicas como la asistencia en la búsqueda de empleo, la formación ocupacional o los subsidios al empleo), con el objetivo explícito de reducir el paro, especialmente el de aquellas personas con dificultades especiales para acceder al mercado de trabajo. Este esfuerzo es coherente con el de la mayoría de los países europeos, los cuales no solo acumulan muchos años de experiencia en la implementación de políticas activas, sino que les han conferido un papel central en la Estrategia Europea por el Empleo. Sin embargo, la persistencia de niveles de desempleo elevados para determinados grupos de población, las dificultades para alcanzar el pleno empleo incluso en momentos expansivos del ciclo económico y la intensa destrucción de puestos de trabajo registrada recientemente han hecho crecer los interrogantes sobre la efectividad real de estas políticas, así como el interés por buscar fórmulas para mejorar su diseño.

Así pues, en la última década han proliferado los estudios de evaluación de políticas activas de empleo, algunos promovidos por la Comisión Europea y otras instituciones gubernamentales, y otras como fruto del renovado interés académico por la materia, en vista de las mejoras en los registros administrativos de estos programas y el desarrollo reciente del instrumental metodológico para evaluarlos. Dado que la efectividad de las políticas activas no puede darse por garantizada a priori, el interés de estas evaluaciones se centra en determinar, dentro del contexto de cada país y sus instituciones, qué programas funcionan, para qué tipo de parado y bajo qué circunstancias.

En Cataluña, el abanico de políticas activas de empleo es relativamente estándar. Entre los programas con una tradición más larga se encuentran los planes de empleo, que ofrecen subvenciones a organizaciones públicas y no lucrativas para la creación directa de puestos de trabajo temporales en proyectos de interés general o social. La teoría indica que la experiencia laboral que implica participar en el programa revierte la pérdida de motivación y aptitudes laborales ocasionada por el paro, y permite a los participantes adquirir habilidades y experiencia profesional relevantes para el mercado laboral que de otra forma no hubieran adquirido. A su vez, se espera que esta mejora de la ocupabilidad incremente la probabilidad de que la persona desempleada se reincorpore al mercado laboral abierto, una vez finalizada su participación en el programa.

Sin embargo, los responsables del SOC manifiestan tener evidencias preliminares que indican que el colectivo beneficiario de los planes de empleo no se corresponde completamente con la población diana del programa, de modo que las entidades subvencionadas seleccionan a las personas más aptas para el desarrollo de la obra o servicio objeto de la subvención, en lugar de escoger a las que más necesitan adquirir una experiencia laboral para mejorar su empleabilidad.

Por otra parte, un estudio reciente —que constituye uno de los primeros esfuerzos por evaluar las políticas activas en Cataluña— ha concluido que los planes de empleo son el instrumento más eficaz para incrementar la incorporación de los parados al mercado laboral, un resultado que no es coherente con la mayor parte de las evaluaciones de programas de creación directa de empleo realizadas en el ámbito internacional, las cuales tienden a estimar un efecto nulo o incluso negativo.

Esta evaluación pretende dar respuesta a las dos preguntas que se derivan de estos dos hechos y que, según la opinión compartida de los responsables de los planes de empleo y los

17

evaluadores, son las más relevantes para orientar posibles mejoras en el programa. En primer lugar, ¿es cierto que los beneficiarios de los planes de empleo no son, primordialmente, los parados con mayores déficits de empleabilidad? Y si es así, ¿cuáles son los motivos de esta desviación? Y, en segundo lugar, ¿los planes de empleo funcionan? Es decir, ¿la participación en los planes aumenta la probabilidad de que los beneficiarios encuentren y mantengan un trabajo en el mercado laboral abierto una vez terminado el plan? El interés de la evaluación se centra en conocer no solo si los planes son efectivos, sino muy especialmente, si lo son para las personas paradas de baja empleabilidad que constituyen la población diana teórica del programa.

Con el fin de abordar estas cuestiones el informe comienza describiendo el diseño de los planes de empleo de Cataluña y continúa con la revisión de las evaluaciones publicadas sobre programas de creación directa de empleo de toda Europa (Capítulo 3). Este ejercicio permite detectar diferencias sustanciales entre el diseño del programa en Cataluña y el de otros países, identificar posibles propuestas de mejora, y establecer un referente sobre el impacto que se puede esperar en este tipo de política activa de empleo.

A continuación, la evaluación del proceso de implementación en el Capítulo 4, analiza la coherencia entre los objetivos de los diferentes actores que toman parte en la ejecución de los planes de empleo (servicios centrales y territoriales del SOC, oficinas de trabajo y entidades beneficiarias), la distribución de las subvenciones entre territorios, la elección de los proyectos de planes de empleo a ser subvencionados y el proceso de selección de los desempleados para participar en los planes. Este análisis se basa fundamentalmente en las respuestas a 32 entrevistas realizadas en profundidad a representantes de la dirección, servicios territoriales y oficinas de trabajo del SOC, y entidades beneficiarias de los planes de empleo. Además, el estudio de la selección de los participantes se complementa con un análisis estadístico de los registros administrativos del programa y de la base de datos de demandantes de empleo del SOC, que ha permitido caracterizar con precisión los criterios con los que, en la práctica, se escoge a los parados para participar en el programa.

Finalmente, en el Capítulo 5 la evaluación del impacto pretende esclarecer si los planes de empleo alcanzan su objetivo último, es decir, si incrementan la tasa de empleo de los participantes respecto a la de un grupo de comparación que representa lo que hubiera ocurrido en ausencia del programa. Con el fin de ofrecer una respuesta más exhaustiva sobre la evolución laboral de los participantes después de terminar el programa, el análisis se presenta desagregado según el sector en el que los parados encuentren trabajo después de los planes de empleo (público, no lucrativo y privado) y en función de las diferentes características de los desempleados que, a priori, determinan la empleabilidad.

La evaluación finaliza con un capítulo de conclusiones y recomendaciones donde se integran los resultados obtenidos de los distintos análisis y se derivan propuestas de mejora del programa y de sus condiciones de evaluabilidad (Capítulo 6). Dado que la evaluación no es un fin en sí mismo, sino un instrumento para la mejora de las políticas públicas, entendemos que este informe habrá alcanzado su objetivo en la medida que este último capítulo resulte útil para los responsables de los planes de empleo.

Este informe ha sido encargado a Ivàlua por el Servei d'Ocupació de Catalunya (SOC), adscrito al Departamento de Trabajo de la Generalitat de Cataluña. El SOC, en el marco de su Plan de estudios y evaluaciones anual, inició en el año 2007 un ciclo de evaluaciones de las políticas activas de empleo, dando cumplimiento a la obligatoriedad que establece el capítulo IV del título III de la ley 17/2002, de 5 de julio, de ordenación del sistema de trabajo y de creación del Servei

18

d'Ocupació de Catalunya, de realizar evaluaciones de las políticas activas de empleo y en la medida 87 del Acuerdo estratégico, que acordó el impulso al plan de evaluación continua de las políticas de empleo.

A lo largo de su elaboración se han celebrado diversas reuniones del grupo de dirección de la evaluación, constituido por la dirección técnica y política del SOC y el Departamento de Trabajo, en las que se han definido las preguntas de evaluación y se han presentado ante el mencionado grupo de dirección los resultados preliminares. De igual forma, el diseño de la metodología, la interpretación de los resultados y el diseño de las recomendaciones contenidas en este informe han contado con la supervisión técnica y los consejos de un comité asesor externo constituido por los profesores Jochen Kluve, Michael Lechner, Fausto Miguélez y Luís Toharia, especialistas en análisis y evaluaciones de políticas del mercado de trabajo. Queremos agradecer especialmente la colaboración del Gabinete Técnico del Departamento de Trabajo y del Gabinete Técnico del SOC por su colaboración en la extracción de las bases de datos, a la Dirección de Programas, la Dirección de la Red Ocupacional y el Servicio de Promoción de la Ocupación del SOC por las orientaciones facilitadas en todo el proceso de evaluación, así como a los representantes de los servicios territoriales, oficinas de trabajo y entidades beneficiarias que fueron entrevistados por su buena predisposición y las valiosas contribuciones al estudio.

19

20

2. Metodología de la evaluación 2.1. Introducción Esta evaluación trata de determinar los impactos de los planes de empleo e identificar los motivos de los resultados que se obtengan. Para ello, se estructura en dos pasos básicos: 1) la evaluación de la implementación, dirigida a describir y valorar el proceso de ejecución del programa, y 2) la evaluación de impacto, esto es, la estimación de los efectos de la política sobre el problema que le da razón de ser, en este caso la existencia de personas con dificultades para acceder al mercado laboral por sí mismas. Ambos pasos son necesarios para dar cumplimiento al objetivo de la evaluación: centrarse únicamente en la implementación y obviar la medida de los impactos implicaría asumir que los programas funcionan adecuadamente por el mero hecho de estar bien gestionados, mientras que medir únicamente los impactos no permitiría discernir la causa de los resultados obtenidos ni identificar oportunidades para mejorar el rendimiento del programa.

La metodología empleada en cada uno de los dos tipos de evaluación es diferente: mientras que la estimación de impactos suele basarse en técnicas estándares de análisis econométrico, la evaluación de la implementación suele ser de carácter fundamentalmente cualitativo, con un uso de herramientas metodológicas adaptado a la naturaleza y disponibilidad de información propios de cada programa. En las dos secciones que siguen se especifican las herramientas utilizadas en cada una de las dos evaluaciones contenidas en este informe.

2.2. Métodos cualitativos de la evaluación de la implementación La metodología empleada en la evaluación de la implementación es eminentemente cualitativa y se basa en las entrevistas realizadas en profundidad a los representantes de la dirección técnica del SOC, así como a una muestra de servicios territoriales, oficinas de trabajo y entidades beneficiarias de los planes de empleo, descrita en la tabla 2.1. La selección de la muestra ha sido semialeatoria y se ha estructurado en dos fases: una primera de designación de perfiles en la que se ha decidido incluir, en el ámbito territorial: la ciudad de Barcelona, ciudades del área metropolitana, ciudades intermedias y comarcas rurales; y según el tipo de organización beneficiaria: los departamentos y organismos de la Generalitat de Cataluña, los entes locales y entidades sin ánimo de lucro. En una segunda fase, se ha realizado una extracción aleatoria de servicios territoriales, oficinas y entidades beneficiarias para cada perfil.

Esta extracción se ha realizado en cascada con el fin de facilitar el trabajo de campo: por cada servicio territorial seleccionado, se han escogido dos oficinas del SOC, y por cada oficina del SOC, dos entidades y organismos beneficiarios. En la selección se ha añadido el servicio territorial del Baix Llobregat y las oficinas de trabajo de Barcelona-Aragó y de Sant Boi de Llobregat, propuestos por el SOC como ejemplos de buena gestión.

El objeto de las entrevistas ha sido: a) profundizar en la descripción de los objetivos y los fundamentos lógicos de los planes de empleo; b) identificar los motivos de las entidades beneficiarias para presentar proyectos; c) describir el procedimiento y los criterios utilizados por el SOC para seleccionar los proyectos y distribuir los recursos territorialmente; d) caracterizar

21

los criterios de selección de los participantes, así como los incentivos que afrontan los diferentes actores que toman parte en el proceso de selección; e) conocer la disponibilidad y las necesidades de información de los diferentes actores que toman parte en la implementación de los planes de empleo; y f) identificar problemas y propuestas de mejora del programa.

Tabla 2.1 Descripción de la muestra de actores que fueron entrevistados y que participan en la implementación de los planes de empleo Servicios centrales del SOC Servicios territoriales Oficinas de trabajo Entidades beneficiarias: entes locales Entidades beneficiarias: entidades sin ánimo de lucro Entidades beneficiarias: organismos de la Generalitat Entidades beneficiarias: entidades supramunicipales Total

Número 3 5 9 6 4 4 1 32

Igualmente, en todas las secciones del capítulo de evaluación de la implementación se ha realizado una revisión de las convocatorias de subvenciones y modificaciones de la normativa reguladora de los planes de empleo publicadas entre 2005 y 2009 con el objetivo de describir la evolución de los procedimientos y criterios formales de implementación.

2.3. Fuentes de datos para el análisis cuantitativo Las bases de datos utilizadas para la evaluación de los planes de empleo, las cuales han sido integradas mediante el campo del DNI de los parados, son las siguientes:

1. Base de datos de integración del SOC. Identifica a los participantes de los planes de empleo en cada una de las tres cohortes analizadas (2005, 2006 y 2007), así como los de otras políticas activas de empleo. Igualmente, identifica el tipo de entidad beneficiaria en la que se desarrolla el plan de empleo (ente local, organismo de la Generalitat o entidad sin ánimo de lucro). No contiene, sin embargo, información sobre el sector de la actividad del plan ni sobre el colectivo preferente a quien se dirige. Tampoco contiene información anterior a 2005, por lo que no es posible identificar participaciones anteriores a las del mismo periodo de estudio.

2. Base de datos SICAS-SISPE. Es la base de datos general de los demandantes de empleo de Cataluña. Los registros históricos corresponden al último día laborable de cada mes, desde mayo de 2005. Contiene información socio-demográfica básica (género, año de nacimiento, edad, nacionalidad, población de residencia y nivel formativo), sobre las preferencias y disposición a trabajar (restricciones de jornada, disposición a trabajar fuera del municipio o comarca, número de empleos diferentes solicitados y tipo de ocupación solicitada), historia de paro (fecha de inicio del periodo de desempleo actual), historia laboral (declaración del tiempo total trabajo y declaración del sector de la última ocupación) y otros atributos relevantes para el empleo (percepción de la prestación activa, conocimiento de idiomas, declaración de discapacitados, etc.). No contiene información sobre algunas características relevantes para la selección de participantes en los planes de empleo y/o dificultades de acceso al mercado laboral,

22

tales como la estructura del hogar (hijos menores, edad del hijo menor, monoparentalidad, etc.), la historia completa de paro (número y duración de los periodos anteriores de paro), historia laboral anterior a 2005 o el tiempo que falta para el agotamiento de la prestación o subsidio de desempleo.

3. Base de datos de afiliación a la Seguridad Social. Estructurada en archivos trimestrales, correspondientes al último día laborable de cada trimestre, contiene información sobre las altas en la Seguridad Social, incluyendo el tipo de contrato (lo que permite identificar si es indefinido o temporal) y el DNI de la entidad contratante (que permite discriminar si es privada, pública o entidad sin ánimo de lucro). Igual que sucede con las otras bases de datos, los registros históricos están disponibles desde 2005.

2.4. Métodos cuantitativos de la evaluación de la implementación La última sección de la evaluación de la implementación describe los resultados del proceso de selección de los participantes utilizando métodos cuantitativos sobre las bases de datos descritas en la sección 2.3.

Concretamente, se ha realizado una descripción de las frecuencias de las variables que, a priori, parecen determinar la ocupabilidad de los parados y que están contenidas en las bases de datos (género, edad, historia de paro, etc.). Además, se muestran los resultados de un análisis de regresión logística para identificar los factores que determinan la selección de parados para participar en el programa, de forma conjunta para toda Cataluña, y desagregado por demarcaciones territoriales y por tipo de entidad beneficiaria (entidad local, organismo de la Generalitat y entidad sin ánimo de lucro). Este tipo de análisis resulta especialmente útil porque permite estimar el efecto independiente de cada una de las características del parado sobre la probabilidad de ser seleccionado en los planes de empleo, manteniendo todas las demás características constantes. Por ejemplo, permite determinar cuál es la probabilidad diferencial para una mujer, si los parados fueran idénticos en todas las demás características conocidas (nacionalidad, grupo de edad, nivel formativo, etc.), excepto para el género.

Dado que los resultados de un modelo de regresión logística no son fácilmente interpretables en términos de magnitud, las tablas que sintetizan los resultados de este análisis no muestran los coeficientes de regresión, sino los efectos medios, expresados en puntos porcentuales. Este valor equivale a la media, para todos los individuos de la muestra, del efecto de modificar el valor de cada una de las variables sobre la probabilidad predicha por el modelo de que un parado sea seleccionado para un plan de empleo. En lenguaje llano, esto quiere decir que un valor 0,50 de la variable Hombre significa que, de media, ser hombre (con respecto a ser mujer) aumenta 0,50 puntos porcentuales la probabilidad de ser seleccionado para un plan de empleo, a igualdad de todas las otras características individuales. En los grupos de categorías referidas a una misma variable (como los grupos de edad) el efecto medio debe entenderse respecto a la categoría de referencia (por ejemplo, si el efecto medio de tener de 16 a 24 años es de 0,52 puntos, significa que la probabilidad de ser seleccionado para los jóvenes de esta edad es 0,52 puntos porcentuales superior respecto a tener de 25 a 44 años (que es la categoría de referencia), de media y a igualdad de todas las otras características observadas.

Hay que tener en cuenta que para cada cohorte se ha empleado la mejor especificación posible, es decir, se ha utilizado toda la información disponible. Esto implica que en el modelo de regresión de la cohorte del año 2007 se han podido incluir variables sobre la participación en

23

planes de empleo, en otras políticas de empleo y la historia laboral de los registros de la Seguridad Social de los dos años anteriores; para la cohorte de 2006 solo del año anterior; y para la cohorte de 2005 no se ha podido incluir esta información (recordemos que todos los registros administrativos empleados recogen información de 2005 en adelante). En este sentido, se ha priorizado la calidad del análisis en cada una de las cohortes por encima de la comparabilidad entre los resultados de cada cohorte.

2.5. Métodos cuantitativos de la evaluación de impacto Los planes de empleo consisten en proveer una experiencia laboral en el sector público o no lucrativo a personas desempleadas con el objetivo de mejorar su empleabilidad y, en último término, de incrementar su inserción en el mercado laboral. Evaluar el impacto consiste, por tanto, en determinar si los planes de empleo han alcanzado este objetivo, es decir, averiguar si los parados que participan en un plan de empleo consiguen, una vez terminado el plan, trabajar más gracias a esta participación.

La metodología de la evaluación de impacto para poder abordar esta cuestión consiste en identificar un grupo de comparación que sea similar al grupo de participantes de los planes de empleo en todas aquellas características que son relevantes para acceder y mantener un puesto de trabajo (como la edad, el género, la experiencia laboral, la motivación para encontrar un trabajo, etc.). En la medida en que el grupo de comparación sea realmente similar al de los participantes, la única diferencia entre ambos grupos radicará en que unos habrán participado en los planes de empleo y otros no. Una vez identificado este grupo, el impacto de los planes de empleo podrá ser inferido de la diferencia, con posterioridad a los planes de empleo, entre la tasa de empleo de los participantes y la del grupo de comparación.

Afortunadamente, los planes de empleo cuentan con un grupo de comparación natural constituido por las listas de suplentes, las cuales están conformadas por personas paradas que las oficinas de trabajo del SOC han considerado que reúnen las características adecuadas para participar en un plan de empleo y que, en la mayoría de casos, han confirmado explícitamente su interés por participar en el plan de empleo antes de ser consideradas candidatas. Sin embargo, las listas de suplentes no son una referencia perfecta, ya que participantes y suplentes difieren en algunas características que determinan la empleabilidad de un parado.

Esto se debe a que las entidades beneficiarias de los planes no eligen a los participantes de forma aleatoria entre los candidatos que les ofrece la oficina de trabajo, sino que priorizan determinados atributos. Para que la estimación del impacto no esté sesgada por estas diferencias de composición entre participantes y suplentes, habrá que aplicar instrumentos estadísticos que las ajusten.

La técnica utilizada para ajustar estas diferencias es el propensity score matching, de uso habitual en la evaluación de políticas activas de empleo (concretamente, hemos utilizado el algoritmo attk de Stata, creado por S. O. Becker y A. Ichino, con cálculo los errores estándares utilizando bootstrapping con 100 reposiciones). Esta técnica imita un experimento con asignación aleatoria de tratamiento y control mediante la creación de un grupo de comparación ex post que se parezca lo máximo posible al grupo de tratamiento para aquellas características relevantes observables. La aplicación de este método para evaluar el impacto de una política pública es adecuada en casos como el de los planes de empleo en los que, con posterioridad a la intervención pública, disponemos de información tanto de los individuos que han sido beneficiarios del programa como de un grupo suficientemente grande de personas que no lo han sido. En concreto, para cada uno de los individuos de ambos grupos, hay que tener

24

información sobre el valor que toma la medida del outcome de interés (es decir, el indicador de éxito de la política, en este caso, el de alta como afiliado en la Seguridad Social como trabajador, medida en cortes trimestrales) y también sobre todos aquellos factores (variables sociodemográficas, historia laboral, disposición a trabajar, etc.) que, por un lado, pueden haber determinado el proceso por el cual los individuos han sido seleccionados para participar en el programa y, por otro, puedan estar asociados con el outcome de interés. Por ejemplo, es necesario tener información sobre la duración del paro, porque esto tiene una influencia (en principio positiva) sobre la probabilidad de ser seleccionado para participar en los planes, y tiene una influencia (en principio negativa) sobre la probabilidad de que la persona encuentre un trabajo tras el plan de empleo.

Utilizando la información de cada una de estas variables, el método del matching construye un grupo de comparación entre los individuos que no se benefician del programa. Para ello, el método busca, entre los parados que no han participado, una pareja o match (de ahí el nombre de la técnica) para cada uno de los individuos que han participado en los planes de empleo que sea lo más similar posible, no para cada una de las variables, sino por un coeficiente de regresión sobre la probabilidad de participar llamado el propensity score.

En síntesis, la pretensión de la técnica del matching es obtener, mediante procedimientos estadísticos, lo que los experimentos obtienen mediante la asignación aleatoria, esto es, que el grupo de individuos que sirve de comparación sea lo más parecido posible al grupo de individuos que participan en el programa, para minimizar así el sesgo de selección. Sin embargo, mientras una asignación aleatoria verdadera distribuye de forma equitativa las características observables y no observables entre el grupo control y de tratamiento, el matching solo distribuye equitativamente las características observables sobre las que se dispone de información. Dicho de otro modo, es necesario asumir que no hay ninguna variable relevante (esto es, que tenga influencia sobre la selección de participantes y sobre la probabilidad de trabajar) no observable que difiera sistemáticamente entre el grupo de participantes y el de comparación y que, por tanto, que el outcome del grupo de tratamiento si no hubiera participado en el programa equivale al outcome del grupo de comparación que, realmente, no ha participado. Consideramos que esta asunción —conocida por las siglas CIA de su nombre en inglés (Conditional Independence Assumption)— es plausible en cuanto que disponemos de una base de datos que incluye información sociodemográfica, cualificaciones académicas y profesionales e historia laboral y de paro de los parados registrados (véase la tabla 4.8). Este último tipo de información es particularmente importante, de acuerdo con las conclusiones de la mayoría de las evaluaciones empíricas sobre políticas activas de empleo. En segundo lugar, y esto es un rasgo excepcional de esta evaluación, el grupo de comparación está constituido, como hemos mencionado anteriormente, por parados que las oficinas de trabajo han considerado candidatos adecuados para entrar en un plan de empleo y que han confirmado explícitamente su interés en participar en él antes de ser considerado candidato.

Por tanto, la motivación para encontrar empleo (o para mantenerse en el sistema de protección social) es también una variable controlada.

Dicho esto, cabe mencionar también los puntos débiles del diseño de la evaluación de impacto: en primer lugar, la riqueza de la base de datos varía según la cohorte y es especialmente pobre en el caso de la base de 2005, de la que no hemos dispuesto de información relativa a la historia laboral, a la historia de paro ni a las participaciones previas en otros planes de empleo.

Por este motivo, las estimaciones de esta cohorte son poco robustas y deberán considerarse con mucha prudencia. En segundo lugar, y como se explica en el punto 5.2 del capítulo de la evaluación de impacto, para cada cohorte solo hemos considerado aquellos parados (participantes o suplentes) que no han repetido participación en ningún plan de empleo

25

posterior al de la propia cohorte, ya que de lo contrario podríamos haber confundido la ocupación en el mercado laboral abierto con la participación en un nuevo plan de empleo (hay que recordar que la participación en un plan de empleo implica contratación laboral y afiliación del beneficiario a la Seguridad Social, que es nuestro indicador de outcome). Dado que la participación posterior es mucho más frecuente entre los participantes de los planes de empleo que entre los suplentes, y que la participación en otro plan de empleo puede ser considerada como un indicador de «fracaso» (en relación con el outcome relevante, que es la inserción laboral en el mercado laboral abierto), hay que juzgar que esta decisión metodológica conduce necesariamente a una sobreestimación del impacto positivo de los planes de empleo.

Finalmente, el uso de las listas de suplentes, que contribuye a controlar el sesgo de selección y aumentar la validez interna de las conclusiones, tal como se ha mencionado en el párrafo anterior, implica costes en términos de la validez externa. Concretamente, no se ha podido identificar en las bases de datos una lista de suplentes para todos los planes de empleo de las cohortes 2005 a 2007, por lo que se han introducido en el análisis solo aquellos participantes de los planes de empleo que sí tenían lista de espera. Dado que los participantes de los planes con lista de suplentes diferían en algunas variables sustanciales respecto a los participantes de planes que no tenían lista (véase el Anexo V), la mejora en el control del sesgo de selección ha implicado ciertos costes en términos de generalización de los resultados al conjunto de participantes de los planes de empleo.

26

3. Los planes de empleo en perspectiva comparada 3.1. Introducción Desde la década de los setenta, el mercado laboral de los países europeos ha combinado tasas de desempleo relativamente altas y persistentes, con un fenómeno de concentración de la exclusión del mercado de trabajo en determinados grupos de población. En este contexto, se han ido multiplicando las formas de intervención pública para atenuar sus consecuencias: junto con las políticas de empleo pasivas —aquellas dirigidas a proveer una renta a las personas sin trabajo ni salario, sin que necesariamente impliquen un intento de reincorporarlas al mercado de trabajo— han ido ganando relevancia los programas y medidas conocidos como políticas activas de empleo. Las políticas activas son programas destinados a promover la participación permanente de determinados subgrupos de población en el mercado laboral, especialmente de aquellos que sufren dificultades especiales para encontrar o retener un empleo.

Entre los instrumentos más utilizados en el marco de las políticas activas de empleo figuran los programas de formación para desempleados, los incentivos para la contratación en el sector privado, los servicios a los parados para mejorar la eficiencia de la búsqueda de trabajo (y las correspondientes sanciones por incumplimiento de obligaciones) y los programas de creación directa de puestos de trabajo en organizaciones públicas o no lucrativas. Estos últimos programas, que habitualmente se dirigen a personas con paro de larga duración que son las que acumulan más desventajas para reintegrarse al mercado laboral, consisten en la contratación temporal de personas desempleadas en el sector público para la realización de actividades que generen un bien público de naturaleza adicional (esto es, actividades que no se llevarían a cabo en ausencia del programa, con lo que el participante no sustituye a otro trabajador no participante). Suelen tomar la forma de una convocatoria de subvenciones para las instituciones contratantes, que cubre desde una parte hasta el 100 % de los costes laborales del trabajador.

El fundamento teórico en que se basan los programas de contratación directa consiste en que, mediante la experiencia laboral que implica participar en el programa, los participantes pueden revertir la pérdida de autoestima, motivación y aptitudes laborales ocasionada por el paro, estabilizar su situación personal y adquirir habilidades y experiencia profesional relevantes para el mercado de trabajo que de otro modo no habrían adquirido. Además, la participación en el programa puede ser interpretada positivamente por los contratantes potenciales como una muestra de iniciativa personal y de preferencia por trabajar en lugar de permanecer percibiendo la prestación. A su vez, estas mejoras de la empleabilidad deberían incrementar la probabilidad de que, una vez finalizada su participación en el programa, la persona desempleada se reintegre en el mercado laboral abierto.

Sin embargo, esta teoría ha sido bastante cuestionada. Concretamente, la crítica a las estrategias de creación directa de empleo en el sector público se centra en que estos programas no tienen un componente explícito de mejora de las cualificaciones del parado y en que la experiencia laboral dentro del programa suele ser poco similar a la del mercado laboral abierto, con lo que el participante sale sin ninguna mejora significativa en las aptitudes que determinan la probabilidad de encontrar trabajo. En este sentido, se da la paradoja de que para que el programa funcione como política activa de empleo el puesto de trabajo debe ser lo más

27

parecido posible a un trabajo normal en el mercado laboral abierto, pero para que el programa no sustituya puestos de trabajo, el mismo diseño establece que las actividades a realizar deben ser extraordinarias (el sector público o no lucrativo y en una actividad que no se realizaría en ausencia de la subvención). Las críticas se extienden a los incentivos negativos para la búsqueda de trabajo que el programa puede crear, puesto que los salarios ofrecidos suelen ser relativamente más altos que los del mercado abierto para trabajos similares, así como a la larga duración y estabilidad que suele garantizar la participación. Por otro lado, si la participación en el programa habilita a renovar el derecho a percibir la prestación por desempleo, el programa puede llevar a la reclusión de los parados en el sistema de protección, en ciclos que alternen la prestación de desempleo con la participación en los programas de creación directa de empleo.

Por último, se menciona que el mensaje para los contratantes potenciales no debe ser necesariamente positivo, sino que puede ser estigmatizante, es decir, la participación se puede interpretar como propia de personas sin iniciativa que aceptan cualquier trabajo que se les ofrece en lugar de buscar por sí mismos, y que han sido seleccionados precisamente porque tienen algún tipo de problema que los hace poco productivos.

A pesar de ello, en la práctica sigue siendo muy frecuente el uso de los programas de creación directa de empleo, especialmente en momentos de desempleo severo, ya que permiten crear puestos de trabajo en poco tiempo y compensar parcialmente los efectos negativos de las recesiones económicas sobre la población más vulnerable. El capítulo del informe de la Comisión Europea Employment in Europe 2006 dedicado a las políticas activas de empleo indica que se ha producido un declive notable del peso de los programas de creación directa de empleo respecto al gasto total en políticas activas en el conjunto de países de la OCDE, pero que este descenso no ha sido continuado. Así, entre 1985 y 1990, la proporción de gasto en políticas activas dedicada a los programas de creación directa de empleo disminuyó del 23,1 % al 17,7 %, para volver a crecer hasta alcanzar de nuevo el 23,1 % en 1995. Desde entonces ha vuelto a disminuir, al principio de forma moderada (21,6 %, en el año 2000) y después con contundencia (13,1 %, en 2004). Estas fluctuaciones, sin embargo, no son casuales: el gasto en programas de creación directa de empleo respecto al conjunto de políticas activas tiende a declinar, pero crece cuando lo hace el gasto total en políticas activas de empleo, esto es, en momentos de crisis económica y mayor desempleo.

3.2. Los planes de empleo en Cataluña En Cataluña, los programas de creación directa de empleo son conocidos como Planes de Empleo (Plans d'Ocupació), y adoptan una forma bastante estándar: el Servei d’Ocupació de Catalunya (SOC) publica anualmente una convocatoria de subvenciones para proyectos destinados a la contratación de trabajadores desempleados para la realización de obras y servicios de interés general y social. Pueden ser beneficiarios de la subvención los órganos de la Administración general del Estado y sus organismos autónomos con sede en Cataluña, los órganos de la Administración de la Generalitat de Cataluña y sus organismos autónomos, las entidades locales de Cataluña y sus entidades vinculadas o dependientes, las universidades y las instituciones sin ánimo de lucro. Es un requisito para todos los proyectos facilitar a los trabajadores participantes «una experiencia y práctica profesional que les permita la integración laboral tras la finalización del proyecto». La subvención debe ser destinada, exclusivamente, a los gastos salariales y de Seguridad Social de los trabajadores participantes. (orden TRI/302/2005). Según las memorias del SOC, en el año 2007 se destinaron 55 millones de euros a los planes de empleo, repartidos en 1.817 acciones y 7.171 beneficiarios. En 2006 se habían dedicado 53,8 millones de euros, con un total de 7.503 beneficiarios.

28

Las subvenciones a los órganos de la Administración de la Generalitat de Cataluña y de la Administración general del Estado se tramitan a través de convenios. Por el contrario, el procedimiento de concesión de las subvenciones a entes locales y entidades sin ánimo de lucro es el de concurrencia competitiva, siendo los criterios de valoración y selección de los proyectos: 1) el interés general o social de la obra o servicio que lleven a cabo los trabajadores del plan de empleo; 2) que los proyectos acrediten un nivel de inserción laboral elevado, ya sea mediante la incorporación directa del trabajador a la propia entidad beneficiaria de la subvención, o bien mediante otras fórmulas de inserción. En el caso de las entidades locales, se añade: 3) que los proyectos cuenten con algún grado de cofinanciación de las entidades solicitantes. (orden TRI/302/2005).

La resolución TRI/2098/2005 de despliegue de la orden anterior, desarrolla los criterios de valoración y selección: 1) Interés general y social:



Repercusión directa sobre el entorno social o geográfico de la obra o servicio que lleven a cabo los trabajadores del plan de empleo. En el caso de las corporaciones locales se priorizan los servicios de ocio y culturales, y los servicios personalizados de carácter cotidiano. Igualmente, en las convocatorias anuales de subvenciones se especifican actividades y ámbitos de actuación preferentes.



Coherencia con las políticas activas de empleo del SOC, es decir, que el proyecto propuesto forme parte de un itinerario específico para los parados.



Jornadas a tiempo parcial, que permitan un mayor número de contratos y trabajadores.



Actuaciones destinadas a personas que cumplan alguna de las siguientes condiciones:        

Mujeres Mayores de 45 años Parados de larga duración.

Jóvenes menores de 25 años que lleven menos de seis meses en paro y que todavía no hayan accedido a ninguna medida formativa.

Personas con disminución física, psíquica, sensorial y enfermedades mentales con el certificado de disminución que tengan posibilidades de inserción en el mundo laboral.

Existencia de responsabilidades familiares (tener a cargo del trabajador el cónyuge, hijos menores de 26 años, mayores incapacitados o menores acogidos).

Mujeres víctimas de violencia de género.

Otros colectivos con especiales dificultades de inserción laboral.

Cuando las características de las acciones lo permitan, se procurará la integración laboral de trabajadores con dificultades especiales de colocación:  Personas con discapacidad psíquica, física y sensorial.  Personas con trastornos de salud mental.

29

 Trabajadores extracomunitarios desempleados con riesgo de exclusión social.  Personas drogodependientes.  Desempleados en régimen penitenciario.  Desempleados mayores de 25 años con riesgo de exclusión social.  Desempleados menores de 25 años con riesgo de exclusión social.  Mujeres desempleadas mayores o menores de 25 años con riesgo de exclusión social.  Cualquier otra persona que pertenezca a un colectivo en situación de marginación laboral.

2) Mayor acreditación de inserción laboral: 

Experiencia y dirección técnica adecuada para conseguir los objetivos técnicos y ocupacionales que se proponen, así como otras acciones dirigidas a la mejora de la empleabilidad de los trabajadores durante el plan de empleo.



Incorporación directa de los trabajadores a la entidad o mediante otras fórmulas de inserción.



En el caso de las entidades locales, la creación o apoyo de puestos de trabajo permanente.

3) Cofinanciación de las entidades solicitantes: 

Periodo de contratación superior al periodo del que se solicita la subvención, o una jornada laboral superior a la solicitada en el caso de contrataciones a tiempo parcial.



La entidad asume una parte del coste salarial de los trabajadores contratados.



En el caso de las corporaciones locales, que aporten financiación para realizar actividades complementarias que mejoren la eficacia de las actuaciones.

Las solicitudes presentadas son evaluadas por los servicios territoriales del SOC, que remiten al Servicio de Programas de Inserción un informe-propuesta en el que figuran por orden de preferencia todos los proyectos que hayan obtenido una puntuación suficiente para ser aprobados, y otro con los proyectos rechazados. De acuerdo con estos comentarios, el Servicio de Programas de Inserción pondera el equilibrio territorial entre necesidades y proyectos, y formula la propuesta de aprobación definitiva.

Una vez aprobado el proyecto, la entidad beneficiaria de la subvención debe presentar en la oficina del SOC del ámbito geográfico donde se realice la obra o servicio, una oferta de empleo de carácter genérico para la posterior contratación de los trabajadores con cargo a la subvención. La oficina del SOC selecciona a los trabajadores en paro entre los que figuran inscritos como demandantes de empleo, procurando la mayor adecuación al puesto de trabajo ofertado y dando preferencia a aquellos que, además, cumplan alguna de las condiciones mencionadas en el punto 1. Excepcionalmente, teniendo en cuenta causas motivadas por la naturaleza del proyecto y el colectivo de trabajadores a contratar, el jefe del servicio territorial, o el jefe de servicio de programas de inserción puede autorizar la contratación de un trabajador específico, siempre que cumpla el perfil del puesto de trabajo y la condición de trabajador desempleado inscrito en el SOC como demandante de empleo.

30

Una vez escogidos y contratados los participantes, deberá iniciarse la obra o servicio dentro del año del ejercicio presupuestario del otorgamiento de la subvención, y deberá finalizar no más tarde de los seis primeros meses del ejercicio siguiente. Salvo en los proyectos desarrollados por las corporaciones locales, la duración total de la obra o servicio no puede superar los nueve meses.

A partir del año 2008 el proceso ha cambiado ligeramente, ya que el SOC ha sustituido las convocatorias específicas para la concesión de subvenciones para planes de empleo por convocatorias integradas para la subvención de proyectos y acciones para el empleo de entidades locales (orden TRE/165/2008) y entidades sin ánimo de lucro (TRE/310/2008), si bien las subvenciones para los órganos de la Administración general del Estado y los de la Generalitat de Cataluña siguen tramitándose a través de convenios. Entre las principales novedades de la nueva convocatoria para las corporaciones locales se cuentan: Integración de las diversas políticas activas de empleo (P.A.E.): Los municipios de más de 30.000 habitantes deberán presentar proyectos integrales para el empleo, que comprendan acciones relativas a las distintas PAE (programas de información y orientación profesional, programas mixtos de formación y trabajo, programas de promoción de la ocupación —planes de empleo y programas experimentales— y programas de desarrollo local) y que se deriven de un plan estratégico de acción local.

Los proyectos integrales deberán contener, entre otros elementos 1) un diagnóstico del territorio donde se identifiquen las necesidades que justifican el proyecto; 2) los objetivos del proyecto; 3) la descripción y programación de las actuaciones previstas; y 4) los mecanismos e indicadores de seguimiento y evaluación del proyecto.

Los municipios de menos de 30.000 habitantes podrán seguir solicitando subvenciones para actividades que no formen parte de un proyecto integral, si bien se abre la convocatoria a proyectos integrales de redes de municipios, que solo podrán ser solicitadas por entidades locales de ámbito supramunicipal.

Incorporación de líneas estratégicas: Los proyectos integrales y las acciones a ser subvencionadas deberán incidir en alguna de las siguientes líneas estratégicas del SOC:  Igualdad de oportunidades hombre-mujer.  Mejorar la transición escuela-trabajo.  Mejorar la ocupabilidad de personas con dificultades especiales de inserción laboral o con riesgo de exclusión y lograr una inserción de calidad en el mercado de trabajo.  Orientación profesional como acompañamiento permanente y con especial incidencia en las situaciones de desempleo de larga duración.  Desarrollo territorial con el fin de crear empleo y apoyar a las PYME locales.

Extensión del periodo de ejecución: El periodo de ejecución de los proyectos integrales abarcará dos ejercicios económicos, si bien la duración de las acciones (incluidos los planes de empleo) sigue estando determinada por la normativa específica que las regula.

Redefinición de la población objetivo: las acciones se dirigirán a los siguientes colectivos: 

Personas en situación de riesgo de exclusión social.

31

      

Personas con más de seis meses en situación de desempleo.

Personas desempleadas mayores de 45 años.

Jóvenes con dificultad de inserción laboral.

Mujeres que han sufrido situaciones de violencia de género.

Mujeres para reducir desequilibrios en empleos donde se encuentran subrrepresentadas.

Personas con discapacidad física, psíquica, mental o sensorial.

Personas receptoras del subsidio de desempleo, de la Renta Activa de Inserción o de la Renta Mínima de Inserción.

Determinación de sectores prioritarios:    

Medio ambiente.

Nuevas tecnologías.

Servicios de proximidad o vinculados a la ley de la Dependencia.

Sectores considerados emergentes en un determinado territorio, así como aquellos sectores que concentren ocupaciones de difícil cobertura en Cataluña.

Definición de tres tipologías de planes de empleo: 1. Acciones de mejora ocupacional, entendidas como aquellas que conllevan la contratación de personas desempleadas para la realización de una obra o servicio de interés general y social con el fin de mejorar su empleabilidad adaptando su perfil profesional a los requerimientos del mercado de trabajo actual.

2. Acciones de especial interés social y comunitario, entendidas como aquellas que comporten la contratación de personal principalmente técnico, para la realización de tareas de dinamización, mediación intercultural, medio ambiente, atención a colectivos con riesgo de exclusión social y otros de naturaleza similar.

3. Acciones que formen parte de un itinerario ocupacional que suponga la programación de diferentes políticas activas, como son acciones de orientación profesional y de formación ocupacional que puedan tener continuidad con proyectos de experimentación laboral.

Los tipos 1 y 3 deberán dirigirse exclusivamente a los colectivos que constituyen la población objetivo de los planes y acciones para el empleo y solo podrán ser aprobadas actuaciones que incorporen un mínimo del 40 % de mujeres en situación de desempleo.

En cuanto a las entidades sin ánimo de lucro, se han modificado los colectivos prioritarios e incorporado las líneas estratégicas y las tres tipologías de planes de empleo en el mismo sentido que en la convocatoria para las corporaciones locales, si bien la convocatoria sigue siendo anual y no se exige que las actividades presentadas formen parte de un proyecto integral.

32

3.3. Evaluaciones previas de los planes de empleo en Cataluña En Cataluña (y hasta donde llega nuestro conocimiento, en el conjunto del Estado español), los programas de creación directa de empleo solo han sido evaluados en el marco de la evaluación conjunta de las políticas activas de empleo de 2005, encargada por el SOC y realizada por los profesores Artís i Suriñach (2008) del Instituto de Investigación de Economía Aplicada de la Universidad de Barcelona. El estudio utiliza como indicador de éxito la situación laboral del demandante de empleo dos años después de participar en la política activa de empleo (esto es, a finales de 2007 y principios de 2008), y construye un grupo de comparación sobre el resto de solicitantes de empleo mediante la técnica del propensity score matching, con una especificación que incluye las variables de sexo, edad, nacionalidad, nivel de estudios y municipio de residencia. El estudio concluye que los planes de empleo son, con diferencia, el programa del SOC más eficaz, tanto en términos absolutos (tasa de empleo de los participantes al cabo de dos años) como en términos de incremento respecto al grupo de comparación (casi 18 puntos porcentuales). Sin embargo, el uso de un solo grupo de comparación para todas las políticas activas (cuando los criterios de selección para cada una de ellas son diferentes) y la utilización de una especificación que no ajusta por variables claramente asociadas tanto a la selección de los participantes como al indicador de éxito (fundamentalmente, la historia laboral y de paro) limita, a nuestro entender, la validez interna de las conclusiones de este estudio.

3.4. Los programas de contratación directa en Europa La evaluación de las políticas activas tiene una tradición más larga en otros países europeos, hasta el punto de que se han publicado algunas metaevaluaciones que comparan los resultados y extraen conclusiones generales. Así, en un metanálisis de 137 evaluaciones microeconométricas de políticas activas de empleo de 19 países europeos, Kluve (2009) concluye que, por encima de cualquier factor contextual (como el tipo de instituciones del mercado de trabajo o el ciclo económico), el mayor determinante de la efectividad de las políticas activas de empleo es el tipo de programa. En este sentido, las evaluaciones analizadas raramente encuentran que los programas de creación de empleo en el sector público o no lucrativo tengan efectos positivos en términos de incrementar la integración de los beneficiarios en el mercado laboral, sino que suelen ser no significativos o incluso negativos (tabla 3.1).

Mediante un análisis de regresión, el autor encuentra que un programa de creación directa de empleo está asociado con una reducción de unos 25 puntos porcentuales (respecto a los programas de formación) sobre la probabilidad de que la evaluación detecte un impacto positivo estadísticamente significativo, una vez controlado el ciclo económico, el contexto institucional y el país. Por el contrario, los incentivos al sector privado y los programas de servicios y sanciones muestran una probabilidad de entre 30 y 50 puntos porcentuales más elevada que los programas de formación. Por otra parte, el autor detecta que las evaluaciones de políticas activas más recientes muestran una menor tendencia a detectar efectos positivos que las más antiguas (debido, según el autor, a la mejora en las fuentes de datos y en el instrumental analítico, más que a un cambio real en la efectividad de los programas); que todas las políticas activas tienden a ser más efectivas en los países y momentos en que la tasa de desempleo es más elevada; y que los programas dirigidos específicamente a jóvenes suelen ser menos efectivos que los dirigidos a todos los grupos de edad.

33

Igualmente, en una metaevaluación más antigua de las políticas activas de empleo, Martin y Grubb (2001) describen que las evaluaciones de programas de creación directa de empleo no detectan impactos positivos significativos para el conjunto de población parada, ni identifican ningún subgrupo de parados a los que beneficien especialmente, contrariamente a lo que sucede con otras políticas activas de empleo. La mayor parte de las evaluaciones revisadas en este estudio muestran que los impactos de larga duración (en términos de participación estable en el mercado laboral abierto) son escasos, por lo que los autores concluyen que hay que minimizar el uso de los programas de creación directa de empleo y conservarlos solo como mecanismo para mantener a los parados de menor empleabilidad en contacto con el mercado laboral durante un periodo de tiempo limitado, especialmente en tiempos de recesión económica.

La evaluación de políticas activas de empleo ha sido especialmente prolífica en Alemania, sobre todo referida al impacto de las políticas instituidas para amortiguar los efectos de la reunificación en los años noventa, y a los efectos de las reformas de las políticas laborales de 2003 a 2005 (las reformas Hartz). Así, Bergemann (2005) analiza los programas de creación directa de empleo en Alemania del Este inmediatamente posteriores a la reunificación, los cuales guardan ciertas similitudes con los planes de empleo catalanes, especialmente en relación con el triple objetivo de la intervención: a) proveer trabajo y renta a los desempleados beneficiarios durante el tiempo que dura la subvención y, en consecuencia, suavizar el impacto social de la reunificación y bajar la tasa de desempleo; b) mejorar las infraestructuras de Alemania del Este, por lo que buena parte de los proyectos estaban destinados a la restauración ambiental, la mejora del paisaje y los servicios sociales; y c) ayudar a los participantes a encontrar un trabajo estable en el mercado abierto.

Tabla 3.1 Estimaciones del impacto en las evaluaciones de programas de creación directa de empleo en el sector público o no lucrativo revisadas por Kluve (2009) País Estudio Periodo Colectivo Impacto Dinamarca Graversen (2004) 1994-1998 Negativo Dinamarca Rosholm (1999) 1983-1990 Insignificante Dinamarca Rosholm y Svarer (2004) 1998-2002 Negativo Finlandia Aho et al. (2000) 1990-1995 Negativo Francia Bonnal et al. (1997) 1986-1988 Jóvenes Insignificante Francia Brodaty et al.(2002) 1986-1988 Jóvenes Positivo Francia Brodaty et al.(2002) 1995-1998 Jóvenes Negativo Alemania Bergemann et al. (2000) 1990-1998 Negativo Alemania Bergemann (2005) 1990-1999 Positivo Alemania Caliendo et al. (2004) 2000-2002 Negativo Alemania Eichler and Lechner (2002) 1992-1997 Positivo Alemania Hujer et al. (2004) 1995-1999 Insignificante Irlanda O’Connell y McGinnity (1997) Primeros noventa Jóvenes Insignificante Países Bajos Ridder (1986) Primeros ochenta Positivo Noruega Hardoy (2001) 1989-1993 Jóvenes Insignificante Noruega Lorentzen y Dahl (2005) 1992-1999 Insignificante Noruega Zhang (2003) 1990-2000 Insignificante Polonia Kluve et al. (1999) 1992-1996 Negativo Eslovaquia Van Ours (2001) 1993-1998 Insignificante Suecia Fredriksson y Johansson (2003) 1993-1997 Negativo Suecia Sacklén (2002) 1991-1997 Positivo Suiza Gerfin y Lechner (2000) 1997-1999 Negativo Reino Unido Payne et al. (1996) Primeros noventa Insignificante * Por artículos, el 39 % detecta un efecto no significativo, el 39 % negativo y el 22 % positivo. Por países, la evidencia es bien negativa o no significativa en 8, solo positiva en 1 y mixta en 4.

34

En relación con el proceso de implementación, Bergemann refiere que antiguas empresas públicas fueron convertidas en sociedades llamadas «de promoción del empleo y el desarrollo estructural» (ABS), las cuales actuaron, en la práctica, como organizadoras de planes de empleo a gran escala. Formalmente, después de que un proyecto fuera aprobado, la oficina de empleo local tenía que seleccionar a los beneficiarios de cada proyecto, si bien hay constancia de que en los primeros años de la década de los noventa, las ABS tenían una influencia significativa en la selección de los participantes, sobre todo a favor de los hombres, formados y jóvenes (a pesar de que la población diana teórica eran las mujeres, los discapacitados, los desempleados de larga duración, los desempleados de más de 50 años y los jóvenes de menos de 25 años). Con el fin de enderezar el desvío en la selección, los estados federales añadieron un incentivo económico a la subvención en caso de que el participante fuera responsable de una familia monoparental, parado de larga duración o discapacitado. Además, los salarios para participar en el programa correspondían a los determinados por convenio para trabajos similares no subvencionados, con lo que la participación no solo implicaba una renta mayor que la prestación por desempleo, sino que también superaba el salario en el mercado abierto, lo que creaba un incentivo para mantenerse en el programa y repetir la participación. Con el fin de reducir este incentivo, una nueva regulación de 1994 determinó que el salario debía ser inferior al 90 % de lo que determina el convenio, o el tiempo trabajado inferior al 80 % de la jornada laboral.

Por otro lado, la evaluación de impacto revela que el programa tenía efectos positivos significativos, que el efecto sobre la probabilidad de mantener el empleo era más alto que el de encontrar trabajo y que las mujeres se beneficiaban más que los hombres. Además, la evaluación identifica que la variante del programa en que las subvenciones para la contratación temporal se otorgaban al sector privado mostraba efectos positivos mayores que los proyectos en el sector público o no lucrativo.

Hujer y Thomsen (2006) evalúan los programas alemanes de contratación directa de los años 2000-2001. En estas fechas el programa cubría únicamente entre el 30 y el 75 % de los costes salariales, tenía una duración ordinaria de 12 meses (extensible a 36 en condiciones especiales), y las actividades a realizar debían ser de interés social y naturaleza adicional (es decir, que generaran un bien colectivo y que no se hubieran desarrollado en ausencia de la subvención) y dirigidas a desempleados con necesidades especiales (que, en la práctica, significaba que buena parte de los puestos de trabajo ofertados eran de baja cualificación). Los criterios para aprobar un proyecto eran: a) la mejora de las perspectivas de encontrar un empleo permanente; b) la provisión de puestos de trabajo a las personas con barreras especiales para el empleo; y c) la mejora de las infraestructuras sociales o ambientales. La decisión de asignar un desempleado a un programa correspondía a los técnicos de las oficinas de trabajo, con el requisito de que la persona hubiera permanecido al menos seis meses del último año en paro y que cumpliera los requisitos para poder percibir una prestación o para ser seleccionado en programas de formación. Además, las oficinas estaban autorizadas a incluir menores de 26 años sin formación, personas con discapacidades y hasta un 5 % de otros participantes que no cumplieran estos criterios. Los técnicos de empleo de las oficinas de trabajo disponían de un alto grado de discrecionalidad para decidir la asignación de los desempleados a los programas, si bien la decisión debía implicar que se consideraba que la persona no podía integrarse en el mercado laboral por sí sola y no cumplía las condiciones para participar en ningún otro programa. Cuando se asignaba un parado al programa, estaba obligado a participar, pudiendo implicar la negativa una pérdida de la prestación de hasta 12 semanas (o la pérdida permanente en caso de negativa reiterada).

35

El estudio hace un seguimiento de la ocupación durante los 30 meses posteriores a la participación en el programa y detecta, en Alemania del Oeste, una caída importante de la probabilidad de empleo en los primeros meses (conocido como efecto locking-in, con un pico mínimo en torno a los seis meses posteriores a la participación) particularmente intenso para los grupos que participan al poco tiempo de quedarse en paro (menos de 3 meses de paro). Para los parados que participan más tarde en el periodo de desempleo, el efecto locking-in es mucho menos intenso, lo que parece lógico, dado que los parados recientes tienen mejores expectativas de encontrar trabajo rápidamente que los parados de larga duración. El efecto negativo del locking-in tiende a desvanecerse hasta convertirse en no significativo desde aproximadamente el mes 24 hasta el mes 30 de seguimiento, sin llegar a ser el impacto significativamente positivo. En Alemania del Este el efecto locking-in es de menor magnitud, probablemente porque las opciones de encontrar trabajo fuera del programa eran igualmente menores. Sin embargo, el impacto negativo del programa sobre la probabilidad de trabajar permanece hasta el mes 30 para casi todos los subgrupos de parados analizados. En conjunto, el estudio concluye que los resultados del programa resultan decepcionantes, ya que no se produce una mejora significativa de las expectativas de trabajar a largo plazo que llegue a compensar el efecto locking-in inicial.

Más recientemente, la reforma de las políticas activas de empleo implementada en Alemania entre 2003 a 2005 reorganizó el programa de creación directa de empleo en el sector público en una dirección similar a la sugerida en las recomendaciones de Martin y Grubb. De acuerdo con Fertig y Kluve (2004) y Jacobi y Kluve (2006), la reforma consistió fundamentalmente en:



Pedir a las oficinas de empleo que clasificaran a los parados en cuatro categorías: 1) de alta ocupabilidad; 2) con necesidad de recibir ayuda para la búsqueda de trabajo; 3) con necesidad de ayuda (atención activa y, probablemente, de participación en una política activa); y 4) con necesidad de supervisión (parados de muy baja empleabilidad que requieren una atención especial porque tienen muy pocas probabilidades de encontrar trabajo). Las políticas activas se dirigen a los perfiles 2 y 3, dado que se espera que el perfil 1 encuentre trabajo por su cuenta y se considera que el 4 difícilmente podrá beneficiarse de ninguna política activa de empleo.



Instituir o ampliar las medidas complementarias para los parados de baja empleabilidad: subsidios a los salarios (para compensar su menor productividad y conseguir, aunque el salario sea bajo, que trabajar les resulte rentable respecto a percibir una prestación por desempleo o ayuda social); reducir el impuesto marginal implícito sobre las rentas del trabajo de los beneficiarios de prestaciones (de manera que encontrar un trabajo no implique perder el 100 % de la prestación); y sancionar a los parados que rechazan ofertas de trabajo o que rechazan participar en las políticas activas a las que han sido asignados.

En referencia a los programas de creación directa de empleo en el sector público y no lucrativo, la reforma reduce la magnitud de los mismos e introduce las siguientes modificaciones: 

En oposición al resto de políticas activas, los programas de creación directa de empleo se dirigen exclusivamente al perfil 4. Así, el programa deja de ser propiamente una política activa de empleo para constituir un sustituto de la ocupación en el mercado abierto para aquellos que no se espera que puedan encontrar trabajo en un futuro próximo.

36



Se redefine el objetivo del programa, que deja de ser la integración de los participantes en el mercado laboral, para definirlo en términos de incremento de la empleabilidad.



Se eliminan las cotizaciones a la Seguridad Social de los participantes para que una participación lo bastante larga en el programa no habilite al participante a volver a percibir la prestación nada más terminar la participación (y minimizar así los incentivos para permanecer recluido en el sistema de protección).



Se reduce la duración del programa.

Las primeras evaluaciones posteriores a la reforma (Jacobi y Kluve 2007) muestran que el impacto negativo sobre el empleo asociado a la participación en programas de creación directa de empleo que se detectaba en las evaluaciones previas a la reforma se mantiene después de esta, aunque se reduce la magnitud del mismo. Por otra parte, los resultados de la evaluación del impacto medidos en términos de incremento de indicadores de empleabilidad (el nuevo objetivo establecido por la reforma) no resultan concluyentes.

En Suiza, Gerfin, Lechner y Steiger (2002) comparan dos fórmulas de subsidio al empleo a gran escala implementadas de forma concurrente: un programa clásico de creación directa de empleo en el sector no lucrativo para actividades que no compiten con el sector privado (similar a los planes de empleo catalanes), y otro destinado a subvencionar puestos de trabajo temporal en empresas privadas competitivas. La primera variante del programa ofrecía trabajos, de seis meses habitualmente, con una subvención que excedía en muchos casos el 100 % de los costes laborales de los beneficiarios, destinada a cubrir otros gastos derivados de los proyectos.

La selección de participantes se realizaba en las oficinas de trabajo y, una vez hecha la asignación, era obligatorio participar, lo cual se utilizaba a menudo como un test para comprobar la disponibilidad del desempleado a trabajar. El salario que se obtenía con el programa en muy pocas ocasiones era más elevado que la prestación de desempleo. Por el contrario, en la versión del programa en el sector privado, el pago al trabajador provenía del sistema de prestaciones y sobrecompensaba al participante por la diferencia existente entre el salario y la prestación de desempleo a la que había tenido que renunciar (esto es, el trabajador cobraba más y el sistema de prestaciones pagaba menos con la participación en el programa que con la prestación convencional). En la mayoría de casos el parado encontraba el trabajo por su cuenta (solo un 20 % de los contratos eran generados por las oficinas de empleo).

La evaluación de impacto revela que la versión del programa en el sector público y no lucrativo tiene un impacto negativo sobre el empleo en los primeros nueve meses (de nuevo, el efecto locking-in) y no significativo en el resto de los 21 meses de seguimiento (utilizando como indicador de éxito una variable dicotómica que indicaba si el parado había trabajado al menos tres meses consecutivos en un trabajo que generara una renta media de al menos el 90 % del último trabajo previo al paro). El impacto sobre la renta del desempleado era negativo hasta el mes noveno, no significativo a continuación, y positivo a partir del mes 21, y era negativo en términos del número de meses de desempleo en el año posterior a la participación. Por el contrario, la versión del programa en el sector privado muestra un impacto positivo en términos de los dos primeros indicadores de éxito desde el mes nueve hasta el final, y es igualmente negativo para el tercer indicador. En síntesis, la versión del programa en el sector privado muestra unos efectos positivos más rápidos y de mayor magnitud y unos efectos negativos de locking-in menores, por lo que los autores concluyen que, además de ser la variante más barata del programa, también es la más efectiva. Los autores interpretan que esta diferencia a favor del programa en el sector privado se debe a que los programas que están más cerca de

37

reproducir una experiencia de trabajo real funcionan mejor. Igualmente, detectan que las dos versiones del programa son más efectivas para los desempleados con mayores dificultades para acceder al mercado de trabajo (parados de larga duración y de bajas cualificaciones), mientras que no hay diferencias significativas según la edad, el sector previo de la ocupación o el género del beneficiario.

De forma similar Sianesi (2008) compara la efectividad relativa de las seis políticas activas de empleo en funcionamiento en Suecia en 1994 y concluye que: a) la clasificación de efectividad de las medidas es inversa a la de su coste; y b) cuanto más parecido es un programa a un trabajo real en el mercado laboral abierto, más efectivo es para los participantes. Así, la autora señala que los programas en los que, por definición, los trabajadores no desarrollan tareas especialmente relevantes para el mercado laboral (lo que sucede en la contratación para proyectos de naturaleza adicional del sector público o no lucrativo) se utilizan más bien como instrumento para renovar el derecho a la prestación, induciendo a los desempleados hacia el desempleo de larga duración y la dependencia de las prestaciones (por este motivo, desde 2001 la participación en estos programas ha dejado de renovar los derechos a la prestación de desempleo). Como consecuencia de estos incentivos, los participantes de los programas de contratación directa en el sector público o no lucrativo permanecían entre 4 y 8 puntos porcentuales por debajo del grupo de comparación en la probabilidad de estar ocupados durante todo el periodo de observación, mientras que los beneficiarios del programa de subsidios en el sector privado incrementaban la probabilidad de empleo hasta un máximo de 19 puntos porcentuales. Sin embargo, la autora subraya que el efecto sustitución de este segundo tipo de programa puede ser importante si los beneficiarios ocupan puestos de trabajo que en ausencia de la subvención hubieran sido (al menos parcialmente) ocupados por otros parados.

En Francia, Brodaty et al. (2002) comparan la efectividad de las diferentes políticas activas de empleo en los jóvenes menores de 25 años, para los periodos 1986-1988 y 1995-1998. El resultado es similar para los dos periodos estudiados: el impacto estimado para todos los programas evaluados es positivo, aunque en el caso de los programas de contratación directa, la dinámica del impacto es la contraria del efecto locking-in descrito en otros países: el efecto positivo se eleva al principio hasta un pico máximo en el noveno mes, y luego va desvaneciéndose hasta acercarse a la insignificancia en el mes 24 de seguimiento. Para los años 1995-1998 todos los programas muestran un impacto menor al de la década anterior, llegando incluso a ser negativo. En el caso de los programas de contratación directa se repite el patrón, con la salvedad de que el impacto termina siendo no significativo en el mes 24 de seguimiento.

Finalmente, en Dinamarca la reforma del mercado laboral de 1994 amplió las políticas activas de empleo a fin de hacerlas llegar a la mayoría de los parados, al tiempo que fue pionera en suprimir la renovación del derecho a percibir prestaciones para los participantes de las políticas activas. Otras reformas posteriores han condicionado la percepción de prestaciones de desempleo a la participación obligatoria en políticas activas, bajo el principio de los derechos y deberes de los parados. Desde 2002 la participación en un programa es obligada cada vez que pasan seis meses consecutivos de percepción de la prestación por desempleo. Las evaluaciones muestran que los resultados de la reforma en su conjunto son positivos, y a menudo se utiliza a Dinamarca como ejemplo de transición exitosa de un sistema pasivo de prestaciones a otro activo: la tasa de desempleo cayó del 12,4 % en 1993 al 4,5 % en 2006. En el equivalente danés a los planes de empleo, los participantes trabajan en una institución pública por un salario igual a la prestación de desempleo que les correspondería. El número de horas a trabajar se establece con la división entre el importe de la prestación que les corresponde percibir y un salario máximo por horas, y las participaciones duran nueve meses

38

de media. Jespersen et al. (2008) estiman que el impacto del programa de creación directa de empleo en el sector público muestra un efecto negativo locking-in de tres años, que más tarde acaba siendo no significativo (pero nunca significativamente positivo) hasta el final del periodo de cinco años de observación.

Los estudios mencionados son de tipo microeconométrico, es decir, investigan los efectos del programa sobre los individuos participantes (en comparación con un grupo de no participantes) pero obvian los impactos agregados sobre el conjunto de la sociedad, que son el objeto de estudio de las evaluaciones macroeconométricas. Este segundo tipo de evaluación es especialmente relevante para los programas de creación directa de empleo que tengan como objetivo aumentar la tasa de empleo general o reducir el paro. En este sentido, es posible que los puestos de trabajo subvencionados hubieran existido aun en ausencia del programa (deadweight effect) o que el incremento de participación laboral de los participantes se produzca a expensas de otros trabajadores (efecto sustitución), o se compense por pérdidas de puestos de trabajo en algún otro lugar de la economía (efecto desplazamiento). En otras palabras, un impacto positivo detectado en una evaluación microeconométrica es una condición necesaria, pero no suficiente para demostrar el valor de un programa: hay que agregar los efectos indirectos antes de poder determinar cuál es el impacto global sobre las tasas de empleo o de paro. En las evaluaciones macroeconométricas realizadas sobre la efectividad de los esquemas de contratación directa en Alemania Blien et al. (2003) proporcionan evidencia de efectos positivos sobre el crecimiento del empleo solo en Alemania del Este. Por el contrario, Hagen (2003) encuentra evidencias del efecto desplazamiento, mientras RWI et al. (2005) estiman que el gasto en programas de contratación directa tiene un efecto significativamente negativo en las salidas netas del paro en Alemania del Este, y no tiene ningún efecto significativo en Alemania del Oeste.

39

4. Evaluación de la implementación 4.1. Introducción La estructura organizativa de los planes de empleo se basa en un esquema de colaboración entre el SOC, que gestiona el programa, y los entes y organizaciones beneficiarios de las subvenciones, que son los encargados de diseñar e implementar los proyectos «destinados a la contratación de trabajadores desempleados para la realización de obras y servicios de interés general y social», según refiere el título de las convocatorias de los planes de empleo. Además, la colaboración entre el SOC y las organizaciones beneficiarias cuenta con la intermediación de los servicios territoriales y la red de oficinas de trabajo, a los que la normativa que regula los planes de empleo atribuye amplias responsabilidades y un cierto nivel de discrecionalidad en la valoración de proyectos, la gestión de las ofertas de empleo y la selección de los participantes.

De acuerdo con la bibliografía especializada, la descentralización de las políticas activas de empleo es potencialmente positiva, ya que puede servir para mejorar su adaptación a las características y especificidades de los mercados laborales y de la población desempleada local y, en último término, para incrementar su eficiencia y eficacia. No obstante, la participación de diversos actores también incrementa la complejidad del proceso de implementación y la posibilidad de que concurran criterios e incentivos no necesariamente concordantes. Además, es un hecho común que, al ser implementados, los programas y las políticas se ajustan a factores imprevistos o especificidades contextuales y que, con el paso del tiempo, se establecen formas de funcionamiento diferentes a las del diseño original. La función de este capítulo es, precisamente, describir cómo funcionan los planes de empleo en la práctica en comparación con las previsiones de su diseño, y detectar si hay aspectos de su operación especialmente problemáticos que comprometan el logro de los objetivos del programa o lo hagan innecesariamente ineficiente.

El análisis realizado en este capítulo es eminentemente cualitativo y se basa en las entrevistas realizadas a los representantes de la dirección técnica del SOC, así como a una muestra de cinco servicios territoriales, nueve oficinas de trabajo y quince entidades beneficiarias, incluyendo entes locales, supramunicipales, entidades sin ánimo de lucro y organismos de la Generalitat de Cataluña. En estas entrevistas se ha solicitado información sobre los objetivos de los planes de empleo, la distribución de recursos económicos, los motivos de las entidades beneficiarias para presentar proyectos, el procedimiento y los criterios de selección de los proyectos de planes de empleo, el procedimiento y los criterios de selección de los participantes, las necesidades de información de los gestores de los planes de empleo, la percepción de los mayores logros y problemas del programa y las consiguientes propuestas de mejora. Por otra parte, la distribución de recursos y el resultado del proceso de selección de los participantes de los planes entre el conjunto de parados se ha analizado de forma cuantitativa utilizando las bases de datos facilitada por el SOC y el Departamento de Trabajo.

En el gráfico 4.1 se muestra el esquema del proceso de implementación de los planes de empleo, desde la publicación de la convocatoria hasta la ejecución y revisión de los proyectos, marcando con un sombreado en gris las etapas críticas de este proceso que han sido evaluadas en este capítulo. En la sección 4.2 se analiza la definición de objetivos por parte de los diferentes actores implicados en los planes de empleo para detectar si son claros y compartidos o bien si el programa persigue objetivos diversos. A continuación, en la sección 4.3 se evalúa la distribución territorial de los recursos de los planes de empleo, con la intención de determinar hasta qué grado responde a la distribución de necesidades o si hay otros criterios

40

que la determinan. En la sección 4.4 se analiza el proceso de selección de proyectos por parte de los servicios territoriales y centrales del SOC. Finalmente, en la sección 4.5 se analiza el proceso de selección de los participantes de los planes de empleo entre el conjunto de parados, los incentivos de los actores que participan en este proceso, los criterios con que actúan y el resultado final del proceso en los años 2005, 2006 y 2007.

41

Gr谩fico 4.1 Modelo de implementaci贸n del programa de planes de empleo del SOC (concurrencia competitiva)

42

4.2. Los objetivos de los planes de empleo Los objetivos de los planes de empleo no se encuentran explicitados en la normativa ni en las convocatorias de subvenciones que regulan el programa. De hecho, ni la orden que establece las bases reguladoras del programa (TRI/302/2005) ni la resolución que la desarrolla (TRI/2098/2005) ni ninguna de las convocatorias de planes de empleo publicadas en el DOGC (Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya) en el periodo 2005-2007 (TRI/317/2005, TRI/37/2005; TRI/2098/2005, TRI/599/2006, TRI/1374/2006, TRI/1850/2006, TRE/366/2007, TRE/1860/2007, TRE/1791/2007) contienen una declaración de los objetivos del programa. Los objetivos quedan implícitos en el título de las órdenes y resoluciones, que se refieren a subvenciones «destinadas a la contratación de trabajadores desempleados para la realización de obras y servicios de interés general y social». La mención al carácter del programa como política activa de empleo queda relegada a los artículos referentes a los criterios de otorgamiento de las subvenciones, y aun en estos artículos el criterio de «mayor acreditación de inserción social», que contiene la única referencia a la mejora de la empleabilidad de los trabajadores durante el plan de empleo, aparece después del de «mayor interés general y social de los proyectos a desarrollar por los entes y entidades beneficiarias».

Posteriormente, la publicación de la resolución TRE/165/2008 define diferentes tipologías de planes de empleo de acuerdo con sus objetivos: 1) acciones de mejora ocupacional, dirigidas a mejorar la empleabilidad del beneficiario «adaptando su perfil profesional a los requisitos del mercado de trabajo actual»; 2) acciones de especial interés social y comunitario, destinadas «a la realización de tareas de dinamización, mediación intercultural y medio ambiente»; y 3) acciones que formen parte de un itinerario ocupacional «que suponga la programación de diferentes políticas activas», y que se sobreentiende que tienen la misma finalidad que el primer tipo de plan. Hasta la orden TRE/235/2009 de 8 de mayo no se formaliza la declaración de objetivos al definir los planes de empleo en los siguientes términos: «La contratación laboral de personas desempleadas para la realización de actuaciones de carácter temporal y de interés general y social, de naturaleza adicional respecto a las actuaciones habituales de las entidades que promueven los planes, para que los participantes puedan adquirir experiencia profesional y mejorar su empleabilidad». Igualmente, el articulado posterior de la orden define la finalidad de los planes como «el incremento de la ocupación efectiva de los participantes en el mercado abierto, a medio y largo plazo» y añade que «uno de los objetivos del plan es proporcionar trabajo a las personas que de otra forma tendrían grandes dificultades para encontrar uno en el mercado laboral abierto», si bien no explicita cuáles son los otros.

Sin embargo, la ausencia de una declaración formal no implica necesariamente que los objetivos que han regido la implementación de los planes de empleo no sean concretos o conocidos. De hecho, las entrevistas a los representantes de los diferentes estamentos del SOC (servicios centrales, servicios territoriales y oficinas de empleo) muestran un alto grado de consenso entre todos los entrevistados al coincidir en señalar los tres siguientes:  La consecución de los objetivos específicos de los proyectos objeto del plan de empleo (esto es, los propios de los proyectos de dinamización, mediación intercultural, medio ambiente, atención social, etc., de las entidades beneficiarias).  La mejora de la empleabilidad de los participantes (en términos de motivación, experiencia y cualificaciones relevantes para el mercado laboral, considerando que la población beneficiaria presenta, de partida, dificultades para encontrar

43

trabajo por sí misma); que a medio plazo debe llevar a un incremento de la incorporación al mercado laboral abierto, que es el objetivo propio de una política activa de empleo.  El incremento temporal de la renta y la mejora de la situación de los desempleados con mayores problemas económicos y sociales y, en consecuencia, con mayores dificultades también para encontrar trabajo en el mercado laboral abierto (los propios de un programa de garantía de rentas o de una política pasiva de empleo) Para algunos de los entrevistados, la multiplicidad de objetivos es percibida como un factor positivo, especialmente por los representantes de los servicios centrales del SOC: «Es un programa flexible, con objetivos diversos que se priorizan según los diferentes momentos del mercado laboral. En general, se trata de hacer de trampolín hacia la inserción laboral, pero en tiempos de crisis te permite bajar un poco el paro y conseguir una renta para las personas con mayores dificultades económicas»; «El mayor éxito de los planes es que los objetivos pueden ser diferentes, pero hasta ahora satisfacen más o menos todo el mundo»; «La concepción del plan de empleo depende sobre todo de la entidad beneficiaria: algunos lo perciben muy asistencial, otros buscan resolver una necesidad de la entidad... los planes hacen de todo y consiguen de todo un poco».

Por el contrario, los servicios territoriales y las oficinas de trabajo consultadas manifiestan, mayoritariamente, que los diferentes objetivos de los planes de empleo se convierten a menudo en antagónicos, con lo que la priorización de uno de ellos se suele conseguir a expensas de los demás: «Los planes de empleo alcanzan su objetivo si la persona tiene más fácil encontrar trabajo después que antes del plan de empleo. Lo que pasa es que demasiado a menudo nos lo piden como subsidio para personas con un nivel cultural muy bajo, o para cubrir plazas estructurales en las entidades y ayuntamientos, así que acabamos por echar mano una mano a la entidad o ayuntamiento, no al parado»; «Los ayuntamientos y entidades se sienten beneficiarios de subvenciones en forma de mano de obra y basan parte de su estructura en los planes, en vez de pensar en la empleabilidad de los participantes»; «La mayoría de participantes vienen de servicios sociales, pero aquí hay un problema, porque los planes no siempre son el mejor programa para estas personas, la formación sería más adecuada.

Deberían dejar de ser el programa de servicios sociales»; «Los planes sirven para hacer trabajos sociales útiles, pero no para crear puestos de trabajo». Generalmente, las personas entrevistadas tienden a distinguir entre el objetivo «del SOC» o el «teórico», referido a la mejora de la empleabilidad de los participantes, y «el de las entidades beneficiarias» o «real», referido al propio del proyecto subvencionado.

Las entidades beneficiarias consultadas, por su parte, expresan objetivos diversos. Los ayuntamientos urbanos explican con frecuencia que desarrollan dos tipos de planes de empleo: unos con objetivos estrictos de mejora ocupacional o contención de problemas sociales dirigidos a parados de baja cualificación, y otros asociados a proyectos de interés general, para perfiles más técnicos, cuyo objetivo principal es el propio del proyecto. Los ayuntamientos rurales y las entidades sin ánimo de lucro, por el contrario, suelen definir el objetivo únicamente en términos de la prestación de un servicio o la consecución de la misión que les da razón de ser: «El objetivo es cubrir las necesidades básicas del municipio, especialmente cuando tenemos picos de trabajo: el municipio es muy extenso y no damos abasto»; «El objetivo era establecer el proyecto de la entidad y profesionalizarnos»; «Hacer cosas que normalmente no podemos hacer». De hecho, las entidades beneficiarias a menudo ignoran que pueda haber otro objetivo. En este sentido, el representante de una oficina de trabajo señala que: «Un

44

problema grave es que las entidades beneficiarias no tienen ni idea de por qué se hace un plan de empleo, creen sinceramente que subvencionamos la contratación de personal».

Además, dado que las entidades y ayuntamientos cuentan con los planes para desarrollar sus actividades y alcanzar sus propios objetivos, a menudo se lamentan de las ineficiencias: «Te pasas tres meses enseñando a una persona a hacer el trabajo que tiene que hacer, y cuando sabe hacerlo, ya tiene que irse»; «No puedes hacer ninguna previsión, nunca sabes lo que te darán ni cuándo; los ciclos de los planes de empleo no coinciden con los de planificación de una organización»; «Como los ayuntamientos pequeños tenemos pocos recursos, los planes acaban generando dependencia. Y no es una buena fuente de financiación para hacerse dependiente: tienes que hacer las cosas a trompicones de 3 o 6 meses, y si de repente el SOC dice que lo que haces ya no es prioritario, pues lo tienes que dejar a medias y dedicarte a otra cosa. Hay muchas cosas que han quedado a medio hacer y recursos que se han malgastado por este motivo».

Un caso similar al de estos ayuntamientos y entidades sin ánimo de lucro es el de los organismos de la Generalitat que desarrollan planes de empleo en convenio con el SOC. Los representantes entrevistados no parecen considerar los planes como una política de empleo y perciben que el SOC desarrolla una función instrumental para acceder a fuentes de financiación externa. En consecuencia, los objetivos considerados son los propios de cada proyecto y no se conciben otros objetivos ocupacionales más allá de los alcanzados por el mismo hecho de contratar parados durante el periodo de la subvención.

Aunque la mayoría de las respuestas de los entrevistados se concentran en los tres objetivos mencionados, de forma excepcional se han mencionado otros. Concretamente:



Mejorar la correspondencia entre puestos de trabajo y candidatos: según varios representantes de oficinas de trabajo y entidades beneficiarias, los planes de empleo sirven para que personas sin experiencia puedan hacer una «prueba de empleos» hasta que encuentren lo que les gusta, y para que las entidades beneficiarias puedan hacer una comprobación, sin coste, de la productividad de un trabajador antes de decidir contratarlo. Esta función de mutuo screening entre contratante y empleado serviría para mejorar la eficiencia de las contrataciones en el sector público y no lucrativo.



Desarrollar las comarcas rurales: algunos representantes de áreas rurales aseguran que los planes de empleo han sido una política de promoción económica de primera magnitud que ha cubierto los déficits de financiación de los micromunicipios rurales: «En esta comarca los planes de empleo han sido una bendición. Sirven para todo, son una ayuda primordial para el desarrollo de los pueblos. Aquí no había nada y ha servido para fomentar guías turísticos, piscinas, museos, jardines... con los planes ha llegado la financiación que no llegaba de ninguna otra parte, hasta el punto de que durante años había pueblos sin paro, pero pedían planes para poder cubrir un servicio, llevar adelante un proyecto... aquí vive poca gente y los ayuntamientos son raquíticos, para ellos los planes han sido fundamentales».



Fijar población joven en las comarcas rurales: de acuerdo con diversos representantes de entidades beneficiarias de comarcas rurales (especialmente entes locales) «el objetivo es fijar la poca población que vive en nuestro territorio; nos centramos en la gente que tiene problemas para trabajar aquí, y no tanto en la que tiene problemas para trabajar en general»; «Ofrecer un trabajo en el ayuntamiento es una de

45

las pocas maneras de que una persona cualificada pueda iniciar una carrera profesional en la comarca, si no, lo más fácil es que ya no vuelva de Lleida o de Barcelona».



Legitimar las políticas de empleo y los ayuntamientos: según algunos representantes del SOC los planes constituyen un instrumento especialmente útil para legitimar las políticas de apoyo a los parados y las instituciones que las fomentan: «Para la ciudadanía, ver que los parados hacen servicios útiles se percibe fácilmente: ves que pintan la escuela, que ayudan a mantener los espacios públicos..., eso legitima tanto las políticas de apoyo a los parados como los propios ayuntamientos que organizan los proyectos, y todo el mundo ve que ayudan a los vecinos que se han quedado sin trabajo».

4.3. La distribución territorial de los recursos de los planes de empleo Las disposiciones reguladoras de los planes de empleo determinan ex ante la asignación de recursos económicos para las demarcaciones territoriales de Barcelona, Girona, Lleida, Tarragona y, excepto en las convocatorias destinadas a entidades supramunicipales, Terres de l'Ebre. Además, las convocatorias dirigidas a entidades sin ánimo de lucro destinan aproximadamente un 20 % de la dotación económica a proyectos pluriterritoriales.

Considerando solo los recursos asignados territorialmente, en los gráficos 4.2 a 4.5 se muestra el porcentaje atribuido a cada una de las cuatro demarcaciones territoriales respecto al total de Cataluña, desde 2005 a 2009.1,2 Los gráficos muestran igualmente el porcentaje de parados registrados como demandantes de empleo no ocupados y el de beneficiarios de planes de empleo de cada demarcación respecto al total de Cataluña. Se observa que:



La distribución de recursos ex ante sobrerrepresenta las demarcaciones de Lleida y Tarragona y subrrepresenta las de Barcelona y Girona. Las diferencias son especialmente destacables en Lleida (con una asignación máxima de 3,3 veces los recursos que le corresponderían por número de demandantes de empleo no ocupados en 2006) y Girona (con un mínimo de 0,6 veces lo que le correspondería en 2005)



La distribución de recursos ha tendido a ser más equitativa con el paso de los años, si bien aún está lejos de reflejar el porcentaje de demandantes de empleo no ocupados. Así, Lleida ha pasado de recibir más del triple de lo que le corresponde por porcentaje de demandantes de empleo en 2006 a aproximadamente el doble en 2009, mientras que en ese mismo año Girona supera ya la ratio de 0,8.

Estos datos contradicen las percepciones expresadas por buena parte de los representantes de los servicios territoriales y servicios centrales del SOC en las entrevistas, según las cuales la distribución económica entre demarcaciones está determinada por la distribución de 1

Las asignaciones en las demarcaciones de Tarragona y Tierras del Ebro se muestran juntas con el nombre de Tarragona, dado que no aparecen segregadas en todas las convocatorias de subvenciones.

2 En el Anexo I se incluye la distribución territorial de recursos desagregada por cada una de las convocatorias de planes de empleo publicadas entre 2005 y 2009.

46

necesidades, estimada de forma aproximativa por el porcentaje de demandantes de empleo no ocupados registrados en la demarcación.

Sin embargo, algunos responsables del programan conocen este sesgo territorial y explican que la distribución ex ante de recursos responde a dos factores: «El paro existente en la demarcación de cada servicio territorial y el número de solicitudes de planes de empleo». En este sentido, indican que «en algunas demarcaciones el paro es relativamente bajo, pero hay un gran número de solicitudes, ya que las oficinas de trabajo y los ayuntamientos son tradicionalmente muy activos en el programa, mientras que otros con un paro relativamente más alto presentan muchas menos solicitudes: la diferencia final entre los servicios territoriales, responde al equilibrio entre estos dos factores». Para ilustrar esta situación, explican que, a pesar de los desequilibrios finales, en la demarcación de Lleida se aprueban solo el 40 % de los proyectos mientras que en Girona se aprueban entre el 60 y el 70 % (en referencia a 2008).

Otro representante del SOC corrobora que la distribución de recursos «responde más a un compromiso con la historia que a las necesidades de cada territorio», e indica que no hay una voluntad explícita que lleve a la sobrerrepresentación de algunas demarcaciones, sino que «hay comarcas con poquísima demanda, con tradición de no solicitar financiación para políticas activas, o bien que optan por otros tipos que no son los planes de empleo». Ante esta situación «la respuesta del SOC es más bien reactiva a la distribución de las demandas, si bien se intenta priorizar los planes de los lugares donde se piden pocos».

Por otro lado, los gráficos 4.2 a 4.5 muestran que, para todas las demarcaciones territoriales, el porcentaje de recursos asignados ex ante y el de parados que finalmente participan en los planes de empleo difiere considerablemente. Es posible que esto responda parcialmente a diferencias en el uso de recursos por demarcaciones: los mismos recursos pueden dar lugar a más contrataciones si el coste por puesto de trabajo es más bajo, lo que puede suceder si los salarios tienden a ser más reducidos (por trabajos menos cualificados), los contratos más cortos o si existe una mayor cofinanciación por parte de la entidad beneficiaria. Sin embargo las diferencias responden sobre todo a los planes de empleo de los organismos de la Generalitat que se financian por convenio y que, por tanto, quedan al margen de la asignación de recursos ex ante de las convocatorias. Dado que estos planes benefician sobre todo a las comarcas no metropolitanas, la demarcación de Barcelona resulta aún más subrrepresentada en términos de beneficiarios de lo que ya lo estaba por la distribución ex ante de recursos económicos.

Finalmente, nos preguntamos si la heterogeneidad en la distribución de recursos entre demarcaciones se reproduce dentro de cada una de las demarcaciones. Aunque no disponemos de información sobre la distribución de recursos económicos a un nivel más desagregado que las provincias, podemos calcular, para cada una de las oficinas de trabajo, el porcentaje de demandantes de empleo registrados que acceden a un plan de empleo. Los resultados se muestran en la tabla 4.1. La media de Cataluña oscila entre el 1,3 % y el 1,1 %, según el año, y la variabilidad entre oficinas de trabajo es muy notable: desde un máximo del 15,5 % en la oficina de Vielha e Mijaran el año 2005 (esto es, uno de cada seis parados participaron en un plan de empleo) hasta un mínimo del 0,2 % en algunas oficinas de la ciudad de Barcelona.

Los resultados de la tabla constatan que dentro de cada demarcación la heterogeneidad es muy elevada: tomando como referencia el año 2007, el rango por demarcación es de 1,9 % - 10,5 % en Lleida, 0,5 % - 5,0 % en Tarragona, 0,3 % - 1,9 % en Girona y 0,4 % - 4,9 % en Barcelona.

Esto parece corroborar que la distribución final de los recursos y puestos de trabajo en planes de empleo responde más a factores locales (como el dinamismo de las oficinas de

47

trabajo, las necesidades de personal de los ayuntamientos o las entidades sin ánimo de lucro, el diferente nivel de conocimiento del programa o la tradición histórica de presentar proyectos) que a la distribución de las necesidades a las que el programa quiere dar cobertura. Esta constatación es, en cierto modo, problemática, en tanto que zonas con necesidades presumiblemente similares (ya sea en términos de paro o de problemas sociales) tienen un porcentaje de beneficiarios muy diferente (por ejemplo, Sant Adrià de Besòs: 1,9 %; El Prat de Llobregat: 0,4 %).

48

Gráfico 4.2 Porcentaje de recursos asignados ex ante, de parados registrados y de beneficiarios de planes de empleo respecto al total de Cataluña

Barcelona 90,0% 80,0%

76,5%

76,5%

69,3% 70,0%

68,2%

66,9%

62,6%

55,9%

60,0%

66,8%

65,3%

76,0%

74,5%

75,8%

57,1%

50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% 2005

2006

% Aturats registrats

2007

2008

Assignació recursos ex-ante

2009

% Beneficiaris PO

Gráfico 4.3 Porcentaje de recursos asignados ex ante, de parados registrados y de beneficiarios de planes de empleo respecto al total de Cataluña

Girona 20,0% 18,0% 16,0% 14,0% 12,0% 10,0%

9,4%

9,6%

9,4%

9,9%

8,9%

8,6%

8,0% 6,0%

9,4%

5,4%

7,4%

6,3%

6,4% 6,4%

6,8%

2006

2007

2008

4,0% 2,0% 0,0% 2005

% Aturats registrats

Assignació recursos ex-ante

2009

% Beneficiaris PO

49

Gráfico 4.4 Porcentaje de recursos asignados ex ante, de parados registrados y de beneficiarios de planes de empleo respecto al total de Cataluña

Lleida 20,0% 18,0%

17,3%

16,5%

16,0%

14,2%

14,0% 12,0%

12,7%

11,7%

12,1% 10,7%

10,0%

9,1%

8,0% 6,0%

4,1%

3,8%

4,0%

4,5%

4,4%

3,8%

2,0% 0,0% 2005

2006

% Aturats registrats

2007

2008

Assignació recursos ex-ante

2009

% Beneficiaris PO

Gráfico 4.5 Porcentaje de recursos asignados ex ante, de parados registrados y de beneficiarios de planes de empleo respecto al total de Cataluña

Tarragona 20,0% 18,0% 18,0%

17,0% 15,7%

16,0% 14,0%

16,8% 14,6%

13,7%

16,5% 14,3% 11,2%

12,0%

10,3%

10,0%

10,9%

10,6%

10,0% 8,0% 6,0% 4,0% 2,0% 0,0% 2005

2006

% Aturats registrats

2007

2008

Assignació recursos ex-ante

2009

% Beneficiaris PO

50

Tabla 4.1 Porcentaje de participantes en planes de empleo respecto al total de DONO (demandantes de empleo no ocupados) inscritos, por oficinas de trabajo de inscripción OT de inscripción

2005

2006

Vielha e Mijaran

15,5 %

15,2 %

2007 10,5 %

Tremp

13,3 %

13,2 %

9,2 %

Móra d'Ebre

7,5 %

6,9 %

5,0 %

Berga

5,4 %

5,7 %

4,9 %

Balaguer

4,3 %

4,7 %

4,0 %

Lleida-Comarcal

6,0 %

6,0 %

3,8 %

Valls

4,9 %

4,0 %

3,5 %

Solsona

7,4 %

6,3 %

3,3 %

La Seu d'Urgell

4,0 %

5,4 %

3,1 %

Tàrrega

3,2 %

4,2 %

2,8 % 2,4 %

Lleida-Fleming

3,6 %

4,1 %

Tortosa

3,3 %

2,4 %

2,0 %

Amposta

2,6 %

2,9 %

2,0 %

Sant Adrià del Besòs

1,2 %

0,9 %

1,9 %

Ripoll

2,4 %

2,4 %

1,9 %

Vilafranca del Penedè

2,2 %

1,8 %

1,7 %

Vic

2,2 %

2,3 %

1,6 %

Manresa

1,8 %

2,0 %

1,5 %

Badalona-Laietània

1,1 %

1,8 %

1,4 %

Tarragona-Claret

1,8 %

2,0 %

1,4 %

Sant Boi de Llobregat

1,8 %

1,5 %

1,2 %

Sant Cugat del Vallès

1,1 %

1,3 %

1,2 %

Reus

2,1 %

1,8 %

1,2 %

Olot

2,2 %

2,1 %

1,2 %

Anoia

2,9 %

1,4 %

1,2 %

Vendrell

1,5 %

1,3 %

1,1 %

Cataluña

1,3 %

1,3 %

1,1 %

Cerdanyola del Vallès

0,6 %

1,3 %

1,0 %

Badalona-Aribau

0,8 %

0,8 %

1,0 %

Sabadell-Alí-Bei

0,8 %

1,0 %

1,0 %

Gavà

1,3 %

1,1 %

1,0 %

Barcelona-Aragó

0,8 %

1,0 %

1,0 %

Terrassa-Edisson

1,1 %

1,0 %

1,0 %

Vilanova i la Geltrú

1,1 %

0,9 %

1,0 %

Mataró-Sant Josep Ori

1,2 %

1,1 %

1,0 %

La Bisbal d'Empordà

1,8 %

1,4 %

0,9 %

Sant Feliu de Llobreg

1,0 %

1,1 %

0,9 %

Rubí

0,6 %

0,7 %

0,9 %

Granollers-Perifèria

1,2 %

1,4 %

0,9 %

Barberà del Vallès

0,8 %

1,2 %

0,9 %

Barcelona-Barri Gòtic

0,6 %

0,8 %

0,9 %

Mataró-Rondes

0,9 %

0,9 %

0,8 %

Cornellà de Llobregat

1,0 %

1,0 %

0,8 %

51

Tabla 4.1 (Cont.) Porcentaje de participantes en planes de empleo respecto al total de DONO (demandantes de empleo no ocupados) inscritos, por oficinas de trabajo de inscripción OT de inscripción

2005

2006

Santa Coloma de Grame

0,7 %

0,9 %

2007 0,8 %

Barcelona-Verneda

0,6 %

0,4 %

0,8 %

Barcelona-Sepúlveda

0,6 %

0,9 %

0,8 %

Ripollet

0,6 %

0,9 %

0,8 %

Sabadell-Sardà

1,0 %

1,0 %

0,8 %

Hospitalet-Cobalto

0,7 %

0,7 %

0,8 %

Sant Vicenç dels Hort

0,8 %

0,6 %

0,8 %

Figueres

1,1 %

1,1 %

0,7 %

Barcelona-Lesseps

0,8 %

0,8 %

0,7 %

Viladecans

1,4 %

0,8 %

0,7 %

Badalona-Galileu

0,7 %

1,1 %

0,7 %

Barcelona-Poblenou

0,4 %

0,6 %

0,7 %

Barcelona-Dante

0,6 %

0,7 %

0,7 %

Girona

1,7 %

1,4 %

0,6 %

Martorell

1,0 %

0,8 %

0,6 %

Barcelona-Sants

0,6 %

0,8 %

0,6 %

Alt Maresme

0,6 %

0,9 %

0,6 %

Mollet del Vallès

0,8 %

0,6 %

0,6 %

Granollers-Franqueses

0,7 %

0,7 %

0,6 %

Hospitalet-La Farga

0,5 %

0,6 %

0,6 %

111

0,6 %

0,6 %

0,5 %

Esplugues de Llobrega

1,2 %

0,7 %

0,5 %

Tarragona-La Granja

0,8 %

0,8 %

0,5 %

Barcelona-Berlín

0,6 %

0,9 %

0,4 %

Barcelona- Sant Andre

0,5 %

0,4 %

0,4 %

Barcelona-Guineueta

0,2 %

0,4 %

0,4 %

Palamós

1,1 %

0,9 %

0,4 %

Prat de Llobregat

0,4 %

0,3 %

0,4 %

Blanes

0,5 %

0,4 %

0,3 %

88

0,0 %

0,0 %

0,0 %

ISM-Barcelona

0,2 %

0,3 %

0,0 %

ISM-Tarragona

0,0 %

0,0 %

0,0 %

52

4.4. El proceso de selección de los proyectos Una vez publicada la convocatoria de subvenciones, las entidades redactan sus proyectos y los presentan en la oficina de trabajo o en el servicio territorial del SOC de referencia del área en que desarrollan sus actividades. Los proyectos presentados son entonces evaluados por los servicios territoriales del SOC de acuerdo con los criterios especificados en la normativa y, en una segunda fase, por las mesas locales de empleo. A continuación, los servicios territoriales remiten al Servicio de Promoción del Empleo un informe-propuesta en el que figuran, por orden de preferencia, todos los proyectos que han obtenido una puntuación suficiente para ser aprobados, y otro con los proyectos rechazados. De acuerdo con estos comentarios, el Servicio de Promoción del Empleo pondera el equilibrio territorial entre necesidades y proyectos, y formula la propuesta de aprobación definitiva. En esta sección analizamos la implementación del proceso de selección de los proyectos sobre la base de las entrevistas realizadas a representantes del SOC, oficinas de trabajo y entidades beneficiarias.

4.4.1 De la convocatoria a la presentación de proyectos La primera cuestión relevante se refiere al conocimiento de la convocatoria de planes de empleo por parte de todos los entes locales y organizaciones potencialmente interesados.

Algunos testimonios recogidos en las entrevistas indican que parte de los sesgos territoriales en la cobertura del programa se explican por los problemas en la difusión: «Hay muchas entidades que no saben qué son los planes de empleo, ni siquiera saben que existen. No se hace mucha publicidad, funciona bastante por el boca a boca... entiendo que si fuera público, el SOC quizá tendría una avalancha de demandas difícil de gestionar, pero el procedimiento actual plantea problemas de equidad en el acceso por parte de las entidades»; «Los planes no llegan a todos los ayuntamientos ni a todos los parados con el perfil adecuado, te diría que ni siquiera a todas las oficinas de trabajo. Hay que promoverlos más para garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso, y hacer que desde los consejos comarcales o las diputaciones se ayude a los ayuntamientos de los municipios más pequeños para así poder acceder a los parados de estos municipios»; «Quien más se mueve tiene más oportunidades de conocer el programa y presentarse, y es la presentación de proyectos, más que las necesidades, lo que determina el reparto del pastel».

En cuanto a los entes locales y organizaciones que tienen conocimiento del programa, la siguiente cuestión es cómo y por qué motivos deciden el tipo de proyectos a presentar. En el caso de las entidades locales y los ayuntamientos más pequeños el procedimiento es habitualmente informal. Sin embargo, algunos ayuntamientos grandes han establecido procesos internos para difundir la convocatoria de planes internamente y realizar una preselección de los proyectos a presentar. En algunos casos se trata de reuniones en las que los responsables de área exponen sus propuestas, los responsables de promoción económica aprovechan para «Hacer pedagogía y explicar que es una política de empleo, no de recursos humanos, por lo que es necesario que el proyecto tenga interés tanto para la ciudad como para la persona que participa», y finalmente se procede a elegir los proyectos a presentar. En ocasiones, la preselección de proyectos pasa todavía el último filtro de una comisión con presencia de representantes sindicales que revisa que los puestos de trabajo no sean de estructura. En otros ayuntamientos, sin embargo, el área responsable de los planes de empleo simplemente transmite la publicación de la orden a las otras áreas municipales y recoge las propuestas de proyectos: «Nosotros tenemos un papel más bien pasivo en esto, no filtramos las propuestas

53

que nos hacen ni las modificamos, simplemente las tramitamos». Este segundo tipo de proceso, que a juzgar por la pequeña muestra de entrevistas es el más habitual, suele ser sin embargo referido con insatisfacción en tanto que introduce desviaciones sobre el «objetivo teórico» del programa: «Si los demás departamentos quieren una persona en un plan de empleo, deberían hacer algo más, mostrar más sensibilidad; no puede ser que les enviemos un peón temporal y basta, como estamos haciendo ahora».

En el diseño específico de los proyectos por parte de las entidades beneficiarias influye, como es lógico, la definición de actividades y ámbitos de actuación preferentes de cada convocatoria (véase la tabla 4.2) y los criterios de selección de los proyectos por los que las solicitudes serán puntuadas y, en último término, seleccionadas, descritos en la tabla 4.3. En cuanto a los ámbitos preferentes, destaca que en el periodo 2005-2007 no se define ninguno para las entidades sin ánimo de lucro, se definen ámbitos eminentemente técnicos para las entidades supramunicipales (atención social a las personas, fomento de la integración de los inmigrantes, dinamización comunitaria y fomento de la igualdad de oportunidades hombre-mujer) y ámbitos de diversos tipos para los entes locales (desde técnicos, como el desarrollo cultural, hasta otros más adecuados a perfiles de trabajadores diversos, como la conservación del medio ambiente, las obras públicas y la promoción turística, incluyendo algunos claramente estructurales, como la limpieza y vigilancia de playas, calles y otros espacios públicos).

Entre los criterios de selección de proyectos sobresalen dos que, juntos, suman aproximadamente la mitad de los puntos: el interés general y social de los proyectos y la repercusión directa sobre el entorno social o geográfico y la contratación de trabajadores de los colectivos preferentes. Por tanto, no resulta extraño que las entidades beneficiarias entrevistadas conciban dos tipos de planes de empleo: los que se justifican fundamentalmente como proyectos de mejora ocupacional, dirigidos básicamente a los colectivos preferentes de parados definidos en las convocatorias, y los proyectos de interés general, dirigidos a desempleados con perfiles técnicos que cumplen algunos de los criterios preferentes más genéricos (como ser mujeres o jóvenes, como consta en la sección 4.5), pero que se justifican sobre todo por el impacto previsto del proyecto y su correspondencia con los ámbitos de actuación preferentes.

Sin embargo, algunas entidades beneficiarias expresan las dificultades que encuentran para encajar sus prioridades con los ámbitos prioritarios definidos en las convocatorias de los planes de empleo. Esta queja es más frecuente entre las entidades sin ánimo de lucro y los ayuntamientos de municipios rurales: «Las convocatorias van cambiando de criterios y tú nunca te acabas de reconocer. Al final las entidades somos como camaleones: lees y dices: “Chicos, este años somos azules”, y montamos la solicitud en consecuencia. Otros años dices: “Este año somos verdes”, y al siguiente: “Aquí dice que debemos ser rojos”. Pero esto sucede con la mayoría de convocatorias de subvenciones, no solo con los planes de empleo. Eres tú el que tiene que adaptarse, sobre todo en las formas, para obtener el dinero que te permite sacar adelante la función social que quieres desarrollar. Acaba siendo un poco cansado e ineficiente»; «Las convocatorias las escriben pensando en una ciudad grande, no en un pueblo poco habitado como el nuestro. Solo cuadramos dentro del sector prioritario de medio ambiente, aunque aquí tenemos necesidades más diversas. Yo le diría a quien escribe las convocatorias: “Todo eso que escribes no es real para nosotros”... pero ya lo sabrá, porque al final nos acaban concediendo los planes. La convocatoria te obliga a hacer chanchullos con el lenguaje de la propuesta y al SOC a aparentar que se los cree».

Al diseñar los proyectos, la experiencia en convocatorias pasadas no suele servir de orientación, dado que la mayoría de entidades beneficiarias expresan desconocer el tipo de proyecto que el

54

SOC tiende a aprobar. En cualquier caso, detectan tendencias más bien en referencia al tipo de puesto de trabajo para el que se solicita la subvención, y no tanto por el tipo de proyecto. En este sentido, se coincide en señalar que se les deniegan los puestos de trabajo de apoyo administrativo (aunque continúan solicitándolos) y tienden a aprobar los peones de obra, los trabajadores sociales y las brigadas de medio ambiente. Sin embargo, las entidades beneficiarias perciben que volver a presentar proyectos ya subvencionados en convocatorias anteriores parece tener más garantías que si se presentan otros nuevos. «Las resoluciones parecen muy influenciadas por las del año anterior, si te lo aprobaron sabes que te lo volverán a aprobar, y si se reduce el presupuesto, pues el mismo proyecto, pero con menos plazas y menos jornada. Lo que cuesta es que te aprueben lo que nunca has propuesto.» Curiosamente, los servicios territoriales lamentan también la falta de innovación, pero la atribuyen a las entidades beneficiarias: «Los proyectos no cambian mucho de un año a otro, hay pocas cosas nuevas y, si hay, a menudo es un poco impostado y se trata de lo mismo de siempre».

Por otra parte, las entidades beneficiarias no suelen contar con indicaciones de las oficinas de trabajo sobre el tipo de proyecto a presentar. Las mismas oficinas reconocen que no hacen una promoción activa de la presentación de proyectos, ni para incrementar la participación de entidades que no suelen participar ni para explicar el tipo de proyecto a presentar. Sobre este segundo aspecto, las oficinas manifiestan que no reciben unas directrices claras del SOC, más allá de los ámbitos prioritarios que figuran en la convocatoria. Por este motivo su labor en esta parte del procedimiento consiste más bien en asesorar a las entidades beneficiarias que les piden orientación sobre aspectos administrativos de la convocatoria, aunque en la mayoría de los casos «los proyectos se presentan en los servicios territoriales sin que lleguemos a enterarnos ni hayamos participado en el proceso».

4.4.2 La selección de los proyectos y la redistribución territorial Según refieren los representantes de los servicios territoriales entrevistados, el proceso de valoración de los proyectos suele constar de tres pasos:



Los técnicos de los servicios territoriales realizan la valoración técnica de los proyectos siguiendo los criterios de selección y el sistema de puntos establecido en cada una de las convocatorias, que se muestran en la tabla 4.3. Algunos criterios de selección son valorados por las mesas locales de empleo de la demarcación (constituidas, entre otros, por sindicatos, patronal, federación de municipios y las oficinas de trabajo).



De las dos puntuaciones anteriores resulta una selección provisional. Sobre esta selección, el director del servicio territorial introduce ajustes «para que no queden espacios vacíos, comarcas subrrepresentadas, o para priorizar lugares donde hay un paro especialmente elevado, donde se haya cerrado una gran empresa, etc.» Este proceso de reequilibrio se realiza en ocasiones de manera informal, y otras veces mediante el cálculo de horquillas según población y desempleo para comprobar que todos los municipios dentro de una misma horquilla tienen un número de plazas otorgadas similar.



Finalmente, se remite al Servicio de Promoción del Empleo un informe-propuesta donde figuran por orden de preferencia todos los proyectos que hayan obtenido una puntuación suficiente para ser aprobados y otro con los proyectos denegados. Sobre estas propuestas, el Servicio de Promoción del Empleo sugiere a los servicios territoriales

55

«retoques puntuales», en caso de que detecte diferencias de concesiones en ayuntamientos similares que dependen de servicios territoriales diferentes, o identifique comarcas subrrepresentadas (en este caso «se financian proyectos que habían sido mal puntuados para evitar que áreas geográficas queden en blanco»).

Los representantes del SOC que fueron entrevistados valoran el sistema de selección de forma muy heterogénea. Las críticas se centran en: 

El sistema de puntuación no refleja adecuadamente los objetivos teóricos de los planes de empleo, ya que se sobrepondera el interés social de los proyectos mientras que «la capacidad del proyecto de recolocar a la persona en el mercado de trabajo y el colectivo al que se dirige el proyecto no valen ni la mitad de los puntos».



Algunos criterios de valoración son excesivamente ambiguos, especialmente el interés social o general del proyecto, que es lo que otorga más puntos. En la práctica, según explican estos entrevistados, «se trata de excluir los proyectos con puestos de trabajo administrativos o claramente estructurales, se priorizan los que se centran de forma más exclusiva en un colectivo preferente y se procura que la distribución territorial sea lo más equitativa posible. La valoración del interés social es casi de sí o no». Por otra parte, dada la subjetividad de algunos criterios, algunos representantes reconocen que acaba pesando mucho «el conocimiento directo de los servicios territoriales respecto a la experiencia con planes de empleo anteriores».



La puntuación depende demasiado de que la solicitud esté bien redactada: «El que escribe mejor, se lo lleva todo»; «Hay proyectos de dos páginas que ves que la idea es buena, pero no tienes manera de valorarlo formalmente, mientras que otros son verdaderos expertos en hacer memorias y obtener puntos». Además, la calidad de la redacción de la solicitud no está necesariamente asociada con la del plan de empleo: «Lo que dicen las propuestas en algunos aspectos es papel mojado, en realidad casi nunca existe un proyecto de inserción laboral detrás, aunque el proyecto sea totalmente legítimo desde el punto de vista social o cultural»; «Si te lo presentan bien, con las palabras proyecto piloto, experiencia nueva o ampliación de proyecto, acabamos aprobando puestos de trabajo estructurales».

Por el contrario, los entrevistados que hacen una valoración positiva lo justifican por los siguientes motivos:



Hay un problema de calidad de los proyectos presentados en relación con su función como política activa de empleo, pero se acaba eligiendo los mejores de los que se solicitan: a pesar de la mejora experimentada en los últimos tiempos en cuanto a la orientación de los planes presentados, se considera que la solución es complicada dado que «los perfiles técnicos son problemáticos porque no se pueden justificar como programa ocupacional, y para los proyectos de personas con menos cualificación cuesta encontrar una actividad que puedan hacer que no sea mantenimiento, jardinería, limpieza... son trabajos semiestructurales a la fuerza. Tal vez el ayuntamiento no haría esa tarea en concreto sin el plan, pero no dejan de ser responsabilidades municipales».



Las reclamaciones sobre las resoluciones son muy bajas en comparación con otros programas.

56

Tabla 4.2 Actividades y ámbitos de actuación preferentes de las convocatorias 2005 TRI 37/2005 EL

TRI 317/2005 GRL Sin especificar

     

       

Actividades relacionadas con la campaña de verano (limpieza y vigilancia de playas, ocio para niños, promoción turística, etc.)

Alojamiento y acompañamiento de trabajadores temporales Atención social a las personas y las familias Actividades de seguridad y salud laboral Conservación del medio ambiente Prevención y lucha contra incendios Desarrollo cultural Sanidad, consumo y calidad de vida Obras públicas y construcción

Sin especificar

Limpieza y vigilancia de playas, calles y otros espacios públicos Prevención de incendios Actividades de ocio para niños, tercera edad y juventud Promoción turística Vigilancia y mantenimiento de piscinas públicas Otras actividades temporales

2006 TRI 1374/2006 SM

TRI 599/2006 EL 

TRI 2098/2005 EL

 

 

TRI 1850/2006 ESAL Sin especificar

Atención a las personas y las familias (atención domiciliaria, atención social, etc.)

Fomento de la integración de los inmigrantes Dinamización comunitaria (mediación intercultural, etc.)

Fomento de la igualdad de oportunidades hombre-mujer.

*GRL: general; EL: entidades locales; SM: entidades supramunicipales; ESAL: entidades sin ánimo de lucro

57

Tabla 4.2 (Cont.) Actividades y ámbitos de actuación preferentes de las convocatorias

TRE 366/2007 EL             

Fomento de la igualdad de oportunidades hombre-mujer.

Atención a las personas y las familias (atención domiciliaria, atención social, etc.)

Fomento de la integración de los inmigrantes Actividades de seguridad y salud laboral Conservación del medio ambiente Prevención y lucha contra incendios Desarrollo cultural Sanidad, consumo y calidad de vida Obras públicas y construcción Alojamiento y acompañamiento de trabajadores temporales Limpieza y vigilancia de playas, calles y otros espacios públicos Actividades de ocio para niños, tercera edad y juventud Promoción turística

2007 TRE 1860/2007 ESAL

TRE 1791/2007 SM 

Sin especificar   

Atención a las personas y las familias (atención domiciliaria, atención social, etc.)

Fomento de la integración de los inmigrantes Dinamización comunitaria (mediación intercultural, etc.)

Fomento de la igualdad de oportunidades hombre-mujer.

*GRL: general; EL: entidades locales; SM: entidades supramunicipales; ESAL: entidades sin ánimo de lucro

58

Tabla 4.3 Puntuación de proyectos en la normativa reguladora de los planes de empleo 317 GRL

2005 37 EL

33

31

2098 EL

599 EL

2006 1374 SM

1850 ESAL

366 EL

2007 1860 ESAL

1791 SM

26

26

26

31

26

31

26

Mayor interés general y social Actividades y empleos de carácter preferente Interés general y social de los proyectos y repercusión directa sobre el entorno social o geográfico Contratación de trabajadores de los colectivos preferentes

20

21

18

18

18

20

18

20

18

Coherencia con las PAE del SOC (el proyecto forma parte de un itinerario que complementa a otras PAE)

9

9

9

9

9

9

9

9

9

Contratación a tiempo parcial

5

3

3

3

3

5

3

5

3

25

19 13

13

13

9

13

9

13

10

10

10

9

10

9

10

9

10

10

10

9

10

9

10

8

4

4

4

8

4

8

4

7

7

7

100

100

100

Mayor acreditación de inserción laboral Experiencia y dirección técnica adecuada y programación de acciones complementarias destinadas a la mejora de la empleabilidad (cursos, módulos, etc.)

Experiencia y dirección técnica adecuada Programación de acciones complementarias destinadas a la mejora de la empleabilidad Incorporación directa de los trabajadores o apoyar la creación permanente de puestos de trabajo Cofinanciación de las entidades solicitantes Cofinanciación por parte de las entidades solicitantes

8

Esfuerzo financiero de la entidad para realizar acciones complementarias que mejoren la eficacia del programa Total

100

100

*GRL: general; EL: entidades locales; SM: entidades supramunicipales; ESAL: entidades sin ánimo de lucro

59

7 100

100

7 100

100

4.5. El proceso de selección de los participantes 4.5.1. El proceso de selección según la normativa reguladora de los planes de empleo Tal y como hemos explicado en la descripción del diseño de los planes de empleo, los planes del periodo 2005-2007 han sido regulados por la orden TRI/302/2005 de 6 de junio y la resolución TRI/2098/2005 de 27 de junio de desarrollo de la orden anterior (a excepción de los planes de 2005 previos a esta normativa). De acuerdo con estas disposiciones, el procedimiento de selección de las personas desempleadas para su participación en los planes de empleo consta de los siguientes pasos:

1. En el momento de valoración de los proyectos de planes de empleo por parte del SOC, uno de los criterios de otorgamiento de las subvenciones es que los proyectos se dirijan «a la contratación de trabajadores desempleados de los colectivos considerados preferentes». La tabla 4.4 muestra los colectivos preferentes vigentes en cada una de las convocatorias de planes de empleo del periodo 2005-2007. De las nueve convocatorias, siete refieren a la resolución TRI/2098/2005 a la hora de determinar estos colectivos, por lo que la estabilidad de los planes de empleo en este aspecto ha sido muy elevada. La relación de colectivos es extensa y está constituida por los parados de larga duración, los mayores de 45 años, los menores de 25 años con menos de seis meses de paro que no hayan accedido a ninguna medida formativa, los mayores de 25 años con menos de 12 meses de paro que no hayan accedido a ninguna medida formativa, las mujeres, las víctimas de violencia de género, los desempleados con discapacidades físicas, psíquicas, sensoriales o con enfermedades mentales, los desempleados con cónyuge o hijos menores, mayores incapacitados y/o con menores acogidos a su cargo, los parados extracomunitarios con riesgo de exclusión social, los drogodependientes, los parados en régimen penitenciario y los parados con riesgo de exclusión social. En algunas convocatorias, además, se han añadido los parados con la condición de retornados. Según la convocatoria, el criterio de adecuación a los colectivos preferentes ha determinado la concesión de entre 18 y 20 puntos (sobre 100) en la valoración de los proyectos (véase la tabla 4.3 en la página anterior).

2. Una vez aprobado el proyecto de plan de empleo, la entidad beneficiaria de la subvención debe presentar en la oficina de trabajo del SOC del ámbito geográfico donde se realice la obra o servicio una oferta de empleo de carácter genérico, para la posterior contratación de los trabajadores con cargo a la subvención.

3. La oficina de trabajo es responsable exclusiva de «gestionar la oferta de trabajo» y de seleccionar a los trabajadores desempleados entre los que figuren inscritos como demandantes de empleo, «procurando la mayor adecuación al puesto de trabajo ofertado y dando preferencia a aquellos que, además, cumplan alguna de las condiciones que aparecen especificadas en la normativa». Además de unas condiciones preferentes básicas, la normativa especifica otras propias de «trabajadores con dificultades especiales de colocación» a ser consideradas «cuando las características de las acciones lo permitan». Estas características son las mismas que se emplean para la valoración de los proyectos, y que aparecen especificadas en la tabla 4.4.

60

4. Excepcionalmente, y «atendiendo a causas motivadas por la naturaleza del proyecto y el colectivo del trabajador a contratar», la normativa prevé que el jefe del servicio territorial o el jefe de servicio de programas de inserción puedan autorizar la contratación de un trabajador específico, siempre que cumpla el perfil del puesto de trabajo y la condición de trabajador desempleado inscrito en el SOC como demandante de empleo.

En síntesis, la normativa reguladora de los planes de empleo define una serie de características de los parados a contratar de carácter preferente, que deben orientar el diseño de los proyectos por parte de las entidades beneficiarias y la selección de los participantes por parte de las oficinas de trabajo. Sin embargo: 

El que el proyecto esté dirigido a personas de estos colectivos tiene un peso relativamente pequeño en la valoración de los proyectos y en la concesión de las subvenciones.



La misma normativa establece que la pertenencia del parado a estos colectivos es subsidiaria respecto a la adecuación al puesto de trabajo (no es hasta 2009 que se definen atributos de cumplimiento obligatorio).



Algunas características son difícilmente objetivables y parecen constituir cajones de sastre (por ejemplo, «personas en situación de riesgo de exclusión social» y «jóvenes con dificultad de inserción laboral»).



Algunos colectivos preferentes no están constituidos, necesariamente, por parados de baja empleabilidad (por ejemplo, «Mujeres», «mujeres para reducir desequilibrios en empleos donde se encuentran subrrepresentadas» y «los trabajadores retornados») que son, en teoría, el colectivo diana de programas de experiencia laboral como los planes de empleo.

A partir de 2008, cuando por primera vez se integran las ayudas para la realización de diversas políticas activas de empleo en una única convocatoria, la relación de colectivos preferentes se simplifica sustancialmente (tabla 4.5): se mantienen los mayores de 45 años, las mujeres víctimas de violencia de género, los desempleados con discapacidades físicas, psíquicas, sensoriales o enfermedades mentales y las personas con riesgo de exclusión social. Sin embargo, en la definición de colectivo preferente se rebaja la duración del paro de 12 a 6 meses, se incorporan los jóvenes con dificultades de inserción laboral, las mujeres para reducir desequilibrios en ocupaciones donde se encuentran subrrepresentadas y los perceptores del subsidio de desempleo, la Renta Activa de Inserción (RAI) o la Renta Mínima de Inserción (RMI).

Sin embargo, desaparecen las menciones a las medidas formativas, las responsabilidades familiares y a los parados extracomunitarios, drogodependientes, en régimen penitenciario o retornados (los cuales se sobreentiende que quedan incorporados dentro de la categoría general de «personas con riesgo de exclusión social»).

Por otra parte, en la convocatoria TRE/310/2008 se incorpora un matiz importante, ya que solo las mujeres, las víctimas de violencia de género, las personas con discapacidades y los perceptores de la RAI o la RMI permanecen como colectivos de carácter prioritario por sí mismos, mientras que el resto de atributos de carácter preferente queda condicionado a que el parado haya estado al menos seis meses en situación de desempleo.

61

Sin embargo, en la convocatoria de 2009 es cuando se introducen las modificaciones más destacadas en la definición de los colectivos diana de los planes de empleo. En un contexto de crisis económica y una elevada tasa de desempleo, la orientación de los planes vira hacia una función de garantía de rentas y determina que los planes de empleo «deben dirigirse exclusivamente a los trabajadores desempleados que hayan agotado la prestación y/o el subsidio de desempleo y no tengan ingresos en la unidad familiar o núcleo de convivencia familiar». Además, se mantiene un número muy reducido de colectivos de carácter preferente: los desempleados mayores de 52 años, las mujeres víctimas de violencia de género, las personas con discapacidades y los que, habiendo desarrollado su actividad profesional como autónomos, no tuvieran derecho a ningún subsidio o ayuda.

62

Tabla 4.4 Colectivos considerados preferentes en la normativa reguladora de los planes de empleo 2005-2007 2005

Tiempo en paro

2006

317

37

2098

599

1374

1850

366

1860

1791

GRL

EL

EL

EL

SM

ESAL

EL

ESAL

SM

Parados de larga duración (12 meses) Parados de más de seis meses Mayores de 40 años Mayores de 45 años

Edad

Mayores de 52 años < 25 años con < 6 meses en paro, que no han accedido a ninguna medida formativa > 25 años con < 12 meses en paro, que no han accedido a ninguna medida formativa

Jóvenes con dificultades de inserción laboral Mujeres Género

Mujeres víctimas de violencia de género Mujeres para reducir desequilibrios en empleos donde están subrrepresentadas

Disminución física Disminuciones

Disminución psíquica Disminución sensorial Personas con enfermedad mental

Responsabilidades familiares

Cónyuge, hijos < 26 años, mayores incapacitados o con menores acogidos a su cargo

Extracomunitarios con riesgo de exclusión social Personas drogodependientes Personas en régimen penitenciario Otros

2007

Personas con riesgo de exclusión social Personas con la condición de retornados Personas perceptoras del subsidio de desempleo, de la RAI o de la RMI Haber agotado la prestación/subsidio de paro, sin ingresos en la unidad familiar

Autónomos sin derecho a ningún subsidio y/o ayuda *GRL: general; EL: entidades locales; SM: entidades supramunicipales; ESAL: entidades sin ánimo de lucro

63

Tabla 4.5 Colectivos considerados preferentes en la normativa reguladora de los planes de empleo 2008-2009 2008 1

Tiempo en paro

2009 2

3

165

310

235

EL

ESAL

GRL

Parados de larga duración (12 meses) Parados de más de seis meses Mayores de 40 años Mayores de 45 años

Edad

Mayores de 52 años < 25 años con < 6 meses en paro, que no han accedido a ninguna medida formativa > 25 años con < 12 meses en paro, que no han accedido a ninguna medida formativa

Jóvenes con dificultades de inserción laboral Mujeres Género

Mujeres víctimas de violencia de género Mujeres para reducir desequilibrios en empleos donde se encuentran subrrepresentadas

Disminución física Disminuciones

Disminución psíquica Disminución sensorial Personas con enfermedad mental

Resp. familiares

Cónyuge, hijos < 26 años, mayores incapacitados o con menores acogidos a su cargo

Extracomunitarios con riesgo de exclusión social Personas drogodependientes Personas en régimen penitenciario Otros

Personas con riesgo de exclusión social Personas con la condición de retornados Personas perceptoras del subsidio de desempleo, de la RAI o de la RMI Haber agotado la prestación/subsidio de paro, sin ingresos en la unidad familiar

Autónomos sin derecho a ningún subsidio y/o ayuda *GRL: general; EL: entidades locales; ESAL: entidades sin ánimo de lucro **No se incluyen las convocatorias de Treball als Barris (Trabajo en los Barrios) 1

La convocatoria es, por primera vez, de carácter bianual (2008-2009) y dirigida a municipios de más de 30.000 habitantes. Los colectivos son comunes para todas las políticas activas de empleo integradas en la convocatoria.

2

Los atributos «Jóvenes con dificultades de inserción laboral», «Mayores de 45 años», «Perceptores del subsidio de desempleo», «Mujeres para reducir desequilibrios en empleos donde se encuentran subrrepresentadas» y «Personas con riesgo de exclusión social» son criterios condicionados a que el parado haya permanecido más de 6 meses en situación de desempleo. Los colectivos son comunes para todas las políticas activas de empleo integradas en la convocatoria.

3

La convocatoria está dirigida a entidades sin ánimo de lucro, municipios de menos de 30.000 habitantes y municipios de más de 30.000 habitantes que tuvieran otorgados planes de empleo por un importe superior a los 30.000 euros en la convocatoria bianual de 2008. El atributo «Haber agotado prestación/subsidio de desempleo, sin ingresos en la unidad familiar» es un criterio de cumplimiento obligatorio en la selección de participantes, mientras que el resto de esta convocatoria es de carácter preferente.

64

4.5.2. La implementación del proceso de selección de los participantes (análisis cualitativo) En las entrevistas realizadas a una muestra de representantes de los servicios centrales y territoriales del SOC, las oficinas de trabajo y las entidades beneficiarias de los planes de empleo, se pidió a los interlocutores que describieran el funcionamiento y criterios del proceso de selección de los participantes empleado durante el periodo objeto de estudio. Del análisis de sus respuestas se deriva un patrón de funcionamiento con un grado de heterogeneidad notable, incluyendo algunas desviaciones sustanciales en relación con las prescripciones formales de la normativa reguladora.

La presentación de los proyectos Las entidades beneficiarias tienden a acogerse a los colectivos preferentes más genéricos a la hora de presentar los proyectos.

Según la información facilitada por las oficinas de trabajo, abundan las entidades beneficiarias que en la redacción de los proyectos de planes de empleo se acogen a los colectivos preferentes menos restrictivos (especialmente el de mujeres y el de jóvenes) con el objetivo de tener un mayor margen de maniobra a la hora de seleccionar a los participantes. Esto es especialmente frecuente en ayuntamientos no urbanos y entidades sin ánimo de lucro y para los puestos de trabajo cualificados.

Los colectivos preferentes son incongruentes con algunos ámbitos de actuación preferentes.

La elección de los colectivos preferentes más genéricos se debe, en opinión de las entidades beneficiarias entrevistadas, a que las tareas que deben desarrollar los participantes —a pesar de coincidir con los ámbitos de actuación prioritarios de las mismas convocatorias de los planes de empleo— son incompatibles con la mayoría de colectivos preferentes. Esta visión es compartida por algunos servicios territoriales: «Hay una incongruencia grave entre los tipos de proyecto priorizados y la población diana de los planes de empleo. Los sectores emergentes, con potencialidad para crear empleo, requieren perfiles de cualificación relativamente alta (nuevas tecnologías, atención social y comunitaria...), pero al mismo tiempo decimos que queremos beneficiar a personas de baja cualificación o con riesgo de exclusión. ¿Cómo puedes poner a una persona con riesgo de exclusión social a atender a una persona dependiente en su casa? Esto no encaja».

Al redactar las ofertas de trabajo, algunas entidades beneficiarias solicitan perfiles técnicos tan específicos que predeterminan los candidatos a ser seleccionados.

Los representantes de algunas oficinas de trabajo explican que hay ofertas de trabajo que definen los requisitos de la persona a contratar de forma tan detallada que resulta obvio que la oferta está dirigida a la selección de una persona predeterminada. De acuerdo con estos representantes, esta práctica es relativamente sencilla ya que «solo hay que pedir una licenciatura concreta, y en el pueblo solo hay uno que la tiene, o solicitar una variante concreta de peón entre los cientos de posibilidades que existen, y justamente hay una persona que se ha

65

registrado con esa cualificación». En este sentido, reconocen que no siempre las oficinas de trabajo controlan la correspondencia entre el contenido de las ofertas de trabajo y las características del puesto de trabajo y del proyecto presentado.

La preselección de los participantes La selección de los participantes, que según la normativa reguladora es una competencia exclusiva de las oficinas de trabajo, se implementa mediante un proceso por el cual las oficinas de trabajo hacen una preselección de candidatos y las entidades beneficiarias hacen la selección final.

La cesión de la selección final de los participantes a las entidades beneficiarias entre una lista de candidatos elaborada por la oficina de trabajo responde a las directrices que el SOC comunica a las oficinas de trabajo mediante circulares y/o instrucciones internas de gestión. Los representantes de los servicios centrales del SOC, así como los de buena parte de las oficinas de trabajo consultadas, consideran que un cierto grado de implicación de las entidades beneficiarias en la selección final es inevitable, ya que «si las entidades beneficiarias no pudieran decir la última palabra sobre las personas con las que deberán trabajar podrían perder el interés en solicitar planes de empleo». En cualquier caso, son mayoría los entrevistados que consideran que este rol preeminente de las entidades beneficiarias en la selección es, sin embargo, problemático, ya que induce desviaciones respecto a lo que debería ser la población diana de los planes de empleo: en unos casos, orientando la selección hacia la población beneficiaria de los servicios sociales municipales, y en otros, hacia personas cualificadas y de elevada empleabilidad.

Las entidades beneficiarias no solo realizan la selección final, sino que influyen sobre el proceso de confección de las listas de candidatos Los representantes de los servicios territoriales y las oficinas de trabajo consultados coinciden en indicar que la preselección de candidatos (entre tres y diez por plaza, según el caso) no se realiza de forma totalmente independiente, sino «en el marco de un diálogo con las entidades beneficiarias de los planes de empleo», según unas versiones, o «bajo su presión», según otras.

En cualquiera de los dos casos, la interlocución con las entidades beneficiarias suele producirse bien durante el proceso de confección de la lista, bien con posterioridad, una vez que las entidades comprueban que algunos de los candidatos en los que estaban interesadas no aparecen. Algunas oficinas de trabajo admiten incluso haber repetido algunos procesos de preselección cuando ninguno de los candidatos propuestos ha convencido a la entidad beneficiaria.

Si bien la influencia de las entidades beneficiarias en la confección de las listas de candidatos es generalizada, las motivaciones que la ocasionan son varias: 

Se coincide en señalar que las entidades sin ánimo de lucro y los ayuntamientos de municipios pequeños presentan una mayor tendencia a cubrir puestos de trabajo estructurales con los planes de empleo, por lo que su interés se centra en que se preseleccionen las personas que ofrecen más garantías de realizar correctamente el trabajo (las cuales pueden ser socios de la misma entidad, vecinos conocidos, personas que ya han trabajado en la entidad o ayuntamiento o beneficiarios de un plan de empleo anterior). «La verdad es que aquí sabemos quién está en paro, conoces a la gente bien, sabes si funcionan o no. Por lo tanto, pedimos las listas en la oficina del SOC, pero en

66

realidad ya sabemos a quién queremos y le decimos que vaya en la oficina del SOC y se apunte al paro si no lo está. De hecho, la misma oficina del SOC nos dice que si hay alguien que queremos, que le digamos que vaya y se apunte al paro. Es bastante sencillo, ya que priorizamos sobre todo que sea gente del pueblo, y como la oficina nos envía una lista de diez a veinte nombres para tres o cuatro plazas, seguro que los que queremos salen en la lista que nos envían.»

Son excepción a esta pauta, entre otras, las entidades del tercer sector social en el que los beneficiarios de los planes de empleo son la propia población diana de la entidad (por ejemplo, prostitutas, personas con problemas de alcoholismo o drogadicción, discapacitados, personas en régimen penitenciario, etc.).



Por el contrario, entre los municipios urbanos es una práctica habitual que los servicios sociales municipales remitan a la oficina de trabajo listas de personas para ser incorporadas a los planes de empleo de baja cualificación. En este caso, algunos representantes de las oficinas de trabajo lamentan que se prioricen personas con determinados problemas sociales o necesidades económicas (que opinan que sería más adecuado tratar con otros tipos de programas) por encima de consideraciones sobre el potencial que el plan de empleo tiene para incrementar la empleabilidad de los beneficiarios.

La respuesta de las oficinas de trabajo a las demandas de las entidades beneficiarias en el proceso de preselección de candidatos es heterogénea.

Las oficinas de trabajo coinciden en admitir que las demandas de las entidades beneficiarias para incluir candidatos en la preselección suelen ser aceptadas, siempre y cuando estén registrados como demandantes de empleo no ocupados y que cumplan los requisitos de la oferta de trabajo. Solo cuando el candidato solicitado se aleja demasiado del perfil profesional o del colectivo preferente de la oferta se deniega o se pide autorización al servicio territorial del SOC. Sin embargo, la respuesta de la oficina de trabajo a las demandas de las entidades beneficiarias adopta formas diversas (no solo entre oficinas de trabajo, sino también dentro de una misma oficina, según el plan de empleo), desde las más proclives a aceptar los candidatos sugeridos, hasta las más proactivas en proponer sus propios candidatos. En este sentido, hemos detectado los siguientes tipos básicos de respuesta:

1. La oficina de trabajo se limita a validar los candidatos propuestos por la entidad beneficiaria: en estas situaciones la función de la oficina de trabajo se circunscribe a «comprobar que los candidatos que nos proponen las entidades beneficiarias son demandantes de empleo no ocupados y que pertenecen al colectivo descrito en la oferta, y aportamos candidatos solo si nos lo piden». Las razones expuestas para justificar esta opción son múltiples: en ocasiones se acepta que no es la mejor alternativa, pero que existen razones de tipo práctico que lo motivan, como la presión del tiempo («el plazo para completar el proceso es muy corto y lo hacemos a toda prisa; en estas circunstancias las entidades tienen sus propios candidatos, te preguntan si puede ser y casi te hacen un favor, aunque tú pienses que quizá habría algunos mejores») o la necesidad de mantener un buen entendimiento con las entidades beneficiarias («la falta de unos criterios estrictos nos deja desamparados para negociar [con las entidades beneficiarias], y como sabes que tendrás que seguir trabajando con ellos, no quieres ser siempre el que plantea problemas»). En otras ocasiones, la delegación del proceso de selección se produce porque los representantes de las oficinas de trabajo no consideran

67

que haya un conflicto entre los objetivos del programa y el hecho de que las entidades beneficiarias busquen los candidatos con una mejor adecuación técnica al puesto de trabajo. Esta forma de proceder en el proceso de preselección es también la habitual en la relación con los organismos de la Generalitat de Cataluña que han realizado planes de empleo en convenio con el SOC.

2. La oficina de trabajo condiciona la delegación del proceso de preselección a los casos que considera que la entidad beneficiaria puede hacerlo de forma más adecuada: algunas oficinas cuentan que delegan todo el proceso de selección solo cuando creen que la entidad beneficiaria comparte los objetivos del SOC y tiene mejor información sobre los beneficiarios potenciales. A menudo, esto ocurre cuando el interlocutor por parte de un ente local es el área de promoción económica o de servicios sociales, con el argumento de que «el ayuntamiento está muy concienciado sobre los perfiles sociales que deben tener los participantes y además conoce mejor las necesidades de cada uno, así que lo dejamos en sus manos», o el de entidades sin ánimo de lucro en las que los destinatarios de los planes de empleo son personas de colectivos con necesidades especiales (como personas en régimen penitenciario, enfermos mentales, discapacitados, etc.).

3. La oficina de trabajo elabora una lista de candidatos en la que combina sus propios candidatos y los propuestos por la entidad beneficiaria. En estos casos, la lista de candidatos es el resultado de una mezcla de procesos de preselección paralelos.

Este tipo de respuesta corresponde a situaciones diversas. En ocasiones se trata de entidades beneficiarias que han propuesto a la oficina de trabajo menos candidatos de las plazas que tienen asignadas; otras veces responde a la estrategia de la oficina de trabajo, que fuerza que al menos una parte de los candidatos resulte de su propio proceso de preselección; y en algunos municipios urbanos responde a un proceso relativamente estandarizado por el que los ayuntamientos reciben una primera lista de la oficina de trabajo y añaden candidatos propuestos por sus propios servicios sociales o laborales.

4. La oficina de trabajo negocia conjuntamente con la entidad beneficiaria tanto la preselección de candidatos como la elección final de los participantes: En esta negociación se produce un intercambio entre los candidatos con el perfil técnico más adecuado solicitados por la entidad beneficiaria y los candidatos con mayores necesidades ocupacionales detectados por la oficina de trabajo («a veces imponemos unos candidatos porque sabemos que son personas que les convendría un plan de empleo, y entonces negocias y dices: “De acuerdo, estos los puedes elegir para que lleven adelante el proyecto, pero estos otros te los quedas, te gusten o no”»).

De acuerdo con los representantes del SOC que fueron entrevistados, el determinante fundamental del tipo de respuesta de la oficina de trabajo es «la tradición de funcionamiento de cada servicio territorial y oficina, ya que es un programa muy descentralizado», así como los conocimientos y el tipo de relaciones informales establecidas entre la oficina de trabajo y cada una de las entidades beneficiarias, «no necesariamente entre el director de la oficina y el jefe de promoción económica, sino más bien entre los técnicos de un sitio y el otro».

68

A pesar de que los perfiles preferentes definidos en los proyectos de los planes de empleo son vinculantes, existe la posibilidad de que la oficina de trabajo «levante los filtros» cuando no se encuentra ningún candidato que presente el perfil técnico solicitado por la entidad beneficiaria.

Un elemento relevante en la relación entre oficinas de trabajo y entidades beneficiarias es la potestad de la oficina para «levantar los filtros» (esto es, buscar candidatos que no reúnan todos los requisitos técnicos y el colectivo preferente definido en el proyecto de plan de empleo aprobado) cuando no se encuentra ningún candidato que satisfaga los requisitos técnicos de la oferta y/o las expectativas de la entidad beneficiaria. De acuerdo con los representantes del SOC que fueron entrevistados, esta potestad se ejercía con un elevado grado de discrecionalidad en cada oficina de trabajo. Desde 2009, es una competencia exclusiva del servicio territorial.

En los casos en que la oficina de trabajo tiene un papel activo en la preselección de los candidatos, la identificación suele basarse en una búsqueda en la base de datos SICAS, en la valoración informal de los orientadores y en la comprobación del interés del candidato a participar en el plan de empleo.

El procedimiento descrito por las oficinas consultadas suele incluir los pasos siguientes:

1) En primer lugar, se realiza una consulta a SICAS para buscar parados con un perfil técnico que se corresponda con los requisitos de la oferta de trabajo (fundamentalmente, la titulación y experiencia laboral). En caso de que los colectivos preferentes de la oferta hagan referencia a variables presentes en SICAS (generalmente, criterios de género y edad) la búsqueda se extiende a estos criterios.

2) Por otro lado, los orientadores de la oficina de trabajo realizan a lo largo del año identificaciones de parados a los que consideran que les convendría participar en un plan de empleo. Estas identificaciones se basan en consideraciones cualitativas sobre necesidades laborales o socioeconómicas (con criterios tales como «es parado de larga duración y tiene la familia a su cargo», «depresión», «es una mujer de más de 45 años que no ha trabajado nunca», etc.). En el momento de realizar la preselección, las oficinas suelen comprobar si estas personas pueden ser asignadas a alguno de los planes de empleo aprobados (lo cual es más habitual en las plazas de perfil no cualificado que en las de perfil técnico). Además, algunas oficinas de la ciudad de Barcelona lo difunden por todas las oficinas de la red (de la ciudad, pero también de la provincia) para que los dirijan a las personas que pueden encajar con la oferta de trabajo.

En este proceso se consideran también aquellas personas que solicitan a los orientadores participar en un plan de empleo de forma explícita, ya sea porque conocen el programa o porque han visto la oferta colgada en el tablón de anuncios de la oficina.

3) En el caso (frecuente en los planes de empleo de baja cualificación) de que los candidatos detectados mediante los dos pasos anteriores excedan con creces los 30 a 10 candidatos por plaza, las oficinas de trabajo suelen realizar un filtrado en el que procuran aplicar los criterios preferentes de la convocatoria de los planes de empleo (garantizar un 40 % de mujeres, priorizar a los mayores de 45 años, los que llevan más tiempo en paro, los que no han participado en años anteriores, etc.). Algunas oficinas de trabajo lamentan tener que actuar con un exceso de discrecionalidad al hacer este corte y manifiestan que algunos colectivos preferentes descritos en la oferta (como el de personas con riesgo de exclusión social) no están en la base de datos ni se pueden certificar, por lo que no es posible tenerlas en cuenta o solo de forma muy cualitativa.

69

4) Antes de cerrar la lista final de candidatos, la oficina de trabajo les escribe o les llama para pedir que confirmen su disponibilidad e interés en participar en el plan de empleo.

De acuerdo con la percepción de los representantes de las oficinas de trabajo consultados, la tasa de aceptación oscila entre el 50 y el 70 %, y el principal determinante de una respuesta afirmativa es haber agotado la prestación por desempleo o estar a punto de agotarla.

La descripción del proceso desde el punto de vista de las entidades beneficiarias es bastante coherente con el de las oficinas de trabajo. La mayoría de entidades beneficiarias coinciden en que las oficinas de trabajo son muy flexibles y raramente se oponen a la incorporación de sus candidatos a la lista, si bien hay algunas que a veces «ponen pegas y dicen que ya han enviado bastante gente con el perfil». En unos casos, explican que la oficina les da plena autonomía para buscar los candidatos o que les envía muy pocos, mientras que en otros casos envían demasiados. Cuando se da esta última situación, lamentan que la base de datos de las oficinas de trabajo sea poco informativa sobre las cualificaciones y habilidades laborales de los candidatos, por lo que se ven forzados a entrevistar a muchas personas que no cumplen los requisitos de la oferta de trabajo (especialmente para los puestos de trabajo para técnicos medios o superiores). Igualmente, las entidades beneficiarias señalan que mientras que algunas oficinas de trabajo no plantean ningún problema al hecho de buscar candidatos entre los inscritos en otras oficinas cuando no encuentran ninguno adecuado en la suya, hay oficinas que «prefieren enviarte un astronauta antes que ampliar la búsqueda».

En los casos en que la entidad beneficiaria desarrolla un papel activo en la preselección de los candidatos, los mecanismos utilizados son tanto de tipo informal como de tipo formal, que es el propio de los procesos de selección de trabajadores.

Los mecanismos de tipo informal que declaran utilizar consisten en llamar a personas con las que ya han trabajado anteriormente, proponer a socios o voluntarios de la propia entidad o promover el boca a boca entre personas conocidas. Entre los mecanismos formales, lo más habitual es el uso de bolsas de trabajo propias, los contactos con los colegios profesionales o la publicación de anuncios de la oferta de trabajo en páginas web especializadas.

Hay personas que se inscriben como demandantes de empleo expresamente para ser seleccionadas para los planes de empleo.

La mayoría de oficinas de trabajo y entidades beneficiarias consultadas explican que entre las personas recomendadas por parte de las entidades beneficiarias hay algunas que se registran expresamente como demandantes de empleo para poder acceder al plan de empleo, e incluso llegan a calificarlo de situación frecuente. Dado que no hay un criterio estricto de antigüedad mínima como demandante de empleo para poder acceder a los planes, las oficinas de trabajo suelen incluir a estas personas en la lista de candidatos.

En un caso más extremo, una de las entidades beneficiarias entrevistadas reconoce que despide trabajadores para poder contratar unos meses al año mediante el plan de empleo, con la garantía de que, una vez acabado el plan, las volverá a contratar. La entidad justifica esta práctica y la connivencia de los trabajadores aduciendo que es una fórmula que les permite financiar las actividades de tipo social que dan razón de ser la entidad. Aunque solo una entidad ha reconocido esta práctica, algunas de las oficinas de trabajo consultadas indican que han detectado casos similares entre las entidades sin ánimo de lucro.

70

La selección final de los candidatos La selección final por parte de las entidades beneficiarias suele basarse en la adecuación de los candidatos a los requisitos técnicos del puesto de trabajo, si bien hay excepciones (especialmente, los planes de empleo de baja cualificación de los entes locales urbanos).

El proceso de selección acaba con la elección, por parte de las entidades beneficiarias, de los parados presentes en la lista de candidatos que participarán en el plan de empleo, así como de los suplentes por si alguno de los participantes aceptados finalmente declina la oferta.

De acuerdo con las entidades beneficiarias consultadas, el procedimiento para realizar esta elección suele constar de los pasos propios de cualquier proceso de selección de personal, es decir, la valoración del currículum vitae para comprobar que el candidato se ajusta a los requisitos técnicos y profesionales del puesto de trabajo, y una entrevista personal. En algunas ocasiones se realizan pruebas complementarias, como pruebas físicas, escritas y/o psicotécnicos. Ahora bien, el nivel de formalidad de este proceso es diverso: en algunos ayuntamientos se constituye una comisión de selección, con presencia del alcalde, varios concejales, representantes de los partidos, representantes sindicales y técnicos municipales, que es responsable de realizar las entrevistas a los candidatos y tomar la decisión de forma colegiada. En otros, y especialmente para puestos de trabajo de perfil técnico bajo «la selección final no la hace ni siquiera el área de promoción económica, sino que le pasan la lista al jefe de la brigada que elige los nombres pensando si los conoce de años anteriores y sabe que funcionan bien». Igualmente, la consideración de la situación laboral o social de los candidatos puede constar desde una apreciación informal hasta un proceso estandarizado en el que se solicitan declaraciones de la renta, certificados de servicios sociales, se valora el tiempo pasado en paro, etc.

De acuerdo con los representantes de las entidades beneficiarias y del SOC consultados, los criterios empleados para realizar la selección final son los siguientes:



El criterio fundamental es la adecuación del perfil técnico de los desempleados a las necesidades del proyecto («El que quiere hacer una pared, lo que quiere es que la pared se mantenga en pie»; «Las entidades cumplen con los perfiles preferentes para tener más puntos, pero una vez aprobados siempre buscan al que puede hacer mejor el trabajo»; «Se aplica demasiado el criterio de productividad, pero también entiendes que quieren evitar al típico que al segundo día pide la baja y les deja plantados»). En la práctica, esto suele implicar la elección de los candidatos que la propia entidad beneficiaria había propuesto incluir en la lista.



Además, los entes locales mencionan a menudo el requisito de que el beneficiario sea el propio municipio, hasta el punto de que algunos piden el certificado de empadronamiento en el proceso de selección. En el caso de los municipios rurales, este requisito se articula como un objetivo de los planes de empleo: «El objetivo para nosotros es fijar la poca población que vive en nuestro territorio, nos centramos en la gente que tiene problemas para trabajar aquí, y no tanto en la que tiene problemas para trabajar en general».



Por el contrario, la consideración de las necesidades laborales o socioeconómicas de los candidatos ha tendido a permanecer como criterio secundario: «Lo que se prioriza es pensar que lo hará bien, que tiene la experiencia y la cualificación. Cuando te planteas la

71

pregunta es en caso de empate: “¿A quién le conviene más esta oportunidad?” Puede decirse que es un factor de desempate».



Cabe destacar que algunas entidades beneficiarias ni siquiera consideran la situación laboral o socioeconómica del parado como un criterio secundario, ya que desconocen que el objetivo principal de los planes de empleo es el incremento de la empleabilidad del participante y su posterior inserción en el mercado laboral abierto. Por el contrario, asumen que los objetivos ocupacionales se logran por el mismo hecho de contratar a las personas beneficiarias durante el plan de empleo (de hecho, este es el mensaje que les transmiten algunas oficinas de trabajo), por lo que no comprenden el intervencionismo de algunas oficinas de trabajo en el proceso de selección ni las limitaciones que les impone la definición de colectivos preferentes de las convocatorias. Entre estas entidades destacan los organismos de la Generalitat en convenio con el SOC, que consideran que este criterio «rige para las entidades que acceden a los planes de empleo por concurrencia competitiva, pero a nosotros no se nos aplica».



La consideración de la situación laboral o socioeconómica de los candidatos no es homogénea para todas las entidades beneficiarias. Parece estar más presente para los puestos de trabajo de baja cualificación que para los de perfil técnico, es más habitual en los entes locales que en las entidades sin ánimo de lucro y los organismos de la Generalitat de Cataluña, y dentro de los entes locales, es más habitual en los urbanos que en los rurales.



Entre las entidades beneficiarias que valoran aspectos más allá de la cualificación técnica y profesional, suele mencionarse que los candidatos priorizados son aquellos con problemas (baja autoestima, falta de habilidades, paro de larga duración, dificultades de adaptación al entorno, etc.), pero que son a la vez proactivos y están motivados para trabajar: «Evitamos seleccionar a los que solo aparecen por aquí cuando oyen campanas sobre los planes de empleo, y utilizamos las entrevistas para detectar la motivación, las ganas de salir adelante»; «Una persona con muchas necesidades pero que sea muy cafre, no solo puede hacerte inviable el proyecto, sino que compromete la efectividad del plan como instrumento de mejora de la ocupabilidad para los otros participantes».

La repetición de los mismos participantes en planes de empleo de años diferentes es una práctica usual.

Las entidades beneficiarias entrevistadas admiten que la repetición es una práctica relativamente habitual. A este respecto manifiestan que las oficinas de trabajo no les transmiten un criterio claro sobre esta cuestión, por lo que perciben que la decisión final varía entre convocatorias y a menudo depende de la discrecionalidad de la oficina de trabajo o el servicio territorial: «No conseguimos aclarar si los participantes pueden repetir o no; unos años te dicen que sí, otros que no, y no sabes muy bien qué hacer. La última instrucción que tenemos es que los perfiles técnicos sí pueden repetir, porque en seis meses no han podido acabar el trabajo y si te enviaran nuevos trabajadores, tendrías que empezar de cero».

Generalmente, las entidades beneficiarias perciben la repetición como un hecho excepcional, para el cual han tenido que solicitar permiso a la oficina de trabajo o al servicio territorial, pero no siempre es el caso. Hay organismos de la Generalitat con procesos de selección estandarizados en los que la experiencia en un plan de empleo anterior incluso concede puntos.

Otras entidades explican que siempre empiezan la preselección poniéndose en contacto con los participantes del año anterior que habían sido bien valorados por si quieren repetir, pero se

72

encuentran que «muchos no quieren porque ya han encontrado otro trabajo». Otra entidad expresa su satisfacción por haber contratado a los mismos beneficiarios de forma repetida, ya que lo considera una forma de «generar estabilidad en las contrataciones».

En general, las entidades beneficiarias que repiten la contratación de una misma persona lo justifican mediante las mayores garantías y el incremento de productividad que van asociados a la experiencia: «Hay agricultores y estudiantes que repiten año tras año y que ya cuentan con ello, y a nosotros nos parece bien porque sabes que esa persona ya tiene la experiencia, conoce el territorio y el trabajo y lo hará bien. Es un factor que tenemos en cuenta favorablemente para la selección»; «La repetición es beneficiosa, porque ayuda a consolidar algunos proyectos y líneas de trabajo y también porque el que repite tiene más posibilidades de acabar contratado». Dadas estas motivaciones, la mayor parte de entidades que admiten contratar a las mismas personas de forma repetida indican que lo hacen de forma más frecuente con las de perfil más técnico.

Sin embargo, hay otros motivos para la repetición. Algunas oficinas de trabajo explican que a algunas personas «las contratas a través de un plan de empleo justamente porque son de muy difícil inserción laboral y no encuentran trabajo en ningún otro lugar. Para estos perfiles, a veces repetir en los planes es la única manera de que estén unos meses trabajando y cobrando un sueldo». Finalmente, algunos ayuntamientos identifican otro perfil de repetidor consistente en personas a las que les interesa como «trabajo de temporada», ya que el resto del año o no trabajan, o lo hacen en otras actividades (generalmente mujeres de mediana edad, estudiantes y agricultores).

El uso del mecanismo excepcional para contratar a un trabajador específico (oferta de trabajo nominativa) es poco habitual y suele limitarse a los perfiles más técnicos.

De acuerdo con las oficinas de trabajo y los servicios territoriales del SOC consultados, el uso de las ofertas nominativas (que requiere la autorización del jefe del servicio territorial o del jefe de servicio de programas de inserción del SOC) es ciertamente excepcional y se limita a puestos de trabajo que requieren una cualificación singular, planes de empleo que suponen la continuación de un proyecto iniciado con un plan de empleo anterior, o personas para las que la participación en el plan de empleo forma parte de un itinerario de inserción sociolaboral.

Algunas entidades beneficiarias declaran solicitarlo cuando ningún candidato de los enviados por la oficina de trabajo les satisface y han encontrado uno que no coincide plenamente con el perfil técnico y/o el colectivo preferente especificado en el proyecto presentado. Según las oficinas de trabajo, las demandas se dirigen de forma casi exclusiva a los servicios territoriales y deben estar muy bien justificadas para ser aprobadas. Sin embargo, una de las entidades sin ánimo de lucro entrevistadas explica que cada año solicita directamente hacer una oferta nominativa para todas las plazas y proyectos que le han sido concedidos y que, hasta la fecha, siempre se la han aceptado.

Según la percepción de las entidades beneficiarias, los determinantes más importantes del proceso de selección son las cualificaciones técnicas, residir en el mismo municipio y ser mujer. Según las oficinas de trabajo, son tener más de 45 años, ser un parado de larga duración y tener graves necesidades económicas.

Finalmente, pedimos a los entrevistados que valorasen qué características consideran que acaban determinando la selección de una persona parada en un plan de empleo (incluyendo tanto la preselección de los candidatos, como la selección final de participantes). Las respuestas de los representantes de las oficinas de trabajo se muestran en la tabla 4.6 y las de

73

los representantes de las entidades beneficiarias en la tabla 4.7. La valoración de los criterios es relativamente coincidente en lo referente a los criterios poco o nada importantes (falta de poco tiempo de cotización para poder cobrar una pensión, problemas de salud mental, regímenes penitenciarios, drogodependencia, no haber trabajado nunca y las discapacidades físicas y/o psíquicas). Por el contrario, la ordenación de los criterios más importantes en un caso y otro son muy diferentes: mientras que las oficinas del SOC perciben que los criterios más importantes son ser mayor de 45 años, ser parado de larga duración y sufrir necesidades económicas graves, para las entidades beneficiarias son las cualificaciones técnicas del candidato, que resida en el mismo municipio que la entidad beneficiaria y ser mujer. Aunque la pregunta hacía referencia al proceso de selección en conjunto, la diferencia entre ambas tablas parece captar la divergencia de criterios entre las oficinas de trabajo al preseleccionar candidatos, y las entidades beneficiarias al buscar sus propios candidatos y realizar la selección final.

74

Tabla 4.6 Importancia de los determinantes de la selección en el periodo 2005-2007, según las oficinas de trabajo entrevistadas Oficinas de trabajo Determinantes de la selección

1

2

3

4

5

6

7

8

9

Mayores de 45 años Parados de larga duración Necesidades económicas graves Residentes en el municipio Cualificaciones técnicas Mujeres Responsabilidades familiares Haber agotado desempleo

la

prestación

de

Nivel formativo bajo Participado en otra P.A.E. Discapacidad física o psíquica Cotizar para poder cobrar una pensión Menores de 25 años No haber trabajado nunca Drogodependencia Problemas de salud mental Régimen penitenciario

Muy alta

Alta

Media

Baja

Nula

75

Tabla 4.7 Importancia de los determinantes de la selección en el periodo 2005-2007, según las entidades beneficiarias entrevistadas Entidades beneficiarias Determinantes de la selección

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

Cualificaciones técnicas Residentes en el municipio Mujeres Menores de 25 años Mayores de 45 años Nivel formativo bajo Parados de larga duración Necesidades económicas graves Haber agotado la prestación de desempleo Participado en otra P.A.E. Discapacidad física o psíquica Responsabilidades familiares No haber trabajado nunca Drogodependencia Régimen penitenciario Problemas de salud mental Cotizar para pensión

poder

cobrar

Muy alta

una

Alta

Media

Baja

Nula

76

Entre los matices expresados por los entrevistados al responder a esta pregunta hay que destacar los siguientes: 

La importancia radica más en la combinación de determinadas desventajas que en cada característica de forma individual (por ejemplo, desempleo de larga duración y baja cualificación y más de 45 años, o bien menores de 25 años sin estudios y sin empleo previo).



Los valores bajos otorgados al criterio de discapacidad no se deben tanto a que no sea un criterio potencialmente importante, sino a que casi no hay candidatos con este atributo.



Los valores medios otorgados a las cualificaciones técnicas o al nivel formativo bajo responden a menudo a que suelen ser un criterio de selección en unos tipos de plan de empleo y de exclusión en otros.



La importancia otorgada a haber participado en una política activa de empleo no se debe tanto a que sea un criterio formal o a que haya una lógica de itinerario en la concatenación de las diferentes medidas, sino que es debido a que se tiende a seleccionar a los «clientes habituales» de las oficinas de trabajo, a los que suelen participar en otros programas además de los planes de empleo.

77

4.5.3. Los resultados del proceso de selección (análisis cuantitativo) El análisis de la sección anterior permite identificar las formas de proceder, los incentivos y las interacciones entre los actores involucrados en el proceso de selección de los planes de empleo, desde el momento de la redacción de la convocatoria hasta la elección final de los participantes.

En esta sección realizamos un análisis cuantitativo del resultado de este proceso utilizando la información contenida en la base de datos SICAS y en los registros de afiliación de la Seguridad Social. Identificamos, en primer lugar, quiénes son los participantes de los planes de empleo y qué los diferencia del resto de parados en términos de las variables contenidas en estas dos bases de datos, las cuales abarcan desde información sociodemográfica básica hasta el lugar de residencia, disponibilidad a trabajar, historia laboral y de paro, percepción de la prestación de desempleo y participación previa en políticas activas de empleo. Considerando que en la evaluación del proceso se ha detectado la existencia de dos tendencias opuestas (a seleccionar los mejores candidatos para realizar el proyecto y a elegir a los que tienen mayores problemas socioeconómicos y/o desventajas teóricas para acceder al mercado laboral), se trata de determinar cuál de ellas es la dominante. En segundo lugar, desarrollamos una regresión multivariante para refinar el análisis y poder estimar los efectos independientes de cada uno de los criterios que, en la práctica, determinan la selección de una persona desempleada para participar en un plan de empleo.

Análisis comparativo entre los participantes y el resto de parados En la tabla 4.8 más abajo se describen las frecuencias y medias de las variables de interés para participantes y el resto de parados en las tres cohortes de los planes de empleo que hemos analizado (2005 a 2007). La comparación de estos resultados, si bien no son sorprendentes atendiendo a los incentivos de las entidades beneficiarias identificados en el análisis cualitativo del proceso, resulta problemática: el porcentaje de personas con desventajas sociolaborales para acceder al empleo es mayor entre el conjunto de los parados no participantes que entre los participantes de los planes de empleo. En otras palabras, desde antes de comenzar el plan de empleo los parados seleccionados para participar son, de media y para la mayoría de variables, personas con más probabilidades de acceder a un trabajo (no con menos, como harían pensar los objetivos del programa) que el resto de parados registrados.

Concretamente, la tabla muestra que: 

Entre los participantes de los planes de empleo, el porcentaje de extracomunitarios, mayores de 45 años, personas con educación primaria o inferior y parados de más de 12 meses de antigüedad, es sustancialmente más bajo que entre el resto de parados.



Los municipios pequeños están sobrerrepresentados en detrimento de los urbanos, y los servicios territoriales de Lleida, Terres de l'Ebre, Tarragona y Vallès Occidental lo están en detrimento de los de Baix Llobregat, Barcelona Ciudad, Girona y Vallès Oriental.



Los participantes de los planes de empleo muestran una mayor predisposición a trabajar que el resto de parados, dado que el porcentaje de los que solo están dispuestos a trabajar a tiempo parcial es menor, el porcentaje de los que están dispuestos a trabajar fuera de su misma comarca es más elevado y el número de empleos solicitados es, en promedio, más alto.



El porcentaje de participantes de los planes de empleo con una experiencia laboral reciente en los sectores público y no lucrativo es notablemente más alto que el del resto

78

de parados. Esta diferencia se explica parcialmente por la tendencia de las entidades beneficiarias a contratar de forma repetida a las mismas personas en el marco de los planes de empleo.

79

Tabla 4.8 Características de los participantes de los planes de empleo y los parados registrados como demandantes de empleo no ocupados no participantes (2005-2007) 2005 Participantes N Sexo Hombre Nacionalidad Extracomunitario Edad De 16 a 24 De 25 a 44 De 45 a 64 Formación Primaria o inferior Secundaria/FP Universitaria Conocimiento del inglés Servicio territorial de referencia Baix Llobregat Barcelona Ciudad Girona Lleida Tarragona Terres de l'Ebre Vallès Occidental Vallès Oriental Tamaño de la población Menos de 5.000 hab.

De 5.001 a 50.000 hab.

Más de 50.000 hab.

Discapacitados Al menos una declarada Prestación por desempleo Percepción activa Disposición a trabajar Solo a tiempo parcial Fuera de la comarca N.º de empleos solicitados (ES) Primer ES de alta cualificación Primer ES de cualificación media Primer ES no cualificado Antigüedad del periodo de paro De 0 a 3 meses De 4 a 12 meses Más de 12 meses

6.352

2006 2007 No No No Participantes Participantes participantes participantes participantes 429.948* 5.911 75.701 5.173 79.038

57,4 %

43,7 %

53,4 %

43,4 %

44,4 %

44,6 %

3,5 %

10,8 %

5,2 %

12,2 %

6,6 %

15,0 %

32,8 % 48,9 % 18,3 %

14,0 % 51,2 % 34,6 %

29,3 % 51,4 % 19,2 %

13,1 % 52,1 % 34,6 %

21,6 % 52,3 % 26,0 %

12,6 % 52,5 % 34,7 %

6,6 % 78,1 % 15,3 % 32,0 %

10,4 % 82,3 % 7,4 % 17,7 %

8,0 % 73,2 % 18,9 % 35,0 %

14,4 % 77,6 % 8,0 % 20,0 %

9,3 % 70,0 % 20,7 % 32,8 %

16,2 % 76,0 % 7,8 % 19,7 %

17,4 % 11,9 % 9,3 % 15,9 % 11,8 % 5,5 % 13,8 % 14,5 %

19,6 % 20,7 % 9,3 % 4,3 % 8,3 % 2,0 % 16,3 % 19,6 %

14,3 % 11,2 % 8,5 % 17,3 % 11,8 % 5,2 % 15,5 % 16,2 %

19,9 % 19,4 % 9,9 % 4,3 % 9,4 % 2,1 % 15,4 % 19,6 %

15,8 % 13,9 % 6,6 % 14,1 % 11,5 % 4,9 % 16,3 % 17,0 %

19,5 % 18,8 % 10,2 % 4,4 % 10,0 % 2,2 % 15,2 % 19,7 %

23,3 % 34,7 % 42,1 %

7,6 % 35,2 % 57,2 %

22,8 % 34,2 % 42,9 %

8,1 % 36,5 % 55,4 %

19,6 % 34,3 % 46,1 %

8,1 % 37,2 % 54,7 %

1,7 %

1,3 %

2,3 %

1,6 %

3,2 %

1,7 %

18,9 %

55,1 %

23,8 %

60,7 %

29,3 %

65,6 %

2,2 % 43,2 % 2,6 8,9 % 62,6 % 28,5 %

4,2 % 35,4 % 2,2 6,8 % 62,2 % 31,0 %

1,7 % 43,0 % 2,9 11,2 % 62,0 % 26,8 %

3,2 % 30,9 % 2,4 6,6 % 63,2 % 30,2 %

1,6 % 34,7 % 2,9 12,4 % 62,0 % 25,6 %

2,4 % 28,5 % 2,5 6,4 % 62,9 % 30,7 %

75,2 % 18,7 % 6,1 %

56,4 % 23,4 % 20,2 %

75,9 % 18,5 % 5,6 %

58,0 % 21,7 % 20,4 %

74,2 % 19,3 % 6,5 %

59,6 % 21,2 % 19,2 %

En negrita, las diferencias significativas al 95 %. *El conjunto de no participantes de 2005 corresponde al conjunto de parados registrados. Por el contrario, el de las otras dos cohortes corresponde a una muestra aleatoria (para facilitar la incorporación de la información de las bases de datos de la Seguridad Social).

80

Tabla 4.8 (Cont.) Características de los participantes de los planes de empleo y los parados registrados como demandantes de empleo no ocupados no participantes (20052007) 2005

2006 2007 No No No Participantes Participantes Participantes participantes participantes participantes Experiencia laboral declarada 60,1 % Sin experiencia laboral 16,4 % Menos de 2 años 15,5 % De 2 a 10 años 8,0 % Más de 10 años Sector del último empleo 2,9 % Agricultura y pesca 8,2 % Industria 8,5 % Construcción 70,6 % Servicios 9,8 % No declarado Historia laboral reciente Ningún trimestre 2005 de alta en la SS Ningún trimestre 2006 de alta en la SS N.º trimestres 2005 de alta en la SS N.º trimestres 2006 de alta en la SS Alta SS 2005 en el sector público Alta SS 2006 en el sector público Alta SS 2005 en ESAL Alta SS 2006 en ESAL Alta SS 2005 en el sector privado Alta SS 2006 en el sector privado Participación en políticas activas de empleo (P.A.E.) Planes de Empleo 2005 Planes de Empleo 2006 Otras P.A.E. 2005 Otras P.A.E. 2006 Índice de ocupabilidad de Toharia 1,7 % Muy baja Baja 35,5 % 42,1 % Media 20,8 % Alta

42,2 % 17,6 % 24,5 % 15,7 %

26,2 33,4 26,8 13,7

% % % %

13,7 % 24,2 % 36,7 % 25,4 %

20,6 28,8 31,4 19,2

% % % %

10,9 % 25,5 % 38,0 % 25,6 %

1,6 % 20,7 % 9,3 % 61,5 % 7,0 %

3,2 % 10,0 % 8,3 % 68,6 % 9,9 %

1,6 % 19,7 % 9,3 % 63,2 % 6,2 %

3,1 % 11,1 % 9,9 % 64,7 % 11,3 %

1,7 % 18,7 % 10,5 % 63,3 % 5,8 %

-

28,1 %

36,7 %

35,4 %

33,5 %

-

1,7 34,7 % 10,1 % 33,8 % -

1,8 3,4 % 3,6 % 48,3 % -

28,9 % 1,7 1,8 18,0 % 26,6 % 8,6 % 10,9 % 37,4 % 37,3 %

35,0 % 2,0 1,9 3,1 % 3,7 % 3,7 % 4,2 % 50,9 % 52,6 %

-

30,1 % 7,1 % -

1,8 % 6,0 % -

10,9 % 18,2 % 5,8 % 4,7 %

1,5 % 1,7 % 4,1 % 3,6 %

9,9 % 44,1 % 34,1 % 11,9 %

1,5 % 32,2 % 42,2 % 24,1 %

9,6 % 43,0 % 35,8 % 11,6 %

2,1 % 35,3 % 43,3 % 19,3 %

9,7 % 42,9 % 36,6 % 10,8 %

81

Análisis de los determinantes de la selección en los planes de empleo Al considerar los resultados de la tabla 4.8 es importante tener en cuenta que, además de relacionarse con la probabilidad de que una persona desempleada sea seleccionada para un plan de empleo, las características de la tabla se relacionan entre ellas, a veces muy estrechamente. Por citar algunos ejemplos, las mujeres de determinada edad tienden a tener un menor nivel formativo que los hombres de la misma edad, y las personas que perciben una prestación de desempleo tienden a llevar menos tiempo parados que los que no la perciben.

Por lo tanto, al analizar la asociación de una característica individual con la probabilidad de que una persona sea seleccionada para un plan de empleo, conviene no olvidar que puede haber otras variables interfiriendo en la relación. Así, si encontramos, por ejemplo, que hay un menor porcentaje de mujeres entre los participantes de los planes de empleo que entre el resto de parados, es posible que no se deba solo a los efectos del género per se, sino a que ser mujer está asociado con una mayor probabilidad de tener un nivel formativo bajo.

Para resolver este problema, hemos procedido a examinar en una sola ecuación, llamada de regresión logística, la relación entre el conjunto de características individuales de los parados y la probabilidad de ser seleccionados para un plan de empleo. Este tipo de análisis es muy útil porque permite estimar el efecto independiente de cada una de las características del parado sobre la probabilidad de ser seleccionados para los planes de empleo, manteniendo todas las demás características constantes. Esto es, permite determinar cuál es la probabilidad diferencial para una mujer, si los parados fueran idénticos para el resto de características de la tabla (nacionalidad, grupo de edad, nivel formativo, etc.) excepto para el género.

Los resultados de este análisis se exponen en la tabla 4.9. Dado que los resultados de un modelo de regresión logística no son fácilmente interpretables en términos de magnitud, en la tabla no se muestran los coeficientes de regresión, sino los efectos medios, expresados en puntos porcentuales. Este valor equivale a la media, para todos los individuos de la muestra, del efecto de modificar el valor de cada una de las variables sobre la probabilidad predicha por el modelo de que un parado sea seleccionado para un plan de empleo. En lenguaje llano, esto significa que el valor 0,50 de la variable Hombre en 2007 significa que, de media, ser hombre (respecto a ser mujer) aumentó 0,50 puntos porcentuales la probabilidad de ser seleccionado para un plan de empleo de 2007, a igualdad de todas las otras características individuales. En los grupos de variables, el efecto medio debe entenderse respecto a la categoría de referencia (esto es, en el año 2007, el efecto medio de tener de 16 a 24 años es de 0,52 puntos, respecto a tener de 25 a 44, a igualdad de todas las otras características).

Al leer la tabla es importante tener en cuenta que los resultados son comparables dentro de una misma cohorte, pero no entre cohortes diferentes, ya que el porcentaje de participantes en la muestra varía bastante de una cohorte a otra. Esto implica que un mismo efecto medio de 0,5 puntos porcentuales tiene un peso relativo diferente en cada cohorte (en 2005 hay que ponderarlo con una probabilidad media de participar del 1,48 % y en 2007 del 6,14 %). Además, hay que tener en cuenta que para cada cohorte se ha empleado la mejor especificación posible, es decir, se ha utilizado toda la información disponible. Esto implica que en el modelo de regresión de la cohorte del año 2007 se han podido incluir variables sobre la participación en planes de empleo, en otras políticas de empleo y la historia laboral de los registros de la seguridad social de los dos años anteriores, para la cohorte de 2006 solo del año anterior y para la cohorte de 2005 no se ha podido incluir esta información (recordemos que todos los registros administrativos empleados recogen información de 2005 en adelante).

82

Finalmente, hay que tener en cuenta que, al comparar el conjunto de parados con el de participantes en los planes de empleo, los determinantes de la selecci贸n no resultan solo de la decisi贸n consciente de la oficina del SOC y la entidad beneficiaria de discriminar a unos perfiles o a otros, sino tambi茅n de la naturaleza de los proyectos aprobados (que determinan, por ejemplo, las cualificaciones necesarias para poder realizarlos), as铆 como por la tendencia de los parados de determinados perfiles a presentarse o acceder a participar en un plan de empleo.

83

Tabla 4.9 Efectos medios de las características individuales de los parados sobre la probabilidad de ser seleccionado para un plan de empleo (en puntos porcentuales, 2005, 2006 y 2007)

% de participantes en la muestra Sexo Hombre Nacionalidad Extracomunitario Edad De 16 a 24 De 25 a 44 De 45 a 64 Formación Primaria o inferior Secundaria/FP Universitaria Conocimiento del inglés Servicio territorial de referencia Baix Llobregat Barcelona Ciudad Girona Lleida Tarragona Terres de l'Ebre Vallès Occidental Vallès Oriental Tamaño de la población Menos de 5.000 habitantes De 5.001 a 50.000 habitantes Más de 50.000 habitantes Discapacitados Al menos una declarada Prestación por desempleo Percepción activa Disposición a trabajar Solo a tiempo parcial Fuera de la comarca N.º de empleos solicitados (ES) Primer ES de alta cualificación Primer ES de cualificación media Primer ES no cualificado Antigüedad del periodo de paro De 0 a 3 meses De 4 a 12 meses Más de 12 meses

2005 1,48 %

2006 7,24 %

2007 6,14 %

0,99

1,81

0,50

-1,22

-3,12

-3,02

0,78 Ref. -0,13

1,60 Ref. -0,75

0,52 Ref. 0,18

-0,23 Ref. 1,48 0,92

-0,53 Ref. 3,95 2,57

-0,67 Ref. 4,78 1,93

0,70 Ref. 0,52 3,01 1,22 2,16 0,79 0,38

1,03 Ref. 0,72 7,66 2,81 3,80 3,81 1,89

0,52 Ref. -0,72 4,15 1,10 2,91 2,46 0,77

1,66 Ref. -0,27

3,91 Ref. -0,48

3,19 Ref. -0,51

0,11

0,53

2,02

-1,92

-6,84

-7,36

-0,63 0,12 0,20 -0,52 Ref. 0,01

-2,92 1,32 0,57 -0,57 Ref. -0,23

-2,94 0,54 0,49 -0,81 Ref. -0,33

-0,01 Ref. -0,87

-1,19 Ref. -3,00

-1,16 Ref. -2,90

84

Tabla 4.9 (Cont.) Efectos medios de las características individuales de los parados sobre la probabilidad de ser seleccionado para un plan de empleo (en puntos porcentuales, 2005, 2006 y 2007) 2005 1,48 %

2006 7,24 %

2007 6,14 %

Ref. -0,62 -0,74 -0,65

Ref. -1,71 -2,88 -2,61

Ref. -1,85 -2,33 -2,04

-0,15 -0,83 -0,31 Ref. 0,68

0,89 -0,95 0,31 Ref. -0,50

2,22 -0,71 1,54 Ref. 0,59

Ningún trimestre 2005 de alta en la SS Ningún trimestre 2006 de alta en la SS N.º trimestres 2005 de alta en la SS N.º trimestres 2006 de alta en la SS Alta SS 2005 en el sector público Alta SS 2006 en el sector público Alta SS 2005 en ESAL Alta SS 2006 en ESAL Alta SS 2005 en el sector privado Alta SS 2006 en el sector privado

-

-1,53 -0,60 11,06 6,33 -0,52 -

-1,66 -2,49 -0,52 -0,34 3,21 5,55 2,12 2,42 0,24 -1,56

Participación en políticas activas de empleo (P.A.E.) Planes de Empleo 2005 Planes de Empleo 2006 Otras P.A.E. 2005 Otras P.A.E. 2006

-

13,52 0,73 -

0,57 8,60 0,19 0,80

% de participantes en la muestra Experiencia laboral declarada Sin experiencia laboral Menos de 2 años De 2 a 10 años Más de 10 años Sector del último empleo Agricultura y pesca Industria Construcción Servicios No declarado Historia laboral reciente

* Los efectos medios pueden ser comparados dentro de una misma cohorte, pero no entre cohortes diferentes. ** En rojo, los valores negativos (asociados a un reducción de la probabilidad de ser seleccionado) y en negro los positivos (asociados a un aumento de la probabilidad de ser seleccionado). *** En negrita, efectos medios estadísticamente significativos a p<0,05.

85

La tabla muestra que los principales determinantes de la selección tienen poco que ver con la población diana teórica de los planes de empleo, y se explican más bien por el esquema de incentivos generado por el programa y la desigual distribución de recursos entre territorios descritos en las secciones anteriores. Así lo indican, en la tabla 4.10, los cinco determinantes de la participación en un plan de empleo de mayor magnitud en cada una de las tres cohortes analizadas. Para los dos años en que la información al respecto está disponible, haber participado en un plan de empleo el año anterior es el mayor determinante de la participación (13,5 puntos porcentuales de efecto medio en la cohorte de 2006 y 8,6 en la de 2007). Entre las variables que aparecen de forma repetida en las cinco primeras posiciones en más de una cohorte figuran no estar percibiendo la prestación de desempleo, haber trabajado en el sector público en el año anterior al plan, tener formación universitaria y estar registrado en el servicio territorial de Lleida.

Tabla 4.10 Principales determinantes de la probabilidad de ser seleccionado para un plan de empleo (2005, 2006 y 2007)

Importancia del determinante (según magnitud del efecto medio)

2005

Cohorte 2006

2007

1

Estar registrado en el servicio territorial de Lleida

Haber participado en un plan de empleo el año anterior

Haber participado en un plan de empleo el año anterior

2

Estar registrado en el servicio territorial de Terres de l'Ebre

Haber trabajado en el sector público en el año anterior al plan

No estar percibiendo la prestación de desempleo

3

No estar percibiendo la prestación de desempleo

Estar registrado en el servicio territorial de Lleida

Haber trabajado en el sector público en el año anterior al plan

4

Habitar en un municipio de menos de 5.000 habitantes

No estar percibiendo la prestación de desempleo

5

Tener formación universitaria

Haber trabajado en el sector no lucrativo en el año anterior al plan

Tener formación universitaria

Estar registrado en el servicio territorial de Lleida

Considerando solo las cohortes de 2006 y 2007, de las que disponemos de información sobre la participación repetida y la historia reciente de afiliaciones a la Seguridad Social, las principales conclusiones que se derivan del análisis de las dos tablas son las siguientes:



Destaca que la participación en un plan de empleo anterior es, a igualdad de otras características individuales, el determinante más importante de la selección, indicando que la experiencia previa con el parado juega un papel preeminente en la identificación, valoración y selección de participantes que llevan a cabo las entidades beneficiarias.



La experiencia laboral reciente en los sectores público y no lucrativo es, a igualdad de otras características individuales (incluyendo la participación anterior

86

en otro plan de empleo), uno de los determinantes más importantes de la selección. Esto implica que la experiencia en el sector es un factor importante en la valoración que las entidades beneficiarias realizan de las cualificaciones técnicas de los candidatos, y/o que las entidades beneficiarias tienden a contratar mediante los planes de empleo a personas con las que ya habían trabajado anteriormente.



En confirmación de lo que se detecta en el análisis comparativo, la mayor parte de los efectos medios tienen el signo opuesto al que habría que prever si la selección estuviera orientada hacia las personas de menor empleabilidad. Así, ser extranjero extracomunitario, parado de larga duración, tener un nivel de formación de primaria o inferior, ser mujer y ser mayor de 45 años son, de media, criterios de discriminación negativa en la selección de participantes de los planes de empleo.



Por el contrario, haber declarado una discapacidad y no tener ninguna experiencia laboral son criterios de discriminación positiva, de acuerdo con lo que era de prever considerando los objetivos teóricos de los planes de empleo.



En la cohorte de 2007, en la que, según los responsables del SOC, la gestión de los planes de empleo experimenta un punto de inflexión, la selección mejora para algunas variables. Concretamente, se desvanece el efecto negativo de ser mayor de 45 años presente en años anteriores y el efecto positivo de haber declarado una discapacidad se hace estadísticamente significativo. Sin embargo, los efectos adversos de tener la nacionalidad extracomunitaria, un nivel de formación de primaria o inferior y ser parado de larga duración se mantienen.



Además, el lugar de residencia tiene una elevada importancia para la selección: a igualdad de condiciones, un parado registrado en el servicio territorial de Lleida es quien tiene más probabilidades de acceder a un plan de empleo, mientras que el habitante de un pueblo de menos de 5.000 tiene más probabilidades que el de una población mayor.



Igualmente, se confirma que no estar percibiendo una prestación permanece como uno de los principales determinantes de la participación, ya sea porque percibir la prestación reduce los incentivos de la participación por paro o porque se utiliza como criterio de exclusión por parte de las oficinas de trabajo o las entidades beneficiarias.

En síntesis, en el análisis cualitativo de la sección anterior se ha detectado que los actores que toman parte en el proceso de selección de los participantes no actúan con criterios homogéneos: las entidades beneficiarias priorizan en unos casos a los candidatos mejor cualificados para sus proyectos y en otros a los que sufren mayores problemas socioeconómicos, mientras que las oficinas de trabajo se mueven entre la promoción activa de los candidatos con mayores necesidades (y predisposición) para la mejora de la empleabilidad y la aceptación pasiva de los candidatos propuestos por las entidades beneficiarias. Los resultados del análisis cuantitativo certifican que la lógica de la efectividad de los proyectos domina sobre cualquier otra. De esta manera se comprende que, a pesar de tratarse de un programa de mejora de la empleabilidad, no solo no se seleccionan a las personas con mayores problemas de acceso al mercado laboral, sino que, además, los aproximadamente cinco mil elegidos tienen, de media, mejores condiciones de empleabilidad que el conjunto de cuatro cientos mil demandantes parados a partir del cual se ha realizado la selección.

87

Los determinantes de la selección, desagregados por tipo de entidad beneficiaria, tamaño de la población y servicio territorial Varias personas entrevistadas en el análisis cualitativo han sugerido que existen diferencias sustanciales en el proceso y criterios de selección según si la entidad beneficiaria es un ente local, una entidad sin ánimo de lucro (ESAL) o un organismo de la Generalitat; entre zonas rurales y urbanas y entre diferentes territorios, de acuerdo con la tradición de funcionamiento de cada servicio territorial. En este sentido, desagregar el análisis de regresión logística para estas tres variables permite esclarecer si las diferencias mencionadas en los procesos y criterios de selección conducen, efectivamente, a resultados diferentes.

Las tablas con los resultados del análisis desagregado se muestran en el Anexo II. Las principales conclusiones que se derivan de todo ello son las siguientes: Según el tipo de entidad beneficiaria, los resultados de la selección son ciertamente diferentes. Así, a igualdad de otras características y de media:



La selección en las ESAL discrimina positivamente a las mujeres, mientras que en los entes locales y los organismos de la Generalitat tienen más probabilidades de participar los hombres. Esto es debido, probablemente, a las diferencias en el tipo de trabajo que ofrece cada entidad beneficiaria, con trabajos tradicionalmente desempeñados por hombres en los planes del sector público (brigadas municipales, limpieza de bosques, etc.) y para mujeres en el sector no lucrativo (trabajo social, atención a las personas, etc.).



Los planes de los entes locales son los únicos en los que se seleccionan jóvenes (menores de 25) y mayores de 45 en detrimento de los parados de mediana edad (de acuerdo con los colectivos preferentes definidos en la normativa). Por el contrario, los organismos de la Generalitat contratan a desempleados de mediana edad en detrimento de jóvenes y mayores; y las ESAL, jóvenes en detrimento de parados de mediana edad y, especialmente, de los mayores de 45 años.



La tendencia de los parados con menos formación (primaria o inferior) a no ser seleccionados en los planes de los entes locales y las ESAL no es significativa para los organismos de la Generalitat. De nuevo, esta diferencia se explica probablemente por los planes de empleo masivos de los organismos de la Generalitat dirigidos a personas con baja cualificación para el mantenimiento y limpieza de bosques.



Un parado registrado en el servicio territorial de Lleida es quien tiene más probabilidades de ser seleccionado para un plan de empleo, tanto de las entidades locales como de las ESAL. Los parados de los servicios territoriales de Barcelona y Girona están discriminados negativamente respecto a los de otras demarcaciones en los planes de empleo de entes locales. En el resto de entidades beneficiarias, destaca que los parados de Baix Llobregat, Tarragona y Vallès Oriental tienen menos probabilidades de ser seleccionados que los de los demás servicios territoriales.



Para los planes de los entes locales, cuanto menor es el tamaño de la población de residencia, más grandes son las probabilidades de ser seleccionado para un plan de empleo. Para el resto de entidades beneficiarias, los habitantes de poblaciones

88

medianas (de 5.001 a 50.000 habitantes) están discriminados negativamente tanto respecto a los de poblaciones más pequeñas como a los de poblaciones más grandes.



La discriminación positiva a favor de los discapacitados es exclusiva de los entes locales. Para los organismos de la Generalitat, la asociación es negativa (probablemente debido al componente físico de los trabajos ofertados en el marco de los planes de empleo).



Los tres tipos de entidad beneficiaria tienden a seleccionar menos a los parados de larga duración (más de 12 meses) pero, además, los planes de los organismos de la Generalitat son los únicos en los que los parados recientes (menos de tres meses) tienen más probabilidades de participar. Esto, probablemente, refleja la tendencia, en algunos de los planes masivos de la Generalitat, a contratar estudiantes y agricultores que se registran en el paro expresamente para participar en el programa.



Como es lógico, la experiencia laboral reciente en el sector público es un determinante de selección en los planes del sector público (local y Generalitat), mientras que la experiencia en las ESAL lo es, sobre todo, para los planes de este tipo de entidad.



Finalmente, la participación en planes de empleo en años anteriores es un determinante significativo de la selección en los planes de entes locales y de las ESAL, pero no en el de los organismos de la Generalitat. Igualmente, haber participado en otros tipos de políticas activas de empleo es un factor de discriminación positiva en los planes de los entes locales, pero no para los de las otras entidades beneficiarias.

Al desagregar el análisis según el tamaño de la población (pueblos de menos de 5.000 habitantes y ciudades de más de 50.000), hay que tener en cuenta que nos referimos a la población de residencia del parado, y no necesariamente al de la sede de la entidad beneficiaria que lo contrata. Sin embargo, la inclinación de las entidades a contratar a los parados del mismo municipio hace que, probablemente, la población sea la misma en la mayoría de los casos.

Los resultados de la selección no presentan patrones tan divergentes como dejaban intuir las opiniones de los representantes del SOC y de las entidades beneficiarias que entrevistamos.

Sin embargo, se detectan algunas diferencias significativas. Así, a igualdad de otras características y de media:



Los jóvenes de menos de 25 años que viven en pueblos tienen una mayor probabilidad de participar en un plan de empleo que los parados de otras edades, lo cual no sucede en las ciudades. Esto refleja, posiblemente, tanto el hecho de que un criterio de selección expresado en los pueblos es precisamente poder ofrecer oportunidades laborales a los jóvenes para que no se vayan, como el hecho de que en las ciudades los servicios sociales tienden a participar en el proceso de selección incorporando candidatos de edades diversas.

89



En los pueblos, la disposición a trabajar fuera de la comarca está negativamente asociada a la probabilidad de participar en un plan de empleo. Por el contrario, en las ciudades esta asociación es positiva. Así, parece que los parados que no quieren irse del pueblo son los que más se presentan y aceptan participar en los planes de empleo, mientras que en la ciudad los participantes tienden a ser aquellos con una mayor predisposición al trabajo en general, lo que incluye estar dispuestos a trabajar fuera de la comarca, a trabajar a tiempo completo y a trabajar en un número más grande de empleos distintos.



Tanto en los pueblos como en las ciudades, los parados de larga duración (más de 12 meses) tienen menos probabilidades de participar en los planes de empleo que los de media duración (4 a 12 meses). Además, los parados recientes (menos de 3 meses) de las ciudades tienen menos probabilidades de participar en un plan de empleo que los de media duración (4 a 12 meses), lo que parece indicar que la práctica de registrarse expresamente en el paro para participar en un plan de empleo es más frecuente en entornos rurales.



Por último, haber participado en otra política activa de empleo está asociado con una mayor probabilidad de ser seleccionado en un plan de empleo en las ciudades y con una menor probabilidad en los pueblos. Probablemente, esto refleje que en las zonas rurales la población diana de los planes de empleo y otros programas de incremento de empleabilidad sean diferentes, precisamente porque los planes de empleo no se conciben como una política activa de empleo. También es posible que la estrategia de las oficinas de trabajo y entidades beneficiarias en las zonas rurales consista en que el parado que se beneficia de un programa no se beneficie de otro, para poder llegar al mayor número de parados posibles. Por el contrario, en las ciudades parece más probable que la participación en un plan de empleo forme parte de un itinerario en el que se incluye la participación en otras políticas activas de empleo, o bien que, como indicaba uno de los entrevistados, haya una población de «clientes habituales» de las oficinas de trabajo que tienden a ser seleccionados y participar en los diversos programas que se les propone.

Finalmente, al desagregar el análisis según el servicio territorial de inscripción del desempleado casi no se detectan diferencias:



Un grupo de variables en el que se detectan efectos medios significativos de signo diferente según el servicio territorial es la edad: a igualdad de otras características y de media, en el Baix Llobregat los mayores de 45 años tienen una probabilidad de participar significativamente más elevada que el resto de grupos de edad, y en Barcelona ciudad los jóvenes de menos de 25 tienen menos probabilidades de ser seleccionados que los mayores. Por el contrario, en Tarragona y Lleida los jóvenes tienen más probabilidades de participar que los parados de mediana edad. Además, en el caso de Lleida los parados de mediana edad tienen, a su vez, más probabilidades de participar que los mayores de 45 años.



El número de empleos solicitados al inscribirse en el paro, que a menudo se emplea como un indicador de la disposición a trabajar, y que en todas las demarcaciones está asociado a una mayor probabilidad de participar en un plan de empleo, en el servicio territorial de Lleida está asociado negativamente, es decir, parece que una menor

90

flexibilidad a la hora de buscar trabajo aumenta las probabilidades de ser seleccionado en un plan de empleo. 

En los servicios territoriales del Vallès Oriental y Lleida, haber participado en otra política activa de empleo está asociado con una mayor probabilidad de ser seleccionado en un plan de empleo, mientras que en Girona y las Terres de l'Ebre reduce las probabilidades de participar en él.

Además de que algunas características tienen una influencia sobre la probabilidad de ser seleccionado que toma un signo diferente según el tipo de entidad beneficiaria, el tamaño de la población o el servicio territorial, hay que añadir que la importancia relativa de cada factor también varía. En este sentido, la tabla 4.11 muestra, para cada una de las categorías de desagregación, cuáles son los cinco determinantes de la selección de mayor magnitud para la cohorte de 2007.

91

Tabla 4.11 Principales determinantes de la probabilidad de ser seleccionado para un plan de empleo (2007)

Servicio territorial

Tamaño de la población

Tipo de entidad beneficiaria

1

Importancia del determinante (según magnitud del efecto medio) 2 3 4

Entidad local

Haber participado en un plan de empleo el año anterior

Estar inscrito en el servicio territorial de Lleida

No percibir la prestación de desempleo

Organismo s Generalitat

Experiencia reciente en el sector público

No percibir la prestación de desempleo

No tener experiencia reciente en el sector privado

ESAL

Haber participado en un plan de empleo el año anterior

Experiencia reciente en el sector no lucrativo

No percibir la prestación de desempleo

Rural

No percibir la prestación de desempleo

Haber participado en un plan de empleo el año anterior

Experiencia reciente en el sector público

Urbano

Haber participado en un plan de empleo el año anterior

No percibir la prestación de desempleo

Formación universitaria

Baix Llobregat

Experiencia reciente en el sector público

No percibir la prestación de desempleo

Haber trabajado al menos un trimestre el año anterior

Barcelona Ciudad

Haber participado en un plan de empleo el año anterior

No percibir la prestación de desempleo

Girona

Experiencia reciente en el sector público

Formación universitaria

Lleida

No percibir la prestación de desempleo

Tarragona Terres de l'Ebre Vallès Occidental Vallès Oriental

Estar inscrito en el servicio territorial de Terres de l'Ebre Haber trabajado al menos un trimestre el año anterior

5 Experiencia reciente en el sector público Predisposición a trabajar fuera de la comarca

Formación universitaria

Ser mujer

Estar inscrito en el servicio territorial del Vallès Occidental Estar inscrito en el servicio territorial de Lleida

Predisposición a trabajar a tiempo completo Experiencia reciente en el sector público

Formación universitaria

Predisposición a trabajar a tiempo completo

Experiencia reciente en el sector no lucrativo

Sector del último empleo = construcción

No percibir la prestación de desempleo

Sector del último empleo = agricultura y pesca

Haber participado en un plan de empleo el año anterior

Experiencia reciente en el sector público

No ser extranjero extracomunitario

Formación universitaria

No ser parado de larga duración

Haber participado en un plan de empleo el año anterior

No percibir la prestación de desempleo

Formación universitaria

Experiencia reciente en el sector público

No ser extranjero extracomunitario

Experiencia reciente en el sector público

No percibir la prestación de desempleo

No ser extranjero extracomunitario

No haber participado en otras políticas activas el año anterior

Haber participado en un plan de empleo el año anterior

No percibir la prestación de desempleo

Habitar en un pueblo de menos de 5.000 habitantes

Experiencia reciente en el sector no lucrativo

Formación universitaria

Formación universitaria

No percibir la prestación de desempleo

Tener una discapacidad declarada

Experiencia en el sector público

Haber participado en un plan de empleo el año anterior Haber participado en un plan de empleo el año anterior

Experiencia reciente en el sector público

92

4.5.4. La participación repetida en planes de empleo: el efecto «carrusel» La participación de las mismas personas en planes de empleo de años diferentes (conocida por algunos autores como efecto «carrusel») es, como hemos visto, una práctica habitual. Entre los participantes de la cohorte de 2006, el 30,1 % habían participado en los planes de empleo del año anterior, mientras que entre los participantes de la cohorte de 2007, un 11,8 % habían participado en los planes de 2006, un 4,5 % en los de 2005 y un 6,4 % tanto en 2005 como en 2006 (esto es, un 22,7 % eran repetidores de al menos uno de los dos años anteriores).

Los motivos aducidos por las organizaciones beneficiarias para justificarlo son dos fundamentalmente: las garantías de productividad asociadas a un trabajador conocido y experimentado y la necesidad de contener de forma continuada la situación socioeconómica de los parados cuya empleabilidad es tan baja que difícilmente encontrarían un trabajo en el mercado laboral abierto. Dado que las directrices del SOC en relación con la participación reiterada no son taxativas, nos preguntamos qué características de los participantes están asociadas, en la práctica, a la probabilidad de repetir: ¿se trata de los parados con perfiles más técnicos? (de manera que los planes de empleo estarían empleándose para contratar a personas cualificadas de forma discontinua para la realización de proyectos de interés social); ¿o bien de los menos cualificados? (de tal forma que la repetición podría justificarse en términos de equidad, ya que unos meses al año proporciona un empleo, y la renta que este implica, a personas que de otra forma tendrían grandes dificultades para encontrar uno).

En el Anexo II, la tabla II.11 compara las frecuencias y medias de las características de interés de los participantes repetidores con los del resto de participantes para las tres cohortes analizadas. La tabla II.12, a su vez, muestra los efectos medios del modelo de regresión logística sobre la probabilidad de participar en ediciones posteriores de los planes de empleo. Los resultados de la regresión no ofrecen una respuesta clara a la pregunta, lo que parece indicar que ninguno de los dos criterios que pueden motivar el efecto «carrusel» domina claramente: a igualdad de otras características, no repiten especialmente los más cualificados, pero tampoco los que tienen formación primaria o inferior. No tienen más probabilidades los parados de larga duración, pero tampoco los de corta duración. Además, cuando se detecta una asociación significativa entre una característica individual y la probabilidad de repetir participación, raramente se mantiene para las tres cohortes analizadas, lo que parece corroborar que, tal como testimoniaban las entidades beneficiarias entrevistadas, los criterios del SOC para autorizar la participación repetida son cambiantes.

Solo hay tres factores que, a igualdad de otras características individuales, están significativamente asociados a la probabilidad de repetir participación en las tres cohortes: haber participado en un plan de empleo de la Generalitat (respecto a haberlo hecho en un ente local), estar registrado en el servicio territorial de Lleida y habitar en un pueblo de menos de 5.000 habitantes incrementan las probabilidades de repetir participación. Entre los factores que muestran una asociación significativa en dos de las tres cohortes se encuentran tener nacionalidad española o comunitaria (respecto a los extracomunitarios), ser mayor de 45 años, estar registrado en las demarcaciones de Tarragona o de Terres de l'Ebre y estar dispuesto a trabajar fuera de la comarca.

93

4.5.5 Contrataciones previas al margen de los planes de empleo: el otro efecto «carrusel» La participación repetida de parados en planes de empleo no es la única fórmula posible de contratación reiterada de una persona en una misma entidad beneficiaria. De hecho, es posible que los participantes de los planes hayan tenido una relación laboral con una entidad beneficiaria tanto antes como después del plan de empleo.

Cuando el primer contrato se produce en el marco de un plan de empleo y el posterior ya no está subvencionado, se interpreta que el plan ha tenido éxito, dado que ha permitido que el beneficiario de un plan de empleo se haya insertado en el mercado laboral abierto.

Dado que la inserción se produce en la misma organización en la que se ha ejecutado el plan de empleo, podríamos especular que la función ha sido promover la realización de un proyecto piloto que ha terminado funcionando lo suficientemente bien como para que la entidad beneficiaria haya decidido consolidarlo, y con él, la contratación del desempleado beneficiario del plan de empleo. Sin embargo, también es posible imaginar que el proyecto no es piloto, sino una actividad ordinaria de la organización o una nueva actividad que ya se había decidido que sería de carácter estable. En este caso el plan sirve de mecanismo de screening para comprobar, con cargo a la subvención, que el trabajador es productivo y adecuado para el puesto de trabajo. En estas situaciones, el plan de empleo sirve para insertar laboralmente al parado beneficiario del plan de empleo, pero el efecto sobre el desempleo es nulo, ya que sustituye a otro trabajador que hubiera sido contratado igualmente.

La interpretación es más negativa cuando la entidad contrata mediante un plan de empleo a una persona con quien había tenido una relación laboral previa, o cuando existe una relación laboral tanto antes como después del plan de empleo. En este caso parece que la entidad tenga contratada a la persona utilizando diferentes fórmulas de contratación temporal, entre ellas la que se deriva del plan de empleo, o incluso es posible que la entidad despida a un trabajador para volverlo a contratar con cargo a la subvención del plan de empleo durante unos meses, tal y como ha reconocido hacer una de las entidades beneficiarias entrevistadas. En ambos casos el fenómeno es preocupante, en tanto que los planes de empleo estarían contribuyendo a formas de contratación precaria que desvirtúan completamente la razón de ser del programa.

La base de datos de la seguridad social permite asociar los números de identificación fiscal de las personas contratadas con el de las entidades contratantes, desde 2005 hasta el segundo trimestre de 2009. Sobre la base de esta información, el gráfico 4.6 muestra, para las cohortes de 2006 y 2007, el porcentaje de participantes para los que solo se detecta una relación laboral con la entidad beneficiaria durante el plan de empleo, el de aquellos que ya habían tenido un contrato con la entidad beneficiaria antes del plan de empleo, el de aquellos que tienen algún contrato con la misma entidad beneficiaria tras el plan de empleo y, finalmente, el de aquellos que habían tenido algún contrato antes del plan y vuelven a tener otro después. Así, para la cohorte de 2006 detectamos que un 32,1 % de los participantes habían tenido algún contrato con la entidad beneficiaria antes del plan de empleo (un 17,2 % la habían tenido antes y después y un 14,9 % solo antes).

Para la de 2007, un 27,8 % había tenido algún tipo de relación laboral con la entidad en los dos años anteriores al plan (un 11,1 % antes y después, y un 16,7 % solo antes). Sin embargo, entre estos participantes se cuentan los que habían tenido una relación anterior con la entidad beneficiaria a través de otro plan de empleo. Si contamos solo aquellos cuya relación laboral previa al plan de empleo no se debe a otro plan de empleo, el porcentaje sigue siendo sorprendentemente alto: entre los participantes de la cohorte de 2006, un 6,5 % eran personas que el año anterior habían trabajado en la entidad beneficiaria. Entre los de la de 2007, un 9,5 % habían trabajado allí al menos uno de los dos años anteriores.

94

Gráfico 4.6 Porcentaje de participantes con relación laboral con la entidad beneficiaria previa y posterior al plan de empleo

100%

11,1% 90%

17,2%

16,6%

80%

70%

20,6% 16,7%

60%

14,9% 50%

40%

30%

55,6% 47,3%

20%

10%

0% Cohort 2006

Cohort 2007

Només durant el pla d'ocupació

Abans

Després

Abans i Després

Tabla 4.12 Porcentaje de participantes con relación laboral con la entidad beneficiaria previa al plan de empleo (según si la relación laboral es debida o no a otro plan de empleo) 2006 ¿Contrato anterior con la entidad beneficiaria?

No Sí ¿Participación en políticas activas de empleo (P.A.E.)

No

63,6%

6,5%

Sí

4,3%

25,5%

2007 ¿Contrato anterior con la entidad beneficiaria?

No Sí ¿Participación en políticas activas de empleo (P.A.E.)

No

67,9%

9,5%

Sí

4,4%

18,2%

95

5. Evaluación de impacto 5.1. Introducción Los planes de empleo consisten en proveer una experiencia laboral en el sector público o no lucrativo a personas desempleadas con el objetivo de mejorar su empleabilidad y, en último término, de incrementar su inserción en el mercado laboral. Evaluar el impacto consiste, por tanto, en determinar si los planes de empleo han alcanzado este objetivo, es decir, resolver si los parados que participan en un plan de empleo consiguen, una vez terminado el plan, trabajar más gracias a esta participación.

La metodología de la evaluación de impacto para poder abordar esta cuestión consiste en identificar un grupo de comparación que sea similar al grupo de participantes de los planes de empleo en todas aquellas características que son relevantes para acceder y mantener un puesto de trabajo (como la edad, el género, la experiencia laboral, la motivación para encontrar un trabajo, etc.). En la medida en que el grupo de comparación sea realmente similar al de los participantes, la única diferencia entre ambos grupos radicará en que unos habrán participado en los planes de empleo y otros no. En consecuencia, el impacto de los planes de empleo podrá ser inferido de la diferencia, con posterioridad a los planes de empleo, entre la tasa de empleo de los participantes y la del grupo de comparación.

Afortunadamente, los planes de empleo cuentan con un grupo de comparación natural constituido por las listas de suplentes, las cuales están conformadas por personas paradas que las oficinas de trabajo del SOC han considerado que reúnen las características adecuadas para participar en un plan de empleo y que, en la mayoría de los casos, han confirmado su interés por participar en el plan de empleo antes de ser consideradas candidatas. Sin embargo, el análisis de la selección de participantes demuestra que las listas de suplentes no son una referencia perfecta, ya que participantes y suplentes difieren en algunas características que determinan la empleabilidad de un parado. Esto obedece a que las entidades beneficiarias de los planes no eligen a los participantes de forma aleatoria entre los candidatos que les ofrece la oficina de trabajo, sino que priorizan determinados atributos. Para que la estimación del impacto no esté sesgada por estas diferencias de composición entre participantes y suplentes, habrá que aplicar instrumentos estadísticos que las ajusten.

La sección 5.2 de este capítulo presenta una comparación cruda (esto es, sin ningún ajuste estadístico) entre la tasa de empleo de los participantes y suplentes de los planes de empleo. Esta comparación resulta muy ilustrativa sobre cómo evolucionan las diferencias entre las tasas de empleo de ambos grupos antes, durante y después de los planes de empleo. La sección 5.3 muestra las estimaciones del impacto de los planes de empleo una vez ajustadas las diferencias de composición entre el grupo de participantes y el de suplentes mediante la técnica denominada propensity score matching (la cual está explicada con más detalle en el apartado 5.2). A continuación, la sección 5.4 desagrega las estimaciones de impacto según el perfil de los parados (por ejemplo, por edad, género y nivel formativo, entre otras características) con el propósito de determinar no solo si los planes de empleo funcionan, sino también para qué tipo de parado funcionan mejor o peor.

96

5.2. Análisis comparativo entre participantes y suplentes Los gráficos 5.1 a 5.3 comparan la evolución de la tasa de empleo y de la tasa de empleo con contratación indefinida de los participantes y suplentes de las tres cohortes de los planes de empleo que hemos analizado: 2005, 2006 y 2007.3 En los tres casos, el periodo de seguimiento se extiende desde el inicio de 2005 hasta junio de 2009.

La tasa de empleo está expresada en términos del porcentaje de afiliados a la Seguridad Social y está medida en cuatro cortes diarios por año, correspondientes al último día laborable de cada trimestre. El cálculo de la contratación indefinida deriva de los mismos datos, y se circunscribe solo a aquellas altas en la Seguridad Social asociadas a contrataciones indefinidas por cuenta ajena, ya sea a tiempo completo como a tiempo parcial, así como a los fijos discontinuos.

Para cada cohorte, el periodo dentro del cual se puede haber realizado el plan de empleo se indica entre dos líneas de puntos verticales. De acuerdo con la normativa que regula los planes de empleo, este periodo incluye el propio año de la cohorte (es decir, el de publicación de la convocatoria) y los dos primeros trimestres del año posterior, si bien buena parte de las contrataciones asociadas a los planes de empleo se concentran en el tercer y cuarto trimestre del año de referencia de la cohorte y en el primer trimestre del año siguiente. Por tanto, las líneas verticales delimitan el periodo de ejecución de los planes de empleo y permiten dividir el periodo de seguimiento comprendido entre el inicio de 2005 y junio de 2009 en tres momentos: antes, durante y después de los planes de empleo (a excepción hecha de la cohorte de 2005, de la que no existe información disponible sobre el periodo previo a los planes).

Por otra parte, para cada cohorte solo hemos incluido en el análisis a aquellos parados (participantes o suplentes) que no han repetido participación en ningún plan de empleo posterior, ya que de lo contrario podríamos confundir la ocupación en el mercado laboral abierto con la participación en un nuevo plan de empleo (hay que recordar que la participación en un plan de empleo implica contratación laboral y afiliación del beneficiario en la Seguridad Social). En consecuencia, los participantes y suplentes de cada una de las cohortes representadas en los gráficos pueden haber participado en otro plan de empleo con anterioridad al año de referencia, pero nunca con posterioridad. Véase, en el apartado 2.5, la discusión sobre las posibles consecuencias de esta decisión metodológica.

De la observación de los gráficos de las cohortes de 2006 y 2007 destaca que:



La tasa de empleo de los participantes de los planes de empleo es similar a la de los suplentes antes del programa, pero es sustancialmente superior después del programa (entre 7,9 y 19,5 puntos porcentuales para la cohorte de 2005, según el trimestre de observación, 7,5 y 14,7 puntos porcentuales para la cohorte de 2006, y entre 9,6 y 18,0 puntos porcentuales para la de 2007). Este hecho parece sugerir que los planes de empleo son efectivos a la hora de incrementar la tasa de empleo de los participantes. Sin embargo, es igualmente destacable que la tasa de empleo de los suplentes empieza a reducirse en comparación con la de los participantes justo antes de los planes de empleo.

3

Cada cohorte incluye a los participantes y suplentes de los planes de empleo correspondientes a las convocatorias publicadas dentro del año de referencia. Esto quiere decir, por ejemplo, que los participantes y suplentes de un plan de empleo concedido en la convocatoria de 2005, pero ejecutado en 2006, están integrados dentro de la cohorte de 2005.

97

Este hecho, observable para las cohortes de 2006 y 2007, refleja una diferencia de composición importante entre el grupo de participantes y el de suplentes: el 75 % de los participantes son parados de corta duración (esto es, se habían registrado en el paro menos de tres meses antes del inicio del plan de empleo), y entre un 40 y un 50 % (según la cohorte) trabajaban en el trimestre inmediatamente anterior al inicio de los planes de empleo. Por el contrario, aproximadamente el 50 % de los suplentes son personas que habían permanecido al menos cuatro meses en el paro. El declive pronunciado de la tasa de empleo del grupo de suplentes que se observa en los cuatro trimestres anteriores al periodo de ejecución de los planes de empleo indica que una parte sustancial de ellos había perdido el empleo a lo largo del año anterior.



La tasa de empleo con contratación indefinida, que es ligeramente superior para los suplentes que para los participantes antes de los planes de empleo, tiende a igualarse tras los planes de empleo. También en este caso las tasas de suplentes y participantes comienzan a igualarse en los trimestres inmediatamente anteriores a los planes de empleo.

Gráfico 5.1 Evolución de la tasa de empleo y de la tasa de empleo con contratación indefinida entre 31/3/2005 y 30/6 de 2009 (Cohorte de 2005)

Contracte indefinit

40 30 20 10 0

Percentatge (%)

50

60

70

Participació laboral

1T05

1T06

1T07

1T08

1T09

1T05

1T06

1T07

1T08

1T09

Trimestres Participants

Suplents

98

Gráfico 5.2 Evolución de la tasa de empleo y de la tasa de empleo con contratación indefinida entre 31/3/2005 y 30/6 de 2009 (Cohorte de 2006) Contracte indefinit

40 30 0

10

20

Percentatge (%)

50

60

70

Participació laboral

1T05

1T06

1T07

1T08

1T09

1T05

1T06

1T07

1T08

1T09

Trimestres Participants

Suplents

Gráfico 5.3 Evolución de la tasa de empleo y de la tasa de empleo con contratación indefinida entre 31/3/2005 y 30/6 de 2009 (Cohorte de 2007) Contracte indefinit

40 30 20 10 0

Percentatge (%)

50

60

70

Participació laboral

1T05

1T06

1T07

1T08

1T09

1T05

1T06

1T07

1T08

1T09

Trimestres Participants

Suplents

99

La serie de gráficos 5.4 a 5.6 desagrega la tasa de empleo en función de si se produce en una entidad pública, privada o en una entidad sin ánimo de lucro. Esta serie de gráficos permite identificar tanto el tipo de entidad en que se produce la inserción laboral posterior a los planes de empleo, como el de la ocupación previa. En las tres cohortes se observa que:



La mayor tasa de empleo de los participantes después de los planes de empleo se debe fundamentalmente a la inserción laboral en el sector público y, en menor medida, en las entidades sin ánimo de lucro. Por el contrario, la tasa de empleo en el sector privado es más baja para los participantes que para los suplentes durante todo el periodo de seguimiento. Por lo tanto, si la tasa de empleo agregada de los participantes después de los planes de empleo es más alta que la de los suplentes es porque la suma de las diferencias a favor de los participantes en el sector público y no lucrativo es mayor que la diferencia en contra en el sector privado.



Las diferencias en la tasa de empleo por tipo de entidad contratante después de los planes de empleo reproducen diferencias que ya se daban antes. Así, para las cohortes de 2006 y 2007, los gráficos muestran que la tasa de empleo en el sector público y no lucrativo con anterioridad a los planes de empleo ya era sustancialmente más alta en el grupo de participantes que en el de suplentes, si bien la participación en los planes de empleo parece haber ampliado esta diferencia. Por el contrario, los suplentes ya mostraban una mayor ocupación en el sector privado con anterioridad a los planes de empleo, la cual mantienen relativamente inalterada después de la ejecución de los planes.

Gráfico 5.4 Evolución de la tasa de empleo por tipo de entidad contratante entre 31/3/2005 y 30/6 de 2009 (Cohorte de 2005) Privat

ESAL

40 30 20 10 0

Percentatge (%)

50

60

70

Públic

1T05

1T06

1T07

1T08

1T09

1T05

1T06

1T07

1T08

1T09

1T05

1T06

1T07

1T08

1T09

Trimestres Participants

Suplents

100

Gráfico 5.5 Evolución de la tasa de empleo por tipo de entidad contratante entre 31/3/2005 y 30/6 de 2009 (Cohorte de 2006) Privat

ESAL

40 30 0

10

20

Percentatge (%)

50

60

70

Públic

1T05

1T06

1T07

1T08

1T09

1T05

1T06

1T07

1T08

1T09

1T05

1T06

1T07

1T08

1T09

Trimestres Participants

Suplents

Gráfico 5.6 Evolución de la tasa de empleo por tipo de entidad contratante entre 31/3/2005 y 30/6 de 2009 (Cohorte de 2007)

Privat

ESAL

40 30 20 10 0

Percentatge (%)

50

60

70

Públic

1T05

1T06

1T07

1T08

1T09

1T05

1T06

1T07

1T08

1T09

1T05

1T06

1T07

1T08

1T09

Trimestres Participants

Suplents

101

Finalmente, la serie de gráficos 5.7 a 5.9 desagrega la tasa de empleo en dos componentes diferentes sobre los que es posible que los planes de empleo tengan influencia. Por un lado, la activación de los desempleados, entendida como un incremento de la probabilidad de que los beneficiarios lleguen a trabajar al menos un trimestre después de participar en el plan de empleo. En este sentido, los planes de empleo pueden inducir la activación ya sea mediante un incremento de la motivación del parado para encontrar un trabajo o facilitando el acceso a un puesto de trabajo por efecto de la experiencia y las habilidades laborales adquiridas durante el transcurso del plan. Por otro lado, entre aquellos que se activan y llegan a participar en el mercado de trabajo, un segundo efecto posible de los planes de empleo es el incremento de la intensidad del empleo, entendida como el tiempo que las personas permanecen ocupadas a lo largo del periodo de observación. Definida en estos términos, la intensidad puede ser fruto tanto de la rapidez con que los parados acceden a un puesto de trabajo como de la capacidad para retenerlo y/o de encontrar otro si lo pierden.

A efectos de distinguir estos dos componentes, los gráficos de la izquierda muestran las diferencias en términos de activación entre el conjunto de participantes y el de suplentes, mientras que los de la derecha muestran la media de trimestres trabajados solo para aquellos parados (participantes o suplentes) que han llegado a trabajar al menos un trimestre.

Los gráficos muestran que las diferencias entre participantes y suplentes en términos de activación son muy notables:



El porcentaje de participantes que aparece como afiliado a la Seguridad Social en al menos un trimestre del periodo de observación posterior a los planes de empleo es, dependiendo de la cohorte, entre 15 y 20 puntos porcentuales más alto que el de los suplentes (16,4 puntos porcentuales por la cohorte de 2005; 14,7 puntos porcentuales para la de 2006 y 19,5 para la de 2007).



De nuevo, estos datos esconden diferencias sustanciales según el tipo de entidad contratante. Así, dependiendo de la cohorte, es entre 2,8 y 4,3 veces más probable que un participante llegue a trabajar en el sector público después de un plan de empleo, y entre 2,2 y 2,7 veces que llegue a trabajar en una entidad sin ánimo de lucro, que lo llegue a hacer un parado de la lista de suplentes. Por el contrario, los suplentes tienen una probabilidad ligeramente más alta de llegar a trabajar en el sector privado tras el plan de empleo que los participantes.



Respecto a la probabilidad de acceder a una forma de contratación indefinida, las diferencias entre participantes y suplentes son pequeñas (siempre inferiores a los dos puntos porcentuales) y de signo variable según la cohorte.

Por otra parte, las diferencias en términos de intensidad de la participación laboral entre participantes y suplentes son sustancialmente más pequeñas: comparando solo los parados que han llegado a trabajar al menos un trimestre durante el periodo de seguimiento posterior a los planes de empleo se observa que:



En la cohorte de 2005, los participantes solo han trabajado, de media, 0,5 trimestres más que los suplentes (del total de 12 trimestres de seguimiento). En la de 2006, han trabajado 0,3 trimestres más (de un total de 8 posibles), y en la de 2007, participantes y suplentes han trabajado, de media, el mismo número de trimestres (para un periodo de seguimiento de 4 trimestres).

102



Sin embargo, las diferencias de intensidad se hacen más amplias cuando segregamos el análisis para cada uno de los tipos de entidad contratante. Así, entre todos los parados que han accedido a un empleo en el sector público, los participantes de los planes de empleo de 2005 han trabajado una media de 1,4 trimestres más que los suplentes, los de la cohorte de 2006, han trabajado 0,5 trimestres más, y los de 2007, 0,4 trimestres más. Con una magnitud menor, estas diferencias se reproducen para las entidades sin ánimo de lucro.



En el sector privado las diferencias de intensidad son relativamente más suaves y tienen el signo inverso. Así, entre el conjunto de parados que ha trabajado al menos un trimestre en el sector privado, los suplentes de 2005 han trabajado una media de 0,9 trimestres más que los participantes, mientras que los suplentes de 2006 y 2007 han trabajado 0, 4 trimestres más.



De forma similar a lo que sucedía en términos de activación, las diferencias de intensidad de la participación laboral con contratación indefinida entre los dos grupos son minúsculas, y en ningún caso superan los 0,1 trimestres.

Gráfico 5.7 Activación e intensidad del empleo posterior a los planes de empleo (Cohorte de 2005) Almenys un trimestre treballat

Número de trimestres treballats

11 8 7

6,9 6,3

6,0 6,1

6

6,0 5,3 4,9

5,1

3 2

20

19,7

9

10

30

36,3

39,3

7,6

5

40

40,7

8,1

4

50

50,6

8,5

0

1

10

8,7

0

Percentatge (%)

55,5

Trimestres treballats (mitjana)

69,3

60

70

80

12

85,7

Treballa

Públic

Privat

Participants

ESAL

Indefinit

Suplents

Treballa

Públic

Privat

Participants

ESAL

Indefinit

Suplents

103

Gráfico 5.8 Activación e intensidad del empleo posterior a los planes de empleo (Cohorte de 2006) Almenys un trimestre treballat

Número de trimestres treballats

70

11

80

12

82,5

32,4

8 6

7

5,2 4,8

4,6 4,3

4,2

4,5

4,6 4,6 4,2

3

30

30,5

5

30,6

5,5

4

40

42,0

Trimestres treballats (mitjana)

50

50,1

20

Percentatge (%)

60

9

10

67,8

2

18,2

10

10,9

0

0

1

8,4

Treballa

Públic

Privat

ESAL

Participants

Indefinit

Treballa

Públic

Suplents

Privat

ESAL

Participants

Indefinit Suplents

Gráfico 5.9 Activación e intensidad del empleo posterior a los planes de empleo (Cohorte de 2007)

12

Número de trimestres treballats

80

Almenys un trimestre treballat

30 20

19,0 19,6

9 8 7 6 5 4

29,4

28,0

3

50 40

38,1

15,7

2,8 2,8

2,7

2,6 2,2

2,9 2,5

2,7 2,8

6,5

5,8

0

1

10

2

2,3

0

Percentatge (%)

51,6

Trimestres treballats (mitjana)

60

10

70

11

71,1

Treballa

Públic

Privat

Participants

ESAL

Indefinit Suplents

Treballa

Públic

Privat

Participants

ESAL

Indefinit Suplents

104

5.3. Análisis ajustado con propensity score matching Los gráficos 5.10 a 5.12 muestran la estimación del impacto del programa después de controlar las diferencias de composición entre el grupo de participantes y suplentes mediante la técnica del propensity score matching. En consecuencia, estos gráficos son los que ofrecen la estimación más ajustada del impacto de los planes de empleo.

Los gráficos representan la estimación del efecto medio de los planes de empleo con una línea azul continua situada entre dos líneas de puntos. Las líneas de puntos representan el límite superior e inferior del intervalo de confianza de la estimación, lo cual quiere decir que hay un 95 % de probabilidades de que el valor real del efecto medio se encuentre entre estas dos líneas.

Por otro lado, el efecto nulo está representado por una línea roja en el valor «0» en el eje de las ordenadas. Cuando la estimación del efecto medio (la línea azul) se sitúa sobre la línea roja, el efecto estimado del programa es positivo, ya sea en términos de un incremento de la tasa de empleo de los participantes (gráfico de la izquierda) o de la tasa de empleo con contratación indefinida (gráfico de la derecha). Si, además, el límite inferior del intervalo de confianza (líneas de puntos azules) no llega a cruzar la línea roja, diremos que la estimación es estadísticamente significativa (esto es, que es altamente improbable que el signo positivo de la estimación del efecto medio del programa sea fruto de la casualidad). Por el contrario, cuando la estimación del efecto medio (la línea azul) se sitúa bajo la línea roja, el efecto estimado del programa sobre los participantes es negativo.

Igualmente, si además el límite superior del intervalo de confianza (líneas de puntos azules) no llega a cruzar la línea roja, diremos que la estimación negativa es estadísticamente significativa.

Igual que en el apartado anterior, para cada una de las cohortes solo hemos incluido en el análisis a aquellos parados (participantes o suplentes) que no han participado en planes de empleo en cohortes posteriores. Igualmente, la estimación del impacto se inicia en el tercer trimestre del año posterior al de la cohorte, dado que, tal como hemos explicado, la regulación de los planes de empleo establece como fecha límite de ejecución del plan el 30 de junio del año posterior a la convocatoria. En todos los casos el periodo de observación se extiende hasta el segundo trimestre de 2009, lo que implica que el número de trimestres observados es de 12 para la cohorte de 2005, 8 para la de 2006 y 4 para la de 2007.

Las principales conclusiones que se derivan de los gráficos 5.10 a 5.12 son las siguientes:



Una vez controladas las diferencias entre el grupo de participantes y el de suplentes, el impacto de los planes de empleo sobre la tasa de empleo es positivo, inmediato, sostenido y estadísticamente significativo. Este impacto se detecta en las tres cohortes analizadas. Para la cohorte de 2005 la magnitud del efecto medio se sitúa entre un mínimo de 5,4 (no significativo, en el primer trimestre de observación) y un máximo de 17,9 puntos porcentuales (en el duodécimo y último trimestre). La de 2006 presenta un efecto medio más moderado, entre un mínimo de 5,1 (no significativo) en el primer trimestre de observación y un máximo de 11,6 puntos porcentuales (en el octavo y último trimestre de observación). Finalmente, la cohorte de 2007 presenta un efecto medio más intenso, que se mueve entre los 10,2 puntos porcentuales del primer trimestre de observación y los 16,5 del tercero. Estas estimaciones aunque son ligeramente más reducidas que las obtenidas con la comparación no ajustada

105

entre participantes y suplentes de la sección anterior, permanecen en un rango de valores considerablemente elevado.



De forma especialmente notable, la tendencia del efecto estimado sobre la tasa de empleo para las cohortes de 2005 y 2006 no muestra ninguna discontinuidad destacable, aunque el periodo de seguimiento incluye un cambio de ciclo económico y de las condiciones del mercado laboral, especialmente a partir del tercer trimestre de 2008. De hecho, en la serie de gráficos 5.4 a 5.6 ya se podía observar que la tasa de participación en el sector público y no lucrativo se mantiene relativamente inalterada tanto para participantes como para suplentes a pesar de la eclosión de la crisis, mientras que el descenso de la tasa de empleo en el sector privado afecta de forma similar ambos grupos.



El incremento de la tasa de empleo se produce casi exclusivamente mediante fórmulas de contratación temporal, dado que la estimación del efecto medio sobre las contrataciones indefinidas es muy cercana a cero para el conjunto del periodo de seguimiento de las tres cohortes.

Gráfico 5.10 Efecto medio de los planes de empleo sobre la tasa de empleo y la tasa de empleo con contratación indefinida de los participantes (Cohorte de 2005) Contracte indefinit

3T06 4T06 1T07 2T07 3T07 4T07 1T08 2T08 3T08 4T08 1T09 2T09

3T06 4T06 1T07 2T07 3T07 4T07 1T08 2T08 3T08 4T08 1T09 2T09

10 5 0 -5 -10 -15 -20 -25 -30

EMP (Punts percentuals)

15

20

25

30

Participació laboral

Trimestres Efecte mitjà del programa

IC 95%

106

Gráfico 5.11 Efecto medio de los planes de empleo sobre la tasa de empleo y la tasa de empleo con contratación indefinida de los participantes (Cohorte de 2006) Contracte indefinit

10 5 0 -5 -10 -30

-25

-20

-15

EMP (Punts percentuals)

15

20

25

30

Participació laboral

3T07

4T07

1T08

2T08

3T08

4T08

1T09

2T09

3T07

4T07

1T08

2T08

3T08

4T08

1T09

2T09

Trimestres Efecte mitjà del programa

IC 95%

Gráfico 5.12 Efecto medio de los planes de empleo sobre la tasa de empleo y la tasa de empleo con contratación indefinida de los participantes (Cohorte de 2007) Contracte indefinit

10 5 0 -5 -10 -15 -20 -25 -30

EMP (Punts percentuals)

15

20

25

30

Participació laboral

3T08

4T08

1T09

2T09

3T08

4T08

1T09

2T09

Trimestres Efecte mitjà del programa

IC 95%

107

Los gráficos 5.13 a 5.15 certifican que el impacto positivo de los planes de empleo sobre la tasa de empleo de los participantes se basa exclusivamente en su contratación posterior en el sector público y no lucrativo. Para las cohortes de 2006 y 2007 el efecto medio en el sector público es bastante estable, estadísticamente significativo y de una magnitud en torno a los 10 puntos porcentuales (entre 8,9 y 12,6 puntos porcentuales según el trimestre de observación para la cohorte de 2006, y entre 9,9 y 12,2 puntos porcentuales para la cohorte de 2007). La cohorte de 2005 presenta un efecto medio inicialmente más intenso (con un máximo de 18,7 puntos porcentuales) que se disipa parcialmente con el paso del tiempo hasta alcanzar un mínimo de 11,0 puntos porcentuales en el último trimestre de observación.

A su vez, el impacto de los planes de empleo sobre la participación en el sector no lucrativo es igualmente estable, con efectos medios en torno a los 6,5 puntos porcentuales en la cohorte de 2005 (mínimo 2,0 y máximo 7,4) y cerca de los 2,5 puntos porcentuales para la cohorte de 2006 (mínimo 2,0 y máximo 3,5), aunque en esta última cohorte el impacto no es estadísticamente significativo en buena parte de los trimestres. En la cohorte de 2007, el efecto medio oscila entre los 6,1 y 9,3 puntos porcentuales, y es estadísticamente significativo en los cuatro trimestres de seguimiento.

Por el contrario, el impacto de los planes de empleo sobre la tasa de empleo en el sector privado es deletéreo. Para las tres cohortes, y en todos los trimestres de seguimiento, el efecto medio estimado es negativo. Sin embargo, es destacable que el efecto negativo tiende a amortiguarse con el tiempo hasta estabilizarse en valores negativos, que en la mayoría de los casos no son estadísticamente significativos.

La cohorte de 2005 presenta un patrón singular: el efecto negativo es intenso en el primer trimestre (alcanzando un máximo de 13,7 puntos porcentuales), se reduce drásticamente en el siguiente, e inicia entonces un incremento paulatino durante cuatro trimestres, seguido de otra reducción progresiva durante los seis siguientes, hasta alcanzar valores mínimos (3,7 puntos porcentuales) y no significativos. La cohorte de 2006 comienza con un efecto medio negativo de 10,4 puntos porcentuales que disminuye paulatinamente hasta alcanzar los 2,8 puntos porcentuales en el sexto trimestre de seguimiento. Sin embargo, el efecto vuelve a hacerse más intenso y a ser estadísticamente significativo en el trimestre siguiente. En la cohorte de 2007, la disipación del efecto deletéreo sobre la tasa de empleo en el sector privado es continuada entre los 10,4 puntos porcentuales del primer trimestre de seguimiento y los 3,3 del cuarto y último trimestre. En este caso, solo el efecto del primer trimestre de observación es estadísticamente significativo.

108

Gráfico 5.13 Efecto medio de los planes de empleo sobre la tasa de empleo de los participantes, desagregado por tipo de entidad contratante (Cohorte de 2005) Privat

ESAL

10 5 0 -5 -10 -30

-25

-20

-15

EMP (Punts percentuals)

15

20

25

30

Public

3T06

1T07

3T07

1T08

3T08

1T09

3T06

1T07

3T07

1T08

3T08

1T09

3T06

1T07

3T07

1T08

3T08

1T09

Trimestres Efecte mitjà del programa

IC 95%

Gráfico 5.14 Efecto medio de los planes de empleo sobre la tasa de empleo de los participantes, desagregado por tipo de entidad contratante (Cohorte de 2006) Privat

ESAL

3T07 4T07 1T08 2T08 3T08 4T08 1T09 2T09

3T07 4T07 1T08 2T08 3T08 4T08 1T09 2T09

3T07 4T07 1T08 2T08 3T08 4T08 1T09 2T09

10 5 0 -5 -10 -15 -20 -25 -30

EMP (Punts percentuals)

15

20

25

30

Públic

Trimestres Efecte mitjà del programa

IC 95%

109

Gráfico 5.15 Efecto medio de los planes de empleo sobre la tasa de empleo de los participantes, desagregado por tipo de entidad contratante (Cohorte de 2007) Privat

ESAL

10 5 0 -5 -10 -30

-25

-20

-15

EMP (Punts percentuals)

15

20

25

30

Públic

3T08

4T08

1T09

2T09

3T08

4T08

1T09

2T09

3T08

4T08

1T09

2T09

Trimestres Efecte mitjà del programa

IC 95%

Si desagregamos la estimación del efecto medio en términos de activación e intensidad, los gráficos 5.16 a 5.18 confirman que el impacto de los planes de empleo sobre la tasa de empleo de los participantes se centra fundamentalmente en incrementar la activación, más que en una mejora de la intensidad de la ocupación de quienes acceden a un puesto de trabajo. Así, para las tres cohortes se observa un impacto positivo, significativo y notable sobre la activación (esto es, al menos un trimestre trabajado después del plan de empleo): 11 puntos porcentuales de media para la cohorte de 2005, 8,2 para la de 2006 y 17,2 para la de 2007. Este incremento se sustenta en un efecto vigoroso sobre la activación en el sector público (23,5 puntos porcentuales de media en 2005, 15,3 en 2006, y 16,8 en 2007) y de forma menos intensa, pero igualmente notable, en el no lucrativo: 10,7 puntos porcentuales de media para la cohorte de 2005; 5,6 para la de 2006 y 10,4 para la de 2007.

Igualmente, los gráficos confirman el impacto negativo sobre la activación en el sector privado detectado en el análisis no ajustado: la reducción es de 11,3 puntos porcentuales de media para la cohorte de 2005; 9,1 para la de 2006 y de 5,7 para la de 2007, en la cual este efecto no es estadísticamente significativo. Este resultado sugiere que la participación en el programa no solo sustrae parados a favor del sector público y no lucrativo que en ausencia de los planes de empleo hubieran permanecido desempleados o inactivos, sino también que esa sustracción se hace a cuenta de otros que hubieran encontrado trabajo en el sector privado.

Por el contrario, el impacto sobre el número de trimestres trabajados entre los que acceden a un puesto de trabajo es relativamente pequeño y, a menudo, no significativo.

En la cohorte de 2005 el incremento medio es de 0,9 trimestres (sobre un total de 12 de seguimiento), en la de 2006 de 0,3 (sobre 8) y en la de 2007 es de 0,1 (sobre 4). El efecto en esta última cohorte, además, no es estadísticamente significativo. El efecto sobre el

110

número de trimestres trabajados entre los que acceden al sector público es sustancialmente más alto: 2,2 trimestres de media en la cohorte de 2005, 0,7 en la de 2006 y 0,2 en la de 2007. De nuevo, el impacto en la cohorte de 2007 no es estadísticamente significativo. Finalmente, el efecto sobre la intensidad en el sector privado es negativo para las tres cohortes, aunque no alcanza valores estadísticamente significativos en ninguna de las tres. El efecto en el sector no lucrativo tiene un signo cambiante según la cohorte, y en ninguno de los tres casos es significativo.

De forma similar a lo que se observaba en el análisis no ajustado, la influencia de los planes de empleo sobre la contratación indefinida no es significativa para ninguna de las tres cohortes, ya sea en términos de activación o de intensidad.

Gráfico 5.16 Efecto medio de los planes de empleo sobre los participantes: activación e intensidad de la ocupación (Cohorte de 2005)

Almenys un trimestre treballat

Treballa

4 3 2 1 0 -1 -2 -4

-3

EMP en número de trimestres (IC 95%)

15 10 5 0 -5 -10 -15 -20

-5

-25

-6

-30

EMP en punts percentuals (IC 95%)

20

5

25

6

30

Número de trimestres treballats

Públic

Privat

ESAL

Indefinit

Treballa

Públic

Privat

ESAL

Indefinit

111

Gráfico 5.17 Efecto medio de los planes de empleo sobre los participantes: activación e intensidad de la ocupación (Cohorte de 2006)

Almenys un trimestre treballat

1.5 1 .5 0 -.5 -1 -3

-20

-2.5

-15

-2

-1.5

EMP en número de trimestres (IC 95%)

10 5 0 -5 -10

EMP en punts percentuals (IC 95%)

2

15

2.5

3

20

Número de trimestres treballats

Treballa

Públic

Privat

ESAL

Indefinit

Treballa

Públic

Privat

ESAL

Indefinit

Gráfico 5.18 Efecto medio de los planes de empleo sobre los participantes: activación e intensidad de la ocupación (Cohorte de 2007) Almenys un trimestre treballat

1.5 1 .5 0 -.5 -1 -2

-1.5

EMP en número de trimestres (IC 95%)

10 5 0 -5 -10

-2.5

-15 Treballa

-3

-20

EMP en punts percentuals (IC 95%)

15

2

20

2.5

3

Número de trimestres treballats

Públic

Privat

ESAL

Indefinit

Treballa

Públic

Privat

ESAL

Indefinit

112

5.4. Análisis desagregado según el perfil de los parados Dado que los planes de empleo se dirigen a una población diana bastante heterogénea, el interés de la evaluación de impacto no solo se centra en establecer si el programa funciona, sino también para quién funciona. Es posible, en este sentido, que los efectos promedios presentados en la sección anterior escondan, en realidad, una cierta heterogeneidad de impactos según el tipo de población beneficiaria (por ejemplo, que funcione mejor para los jóvenes que para los mayores de 45 años, para los parados de larga duración que para los recientes, etc.).

Con el propósito de abordar esta cuestión, el Anexo IV reproduce los gráficos del apartado anterior desagregando las estimaciones de impacto según las siguientes características de los parados: el tiempo pasado en el paro, la edad, el nivel formativo, la experiencia laboral previa, el género, el tamaño de la población de residencia y la demarcación territorial de residencia. Mientras que los primeros cinco atributos hacen referencia a características individuales que pueden influir sobre la efectividad del programa, los dos últimos capturan características del mercado de trabajo local al que está expuesta la persona desempleada, además de las diferentes orientaciones de los planes de empleo detectadas en el análisis cualitativo, tanto en lo que respecta a las entidades beneficiarias como a los servicios territoriales del SOC. Al observar los gráficos hay que tener en cuenta que dividir una muestra de individuos relativamente pequeña en subgrupos hace que las estimaciones sean más imprecisas (esto es, los intervalos de confianza se ensanchan) y resulta más difícil detectar impactos significativos.

En general, los gráficos son poco concluyentes, especialmente en referencia al impacto sobre la tasa de empleo agregada y la contratación indefinida. Las diferencias entre subgrupos tienden a ser poco destacadas, a menudo varían según la cohorte; incluso dentro de una misma cohorte cambian a lo largo del periodo de observación.

Sin embargo, hay algunas excepciones notables. Además, al discriminar los impactos sobre la tasa de empleo según el tipo de entidad contratante (pública, privada o no lucrativa), emergen algunos patrones diferenciales entre subgrupos que se repiten en diferentes cohortes. Los más destacados son los siguientes:



Tiempo en paro Categorías de desagregación: parados recientes (de 0 a 3 meses); parados de media duración (de 4 a 12 meses); parados de larga duración (más de 12 meses) En la cohorte de 2005, y de forma menos clara en la de 2006, el impacto negativo sobre la tasa de empleo en el sector privado es notablemente más intensa para los parados recientes, en comparación con los de media duración y, muy especialmente, con los de larga duración, para los que el efecto de los planes de empleo llega a ser positivo e incluso significativo en algunos trimestres de 2005.

A la inversa, el impacto positivo sobre la tasa de participación en el sector público (y, en menor grado, en el no lucrativo) es mayor para los parados recientes y los de media duración que para los de larga duración. En la cohorte de 2007, por el contrario, estos patrones se difuminan, y las tasas de inserción en los sectores público y privado son similares para todos los subgrupos, mientras que solo la inserción en entidades sin ánimo de lucro sigue siendo más intensa para los parados recientes.

113

Al descomponer la tasa de empleo en el sector privado en activación e intensidad se observa un rasgo interesante y común a las tres cohortes: el impacto sobre la activación en el sector privado cambia de signo según la antigüedad del parado.

Así, para los parados recientes y de corta duración el efecto medio siempre es negativo, mientras que para los de larga duración siempre es positivo. Sin embargo, el impacto sobre la intensidad de la inserción en el sector privado, que es negativo para los tres subgrupos en las tres cohortes, lo es especialmente para los parados de larga duración. En otras palabras, participar en un plan de empleo incrementa las probabilidades de que un parado de larga duración llegue a trabajar en el sector privado pero, en cambio, tiende a reducir la cantidad de tiempo que trabaja. 

Grupos de edad Categorías de desagregación: jóvenes (de 16 a 24 años); mediana edad (de 25 a 44 años); mayores de 45 años (de 45 a 64 años).

El impacto de los planes de empleo sobre la tasa de empleo de los grupos de mediana edad y mayores de 45 años es positivo, bastante estable y generalmente estadísticamente significativo en todos los trimestres de seguimiento de las tres cohortes. La magnitud del efecto es relativamente similar para los dos subgrupos en la cohorte de 2005, considerablemente más elevada para los parados de mediana edad en la de 2006 y para los mayores de 45 años en la de 2007. Por el contrario, el impacto sobre la tasa de empleo de los jóvenes es generalmente más bajo (aunque no siempre) que sobre la de los demás subgrupos de edad: en la cohorte de 2005 es bastante más inestable, si bien al final del periodo de seguimiento se iguala con el de los parados de más edad; en la cohorte de 2006 el impacto es casi nulo a lo largo de todo el periodo; y en la de 2007 es positivo, estable y más alto que el de los parados de mediana edad, si bien más bajo que el de los mayores de 45 años.

Es igualmente destacable que el impacto de los planes de empleo sobre la contratación indefinida de los mayores de 45 años es bastante estable y positivo en las tres cohortes, y en algunos trimestres incluso es estadísticamente significativo a pesar del reducido número de desempleados mayores de 45 años presentes en la muestra.

La desagregación del análisis por tipo de entidad contratante aporta información adicional sobre la razón de estas diferencias. Así, el impacto relativamente más positivo para los parados mayores de 45 años respecto a los jóvenes se explica por un doble motivo: por una parte, el impacto positivo de los planes de empleo sobre la tasa de empleo en el sector público es relativamente más intenso; por otra, el efecto negativo en el sector privado es relativamente menos intenso (de hecho, es incluso nulo en casi todos los trimestres de seguimiento de las cohortes de 2005 y 2007). En el caso de los parados de mediana edad, el impacto positivo sobre la tasa de participación en el sector público es aún más intenso que en el caso de los mayores de 45 años pero, al mismo tiempo, el efecto negativo sobre la tasa de empleo en el sector privado es también relativamente más intenso. Los parados jóvenes, por su parte, combinan un impacto positivo en el sector público relativamente más bajo que el de los otros grupos de edad con un efecto deletéreo en el sector privado relativamente más alto, especialmente en las cohortes de 2005 y 2006. En la de 2007, por el contrario, el efecto sobre la tasa de empleo de los jóvenes se iguala con la de los otros grupos de edad porque crece el impacto positivo sobre la participación en el sector público, aunque el

114

efecto sobre la inserción de los jóvenes en el sector privado se mantiene comparativamente más negativo. Por otra parte, las diferencias entre los jóvenes y otros grupos de edad quedan parcialmente amortiguadas porque, a excepción hecha de la cohorte de 2006, el impacto de los planes de empleo sobre la inserción laboral en el sector no lucrativo es más alto entre los parados de menos de 25 años. 

Nivel formativo Categorías de desagregación: formación primaria o inferior; secundaria/FP; universitaria.

Los gráficos no muestran un patrón diferencial claro según el nivel formativo de los parados. De hecho, en la cohorte de 2005 no se detecta ninguna diferencia sustancial, salvo que en los últimos cuatro trimestres del periodo de observación del impacto sobre la tasa de empleo agregada se vuelve más elevado para los titulados universitarios. Por el contrario, en las cohortes de 2006 y 2007 son los parados con secundaria o formación profesional los que muestran un impacto relativamente más elevado respecto a los parados con otros niveles formativos. De forma aislada, pero sostenida durante todo el periodo de observación, los titulados universitarios de la cohorte de 2006 sufren un impacto negativo de cerca de diez puntos porcentuales sobre la probabilidad de acceder a una contratación indefinida, el cual es estadísticamente significativo en más de la mitad de los trimestres.

Tampoco la desagregación del análisis por entidades contratantes aporta evidencias conclusivas: en la cohorte de 2005 se observa que el impacto sobre la inserción en el sector público es relativamente más alto para los parados con secundaria o formación profesional y, muy especialmente, para los titulados universitarios, pero al mismo tiempo el impacto negativo en el sector privado también es relativamente más alto para estos dos subgrupos. En la cohorte de 2006, el efecto para los parados con secundaria o formación profesional es ligeramente más alto en cuanto a la inserción en el sector público, pero sobre todo el impacto negativo sobre el empleo en el sector privado es más tenue. Se observa, además, que el efecto pernicioso sobre la inserción en el sector privado es particularmente agudo para los titulados universitarios. Esta situación cambia en la cohorte de 2007, y son los parados con un nivel formativo de primaria o inferior quienes muestran un efecto medio negativo más intenso sobre la participación en el sector privado.



Género Categorías de desagregación: hombres y mujeres.

Los gráficos no son concluyentes en referencia a la tasa de empleo agregada y en la de contratación indefinida. En la cohorte de 2005 no hay diferencias sustanciales entre los dos géneros; en la de 2006 se observa un patrón claro: el impacto de los planes de empleo sobre la tasa de empleo de los hombres es más alto que sobre la tasa de las mujeres, al tiempo que el efecto sobre la contratación indefinida es positiva para los hombres y negativa para las mujeres (en todos los trimestres, si bien en ningún caso es estadísticamente significativa). Pero estas diferencias se invierten en la cohorte de 2007.

115

Al desagregar el análisis por tipo de entidad contratante se detecta, en la cohorte de 2006, que el efecto negativo de los planes de empleo hacia la participación en el sector privado es sustancialmente más intenso para las mujeres que para los hombres, pero esta diferencia no aparece en ninguna otra cohorte. La única diferencia constante en las tres cohortes es el impacto positivo sobre la inserción laboral en el sector no lucrativo, que es considerablemente más alto para las mujeres que para los hombres. 

Experiencia laboral Categorías de desagregación: con experiencia y sin experiencia Detectamos una diferencia de poca magnitud, pero constante, entre las diferentes cohortes que indica que los planes de empleo son ligeramente más efectivos para las personas sin ninguna experiencia laboral que para aquellas que han trabajado alguna vez. En la cohorte de 2007, sin embargo, esta diferencia no se detecta hasta el último trimestre de los cuatro de observación, aunque entonces es muy sustancial.

Sin embargo, la descomposición por tipo de entidad contratante muestra que el origen de esta pequeña diferencia varía según la cohorte: en la de 2005 se explica sobre todo por un mayor impacto positivo de los planes de empleo sobre la inserción en el sector no lucrativo combinado con un menor impacto negativo en el sector privado, que compensa el mayor impacto en el sector público para los desempleados con experiencia previa. En la cohorte de 2006, los parados con experiencia previa muestran un mayor impacto positivo sobre la inserción en el sector público y el no lucrativo, pero queda sobrecompensado por un efecto negativo en el sector privado considerablemente mayor. Finalmente, en la cohorte de 2007 la distribución de impactos por entidades contratantes es justo la contraria: son los parados sin experiencia quienes se benefician de un impacto sobre la tasa de empleo en los sectores público y no lucrativo ligeramente más baja, pero también los que sufren más el efecto deletéreo sobre la inserción en el sector privado.



Tamaño de la población de residencia Categorías de desagregación: municipios pequeños (menos de 5.000 habitantes); municipios medianos (de 5.001 a 50.000 habitantes); municipios grandes (más de 50.000 habitantes).

Las cohortes de 2006 y 2007 muestran una fuente de heterogeneidad de los impactos muy interesante: el efecto medio de los planes de empleo sobre la tasa de empleo es mayor en los municipios pequeños y grandes que en los medianos. Pero este efecto diferencial no se observa en la cohorte de 2005.

Por otro lado, se observa de forma coherente en todas las cohortes que el impacto sobre tasa de empleo en el sector público es sustancialmente más alto en las poblaciones pequeñas que en las medianas o grandes, si bien en la cohorte de 2006 esta diferencia es muy moderada. Paralelamente, en las cohortes de 2005 y 2007, el impacto negativo sobre la ocupación en el sector privado es más intenso en las poblaciones pequeñas que en las medianas o grandes. Por el contrario, en la de 2006 no solo el efecto negativo es más bajo en las poblaciones pequeñas, sino que incluso se convierte en positivo en buena

116

parte de los trimestres. Finalmente, se observa en las cohortes de 2006 y 2007 que el impacto positivo de los planes de empleo sobre la tasa de empleo en entidades sin ánimo de lucro es ligeramente más alto en las poblaciones grandes que en el resto. 

Demarcación territorial de residencia

Categorías de desagregación: Ámbito Metropolitano (Alt Penedès, Baix Llobregat, Barcelonès, Garraf, Maresme, Vallès Occidental y Vallès Oriental); Comarcas de Girona (todas las comarcas de la provincia de Girona); Camp de Tarragona y Terres de l'Ebre (todas las comarcas de la provincia de Tarragona); Comarcas Centrales (Anoia, Bages, Berguedà, Noguera y Solsonès); Ponent, Alt Pirineu y Aran (todas las comarcas de la provincia de Lleida).

La desagregación de los impactos por demarcaciones territoriales muestra uno de los patrones diferenciales más claros entre todas las variables de desagregación.

De forma coherente en las tres cohortes, la demarcación de Ponent, Alt Pirineu y Aran muestra un impacto positivo de los planes de empleo sobre la tasa de empleo sensiblemente más alto que el del resto de demarcaciones (logrando un impacto medio máximo trimestral de 31,3 puntos porcentuales para la cohorte de 2005; 30,9 puntos porcentuales para la cohorte de 2006; y 32,8 para la de 2007). Este impacto positivo especialmente intenso se sustenta fundamentalmente en el efecto sobre el empleo en el sector público, que es bastante más destacado que el del resto de demarcaciones para las cohortes de 2005 y 2006 (máximo de 34,5 y 21, 7 puntos porcentuales, respectivamente), y ligeramente más intenso para la de 2007 (máximo de 18,0 puntos porcentuales). Al mismo tiempo, excepto para la cohorte de 2005, el impacto negativo de la participación en los planes de empleo sobre la tasa de empleo en el sector privado no es sustancialmente más intenso en Ponent, Alt Pirineu y Aran que en el resto de demarcaciones catalanas.

Del resto de veguerías destaca que en el Camp de Tarragona y Terres de l'Ebre el impacto negativo de los planes de empleo sobre la tasa de empleo en el sector privado es particularmente intenso en todas las cohortes. En el Ámbito Metropolitano, el efecto sobre la tasa de empleo en el sector público es relativamente más bajo que en el resto de demarcaciones para las cohortes de 2005 y 2007 (año en que es prácticamente nulo).

Finalmente, el impacto sobre el empleo en el sector no lucrativo no muestra diferencias sustanciales por demarcaciones territoriales.

A modo de resumen, la tabla 5.1 sintetiza los resultados del análisis desagregado según el perfil de los parados. Para cada categoría, la tabla muestra si se ha identificado un efecto particularmente positivo o negativo respecto a las otras categorías, siempre y cuando este efecto diferencial se haya detectado de forma coherente en al menos dos de las tres cohortes estudiadas. En consecuencia, que la categoría de los parados jóvenes sea la única con la anotación Negativo en la casilla de tasa de empleo en el sector privado no quiere decir que sea el único subgrupo de edad donde se observa este impacto negativo, sino que se ha detectado un efecto negativo particularmente intenso que lo distingue de los otros grupos de edad.

117

Tabla 5.1 Síntesis de los efectos del análisis desagregado del impacto de los planes de empleo según el perfil de los participantes

Tasa de empleo (agregada) Tiempo en paro Parados recientes Parados de media duración Parados de larga duración Edad Jóvenes Mediana edad Mayores de 45 años Nivel formativo Primaria o inferior Secundaria/FP Universitaria Género Hombres Mujeres Experiencia laboral Con experiencia Sin experiencia Tamaño de la población de residencia Pequeña Mediana Grande Tamaño de la población de residencia Ámbito Metropolitano Comarcas de Girona Camp de Tarragona y Terres de l'Ebre Comarcas Centrales Ponent, Alt Pirineu y Aran

Tasa de empleo (por tipo de entidad contratante) Pública Privada No lucrativa Positivo Positivo

Positivo Positivo

Positivo Positivo

Positivo

Positivo

Negativo

Positivo Positivo

Negativo

Positivo

Negativo

Positivo

Positivo Positivo

Positivo

Positivo

Positivo

Negativo Positivo

Positivo

118

119

6. Conclusiones y recomendaciones Los planes de empleo son una política activa de empleo. Como tal, su objetivo principal es incrementar la probabilidad de que los parados con dificultades para encontrar trabajo por sí mismos consigan incorporarse al mercado laboral y mantenerse en él. El fundamento teórico por el que se espera que los planes funcionen radica en que, a través de la experiencia laboral que implica participar, los participantes revertirán la pérdida de autoestima, motivación y aptitudes laborales que les pueda haber ocasionado el paro, y adquirirán habilidades y experiencia profesional relevantes para el mercado laboral que de otra forma no habrían adquirido.

Los planes de empleo, sin embargo, pueden ser concebidos de otras maneras. En primer lugar, como una forma de proveer trabajo y renta a los beneficiarios durante el tiempo que dura la subvención y, en consecuencia, de suavizar las consecuencias sociales del desempleo. En este sentido, pueden ser considerados como una política pasiva de empleo, en que la transferencia de renta al desempleado se produce a cambio de trabajos útiles para la comunidad. Es también una forma de reducir la tasa de paro temporalmente, dado que el trabajo que los beneficiarios desarrollan en los planes de empleo se realiza (al menos teóricamente) en el marco de proyectos de interés social que no se habrían llevado a cabo en ausencia de la subvención, de manera que los beneficiarios de los planes de empleo no sustituyen con su trabajo a otros trabajadores no beneficiarios.

Por último, los planes son un programa de subvenciones en forma de mano de obra para la realización de proyectos de interés general y social de entes locales, organismos de la Generalitat y entidades sin ánimo de lucro.

En consecuencia, preguntarse si los planes de empleo funcionan requiere una aclaración previa sobre la concepción del programa respecto a la cual se quiere hacer la evaluación.

Como política activa, los planes alcanzan su objetivo si logran incrementar la participación en el mercado laboral de los beneficiarios respecto a la que se hubiera conseguido en ausencia del programa. Como política pasiva, el objetivo se alcanza con la mera implementación del programa, aunque si la intención es proteger a los desempleados con mayores necesidades sociales, es necesario que la selección de beneficiarios opere en consecuencia. Para bajar el paro temporalmente, solo es necesario que los proyectos sean, verdaderamente, de naturaleza adicional. Finalmente, la consecución del objetivo como programa de subvenciones va ligada a los objetivos particulares de cada uno de los proyectos de interés social subvencionados. En este sentido, la cuestión no es solo si los proyectos subvencionados alcanzan sus objetivos, sino también si los planes de empleo son la forma más eficiente de alcanzarlos.

Siguiendo la demanda original del SOC que ha motivado este estudio de evaluación, el informe se ha centrado en la primera de las concepciones mencionadas y ha pretendido responder hasta qué punto los planes de empleo son efectivos como política activa de empleo. Sin embargo, los demás objetivos del programa han estado siempre presentes, no solo porque parte de los resultados obtenidos arrojan luz sobre la efectividad del programa en cuanto a estas finalidades alternativas, sino porque la existencia de estos otros objetivos explica, en buena parte, los problemas y desviaciones de los planes de empleo como política activa de empleo.

Antes de medir la efectividad, la primera cuestión que pretendía responder esta evaluación era si el programa beneficia a los parados que sufren mayores dificultades para incorporarse al mercado laboral por sí mismos. En la introducción mencionábamos que los responsables del SOC declaraban tener indicios informales de que los beneficiarios de los planes de empleo no se correspondían con la población diana teórica

120

de las políticas activas de empleo, es decir, las personas de baja empleabilidad. En este sentido, la evidencia les concede la razón de forma categórica: los beneficiarios de los planes no solo no son los parados con más barreras para acceder al mercado laboral, sino que, de media, son de empleabilidad más elevada que el resto de parados no seleccionados. Así, ser extranjero extracomunitario, parado de larga duración, tener un nivel educativo de primaria o inferior, ser mujer y ser mayor de 45 años están asociados significativamente a una menor probabilidad de ser seleccionado para participar en un plan de empleo. Por el contrario, los mayores determinantes de la participación son haber participado en un plan de empleo el año anterior, haber trabajado en el sector público el año anterior, no estar percibiendo la prestación de desempleo, estar registrado en el servicio territorial de Lleida y tener formación universitaria. Esta desviación es especialmente preocupante en tanto que la selección no solo es contraria a los criterios que intuitivamente conforman el concepto de empleabilidad, sino también a los que la normativa reguladora de los planes de empleo señala explícitamente como colectivos preferentes (aunque no exclusivos) del programa.

En nuestra opinión, esta desviación en la implementación es debida tanto al procedimiento que conduce a la selección de los participantes como a la multiplicidad de objetivos del programa. En relación con el primer aspecto, la estructura organizativa de los planes de empleo se basa en un esquema de colaboración entre el SOC y las entidades beneficiarias de la subvención, mediante los servicios territoriales del SOC y la red de oficinas de trabajo, a los que la normativa atribuye amplias responsabilidades y un cierto nivel de discrecionalidad en la gestión de los planes. La selección de los participantes, concretamente, se prevé que se implemente mediante un proceso por el cual las oficinas de trabajo hacen una preselección de candidatos que son presentados a las entidades beneficiarias para que hagan la selección final. La mayoría de responsables del SOC y de las oficinas de trabajo que han sido consultados coinciden en considerar que la implicación de las entidades beneficiarias en la selección de las personas con las que tendrán que trabajar es necesaria para mantener su interés en solicitar y desarrollar planes de empleo. Sin embargo, la percepción más común es que, en la práctica, el reparto de responsabilidades en la selección se inclina excesivamente a favor de las entidades beneficiarias, haciendo que sean los objetivos de estas entidades los que orienten principalmente la selección de los participantes. Así, la descripción de la implementación realizada por los entrevistados indica que, en la mayoría de los casos, las entidades beneficiarias no solo realizan la selección final de participantes, sino que sugieren candidatos a las oficinas de trabajo para que sean incluidos en las listas de preseleccionados. Estos candidatos suelen ser aceptados por las oficinas de trabajo, ya sea debido a la falta de tiempo para completar el proceso de selección, a que se considera que la entidad beneficiaria conoce mejor a los candidatos que necesitan participar en un plan de empleo o a que se tiene en cuenta la potestad del responsable de un proyecto para elegir a los candidatos que considere más adecuados. En algunos casos, la influencia de las entidades beneficiarias en este proceso llega al extremo de que la oficina de trabajo repite la preselección de candidatos o bien selecciona candidatos que no pertenecen al colectivo preferente definido en el proyecto de plan de empleo si no hay ningún candidato que convenza a la entidad beneficiaria.

Los motivos que empujan a las entidades a proponer y seleccionar candidatos son varios: según los entrevistados, unas veces se trata de beneficiarios de los servicios sociales municipales, otras veces se trata de personas que, a juicio de la entidad beneficiaria, ofrecen las mayores garantías de hacer bien el trabajo (ya sea por cualificaciones, experiencia laboral o conocimiento previo de la persona), y en la mayoría de los casos son personas residentes en el mismo municipio de la entidad. Sin embargo, los resultados obtenidos en el análisis cuantitativo certifican que la lógica de la efectividad de los proyectos domina sobre cualquier otra, es decir, las entidades seleccionan a las personas más aptas para el desarrollo de la obra o servicio objeto del plan, en lugar de escoger a

121

las que más necesitan adquirir una experiencia laboral que mejore su empleabilidad. Es por este motivo que entre los participantes de los planes de empleo hay más jóvenes y menos mayores de 45 años, más titulados universitarios y menos parados con nivel de primaria o inferior, más personas de nacionalidad española y más parados recientes (cerca de tres cuartas partes de los participantes hace menos de tres meses que están inscritos en el paro cuando empiezan el plan de empleo) que entre el conjunto de los parados no participantes.

La estructura organizativa de los planes de empleo puede ser concebida como una relación «principal-agente» entre el SOC, que gestiona el programa, y los entes locales y entidades sin ánimo de lucro beneficiarios de las subvenciones a los que el SOC otorga autonomía para el diseño e implementación de los proyectos, pero de los que espera que alcancen determinados objetivos. En la práctica, este tipo de relación suele resultar problemática si no se dan determinadas circunstancias: a) que el principal tenga unos objetivos claros, explícitos y compartidos por toda la organización que orienten la actuación del agente; b) que estos objetivos sean comunicados de forma efectiva al agente; c) que no exista una divergencia sustancial entre los objetivos del principal y del agente, ya que, de lo contrario, es muy posible que el agente reoriente la implementación del programa hacia la satisfacción de sus propias prioridades; y d) que exista un sistema de gestión que permita al principal realizar el seguimiento del progreso logrado hacia la consecución de los objetivos e introducir las correcciones y ajustes necesarios para mejorar el rendimiento del programa. En el caso de los planes de empleo el problema parece radicar en las cuatro condiciones. Primero, la definición de objetivos del SOC no es unívoca: la normativa reguladora de los planes no contiene ninguna declaración formal de objetivos, los criterios de las convocatorias enfatizan tanto el interés social del proyecto como la mejora de la ocupabilidad del beneficiario (y más recientemente la contención de problemas sociales), los responsables de los servicios centrales reivindican esta multiplicidad de objetivos, y los servicios territoriales y las oficinas de trabajo parecen poner el acento en otros objetivos distintos a los mencionados al inicio de las conclusiones.

Ante esta ambigüedad, entre la mayoría de entidades beneficiarias parece dominar el objetivo (legítimo) de que los proyectos de interés social que les han subvencionado funcionen lo mejor posible, en algunos casos porque ni la normativa les deja claro que el programa tiene otros objetivos más prioritarios ni los responsables del programa se lo han comunicado ni les han valorado negativamente los proyectos por el hecho de contratar a personas con un perfil de empleabilidad alto. El resultado de la selección de participantes para los planes de empleo, aunque es contraria al diseño y espíritu del programa, parece la consecuencia lógica de que el punto de intersección entre los objetivos múltiples del SOC y el objetivo mayoritario de las entidades beneficiarias sea, precisamente, que los proyectos de interés social funcionen lo mejor posible. Además, la participación en el programa tiene incentivos suficientes para atraer a parados de elevada empleabilidad.

En cuanto a esta desviación en la selección resulta oportuno introducir algunas consideraciones sobre la distribución territorial de los planes de empleo. En la evaluación se ha detectado que la distribución de recursos ex ante que realiza el SOC al publicar las convocatorias de los planes de empleo no se corresponde con la distribución de demandantes de empleo no ocupados, sino que sobrrerepresenta las demarcaciones de Lleida y Tarragona y subrrepresenta las de Barcelona y Girona. Así pues, de acuerdo con los responsables del SOC, la asignación de recursos no se decide solo en función de la distribución de parados, sino también de la demanda de planes de empleo, que es territorialmente muy heterogénea. Además, la proporción de beneficiarios de planes de empleo respecto al total de parados registrados varía notablemente entre oficinas de trabajo, desde un máximo de 15,5 % en la oficina de Vielha e Mijaran a un 0,2 % en algunas oficinas de la ciudad de Barcelona, el año 2007. Así, la distribución final de recursos y de puestos de trabajo en planes de empleo parece responder más a factores locales como el dinamismo de las oficinas de trabajo, las necesidades de personal de los

122

ayuntamientos o entidades sin ánimo de lucro, el diferente nivel de conocimiento del programa o la tradición histórica de presentar propuestas de planes para sacar adelante proyectos, que a la distribución de necesidades de inserción laboral a las que el programa quiere dar cobertura. Este hecho es motivo de preocupación no solo porque las oportunidades de acceder a un plan de empleo son desiguales para habitantes de municipios similares, sino porque también la distribución de recursos se inclina hacia la lógica del proyecto en detrimento de los objetivos propios de una política activa de empleo.

La segunda pregunta que la evaluación ha pretendido responder se refiere al impacto del programa: ¿participar en un plan de empleo aumenta la probabilidad de que los beneficiarios encuentren y mantengan un trabajo en el mercado laboral abierto una vez terminado el plan? La respuesta a esta pregunta proviene de la comparación (ajustada estadísticamente) de la tasa de afiliación a la Seguridad Social de los participantes en los planes de empleo con la de un grupo de comparación constituido por suplentes (los cuales son similares a los participantes en tanto que la oficina de trabajo los había considerado adecuados para participar y porque habían expresado su voluntad de hacerlo). El primer resultado de este análisis puede considerarse sorprendente, en tanto que contradice el de la mayoría de evaluaciones de programas de naturaleza similar en Europa: el impacto es positivo, inmediato, sostenido y estadísticamente significativo (con un rango que se mueve, según la cohorte y el trimestre de observación, entre los 5,1 y los 17,9 puntos porcentuales de incremento de la tasa de empleo). En otras palabras, los planes de empleo parecen funcionar como política activa de empleo.

Sin embargo, un análisis más cuidadoso de los resultados introduce algunas dudas sobre el significado de estas cifras: en primer lugar, el incremento de la tasa de empleo se produce casi exclusivamente mediante fórmulas de contratación temporal, dado que la estimación del efecto medio sobre las contrataciones indefinidas es muy cercano a cero.

Segundo, y aún más importante, el impacto positivo de los planes de empleo sobre la tasa de empleo se basa exclusivamente en la inserción laboral en el sector público y no lucrativo. De hecho, el impacto de los planes sobre la tasa de empleo en el sector privado es negativo (si bien con tendencia a desvanecerse entre dos y diez trimestres después de los planes), de lo que se deriva que los planes no solo sustraen parados a favor del sector público y no lucrativo que en ausencia del programa habrían permanecido desempleados o inactivos, sino también de otros que habrían encontrado trabajo en el sector privado. ¿Es concebible que los planes de empleo generen un impacto tan claro e intenso sobre la participación laboral en el sector público y no lucrativo? ¿Y por medio de qué mecanismo se produce este impacto? Existen múltiples interpretaciones posibles: en el mejor de los casos, parece factible que, de acuerdo con el fundamento teórico de los planes de empleo, una persona adquiera durante el plan de empleo conocimientos y experiencia que aumenten sus opciones de encontrar trabajo en otra entidad pública o sin ánimo de lucro distinta de aquella en la que ha realizado el plan. En este sentido, parece lógico que la experiencia adquirida en el sector público o no lucrativo sea especialmente relevante para encontrar un trabajo en el mismo sector. En segundo lugar, parece igualmente factible que la realización de un proyecto piloto (por ejemplo, un nuevo servicio) mediante un plan de empleo acabe generando una necesidad o sea valorado tan positivamente como para que la entidad beneficiaria acabe estabilizando la actividad y contratando al beneficiario.

Existe, igualmente, una variante de esta segunda opción, consistente en que la entidad beneficiaria tome la decisión de ampliar un servicio o emprender una nueva actividad de forma estable a priori, o que en realidad el plan de empleo se utilice para subvencionar un puesto de trabajo que ya era estable. En este caso el plan de empleo sería utilizado por la entidad beneficiaria como un mecanismo de screening con cargo a la subvención, es decir, de comprobación de la productividad del trabajador antes de tomar la decisión definitiva de contratarlo. Aquí resulta obvio que participar en el plan aumenta las opciones de ser contratado en el sector público o no lucrativo después del plan (en cierto modo, el

123

beneficiario pasa un periodo de prueba mientras participa en el plan de empleo). Sin embargo, en tanto que la decisión de crear el puesto de trabajo ya estaba tomada o el lugar de trabajo ya existía, el participante que lo ocupa lo hace en sustitución de otro trabajador no participante. El efecto es positivo para el participante, pero nulo para el conjunto de la sociedad.

Hay una tercera explicación para el impacto estimado que resulta más problemática. Al analizar la selección de los participantes hemos comprobado que la participación en un plan de empleo anterior y la experiencia en el sector público el año anterior son los dos determinantes más importantes de la selección (de hecho, un 30 % de los participantes de 2006 y un 22,5 % de los de 2007 habían participado previamente en un plan). Por otro lado, el análisis de contrataciones previas a los planes de empleo revela que un 6,5 % de los participantes de 2006 y el 9,5 % de los participantes de 2007 habían sido contratados anteriormente en la misma entidad en la que realizaron el plan de empleo (y por tanto habían pasado de trabajadores a beneficiarios del plan, sin cambiar de entidad contratante). Además, estos datos son coherentes con la información facilitada por una entidad beneficiaria y algunas oficinas de trabajo sobre la práctica (minoritaria y solo citada para las entidades sin ánimo de lucro) de despedir trabajadores para poder contratarlos unos meses mediante un plan de empleo. En conjunto, estos datos parecen indicar la existencia de procesos de rotación en los que los parados alternan pequeños periodos de desempleo con la participación en planes de empleo y contratos laborales mientras hacen el mismo trabajo para la misma entidad contratante (esto explicaría por qué la inserción en el mercado laboral se debe exclusivamente a fórmulas de contratación temporal). Si este es el caso, parte del impacto estimado correspondería en realidad a transiciones entre planes de empleo y contratación laboral no subvencionada en el marco de estas rotaciones, y no a una verdadera inserción laboral causada por el plan de empleo. En próximas evaluaciones habrá que determinar con más precisión la magnitud de este fenómeno para poder realizar una estimación más precisa del impacto de los planes sobre la tasa de empleo en el sector público y no lucrativo.

El interés de la evaluación se centraba igualmente en dilucidar si los planes de empleo son efectivos para las personas de baja empleabilidad que constituyen la población diana teórica. En este sentido, los resultados obtenidos no permiten responder con mucha precisión. En conjunto, el impacto positivo parece ser ligeramente más elevado para los parados mayores de 25 años, para los que tienen un nivel formativo de secundaria o formación profesional, para los que no tienen experiencia laboral y, de forma más clara, para los parados registrados en la demarcación de Lleida. Por el contrario, los efectos del programa no muestran diferencias por género o por el tiempo que se ha estado en el paro.

El impacto negativo en la tasa de empleo en el sector privado parece especialmente intenso para los parados recientes, para los menores de 25 años, para los habitantes de poblaciones pequeñas y para los del Camp de Tarragona y las Terres de l'Ebre. En este sentido, cabe destacar que los perfiles de parado que más tienden a seleccionarse para los planes de empleo no coinciden plenamente con aquellos para los que los planes de empleo parecen ejercer un mayor impacto positivo (en el sector público o no lucrativo) o un menor impacto negativo (en el sector privado). Este es el caso de cuatro grupos especialmente sobrerrepresentados en la selección de participantes: los jóvenes, los universitarios, los desempleados recientes y los habitantes de los pueblos de menos de 5.000 habitantes.

En vista de los resultados obtenidos, la principal recomendación que realizamos los evaluadores es desdoblar los planes de empleo en dos programas. Los resultados de la evaluación muestran que los objetivos múltiples que el SOC asigna actualmente a los planes de empleo son antagónicos, dado que las personas más aptas para el desarrollo de una obra o servicio de interés social no coinciden con las que más necesitan (o se pueden beneficiar) de una política activa (o incluso pasiva) de empleo. Entendemos que la

124

combinación de diversas lógicas en un solo programa se ha demostrado poco adecuada dado que: a) los objetivos propios de una política activa de empleo no pueden alcanzarse si los beneficiarios no son parados con problemas de acceso al mercado laboral y b) el programa es ineficiente para fomentar los proyectos de interés general y social de entidades sin ánimo de lucro y entidades públicas, dado que impone excesivas condiciones en el perfil de parado a contratar, los plazos para realizar el proyecto son excesivamente cortos, los sectores prioritarios (identificados según el potencial para generar empleo) no se corresponden necesariamente con los de los proyectos de las entidades beneficiarias y los ciclos de tramitación y resolución de las subvenciones no se corresponden con los de planificación de los proyectos y actividades en las entidades. En este contexto, creemos que la segmentación de los planes de empleo en dos versiones o programas, uno consagrado a la mejora de la ocupabilidad de personas con dificultades para acceder al mercado laboral (en adelante, de Tipo I) y el otro a la creación de puestos de trabajo en proyectos de interés social y naturaleza adicional (de Tipo II) permitiría al SOC desarrollar los procedimientos y criterios de selección de proyectos y participantes más adecuados para la consecución de cada uno de los objetivos. Además, esto permitiría a la dirección política del Departamento de Trabajo y al SOC priorizar uno u otro objetivo mediante la asignación relativa de recursos y superar la situación actual donde los ajustes introducidos en las convocatorias para priorizar un determinado objetivo generan interferencias no deseadas en la consecución de los otros.

A nuestro entender, los planes de empleo de Tipo I, concebidos exclusivamente como política activa de empleo, deberían cumplir de forma prioritaria las siguientes características: 

Inclusión de una declaración en la normativa reguladora y en las convocatorias de subvenciones que especifique como objetivo único la mejora de la ocupabilidad del beneficiario y su consiguiente incorporación al mercado laboral abierto.



Divulgar la existencia y objetivos del programa entre todos los ayuntamientos y entidades sin ánimo de lucro de Cataluña, para garantizar la igualdad de oportunidades de las entidades potencialmente beneficiarias y de los parados de los diferentes territorios, así como para mejorar la eficiencia del proceso de selección de proyectos (esto es, entre un conjunto de proyectos renovado, más diverso y con mayor competencia, aumenta la probabilidad de que los proyectos se adecúen al espíritu y objetivos del programa).



Modificar los criterios de selección de los participantes. Consideramos que la corrección de las desviaciones en la selección es más factible mediante una intervención sobre los criterios (especialmente si son de implementación sencilla), que intentando forzar un cambio en las relaciones entre los actores que participan en el proceso de selección (determinando, por ejemplo, cuál debe ser la distribución de funciones entre las oficinas de trabajo y las entidades beneficiarias), lo cual es más difícil de controlar y resulta, probablemente, menos relevante para el resultado final de la selección. Concretamente, sugerimos:

1.

Que se restrinja el acceso al programa a los parados registrados con un mínimo de seis meses de antigüedad como demandantes de empleo no ocupados, dando por sentado que el paro superior a medio año es un indicador paraguas de otras dificultades de acceso al mercado laboral cuya comprobación resultaría más costosa para la oficina de trabajo. A pesar de su simplicidad, el efecto de este criterio sobre la selección es muy importante: entre el 82 % y el 83 % de los participantes de las

125

cohortes de 2005 a 2007 no hubieran accedido a los planes de empleo. De acuerdo con los datos de enero de 2010 del Observatorio del Trabajo, este criterio divide actualmente el total de parados registrados en dos mitades, con un pool de 292.000 posibles beneficiarios (esto es, parados registrados con más de 6 meses de antigüedad).

2.

Asignación a los planes de empleo condicionada a que, en los 18 meses anteriores al inicio del plan, el beneficiario no haya tenido ninguna relación laboral con la entidad beneficiaria. Esta restricción tiene por objetivo reducir el uso de los planes de empleo en rotaciones de una misma persona en un mismo puesto de trabajo con fórmulas contractuales diferentes, que desvirtúa el objetivo de los planes de empleo. Igualmente, prevendría la repetición de la participación de una misma persona en una misma entidad dos años seguidos.

3.

Autorizar a las oficinas de trabajo a aceptar hasta un máximo del 5 % de los beneficiarios (de los planes que gestione la oficina) que no cumplan los criterios anteriores. La función de esta prerrogativa sería facilitar el acceso al programa a personas que, no cumpliendo los criterios generales, sufrieran situaciones especiales que aconsejaran su inclusión en un plan de empleo.

Esta prerrogativa sustituiría la posibilidad actual de permitir excepciones a los criterios de la convocatoria cuando no hay ningún candidato que satisfaga el perfil técnico requerido por el proyecto, así como el mecanismo excepcional para realizar ofertas nominativas. Su utilización podría requerir un trámite específico, como la aportación de documentos que acreditaran la necesidad excepcional de participar en el programa. Más allá de este 5 % de excepciones justificadas, sugerimos dejar sin asignar las plazas en las que ningún candidato satisfaga los requerimientos técnicos del proyecto o bien los criterios de acceso al programa (los generales o los específicos del proyecto).



Limitar, de forma general, la subvención al 70 % de los costes salariales y de Seguridad Social de la contratación del beneficiario, que podría aumentar al 90 % cuando el trabajador contratado presente algún atributo que determine un nivel de ocupabilidad especialmente bajo, como por ejemplo, un periodo de desempleo superior a 12 meses, edad superior a los 45 años, una discapacidad acreditada o bien ser beneficiario del PIRMI.



Reducir los salarios ofrecidos en los planes de empleo hasta cuantías similares o ligeramente inferiores a las del mercado laboral abierto para a) abarcar un mayor número de parados; b) reducir los incentivos para volver a participar en un plan de empleo; y c) incrementar los incentivos para encontrar un trabajo no subvencionado tras el plan de empleo.



Modular la asignación presupuestaria y el número de plazas del programa a los ciclos del mercado laboral, aumentando la oferta en momentos de desempleo elevado, cuando la función del programa como política pasiva se hace más necesaria para amortiguar los impactos sociales del paro, pero reduciéndola a favor de otras políticas activas de empleo que han demostrado ser más efectivas a medida que el desempleo vaya disminuyendo.

126

Igualmente, consideramos que sería adecuado:



Mantener la identificación de colectivos preferentes (personas con bajas cualificaciones, mujeres que han sufrido malos tratos, etc.) en las convocatorias, los cuales otorgarían puntos adicionales en la valoración de los proyectos de planes de empleo, y que en el proceso de selección se añadirían, pero no sustituirían, al criterio básico de acceso al programa de haber permanecido 6 meses en paro y no haber trabajado para la entidad beneficiaria en los 18 meses anteriores al inicio del plan.



Mantener el requisito introducido en 2009 de que los proyectos subvencionados sean de naturaleza adicional, esto es, que no se realizarían en ausencia de la subvención, para prevenir la sustitución de puestos de trabajo estructurales para planes de empleo.



Eliminar la definición de sectores y actividades prioritarias en las convocatorias, los cuales resultan difícilmente compatibles con las características de una población diana de baja ocupabilidad. Esta medida resolvería el problema de coherencia expresado por algunas entidades beneficiarias y por representantes del SOC entre los sectores prioritarios de las convocatorias (tales como nuevas tecnologías, atención domiciliaria, etc.) y los colectivos preferentes de beneficiario (personas con riesgo de exclusión social, mayores de 45 años, etc.).



Con el fin de permitir a las entidades beneficiarias planificar adecuadamente los proyectos, publicar la convocatoria de planes de empleo en el primer trimestre del año y, en la medida de lo posible, en el último trimestre del año anterior, utilizando las posibilidades de convocatoria anticipada que prevé la normativa reguladora de las subvenciones públicas (en concreto, el artículo 56 del real decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley General de Subvenciones).



Prolongar el periodo para la selección de participantes, de modo que las oficinas de trabajo dispongan de tiempo suficiente para poder buscar, proponer y/o verificar a los candidatos más adecuados para cada proyecto, ya que la falta de tiempo es uno de los motivos aducidos por las oficinas de trabajo para explicar la cesión del proceso de preselección de candidatos a las entidades beneficiarias.



Corregir los problemas técnicos del procedimiento de presentación de proyectos on line, que ha sido la queja más mencionada por las entidades beneficiarias entrevistadas.

Por otro lado, el cambio en la coyuntura económica y del mercado laboral sufrido desde el periodo en que el programa ha sido evaluado (2005-2007) invita a reflexionar sobre las recomendaciones más adecuadas para el momento actual. En este sentido, creemos conveniente apuntar tres sugerencias:



De acuerdo con lo argumentado anteriormente, consideramos recomendable expandir temporalmente el programa para potenciar su función de política pasiva, es decir, amortiguar las consecuencias sociales del desempleo.



Consideramos que el cambio de coyuntura, por sí mismo, difícilmente cambiará las desviaciones en la selección de participantes, dado que: a) los incentivos de las entidades beneficiarias para seleccionar a los parados más aptos para desarrollar los proyectos de interés social permanecen vigentes; y b) los

127

incentivos para participar en el programa para un parado cualificado y/o reciente son más altos en los momentos en los que le resulta más difícil encontrar trabajo en el mercado laboral abierto. Por estos motivos, creemos que las recomendaciones hasta ahora mencionadas (especialmente el umbral de los seis meses de antigüedad como parado) son pertinentes en cualquier contexto del mercado laboral, incluido el actual.



A nuestro entender, el énfasis en los objetivos más propios de una política pasiva no debería conducir a lo que pueden ser medidas excesivamente contraproducentes para los objetivos de los planes de empleo como política activa de empleo o, en cualquier caso, mantener estas medidas de forma excepcional y rectificarlas en próximas convocatorias. Concretamente sugerimos:

1. No priorizar a los parados jóvenes sin ninguna otra desventaja que determine una baja ocupabilidad, ya que la selección en un plan de empleo podría empujarlos a permanecer en un mercado de trabajo protegido en el que realicen actividades relativamente irrelevantes, reduciendo las probabilidades de que lleguen a incorporarse al mercado laboral abierto. Para este perfil de parado y en el contexto actual, consideramos que los programas de formación y cualificación son preferibles a participar en un plan de empleo.

2. No excluir a los parados que estén percibiendo prestaciones de desempleo. Aquellos que, cobrando una prestación, prefieran renunciar a ella para participar en un plan de empleo muestran una voluntad de trabajar que no debería ser penalizada. Aunque en el contexto actual la función de los planes como política pasiva gana importancia, el objetivo del programa sigue siendo devolver a los parados al mercado laboral abierto, no mantenerlos parados en el sistema de protección.

3. No definir, exclusivamente, criterios de selección propios de una política pasiva. A pesar de que los problemas sociales y laborales están estrechamente asociados, consideramos que la selección debería producirse en función de las barreras laborales de los candidatos (paro de larga duración, cualificaciones laborales obsoletas, personas sin hábitos laborales, etc.), y no de los problemas sociales que las ocasionan o que se derivan de ellas.

Los planes de empleo no deberían ser un sustituto de la renta mínima de inserción.

En referencia a los planes de empleo de Tipo II para el fomento de la contratación para proyectos de interés general y social, entendemos que este segundo tipo tiene el objetivo de amortiguar el proceso de retirada de las subvenciones para la realización de determinados proyectos de interés social. En consecuencia, sugerimos que reúnan las siguientes características:



Que el periodo de implementación del Tipo II tenga carácter temporal limitado a un periodo no superior a los 3 años, con una asignación presupuestaria y de plazas cada vez menor y, en cualquier caso, notablemente inferior a la del Tipo I.



Valoración de los proyectos basada únicamente en el interés social y la naturaleza adicional del proyecto, esto es, que el proyecto genere un bien

128

público y que no se hubiera realizado en ausencia de la subvención. De forma complementaria, las convocatorias podrían incorporar otros criterios prioritarios (como valorar la contribución del proyecto a ofrecer oportunidades laborales en el ámbito rural o en territorios con necesidades especiales).



Para que la participación en el programa constituya un escalón en el marco de una carrera profesional en el sector público o no lucrativo, proponemos excluir de forma estricta la posibilidad de repetir participaciones.



Aumentar la duración de los planes a entre 9 y 12 meses, para que baste un plan de empleo para formar al beneficiario, y que pueda completar posteriormente el proyecto al que ha sido asignado.

Finalmente, en relación con la evaluación y seguimiento de los planes de empleo sugerimos:



Incluir en la base de datos SICAS criterios que son fácilmente categorizables y que resultan relevantes tanto para la selección de los participantes de las políticas activas de empleo como para su posterior evaluación: estructura del hogar, historia completa del paro (número y duración de los periodos anteriores de paro) y tiempo que falta para agotar la prestación o subsidio de desempleo.



Incluir en la base de datos de integración del SOC criterios que resulten relevantes tanto para la gestión como para la posterior evaluación de las políticas activas de empleo, fundamentalmente el sector de la actividad del plan, el colectivo preferente al que se dirige, la fecha de inicio y de finalización de la participación, así como la lista de suplentes de todos los planes de empleo.



Realizar un seguimiento anual de las características de los participantes de los planes de empleo en relación con el conjunto de demandantes de empleo, así como un análisis de regresión para estimar los determinantes de la selección de participantes.



Realizar un seguimiento anual de la distribución de recursos y plazas en planes de empleo por oficinas de trabajo, y su adecuación a la distribución de necesidades (de demandantes de empleo con mayores barreras para el acceso al empleo) que, de forma regular, analiza el Gabinete Técnico del Departamento de Trabajo.



Emprender una evaluación de impacto de las reformas, entre dos y tres años después de su implementación.

129

Bibliografía Bibliografía general sobre políticas activas de empleo

Card, D.; Kluve, J.; Weber A. Active labor market policy evaluations: a meta-analysis [en línea]. Bonn: IZA, 2009 (IZA DP; 4002) < http://ftp.iza.org/dp4002.pdf > [Consulta: noviembre 2009) De Koning J.; Mosley H. (eds.). Labour market policy and unemployment. Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2001 European Commission. Directorate-General for Employment, Social Affairs and Equal Opportunities. “Effective european active labour market policies”. A: Employment in Europe 2006 [en línea]. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2006. P. 119-172 < http://digitalcommons.ilr.cornell.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1031&context=intl > [Consulta: noviembre 2009] Kluve J.The effectiveness of European Active Labor Market Policy. [en línea]. [s.l.]:[s.n.], 2009 OECD. “Activating the unemployed: what countries do”. A: Employment Outlook 2007 [en línea]. [s.l.]: OCDE, 2007 <http://www.oecd.org/document/38/0,3343,en_2649_33927_36936230_1_1_1_1,00.html> [Consulta: noviembre 2009] Martin J.P.; Grubb D. “What works and for whom: a review of OECD countries: experiences with active labour market policies”. Swedish economic policy review [en línea]. Vol. 8 (2001), núm. 2, p. 9- 56.

Evaluaciones de políticas activas de empleo Brodaty, T.; Crepon, B.; Fougere, D. Do long-term unemployed workers benefit from active labor market programs?: evidence from France, 1986-1998, mimeo [en línea]. [s.l.]:[s.n.],2002. < http://www.crest.fr/ckfinder/userfiles/files/Pageperso/crepon/paperbcf2.pdf> [Consulta: noviembre 2009] Gerfin, M.; Lechner, M. “A Microeconometric evaluation of the active labour market policy in Switzerland”. The economic journal [en línea]. Vol. 112 (2002), núm. 482, p. 854-893 Hujer, R.; Caliendo, M.; Radi, D. “Estimating the effects of wage subsidies on the labor demand in West Germany using the IAB establishment panel”. A: Statistisches Bundesamt [en línea]. Wiesbaden: MIKAS – Mikroanalysen und amtliche Statistik, 2004.

P. 249-283.

Jacobi, L.; Kluve, J. "Before and after the hartz reforms: the performance of active labour market policy in Germany". Journal for labour market research [en línea]. Vol. 40 (2007), p. 45-64.

130

Jespersen S.T.; Munch, J.R. ; Skipper, L. "Costs and benefits of Danish active labour market programs." Labour economics [en línea]. Vol. 15 (2008), núm. 5, p. 859-884.

Kluve J. [et al.]. Active labor market policies in Europe: performance and perspectives, Berlin; Heidelberg: Springer, 2007.

Sianesi, B. “An evaluation of the active labour market programmes in Sweden”, The Review of economics and statistics [en línea]. Vol. 86 (2004), núm. 1, p. 133-155.

Sianesi, B. “Differential effects of active labour market programs for the unemployed”.

Labour economics [en línea]. Vol. 15 (2008), p. 370–399.

Van Ours, J.C. “Do active labour market policies help unemployed workers to find and keep regular jobs?”. A: Lechner, M.; Pfeiffer, F. [eds.]. Econometric evaluation of labour market policies [en línea].Heidelberg: Physica, 2001.

Evaluaciones de programas de creación directa de empleo Bergemann A. Do job creation schemes initiate dynamic employment effects?, [mimeo en línea]. [s.l.]:[s.n.], 2005.

Caliendo, M.; Hujer R.; Thomsen S.L. “The employment effects of job creation schemes in Germany: a microeconometric evaluation”. A: Advances in Econometrics: volume 21: estimating and evaluating treatment effects in econometrics [en línea]. [s.l.]: [s.n.], p. 383430.

Caliendo, M.; Hujer R.; Thomsen S.L. “Identifying Effect Heterogeneity to Improve Job Creation Schemes in Germany”. Applied Economics [en línea]. Vol. 40 (2008), núm.9, p.

1101-1122.

Eichler, M.; Lechner, M. “An evaluation of public employment programmes in East German State of Sachsen-Anhalt”. Labour economics [en línea]. (2002), núm. 9, p. 143186.

Gerfin, M.; Lechner, M.; Steiger H. “Does subsidized temporary employment get the unemployed back to work?: an econometric analysis of two different schemes”, Labour Economics [en línea]. Vol.12 (2006), núm. 6.

Hujer R. ; Thomsen S.L. How do employment effects of job creation schemes differ with respect to the foregoing unemployment duration? [en línea]. [s.l.]:[s.n.], 2006 (ZEW Discussion Paper; 06-047).

Van Ours, J.C. “The locking-in effect of subsidized jobs”. Journal of Comparative Economics [en línea]. Vol. 32 (2004), núm. 1, p. 37-55.

131