ECFA對中小企業的影響、輔導資源介紹及政策建議 pp. 173-181
ECFA對中小企業的影響、輔導資源介紹及政策建議
王健全1
林嘉慧2
蔡鳳凰3
壹、前言 中小企業在台灣經濟發展過程中一向扮演著舉足輕重的角色，不僅創造龐大 GDP、貢獻眾多就業人口，更是國家經濟穩定成長的關鍵因素。不過，隨著全球金融 風暴的肆虐，中小企業在出口轉弱、內需低迷的衝擊下，面臨相當的經營困境。尤其 是最近一、二年兩岸經貿政策的開放與鬆綁，包括兩岸直航、陸客來台觀光、陸資來 台、兩岸經濟協議（ECFA）等，雖然帶來不少商機，但台灣市場的開放，也使得中小 企業及中低層勞工逐漸感受到衝擊。有鑑於此，本文的目的有三，其一，探討ECFA對 中小企業的影響與商機；其二，介紹政府在協助中小企業因應ECFA的輔導措施，最後 提出未來政府措施的建議。
貳、ECFA對於中小企業的影響與商機 何謂兩岸經濟協議（ECFA）？所謂的ECFA就是，台灣要在中國大陸市場取得競 爭優勢，就必須簽署協議，一方面對台商提供保障，一方面讓兩岸間的貿易與服務往 來更為便利。這項協議，就是「兩岸經濟合作架構協議」（簡稱「兩岸經濟協議」） （Economic Cooperation Framework Agreement, ECFA）。 大體上言，ECFA為「自由貿易協定」（FTA）之「過渡協定」。自由貿易協定的 簽署有二種作法，其一為「一步到位」，其二，則為「逐步到位」，逐步到位就像一
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中華經濟研究院副院長兼台灣經濟所所長。 中華經濟研究院台灣經濟所分析師。 3 中華經濟研究院台灣經濟所分析師。 2
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個路徑（roadmap）一般，約定在幾年內（如5～10年）達成目標，中間的過程則由雙 方諮商決定，如同東協加一、加三的作法一般。其好處在於有短／中／長期的規劃， 除可緩和對部分產業的衝擊，亦可陸續評估開放的成本及效益。例如，中國大陸對 東協（或其他國家）貿易商品已調降關稅，但對台灣卻未降稅，對有急迫性的產品項 目，可優先列為協商降稅項目，即「早期收穫；Early Harvest」清單（提早降稅），提 早實現優惠利益，以確保台灣產品在中國大陸市場的地位。因此，ECFA將是台灣與中 國大陸就經濟合作議題所協商簽訂的一份文件，但只先訂出架構及目標，具體內容待 日後再協商，處理上較具彈性。 本報導將針對兩岸經濟協議（ECFA）對中小企業的影響及商機加以深入分析。 台灣之所以必須與中國大陸簽署ECFA的理由相當簡單，第一，鞏固中國大陸市場；第 二，避免在自由貿易協定的洪流中被邊緣化；第三，利用ECFA的利益及中國大陸市場 的保障來強化台灣經濟的再定位及強化競爭優勢。 根據中華經濟研究院（2009）的評估分析，兩岸簽署ECFA對台灣實質GDP成長 1.65%～1.72%，總就業人數可望增加25.7～26.3萬人，對社會福利有正面的提升效 果。就個別產業言，對機械業、化學塑膠橡膠製品、紡織業、鋼鐵業、石油製品業的 生產均為正面。但不容否認的，簽署ECFA對電機及電子產品、運輸工具、木材製品 業等產業則有負面影響。另一方面，台灣目前出口品有40%集中於中國大陸市場，石 化、紡織、鋼鐵、汽車零組件對中國大陸出口亦在40%～50%上下，上述產業進入中 國大陸市場的平均關稅在5%～10%左右。在東協加一、加三後，東協、日本、韓國出 口至中國大陸產品在幾乎零關稅下，台灣上述產品的競爭力相對減弱，這是台灣為何 要簽署ECFA，並將上述產業列入「早期收穫」名單的重要原因。 另一方面，利用簽署ECFA鞏固我在中國大陸市場，台灣的產業可以發揮經濟規 模、發展品牌、全球布局、提升競爭力，台灣也因為取得中國大陸市場的保障，有機 會成為外資進入中國大陸市場的前進基地，進而爭取外資、台商回流。此外，台灣的 服務業競爭力優於中國大陸，簽署ECFA可以及早在中國大陸市場卡位。 其次，區域化的潮流形成，截至2009年上半年，全球已有400多個自由貿易協定的 簽署。尤其是和台灣關係至鉅的東協加一、加三通過後，台灣利潤不高產品的出口在 關稅的課徵下，相對於東協、中國大陸的出口產品將處於不利地位。在競爭力轉弱之
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際，可能面臨外移的抉擇，一旦製造業外移，資訊、通訊服務、物流等生產性服務業 也會被迫跟進，未來的失業狀況將更加嚴峻。 再者，服務業已占台灣GDP比重65%以上，其升級轉型成為台灣經濟未來成長的 動力，但台灣國內市場太小，必須有一較大的本土市場（home market）才能發揮規模 經濟、發展品牌，進而脫胎換骨，成為驅動台灣經濟、創造就業動力。在服務業的發 展上，如能善用大陸市場的規模效益，發展品牌、布局全球，並派遣台灣人力經營海 外據點，將有助於台灣年輕人的就業及增進國際化視野。 至於服務業對中國大陸投資是否會造成空洞化呢？商業服務業前往中國大陸投 資，應該不至於產業空洞化，反而有助於產業競爭力的全面提升及創造更多國際化的 就業機會。因為ECFA簽署後，不少服務業以連鎖加盟型態前往中國大陸投資，形成虛 擬群聚（virtual cluster），和連鎖總部密切聯繫，且依賴總部管理、技術支援，不但不 會產業空洞化，反而透過資金的挹注，有助於競爭力的提升。 不過，兩岸產業的互惠開放，在規模不對等的情況，應注意其對國內就業、產業 的衝擊。由於ECFA係平等互惠的貿易、投資協定，故台灣對中國大陸的出口、投資， 中國大陸亦同等的對台灣擴大出口、投資。不過，兩岸的廠商規模、資金不對等，一 旦未加限制的全面開放，將對台灣帶來不小的衝擊，故考慮「加權」、考量「兩岸規 模不平等的實質平等」開放，值得重視。同時，如何善用創投、基金、若干管制及產 業發展規劃，將中國大陸資金導入直接投資（FDI）而非金融操作，亦值得政府當局 注意。 ECFA對出口導向的大型企業幫助較大，對內需型的中小型製造業則衝擊較大，包 括食品、汽車、水泥、家電、陶瓷、紙業等，不過，對金融、營建、房地產、航運、 觀光、百貨等服務業較有利（見表1）。
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表 1 ECFA對中小企業的影響與商機 開放 政策
對中小企業的正面影響
對中小企業的負面影響
因應分析
1.中 經 院 ( 2 0 0 9 ) 估 1.內 銷 比 重 均 達 到 七 成 1.政 府 應 編 列 預 算 （ 基 算 ， E C F A 簽 署 ， 以 上 、 目 前 仍 受 到 關 金），以因應ECFA所 對 台 G D P 成 長 稅保護的食品、汽車、 帶來的產業結構調整衝 1.65%~1.72%，出口增 水泥、家電、玻陶、紙 擊，扶持、協助及輔導 加4.87%~4.99%；進口 業 、 紡 織 下 游 織 品 成 受衝擊的中小型、聚落 衣、木材製品等產業。 型、內需型的產業升級 增加6.95%~7.07%。 轉型。 2.兩岸通關便捷化，加速 2.中小企業居多的毛巾、 物流時效以提升中小企 寢具、織襪、內衣、毛 2.事前輔導、需求導向輔 ECFA 業與其大型企業之供應 衣、製鞋等高敏感性產 導，使受衝擊中小企業 業，及成衣、泳裝、家 感受善意，降低不安全 鏈整合。 電、袋包箱（提袋、包 感。 3.金融、營建、房地產、 包 、 箱 子 ） 等 一 般 敏 航運、觀光、百貨產業 感 性 產 業 ， 預 計 有 近 3.各個產業及中小企業的 將受惠服務貿易協議可 3,500家企業、10萬多 發 展 藍 圖 、 應 保 護 項 能簽訂及兩岸直航所帶 人的生計將受影響，受 目、早期收穫項目應深 來的商機，成為潛在的 衝擊的產值將近1,000 入研究並與業者溝通及 受惠業者，產業中的中 億元。 與其利益相結合。 小企業會受利。 資料來源：本文整理。
參、政府輔導資源的介紹 本節彙整政府（經濟部為主）協助中小企業因應中國大陸政策開放之相關輔導資 源措施。
一、地方特色輔導計畫 經濟部中小企業處主導推動「地方特色產業深耕加值四年計畫」，針對地方特色 傳統產業、偏遠鄉村地區、原住民聚落、小規模企業進行差異化、特色化輔導，由地 方產業發展基金支援推動「一鄉一品」（One Town One Product, OTOP）之地方發展綜 合輔導策略，借鏡日本「道之驛」模式，發展台灣魅力鄉村之多功能資訊休閒展售中
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心，期由大力行銷地方特色產品，以吸引大陸觀光客參訪，體驗台灣寶島之美。目前 深耕、輔導的地方特色產業包括台北縣的鶯歌陶瓷、南投縣魚池紅茶、彰化縣二林酒 莊、花蓮縣的台灣玉等多個地方特色產業，除可帶動地方觀光，亦能建立地方產業共 生機制，創造就業機會。
二、弱勢產業、中小企業的輔導 經濟部已擬訂並執行「因應貿易自由化產業調整支援方案」，包括「振興輔 導」、「體質調整」以及「損害救濟」等「上中下游」三大策略，總經費以十年為 期，約需新台幣950億元。三大策略的主要內容為： (一)針對弱勢產業，主動給予「振興輔導」，其中包括輔導產業升級轉型、提供 中小企業融資信用保證、協助中小企業群聚發展、協助拓展外銷市場等措 施。 (二)對於受進口衝擊產業，主動協助「體質調整」，包括輔導產業升級轉型、提 供廠房及設備更新低利融資、鼓勵企業併購之投融資以及協助就業安定等措 施。 (三)對於市場開放後遭受損害的企業，提供「損害救濟」，包括協助業者轉換業 種與產品、協助轉業再就業等措施。 上述措施扶持、協助及輔導受衝擊的中小型、聚落型、內需型的產業升級轉型， 爭取洽簽ECFA時延長降稅時程，以協助企業強化體質、發展品牌、提升競爭力，以拓 展商機。
三、完善受衝擊中小企業的配套措施 經濟部中小企業處已擬定「因應貿易自由化（ECFA）受衝擊中小企業輔導計 畫」，以內需、傳統，產業關聯度大並可創造大量就業機會的中小企業為輔導範圍。 中小企業處除運用現有11項中小企業輔導體系，持續推動受衝擊中小企業輔導業務， 並就貿易自由化對我國中小企業衝擊進行定期監測及影響評估，以有效訂定完善配套 輔導措施，協助弱勢中小企業突破現有經營模式，減緩可能產生之衝擊，具體作法如 下：
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(一)運用信保基金「千金挺專案」、國發基金100億元投資，協助企業取得所需之 營運資金。 (二)鼓勵中小企業創業創新，推動「創業領航計畫」，提供企業創業創新後勤資 源及輔導能量。 (三)每年針對全台產值低、內需型、偏遠地區、支撐當地就業人口之特定弱勢產 業進行選定，配合其產業特性擬定輔導措施及人才訓練計畫。 (四)協助國際網路行銷，將優質產品推向國際市場；推動供應鏈中小企業輔導， 強化與體系客戶間之聯結關係；協助設計服務業精進品質，提升設計研發價 值。
四、落實三挺政策協助中小企業 為積極落實三挺政策（政府挺銀行、銀行挺企業、企業挺勞工），並協助中小企 業永續發展，經濟部2009年推動「在地關懷主動服務中小企業專案」，主要期盼藉由 此管道，結合地方與中央跨部會資源，與民間產業公協會力量共同推動，全力解決中 小企業可能面臨的新增融資取得、原有貸款展延、技術升級、研究發展、國內外市場 行銷及勞工就業問題，有效解決並幫助中小企業渡過經營困境。
五、微型及小型企業之ICT加值服務輔導 為全面促進台灣地方產業之微型及小型企業，從地方級邁向國家級與國際級，同 時間接促進國內整體經濟之厚實發展，政府提出「地方小企業ICT 747飛鷹方案」，期 透過引進國際輔導動能、結合數位驗證平台、深化在地科技應用等三大策略，預計至 2013年，可協助7萬家地方產業之微型/小型企業，以ICT加值、創新，增加4萬個地方 就業機會；同時每年增加7億元受輔導企業之再投資金額與營收額，並至少輔導完成47 個地方主題聚落，協助中小企業運用ICT，並且儘速推動、落實，以協助中小企業再 次展翅高飛，創造台灣在國際競爭局勢中的領先優勢。
六、中小企業群聚創新整合輔導 經濟部中小企業處為鼓勵國內中小企業運用群聚模式及創新服務加值形成範疇經
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濟，自2008年度起啟動「推動中小企業群聚創新整合型服務」四年中程輔導計畫，將 具互利互補特質的中小企業結合，提供群聚廠商從技術研發、科技應用、商品化、行 銷服務、創新營運模式及事業發展等全面性的群聚輔導措施，並建構群聚服務網絡， 利用資訊分享及商機媒合，協助提升中小企業的國際競爭力。根據經濟部資料，截至 2009年底，已推動29個創新型中小企業群聚聯盟，協助65案發展新產品、服務、營運 模式，並促成4.6億研發投資，有效增加受輔導企業營收計60億元。
七、主動積極宣導政府資源 中小企業處定期於全省各地區召開政府輔導資源說明會，主動發送資源手冊、電 子報，適時傳達輔導資源。2010年初為因應貿易自由化積極落實照顧中小企業及落實 政府施政重點，經濟部結合各縣市中小企業協會、中小企業服務中心及工商協會等地 方服務網絡，舉行在地關懷－「產業輔導列車」宣導會，對中小企業說明ECFA之內涵 及「因應貿易自由化產業調整支援方案」之輔導措施，並接受國內屬內需型、競爭力 較弱、易受貿易自由化影響的中小企業諮詢與直接辦理輔導申請服務，在地關切企業 需求、進行意見交流，以協助需要轉型調整、技術升級的中小企業善用政府資源。 綜合上述輔導計畫，或金額不大，或屬於被動、供給導向的輔導、補助，中小企 業的正面感受有限，對大陸經貿政策開放好處的感受相對有限。
肆、政策建議 為了緩和ECFA對大陸經貿政策開放對中小企業及中低收入民眾的衝擊，強化其正 面觀感，本文提出以下的政策建議：
一、 考慮儘速開放大陸觀光客自由行，以提振內需消費，對中小企業的 正面效益及民眾觀感有立竿見影之效 根據香港經驗，開放自由行，對中小型的零售、餐飲、旅館、運輸業者幫助大， 故開放自由行可讓民眾直接體認到開放效益，並降低反對聲浪。
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二、ECFA的開放應有大格局戰略，並採事前輔導、需求導向的策略 ECFA的簽署對出口導向的企業助益大，但對內需型的中小企業負面影響不小，因 此，中小企業未受其利，先感受到其害，因此，政府的當務之急在於改弦更張，採取 新的思維與推動策略，才能扭轉局面。提供下列的建議： (一) 採大格局戰略，確立目標、有效分工，並協調部會的積極推動。展望未來， 行政院應將之視為當前最重大政策任務，確立目標，決定談判議題，並進行 部會分工，包括決策層級、策略規劃、資訊蒐集及研究分析的授權分工。同 時，將各部會的資源投入、配合相關事宜作為部會考核，乃至首長去留的指 標，如此，各部會才能全力出擊、配合宣導，有效推動政策。 (二) 事 前的輔導與補助優於事後的補救。政府目前針對受ECFA衝擊的弱勢、敏 感產業，預計編列數百億元預算進行輔導，但依然無法消除弱勢產業、廠商 及勞工的疑慮。未來政府（中小企業處）如能事前編列預算，在危機發生之 前先行輔導、補助若干敏感產業，則可消除產業、勞工的不安全感，如此一 來，政策的衝擊及反彈將大為降低。 (三) 需求導向的輔導、補助遠勝於供給導向。目前政府的輔導、補助措施仍以政 府觀點、供給導向的措施為主。如果換一角度，改由政府（中小企業處）先 行編列小筆預算，補助弱勢產業透過座談會、說明會型式，邀請相關廠商及 勞工進行座談，並提出需求，再由政府衡酌可行性、提出修正，並提供較多 的預算支援，則可使廠商、勞工感受到政府的關懷，對政策的排斥、未來的 不安全感可望降低。
三、 推 動「協助中小企業、中低收入及青年族群」之「雙中一青」政 策，以爭取弱勢族群、中小企業對中國大陸政策開放的支持 全球金融風暴後，景氣已逐漸好轉，但景氣復甦並未正式確立，故「無就業復 甦」情形仍未明顯改善，加上風暴後M型社會日益明顯。在失業問題上，中高年齡及 專上學歷的年輕族群為二大族群，故對中高年齡族群的補助及輔導轉業，以及對年輕 人的就業媒合、創業均不容輕忽。其次，不少中小企業為內需型，受政策開放的影響 較大，也應予以補助、輔導。整體而言，政府應有一大格局的策略，包裹在「雙中一
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青」的政策下來協助“中＂低收入、“中＂小企業及“青＂年族群，以爭取其對中國 大陸經貿政策開放的支持。
四、 深化兩岸的大三通效益，尤其在貨物的國際中轉，才能落實三通效 益及物流業的發展 目前大三通仍限制貨物中轉至第三國，未來在ECFA架構下，應積極將貨物中轉至 第三國，才能活化基隆、台北、高雄港，強化物流業的發展，以利中小型物流業者及 深化大三通的效益。
五、協助中小企業爭取訂單與商機、活絡國內市場 台灣經濟結構主要是以中小企業為主，對陸資來台投資，政府應協調其一定比率 投資中小企業，以創造中小企業商機。
六、兩岸政策開放應進行效益評估 中國大陸政策的開放應有專業研究團隊評估其具體效益，以及事前對中小企業的 調適進行分析、召開公聽會，以爭取支持及民眾信心。
七、 服務業的升級轉型與國際化才能吸納就業人口，並提供年輕人國際 化就業機會 國內服務業規模太小，升級轉型不易，祇能創造中低階人才就業機會，未來政府 （中小企業處）唯有加速協助中小型服務業升級轉型、國際化，才能吸引專上學歷人 才投入，甚至將中高階人才派駐海外據點，創造就業機會。
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