Evaluación del diseño del Programa Interdepartamental de la Renta Mínima de Inserción

El programa interdepartamental de la renta m铆nima de inserci贸n: evaluaci贸n de su dise帽o y propuestas de mejora

Informe final

Diciembre de 2011 Evaluador principal: David Casado

Este informe ha sido co-financiado por:

Resumen ejecutivo El Programa Interdepartamental de la Renta Mínima de Inserción (PIRMI) nace a principios de la década de los noventa con un doble objetivo: por un lado, proporcionar una fuente de ingresos a los hogares catalanes que carecen de recursos suficientes y, por otro, promover su inserción socio-laboral mediante diversos tipos de medidas orientadas a paliar sus problemáticas sociales y a facilitar su participación en el mercado de trabajo.

Diversos aspectos del PIRMI, como la composición sociodemográfica de los beneficiarios, los determinantes de la permanencia en el programa, o los factores asociados a la inserción laboral, fueron evaluados por Ivalua en 2009 utilizando información correspondiente al período 1998-2008. No obstante, en los dos años transcurridos desde aquella evaluación, la persistencia de la crisis económica ha comportado un aumento muy considerable de los recursos destinados al programa: si en el año 2008 hubo 13.700 expedientes vigentes y se destinaron 74 millones de euros a financiar prestaciones, las cifras a finales de 2010 fueron, respectivamente, de 30.000 expedientes y 150 millones de euros.

En este contexto, mediante la promulgación del Decreto 384/2011, el gobierno de la Generalitat ha introducido diversas modificaciones substantivas del programa: entre las más importantes, un endurecimiento de las condiciones de acceso al programa, el establecimiento de un límite máximo de 5 años de permanencia en el programa (con excepciones) o la limitación de la cuantía global que un hogar puede recibir en concepto de prestaciones.

Los principales objetivos de esta nueva evaluación, que parte de la de 2009 y le da continuidad, son los siguientes:

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Evaluar el diseño actual del programa, tanto de los aspectos recientemente reformados como de los que no lo han sido, utilizando para ello los resultados de las evaluaciones sobre programas similares llevadas a cabo en otros países.

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Atendiendo a los resultados anteriores, proponer algunos cambios en el diseño del programa orientados a mejorar su efectividad y establecer las pautas a seguir para evaluar si dichas mejoras se acaban produciendo o no.

En resumen, después de analizar las experiencias llevadas a cabo en otros países y fruto del bagaje acumulado de la anterior evaluación del programa, sugerimos la necesidad de abordar las siguientes cuestiones en relación con el diseño del PIRMI: -

Repensar los contornos del programa. Lo cual implica varias cosas: 1) garantizar que el programa sea de último recurso, especialmente en relación con las PNC de invalidez, ya que existen indicios de que algunos de los beneficiarios del PIRMI podrían ser derivados hacia ese otro sistema; 2) clarificar el papel del programa en relación con los solicitantes de ayuda que únicamente tienen problemas laborales, desarrollando junto al gobierno central algún dispositivo de carácter excepcional (tipo PRODI); y 3) mientras lo anterior no se soluciona, renunciar a aplicar la modificación introducida por el Decreto 384/2011 en la que se excluye al colectivo anterior del acceso al PIRMI.

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Medir la ocupabilidad. Resulta necesario consensuar algún tipo de indicador que permita medir la ocupabilidad potencial de los beneficiarios. Dicho indicador podría construirse a partir de la combinación de información administrativa, como la historia laboral del individuo, y de la valoración realizada por los trabajadores sociales. La ocupabilidad de los sujetos, que debería ser re-evaluada cada cierto tiempo, podría utilizarse para identificar al colectivo de personas activables y, dentro el mismo, para definir paquetes de activación diferenciados atendiendo al grado de ocupabilidad.

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Proveer medidas de inserción efectivas. Una de las grandes asignaturas pendientes del PIRMI es disponer de evidencia empírica acerca de la efectividad relativa de las medidas que el programa lleva a cabo para incrementar el grado de inserción laboral de los beneficiarios (p.e. participación en planes de ocupación, orientación laboral, formación básica, empleo protegido, etc.). A este respecto, se trata de averiguar no sólo si quienes reciben un determinado tipo de medidas ven incrementadas sus posibilidades de inserción, sino también si existen impactos diferenciales en función de las características de los beneficiarios. Para ello, proponemos llevar a cabo evaluaciones prospectivas, con asignación aleatoria, del estilo de las llevadas a cabo en otros países de nuestro entorno.

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Aumentar el atractivo de trabajar. Los desincentivos laborales que puede generar la existencia de una renta garantizada han constituido una preocupación para los responsables del PIRMI desde los inicios del programa. A este respecto, creemos que es posible llegar a diseñar un esquema de incentivos que logre incrementar la participación laboral de los beneficiarios, sin aumentar por ello los costes del

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programa. Sin embargo, para dar con un esquema que cumpla dichas condiciones, es necesario experimentar con varios diseños alternativos y evaluar sus resultados. Algunos de los parámetros a tener en cuenta a la hora de concretar tales alternativas serían los siguientes: establecer un periodo mínimo de permanencia en el programa para percibir el complemento; variar la cuantía y duración del complemento; y, finalmente, condicionar (o no) la percepción del complemento a la participación obligatoria en servicios complementarios (asesoramiento laboral, formación, etc.).

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Reconsiderar el establecimiento de límites temporales. A pesar de que la norma prevé excepciones, el establecimiento de un límite máximo de permanencia en el programa (5 años) merece ser reconsiderado por dos motivos fundamentales: por un lado, la falta de concreción con respecto al criterio a utilizar para aplicar las excepciones puede motivar problemas de implementación (irrelevancia de la norma, ya que se exceptúa a todo el mundo; inequidades entre municipios, si los criterios de decisión varían…); y, por otro lado, si mejoramos en el diagnóstico de ocupabilidad de los beneficiarios, sancionando adecuadamente a los ocupables que no participan en las medidas de activación, la permanencia prolongada en el programa no será el reflejo de un comportamiento oportunista por parte del beneficiario sino de un grado de ocupabilidad muy reducido. Desde esa perspectiva, el establecimiento de un límite temporal resulta innecesario. En cualquier caso, lo mejor para salir de dudas es evaluar el impacto del establecimiento de dichos limites y, en función de sus resultados, pronunciarnos sobre la conveniencia de su continuidad.

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Repensar la estructura organizativa y los incentivos financieros. Aunque de un modo más especulativo que en los casos anteriores, consideramos que debe iniciarse una reflexión acerca del modo en que se encuentra estructurado el programa, así como de los mecanismos de financiación existentes. En primer lugar, pensamos que la efectividad global del sistema podría verse incrementada si existiera una traslación de responsabilidades hacia las corporaciones locales, acompañada de la asignación financiera que fuera oportuna, con el objetivo de que quienes deciden sobre el acceso al programa fueran conscientes de las consecuencias económicas de tales decisiones. Por otro lado, en relación con el modo en que se remunera a los actuales proveedores de itinerarios de inserción, creemos que merece la pena empezar a explorar nuevos sistemas tarifarios en los que una parte de la asignación dependa no de los inputs, como ocurre actualmente, sino de los resultados obtenidos en cuanto al grado de inserción de los beneficiarios.

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Índice 1

Introducción ................................................................................................................ 1

2

El PIRMI en perspectiva comparada: un análisis basado en la evidencia ............ 4

3

2.1

Las condiciones de acceso y la cobertura del programa ..................................... 4

2.2

La cuantía de las prestaciones: repartir pescado y fomentar la pesca? .............. 9

2.3

El reto de la activación ....................................................................................... 15

2.4

La gestión de los casos y la provisión de medidas ............................................ 24

2.5

Límites a la permanencia ................................................................................... 28

2.6

La imposición de un techo de gasto .................................................................. 30

Recomendaciones para rediseñar el PIRMI ........................................................... 32 3.1

El acceso: repensar los contornos del programa ............................................... 32

3.2

Medir la ocupabilidad ......................................................................................... 34

3.3

Medidas de activación: en su justa medida ....................................................... 35

3.4

Aumentar el atractivo de trabajar ....................................................................... 36

3.5

Hacen falta límites temporales? ......................................................................... 38

3.6

Financiación y arquitectura organizativa: repensar los incentivos ..................... 40

3.7

Ensayar y evaluar .............................................................................................. 42

3.8

Más y mejores datos .......................................................................................... 45

4

Conclusiones ............................................................................................................ 46

5

Bibliografia ................................................................................................................ 51

Anexo A. Resumen ejecutivo de la evaluación del PIRMI (Ivàlua, 2009) .................... 55 Anexo B. Una breve introducción a la evaluación de impacto ................................... 65

1

Introducción

Han transcurrido apenas dos años desde que Ivalua finalizó su anterior evaluación del PIRMI. En aquel informe analizamos diversos aspectos que comprendían desde la composición sociodemográfica de los beneficiarios durante el período 1998-2008 hasta los determinantes de la mayor o menor permanencia en el programa, pasando por los factores asociados a una mayor probabilidad de inserción laboral. A la luz de aquellos resultados, el informe sugería diversas recomendaciones relativas al diseño del programa, así como algunas mejoras a introducir en los sistemas de información1.

No obstante, pese al escaso tiempo transcurrido desde entonces, la situación del programa ha cambiado de manera ostensible. En primer lugar, si bien los efectos de la crisis eran ya perceptibles a finales de 2008, el impacto sobre el programa generado por el empeoramiento de la situación económica ha resultado espectacular: así, si en diciembre de 2008 el número de expedientes rondaba los 13.700, la cifra en junio de 2011 rebasaba los 32.700; en términos económicos, el aumento resulta también muy notable: de los 73,9 millones de euros gastados en 2008 a los 150,35 millones de 2010, siendo el crecimiento anual medio durante el período 2008-2010 del 42,8%.

Por otro lado, sin duda a consecuencia de lo anterior, el gobierno de la Generalitat ha modificado recientemente diversos aspectos del programa2. Los cambios más sustantivos son los siguientes:

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Un endurecimiento de las condiciones de acceso al programa. Así, los nuevos requisitos resultan más restrictivos con respecto al tiempo de residencia mínimo exigido (de 1 año se pasa a 2), a la ventana temporal sobre la que se realiza el cálculo de los ingresos del hogar (de 6 meses se pasa a 12) y, más importante si cabe, a la exclusión de aquellas personas cuya insuficiencia de recursos venga motivada exclusivamente por problemas laborales.

1

El anexo A del presente documento contiene el resumen ejecutivo de la evaluación llevada a cabo en 2009. El informe completo puede consultarse en www.ivalua.cat.

2 Dichas modificaciones han quedado recogidas en el Decreto 384/2011, de 30 de agosto, de despliegue de la Ley 10/1997, de 3 de julio, de la renta mínima de inserción.

1



El establecimiento de un límite máximo de permanencia en el programa. A diferencia de la situación previa, en la que un beneficiario podía permanecer en el programa indefinidamente si seguía reuniendo los requisitos, la nueva normativa establece un límite máximo de 5 años de permanencia. No obstante, además de plantear una introducción gradual de dicho límite, se permiten algunas excepciones (60 años o más, y pobreza severa).



Limitación a la cuantía global de las prestaciones económicas. La suma de la prestación básica más los complementos (monoparentalidad, dependencia, etc.) no podrán superar, para una determinada unidad de convivencia, el Salario Mínimo Interprofesional (SMI). Esta limitación no existía en el sistema previo a la reforma.



La financiación del PIRMI deja de realizarse mediante el fondo de contingencia. Así, frente a la situación actual, en que el gobierno debía proporcionar cobertura a todas aquellas personas que reunieran los requisitos de acceso, habilitando para ello todos los recursos que fueran necesarios, la reforma traspasa la financiación del programa a lo estipulado anualmente en la Ley de Presupuestos de la Generalitat. Así pues, el número de personas cubiertas por el programa pasa a ser aquella que resulte consistente con la asignación presupuestaria consignada al programada, de modo que deberán establecerse criterios de priorización explícitos si la demanda supera a la oferta.

En definitiva, en claro contraste con la situación que existía cuando llevamos a cabo la anterior evaluación del PIRMI, el programa se encuentra ahora en el centro del debate político: no sólo por la magnitud económica y social que ha alcanzado el programa, sino también por la reforma del mismo que ha impulsado el gobierno. En este nuevo contexto, aprovechando el bagaje derivado de la evaluación de 2009, el presente informe pretende dar continuidad al análisis entonces realizado mediante la consecución de los siguientes objetivos:



Evaluar el diseño actual del programa, tanto de los aspectos recientemente reformados como de los que no lo han sido, utilizando para ello los resultados de las evaluaciones sobre programas similares llevadas a cabo en otros países.

2



Atendiendo a los resultados anteriores, proponer algunos cambios en el diseño del programa orientados a mejorar su efectividad garantizando la sostenibilidad financiera.



Sugerir un protocolo evaluativo que debería acompañar cualquier reforma del programa que se lleve a cabo, incluida la que se propone en el presente informe.

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El PIRMI en perspectiva comparada: un análisis basado en la evidencia

El propósito de este apartado es doble: por un lado, pretendemos describir brevemente los principales rasgos del PIRMI, poniendo un énfasis especial en los cambios acontecidos en el mismo tras la reforma recientemente aprobada (Decreto 384/2011); por otro, basándonos en las evaluaciones realizadas a nivel internacional sobre programas de naturaleza similar, analizaremos críticamente el actual diseño del PIRMI. Se ha optado por estructurar tanto la descripción del programa como el repaso de la evidencia internacional en torno a seis dimensiones que, en nuestra opinión, resultan especialmente útiles a la hora de caracterizar un programa de rentas mínimas (en adelante, PRM): 1) las condiciones de acceso, 2) la cuantía de las prestaciones, 3) las medidas de activación, 4) los límites a la permanencia, 5) los agentes implicados, y 6) la fórmula de financiación del programa.

2.1 2.1.1

Las condiciones de acceso y la cobertura del programa Las reglas del PIRMI

El rasgo más distintivo de un PRM, en lo que a criterios de acceso se refiere, es la existencia de un umbral de renta que determina en primera instancia quienes se pueden convertir en beneficiarios: aquellos cuyos niveles de renta estén por debajo del umbral preestablecido. La operativización de lo anterior exige, por lo tanto, definir tanto la cuantía del umbral como el modo en que se van a computar los niveles de renta. En el caso del PIRMI, la definición del umbral no ha experimentado cambio alguno en los últimos 20 años: se corresponde con la cuantía básica de la prestación económica, aprobada cada año por el Gobierno (en 2011, 423,7 euros mensuales). En cambio, con respecto al cómputo de los niveles de renta, y más concretamente sobre la ventana temporal a utilizar, el programa ha experimentado algunas modificaciones sustantivas: 1) en 2002, se introdujo una excepción al criterio general de utilizar la media de ingresos durante los últimos 12 meses, y se permitió considerar únicamente los últimos 3 meses en aquellos casos en que se acreditara pobreza severa (la normativa, sin embargo, no especificó en qué consiste ésta); 2) a principios de 2010, se redujo de 12 a 6 los meses a considerar 4

para el cálculo del nivel de ingresos, y posteriormente, en junio de 2010, se reduce aún más el intervalo y se fija en sólo 4 meses; y 3) a raíz del Decreto 384/2011, que entró en vigor el 1 de septiembre de 2011, se ha vuelto a fijar en 12 meses la ventana temporal a utilizar en el cálculo del nivel de ingresos del hogar.

Otro rasgo que caracteriza el alcance de un PRM, que guarda una relación directa con los criterios de acceso, es la relación que existe entre dicho programa y el resto de dispositivos que componen el sistema de protección social. En general, si bien todos los PRM suelen definirse como de último recurso (last resort), el grado en que dicha característica se hace explicita en la normativa resulta variable. En el caso del PIRMI, dicha diferenciación queda clara en lo que respecta a las pensiones no contributivas de jubilación, ya que únicamente pueden convertirse en beneficiarias del programa quienes tengan una edad inferior a los 65 años. En cambio, hasta los cambios introducidos por el Decreto 384/2011, los contornos con respecto al resto de prestaciones sociales eran más bien difusos: la compatibilidad era posible si la cuantía de dichas prestaciones, añadidas al resto de ingresos del hogar, no superaban en términos per capita el umbral anteriormente mencionado. La nueva normativa, en cambio, plantea un escenario más restrictivo (aunque sin prohibir la percepción simultánea de prestaciones): son los ingresos conjuntos del hogar, incluidas otras prestaciones sociales, los que no pueden superar cierto umbral (el SMI; en 2011, 641,4 euros mensuales). La mayor restrictividad de la nueva normativa se debe a que la consideración de las otras prestaciones se realiza para el conjunto de miembros del hogar y no para cada miembro por separado.

En cualquier caso, más allá de las modificaciones anteriores, el cambio más sustantivo que ha traído consigo la nueva normativa con respecto a los criterios de acceso es la exclusión explicita de aquellas personas cuya insuficiencia de recursos, aún estando por debajo del umbral, venga motivada exclusivamente por problemas de carácter laboral (esto es, son personas que carecen de trabajo, pero no tienen problemas sociales añadidos).

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2.1.2

Evidencia internacional

Las condiciones de acceso resultan cruciales en un PRM porque definen los contornos de la protección que éste ofrece en un determinado país. Así pues, si uno altera la cuantía del umbral o el procedimiento de cálculo de los niveles de ingresos, la población que puede beneficiarse del programa se verá alterada. En este sentido, como ha puesto de manifiesto un reciente informe auspiciado por la OCDE (Immervoll, 2009), la variabilidad que se observa a nivel internacional con respecto a la población cubierta por los PRM es muy notable. Dicha variabilidad también se observa en el Estado español, como revela un reciente estudio de Laparra (2009) en el que se comparan las poblaciones cubiertas por los distintos programas autonómicos de rentas mínimas. Los estudios anteriores, aunque útiles para proporcionar una primera aproximación general, adolecen de dos limitaciones importantes. 

Una primera limitación es de carácter metodológico. En principio, si uno quiere computar qué porcentaje de los hogares con bajos ingresos están cubiertos por un determinado PRM, necesita disponer de información detallada sobre los niveles de renta tanto de la población cubierta por el programa como del resto de la población (para poder identificar así a los hogares pobres). El problema es que si uno recurre a encuestas para obtener dicha información, como pueda ser por ejemplo la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) del INE, el número de entrevistados que son beneficiarios de un PRM va a ser muy pequeño y, por tanto, estimar el grado de cobertura con una mínima precisión resulta imposible.

Ante esta situación, la alternativa consiste en combinar información de encuesta con datos administrativos. Laparra (2009), por ejemplo, calcula la cobertura de los distintos PRM de las CCAA a partir de diversos cocientes entre el número total de beneficiarios de cada programa, extraído de los registros administrativos, dividido entre denominadores diversos extraídos de la Encuesta de Población Activa y la ECV (número total de hogares, hogares sin ingresos y hogares pobres). El principal problema de este enfoque es que las dos fuentes de información utilizadas son de naturaleza distinta y, por ello, la comparabilidad entre los ingresos de uno y otro tipo de hogares resulta cuestionable: así, mientras los beneficiarios del programa han sido seleccionados a partir de una prueba de medios estricta realizada por profesionales, los ingresos de los hogares de la encuesta son el resultado de un ejercicio de autodeclaración.

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

El segundo problema, que en el fondo constituye una derivación del primero, tiene que ver con la imposibilidad de utilizar la información combinada de encuestas y datos administrativos para responder a preguntas de impacto en relación con posibles cambios en los criterios de acceso al PIRMI. Por ejemplo, consideremos la extensión de 6 a 12 meses en el cómputo del nivel de ingresos que ha introducido el Decret 384/2011, ¿cómo afecta este cambio al porcentaje de hogares pobres cubiertos por el PIRMI? La información actualmente disponible no permite aventurar ninguna respuesta al respecto.

Obviamente, como de hecho enfatizan los autores de los trabajos antes referidos, el cálculo de ratios de cobertura más refinados que los actualmente disponibles pasa por mejorar la calidad de la información disponible: aumentando el tamaño muestral de las encuestas y añadiendo más preguntas, explotando la información administrativa ya existente y, finalmente, vinculando ambos tipos de información a nivel micro (individual).

Esta información nos permitiría abordar con mayor rigor no sólo el cálculo de las distintas tasas de cobertura que ofrece el PIRMI según sea la definición de hogares “necesitados” que utilicemos, sino que permitiría también responder una cuestión de la que apenas se habla en el caso del PIRMI: esto es, cuál es el porcentaje de personas que, aún reuniendo los requisitos para optar a la ayuda, no la solicitan. En los pocos países en los que se ha analizado dicha cuestión, los resultados resultan asombrosos: en Francia, que cuenta con un PRM muy similar al PIRMI, dicho porcentaje de no solicitantes se ha cifrado en el 35% (Terracol, 2002); en Finlandia, por su parte, un estudio reciente ha estimado una tasa de no solicitud de entre el 40% y el 50% (Bargain et al., 2010).

En cualquier caso, si bien disponer de mejor información sobre las tasas de cobertura sería algo valioso en si mismo, esto no eximiría a los responsables del programa de tener que pronunciarse sobre cuál es el grado de cobertura que el PIRMI acabará ofreciendo.

La diferencia, sin embargo, es que la elección del conjunto de reglas que determinan el acceso al programa se realizaría conociendo el impacto que cada una de ellas tiene en términos de la cobertura que se alcanza.

Hemos dejado para el final la discusión sobre la exclusión que la nueva normativa realiza en aquellos casos en los que la insuficiencia de recursos viene motivada por una problemática exclusivamente laboral. En general, si bien existen algunos PRM que van dirigidos a determinados colectivos, como pueda ser el caso del Temporary Assistance 7

for Needy Families (TANF) de los EEUU, que sólo ofrece cobertura a los hogares que tienen hijos, la inmensa mayoría de programas no incorporan entre los criterios de acceso ninguna variable que tenga que ver con el motivo por el cual se carece de ingresos.

Existen varios motivos por los que una medida de estas características puede resultar problemática. En primer lugar, desde una perspectiva puramente conceptual, la contingencia que intenta proteger un PRM es la ausencia de recursos, sin que las causas que hayan llevado a esa situación se tengan en cuenta. Esta neutralidad valorativa resulta interesante desde el punto de vista de la implementación, ya que aumenta la objetividad del proceso que regula el acceso al programa (el trabajador social sólo tiene que valorar la ausencia de medios, no los motivos que ha motivado dicha ausencia). En segundo lugar, precisamente porque una medida de estas características aumenta la subjetividad del proceso, existe el riesgo de que los trabajadores sociales la dejen sin efecto: basta con “añadir” alguna problemática social en el informe de valoración de la solicitud; y, lo que es aún peor, puede que dicho comportamiento cuestionable varíe de unos trabajadores sociales a otros, o de unos municipios a otros, quebrando la equidad en el acceso al programa.

En cualquier caso, al margen de las dificultades anteriores, la nueva medida tiene una virtud: abre un debate necesario acerca de la viabilidad de este tipo de programas cuando se produce una crisis económica de la magnitud de la actual. A este respecto, más allá de las tensiones presupuestarias de la presente coyuntura, las cuestiones a las que habría que dar respuesta son las siguientes: ¿un programa como el PIRMI, concebido inicialmente para proporcionar protección económica a colectivos excluidos socialmente, es el instrumento adecuado para ayudar a quienes experimentan una caída de ingresos motivada por la pérdida de un empleo?¿no sería mejor, tratándose de un fenómeno coyuntural, habilitar programas específicos de duración limitada?¿por qué no alargar el PRODI y optar por una financiación mixta CCAA-Gobierno Central?

Abordaremos estas cuestiones más adelante, en el apartado 3, en el que planteamos algunas propuestas de mejora del programa.

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2.2

La cuantía de las prestaciones: repartir pescado y fomentar la pesca?

Un rasgo característico de la mayoría de PRM es la voluntad que estos tienen de alcanzar un doble objetivo: por un lado, proporcionar una fuente de ingresos a los hogares que carecen de recursos suficientes y, por otro lado, promover la inserción laboral de las personas beneficiarias para que lleguen a ser autosuficientes y puedan abandonar el programa. La consecución de ambos objetivos puede resultar problemática: así, si bien una prestación económica elevada proporciona protección a los hogares y los aleja de la pobreza, puede generar un desincentivo importante a la búsqueda de empleo, ya que los ingresos salariales a los que pueden optar los beneficiarios de este tipo de programas suelen ser modestos. Así las cosas, no es extraño que una parte sustancial de la investigación sobre los PRM haya girado, en el contexto intenacional, en torno a los desincentivos laborales que pueden generar dichas prestaciones y el mejor modo de mitigarlos.

En cualquier caso, aún siendo los desincentivos el principal aspecto que se ha estudiado con respecto a la cuantía de las prestaciones, existe otra cuestión igualmente importante: a saber, ¿hasta qué punto la prestación que reciben los beneficiarios resulta suficiente desde el punto de vista de la protección económica?

No obstante, antes de valorar tanto los posibles desincentivos de las prestaciones del PIRMI como la suficiencia de sus cuantías, conviene describir cuáles son dichas prestaciones así como el alcance de los cambios introducidos por el Decreto 384/2011.

2.2.1

Las prestaciones del PIRMI

El programa contempla una prestación básica, modulada al alza en función del número de miembros del hogar, además de una serie de ayudas complementarias que pretenden compensar situaciones que incrementan el nivel de necesidad (hijos pequeños, monoparentalidad, personas solas y discapacidad). La cuantía de la prestación básica para el año 2011 se ha fijado en 423,7 euros mensuales y, como ya se mencionó anteriormente, dicha cantidad constituye también el umbral que se utiliza en la prueba de medios que regula el acceso al programa. Por otro lado, las ayudas complementarias,

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que fueron introducidas en el año 2002, representan cantidades que se encuentran por debajo de los 100 euros mensuales en todos los casos.

El principal cambio introducido por el Decreto 384/2011 con respecto a las prestaciones del programa ha consistido en el establecimiento de un límite máximo, igual al Salario Mínimo Interprofesional, que afecta a la cuantía de las prestaciones que un mismo hogar puede recibir del programa. Así, a partir del 1 de septiembre de 2011, la transferencia que reciben del programa los hogares beneficiarios no podrá superar los 641,4 euros mensuales (cuantía del SMI en 2011).

La cuestión de los desincentivos laborales que pueden provocar este tipo de programas ha preocupado a los diversos responsables del programa a lo largo del tiempo. El hecho de que la cuantía de la prestación básica siempre haya estado por debajo del SMI, o el establecimiento de un tope máximo a la cuantía total de las ayudas que estipula el nuevo Decreto, responden en parte a esta preocupación por la cuestión de los desincentivos.

No obstante, el instrumento que más claramente pretendió dar una respuesta al problema de los desincentivos fue el denominado complemento por inserción laboral (CIL), introducido a principios del año 2007 y eliminado, tras más de 4 años de vigencia, por el nuevo Decreto 384/2011. Dicho complemento, cuya cuantía a principios de 2011 ascendía a 148 euros mensuales, lo podían percibir aquellos beneficiarios a los que se hubiera suspendido la prestación por haberse producido una inserción laboral. El efecto incentivador del CIL se esperaba que se produjera porque, a diferencia de la situación anterior, en la que se retiraba completamente la prestación si se encontraba un trabajo que reportara ingresos superiores al umbral, pasaba a ser posible simultanear la percepción de dichos ingresos laborales con el cobro del nuevo CIL (durante un máximo de 12 meses). No obstante, según los resultados de nuestra anterior evaluación, los resultados de este instrumento no parece que fueran los deseados: “El CIL no parece haber aumentado las tasas de participación laboral de los beneficiarios del PIRMI. En cambio, su introducción ha prolongado el tiempo de permanencia en el programa de los hogares que consiguen acceder a un empleo. Algunos de estos hogares optan por combinar durante algunos meses los ingresos procedentes del trabajo con el cobro de la nueva prestación cuando —de no existir el CIL— probablemente habrían abandonado antes el PIRMI” (Ivàlua, 2009). Es probable que la supresión del CIL contenida en el Decreto 384/2011 haya venido motivada, parcialmente, por estos resultados negativos.

Sin embargo, como se argumentará más adelante, creemos que hubiera sido mejor rediseñar el complemento en vez de suprimirlo.

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2.2.2

Evidencia internacional

En relación con la cuantía de las prestaciones de un PRM, existen dos cuestiones que han centrado el debate a nivel internacional a las que ya nos hemos referido: la suficiencia de dichas prestaciones y los desincentivos laborales que éstas pueden provocar.

La suficiencia de las prestaciones De hecho, en lo que atañe a la primera de esas cuestiones, el recorrido de la discusión resulta bastante limitado. Así, si optamos por definir como suficiente aquella prestación cuya cuantía sitúa al perceptor por encima de cierto nivel de ingresos, como pueda ser por ejemplo el umbral de pobreza o el SMI, el análisis comparado de los distintos PRMI pasa simplemente por averiguar si dicha suficiencia existe y, si no se produce, cuan alejado se encuentra en términos porcentuales la prestación del nivel preestablecido. Un ejercicio de estas características realizado recientemente para los países de la OCDE (Immervoll, 2009) ha revelado la existencia de importantes diferencias con respecto a la generosidad de las prestaciones de los distintos esquemas: desde el 11% del salario medio en el caso del Reino Unido hasta el 33% en Holanda o Noruega, pasando por el 19% de España. Ahora bien, aún reconociendo la utilidad de contar con este tipo de comparaciones, resulta difícil extraer conclusiones que puedan ayudar a mejorar el diseño del PIRMI. Al fin y al cabo, lo que esta disparidad pone de manifiesto es la existencia de respuestas diversas, todas ellas legítimas desde el punto de vista democrático, a una cuestión esencialmente normativa: a saber, cuál es el nivel de ingresos que debemos garantizar a quienes carecen de recursos? La evaluación de políticas públicas poco puede aportar al respecto.

En cambio, si empezamos a reflexionar sobre los posibles efectos de las prestaciones sobre el comportamiento laboral de los beneficiarios, se multiplican las cuestiones a las que se puede intentar dar respuesta mediante el análisis empírico: ¿hasta qué punto los beneficiarios de los PRM han caído en una “trampa asistencial” de la que no pueden escapar debido a los desincentivos que genera la prestación? Si dicho desincentivo existe, ¿es posible diseñar un esquema que proporcione protección a los beneficiarios y que, al mismo tiempo, incentive su inserción laboral?

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Los desincentivos laborales y su abordaje El análisis de los desincentivos de los PRM, así como la evaluación de la efectividad de los mecanismos que se han propuesto para mitigarlos, constituye una de los temas estrella de la investigación sobre este tipo de programas. En el breve repaso de la literatura que se ofrece a continuación hemos optado por seleccionar sólo aquellas experiencias para las que existen evaluaciones de impacto rigurosas y, dentro de ellas, hemos enfatizado especialmente las que se basan en experimentos aleatorizados3. Los principales aspectos a destacar del conjunto de trabajos analizados son los siguientes: 

Los desincentivos parecen existir, aunque las pruebas son escasas. El grueso de los trabajos analizados asumen que los desincentivos existen y, tras ello, intentan analizar el impacto de distintos esquemas de incentivación económica sobre la participación laboral de los beneficiarios del PRM del que se trate. Sin embargo, dos artículos recientes, uno referido a la Revenu Minimum d’Insertion (RMI) francesa y el otro al PRM vigente en el Quebec, han tratado de cuantificar la magnitud de dicho desincentivo. En concreto, Bargain y Doorley (2011) han estimado los efectos de la RMI sobre el empleo mediante el siguiente diseño evaluativo: por un lado, analizan si existe una discontinuidad en las tasas de empleo de los jóvenes justo a los 25 años, que es la edad mínima exigida para entrar en el programa; y, por otro lado, investigan la existencia de esa misma discontinuidad en 1982, cuando la RMI no existía. Los resultados obtenidos sugieren que la RMI disminuye la participación laboral de los jóvenes entre un 7 y un 10%. Por su parte, mediante el empleo de una metodología muy similar, el análisis de Limieux y Milligan (2008) sobre el programa del Quebec arroja unos resultados ligeramente inferiores (del 3% al 5%) No obstante, existen dudas sobre

3

Evaluar el impacto de una política pública, sea éste un incentivo económico, un curso de formación para parados o un plan para dotar de autonomía a los centros escolares, exige estimar lo que se denomina el contrafactual: esto es, que hubiera pasado con los outcomes de interés (crear empleo, aumentar el rendimiento de los alumnos, etc.) si nuestra intervención no hubiera tenido lugar. La manera más robusta de estimar dicho contrafactual, y por ende el impacto de la política, es a través de un experimento aleatorizado: esto es, a partir de una población de potenciales beneficarios, la participación en el programa viene determinada por un proceso de asignación aleatorio; de ese modo, el contrafactual viene definido por el outcome que se observa entre los no participantes (grupo de control). En el anexo B se comentan brevemente tanto el diseño experimental como otros métodos no experimentales que, bajo distintos supuestos, permiten estimar el impacto de una intervención.

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cuán generalizables resultan estas conclusiones, tanto en lo que se refiere a otros ámbitos territoriales como a beneficiarios de otras edades4.



En EEUU, donde se concentra el grueso de la evidencia experimental, parece que los incentivos económicos resultan efectivos en general, pero algunos esquemas más que otros. Blank et al. (1999; 39) revisaron un conjunto de experimentos que, a lo largo de los años 90, fueron llevados a cabo diversos por estados con el propósito de probar la efectividad de distintos esquemas de incentivos económicos. El status quo contra el cual se valoraban dichos diseños era similar en todos los casos: un impuesto implícito del 100% sobre los ingresos salariales de los beneficiarios, ya que la prestación del beneficiario que encuentra un empleo se reduce en un dólar por cada dólar que se obtenga de ingresos salariales. Por el contrario, si bien en todos los esquemas evaluados se eliminó dicho impuesto del 100%, la magnitud de la reducción era distinta en los diversos estados (por ejemplo, hubo estados que redujeron el impuesto hasta el 0% para todos aquellos ingresos inferiores al umbral de pobreza, mientras que en otros el impuesto quedó fijado en un 75% con un mínimo exento de 150$). En general, con respecto a los resultados obtenidos, la conclusión es que los esquemas de incentivos ensayados lograron incrementar la participación laboral, si bien la magnitud de los impactos fue modesta (entre 2,5 y 6,5 puntos porcentuales). Asimismo, en el caso del Minnesota Family Investment Program, que fue expresamente diseñado para contrastar el impacto de los incentivos económicos solos o combinados con otras medidas, los resultados fueron muy concluyentes: aquellos individuos que además del incentivo económico fueron obligados a participar en medidas de activación (asesoramiento laboral, formación, etc.), tuvieron tasas de inserción laboral 10 puntos porcentuales superiores a los de aquellos que sólo fueron “tratados” con el incentivo económico.

4

La ausencia de más estudios sobre esta cuestión no resulta casual. Es muy complicado proponer un diseño para evaluar el impacto que tiene sobre el comportamiento laboral el hecho de estar cubierto por un PRM. Piénsese, por ejemplo, en el caso de un experimento: habría que privar a ciertos beneficiarios potenciales del acceso al programa, dejándolos sin prestación, y comparar su comportamiento con el de otros individuos a los que sí habríamos permitido acceder.

13



Un sistema de incentivos bien diseñado, como demuestra la experiencia del SelfSufficiency Project (SSP) en Canadá, puede incrementar la participación laboral de los beneficiarios sin necesidad de aumentar el gasto público . El SSP fue un proyecto piloto iniciado en 1994 en dos provincias del Canadà con el propósito de contrastar un nuevo esquema de incentivos para los receptores del PRM canadiense

(Michalopoulos et al., 2005). El esquema se ofrecía a aquellos

beneficiarios que llevaran más de un año cobrando la renta mínima y consistía en el pago de

un suplemento económico, durante un máximo de 3 años, si la

persona encontraba un trabajo de más de 30 horas semanales. El rango de variación del suplemento, cuya cuantía dependía de los ingresos salariales, se situaba entre los 3.000 y 7.000 dólares anuales. A los 30 meses de iniciado el proyecto, la evaluación del esquema, que se llevó a cabo mediante un diseño experimental, mostró unos resultados realmente positivos: 1) la participación laboral fue 11 puntos porcentuales mayor en el grupo de tratamiento, que además trabajó un promedio de 20 horas más al mes; 2) este incremento en la participación laboral no sólo se tradujo en una mayor renta familiar, sino que fue lo bastante acusado como para reducir los niveles de pobreza; y 3) a pesar de que el pago de los suplementos supuso un gasto adicional para la Administración, este quedó compensado por el menor gasto en prestaciones (renta mínima) y por los mayores ingresos fiscales asociados a la expansión del empleo. 

La experiencia francesa arroja luces y sombras, si bien las evaluaciones realizadas no han sido de carácter experimental. Gurgand y Margolis (2008) evaluaron los efectos del denominado intéressement, un complemento introducido en la RMI francesa con el propósito de incrementar los incentivos al empleo. En concreto, frente a un tipo impositivo del 100% el esquema tradicional, el intéressement reducía dicho tipo al 50% (aunque sólo durante los primeros 6 meses de vigencia del empleo). Los efectos de dicho complemento, según el modelo de simulación desarrollado por los autores, resultan despreciables: un incremento del 0,18% de la oferta laboral femenina y del 0,1% de la masculina.

Por el contrario, en su evaluación del Allocation de Parent Isolé (API), un PRM dirigido a familias monoparentales, González (2008) encuentra que el incentivo económico introducido en dicho programa (que reducía el tipo implícito al 0% durante 6 meses) hizo aumentar en 4,7 p.p. la participación laboral de las madres beneficiarias.

14

El conjunto de experiencias que acabamos de comentar no sólo ponen manifiesto que existen múltiples estrategias para mitigar los desincentivos al trabajo de los PRM, sino también que la efectividad de cada una de ellas es muy distinta. En este sentido, puede que el Complemento por Inserción Laboral del PIRMI no tuviera efectos positivos por un problema de diseño. A este respecto, como argumentaremos en detalle en el apartado de recomendaciones, creemos necesario ensayar diversas configuraciones alternativas al CIL, evaluarlas rigurosamente, y reintroducir a escala general aquel diseño que resulte más efectivo para incentivar la participación laboral de los beneficiarios del PIRMI.

2.3

El reto de la activación

Uno de los principales rasgos distintivos en la evolución de los PRM durante los últimos años ha sido el peso creciente adquirido por el componente de activación. En concreto, en aquellos países que contaban con PRM más maduros, como EEUU, el Reino Unido, Holanda o los países escandinavos, las principales reformas durante la década de los 90 fueron dirigidas al desarrollo de un amplio abanico de medidas (formativas, subsidios a los empleadores, etc.) orientadas a conseguir la “activación” de los beneficiarios: esto es, fomentar un mayor número de transiciones desde las situaciones de cobro de la prestación a la participación laboral. En muchos casos, los cambios no se limitaron a ofertar a los beneficiarios dichas medidas de activación, sino que se condicionó la recepción de la prestación a la participación obligatoria en las mismas. El énfasis en esta reciprocidad, según la cual los beneficiarios contraen obligaciones a cambio de la ayuda económica que perciben, es otro de los rasgos distintivos de la estrategia de activación llevada a cabo en los países anteriormente mencionados. Curiosamente, en aquellos países o regiones que desarrollaron más tardíamente sus PRM, como es el caso de Francia con su Revenue Minimum d’Insertion o de la práctica totalidad de PRM de las CCAA (incluido el PIRMI), se optó por desarrollar programas que, desde sus inicios, reconocían la importancia de un “doble derecho”: a la protección económica que proporcionaba la prestación, pero también al acceso a diferentes servicios que trataban de promover la inserción sociolaboral.

En cualquier caso, independientemente de cómo los diversos países han llegado al paradigma de la activación, su implementación práctica exige responder a dos preguntas fundamentales: 1) ¿qué medidas son más efectivas a la hora de promover la inserción laboral de los beneficiarios?, y 2) ¿qué beneficiarios deben ser receptores de estas 15

medidas? En lo que sigue, veremos cuáles son las repuestas que sobre estas cuestiones se han obtenido a nivel internacional, no sin antes describir las medidas existentes en el caso del PIRMI, su organización y la evidencia disponible sobre su efectividad.

2.3.1

Las medidas de activación del PIRMI

Dejando de lado las denominadas medidas sociales, que buscan mitigar problemas que deben ser resueltos antes de que podamos plantearnos la inserción laboral de algunos beneficiarios (drogadicción, desestructuración familiar, etc.), el PIRMI desarrolla su estrategia de activación a través de los denominados “itinerarios de inserción sociolaboral”. Estos itinerarios, además de ofrecer un diagnóstico del grado de "ocupabilidad" de los distintos beneficiarios, determinan el tipo de medida laboral más adecuada en cada caso siguiendo una lógica secuencial5: 

Atención psicosocial. Se trata de una medida laboral de adaptación que se lleva a cabo en personas en las que priman problemáticas sociales. Suele llevarse a cabo de forma simultánea a medidas de carácter social.



Motivación laboral. Acciones orientadas a conseguir mejorar aquellos hábitos que favorecen el proceso de socialización, de la mano de la adquisición de conocimientos y habilidades necesarios en el mundo del trabajo.



Formación ocupacional. Además de la derivación de los beneficiarios del PIRMI a la red de cursos ofrecidos por el DT a los parados en general, existen también cursos específicos adaptados a las características de este colectivo.



Inserción laboral. Se trata de medidas que intentan conseguir la incorporación al mercado de trabajo de los destinatarios por dos vías: de una parte, enseñándoles técnicas para mejorar la búsqueda de empleo y, de otra, entrando en contacto directamente con empresas que puedan tener interés en contratar a beneficiarios del PIRMI.

5

Antes de 2006, los distintos servicios contemplados actualmente en los itinerarios de inserción

socio-laboral se proporcionaban de forma independiente por proveedores diversos. Desde entonces, el Departamento de Trabajo (actualmente, de Empresa y Ocupación) contrata a un mismo proveedor itinerarios completos, de manera que una misma entidad proporciona todo el espectro de medidas laborales previstas.

16

Por otro lado, aunque con una dotación de recursos muy inferior a la de los itinerarios, el programa también promueve la inserción laboral de sus beneficiarios mediante subsidios que pretenden incentivar la contratación por parte tanto de empresas de inserción laboral como de empresas de mercado con sensibilidad social (denominadas Entidades Colaboradoras de Inserción).

La actual reforma del PIRMI (Decreto 384/2011) no ha planteado ninguna modificación con respecto a las medidas de activación que acabamos de comentar, por lo que las conclusiones que apuntábamos en la anterior evaluación del programa siguen vigentes.

En primer lugar, con respecto a la efectividad de las diversas medidas de activación que el PIRMI ofrece, las diferentes evaluaciones del programa llevadas a cabo en los últimos años no han servido para aportar ninguna evidencia al respecto. La ausencia de evaluaciones de impacto se debe, en nuestra opinión, a la existencia de dos problemas fundamentales en la base de datos del programa: por un lado, desde la introducción en 2006 de los itinerarios de inserción, la base carece de información desagregada sobre las medidas concretas que componen el itinerario de cada beneficiario; por otro lado, ya desde el inicio del programa a principios de los 90, la única información sobre los problemas que padecen los beneficiarios está referida al momento del acceso. Así pues, sin información sobre las medidas recibidas por cada individuo ni sobre los problemas padecidos en el momento de recibirlas, evaluar el impacto de las mismas resulta un ejercicio imposible de llevar a cabo.

En segundo lugar, a diferencia de lo que ocurre en otros países, que como se explica más adelante restringen la aplicación de las medidas de activación a aquella parte de la población beneficiaria que se considera activable, el PIRMI ha optado por un diseño en el que los contornos a este respecto resultan más bien difusos. Así, no está explicitado normativamente qué criterios determinan que alguien sea susceptible de ser referido a un itinerario de inserción, ni tampoco queda rastro en la base de datos del resultado de la valoración que sin duda se ha llevado a cabo para tomar dicha decisión. Asimismo, a pesar de que las entidades que ofrecen los itinerarios valoran el grado de ocupabilidad de los beneficiarios que atienden, y en función de éste modulan la estrategia de activación a aplicar, el resultado de todo este proceso tampoco aparece recogido en las bases de datos del programa. Por todo ello, ante la falta de información sobre los aspectos anteriores, resulta complicado abordar dos cuestiones que, junto a la de la efectividad 17

antes mencionada, deberían centrar el análisis sobre las medidas de activación: por un lado, qué factores determinan que haya personas que no reciban medidas de ningún tipo y, por otro lado, qué papel juega el grado de ocupabilidad en la asignación a un tipo de medida u otro.

2.3.2

Evidencia internacional

Empezaremos nuestro repaso de las experiencias de otros países considerando la cuestión relativa a la definición de la población exenta de las medidas de activación que, planteada desde otra perspectiva, es equivalente a la determinación del grado de ocupabilidad de los individuos. A este respecto, como se ha mencionado anteriormente, la mayoría de países reconoce la existencia de un colectivo de personas que, debido a su baja ocupabilidad, debe quedar exenta de la participación en medidas de activación. La preocupación por dejar abierta la puerta a esta excepcionalidad se justifica, en la mayoría de casos, por el carácter obligatorio que tiene la participación en las medidas, así como por la existencia de sanciones en caso de incumplimiento (por ejemplo, una reducción temporal en la cuantía de la prestación). Así pues, al exceptuar a determinados individuos de la activación, se quiere evitar ejercer una presión contraproducente sobre individuos en los que la escasa implicación laboral viene provocada por factores que escapan a su control (por ejemplo, problemas de salud).

De todos modos, a pesar de coincidir en la necesidad de establecer dichas excepciones, los países difieren sobre el modo en que éstas se aplican. En algunos casos, como en el Reino Unido (Dorsett, 2006), se llega a una solución “extrema” en el sentido de que las personas activables están cubiertas por un programa de garantía de rentas (el Jobseeker’s Allowance) distinto al de las personas no activables (el Income Support). Por otro lado, en Holanda, casi un tercio de los receptores del programa de rentas mínimas, que es único, no están obligados a buscar trabajo ni a participar en medidas de activación, siendo un 55% de esas personas madres solteras con hijos menores de 12 años (Van den Berg et al., 2004).

En cualquier caso, tanto en el sistema holandés como

en el británico, no aparece en ninguna normativa pública cuál es el procedimiento que se utiliza para definir quien resulta activable y quien no, por lo que cabe pensar que dicha decisión la llevan a cabo los trabajadores sociales encargados de tramitar y valorar las solicitudes.

18

Esta discrecionalidad también aparece en el Temporary Assistance for Needy Families (TANF) de los EEUU, que es el programa que se creó tras la importantísima reforma de la asistencia social llevada a cabo por la Administración Clinton en 19966. Así, a la hora de definir las excepciones a las duras condiciones de activación previstas, que incluyen la obligatoriedad de buscar empleo activamente durante 20 horas semanales, la evidencia anecdótica disponible señala la existencia de variaciones sustanciales de unos estados a otros, sin que exista ningún estudio que haya analizado si tales distinciones tienen que ver con alguna medida objetiva de ocupabilidad. En términos más generales, a la hora de enjuiciar la efectividad del establecimiento de condiciones de activación estrictas, la evidencia disponible arroja luces y sombras: así, para poder verificar el cumplimiento de las medidas y hacer creíble el sistema de sanciones, los gastos administrativos por beneficiario han aumentado notablemente; no obstante, al desincentivar tales medidas la solicitud de acceso al programa de potenciales beneficiarios menos necesitados, los estados han utilizado los ahorros generados para financiar nuevas intervenciones especialmente diseñadas para ayudar a los beneficiarios con mayores problemas, como puedan ser programas específicos de búsqueda de empleo, tratamientos de desintoxicación, etc. (Moffit, 2003).

En definitiva, como ponen de manifiesto las experiencias anteriores, medir la ocupabiidad de los beneficiarios es importante, ya que permite simultáneamente aumentar el rigor con que se exige el cumplimiento de las medidas de activación, al tiempo que se exceptúa a quienes no resultan activables en ningún caso. Este aspecto, tal como se detalla en el apartado de recomendaciones, constituye un elemento sobre el que convendría que el PIRMI realizara avances sustantivos.

La otra gran cuestión en torno a las medidas de activación que conviene analizar es la de su efectividad, esto es, hasta qué punto logran incrementar las probabilidades de inserción laboral de quienes participan en ellas. Este es un ámbito que ha suscitado un gran interés en los últimos años y en el que, de nuevo, las evaluaciones de carácter

6

El eje de dicha reforma fue el establecimiento de objetivos de inserción laboral de los

beneficiarios, a los que se ligó la financiación del Gobierno Federal a los Estados. El establecimiento de un límite de 5 años al tiempo de permanencia en el programa, sobre el que trataremos más adelante, también fue un elemento central de la reforma. Una descripción detallada de las medidas desarrolladas y sus resultados puede encontrarse en Blank (2002).

19

experimental realizadas en los EEUU constituyen una referencia obligada, si bien el número de evaluaciones llevadas a cabo en países europeos ha aumentado de forma notable en fechas recientes.

Así pues, empezando por la evidencia estadounidense, las conclusiones que cabe extraer del amplio conjunto de experimentos con asignación aleatoria llevados a cabo en diversos estados durante los últimos años son las siguientes (Michalopoulos et al., 2001).

En primer lugar, si bien la mayoría de programas evaluados aumentaron la participación laboral de los beneficiarios y redujeron la cuantía de las prestaciones recibidas, dichos efectos fueron más bien modestos y se cancelaron entre sí, de modo que el impacto sobre la renta de las familias y los niveles de pobreza fue en general escaso. Por otro lado, los experimentos realizados también aportaron evidencia relevante en torno a una de las cuestiones sobre las que más se discute al debatir sobre medidas de activación: a saber, si las estrategias que tratan de lograr la incorporación más rápida posible de los beneficiarios al mercado de trabajo (work-first stategies), como puedan ser los empleos subsidiados o las empresas de inserción, resultan más efectivas que aquellas otras actuaciones de carácter formativo que tratan de aumentar el stock de habilidades laborales de los beneficiarios (human capital strategies). A este respecto, si bien los resultados parecen indicar que las estrategias de empleo directo suelen ser más eficaces para los beneficiarios con menor grado de ocupabilidad, también existe evidencia de que es la combinación de ambos tipos de estrategia lo perimite obtener unos mayores efectos para un conjunto más amplio de beneficiarios. Por último, en aquellos pocos casos en los que el horizonte de la evaluación se ha extendido más allá de unos pocos años (2-3), como por ejemplo los 9 años del estudio de Hotz et al. (2000), los resultados tienden a ser mucho más favorables para las medidas que priman el elemento formativo por encima de la activación inmediata en el mercado laboral.

La evidencia disponible para los países europeos es mucho más escasa, a pesar de que muchos de ellos, como ya hemos mencionado, han llevado a cabo reformas de sus PRM en los que la introducción de elementos de activación ha estado presente de manera preeminente. A este respecto, un caso especialmente interesante es de Alemania, ya que los cambios introducidos en su sistema de asistencia social, que constituían el cuarto

20

paquete de las conocidas como Reformas Hartz7, han sido objeto de un buen número de evaluaciones. Los principales cambios introducidos por la reforma Hartz IV en el sistema de garantía de rentas alemán fueron dos: por un lado, fundió en un único sistema, al que se bautizó como “nueva asistencia social”, el equivalente a nuestro subsidio de desempleo (competencia del Gobierno Federal) y el programa de rentas mínimas que gestionaban los municipios; por otro lado, si los beneficiarios eran capaces de trabajar, vinieran éstos de un sistema o de otro, la nueva asistencia social les obligaba a participar en medidas de activación diversas (empleos públicos, formación, búsqueda de empleo…), algo que resultaba totalmente ajeno a los PRM municipales vigentes hasta entonces, en los que el único componente existente era el pasivo (esto es, el cobro de la prestación). Así las cosas, ¿cuál de las diversas medidas de activación ha resultado ser más efectiva para incrementar la participación laboral de los beneficiarios de la nueva asistencia social?

A este respecto, la evaluación más reciente y comprehensiva ha sido la llevada a cabo por Huber et al. (2010), pues han analizado la efectividad relativa de las tres medidas que absorben una mayor proporción de recursos: 1) los denominados “empleos de un euro”, que son puestos de trabajo creados por el sector público en ámbitos donde la iniciativa privada no existe, y en los que el beneficiario recibe una compensación de entre 1 y 2,5 euros por hora; 2) los mini-cursos de formación, que tienen una duración máxima de dos semanas, y que básicamente pretenden mejorar las habilidades del beneficiario para la búsqueda de empleo (ensayar entrevistas, mejorar el CV, etc.); y 3) la formación intensiva, que implica la realización de cursos de hasta 3 años de duración, orientada a la adquisición de conocimientos específicos para el desempeño de una determinada ocupación, combinando tanto la formación en el aula como la realización de prácticas en empresas. Los resultados de la evaluación, llevada a cabo mediante una técnica de matching8, señalan que sólo los mini-cursos de formación elevan la probabilidad de encontrar empleo para el conjunto de beneficiarios, si bien las otras dos medidas tienen 7

Las reformas Hartz, que tuvieron lugar entre los años 2003 y 2005, constituyeron una

reformulación completa del modo en que el sector público debía abordar las problemáticas del mercado laboral: entre otros cambios, se rediseñaron las políticas activas de empleo, se reorganizaron las oficinas públicas de empleo y se las dotó de un enfoque más genrencial, etc.

Una descripción detallada del contenido de las reformas Hartz puede consultarse en Jacobi y Kluve (2007).

8

La descripción de esta técnica puede consultarse en el anexo B.

21

pequeños impactos positivos sobre algunos colectivos específicos. Bernhard et al. (2008), por su parte, han analizado el impacto sobre el empleo de otro tipo de medida de activación aplicada a los beneficiarios de la nueva asistencia social alemana: los subsidios ofrecidos a las empresas privadas por la contratación de estas personas. En este caso, 20 meses después de iniciado el programa de subsidiación, el impacto de la participación en el programa sobre la probabilidad de estar ocupado resulta de una magnitud muy considerable (40 puntos porcentuales).

En los países escandinavos, según sugieren Ayala y Rodríguez (2007), se ha tratado de superar la crisis de legitimación de sus estados de bienestar mediante la introducción de medidas activas que acompañan a las prestaciones monetarias de corte tradicional.

Algunos artículos recientes han tratado de evaluar el impacto de dichas medidas. Así, para el caso danés, Bolvig et al. (2003) han evaluado mediante técnicas no experimentales la efectividad relativa tanto de un conjunto de “medidas de empleo” (subsidios a empresas privadas, empleos públicos, etc.) como de otro paquete de “medidas de formación” (cursos breves, formación ocupacional, etc.). Los resultados obtenidos señalan la existencia de efectos positivos sobre el empleo únicamente en el primer caso. Por su parte, en una evaluación similar realizada en Noruega, Dahl y Loretzen (2005) obtienen unos resultados opuestos: así, mientras los programas formativos tienen un impacto positivo sobre las probabilidades de estar ocupado 4 años después de haber participado en ellos, los programas de empleo (del tipo work-first) no tienen efecto alguno.

Por último, de nuevo para el caso danés, Graversen y Jensen (2010) han evaluado el impacto de los subsidios a empresas privadas sobre las posibilidades de inserción laboral de los beneficiarios del PRM existente en Dinamarca. Dico en breve, una vez se tienen en cuenta las diferencias existentes entre quienes participan en el esquema de subsidios y el resto de beneficiarios, los resultados muestran que dichos subsidios no tienen impacto alguno.

En algunas ocasiones, las medidas de activación pueden incluir también un esquema de sanciones como ocurre en el PRM holandés (Van den Berg et al., 2004). En concreto, si el beneficiario no busca activamente empleo, rechaza una oferta de empleo o no participa en los programas formativos previstos, se expone a una sanción que, en los casos más graves, puede suponer la pérdida del 20% de la prestación durante un máximo de 6 meses. Asimismo, una vez la sanción ha concluido, los individuos son estrechamente 22

monitorizados con el objetivo de incentivar el comportamiento adecuado y prevenir la imposición de nuevas sanciones. Los resultados de la evaluación de dicho esquema arrojan pocas dudas sobre su efectividad: las transiciones desde la asistencia social a la obtención de un empleo remunerado se duplican tras la imposición de las sanciones.

Por último, aunque probablemente más cercano a la realidad del PIRMI, cabe destacar el trabajo de Ayala y Rodríguez (2010) sobre la efectividad relativa de las diversas medidas de activación utilizadas en el Ingreso Madrileño de Inserción (IMI). Dicha evaluación, única en el contexto español, se llevó a cabo combinando a nivel de individuo la información procedente de los registros del programa con los resultados de una encuesta realizada ex profeso a una muestra de beneficiarios del IMI. Los resultados obtenidos reflejan un rendimiento mejor de las denominadas medidas intensivas de empleo, como la subsidiación de empleos privados o el empleo directo en empresas de inserción, frente a la provisión de servicios laborales de carácter más general (ayuda a la búsqueda de empleo, formación, etc.). Estos impactos positivos no sólo se refieren a unas mayores tasas de empleo, sino también a menores niveles de pobreza y padecimiento de problemas sociales.

En suma, a la vista de la variedad de resultados que se han obtenido a nivel internacional en relación con la efectividad de las medidas de activación, parece claro que la principal lección que puede extraerse de todo ello es la imposibilidad de disponer de un recetario universal. Así, las singularidades de cada realidad social, las peculiaridades de los servicios sociales de cada país o las especificidades de los beneficiarios, entre otros factores, impiden hablar de prácticas concretas con una probabilidad mayor de funcionar correctamente. Por ello, tal y como se argumenta en el apartado de recomendaciones, no nos queda más remedio que llevar a cabo evaluaciones específicas de las medidas de activación propias del PIRMI.

23

2.4

La gestión de los casos y la provisión de medidas

En relación con las medidas de activación, como ha puesto de manifiesto el apartado anterior, el grueso del debate internacional ha girado en torno a qué tipo de intervenciones resultan mas efectivas a la hora de promover la inserción laboral de los beneficiarios de los PRM. No obstante, desde una perspectiva más general, el aumento de las tasas de inserción laboral no sólo va a depender del tipo de medidas que se proporcionen, sino también del modo en que se organice y financie la provisión de las mismas. A este respecto, las dos cuestiones fundamentales sobre las que conviene reflexionar son las siguientes: por un lado, hay que establecer qué tipo de relación debe existir entre los servicios sociales y las oficinas de empleo a la hora de gestionar la posible inserción laboral de los beneficiarios, si es que debe existir alguna relación; y, por otro lado, conviene clarificar qué papel deben jugar en la provisión de medidas las entidades privadas (con o sin ánimo de lucro), así como el modo en que debe financiarse dicha actividad. En cualquier caso, antes analizar la escasa evidencia disponible a nivel internacional sobre estas cuestiones, conviene describir brevemente el modo en que está organizada la provisión de medidas de activación en el caso del PIRMI. 2.4.1

La provisión de los itinerarios de inserción

El Departamento de Empresa y Ocupación (DEO) contrata los itinerarios de inserción, que recordemos integran paquetes completos de medidas de activación, a tres tipos de agentes: 1) ayuntamientos, 2) entidades del tercer sector (Cáritas, Cruz Roja, etc.), y 3) unas pocas entidades privadas de carácter mercantil. Cada una de estas alternativas constituye una respuesta distinta a la primera de las preguntas anteriormente formuladas: a saber, qué relación debe existir entre los servicios sociales y los dispositivos de carácter laboral en la gestión de los casos del PIRMI que resultan activables. En concreto, cuando son los ayuntamientos los que se hacen cargo de la provisión de itinerarios, al disponer muchos de ellos de Servicios Locales de Ocupación (SLO) por tratarse de municipios grandes, es probable que en bastantes casos se establezcan protocolos de actuación conjunta entre los servicios sociales municipales y los SLO. Por el contrario, cuando la provisión de itinerarios se encarga a entidades privadas, tengan o no ánimo de lucro, cabe esperar una relación más bien tangencial entre dichas entidades y los servicios sociales municipales. En este sentido, la pregunta relevante desde el punto 24

de vista de la evaluación es evidente: ¿alguno de estos dos esquemas alternativos es superior al otro en términos de las tasas de inserción laboral logradas?

Por otro lado, con respecto al modo en que se financian los itinerarios de inserción, la fórmula empleada es la misma independientemente del tipo de proveedor de que se trate.

En concreto, tras un proceso de concurrencia competitiva en el que los oferentes presentan su proyecto de itinerarios, el número de plazas que ofrecen y el coste total, el DEO concede una subvención plurianual a quienes alcanzan una puntuación más alta en el baremo de la convocatoria. La cuantía de las subvenciones guarda relación con los costes que supone la provisión de las plazas, y varía por tanto de unas entidades a otras, pero no depende de las tasas de inserción laboral que éstas logren de los beneficiarios atendidos en cada caso. Así las cosas, la pregunta de evaluación que cabe formularse resulta de nuevo bastante evidente: más allá de la naturaleza pública, social o privada de los agentes proveedores de itinerarios, ¿resulta la fórmula de financiación adecuada para incentivar un comportamiento tendente a la maximización de las tasas de inserción laboral?

Veamos si las evaluaciones realizadas a nivel internacional arrojan alguna luz sobre las dos cuestiones que acabamos de plantear.

2.4.2

Evidencia internacional

Ya hemos comentado que la evidencia internacional resulta más bien escasa a este respecto. Así, si bien existen muchos países que han tendido a la integración entre los servicios públicos de empleo y los organismos encargados de gestionar los PRM, como por ejemplo el Reino Unido, Finlandia, Dinamarca, Holanda o Francia, en ninguno de ellos se han realizado

evaluaciones que permitan contrastar si tales fusiones han

contribuido a mejorar las probabilidades de inserción laboral de los perceptores de rentas mínimas. No obstante, existen dos países que han optado por modelos de integración recientemente, Alemania y Noruega, que además han sido objeto de evaluaciones de impacto rigurosas.

En el primer caso, a raíz de la creación del nuevo sistema de asistencia social tras la reforma Hartz IV, se optó por organizar la gestión del mismo -tanto de las prestaciones como de las medidas activas- mediante dos esquemas alternativos: en un 80% de los municipios, la gestión fue encomendada a un nuevo consorcio participado a partes

25

iguales por los servicios sociales municipales y la oficina de los servicios públicos de empleo en el municipio (nuestras oficinas de trabajo); en cambio, en el 20% restante de municipios, la gestión del nuevo sistema de asistencia social corresponde exclusivamente al ayuntamiento, quedando los servicios públicos de empleo del Gobierno Federal completamente al margen. No obstante, según una evaluación llevada a cabo recientemente por Holzner y Munz (2011), ninguno de los dos esquemas parece tener un rendimiento superior al otro: las tasas de inserción laboral de los beneficiarios, debidamente ajustadas por las características de la población atendida en cada caso, son las mismas en los municipios de uno y otro tipo. Las autoras del estudio, a la hora de interpretar los resultados obtenidos, consideran que la ausencia de impacto se debe a una compensación de dos fuerzas opuestas: así, si bien los municipios en los que no existe integración son mucho más innovadores organizativamente (existen gestores de casos especializados, una atención más continuada, etc.), los municipios integrados se aprovechan

de

las

importantes

economías

de

escala

que

supone

trabajar

coordinadamente con los servicios públicos de empleo.

En Noruega, por su parte, se puso en marcha en 2002 un plan nacional para combatir la pobreza que, entre otros aspectos, contemplaba estimular una mayor cooperación entre los servicios sociales municipales (SSM) y los servicios públicos de empleo (SPE). Hasta ese momento, a la hora de abordar la inserción laboral de los beneficiarios de PRM, la relación entre ambos sistemas había resultado siempre problemática: los SSM remitían a sus beneficiarios a los SPE que, en la mayoría de casos, los declaraban “inadecuados” para participar en los programas de activación previstos. La principal novedad de la reforma fue animar a una colaboración más estrecha, que acabo cristalizando en una gestión compartida y más intensa de los desempleados perceptores de la renta mínima.

Se ha acabado traduciendo la mayor cooperación en unas mayores tasas de inserción laboral? A este respecto, según una evaluación llevada a cabo por Ronsen y Skarohamar (2009), la respuesta es claramente afirmativa para aquellos beneficiarios de la renta mínima que llevan mayor tiempo en el programa, y negativa para los otros tres colectivos considerados (inmigrantes, familias monoparentales y jóvenes).

Así pues, con respecto a la primera de las cuestiones planteadas, relativa al grado de coordinación que debe existir entre los servicios sociales municipales y los servicios públicos de empleo, la evidencia disponible parece apuntar la existencia de impactos más bien positivos. En cualquier caso, tal y como se argumenta en el apartado de recomendaciones, la cuestión relevante para el PIRMI es evaluar si las estructuras de 26

coordinación ya existentes en algunos municipios, como las que se producen cuando éstos disponen de SLO y además se encargan de proveer los itinerarios de inserción, generan o no impactos positivos sobre las tasas de inserción laboral. También podría plantearse la evaluación de un nuevo esquema, que podría ser introducido experimentalmente en algunos territorios, en el que los servicios sociales municipales se coordinaran explícitamente con las oficinas de trabajo para gestionar la inserción laboral de los beneficiarios del PIRMI. La segunda de las cuestiones planteadas anteriormente, relativa al rol que deben jugar las entidades privadas en la provisión de medidas, también ha sido objeto de alguna evaluación reciente en países de nuestro entorno.

En Alemania, tras la creación del nuevo sistema de asistencia social, algunos de los beneficiarios de dicha prestación han sido referidos a empresas privadas de colocación, con el propósito de que estas encarguen de conseguir su inserción laboral. Dichas empresas, en contraprestación por sus servicios, son financiadas por el sector público mediante un sistema de pago en el que existen dos componentes: por un lado, un tanto fijo por parado atendido, que pretende remunerar a la empresa por los costes que implica llevar a cabo su actividad; y, por otro lado, una cantidad variable que depende del número de personas que la empresa logra insertar, tanto mayor cuanto más prolongada resulta la inserción. En cualquier caso, a juzgar por los resultados de la única evaluación llevada a cabo hasta el momento (Bernhard y Wolff, 2008), el impacto de dicho esquema resulta desigual en función de las características de los beneficiarios atendidos: si bien aumenta las probabilidades de inserción para aquellas personas más difíciles de colocar (elevado tiempo de permanencia en el programa, poca experiencia laboral, baja formación, etc.) , no tiene efectos sobre otros beneficiarios de la renta mínima con un mayo grado de ocupabilidad.

Otra experiencia de contratación externa interesante ha sido la llevada a cabo en Francia.

En dicho país, tras la transferencia en 2004 a los Départaments de la gestión de la RMI, muchos de ellos han iniciado programas innovadores. En uno de ellos, la innovación ha consistido en contratar a entidades privadas la provisión de programas de orientación laboral para beneficiarios de la RMI. El mayor interés del nuevo esquema es que ha sido evaluado mediante un diseño experimental con asignación aleatoria (Crepon et al., XXX).

El principal resultado de dicha evaluación es que, tal como se esperaba, la intervención ha logrado aumentar la inserción laboral de los beneficiarios y, por ello, reducir el gasto

27

en prestaciones. Sin embargo, debido a los elevados costes de la contratación externa, la rentabilidad social de la inversión resulta muy reducida. Los autores del estudio proponen seguir analizando la cuestión con el propósito de contrastar qué explica los elevados costes del programa: una tendencia por parte de las empresas a cargar precios excesivos, por tratarse de un mercado poco desarrollado y con escasa competencia; o, por el contrario, la existencia de unos operadores privados cuyos niveles de eficiencia resultan claramente mejorables.

Así pues, a la vista de los resultados anteriores, la contratación privada de medidas de inserción destinadas a beneficiarios de PRM puede resultar efectiva, aunque para que ello ocurra el diseño del esquema de contratación debe ser el adecuado (tarifas óptimas) y las condiciones del mercado las propicias (múltiples agentes que compiten). En el caso del PIRMI, el debate no es tanto si los proveedores de medidas debe ser públicos o privados, pues ambos tipos de agentes ya estan presentes actualmente, sino cuál es el mejor modo de financiarlos independientemente de su tiularidad. Volveremos sobre esta cuestión en el apartado de recomendaciones.

2.5

Límites a la permanencia

Quizás la medida más polémica de las contenidas en la reciente reforma del PIRMI sea el establecimiento de un limite temporal de 5 años a la permanencia en el programa. Este tipo de restricciones son muy infrecuentes en los PRM: de hecho, hasta donde alcanza nuestro conocimiento, sólo el Temporary Assistance for Needy Families (TANF) de los EEUU cuenta con un límite temporal de estas características –curiosamente, también de 5 años- (Blank, 2002). En ambos casos, sin embargo, está previsto el establecimiento de excepciones: así, en el caso del TANF, los estados pueden excluir de la aplicación de este límite al 20% de quienes llegan a él; en el caso del PIRMI, por su parte, el Decreto 384/2011 prevé exceptuar tanto a aquellos que tienen 60 años o más en el momento de cumplir los 5 años de permanencia como a los que, independientemente de su edad, presenten una situación de pobreza severa al alcanzar dicho límite.

El hecho de que sólo existan límites temporales en EEUU justifica que nos centremos únicamente en dicho país a la hora de discutir la evidencia empírica sobre los efectos de tales límites. Sin embargo, en claro contraste con la abundante literatura existente sobre los efectos de otros aspectos de la Welfare Reform de 1996, y que ha sido comentada en otros apartados del informe, se sabe muy poco sobre cuál ha sido el impacto de los 28

límites temporales. En cualquier caso, lo que si se conoce es la existencia de una elevada variabilidad en su aplicación, hasta el punto de que algunos estados lo han llegado a eliminar mientras otros lo han reducido aún más. De hecho, explotando esta variabilidad, Grogger (2003) ha llevado a cabo el único trabajo en el que se analiza el impacto del establecimiento de limites temporales sobre el grado de utilización del TANF, el comportamiento laboral y la renta familiar. Los resultados obtenidos por dicho autor señalan una disminución de 6,6 puntos porcentuales (p.p.) en el uso del programa, un aumento de 3,4 p.p en el porcentaje de beneficiarios empleados, y un efecto nulo sobre la renta. El hecho de que el efecto sobre las tasas de utilización sea mayor que sobre las tasas de ocupación nos indica, según el autor, que una parte importante de las familias que debido a los limites abandonan el programa estaban, previamente, compatibilizando el cobro de la prestación con un trabajo.

Extrapolar los resultados de una evaluación a un contexto distinto al original, ya sea en términos geográficos o temporales, resulta un ejercicio difícil de justificar. En el caso que nos ocupa, además de las reservas habituales, conviene tener presentes un par de características que distinguen claramente al TANF del PIRMI: por un lado, el programa estadounidense únicamente ofrece protección a familias monoparentales con niños menores de edad, de modo que la población atendida es más restringida que la del PIRMI; por otro lado, ya antes del establecimiento de limites temporales, el tiempo de disfrute de la prestación del TANF venía en cierto sentido “limitada” por la edad de los niños a cargo, mientras que en el caso del PIRMI el tiempo de disfrute de la prestación era, hasta la actual reforma, completamente ilimitado.

En definitiva, dada la escasez de estudios y ante las dudas que plantea la extrapolación de sus resultados a nuestro contexto, la valoración de los posibles efectos que en el caso del PIRMI puedan tener los limites temporales va a tener un carácter más bien discursivo.

Dejamos para el apartado de recomendaciones la descripción de nuestra posición al respecto.

29

2.6

La imposición de un techo de gasto

Hasta la actual reforma del PIRMI, la financiación del programa se realizaba con cargo al fondo de contingencia de la Generalitat: esto es, el volumen de gasto del programa no era una cantidad que se presupuestara ex ante, sino que constituía una partida abierta que se acomodaba anualmente a la cantidad total de beneficiarios atendidos. Sin embargo, tras la promulgación del Decreto 384/2011, la financiación del programa deja de realizarse a través del fondo de contingencia y pasa a depender de la cuantía limitada de recursos que anualmente le sean asignados a través de la Ley de Presupuestos. Por ello, tal como se reconoce en el propio articulado del Decreto, pueden aparecer situaciones de “exceso de demanda” si el número de solicitantes excede la cantidad máxima de beneficiarios atendibles una vez fijada la restricción presupuestaria. En tales casos, según la nueva norma, los responsables del programa deberán proponer nuevos criterios que permitan priorizar las solicitudes de acuerdo al grado de necesidad.

De nuevo, al igual que con los límites temporales, no se conoce ningún otro país que haya eliminado de su programa de renta mínima la consideración de derecho subjetivo, a excepción de los EEUU. Dicho cambio, uno de los más importantes de la welfare reform del año 1996, eliminó la obligación del gobierno federal de garantizar a los ciudadanos la recepción de ayuda pública si experimentan una situación de necesidad económica (Blank, 2002). En la práctica, puesto que los estados son los responsables de gestionar el programa, la eliminación del derecho subjetivo se materializó en la fijación por parte del Gobierno federal de un techo a la cantidad total que éste transfería a los estados; asimismo, se les obligó a seguir cofinanciando una parte del programa. No obstante, como contrapartida a la traslación a los estados de una mayor responsabilidad presupuestaria, se incrementó notablemente el grado de autonomía con que estos podían gestionar el programa. Así, como ya hemos comentado, los estados pueden alterar los limites de permanencia, introducir nuevos esquemas de incentivos, modificar la cuantía de las prestaciones, etc.

En el caso del PIRMI, la imposición de un techo de gasto no tiene porqué plantear problema alguno, ya que puede ocurrir que la asignación prevista sea suficiente para atender todas las solicitudes del año. Las dificultades pueden aparecer cuando se produzcan situaciones de exceso de demanda. En tal caso, los criterios de priorización

30

deberán ser lo suficientemente objetivos como para que su aplicación permita generar el ahorro necesario, o de lo contrario éste puede acabar produciéndose de acuerdo a una priorización totalmente discrecional, o incluso no acabar produciéndose. Por ello, tal y como argumentamos en el apartado de recomendaciones, creemos que la mejor opción es lograr trasladar la restricción presupuestaria a los servicios sociales municipales, ya que son ellos los que en gran parte controlan el acceso al programa.

31

3

Recomendaciones para rediseñar el PIRMI

El propósito de este apartado es ofrecer un conjunto de recomendaciones que, a nuestro juicio, pueden contribuir a que el PIRMI cumpla con sus dos cometidos fundamentales, proporcionar cobertura económica e incentivar la reinserción social, de un modo más efectivo que en la actualidad. El fundamento de las propuestas que siguen se encuentra, por un lado, en el análisis de los programas de ámbito internacional que hemos presentado en el apartado anterior y, por otro lado, en los resultados obtenidos en la anterior evaluación que realizamos del programa (Ivàlua, 2009).

3.1

-

El acceso: repensar los contornos del programa

El PIRMI constituye un PRM que, como la mayoría de los existentes a nivel internacional, tiene una naturaleza de último recurso. A este respecto, el principal reto que tiene el programa actualmente es habilitar los recursos necesarios para que, efectivamente, dicha naturaleza se cumpla. Desde esta perspectiva, el PIRMI no debe cubrir aquellas contingencias que están cubiertas por otros dispositivos de protección social, como es el caso de las pensiones no contributivas (PNC) de invalidez. Así pues, tanto en el momento del acceso como en las re-evaluaciones posteriores del los expedientes, debe evitarse que entre los beneficiarios del PIRMI existan personas que podrían estar percibiendo PNC de invalidez.

-

En términos más generales, como vienen señalando desde hace tiempo algunos autores (Laparra, 2009), conviene mejorar la coordinación entre los diversos subsistemas de protección social que existen para las personas sin recursos (PNC, renta de activación, subsidio de desempleo, rentas mínimas autonómicas…). A este respecto, a través de un proceso de negociación en el que cabría implicar tanto al Gobierno Central como al Gobierno de la Generalitat, convendría avanzar hacia lo siguiente: 

Tender a igualar la cuantía de las diversas prestaciones existentes, así como las fórmulas utilizadas para llevar a cabo las pruebas de medios que todos estos programas aplican. En este sentido, además de la simplificación administrativa que ello podría comportar, consideramos que aumentaría la

32

equidad global del sistema: no tiene sentido ofrecer prestaciones de cuantía diversa a situaciones de insuficiencia de recursos que resultan idénticas. 

Clarificar el papel del PIRMI ante aquellas situaciones de insuficiencia de recursos motivadas únicamente por la falta de empleo. Existen buenos motivos para pensar que el PIRMI no debería ser el programa encargado de cubrir este tipo de situaciones: 1) si se repite en el futuro una crisis como la actual, el alubión de expedientes de estas características volverá a poner en apuros tanto la financiación del programa como su gestión; 2) el conjunto de medidas socio-laborales que proporciona el programa, así como la cobertura temporalmente ilimitada (ahora, 5 años), no está concebida para atender a personas cuya problemática tiene un origen exclusivamente laboral y, por ello, previsiblemente coyuntural. Así pues, de forma concertada con el Gobierno Central, el reto pasa por concebir algún dispositivo de urgencia, como ha sido el caso del Programa temporal de protección por desempleo e inserción (PRODI), que proporcione cobertura durante un periodo de tiempo limitado tanto a quienes hayan agotado las prestaciones asistenciales de paro (subsidio, renta de activación…) como quienes no tengan derecho a ellas.

Podría pensarse en algún esquema de cofinanciación para un dispositivo de estas características en el que participaran tanto el Gobierno Central como la Generalitat.



En cualquier caso, mientras no se desarrolle un dispositivo como el que acabamos de describir, recomendamos suprimir la modificación introducida por el Decreto 384/2011 en la que se excluye como beneficiarios del PIRMI a quienes tengan únicamente problemas de tipo laboral. Resulta positivo que dicho cambio obligue a reflexionar sobre el papel protector del PIRMI con respeto a dicho colectivo, pero añade más problemas de los que resuelve; así, puesto que serán los trabajadores sociales los que valoraran si existe únicamente un problema laboral o hay problemáticas sociales añadidas, es previsible que se tienda a utilizar muy poco la primera categoría ya que, tras la reforma, ello implica dejar sin prestación a un solicitante que carece de recursos necesarios.

33

3.2

Medir la ocupabilidad

Uno de los resultados más importantes de la evaluación anterior fue detectar la

-

existencia de una elevada heterogeneidad entre los beneficiarios del PIRMI: desde personas con problemáticas exclusivamente laborales que encontraban trabajo rápidamente hasta beneficiarios con problemas sociales de todo tipo (drogadicción, prostitución, etc.), estructuralmente inactivos, cuya permanencia en el programa se prolongaba indefinidamente y, entre ambos extremos, situaciones intermedias detodo tipo. Esta heterogeneidad, como mencionamos entonces, plantea la cuestión de cuál es la dosis adecuada de protección económica y de incentivación laboral que cabe aplicar a realidades tan diversas. En nuestra opinión, la clave para abordar dicha cuestión pasa por desarrollar un indicador de ocupabilidad que permita clasificar a los beneficiarios de acuerdo a su mayor o menor capacidad para iniciar una actividad laboral. De ese modo, como ocurre en los PRM de algunos de los países de nuestro entorno, como Alemania, Holanda o el Reino Unido, la población menos ocupable no se vería afectada por medidas de activación laboral, sino que únicamente seria receptora de intervenciones de carácter social. Se trata en definitiva de explicitar claramente los criterios que van a utilizarse para articular un sistema dual que, de algún modo, ya existe veladamente en la actualidad.

A tal efecto, aconsejamos la creación de un grupo de trabajo, con representantes

-

tanto de las Consejerías implicadas como de los servicios sociales municipales, que debería aspirar a consensuar un protocolo para medir dicha ocupabilidad. A este respecto, tal como ha puesto de manifiesto un reciente ejercicio realizado por Ivàlua, puede resultar de utilidad utilizar las historias laborales de los beneficiarios construidas a partir de los datos de la Seguridad Social9. También el concurso de los propios trabajadores sociales puede resultar fundamental, como revela la experiencia del Ingreso Madrileño de Inserción (Ayala y Rodríguez, 2006): dichos profesionales son los encargados de valorar, mediante una escala de 6 categorías, el grado de ocupabilidad de los beneficiarios10.

9

Ivàlua (2011). Caracterització de l’experiència laboral dels beneficiaris de la RMI amb les dades

d’afiliació a la Segueratat Social. (mimeo).

10

En concreto, las categorías contempladas son las siguientes: 1) completamente incapacitado

para un trabajo normal, 2) requiere un tratamiento social y/o sanitario de recuperación, 3)

34

-

En cualquier caso, sea cual sea el instrumento que se acabe utilizando para medir la ocupabilidad, resulta fundamental que dicha información se introduzca en las bases de datos del programa tanto en el momento en que los beneficiarios acceden al PIRMI como con cierta periodicidad (p.e. cada seis meses) mientras permanecen en el programa.

3.3

Medidas de activación: en su justa medida

Uno de los aspectos más controvertidos en relación con el diseño de los PRM es el relativo al tipo de medidas que conviene ofrecer a los beneficiarios para favorecer su inserción laboral. A este respecto, la controversia no sólo afecta a cuál debe ser el contenido de dichas medidas (formación, empleo subvencionado, orientación laboral, etc.), sino también a la definición de quienes deben ser los destinatarios de cada una de ellas (los de menor formación, los más empleables, etc.). Los resultados de las evaluaciones realizadas a nivel internacional ofrecen resultados diversos, debido tanto a las diferencias en el diseño de las intervenciones como a especificidades de cada país, por lo que no nos queda más remedio que iniciar una senda propia de experimentación y evaluación de paquetes de medidas alternativos. Los principales elementos que podrían guiar dicho proceso serían los siguientes: -

Podría resultar útil ligar el diseño de las medidas al grado de ocupabilidad de los beneficiarios, explorando el establecimiento de tres grandes grupos de personas: 1) beneficiarios con una empleabilidad estructuralmente muy baja, por sufrir problemas sociales difícilmente resolubles, a los que no convendría aplicar medidas de activación laboral por ser las probabilidades de éxito muy bajas; 2) personas con cierto grado de empleabilidad que puede verse incrementado si participan en medidas de activación; y 3) beneficiarios de empleabilidad elevada con muchas posibilidades de encontrar trabajo sin apenas recibir ayuda. Un enfoque de estas características forzaría a que la asignación de los beneficiarios a los distintos tipos de medidas estuviera guiada, aunque fuera informalmente, por un cierto razonamiento de costeefectividad.

desempleado que requiere recibier formación, 4) puede incorporarse inmediatamente a un trabajo, 5) trabaja en la economía sumergida, y 6) tiene un contrato de trabajo.

35

-

Como ya se ha mencionado, ante la imposibilidad de derivar de la evidencia internacional un recetario de aplicación universal, no nos queda más remedio que recurrir a la experimentación para tratar de averiguar las dosis con las que conviene combinar los diversos tipos de medidas existentes: orientación y formación básica, subvención de empleos protegidos en empresas de inserción, planes de ocupación ofrecidos por el sector público, etc. El carácter oblogatorio o no de la participación es algo con lo que también se puede experimentar, planteando la existencia de sanciones en caso de incumplimiento (p.e. una reducción transitoria en la cuantía de la prestación).

-

El carácter descentralizado de la actual provisión de este tipo de medidas, que se concreta en la participación de agentes diversos (ayuntamientos, entidades del tercer sector, empresas, etc.), constituye un marco idóneo en el que favorecer la experimentación. No obstante, para que dicha experimentación conduzca a la generalización de aquellas medidas que incrementan en mayor medida las tasas de inserción laboral, es preciso desarrollar simultáneamente la evaluación de tales experimentos. A este respecto, por ejemplo, podría condicionarse la concesión de la subvención para el desarrollo de itinerarios de inserción no sólo a una propuesta en lo que atañe al contenido de la intervención, como sucede actualmente, sino también a una propuesta de evaluación rigurosa del impacto que se pretende obtener con las medidas sugeridas. De hecho, como se detalla más adelante, el propio pago a los proveedores podría depender parcialmente de los resultados obtenidos en cada caso, ajustando lógicamente por la distinta casuística atendida por cada uno de ellos.

3.4

-

Aumentar el atractivo de trabajar

El

Complemento

por

Inserción

Laboral,

introducido

en

2007

y

eliminado

recientemente por el Decreto 384/2011, ha sido el instrumento del PIRMI que más decididamente ha intentado mitigar los desincentivos laborales que suelen generar los PRM. No obstante, si bien existen indicios de que la efectividad de dicho complemento puede haber sido limitada (Ivàlua, 2009), persiste el reto de hacer atractiva a los beneficiarios del PIRMI la participación en un trabajo remunerado. De hecho, como ha puesto de manifiesto el repaso de la evidencia internacional, existen diversos esquemas que han tenido efectos positivos. Por ello, aunque con un diseño

36

distinto al del CIL, somos partidarios de la recuperación a medio plazo de algún tipo de esquema incentivador del empleo.

-

De nuevo, la evidencia internacional no nos proporciona un recetario de aplicación instantánea, pero sí ofrece algunas pistas acerca de los principales rasgos que convendría tuviera un esquema que pretendiera aumentar la participación laboral de los beneficiarios de un modo efectivo: esto es, aumentando el número de beneficiarios que se deciden a trabajar

a causa del incentivo, al tiempo que se

minimiza la fracción de individuos que hubieran trabajado aunque no existiera el complemento, pero que lo acaban cobrando11. De hecho, en las experiencias más exitosas, como la del Self Sufficiency Project canadiense comentada anteriormente, el gasto en complementos puede verse más que compensado por los efectos positivos sobre el presupuesto inducidos por las mayores tasas de empleo (reducción en el pago de prestaciones y aumento de la recaudación impositiva). Algunos de los aspectos a tener en cuenta para favorecer un diseño efectivo serían los siguientes: 

Exigir un tiempo mínimo de permanencia en el programa. La lógica para introducir un elemento de este tipo es tratar de que quienes se beneficien del complemento sean aquellos que necesitan un estímulo para ponerse a trabajar, y no quienes buscarían igualmente un trabajo aunque el complemento no existiera. Así, según los resultados de la evaluación experimental del Self Sufficiency Project (Michalopoulos et al., 2005), el establecimiento de un período de carencia de un año permitió mantener en cotas modestas tanto la prolongación del tiempo de permanencia en el programa para cobrar el complemento como la entrada de nuevos beneficiarios deseoso de cobrarlo.



Hacer atractivo el complemento tanto en duración como en cuantía. La evidencia experimental disponible pone de manifiesto que la generosidad del complemento importa: a mayor cuantía y duración, mayor los cambios de comportamiento generados. A este respecto, la configuración del CIL, que preveía un pago uniforme de unos 140 euros y una duración máxima de 12 meses, no es más que una de las posibles alternativas a considerar.

11

El gasto que supone el desembolso de los complementos de dichas personas suele denominarse peso muerto (deadweight), ya que supone una inversión improductiva en el sentido de que no añade nada a la consecución del objetivo perseguido: aumentar la participación laboral de los beneficiarios. El concepto de peso muerto no sólo se utiliza en el análisis de este tipo de programas, sino que resulta de aplicación en la evaluación de cualquier política pública.

37



Introducir requisitos adicionales, como el nivel formativo o la historia laboral, para minimizar el riesgo de “peso muerto”. En general, según la evidencia disponible, los esquemas de incentivos suelen tener efectos distintos en función de las características de los beneficiarios. A este respecto, de lo que se trata es de averiguar cuáles son las características que distinguen a los beneficiarios “legítimos” de los que generan un “peso muerto”, y restringir el ofrecimiento del complemento a quienes reúnan tales características. Algunos de los factores a considerar serían, por ejemplo, el nivel formativo o la historia laboral.



Añadir al incentivo económico algunos servicios complementarios orientados a facilitar la inserción laboral, ya que posiblemente el efecto sea mayor. Existe cierta evidencia experimental, como la que ofrece el Minnesota Family Investment Program (Blank, 2002), de que los impactos sobre las tasas de empleo resultan mayor si a la “zanahoria” de los incentivos económicos va acompañada del “palo” que supone la participación obligatoria en medidas de activación laboral (asesoramiento, formación, etc.).

-

En cualquier caso, si pretendemos desarrollar un esquema de incentivos económicos que resulte efectivo, no nos queda más remedio que probar diversos esquemas alternativos con respecto a las dimensiones anteriores, evaluar experimentalmente sus resultados y, finalmente, optar por la generalización de aquel esquema que resulte más prometedor. Los experimentos sobre este tipo de incentivos llevados a cabo en otras latitudes, especialmente EEUU y el Canadá, nos muestran que un enfoque de estas características no sólo resulta factible, sino que ayudan a mejorar el diseño de los PRM.

3.5 -

Hacen falta límites temporales?

Quizás la medida más polémica de las contenidas en la reciente reforma del PIRMI sea el establecimiento de un limite temporal de 5 años a la permanencia en el programa. Este tipo de restricciones son muy infrecuentes en los PRM: de hecho, hasta donde alcanza nuestro conocimiento, sólo el Temporary Assistance for Needy Families (TANF) de los EEUU cuenta con un límite temporal de estas características.

En ambos casos, sin embargo, está previsto el establecimiento de excepciones: así, en el caso del TANF, los estados pueden excluir de la aplicación de este límite al 20% de quienes llegan a él; en el caso del PIRMI, por su parte, el Decreto 384/2011 prevé 38

exceptuar tanto a aquellos que tienen 60 años o más en el momento de cumplir los 5 años de permanencia como a los que, independientemente de su edad, presenten una situación de pobreza severa al alcanzar dicho límite.

-

Son varias las razones por las que pensamos que el establecimiento de un limite temporal no es una buena idea: 

El hecho de que la propia norma contemple el establecimiento de excepciones indica, a nuestro entender, la preocupación por parte del legislador de que acaben siendo expulsados del programa personas que no tienen ninguna posibilidad de ser económicamente autónomos. Sin embargo, en la medida en que no se explicita el concepto de pobreza severa que se va emplear para definir los casos excepcionales, el nivel de discrecionalidad resultante puede generar problemas de implementación: por un lado, la irrelevancia de la norma, ya que pueden acabar siendo considerados pobres severos todos los beneficiarios que alcancen los 5 años; por otro lado, si existen diferencias interpretativas entre los equipos de valoración, pueden producirse situaciones poco satisfactorias desde el punto de vista de la equidad. Asimismo, la alternativa de fijar un porcentaje concreto de excepcionalidad (igual que el TANF), si bien permite que los casos excepcionales no superaran el umbral preestablecido, no garantiza que no se vayan a producir situaciones indeseadas de desprotección (si el porcentaje de personas sin posibilidad de inserción es superior al umbral).



A priori, sin mayor sustento empírico que la intuición, consideramos que el efecto incentivador de la actividad laboral que se pretende con la limitación temporal puede conseguirse de modo más efectivo (minimizando los daños colaterales) mediante algunos de los instrumentos a los que nos hemos referido

con

anterioridad:

estableciendo

un

esquema

de

incentivos

económicos, ofreciendo medidas de activación de distinto tipo (orientación laboral, empleos protegidos, formación, etc). En definitiva, se trata de poner los medios necesarios para que aquellos que llegan a permanecer más de 5 años en el programa sea por no resultar en modo alguno activables, haciendo por tanto irrelevante el establecimiento de limite temporal alguno.

39

-

No obstante, desde una perspectiva opuesta a la que acabamos de sostener, habrá quien piense que el establecimiento de límites temporales puede inducir un nivel de activación muy superior al de las medidas anteriores, y que no tiene por qué resultar tan complicado verificar que no cometemos errores al exceptuar. Al fin y al cabo, siendo igualmente legítimas a nivel teórico ambas posiciones, la única forma de dirimir la cuestión es mediante un ejercicio de evaluación empírico.

-

Una posible alternativa de evaluación pasa por aprovechar el particular modo en que el Decreto 384/2011 prevé la implementación del límite de los 60 meses. Así, la norma deja claro que se abre un periodo de gracia de 3 años para todas aquellas personas que lleven 5 años o más en el programa, de tal modo que el limite para ellos no es de 5 sino de 8 años; en cambio, para aquellos que llevan menos de 5 años en el programa la norma no dice nada, por lo que cabe suponer que el período de gracia no existe en su caso. Así las cosas, podría plantearse un diseño evaluativo en el que se comparase el comportamiento laboral de dos tipos de personas: por un lado, aquellos beneficiarios que llevan casi 5 años de permanencia en el programa y, por tanto, pueden ser expulsados del mismo en los próximos meses; por otro lado, beneficiarios que llevan poco más de 5 años en el programa y que, gracias a la excepción, pueden disfrutan de 3 años adicionales de permanencia.

3.6 -

Financiación y arquitectura organizativa: repensar los incentivos Hasta la actual reforma del PIRMI, la financiación del programa se realizaba con cargo al fondo de contingencia de la Generalitat: esto es, el volumen de gasto del programa no era una cantidad que se presupuestara ex ante, sino que constituía una partida abierta que se acomodaba anualmente a la cantidad total de beneficiarios atendidos. Asimismo, por si la ausencia de una restricción presupuestaria no entrañara un riesgo suficiente para la estabilidad económica del programa, la asignación de funciones entre los dos departamentos responsables del PIRMI tampoco parece la más adecuada: mientras los servicios sociales municipales y el Departamento de Bienestar Social y Familia (BSF) se encargaban de regular el acceso al programa, el Departamento de Empresa y Ocupación (DEO) se ocupaba de pagar cuantas prestaciones económicas fuera necesario12. No obstante, si bien es

12

Ambos departamentos también se encargan de proporcionar medidas a los beneficiarios: el DEO, itinerarios de inserción laboral; el BSF, medidas de caráter social. En cualquier caso, el

40

probable que el diseño anterior fomentara una cierta inflación en los niveles de gasto del programa durante el periodo anterior a 2008, ha sido en los últimos 3 años cuando el incremento de beneficiarios ocasionado por la crisis ha puesto en jaque el equilibrio financiero del programa. Es en este contexto de urgencia, en nuestra opinión, en el que debe valorarse la actual modificación introducida por el Decreto 384/2011, en virtud de la cual la financiación del PIRMI abandona el fondo de contingencia y pasa a depender de los fondos que anualmente le sean asignados a través de la Ley de Presupuestos.

-

Ahora bien, si no habilitamos mecanismos adicionales a la mera imposición de un techo general de gasto, corremos el riesgo de que el cumplimiento de dicha restricción presupuestaria comporte más problemas que ventajas. A este respecto, si queremos que resulte positiva la inevitable priorización que va a traer consigo la existencia de una restricción presupuestaria, la clave reside en ser capaces de trasladar a los servicios sociales municipales dicha restricción, pues son ellos los que disponen de la información necesaria para garantizar que la priorización se acabe realizando de acuerdo a los niveles de necesidad de los solicitantes.

-

De todos modos, para que este traslado de responsabilidad financiera a los servicios sociales municipales no genere inequidades territoriales, resulta igualmente necesario desarrollar un sistema de asignación de recursos hacia los municipios que tenga en cuenta el grado de necesidad esperado de cada uno de ellos. Dicha formula de asignación podría consistir en un sistema capitativo (un tanto por persona), debidamente ajustado por aquellas variables que revelaran una mayor asociación con la existencia de beneficiarios del PIRMI (tasa de paro, nivel de instrucción, población inmigrante, etc.). De todos modos, si el municipio lo estimara oportuno, siempre podría aportar recursos propios para aumentar el grado de cobertura que resultara de la aplicación de la fórmula de reparto finalmente implementada.

-

Por otro lado, con independencia de que se acabe optando por un sistema en el que el papel de los ayuntamientos gane peso o no, somos de la opinión de que existe un amplio margen para mejorar la eficiencia con la que se proveen las diversas medidas que conforman los itinerarios de inserción laboral. En este caso, el reto desde la perspectiva de los incentivos consiste en que la fórmula de remuneración de los

gasto conjunto en ambos tipos de medidas apenas alcanza el 10% del presupesto del programa, correspondiendo el 90% restante a prestaciones económicas.

41

proveedores de estos servicios, ya sean empresas del tercer sector o ayuntamientos, esté vinculada de algún modo al objetivo que se pretende alcanzar: a saber, el incremento de la inserción laboral. No obstante, para garantizar que los proveedores no incurren en prácticas oportunistas (por ejemplo, seleccionando a los beneficiarios más fáciles de colocar), el sistema de remuneración debe ser capaz de contemplar tarifas distintas en función de la casuística de los beneficiarios que atiende cada proveedor.

-

Somos conscientes que todo lo anterior entraña reformas de mucho calado en las estructuras del programa, y que se precisan de fuentes de información mucho mejores que las actuales para poder desarrollar sistemas de remuneración más complejos. Sin embargo, creemos que dichas reformas van en la dirección adecuada, y por ello apostamos por dar pasos lentos pero decididos en esa dirección. La creación de un grupo de trabajo encargado de empezar a analizar tales cuestiones podría ser un buen inicio.

3.7

-

Ensayar y evaluar

La única manera de averiguar si las reformas funcionan es evaluándolas. En los apartados previos, basándonos en la evidencia internacional y en los resultados obtenidos en nuestra anterior evaluación del PIRMI, hemos sugerido algunos cambios en el diseño del programa que podrían tener efectos positivos sobre su funcionamiento. Sin embargo, el que estos u otros cambios permitan alcanzar unos resultados mejores que los actuales, es algo que sólo puede averiguarse llevando a cabo una evaluación de impacto rigurosa: esto es, cuantificando en qué medida una determinada modificación del programa, como pueda ser por ejemplo una nueva versión del antiguo complemento por inserción laboral, permite alcanzar el objetivo por el que ha sido creada (en el ejemplo, incrementar las tasas de participación laboral de los beneficiarios). En definitiva, se trata simplemente de reconocer que, a priori, no sabemos si una determinada política o intervención va a resultar efectiva, y que sólo podremos salir de dudas evaluando el impacto de la misma. Asimismo, puesto que mediante una evaluación de impacto se aspira a establecer tanto la efectividad (inefectividad) de la intervención como a desvelar los mecanismos que

42

han conducido al éxito (fracaso), los resultados obtenidos constituyen una fuente de información muy útil para mejorar el diseño de la intervención.

-

Las mejores evaluaciones son aquellas que se diseñan simultáneamente a las reformas. Existen diversos motivos por los que las denominadas evaluaciones prospectivas permiten obtener unos resultados más robustos que las evaluaciones retrospectivas: 

El planteamiento ex-ante de la evaluación ayuda a mejorar el propio diseño de la intervención que se pretende implementar: por un lado, obliga a explicitar por qué se espera que la intervención vaya a ser efectiva, esto es, cuáles son los mecanismos causales a través de los cuales los outcomes de interés van a resultar modificados y, por otro lado, obliga a definir cuáles son dichos outcomes y como van a ser medidos.



Al coincidir con el diseño de la reforma, una evaluación prospectiva permite definir un proceso de implementación de la misma que, por construcción, genere un grupo de comparación con respecto al cual valorar el posible impacto de las nuevas medidas introducidas. En este sentido, los experimentos aleatorizados son los que permiten una estimación más sólida de los impactos, ya que aquellos que están expuestos a la nueva medida (grupo de tratamiento) y los que no lo están (control) son completamente comparables. La aleatorización puede revestir fórmulas diversas: 1) sortear el acceso a la nueva intervención cuando existen situaciones de exceso de demanda; 2) plantear la nueva política como una experiencia piloto y aleatorizar los territorios que van a participar; o 3)

plantear una

implementación gradual de la reforma y aleatorizar el momento en que los distintos grupos de individuos-territorios acceden a las nuevas medidas. De todos modos, aunque la aleatorización resulta preferible, también puede estimarse el impacto de una determinada reforma mediante el empleo de técnicas no experimentales (dobles diferencias, matching, etc.), si bien la existencia de un grupo de comparación resulta un requisito en todas ellas (Blasco y Casado, 2009). 

Una evaluación prospectiva también permite a los evaluadores influir activamente en la generación de la información necesaria para poder llevar a

cabo

la

evaluación,

adaptando

43

si

fuera

necesario

los

registros

administrativos ya existentes o realizando encuestas sobre aquellos aspectos que los registros no contemplen.

-

Existen referentes internacionales. Un enfoque como el descrito no constituye en absoluto una novedad en el análisis de los PRM, tal y como ha puesto de manifiesto el repaso realizado de la evidencia empírica internacional. A este respecto, si bien el grueso de las evaluaciones se han llevado a cabo en los EEUU, tenemos ejemplos interesantes en el ámbito europeo: entre otros, la provisión privada de servicios de asesoramiento laboral para beneficiarios de la RMI francesa (Crépon et al., 2011), la efectividad relativa de las medidas de activación llevadas a cabo en el PRM alemán (Huber at al., 2010), o los efectos del nuevo régimen de sanciones introducido en Holanda (Van den Verg et al., 2004).

-

Evaluar todo lo que importa. Una de las características de los PRM es que, a través de intervenciones de naturaleza variada, se pretende influir sobre múltiples outcomes que influyen sobre el bienestar de los beneficiarios: las horas trabajadas, los salarios percibidos, el nivel de ingresos, la pobreza, la privación material, etc. A este respecto, es importante que las evaluaciones que puedan realizarse del PIRMI tengan en cuenta

esta

diversidad

de

outcomes,

así

como

horizontes

temporales

lo

suficientemente amplios como para valorar efectos a largo plazo sobre los mismos (por ejemplo, las acciones formativas para estos colectivos requieren, en general, amplios intervalos de tiempo para poder apreciar sus consecuencias).

En definitiva, en un momento como el actual, en el que la asignación económica al programa está sujeta a restricciones importantes, resulta crucial estar seguros de que las reformas que se impulsan logran alcanzar los objetivos perseguidos. Para ello, según lo expuesto, resulta especialmente oportuno impulsar una agenda de evaluaciones que acompañe al impulso reformista. A este respecto, sin ánimo de ser exhaustivos, algunas de las cuestiones que podrían ser objeto de evaluaciones prospectivas serían las siguientes: 1) el diseño de un nuevo esquema de incentivos económicos que supere los problemas del CIL, 2) el diseño de paquetes alternativos con respecto a las medidas de activación (solo formación; Planes de ocupación, etc); y 3) una experiencia piloto de integración de servicios sociales y servicios de empleo, algo que de hecho ocurre ya en aquellos municipios que han asumido la provisión de los itinerarios de inserción y que cuentan con Servicios Locales de Empleo.

44

3.8

Más y mejores datos

Un requisito indispensable para llevar a cabo una buena evaluación de impacto es contar con buenas fuentes de información. Así pues, si se pretenden llevar a cabo algunas de las evaluaciones que sugeríamos en el apartado anterior, hay algunos aspectos sobre los que resultará necesario realizar avances: -

Mejoras en la actual base de datos. A este respecto, como ya mencionábamos en la anterior evaluación del programa, los cambios más importantes que convendría introducir serían los siguientes: 1) registrar los cambios en las problemáticas de los hogares mientras permanecen en el programa (estado de salud, desestructuración, addiciones, etc.), 2) las fechas de inicio y finalización de las medidas que se les aplican, y 3) el grado de empleabilidad de los miembros del hogar a juicio de los trabajadores sociales tanto en el momento del acceso como durante la estancia en el programa.

-

Enlace con otras fuentes de datos. También resulta importante seguir explorando las posibilidades que brinda la conexión de los registros del PIRMI con los de la Seguridad Social: no sólo para analizar las experiencias después del programa, sino para tener información más precisa de las historias laborales de los beneficiarios antes de entrar en él. También el enlace con la base de datos de contratos del Departamento de Trabajo mejoraría el conocimiento sobre las características de los empleos que los beneficiarios obtienen mientras están en el programa (salario, jornada, sector, etc.), lo cual resulta de crucial importancia para, por ejemplo, entender porqué algunos hogares logran inserciones estables que les permiten salir del programa y otros no. Este tipo de operaciones de enlace, como demuestra el ejercicio realizado recientemente por Ivàlua, podría realizarse de modo sencillo desde las áreas TIC de los Departamentos implicados en la gestión del programa.

-

El complemento de las encuestas. Finalmente, además de la información de tipo administrativo, cabe contemplar la realización de encuestas específicas a muestras de beneficiarios tanto mientras se encuentran en el programa como cuando salen de él. Estas encuestas permitirían recabar información acerca de dimensiones clave sobre las que el programa pretende generar cambios: niveles de consumo, condiciones de vida materiales, pautas de escolarización de los menores, etc. Existen múltiples referentes a nivel internacional, sobre todo en el mundo anglosajón, que ilustran las posibilidades de evaluar este tipo de programas mediante el uso de encuestas.

45

4

Conclusiones

Desde su creación en 1990 y hasta el inicio de la crisis, a mediados de 2008, puede decirse que el PIRMI resultó ser un programa relativamente estable: por un lado, aunque el número de beneficiarios experimentó una tendencia al alza a partir de 2002, no se registraron grandes fluctuaciones durante el periodo 1998-2008; por otro lado, si bien se introdujeron algunos cambios normativos importantes, como fueron las prestaciones complementarias

(2001), los itinerarios de inserción (2006) o el complemento por

inserción laboral (2007), éstos se produjeron de manera gradual y no alteraron la arquitectura básica del PIRMI. Incluso las evaluaciones del programa, que deben realizarse cada 3 años por ley, tenían un carácter más bien ritual. En definitiva, hasta el estallido de la crisis, el PIRMI fue un programa que seguía un comportamiento bastante inercial, centrado en la gestión, y relativamente al margen del debate político-mediático.

No obstante, desde el año 2009, dicha estabilidad se ha visto quebrada: el número de beneficiarios se ha duplicado en apenas 2 años, el gobierno ha introducido modificaciones de calado a través del Decreto 384/2011, y el programa ha estado bajo el foco mediático durante todo el verano de 2011.

En este contexto, con el programa sometido más que nunca a las urgencias del día a día, no es sencillo tomar una cierta perspectiva y abordar la tarea que se nos encomendó: analizar el diseño del programa y realizar propuestas que contribuyan a su mejora. No obstante, cuando empezamos a analizar los resultados de las evaluaciones realizadas a nivel internacional sobre programas similares, descubrimos que muchas de las cuestiones que se planteaban en la actual reforma del programa, así como algunas otras no presentes pero si debatidas por los responsables del programa, han estado presentes en la discusión internacional sobre PRM desde hace bastantes años: por poner algunos ejemplos, la reforma en 1996 del PRM de EEUU supuso, entre otras cosas, la introducción de una limitación de 5 años en el tiempo de permanencia, así como la eliminación de la obligación federal de financiar la cobertura de cuantos solicitantes reunieran los requisitos de acceso; en Alemania, tras la fusión en 2005 de la asistencia social municipal y del subsidio de empleo federal en un único sistema, el grueso de los beneficiarios de la nueva prestación están obligados a participar en programas de activación; y en Francia, el Revenu de Solidarité Active (RSA), introducido en 2009 en

46

sustitución de la antigua RMI, tiene como principal objetivo mitigar los desincentivos laborales de dicho programa haciendo más atractiva la obtención de un empleo.

Así pues, si uno se enfrenta a la tarea de tener que valorar el actual diseño del PIRMI y plantear posibles mejoras, el repaso de las reformas emprendidas en otros países y de sus evaluaciones resulta de utilidad. No obstante, el rendimiento que puede obtenerse del análisis comparado tampoco debe exagerarse: es cierto que las experiencias llevadas a cabo en otros países nos proporcionan ideas valiosas que nos ayudan a replantearnos el diseño del PIRMI; sin embargo, debido a las importantes diferencias entre nuestro sistema y el de otros países, no existen garantías de que la “importación” de aquellos diseños que han mostrado buenos resultados tras ser evaluados, vayan a resultar igualmente efectivos en nuestro contexto.

En cualquier caso, lo que sí podríamos importar, además de algunas ideas que pueden inspirar posibles reformas del programa, es el papel que ha jugado y sigue jugando la evaluación en el diseño y mejora de los PRM de esos países. En concreto, partiendo de la premisa de que los efectos positivos de cualquier propuesta de reforma no pueden presuponerse, son varios los países que han recurrido y siguen recurriendo a la evaluación para contrastar si dichos impactos se producen: ya sea mediante evaluaciones prospectivas de tipo experimental, como ocurre en EEUU; ya sea de la mano de evaluaciones retrospectivas, con grupos de comparación no experimentales, en el caso de los países europeos.

En el terreno de lo concreto, introduciendo allí donde sea posible y pertinente un enfoque evaluativo de carácter prospectivo, sugerimos la necesidad de abordar las siguientes cuestiones en relación con el diseño del PIRMI: -

Repensar los contornos del programa. Lo cual implica varias cosas: 1) garantizar que el programa sea de último recurso, especialmente en relación con las PNC de invalidez, ya que existen indicios de que algunos de los beneficiarios del PIRMI podrían ser derivados hacia ese otro sistema; 2) clarificar el papel del programa en relación con los solicitantes de ayuda que únicamente tienen problemas laborales, desarrollando junto al gobierno central algún dispositivo de carácter excepcional (tipo PRODI); y 3) mientras lo anterior no se soluciona, renunciar a

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aplicar la modificación introducida por el Decreto 384/2011 en la que se excluye al colectivo anterior del acceso al PIRMI. -

Medir la ocupabilidad. Resulta necesario consensuar algún tipo de indicador que permita medir la ocupabilidad potencial de los beneficiarios. Dicho indicador podría construirse a partir de la combinación de información administrativa, como la historia laboral del individuo, y de la valoración realizada por los trabajadores sociales. La ocupabilidad de los sujetos, que debería ser re-evaluada cada cierto tiempo, podría utilizarse para identificar al colectivo de personas activables y, dentro el mismo, para definir paquetes de activación diferenciados atendiendo al grado de ocupabilidad.

-

Proveer medidas de inserción efectivas. Una de las grandes asignaturas pendientes del PIRMI es disponer de evidencia empírica acerca de la efectividad relativa de las medidas que el programa lleva a cabo para incrementar el grado de inserción laboral de los beneficiarios (p.e. participación en planes de ocupación, orientación laboral, formación básica, empleo protegido, etc.). A este respecto, se trata de averiguar no sólo si quienes reciben un determinado tipo de medidas ven incrementadas sus posibilidades de inserción, sino también si existen impactos diferenciales en función de las características de los beneficiarios. Para ello, proponemos llevar a cabo evaluaciones prospectivas, con asignación aleatoria, del estilo de las llevadas a cabo en otros países de nuestro entorno.

-

Aumentar el atractivo de trabajar. Los desincentivos laborales que puede generar la existencia de una renta garantizada han constituido una preocupación para los responsables del PIRMI desde los inicios del programa. A este respecto, creemos que es posible llegar a diseñar un esquema de incentivos que logre incrementar la participación laboral de los beneficiarios, sin aumentar por ello los costes del programa. Sin embargo, para dar con un esquema que cumpla dichas condiciones, es necesario experimentar con varios diseños alternativos y evaluar sus resultados. Algunos de los parámetros a tener en cuenta a la hora de concretar tales alternativas serían los siguientes: establecer un periodo mínimo de permanencia en el programa para percibir el complemento; variar la cuantía y duración del complemento; y, finalmente, condicionar (o no) la percepción del complemento a la participación obligatoria en servicios complementarios (asesoramiento laboral, formación, etc.).

48

-

Reconsiderar el establecimiento de límites temporales. A pesar de que la norma prevé excepciones, el establecimiento de un límite máximo de permanencia en el programa (5 años) merece ser reconsiderado por dos motivos fundamentales: por un lado, la falta de concreción con respecto al criterio a utilizar para aplicar las excepciones puede motivar problemas de implementación (irrelevancia de la norma, ya que se exceptúa a todo el mundo; inequidades entre municipios, si los criterios de decisión varían…); y, por otro lado, si mejoramos en el diagnóstico de ocupabilidad de los beneficiarios, sancionando adecuadamente a los ocupables que no participan en las medidas de activación, la permanencia prolongada en el programa no será el reflejo de un comportamiento oportunista por parte del beneficiario sino de un grado de ocupabilidad muy reducido. Desde esa perspectiva, el establecimiento de un límite temporal resulta innecesario. En cualquier caso, lo mejor para salir de dudas es evaluar el impacto del establecimiento de dichos limites y, en función de sus resultados, pronunciarnos sobre la conveniencia de su continuidad.

-

Repensar la estructura organizativa y los incentivos financieros. Aunque de un modo más especulativo que en los casos anteriores, consideramos que debe iniciarse una reflexión acerca del modo en que se encuentra estructurado el programa, así como de los mecanismos de financiación existentes. En primer lugar, pensamos que la efectividad global del sistema podría verse incrementada si existiera una traslación de responsabilidades hacia las corporaciones locales, acompañada de la asignación financiera que fuera oportuna, con el objetivo de que quienes deciden sobre el acceso al programa fueran conscientes de las consecuencias económicas de tales decisiones. Por otro lado, en relación con el modo en que se remunera a los actuales proveedores de itinerarios de inserción, creemos que merece la pena empezar a explorar nuevos sistemas tarifarios en los que una parte de la asignación dependa no de los inputs, como ocurre actualmente, sino de los resultados obtenidos en cuanto al grado de inserción de los beneficiarios.

Por último, si quiere iniciarse un proceso de cambio como el descrito, en el que las reformas que se propongan vayan acompañadas de una evaluación prospectiva que permita contrastar su efectividad, hay que tener en cuenta que el disponer de buenas fuentes de información resulta crucial. A tal efecto, no sólo conviene mejorar la actual base de datos del programa, sino también explorar el vínculo con otros registros

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administrativos del Departamento de Empresa y Ocupaci贸n (DEO) e, incluso, llevar a cabo encuestas que permitan capturar aspectos clave no recogidos en las fuentes anteriores (niveles de consumo, renta, salud, etc.).

50

5

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53

ANEXOS

54

Anexo A. Resumen ejecutivo de la evaluación del PIRMI (Ivàlua, 2009) Contexto El Programa Interdepartamental de la Renta Mínima de Inserción (PIRMI) nace a principios de la década de los noventa con un doble objetivo: por un lado, proporcionar una fuente de ingresos a los hogares catalanes que carecen de recursos suficientes y, por otro, promover su inserción socio-laboral mediante diversos tipos de medidas orientadas a paliar sus problemáticas sociales y a facilitar su participación en el mercado de trabajo.

En 2009, según las previsiones de los gestores del programa, el gasto en prestaciones económicas habrá aumentado un 44% en relación al año anterior, alcanzándose la cifra de 110 millones de euros; asimismo, con respecto a los hogares atendidos por el programa, la previsión es cerrar el año 2009 con una cifra superior a los 22.000 frente a los 13.700 de 2008.

En este contexto, coincidiendo con la evaluación trianual que por ley debe realizarse del PIRMI, el Departamento de Trabajo de la Generalitat de Cataluña encargó a Ivàlua llevar a cabo dicha evaluación. El resultado del trabajo realizado a tal efecto constituye el objeto del presente informe cuyos principales elementos se resumen a continuación.

Objetivos de la evaluación



Desarrollar un sistema de indicadores que permita llevar a cabo un monitoraje de los principales elementos del programa (población atendida, características de la misma, medidas aplicadas, tiempos de permanencia, etc.) e ilustrar sus posibilidades utilizándolo para analizar la evolución del PIRMI durante la última década.



Analizar los tiempos de permanencia de los hogares en el programa, tratando de establecer los determinantes de dos tipos de fenómenos en particular: la cronificación, entendida como la tendencia de ciertos hogares a experimentar episodios de permanencia prolongados; y el recidivismo, que se produce cuando los hogares entran y salen del programa de manera cíclica.



Estudiar la importancia relativa de los distintos tipos de salida del programa, tanto de las que se producen por inserción laboral como de las que tienen su origen en otros motivos (administrativos, acceso a otras prestaciones…).

55



Evaluar en qué medida el denominado complemento por inserción laboral, introducido a finales de 2007, ha logrado incentivar la participación laboral de los beneficiarios del programa.



Analizar las experiencias laborales de los beneficiarios del PIRMI tras su salida del programa.

Fuentes de información La principal fuente de datos utilizada han sido los registros administrativos del programa. En concreto, hemos podido disponer de información pormenorizada de los cerca de 60.500 hogares que participaron en el programa durante el periodo 1998-2008.

Asimismo, para poder analizar las experiencias laborales tras la salida del programa, los registros del PIRMI se han cruzado con los datos de afiliación a la Seguridad Social para el periodo 2005-2009.

Principales resultados

Tiempo de permanencia: cronificación y recidivismo (Capítulo 6)



Los tiempos de permanencia en el programa de los hogares que acceden al PIRMI resultan muy heterogéneos. Así, hemos podido constatar que aproximadamente un 40% de los hogares lo han abandonado antes de que hayan transcurrido dos años, cerca del 35% lo hace entre los dos y los cinco años, y el 25% restante sigue en el programa a los 6 años de haber entrado. Por otro lado, si se consideran períodos de observación de 6 años, se constata que aproximadamente entre el 6% y el 7% de hogares que entraron en el programa entre 1998 y 2003 experimentaron recidivas (esto es, salidas del programa seguidas de posteriores re-entradas).



Las principales variables asociadas a una mayor duración del tiempo de permanencia en el programa son, por orden de importancia, las siguientes: pertenecer a la etnia gitana, superar los 45 años de edad, tener un bajo nivel formativo, padecer enfermedades crónicas o trastornos mentales, y haber ejercido la prostitución. En cambio, tienden a reducir el tiempo de permanencia en el programa el hecho de ser inmigrante y el tener únicamente problemas de tipo laboral.

56



Por otro lado, centrándonos en aquellos que abandonan el programa, los factores que aumentan en mayor medida la probabilidad de que vuelvan a entrar en él son la delincuencia, la indigencia y el origen magrebí, mientras que tener más de 55 años y padecer enfermedades crónicas reducen el riesgo de “recidiva”.

Análisis de los tipos de salida (Capítulo 7)



La inserción laboral de los hogares constituye el motivo mayoritario de salida del programa. Así, el porcentaje de hogares que abandonan el programa por este motivo se sitúa, dependiendo de las cohortes de entrantes que analicemos, entre el 23,1% y el 30,5%.



Entre los motivos de salida del programa no relacionados con la inserción laboral, el que tiene una mayor importancia relativa (15%-20%) es el que aglutina un conjunto diverso de situaciones administrativas (cumplir 65 años, defunción, traslado fuera de Cataluña…). También destaca el peso de las salidas motivadas por el derecho a cobrar otro tipo de prestación que, dependiendo de las cohortes, se sitúa entre el 11,4% y el 13,2%. El porcentaje de hogares que son expulsados por incumplimiento de obligaciones se sitúa en todos los casos por debajo del 10%.



El tiempo de permanencia en el programa de los hogares que lo abandonan por inserción laboral es sustancialmente inferior al de aquellos cuya salida se produce por otros motivos. Así, el tiempo mediano de permanencia para las salidas por inserción laboral se sitúa entre los 12 y los 16 meses; en cambio, las cifras correspondientes para los otros tipos de salida son siempre superiores: entre 22 y 28 meses para las salidas por motivos administrativos, entre 21 y 24 para las que tienen su origen en otra prestación, o entre 15 y 21 para las expulsiones por fraude.



Los factores que contribuyen en mayor medida a aumentar la probabilidad de que se produzca una salida por inserción laboral son los siguientes: el tener hijos a cargo, un mayor nivel de estudios, y el hecho de padecer únicamente problemas laborales; en cambio, tienden a reducir dicha probabilidad el tener más de 55 años, el pertenecer a la etnia gitana, así como el padecimiento de problemas de salud (trastornos mentales, enfermedades crónicas, cáncer, etc.).



Las salidas “neutras”, que son aquellas motivadas por la concurrencia de factores ajenos al comportamiento de los individuos (causas administrativas, cobrar otra

57

prestación, etc.), son más probables entre las personas de mayor edad y entre quienes padecen cáncer, VIH o tienen problemas de invalidez. Asimismo, los dos problemas cuyo padecimiento aumenta más la probabilidad de expulsión del programa son la prostitución y la indigencia.

Evaluación del complemento por inserción laboral (Capítulo 8)



El denominado complemento por inserción laboral (CIL), introducido a finales de 2006 con el propósito de incentivar la participación laboral de los beneficiarios del PIRMI, constituye una de las reformas recientes del programa de mayor calado. A diferencia de la situación anterior, en que se retiraba la prestación si se encontraba un empleo que reportara ingresos superiores al umbral de referencia, pasó a permitirse a los hogares simultanear dichos ingresos salariales con la percepción del nuevo CIL (143 €/mes, durante un máximo de 12 meses).



La evaluación de los efectos del nuevo complemento se ha realizado mediante una metodología inspirada en los diseños cuasi-experimentales que estiman el impacto de una política comparando los outcomes de interés entre dos grupos de individuos: los que se ven afectados por la política (grupo de tratamiento) y los que no (grupo de control). En nuestro caso, a los hogares que accedieron al programa durante el año 2004 se les ha considerado el grupo de control (“cohorte 2004”), y se ha recabado información sobre su comportamiento laboral hasta justo antes de la entrada en vigor del CIL (dic. de 2006); el grupo de tratamiento, por su parte, está integrado por todos aquellos hogares que accedieron al programa durante el año 2005 (“cohorte 2005”), de manera que observándolos durante un periodo de tiempo de igual duración (3 años), logramos que dichos hogares hayan estado expuestos al CIL durante el último año de observación (2007).



Los resultados obtenidos permiten concluir, de modo tentativo, que el CIL no parece haber tenido los efectos que se perseguían cuando se implementó. Así, las tasas trimestrales de participación laboral durante el periodo 2006-2007 de la “cohorte 2005”, tras haber estado expuesta un año al nuevo complemento, no resultan distintas a las observadas en la “cohorte 2004” durante el periodo 2005-2006. No obstante, si bien el nuevo complemento parece no haber tenido impacto en términos de participación laboral, su introducción ha generado cambios en cuanto al tiempo de permanencia en el programa de los hogares que consiguen acceder a un empleo. En 58

concreto, tras la introducción del complemento, algunos de esos hogares optan por simultanear durante algunos meses los ingresos procedentes del trabajo con el cobro de la nueva prestación, mientras que lo que hubieran hecho de no existir el CIL habría sido abandonar definitivamente el programa.

Experiencias laborales tras la salida del programa (Capítulo 9)



Durante los cuatro años y medio posteriores a su salida del programa, el 13,5% de los hogares que abandonaron el PIRMI en el año 2004 han vuelto de nuevo a él. El alcance del recidivismo, sin embargo, resulta distinto en función del motivo por el que tuvo lugar la salida: menor para las salidas motivadas por inserción laboral o por la obtención de ingresos superiores al umbral, mayor para los abandonos de tipo administrativo, por incumplimiento de obligaciones y por el cobro de otras prestaciones.



Asimismo, durante el periodo comprendido entre el el primer trimestre de 2005 y el segundo trimestre de 2009, los hogares que abandonaron el programa por inserción laboral son los que han experimentado unas mayores tasas de participación laboral, con valores para quienes no recidivan que se sitúan entre el 48% y el 65%, y para quienes sí lo hacen entre el 25,5% y el 45,5%. En cualquier caso, dado que incluso en los primeros trimestres tras la salida del programa dichas tasas se sitúan por debajo del 70%, cabe sospechar que una parte no despreciable de las inserciones laborales tienen lugar en la economía sumergida.



Los hogares que abandonaron el programa por motivos distintos a la inserción laboral se caracterizan por tener tanto menores tasas de participación laboral como episodios menos duraderos de empleo. El hecho de que tales tasas no resulten nulas para algunos motivos de salida, concretamente los que conducen a la percepción de prestaciones no contributivas, plantea algunas sospechas sobre la existencia de posibles fraudes que convendría analizar.

59

Conclusiones y recomendaciones (Capítulo 10)

Conclusiones



El análisis llevado a cabo de los tiempos de permanencia en el programa y de los motivos de salida de éste nos ha permitido constatar la existencia de una elevada heterogeneidad entre la población atendida: o

En primer lugar, las salidas por inserción laboral están protagonizadas por hogares que, en general, experimentan episodios de permanencia en el programa menos prolongados que el resto: da la impresión, por tanto, que inserción laboral y permanencia breve son dos caras de la misma moneda.

Refuerza esta conclusión el que los principales factores que propician una mayor probabilidad de inserción laboral, como puedan ser el nivel formativo o la ausencia de problemas de salud y sociales, coinciden en su mayoría con las variables asociadas a estancias más cortas en el programa.

o

Por otro lado, en aquellos casos en los que la inserción laboral resulta poco plausible, pues existen determinadas características o problemáticas que la hacen más difícil, las salidas del programa tienden a producirse de modo más gradual. Una explicación a este hecho, especialmente en las salidas de tipo administrativo y en las ocasionadas por el cobro de otra prestación, quizás haya que buscarlo en el carácter “vegetativo” con el que se producen la mayoría de ellas: así, los hogares con pocas posibilidades estructurales de inserción laboral permanecerían en el programa hasta que, por causas externas al mismo, hubiera llegado el momento de abandonarlo. El hecho de que los principales factores asociados a este tipo de salidas sean la edad avanzada y los problemas de salud, similares por tanto a los que propiciaban episodios de permanencia prolongados, contribuye a reforzar esta conclusión.

o

La caracterización anterior no excluye la existencia de situaciones “intermedias” en las que algunos hogares, una vez superadas las problemáticas que les dificultan el acceso al mercado de trabajo, logran protagonizar salidas del programa por inserción laboral (que se producen más tarde que en el caso de aquellos con una empleabilidad de partida superior).

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

La evaluación del CIL nos permite concluir, de modo tentativo, que este instrumento no ha logrado aumentar las tasas de participación laboral de los beneficiarios del PIRMI. No obstante, su introducción sí ha generado cambios en cuanto al tiempo de permanencia en el programa de los hogares que consiguen acceder a un empleo. En concreto, tras la introducción del complemento, algunos de esos hogares optan por simultanear durante algunos meses los ingresos procedentes del trabajo con el cobro de la nueva prestación, mientras que lo que hubieran hecho de no existir el CIL habría sido abandonar antes el programa.

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El análisis de las experiencias tras la salida del programa ha revelado dos datos fundamentales de interés. En primer lugar, los hogares que salen por inserción laboral tienen tasas de participación laboral menores al 70% en los primeros trimestres tras la salida. Esto puede estar indicándonos que una parte de las inserciones tienen lugar en la economía sumergida lo cual, más allá de sus efectos sobre las finanzas públicas, puede poner en riesgo la capacidad de los hogares para mantenerse fuera del programa (condiciones laborales precarias, no generación de derechos en la Seguridad Social, etc.). En segundo lugar, el recidivismo afecta globalmente a un 13% de los hogares en los 4 años siguientes a la salida; sin embargo, cuando las salidas vienen motivadas por una inserción laboral el recidivismo es menor, lo que confirma la importancia de la actividad laboral como vía de salida definitiva de los hogares que han participado en el PIRMI.

Recomendaciones

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La heterogeneidad de la población beneficiaria plantea la necesidad de explorar cambios en la configuración del programa: o

Desdoblarlo en dos subsistemas: uno centrado fundamentalmente en la inserción laboral de los hogares potencialmente empleables y el otro en la aplicación de medidas sociales paliativas a hogares con muy baja empleabilidad estructural; en ambos casos, sin embargo, las prestaciones monetarias seguirían proporcionando protección económica a los hogares.

Este desdoblamiento no tiene porqué implicar que los beneficiarios de uno y otro sistema no puedan transitar entre ambos si sus condiciones varían.

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o

El hecho de que los problemas de salud, agravados o no por problemáticas sociales, sean uno de los factores que alargan la permanencia en el programa plantea la necesidad de analizar hasta qué punto el tránsito hacia el sistema de prestaciones no contributivas se produce a tiempo. Y, si se detectan casos de ubicación inadecuada en el PIRMI, promover una mayor coordinación entre el PIRMI y el sistema de prestaciones no contributivas (ambos bajo gestión directa de la Generalitat de Cataluña).



Por otro lado, para intentar mejorar los efectos del CIL, proponemos dos cambios fundamentales en su configuración: por un lado, restringir su uso a beneficiarios (potencialmente empleables) que lleven un período mínimo de tiempo en el programa (por ejemplo, 3 años); y, por otro lado, aumentar su cuantía, ya que el monto actual quizás no resulte suficiente como para incentivar a quien había optado por no trabajar (o trabajaba en la economía sumergida) a encontrar un empleo (o a declararlo) y perder así la totalidad de la prestación. Ambas modificaciones permitirían evitar, en nuestra opinión, que el gasto efectuado en complementos de inserción vaya destinado a proporcionar una renta adicional personas que, en ausencia del CIL, hubieran salido antes del programa al haber encontrado un trabajo.

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Una evaluación rigurosa de los cambios anteriores, o de otros que puedan plantearse en el futuro, exige diseñarlos teniendo en cuenta desde el principio cómo se los va evaluar. La incorporación de dicho enfoque evaluativo puede realizarse de diversas maneras: mediante experiencias piloto de ámbito territorial, a través de un diseño evaluativo antes-después o, incluso, aprovechando la variabilidad autonómica en la configuración de los programas de rentas mínimas como una suerte de experimento natural suscpetible de ser evaluado. En cualquier caso, independientemente de la alternativa por la que se opte, una cuestión crucial es la de planificar ex ante la generación de la información necesaria para permitir la evaluación ex post de los cambios o reformas que se esté pensando introducir.

Evaluaciones futuras

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Existen algunas lagunas en los actuales registros del PIRMI que hacen complicado llevar a cabo una evaluación de la efectividad relativa de las medidas laborales y sociales que el programa provee. Así pues, subsanando dichas limitaciones y

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adoptando un enfoque evaluativo como el que acabamos de mencionar, podría abordarse en el futuro el análisis de una cuestión que resulta de crucial importancia. 

Conviene profundizar en el análisis de las experiencias laborales tras la salida del programa, ahondando en las posibilidades exploradas por vez primera en la presente evaluación de enlazar las bases de datos del PIRMI con las de la Seguridad Social, y haciendo extensiva esta conexión a los datos del Sistema de Prestaciones No Contributivas. Asimismo, más allá de las experiencias laborales, una evaluación completa de “la vida tras el PIRMI” exige analizar también otras dimensiones que influyen sobre el bienestar de los hogares (niveles de consumo, condiciones materiales, problemáticas sociales, etc.), así como los determinantes del recidivismo más en profundidad.

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La actual evaluación, aunque ha resultado bastante comprehensiva en cuanto a las cuestiones tratadas, ha dejado ámbitos importantes fuera del análisis. Hay dos aspectos en particular que convendría tratar prioritariamente en futuras evaluaciones: por un lado, convendría analizar hasta qué punto el programa atiende todos aquellos hogares catalanes que se encuentran en situaciones de necesidad similares a las atendidas por el PIRMI, esto es, el grado de cobertura poblacional del programa y su posible variabilidad territorial; por otro lado, convendría analizar también en qué medida los flujos de entrada y de salida del programa, y por tanto el número de expedientes vigentes, varían en función del ciclo económico, de modificaciones en las condiciones de acceso, de cambios en otros sistemas de protección (desempleo, PNC, etc.), así como de las variaciones en la composición de la población potencialmente usuaria.

Mejoras en las fuentes de información

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El análisis de las cuestiones que acabamos de plantear, especialmente la de la efectividad de las medidas, exigiría realizar ciertas modificaciones en la actual base de datos del programa: entre los más importantes, registrar los cambios en las problemátiicas de los hogares mientras permanecen en el programa, las fechas de inicio y finalización de las medidas que se les aplican, o el grado de empleabilidad de los miembros del hogar a juicio de los trabajadores sociales tanto en el momento del acceso como durante la estancia en el programa.

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

Asimismo, como ya se ha mencionado, resulta importante seguir explorando las posibilidades que brinda la conexión de los registros del PIRMI con los de la Seguridad Social: no sólo para analizar las experiencias después del programa, sino para tener información más precisa de las historias laborales de los beneficiarios antes de entrar en él. También el enlace con la base de datos de contratos del Departamento de Trabajo mejoraría el conocimiento sobre las características de los empleos que los beneficiarios obtienen mientras están en el programa (salario, jornada, sector, etc.), lo cual resulta de crucial importancia para entender porqué algunos hogares logran inserciones estables que les permiten salir del programa y otros no.

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Finalmente, además de la información de tipo administrativo, la evaluación de los diversos factores mencionados podría beneficiarse de la realización de encuestas específicas a muestras de beneficiarios tanto mientras se encuentran en el programa como cuando salen de él. Estas encuestas permitirían recabar información acerca de dimensiones clave sobre las que el programa pretende generar cambios: niveles de consumo, condiciones de vida materiales, pautas de escolarización de los menores, etc. Existen múltiples referentes a nivel internacional, sobre todo en el mundo anglosajón, que ilustran las posibilidades de evaluar este tipo de programas mediante el uso de encuestas.

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Anexo B. Una breve introducción a la evaluación de impacto* Evaluar el impacto de cualquier política consiste en averiguar en qué medida se han producido cambios en los outcomes ―es decir, las variables que se pretenden mejorar, como pueda ser la inserción laboral de los beneficiarios del PIRMI―, y si estos cambios pueden atribuirse causalmente al programa. En otras palabras, de lo que se trata es de comparar los outcomes de los agentes que han participado en el programa respecto a los que habrían logrado en caso de no haber participado en él (el denominado contrafactual).

En este sentido, ante la imposibilidad de que unas mismas personas (o empresas, o ayuntamientos, etc.) participen y no participen en un programa simultáneamente, esta relación causal se infiere comparando los outcomes de un conjunto de agentes participantes (el grupo de tratamiento) y otro de no participantes (grupo de comparación o de control).

El denominado diseño experimental es la técnica más robusta que existe a la hora de evaluar el impacto de un programa. Su principal característica es que se utiliza un procedimiento aleatorio para determinar quién participa en el programa y quién no, de tal manera que, por construcción, unos y otros son idénticos en todas las características que pueden influir sobre los outcomes de interés. Después de un tiempo, dado que la única cosa que distingue a los dos grupos es la participación en el programa, las diferencias en los outcomes entre el grupo de participación y el de control pueden atribuirse a lo que les hace distintos (esto es, la participación en el programa). Cuando los programas no han sido implementados siguiendo un protocolo experimental, su impacto puede ser evaluado mediante técnicas denominadas cuasiexperimentales. En este anexo describimos dos de ellas, por ser las más utilizadas en las evaluaciones de PRM: el modelo de dobles diferencias (en adelante, DD) y la técnica del matching.

El principal reto que se plantea a la hora de estimar el impacto de un programa en ausencia de un diseño experimental es abordar el llamado sesgo de selección, que se produce cuando existen diferencias entre el grupo de participantes y el de no

*

Blasco y Casado (2009) ofrecen una panorámica de las distintas técnicas que existen para

evaluar el impacto de políticas y programas públicos.

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participantes en variables que afectan a los outcomes de interés (es decir, los dos grupos no son idénticos y, por tanto, parte de las diferencias en los outcomes pueden ser debidas a estas diferencias previas y no al programa), ya sea porque los agentes con estas características se postulan voluntariamente para participar en el programa o porque la entidad responsable del programa las tiene en cuenta a la hora de seleccionar a los participantes. En el caso de un PRM, por ejemplo, podría suceder que los beneficiarios que participan en medidas de inserción laboral tienen un mayor grado de motivación que los no participantes, lo cual podría influir sobre la probabilidad de encontrar un empleo (con independencia de la existencia del programa).

El modelo de DD constituye uno de los métodos más robustos para estimar el impacto de una política controlando el sesgo de selección cuando no se dispone de datos experimentales. Este modelo, que exige disponer de información longitudinal, estima el impacto de la política en términos de la diferencia en la variación del outcome, desde antes hasta después de la intervención, entre el grupo de tratamiento y el de control. Al comparar tasas de variación de los outcomes, los modelos de DD permiten controlar por el sesgo de selección derivado de factores (ya sean observables o no observables por el evaluador) que permanecen constantes a lo largo del tiempo, así como para los factores observables, aunque varíen a lo largo del tiempo. Así pues, para todos aquellos outcomes de los que disponemos de información de antes y después del programa, utilizaremos modelos de DD para estimar el impacto del programa.

Otra técnica cuasiexperimental frecuentemente utilizada en las evaluaciones de PRM es la de matching. Dicha técnica resulta la adecuada cuando se pretende medir el impacto del programa sobre outcomes de los que solamente tenemos información posterior a la intervención para ambos tipos de individuos (participantes y no participantes). En esencia, a pesar de recurrir a procedimientos estadísticos de una cierta complejidad, la idea básica que subyace al matching es bastante sencilla: se trata de comparar después de la intervención los niveles de los outcomes entre beneficiarios que participantes y no participan en el programa que sean muy similares en todas aquellas variables (nivel formativo, problemática social, etc.) que pueden influir sobre los outcomes de interés (encontrar un empleo, ingresos salariales, etc.). De esta manera, cuanto más amplio sea el conjunto de factores de los que se dispone de información previa al programa para “emparejar” a los individuos, más seguros podremos estar de que el matching mitiga el sesgo de selección antes mencionado. En cualquier caso, es necesario tener presente 66

que las estimaciones de impacto que se derivan de la aplicación de esta técnica son menos robustas que las de los modelos de DD, que además de las posibles diferencias en factores observables que distinguen participantes y controles, también permiten evitar el sesgo de selección provocado por factores no observables que no varían a lo largo del tiempo.

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