Strefa euro - europejska integracja gospodarczo-walutowa by Jarosław Górski

Redaktorzy naukowi: Krzysztof Opolski Dagmara Mycielska Jarosław Górski

STREFA EURO europejska integracja gospodarczo-walutowa

E-book do studiów podyplomowych „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” Projekt dofinansowany ze środków Narodowego Banku Polskiego

Strefa EURO – europejska integracja gospodarczo-walutowa e-book do studiów podyplomowych „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro”

redakcja naukowa: Krzysztof Opolski, Dagmara Mycielska, Jarosław Górski recenzja naukowa: Bogusław Pietrzak

projekt dofinansowany ze środków Narodowego Banku Polskiego

Wydawca: Wydział Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego Ul. Długa 44/50 00-241 Warszawa tel.: 0-22 55 49 111, 0-22 55 49 126 fax: 0-22 831 28 46 e-mail: wne@wne.uw.edu.pl strona internetowa: www.wne.uw.edu.pl Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie i przedrukowywanie całości lub fragmentów niniejszej pracy bez zgody wydawcy zabronione.

ISBN 978-83-919820-5-1

Spis treści:

SŁOWO WSTĘPNE ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 3 DZIAŁALNOŚĆ EDUKACYJNA NARODOWEGO BANKU POLSKIEGO ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 5 BADANIA NBP NAD KORZYŚCIAMI I KOSZTAMI WPROWADZENIA EURO W POLSCE ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 7 ROZDZIAŁ 1. ZARYS INTEGRACJI GOSPODARCZEJ I WALUTOWEJ W EUROPIE ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 8 ROZDZIAŁ 2. POLSKA W UNII EUROPEJSKIEJ ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 22 ROZDZIAŁ 3. DYLEMATY UNIJNEJ I POLSKIEJ POLITYKI GOSPODARCZEJ ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 32 ROZDZIAŁ 4. TEORETYCZNE PODSTAWY INTEGRACJI MONETARNEJ ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 42 ROZDZIAŁ 5. EUROPEJSKI BANK CENTRALNY ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 52 ROZDZIAŁ 6. POLITYKA PIENIĘŻNA W UNII WALUTOWEJ ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 65 ROZDZIAŁ 7. BUDŻET UE ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 81 ROZDZIAŁ 8. POLITYKA FISKALNA W UNII WALUTOWEJ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 92 ROZDZIAŁ 9. INTEGRACJA RYNKÓW FINANSOWYCH W UE I STREFIE EURO – ROZWÓJ ALTERNATYWNYCH FORM INWESTOWANIA ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 109 ROZDZIAŁ 10. EURO W ROLI WALUTY MIĘDZYNARODOWEJ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 118 ROZDZIAŁ 11. KORZYŚCI I SZANSE ORAZ KOSZTY I ZAGROŻENIA WYNIKAJĄCE Z UCZESTNICTWA W UNII WALUTOWEJ NA GRUNCIE TEORII I DOŚWIADCZEŃ STREFY EURO ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 128

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

SŁOWO WSTĘPNE

Po sześciu latach od przystąpienia Polski do struktur Unii Europejskiej nie ma już wątpliwości, że polska gospodarka skorzystała na akcesji. Od początku przebywania w strukturach UE Polska starała się aktywnie wykorzystywać możliwości, jakie daje członkostwo. Jest beneficjentem netto: środki pozyskiwane z budżetu unijnego w 2009 roku były niemal trzykrotnie wyższe niż wpłaty do budżetu. Na rok 2011 Komisja Europejska przewidziała w projekcie budżetu wydatki Polski na poziomie aż 10 miliardów euro. Polska cały czas uczy się reguł funkcjonowania w strukturach unijnych, dotyczy to zarówno samorządów, administracji szczebla centralnego, czy też obywateli. Przed nami jednak kolejne ważne decyzje dotyczące następnego kroku na drodze do pełnej integracji – przystąpienia do unii walutowej. Podpisując Traktat Akcesyjny Polska zobowiązała się do wprowadzenia na swoim terytorium euro, wspólnego europejskiego pieniądza. W wielu badaniach teoretycznych i empirycznych wskazywano na korzyści, jakich można spodziewać się po wprowadzeniu euro. Najważniejszym pozytywnym aspektem będzie zmniejszenie ryzyka walutowego, co sprzyja zmniejszaniu się kosztów transakcyjnych, zwiększaniu się wymiany handlowej i inwestycji. Należy jednak zaznaczyć, iż członkowstwo w unii walutowej oznacza nie tylko korzyści, ale także narzuca pewne ograniczenia możliwości kształtowania polityki gospodarczej, chociażby utratę autonomii w kształtowaniu polityki pieniężnej i kursowej. Po wprowadzeniu euro zmienią się warunki prowadzenia polityki gospodarczej. Konieczne będzie dostosowanie prawa, zasad księgowości, systemów bankowych itd. Aby zatem aktywnie korzystać z możliwości, jakie stwarza uczestnictwo w unii walutowej, musimy przygotować się do funkcjonowania w tym zmienionym otoczeniu makroekonomicznym. Musimy zrozumieć mechanizmy funkcjonowania strefy euro. Prezentowana publikacja ma na celu przybliżyć czytelnikowi najważniejsze aspekty funkcjonowania strefy euro. W opracowaniu tym staraliśmy się przedstawić najistotniejsze problemy związane z prowadzeniem i koordynowaniem polityki gospodarczej w nowym otoczeniu makroekonomicznym. Publikacja została przygotowana z myślą o słuchaczach studiów podyplomowych „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro”. Zawiera ona zbiór opracowań najbardziej istotnych zagadnień omawianych w trakcie wykładów. Głównym celem studiów podyplomowych „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” jest edukacja ekonomiczna liderów wybranych grup społecznych i zawodowych (m.in. nauczycieli, samorządowców, dziennikarzy) nt. zasad funkcjonowania strefy euro oraz historii wspólnej waluty europejskiej. Dla minimalizacji ekonomicznych i społecznych kosztów przyjęcia wspólnej waluty istotne jest bowiem zbudowanie świadomości na temat

Słowo wstępne

Strona 3

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

tego, jakie są mechanizmy działania unii gospodarczo‐walutowej, korzyści płynące z używania wspólnej waluty oraz jakie zmiany gospodarcze i społeczne wywołuje proces wejścia i pozostania w strefie euro. Studia służą podnoszeniu i doskonaleniu kwalifikacji zawodowych w zakresie ekonomicznych mechanizmów działania strefy euro, projekt ma za zadanie rozszerzyć świadomość i wiedzę praktyczną, finansową i organizacyjną, a także wyjaśnić wszelkie niuanse związane z funkcjonowaniem wspólnego obszaru walutowego. Studia wpisują się zatem w misję realizowaną przez NBP w zakresie edukacji ekonomicznej zorientowanej m.in. na proces przygotowania społeczeństwa polskiego do wstąpienia Polski do strefy euro oraz szerzej: kształcenia różnych grup społeczeństwa polskiego w zakresie ekonomii. Niniejsze opracowanie rozpoczyna omówienie historii procesów integracji w Europie. Kolejne rozdziały omawiają proces akcesji Polski do struktur Unii Europejskiej oraz dylematy polityki gospodarczej, jakie w związku z tym powstają. Dyskusję aspektów prowadzenia polityki monetarnej i fiskalnej w warunkach unii walutowej otwiera omówienie teorii optymalnych obszarów walutowych, która leży u podstaw integracji monetarnej. Koncepcja ta wskazuje na ograniczenia, ale także korzyści, jakie płyną z możliwości przyjęcia wspólnej waluty. Kolejne rozdziały poświęcono najważniejszym zagadnieniom związanym z prowadzeniem polityki monetarnej i fiskalnej w unii walutowej: strukturze oraz kompetencjom Europejskiego Banku Centralnego oraz Europejskiego Systemu Banków Centralnych, zasadom tworzenia budżetu UE oraz celom i ograniczeniom polityki pieniężnej i fiskalnej w unii walutowej. Podsumowaniem opracowania jest dyskusja pozycji euro jako waluty międzynarodowej oraz korzyści i kosztów związanych z przyjęciem wspólnej waluty. Mamy nadzieję, że publikacja ta okaże się wartościowym materiałem edukacyjnym, ułatwiającym studiowanie zagadnień związanych z integracją walutową. Krzysztof Opolski Dagmara Mycielska Jarosław Górski Wydział Nauk Ekonomicznych UW

Słowo wstępne

Strona 4

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

DZIAŁALNOŚĆ EDUKACYJNA NARODOWEGO BANKU POLSKIEGO

„Nakłady na edukację to nie wydatki, lecz inwestycje” Sławomir Stanisław Skrzypek Prezes Narodowego Banku Polskiego (ur. 10.05.1963 r., zm. 10.04.2010 r.)

Rozwój gospodarczy zależy od poziomu wykształcenia społeczeństwa. Misją Narodowego Banku Polskiego jako instytucji, która wspiera rozwój gospodarczy Polski, jest upowszechnianie edukacji ekonomicznej, poprawa zrozumienia zasad funkcjonowania gospodarki rynkowej oraz promocja przedsiębiorczości. Narodowy Bank Polski, podobnie jak wiele innych banków centralnych na świecie, wspiera powszechną edukację ekonomiczną. Stan wiedzy i świadomości ekonomicznej Polaków jest wysoce niesatysfakcjonujący. Z jednej strony brakuje wiedzy o instytucjach oraz praktycznych umiejętności korzystania z instrumentów finansowych. Z drugiej strony dużym zagrożeniem są stereotypy, mity oraz błędne przekonania dotyczące zagadnień ekonomicznych. W tej sytuacji Narodowy Bank Polski uważa za niezbędne prowadzenie kompleksowych działań edukacyjnych mających na celu zwiększenie świadomości Polaków jako klientów instytucji finansowych, racjonalnie podejmujących decyzje finansowe. Ma temu służyć przyjęta w 2009 r. „Strategia edukacji ekonomicznej Narodowego Banku Polskiego na lata 2010‐2012”. Działalność edukacyjna Narodowego Banku Polskiego ma na celu wspieranie i promowanie rozmaitych inicjatyw z zakresu edukacji ekonomicznej, realizowanych przez szkoły, uniwersytety, biblioteki, organizacje pozarządowe, media i inne instytucje. NBP pragnie oddziaływać na sferę przekonań dotyczących gospodarki rynkowej przez pogłębienie i rozwój edukacji ekonomicznej na poziomie szkolnym, a także programy edukacyjne w mediach oraz specjalne programy adresowane do grup społecznych zagrożonych wykluczeniem społecznym. Projekty NBP są skierowane przede wszystkim do środowisk szkolnych na poziomie gimnazjalnym i ponadgimnazjalnym a także do środowisk akademickich. Swoje programy edukacyjne NBP kieruje również do środowisk fachowych, wyznaniowych, wiejskich oraz za pośrednictwem mediów do ogółu społeczeństwa. Adresatami działań edukacyjnych NBP są nie tylko ludzie młodzi – uczniowie szkół ponadpodstawowych oraz studenci – ale także ci, którzy z racji pełnionego zawodu sami przekazują wiedzę innym: nauczyciele, dziennikarze, pracownicy organizacji pozarządowych.

Działalność edukacyjna Narodowego Banku Polskiego

Strona 5

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Warto podkreślić, że przy realizacji projektów edukacyjnych NBP współpracuje z wieloma instytucjami i organizacjami. Ważnym elementem edukacji ekonomicznej NBP są studia podyplomowe. Wśród dofinansowanych przez NBP kierunków studiów, znalazły się studia podyplomowe „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro”. Ich uczestnicy zapoznają się z historią europejskiej integracji gospodarczej i walutowej oraz funkcjonowaniem wspólnej waluty. Dzięki temu przedsięwzięciu NBP chciałby zwiększyć świadomość korzyści i kosztów związanych z uczestnictwem w strefie euro oraz przedstawić zmiany gospodarcze, które będą niezbędne przed przyjęciem euro. NBP stara się dotrzeć ze swą ofertą edukacyjną do liderów opinii i najaktywniejszych przedstawicieli różnych środowisk. Celem projektu jest przygotowanie specjalistów mających obszerną wiedzę na temat euro oraz aspektów wprowadzenia w Polsce wspólnej waluty.

Józef Ruszar Dyrektor Departamentu Edukacji i Wydawnictw Narodowy Bank Polski

Działalność edukacyjna Narodowego Banku Polskiego

Strona 6

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

BADANIA NBP NAD KORZYŚCIAMI I KOSZTAMI WPROWADZENIA EURO W POLSCE

15 maja 2007 r. w Narodowym Banku Polskim (NBP) powstało Biuro ds. Integracji ze Strefą Euro (BISE), którego podstawowym zadaniem było przygotowanie Raportu dotyczącego pełnego uczestnictwa Rzeczypospolitej Polskiej w trzecim etapie Unii Gospodarczej i Walutowej (strefie euro). Realizacji celu służył szeroki program badawczy realizowany przy udziale poszczególnych departamentów NBP, instytutów i uczelni krajowych, partnerów społecznych, jaki i uznanych autorytetów międzynarodowych. Realizacja procesu przygotowywania Raportu na otwartej i przejrzystej komunikacji z otoczeniem zewnętrznym sprzyjała pobudzeniu ogólnonarodowej debaty wokół euro opartej o dialog i chęć budowania konsensusu. W ramach wspomnianego projektu przygotowywanych było prawie 60 projektów badawczych. W procesie konsultacji odbyło się ok. 80 prezentacji, 3 spotkania z partnerami społecznymi, 4 spotkania ze środowiskiem naukowym, spotkanie z ekonomistami biznesu oraz 3 spotkania z dziennikarzami. Dzięki działaniom NBP i BISE utworzona została imponująca sieć badawcza koncentrująca zarówno szerokie spektrum spojrzeń na integrację walutową, jak i ogromny potencjał intelektualny. W gronie współpracowników BISE znaleźli się przedstawiciele wiodących polskich instytutów badawczych (CASE, IBS, IBRKK, IRG SGH, INE PAN), uczelni wyższych (Uniwersytet Gdański, Uniwersytet Jagielloński, Uniwersytet Łódzki, Uniwersytet Warszawski, Akademia Ekonomiczna w Poznaniu, Szkoła Główna Handlowa) oraz ekspertów z innych instytucji administracji publicznej (Ministerstwo Finansów, Ministerstwo Gospodarki). Do grona współpracowników dołączyli także wybitni zagraniczni znawcy problemu integracji walutowej jak Willem Buiter, Barry Eichengreen, Jeffrey Frankel, Paul de Grauwe, Ronald MacDonald, Ronald McKinnon, Andrew Rose, Anne Sibert, Charles Wyplosz, Christopher Rosenberg, Susan Schadler. Po publikacji Raportu działania BISE skoncentrowane były na popularyzacja wyników prac i wniosków wynikających z szerokiego procesu badawczego oraz monitorowanie bieżących przemian zachodzących w strefie euro. Przy współpracy z Departamentem Edukacji i Wydawnictw i wsparciu merytorycznym BISE od lutego 2009 r. ukazało się ponad 160 kilkustronicowych dodatków w prasie codziennej, tygodnikach i miesięcznikach, zostało wyemitowanych 70 audycji radiowych i 10 programów telewizyjnych poświęconych przyszłemu wstąpieniu Polski do strefy euro. Grzegorz Tchorek Biuro ds. Integracji ze Strefą Euro Narodowy Bank Polski

Badania NBP nad korzyściami i kosztami wprowadzenia euro w Polsce

Strona 7

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Jan Jakub Michałek1

ROZDZIAŁ 1. ZARYS INTEGRACJI GOSPODARCZEJ I WALUTOWEJ W EUROPIE

1.1 IDEA, CELE I SEKWENCJA INTEGRACJI GOSPODARCZEJ W EUROPIE Pomysłodawcą pierwszej, sektorowej integracji europejskiej był Jean Monnet, ówczesny przewodniczący Commissariat du Plan we Francji, a jego koncepcja znalazła wyraz w Deklaracji francuskiego Ministra Spraw Zagranicznych Roberta Schumana z 9 maja 1950 roku. Początkowo, zaproponowano w niej poddanie niemieckiego sektora hutnictwa i górnictwa ponadnarodowej kontroli, która miała zapobiec przyszłym konfliktom zbrojnym w Europie. Idea ta została rozszerzona i znalazła wyraz w Planie Schumana, który stworzył podstawy dla Traktatu Paryskiego o Europejskiej Wspólnocie Węgla i Stali (EWWiS), z kwietnia 1951 roku. Założycielami Wspólnoty, obok Francji i Niemiec, były Włochy, Belgia, Holandia i Luksemburg. W ramach EWWiS stworzono sektorowy wspólny rynek węgla i stali, w ramach którego produkty i pracownicy mogli się przemieszczać bez ograniczeń. Ta unikalna, sektorowa integracja przyniosła pozytywne skutki ekonomicznie i zachęcała do dalszego pogłębiania integracji gospodarczej między dotychczasowymi członkami. W marcu 1957 roku te same kraje podpisały Traktaty Rzymskie o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG) oraz o powstaniu Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (EUROATOM). Obie instytucje zaczęły funkcjonować od początku 1958 roku. Powstanie EWG zapoczątkowało długotrwały proces stopniowo pogłębianej integracji ekonomicznej w Europie Zachodniej. W 1973 W. Brytania, Dania i Irlandia przystąpiły do EWG. W czasie drugiego, tak zwanego południowego rozszerzenia, do Wspólnot przystąpiła Grecja (w 1981 roku) oraz Hiszpania i Portugalia w 1986 roku. W 1992 ustanowiono Unię Europejską (UE). Trzecie rozszerzenie nastąpiło w 1995, gdy nowymi członkami Unii Europejskiej stały się Austria, Finlandia i Szwecja. Po rozpoczęciu transformacji ekonomicznej kraje byłego bloku komunistycznego podjęły starania o przystąpienie do UE. W latach 1992‐96 kraje te podpisały Układy Europejskie, liberalizujące handel z państwami Unii2. Rozszerzenie na Wschód nastąpiło w 2004 roku, gdy do Unii przystąpiła Polska, Czechy, Słowacja, Węgry, Słowenia, Litwa, Łotwa, Estonia oraz Cypr

Wydział Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego Układy Europejskie, z instytucjonalnego punktu widzenia, to strefy wolnego handlu, z wyłączeniem liberalizacji artykułami rolnymi, ale uzupełnione o mechanizmy współpracy w innych obszarach (por. dalej). 2

Rozdział 1. Zarys integracji gospodarczej i walutowej w Europie

Strona 8

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

i Malta spoza regionu Europy Środkowo Wschodniej. W 2007 roku członkami UE stała się również Bułgaria i Rumunia. Integracja gospodarcza oznacza znoszenie barier w przepływie towarów i ewentualnie czynników produkcji (kapitału i siły roboczej). Unia gospodarcza i monetarna jest najbardziej zaawansowanym etapem integracji. W myśl teorii efektem integracji winno być podniesienie efektywności ekonomicznej i dobrobytu krajów członkowskich. Przed opisaniem kolejnych etapów poprzedzających utworzenie unii monetarnej w EU warto krótko przedstawić instytucjonalne formy integracji krajów o gospodarce rynkowej (od najprostszych do najbardziej zaawansowanych): 1.

strefa wolnego handlu (SWH) polegająca na zniesieniu ceł i ograniczeń ilościowych w handlu pomiędzy członkami ugrupowania;

unia celna (UC) to SWH, w której członkowie dodatkowo ujednolicają politykę handlową (główne cła) wobec państw trzecich;

wspólny rynek (common market) to unia celna, w której dodatkowo występuje swoboda przepływu kapitału, siły roboczej oraz ewentualnie usług;

jednolity rynek (single market) oznacza unię celną w której wyeliminowano wszelkie bariery w przepływie towarów (np. formalności celne czy kontrole graniczne);

unia monetarna to sytuacja w której członkowie integrują swą politykę pieniężną, usztywniają na stałe kursy walutowe lub tworzą wspólną walutę, zarządzaną przez wspólny bank centralny;

unia gospodarcza to unia monetarna wraz z koordynacją polityki fiskalnej.

Z kolei oceniając skutki ekonomiczne funkcjonowania ugrupowań integracyjnych zazwyczaj wyróżnia się krótkoterminowe efekty handlowe i długoterminowe konsekwencje, wynikające z inwestycji i zmiany struktury produkcji i konsumpcji. W krótkim okresie identyfikuje się głównie zmiany statyczne w handlu i produkcji. Po pierwsze jest to korzystny efekt kreacji handlu, dzięki któremu mniej efektywni producenci krajowi są zastępowani – dzięki zniesieniu ceł – przez bardziej efektywnych z innych państw unii celnej. Po drugie, występuje korzystny wzrost konsumpcji i ekspansji handlu pomiędzy krajami członkowskimi, dzięki obniżeniu cen wewnętrznych. Po trzecie, może wystąpić efekt przesunięcia handlu, który polega na zastąpieniu, wskutek protekcji zewnętrznej, bardziej efektywnych dostawców z reszty świata przez mniej efektywnych dostawców z unii, których towary nie są obciążone cłem. Natomiast w długim okresie integracja przyczynia się do lepszej alokacji kapitału, czyli bardziej efektywnych inwestycji, sprzyjających specjalizacji, wydłużeniu serii produkcji (korzyści skali) i dzięki temu obniżce kosztów. Z drugiej strony integracja, poprzez wzrost konkurencji na wspólnym rynku prowadzi do obniżenia cen i zwiększenia różnorodności Rozdział 1. Zarys integracji gospodarczej i walutowej w Europie

Strona 9

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

towarów dostępnych dla konsumentów. W efekcie powinien nastąpić wzrost produkcji i dobrobytu3. Wspólna polityka rolna (WPR) EWG stanowiła najbardziej rozbudowany i politycznie kontrowersyjny element integracji ekonomicznej w Europie. W założeniu miała ona służyć stabilizacji rynków rolnych, zwiększeniu dochodów rolników, podniesieniu produktywności w tym sektorze oraz „rozsądnym” cenom żywności dla konsumentów. Najważniejsze elementy WPR zostały wdrożone w latach 1962‐68, pod bardzo silnym naciskiem Francji. Wdrożenie tych zasad oraz ustalanie wysokich cen interwencyjnych na główne produkty rolne (mięso, zboża, produkty mleczarskie, cukier) spowodowało, że wydatki na WPR szybko rosły i osiągnęły w drugiej połowie lat 70. XX wieku około 70% całości wydatków ze wspólnego budżetu EWG. Dlatego już od połowy lat 1980. rozważano we Wspólnotach możliwe korekty w mechanizmie funkcjonowania WPR, a zwłaszcza środki służące likwidacji kosztownych nadwyżek produktów rolnych. Obecnie coraz większa część wydatków na rolnictwo jest przesuwana na rozwój obszarów wiejskich (w tym np. ochrona środowiska i agroturystyka), a redukuje się wydatki na ceny interwencyjne i subwencje eksportowe. Członkowie EWG już w latach 1960. dokonali znaczącej liberalizacji przepływów kapitałowych. Całkowita liberalizacja obejmowała między innymi inwestycje bezpośrednie, zakup nieruchomości, krótko i średnioterminowe kredyty handlowe i transakcje osobiste (repatriacja dochodów, zakup papierów wartościowych). Natomiast liberalizacja przepływu siły roboczej, miała relatywnie niewielkie znaczenie ekonomiczne w latach 1960. Kolejnym krokiem na drodze pogłębiania procesów integracyjnych było stworzenie jednolitego (wewnętrznego) rynku (single (internal) market). Kraje EWG tworząc unię celną zniosły cła i ograniczenia ilościowe w handlu wzajemnym oraz utworzyły wspólną politykę handlową (celną) wobec państw trzecich. W ramach jednolitego rynku dodatkowo zniosły wszelkie bariery (techniczne, fizyczne i fiskalne) w wymianie towarów, po to by powstał rzeczywiście jednorodny, wewnętrzny rynek. Pierwsze sugestie pogłębienia współpracy w dziedzinie walutowej pojawiły się już w memorandum Komisji Europejskiej z 1962 roku. Pierwsza propozycja utworzenia unii monetarnej powstała w 1969 roku (propozycja R. Barre’a), a w grudniu 1969 na szczycie w Hadze pojawiła się propozycja utworzenia unii monetarnej, przekształcona później w tzw. Plan Wernera.

Na przykład, według znanych szacunków Baldwina, Francoisa i Portesa (1997) przystąpienie do EU nowych członków z Europy Środkowo‐Wschodniej miało zwiększyć w długim okresie dochód tych ostatnich o około 20%. Jednak późniejsza weryfikacja takich szacunków jest dosyć trudna. Rozdział 1. Zarys integracji gospodarczej i walutowej w Europie

Strona 10

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

1.2 INTEGRACJA JAKO PROCES WTÓRNY WZGLĘDEM PROCESÓW GLOBALIZACJI Globalizacja jest zazwyczaj interpretowana jako narastające współzależności ekonomiczne (handlowe i finansowe) pomiędzy głównymi krajami gospodarki światowej. Wzrost globalizacji wymaga liberalizacji relacji handlowych i finansowych. Wielki Kryzys lat trzydziestych dwudziestego wieku unaocznił ekonomistom i politykom, że niekontrolowany wzrost protekcjonizmu, połączony z konkurencyjnymi dewaluacjami, może doprowadzić do drastycznego (trzykrotnego) zmniejszenia handlu oraz do pogłębiania się zjawisk kryzysowych. Dlatego też władze amerykańskie uważały, że stworzenie powojennego ładu gospodarczego jest konieczne dla rekonstrukcji systemu handlowego i finansowego na świecie4. Kluczowymi elementami tej amerykańskiej wizji systemu stały się instytucje systemu z Bretton Woods, powstałe w 1944 roku oraz GATT (Układ Ogólny w Sprawie Taryf Celnych i Handlu) utworzony w 1947 roku, który w 1994 roku został przekształcony w Światową Organizację Handlu (WTO: Word Trade Organization). Zasady działania Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW), utworzonego na konferencji w Bretton Woods w 1944 r., odzwierciedlały amerykańską wizję powojennego ładu ekonomicznego i wyraźnie nawiązywały do systemu waluty złotej (gold standard). Kluczową walutą światowego systemu stał się dolar amerykański, który jako jedyny był wymienialny na złoto po stałym kursie parytetowym. Pozostali członkowie MFW mieli wprowadzić wymienialność swych walut oraz ustalić kurs parytetowy wobec złota lub dolara. Kurs rynkowy mógł się odchylać jedynie o 1% w górę lub w dół od kursu parytetowego. Za stabilizację kursów walutowych wobec dolara odpowiedzialne były banki centralne krajów członkowskich, które musiały dokonywać odpowiednich interwencji – przy użyciu dolarów – na rynku dewizowym. W przypadku fundamentalnej nierównowagi bilansu płatniczego możliwa była korekta kursu walutowego (dewaluacja lub rewaluacja), ale samo pojęcie takiej nierównowagi nie zostało precyzyjnie zdefiniowane. Rozwiązania przyjęte w ramach MFW nazywane były systemem dolarowo‐złotym. Dolar pełnił w nim rolę waluty kluczowej, będącej głównym miernikiem wartości, środkiem tezauryzacji i walutą rozliczeń międzynarodowych. Pozostałe kraje stabilizowały swe kursy wobec dolara. Tak więc Stany Zjednoczone były odpowiedzialne za stałą wartość dolara w stosunku do złota i przez to za stabilność całego systemu. Kraje Europy Zachodniej, stopniowo wprowadzały wymienialność swych walut w zakresie transakcji bieżących, ale osiągnęły ją dopiero w 1958 roku. System z Bretton Woods bardzo sprawnie funkcjonował w pierwszej połowie lat sześćdziesiątych XX wieku. W tym czasie kursy walutowe głównych krajów rozwiniętych były stabilne w przedziale +/‐ 1% w stosunku do kursu parytetowego, co sprzyjało rozwojowi

Michałek, Mroczkowski, 1983

Rozdział 1. Zarys integracji gospodarczej i walutowej w Europie

Strona 11

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

handlu światowego i pogłębianiu integracji krajów EWG. Jednak już w drugiej połowie lat 60. pojawiły się wyraźne napięcia w funkcjonowaniu systemu. Po pierwsze, pojawiły się ataki spekulacyjne na dewaluację funta a potem (w 1968 roku) na franka. Pokazały one, że duże kraje, posiadające długookresowe deficyty bilansu płatniczego (obrotów bieżących) broniły się zbyt długo przed dewaluacją. Co ciekawsze, również władze Bundesbanku długo zwlekały z konieczną rewaluacją marki, co także wywoływało ataki spekulacyjne. Okazało się więc, że mechanizm koniecznych korekt kursów walutowych nie działał sprawnie. Nadmiernie usztywnione kursy walutowe rodziły ataki spekulacyjne, które w przypadku oczekiwanej dewaluacji pozbawiały banki centralne rezerw dewizowych. Po drugie, w latach 60. dostrzeżono tak zwany paradoks R. Triffina. W pewnym uproszczeniu polegał on na tym, że z jednej strony dla rozwoju handlu światowego potrzebna była odpowiednia płynność pieniądza światowego, jakimi były dolary. Oznaczało to, że potrzebne były deficyty bilansu płatniczego (obrotów bieżących) Stanów Zjednoczonych, dzięki którym dolary przepływały z USA do gospodarki światowej. Jednak z drugiej strony potrzebna była nadwyżka lub równowaga bilansu płatniczego USA dla utrzymania wiarygodności wymienialności dolara na złoto po stałym kursie parytetowym. Wzrastająca liczba dolarów w gospodarce światowej – przy prawie niezmiennej ilości rezerw złota utrzymywanych przez amerykański Bank Rezerwy Federalnej – powodowała bowiem, że wymienialność dolarów na złoto po stałym kursie stawała się coraz bardziej nierealna. Próby rozwiązania tego problemu poprzez emisje kreowanych przez MFW SDR‐ów nie przyniosły oczekiwanych rezultatów5. Po trzecie, w związku z problemem wiarygodności wymienialności dolara na złoto, kluczową determinantą stabilności systemu dolarowo‐złotego była stabilna polityka pieniężna i fiskalna Stanów Zjednoczonych. Druga połowa lat 60. nie była korzystna pod tym względem. Stany Zjednoczone w tym czasie prowadziły ekspansywną politykę fiskalną związaną z budową „Wielkiego Społeczeństwa” i wojną wietnamską, co przyczyniło się do zwiększenia deficytu budżetowego, niewielkiego wzrostu inflacji oraz przekształcenia nadwyżki bilansu obrotów bieżących w deficyt. Deficyt dolarów z początku lat 50. przekształcił się w nadwyżkę dolarów pod koniec lat sześćdziesiątych. Większość ekonomistów uważa, że właśnie te trzy zjawiska doprowadziły do złamania systemu z Bretton Woods na początku lat 70. W 1970 roku pokrycie rezerw dolarów innych krajów w złocie zgromadzonym przez System Rezerwy Federalnej spadło z 55% do 22%. 15 sierpnia 1971 Stany Zjednoczone zawiesiły wymienialność dolara na złoto i wprowadziły dziesięcioprocentowy podatek importowy, by zmniejszyć deficyt bilansu handlowego i zmusić inne kraje do rewaluacji swych walut wobec dolara. 18 grudnia 1971 roku zawarto Porozumienie Smithsońskie,

Pod koniec lat 1960. emitowano około 10mld SDR‐ów (Special Drawing Rights), co było jednak, jak później oceniano, zbyt późno i zbyt mało stosunku do istniejącego popytu na płynność w gospodarce światowej. Rozdział 1. Zarys integracji gospodarczej i walutowej w Europie

Strona 12

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

w ramach którego zdewaluowano dolara do 38 dolarów za uncję złota, ale nie przywrócono już jego wymienialności. Równocześnie przeprowadzono rewaluację innych kluczowych walut w stosunku do dolara oraz zniesiono podatek importowy. W 1972 cena rynkowa dolara przekroczyła 70 dolarów za uncję. W lutym 1973 roku zawieszono działanie giełd walutowych, a 19 marca tegoż roku ponownie otwarto giełdy, ale przeszły one na system kursów płynnych. Był to formalny koniec stabilizacji kursów walutowych w ramach systemu z Bretton Woods. Oznaczało to również destabilizację kursów walutowych krajów należących do EWG. Wybuch kryzysu naftowego (październik 1973) i późniejszej inflacji z lat 70. dodatkowo sprzyjał destabilizacji kursów walutowych na świecie. *

Drugim filarem amerykańskiego liberalnego ładu gospodarczego był GATT. Układ Ogólny funkcjonujący od 1947 miał zapewnić liberalizację handlu międzynarodowego. Podstawową regułą GATT była zasada niedyskryminacji podmiotów krajowych i różnych dostawców zagranicznych z krajów należących do tej organizacji. Głównym, dozwolonym instrumentem polityki handlowej członków GATT były cła, a środkiem służącym liberalizacji wymiany handlowej były wielostronne rundy negocjacji handlowych GATT. Ostatnia, zakończona w 1993 roku Runda Urugwajska doprowadziła do przekształcenia GATT w WTO. W trakcie rund członkowie GATT negocjowali obniżki ceł. W ten sposób dokonuje się stopniowa liberalizacja taryfowa i zwiększa się zakres geograficzny krajów stosujących zasady liberalnej polityki handlowej GATT/WTO. Liberalizacja ceł, obok wprowadzenia wymienialności walut była drugim, ważnym czynnikiem sprzyjającym rozwojowi wymiany handlowej i narastającej globalizacji. Integracja regionalna (np. unia celna) jest wprawdzie niezgodna z zasadą niedyskryminacji, ale jest dozwolona w ramach GATT/WTO jako instrument liberalizujący handel międzynarodowy. Integracja w krajach EWG – o czym już wspomniano – była stopniowo pogłębiana. Równocześnie następował proces zwiększania liczby członków EWG, a później Unii Europejskiej. Obecnie UE liczy 27 członków, a negocjacje akcesyjne prowadzi Chorwacja, Serbia oraz Islandia. Obok tego UE zawarła cały szereg porozumień liberalizujących handel z różnymi grupami krajów, z którymi łączyły ją bliskie związki historyczne lub gospodarcze. Pierwsze porozumienia o liberalizacji były zawarte z krajami EFTA, które z czasami traciły znaczenie, w miarę przystępowania kolejnych krajów do EWG i UE. W 1992 roku podpisano Układ w Oporto o utworzeniu Jednolitego Obszaru Gospodarczego (EOG), który liberalizował handel i ustanawiał wiele elementów jednolitego rynku. Dziś do EOG należy Norwegia, Szwajcaria i Islandia. Z kolei Układy Europejskie, zawieranie z krajami Europy Środkowo‐ Wschodniej, były porozumieniami o strefach wolnego handlu i miały ułatwić przyszłą akcesję do UE.

Rozdział 1. Zarys integracji gospodarczej i walutowej w Europie

Strona 13

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Bliskie związki gospodarcze UE utrzymuje z krajami Basenu Morza Śródziemnego6. Nieco luźniejsze związki UE utrzymuje z byłymi koloniami państw europejskich. Wspólnoty Europejskie, po serii konwencji7, zawarły w 2000 roku 20‐letnią Umowę z Cotonou o partnerstwie między krajami Afryki, Karaibów i Pacyfiku (AKP) a WE. Tak więc UE zawarła cały szereg preferencyjnych porozumień liberalizujących handel z większością krajów świata. Tendencje do powstawiania ugrupowań integracyjnych występują we wszystkich regionach świata. Wśród różnych porozumień, tworzących strefy wolnego handlu lub unie celne, można np. wymienić: North American Free Trade Agreement (NAFTA), , Mercado Comun del Sur (MERCOSUR), Common Market for Eastern and Southern Africa (COMESA), czy Association of South East Asian Nations (ASEAN). W sumie, w 2009 roku funkcjonowało 266 różnych form ugrupowań integracyjnych8. Twórcy GATT uważali, że integracja regionalna powinna sprzyjać ogólnoświatowej liberalizacji handlu. Trzeba jednak zauważyć, że w momencie powstawania GATT (1947) nie istniała jeszcze teoria integracji gospodarczej. Dziś poglądy ekonomistów nie są jednolite w tej sprawie. Część z nich uważa, że integracja regionalna, która jest obecnie zjawiskiem masowym, rzeczywiście przyczynia się do liberalizacji handlu międzynarodowego między coraz liczniejszymi krajami i poprzez to wzmacnia proces globalizacji w skali światowej. Natomiast inni ekonomiści uważają, że licznie powstające ugrupowania integracyjne prowadzą do regionalizacji wymiany i osłabiania bodźców do multilateralnej liberalizacji handlu światowego. Pośrednim dowodem na to są trudności z zakończeniem obecnej rundy negocjacji WTO (Runda Doha), rozpoczętej w 2001 roku. Rozstrzygnięcie dylematu, czy integracja i globalizacja to procesy komplementarne, czy substytucyjne, nie jest zatem łatwe. Po II wojnie światowej walutą kluczową w gospodarce światowej był i jest dolar, co przynosi gospodarce amerykańskiej korzyści z wynikające z renty menniczej (seniorażu) i możliwości kredytowania deficytów. Powstanie unii monetarnej w UE powoduje, że euro odgrywa coraz większą rolę w rozliczeniach międzynarodowych. Możliwość uzyskania korzyści z seniorażu mogło być jednym z powodów dla którego kraje EWG już od końca lat sześćdziesiątych XX wieku planowały utworzenie unii monetarnej. Wydaje się jednak, że większą wagę miały inne argumenty (por. dalej).

1.3 UNIA WALUTOWA: NAJWYŻSZY STOPIEŃ INTEGRACJI EKONOMICZNEJ Utworzenie unii celnej przyczyniło się do wyraźnego zwiększenia obrotów handlowych pomiędzy sześcioma krajami EWG. Udział sześciu krajów Wspólnoty w obrotach pozostałych 6

UE zawarła porozumienia ramowe na podstawie Deklaracji Barcelońskiej z 1995 roku. W ramach tego porozumienia powołano strefy wolnego handlu między krajami UE a państwami tego regionu. Porozumienia takie zawarto z Tunezją, Izraelem, Marokiem, Palestyną, Jordanią, Egiptem, Libanem, Algierią i Syrią. 7 Unia Europejska i kraje AKP rozpoczęły współpracę od Systemu Zrzeszeń w 1957 roku do konwencji z Yaoundé w 1963 i 1969 roku oraz czterech konwencji z Lomé (1975, 1980, 1985 i 1990). 8 Por. strona WTO: http://rtais.wto.org/UI/publicsummarytable.aspx Rozdział 1. Zarys integracji gospodarczej i walutowej w Europie

Strona 14

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

krajów członkowskich wzrósł od 30% w roku 1958 do 44% w roku 19709. Nastąpił również wzrost skali otwarcia handlowego (mierzony stosunkiem handlu do PKB) krajów tworzących EWG. Badania przeprowadzone w tym okresie wykazywały, że wzrostowi wzajemnych obrotów handlowych towarzyszył pozytywny efekt kreacji i ekspansji handlu prawie we wszystkich sektorach. Negatywny efekt przesunięcia handlu, związany ze wzrostem protekcjonizmu zewnętrznego państw EWG, wystąpił jedynie w handlu artykułami rolnymi. Na początku lat 1960. powstaje tradycyjna teoria optymalnego obszaru walutowego, której głównymi twórcami są R. Mundell, R. McKinnon oraz P. Kenen. Zgodnie z koncepcją McKinnona wzrost wzajemnych obrotów krajów z integrującego się regionu jest jednym z ważnych elementów przemawiających za utworzeniem unii monetarnej. Z kolei R. Mundell podkreślał znaczenie mobilności czynników produkcji, a zwłaszcza siły roboczej, jako warunku wstępnego do efektywnego funkcjonowania unii monetarnej. Wreszcie P. Kennen podkreślał znaczenie zróżnicowania produkcyjnego i eksportowego jako warunku koniecznego w krajach planujących tworzenie unii monetarnej. Znacznie teorii optymalnych obszarów walutowych jest szczegółowo analizowane w rozdziale czwartym. Kolejnym argumentem ekonomiczno‐politycznym przemawiającym za utworzeniem unii monetarnej było funkcjonowanie Wspólnej Polityki Rolnej (WPR). W drugiej połowie lat sześćdziesiątych zaczęto ustalać wspólne ceny na główne artykuły rolne strefy umiarkowanej. Utrzymywanie wspólnotowych cen interwencyjnych, stabilnych dla rolników we wszystkich krajach członkowskich, wymagało z kolei utrzymania stabilności kursów walutowych. Problem ten wystąpił z dużą siłą po 1973 roku, gdy członkowie MFW przeszli na system kursów płynnych. Sprawne funkcjonowanie WPR stanowiło jeden z ważnych motywów skłaniających do stabilizacji kursowej pomiędzy członkami Wspólnot w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych ubiegłego wieku. Ostatnim ważnym elementem integracji, skłaniającym do tworzenia unii monetarnej było powstanie jednolitego rynku wewnętrznego, który był realizowany do 1992 roku. W ramach budowy jednolitego rynku wprowadzono liczne środki ułatwiające przepływ towarów (m.in. uproszczono dokumenty celne i transportowe, zniesiono kontrolę celną na granicy, ujednolicono procedury kontroli sanitarnej i weterynaryjnej i tworzono jednolite europejskie regulacje techniczne). Należy zauważyć, że funkcjonowanie jednolitego rynku jest sprawniejsze w sytuacji gdy istnieją stabilne kursy walutowe lub jednolita waluta. Wówczas porównania cenowe są łatwiejsze, co powinno dodatkowo podnosić poziom konkurencji i redukować koszty transakcyjne wymiany towarowej. Dlatego też program tworzenia jednolitego rynku, zakończony w 1992 roku, był czasowo zharmonizowany z koncepcją tworzenia unii monetarnej. Ostatnim argumentem potencjalnie przemawiającym za utworzeniem unii monetarnej jest wysoki stopień integracji finansowej10. W latach sześćdziesiątych zakres 9

Baldwin, Wyplosz (2009), Roz. 5.

Rozdział 1. Zarys integracji gospodarczej i walutowej w Europie

Strona 15

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

liberalizacji finansowej był dość ograniczony. Jednak w latach osiemdziesiątych nastąpiła znaczna liberalizacja i deregulacja rynków finansowych. Dzięki zmniejszeniu stóp inflacji można było również obserwować stopniową konwergencję nominalnych stóp procentowych. Zjawiska te również zachęcały do podjęcia decyzji o stopniowym tworzeniu unii monetarnej.

1.4 PROCESY TWORZENIA UNII WALUTOWEJ W EUROPIE W Traktacie Rzymskim nie było mowy o unii monetarnej. Przewidziano jedynie utworzenie Komitetu Monetarnego (Monetary Committee), mającego funkcje czysto doradcze. Jednak już w 1962 roku powstało Memorandum Komisji Europejskiej, w którym sugerowano celowość usztywnienia kursów walutowych krajów członkowskich oraz stworzenie Komitetu prezesów banków centralnych, który powstał już w 1964 roku. Ważnym etapem w historii unii monetarnej było Memorandum Komisji Europejskiej (Plan Barre’a) z lutego 1969 roku w którym – w reakcji na spekulację na dewaluację franka – sugerowano celowość harmonizacji polityki ekonomicznej krajów członkowskich. Decyzja polityczna została podjęta w czasie szczytu w Hadze w grudniu 1969 roku, a więc już po dewaluacji franka i rewaluacji marki, gdy zaproponowano stopniowe utworzenie europejskiej unii ekonomicznej i monetarnej. Już w październiku 1970 roku powstał dokument Komisji, zwany Planem Wernera, w którym zalecano stopniową eliminację wahań kursów walutowych, nieodwołalne usztywnienie relacji kursowych, całkowitą liberalizacja przepływu kapitału oraz ujednolicenie polityki pieniężnej i harmonizację polityki ekonomicznej. Plan ten, zaakceptowany w marcu 1971 roku przez Radę Ministrów EWG, zakładał stopniową budowę unii monetarnej w latach siedemdziesiątych. Jednakże już w sierpniu 1971 roku Stany Zjednoczone zawiesiły wymienialność dolara na złoto i wprowadziły podatek importowy, co w końcu doprowadziło do załamania się systemu z Bretton Woods. W ramach Umowy Smithsońskiej z grudnia 1971 roku nastąpiło rozszerzenie marży wahań kursów walutowych w stosunku do dolara do +/‐ 2,25%, a wahania innych walut wobec siebie wzrosły +/‐ 4,5%. W reakcji na to, w marcu 1972 roku, kraje EWG stworzyły system tak zwanego „węża w tunelu”, w ramach którego ograniczono marżę wahań pomiędzy walutami krajów członkowskich do +/‐ 1,125%, natomiast marża +/‐ 2,25%, wynikająca z Umowy Smithsoniańskiej, odnosiła się do marży wahań walut krajów EWG w stosunku do dolara i innych walut. Wahania wzajemne kursów krajów członkowskich były „wężem”, a „tunelem”, dopuszczalna marża wahań wobec dolara. Do węża przystąpiło 6 krajów EWG, a potem dwa kolejne. W listopadzie 1972 roku powstał również Europejski Fundusz Współpracy Walutowej (EFWW)11, który miał służyć wspomaganiu operacji interwencyjnych krajów członkowskich. 10 11

Burda i Wyplosz, 1995, s. 587. European Monetary Cooperation Fund (EMCF).

Rozdział 1. Zarys integracji gospodarczej i walutowej w Europie

Strona 16

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

W marcu 1973 roku, wskutek upłynnienia kursów walutowych w systemie z Breton Woods, „wąż” stracił „tunel”, ponieważ kursy wzajemne poszczególnych walut wobec dolara nie były już stabilizowane. W tej sytuacji pozostał tylko „wąż”, czyli system stabilizacji kursów walutowych krajów członkowskich. Stopniowo jednak kraje EWG zaczęły opuszczać „węża” wskutek pogarszania się światowej sytuacji makroekonomicznej. W 1973 roku wybuchł pierwszy kryzys energetyczny, który doprowadził do załamania bilansów handlowych większości krajów rozwiniętych, wzrostu inflacji i destabilizacji kursów walutowych. Kolejnym epizodem w historii planowania unii monetarnej był Plan Fourcade’a z września 1974 roku. Proponowano w nim zwiększenie interwencji na rynku walutowym w celu podtrzymania węża walutowego poprzez zwiększenie krótko‐ i średnioterminowego kredytowania. Zaproponowano również stworzenie Europejskiej Jednostki Rozrachunkowej (European Unit of Account: EUA) na podstawie koszyka walut krajów EWG. Miało to rozwiązać problem asymetryczności interwencji walutowych12. Sam plan nie zyskał aprobaty, ale EUA została wprowadzona w kwietniu 1975 roku i stopniowo była coraz szerzej wykorzystywana do rozliczeń budżetowych pomiędzy krajami członkowskimi13. W 1975 roku, w okresie największego załamania gospodarczego, nie było sprzyjającego klimatu to tworzenia unii. W tzw. Raporcie grupy Marjolina14 (marzec 1975) stwierdzono brak postępu w budowie unii monetarnej, ze względu na pogłębiające się różnice w polityce makroekonomicznej krajów członkowskich. Druga połowa lat 70. uświadomiła wielu politykom negatywne skutki załamania systemu kursów stałych z Bretton Woods dla integracji europejskiej. Zniesienie złotego parytetu dolara, głębokie nierównowagi bilansów obrotów bieżących, brak dyscypliny w polityce pieniężnej skutkowały wysokimi i zróżnicowanymi stopami inflacji i powodowały duże wahania kursów walutowych, niejednokrotnie wzmacniane przez spekulację walutową. To z kolei zmniejszało handel wzajemny i utrudniało sprawne funkcjonowanie WPR. Nowa inicjatywa pogłębienia integracji walutowej została przedstawiona przez R. Jenkinsa, Przewodniczącego Komisji Europejskiej, w październiku 1977 roku. W swym wystąpieniu zaproponował on utworzenie unii walutowej, która poprzez wykreowanie wspólnej waluty, mogłaby zwiększyć sprawność światowego systemu walutowego. Idea ta, choć w okrojonej formie, została zaakceptowana przez Radę Europejską – w kwietniu 1978 – i zaowocowała utworzeniem Europejskiego Systemu Walutowego (ESW) w marcu 1979 roku. Europejski System Walutowy był oparty o ECU – Europejską Jednostkę Walutową (European Currency Unit), będącą koszykiem walut 9 krajów członkowskich15. Była to przekształcona EUA, w której wagi poszczególnych walut były proporcjonalne do wielkości 12

W systemie węża walutowego większa presja na prowadzenie interwencji dewizowych była wywierana na kraje deficytowe, których waluta ulegała deprecjacji. W koszyku walutowym kraje większe (Niemcy, Francja) miały większy udział w wartości EUA, co częściowo zmniejszało nacisk na ich interwencje. 13 EUA została zastąpiona przez ECU w momencie tworzenia Europejskiego Systemu Walutowego. 14 Raport mędrców (wise men) zamówiony przez Komisje Europejską. 15 Por. szerzej Michałek, Mroczkowski (1982) Rozdział 1. Zarys integracji gospodarczej i walutowej w Europie

Strona 17

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

PKB danego kraju członkowskiego. Aprecjacja danej waluty powodowała wzrost jej udziału w koszyku, a deprecjacja spadek. Rewizja udziałów poszczególnych walut miała być przeprowadzana co pięć lat. ECU służył jako punkt odniesienia do wyznaczania kursu centralnego każdej waluty. Podstawą systemu był mechanizm stabilizacji kursów walutowych (Exchange rate mechanizm, ERM) – który był systemem kursów stałych z dopuszczalną marżą wahań +/‐2,25% od kursu centralnego (wyjątek +/‐ 6% dla lira). ECU służył również do wyznaczania tzw. progu odchylenia opartego o kurs centralny, którego wartość zaniżono do 75% dopuszczalnego marginesu wahań. W momencie przekroczenia progu odchylenia, bank centralny musiał podjąć interwencje na rynku dewizowym. W przypadku odchylenia w kursie bilateralnym obowiązek interwencji spadał zarówno na bank centralny, którego waluta ulegała deprecjacji jak i na ten, którego waluta ulegała aprecjacji. Poza tym ECU służyła jako jednostka miary, wyrażająca należności i zobowiązania banków centralnych krajów członkowskich oraz była używana do płatności związanych z funkcjonowaniem budżetu wspólnotowego. Ponadto, ECU miał spełniać funkcję środka płatniczego pomiędzy bankami centralnymi. Pomoc kredytowa była przyznawana ze środków Europejskiego Funduszu Współpracy Walutowej i była wykorzystywana na pomoc krótko i średnioterminową dla banków prowadzących interwencje dewizowe. W początkowym okresie do ESW przystąpiła Belgia, Dania, Holandia, Francja, RFN, Luksemburg, Irlandia oraz Włochy a W. Brytania pozostała poza systemem. Tak więc w porównaniu z początkowym „wężem walutowym” ESW był bardziej realistycznym i dopracowanym rozwiązaniem. ECU zdefiniowano w nim jako punkt odniesienia dla kursów centralnych, precyzyjniej określono zasady interwencji kursowej (ERM) i stosowania innych środków polityki gospodarczej, dopuszczono możliwość korekt kursowych oraz zwiększono funkcje jednostki rozliczeniowej (ECU). Z drugiej strony, ESW nie był oczywiście unią walutową, lecz jedynie strefą stabilności walutowej. Kursy walutowe ulegały stosunkowo niewielkim wahaniom, mogły być korygowane i nie istniała wspólna waluta. Zobowiązania dotyczące koordynacji polityk makroekonomicznych były ograniczone. Dlatego też ESW było zazwyczaj oceniane jako ograniczony sukces funkcjonowania strefy walutowej. W pierwszym okresie działania ESW (1979‐1983), gdy różnice w politykach gospodarczych (i stopach inflacji) były nadal duże, występowały częste zmiany kursów. Potem (1983‐87) występował większy stopień koordynacji polityki pieniężnej, zmiany kursów były rzadsze, a marka odgrywała dominującą rolę. ESW najsprawniej działał w latach 1988‐ 1992, kiedy zmiany kursowe były niewielkie. W tym czasie zaczęto szerzej wykorzystywać ECU do spłaty długów i rozszerzono skalę finansowania inwestycji walutowych przez EFWW. Niestety w latach 1992‐93 wystąpił wyraźny kryzys walutowy w ramach ESW. Podniesienie stóp procentowych Bundesbanku, wskutek zwiększonych wydatków fiskalnych przez RFN po zjednoczeniu Niemiec, wywołało ataki spekulacyjne i spowodowało, że funt i lir opuściły mechanizm kursowy (ERM), a dopuszczalna marża wahań kursów rynkowych, w stosunku Rozdział 1. Zarys integracji gospodarczej i walutowej w Europie

Strona 18

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

do kursów centralnych, została rozszerzona do +/‐15%. W ostatnim okresie funkcjonowania ESW (1994‐99) występowała już większa dyscyplina w polityce pieniężnej i budżetowej członków UE, przygotowujących się do akcesji do unii monetarnej i dążących do spełnienia kryteriów konwergencji (por. dalej). Podsumowując, ESW sprawdził się tylko w ograniczonym stopniu jako strefa stabilności walutowej, z dominującą rolą marki niemieckiej, stanowiącą podstawę ECU16, wokół której stabilizowały się kursy innych walut. Nie zapewnił on stałości kursów walutowych i nie sprawdził się w warunkach kryzysowych, gdy nastąpiła destabilizacja kursowa. Wówczas rozszerzono margines dopuszczalnych wahań, a niektóre kraje opuściły system. ESW nie mógł jednak zapewnić pełnej stabilizacji kursowej jako strefa walutowa, z niedoskonałą wiarygodnością niektórych banków centralnych17. Wśród banków członków ESW tylko Bundesbank posiadał ogromną wiarygodność. Dlatego też ESW był niekiedy nazywany strefą walutową marki niemieckiej, ze względu na centralną rolę marki w koszyku ECU jak i wysoką wiarygodność Bundesbanku. Z drugiej jednak strony, ESW dzięki kontroli przepływu kapitału i operacjom interwencyjnym zabezpieczał – w normalnych czasach – przed atakami spekulacyjnymi na rynku walutowym i łagodził szoki zewnętrzne. Doświadczenia związane z funkcjonowaniem mechanizmu kursowego (ERM) były użyteczne przy tworzeniu ścieżki dochodzenia do unii walutowej. Z kolei wnioski płynące z funkcjonowania Bundesbanku stały się punktem odniesienia dla tworzenia zasad funkcjonowania Europejskiego Banku Centralnego (EBC). Natomiast ECU zaczął stopniowo spełniać funkcje środka płatniczego. Stał się walutą depozytów, kredytów i publicznej emisji obligacji. ECU był również wykorzystywany jako waluta operacji przeprowadzanych na rynku międzybankowym, jako waluta transakcji handlowych i jako waluta rachunków oszczędnościowych ludności. W sumie więc ESW odegrał dość pozytywną rolę. Została utworzona strefa stabilności walutowej, dzięki której nastąpiło obniżenie poziomu inflacji, osiągnięto większą stabilność zewnętrzną (kursową i bilansów obrotów bieżących) i wewnętrzną, związaną z polityką pieniężną i fiskalną. Doświadczenia z funkcjonowania ESW służyły jako podstawa do tworzenia zasad unii walutowej. Ostatnim, najważniejszym etapem historii tworzenia unii walutowej był tzw. Raport Delorsa, z kwietnia 1989 roku. Wskazywano w nim korzyści z utworzenia pełnej unii monetarnej. Wiążą się one z wyeliminowaniem ryzyka związanego z brakiem stabilności walutowej, redukcją kosztów transakcyjnych, eliminacją zróżnicowania kursów walutowych i ograniczeniem podatności UE na symetryczne szoki zewnętrzne (por. dalej argumenty teoretyczne przemawiające za utworzeniem unii monetarnej). 16

Udział marki niemieckiej w koszyku ECU sięgał 33,2%, następnego franka francuskiego 20,7% a najsłabszej drachmy greckiej 0.5% (Traktat z Maastricht). Ograniczony sukces ESW wynikał ze słabości stref walutowych, związanych z niedoskonałą wiarygodnością banków centralnych. 17 Zdaniem Krugmana (1988) stabilność kursowa w strefie walutowej (target zone) jest możliwa do osiągnięcia, tylko wtedy banki centralne cieszą się nieorganiczną wiarygodnością na rynkach międzynarodowych. Rozdział 1. Zarys integracji gospodarczej i walutowej w Europie

Strona 19

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

W raporcie Delorsa stwierdzono, że jednolity rynek wewnętrzny ze swobodą przepływu towarów, usług, kapitału i osób powinien być, dla zwiększenia efektywności, uzupełniony o unię monetarną. Do tego celu powinna zostać powołana odpowiednia, niezależna instytucja, odpowiedzialna za politykę pieniężną. Europejski System Banków Centralnych (ESBC) powinien zapewnić stabilność cen, wspierać wspólną politykę ekonomiczną, realizować polityki pieniężną, kursową i zarządzać rezerwami walutowymi i zapewniać sprawnie funkcjonowanie systemu płatności. W raporcie Delorsa przewidziano trzy etapy realizacji unii walutowej w Europie. W pierwszym etapie przygotowawczym, obejmującym lata 1990‐1993, kraje miały osiągnąć wstępną konwergencję polityki ekonomicznej i pieniężnej. Służyć temu miało, między innymi, zakończenie budowy jednolitego rynku, zniesienie wszelkich barier w przepływie kapitałów oraz wprowadzenie procedury tworzącej nowe ramy koordynacji polityki fiskalnej18. Celem drugiego etapu (1994‐1998) było osiągnięcie przez kraje członkowskie konwergencji gospodarczej zgodnie z kryteriami z Maastricht. Kraje które spełniły te kryteria mogły przystąpić do unii monetarnej. W tym czasie miały być zakończone przygotowania organizacyjno‐techniczne do funkcjonowania unii monetarnej. Chodziło tu głównie o określenie zasad wspólnej polityki pieniężnej, wprowadzenie reguł deficytu budżetowego i źródeł jego finansowania, określenie zasad i wprowadzenia wspólnej polityki pieniężnej oraz stopniowego transferu uprawnień ze szczebla narodowego do instytucji unijnych. W ramach przygotowań do utworzenia ESBC powstał Europejski Instytut Walutowy, który miał wzmocnić współpracę między bankami centralnymi w koordynacji polityki pieniężnej i przyczynić się do zwiększenia konwergencji i stabilności cen. Instytut był również odpowiedzialny za przygotowanie zasad działania ESBC i wprowadzanie jednolitej polityki pieniężnej i walutowej w III etapie relacji unii. W ostatnim etapie (1999‐2001) usztywniono kursy i przygotowywano się do wprowadzania wspólnej waluty w obrocie gotówkowym. W tym czasie zaczął funkcjonować ESBC. Euro było stopniowo wprowadzane do obiegu bezgotówkowego od początku 1999 roku. Do normalnego obiegu gotówkowego jako jedyna waluta Euro było wprowadzone od stycznia do 1 lipca 2002 roku. Uczestnikami unii walutowej (strefy euro) było początkowo 11 krajów, które spełniły kryteria konwergencji (Austria, Belgia, Finlandia, Francja, Hiszpania, Holandia, Irlandia, Luxemburg, Niemcy, Portugalia i Włochy). W. Brytania i Dania nie zdecydowały się na przystąpienie, a Szwecja i Grecja nie spełniły kryteriów konwergencji. Grecja stała się członkiem UGiW w 2001 roku, po spełnieniu kryteriów konwergencji. W 2007 roku do strefy euro przystąpiła Słowenia, rok później Cypr i Malta, a w 2009 roku Słowacja. Różnorodne aspekty funkcjonowania unii monetarnej, czyli strefy euro są szczegółowo analizowane w kolejnych rozdziałach tej pracy.

Ważna rola Ecofin‐u, czyli Rady Ministrów, na której spotykają się ministrowie finansów krajów członkowskich. Rozdział 1. Zarys integracji gospodarczej i walutowej w Europie

Strona 20

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

BIBLIOGRAFIA: Baldwin R., Wyplosz Ch., Economics of the European Integration, Mc Graw Hill, 2009 Roz. 14. Baldwin, R., Francois J., Portes R., The Costs and Benefits of Eastern Enlargement: the Impact on the EU and Central Europe, CEPR, 1997. Burda M., Wypłosz C., Makroekonomia‐podręcznik europejski, PWE, Warszawa 1995 Cecchini P., Catinat M., Jacquemin A. The European Challenge, 1992: The Benefits of a Single Market, 1988. Tzw. Raport Cecchiniego. De Grauwe P., International Money: Postwar Trends and Theories, Oxford 1996, De Grauwe P., Unia walutowa, PWE, Warszawa 2003. Delors, J. et al., Report on Economic and Monetary Union (The Delors Report), EC Publishing Office, Luxemburg, 1989. Domagała A., Integracja Polski z UE, Warszawa 2007. Haliżak E., Polityka zagraniczna i wewnętrzna państwa w procesie integracji europejskiej, Oficyna Wydawnicza BRANTA, Bydgoszcz 2004 Harasimowicz A., Integracja Polski z Unią Europejską 1989 ‐ 2004, Wyższa Szkoła Gospodarki Krajowej w Kutnie, Kutno 2005, Historia integracji europejskiej (http://www.ena.lu/) Krugman P., Target Zones and Exchange Rate Dynamics, NBER Working Papers 2481, 1988, National Bureau of Economic Research. Lutkowski K., O charakterze korzyści i kosztów wejścia polski do strefy euro, w: Raport na temat uczestnictwa Polski w trzecim etapie Unii Gospodarczej i Walutowej, w: Eseje zagranicznych i polskich ekonomistów, NBP, 2009. s. 134‐156. Michałek J. J., Mroczkowski P., Geneza powojennego międzynarodowego systemu finansowego, Sprawy Międzynarodowe, 1983, nr 7‐8, str. 79‐90. Michałek J.J., Mroczkowski P., Funkcjonowanie Europejskiego Systemu Walutowego, Sprawy Międzynarodowe, 1982, nr 1‐2, str. 79‐90. Report of the Study Group on Economic and Monetary Union 1980. R Marjolin ‐ EU Commission– Working Document, 1975 Synowiec, E. Kawecka‐Wyrzykowska E. (red): Polska w Unii Europejskiej, IKCHZ 2004, Tom II, roz. 10. Ungerer H., A concise history of monetary integration. From EPU to EMU. Greenwood Publishing Group, 1997. Zrozumieć rozszerzenie ‐ polityka rozszerzenia Unii Europejskiej, Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich, Luksemburg 2007

Rozdział 1. Zarys integracji gospodarczej i walutowej w Europie

Strona 21

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Piotr Modzelewski1

ROZDZIAŁ 2. POLSKA W UNII EUROPEJSKIEJ

2.1 NEGOCJACJE AKCESYJNE POLSKI DO UNII EUROPEJSKIEJ Określenie miejsca Polski w Unii Europejskiej wymaga równoległego przedstawienia historii integracji Polski ze strukturami europejskimi oraz przedstawienia sposobu prowadzenia negocjacji akcesyjnych Polski do Unii Europejskiej. Koniecznym staje się również omówienie podstawowych instytucji Unii Europejskiej oraz systemu programowania funduszy strukturalnych dla Polski. Integracja Polski i pozostałych państw, która znalazła swój finał w rozszerzeniu w 2004 r. prowadzona była w ramach wielostronnego forum konsultacji międzynarodowych, kierowanego przez Prezydencję Rady UE pod nazwą Konferencji Europejskiej.2 Negocjacje prowadzone w celu przystąpienia Polski do Unii Europejskiej rozpoczęto zgodnie z decyzją podjętą przez Radę Europejską na posiedzeniu w Luksemburgu 13 grudnia 1997 r. Podstawę prawną do rozpoczęcia negocjacji, zwanych też negocjacjami akcesyjnymi, stanowi art. 49 ex O Traktatu o Unii Europejskiej, określający procedurę, jaką należy zastosować w Unii, aby przyjąć wniosek o członkostwo oraz warunki uzyskania członkostwa przez państwo aplikujące. Rada zadecydowała o rozpoczęciu rokowań z Polską, na podstawie rekomendacji zawartej w Opinii Komisji Europejskiej w sprawie wniosku Polski o członkostwo w Unii Europejskiej. Oficjalne negocjacje akcesyjne z Polską oraz z pozostałymi państwami grupy luksemburskiej rozpoczęły się 31 marca 1998 r. Zapoczątkowały je oświadczenie rządu RP pt. Wystąpienie na otwarcie negocjacji o członkostwo w Unii Europejskiej oraz oświadczenie Prezydencji UE w ramach Międzyrządowej Konferencji Akcesyjnej w sprawie przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Negocjacje odbywały się pomiędzy Polską a piętnastoma państwami członkowskimi UE. Komisja Europejska pełniła wyłącznie funkcję koordynatora i pośrednika pomiędzy państwem kandydującym i państwami członkowskimi. Obrady przebiegały na dwóch szczeblach — na poziomie szefów delegacji (ministrów spraw zagranicznych państwa kandydującego oraz państw członkowskich) lub na szczeblu zastępców szefów delegacji (tj. głównych negocjatorów państw kandydujących oraz członków COREPER‐u (Komitetu 1

Wydział Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego B. Bidzińska‐Jakubowska, Unia Europejska. Akcesja Polski do UE, Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole 2004, s. 273

Rozdział 2. Polska w Unii Europejskiej

Strona 22

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Stałych Przedstawicieli). W trakcie rokowań negocjowano zasady przyszłego uczestnictwa Polski w realizacji polityk wspólnotowych. Obejmowały one kwestie związane z określeniem liczby, czasu trwania i charakteru okresów przejściowych, o które może występować zarówno strona polska, jak i strona unijna, jak również wysokość naszego przyszłego wkładu finansowego do unijnego budżetu czy korzystanie z funduszy (fundusze strukturalne, Fundusz Spójności). Ze strony polskiej negocjacje koordynował pełnomocnik rządu ds. negocjacji o członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, który przewodniczył Zespołowi Negocjacyjnemu ds. Negocjacji o Członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej. Pierwszy etap negocjacji stanowił screening, czyli przegląd prawa krajowego pod kątem jego zgodności z acquis communautaire. Rozpoczął się on 27 kwietnia 1998 r. i zakończył w listopadzie 1999 r.3 Przedmiotem negocjacji było przyjęcie tzw. pakietu nienegocjowalnego, na który składają się: m.in. traktaty założycielskie i wszystkie późniejsze modyfikacje, legislacja wtórna w oparciu na prawie traktatowym, orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości, rezolucje, porozumienia międzynarodowe między WE a krajami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi oraz umowy zawarte pomiędzy państwami członkowskimi Wspólnot.4 Po zakończeniu przeglądu prawa w określonym obszarze negocjacyjnym kolejny etap negocjacji stanowiło przygotowanie stanowiska negocjacyjnego (procedura przygotowania stanowisk negocjacyjnych). Po przedstawieniu stanowisk negocjacyjnych przez obie strony w danym obszarze następowało tymczasowe otwarcie negocjacji. Kolejną fazę rokowań stanowiło przedkładanie przez stronę polską stronie unijnej odpowiedzi na wspólne stanowisko UE. Obejmowało ono wyjaśnienia w sprawie zawartych w nim zagadnień oraz realizacji zobowiązań negocjacyjnych. Projekt odpowiedzi na wspólne stanowisko UE był opracowywany przez członka Zespołu Negocjacyjnego odpowiedzialnego za dany obszar negocjacyjny we współpracy z właściwym podzespołem zadaniowym (dla potrzeb negocjacji powołano 37 podzespołów odpowiadających za przegląd prawa i opracowanie propozycji stanowisk negocjacyjnych w poszczególnych obszarach) oraz zainteresowanymi resortami. Jeżeli zaistniała konieczność zastosowania rozwiązań nie zawartych w polskim stanowisku negocjacyjnym, opracowywano nowy projekt stanowiska przedkładany do zatwierdzenia Komitetowi Integracji Europejskiej i Radzie Ministrów RP. Odpowiedź na wspólne stanowisko UE, po zaakceptowaniu przez Zespół Negocjacyjny, była przekazywana Unii przez przewodniczącego Zespołu Negocjacyjnego. Na jej podstawie Komisja Europejska przygotowywała projekt zweryfikowanego stanowiska wspólnego UE, który po przyjęciu przez Radę Unii Europejskiej stanowi aktualne wspólne stanowisko UE. Po osiągnięciu przez obie strony porozumienia co do zgodności stanowisk następowało tymczasowe zamknięcie negocjacji w danym obszarze, co oznaczało możliwość zmiany ustaleń zawartych w stanowiskach do chwili ostatecznego zamknięcia negocjacji 3

J. Ruszkowski, E. Górnicz, M. Żurek, Leksykon integracji europejskiej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004, s. 220, 222 4 B. Bidzińska‐Jakubowska, s. 273‐274 Rozdział 2. Polska w Unii Europejskiej

Strona 23

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

we wszystkich obszarach negocjacyjnych. Celem negocjacji jest przygotowanie traktatu akcesyjnego, który będzie przyjęty na ostatnim spotkaniu Międzyrządowej Konferencji Akcesyjnej. Traktat podlega zatwierdzeniu i przyjęciu przez Radę Unii Europejskiej (jednogłośnie) i Parlament Europejski (absolutną większością głosów). W dalszej kolejności Traktat zostaje poddany procedurze ratyfikacyjnej we wszystkich państwach członkowskich zgodnie z obowiązującymi w każdym z nich wymogami konstytucyjnymi. Traktat wejdzie w życie po zakończeniu unijnej procedury ratyfikacyjnej oraz po ratyfikacji w Polsce, zgodnie z procedurą przewidzianą w Konstytucji RP. Wejście Traktatu w życie jest równoznaczne z akcesją Polski do UE.5 Poniżej przedstawiono przykładowe stanowiska negocjacyjne Polski. W obszarze finanse i budżet stanowisko Polski przedstawiało się następująco: „Dla określenia ram czasowych procesu harmonizacji i implementacji prawa wspólnotowego Rząd Rzeczypospolitej Polskiej przyjął 31 grudnia 2002 roku jako datę gotowości Polski do członkostwa w Unii Europejskiej. Prawo wspólnotowe z obszaru «Budżet i Finanse» nie wymaga transpozycji do krajowego porządku prawnego. Polska w pełni akceptuje acquis communautaire z obszaru »Budżet i Finanse« i przedsięweźmie stosowne kroki oraz zapewni warunki w celu jego zastosowania od dnia akcesji. Niemniej jednak Polska stwierdza, że w relacjach finansowych z budżetem ogólnym UE powinna osiągnąć pozycję beneficjenta netto począwszy od pierwszego roku członkostwa. Oznacza to, że w przypadku Polski proporcje pomiędzy transferami z UE a wydatkami ponoszonymi z tytułu wpłat do budżetu ogólnego UE, muszą być podobne jak dla najsłabiej rozwiniętych państw członkowskich UE ze względu na sytuację społeczno‐ekonomiczną, w tym określone parametry makroekonomiczne, np. niski wskaźnik PKB per capita oraz wysokie koszty dostosowawcze ponoszone w okresie przed‐ i poakcesyjnym. Polska ubiega się o pięcioletni okres przejściowy w dochodzeniu do wpłacania pełnej składki do budżetu ogólnego UE. Polska oczekuje zastosowania ograniczonego w czasie, stosownego mechanizmu korygującego wielkość wpłat do budżetu ogólnego UE, nie gorszego niż te stosowane w trakcie ostatniego rozszerzenia”6 W obszarze „Unia Gospodarcza i Walutowa” stanowisko negocjacyjne przedstawiało się następująco: „Dla określenia ram czasowych procesu harmonizacji i implementacji prawa wspólnotowego Rząd Rzeczypospolitej Polskiej przyjął 31 grudnia 2002 roku jako datę gotowości Polski do członkostwa w Unii Europejskiej. Polska zmierza do wypełnienia ekonomicznych kryteriów kopenhaskich, co jest warunkiem akcesji do UE, mając za długofalowy cel wypełnienie kryteriów konwergencji z Maastricht. Oznacza to osiągnięcie gotowości do przyszłego członkostwa w Europejskim Mechanizmie 5

J. Ruszkowski, E. Górnicz, M. Żurek, s. 222‐223 Stanowiska Polski w ramach negocjacji o członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, Pełnomocnik Rządu ds. Negocjacji o Członkostwo RP w Unii Europejskiej, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa, czerwiec 2000.

Rozdział 2. Polska w Unii Europejskiej

Strona 24

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Kursowym (ERM II). Następnie zostanie podjęta decyzja o przyjęciu we właściwym momencie jednolitej waluty euro. Szeroko rozumiany cel obu tych procesów jest taki sam — stworzenie konkurencyjnej, sprawnie funkcjonującej gospodarki rynkowej, uwzględniającej dostosowania do standardów i rozwiązań obowiązujących w Unii. Polska nie występuje o okresy i rozwiązania przejściowe ani derogacje w obszarze «Unia Gospodarcza i Walutowa». Polskie prawo w tym obszarze jest już obecnie w znacznej mierze zbieżne z odpowiednim (relevant) acquis, związanym z akcesją do UE. Pozostałe do zharmonizowania kwestie techniczne dotyczące statystyki gospodarczej oraz wprowadzenia zasady ciągłości kontraktów w ECU/euro zostaną dostosowane najpóźniej do końca 2002 roku”.7 W obszarze „Małe i średnie przedsiębiorstwa” stanowisko negocjacyjne przedstawiało się następująco: „Dla określenia ram czasowych procesu harmonizacji i implementacji prawa wspólnotowego Rząd Rzeczypospolitej Polskiej przyjął 31 grudnia 2002 roku jako datę gotowości Polski do członkostwa w Unii Europejskiej. Strona polska wychodzi z założenia, że w Unii Europejskiej polityka wobec małych i średnich przedsiębiorstw (MSP), to jest podmiotów z zatrudnieniem nie przekraczającym 250 osób, jest domeną państw członkowskich. Dlatego na poziomie UE nie istnieją dyrektywy specyficzne, dotyczące wyłącznie podmiotów tego sektora. Odpowiednie przepisy mają natomiast postać zaleceń i rekomendacji. W toku dwustronnego przeglądu acquis odbytego w dniach 20‐21 maja 1998 roku, obie strony doszły zgodnie do wniosku, że obecne przepisy prawne i programy wspierające MSP w Polsce są zgodne z odpowiednimi uregulowaniami w Unii Europejskiej. Obecne ustawodawstwo polskie nie zawiera formalnej definicji MSP. Taka definicja, zbieżna ze stosowaną w UE, zostanie przyjęta i wdrożona przed wskazaną wyżej datą gotowości do akcesji. Strona polska jest zatem gotowa zaakceptować acquis i przyjąć do stosowania bez derogacji lub okresów przejściowych”.8

2.2 INSTYTUCJE UNII EUROPEJSKIEJ Najważniejsze instytucje Unii Europejskiej to Rada Europejska, Rada Unii Europejskiej, Komisja Europejska oraz Parlament Europejski. Rada Europejska jest najwyższą instytucją polityczną Unii Europejskiej, decydującą o kierunkach jej rozwoju i aktualnej strategii działania. W jej skład wchodzą szefowie państw 7

Stanowiska Polski w ramach negocjacji o członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, Pełnomocnik Rządu ds. Negocjacji o Członkostwo RP w Unii Europejskiej, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa, czerwiec 2000. 8 Stanowiska Polski w ramach negocjacji o członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, Pełnomocnik Rządu ds. Negocjacji o Członkostwo RP w Unii Europejskiej, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa, czerwiec 2000 Rozdział 2. Polska w Unii Europejskiej

Strona 25

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

członkowskich. Obecnie Rada spotyka się dwa razy w roku na tzw. szczytach europejskich. Podczas szczytów Rada podejmuje uchwały zwane deklaracjami, wydaje oświadczenia i zalecenia.9 Rada Unii Europejskiej jest głównym organem decyzyjnym Wspólnot Europejskich (Wspólnoty Europejskiej, Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej). Do końca czerwca 1967 r. każda ze wspólnot miała odrębną Radę. Rada składa się z przedstawicieli państw członkowskich szczebla ministerialnego. Rada jest nadrzędnym organem ustawodawczym Wspólnot Europejskich, spełniającym równocześnie szereg funkcji typowych dla rządu. Rada UE decyduje o wydatkach obligatoryjnych. W przypadku zawierania umowy pomiędzy Wspólnotami a jednym lub kilkoma państwami, Rada wyraża zgodę na rozpoczęcie negocjacji oraz udziela Komisji mandatu do negocjacji. Zawiera umowy międzynarodowe wiążące państwa członkowskie, ale przy układach o stowarzyszeniu wymagana jest zgoda Parlamentu Europejskiego. Podejmuje decyzje odnośnie polityki zagranicznej na podstawie wytycznych przyjętych przez Radę Europejską.10 Komisja Europejska jest głównym organem zarządzająco‐wykonawczym Wspólnot Europejskich. Traktaty stanowią, że w skład Komisji musi wchodzić przynajmniej jeden obywatel państwa członkowskiego, ale nie więcej niż dwóch obywateli tego samego państwa. W praktyce oznacza to przyznanie dużym państwom (Francji, RFN, Wielkiej Brytanii i Włochom) oraz Hiszpanii (w zamian za zgodę na otrzymanie 8 zamiast 10 głosów w Radzie Unii Europejskiej) prawa wyznaczania dwóch komisarzy, a pozostałym państwom — jednego. Członkowie Komisji sprawują swoje funkcje w ogólnym interesie Wspólnot, a więc w trakcie ich wykonywania muszą być niezależni (nie związani instrukcjami swoich rządów). Do najistotniejszych uprawnień Komisji należy zaliczyć: prawo do zgłaszania projektów aktów prawnych Wspólnot Europejskich (prawo do inicjatywy), nadzór nad stosowaniem pierwotnego i wtórnego prawa wspólnotowego przez państwa członkowskie oraz przedsiębiorstwa (funkcja tzw. strażniczki traktatów), uprawnienia wykonawcze, kompetencje w zakresie stosunków zewnętrznych.11 Parlament Europejski ma znaczne kompetencje w zakresie uchwalania budżetu Unii Europejskiej. Do niego należy decydujący głos przy uchwalaniu tzw. wydatków nieobligatoryjnych (tj. nie wynikających z dyspozycji traktatowych ani z uchwalonych na ich podstawie aktów prawnych) — ma możliwość wprowadzenia zmiany kwoty wydatków określonych przez Radę, nawet przy jej sprzeciwie. Jeżeli chodzi o wydatki obligatoryjne, Parlament może w ramach procedury budżetowej zaproponować zmianę projektu budżetu absolutną większością oddanych głosów. Przysługuje mu również prawo odrzucenia całego projektu budżetu z ważnych względów większością dwóch trzecich oddanych głosów.

J. Ruszkowski, E. Górnicz, M. Żurek, s. 336‐339 ibidem, s. 343‐345 11 ibidem, s.162‐166 10

Rozdział 2. Polska w Unii Europejskiej

Strona 26

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Do najważniejszych uprawnień PE w zakresie kontroli parlamentarnej należy prawo zgłaszania wotum nieufności wobec Komisji.12

2.3 FUNDUSZE STRUKTURALNE UNII EUROPEJSKIEJ W POLSCE System wdrażania funduszy strukturalnych Unii Europejskiej w Polsce składa się z 5 Programów Operacyjnych: Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko, Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka, Program Operacyjny Kapitał Ludzki, Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej oraz Program Operacyjny Pomoc Techniczna oraz z 16 Regionalnych Programów Operacyjnych, po jednym dla każdego z województw. Wdrażanie funduszy strukturalnych w Unii Europejskiej reguluje Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083 / 2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności uchylające Rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999. Rozporządzenie to określa: cele, do realizacji których mają przyczyniać się fundusze strukturalne i Fundusz Spójności, dostępne zasoby finansowe oraz kryteria ich alokacji, ramy polityki spójności, metodę ustalania strategicznych wytycznych Wspólnoty dla spójności, narodowych strategicznych ram odniesienia oraz procesu analizy na poziomie Wspólnoty, ustanawia zasady partnerstwa, programowania, oceny, zarządzania, w tym zarządzania finansowego, monitorowania i kontroli, oparte na podziale obowiązków między państwa członkowskie a Komisję Europejską, określa kryteria kwalifikowalności wydatków. Na rys. 2.1 przedstawiony został schemat instytucjonalny wdrażania funduszy strukturalnych w Polsce. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego pełni rolę instytucji koordynującej i zarządzającej, dzieląc tę drugą funkcję z 16 Zarządami Województw Samorządowych. Instytucjami pośredniczącymi są zaś instytucje publiczne, które merytorycznie są związane z danym rodzajem funduszy strukturalnych. Programowanie funduszy strukturalnych oznacza rozpoznanie problemów na poziomie narodowym, sektorowym, regionalnym, samorządowym, a następnie zgłoszenie propozycji rozwiązania problemów uznanych za istotne. Podstawą programowania były analizy i opracowania, które były podstawą do opracowania Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia oraz poszczególnych programów operacyjnych. Programowanie było koordynowane przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego oraz przez Zarządy poszczególnych Województw Samorządowych. 12

ibidem, s. 260

Rozdział 2. Polska w Unii Europejskiej

Strona 27

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Rysunek 2.1 Schemat systemu instytucjonalnego wdrażania funduszy strukturalnych w Polsce

Źródło: www.funduszeeuropejskie.gov.pl, dostęp: 15 grudnia 2009 r.

Poza funduszami strukturalnymi drugim ważnym strumieniem środków z budżetu Unii Europejskiej są wydatki na Wspólną Politykę Rolną. Wspólna Polityka Rolna jest jedną z najbardziej znanych i ważniejszych polityk Wspólnot Europejskich. Celami WPR są: zwiększenie produkcji rolnej, zapewnienie jej racjonalnego rozwoju, podniesienie dochodów osób zatrudnionych w rolnictwie, a tym samym ich poziomu życia, stabilizacja rynków, zagwarantowanie zaopatrzenia i utrzymywanie cen odpowiednich dla konsumentów. Rynek rolny obejmuje gospodarkę i handel płodami rolnymi, hodowlę i rybołówstwo. Wspólna Polityka Rolna opiera się na kilku zasadach: 1) jednolitości rynku, czyli swobodnym przepływie produktów rolnych pomiędzy państwami członkowskimi (likwidacja ceł i innych ograniczeń); 2) preferencji Wspólnot, czyli pierwszeństwie zbytu na ich rynku własnych produktów; 3) finansowej solidarności, czyli ponoszeniu kosztów polityki rolnej przez wszystkie państwa członkowskie.13 Polska bierze aktywny udział w strukturach Unii Europejskiej, jak również jest ważnym beneficjentem środków z budżetu Unii Europejskiej, zarówno w ramach funduszy strukturalnych, jak i Wspólnej Polityki Rolnej. Negocjacje członkowskie przyniosły udział w jednej z największych struktur gospodarczo‐politycznych na świecie, otwierając wiele możliwości rozwoju gospodarczego i społecznego.

J. Ruszkowski, E. Górnicz, M. Żurek, Leksykon integracji europejskiej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004, s. 467‐469

Rozdział 2. Polska w Unii Europejskiej

Strona 28

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

2.4 KALENDARIUM INTEGRACJI POLSKI Z UE •

19 września 1989 r. – podpisanie przez Polskę umowy o handlu oraz współpracy gospodarczej z EWG

•

25 maja 1990 r. – Polska złożyła w Brukseli oficjalny wniosek o rozpoczęcie negocjacji umowy o stowarzyszeniu ze Wspólnotami Europejskimi.

•

16 grudnia 1991 r. – zostają podpisane "Układy Europejskie" z Polską, Węgrami i Czechosłowacją

•

5 kwietnia 1994 r. – złożenie przez Ministra Spraw Zagranicznych RP w Atenach oficjalnego wniosku w sprawie przystąpienia Polski do UE

•

28 stycznia 1997 r. – przyjęcie przez Rząd RP Narodowej Strategii Integracji

•

Marzec 1998 r. – przyjęcie przez Rząd RP Narodowego Programu Przygotowania do Członkostwa w UE (NPPC)

•

31 marca 1998 r. – rozpoczęcie negocjacji akcesyjnych

•

12‐13 grudnia 2002 r. – Rada Europejska spotyka się w Kopenhadze (Dania); zakończenie negocjacji akcesyjnych z 10 państwami kandydującymi: Cyprem, Czechami, Estonią, Węgrami, Litwą, Łotwą, Maltą, Polską, Słowacją i Słowenią

•

19 stycznia 2003 r. – głosowanie w Parlamencie Europejskim. Raport dający zielone światło dla przyjęcia do UE w 2004 r. Cypru, Estonii, Węgier, Litwy, Łotwy, Malty, Polski, Słowacji, Czech i Słowenii zostaje przyjęty większością głosów

•

9 kwietnia 2003 r. – Parlament Europejski opowiada się za przyjęciem do UE Czech, Estonii, Cypru, Litwy, Łotwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji

•

16 kwietnia 2003 r. – w Atenach (Grecja) zostaje podpisany Traktat Akcesyjny między UE a Republiką Czeską, Estonią, Cyprem, Łotwą, Litwą, Węgrami, Maltą, Polską, Słowenią i Słowacją

•

7‐8 czerwca 2003 r. – w Polsce odbywa się referendum w sprawie przystąpienia do Unii Europejskiej; większość społeczeństwa opowiada się za akcesją

•

13‐15 kwietnia 2004 r. – przesłuchanie Komisarzy z 10 krajów przystępujących do UE. Na trzy tygodnie przed rozszerzeniem Unii Europejskiej o 10 nowych państw członkowskich Parlament Europejski organizuje przesłuchania publiczne komisarzy wskazanych przez te państwa; głosowanie w Parlamencie odbędzie się 5 maja w Strasbourgu.

•

1 maja 2004 r. – wchodzi w życie Traktat o Przystąpieniu i dochodzi do skutku największe rozszerzenie Unii Europejskiej; 10 nowych państw: Cypr, Czechy, Estonia, Litwa, Łotwa, Malta, Polska, Słowacja, Słowenia, Węgry – to ponad 100 milionów nowych obywateli UE

Rozdział 2. Polska w Unii Europejskiej

Strona 29

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

•

5 maja 2004 r. – Parlament oraz Rada Ministrów formalnie przyjęli 10 komisarzy z nowo przyjętych państw członkowskich

OBSZARY NEGOCJACJI POLSKI DO UE 1.

SWOBODNY PRZEPŁYW TOWARÓW

SWOBODNY PRZEPŁYW OSÓB

SWOBODA ŚWIADCZENIA USŁUG

SWOBODNY PRZEPŁYW KAPITAŁU

PRAWO SPÓŁEK

POLITYKA KONKURENCJI

ROLNICTWO

RYBOŁÓWSTWO

POLITYKA TRANSPORTOWA

10. PODATKI 11. UNIA GOSPODARCZA I WALUTOWA 12. STATYSTYKA 13. POLITYKA SPOŁECZNA I ZATRUDNIENIE 14. ENERGIA 15. POLITYKA PRZEMYSŁOWA 16. MAŁE I ŚREDNIE PRZEDSIĘBIORSTWA 17. NAUKA I BADANIA 18. EDUKACJA, KSZTAŁCENIE I MŁODZIEŻY 19. TELEKOMUNIKACJA I TECHNOLOGIE INFORMACYJNE 20. KULTURA I POLITYKA AUDIOWIZUALNA 21. POLITYKA REGIONALNA I KOORDYNACJA INSTRUMENTÓW STRUKTURALNYCH 22. ŚRODOWISKO 23. OCHRONA KONSUMENTÓW I ZDROWIA 24. SPRAWIEDLIWOŚĆ I SPRAWY WEWNĘTRZNE 25. UNIA CELNA 26. STOSUNKI ZEWNĘTRZNE

Rozdział 2. Polska w Unii Europejskiej

Strona 30

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

27. WSPÓLNA POLITYKA ZAGRANICZNA I BEZPIECZEŃSTWA 28. KONTROLA FINANSOWA 29. FINANSE I BUDŻET

BIBLIOGRAFIA: Bidzińska‐Jakubowska B., Unia Europejska. Akcesja Polski do UE, Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole 2004

Ruszkowski J., Górnicz E., Żurek M., Leksykon Integracji Europejskiej, PWN, 2004 Aid Delivery Methods Vo.1 Project Cycle Management Guidelines, EC, March 2004 Narodowy Plan Rozwoju 2007‐2013 Analiza zmian w prawie polskim w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej – konsekwencje dla konsumentów i przedsiębiorców, UKIE, Warszawa, marzec – czerwiec 2003 Członkostwo Polski w Unii Europejskiej ‐ na jakich zasadach?, UKIE, Warszawa, marzec 2003 Stanowiska Polski w ramach negocjacji o członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, Pełnomocnik Rządu ds. Negocjacji o Członkostwo RP w Unii Europejskiej, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa, czerwiec 2000 Poczta W., Ekonomiczne skutki warunków integracji Polski z UE dla sektora rolnego, UKIE, Warszawa 2003 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083 / 2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności uchylające Rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 www.ukie.gov.pl www.funduszeeuropejskie.gov.pl

Rozdział 2. Polska w Unii Europejskiej

Strona 31

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Łukasz Hardt1

ROZDZIAŁ 3. DYLEMATY UNIJNEJ I POLSKIEJ POLITYKI GOSPODARCZEJ

WSTĘP Polska stając się krajem członkowskim Unii Europejskiej została objęta wspólnotową polityką gospodarczą. Od 1 maja 2004 r. krajowa polityka gospodarcza musi uwzględniać szereg nadrzędnych regulacji unijnych, w tym szczególnie tych, od których zależy sprawne funkcjonowanie wspólnego rynku. Innymi słowy, kształt środowiska prawnego, w jakim funkcjonują podmioty gospodarcze działające w Polsce nie zależy wyłącznie od prawa krajowego, ale w coraz większym stopniu jest pochodną regulacji wynikających z prawa europejskiego. Powstaje więc pytanie o to, na ile unijna polityka gospodarcza jest zgodna z interesami polskich przedsiębiorstw i na ile służy dynamizowaniu rozwoju całej polskiej gospodarki. Próba udzielenia odpowiedzi na powyższe pytanie stanowi motywację dla rozważań zawartych w niniejszym tekście. W pierwszej części opracowania skrótowo definiujemy politykę gospodarczą oraz jej najważniejsze mechanizmy (3.1), następnie krótko prezentujemy kluczowe narzędzia unijnej polityki gospodarczej i pokazujemy, jak one wpływają na krajową, polską politykę gospodarczą (3.2), w dalszej części pokazujemy najważniejsze dylematy unijnej i krajowej polityki gospodarczej (3.3), całość zamyka podsumowanie (3.4).

3.1 POLITYKA GOSPODARCZA, CZYLI O EKONOMICZNEJ ROLI PAŃSTWA Czy państwo w systemie wolnorynkowym jest potrzebne? Czy organizacja życia społeczno‐gospodarczego musi być „kierowana” przez państwo? Na ile to prawa rynku, a na ile bezpośrednia interwencja państwa ma przesądzać o alokacji zasobów w gospodarce? Powyższe pytania znajdują się w explanandum teorii ekonomii właściwie od jej początków; już u autorów starożytnych, m.in. w Polityce Arystotelesa, można znaleźć interesujące refleksje dotyczące ekonomicznej roli państwa. Następnie odmienne odpowiedzi na pytanie o to czy spontaniczne działanie rynku doprowadzi do harmonijnego porządku stało się przyczyną sporu pomiędzy fizjokratami a merkantylistami. Również Adam Smith w „Bogactwie narodów” zastanawia się nad tym czy i w jakim zakresie państwo powinno 1

Wydział Nauk Ekonomicznych UW oraz Instytut Nauk Ekonomicznych PAN

Rozdział 3. Dylematy unijnej i polskiej polityki gospodarczej

Strona 32

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

oddziaływać na rynek. Smith stwierdza, że to rynek najlepiej alokuje zasoby, a jego „niewidzialna ręka” skutecznie harmonizuje sprzeczne, indywidualne interesy. Z drugiej jednak strony Smith dodaje, że „niewidzialna ręka rynku” działa tylko wtedy, gdy rynek jest konkurencyjny i istnieją odpowiednie instytucje (reguły gry) umożliwiające wymianę rynkową (np. prawa własności). Podobne stanowisko prezentują ekonomiści związani z nową ekonomią instytucjonalną2, którzy twierdzą, że regulacje ustanawiane przez państwo s ą niezbędne dla działania rynku i, jak stwierdza Ronald Coase w swoim wykładzie z okazji otrzymania nagrody Nobla w ekonomii, „[...] bez odpowiednich instytucji jakiejkolwiek postaci gospodarka wolnorynkowa nie jest możliwa.” Powyższe stwierdzenie R. Coase’a nie budzi wśród ekonomistów większych kontrowersji i zgadzają się oni co do tego, że rynek potrzebuje instytucji, które określają warunki prowadzenia wymiany pomiędzy jego uczestnikami. Ponadto, panuje zgodność co do tego, że „dobre” instytucje powinny obniżać koszty transakcyjne, a egzekucja zapisów prawnych powinna być skuteczna i tania3. W takim ujęciu państwo poprzez budowę odpowiednich instytucji redukuje niedoskonałości rynku wynikające chociażby z problemów związanych z asymetryczną informacją i kwestią efektów zewnętrznych oraz dóbr publicznych. Państwo nie tylko dostarcza instytucji, ale jeszcze zapewnie ich implementację (system sądowniczy). Współcześnie coraz istotniejsze stają się jednak te działania państwa, które, np. poprzez system podatkowy, prowadzą do redystrybucji dochodu narodowego4. W tym obszarze ekonomiści spierają się o zakres interwencji państwa. Podstawowe funkcje rządu/państwa przedstawia rysunek 3.1. 2

Nowa ekonomia instytucjonalna (NEI) to nurt we współczesnej teorii ekonomii podkreślający znaczenie instytucji (reguł gry) dla działania rynku; jej czołowi przedstawiciele to D. North oraz laureat nagrody Nobla w ekonomii w 2009 r. O. Williamson. 3 Dobrym przykładem modelu konceptualizującego zależności pomiędzy instytucjami a kosztami transakcyjnymi jest model zawarty w: Martens B. (2004), The Cognitive Mechanisms of Economic Development and Institutional Change, Routledge, London. 4 Np. wielkość rządu (government size) mierzona udziałem wydatków państwa w PKB wynosi w wielu krajach powyżej 50% PKB (np. 55,9% w Szwecji), a nawet w tych o bardziej liberalnej gospodarce przekracza często 30% (np. 32% w USA). Rozdział 3. Dylematy unijnej i polskiej polityki gospodarczej

Strona 33

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Rysunek 3.1 Ekonomiczne funkcje państwa/rządu

Władza ustawodawcza Władza wykonawcza Władza sądownicza

Kształtowanie ładu instytucjonalnego państwa, gospodarki i społeczeństwa Dostarczanie dóbr publicznych

Redystrybucja Produktu Krajowego Brutto

Administrowanie sektorem publicznym

Źródło: Fabrowska P., Hardt Ł., Kaczor T., Mackiewicz M., Michorowska B., Węcławska D., Wilkin J. (2008), Raport z Badania dot. systemu wskaźników dla oceny realizacji zasady good governance w Polsce, MRR, Warszawa, s. 7.

Wcześniej wspomnieliśmy o dwóch istotnych niedoskonałościach rynku, które mogą być redukowane poprzez działania rządu. Z drugiej jednak strony, również funkcjonowanie państwa wiąże się z istotnymi problemami, które mogę zakłócić działanie rynku, a są to m.in. kreowanie instytucji służących interesom poszczególnych lobbies a nie dobru wspólnemu, nadmierna regulacja (red tape), pogoń za rentą przez odpowiedzialnych za kreowanie polityki gospodarczej, a także osłabianie pozytywnej struktury bodźców poprzez nadmierny fiskalizm (wysokie podatki)5. Współcześnie twierdzi się, że państwo powinno prowadzić taką politykę gospodarczą, które będzie ograniczała zarówno niedoskonałości rynku, jak też samego państwa. Narzędziem służącym jej realizacji są tzw. zasady dobrego rządzenia (good governance), a więc m.in. postulat tworzenia instytucji przy udziale interesariuszy, upublicznienie procesu legislacyjnego (przejrzystość), włączenie jak największej części społeczeństwa do procesu demokratycznego (partycypacja), określanie kwantyfikowalnych celów działań państwa i monitoring ich realizacji (skuteczność), a także zagwarantowanie funkcjonowania mechanizmów umożliwiających odwołanie osób odpowiedzialnych za nieskuteczne działania (rozliczalności)6. Szczegółowy opis zasad dobrego rządzenia wychodzi poza ramy niniejszego opracowanie, ale istotne jest to, że stanowią one coraz

Zob. szczegółowy opis możliwych niedoskonałości państwa w: Wincton C., (2006), Government Failure versus Market Failure. Microeconomics Policy Research and Government Performance, AEI, Washington DC. 6 Zob. opis wymiarów zasady dobrego rządzenia w: Kaufmann D., Kraay A. (2008), Governance Indicators: Where Are We, Where Should We Be Going?, Oxford University Press, Oxford. Rozdział 3. Dylematy unijnej i polskiej polityki gospodarczej

Strona 34

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

ważniejsze ramy dla formułowania polityki gospodarczej w UE i na poziomie narodowym. Imperatyw realizowania tychże zasad wpisany jest bezpośrednio do wielu dokumentów strategicznych, chociażby tych określających sposób wydatkowania funduszy unijnych w Polsce (zob. m.in. Priorytet V Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki). Na poziomie unijnym natomiast logika budowy polityki gospodarczej opartej na good governance znalazła odzwierciedlenie w kształcie Strategii Lizbońskiej i narzędziach jej realizacji7. Podsumowując należy stwierdzić, iż państwo może wpływać na gospodarkę poprzez dwa kanały transmisji, tj. po pierwsze, poprzez ustanawianie instytucji (prawa) i ich egzekucję, a po drugie, poprzez realokację zasobów. Innymi słowy, polityka gospodarcza państwa oparta jest na dwóch filarach – regulacyjnym i interwencyjnym. W takim ujęciu efektywna polityka gospodarcza to takie działania regulacyjne i interwencyjne podejmowane przez państwo, które cechuje synergia i komplementarność. Dobrym przykładem może być tutaj polityka wspierania przedsiębiorczości, a zwłaszcza powstawania nowych firm (start‐ ups). Aby skutecznie je wspierać nie wystarczy jedynie oferowanie im specjalnych subsydiów, ulg podatkowych, itp. (działania interwencyjne), ale również budowa takich regulacji dla biznesu (działania regulacyjne), które będą upraszczały przepisy i obniżały koszty administracyjne działania firm. W kolejnej sekcji prezentujemy najważniejsze działania regulacyjne i interwencyjne unijnej i krajowej polityki gospodarczej.

3.2 INTERWENCJE I REGULACJE W UNII EUROPEJSKIEJ I W POLSCE Polityka gospodarcza Unii Europejskiej ewoluowała przez cały okres istnienia Wspólnoty, a jej kształt jest zawsze pochodną modelu integracji przyjętego przez członków Unii. Jeśli dominuje koncepcja federalistyczna (ścisła integracja gospodarcza i polityczna), to należy się spodziewać wzrostu roli budżetu UE i działań interwencyjnych (realokacja zasobów pomiędzy krajami UE); natomiast jeśli przeważają zwolennicy UE jako wyłącznie wspólnego rynku, bez ambicji do głębszej integracji politycznej, to trudno spodziewać się, aby rozmiar budżetu UE był znaczący i wtedy integracja oparta jest przede wszystkim na działaniach regulacyjnych (m.in. reguły określające działanie wspólnego rynku, takie jak np. polityka konkurencji w UE). Wielkość budżetu UE w relacji do DNB Wspólnoty jest dobrym miernikiem dominującego w danym okresie modelu integracji. Tego rodzaju dane zawarte są na rysunku 3.2. 7

Rodrigues M. (2003), European Policies for a Knowledge Economy, Edward Elgar, Northampton MA.

Rozdział 3. Dylematy unijnej i polskiej polityki gospodarczej

Strona 35

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Rysunek 3.2 Względna wielkość budżetu UE

Źródło: Pietras J. (2008), Przyszłość budżetu Unii Europejskiej. Spójność celów, polityk i finansów unijnych, demosEUROPA, Warszawa, s. 13.

Dane z powyższego wykresu jednoznacznie pokazują, że budżet UE traci na znaczeniu – jego udział w dochodzie narodowym brutto UE jest malejący. Oznacza to, że nie ma wśród większości państw UE zgody na bardziej federalistyczny model integracji, a więc przejmowanie (i finansowanie) przez UE działań realizowanych na poziomie narodowym. To wynika natomiast z głębszego problemu związanego z kwestią legitymizacji UE w społeczeństwach UE‐15. Ludność tych państw coraz częściej postrzega UE jako problem (m.in. „UE demontuje państwo dobrobytu”, „UE opowiada się za liberalizacją światowego handlu”, „UE spowodowała zalew UE‐15 przez tanią siłę roboczą z nowych krajów członkowskich”, itp.), przed którym należy się uchronić, czego doskonale dowodzi odrzucenie traktatu konstytucyjnego we Francji i w Holandii. Co więcej, spadek wielkości budżetu ma miejsce w okresie, w którym UE przyjęła uboższe kraje ze środkowej i wschodniej Europy. Powstaje więc pytanie o to, czy z małym (i malejącym) budżetem UE może realizować postawione przed sobą cele, jak chociażby te ze Strategii Lizbońskiej. W sytuacji, gdy prowadzenie polityki gospodarczej poprzez budżet staje się coraz trudniejsze (maleje jego wielkość) pozostają dwie możliwości: 1. zmiana struktury wydatków budżetu ma bardziej efektywną (bardziej stymulującą gospodarkę); 2. wzrost znaczenia działań regulacyjnych, co równocześnie będzie podnosiło efektywność wydatkowanych poprzez budżet środków. Rozdział 3. Dylematy unijnej i polskiej polityki gospodarczej

Strona 36

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Oba wskazane procesy mają miejsce w UE i opiera się na nich Strategia Lizbońska (SL). Chociaż nadrzędnym celem Strategii było przekształcenie gospodarki UE w czołową gospodarkę świata, opartą na wiedzy, to istotną motywacją jej twórców była taka zmiana polityki gospodarczej UE, aby mogła być nadal skuteczna w warunkach malejącego budżetu UE. W SL z jednej strony powiedziano, że instytucje są ważne i konieczne są programy ich zmian na takie, które będą bardzie stymulować aktywność gospodarczą, a z drugiej postawiono jednak postulat realokacji wydatków w ramach budżetu UE poprzez m.in. przesunięcie większych środków na finansowanie innowacji. W kolejnych latach tak też się stało – powstała inicjatywa Better Regulation8, a w nowej perspektywie finansowej 2007‐ 2013 w dziale I pojawiły się wydzielone środki finansowe na wsparcie konkurencyjności i innowacji. Autorzy SL liczyli na to, że miękkimi metodami (m.in. poprzez tzw. otwartą metodę koordynacji9) skłonią państwa członkowskie do odważnych posunięć deregulacyjnych. Tak się jednak nie stało, co w momencie przeglądu śródokresowego SL zaowocowało zobowiązaniem krajów członkowskich do przygotowania narodowych programów reform, a więc programów głębokich zmian regulacyjnych. Intencją autorów odnowionej SL było przekonanie państw członkowskich do bardziej ambitnych zmian regulacyjnych, które pozytywnie stymulowałby efektywność projektów finansowanych ze środków UE. Dotychczasowe doświadczenia z implementacją krajowych programów reform nie są jednoznaczne – niektóre kraje (m.in. Słowacja) oparły na KPR rzeczywisty program zmian regulacyjnych, a inne (jak m.in. Polska) nadały temu dokumentowi marginalne znaczenie10. Powyżej wspomnieliśmy o polskim krajowym programie reform, który ma koordynować proces zmian regulacyjnych w sposób systemowy, a nie dokonywany ad hoc, jak w przypadku wielu tzw. komisji do spraw odbiurokratyzowania gospodarki. Poza KPR w Polsce przyjęto program reformy regulacji. Niestety większość z tych działań ma charakter często pozorny i nie prowadzi do poprawy warunków prowadzenia działalności gospodarczej. Co więcej, działania te nie są skoordynowane z mechanizmami interwencyjnymi, tj. m.in. programami finansowanymi z funduszy strukturalnych, a także z celami polityki państwa określonymi w budżecie zadaniowym. Ponadto, autorzy programów reformy regulacji skupiają się na oddziaływaniu na funkcjonujące już instytucje, a nie na sam proces ich tworzenia11. To tutaj tkwi przyczyna złej jakości prawa (w tym gospodarczego) w Polsce – jest ono tworzone często w sposób przypadkowy, bezrefleksyjny, a także nie są prowadzone rzetelne oceny skutków regulacji. W tym miejscu warto chociażby 8

Zob. m.in.: Grabowski M., Hardt Ł. (2003), Lepsze regulacje dla biznesu, PFSL, Warszawa‐Gdańsk. Komunikat Komisji Europejskiej: Simplifying and improving the regulatory environment (COM(2002) 278 final), a także późniejsze m.in.: Better regulation for Growth and Jobs in the European Union (COM(2005)97). 9 Otwarta metoda koordynacji (Open Method of Co‐ordination) to międzyrządowa metoda zarządzania w Unii Europejskiej, opierająca się na dobrowolnej współpracy państw członkowskich; na niej opierał się mechanizm wdrażania Strategii Lizbońskiej. 10 Szczegółowe omówienie KPR na lata 2005‐2008 zawarte jest w: Radło J. M., Bates C. A. (red.) (2006), National Reform Programs: Key to Successful Future of the European Project?, PFSL, Warszawa. 11 Hardt Ł. (2008), ‘Zreformujmy system tworzenia regulacji prawa gospodarczego’, Rzeczpospolita, wyd. z dn. 4/6/2008. Rozdział 3. Dylematy unijnej i polskiej polityki gospodarczej

Strona 37

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

wspomnieć o tym, iż za ocenę skutków regulacji odpowiadają ci, którzy te regulacje tworzą. W takiej sytuacji trudno więc o obiektywne analizy skutków regulacji. Wydaje się, że powyższe wynika z pewnego lekceważenia kwestii regulacyjnych, a koncentracja aktorów politycznych skupiona jest na polityce fiskalnej (działania interwencyjne) i monetarnej12. Do poruszonych powyżej kwestii wrócimy w dalszej części tekstu, gdzie będziemy omawiali najważniejsze dylematy unijnej i krajowej polityki gospodarczej. Na koniec prezentowanej tutaj generalnej charakterystyki polityki gospodarczej w UE i w Polsce warto zwrócić uwagę na dwa procesy, które mogą istotnie zmodyfikować politykę gospodarczą we Wspólnocie, a więc po pierwsze przegląd budżetu UE, a po drugie debatę związaną z końcem horyzontu czasowego Strategii Lizbońskiej. Uważamy, że nałożenie się na siebie tych dwóch procesów będzie wzmacniało każdy z nich i zwiększało prawdopodobieństwo zmian zarówno w budżecie UE (jego stronie dochodowej i wydatkowej), a także w generalnych wytycznych dla polityki gospodarczej w UE (tzw. strategia postlizbońska). W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera sprawowanie przez Polskę prezydencji w Radzie UE w drugiej połowie 2011 r. i dobre przygotowanie się do niej pod względem merytorycznym, a więc precyzyjne określenie naszych priorytetów zarówno w obszarze budżetu UE, jak też strategii postlizbońskiej13.

3.3. DYLEMATY UNIJNEJ I KRAJOWEJ POLITYKI GOSPODARCZEJ W tej części opracowania pokazujemy najważniejsze dylematy związane z polityką gospodarczą w UE i w Polsce. Rozpoczynamy od UE, ale należy tutaj pamiętać, że dotyczą one w dużej mierze również Polski, a rozróżnienie na politykę unijną i krajową w wielu obszarach staje się po prostu nieaktualne. Ponadto, naszym celem nie jest udzielenie odpowiedzi na to, jakie w poszczególnych obszarach powinno być stanowisko Polski, i które z rozwiązań będą bardziej korzystne dla UE jako całości. Tego rodzaju refleksja wychodziłaby poza ramy niniejszego opracowania i koncentrujemy się tutaj na przedstawieniu samych dylematów. Co więcej, dylematy te nie mają charakteru akademickiego, ale związane są z konkretną dyskusją w UE, która odbywa się w szerszych ramach procesu integracyjnego. Prezentowane dylematy nie wyczerpują również całej listy wyzwań (i… dylematów), przed którymi stają autorzy polityki gospodarczej.

O tym jak bardzo dyskusja o polityce gospodarczej w Polsce zdominowana jest przez debatę nad funduszami UE (część filaru interwencyjnego polityki gospodarczej), a nie kwestiami regulacyjnymi, pokazuje prosta analiza tekstów poświęconych tematyce gospodarczej, które ukazują się w dzienniku „Rzeczpospolita”. Przeszukując archiwum internetowe tego dziennik otrzymujemy 124 wyniki dla zapytania o teksty zawierające wyrażenie „program operacyjny innowacyjna gospodarka” i tylko 14 wyników dla „krajowego programu reform” (archiwum dostępne jest na stronie: new‐arch.rp.pl; data dostępu: 20/7/09). 13 Interesującym opracowaniem na temat ew. strategii postlizbońskiej jest: Rybiński K., Świeboda P. (red.) (2009), The Cogs that Move the Wheel. Seven Key Messages from Central Europe on the Successor to the Lisbon Strategy, demosEuropa, Warszawa. Rozdział 3. Dylematy unijnej i polskiej polityki gospodarczej

Strona 38

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

3.3.1. Dylematy unijnej polityki gospodarczej Regulacje czy interwencje Każda polityka gospodarcza musi zawierać zarówno filar regulacyjny, jak też interwencyjny. Dyskusja dotyczy zwykle tego, w jaki sposób zapewnić komplementarność tych działań, i jakie znaczenie nadać działaniom interwencyjnym. Obecnie często zamiast rozwiązywać problemy strukturalne w gospodarkach państw UE, zasypuje się je środkami z budżetu UE. Dobrym przykładem jest tutaj chociażby polityka rolna, gdzie duże transfery z UE często wręcz hamują przemiany strukturalne na wsi. Do kwestii tej wrócimy w dalszej części opracowania. Dylemat ten obecny jest w debacie nad przyszłością budżetu (jakie i w jakiej skali interwencje), a także w generalnej dyskusji nad polityka gospodarczą w UE po 2010 r. UE czy państwa członkowskie; państwa członkowskie czy regiony Zgodnie z zasadą subsydiarności proces integracji polega na przekazywaniu części suwerenności przez kraje członkowskie organom UE. Dotyczy to również polityki gospodarczej, której niektóre z obszarów poddane są wyłącznej odpowiedzialności UE. Pojawia się więc pytanie na ile poszczególne polityki w UE powinny być realizowane przez Unię, a na ile przez kraje członkowskie. Obecnie przykładem polityki realizowanej przez UE i w dużej mierze wyłączonej z kompetencji krajów członkowskich jest Wspólna Polityka Rolna, której reguły gry i finansowanie ustalane są na poziomie UE. Czy inne polityki realizowane dotychczas w ramach kompetencji narodowych powinny stać się politykami wspólnotowymi? Pytanie to stawiane jest chociażby w dyskusji nad kwestią bezpieczeństwa energetycznego i budowy ewentualnej wspólnej polityki energetycznej. Ponadto, od wielu lat dyskutowane jest w UE to, czy partnerem np. dla Komisji Europejskiej powinny być kraje członkowskie czy też regiony. Innymi słowy, czy na przykład kwestie związane z polityką spójności powinny być dyskutowane na linii Komisja Europejska – kraje członkowskie, czy też KE – regiony. Dyskusja ta ma miejsce w ramach generalnej debaty nad przyszłością polityki spójności po 2013 r. Rozwój endo‐ czy egzogeniczny (polityka spójności) Powyżej wspomnieliśmy o debacie dotyczącej przyszłości polityki spójności, której obecnym celem jest przede wszystkim wyrównywanie różnic rozwojowych pomiędzy krajami członkowskimi, co odbywa się m.in. poprzez kierowanie funduszy do biedniejszych regionów. W kontekście debaty nad realizacją Strategii Lizbońskiej podkreśla się często, że polityka spójności powinna służyć w większym stopniu celom SL. Innymi słowy, więcej środków powinno być przeznaczane na innowacyjność i badania naukowe, które to środki trafią w takiej sytuacji do tzw. biegunów wzrostu, które poprzez pozytywne spillovers będą pobudzały rozwój gospodarczy okolicznych regionów (rozwój egzogeniczny). Koncepcja ta jest sprzeczna z paradygmatem rozwoju endogenicznego, gdzie środki z polityki spójności

Rozdział 3. Dylematy unijnej i polskiej polityki gospodarczej

Strona 39

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

trafiają do regionów biedniejszych, aby tam na miejscu stymulować wzrost poprzez mobilizację lokalnych zasobów. Podatek europejski czy status quo po stronie dochodowej budżetu UE Dyskusja budżetowa w UE dotyczy również strony dochodowej budżetu. Obecnie budżet finansowany jest przez kraje członkowskie w taki sposób, iż łatwo określić kontrybucję każdego z nich. W rezultacie w negocjacjach dotyczących kształtu budżetu dominuje logika tzw. słusznego zwrotu (juste retour), zgodnie z którą strony negocjacji starają się optymalizować transfery netto. W takiej sytuacji kraje koncentrują się na samych przepływach finansowych, a nie na takim kształtowaniu budżet, aby on (i finansowane z niego polityki) w możliwie największym stopniu stymulowały wzrost europejskiej gospodarki. To właśnie z tego powodu od dłuższego czasu trwa w UE debata nad możliwościami wyeliminowania z dyskusji budżetowej logiki słusznego zwrotu. Jednym ze sposobów byłoby wprowadzenie takiego podatku europejskiego, który byłby tak skonstruowany, aby nie było możliwe określenie tego, jaka jest kontrybucja poszczególnych krajów do budżetu UE. Jednym z proponowanych rozwiązań jest np. opodatkowanie zysków korporacji prowadzących działalność na terenie całej UE. Wprowadzenie podatku europejskiego napotyka jednak na istotny opór ze strony tych, którzy uważają, iż może on stanowić preludium do rozpoczęcie budowy UE opartej na koncepcji federalistycznej. Z tego powodu trudno się spodziewać wprowadzenia tego rodzaju podatku w najbliższym okresie14. Wśród innych dylematów związanych z formułowaniem polityki gospodarczej należy wymienić również kwestie związane z negocjacjami na forum WTO (więcej czy mniej liberalizacji w światowym handlu, gdzie ceną za większą liberalizację dla UE byłoby prawdopodobnie ograniczenie subwencji dla rolnictwa i wystawienie tego sektora na większą konkurencję międzynarodową), kwestie związane ze zmianami klimatycznymi i możliwymi implikacjami rygorystycznych norm emisyjnych dla krajów UE, a także wyzwania związane z kwestiami demograficznymi15. 3.3.2. Dylematy polskiej polityki gospodarczej Pokazane powyżej dylematy unijnej polityki gospodarczej są de facto również dylematami stającymi przed polityką krajową, gdyż od tego jak zostaną rozwiązane zależeć będzie kształt polityki gospodarczej realizowanej w Polsce. Jeśli na przykład polityka spójności zostanie tak zmodyfikowana, że gros jej środków będzie kierowane na badania i rozwój, to automatycznie mniej funduszy będzie dostępnych dla polskich regionów. Podobnie jeśli ograniczona zostanie wielkość budżetu, co będzie ograniczało transfery finansowe dla Polski. Warto tutaj mieć na uwadze to, że Polska jako jedno z biedniejszych 14

Osobom zainteresowanym szerszą dyskusją nad przeglądem budżetu UE polecam Biuletyn Analiz UKIE z grudnia 2008 r. (dostępny na www.ukie.gov.pl). 15 Interesującą pozycją dotyczącą dylematów związanych z kształtowaniem poszczególnych polityk UE jest: Wallace H., Wallace W., Pollack M. (2005), Policy Making in the EU, OUP, Oxford. Rozdział 3. Dylematy unijnej i polskiej polityki gospodarczej

Strona 40

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

państw UE ma inne potrzeby i chociażby w większym zakresie potrzebuje wsparcie w budowie podstawowej infrastruktury technicznej niż bogate kraje „starej” UE. Nie musi to jednak oznaczać, że w hipotetyczny scenariusz zmiany polityki spójności musi być dla Polski dramatyczny w skutkach, ale niewątpliwie będzie musiał oznaczać odejście od koncepcji rozwoju endogenicznego i koncentracji na stymulowaniu biegunów wzrostu. W sytuacji mniejszych transferów finansowych z UE rosło też będzie znaczenie działań regulacyjnych, szczególnie tych ukierunkowanych na rozwiązywanie problemów strukturalnych gospodarki, których już nie będzie można zasypywać funduszami płynącymi z UE. W tym sensie (paradoksalnie) mniejsze transfery z UE mogą stanowić zachętę do przeprowadzenia niezbędnych reform społeczno‐gospodarczych. Dobrym przykładem jest tutaj chociażby polskiej rolnictwo, które nadal cechuje się niska wydajnością i niekorzystną strukturą agrarną. Taki stan rzeczy utrzymuje się m.in. w wyniku szerokiego strumienia płatności w ramach WPR, które zniechęcają szczególnie ludność z mniejszych gospodarstw do szukania innych źródeł dochodów i zmiany zawodu. W okresie 2007‐2013 polityka gospodarcza w Polsce budowana jest głównie w oparciu o transfery finansowe z UE i zdecydowanie oparta jest na filarze interwencyjnym. Po 2013 r. trudno się spodziewać, aby strumień funduszy z UE nadal płynął tak szeroko, gdyż 1/ zmianie będzie ulegał kształt polityki spójności; 2/ rosła będzie presja płatników netto budżetu UE (szczególnie w sytuacji kryzysu) do zmniejszania ich kontrybucji; 3/ w sytuacji kolejnych rozszerzeń gros środków z polityki spójności może zostać skierowane do krajów biedniejszych od Polski. W powyższych powodów konieczna jest refleksja nad kształtem polityki gospodarczej w Polsce realizowanej w warunkach mniejszych transferów z UE, co będzie musiało oznaczać wzrost znaczenia jej filaru regulacyjnego.

3.4. PODSUMOWANIE Rozważania przedstawione w niniejszym tekście stanowią jedynie wprowadzenie do szerszej dyskusji nad dylematami unijnej i polskiej polityki gospodarczej. Warto tutaj podkreślić, iż w sytuacji globalnego kryzysu i recesji w większości krajów UE formułowanie jakichkolwiek prognoz co do przyszłego kształtu polityki gospodarczej jest trudne, dlatego m.in. przedstawiliśmy powyżej jedynie najważniejsze jej dylematy, ale nie udzieliliśmy na nie jednoznacznej odpowiedzi. Mamy jednak nadzieję, ze samo ich postawienie będzie prowokowało Czytelników do podjęcia twórczej refleksji nad pożądanym kształtem polityki gospodarczej dla Unii Europejskiej i dla Polski.

Rozdział 3. Dylematy unijnej i polskiej polityki gospodarczej

Strona 41

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Paweł Gierałtowski1

ROZDZIAŁ 4. TEORETYCZNE PODSTAWY INTEGRACJI MONETARNEJ

4.1. TRADYCYJNA TEORIA OPTYMALNYCH OBSZARÓW WALUTOWYCH 4.1.1 Pojęcie kursu walutowego i systemy kursów walutowych Nominalny kurs walutowy jest ceną jednej waluty wyrażoną w innej walucie. Zgodnie z stosowaną w Polsce tzw. metodą europejską, wyrażamy go jako cenę jednostki waluty obcej wyrażoną w walucie krajowej, np. 4 zł za euro. Kurs walutowy jest jednym z najważniejszych parametrów makroekonomicznych, ponieważ determinuje o n konkurencyjność towarów krajowych w stosunku do zagranicznych, przez co może wpływać na saldo bilansu handlowego, popyt na towary krajowe, produkcję i zatrudnienie. W szczególności: deprecjacja (osłabienie) waluty krajowej powoduje poprawę konkurencyjności produktów krajowych, co prowadzi do wzrostu eksportu i spadku importu, natomiast aprecjacja (wzmocnienie) waluty krajowej wywołuje skutki odwrotne. Stosowane przez poszczególne kraje systemy kursu walutowego możemy podzielić n a systemy: •

kursu sztywnego (stałego), polegające na utrzymywaniu przez władze monetarne kursu wymiany waluty własnego kraju na stałym, z góry określonym, poziomie względem innej, wybranej waluty, za pomocą interwencji walutowych i odpowiedniego dostosowania polityki pieniężnej do celu kursowego;

•

kursu płynnego, w ramach którego notowania poszczególnych walut podlegają ciągłym zmianom pod wpływem zmian popytu i podaży na rynku walutowym.

Warto też dodać, że istnieje szereg odmian obu systemów kursu walutowego. Międzynarodowy Fundusz Walutowy wyróżnia aż 8 wariantów systemu kursu walutowego. Przystąpienie do unii walutowej (lub jednostronne przyjęcie waluty innego kraju) traktowane jest jako najbardziej skrajna forma systemu sztywnego kursu walutowego.

Wydział Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego

Rozdział 4. Teoretyczne podstawy integracji monetarnej

Strona 42

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

4.1.2. Wybór systemu kursu walutowego i teoria optymalnych obszarów walutowych (TOOW) Przyjęcie wspólnej waluty pociąga za sobą szereg korzyści dla gospodarki, do których należą: -

eliminacja kosztów transakcyjnych i ryzyka kursowego, co sprzyja rozwojowi handlu zagranicznego i inwestycji, a w konsekwencji stymuluje wzrost gospodarczy;

ochrona gospodarki przed kryzysami walutowymi,

spadek zapotrzebowania na rezerwy walutowe,

zapewnienie stabilności i dyscypliny monetarnej.

Jednocześnie z przyjęciem wspólnej waluty wiążą się poważne koszty i ograniczenia dla polityki gospodarczej. Najważniejszym z nich jest rezygnacja z możliwości wykorzystania kursu walutowego jako instrumentu polityki gospodarczej i prowadzenia autonomicznej, dostosowanej do realizacji celów wewnętrznych, polityki pieniężnej. Ocena bilansu kosztów i korzyści z zastosowania wspólnej waluty, lub systemu trwale sztywnych kursów walutowych, stanowi od ponad 50 lat przedmiot wielu kontrowersji wśród ekonomistów i nie doczekała się jednoznacznego rozstrzygnięcia. Sformułowano natomiast szereg kryteriów od których zależy wybór optymalnego dla danej gospodarki systemu kursu walutowego. Zagadnieniem tym, zajmuje się zapoczątkowana przez pionierską pracę Mundella (1961), teoria optymalnych obszarów walutowych (TOOW). Zgodnie z tą teorią wyróżnia się tzw. optymalne obszary walutowe (OOW), czyli regiony, w których korzyści z posiadania wspólnej waluty lub stosowania sztywnych kursów walutowych przewyższają koszty takiego rozwiązania. Zatem dla krajów stanowiących OOW optymalne jest przyjęcie wspólnej waluty, natomiast w relacjach z krajami spoza OOW wskazane jest stosowanie kursów zmiennych. Zgodnie z pierwotnymi koncepcjami TOOW podstawowym kosztem systemu unii walutowej (lub trwale sztywnego kursu walutowego) jest brak możliwości wykorzystania kursu walutowego i polityki pieniężnej w przypadku wystąpienia tzw. szoku (wstrząsu) asymetrycznego. Zatem przyjęcie wspólnej waluty może być optymalne jedynie dla krajów posiadających inne, niż wymienione, mechanizmy dostosowawcze. 4.1.3. Rodzaje szoków i rola kursu walutowego Poprzez szok rozumiemy zaburzenie funkcjonowania gospodarki (gwałtowną zmianę PKB, bezrobocia, inflacji, etc.) wywołaną np. przez zmianę popytu na produkty wytwarzane przez daną gospodarkę2. 2

Przedmiotem TOOW są skutki wstrząsów popytowych, ponieważ możliwości neutralizacji szoków podażowych za pomocą instrumentów polityki pieniężnej i kursu walutowego są mocno ograniczone. W krótkim okresie polityka pieniężna nie wpływa na podaż dóbr i usług wytwarzanych w gospodarce (w długim okresie wpływ ten Rozdział 4. Teoretyczne podstawy integracji monetarnej

Strona 43

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Z punktu widzenia funkcjonowania unii monetarnej szczególne znaczenie ma to, czy szoki mają charakter symetryczny czy asymetryczny. Szok symetryczny wpływa na gospodarki wchodzące w skład unii monetarnej w tym samym kierunku i ze zbliżoną siłą, a zatem można złagodzić jego skutki za pomocą wspólnej polityki pieniężnej. Jeśli na przykład spadnie popyt na produkty wytwarzane we wszystkich krajach tworzących unię walutową, co doprowadzi do podobnego spadku produkcji i wzrostu bezrobocia w tych krajach, skuteczną polityką będzie obniżenie stóp procentowych. Powinno to zaowocować wzrostem wydatków konsumpcyjnych i inwestycyjnych i pobudzeniem gospodarek dotkniętych szokiem. W tych okolicznościach nie miałaby natomiast zastosowania polityka zmian kursu walutowego, ponieważ doprowadziłaby do poprawy sytuacji tych krajów, których waluty zostały osłabione, ale kosztem dalszego pogorszenia sytuacji krajów, których waluty uległy wzmocnieniu.3 Szok asymetryczny oddziałuje natomiast na gospodarki poszczególnych krajów w różnym kierunku bądź z różną siłą. Przykładem takiego szoku jest zmiana preferencji konsumentów polegająca na tym, że ograniczają oni zakupy produktów wytwarzanych w kraju A i przenoszą swój popyt na produkty kraju B. Przyjmując, że oba te kraje znajdowały się początkowo w stanie równowagi, zmiana ta ma dla obu negatywne konsekwencje: w kraju A spadek popytu powoduje spadek produkcji i wzrost bezrobocia, natomiast nadmierny, w stosunku do zdolności produkcyjnych popyt w kraju B, powoduje presję inflacyjną. W tych okolicznościach nie da się poprawić sytuacji obu krajów za pomocą wspólnej polityki pieniężnej, ponieważ dla kraju A optymalna byłaby polityka ekspansywna (czyli obniżenie stóp procentowych), powodująca wzrost popytu i powrót do równowagi, natomiast dla kraju B korzystne byłoby podniesienie stóp procentowych w celu ograniczenia nadmiernego popytu i przeciwdziałania inflacji. Optymalnym rozwiązaniem dla obu krajów byłoby zastosowanie polityki kursu walutowego, tzn. doprowadzenie do deprecjacji waluty kraju A względem waluty kraju B. Wówczas zwiększenie konkurencyjności cenowej produktów w kraju A względem produktów kraju B doprowadziłoby do zneutralizowania zmian preferencji konsumentów4. 1.4. Kryteria TOOW Wcześniejsze rozważania wskazują, że kurs walutowy stanowi skuteczne narzędzie przywracania równowagi w przypadku wystąpienia szoku asymetrycznego, z którego rezygnują kraje decydując o przyjęciu wspólnej waluty. Zatem, zgodnie z TOOW, grupa krajów może stanowić optymalny obszar walutowy, jeżeli będą występować w nich inne, niż może dokonywać się poprzez utrzymywanie stabilności cen). Próba zneutralizowania negatywnego wstrząsu podażowego za pomocą ekspansywnej polityki pieniężnej prowadzi do trwałego wzrostu inflacji. 3 Należy pamiętać, że jeśli waluta kraju A ulega deprecjacji względem waluty kraju B, to równocześnie waluta kraju B ulega aprecjacji względem waluty kraju A 4 Należy zauważyć, że opisana zmiana preferencji konsumentów wytrąca też obie gospodarki z tzw. równowagi zewnętrznej, powodując pojawienie się nadwyżki bilansu handlowego kraju B kosztem deficytu w kraju A. Natomiast deprecjacja waluty kraju A względem waluty kraju B doprowadziłaby także do przywrócenia równowagi zewnętrznej. Rozdział 4. Teoretyczne podstawy integracji monetarnej

Strona 44

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

kurs walutowy, mechanizmy przywracające równowagę po wystąpieniu szoku asymetrycznego, lub prawdopodobieństwo wystąpienia szoku asymetrycznego zostanie zminimalizowane. Poniżej zostaną omówione najważniejsze kryteria (warunki), które dany kraj powinien spełnić, aby zminimalizować koszty uczestnictwa w unii walutowej. Wg R. Mundella (1961) musi być spełnione co najmniej jedno z dwu poniższych kryteriów: •

elastyczność cen i płac,

•

międzynarodowa mobilność siły roboczej.

Elastyczność cen i płac. Elastyczne dostosowania cen i płac mogą stanowić alternatywny – w stosunku do zmian nominalnego kursu walutowego – mechanizm przywracania równowagi. Przyjmijmy, ze dany kraj zostaje dotknięty przez tzw. negatywny szok popytowy. Spadek popytu powoduje spadek produkcji i wzrost bezrobocia. Jeśli ceny i płace będą elastyczne, nastąpi wówczas spadek płac, który poprzez obniżenie kosztów produkcji, doprowadzi do spadku cen. Spadek cen, z kolei, spowoduje poprawę konkurencyjności towarów krajowych5, przy niezmienionym nominalnym kursie walutowym. Zatem dostosowania płac i cen mogą stanowić alternatywny – w stosunku do kursu walutowego – mechanizm przywracania równowagi w gospodarce.6 Międzynarodowa mobilność siły roboczej. Przepływy pracowników z kraju dotkniętego negatywnym szokiem popytowym, w którym wzrosło bezrobocie, do kraju, w którym wystąpił pozytywny szok popytowy, a nadmierny – w stosunku do zdolności produkcyjnych – popyt wywiera presję inflacyjną, mogą stanowić kolejny potencjalny mechanizm przywracania równowagi w obu krajach. W ich wyniku następuje dostosowanie zdolności produkcyjnych obu gospodarek do zmienionego popytu na ich produkty. Kolejny potencjalny mechanizm dostosowawczy stanowi integracja fiskalna obu krajów i wiążąca się z nim redystrybucja fiskalna (Kenen 1969). Zgodnie z tą koncepcją, powstała w wyniku szoku asymetrycznego nierównowaga w obu krajach może zostać wyeliminowana poprzez zwiększenie podatków w kraju dotkniętym pozytywnym szokiem popytowym (B) i przetransferowanie powstałych w ten sposób dodatkowych wpływów podatkowych do kraju dotkniętego negatywnym szokiem popytowym (A). Wówczas wzrost podatków w kraju B doprowadziłby do spadku wydatków (popytu) w tym kraju, a transfer pieniędzy do kraju A pobudziłby tamtejszy popyt, dzięki czemu oba kraje wróciłyby do pierwotnego poziomu równowagi wewnętrznej.7 Dalsze kryteria, dotyczące strukturalnych cech gospodarek zaproponował Kenen (1969). Są to: dywersyfikacja produkcji i międzysektorowa mobilność siły roboczej.

analogiczną do skutków deprecjacji waluty krajowej przy niezmienionym poziomie cen Dzięki wzrostowi konkurencyjności przywrócona zostanie także równowaga bilansu handlowego. 7 Transfer fiskalny nie przywróci równowagi bilansu handlowego w obu krajach, ale pomoże sfinansować deficyt handlowy, który pojawił się w kraju B. 6

Rozdział 4. Teoretyczne podstawy integracji monetarnej

Strona 45

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Dywersyfikacja produkcji. Większe zróżnicowanie produkcji eksportowej oznacza wyższe prawdopodobieństwo wzajemnego znoszenia się szoków w popycie na poszczególne grupy produktów, a tym samym większą odporność gospodarki na wahania popytu eksportowego. Większa dywersyfikacja zmniejsza zatem podatność zarówno na wewnętrzne, jak i zewnętrzne szoki popytowe. Międzysektorowa mobilność siły roboczej ułatwia – poprzez przepływy pracowników z sektorów charakteryzujących się ich nadwyżką do sektorów deficytowych – powrót do równowagi w kraju dotkniętym szokiem. Ponadto Kenen zwrócił uwagę na znaczenie kwalifikacji pracowników. Im są one wyższe i bardziej zróżnicowane, tym większe jest prawdopodobieństwo wysokiej mobilności międzysektorowej pracowników. Istotne znaczenie ma także zbieżność preferencji dotyczących inflacji w poszczególnych krajach. W sytuacji, kiedy poszczególne kraje preferują różne kombinacje inflacji i bezrobocia (różne położenie na krótkookresowej krzywej Philipsa) utrzymanie trwale sztywnego kursu walutowego staje się niemożliwe, ponieważ dobra kraju z wyższą stopą inflacji będą ulegały stałemu pogarszaniu konkurencyjności względem dóbr kraju z niższą stopą inflacji, co musi ostatecznie doprowadzić do korekty nominalnego kursu walutowego, w celu przywrócenia konkurencyjności. Otwartość gospodarki a koszty unii walutowej. Dotychczas rozważaliśmy alternatywne – w stosunku do zmian kursy walutowego – mechanizmy dostosowawcze gospodarki w sytuacji wystąpienia szoku asymetrycznego. McKinnon (1963) zwrócił jednak uwagę, że zmiany nominalnego kursu walutowego nie zawsze będą stanowiły skuteczny instrument przywracania równowagi. Wraz z wzrostem otwartości gospodarki i, co za tym idzie, wzrostem udziału dóbr importowanych na rynku wewnętrznym, deprecjacja kursu walutowego, powodująca wzrost ich cen może stanowić silny impuls inflacyjny. W rezultacie rosną żądania płacowe pracowników, ceny dóbr produkowanych w kraju i następuje ograniczenie pierwotnego wzrostu konkurencyjności spowodowanego zmianą kursu walutowego. Im kraj jest bardziej otwarty na wymianę międzynarodową, tym te niekorzystne efekty mogą być silniejsze. Zatem koszty unii walutowej spadają wraz ze wzrostem otwartości gospodarki. Warto zwrócić uwagę, że równocześnie, wraz ze wzrostem otwartości gospodarki, rosną korzyści z przyjęcia wspólnej waluty i – co za tym idzie – eliminacji kosztów transakcyjnych i ryzyka kursowego w transakcjach handlowych8. Kształtowanie się kosztów i korzyści w zależności od stopnia integracji handlowej prezentuje rysunek 4.1. (stopień otwartości gospodarki mierzony jest udziałem handlu w PKB). 8

Dotyczy to oczywiście integracji handlowej z krajami z unii walutowej, a nie państwami spoza unii, w wymianie z którymi stosowane są kursy płynne. Rozdział 4. Teoretyczne podstawy integracji monetarnej

Strona 46

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Rysunek 4.1. Koszty i korzyści z unii walutowej

Źródło: De Grauwe (2003)

Wzrost otwartości gospodarki powoduje spadek kosztów i wzrost korzyści z unii walutowej. Można zatem wskazać minimalny stopień integracji gospodarki, powyżej którego korzyści zaczynają przewyższać koszty (T* na rysunku 4.1).

4.2. KORELACJA CYKLI KONIUNKTURALNYCH I ENDOGENICZNOŚĆ KRYTERIÓW TOOW 4.2.1. Znaczenie korelacji cykli koniunkturalnych Omówione powyżej kryteria OOW dotyczą przede wszystkim procesów dostosowawczych, uruchamianych w przypadku wystąpienia szoku asymetrycznego, a w mniejszym stopniu czynników wpływających na podatność gospodarek na wystąpienie takiego szoku (np. dywersyfikacja produkcji). W późniejszych pracach coraz większą uwagę zaczęto przykładać do prawdopodobieństwa wystąpienia takiego szoku. W tym celu zaczęto badać stopień zbieżności cykli koniunkturalnych w krajach rozważających przyjęcie wspólnej waluty. Duży stopień korelacji cykli koniunkturalnych oznacza dominację szoków symetrycznych (które mogą być zneutralizowane za pomocą wspólnej polityki pieniężnej) i spadek prawdopodobieństwa wystąpienia szoku asymetrycznego, a więc także oczekiwanych kosztów z przyjęcia wspólnej waluty. W związku z tym, wraz ze wzrostem korelacji cykli koniunkturalnych, przesuwa się w lewo linia kosztów na rysunku 1 i maleje minimalny poziom stopnia integracji handlowej, powyżej którego korzyści zaczynają przewyższać koszty (T*). Można zatem wyznaczyć ujemną zależność, pokazującą kombinacje stopnia korelacji cyklu koniunkturalnego i stopnia integracji handlowej, przy których koszty i korzyści z unii walutowej są sobie równe. Zależność tę, określaną jako linia OOW, prezentuje rysunek 2. Na lewo od tej linii koszty są wyższe niż korzyści, natomiast na prawo korzyści przewyższają koszty.

Rozdział 4. Teoretyczne podstawy integracji monetarnej

Strona 47

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Rysunek 4.2. Linia OOW

Korzyści przewyższają koszty

Korelacja cykli

Koszty przewyższają korzyści

Linia OOW

Integracja handlowa

Źródło: Oprac. Własne na podstawie Wójcik (2005) za Frankel, Rose (1998)

4.2.2. Endogeniczność kryteriów TOOW Analizując bilans kosztów i korzyści z uczestnictwa w unii walutowej, na podstawie rysunku 4.2, należy zwrócić uwagę, że zarówno stopień integracji handlowej, jak i korelacji cykli koniunkturalnych kandydata do unii walutowej mogą zmienić się pod wpływem przyjęcia wspólnego pieniądza, czyli są endogeniczne względem członkostwa w unii walutowej. Oznacza to, że przystąpienie do unii walutowej może wpłynąć na stopień, w jakim dany kraj spełnia te kryteria. W związku z tym, nawet jeśli kraj nie spełnia kryteriów ex‐ante, może je spełnić po wstąpieniu do unii. Ocena, czy dany kraj jest dobrym kandydatem do unii walutowej, wyłącznie na podstawie danych historycznych, może być zatem myląca. Dzięki eliminacji kosztów transakcyjnych, ryzyka kursowego, zwiększeniu porównywalności cen między krajami tworzącymi unię walutową można oczekiwać wzrostu wymiany handlowej9 po przyjęciu wspólnej waluty. Znacznie więcej kontrowersji wzbudza wpływ przyjęcia wspólnej waluty i wynikającego z niej wzrostu integracji handlowej na stopień korelacji cykli koniunkturalnych. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym przez Komisję Europejską10 podczas przygotowań do powołania unii walutowej, wzrost integracji handlowej prowadzi do wzrostu korelacji cykli koniunkturalnych, ponieważ: 9

Por. np. Rose (2000) EC Commission, (1990)

Rozdział 4. Teoretyczne podstawy integracji monetarnej

Strona 48

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

•

Handel międzynarodowy jest jednym z kanałów propagacji szoków – zmiany dochodów w jednym kraju wpływają na wielkość popytu zewnętrznego na produkty jego partnerów handlowych.

•

Wraz z rozwojem integracji rośnie udział handlu wewnątrzgałęziowego, co prowadzi do upodabniania się struktur gospodarczych poszczególnych krajów.

Pogląd ten zakwestionował Krugman (1993), wskazując, że intensywność handlu zwiększa dywergencję cykli, gdyż na skutek efektu skali prowadzi do specjalizacji krajów zgodnie z ich przewagami komparatywnymi (powodując wzrost udziału handlu międzygałęziowego w wymianie między krajami członkowskimi). W związku z tym struktury gospodarek stają się mniej podobne, a wśród szoków dotykających kraje coraz większą rolę zaczynają odgrywać szoki specyficzne dla danego sektora (industry‐specific shock), które staną się szokami asymetrycznymi (country‐specific shock) z punktu widzenia funkcjonowania unii walutowej. Późniejsze badania empiryczne11, wskazują jednak na pozytywną zależność między intensyfikacją wymiany handlowej a korelacją cykli koniunkturalnych. Istnieją zatem przesłanki, aby oczekiwać, że kraj, który początkowo nie spełnia kryteriów OOW, dzięki członkostwu w unii walutowej „przesunie się” na prawo od linii OOW.

4.3. NOWE TEORIE OPTYMALNYCH OBSZARÓW WALUTOWYCH Wraz z rozwojem teorii ekonomii i doświadczeń związanych z funkcjonowaniem płynnych kursów walutowych po upadku systemu z Breton Woods, nastąpiła pewna rewizja oceny kosztów i korzyści płynących z stosowania wspólnej waluty w stosunku do tradycyjnego ujęcia teorii OOW. Nie kwestionując potrzeby występowania alternatywnych, w stosunku do polityki pieniężnej i kursowej, mechanizmów przywracania równowagi w gospodarce dotkniętej szokiem, przewartościowano znaczenie kosztów, które pociąga za sobą rezygnacja z niezależnej polityki pieniężnej i kursowej. W szczególności, ewolucja poglądów dotyczących skuteczności polityki pieniężnej i stwierdzenie braku możliwości stymulowania produktu i zatrudnienia za pomocą polityki monetarnej w długim okresie12, doprowadziły do obniżenia oceny kosztów integracji walutowej związanych z rezygnacją z autonomicznej polityki pieniężnej. Co więcej, w unii walutowej zaczęto upatrywać rozwiązania problemów niespójności polityki pieniężnej w czasie i skrzywienia inflacyjnego, prowadzących do nieoptymalnie wysokiego poziomu inflacji, przy braku jakichkolwiek korzyści w realnej sferze gospodarki13.

Najbardziej znana jest praca Frankel, Rose (1998) Szersze omówienie tego zagadnienia znajduje się w rozdziale poświęcony polityce pieniężnej. 13 Dotyczy to oczywiście krajów, które pozostając poza unią walutową nie były w stanie samodzielnie prowadzić zdyscyplinowanej polityki pieniężnej. 12

Rozdział 4. Teoretyczne podstawy integracji monetarnej

Strona 49

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Wątpliwości pojawiły się także odnośnie płynnego kursu walutowego jako czynnika automatycznie stabilizującego gospodarkę w obliczu szoków zewnętrznych. Współczesne rynki walutowe charakteryzuje gwałtownie rosnąca mobilność międzynarodowych przepływów kapitałowych. W efekcie rośnie wpływ obrotów finansowych na kształtowanie się kursów walut, a zatem kursy walutowe w coraz większym stopniu odzwierciedlają zmiany sytuacji na rynkach finansowych, a w mniejszym reagują na wstrząsy występujące w realnej sferze gospodarki14. Z kolei zmiany kursu walutowego wywołane przez bodźce niefundamentalne mogą być czynnikiem raczej destabilizującym niż stabilizującym gospodarkę.

PODSUMOWANIE Istnieje szereg warunków, które powinien spełniać kraj, aby zminimalizować koszty uczestnictwa w unii walutowej związane z pozbawieniem się niezależnej polityki pieniężnej i kursowej. W tradycyjnej literaturze OOW najczęściej wymienia się: •

Elastyczność cen i płac;

•

Międzynarodową i międzysektorową mobilność siły roboczej;

•

Integrację fiskalną;

•

Dywersyfikację gospodarki;

•

Otwartość handlową;

•

Integrację rynków finansowych;

•

Zbieżność preferencji dotyczących inflacji i bezrobocia.

Powyższe kryteria pozostają wciąż aktualne, jednak w nowszej literaturze coraz silniej akcentuje się korzyści związane ze stabilnością i wiarygodnością unii walutowej, natomiast kosztom niezbędnych dostosowań przypisuje charakter raczej krótkookresowy. Także rola kursu walutowego jako czynnika stabilizującego gospodarkę, w warunkach rosnących, często spekulacyjnych przepływów kapitału, wzbudza coraz więcej kontrowersji. Należy też pamiętać, że stopień, w jakim dany kraj spełnia kryteria OOW, jest w dużej mierze endogeniczny względem członkostwa w unii walutowej. Zatem, nawet jeśli kraj nie spełnia kryteriów ex‐ante, może spełnić je po wstąpieniu do unii. Ocena, czy dany kraj jest dobrym kandydatem do unii wyłącznie na podstawie danych historycznych może być więc myląca.

Canzoneri, Vallés, Viñals, (1997), De Grauwe, (2000)

Rozdział 4. Teoretyczne podstawy integracji monetarnej

Strona 50

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

BIBLIOGRAFIA: De Grauwe P. (2000), Unia Walutowa, PWE, Warszawa De Grauwe P. (2000): Exchange Rates in Search of Fundamentals: The Case of Euro‐Dollar Rate, CEPR Discussion Paper No. 2575. EC Commission, (1990) One Market, One Money, European Economy 44. Frankel J, Rose A (1998), The Endogeneity Of The Optmum Currency Area Criteria, Economic Journal 108. Kenen P.B. (1970) The Theory of Optimum Currency Area: An Selectic View, Monetary Problems of the Interational Economy, University of Chicago Press Chicago. Krugman P. (1993): Lessons of Massachusetts for EMU, w: Torres F., Giavazzi F. (red.): Adjustment and Growth in the European Monetary Union, Cambridge University Press i CEPR, s. 241‐261. McKinnon R. (1963): Optimum currency areas, American Economic Review, Vol. 53, No. 3. Mundell R.: A Theory of Optimum Currency Areas, American Economic Review, November 1961 Rose A. , One money, one market: Estimating the effect of common currencies on trade, Economic Policy No 30/2000: Wójcik C., Przesłanki wyboru systemów kursowych, SGH, Warszawa 2005

Rozdział 4. Teoretyczne podstawy integracji monetarnej

Strona 51

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Ryszard Kokoszczyński1

ROZDZIAŁ 5. EUROPEJSKI BANK CENTRALNY

5.1. EUROPEJSKI BANK CENTRALNY, EUROPEJSKI SYSTEM BANKÓW CENTRALNYCH I EUROSYSTEM Przedstawione w rozdziale pierwszym procesy europejskiej integracji gospodarczej doprowadziły w latach dziewięćdziesiątych minionego wieku do powstania Europejskiej Unii Gospodarczej i Walutowej (EMU, strefa euro). Powstały formalnie 1 czerwca 1998 roku Europejski Bank Centralny (EBC), tworzący wraz z krajowymi bankami centralnymi wszystkich państw członkowskich Unii Europejskiej Europejski System Banków Centralnych (ESBC), został zaprojektowany jako bank centralny tej unii walutowej. Skomplikowany kształt organizacyjny i prawny ESBC wynika z tego, że kraje członkowskie unii walutowej zachowywały swoją odrębność państwową oraz z tego, że przygotowywane ramy prawne unii walutowej musiały z jednej strony umożliwić funkcjonowanie unii walutowej obejmującej wszystkie kraje członkowskie UE, z drugiej zaś dopuścić możliwość wejścia do unii walutowej – przynajmniej w początkowej fazie – tylko niektórych krajów członkowskich2. Przygotowania do utworzenia nowej instytucji rozpoczęły się znacznie wcześniej niż została ona ostatecznie powołana do życia. Historia integracji walutowej przedstawiona jest szerzej w pierwszym rozdziale; tu wystarczy tylko wspomnieć o udziale istniejącego od 1964 roku Komitetu Prezesów Banków Centralnych w pracach nad raportem Delorsa i projektami statutu nowego banku centralnego oraz o działaniach przygotowawczych Europejskiego Instytutu Walutowego. Dokładne ramy organizacyjne i prawne kilkuetapowego procesu przygotowania unii walutowej i jej instytucji zapisane zostały w traktacie z Maastricht. Powoływał on do życia i Europejski Bank Centralny, i Europejski System Banków Centralnych. ESBC składa się z EBC i banków centralnych krajów członkowskich Unii i nie ma samoistnej osobowości prawnej. Mają ją natomiast krajowe banki centralne (które zwykle uzyskiwały

Wydział Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego i Narodowy Bank Polski. Opinie tu przedstawione są wyrazem osobistych poglądów autora. 2 Dla zwartości wywodu w całym tekście – z wyjątkiem rozważań formalno‐prawnych – używane jest pojęcie „Unia Europejska”, choć niekiedy dotyczyć ono będzie wcześniej istniejących podmiotów (np. EWG). Rozdział 5. Europejski Bank Centralny

Strona 52

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

ją już w momencie swego powstania) oraz EBC, który uzyskał ją na podstawie jasnego sformułowania odpowiedniego przepisu traktatowego3. Formalny status EBC jest stosunkowo nietypowy w porównaniu do innych instytucji unijnych. Już sam fakt posiadania osobowości prawnej wyróżnia Bank, gdyż osobowość taką miała w tym momencie sama Wspólnota4 oraz Europejski Bank Inwestycyjny i Europejski Instytut Walutowy (poprzednik EBC, instytucja, która miała prowadzić prace przygotowawcze we wstępnych etapach tworzenia unii walutowej). Nie miały jej natomiast takie instytucje jak Komisja Europejska, Rada Unii, Parlament czy też Trybunał Obrachunkowy. W traktacie z Maastricht EBC nie był również wymieniony wraz z innymi instytucjami w art. 7, a jego ‐ i ESBC ‐ powołanie do życia dokonane jest odrębnym (8) artykułem tego traktatu. Sam ten fakt był powodem dość szerokiej debaty na temat charakteru EBC, w której formułowano nawet pogląd, że EBC nie jest instytucją, ale organizacją5. Status EBC zyskał na klarowności po wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 2003 roku6, a ostatecznie skonkretyzowany został przez Traktat lizboński, który explicite wymienia już EBC wśród instytucji Unii Europejskiej. Status ESBC jest w pewnym sensie mniej formalny. Powołujący go do życia traktat z Maastricht stwierdzał, że ESBC złożony jest z EBC i krajowych banków centralnych oraz określał podstawowe cele i zadania ESBC (które omówione zostaną w następnym paragrafie). Jednak rozwiązania zawarte w głównym tekście traktatu oraz w statucie ESBC i EBC wyraźnie pokazują wiodącą rolę EBC w funkcjonowaniu całego systemu. To organy decyzyjne EBC kierują całym ESBC (choć w skład najważniejszego z nich wchodzą i prezesi krajowych banków centralnych), EBC zapewnia również realizację zadań całego systemu i może delegować niektóre zadania do krajowych banków centralnych. EBC i ESBC nie tworzą jeszcze całości systemu bankowości centralnej Unii Europejskiej oraz strefy euro. Traktat z Maastricht kreując podstawy prawne i organizacyjne dla unii walutowej musiał przewidzieć możliwość, że w momencie rozpoczęcia finalnego etapu jej tworzenia nie wszystkie kraje członkowskie UE będą spełniały warunki niezbędne dla przyjęcia wspólnej waluty i staną się one „państwami z derogacją”7. Krajowe banki centralne tych krajów wchodzą oczywiście w skład ESBC, jednak z oczywistych powodów nie mogą one 3

Jeszcze bardziej dokładnie określa sprawę Statut ESBC i EBC, który jest załącznikiem do traktatu, gdzie stwierdza się, że „EBC, który na mocy artykułu 106 ustęp 2 niniejszego Traktatu, ma osobowość prawną, posiada w każdym z Państw Członkowskich zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych o najszerszym zakresie przyznanym przez ustawodawstwa krajowe osobom prawnym; może on zwłaszcza nabywać i zbywać mienie ruchome i nieruchome oraz stawać przed sądem” (Traktat 1992, s. 70). 4 Osobowość prawną przyznano po raz pierwszy Wspólnocie w traktacie ustanawiającym Europejską Wspólnotę Węgla i Stali. 5 Patrz Zilioli i Selmayr, 2007, s. 359. 6 ETS w sprawie o zakres stosowania przez EBC proceduralnych regulacji dotyczących działań Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych zdecydował, że EBC jest jednak instytucją wspólnotową (wyrok z 10 lipca 2003, sprawa C‐11/00). 7 Już w traktacie negocjacji traktatu okazało się, że Dania i Wielka Brytania nie chcą w ogóle zobowiązywać się do dążenia do wejścia w skład unii walutowej i stąd kraje te zapewniły sobie jeszcze inny status (por. Traktat 1992 i Gronkiewicz‐Waltz 2009). Rozdział 5. Europejski Bank Centralny

Strona 53

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

odgrywać takiej samej roli w polityce pieniężnej strefy euro i w innych działaniach związanych z funkcjonowaniem EMU co banki krajów, które wspólną walutę przyjęły. Rolę banku centralnego strefy euro spełnia więc nie cały ESBC, ale EBC wraz z bankami centralnymi krajów należących do EMU. Dla większej przejrzystości tego złożonego systemu Rada Prezesów (najważniejszy organ decyzyjny EBC i ESBC) już w listopadzie 1998 roku wprowadziła pojęcie „Eurosystem” dla określenia tej części ESBC, która wykonuje zadania z zakresu bankowości centralnej dla strefy euro. Do prawa pierwotnego Unii pojęcie to zostało wprowadzone dopiero przez Traktat lizboński8, który wszedł w życie w grudniu 2009 roku. Warto jednak zauważyć, że w innych miejscach dokumentów tworzących prawo pierwotne Unii termin ESBC pozostawiony został w wielu miejscach, w których – jak wynika z przepisów przejściowych – chodzi faktycznie o Eurosystem9. Aktualny skład ESBC i Eurosystemu pokazany jest na rys. 1. Rysunek 5.1. ESBC i Eurosystem (w styczniu 2010)

Europejski System Banków Centralnych Eurosystem Europejski Bank Centralny Banki centralne Austrii, Belgii, Cypru, Finlandii, Francji, Grecji, Hiszpanii, Holandii, Irlandii, Luksemburga, Malty, Niemiec, Portugalii, Słowacji, Słowenii i Włoch Banki centralne: Bułgarii, Czech, Danii, Estonii, Litwy, Łotwy, Polski, Rumunii, Szwecji, Węgier, Wielkiej Brytanii źródło: opracowanie własne

Nowy artykuł 282 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), zwanego wcześniej traktatem ustanawiającym Wspólnotę Europejską (TWE), mówi, że „Europejski Bank Centralny i krajowe banki centralne państw członkowskich, których walutą jest euro, tworzące Eurosystem, prowadzą politykę pieniężną Unii”. Traktat Lizboński wprowadza również pojęcie Eurosystemu do artykułu 1 Protokołu w sprawie statutu ESBC i EBC. 9 Por. Wersje …, 2008. Rozdział 5. Europejski Bank Centralny

Strona 54

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

5.2. CELE I ZADANIA EUROPEJSKIEGO SYSTEMU BANKÓW CENTRALNYCH 5.2.1. Cel podstawowy ESBC Od samego początku jego istnienia głównym celem ESBC10 było – zgodnie z traktatem z Maastricht – utrzymanie stabilności cen. Jeśli ten cel nie jest zagrożony, to ESBC ma wspierać ogólne polityki gospodarcze Unii zmierzające do osiągnięcia takich jej celów, jak popieranie postępu gospodarczego i społecznego oraz wysokiego poziomu zatrudnienia, doprowadzenie do zrównoważonego i trwałego rozwoju, umocnienie spójności gospodarczej. Stabilność cen jako najważniejszy, a niekiedy jedyny cel banku centralnego (rozumianego jako podmiot polityki pieniężnej) zgodna jest z wypracowanym w teorii ekonomii konsensem co do możliwych zadań polityki pieniężnej11. Dlatego też późniejsze zmiany traktatów unijnych nie zmieniły brzmienia głównego celu ESBC, choć nieco zmieniła się w Traktacie lizbońskim lista celów całej UE (na liście celów gospodarczych pojawiły się m.in. wysoka konkurencyjność gospodarki, postęp techniczny i ochrona środowiska). Określenie stabilności cen jako celu działania ESBC jest więc zgodne i z dominującą już wcześniej tradycją europejskiej bankowości centralnej, i z rekomendacjami ekonomii akademickiej. Ogólność tego sformułowania wymaga jednak operacjonalizacji celu, co zostało dokonane formalnie decyzją Rady Prezesów w październiku 1998 roku, ustalającą najważniejsze elementy strategii polityki pieniężnej ESBC. Stabilność cen została określona jako roczny wzrost Zharmonizowanego Wskaźnika Cen Konsumpcyjnych (HICP) dla strefy euro o mniej niż 2% i ma ona charakter celu średniookresowego. Ten sposób kwantyfikacji podstawowego celu działania ESBC był przedmiotem krytyki akademickiej, szczególnie za niezbyt precyzyjne zdefiniowanie dolnej granicy wskaźnika HICP odpowiadającego stabilności cen. Komentarze EBC wskazywały wprawdzie, że definicja mówi o wzroście wskaźnika, a więc jest rzeczą oczywistą, że deflacja nie jest zgodna z tak określoną stabilnością cen. Jednak ekonomiści zwracali uwagę również i na to, że pewne cechy stosowanych w praktyce wskaźników cen mogą prowadzić do przeszacowywania przez nie inflacji, co sugerowałoby, że zerowa lub bliska zeru wartość wskaźnika cen nie byłaby właściwa12. W grudniu 2002 roku Rada Prezesów oznajmiła, iż zamierza dokonać oceny dotychczas realizowanej strategii polityki pieniężnej. Opublikowane w maju 2003 roku wyniki tej oceny skłoniły radę m. in. do niewielkiej zmiany sformułowania ilościowej charakterystyki stabilności cen – oznacza ona od tej pory inflację mniejszą od, ale bliską 2%. 10

Ze względu na kształt regulacji prawnych w tekście mowa będzie zwykle o ESBC, ale z przepisów przejściowych wynika, że w przeważającej części cele i zadania dotyczą faktycznie Eurosystemu w aktualnym składzie. 11 Por. Kokoszczyński 2004, s. 57 i n. 12 Por. Przedmowa w Issing (red.) 2003. Rozdział 5. Europejski Bank Centralny

Strona 55

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

5.2.2. Podstawowe zadania ESBC Traktat z Maastricht oraz dołączony do niego statut ESBC wprowadzają także pojęcie podstawowych zadań ESBC. Polegają one na: • definiowaniu i urzeczywistnianiu polityki pieniężnej Unii, • przeprowadzaniu operacji walutowych (zgodnych z wymogami traktatu), • utrzymywaniu i zarządzaniu oficjalnymi rezerwami walutowymi, • popieraniu należytego funkcjonowania systemów płatniczych13. Polityka pieniężna jest omawiana odrębnie w następnym rozdziale. Warto tu jednak wspomnieć o ważnym wkładzie i Komitetu Prezesów, i Europejskiego Instytutu Walutowego w przygotowanie strategii i operacyjnych ram polityki pieniężnej dla unii walutowej. Wiązało się to z rozmaitymi trudnościami, gdyż prawidłowości funkcjonowania gospodarek poszczególnych krajów wchodzących do unii walutowej mogły mieć tylko ograniczoną przydatność dla nowopowstającego organizmu gospodarczego. Tym, jak się wydaje, można wyjaśnić pewną ostrożność w przyjętych rozwiązaniach, a w szczególności oparcie strategii polityki pieniężnej na tzw. dwóch filarach – analizie ekonomicznej i monetarnej, co pozwalało wykorzystać dorobek obu najpopularniejszych w owym czasie podejść do prowadzenia polityki pieniężnej. Operacyjne ramy polityki pieniężnej ESBC mają natomiast kształt pozwalający mówić o standardowym zestawie narzędzi banku centralnego. Są to bowiem rozmaite typy operacji otwartego rynku i operacji kredytowo‐depozytowych oraz rezerwy obowiązkowe. Kolejne zadanie ESBC to przeprowadzenie operacji walutowych zgodnych z artykułem 219 traktatu (w numeracji nadanej przez Traktat lizboński), w którym mowa jest o instytucjonalnych ramach polityki kursowej strefy euro. Chodzi tu przede wszystkim o interwencje walutowe wynikające z formalnych umów dotyczących systemów kursu euro lub w ustalonych przez Radę ogólnych kierunków polityki kursowej. Zawsze jednak działania te muszą być podporządkowane utrzymaniu stabilności cen. Rada – jeśli pominąć mechanizm ERM II – nie skorzystała z możliwości podejmowania takich decyzji. Jedyny zaś znany przypadek interwencji walutowych EBC miał miejsce jesienią 2000 roku, choć oficjalne informacje na ten temat są dość skąpe. Literatura analizująca ten przypadek więcej jednak miejsca poświęca aspektom proceduralnym lub przejrzystości działań EBC niż ekonomicznej stronie interwencji14. Jednorazowość interwencji uniemożliwia praktycznie formułowanie wniosków ogólniejszej natury, a w literaturze można spotkać sugestie, że niewielka skuteczność interwencji z 2000 roku tłumaczy dalszy brak aktywności EBC w tej sferze. Następne przewidziane w traktacie zadanie ESBC to zarządzanie rezerwami walutowymi, co jest tradycyjną funkcją banku centralnego. Podstawowym celem utrzymywania rezerw jest posiadanie płynności wystarczającej dla prowadzenia operacji 13 14

Por. Wersje …, 2008, s. 127. Por. np. Henning 2006, Fatum i Hutchinson 2002

Rozdział 5. Europejski Bank Centralny

Strona 56

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

dewizowych, szczególnie jeśli potrzeba ich prowadzenia wynika z ogólniejszych wymogów całościowo rozpatrywanej polityki pieniężnej. Typowym przykładem może być tutaj konieczność przeprowadzenia interwencji walutowych. Rezerwy walutowe Eurosystemu składają się z dwóch odrębnych części. Pierwszą z nich stanowią rezerwy przekazane EBC przez krajowe banki centralne w początkach trzeciego etapu powstawania EMU (których kwota została przez Radę Prezesów ograniczona do 50 mld €), a drugą – własne rezerwy walutowe krajowych banków centralnych. Ta pierwsza część wyliczona została według proporcji, jakie wyznaczał udział w kapitale EBC banków centralnych krajów wchodzących początkowo w skład EMU, tj. 78,92% od 50 mld €, a więc ok. 39,46 mld €, przy czym 15% zostało przekazane w złocie, a reszta w dolarze i jenie. Druga część, tj. rezerwy krajowych banków centralnych, wynosiła w początku 1999 roku ok. 289,1 mld € (poza dolarem i jenem w rezerwach są również aktywa w SDR). Ewolucję wielkości rezerw walutowych Eurosystemu pokazuje rysunek 5.2. Rysunek 5.2. Rezerwy walutowe Eurosystemu (w mln €) w latach 1999‐ 2009

źródło: EBC, Statistical Data Warehouse.

Zarządzaniem rezerwami walutowymi zajmuje się zarówno sam EBC, jak i krajowe banki centralne. Te ostatnie zarządzają przy tym nie tylko tą częścią rezerw, która pozostała w ich władaniu, ale również mogą odgrywać aktywną rolę w zarządzaniu rezerwami przekazanymi do EBC, choć robią to wtedy w imieniu EBC Ze względu na wspomniane wcześniej cele utrzymywania rezerw najważniejszymi kryteriami ich inwestowania są płynność i bezpieczeństwo. Stąd dominacja dolara i jena w strukturze walutowej rezerw. Rozdział 5. Europejski Bank Centralny

Strona 57

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Ostatnie z podstawowych zadań ESBC związane jest z działaniem systemów płatniczych, gdyż ich sprawne i bezpieczne funkcjonowanie jest ważne i dla skuteczności polityki pieniężnej, i dla stabilności finansowej oraz zachowania zaufania do euro. W początkowym okresie najważniejszym zadaniem było stworzenie infrastruktury umożliwiającej sprawne prowadzenie rozliczeń w euro, uwzględniającej jednocześnie to, że w każdym z krajów członkowskich istniały już systemy płatności i rozliczeń. Były one zwykle na tyle różne, iż w okresie zaplanowanym na sfinalizowanie ostatniego etapu integracji walutowej nie wystarczyłoby czasu na ich ujednolicenie i unifikację, stąd pierwszym dużym i ważnym projektem w obszarze systemów płatniczych było stworzenie systemu TARGET15, który po prostu pozwalał na współpracę narodowych systemów rozrachunku brutto w czasie rzeczywistym. Zaczął on działać w styczniu 1999 roku i obsługiwał płatności międzybankowe na wysokie kwoty, dla których rozrachunek w czasie rzeczywistym pozwala na uniknięcie ryzyka kredytowego. Należały do niego systemy państw członkowskich strefy euro, Danii, Szwecji i Wielkiej Brytanii, a od 2005 roku także i Polski. Dość szybko podjęte zostały prace nad systemem TARGET2, który jest wspólnie wykorzystywaną platformą. TARGET2 zaczął działać w listopadzie 2007 roku, a w maju 2008 roku osiągnął taki poziom sprawności, że można było zakończyć funkcjonowanie systemu TARGET. Uruchomienie systemu TARGET2 pozwoliło również Eurosystemowi zaoferować usługi rozrachunku w obrocie papierami wartościowymi nazywane inicjatywą TARGET2 – Securities (T2S). Jej ideą jest powstanie jednolitej platformy rozrachunku papierów wartościowych, którą obsługiwałby właśnie Eurosystem. Według stanu na październik 2009 roku depozyty papierów wartościowych z 26 krajów (16 należących do EMU oraz z Danii, Estonii, Litwy, Łotwy, Rumunii, Szwecji i Wielkiej Brytanii, a także z Islandii, Norwegii i Szwajcarii) podpisały porozumienia z Eurosystemem w sprawie korzystania z T2S. Eurosystem jest również agentem rozrachunkowym dla prywatnych systemów płatności w euro (EURO1 prowadzonego przez EBA, CLS zajmującego się rozrachunkiem transakcji walutowych). Eurosystem zaangażował się również w bardzo poważnym stopniu w projekt zmierzający do stworzenia jednolitego obszaru płatności detalicznych w euro (SEPA). 5.2.3. Pozostałe zadania ESBC Przeważająca większość innych wymienionych w traktacie i w statucie zadań ESBC związana jest z typowymi funkcjami banku centralnego. Ich omawianie zaczniemy od emisji banknotów16. EBC ma wyłączne prawo do upoważniania do emisji banknotów euro, a emitować mogą je tylko EBC i krajowe banki centralne Eurosystemu. Większość prac przygotowawczych związanych z produkcją banknotów prowadzona była przed powstaniem EBC. Największą rolę odegrał w nich Europejski Instytut Walutowy, który przeprowadził proces przygotowania projektów banknotów – Rada Prezesów zatwierdziła tylko ostateczne 15

TARGET oznacza Trans‐European Automated Real‐time Gross Settlement Express Transfer, tj. transeuropejski zautomatyzowany błyskawiczny system rozrachunku brutto w czasie rzeczywistym. 16 EBC w ramach emisji pieniądza gotówkowego jest odpowiedzialny za emisję banknotów, a emisja monet należy do państw członkowskich. Wielkość emisji monet musi być tylko uzgodniona z EBC Rozdział 5. Europejski Bank Centralny

Strona 58

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

projekty techniczne banknotów i nadzorowała proces ich wprowadzania do obiegu, który rozpoczął się 1 stycznia 2002 roku (przez pierwszy okres funkcjonowania strefy euro, tj. od 1 stycznia 1999 roku rolę pieniądza obiegowego spełniały banknoty i monety walut krajów należących do strefy przeliczanych na euro wg przyjętych w początku jej istnienia „nieodwołalnych” kursów walutowych). Emisja banknotów jest zadaniem realizowanym wspólnie przez EBC (ok. 8% emisji) i krajowe banki centralne Eurosystemu (ok. 92% emisji, dzielone w proporcjach odpowiadających ich udziałom w kapitale EBC). Kolejne ważne zadanie ESBC związane jest z gromadzeniem, przetwarzaniem i publikowaniem danych statystycznych. Główną instytucją statystyczną UE jest wprawdzie Eurostat (traktowany jako autonomiczna część Komisji Europejskiej), ale EBC odpowiada za statystykę monetarną i finansową, a statystyka bilansu płatniczego, finansowe rachunki narodowe i rachunki narodowe wg sektorów instytucjonalnych są obszarem wspólnej odpowiedzialności Eurostatu i EBC. Warto zauważyć, że EBC przy pomocy krajowych banków centralnych gromadzi informacje statystyczne dotyczące wszystkich krajów UE17. Podstawowe dane statystyczne publikowane są przez EBC w biuletynie miesięcznym i wielu innych publikacjach, a prawie wszystkie dostępne są w Internecie (pod adresem http://sdw.ecb.europa.eu/). ESBC ma również pewne zadania związane z utrzymywaniem stabilności finansowej, choć nadzór nad instytucjami finansowymi sprawowany jest obecnie przez instytucje narodowe. Stąd działalność ta realizowana jest przez ESBC na trzy podstawowe sposoby. Pierwszy z nich to monitorowanie, analizy i oceny stabilności finansowej tak w strefie euro, jak i w całej Unii. Drugi to aktywny udział EBC i krajowych banków centralnych w różnych międzynarodowych i unijnych ciałach regulacyjnych i nadzorczych (wśród których warto wymienić przede wszystkim Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego, Europejski Komitet Bankowy i Komitet Europejskich Nadzorców Bankowych). Trzeci zaś sposób to działalność wspierająca współpracę krajowych banków centralnych i narodowych instytucji nadzorczych. Działalność ESBC w obszarze stabilności finansowej zostanie jednak w najbliższej przyszłości zintensyfikowana wskutek zmian w kształcie europejskiego systemu nadzoru finansowego. W 2009 roku rozpoczął się bowiem proces legislacyjny zmierzający m. in. do utworzenia Europejskiej Rady Ryzyka Systemowego mającej zajmować się stabilnością całego europejskiego systemu finansowego, a której członkami będą prezesi wszystkich krajowych banków centralnych wchodzących w skład ESBC. Sekretariat Rady będzie prowadzony ponadto przez EBC. W chwili pisania tego tekstu (styczeń 2010) szczegółowe rozwiązania legislacyjne nie zostały jeszcze ostatecznie przyjęte, stąd trudno dokładnie przewidzieć, jakie formy działań przyjmie ESRB i jak uczestnictwo w niej wpłynie na inne dotychczasowe formy działalności ESBC w obszarze stabilności finansowej.

Takie obowiązki nałożyło na nie rozporządzenie Rady; tak też interpretuje się zawarty w statucie przepis nakładający na Radę Ogólną ESBC obowiązek wspierania gromadzenia informacji statystycznych. Rozdział 5. Europejski Bank Centralny

Strona 59

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

5.3. ORGANY DECYZYJNE EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO Zgodnie z traktatem EBC jest ośrodkiem decyzyjnym ESBC i Eurosystemu, dlatego też organy decyzyjne EBC – Rada Prezesów, Zarząd i Rada Ogólna – są również organami decyzyjnymi ESBC i Eurosystemu. Najważniejszy z nich to Rada Prezesów, w której kompetencjach znajdują się wszystkie decyzje strategiczne Eurosystemu, a w szczególności decyzje dotyczące polityki pieniężnej. W skład Rady Prezesów wchodzą członkowie zarządu EBC (w liczbie sześciu) oraz prezesi tych krajowych banków centralnych, które należą do Eurosystemu. Obecnie więc Rada Prezesów liczy 22 członków. W posiedzeniach Rady Prezesów mogą również brać udział, choć bez prawa głosu, przewodniczący Rady Ecofin18 oraz członek Komisji Europejskiej (zwykle odpowiedzialny za sprawy gospodarcze i walutowe). Przewodniczący Rady Ecofin może również przedkładać Radzie Prezesów wnioski do rozważenia. Kompetencje Rady Prezesów dotyczą przede wszystkim ustalania i realizacji polityki pieniężnej, a więc wyznaczania ewentualnych pośrednich celów tej polityki, podstawowych stóp procentowych i stopy rezerwy obowiązkowej. Rada Prezesów decyduje również o wielkości emisji banknotów euro i zatwierdza wielkość emisji monet euro, jak również decyduje o zastosowaniu innych operacyjnych metod kontroli pieniężnej. Z polityką pieniężną mają również związek uprawnienia Rady Prezesów do uchwalania wytycznych dotyczących wszelkich pozostałych operacji krajowych banków centralnych oraz pewnych typów operacji walutowych państw członkowskich unii walutowej. Rada Prezesów ma również pewne kompetencje wynikające ze struktury i kształtu ESBC oraz całej Unii Europejskiej. To ona uchwala przepisy potrzebne dla realizowania przez EBC uprawnień regulacyjnych przyznanych przez traktaty (lub wynikających z upoważnień Rady Unii), ustala zasady ujednolicania rachunkowości i sprawozdawczości dla krajowych banków centralnych, podejmuje decyzje, czy funkcje wykonywane przez poszczególne banki centralne wchodzących w skład ESBC nie są sprzeczne z celami i zadaniami ESBC. Rada Prezesów również realizuje funkcje wynikające z uprawnień legislacyjnych i opiniodawczych EBC. Pewne kompetencje Rady Prezesów związane są z funkcjonowaniem samego Europejskiego Banku Centralnego. W części z nich również ważna jest natura tej instytucji, jak w przypadku składania wniosku do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości o odwołanie członka zarządu EBC lub w przypadku określania podziału wyniku finansowego i określaniu reguł alokacji dochodu pieniężnego EBC między krajowe banki centralne państw, które przyjęły euro. Inne funkcje Rady Prezesów mają zaś związek z „korporacyjną” stroną działania EBC – przykładem może tu być ustalanie przez Radę budżetu EBC oraz zatwierdzanie raportu rocznego i sprawozdania finansowego czy też określanie warunków zatrudnienia członków zarządu i pozostałych pracowników. Generalnie, Rada Prezesów funkcjonuje jako ciało kolegialne i zwykle każdy z jej członków ma jeden głos i pełnią swoją rolę jako konkretne osoby działające w interesie całej 18

Nieformalna umowa między EBC a Radą Ecofin mówi, że gdy przewodniczącym Rady jest przedstawiciel państwa spoza unii walutowej, to te jego uprawnienia przejmuje przewodniczący Eurogrupy (czyli tej części Rady, którą tworzą państwa członkowskie EMU).

Rozdział 5. Europejski Bank Centralny

Strona 60

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

strefy euro, a nie jako przedstawiciele swoich instytucji czy krajów. Proste są również zasady pracy Rady Prezesów. Musi się ona zbierać co najmniej 10 razy w roku19, kworum wynosi dwie trzecie, a prawie wszystkie decyzje podejmuje się zwykłą większością głosów (w przypadku równej liczby głosów rozstrzyga głos prezesa EBC, który jest przewodniczącym Rady). Inne zasady obowiązują w przypadku procedury zmiany statutu ESBC i EBC (konieczna jednomyślność), zastosowania innych operacyjnych metod kontroli monetarnej i uznania pewnych funkcji krajowego banku centralnego za sprzeczne z celami i zadaniami Eurosystemu (wymagana większość 2/3 głosów). Jeszcze inne zasady obowiązują przy głosowaniach w sprawach finansowych EBC. Objęcie udziałów w kapitale EBC, podwyższenie kapitału, zmiana klucza jego subskrypcji, podział wyniku finansowego EBC i dochodu pieniężnego krajowych banków centralnych strefy euro dokonywane są w głosowaniu, w którym głosy członków zarządu mają wagę zero, a prezesów krajowych banków centralnych ważone są zgodnie z udziałami tych banków w subskrybowanym kapitale EBC. W 2003 roku, w ramach przygotowań do planowanego rozszerzenia Unii Europejskiej Rada Unii podjęła decyzję o zmianie sposobu głosowania w Radzie Prezesów, który miał pozwolić na zachowanie sprawności obrad nawet w przypadku znacznie większej liczby członków20. Główna idea tej zmiany to zachowanie liczby głosujących członków Rady Prezesów na stałym poziomie 21 dzięki rotacji prezesów krajowych banków centralnych. Kształt rotacji zależy od tego, czy aktualna liczba krajów strefy euro przekracza 15, ale jest mniejsza od 22, czy też jest większa bądź równa 22. Prezesi w tym systemie zostają podzieleni na dwie (15‐21) lub trzy grupy (≥22), zgodnie z uszeregowaniem wynikającym w 5/6 z udziału PKB danego państwa w całkowitym PKB unii walutowej, a w 1/6 – z udziału w zagregowanym bilansie systemu bankowego. Pierwsza grupa ma 4 lub 5 głosów (zależnie od liczebności całej Rady), druga 8, 10 lub 11, trzecia zaś trzy. Wraz z przyjęciem Słowacji do strefy euro przepisy te powinny były wejść w życie, jednak Rada Prezesów skorzystała (w grudniu 2008 roku) z prawnej możliwości odłożenia ich stosowania, stąd w chwili obecnej (styczeń 2010) liczba głosujących członków Rady wynosi 22. Drugim ważnym organem decyzyjnym EBC jest jego Zarząd, który podejmuje wszelkie decyzje operacyjne i odpowiada za wszelkie sprawy bieżące EBC, w tym za realizację ustalonej przez Radę Prezesów polityki pieniężnej. W jego skład wchodzi prezes, wiceprezes i czterech członków. Muszą być to obywatele państw członkowskich strefy euro o uznanym autorytecie i doświadczeniu zawodowym w dziedzinie pieniądza lub bankowości. Są oni mianowani przez Radę Europejską (kwalifikowaną większością głosów) na zalecenie Rady Ecofin i po konsultacjach z Parlamentem Europejskim i Radą Prezesów. Kadencja członka zarządu trwa 8 lat i nie może być powtórzona. Dymisja członka zarządu możliwa jest tylko w przypadku niespełnienia przezeń warunków koniecznych dla wykonywania funkcji lub

Rada Prezesów faktycznie zbiera się z zasady dwa razy w miesiącu, przy czym tylko jedno z tych posiedzeń służy podejmowaniu decyzji z zakresu polityki pieniężnej. 20 Weszła ona w życie w 2004 roku. Rozdział 5. Europejski Bank Centralny

Strona 61

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

dopuszczenia się poważnego uchybienia – decyzję taką podejmuje Trybunał Sprawiedliwości na wniosek Rady Prezesów lub zarządu. Ostatnim organem decyzyjnym jest Rada Ogólna, w skład której wchodzą prezes i wiceprezes EBC oraz prezesi wszystkich krajowych banków centralnych należących do ESBC (a więc banków wszystkich państw należących do Unii Europejskiej). Jej istnienie i funkcjonowanie ma charakter przejściowy i uwarunkowane jest występowaniem państw członkowskich z derogacją. Jej podstawowe obowiązki są więc związane z przygotowaniami do wejścia tych państw do strefy euro. Dlatego też Rada Ogólna opiniuje stan tych przygotowań przedstawiony w raportach o konwergencji i funkcjonowanie systemu ERM II. Rada ta uczestniczy w działaniach związanych z funkcjami doradczymi i konsultacyjnymi EBC oraz z gromadzeniem przez EBC danych statystycznych. Rada Ogólna opiniuje również zmiany zasad rachunkowości i sprawozdawczości finansowej oraz kształt klucza subskrypcji kapitału EBC. Rada Ogólna może również zdecydować (kwalifikowaną większością) o konieczności wpłacenia przez państwa z derogacją minimalnego procentu przypadającego na nie kapitału EBC, co stanowi wtedy wkład tych krajów w finansowanie kosztów operacyjnych EBC.

5.4. NIEZALEŻNOŚĆ I PRZEJRZYSTOŚĆ DZIAŁAŃ BANKU CENTRALNEGO Powszechnie dzisiaj akceptowany teoretyczny model banku centralnego mającego za najważniejszy cel stabilność cen zakłada, że jest on niezależny i odpowiedzialny przed demokratycznymi instytucjami i opinią publiczną21. Bardzo często uważa się, że cechy te stanowią pewną całość – odpowiedzialność chroni bowiem niezależny bank centralny przed oskarżeniem o tzw. „deficyt demokracji”22, a jednym z najważniejszych jej elementów jest przejrzystość jego działań. Sama niezależność banku centralnego jest pojęciem konkretyzowanym w literaturze na różne sposoby23, zwykle mówi się przynajmniej o kilku jej elementach składowych, do których najczęściej zaliczana bywa niezależność w odniesieniu do polityki pieniężnej, osobista i finansowa. Ta pierwsza w przypadku EBC zapewniona jest rozwiązaniami przyjętymi w traktatowych regulacjach celu polityki pieniężnej prowadzonej w strefie euro oraz pełnymi kompetencjami organów decyzyjnych EBC w sprawach ustalania i realizacji polityki pieniężnej. Niezależność tę wzmacniają dodatkowo przepisy art. 130 traktatu, które zabraniają EBC, krajowym bankom centralnym i członkom ich władz przyjmować lub zwracać się o instrukcje do jakichkolwiek instytucji czy organów Unii Europejskiej, rządów jej państw członkowskich lub jakichkolwiek innych organów. Również autonomia instytucjonalna i prawna zapewniona traktatem składa się na niezależność instytucjonalną EBC. Niezależność personalną EBC zapewniają specjalne procedury doboru i dymisji członków jego organów decyzyjnych, traktatowe określenie ich kompetencji, okres 21

Ta ostatnia cecha, nazywana po angielsku „accountability”, tłumaczona jest na polski na różne sposoby. Por. Wojtyna 2004, s. 220 i n. 23 Patrz Kokoszczyński 2004, r. 6 22

Rozdział 5. Europejski Bank Centralny

Strona 62

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

kadencji dłuższy od okresu kadencji władz politycznych Unii Europejskiej i jej państw członkowskich. Niezależność personalną EBC wzmacnia również autonomiczny status całego personelu banku. Niezależność finansową zapewnia Europejskiemu Bankowi Centralnemu sposób jego finansowania. Kapitał EBC pochodzi z krajowych banków centralnych, a dochody z operacji związanych z prowadzeniem polityki pieniężnej. Co więcej, sprawozdania finansowe banku nie są badane przez Trybunał Obrachunkowy, a przez niezależnych zewnętrznych biegłych rewidentów, którzy wyznaczani są przez Radę Prezesów i zatwierdzani przez Radę Unii. Traktat zakazuje również finansowania przez EBC instytucji i organów UE oraz rządów jej państw członkowskich. Warte podkreślenia jest również to, że praktycznie wszystkie regulacje prawne zapewniające niezależność Europejskiego Banku Centralnego mają charakter wspólnotowego prawa pierwotnego. Oznacza to, że wszelkie zmiany tych przepisów wymagają skomplikowanej procedury i ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie. Można więc mówić o konstytucyjnym charakterze prawnych gwarancji niezależności EBC24. Jak już wcześniej wspomniałem, odpowiedzialność, a w jej ramach przejrzystość działań banku centralnego uważana jest w literaturze za konieczną wprost cechę niezależnego banku centralnego. W przypadku EBC można mówić o wysokim stopniu przejrzystości – w porównaniu przejrzystości działań 100 banków centralnych dokonanym przez Dincera i Eichengreena (2007) EBC znalazł się w pierwszej dziesiątce. Podstawowe elementy, które uzasadniają tak wysoką ocenę, to znajomość celów banku i jasność ich określenia oraz publikacja prognoz makroekonomicznych i modeli służących do ich przygotowania. W tej pierwszej kwestii EBC bywa wprawdzie krytykowany25 za dość późne dookreślenie ilościowej wartości celu inflacyjnego (o czym pisałem wcześniej) i za brak precyzji w określeniu horyzontu realizacji tego celu (średni okres). Podobnie jest i w kwestii drugiej: od 2000 roku EBC publikuje wprawdzie prognozy podstawowych zmiennych makroekonomicznych, ale ich niepewność wyrażana jest tylko przedziałową formą prognozy, a nie bardziej wyrafinowanymi narzędziami, jak np. wykres wachlarzowy. Co więcej, założenia prognoz i same prognozy są formułowane przez personel EBC, a Rada Prezesów wypowiada się tylko na temat bilansu ryzyk dla tych prognoz. EBC bywa również często krytykowane za małą przejrzystość samego procesu decyzyjnego w odniesieniu do polityki pieniężnej – w krytyce tej chodzi przede wszystkim o brak informacji o wynikach głosowania Rady Prezesów. Oficjalne stanowisko EBC w tej sprawie zbudowane jest z kilku elementów. Po pierwsze, Rada stara się jak najczęściej podejmować decyzje na zasadzie konsensu. Po drugie, bank przedstawia publicznie szczegółowe omówienie wątków dyskusji prowadzonej przez Radę Prezesów, choć bez przypisywania poszczególnych poglądów poszczególnym członkom rady. Po trzecie (choć ten pogląd przedstawiany jest w mniej oficjalny sposób), taki sposób komunikacji ułatwia sprawne funkcjonowanie członkom Rady Prezesów z krajowych banków centralnych. Muszą oni bowiem podejmując decyzje mieć zawsze na uwadze dobro całej unii walutowej, a nie interesy swojego kraju. Poufność 24 25

Por. Gronkiewicz‐Waltz 20o9, s. 126) Por. Geraats 2008

Rozdział 5. Europejski Bank Centralny

Strona 63

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

zajętego przez nich stanowiska zapobiega możliwym konfliktom tych dwóch ról. Wydaje się, że do elementów przejrzystości można również zaliczyć szeroki zakres informacji i danych przekazywanych przez EBC do wiadomości publicznej w regularnych (raporty roczne, tygodniowe sprawozdania finansowe, biuletyny miesięczne) i nieregularnych (publikacje statystyczne, analityczne i naukowe) publikacjach, wystąpieniach na konferencjach prasowych po posiedzeniach Rady Prezesów, regularnych kontaktach z parlamentem itp. działaniach, znacznie wykraczających poza przepisane prawem obowiązki sprawozdawcze Europejskiego Banku Centralnego.

BIBLIOGRAFIA Dincer, N.N., B. Eichengreen, 2007, Central bank transparency: Where, why, and with what effects?, NBER Working Paper 13003. Fatum, R., M.M. Hutchison, 2002, ECB Foreign Exchange Intervention and the EURO: Institutional Framework, News, and Intervention, Open economies review, 13, 413‐425. Geraats, P., 2008, ECB Credibility and Transparency, Economic Papers 330, European Commission. Gronkiewicz‐Waltz, H., 2009, Europejska Unia Gospodarcza i Walutowa, LexisNexis, Warszawa. Henning, C. R., 2006, The External Policy of the Euro Area: Organizing for Foreign Exchange Intervention, Working Paper 06‐04, Institute for International Economics. Issing, O. (red.), 2003, Background Studies for the ECB’s Evaluation of its Monetary Policy Strategy, ECB, Frankfurt. Kokoszczyński, R., 2004, Współczesna polityka pieniężna w Polsce, PWE, Warszawa. Traktat o Unii Europejskiej (Treaty on European Union), 1992, Official Journal of the European Communities, C 191. Wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, 2008, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, C 115. Wojtyna, A., 2004, Szkice o polityce pieniężnej, PWE, Warszawa. Zilioli, C., M. Selmayr, 2007, The Constitutional Status of the European Central Bank, Common Market Law Review, 44 (2), 355‐399.

Rozdział 5. Europejski Bank Centralny

Strona 64

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Paweł Gierałtowski1

ROZDZIAŁ 6. POLITYKA PIENIĘŻNA W UNII WALUTOWEJ

6.1. POJĘCIE, CELE I INSTRUMENTY POLITYKI PIENIĘŻNEJ Polityką pieniężną (monetarną) nazywamy działalność banku centralnego prowadzoną w imieniu państwa, a polegającą na wyborze pieniężnych celów makroekonomicznych i ich realizacji przez regulowanie podaży pieniądza i popytu na pieniądz, za pomocą wybranych instrumentów.2 Współcześnie przyjmuje się, że podstawowym celem polityki pieniężnej jest utrzymanie stabilnego poziomu cen (czyli niskiej inflacji) w długim okresie. Jednakże często cele polityki pieniężnej definiowane są znacznie szerzej. W szczególności banki centralne powinny – obok stabilizacji cen – wspierać także wzrost gospodarczy, stymulować produkcję, zatrudnienie, etc. Coraz częściej do listy celów polityki pieniężnej dodaje się także działania związane ze stabilnością systemu finansowego. Bank centralny, działając w gospodarce rynkowej, dąży do realizacji swoich celów – głównie poprzez wpływ na popyt wewnętrzny ‐ stosując odpowiednie instrumenty polityki pieniężnej. Instrumenty te można podzielić na podstawowe dwa rodzaje: 1. Instrumenty kontroli administracyjnej (bezpośrednie); tj. bezpośrednie regulacje cen instrumentów finansowych lub wolumenu (depozytów, kredytów) przez administracyjne nakładanie ograniczeń na instytucje finansowe. 2. Instrumenty rynkowe (pośrednie, parametryczne) oddziałujące na zachowanie instytucji finansowych poprzez zmiany w bilansie banku centralnego lub wpływ na cenę pieniądza i innych aktywów finansowych metodami rynkowymi Instrumenty z pierwszej grupy zwykle przyjmują formę dyrektyw lub zarządzeń kierowanych do instytucji finansowych przez bank centralny. Mogą dotyczyć maksymalnych lub minimalnych stóp oprocentowania kredytów lub depozytów, albo wolumenów tych zmiennych. Najpopularniejszym ograniczeniem z tej grupy są tzw. pułapy kredytowe, czyli maksymalne kwoty, do jakich poszczególne banki komercyjne mają prawo zwiększać wartość kredytu dla sektora niefinansowego w swoich portfelach. 1 2

Wydział Nauk Ekonomicznych UW Definicja przytoczona za Przybylska‐Kapuścińska (2008)

Rozdział 6. Polityka pieniężna w unii walutowej

Strona 65

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Instrumenty bezpośrednie, mimo, że charakteryzują się znaczną skutecznością, mają jednak wiele wad. Ich administracyjny charakter powoduje ograniczenia konkurencji na rynku, co prowadzi do spadku efektywności i zwiększa koszty usług finansowych oraz stwarza niebezpieczeństwo preferowania określonych grup podmiotów, zaburzając prawidłowe funkcjonowanie rynku. Narzędzia te sprzyjają też rozwojowi tzw. szarej strefy i przenoszeniu części działalności za granicę. Z powyższych powodów obecnie banki centralne starają się odchodzić od stosowania instrumentów bezpośrednich na rzecz wykorzystania instrumentów pośrednich, znacznie bardziej zgodnych z logiką wolnego rynku. Wyróżnia się trzy podstawowe kategorie pośrednich instrumentów polityki pieniężnej: 1. Rezerwy obowiązkowe. Jest to odsetek bilansowych zwrotnych zobowiązań (bieżących i terminowych) sektora niefinansowego, ustalany przez bank centralny (tzw. stopa rezerwy obowiązkowej), który musi zostać odprowadzony i utrzymywany w postaci depozytu w banku centralnym lub innych, ściśle określonych aktywów, np. gotówki w kasie banku3. 2. Operacje otwartego rynku. Są to transakcje kupna bądź sprzedaży papierów wartościowych przez bank centralny w celu zmiany płynności systemu bankowego i poprzez to stóp procentowych rynku pieniężnego. Operacje te możemy podzielić na zwiększające płynność rynku pieniężnego: wówczas bank centralny kupuje od banków komercyjnych papiery wartościowe, lub mające na celu ograniczenie płynności – wówczas bank centralny sprzedaje papiery wartościowe, ściągając w ten sposób nadmiar środków z rynku. Transakcje kredytowo – depozytowe. Polegają one na umożliwieniu bankom komercyjnym zaciągnięcie kredytu lub złożenie depozytu w banku centralnym. Oprocentowanie tych transakcji wyznacza granice zmienności krótkoterminowych stóp procentowych rynku pieniężnego.

6.2. ROLA I SKUTECZNOŚĆ WSPÓŁCZESNEJ POLITYKI PIENIĘŻNEJ Poglądy dotyczące skuteczności polityki pieniężnej, a więc i roli jaką powinna pełnić, uległy bardzo silnej ewolucji w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat. Lata 60. i 70. ubiegłego stulecia były okresem silnej wiary w skuteczność stosowania polityki pieniężnej w celu stymulowania produkcji i co za tym idzie, ograniczaniu bezrobocia. W 1958 roku A.W. Phillips opublikował empiryczną pracę, w której wykazał wyraźną, ujemną zależność między stopą 3

Cendal (2008). Mimo częściowo administracyjnego charakteru tego instrumentu (bank centralny narzuca minimalne stopy rezerw obowiązkowych bankom komercyjnym) instrument ten uznawany jest zwykle jako parametryczny (pośredni) ponieważ stopy rezerw są zwykle jednolite dla wszystkich banków, a nakładane zobowiązania nie ograniczają bezpośrednio transakcji między bankami a ich klientami – por. Szpunar P. (2000). Rozdział 6. Polityka pieniężna w unii walutowej

Strona 66

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

bezrobocia i tempem wzrostu płac w Wielkiej Brytanii. Na podstawie tej obserwacji Samuelson i Solow (1960) sformułowali ogólną teorię, mówiącą, że istnieje stabilna ujemna relacja między stopami inflacji i bezrobocia, określana w teorii ekonomii jako krzywa Phillipsa. Zgodnie z tą koncepcją władze mogły, za pomocą narzędzi polityki pieniężnej, dokonywać optymalnego ze społecznego i politycznego punktu widzenia wyboru kombinacji stopy inflacji i bezrobocia. Zgodnie z tą teorią, banki centralne prowadziły aktywną, kontracykliczną politykę pieniężną, której celem było stymulowanie zatrudnienia i produkcji, szczególnie w okresach, kiedy bezrobocie wzrastało ponad poziom uznawany za naturalny4. Po początkowo pozytywnych rezultatach takiej polityki, jednoczesny wzrost bezrobocia i inflacji w USA i Wielkiej Brytanii na przełomie lat 1960. i 1970. podważył wiarę w stabilność krzywej Philipsa, a co za tym idzie, w możliwość trwałego ograniczania bezrobocia za pomocą polityki pieniężnej. Formalną krytykę dotychczasowej koncepcji krzywej Phillipsa przeprowadzili Friedman (1968) i Phelps (1967). Wskazali oni na rolę oczekiwań inflacyjnych, pomijaną we wcześniejszych pracach: pracobiorcy i pracodawcy uwzględniają oczekiwany poziom inflacji przy ustalaniu płac i cen, w związku z czym inflacja wynika nie tylko z dopasowania popytu i podaży na rynkach czynników produkcji oraz dóbr i usług, ale także z oczekiwań inflacyjnych na przyszłość5. Zatem równanie krzywej Plillipsa, uwzględniające oczekiwania można zapisać następująco: π = πe– a(u‐uN), gdzie: π – rzeczywista stopa inflacji, πe– oczekiwana stopa inflacji, u i uN – rzeczywista i naturalna stopa bezrobocia. Zgodnie z teorią Friedmana i Phelpsa wzrost oczekiwań inflacyjnych powoduje przesunięcie krzywej Philipsa w górę. Z kolei aktywistyczna polityka pieniężna kreuje takie oczekiwania. Mechanizm ten spowodował, że krzywa Philipsa zaczęła przesuwać się w górę już pod koniec lat sześćdziesiątych. Zatem wysoka inflacja nie musi iść w parze z niskim bezrobociem – może wynikać z wysokich oczekiwań inflacyjnych6. Krótko i długookresowe skutki próby ograniczania bezrobocia poniżej poziomu naturalnego za pomocą ekspansywnej polityki monetarnej pokazuje rysunek 6.1. W długim okresie (w sytuacji kiedy oczekiwania inflacyjne dostosują się do rzeczywistej inflacji) krzywa Phillipsa jest więc pionowa: u=uN, czyli niezależnie od stopy inflacji bezrobocie kształtuje się na poziomie naturalnym. Brak długookresowej wymienności między inflacją i bezrobociem, pociąga za sobą poważne wnioski dotyczące skuteczności polityki pieniężnej:

4 Por. Szpunar s. 35 5 ibidem 6 ibidem Rozdział 6. Polityka pieniężna w unii walutowej

Strona 67

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Przyjmując, że oczekiwania kształtowane są w sposób adaptacyjny7, ekspansywna polityka pieniężna może wpływać na produkcję i zatrudnienie wyłącznie w krótkim okresie, kiedy spowodowana przez nią inflacja nie jest oczekiwana;

Stałe stymulowanie zatrudnienia wymaga ciągłego wzrostu podaży pieniądza, co prowadziłoby do stałego wzrostu stopy inflacji.8

Rysunek 6.1. Krótko i długookresowa krzywa Phillipsa w warunkach ekspansywnej polityki monetarnej Długookresowa krzywa Phillipsa.

Π1

Π0

Krótkookresowa krzywa Phillipsa przy oczekiwanej inflacji Π1

Krótkookresowa krzywa Phillipsa przy oczekiwanej inflacji Π0

Początkowo gospodarka znajdowała się w punkcie A. Ekspansywna polityka monetarna pozwoliła przejściowo ograniczyć bezrobocie kosztem wyższej inflacji (pkt B), ale korekta oczekiwań inflacyjnych spowodowała przesunięcie krótkookresowej krzywej Phillipsa i powrót bezrobocia do poprzedniego poziomu, przy trwale wyższej stopie inflacji (pkt C) Źródło: opracowanie własne

Należy podkreślić, że zgodnie z powyższym rozumowaniem, przejściowe obniżenie bezrobocia poniżej naturalnej stopy bezrobocia pociągnie za sobą trwały wzrost stopy inflacji. Z kolei obniżenie inflacji, będzie wymagało zastosowania restrykcyjnej polityki pieniężnej, co spowoduje krótkookresowy wzrost bezrobocia powyżej naturalnej stopy i spadek produkcji.

Założenie to przyjmowali wówczas monetaryści, którego to nurtu Friedman był najbardziej znanym przedstawicielem. 8 Por. Kokoszczyński (2004) Rozdział 6. Polityka pieniężna w unii walutowej

Strona 68

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Jeszcze dalej w pesymizmie dotyczącym efektywności polityki pieniężnej idą przedstawiciele nowej szkoły klasycznej. Przyjmując założenia dotyczące doskonałej elastyczności cen i płac (co prowadzi do stałego równoważenia się rynków) oraz racjonalność oczekiwań wskazują oni, że tylko nieoczekiwane zmiany polityki pieniężnej mogą mieć krótkookresowe skutki realne w postaci zmian zatrudnienia i produkcji. Jeśli zmiana jest oczekiwana (np. zgodna z jakąkolwiek znaną rynkowi regułą) wówczas podmioty gospodarcze uwzględniają jej skutki w swoich oczekiwaniach inflacyjnych, w wyniku czego gospodarka pozostaje na długookresowej krzywej Phillipsa (czyli u=uN; Y=Y*)9. W takiej sytuacji mówimy, że pieniądz jest neutralny zarówno w krótkim, jak i długim okresie10. Współcześnie panuje szeroki konsensus dotyczący braku możliwości stymulowania produktu i zatrudnienia za pomocą polityki monetarnej w długim okresie, a próby takich działań prowadzą do wysokiej inflacji. W wyniku tego nastąpiły przewartościowania celów stawianych przed polityką pieniężną: podstawowym celem tej polityki, realizowanym obecnie przez większość banków centralnych, jest stabilizacja poziomu cen. Należy też dodać, że o ile nie ma bezpośredniego związku między polityką pieniężną a produktem w długim okresie, o tyle istnieje szereg badań wskazujących na negatywny wpływ inflacji na długookresowy wzrost gospodarczy. Zatem to właśnie stabilizacja cen i niedopuszczanie do wysokiej inflacji może stanowić główny mechanizm, poprzez który bank centralny jest w stanie przyczynić się do długookresowego wzrostu gospodarczego. Nie negując długookresowej neutralności pieniądza, we współczesnej literaturze istnieje szereg przesłanek, pozwalających oczekiwać, że polityka pieniężna może jednak wywierać wpływ na zmienne realne w krótkim okresie. Należą do nich problemy związane z niedoskonałą informacją oraz niedoskonałą konkurencją na rynku. Skutki niedoskonałej informacji ujęte są w znanym modelu Lucasa (1972). Zgodnie z tym modelem, w warunkach doskonałej informacji, zmiana podaży pieniądza prowadzi do proporcjonalnej zmiany cen i firmy nie mają bodźców do zmian wartości produkcji. Z kolei w warunkach niedoskonałej informacji, przedsiębiorstwa mogą błędnie poczytać zmiany ogólnego poziomu cen jako zmiany cen relatywnych swoich produktów i odpowiednio dostosować wartości produkcji. Nowa ekonomia keynesistowska wskazuje natomiast na znaczenie niedoskonałej konkurencji na rynku dla procesu kształtowania się cen. Wówczas występowanie nawet małych kosztów zmian cen (np. drukowania nowych cenników itp.) może prowadzić do znacznych sztywności cen (tzw. lepkości cen). W tej sytuacji zmiany monetarne mogą, w krótkim okresie, powodować istotne zmiany realne (por. Mankiw 1985). Brak krótkookresowej neutralności pieniądza powoduje, że obok stabilizacji cen, władze monetarne powinny jednak zwracać uwagę na stabilizację produkcji, choć często przypisuje

Y oznacza wartość produktu krajowego brutto (PKB), Y* ‐ wartość potencjalnego PKB (czyli wytworzonego przy zatrudnieniu odpowiadającym naturalnej stopie bezrobocia) 10 Poprzez neutralność pieniądza rozumiemy brak wpływu zmian nominalnej podaży pieniądza na zmienne realne w gospodarce, a jedynie powodowanie zmian nominalnych, tzn. proporcjonalne dostosowania cen. Rozdział 6. Polityka pieniężna w unii walutowej

Strona 69

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

się nadrzędność temu pierwszemu celowi11. Jak zauważa P. Szpunar (2000): „polityka pieniężna nie nadaje się do stabilizowania koniunktury, jeśli jej zbyt ekspansywny charakter rodzi oczekiwania inflacyjne, które niweczą wysiłki władz gospodarczych, powodując jedynie zbędne koszty. Stabilizowanie koniunktury może jednak mieć miejsce o ile nie wywołuje oczekiwań inflacyjnych. Gdyby bowiem władze monetarne koncentrowały wysiłki wyłącznie na celu inflacyjnym, prawdopodobnym rezultatem byłyby bardzo silne wahania dochodu realnego. Biorąc pod uwagę doświadczenia wielu krajów, można stwierdzić, że władze monetarne przy ustalaniu swojej polityki biorą od uwagę także krótko i średnioterminowe wahania koniunktury. Istnieje zatem margines swobody oddziaływania narzędziami polityki pieniężnej w celu stabilizowania koniunktury gospodarczej – tym większy, im większa jest wiarygodność władz monetarnych”. Z kolei Przybylska‐Kapuścińska (2008) wskazuje, że zgodnie ze współczesnym podejściem12 zaburzenia realne stanowią główną przyczynę zmian aktywności gospodarczej, a wpływ polityki pieniężnej na nie jest niewielki. Mimo tego, uznaje się istotną rolę tej polityki w łagodzeniu zaburzeń w gospodarce spowodowanych sztywnościami cen i płac oraz przywracania jej do równowagi po szoku realnym. Z powyższej analizy wypływają następujące wnioski dotyczące prowadzenia polityki pieniężnej: • w krótkim okresie bank centralny, obniżając swoje stopy procentowe, powoduje spadek realnych krótkookresowych stóp procentowych i deprecjację waluty, a tym samym zwiększa w gospodarce popyt i produkcję; • w długim okresie bank centralny musi ustalać stopy, tak by krótkookresowa realna stopa procentowa była równa przeciętnej neutralnej stopie procentowej (przy której produkcja równa się produkcji potencjalnej; jeśli ceny są elastyczne); • jeśli bank próbuje utrzymać krótkookresową realną stopę procentową zbyt długo poniżej naturalnej, to łączny popyt przekracza potencjalną produkcję, gospodarka ulega przegrzaniu, a inflacja przyspiesza; • w długim okresie polityka pieniężna nie może zmienić wielkości realnych.13

6.3. POLITYKA PIENIĘŻNA EBC W PERSPEKTYWIE 10 LAT FUNKCJONOWANIA EURO 6.3.1. Cele polityki pieniężnej EBC Zgodnie z zapisami Traktatu o UE podstawowym i jedynym, za który odpowiada EBC, celem polityki pieniężnej jest utrzymanie stabilności cen. Ponadto EBC powinien wspierać ogólną politykę gospodarczą we Wspólnocie, mając na względzie przyczynianie się do osiągnięcia celów Wspólnoty (do których należy wysoki

Por. Kokoszczyński (2004) s. 57 Tzw. syntezą neoklasyczną 13 Przybylska‐Kapuścińska (2008) s. 32 12

Rozdział 6. Polityka pieniężna w unii walutowej

Strona 70

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

poziom zatrudnienia oraz trwały i bezinflacyjny wzrost gospodarczy) w takim zakresie, w jakim to jest możliwe bez uszczerbku dla celu podstawowego. Postanowienia Traktatu wskazują, że prowadząc bieżącą politykę pieniężną podporządkowaną stabilności cen, Eurosystem powinien brać pod uwagę szerszy wachlarz celów Wspólnoty. W szczególności, zważywszy na to, że polityka pieniężna powoduje skutki realne w krótkim okresie, EBC powinien unikać generowania nadmiernych fluktuacji produktu i zatrudnienia, o ile jest to zgodne z realizacją celu podstawowego. 6.3.2 Strategia polityki pieniężnej EBC Wyznaczone przez Traktat o UE cele EBC realizuje w oparciu o opracowaną na etapie prac przygotowawczych EMU strategię polityki pieniężnej EBC. Składa się ona z dwóch podstawowych elementów, w których określa: • ilościową definicję celu podstawowego, czyli stabilności cen; • ramowy zakres informacji i analiz, które Rada Prezesów EBC powinna uwzględniać przy podejmowaniu perspektywicznych decyzji w zakresie polityki pieniężnej. Ilościowa definicja celu podstawowego, czyli stabilności cen: Według przyjętej w 1998 roku definicji, stabilność cen oznacza: „roczny wzrost Zharmonizowanego Wskaźnika Cen Konsumpcyjnych (HICP – Harmonised Index of Consumer Prices) dla strefy euro o mniej niż 2%” przy czym, stabilność cen „należy utrzymać w średnim okresie”. W 2003 roku dodano, ze celem EBC jest utrzymanie inflacji (stopy wzrostu HCPI) poniżej 2%, „ale blisko tego poziomu” Tak sformułowany cel inflacyjny uwzględnia dwie kwestie: • zastosowanie indeksu cen konsumpcyjnych powoduje, że wybrano wskaźnik najbardziej zrozumiały i istotny dla ogółu społeczeństwa; • sformułowanie poniżej, ale blisko 2% oznacza, że pojęcie stabilnego poziomu cen dopuszcza, a nawet czyni pożądaną, niewielką stopę inflacji14. Czynniki determinujące decyzje EBC: EBC w swojej strategii prowadzenia polityki pieniężnej stara się łączyć tradycyjne podejście, oparte na kontroli wybranego agregatu podaży pieniądza, ze zdobywającą coraz większe uznanie w ciągu ostatnich kilkunastu lat tzw. strategią bezpośredniego celu inflacyjnego. Stąd EBC stosuje dwie płaszczyzny analizy określane jako dwa „filary”: analizę monetarną i analizę ekonomiczną, a decyzje dotyczące kształtowania polityki pieniężnej są wypadkową wniosków wypływających z obu tych filarów.

Argumenty na rzecz dodatniej, aczkolwiek nieznacznej stopy inflacji można znaleźć w pracy Kokoszczyński (2004).

Rozdział 6. Polityka pieniężna w unii walutowej

Strona 71

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Analiza monetarna EBC opiera się na założeniu, że w średnim i długim okresie wzrost podaży pieniądza i inflacja są ze sobą ściśle powiązane. Dlatego właśnie przypisanie pieniądzowi roli wiodącej leży u podstaw przyjętej w strategii polityki pieniężnej perspektywy średnioterminowej. W roli podstawowej (ale nie jedynej) zmiennej branej pod uwagę w ramach analizy monetarnej, wykorzystywany jest szeroki agregat podaży pieniądza – M3. EBC przyjął wartość referencyjną rocznej stopy wzrostu M3 wynoszącą 4,5%, która powinna umożliwić utrzymanie celu inflacyjnego w średnim okresie. Należy jednak podkreślić, że wartość referencyjna nie stanowi celu polityki pieniężnej, a jedynie punkt odniesienia przy analizie informacji wynikających ze zmian podaży pieniądza w strefie euro. Z uwagi na fakt, że analizę monetarną prowadzi się w perspektywie średnio‐ i długookresowej, brak jest bezpośredniego powiązania między krótkookresowymi zmianami podaży pieniądza a decyzjami związanymi z polityką pieniężną. Dlatego polityka pieniężna nie reaguje automatycznie na odchylenia wzrostu M3 od wartości referencyjnej, a stanowią one tylko jedną z przesłanek przy podejmowaniu decyzji15. Analiza ekonomiczna zajmuje się oceną czynników wpływających na inflację w średnim okresie. W jej ramach uwzględnia się wszystkie elementy mogące mieć wpływ na dynamikę aktywności realnej i jej wpływ na kształtowanie się cen, takie jak: potencjalne zmiany popytu i podaży dóbr i usług w gospodarce, płace i sytuację na rynku pracy, ceny surowców i inne czynniki determinujące koszty, zmiany polityki fiskalnej w krajach członkowskich, ceny aktywów, kursy walutowe, bilans płatniczy itp. Ważna rolę pełni monitorowanie oczekiwań inflacyjnych oraz analiza sporządzanych regularnie projekcji inflacyjnych ekspertów Eurosystemu, pokazujących prognozy inflacji w przypadku braku zmian polityki pieniężnej. 6.3.3 Ramy operacyjne polityki pieniężnej EBC Współczesne banki centralne realizują swoją politykę pieniężną za pośrednictwem rynków finansowych (w szczególności rynku międzybankowego). Poprzez ramy operacyjne polityki pieniężnej rozumie się zestaw narzędzi, procedur i praktyk, za pomocą których bank centralny interweniuje na rynkach finansowych, aby osiągnąć cele wyznaczone przez strategię polityki pieniężnej i prowadzące do osiągnięcia celu finalnego. Podstawowym mechanizmem prowadzenia polityki pieniężnej przez EBC jest kontrola krótkoterminowych stóp procentowych. Zatem, kluczową cechą ram operacyjnych tej polityki musi być zdolność transmisji impulsów polityki pieniężnej na krótkoterminowe stopy procentowe rynku pieniężnego. W tym celu EBC, stosuje się trzy podstawowe instrumenty: • wymóg utrzymywania rezerw obowiązkowych, • operacje otwartego rynku, • operacje banku centralnego na koniec dnia. 15

Por. Scheller (2006)

Rozdział 6. Polityka pieniężna w unii walutowej

Strona 72

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Rezerwy obowiązkowe. EBC wymaga od instytucji kredytowych utrzymywania rezerw na rachunkach w krajowych bankach centralnych, w ramach systemu rezerw obowiązkowych Eurosystemu. Wielkość rezerw obowiązkowych utrzymywanych przez poszczególne instytucje ustala się według podstawy naliczania rezerwy, obejmującej zobowiązania wobec podmiotów niebankowych o terminie zapadalności nie przekraczającym 2 lata. Stopa rezerw obowiązkowych wynosi 2%16 i nie była korygowana od początku funkcjonowania stery euro. Eurosystem dopuszcza stosowanie przez kontrahentów zasady rezerwy uśrednionej, zgodnie z którą spełnienie wymogów w zakresie rezerwy obowiązkowej ocenia się na podstawie średnich sald na koniec dnia na odpowiednich rachunkach kontrahentów w okresie utrzymywania rezerw. Tak skonstruowany system rezerw obowiązkowych Eurosystemu spełnia następujące funkcje monetarne: •

stabilizacja stóp procentowych rynku pieniężnego – przyjęta przez Eurosystem zasada rezerwy uśrednionej ma zachęcać instytucje do łagodzenia skutków przejściowych wahań płynności, w celu stabilizacji stóp procentowych rynku pieniężnego;17

•

tworzenie lub pogłębienie strukturalnego niedoboru płynności – system rezerw obowiązkowych Eurosystemu przyczynia się do tworzenia lub pogłębiania strukturalnego niedoboru płynności, co zwiększa skuteczność Eurosystemu jako dostawcy płynności18.

Środki rezerw obowiązkowych są oprocentowane według stopy podstawowych operacji refinansujących Eurosystemu, dzięki czemu obowiązek utrzymywania rezerw obowiązkowych nie wpływa negatywnie na wyniki finansowe banków w strefie euro. Operacje Otwartego rynku Operacje Otwartego rynku polegają na kupnie lub sprzedaży papierów wartościowych przez bank centralny w celu zmiany płynności systemu bankowego i poprzez to stóp procentowych rynku pieniężnego. Odgrywają one kluczową rolę w zarządzaniu płynnością sektora bankowego strefy euro i sterowaniu krótkoterminowymi stopami rynku pieniężnego. Sygnalizują też nastawienie w polityce pieniężnej. Operacje te przeprowadzane 16

Od wymaganego poziomu rezerwy obowiązkowej każda instytucja odlicza zryczałtowaną kwotę 100.000 EUR w każdym państwie członkowskim, w którym posiada placówkę. 17 Zasada uśredniania oznacza, że instytucje kredytowe mogą odnosić zyski z udzielania pożyczek na rynku i wykazywać niedobór rezerwy obowiązkowej, kiedy najkrótsze stopy rynku pieniężnego się wyższe niż spodziewane w pozostałej części okresu utrzymywania rezerwy. W sytuacji odwrotnej instytucje mogą pożyczać środki na rynku i wykazywać nadwyżki rezerwy. Mechanizm ten pozwala ustabilizować stopy procentowe overnight w okresie utrzymywania rezerw, dzięki czemu bank centralny nie musi często interweniować na rynku pieniężnym. – Por. Scheller (2006) 18 W przypadku utrzymywania się nadpłynności na rynku pieniężnym, banki komercyjne mogłyby nie być zainteresowane korzystaniem z pozyskiwania środków w banku centralnym, co niekorzystnie wpłynęłoby na efektywność kontroli stóp rynku pieniężnego za pomocą oficjalnych stóp EBC. Z tego rodzaju problemami niejednokrotnie borykał się NBP w związku z często występującą nadpłynnością polskiego rynku międzybankowego. Rozdział 6. Polityka pieniężna w unii walutowej

Strona 73

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

są z inicjatywy EBC, który decyduje też o stosowanych w nich instrumentach oraz zasadach i warunkach ich wykonania. Podstawowe znaczenie mają transakcje odwracalne (stosowane na podstawie umów odkupu lub zabezpieczonych kredytów). Eurosystem może również wykorzystywać transakcje bezwarunkowe (outright), emisję certyfikatów dłużnych, swapy walutowe oraz przyjmowanie depozytów terminowych. Operacje te mogą być realizowane w formie przetargów standardowych, przetargów szybkich lub procedur bilateralnych. Eurosystem dysponuje pięcioma rodzajami instrumentów do prowadzenia operacji otwartego rynku. Ich schemat pokazuje poniższa tabela (tab. 6.1). Tabela 6.1. Operacje polityki pieniężnej Eurosystemu Rodzaje transakcji Okres zapadalności Częsotliwość Procedura Zasilenie w płynność Absorpcja płynności

Operacje polityki pieniężnej Operacje otwartego rynku (Open market operations)

(Main Transakcje odwracalne

Podstawowe operacje refinansujące refinancing operations) Dłuższe operacje refinansujące (Longer-term refinancing operations)

Co tydzień Jeden tydzień

Transakcje odwracalne

Operacje dostrajające (Fine-tuning operations)

Transakcje odwracalne Swapy walutowe

Operacje strukturalne (Structural operations)

Transakcje odwracalne

Bezwarunkowy zakup

Transakcje odwracalne Przyjmowanie depozytów terminowych Swapy walutowe Emisja certyfikatów dłużnych

Co miesiąc Trzy miesiące Nieznormalizowany

Nieregularnie

Znormalizowany/ nieznormalizowany

Regularnie i nieregularnie

Przetargi standardowe Przetargi standardowe Przetargi szybkie Procedury bilateralne Przetargi standardowe

Bezwarunkowa sprzedaż -

Nieregularnie

Procedury bilateralne

Overnight

Dostęp według uznania kontrahentów

Depozyty

Overnight

Dostęp według uznania kontrahentów

Operacje kredytowo-depozytowe (Standing facilities) Kredyt w banku centralnym credit facility)

(Marginal Transakcje odwracalne

Depozyt w banku centralnym na konec dnia (Deposit facility)

Źródło: EBC 2008

Operacje kredytowo‐depozytowe banku (ang. Standing Facilities) W przeciwieństwie do operacji otwartego rynku, które prowadzone są z inicjatywy Eurosystemu, wykorzystanie operacji kredytowo‐depozytowych inicjowane jest przez dopuszczone do przeprowadzania tych transakcji instytucje finansowe strefy euro. Operacje kredytowo‐depozytowe banku centralnego mają na celu zasilanie w płynność overnight lub jej absorbowanie, sygnalizowanie ogólnego nastawienia w polityce pieniężnej oraz ograniczać wahania rynkowej stopy procentowej overnight. Uprawnieni kontrahenci mogą z własnej inicjatywy skorzystać z dwóch rodzajów operacji kredytowo‐ depozytowych (pod warunkiem spełnienia pewnych operacyjnych warunków dostępu (por. tabela 6.1): •

kredytu w banku centralnym (marginal credit facility), który umożliwia pozyskanie płynności overnight w zamian za aktywa kwalifikowane; w zwykłych okolicznościach nie stosuje się limitów kredytowych ani innych ograniczeń dostępu kontrahentów

Rozdział 6. Polityka pieniężna w unii walutowej

Strona 74

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

do kredytu, z wyjątkiem wymogu przedstawienia wystarczających aktywów zabezpieczających;19 •

depozytu na koniec dnia (deposit facility) w celu ulokowania na koniec dnia niezagospodarowanych środków w krajowym banku centralnym.

Oficjalne stopy EBC Obecnie EBC stosuje trzy oficjalne stopy procentowe: •

stopę oprocentowania podstawowych operacji refinansujących;

•

stopę oprocentowania depozytów na koniec dnia;

•

stopę oprocentowania kredytów na koniec dnia.

Powyższe stopy wyznaczają korytarz wahań krótkoterminowych stóp procentowych rynku pieniężnego. Stopa oprocentowania podstawowych operacji refinansujących stabilizuje stopy rynku pieniężnego o tygodniowym terminie zapadalności, natomiast stopy oprocentowania depozytów na koniec dnia i kredytów na koniec dnia tworzą korytarz wahań dla jednodniowych stóp rynku pieniężnego EONIA (ang. Euro Overnight Index Average – uśredniona stopa procentowa transakcji jednodniowych typu overnight na rynku międzybankowym strefy euro, kwotowana na podstawie transakcji). 6.3.4. Polityka pieniężna ECB w latach 1999‐2009 Historię wspólnej polityki pieniężnej w strefie euro można podzielić na sześć podstawowych etapów:20 I. Powstawanie unii walutowej (1999) Eurosystem rozpoczynał działalność w warunkach bardzo niskiej inflacji, kształtującej się wyraźnie poniżej celu EBC. Tuż przed przyjęciem wspólnej waluty, banki centralne krajów strefy euro w skoordynowany sposób obniżyły swoje podstawowe stopy procentowe do poziomu 3% i na tym poziomie ustalono początkowo główną stopę EBC. Analiza monetarna i ekonomiczna generowały sprzeczne sygnały dotyczące perspektyw inflacji: bardzo niskiej inflacji towarzyszyły oznaki spowolnienia gospodarczego, co mogło grozić deflacją. Z drugiej strony, po okresie silnego spadku, rozpoczął się wzrost cen ropy naftowej, kurs euro wobec dolara ulegał deprecjacji. Równocześnie stopa wzrostu M3 zaczęła przekraczać wartość referencyjną. Obawy deflacyjne jednak przeważyły i w kwietniu 1999 roku obniżono stopy procentowe o 50 punktów bazowych (stopa podstawowa, czyli operacji refinansujących spadła do 2,5%).

19 20

EBC (2008) Poniższa część rozdziału opracowana została na podstawie ECB (2008a), ECB (2009) oraz ECB (2010)

Rozdział 6. Polityka pieniężna w unii walutowej

Strona 75

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Rysunek 6.2. Stopa inflacji (HCPI) i podstawowe stopy procentowe EBC w latach 1999‐2009 7

5 3 4 2 3 1 2

-1

99 19 Ja 9 n 20 9 J 00 ul 20 Ja 0 n 20 0 J 01 ul 20 Ja 0 n 20 1 J 02 ul 20 Ja 0 n 20 2 J 03 ul 20 Ja 0 n 20 3 J 04 ul 20 Ja 04 n 20 Ju 05 l 20 Ja 0 n 20 5 J 06 ul 20 Ja 0 n 20 6 J 07 ul 20 Ja 0 n 20 7 J 08 ul 20 Ja 0 n 20 8 J 09 ul 20 Ja 09 n Ju l

Oprocentowanie depozytów Stopa podstawowych operacji refinansujących

Oprocentowanie kredytów HCPI

Źródło: Oprac. na podstawie danych EBC

II. Presja inflacyjna i wzrost stóp procentowych (1999‐2000) Gwałtowny wzrost cen ropy naftowej i towarów importowanych w związku z deprecjacją kursu euro nasiliły presję inflacyjną. Także ożywienie aktywności gospodarczej w pierwszej połowie 2000 roku i wzrosty indeksów na giełdach papierów wartościowych wskazywały na spadek możliwości wystąpienia deflacji. Również analiza monetarna (przedłużające się utrzymywanie stopy wzrostu M3 powyżej poziomu referencyjnego) potwierdzała rosnące zagrożenie inflacyjne. W tej sytuacji Eurosystem rozpoczął w listopadzie 1999 roku serię stopniowych podwyżek stóp procentowych. Łącznie podniesiono je do października 2000 r. o 225 pkt. bazowych, do poziomu 4,75% (stopa podstawowa). III. Obniżki stóp procentowych (2001‐2003) Mimo podjętych wcześniej podwyżek stóp procentowych i aprecjacji kursu walutowego, inflacja na przełomie lat 2000 i 2001 utrzymywała się nieco powyżej celu EBC. Jednak pojawiające się oznaki spowolnienia gospodarczego zmniejszały prawdopodobieństwo dalszego wzrostu cen ze względu na nadmierny popyt w strefie euro i tzw. mechanizm cenowo‐płacowy. I rzeczywiście: od połowy 2001 roku stopa inflacji ukształtowała się na poziomie zbliżonym do celu (w całym 2001 roku wyniosła 2,3%, a w 2002 roku 2,2%, wobec 2,1 w 2000 r.). Nastąpił też wyraźny spadek stopy wzrostu PKB. Spowolnienie początkowo związane było z wysokimi cenami ropy naftowej (koniec 2000 r.). Ataki terrorystyczne 11 IX 2001 spowodowały utrwalenie się niekorzystnych tendencji ze względu zarówno na spadek popytu zagranicznego, jak i wzrost niepewności, negatywnie wpływający na popyt krajowy. Początkowo też analiza monetarna wskazywała na brak zagrożeń inflacyjnych (spadek dynamiki M3 na przełomie lat 2000‐2001). Jednak od połowy 2001 roku tempo wzrostu M3 Rozdział 6. Polityka pieniężna w unii walutowej

Strona 76

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

zaczęło ponownie przyspieszać, osiągając bardzo wysokie wartości w drugiej połowie 2000 r. i w latach kolejnych. Gwałtowne przyspieszenie wzrostu M3 zostało przypisane głównie zmianom struktury popytu na aktywa w obliczu wzrostu niepewności i zawirowań na rynkach światowych (zwiększenie udziału płynnych aktywów pieniężnych zawartych w M3 kosztem akcji i innych aktywów obarczonych ryzykiem w portfelach inwestorów), przez co sygnały wynikające z analizy monetarnej zostały przeważone przez wnioski z analizy ekonomicznej. Doprowadziło to do serii obniżek stóp procentowych w okresie od początku 2001 do połowy 2003 roku, łącznie o 2,75 pkt. proc., do rekordowo niskiego po II wojnie światowej poziomu 2% (st. podstawowa). Najbardziej spektakularna obniżka miała miejsce 17 września 2001, kiedy obniżono stopy o 50 pkt. bazowych, równolegle do analogicznej decyzji FED w USA, w celu złagodzenia wstrząsów na globalnych rynkach finansowych po zamachach terrorystycznych. IV. stabilizacja stóp procentowych na niskim poziomie (2003‐2005) Ustalone w połowie 2003 rekordowo niskie stopy procentowe utrzymane zostały bez zmian niemal do końca 2005 roku. Mimo spowolnienia wzrostu PKB, inflacja nieco przekraczała cel EBC na początku 2003 roku. Jednak wynikało to w dużej mierze z zaburzeń pozamonetarnych (wzrostu cen ropy, żywności, podatków pośrednich i cen regulowanych). Mimo tych elementów w omawianym okresie, można uznać, że presja inflacyjna nie wymknęła się z pod kontroli; w szczególności nie przełożyła się na przyspieszenie wzrostu płac. W 2004 roku stopa inflacji wyniosła 2,1%, a w 2005 r. 2,2%. Wówczas analiza ekonomiczna zaczęła wskazywać na pojawienie się coraz większego zagrożenia wystąpienia tzw. spirali cenowo‐płacowej, które wynikało z wyższych cen ropy. Równocześnie od drugiej połowy 2003 roku wzmacniało się tempo wzrostu realnego PKB (z pewnym osłabieniem na przełomie 2004 i 2005 roku) i przyspieszeniem w drugiej połowie 2005 r. Znacznej ewolucji w tym okresie uległo kształtowanie się M3: do połowy 2004 roku wzrost M3 uległ znacznemu osłabieniu, co przypisuje się odwróceniu zmian struktury portfela z poprzedniego okresu. Przyspieszenie stopy wzrostu M3 rozpoczęło się w drugiej połowie 2004 roku i uległo wyraźnemu przyspieszeniu w 2005 roku, co uznano za rosnące zagrożenie dla stabilności cen w średnim i długim okresie. V. Wzrosty stóp procentowych (2006‐2008) Opisane powyżej przesłanki analizy ekonomicznej i – przede wszystkim – monetarnej, doprowadziły do zapoczątkowanej w grudniu 2005 roku serii podwyżek stóp procentowych. Łącznie wzrosły one o 400 pkt. bazowych do połowy 2007 roku. Podwyżki te odbywały się w warunkach silnego wzrostu gospodarczego i rosnącej stopy wzrostu podaży pieniądza. Szczególnie ten drugi czynnik stanowił coraz większe zagrożenie dla stabilności cen w średnim i długim okresie, mimo relatywnie niskiej inflacji w pierwszych trzech kwartałach 2007. Wzrost inflacji nastąpił dopiero w ostatnim kwartale 2007, a w pierwszej połowie 2008 r. nastąpiło jej dalsze przyspieszenie, głównie wskutek bardzo szybkiego wzrostu cen

Rozdział 6. Polityka pieniężna w unii walutowej

Strona 77

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

surowców na rynkach światowych21. W tym okresie roczna inflacja HICP znacznie przekraczała 2% – już w styczniu wynosiła 3,2%, a najwyższą wartość – 4% ‐ osiągnęła w czerwcu i lipcu, głównie w wyniku podwyżek cen energii i żywności. W warunkach nasilania się presji inflacyjnej i zacieśniania rynków pracy wzrosło ryzyko wystąpienia efektów tzw. drugiej rundy. Utrzymała się ponadto wysoka dynamika szerokiego agregatu pieniężnego, mimo, że w porównaniu z wyjątkowo wysokim poziomem w drugiej połowie 2007 r., tempo jego wzrostu stopniowo malało. Aby ograniczyć ryzyko wzrostu inflacji i zapewnić trwałą stabilizację długookresowych oczekiwań inflacyjnych na poziomie zgodnym z ustaloną przez EBC definicją stabilności cen, w lipcu 2008 r. EBC dokonał kolejnej podwyżki stóp procentowych o 25 pkt. bazowych. VI. Kryzys i obniżki stóp procentowych (2008‐2009) We wrześniu 2008 r. nasiliły się napięcia na rynkach finansowych, zapoczątkowane przez kryzys sub‐prime z 2007 roku. Na pierwszy plan wysunęły się wydarzenia w USA, zwłaszcza po bankructwie banku Lehman Brothers. Doprowadziło to do dużych wahań na całym rynku finansowym, niskich poziomów płynności w wielu segmentach tego rynku, poważnej restrukturyzacji kilku dużych instytucji finansowych, kryzysu finansowego w Islandii i przenoszenia się jego skutków na inne kraje, oraz podjęcia przez rządy bezprecedensowych działań naprawczych. Zaburzenia na rynkach finansowych spowodowały także duży wzrost awersji do ryzyka, co bardzo niekorzystnie wpłynęło na sferę realną gospodarki. Odnotowano spadki PKB w drugiej połowie 2008 roku i pierwszej 2009 r. Równocześnie, zarówno w strefie euro, jak i w innych głównych gospodarkach światowych, zaczęła słabnąć presja inflacyjna, początkowo w wyniku wyraźnego spadku cen energii i innych surowców, później ważną rolę odegrał też spadek popytu wewnętrznego i zagranicznego. W połowie 2009 roku malejąca stopa inflacji przerodziła się w deflację. Także gwałtownie zaczęła spadać dynamika M3 oraz kredytu dla sektora niefinansowego. Wszystkie te czynniki spowodowały podjęcie radykalnych działań przez EBC, mających na celu zarówno ożywienie gospodarki, jak i zapewnienie odpowiedniej płynności systemowi finansowemu. Pierwsza obniżka stop procentowych miała miejsce w październiku 2008 roku i wyniosła 50 pkt. bazowych22. W kolejnych miesiącach obniżano je o odpowiednio 50 i 75 pkt. bazowych. Proces ten kontynuowano aż do maja 2009 r., kiedy podstawowa stopa procentowa osiągnęła wartość 1%. Poza obniżkami stóp procentowych podjęto szereg działań ułatwiających bankom komercyjnym dostęp do płynności (np. wydłużono terminy zapadalności operacji refinansujących, poszerzono listę aktywów akceptowanych przez EBC jako zabezpieczenie transakcji refinansujących itp.).

Ceny ropy wzrosły między styczniem i lipcem 2008 z ok. 100 do 150 USD za baryłkę. Obniżka ta była skoordynowana z podobnymi działaniami innych głównych banków centralnych, z FED włącznie.

Rozdział 6. Polityka pieniężna w unii walutowej

Strona 78

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Pod koniec 2009 roku pojawiły się oznaki ożywienia: zarówno zmiany PKB, jak i inflacji stały się ponownie dodatnie, jednak na obecnym etapie trudno oceniać zarówno trwałość tego ożywienia, jak i stopień, w jakim wynika ono z działań podjętych przez EBC.

PODSUMOWANIE Należy wysoko ocenić skuteczność polityki EBC w dążeniu do stabilizacji cen. W ciągu pierwszych 10 lat funkcjonowania strefy euro, średnia stopa inflacji wyniosła 2,2%, mimo silnych szoków, które dotknęły europejską i światową gospodarkę, w tym silnie stymulujących inflację wzrostów cen surowców: między początkiem 2002 roku, a połową 2008 roku cena baryłki ropy naftowej wyrażona w dolarach amerykańskich wzrosła o ok. 600%. Równocześnie stopa bezrobocia przed wybuchem kryzysu (w 2007 roku) spadła w krajach strefy euro do 7,1%, czyli poziomu nienotowanego od 25 lat. EBC szybko zdobył też znaczną wiarygodność. Badania oczekiwań inflacyjnych wskazują, że wkrótce po wprowadzeniu euro, udało się je ograniczyć i ustabilizować wokół celu EBC, mimo nieco wyższej rzeczywistej stopy inflacji23.

BIBLIOGRAFIA Cendal M. (2008), Instrumenty polityki pieniężnej, w: Przybylska‐Kapuścińska W. (red.) Współczesna polityka pieniężna, Difin, Warszawa EBC (2004), The Monetary Policy Of The ECB EBC (2008), Realizacja polityki pieniężnej w strefie euro. Dokumentacja ogólna instrumentów i procedur polityki pieniężnej Eurosystemu. EBC (2008a), Biuletyn miesięczny. 10 rocznica ECB. EBC (2009), Raport Roczny 2008, EBC (2010), Monthly Bulletin. December 2009 Friedman M. (1968), The role of monetary policy, “American Economic Review” Issing, O., Gaspar, V., Angeloni, I. Tristani, O. (2001): Monetary policy in the euro area: strategy and decision‐making at the European Central Bank, Cambridge University Press, Cambridge. Kokoszczyński R. (2002), Współczesna polityka pieniężna w Polsce, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa Lucas R. E. (1972), Expectations and the neutrality of money, “Journal of Economic Theory” 4

Przegląd badań dotyczących kształtowania się oczekiwań inflacyjnych w strefie euro można znaleźć w NBP (2008), rozdz. 1. Rozdział 6. Polityka pieniężna w unii walutowej

Strona 79

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Mishkin F.S. (2002), Ekonomika pieniądza, bankowości i rynków finansowych, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa NBP (2008) Raport na temat pełnego uczestnictwa Rzeczypospolitej Polskiej w trzecim etapie Unii Gospodarczej i Walutowej, Warszawa. Phelps E.S. (1967), Philips Curves, Expectations of Inflation and Optimal Unemployment Over Time, “Economica” Phillips A.W. (1958), The Relation between Unemployment and the Rate of Change of Money Wage Rates In the United Kingdom, “Economica” Przybylska‐Kapuścińska W. (2008), Istota i cele polityki pieniężnej, w: Przybylska‐ Kapuścińska W. (red.)Współczesna polityka pieniężna, Difin, Warszawa Samuelson P., Solow R. (1960), Problem of Achieving and Maintaining a Stable Price Level: Analytical Aspects of Anti‐inflation Policy, “American Economic Review” Scheller H. (2006), Europejski Bank Centralny. Historia, rola i funkcje, ECB Szpunar P. (2000), Polityka pieniężna. Cele i warunki skuteczności , Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa

Rozdział 6. Polityka pieniężna w unii walutowej

Strona 80

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Leszek Skiba1

ROZDZIAŁ 7. BUDŻET UE

7.1. POJĘCIE I CHARAKTER BUDŻETU OGÓLNEGO UNII EUROPEJSKIEJ Budżet UE trudno porównać do budżetu zwykłego nowoczesnego państwa. Nie istnieją podatki ogólnoeuropejskie, które stanowiłyby podstawę do finansowania wydatków UE. Również po stronie wydatków różnice są widoczne, gdyż większość polityk realizowanych przez narodowe państwa europejskie finansowanych jest z budżetu UE w bardzo ograniczonym wymiarze. Wielkość wpływów i wydatków, która sięga w krajach członkowskich 30‐50% PKB, w przypadku budżetu UE wynosi jedynie około 1% PKB. Skala jest zatem nieporównywalna. Budżet Unii Europejskiej jest wyjątkowym zjawiskiem w finansach publicznych, gdyż podmiotem przesądzającym o wielkości wpływów oraz przeznaczeniu wydatków jest organizacja międzynarodowa, a nie państwo narodowe. Mając to na uwadze, warto podkreślić, że żadna z organizacji międzynarodowych nie ma tak dużego budżetu, pod względem wartości nominalnej. Kategorie wydatkowe w budżecie UE są ściśle związane z realizowanymi przez Unię zadaniami. Te kompetencje, które są wyłącznie przypisane do instytucji europejskich, mają odzwierciedlenie w znacznej wielkości wydatków budżetowych. W przypadku zaś polityk, które są realizowane przez państwa narodowe, unijne wydatki budżetowe nie istnieją lub są niewielkie. 7.1.1. Znaczenie budżetu dla integracji europejskiej i gospodarek europejskich Budżet UE jest jednym z najważniejszych instrumentów integracji. Ustanowiony w 1967 roku pierwotnie miał sięgnąć w kolejnych dekadach 5‐7% PKB. Rozmiar budżetu bezpośrednio wynika z przyjętego modelu integracji europejskiej. Oznacza to, ż e w pierwotnym zamierzeniu Wspólnota Europejska miała przejąć na swoją wyłączność realizację znacznie większej ilości polityk, niż ma to miejsce obecnie. Jednocześnie, im więcej polityk realizowanych jest wyłącznie przez instytucje europejskie, tym większy budżet musi posiadać Unia Europejska do wykonywania prawnych kompetencji. Przejęcie przez Komisję Europejską realizacji kolejnych kompetencji, które aktualnie znajdują się w gestii państw 1

Narodowy Bank Polski

Rozdział 7. Budżet UE

Strona 81

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

członkowskich, oznaczać będzie zwiększenie budżetu ogólnego Unii Europejskiej. W pewnym zatem sensie, wielkość budżetu jest wskaźnikiem kierunku integracji europejskiej. Znacznie mniejsza skala budżetu UE w porównaniu do budżetów państwa członkowskich oznacza, że makroekonomiczne oddziaływanie budżetu na gospodarkę jest relatywnie niewielkie. Mimo, że wpływ ten jest niewielki, to w kilku przypadkach nie może być pominięty. Po pierwsze, wydatki na politykę strukturalną stanowią istotny impuls inwestycyjny w nowo przyjętych państwach członkowskich Europy Środkowej i Wschodniej. Po drugie, wydatki te jako współfinansowanie inwestycji mobilizują dodatkowe prywatne i publiczne inwestycje istotnie wpływając na tempo rozwoju gospodarczego. Po trzecie, aktywność inwestycyjna przynosi zwiększenie wpływów podatkowych w tych państwach. Po czwarte zaś, nie można zapominać, że nowe kraje członkowskie, przyjęte w 2004 i 2007 roku otrzymują, po uwzględnieniu płaconej przez rządy składki, sumy sięgające w niektórych przypadkach 3% PKB. Jest to impuls, który realnie wpływa na stan gospodarki i finansów publicznych tych państw.

7.2. ZASADY TWORZENIA BUDŻETU OGÓLNEGO UE Zasady budżetowe wynikają z zapisów Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Szczegółowo są również omówione w rozporządzeniu Rady nr 1605/2002 25 czerwca 2002r. W nienaruszalny sposób wskazują podstawy konstrukcji budżetu ogólnego. Cztery podstawowe zasady to: jednolitości, jednoroczności, uniwersalności oraz specyfikacji. Dodatkowe zasady to: rzetelności budżetowej, równowagi, jednostki rozliczeniowej, należytego zarządzania finansami oraz przejrzystości. Zasada jednolitości i rzetelności budżetowej wskazuje, że wszystkie dochody i wydatki Unii Europejskiej powinny być zawarte w budżecie ogólnym. Dodatkowo, w budżecie zawarte są zabezpieczenia na operacje udzielania i zaciągania kredytów podjęte przez UE. Zasada jednoroczności wymaga, by środki budżetowe były zatwierdzane na konkretny rok budżetowy, który trwa od 1 stycznia do 31 grudnia. Środki z prognozowanych wieloletnich perspektyw budżetowe (np. 2007‐2014) są „rozdzielane” na roczne budżety ogólne. Budżet jednoroczny zawiera środki na pokrycie zobowiązań – zobowiązań prawnych w danym roku – oraz na pokrycie płatności – za zobowiązania danego roku i/lub wcześniejsze. Wartości te zazwyczaj są od siebie odmienne w poszczególnych kategoriach budżetowych, gdyż nie wszystkie zobowiązania są przedmiotem płatności w danym roku budżetowym. Zasada uniwersalności – nie można przypisywać konkretnych wydatków do konkretnych dochodów.

Rozdział 7. Budżet UE

Strona 82

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Zasada specyfikacji – wydatki budżetowe są zapisywane według określonej metodologii, w ramach tytułów, rozdziałów, artykułów i pozycji. Każda instytucja w ramach swojego działu może przeprowadzić przesunięcie środków – między tytułami do 10% środków, między rozdziałami i artykułami – bez ograniczeń. Zasada równowagi – dochody powinny być równe płatnościom w danym roku budżetowym. Budżet nie może mieć salda ujemnego (deficytu). Nie można bowiem zaciągać pożyczki na pokrycie deficytu przez UE. Nadwyżki przechodzą na rok następny lub gdy to konieczne przyjmowana jest korekta budżetu. Wszystkie zmiany budżetu następują według standardowej procedury budżetowej. Zasada jednostki rozliczeniowej – jednostką walutową, w której przygotowany i rozliczany jest budżet jest euro. Zasada należytego zarządzania finansami – środki finansowe UE powinny być wykorzystane zgodnie zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności. Zasada gospodarności oznacza, że każda instytucja wykorzystuje zasoby udostępnione w wymaganym czasie, we właściwej ilości i jakości oraz po najlepszej cenie. Zasada efektywności mobilizuje do dążenia do uzyskania jak najlepszej relacji między osiągniętymi wynikami a zaangażowanymi zasobami. Zasada skuteczności powinna prowadzić do osiągania wyznaczonych celów oraz zamierzonych rezultatów. Podstawą dla kształtowania budżetu powinny być wymierne, zdefiniowane, osiągalne, odpowiednie i określone cele. Monitorowanie wykonywania budżetu jest związane z monitorowaniem osiągania zaplanowanych celów. Zasada przejrzystości – obejmuje zarówno proces ustanawiania, jak i wykonania budżetu. Cały budżet jest publikowany przez Przewodniczącego Parlamentu Europejskiego. Publikowane są również roczne sprawozdania finansowe i sporządzane przez instytucje sprawozdania z zarządzania budżetem i finansami. Reguły prawne przyjmowania budżetu UE oraz uchwalanie wieloletnich ram finansowych zostały zapisane w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Ostatnie zmiany wprowadzone Traktatem Lizbońskim znacząco zwiększyły rolę Parlamentu Europejskiego w porównaniu do stanu prawnego sprzed 2009 roku.

7.3. WIELOLETNIE RAMY FINANSOWE A JEDNOROCZNOŚĆ BUDŻETU Wieloletnie ramy finansowe (tzw. perspektywa finansowa) ustalane są co najmniej na 5 lat. Obecnie obowiązują te na okres 2007‐2013. Ramy ustalają kwoty rocznych pułapów środków w poszczególnych kategoriach, a roczne budżety są zgodne z wieloletnimi ramami. Najważniejsze decyzje dotyczące celów i priorytetów przyjmowane są przez Radę Europejską. Następnie Komisja Europejska przygotowuje projekt dokumentu, który za zgodą Parlamentu Europejskiego, zatwierdza Rada. Rozdział 7. Budżet UE

Strona 83

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Perspektywy finansowe zostały wprowadzone po raz pierwszy w 1988 roku w związku z negatywnymi doświadczeniami tworzenia budżetów Wspólnoty w latach 80. Coroczne spory między Parlamentem a Radą wywoływały kryzysy polityczne, które negatywnie oddziaływały na stabilność EWG. Wieloletnie planowanie budżetowe zostało ustanowione w wyniku porozumienia międzyinstytucjonalnego między Parlamentem Europejskim, Radą a Komisją Europejską. W wyniku tego, polityczna rywalizacja o budżet ogólny UE odbywa się znacznie rzadziej, aktualnie co siedem lat. Perspektywy określają limit wydatków w określonych latach. Istotną zmianą, którą wprowadził Traktat Lizboński było prawne usankcjonowanie perspektyw finansowych. Ramy finansowe przyjmowane są przez Radę Unii Europejskiej (ECOFIN) jednomyślnie i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, który podejmuje decyzję większością głosów. Rada Europejska jednogłośnie może zaś podjąć decyzję, że ECOFIN przyjmie rozporządzenie określające wieloletnie ramy finansowe większością kwalifikowaną. 7.3.1. Przygotowanie projektu budżetu Projekt budżetu przygotowany jest przez Komisję Europejską w oparciu o wieloletnie ramy finansowe oraz preliminarze wydatków instytucji UE na kolejny rok budżetowy. Projekt ten obejmuje prognozę wydatków oraz szacunki wydatków w dwóch kategoriach: zobowiązania prawne oraz planowane płatności. Nie wszystkie bowiem zobowiązania (wydatki) muszą być podstawą do płatności w danym roku. Komisja formalnie powinna sporządzić projekt do 1 września każdego roku, jednak w ostatnich latach prace nad nim kończą się już 15 czerwca. Projekt przesyłany jest Parlamentowi Europejskiemu i Radzie UE (ECOFIN). 7.3.2. Pierwsze czytanie w Radzie Unii Europejskiej Formalny tryb przyjmowania budżetu rozpoczyna się pierwszym czytaniem projektu przez Radę Unii Europejskiej (ECOFIN), w skład której – w tym wypadku – wchodzą ministrowie finansów państw członkowskich. Rada przyjmuje projekt oraz poprawki większością kwalifikowaną do 1 października i przekazuje zaakceptowany dokument Parlamentowi Europejskiemu. 7.3.3. Pierwsze czytanie w Parlamencie Europejskim Pierwsze czytanie projektu przeprowadzane jest w Parlamencie Europejskim w październiku. Parlament ma 42 dni na podjęcie decyzji o jego przyjęciu większością głosów. Jeśli poprawki Rady zostaną zaakceptowane, budżet zostaje zatwierdzony i procedura budżetowa się kończy. Jeśli zaś Parlament nie podejmie żadnej decyzji w ciągu 42 dni, budżet również jest przyjęty. Jednakże, w sytuacji, gdy Parlament wprowadzi do projektu własne poprawki, tworzony jest komitet pojednawczy, w skład którego wchodzą w równej ilości przedstawiciele Rady i Parlamentu. Oczywiście, rolą komitetu jest porozumienie w sprawie spornych poprawek Parlamentu, dlatego w sytuacji, gdy Rada

Rozdział 7. Budżet UE

Strona 84

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

podczas ponownego spotkania przyjmie poprawki Parlamentu w ciągu 10 dni, komitet pojednawczy nie zbiera się i budżet zostaje przyjęty. 7.3.4. Komitet pojednawczy Celem komitetu jest osiągnięcie porozumienia w sprawie poprawek zaproponowanych przez Parlament. Zgoda powinna być osiągnięta w ciągu 21 dni. W pracach komitetu biorą udział w równej liczbie przedstawiciele Rady i Parlamentu oraz reprezentanci Komisji Europejskiej. Jeśli prace komitetu pojednawczego nie zakończą się porozumieniem, Komisja powinna przedłożyć nowy projekt budżetu. 7.3.5. Zatwierdzenie ustaleń komitetu pojednawczego W ciągu 14 dni od zakończenia prac komitetu, Parlament i Rada decydują o przyjęciu lub odrzuceniu porozumienia zawartego w trakcie prac komitetu. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przewiduje, że jeśli Parlament i Rada zaakceptują porozumienie, budżet zostaje przyjęty. Jeśli jednak oba organy UE odrzucą porozumienie, budżet jest odrzucony, a Komisja ma obowiązek przygotować nowy projekt budżetu. Podobnie, budżet jest odrzucony w sytuacji, gdy Parlament Europejski nie zaakceptuje ustaleń komitetu, mimo akceptacji Rady. W czwartej sytuacji, gdy Parlament przyjmie porozumienie, a Rada je odrzuci, budżet uznaje się za przyjęty. 7.3.6. Wykonanie budżetu i absolutorium Instytucją wykonującą budżet jest Komisja Europejska we współpracy z państwami członkowskimi. Komisja przygotowuje coroczne sprawozdanie z wykonywania budżetu i przedkłada je Radzie i Parlamentowi. Komisja przygotowuje również bilans finansowy, który przedstawia unijne aktywa i pasywa. Parlament Europejski na zlecenie Rady udziela Komisji absolutorium z wykonania budżetu. Zanim to nastąpi bada się rachunki, bilans finansowy i sprawozdanie, a także roczne sprawozdanie Trybunału Obrachunkowego. Parlament może też zażądać dodatkowego przesłuchania Komisji.

7.4. SKŁADNIKI BUDŻETU UE Strona wydatkowa budżetu przygotowywana jest według ustalonej metodologii. Wydatki podzielone są na 6 podstawowych działów, które wskazują na podział wydatków na poszczególne grupy polityk. Przykładowo kategoria „trwały wzrost” obejmuje politykę spójności oraz pozostałe polityki gospodarcze, a kategoria „zarządzanie zasobami naturalnymi i ich ochrona”, poza Wspólną Polityką Rolną, zawiera również wszelkie wydatki związane z politykami ochrony środowiska naturalnego. Przygotowując szczegółowy podział wydatków, Komisja opracowuje podział budżetu na 32 tytuły, według których wydatki są podzielone. Tytuły odpowiadają realizowanym politykom – znajdziemy tam „edukację i kulturę”, „konkurencję”, „politykę regionalną” Rozdział 7. Budżet UE

Strona 85

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

czy „energię i transport”. Wydatki w poszczególnych tytułach dzielą się następnie na rozdziały. Najczęstszym typem rozdziału powtarzanym w każdym prawie tytule są „wydatki administracyjne w obszarze polityki”. Rozdziały dzielą się następnie na artykuły, a te na pozycje, co pozwala na rozróżnienie szczegółowego przeznaczenia środków na daną politykę – poszczególne programy czy działania. 7.4.1. Dochody budżetowe. Zasada równowagi nakazuje zrównoważenie wydatków budżetu UE z dochodami. Z tego powodu dla państw członkowskich, dochodowa strona budżetu jest nie mniej ważna od rozdziału wydatków podczas przyjmowania kolejnych perspektyw finansowych. Dochody budżetowe UE pochodzą z trzech źródeł. Pierwsze z nich, tzw. tradycyjne zasoby własne (TOR) w latach 70. stanowiły większość dochodów budżetu, a dziś sięgają zaledwie około 10%. Znaczną większość TOR stanowią wpływy z ceł. Unia Europejska, która jednocześnie jest unią celną, przejmuje ¾ dochodów państw członkowskich pochodzących z ceł. Reszta, czyli ¼ wpływów z ceł, stanowi pokrycie kosztów funkcjonowania administracji celnej państw członkowskich i pozostaje dochodem budżetowym poszczególnych krajów. Dodatkowo, w skład tradycyjnych zasobów własnych wchodzą również opłaty wyrównawcze z sektora cukru. Podstawowym (drugim) źródłem dochodów są składki państw członkowskich. Są one uzależnione od wpływów z podatku VAT w poszczególnych krajach oraz od wielkości dochodu narodowego brutto. W tej części uwzględnione są również wynegocjowane w przeszłości przez kraje rabaty (np. rabat brytyjski). Łącznie składki stanowią 87,3% wszystkich dochodów. Algorytm obliczania składek jest dość skomplikowany. Pierwszą część składki, wynikająca z wpływów z VAT, oblicza się, zgodnie z Rozporządzeniem Rady 2007/436/WE z 7 czerwca 2007 roku w następujący sposób: na początku ustalana jest zharmonizowana podstawa VAT, obliczana na podstawie relacji między wpływami z podatku a średnią ważoną stawką VAT. Podstawa ta nie może przekraczać 50% dochodu narodowego brutto (DNB). Następnie od tak oszacowanej zharmonizowanej podstawy VAT oblicza się teoretyczne wpływy podatkowe w oparciu o stawkę przyjętą w wysokości 0,30%. Poszczególne kraje tak obliczoną kwotę do budżetu ogólnego UE. Przy podejmowaniu decyzji o wielkości wpływów i wydatków budżetowych na lata 2007‐2013 w grudniu 2005 roku, cztery państwa członkowskie uzyskały nadzwyczajne obniżenie wskaźnika poboru podatku VAT. Zamiast standardowej stawki 0,30%, zharmonizowaną podstawę podatku VAT w przypadku Austrii mnoży się przez wskaźnik niższy 0,225%, dla Niemiec 0,15%, a dla Holandii i Szwecji – 0,10%. Łączne dochody UE związane z VAT wyniosły w 2010 roku 13.95mld euro, co stanowi 11,4% wszystkich dochodów UE w tym roku.

Rozdział 7. Budżet UE

Strona 86

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Drugą część składki płaconej przez kraje członkowskie oblicza się w oparciu o dochód narodowy brutto. Na początku ustala się 1% dochodu narodowe brutto każdego z państw. Standardowo, łączne dochody UE pochodzące z tradycyjnych zasobów własnych, część składki uzależniona od wpływów VAT oraz druga część składki obliczona na podstawie DNB przekraczają przyjęty wcześniej próg dochodów i wydatków (wielkość budżetu ogólnego w relacji do DNB), dlatego przychody obliczone w oparciu o wielkość krajowych DNB redukuje się o taki wskaźnik, by łączne dochody Unii Europejskiej wynosiły dokładnie tyle, ile zostało to wcześniej zaplanowane. W 2010 roku współczynnik redukujący wyniósł 0,7894143, czyli druga część składki wyniosła 0,7894143% DNB. 7.4.2. Rabat brytyjski oraz kwota ryczałtowa dla Holandii i Szwecji Przyjęty w 1984 roku nadzwyczajny rabat w obliczaniu składki Wielkiej Brytanii do budżetu ogólnego był politycznym sukcesem premier Margaret Thatcher. Główną jej argumentacją było to, że Wielka Brytania w niewielkim stopniu korzysta z pieniędzy przeznaczonych na wspólną politykę rolną, która stanowiła znaczną część wydatków Wspólnoty. Wielka Brytania była importerem żywności, co wynikało odmiennej struktury rolnictwa oraz relatywnie małego udziału w PKB. Dodatkowo, Wielka Brytania była w tym czasie krajem o względnie niższej wartości PKB per capita w porównaniu do innych państw, a znaczna część handlu prowadzona była z państwami spoza EWG2. Rabat brytyjski oblicza się w następujący sposób: najpierw ustala się udział Wielkiej Brytanii w całości zharmonizowanej podstawy VAT dla wszystkich państw członkowskich, który jest zbliżony do udziału PKB Wielkiej Brytanii w PKB całej UE3. Następnie ustala się, jaka część wydatków budżetowych skierowana jest do Wielkiej Brytanii, czyli w jakiej części Zjednoczone Królestwo korzysta z wydatków budżetu UE. Różnica między tymi liczbami jest podstawą do obliczania rabatu. Różnicę można zinterpretować jako wkład Wielkiej Brytanii do budżetu, z którego korzystają inne państwa. Następnie od łącznych wydatków na rzecz państw członkowskich odejmuje się te, które przeznaczone są na rozszerzenie, gdyż ten cel nie jest objęty rabatem. Aby obliczyć podstawową kwotę rabatu, mnoży się wskaźnik 0,66 przez różnicę obliczoną powyżej przez łączne wydatki bez wydatków na rozszerzenie. Dodatkowo, od podstawowej kwoty rabatu odejmuje się dwie liczby. Pierwszą z nich jest korzyść Zjednoczonego Królestwa wynikająca ze zmian w sposobie obliczania składki, które miały miejsce w ostatnich latach – ograniczenie podstawy VAT oraz wprowadzenie zasobów własnych opartych na DNB. Drugą jest efekt podniesienia części wpływów z ceł z 10% do 25%, co nastąpiło od 1 stycznia 2001 roku. W 2010 roku rabat po odjęciu dwóch wspomnianych liczb wyniósł 3,958 mld euro. Jest to zatem kwota znacząca, stanowi 3,3% dochodów własnych UE oraz około 30% składki płaconej przez Wielką Brytanię.

K. Żukrowska, Budżet ogólny UE, s. 290. Istniejące różnice wynikają z tego, że relacja zharmonizowanej podstawy VAT do PKB może różnić się w poszczególnych państwach w związku ze strukturą PKB. 3

Rozdział 7. Budżet UE

Strona 87

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Ponieważ łączna ustalona suma przychodów budżetowych musi być zachowana, rabat brytyjski jest finansowany przez pozostałe państwa UE proporcjonalnie do wielkości dochodu narodowego brutto. Jednocześnie cztery państwa członkowskie wynegocjowały nadzwyczajne zwolnienie z finansowania rabatu brytyjskiego i pokrywają niedobór spowodowany rabatem tylko w ¼ kwoty wynikającej z proporcji DNB danego państwa do DNB całej UE bez Wielkiej Brytania. Czterema wspomnianymi państwami są Niemcy, Holandia, Szwecja i Austria. Podczas przyjmowania perspektywy budżetowej na lata 2007‐2013, Szwecja oraz Holandia otrzymały obniżkę roczną składki w wysokości 605 mln euro (Holandia) oraz 150 mln euro (Szwecja). Wartość tej obniżki jest powiększana o wskaźnik inflacji za pomocą deflatora cen. Obniżki są w podobny sposób do rabatu brytyjskiego pokrywane przez państwa członkowskie proporcjonalnie do DNB. Rysunek 7.1. Wielkość dochodów budżetu UE wg źródeł w latach 1972‐2006.

Źródło: UKIE.

Rozdział 7. Budżet UE

Strona 88

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

7.4.3. Wydatki budżetowe Ponad 80% wszystkich wydatków budżetu UE przeznaczona jest na politykę spójności (fundusze strukturalne) oraz politykę rolną. Znacznie mniejsze kwoty przeznaczone są na finansowanie zagranicznej polityki Unii (UE jako partner globalny) i administracji. Wskazuje to, jak ważnym celem budżetu jest zmniejszanie różnic w rozwoju gospodarczym między państwami. Osiągnięcie tego celu jest możliwe dzięki polityce spójności oraz Wspólnej Polityce Rolnej. Ponad 70% wszystkich publicznych wydatków w ostatniej dziedzinie w UE pochodzi z budżetu Unii, a jedynie około 30% wydatków finansowane jest przez budżety państw członkowskich. W żadnej z pozostałych polityk, wydatki budżetowe UE nie przekraczają 10% całego finansowania, po uwzględnieniu budżetów krajów członkowskich. Rysunek 7.2. Główne składniki wydatkowe budżetu w latach 2007‐2013.

Źródło: Komisja Europejska.

7.4.4. Obciążenia państw netto Porównanie płaconych przez kraje składek z sumą odtrzymanego wsparcia z budżetu pozwala na obliczenie salda rozliczeń danego państwa z budżetem UE. Saldo to jest w debacie nad integracją europejską silnym argumentem zarówno dla zwolenników, jak i przeciwników aktualnego stanu integracji. Wraz z szybkim rozwojem gospodarczym państwo może zmienić się z beneficjenta w płatnika netto, jak miało to miejsce w przypadku Irlandii. Dodatkowo, przyjęcie nowych państw członkowskich w 2004 i 2007 roku znacząco obniżyło średni poziom PKB per capita, co spowodowało, że część regionów położonych w Grecji, Hiszpanii, Portugalii czy Włoszech

Rozdział 7. Budżet UE

Strona 89

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

przestała spełniać kryteria niskiego poziomu rozwoju. W efekcie tego, w przyszłej perspektywie budżetowej otrzymywać one będą znacznie niższe wsparcie.

7.5. DLACZEGO BUDŻET MA ZNACZENIE DLA UE? Słuszna jest opinia, że budżet ogólny UE ma relatywnie małe rozmiary w porównaniu do PKB, gdyż łączne wydatki wynoszą około 1% DNB. Jeśli jednak łączną nominalną wartość wpływów i wydatków budżetu UE porównamy do rozmiaru gospodarek i budżetów państw członkowskich, to łatwo zauważyć, że 1% DNB jest całkiem pokaźną wartością. Budżet UE na 2010 rok (121 mld euro) jest prawie równy PKB Czech i większy od PKB takich państw jak: Bułgaria, Estonia, Cypr, Łotwa, Litwa, Luksemburg, Węgry, Malta, Słowenia, Słowacja. Warto również pamiętać, że budżet UE jest większy od budżetu Polski. Budżet jest zatem instrumentem skutecznego oddziaływania na otoczenie gospodarcze i polityczne. Mimo sceptycyzmu panującego dziś wśród polityków i społeczeństwa co do modelu integracji opartej na finansowaniu coraz większej ilości polityk bezpośrednio z budżetu UE, to dotychczasowe główne zadania – finansowanie polityki rolnej i polityki spójności znacząco zmienia poziom rozwoju regionów z nowych państw członkowskich. Kraje, które są beneficjentami polityki spójności, czyli między innymi Polska, mają możliwość nadrobienia dystansu w poziomie rozwoju gospodarczego. Z drugiej strony, społeczeństwa, które są płatnikami netto, mobilizują swoich polityków do redukcji wydatków budżetowych i do ograniczenia negatywnego salda. Spory o budżet są zatem papierkiem lakmusowym stanu integracji europejskiej oraz gotowości bogatszych państw do solidarności z Europą Środkową i Wschodnią. Najbliższym testem na solidarność niewątpliwie będzie przygotowanie następnej budżetowej perspektywy finansowej na lata 2014‐2020.

Rozdział 7. Budżet UE

Strona 90

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

BIBLIOGRAFIA Bernaś B., Finanse Unii Europejskiej, Wyd. Akademii Ekonomicznej we Wrocławie 2005. Burkiewicz W., Przegląd budżetu UE: raport z konsultacji społecznych, Departamenta Analiz i Strategii UKIE 2008. Burkiewicz W., Grochowska R., Hardt Ł., Przyszłość polityki rolnej a przegląd budżetu Unii Europejskiej w latach 2008‐2009, UKIE 2007. Czernielewska‐Rutkowska M., Budżet ogólny Unii Europejskiej: stan obecny i perspektywy, DIFIN 2007. Grabowski T., Unia Europejska: mechanizmy integracji gospodarczej, Wyd. Adam Marszałek 2008. Hardt Ł., Polska w Unii Europejskiej – przegląd budżetu z perspektywy Polski, w: Hockuba Z. (red.), Gospodarka Polska – Prognozy i Opinie, INE PAN 2007. Hardt Ł., Wspólna polityka rolna w kontekście przeglądu budżetu UE, Kwartalnik Wieś i Rolnictwo 4/2008. Kawecka‐Wyrzykowska E. (red), Polityki gospodarcze Unii Europejskiej, Oficyna Wydawnicza SGH 2009. Kwasowski M., Przyszłość polityki spójności a przegląd budżetu Unii Europejskiej w latach 2008‐2009: materiał do dyskusji, UKIE 2006. Nowak‐Far A., Finanse Unii Europejskiej: aspekty instytucjonalne, IW EuroPrawo 2009. Oręziak L., Finanse Unii Europejskiej, PWN 2009. Oręziak L., Polityka budżetowa w strefie euro, Bank i Kredyt 5/2008. Pietras J., Traktat lizboński a budżet Unii Europejskiej, Przegląd Organizacji nr 4 2008. Soboń J., Budżet Unii Europejskiej, ASPRA‐JR 2008.

Rozdział 7. Budżet UE

Strona 91

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Joanna Siwińska‐Gorzelak1

ROZDZIAŁ 8. POLITYKA FISKALNA W UNII WALUTOWEJ2

8.1. SKUTKI DEFICYTU BUDŻETOWEGO W KRÓTKIM OKRESIE W krótkim okresie jedną z istotniejszych konsekwencji deficytu budżetowego jest jego wpływ na koniunkturę gospodarczą. Pomimo jednak znacznej ilości istniejących badań teoretycznych i empirycznych, siła, a nawet kierunek tego wpływu jest nadal kwestią sporną. Nie ulega jednak wątpliwości, że mechanizm, poprzez który deficyt może oddziaływać na wielkości makroekonomiczne, opiera się przede wszystkim na jego wpływie na wielkość oszczędności krajowych (Ball i Mankiw, 1995). Kontrowersyjna jest natomiast kwestia, do jakiego stopnia deficyt powoduje zmniejszenie tych oszczędności (oraz czy w istocie ma jakikolwiek wpływ), a zatem powstaje również pytanie o skalę (i sam fakt) występowania wszelkich pozostałych efektów. W dyskusji na ten temat można wyodrębnić trzy stanowiska: teorię keynesistowską, Hipotezę Neutralności Ricardiańskiej i podejście wskazujące na „nieliniowe” („nie‐keynesistowskie”) efekty polityki fiskalnej. Według najbardziej chyba znanego podejścia, to jest teorii keynesistowskiej, poprzez zmniejszenie oszczędności krajowych, deficyt budżetowy w krótkim okresie zwiększa zagregowany popyt. A przy założeniu pewnej sztywności cen i dodatnio nachylonej krzywej podaży, wzrost zagregowanego popytu implikuje wzrost produkcji i poprawę koniunktury w krótkim okresie. Deficyt budżetowy może być więc, według tego podejścia, skutecznym narzędziem wpływającym na koniunkturę i pobudzającym ją w czasie recesji. Przekonanie to jest jednocześnie jednym z powodów kontrowersji jakie wzbudza narzucanie reguł fiskalnych, czyli ograniczeń wielkości deficytu budżetowego, gdyż, według zwolenników tego podejścia, reguły te osłabiają stabilizującą funkcję polityki fiskalnej (na przykład Kopits, 2001). Do zupełnie innych wniosków, niż teoria keynesistowska, prowadzi Hipoteza Neutralności Ricardiańskiej (Ekwiwalencji Ricardiańskiej). Według tego podejścia, deficyt 1

Wydział Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego Na niniejszy tekst składają się fragmenty moich wcześniejszych prac, które zostały opublikowane w książce „Instytucje a polityka makroekonomiczna i wzrost gospodarczy”, autorstwa Michała Brzozowskiego, Pawła Gierałtowskiego, Dominiki Milczarek i Joanny Siwińskiej‐Gorzelak, wydanej przez Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa, 2006 r. 2

Rozdział 8. Polityka fiskalna w unii walutowej

Strona 92

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

budżetowy nie ma żadnego wpływu na oszczędności krajowe, a więc i na zagregowany popyt, gdyż zmniejszenie oszczędności publicznych (czyli w przybliżeniu wzrost deficytu budżetowy), zostanie zrekompensowany przez identyczny wzrost oszczędności prywatnych (Barro 1974, 1989). Według tej hipotezy, wobec rosnącej nierównowagi finansów państwa, racjonalni konsumenci, którzy w swoich decyzjach kierują się wysokością dochodu permanentnego (a nie bieżącego), trafnie przewidując, że dzisiejszy deficyt implikuje wyższe podatki w przyszłości, powiększą swój obecny zasób oszczędności, aby w przyszłości móc zapłacić wyższe podatki bez konieczności raptownego ograniczania konsumpcji. Jeżeli więc rząd na przykład zmniejszy podatki, nie zmieniając przy tym wielkości wydatków publicznych, to dzisiejsza nadwyżka dochodu prywatnego (wynikająca ze zmniejszonych podatków) zostanie w całości zaoszczędzona, gdyż konsumenci przewidują, że dzisiejszy zwiększony deficyt oznacza jednocześnie większe przyszłe podatki. Innymi słowy dzisiejsze obniżenie podatków oznacza jedynie przełożenie terminu ich zapłaty w czasie. Zmiany podatków są więc neutralne i nie mają wpływu ani na konsumpcję, ani na wielkość zagregowanego popytu. Jak wiadomo, Hipoteza Neutralności Ricardiańskiej opiera się na dość restrykcyjnych założeniach dotyczących między innymi racjonalnego zachowania konsumentów, ich nieskończonego horyzontu czasowego, czy doskonałych rynków kapitałowych3. Jeżeli jednak któreś z tych założeń nie jest spełnione, to wówczas wnioski z Hipotezy Neutralności ulegają zmianie: znaczenia nabiera sposób finansowania deficytu budżetowego (długiem lub podatkami), a zachowanie konsumentów będzie zbliżać się do przewidywanego przez teorię keynesistowską. Większość ze znacznej ilości badań poświęconych zweryfikowaniu prawdziwości przewidywań opartych na Hipotezie Neutralności Ricardiańskiej wskazuje, że „wydaje się prawie niemożliwe, aby ekwiwalencja ricardiańska ściśle obowiązywała” (Seater 1993, s.143), a „większość ekonomistów zgadza się z Davidem Ricardo4 i powątpiewa, by ekwiwalencja ricardiańska opisywała rzeczywiste zachowanie konsumentów” (Elmendorf i Mankiw, 1998, s.43). Jednak, pomimo że większość ekonomistów odrzuca pełną wersję Hipotezy Neutralności, to część przyznaje, że rzeczywisty wpływ deficytu na oszczędności krajowe może być złagodzony przez częściowe dostosowanie oszczędności prywatnych (na przykład Seater 1993). Skala ewentualnej reakcji sektora prywatnego może więc być słabsza niż ta, przewidywana przez teorię keynesistowską, a rzeczywisty wpływ deficytu

Ponieważ hipoteza ta zakłada nieskończony horyzont czasowy, to logiki wywodu nie zmienia okres, w którym rząd zamierza odwrócić dzisiejszy kierunek polityki fiskalnej. Założenie to może wydać się nie w pełni realistyczne, natomiast można je uzasadnić altruizmem wobec przyszłych pokoleń. Ponieważ większość ludzi kocha swoje dzieci, to możemy założyć, że konsumpcja ich dzieci (czy też dzieci ich dzieci) jest dla nich tak samo ważna, jak własny poziom konsumpcji. Wobec tego, nawet jeżeli obecni konsumenci przewidują, że rząd podniesie podatki dopiero w dalekiej przyszłości, to nie zmieni to ich zachowania – dzisiejsze pokolenie nadal zwiększy swoje oszczędności, a nadwyżkę tą pozostawi w spadku swoim dzieciom. 4 David Ricardo odrzucił hipotezę neutralności (Elmandorf i Mankiw, 1998). Rozdział 8. Polityka fiskalna w unii walutowej

Strona 93

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

budżetowego na poziom oszczędności jest prawdopodobnie różny w poszczególnych krajach i okresach. Jednak okazuje się, że ani teoria ricardiańska ani keynesistowska nie opisują wszystkich możliwych skutków deficytu budżetowego dla koniunktury gospodarczej – doświadczenie niektórych krajów sugeruje, że w określonych warunkach polityka fiskalna może mieć skutki przeciwne do keynesistowskich. Intensywne badania na ten temat zapoczątkował artykuł Giavazzi i Pagano (1990), w którym autorzy analizując politykę fiskalną prowadzoną w latach 1980‐tych w Danii i Irlandii, zauważyli, że skutkiem redukcji deficytu budżetowego w tych krajach w latach 1982 i 1987‐89 była poprawa koniunktury. Kolejni naukowcy potwierdzili, że w istocie w niektórych, choć nie wszystkich przypadkach skutkiem restrykcyjnej polityki fiskalnej jest poprawa koniunktury, a konsekwencją ekspansji fiskalnej może być spadek zagregowanego popytu i produkcji (na przykład: Alesina i Ardagna 1998, Alesina i Perotti 1997, Ardagna 2004, Cour et al. 1996, Giavazzi, Japelli i Pagano 2000). Przeprowadzone badania wskazują również, że podobne efekty prawdopodobnie występowały także w krajach transformacji (Bujak i Siwińska, 2005). Część prac wskazuje więc, że efekty polityki fiskalnej mogą być nieliniowe, czyli podobna polityka w różnych warunkach może wywołać odmienne skutki. Stąd zjawiska te zostały nazwane „nie‐ keynesistowskimi” lub też „nieliniowymi” efektami polityki fiskalnej. W literaturze znaleźć można co najmniej kilka modeli, które tłumaczą genezę „nie‐ keynesistowskich” efektów polityki fiskalnej (na przykład Blanchard, 1990, Perotti, 1999, Sutherland, 1997). Na szersze ich omówienie brakuje tutaj miejsca5, jednak co jest ciekawe z punktu widzenia analizy prowadzonej w tym rozdziale, jednym z czynników, które mogą wywołać “nie‐keynesistowskie” efekty jest duża nierównowaga fiskalna. Innymi słowy, gdy finanse publiczne są w dobrej kondycji, to wówczas skutki polityki fiskalnej są zbliżone do efektów keynesistowskich. Natomiast, gdy nierównowaga finansów publicznych jest znaczna, skutki polityki fiskalnej są odmienne: dalsze pogłębianie deficytu może wiązać się ze spadkiem koniunktury, a restrykcyjna polityka fiskalna – z jej poprawą. Modele wyjaśniające to zjawisko, choć różnią się w szczegółach, opierają się na teorii dochodu permanentnego. Wskazują one, że źródłem nieliniowych reakcji popytu6 na bieżące zmiany polityki fiskalnej są oczekiwania konsumentów dotyczące przyszłych zmian w wielkości wydatków publicznych i podatków (a więc i w konsekwencji dochodu permanentnego) które to oczekiwania są wywołane bieżącym stanem finansów publicznych. W sytuacji, gdy finanse publiczne są głęboko niezrównoważone, dalsze pogłębianie deficytu budżetowego sprawia, że konsumenci spodziewają się, że w przyszłości polityka będzie musiała ulec odwróceniu, a związane z tym zwiększenie podatków radykalnie obniży ich dochód. Wobec dalszego luzowania polityki fiskalnej, konsumpcja ulega zmniejszeniu, co może pociągnąć za sobą zmniejszenie całkowitego popytu i recesję. Odwrotnie, dzisiejsze 5

Ich podsumowanie zawiera między innymi praca Siwińskiej (2005). Istnieją również modele tłumaczące nie‐keynesistowskie efekty dostosowaniami po stronie podażowej (na przykład Alesina et al. 1999, Lane i Perotti 1999). 6

Rozdział 8. Polityka fiskalna w unii walutowej

Strona 94

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

zmniejszenie deficytu pozwala uniknąć przyszłego, z różnych powodów bardziej szkodliwego dla gospodarki, zwiększenia podatków, więc oczekiwany dochód permanentny i konsumpcja rosną. W sytuacji, gdy kondycja finansów publicznych jest dobra, skutki polityki fiskalnej są keynesistowskie, gdyż konsumenci nie oczekują radykalnych przyszłych zmian w wielkości wydatków czy podatków.

8.2. SKUTKI NIERÓWNOWAGI FISKALNEJ DLA ROZWOJU GOSPODARCZEGO W ŚREDNIM I DŁUGIM OKRESIE Nierównowaga fiskalna może mieć również wpływ na wzrost gospodarczy w perspektywie średnio i długookresowej. Warto podzielić ten wpływ na pośredni i bezpośredni. Jako pośrednie traktuję te skutki, w których główną rolę odgrywają inne niż polityka fiskalna czynniki, ale na które jednak deficyt budżetowy ma duży wpływ. Natomiast przez wpływ bezpośredni rozumiem oddziaływanie deficytu i długu publiczny bezpośrednio na tempo wzrostu gospodarczego. Zacznijmy rozważania od krótkiego omówienia skutków pośrednich. Tu do najważniejszych zaliczyć można wpływ nierównowagi fiskalnej na inflację oraz na prawdopodobieństwo wystąpienia kryzysu walutowego. Wpływ nierównowagi fiskalnej na inflację przedstawili w słynnym artykule Sargent i Wallace (1981), którzy argumentowali, że zbyt ekspansywna polityka fiskalna może zmusić bank centralny do finansowania deficytu drukowaniem pieniądza. Polityka fiskalna i monetarna są więc od siebie zależne, a inflacja może być „fenomenem fiskalnym” (Buiter 1982). Narastająca nierównowaga finansów publicznych może być również przyczyną kryzysu walutowego. Związek pomiędzy deficytem i długiem publicznym a gwałtownym załamaniem się kursu walutowego ukazany został przez między innymi przez tzw. modele pierwszej i drugiej generacji (Krugman 1979, Obstfeld, 1994). Część badań empirycznych potwierdza, że nierównowaga fiskalna w istocie jest czynnikiem, który może zwiększać prawdopodobieństwo kryzysu walutowego (Kaminsky i Reinhard, 1999, Siwińska, 2003). Należy tu jednak podkreślić, że ani zdrowe finanse publiczne nie uchronią kraju przed kryzysem, jeżeli inne czynniki sprzyjają załamaniu kursu, ani również duża nierównowaga fiskalna nie oznacza, że kraj nieuchronnie doświadczy kryzysu. Następstwa kryzysu walutowego mogą (choć nie muszą) być dla gospodarki niekorzystne. Rząd może być między innymi zmuszony drastycznie ograniczyć deficyt budżetowy, nierzadko uciekając się do metod brutalnych, jak czasowe niewypłacanie pensji, znaczne ograniczenie wydatków socjalnych, itp. Wzrost stóp procentowych – konsekwencja Rozdział 8. Polityka fiskalna w unii walutowej

Strona 95

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

ucieczki kapitału zagranicznego – prowadzić może do załamania inwestycji i kłopotów finansowych przedsiębiorstw. Może również dojść do kryzysu bankowego i finansowego, kiedy bankructwa zadłużonych firm zagrożą stabilności banków. Kolejną konsekwencją kryzysu może być także wysoka inflacja. Te zjawiska z kolei mogą prowadzić do załamania się produkcji i wywołania bardzo poważnej średniookresowej recesji, z narastającym bezrobociem i znacznym spadkiem poziomu życia większości obywateli. Nierównowaga fiskalna może mieć również istotny, bezpośredni wpływ na tempo wzrostu gospodarczego, choć wnioski wynikające z teoretycznych rozważań analizujących wpływ deficytu i długu publicznego na rozwój gospodarczy, są niejednoznaczne. Istnieją hipotezy, według których nierównowaga fiskalna nie będzie miała żadnego wpływu na tempo wzrostu gospodarczego, inne modele z kolei wskazują, że wpływ ten będzie negatywny, a część koncepcji teoretycznych wskazuje, że może on być również pozytywny. Tradycyjne, neoklasyczne modele wzrostu Solowa‐Swana, czy Cass’a – Koopmans’a dowodzą, że długookresowy wzrost produktu na pracownika zależy wyłącznie od tempa postępu technologicznego (na przykład Romer, 2000). Modele te zakładają, że krańcowy produkt kapitału per capita jest malejący, a więc przy braku postępu technicznego zasób kapitału per capita w gospodarce dąży do określonego, stałego poziomu. W rezultacie, długookresowa stopa wzrostu zdeterminowana jest wyłącznie przez postęp techniczny, który traktowany jest jednak jako egzogeniczny. Wynika stąd, że deficyt budżetowy, poprzez zmniejszenie oszczędności, może (negatywnie) wpłynąć na poziom produktu na pracownika, ale nie na tempo jego wzrostu. Dopiero endogeniczne modele wzrostu, które między innymi dowodzą, że poziom oszczędności może mieć wpływ na tempo wzrostu, pozwalają na głębszą analizę czynników wpływających na rozwój gospodarczy. Wpływ nierównowagi (i polityki) fiskalnej najprościej chyba zanalizować na podstawie prostego modelu „Ak”, w którym horyzont czasowy maksymalizujących użyteczność gospodarstw domowych jest nieskończony. Opierając się na tym modelu, łatwo można pokazać, że w zdecentralizowanej gospodarce tempo wzrostu gospodarczego zależeć będzie między innymi od skłonności do oszczędzania gospodarstw domowych i od stopy zwrotu z prywatnego kapitału (na przykład Barro i Sala‐i‐Martin 1999). Z modeli tych wynika, że zmiana wielkości (i struktury) wydatków i dochodów publicznych może mieć wpływ na stopę wzrostu. Znaczenie może mieć na przykład podniesienie wydatków, które prowadzi do zwiększenia deficytu budżetowego. Wpływ takiej polityki jest niejednoznaczny i zależy między innymi od tego, czy wydatki publiczne stanowią argument prywatnej funkcji produkcji, czy też nie. Jeżeli wydatki publiczne są, obok kapitału prywatnego, czynnikiem funkcji produkcji (czyli są wydatkami produktywnymi), wówczas zwiększają one krańcowy produkt kapitału, a ich wzrost może również zwiększyć stopę wzrostu gospodarczego7 (Barro 1990, 1997, Barro i Sala‐i‐Martin 1999, Kneller, Bleaney 7

Wydatkami korzystnie wpływającymi na rozwój gospodarczy kraju są te, które tworzą zaplecze wspierające prywatną działalność gospodarczą (stanowią argument prywatnej funkcji produkcji) i równocześnie są wobec wydatków prywatnych komplementarne (a nie substytucyjne). Aby wydatki publiczne spełniały te kryteria (czyli Rozdział 8. Polityka fiskalna w unii walutowej

Strona 96

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

i Gemmell 1999). Jeżeli nie są wydatkami produktywnymi, to ich bezpośredni wpływ na stopę wzrostu jest neutralny. Jeżeli więc źródłem deficytu budżetowego jest zwiększenie wydatków produktywnych, to skutkiem takiej polityki może być również zwiększenie stopy wzrostu gospodarczego; jeżeli rosną wydatki nieproduktywne (finansowane długiem), to zmiana taka może być dla wzrostu obojętna (Turnovsky, 2000). Duże znaczenie ma również wielkość i struktura podatków. Jeżeli podatki zmniejszają krańcowy produkt prywatnego kapitału, to obniżają również tempo wzrostu PKB. Zakładając dany poziom wydatków publicznych w stosunku do PKB, obniżenie podatków (również w stosunku do PKB) i akumulacja długu publicznego, oznaczać może zwiększone tempo wzrostu produktu na pracownika (Turnovsky, 2000). Z rozważań tych wynika, że znaczenie ma więc nie tyle samo wystąpienie nierównowagi fiskalnej, co wynikająca z niej wielkość i struktura dochodów i wydatków publicznych. Część ekonomistów zwraca jednakże uwagę, że standardowe modele wzrostu nie uwzględniają kilku istotnych czynników, które zmieniają wnioski dotyczące wpływu długu publicznego na wzrost. Twierdzą oni, że wysoki dług zagraniczny, w tym również publiczny, szczególnie w krajach rozwijających się, może pogorszyć warunki inwestowania i tworzenia kapitału, a więc spowolnić rozwój gospodarczy kraju. Są to hipotezy, które można zgrupować pod wspólnym mianem hipotezy „nawisu długu” (ang. debt overhang hypothesis). Zwolennicy tej hipotezy wskazują, że jeżeli na gospodarce ciąży na tyle wysoki dług zagraniczny, że kraj nie jest w stanie w pełni go obsługiwać, wówczas prowadzi to do spadku inwestycji, a więc zgodnie z endogenicznymi modelami wzrostu również do spadku stopy wzrostu gospodarczego. Spowodowane jest to reakcją zagranicznych wierzycieli, którzy mają tendencje do uzależniania wysokości obsługi długu od możliwości gospodarczych kraju (wymagają na przykład, by na obsługę długu przeznaczona była określona część PKB), co zniechęca do inwestowania, gdyż określona część zysku z inwestycji jest oddawana zagranicznym wierzycielom (na przykład Agenor i Montiel 1999, Krugman 1988). Zbyt wysoki poziom długu może więc zniechęcać kraj do podjęcia wysiłku zmierzającego do poprawy sytuacji gospodarczej, gdyż wszelkie korzyści z tego wysiłku i tak zostaną przekazane wierzycielom (Krugman 1988). Z kolei Serven (1997) wskazuje, że dług może hamować inwestycje nie tylko w krajach, które mają kłopoty z obsługą zadłużenia. Wskazuje on mianowicie, że poziom inwestycji może również zależeć od niepewności inwestorów dotyczącej przyszłych zysków z inwestycji. Serven dowodzi, że część inwestycji charakteryzuje się tym, że kiedy już raz zostały podjęte, to wycofanie z nich kapitału jest niemożliwe – koszt inwestycji (lub jego część) staje się kosztem utopionym (ang. sunk cost). Dlatego też, jeżeli wartość przyszłej

aby były wydatkami produktywnymi), muszą być skierowane tam, gdzie rynek zawodzi, czyli rozwiązanie rynkowe jest niedoskonałe. Do takich wydatków zalicza się na ogół wydatki na edukację (przede wszystkim na poziomie podstawowym), służbę zdrowia, badania i rozwój, infrastrukturę, czy bezpieczeństwo publiczne (trzeba tu jednak podkreślić, że wyniki badań empirycznych dotyczących wpływu tych wydatków publicznych na wzrost są niejednoznaczne (na przykład Siwińska, 2004). Rozdział 8. Polityka fiskalna w unii walutowej

Strona 97

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

stopy zwrotu z inwestycji jest niepewna, to inwestorzy zdecydują się na zaangażowanie kapitału tylko wtedy, gdy stopa zwrotu w krótkim okresie (traktowana w modelu jako pewna) jest wyższa niż potencjalna strata w kolejnych okresach (której wartość zależy również od prawdopodobieństwa, z jakim strata ta może wystąpić). Dla części inwestorów opłacalne staje się więc opóźnienie inwestycji i poczekanie na kolejne informacje, które zmniejszą (lub nie) prawdopodobieństwo straty, bądź też zupełne zrezygnowanie z inwestycji. Brak stabilności makroekonomicznej jest jednym z czynników, który zwiększa prawdopodobieństwo straty. Jak z kolei twierdzą Patillo, Poirson i Ricci (2002), wysoki dług zagraniczny (w tym również publiczny) jest jednym z czynników, który sprzyja brakowi stabilności, i zwiększa prawdopodobieństwo tego, że dana inwestycja okaże się chybiona. Badań dotyczących wpływu wyłącznie długu publicznego na wzrost gospodarczy (czy na poziom inwestycji) jest niewiele, jako że większość badań koncentruje się nie tyle na długu publicznym, co na długu zewnętrznym. Badania Deshpande (1995), czy Greene i Villanueva (1991) przeprowadzone dla krajów rozwijających się potwierdzają, że w istocie poziom długu zagranicznego w stosunku do PKB negatywnie wpływa na stopę inwestycji. Jednak Cohen (1993) nie odnajduje statystycznie istotnej zależności pomiędzy poziomem zadłużenia a stopą inwestycji. Jego badania wskazują natomiast, że inwestycje są wypychane przez środki przeznaczone na obsługę długu. Patillo i współautorzy (2002) szacują regresję dla 98 rozwijających się krajów w latach 1969‐1998, która wskazuje, że wpływ długu zewnętrznego na tempo wzrostu PKB per capita jest nieliniowy – pozytywny, gdy dług jest niewielki i negatywny, gdy przekroczy pewną, krytyczną wielkość. Clements, Bhattacharya i Nguyen (2003) estymują regresję dla 55 biednych krajów w latach 1970‐99 i na jej podstawie stwierdzają, że dług zagraniczny, który przewyższa 30‐ 37% PKB działa hamująco na wzrost gospodarczy. Stwierdzają oni również, że obsługa długu zagranicznego wypiera inwestycje publiczne. Chowdhury (2001) z kolei sprawdza wpływ zagranicznego długu na wzrost dla 70 krajów rozwijających się w latach 1982‐98 używając metody „exterme bound analysis” zastosowanej w słynnym artykule Levine i Renelt (1992). Ich obliczenia wskazują, że wpływ długu zagranicznego na wzrost jest ujemny i istotny, niezależnie od specyfikacji równania. Z kolei Smyth i Hsing (1995) badają wpływ całkowitego długu publicznego na koniunkturę i wzrost gospodarczy w Stanach Zjednoczonych i również wskazują, że wpływ ten jest nieliniowy – pozytywny dla niskich wielkości długu, a negatywny dla większych8. Kolejnym artykułem, który bada wpływ zewnętrznego długu publicznego jest Lin i Sosin (2001). Estymują oni szereg regresji przekrojowych obejmujących różne próby krajów: 8

Wyliczają oni, że graniczną wielkością długu jest 48,9% PKB. Jeżeli rząd przekroczy tę wielkość, to dług będzie spowalniał rozwój. Rozdział 8. Polityka fiskalna w unii walutowej

Strona 98

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

kraje uprzemysłowione, afrykańskie, Ameryki Łacińskiej, Azji i pozostałe oraz szeroką próbę wszystkich krajów. Dochodzą oni do wniosku, że wpływ długu publicznego na wzrost jest negatywny, ale w większości regresji nieistotny. Wpływ ten jest istotny tylko w próbie krajów afrykańskich.

8.3. CZY NALEŻY OGRANICZAĆ SWOBODĘ W PROWADZENIU POLITYKI FISKALNEJ W KRAJACH UNII WALUTOWEJ? Według teorii keynesistowskiej deficyt budżetowy może być narzędziem stabilizującym koniunkturę, a więc okresowa nierównowaga fiskalna, wywołana działaniem automatycznych stabilizatorów lub polityką dyskrecjonalną, może być rozwiązaniem optymalnym w sensie Pareto. Wydaje się więc, że w pewnych warunkach dopuszczenie do powstania deficytu budżetowego jest optymalną polityką rządu wobec zmieniającego się otoczenia. Jednakże wielu autorów pokazuje, że deficyt i dług publiczny nie zawsze są (czy też raczej na ogół nie są) optymalną, maksymalizującą użyteczność społeczną reakcją rządu na zmiany warunków makroekonomicznych, a raczej wynikiem zaspakajania interesów wąskich grup, co prowadzi do rozwiązań nieoptymalnych. Ciekawe podejście prezentują von Hagen i Harden (1995). Uważają oni, że nieoptymalnie wysoki deficyt budżetowy jest skutkiem krótkowzroczności decydentów, czy też tendencji do zaniżania kosztów związanych z prowadzoną przez nich polityką. Podstawą ich rozważań jest obserwacja, że członkowie rządu, którzy mają wpływ na kształt polityki fiskalnej, są jednocześnie odpowiedzialni za (czy też związani z) określoną gałęzią gospodarki czy też regionem kraju. Tym członkom rządu zależy z jednej strony na tym, żeby wielkość wydatków publicznych była maksymalnie zbliżona do pewnej optymalnej wielkości x* (większej od zera), ale jednocześnie biorą oni pod uwagę jedynie to obciążenie podatkowe, które w wyniku tych wydatków nakładane jest na reprezentowany przez nich resort gospodarki, czy też na region kraju. Kluczowe w modelu jest założenie, że poszczególni członkowie rządu decydując o wielkości wydatków, nie biorą pod uwagę pełnego obciążenia związanego z forsowanymi przez nich wydatkami, a jedynie tę ich część, która spoczywa na „ich” resorcie, gałęzi przemysłu, regionie, itp. Innymi słowy, w swoich kalkulacjach dotyczących optymalnej wielkości wydatków, nie biorą oni pod uwagę pełnego kosztu wydatków, a jedynie jego część. Jeżeli wydatki nie są finansowane podatkami, to prowadzą do nieoptymalnie dużego deficytu budżetowego. Deficyt ten jest tym większy, im więcej jest osób, które mają wpływ na politykę fiskalną i które jednocześnie są reprezentantami interesów konkretnych resortów, czy też grup, a nie całego społeczeństwa. Deficyt i dług publiczny mogą być nieoptymalne również, czy też szczególnie, w warunkach integracji, gdy kraje prowadzą wspólną politykę monetarną, ale osobne i niezależne polityki fiskalne. Dowodzą tego między innymi Beetsma i Uhlig (1999), którzy Rozdział 8. Polityka fiskalna w unii walutowej

Strona 99

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

rozważają model unii monetarnej, w którym grupa krajów ma wspólny bank centralny (który kontroluje politykę monetarną), ale ich rządy prowadzą niezależne polityki fiskalne. Autorzy dowodzą, że w takich warunkach rządy będą miały tendencję do nieoptymalnego zwiększania deficytów budżetowych. Model jest dwuokresowy; w II okresie ekipa rządząca może zostać wymieniona. Funkcja użyteczności rządu w modelu zależy dodatnio od wysokości preferowanych przez niego wydatków publicznych (każdy rząd może mieć inne preferencje) i ujemnie od odchylenia inflacji od zera w drugim okresie (w pierwszym okresie inflacja jest zerowa). Wielkość dochodów budżetowych w okresie pierwszym i drugim jest dana i nie zależy od decyzji rządu. W pierwszym okresie rząd może zaciągnąć dług, który następnie musi być spłacony w okresie drugim. Rządy jednak nie wiedzą, czy zostaną wybrane na następny okres. Z tego powodu będą zwiększać wydatki publiczne w pierwszym okresie (kiedy są u władzy) i finansować je długiem, którego spłata może spaść na barki nowej ekipy rządzącej. W okresie drugim wysokość spłacanego długu jest powiększona o odsetki, których (nominalna) wielkość zależy wyłącznie od oczekiwanej inflacji, a wielkość realna od różnicy pomiędzy inflacją oczekiwaną a rzeczywistą. Innymi słowy, jeżeli inflacja rzeczywista przekroczy inflację oczekiwaną, wtedy realna wartość spłacanego przez rząd długu zmniejszy się. Celem niezależnego banku centralnego jest jedynie minimalizacja odchylenia inflacji od zera. Jednak niezależność banku może być ograniczona – wtedy oprócz minimalizacji odchylenia inflacji od zera, bank centralny bierze pod uwagę funkcję użyteczności rządu w okresie drugim, która ujemnie zależy od wysokości spłacanego długu. Bank centralny zwiększając inflację ponad poziom oczekiwany, może zmniejszyć wysokość spłacanego długu. Wtedy optymalna dla nie w pełni niezależnego banku stopa inflacji będzie większa od zera, a jej wysokość zależeć będzie od stopnia niezależności banku i od wielkości długu. Im mniejsza niezależność banku, tym większą wagę przywiązuje on do zmniejszenia długu i tym większa optymalna inflacja. Optymalną polityką, maksymalizującą użyteczność społeczną, która dodatnio zależy od wielkości wydatków w obu okresach, a ujemnie od wielkości inflacji, jest polityka zerowej inflacji i braku długu publicznego. Natomiast rząd w I okresie prowadził politykę zwiększania wydatków i akumulacji długu, czyli nieoptymalną. Przyczyny prowadzenia takiej polityki są dwie. Po pierwsze, ponieważ prawdopodobieństwo pozostania u władzy jest mniejsze niż jeden, to optymalną dla obecnego rządu (ale nie dla całego społeczeństwa) polityką jest zwiększanie wydatków i użyteczności „dzisiaj”, kosztem wydatków i użyteczności w drugim okresie. Przyszłość jest dla rządu „mniej warta” niż teraźniejszość, gdyż nie wiadomo, czy obecny gabinet ma jakąś przyszłość. Gdyby prawdopodobieństwo pozostania u władzy było równe jedności, to wtedy optymalne byłoby nie zaciąganie długu publicznego. Drugim powodem jest reakcja banku centralnego – rząd wie, że dzisiejszy wzrost długu związany jest ze wzrostem inflacji w drugim okresie, która obniża jego użyteczność, ale jednocześnie wzrost długu tylko w jednym kraju spowoduje niewielki wzrost inflacji. Jednak wzrostem inflacji obciążane zostają również te kraje, które prowadziły zrównoważoną politykę fiskalną

Rozdział 8. Polityka fiskalna w unii walutowej

Strona 100

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

‐ innymi słowy akumulacja długu w jednym kraju obciąża pozostałe kraje kosztami w postaci wyższej inflacji9. Powyższe modele dostarczają argumentów za „związaniem rąk” władzom fiskalnym poprzez narzucenie im reguł fiskalnych, czy też innych rozwiązań instytucjonalnych, które mogą ograniczyć deficyt i dług publiczny, szczególnie w warunkach unii walutowej.

8.4. SKUTECZNOŚĆ REGUŁ FISKALNYCH W OGRANICZANIU NIERÓWNOWAGI FISKALNEJ „Reguły fiskalne są to trwałe ograniczenia polityki fiskalnej, na ogół odnoszące się do jakiegoś wskaźnika obrazującego kondycję polityki fiskalnej (...) jak deficyt budżetowy, dług publiczny (...), często wyznaczają górną granicę tych wielkości, wyrażonych w stosunku do PKB” (Kopits i Symansky 1998, s.2). Współcześnie funkcjonujące reguły fiskalne są zróżnicowane i mogą dotyczyć różnych wskaźników i różnych szczebli sektora publicznego. Mogą ograniczać one bieżący deficyt budżetowy lub dług publiczny (do takich reguł należą kryteria zbieżności zawarte w traktacie z Maastricht) lub określać maksymalną wielkość deficytu w średnim okresie (jak na przykład Pakt Stabilności i Wzrostu). Są też reguły, które wyłączają z ograniczeń wydatki inwestycyjne – do takich należy tzw. „złota reguła”, która funkcjonuje między innymi w Wielkiej Brytanii, a która wymaga zrównania bieżących wydatków publicznych z dochodami, ale pozwala na zaciąganie długu na finansowanie inwestycji. Wreszcie reguły mogą ograniczać wzrost wielkości dochodów lub wydatków publicznych10. Skuteczności reguł fiskalnych zostało poświęconych dużo badań empirycznych. Spora ich część koncentruje się na doświadczeniach amerykańskich, gdzie ograniczenia dotyczące wielkości deficytu stanowego są powszechne. Do takich badań należy między innymi praca Bohna i Inmana (1996)11. Szacują oni regresję używając danych czasowo‐przekrojowych dla lat 1970‐1991, a jej wyniki wskazują, że różne reguły mają różny wpływ na ograniczanie nierównowagi fiskalnej. Według autorów, jedyną regułą, która skutecznie ogranicza deficyt jest zakaz jego przenoszenia na następny rok. Reguły inaczej skonstruowane, jak na przykład wymóg przygotowania zbilansowanego budżetu przez rząd lub wymóg uchwalenia przez legislaturę zbilansowanego budżetu, albo nie wpływają w sposób statystycznie istotny na wynik budżetu albo ich wpływ jest dużo słabszy. Autorzy dowodzą również, że skuteczność zakazu przenoszenia deficytu budżetowego na następny rok jest wzmocniona przez kilka dodatkowych czynników: przez niezawisłość i niezależność od rządu instytucji,

Jeżeli bank centralny byłby w pełni niezależny, to według modelu luźna polityka fiskalna powadzona w jednym kraju nie byłaby związana z kosztami obciążającymi pozostałe kraje unii, nie byłoby więc powodów, by kraje unii, pod względem analizy skutków deficytów budżetowych, traktować inaczej niż kraje nie zrzeszone. 10 Opis reguł w poszczególnych krajach można znaleźć na przykład w Kennedy i współautorzy (2001) lub OECD (2001). 11 Zob. też Inman (1996). Rozdział 8. Polityka fiskalna w unii walutowej

Strona 101

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

której zadaniem jest kontrola nad przestrzeganiem reguł fiskalnych, oraz przez poziom trudności, jaki trzeba pokonać, aby zmienić regułę fiskalną. Część badań empirycznych koncentruje się na krajach europejskich, a szczególnie na skuteczności reguł fiskalnych zawartych w kryteriach konwergencji Traktatu z Maastricht oraz w Pakcie Stabilności i Wzrostu. Według części autorów (Buti i Giudice 2002, Flores, Giudice i Turrini,2005) reguły fiskalne zawarte w Traktacie z Maastricht wydają się być po części skuteczne, jako że doprowadziły do zmniejszenia nierównowagi fiskalnej w krajach EMU, chociaż, jak zauważają Flores, Giudice i Turrini (2005), po roku 2001 nierównowaga fiskalna w wielu krajach EMU pogłębiła się. Również von Hagen, Hallet i Strauch (2001) wskazują, że reguły fiskalne Traktatu z Maastricht miały wpływ na nierównowagę fiskalną w krajach UE. Używając technik ekonometrycznych stwierdzają, że po 1990 roku polityka fiskalna stała się bardziej restrykcyjna, co autorzy przypisują „efektowi Maastricht”. Jednak analizując dane za rok 1999 (czyli dla pierwszego roku funkcjonowania Europejskiej Unii Monetarnej EMU) stwierdzają, że w tym roku polityka fiskalna uległa rozluźnieniu, a dalsze zmniejszenie nierównowagi fiskalnej w większości krajów odbyło się wyłącznie dzięki wzrostowi PKB i spadkowi długu publicznego. Oznacza to, według autorów, że silnym bodźcem skłaniającym rządy do przestrzegania reguł zawartych w Traktacie było wejście do strefy Euro. Gdy to się udało, efektywność reguł znacznie spadła. Jak zwraca uwagę Beetsma (2001, str. 23): „Oczywiście, kiedy kraj został już przyjęty do EMU, o wiele trudniej wyegzekwować przestrzeganie tych reguł [fiskalnych, zawartych w Traktacie z Maastricht], z prostego powodu, że już nie można tego kraju wykluczyć z uczestnictwa w EMU.” Część autorów zwraca jednak uwagę, że skuteczność reguł fiskalnych może być iluzoryczna, jako, że konwencjonalne miary deficytu i długu publicznego nie są odpowiednią miarą ich skuteczności, a rządy mogą obejść reguły poprzez różnorakie operacje quasi‐ fiskalne i „kreatywną księgowość” (von Hagen 1991). Von Hagen (1991), badając dług publiczny poszczególnych stanów USA, dowodzi, że regulacje fiskalne i stopień ich restrykcyjności nie mają wpływu na średnią wielkość całkowitego długu publicznego: gwarantowanego i niegwarantowanego. Tym, co różni stany o wysokiej i niskiej restrykcyjności reguł fiskalnych jest średni stosunek długu gwarantowanego do długu niegwarantowanego: w pierwszej grupie dług niegwarantowany jest wyższy. Według tego autora, dług niegwarantowany przez rząd stanowy, który nie jest objęty regulacjami fiskalnymi, stanowi odbicie operacji quasi –fiskalnych i jest to najczęściej dług zaciągnięty przez publiczne przedsiębiorstwa lub przez specjalne jednostki rządowe, które są odpowiedzialne za określone projekty lub które zostały wyznaczone do wykonywania konkretnych funkcji publicznych. Jednak, co ciekawe, mediana całkowitego długu per capita w stanach o silnych regulacjach jest istotnie niższa niż w stanach o regulacjach słabych. Innymi słowy, w stanach o silnych regulacjach niski dług publiczny jest bardziej prawdopodobny niż w stanach Rozdział 8. Polityka fiskalna w unii walutowej

Strona 102

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

o słabych regulacjach. Oznacza to, że reguły fiskalne wpływają na odchylenie standardowe wielkości długu, ale nie mają wpływu na jego średnią. Von Hagen konkluduje więc, że „reguły pomimo wpływu na politykę fiskalną, nie zmniejszają prawdopodobieństwa wystąpienia ekstremalnych wyników budżetowych” (von Hagen 1991, s.209). Na możliwość ominięcia regulacji fiskalnych poprzez „kreatywną księgowość” zwraca też uwagę Milesi‐Ferretti (2000). Twierdzi on, że skutkiem reguł fiskalnych będzie po części rzeczywiste ograniczenie luźnej polityki fiskalnej, a po części zamaskowanie jej poprzez „kreatywną księgowość”. Tendencja do uciekania się do sztuczek księgowych, będzie tym większa, im mniej przejrzyste są finanse publiczne. Skuteczność regulacji fiskalnych zależy więc również od jawności i przejrzystości finansów publicznych. Nawet dla najlepiej skonstruowanych reguł zagrożeniem jest „kreatywna księgowość” i ukrywanie skali prawdziwych zobowiązań sektora finansów publicznych. Von Hagen i Wolf (2004) sprawdzają hipotezę Milesi’ego‐Ferretti’ego (2000) dla krajów Unii Europejskiej. Jako przybliżonej miary „kreatywnej księgowości” używają oni różnicy pomiędzy zmianą wielkości długu publicznego w danym roku, a wielkością deficytu budżetowego (nadwyżki budżetowej) sektora publicznego w tym samym roku12. Używając technik ekonometrycznych dowodzą, że po 1998 roku kraje 15‐stki zmniejszały deficyt również dzięki „kreatywnej księgowości”. Część opracowań wskazuje więc, że skuteczność reguł jest ograniczona. Rządy, które chcą prowadzić odpowiedzialną politykę fiskalną, będą tak robiły niezależnie od reguł, natomiast rządy, które chcą nadmiernie zwiększać deficyt budżetowy mogą dość łatwo obejść reguły będące wówczas „niepotrzebną ozdobą” (Kopits 2001). Jednak wydaje się, że nie należy z góry odrzucać reguł fiskalnych, jako instrumentów zupełnie bezużytecznych. Przegląd literatury wskazuje, że pomimo, iż różne typy reguł fiskalnych nie są jednakowo skuteczne, to część z nich wydaje się przynosić wymierne rezultaty, które będą tym większe, im bardziej przejrzyste będą finanse publiczne. Podsumowując, przytoczone powyżej prace wskazują, że reguły fiskalne mogą być skuteczne pod warunkiem, że: •

finanse publiczne i cały sektor publiczny jest przejrzysty, co utrudnia operacje quasi‐ fiskalne;

•

reguły są również przejrzyste i dotyczą jasno zdefiniowanego wskaźnika, który jest łatwy do kontroli;

•

są odpowiednio skonstruowane: nakładają ograniczenia ex post, a nie ex ante – innymi słowy powinny dotyczyć wielkości rzeczywistych, czyli takich, jakie kraj czy region osiąga w rzeczywistości pod koniec roku fiskalnego, a nie planów lub założeń dotyczących wielkości deficytu;

Różnica ta (ang. stock‐flow adjustment, SFA) równa jest: SFAt = Bt – Bt‐1 – Dt, gdzie D to deficyt/nadwyżka, a B to dług publiczny.

Rozdział 8. Polityka fiskalna w unii walutowej

Strona 103

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

•

są trudne do zmiany;

•

ich przestrzeganie jest kontrolowane przez niezależną instytucję.

Do takich reguł należą te, które dotyczą raczej deficytu niż długu, wielkości rzeczywistych a nie strukturalnych i które nie pozostawiają żadnych wydatków poza ograniczeniami (na przykład wydatków inwestycyjnych) (OECD 2002). Często jednak ceną za większą skuteczność reguł jest ich mniejsza elastyczność wobec zmieniających się warunków makroekonomicznych. Na przykład reguła dotycząca wielkości długu publicznego może być wystarczająca dla zapewnienia długookresowej stabilności finansów publicznych i jednocześnie zapewnia polityce fiskalnej pewną elastyczność, natomiast reguły dotyczące deficytu są, według OECD (2002), bardziej zrozumiałe i przez to skuteczniejsze i łatwiejsze do kontrolowania. OECD (2002) zauważa przy tym, że reguły dotyczące deficytu lub długu mogą stanowić bodziec do zwiększania podatków, co niekorzystnie odbije się na rozwoju gospodarczym. Dlatego też warto reguły te łączyć z ograniczeniami dotyczącymi wielkości wydatków. Również reguły dotyczące wielkości strukturalnych (skorygowanych cyklicznie) pozostawiają większą swobodę polityce fiskalnej w reagowaniu na zmiany cyklu koniunkturalnego, co może być pożądane. Natomiast reguły dotyczące wielkości rzeczywistych są prostsze, bardziej przejrzyste i trudniejsze do złamania. Jednakże, jak podkreśla OECD (2002), im bardziej przejrzyste finanse publiczne, tym bardziej elastyczne mogą być reguły. Reguły nie są więc idealnym panaceum zapobiegającym nierównowadze finansów publicznych. Są one nieuchronnie związane z utratą elastyczności w prowadzeniu polityki fiskalnej, a ich skuteczność w ograniczaniu deficytów jest daleka od doskonałości. Jednakże wydaje się, że odpowiednio skonstruowane reguły, w połączeniu z przejrzystymi finansami publicznymi mogą być użytecznym narzędziem przyczyniającym się do stabilizacji fiskalnej, a w dłuższym okresie do wzrostu gospodarczego (Kopits 2001).

BIBLIOGRAFIA Agénor P. Montiel P., Development Macroeconomics. Princeton University Press, Princeton, New Jersey 1999. Alesina A, Ardagna S, Perotti R. i Schiantarelli F. “Fiscal Policy, Profits and Investment”. NBER Working Paper 7207, National Bureau of Economic Research, Cambridge 1999. Alesina A. Ardagna S., “Tales of fiscal adjustment”. Economic Policy vol. 27, 1998. Alesina A. Perotti R., “Fiscal adjustment in OECD Countries: Composition and Macroeconomic Effects”. IMF Staff Papers vol. 44, International Monetary Fund, Washington, 1997.

Rozdział 8. Polityka fiskalna w unii walutowej

Strona 104

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Alesina A., Hausmann R., Hommes R., Stein R. “Budget Institutions and Fiscal Performance in Latin America.” NBER Working Paper 5586, National Bureau of Economic Research, Cambridge, 1996 Alesina A., Perotti P. “Budget Deficits and Budget Institutions. IMF Working Paper, WP/96/52, International Monetary Fund, Washington, 1996 Alesina A., Perotti P., Tavares J., “The Political Economy of Fiscal Adjustments”. Brooking Papers on Economic Activity, 1998 Ardagna S., “Fiscal Stabilizations: When Do They Work and Why”. European Economic Review vol 48 (5), 2004. Ball L. Mankiw G., “What do budget deficits do?” NBER Working Paper 5263, National Bureau of Economic Research, Cambridge 1995. Barro R. “Are Government Bonds Net Wealth?” Journal of Political Economy vol. 82, 1974. Barro R. “Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth”. Journal of Political Economy vol. 98(5), 1990. Barro R. “On the Determination of the Public Debt” The Journal of Political Economy, vol. 87, 1979 Beetsma R. Uhlig H. “An Analysis of the Stability and Growth Pact” Economic Journal vol. 109, 1999 Berger H.,Kopits G., Szekely I., “Fiscal Indulgence in Central Europe: Loss of External Anchor.” IMF Working Paper, IMF WP/04/6, International Monetary Fund, Washington, 2004 Blanchard O., “Comment on “Can severe fiscal contractions be expansionary?”” w red. Blanchard O., Fischer S NBER Macroeconomics Annual., MIT Press 1990 Bohn H., Inman R. “Balanced Budget Rules and Public Deficits: Evidence from the U.S. States.” NBER Working Paper 5533, National Bureau of Economic Research, Cambridge, 1996 Buiter W. “Comment on T.J. Sargent and N. Wallace: Some Unpleasant Monetarist Arthmetic”. NBER Working Paper 867, National Bureau of Economic Research, Cambridge, 1982. Bujak P. Siwińska J. “Short‐run macroeconomic effects of discretionary fiscal policy changes” w (red) Dabrowski M., Rostowski J. The Eastern Enlargement of the Eurozone, Springer (w druku) 2005 Buti M., Giudice G., “Maastricht’s Fiscal Rules at Ten: An Assessment” Journal of Common Market Studies, vol. 40, 2002

Rozdział 8. Polityka fiskalna w unii walutowej

Strona 105

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Chowdhury A. Foreign Debt and Growth in Developing Countries, paper presented at WIDER Conference on Debt Relief (Helsinki: United Nations University) (August), 2001. Clements B., Bhattacharya R., Nguyen T. “External Debt, Public Investment, and Growth in Low‐Income Countries” , IMF Working Paper, IMF WP 03/249, International Monetary Fund, Washington, 2003 Cohen D., “Low Investment and Large LDC Debt in the 1980s,” American Economic Review, Vol. 83 (3), 1993. De Haan J., Strurm J., “Political and economic determinants of OECD budget deficits and government expenditures: A reinvestigation.” European Journal of Political Economy, vol. 13, 1997 Deshpande A., “The Debt Overhang and the Disincentive to invest.” Journal of Development Economics, vol. 52(1),1995 Elmendorf D., Mankiw G., “Government Debt.” NBER Working Paper 6470 National Bureau of Economic Research, Cambridge 1998. Flores E, Gabriele Giudice G, Turrini A. The framework for fiscal policy in EMU: What future after five years of experience? European Economy Economic Papers No. 223, 2005 Giavazzi F., Japelli T., Pagano M. “Searching for Non‐linear Effects of Fiscal Policy: Evidence from Industrial and Developing Countries”. NBER Working Paper 7460 National Bureau of Economic Research, Cambridge, 2000 Giavazzi F., Pagano M. “Can Severe Fiscal Contractions Be Expansionary? Tales of Two Small European Countries.” NBER Macroeconomics Annual, vol. 5, MIT Press 1990 Greene J. , Villanueva D., “Private Investment in Developing Countries.” IMF Staff Papers, vol. 38, International Monetary Fund, Washington, 1991 Hallerberg M., von Hagen J., “Electoral Institutions, Cabinet Negotiations and budget Deficits in the European Union.” NBER Working Paper 6341 National Bureau of Economic Research, Cambridge, 1997 Inman R. “Do Balanced Budget Rules Work? U.S. Experience and Possible Lessons for the EMU.” NBER Working Paper 5838, National Bureau of Economic Research, Cambridge,1996 Kaminsky G., Reinhart C., “The Twin Crises: The Causes of Banking and Balance‐of‐ Payments Problems.” American Economic Review, Vol. 89 (3) /1999 Kennedy S., Robbins J., “The Role of Fiscal Rules in Determining Fiscal Performance” Department of Finance Working Paper No. 2001/16, Ministere des Finances du Canada, 2001 Kneller R., Bleaney M., Gemmell N., “Fiscal policy and growth: evidence from OECD countries”. Journal of Public Economics vol. 74 (2), 1999 Rozdział 8. Polityka fiskalna w unii walutowej

Strona 106

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Kopits G., Symansky S., “Fiscal Policy Rules.” IMF Occasional Paper 162, International Monetary Fund, Washington, 1998 Kopits, G. “Useful policy framework or unnecessary fiscal ornament?” IMF Working Paper IMF WP/01/145, International Monetary Fund, Washington, 2001 Krugman P., “A Model of Balance‐of‐Payment Crises.” Journal of Money, Credit and Banking, vol 11, 1979 Krugman, P., “Financing vs. forgiving a debt overhang: Some analytical issues,” NBER Working Paper No. 2486, National Bureau of Economic Research, Cambridge 1988 Lane P., Perotti R., The importance of composition of fiscal policy: evidence from different exchange rate regimes. Trinity College Dublin CEG Working Papers No 200111, Trinity College Dublin Economics Department, 1999 Lin S., Sosin, K., “Foreign debt and economic growth” Economics of Transition, vol. 9(3), 2001 Milesi‐Feretti G. “Good, Bad or Ugly? On the Effects of Fiscal Rules with Creative Accounting.” IMF Working Paper, WP/00/172, International Monetary Fund, Washington, 2000 Milesi‐Feretti G., Perotti R., Rostagno M. “Electoral Systems and Public Spending.” IMF Working Paper WP/01/22, International Monetary Fund, Washington, 2001 Obstfeld M., “The logic of currency crises”, Banque de France, Cathiers economiques et monetaires, no.43, 1994 (http://elsa.berkeley.edu/`obstfeld/ftp/currency_crises) Pattillo, C., Poirson H., Ricci L, 2002, “External Debt and Growth,” IMF Working Paper 02/69, International Monetary Fund, Washington, 2002. Perotti R., Fiscal policy in good times and bad. The Quarterly Journal of Economics, vol. 114, 1999 Perotti R., Kontopoulos Y, “Fragmented fiscal policy”. Journal of Public Economics, vol. 82, 2002 Perotti T. “Do Political Institutions shape economic policy?” NBER Working Paper 8214, National Bureau of Economic Research, Cambridge, 2001 Persson T., Tabellini G., “The size and scope of government: Comparative politics with rational politicians.” European Economic Review, vol. 43, 1999 Romer D., Makroekonomia dla zaawansowanych, PWN Warszawa, 2000 Sargent T.,Wallace N., “Some Unpleasant Monetarist Arithmetic.” Federal Reserve Bank Minneapolis Quarterly Review vol. 5, 1981. Seater J. “Ricardian Equivalence”. Journal of Economic Literature, Vol.31, 1993

Rozdział 8. Polityka fiskalna w unii walutowej

Strona 107

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Serven, L., “Uncertainty, Instability, and Irreversible Investment: Theory, Evidence and Lessons for Africa,” World Bank Policy Research Working Paper No. 1722, Washington: World Bank, 1997 . Siwińska J., “Currency Crises and Fiscal Imbalances – Transition countries Perspective”, w Dąbrowski Marek (red) Currency Crises in Emerging Markets, Kluwer Academic Publisheres, Boston, Dordrecht, London, 2003 Siwińska J., „Wpływ polityki fiskalnej na konsumpcję gospodarstw domowych w krajach Unii Europejskiej”, Gospodarka Narodowa, vol. 7‐8/, 2005 Smyth D.,Hsing, Y., “In search of optimal debt ratio for economic growth” Contemporary Economic Policy, vol. 13, 1995 Stein E., Talvi E., Grisnati A., Institutional Arrangements and Fiscal Performance: The Latin American Experience, w Poterba J., von Hagen J.(red.) Fiscal Institutions and Fiscal Performance. The University of Chicago Press, Chicago and London, 1999 Sutherland A. “Fiscal Crises and Aggregate Demand: Can High Public Debt Reverse the Effects of Fiscal Policy?” Journal of Public Economics vol. 65, 997 Uhilg Harald, One money, but many fiscal policies in Europe: what are the consequences? w Buti M., (red) Monetary and Fiscal Policies in EMU. Interactions and Coordination. Cambridge, 2003 von Hagen J., “A note on the empirical effectiveness of formal fiscal restraints.” Journal of Public Economics, vol. 44, 1991 von Hagen J., “Fiscal Rules, Fiscal Institutions and Fiscal Performance.” The Economic and Social Review, vol. 33, 2002 von Hagen J., Hallett H.A., Strauch A., Budgetary Consolidation in EMU Centre for Economic Policy Research, Economic Papers, 2001 von Hagen J., Harden I., „Budget process and commitment to fiscal discipline”, European Economic Review, vol. 39, 1995 von Hagen, J., Harden I. 1994. “National Budget Process and Fiscal Performance.” European Economy, vol 39, 1994 von Hagen, J., Wolf, G. What do deficits tell us about debt? Empirical evidence on creative accounting with fiscal rules in the EU. Deutche Bundesbank Discussion Paper no 38, 2004

Rozdział 8. Polityka fiskalna w unii walutowej

Strona 108

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Tomasz Potocki1

ROZDZIAŁ 9. INTEGRACJA RYNKÓW FINANSOWYCH W UE I STREFIE EURO – ROZWÓJ ALTERNATYWNYCH FORM INWESTOWANIA

WSTĘP Skutki kryzysu subprime w Stanach Zjednoczonych były dramatyczne zarówno dla globalnych jak i integrujących się europejskich rynków finansowych powodując, że 2: •

kapitalizacja globalnych rynków finansowych skurczyła się o 50% osiągając poziom z roku 1999 na koniec 2008 roku (w wymiarze wartościowym był to spadek o około 30 bilionów dolarów);

•

poziom zmienności rynków finansowych (mierzony poprzez CBOE Indeks zmienności) osiągnął poziom z 1987 oraz 1930 roku przewyższając znacznie kryzys spółek technologicznych i zachowania rynków po 11 września 2001 roku.

Te statystyki pokazały, że jesteśmy świadkami i uczestnikami najważniejszych wydarzeń na rynkach finansowych przełomu XX i XXI wieku. Załamania na rynkach globalnych spowodowały ogromny kryzys zaufania do integracji na rynkach finansowych i coraz bardziej wyszukanych produktów finansowych będących efektem globalizacji. Rozwój alternatywnych form inwestowania nastąpił około roku 2000. Głównym czynnikiem napędzającym rozwój tych rynków był kryzys na giełdach wynikający z pęknięcia bańki internetowej powiązany z niskimi zyskami rynku pieniężnego. Od 2005 roku widzimy wyraźną tendencję w strategii inwestorów instytucjonalnych, którzy mniej więcej 10‐15% swoich środków lokują w alternatywnych formach inwestowania. Na integrujących się rynkach finansowych pojęcie dywersyfikacji nabiera zupełnie innego znaczenia. Tradycyjna dywersyfikacja opierająca się na budowie portfela składającego się z akcji i obligacji instytucji danego kraju przestaje obowiązywać. Uwzględnienie w portfelu instrumentów alternatywnych z różnych regionów Europy i świata pozwala na wzrost bogactwa i ograniczenie ryzyka inwestycyjnego nawet w okresie największych zawirowań na globalnych rynkach finansowych. Dzieje się tak z powodu małej lub ujemnej korelacji tych instrumentów z rynkami akcji. Dodatkowo warto zaznaczyć, że gdzie zmniejszeniu kryteriów wejścia oraz większej dostępności instrumenty alternatywne 1 2

Executive Partner w Wealth Pattern World Wealth Report 2008, Capgemini oraz Merrill Lynch, 2009, str. 9

ROZDZIAŁ 9. Integracja rynków finansowych w UE i strefie euro – rozwój alternatywnych form inwestowania

Strona 109

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

przestają być ofertą tylko dla grupy najbogatszych. Zatem wśród największych korzyści inwestowania w instrumenty alternatywne można wymienić3: •

dodatkową dywersyfikację – inwestycje alternatywne cechują się różną strukturą stóp zwrotu w porównaniu z tradycyjnymi formami inwestowania; te aktywa są nieskorelowane z rynkami akcji, obligacji i instrumentami rynku pieniężnego i wpływają na zmniejszenie globalnego poziomu ryzyka portfela;

•

potencjał wyższych stóp zwrotu – inwestycje alternatywne umożliwiają osiągnięcie dodatkowych stóp zwrotu z portfela; dzieje się tak ze względu na mniejsza płynność tych instrumentów oraz ich mniejszą przejrzystość nadzorczo‐prawną;

•

ochronę kapitału na zmiennych rynkach – poprzez stosowane różnorodne strategie instrumenty alternatywne umożliwiają zarobki także na tendencjach spadkowych oraz rynkach o dużej zmienności.

Pojawia się zatem pytanie: czy w obliczu wysokich korelacji pomiędzy rynkami rozwiniętymi a wschodzącymi4 nie zmieni się socjologiczny i kulturowy wymiar postrzegania i bezkrytycznej akceptacji postępujących procesów globalizacyjnych na rynkach finansowych oraz alternatywnych form inwestowania? Czy nie nastąpi proces polaryzacji rynków finansowych?5

9.1. PROCESY KONSOLIDACYJNE I INTEGRACYJNE RYNKÓW FINANSOWYCH – TENDENCJE WSPIERAJĄCE ROZWÓJ ALTERNATYWNYCH FORM INWESTOWANIA Jednym z wyzwań rodzimego rynku kapitałowego są rozpoczęte procesy konsolidacji i współpracy największych giełd w Europie i na świecie. Konsolidacja niesie ze sobą szereg korzyści w tym w szczególności: •

większą wydajność operacyjną i efektywność działania;

•

wzmocnienie pozycji konkurencyjnej konsolidowanych podmiotów i przewagi rynkowej;

•

ograniczenie kosztów działania;

•

większą dostępność indywidualnego;

•

wzmacnia pozycję konkurencyjną konsolidowanych podmiotów.

alternatywnych

form

inwestowania

dla

inwestora

Alternative Investments in Perspective, RREEF Research 2007, str.1‐2 Utrzymującym się na poziomie powyżej 0,7 dla Polski (wyniki badań własnych) 5 Przykład bankructwa Islandii (aktywa trzech największych banków islandzkich przekroczyła w 2007 r. 900% PKB Islandii, a w 2008 roku deprecjacja waluty Islandii wyniosła ponad 50% doprowadzając do niewypłacalności) pokazuję całkowite odwrócenie się społeczeństwa od potrzeby integracji rynków finansowych i całkowitą utratę zaufania do przedstawicieli świata finansowego Islandii. 4

ROZDZIAŁ 9. Integracja rynków finansowych w UE i strefie euro – rozwój alternatywnych form inwestowania

Strona 110

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Rezultat końcowy to tworzenie zintegrowanego i spójnego europejskiego i globalnego rynku finansowego, z szerokim wachlarzem instrumentów zarówno tradycyjnych jak alternatywnych. Przebieg tych działań jest dwutorowy: •

procesy konsolidacyjne skutkujące tworzeniem nowych podmiotów o spójnej platformie i jednej strategii konkurencyjnej;

•

powiązania kapitałowe w ramach, których jedna giełda staje się inwestorem strategicznym drugiego podmiotu (przenosząc swoje doświadczenia i know‐how do podmiotu, którego staje się inwestorem strategicznym, ale bez utraty tożsamości do podmiotu dofinansowanego).

Główne i najbardziej spektakularne procesy konsolidacyjne to6: •

Euronext (2000)– konsolidacja giełd Paryskiej, Amsterdamskiej Brukselskiej i Lizbońskiej wraz z przejętą w 2002 roku najstarszą i największą giełdą derywatów w Europie – LIFFE (London International Financial Futures Exchange);

•

NYSE‐Euronext (2007) – konsolidacja platformy Euronext oraz NYSE (wygrana konkurencja z giełdą niemiecką Deutsche Borse skutkująca wartością fuzji na poziomie 10,2 mld USD), która pozwoliła na utworzenie największego parkietu giełdowego na świecie; w 2008 roku przyłączono do podmiotu American Stock Exchange;

•

OMX (2003) – powstaje w wyniku połączenia podmiotu OM AB (giełdy szwedzkiej) oraz HEX (składającej się z parkietów w Helsinkach, Talinie i Rydze); następnie połączenie z Wilnem (2004), Kopenhagą (200), Islandią (2006) oraz zakup 5,82% (potem rozszerzony do 10%) giełdy norweskiej, armeńskiej (2007) oraz porozumienie z giełdą w St.Petersburgu – powstaje IXSP (2007) co powoduje, że parkiet ten jest najbardziej liczącym się podmiotem w Europie i przedmiotem zainteresowania największych giełd na świecie;

•

Nasdaq‐OMX (2008) – po wielomiesięcznych negocjacjach w których brała udział giełda Nasdaq, Borse Dubai (DB) i holdingu Qatar Investment Authority w lutym 2008 zostało sfinalizowane porozumienie na łamach którego za 3,67 mld USD Nasdaq przejął OMX (pakiet kontrolny dający 72% udziałów);

•

Deutsche Borse (2007) – przejęcie pakietu 5% akcji giełdy w Bombaju oraz zakup ISE (International Securities Exchange) –amerykańskiej giełdy opcji – za 2,7 mld USD tworząc największą transatlantycją giełdę derywatów;

•

London Stock Exchange (2007) – przejęcie giełdy we Włoszech.

Wzmacniające się tendencje konsolidacyjne sprzyjają rozwojowi instrumentów alternatywnych, w szczególności dają dostęp inwestorom w jednym miejscu do różnego rodzaju instrumentów z różnych zakątków Europy i świata. Tym samym z punktu widzenia 6

Na podstawie Antkiewicz S., Kalinowski M Innowacje finansowe CeDeWu, Warszawa 2009, str.74‐89

ROZDZIAŁ 9. Integracja rynków finansowych w UE i strefie euro – rozwój alternatywnych form inwestowania

Strona 111

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

rozwoju tego rynku w Polsce bardzo interesująco wygląda przyszłość polskiego parkietu giełdowego. Jak wskazują doniesienia samej GPW w Warszawie SA przyjmie ona drogę London Stock Exchange i sprywatyzuje się przez emisję części akcji na rodzimym rynku. Eksperci mówią, że powinien to być pierwszy krok w drodze pozyskania branżowego inwestora strategicznego gdyż w przeciwnym razie dojdzie do marginalizacji polskiej giełdy a tym samym zatrzymania rozwoju alternatywnych form inwestowania poprzez rodzime rynki finansowe.

9.2. INWESTYCJE ALTERNATYWNE NA INTEGRUJĄCYCH SIĘ RYNKACH FINANSOWYCH Zmiany zachodzące na rynkach finansowych UE oraz w skali globalnej są wywołane zmieniającymi się potrzebami inwestorów oczekujących coraz to nowszych i różnorodniejszych instrumentów dywersyfikujących ich portfele. Tym samym obserwujemy trendy zmierzające do tworzenia i rozwoju nowej grupy produktów zwanej inwestycjami alternatywnymi, które zdobywają powoli europejskie rynki finansowe. Jak wskazuje poniższa tabela coraz więcej funduszy inwestujących środki swoich klientów chce wyraźnie zmienić strukturę portfela na bardziej opartą o instrumenty alternatywne: Tabela 9.1. Struktura portfela funduszy emerytalnych Europejskie fundusze emerytalne zmierzają do zwiększenia przydziału w możliwości alternatywne

Różnica

Akcje

64%

58%

Stała kwota dochodu

69%

39%

30%

Nieruchomości

26%

21%

Gotówka

12%

31%

‐19%

Private equity

22%

Fundusze hedgingowe

25%

24%

Towary

12%

11%

Inne 26% 0% alternatywy Źródło: Asset Management Survey 2008 IPE Investment&Pensions Europe 2009, str.12

26%

W ramach oferty otwartej lub półotwartej tj. w porozumieniu z dużymi bankami inwestycyjnymi instytucje finansowe zaczęły oferować instrumenty sięgające swoim ROZDZIAŁ 9. Integracja rynków finansowych w UE i strefie euro – rozwój alternatywnych form inwestowania

Strona 112

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

zakresem geograficznym wszystkie kontynenty, instrumenty strukturyzowane oparte na różnorodnych instrumentach bazowych a także szerokie spektrum produktów alternatywnych, z których duża część charakteryzuje się ujemną korelacją z rynkami akcji, co czyni je obecnie szczególnie atrakcyjnymi w dobie integrujących się rynków finansowych7. Ofertę alternatywnych inwestycji można najogólniej podzielić na dwa obszary, przy czym podział ten determinowany jest przez rodzaj oferowanego produktu. Wyróżnia się zatem finansowe inwestycje alternatywne (instrumenty pochodne, fundusze hedge, private equity\venture capital, produkty strukturyzowane) oraz niefinansowe inwestycje alternatywne8. Wśród finansowych inwestycji alternatywnych na szczególna uwagę zasługują9: Instrumenty pochodne: zgodnie z klasyczną definicją do instrumentów tej klasy zalicza się kontrakty terminowe oraz opcje i swapy. Kontrakt terminowy jest zobowiązaniem do przeprowadzenia zakupu – sprzedaży określonej ilości instrumentu bazowego po określonej cenie i w określonym terminie. Wśród kontraktów terminowych wyróżnia się dwa ich typy – forward i futures. Główna różnica między nimi dotyczy sposobu rozliczenia oraz rynku, na którym się nimi handluje. Pierwsze z nich są instrumentami, handel którymi odbywa się poza giełdą i kończą się zazwyczaj dostarczeniem instrumentu bazowego. Rozlicznie kontraktów futures dokonuje się natomiast poprzez codzienny transfer odpowiednich środków pieniężnych (marking‐to‐market) i są instrumentami, których wycena dokonuje się na regulowanym rynku kapitałowym. Z kolei opcje to instrumenty o niesymetrycznej funkcji wypłaty, które dają posiadaczowi możliwość ich wykonania przy odpowiedniej cenie instrumentu bazowego. Prawo wynikające z nabycia opcji może dotyczyć zakupu (opcja kupna) lub sprzedaży (opcja sprzedaży) instrumentu bazowego w określonym czasie. Przy czym w zależności od możliwości jej wykonania można wyróżnić opcje typu europejskiego, które można wykonać jedynie w dniu odpowiadającym terminowi wygaśnięcia opcji oraz typu amerykańskiego, w przypadku których moment wykonania jest dowolny. Warranty są instrumentami o analogicznej konstrukcji, jedyna różnica dotyczy standaryzacji emisji i emitenta, którym zazwyczaj są biura maklerskie lub banki. Klasę instrumentów pochodnych (zgodnie z ich klasyczną definicją) dopełniają swapy, które można określić jako umowę pomiędzy stronami dotyczącą przyszłej wymiany przepływów pieniężnych. Przedmiotem takiej umowy mogą być ceny papierów wartościowych, kursy walut czy wysokości stóp procentowych. Tak zdefiniowany zbiór instrumentów pochodnych wraz z rozwojem rynków kapitałowych stawał się niewystarczający10. W 1998 roku Financial Accouting Standards Board11 (FASB) postanowiła przedstawić bardziej ogólną definicję instrumentów pochodnych ze względu na istniejące różnice pomiędzy wieloma ich typami i powstawaniem instrumentów hybrydowych. Powstawanie nowych struktur bazujących 7

Ibidem, str.159‐160 Ibidem, str. 160 9 Ibidem, str.161‐180 10 Ibidem, str.161‐162 11 http://www.fasb.org 8

ROZDZIAŁ 9. Integracja rynków finansowych w UE i strefie euro – rozwój alternatywnych form inwestowania

Strona 113

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

na wykorzystaniu instrumentów pochodnych wraz z upływem czasu będzie miało charakter jeszcze bardziej kompleksowy. Zgodnie z definicją przedstawioną przez FASB instrumenty pochodne mają następujące charakterystyki: •

posiadają jeden lub więcej instrumentów bazowych i co najmniej jedną walutę rozliczenia; • zazwyczaj nie wymagają początkowej inwestycji, a jeśli już jest konieczna, to jest znacznie mniejsza niż inwestycja w instrument bazowy; • przewidują dostawę aktywu lub rozliczenie pieniężne12. Fundusze hedge: za pojęciem tym kryje się szerokie spektrum instrumentów finansowych wykorzystywanych w procesie kreacji przepływów finansowych, zaczynając od wykorzystania instrumentów pochodnych, poprzez zajmowanie długich i krótkich pozycji w aktywach finansowych, na arbitrażu kończąc. Pierwotnie strategie te miały na celu ograniczenie wahań zmienności stopy zwrotu przy jednoczesnym ograniczeniu ryzyka inwestycyjnego bez względu na bieżące trendy rynkowe i gospodarcze cykle koniunkturalne. O znaczeniu inwestycji w fundusze typu Hedge Funds może wskazywać powołanie w 2007 roku grupy HFWG (Hedge Fund Working Group), która swoim zasięgiem objęła ponad 85% brytyjskiego i amerykańskiego rynku Hedge Funds13. Pierwszym krokiem było opublikowanie powszechnie obowiązujących standardów, którym dobrowolnie będą podlegać fundusze wchodzące w skład grupy. Dokument ten został wydany w lutym 2008 roku pod tytułem Hedge funds Standards: Final Report i jest pierwszym tego typu instrumentarium rekomendującym zasady i regulacje, którym powinny podlegać Hedge Funds, aby być wiarygodnym partnerem dla instytucji i osób fizycznych inwestujących w ten rodzaj aktywów14. Produkty ustrukturyzowane: są zatem jednym z najbardziej elastycznych instrumentów finansowych, które ze względu na swoją strukturę należy zaliczyć do instrumentów pochodnych. Ich zastosowanie pozwala osiągnąć korzyści, które dotyczą zwiększenia stopy zwrotu z portfela (kosztem przyjęcia określonego ryzyka), jego immunizacji czy też mogą być efektywne podatkowo. Produkty strukturyzowane posiadają różnego rodzaju składowe, dlatego też oferowane są w różnych formach, takich jak: • • • •

lokaty strukturyzowane, polisy strukturyzowane, obligacje strukturyzowane, strukturyzowane certyfikaty depozytowe. Ze względu na instrument, od którego zależna jest stopa zwrotu z instrumentu strukturyzowanego, wyróżnić można następujące instrumenty: •

akcje spółek oraz ich koszyków (Equity‐linked Notes);

Chorafas D.N., Wealth Management, Private Banking, Investment Decision and Structured Financial Products, Elsevier, 2006, str. 186 13 Hedge funds Standards: Final Report, HFWG, 2008, s. 10. 14 Ibidem, str.162‐166 ROZDZIAŁ 9. Integracja rynków finansowych w UE i strefie euro – rozwój alternatywnych form inwestowania

Strona 114

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

•

indeksy giełdowe z dowolnej branży o zasiągu lokalnym i globalnym (Index‐linked Notes); • kursy walut (Currency‐linked Notes); • wysokości stóp procentowych (Interest Rate‐linked Notes); • ceny towarów, metali, kruszców, etc. (Commodity‐linked Notes); • inflacji (Inflation‐linked Notes); • zdarzeń kredytowych (Credit‐linked Notes)15. Inwestycje odpowiedzialne społecznie: w ostatnich latach zwiększa się zainteresowanie klientów indywidualnych i instytucjonalnych inwestycjami odpowiedzialnymi społecznie16 (SRI – socially responsible investment). Wynika to z faktu, że przestrzeganie zasad społecznej odpowiedzialności oraz ekologicznych wpływa na wyraźnie podniesienie standardów zarządzania instytucji, co w konsekwencji wpływa na obniżenie ryzyka inwestycyjnego i utraty reputacji przedsiębiorstw. O rosnącej popularności inwestycji SRI świadczą powstające indeksy giełdowe, które stają się benchmarkiem dla osób, które zainwestowały swoje środki w tego typu fundusze. Do najważniejszych na rynku należą: •

Dow Jones Sustainability Group Index (DJSGI) – rodzina indeksów globalnego i kontynentalnych uruchomiona w 1998 roku przez Dow Jones oraz szwajcarską agencję SAM;

•

FTSE4Good – uruchomiony przez giełdę londyńską w 2001 roku;

•

Domini 400 Social Index – uruchomiony w maju 1990 roku przez KLD;

•

Respect Index – uruchomiony w 2009 roku na GPW w Warszawie S.A.

Każdy z tych indeksów posiada szczegółowo opisane kryteria wejścia i utrzymania się instytucji w ramach indeksu, co gwarantuje jego transparentność i wiarygodność17. Natomiast wśród niefinansowych inwestycji alternatywnych warto wymienić18: •

kamienie szlachetne takie jak złoto, platyna, srebro, diamenty, perły, bursztyny czy rubiny;

•

surowce energetyczne takie jak ropa naftowa, gaz ziemny czy węgiel kamienny;

•

kamienie przemysłowe takie jak ołów, aluminium, miedź, cynk czy kobalt;

•

surowce rolne takie jak kakao, bawełna, pszenica, jęczmień, soja, cukier czy kawa;

•

alternatywne źródła energii;

•

infrastruktura takich jak budowa autostrad, obiektów sportowych lub komunalnych;

Ibidem, str.169‐174 Inną nazwą spotykaną w literaturze jest ESG (Environmental, Social and Governanace). 17 Opolski K., Potocki T., Świst T. Wealth Management – bankowość dla bogatych CeDeWu, Warszawa 2010, str.174‐177 18 Na podstawie: Opolski K., Potocki T., Świst T. Wealth Management – bankowość dla bogatych CeDeWu, Warszawa 2010, str.180‐192 16

ROZDZIAŁ 9. Integracja rynków finansowych w UE i strefie euro – rozwój alternatywnych form inwestowania

Strona 115

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

•

Inwestycje emocjonalne, na które składają się: o o o o o o o o o o o o o o o

sztuka; alkohole – w tym whisky, wino oraz koniak; fotografie; stare i zabytkowe książki oraz komiksy; zegarki i zabytkowe zegary; antyki i stare meble; samochody klasyczne oraz motory; płyty winylowe; autografy znanych i popularnych osób; znaczki pocztowe; karty sportowe; skrzypce; cygara; trufle; konie.

Powyższe instrumenty nie wyczerpują listy instrumentów alternatywnych, które stanowią coraz wyraźniejszy procent portfeli inwestorów na integrujących się globalnych i europejskich rynkach finansowych.

ZAKOŃCZENIE Jak wspomniałem na początku zmienność i bessa na integrujących się rynkach finansowych powoduje, że systematycznie rośnie popyt na alternatywne formy inwestowania względem tradycyjnych inwestycji finansowych. Szczególnie w warunkach podwyższonego ryzyka inwestycyjnego zarówno krajowi jak i zagraniczni inwestorzy poszukują produktów, które przede wszystkim pozwolą im na ochronę kapitału w czasach zwiększonej awersji do ryzyka. Dodatkowo globalne redukcje podstawowych stóp procentowych są przesłanką skłaniającą do poszukiwania inwestycji, które pozwolą na osiągnięcie wyższych stóp zwrotu. Wysokie oczekiwania inwestorów wymuszają na instytucjach finansowych kreowanie nowych produktów finansowych, które pozwolą na przekroczenie stopy wolnej od ryzyka. Nie można jednak zapominać o transparentności instrumentów alternatywnych. Stąd pojawiają się coraz częściej opracowania, wytyczne lub dyrektywy, które nakazują zwiększoną kontrolę, transparentność działania nad inwestycjami alternatywnymi np. funduszami Private Equity. Proces ten powinien być wspomagany przez globalizację zarządzania ryzykiem, w którym główną rolę powinny odgrywać wiarygodne agencje ratingowe (których renoma znacznie ucierpiała podczas ostatniego kryzysu). ROZDZIAŁ 9. Integracja rynków finansowych w UE i strefie euro – rozwój alternatywnych form inwestowania

Strona 116

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

BIBLIOGRAFIA UZUPEŁNIAJĄCA Antkiewicz S., Kalinowski M., Innowacje finansowe CeDeWu, Warszawa 2009, str.74‐89 Integracja rynków finansowych u Unii Europejskiej, NBP, Warszawa 2008 Opolski K., Potocki T., Świst T., Wealth Management – bankowość dla bogatych CeDeWu, Warszawa 2010 Alternative Investments in Perspective, RREEF Research 2007 Chorafas D.N., Wealth Management, Private Banking, Investment Decision and Structured Financial Products, Elsevier, 2006 World Wealth Report 2008, Capgemini oraz Merrill Lynch, 2009 Hedge Fund Industry Report 2009, INews i HFN, November 2008 Hedge funds Standards, Final Report HFWG 2008 Report of the Alternative Investment Expert Group. Developing Europe Private Equity, European Commission, Internal Market and Services DG, July 2006 Guide on Private Equity and Venture Capital for Entrepreneurs, EVCA Special Paper, European Private Equity and Venture Capital Association, November 2007 EVCA Barometr: Identifying a high‐potential company, May 2005 S. Tolle, B. Hutter, P. Ruthemann, H. Wohlwend, Structured Products in Wealth Management, John Wiley and Sons (Asia), 2008 Pruchnicka‐Grabias I. (red.), Inwestycje alternatywne, CeDeWu, Warszawa 2008 GFMS Gold Report, January 2009 Sustainable Alternatives, Sustainable Investment Opportunities for Pension Funds in Alternative Assets Classes, UKSIF Sustainable Pension Project, November 2008 Asset Management Survey 2008 IPE Investment&Pensions Europe 2009 SRI Trends in the United States Social Investment Forum 2008 N.Jacobson Global Trends in REITs, Citigroup 2009 Art investment Funds and Financial centers: Opportunities for development Deloitte 2008

ROZDZIAŁ 9. Integracja rynków finansowych w UE i strefie euro – rozwój alternatywnych form inwestowania

Strona 117

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Dagmara Mycielska1

ROZDZIAŁ 10. EURO W ROLI WALUTY MIĘDZYNARODOWEJ

WPROWADZENIE Celem opracowania jest przedstawienie roli euro jako waluty międzynarodowej. Określona zostanie obecna pozycja i znaczenie euro, a także pojęta zostanie próba wskazania czynników kształtujących przyszłe znaczenie euro jako waluty międzynarodowej. Na wstępnie zostanie zdefiniowane pojęcie waluty międzynarodowej i określone czynniki, które wpływają na znaczenie i pozycję waluty międzynarodowej. Po drugie, podjęta zostanie próba sprawdzenia, czy i w jakim stopniu euro realizuje funkcje waluty międzynarodowej. Na zakończenie określone zostaną korzyści oraz koszty związane z posiadaniem waluty międzynarodowej. Ten problem zostanie przedstawiony z różnych perspektyw: uczestników rynku posługujących się w transakcjach walutą międzynarodową, ale także kraju, który jest emitentem waluty międzynarodowej. Na zakończenie omówione zostaną zmiany zachodzące w strukturze międzynarodowego systemu walutowego.

10.1. WARUNKI KONIECZNE DLA KREACJI PIENIĄDZA MIĘDZYNARODOWEGO Walutą międzynarodową nazywana jest waluta, która jest akceptowana powszechnie w transakcjach międzynarodowych. Waluta ta jest uznawana nie tylko w kraju, który ją emituje, ale spełnia także wszystkie funkcje pieniądza z perspektywy nierezydentów. Oczywiście, trudno tu podać dokładną granicę, kiedy waluta danego kraju staje się walutą międzynarodową. Trudno bowiem stwierdzić, jak wysoki musi być procentowy udział danej waluty np. w światowych rezerwach walutowych czy dziennym obrocie walutowym, aby można było mówić o walucie międzynarodowej. Jakie czynniki mogą zatem kształtować międzynarodową pozycję waluty i sprawić, aby stała się atrakcyjna i użyteczna z punktu widzenia nierezydentów. Oręziak (2009)2 podaje tu trzy główne czynniki: 1

Wydział Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego 2 Oręziak L., Międzynarodowa pozycja euro, , w: „Raport na temat pełnego uczestnictwa Rzeczypospolitej Polskiej w trzecim etapie Unii Gospodarczej i Walutowej. Eseje zagranicznych i polskich ekonomistów”, roz. 8, str. 203 Rozdział 10. Euro w roli waluty międzynarodowej

Strona 118

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

•

wielkość gospodarki – emitenta danej waluty międzynarodowej. Im większa jest to gospodarka i im większe ma znaczenie dla gospodarki światowej, tym chętniej jej waluta jest używana przez nierezydentów. Łatwiej jest bowiem w rozliczeniach transakcji międzynarodowych posługiwać się walutą powszechnie akceptowaną;

•

stabilność siły nabywczej i zaufanie do wartości waluty. Gwarantowane to będzie przez stabilność makroekonomiczną kraju – emitenta waluty, w tym także niezależność banku centralnego, gwarantującego stabilność cen;

•

stopień rozwoju rynku finansowego – płynność i wielkość rynku ma pozytywny wpływ na atrakcyjność waluty jako waluty międzynarodowej, szczególnie jako waluty inwestycyjnej i rezerwowej. Duży i płynny rynek finansowy oznacza dostępność większej liczby atrakcyjnych usług finansowych, począwszy od pożyczek, a na instrumentach pochodnych skończywszy.

Kolejnym czynnikiem mogą być koszty transakcyjne, związane z posługiwaniem się daną walutą. Wzrost obrotów daną walutą oznacza zmniejszenie kosztów transakcyjnych oraz wzrost płynności rynku na daną walutę. Z kolei obniżenie kosztów transakcyjnych wyraźnie zwiększa atrakcyjność danej waluty jako środka płatniczego i zwiększa jej znaczenie jako waluty międzynarodowej. Sprawdźmy zatem, czy mamy podstawy do stwierdzenia, iż euro jest walutą międzynarodową. Potencjał gospodarczy strefy euro mierzony wielkością PKB według PPP3 stanowi ok. 75% potencjału Stanów Zjednoczonych (PKB strefy euro wynosi 9,3 bln EUR, zaś USA – 12,3 bln EUR4). Jednak gdyby wziąć pod uwagę wszystkie kraje Unii Europejskiej, wielkość gospodarki unijnej byłaby już nieco większa niż wielkość gospodarki USA. Co więcej, udział gospodarki Unii w światowym PKB (22%) jest większy niż udział gospodarki USA (20%). Oznacza to zatem, iż znaczenie euro będzie rosło wraz z powiększaniem się strefy euro o kolejne kraje unijne. Poza wielkością gospodarki znaczenie ma także stopień otwartości kraju – emitenta waluty międzynarodowej oraz wielkość jego obrotów handlowych. Strefa euro jest największym eksporterem na świecie. Co więcej, charakteryzuje się najwyższym stopniem otwartości, definiowanym jako wartość eksportu i importu dóbr i usług do PKB. W przypadku Unii wielkości te wynosiły w 2008 roku 22,6% PKB oraz 22,3% PKB, odpowiednio. Eksport Stanów Zjednoczonych wyniósł w tym samym roku 12,6% PKB, zaś import – 17,6% PKB. Dane te wskazują, iż handel międzynarodowy strefy euro będzie nadal pozytywnie wpływał na międzynarodowe zastosowanie tej waluty. Stwierdzono jednak wcześniej, że znaczenie ma także stopień rozwoju rynku finansowego. Choć postępująca integracja rynków krajów strefy euro poprawia efektywność 3 PPP – parytet siły nabywczej (ang. purchasing power parity) 4 Dane za 2008 rok, ECB Statistics Pocket Book, marzec 2010. Rozdział 10. Euro w roli waluty międzynarodowej

Strona 119

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

i płynność tego rynku, strefa euro nadal ma słabiej rozwinięty rynek finansowy niż USA. Należy tu jednak zaznaczyć, że rynki te różnią się strukturą i założeniami. Kapitalizacja rynku akcji w Stanach Zjednoczonych wyniosła w 2008 roku 9bln EUR, podczas gdy dla strefy euro wynosiła 3,5bln EUR (5,2bln EUR dla całej Unii). Z kolei aktywa bankowe krajów Unii wynosiły w 2008 roku 50% światowych aktywów bankowych. Jak zauważa Oręziak (2009), taka rozbieżność nie jest przypadkowa. Wynika to z różnic w praktyce pozyskiwania kapitału przez przedsiębiorstwa: w USA dominuje emisja papierów dłużnych oraz akcji, zaś w Europie – finansowanie poprzez pożyczki bankowe. Niemniej, europejski rynek finansowy ciągle się rozwija (co zostało omówione w rozdziale 9.). Dzięki temu rosło będzie znaczenie euro jako waluty inwestycyjnej i pożyczkowej.

10.2. FUNKCJE PIENIĄDZA MIĘDZYNARODOWEGO Kolejnym krokiem do określenia znaczenia euro będzie sprawdzenie, czy i w jakim stopniu waluta ta pełni funkcje przypisywane walutom międzynarodowym. Jak wiadomo, wyróżnia się trzy podstawowe funkcje pieniądza. Pieniądz jest środkiem wymiany, jednostką rozrachunkową (miernikiem wartości) oraz środkiem przechowywania wartości. W przypadku walut międzynarodowych możemy te trzy funkcje rozpatrywać osobno: z perspektywy obrotu prywatnego (tj. transakcji dokonywanych przez osoby prywatne oraz przedsiębiorstwa) oraz obrotu oficjalnego, czyli transakcji zawieranych przez rządy i banki centralne. W obrocie prywatnym poszczególne funkcje pieniądza są realizowane w następujących aspektach: •

środek wymiany: dokonywanie płatności za transakcje międzynarodowe;

•

jednostka rozrachunkowa: podawanie kursów (cen) innych walut w walucie międzynarodowej oraz fakturowanie;

•

przechowywanie wartości: inwestycje w aktywa denominowane w walucie międzynarodowej.

Podobnie w przypadku obrotu oficjalnego można wskazać te aspekty, w których realizowane są przedstawione funkcje pieniądza: •

środek wymiany: przeprowadzanie interwencji na rynkach walutowych i dokonywanie rozliczeń w oficjalnych transakcjach międzynarodowych;

•

jednostka rozrachunkowa: waluta referencyjna, tj. podawanie parytetów kursu względem innych walut (w przypadku oficjalnego stabilizowania kursów walut);

•

przechowywanie wartości: waluta rezerwowa, czyli utrzymywanie oficjalnych rezerw walutowych.

Rozdział 10. Euro w roli waluty międzynarodowej

Strona 120

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Można zatem określić znaczenie euro jako waluty międzynarodowej, sprawdzając stopień, w jaki euro realizuje funkcje pieniądza w przytoczonych powyżej aspektach. 10.2.1. Rola euro w obrocie prywatnym Najbardziej znaczącą funkcją pieniądza w obrocie prywatnym jest możliwość dokonywania płatności w walucie międzynarodowej. Problemem jest tutaj jednak precyzyjne zmierzenie, jaka część obrotów handlowych dokonywana jest w poszczególnych walutach. Wynika to przede wszystkim z niekompletności danych statystycznych. Według szacunków EBC5 jedynie dla ok. 30% handlu towarowego znana jest waluta fakturowania. Niemniej, dostępne dane wskazują na wyraźnie dominującą pozycję dolara amerykańskiego jako waluty rozrachunkowej. Szacuje się, że ok. 50% handlu międzynarodowego fakturowana jest w dolarze. Obrót w euro ma ciągle jeszcze charakter regionalny i dotyczy głównie krajów unijnych i ich największych partnerów handlowych. W przypadku krajów strefy euro 57% eksportu i 50% importu do pozostałych krajów unijnych jest fakturowane w euro. Podobnie, fakturowanie w euro dominuje w przypadku krajów unijnych, będących poza strefą euro: 58,8% eksportu oraz 57,4 importu tych krajów jest fakturowane w euro. Dolar wyraźnie dominuje w handlu poza Europą. Aż 75,5% eksportu krajów afrykańskich jest fakturowane w dolarze. W przypadku krajów azjatyckich udział dolara w rozliczeniach międzynarodowych wynosi ok. 80%, zarówno w przypadku eksportu, jak i importu. Podsumowując, znaczenie euro jako waluty rozrachunkowej i waluty fakturowania ciągle rośnie, niemniej nadal walutą dominującą pozostaje dolar. Wynika to z dwóch powodów. Po pierwsze, obrót surowcami jest fakturowany głównie w dolarze, na co wskazuje chociażby to, iż aż 56% importu krajów strefy euro spoza Unii jest fakturowana w dolarze. Po drugie, znaczenie ma tutaj przyzwyczajenie uczestników rynku. Dolar od lat funkcjonuje jako główna waluta rozliczeniowa. Niemniej dane wskazują, iż euro jest, zaraz po dolarze, główną walutą rozrachunkową w handlu międzynarodowym i wraz z intensyfikacją wymiany międzynarodowej Unii Europejskiej z resztą świata znaczenie euro jako waluty międzynarodowej będzie rosło. Kolejnym krokiem jest sprawdzenie znaczenia euro dla obrotu na rynkach walutowych. Dane wskazują, iż udział dolara w transakcjach zmniejsza się, jednak nadal pozostaje na wysokim poziomie: w 2001 wynosił 90,3%, w 2004 – 88,7%, zaś w 2007 – 86,3%6. Drugą najczęściej wymienianą walutą jest euro i jego udział oscylował w tych latach w granicach 37%. Trzecią walutą jest jen, którego udział spadł w tych latach z 20% na 16%. Z danych wynika także, iż dolar jest nadal główną walutą pośredniczącą (ang. vehicle 5

ECB (2009), International role of the Euro, European Central Bank, str. 36. BIS (2007), Triennial Central Bank Survey. Foreign exchange and derivatives market activity in 2007, Bank for International Settlements, str. 11. Uwaga: udziały poszczególnych walut nie sumują się do 100%, tylko do 200%. Dane dotyczą średniego dziennego obrotu w kwietniu danego roku. 6

Rozdział 10. Euro w roli waluty międzynarodowej

Strona 121

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

currency), tzn. walutą poprzez którą dokonywana jest wymiana dwóch walut o niskiej płynności. Dominująca pozycja dolara jest także widoczna na rynku instrumentów pochodnych. Wartość dziennego obrotu instrumentami pochodnymi w dolarze wyniosła w kwietniu 2007 2,055 biliona USD7. W tym samym czasie wartość obrotu instrumentami pochodnymi w euro wyniosła 185 miliardów USD. Pozycja tych dwóch walut wydaje się niezachwiana – trzecią pod względem wartości obrotów na rynku instrumentów pochodnych był jen (27 miliardów USD). Rośnie także znaczenie euro jako waluty inwestycyjnej, choć w tym przypadku zmiany te nie są spektakularne. W ostatnich latach udział euro na rynku międzynarodowych pożyczek i depozytów w przypadku transakcji międzynarodowych oscylował w granicach 20%, ale pozostał stabilny. W tym samym czasie udział dolara wahał się między 50% a 60%. Wyraźnie zmalało za to znaczenie jena jako waluty inwestycyjnej: udział międzynarodowych pożyczek denominowanych w jenach zmalał w ostatnich latach poniżej 10% całkowitej liczby pożyczek międzynarodowych. Z szacunków przedstawionych przez Oręziak (2009)8 wynika, iż euro dominuje jako waluta, w której dokonywane są emisje międzynarodowych papierów dłużnych. W przypadku obligacji międzynarodowych pozostających w obiegu na koniec 2007 roku 48,7% stanowiły obligacje denominowane w euro, zaś obligacje dolarowe stanowiły 34,9%. Obserwacje te wskazują, iż euro realizuje wszystkie funkcje pieniądza międzynarodowego w przypadku obrotu prywatnego. Co więcej, euro jest drugą po dolarze znaczącą walutą międzynarodową i dane wskazują, iż pozycja ta wydaje się niezagrożona ze strony innych walut. 10.2.2. Rola euro w obrocie oficjalnym Jak zostało wspomniane, waluty międzynarodowe znajdują także zastosowanie w obrocie oficjalnym. Funkcje, jakie pełni waluta międzynarodowa w obrocie oficjalnym są ze sobą ściśle powiązane. Zastosowanie danej waluty jako waluty interwencyjnej oznacza konieczność utrzymywania części rezerw w tej walucie, ale także wiąże się (w przypadku systemu zarządzanego kursu walutowego) z zastosowaniem tej waluty jako waluty odniesienia dla kursu walutowego. Euro jest drugą po dolarze główną walutą referencyjną na świecie. Międzynarodowy Fundusz Walutowy podaje9, iż obecnie prawie 40 krajów na świecie stosuje euro jako walutę odniesienia. Część z tych krajów stabilizuje kurs waluty krajowej wyłącznie względem euro. Są to m.in. kraje należące do systemu ERM II, starające się o przyłączenie do unii walutowej. W innych krajach euro wchodzi w skład koszyka walut, względem którego stabilizowany jest 7

Tj. 2055 miliardów dolarów. Oręziak (2009), op. cit., str. 216. 9 Dokładne informacje można znaleźć na stronie www Międzynarodowego Funduszu Walutowego: www.imf.org, w zakładce „Classification of Exchange Rate Arrangements and Monetary Frameworks”. 8

Rozdział 10. Euro w roli waluty międzynarodowej

Strona 122

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

kurs waluty krajowej. W niektórych krajach euro wprowadzono na zasadzie dolaryzacji (a właściwie euroizacji), czyli po prostu wprowadzono do obiegu euro jako środek płatniczy. Jednocześnie dolar jest używany jako waluta referencyjna w ok. 60 krajach. Euro jest także drugą po dolarze walutą międzynarodową, która znajduje zastosowanie jako waluta rezerwowa. Należy tu jednak zaznaczyć, iż dane dotyczące wielkości i struktury rezerw walutowych nie są w pełni dostępne. Część krajów w ogóle nie ujawnia takich danych, a niektóre publikują niepełne informacje. Dostępne dane pozwalają stwierdzić, iż udział euro w światowych rezerwach walutowych rośnie i wynosi obecnie ok. 26,5%10. Część ekonomistów twierdzi jednak, iż udział euro w światowych rezerwach walutowych jest nieoszacowany11. Co więcej, postuluje się, iż znaczenie euro jako waluty rezerwowej będzie się zwiększało. Jest to związane z rosnącym udziałem eksportu krajów strefy euro w eksporcie światowym oraz słabnącą w ostatnich latach międzynarodową pozycją dolara. Struktura rezerw walutowych jest bowiem w dużej mierze uzależniona od struktury obrotów handlowych danego kraju oraz jego polityki kursowej. Z jednej strony struktura rezerw musi być dostosowana do potrzeb przedsiębiorstw oraz osób prywatnych, wynikających z prowadzonych przez nie transakcji handlowych i finansowych z zagranicą, a z drugiej strony musi umożliwić bankowi centralnemu realizowanie założonej polityki kursowej. Ma to szczególne znaczenie w przypadku krajów prowadzących politykę stabilizowanego kursu walutowego. W tej części opracowania pokazaliśmy, że euro bez wątpienia może być uznawane za walutę międzynarodową, zarówno w obrocie prywatnym, jak i oficjalnym. Dzięki rosnącemu udziałowi strefy euro w światowym eksporcie i światowym produkcie, euro wyraźnie zyskuje jako waluta fakturowania i waluta transakcyjna. Euro umacnia także swoją pozycję, jako waluta rezerwowa oraz inwestycyjna. Choć trudno oczekiwać, by w niedalekiej przyszłości euro wyprzedziło dolara i stało się najważniejszą walutą międzynarodową, wydaje się, iż żadna inna waluta nie może zagrozić obecnej pozycji euro.

10.3. KORZYŚCI I RYZYKA WYNIKAJĄCE Z POSIADANIA WALUTY MIĘDZYNARODOWEJ Problem korzyści oraz kosztów wynikających z posiadania waluty międzynarodowej możemy analizować z trzech perspektyw:

10 11

•

uczestników rynku, którzy korzystają z waluty międzynarodowej, która nie jest walutą ich kraju;

•

kraju, który jest emitentem waluty międzynarodowej;

•

kraju, który wprowadza taką walutę jako oficjalny środek płatniczy.

ECB (2009), op. cit., str. 44. Chinn M., Frankel J., (2008) Why the Euro will rival the Dollar, International Finance, tom 11, nr 1, str. 49‐73.

Rozdział 10. Euro w roli waluty międzynarodowej

Strona 123

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Ponieważ ostatni przypadek zostanie omówiony szczegółowo w rozdziale 10., ta część opracowania skoncentruje się na dwóch pierwszych aspektach. Można wskazać trzy główne korzyści, jakie może osiągnąć kraj, którego waluta jest uznawana jako waluta międzynarodowa. Pierwszą korzyścią jest renta mennicza, tj. dochód osiągany z kreacji pieniądza. Wynika on z faktu, iż dana waluta jest wykorzystywana przez uczestników rynku, ale nie wiąże się to z żądaniem zapłaty w postaci odsetek. Po drugie, waluta danego kraju staje się powszechnie akceptowanym środkiem płatniczym. Umożliwia to chociażby finansowanie zadłużenia za pośrednictwem emisji papierów dłużnych, denominowanych w walucie akceptowanej przez nierezydentów. Dodatkowo, rosnące zaufanie do danej waluty sprzyja zwiększaniu się obrotów tą walutą, co z kolei wpływa na obniżenie kosztów transakcyjnych. Z perspektywy kraju‐emitenta oznacza to, że łatwiej i taniej będzie dokonywać transakcji we własnej walucie. Z tym aspektem posiadania waluty międzynarodowej wiąże się korzyść w postaci rozwijającego się rynku finansowego. Obniżanie kosztów transakcyjnych, zwiększanie się popytu na daną walutę międzynarodową niewątpliwie przyczyniają się do zwiększenia płynności oraz pogłębiania się krajowego rynku finansowego. Emitowanie pieniądza międzynarodowego wiąże się także z kosztami. Po pierwsze, pojawiają się ryzyko związane z nagłym odwróceniem się uczestników rynku od danej waluty. Może to oznaczać gwałtowne osłabienie się danej waluty, co z kolei oznacza m.in. problemy z obsługą zadłużenia zagranicznego (wartość długu w walucie krajowej będzie rosła). Po drugie, pojawia się pytanie o odpowiedzialność za stabilność światowego systemu finansowego, a w szczególności o to, czy polityka pieniężna kraju – emitenta waluty międzynarodowej nie powinna uwzględniać także potrzeb krajów, które stabilizują kurs względem tej waluty międzynarodowej, czy też nierezydentów, którzy z tej waluty korzystają. Na korzyści i koszty posiadania waluty międzynarodowej można także spojrzeć z perspektywy nierezydentów, posługujących się tą walutą w transakcjach międzynarodowych. Po pierwsze, możliwość rozliczania transakcji handlowych w powszechnie akceptowanej walucie obniża koszty transakcyjne, co intensyfikuje obroty handlowe oraz ułatwia dostęp do nowych rynków zbytu. Co więcej, wzrost obrotów handlowych prowadzi do zwiększenia się stabilności kursu walutowego. Ponadto, posługiwanie się walutą międzynarodową wiąże się z możliwością dostępu do zagranicznych rynków finansowych, co umożliwia korzystanie z większego wachlarza instrumentów finansowych. Dalej, rozliczanie handlu zagranicznego w międzynarodowej walucie obniża koszty zarządzania ryzykiem kursowym. Przedsiębiorstwa mogą bowiem fakturować zarówno eksport, jak i import w jednej, powszechnie akceptowanej walucie.

Rozdział 10. Euro w roli waluty międzynarodowej

Strona 124

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Nie oznacza to jednak, że ryzyko walutowe znika. Możliwość korzystania z waluty obcej, jaką pozostaje przecież waluta międzynarodowa, wiąże się nadal z ryzykiem zmian wartości przychodów i kosztów z handlu międzynarodowego, wynikających z wahań kursu. Jeśli nie jest możliwe pełne dopasowanie płatności eksportowych i importowych (tj. rozliczanie importu wpływami z eksportu), przedsiębiorstwa nadal muszą ponosić koszty związane z zabezpieczaniem transakcji przed ryzykiem walutowym. Co więcej, wzrost obrotów daną walutą, w szczególności wzrost podaży tej waluty powoduje spadek jej ceny, a zatem aprecjację kursu walutowego, czego przykładem może być obserwowana w ostatnim okresie aprecjacja funta brytyjskiego. Aprecjacja z kolei ujemnie wpływa na handel: zmniejsza wpływy z eksportu i zwiększa koszty importu.

10.4. ARCHITEKTURA MIĘDZYNARODOWEGO SYSTEMU WALUTOWEGO A PRZYSZŁOŚĆ UNII WALUTOWYCH System kursu walutowego jest to zestaw rozwiązań instytucjonalnych, których celem jest zapewnienie transferu siły nabywczej pomiędzy odrębnymi obszarami walutowymi. Podstawowym warunkiem istnienia i funkcjonowania systemu walutowego jest zapewnienie wymienialności walut. Zakres wymienialności, reguły ustalania poziomu kursu walutowego oraz reguły prowadzonej polityki kursowej muszą być powszechnie znane i zrozumiałe dla wszystkich uczestników rynku. O międzynarodowym systemie walutowym można zatem mówić, jeśli wspomniane rozwiązania instytucjonalne są skodyfikowane w postaci międzynarodowej umowy, która reguluje zakres wymienialności walut krajowych, reguły ustalania poziomu kursu walutowego itp. W myśl tej definicji trudno mówić o istnieniu obecnie międzynarodowego systemu walutowego, bowiem brak takiej międzynarodowej umowy. Przyjmuje się jednak nieco mniej restrykcyjną definicję, zgodnie z którą wystarczy, aby rozwiązania instytucjonalne poszczególnych krajów były znane wszystkim uczestnikom rynku. W tym sensie można stwierdzić, iż obecny międzynarodowy system walutowy jest oparty na mechanizmach ekonomicznych a nie instytucjonalnych. Obecnie gospodarki mogą swobodnie kształtować swoją politykę kursową. Choć głosy o konieczności restytucji jednolitego międzynarodowego systemu walutowego na kształt systemu z Bretton Woods pojawiają się do czasu do czasu, wydaje się jednak, że konieczność dostosowania polityki kursowej do charakterystyk kraju i jego celów polityki makroekonomicznej ma nadrzędne znaczenie. Przyznać tu jednak należy, że ostatni kryzys, który dotknął gospodarkę światową, sprawił, iż powróciły postulaty o konieczności skoordynowania działań w zakresie utworzenia systemu międzynarodowego. Sugestię tę zawiera np. deklaracja podpisana przez przywódców Grupy G‐20 na szczycie w Waszyngtonie w listopadzie 2008 roku. Deklaracja ta wyraźnie kładzie nacisk na potrzebę stabilizacji światowego systemu finansowego. Rozdział 10. Euro w roli waluty międzynarodowej

Strona 125

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

W literaturze przedmiotu na ma konsensusu odnośnie przyszłego kształtu światowego systemu walutowego, niemniej zgłaszane są pewne sugestie. Z jednej strony zalecane jest wprowadzanie systemów walutowych o większej płynności kursu. Wydaje się, że sugestia ta powstała na bazie niekorzystnych doświadczeń ze stabilizowaniem kursu walutowego, obarczanego odpowiedzialnością za kryzysy walutowe i gospodarcze lat 90. XX wieku. W sprzeczności z tym poglądem stoi sugestia o konieczności formalnego usztywniania kursu walutowego. Rozwiązanie to szczególnie entuzjastycznie popierano, powołując się na doświadczenia z utworzeniem wspólnego obszaru walutowego w Europie oraz spektakularne efekty wprowadzenia systemu rady walutowej w krajach bałtyckich dawnego bloku postkomunistycznego oraz w Argentynie i Hong Kongu. Koncepcję tę nadszarpnęły jednak obecne poważne problemy gospodarcze Litwy, Łotwy i Estonii. Trzecia sugestia, szczególnie popularna na przełomie XX i XXI wieku, nawiązywała do obu powyższych, a mianowicie zalecano odchodzenie od wszelkich form pośredniego kursu walutowego. Rosnące znaczenie euro jako waluty rozliczeniowej i rezerwowej wpłynęło na pojawienie się sugestii, iż w przyszłości światowy system walutowy podzieli się na trzy bloki walutowe, oparte na euro, dolarze i jenie. Koncepcji tej sprzyjały zgłaszane sugestie o konieczności dolaryzacji bądź utworzenia unii walutowej w krajach Ameryki Łacińskiej i Południowej. Ostatnio coraz częściej podkreśla się rosnące znaczenie chińskiego renminbi, stąd sugestie, iż waluta ta niedługo zajmie miejsce jena jako dominującej waluty azjatyckiej. Mimo tak zachęcających doświadczeń związanych z funkcjonowaniem europejskiej unii walutowej trudno jednak oczekiwać, by krótkookresowej perspektywie powstały równie efektywne unie walutowe w innych częściach świata i aby faktycznie doszło do ukształtowania się dwóch, bądź trzech bloków walutowych. Chociaż procesy regionalizacji walutowej od dawna przebiegają w różnych częściach świata (np. w Afryce: Zachodnioafrykańska Unia Ekonomiczna i Monetarna, Środkowoafrykańska Wspólnota Ekonomiczna i Monetarna, czy w Ameryce Środkowej: Unia Walutowa Wschodnich Karaibów), to doświadczenia tych krajów nie są tak spektakularne, jak doświadczenia związane z utworzeniem strefy euro. Tak silna współpraca ekonomiczna i polityczna, wynikiem której było utworzenie Europejskiego Unii Gospodarczej i Walutowej jest jednak unikalna. I choć spodziewać się można pogłębiania się procesów regionalizacji, nie należy spodziewać się, aby procesy te skutkowały znacznymi zmianami struktury międzynarodowego systemu walutowego.

PODSUMOWANIE Celem tego rozdziału było określenie pozycji euro jako waluty międzynarodowej. Na wstępie określono czynniki kształtujące znaczenie danej waluty, jako waluty międzynarodowej oraz funkcje, jakie taka waluta powinna pełnić. Następnie, w oparciu Rozdział 10. Euro w roli waluty międzynarodowej

Strona 126

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

o dane statystyczne określono pozycję euro jako waluty międzynarodowej. Wnioski wskazują, iż euro jest drugą po dolarze znaczącą walutą międzynarodową i jego pozycja stale się umacnia. Na zakończenie staraliśmy się pokrótce przedstawić korzyści i koszty wynikające z posiadania waluty międzynarodowej, zarówno z perspektywy kraju – emitenta tej waluty, jak i z perspektywy nierezydentów, którzy z niej korzystają. Rozdział kończy dyskusja oczekiwanych zmian w architekturze światowego systemu walutowego.

BIBLIOGRAFIA BIS (2007), Triennial Central Bank Survey. Foreign exchange and derivatives market activity in 2007, Bank for International Settlements. Chinn M., Frankel J. (2008), Why the Euro will rival the Dollar, International Finance, tom 11, nr 1, str. 49‐73. ECB (2009), International role of the Euro, European Central Bank. ECB (2010), ECB Statistics Pocket Book, European Central Bank, marzec. European Commission (2008), EMU@10. Successes and Challenges after 10 years of Economic and Monetary Union, European Economy, 2. Oręziak L. (2009), Międzynarodowa pozycja euro, w: „Raport na temat pełnego uczestnictwa Rzeczypospolitej Polskiej w trzecim etapie Unii Gospodarczej i Walutowej. Eseje zagranicznych i polskich ekonomistów”, roz. 8, str. 201‐238.

Rozdział 10. Euro w roli waluty międzynarodowej

Strona 127

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Marta Chrzanowska, Magdalena Proczek1

ROZDZIAŁ 11. KORZYŚCI I SZANSE ORAZ KOSZTY I ZAGROŻENIA WYNIKAJĄCE Z UCZESTNICTWA W UNII WALUTOWEJ NA GRUNCIE TEORII I DOŚWIADCZEŃ STREFY EURO

11.1. CZYNNIKI DETERMINUJĄCE SKALĘ KORZYŚCI I KOSZTÓW ORAZ SZANS I ZAGROŻEŃ WYNIKAJACYCH Z UCZESTNICTWA W UNII WALUTOWEJ (WYBRANE ASPEKTY TEORII OOW). Celem opracowania jest przeprowadzenie teoretycznej i empirycznej analizy funkcjonowania strefy euro jako optymalnego obszaru walutowego oraz przedstawienie korzyści i kosztów związanych z przyjęciem wspólnej waluty w aspekcie makro‐ i mikroekonomicznym, które wiążą się przede wszystkim z istnieniem w ramach UE jednolitego rynku towarów, usług, siły roboczej i kapitałów. Niepełna realna elastyczności płac i cen w skali globalnej oraz osiąganie równowagi przy niskim poziomie bezrobocia, wysokim poziomie produkcji i dochodu oraz stabilnych cenach stanowi kluczową barierę dla zrównoważonego rozwoju zarówno w systemie kursów płynnych jak i sztywnych. Pewną próbą połączenia autonomiczności kursów płynnych ze stabilnością kursu sztywnego jest koncepcja regionalnej integracji walutowej, która stanowi wstęp do szerszej dyskusji dotyczącej kryteriów wyboru optymalnego reżimu walutowego. Teoria OOW formułuje warunki, których spełnienie przesądza o tym, iż wprowadzenie wspólnej waluty lub sztywnego kursu walutowego staje się dla pewnych krajów bardziej korzystne niż posługiwanie się płynnymi kursami walutowymi. W ujęciu klasycznym koncentrowano się na wyselekcjonowaniu jednego, kluczowego kryterium, na bazie którego można by dokonać oceny atrakcyjności każdego obszaru walutowego. Teoria OOW wskazuje, że utworzenie unii walutowej będzie trwałe i korzystne jeśli gospodarki są na tyle zbliżone, że wystawione są jedynie na szoki symetryczne, lub gdy dysponują odpowiednimi mechanizmami dostosowawczymi, w przypadku wystąpienia szoków asymetrycznych. Mechanizmy dostosowawcze wedle teorii OOW to: elastyczność płac i cen, mobilność czynników produkcji (w tym siły roboczej), transfery fiskalne. Potrzeba korzystania z tych mechanizmów jest tym mniejsza, im mniejsza jest podatność gospodarki na szoki

Szkoła Główna Handlowa w Warszawie

Rozdział 11. Korzyści i szanse oraz koszty i zagrożenia wynikające z uczestnictwa w unii walutowej na gruncie teorii i doświadczeń strefy euro Strona 128

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

asymetryczne. Prawdopodobieństwo wystąpienia tych szoków maleje natomiast wraz ze stopniem dywersyfikacji produkcji i eksportu oraz integracji finansowej i handlowej. Hipoteza endogeniczności teorii OOW zapoczątkowała nowy kierunek badań i przyczyniła się do ponownego przeanalizowania dotychczasowych rozważań. Zgodnie z założeniem endogeniczności, intensyfikacja handlu, przez mechanizm unii walutowej, wpływa na stopień wypełniania kryteriów OOW. Istnieje zatem duże prawdopodobieństwo, że niektóre kraje spełnią kryteria ex post, nawet jeśli nie wypełniały ich ex ante2. Implikuje to, iż obszar walutowy może być większy niż początkowo zakładano, na skutek wzrostu oczekiwanej integracji handlowej i korelacji dochodowej. Hipoteza egzogeniczności kryteriów wprowadza z kolei do analizy czynnik instytucjonalny. Inicjatywy promujące reformy strukturalne, mające na celu lepsze spełnienie kryteriów przez państwa tworzące unię monetarną, mają swój początek w centralnych instytucjach ustawodawczych unii monetarnej lub innych organizacji monitorujących, często o zasięgu globalnym. Czynniki te wraz z procesami instytucjonalnymi składają się na egzogeniczność teorii OOW – kraje, które kryteria spełniają w mniejszym stopniu niż ich partnerzy, lub w mniejszym stopniu niż pewien zakładany poziom, będą doświadczały większej presji do podjęcia odpowiednich reform strukturalnych i poprawy określonych wskaźników3.

11.2. KORZYŚCI I SZANSE WYNIKAJĄCE Z UCZESTNICTWA W UNII WALUTOWEJ Jak podkreśla się w literaturze fachowej przedmiotu, korzyści przyjęcia wspólnej waluty można podzielić na te, które ujawniają się bezpośrednio oraz na te, które mogą pojawiać się stopniowo. Korzyści bezpośrednie są odczuwalne już w krótkim terminie a pośrednie, mogą potencjalnie wystąpić w perspektywie średnio‐ i długookresowej od momentu wprowadzenia wspólnej waluty. Istotną właściwością korzyści bezpośrednich jest to, iż następują one niemal automatycznie w wyniku zastąpienia pieniądza narodowego przez wspólny oraz mają trwały i kumulujący się w czasie charakter. Wprowadzenie wspólnej waluty prowadzi bezpośrednio do redukcji ryzyka kursowego, a wraz z nim do redukcji kosztów kursowych i transakcyjnych. Stanowi to istotne ułatwienie dla prowadzenia działalności gospodarczej, a także ruchu turystycznego4. Przedsiębiorstwa pozbawione obciążenia finansowego dzięki poprawie wyników finansowych są wstanie przeznaczać dodatkowe strumienie pieniężne na inwestycje oraz

J. Frankel, A. Rose, The Endogeneity of the Optimum Currency Area Criteria, CEPR Discussion Paper, Economic Journal, No. 108/1998, ss. 1–22. 3 F. P. Mongelli, European Economic and Monetary Integration, and the Optimum Currency Area Theory, ECB, Frankfurt am Main 2007, ss. 24–25. 4 J. Werwińska , € jak euro, ODDK, Gdańsk 2002, s. 21–22. Rozdział 11. Korzyści i szanse oraz koszty i zagrożenia wynikające z uczestnictwa w unii walutowej na gruncie teorii i doświadczeń strefy euro Strona 129

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

tworzyć nowe miejsca pracy. Z drugiej strony efekt ten jest negatywny dla banków i innych instytucji finansowych, które tracą dochody z tytułu wymiany walut5. Bezpośrednim skutkiem rezygnacji z własnej waluty na rzecz waluty międzynarodowej jest również ograniczenie ryzyka wystąpienia destabilizujących gospodarkę gwałtownych przepływów kapitałowych wywołanych innymi niż pogorszenie wskaźników makroekonomicznych czynnikami, jak np.: spekulacje walutowe lub zmiany zaufania inwestorów zagranicznych nie mające uzasadnienia w rzeczywistej sytuacji ekonomicznej kraju. Dodatkowo, rezygnując z własnej waluty, znacznie zmniejsza się ryzyko wystąpienia kryzysu walutowego zwiększając tym samym długookresową stabilność makroekonomiczną państwa. Ponadto przyjęcie wspólnej waluty może przełożyć się na wzrost ratingu kraju6. Stabilność i wiarygodność makroekonomiczna mają kluczowe znaczenie dla gospodarki, gdyż zachęcają inwestorów do podejmowania decyzji inwestycyjnych, decydują o alokacji zasobów gospodarczych oraz wpływają na zwiększenie tempa wzrostu gospodarczego. Obszarem, w którym efekty bezpośrednie ujawniają się najszybciej, są rynki finansowe. Spadek premii za ryzyko kursowe oraz przyjęcie polityki pieniężnej EBC, w tym połączenie i scentralizowanie zarządzania rezerwami z innymi członkami unii walutowej oraz obniżenie nominalnych stóp procentowych prowadzą do pogłębienia integracji zwłaszcza na rynku pieniężnym, a także do większej przejrzystości cen, co sprzyja podejmowaniu optymalnych decyzji gospodarczych7. Postępująca integracja rynków finansowych sprzyja osiąganiu większych korzyści z członkostwa w strefie jednowalutowej, ale niesie także zagrożenia, z których najpoważniejszy to tzw. „efekt zarażania”, polegający na przenoszeniu kryzysów finansowych miedzy zintegrowanymi krajami. Należy zaznaczyć, że skala korzyści, płynących z przyjęcia wspólnej waluty jest uzależniona od poziomu rozwoju rynków finansowych w krajach unii walutowej8. W dłuższym okresie mogą materializować się związane ze wspomnianymi korzyściami bezpośrednimi szanse, tzn. korzyści pośrednie. Mają one istotniejsze znaczenie dla gospodarki ale równocześnie charakter warunkowy. Ich realizacja jest bowiem uzależniona od właściwego wykorzystania korzyści bezpośrednich, jakości polityki makroekonomicznej prowadzonej na drodze do i wewnątrz strefy jednowalutowej (zwłaszcza reformy systemu podatkowego, świadczeń społecznych i rynku pracy), otwartości gospodarki jak i zdolności adaptacyjnych podmiotów gospodarczych, w tym do operowania w warunkach zwiększonej konkurencji oraz absorpcji inwestycji i innowacji.

Jedna waluta dla jednej Europy. Droga do euro, http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication6730_pl.pdf, marzec 2010. 6 Raport na temat pełnego uczestnictwa Rzeczpospolitej Polskiej w trzecim etapie Unii Gospodarczej i Walutowej, NBP, Warszawa 2009, s. 149. 7 L. Oręziak, Euro nowy pieniądz, PWN, Warszawa 2003, s. 48. 8 Raport na temat pełnego uczestnictwa Rzeczpospolitej Polskiej…, op. cit. Rozdział 11. Korzyści i szanse oraz koszty i zagrożenia wynikające z uczestnictwa w unii walutowej na gruncie teorii i doświadczeń strefy euro Strona 130

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Przyjęcie wspólnej waluty może doprowadzić do intensyfikacji wymiany handlowej. Skala tego efektu zależy w dużej mierze od zdolności przedsiębiorstw, zgłasza MSP do ekspansji na rynkach zagranicznych oraz ich gotowości do odparcia zagranicznej konkurencji. Oprócz wzrostu wymiany handlowej bardzo ważnym skutkiem przystąpienia do unii walutowej może być wzrost inwestycji krajowych (w wyniku obniżenia kosztu pozyskania kapitału oraz poszerzenia perspektyw działalności na większym rynku) i zagranicznych (dzięki eliminacji ryzyka kursowego i stabilniejszemu otoczeniu ekonomicznemu). Ostateczna skala wpływu przyjęcia wspólnej waluty na poziom inwestycji krajowych i zagranicznych jest uwarunkowana głównie zdolnością absorpcji tych inwestycji przez podmioty gospodarcze. Inwestycje oraz wymiana handlowa są istotnym mechanizm restrukturyzacji gospodarki, poprawy jej wydajności i konkurencyjności oraz konwergencji dochodów obywateli unii9. W dłuższym okresie następuje ściślejsza integracja rynków finansowych, głównie w obszarze instytucji i infrastruktury. Teoria integracji gospodarczej oraz doświadczenia krajów strefy euro wskazują zatem, że członkostwo w unii walutowej sprzyja procesom integracyjnym na wielu płaszczyznach, zwłaszcza w obszarze rynków finansowych, intensyfikacji wymiany handlowej i inwestycji. W efekcie powinno się to przekładać na szybsze tempo wzrostu gospodarczego, wzrost zatrudnienia, dochodów oraz ogólny wzrost dobrobytu społecznego.

11.3. KOSZTY I ZAGROŻENIA WYNIKAJĄCE Z UCZESTNICTWA W UNII WALUTOWEJ W przypadku kosztów związanych z wprowadzeniem wspólnej waluty, zarówno teoria ekonomii, jak i badania wskazują, że akumulacja kosztów i zagrożeń w czasie może kształtować się odwrotnie niż w przypadku korzyści i szans. Koszty w dużym stopniu skoncentrowane są we wczesnym etapie, podczas gdy korzyści nie są wtedy jeszcze w pełni widoczne. Koszty i zagrożenia wprowadzenia wspólnej waluty można podzielić na długo‐, średnio‐ i krótkookresowe. Podobnie, jak w przypadku korzyści, pewne koszty mają charakter trwały. Dotyczy to przede wszystkim utraty możliwości prowadzenia autonomicznej polityki monetarnej tj. stosowania jako stabilizatorów gospodarczych: stopy procentowej i nominalnego kursu walutowego. Łączna skala kosztów związanych z rezygnacją z niezależnej polityki pieniężnej zależy głównie od: adekwatności polityki pieniężnej prowadzonej przez EBC dla gospodarki nowego członka unii (może wystąpić ryzyko długookresowego niedopasowania poziomu stóp procentowych, którego przyczyną jest różny poziom rozwoju gospodarczego w państwach członkowskich unii lub ryzyko niedopasowania cyklicznego, łączącego się z brakiem pełnej synchronizacji cykli koniunkturalnych), a także od stopnia autonomiczności krajowej polityki 9

Ibidem, s. 92.

Rozdział 11. Korzyści i szanse oraz koszty i zagrożenia wynikające z uczestnictwa w unii walutowej na gruncie teorii i doświadczeń strefy euro Strona 131

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

pieniężnej prowadzonej w warunkach globalizacji oraz skuteczności nominalnego kursu walutowego w absorbowaniu szoków. Do długookresowych kosztów wprowadzenia wspólnej waluty należy zaliczyć również zmiany dotyczące prowadzenia polityki fiskalnej w unii walutowej. Ze względu na to, że państwa członkowskie unii zrezygnowały z polityki monetarnej jako narzędzia stabilizacji narodowego cyklu koniunkturalnego, polityka fiskalna ma za zadanie zarządzanie cyklicznymi fluktuacjami. Wiąże się to z prowadzeniem zdyscyplinowanej polityki fiskalnej o niskim stopniu zadłużenia, pozwalającego korzystać z automatycznych stabilizatorów oraz działań o charakterze dyskrecjonalnym. Jednocześnie utrzymanie stabilności i wiarygodności nowej waluty (co jest jednym z najważniejszych priorytetów UGW), a także ryzyko internalizacji efektów tej polityki przez państwa członkowskie unii skłoniły twórców UGW do ustanowienia restrykcyjnych warunków dotyczących długu publicznego i deficytu budżetowego (kryteria konwergencji Traktatu z Maastricht oraz postanowienia Paktu Stabilności i Wzrostu). Warto również zaznaczyć, że zmiany polityki fiskalnej wynikające z przyczyn nie mających potwierdzenia w ekonomii lub z przyczyn politycznych mogą stać się źródłem poważnych wstrząsów gospodarczych. Oprócz nie podlegających dyskusji kosztów długookresowych, które mogą być zminimalizowane przede wszystkim dzięki uelastycznieniu gospodarki, przyjęcie wspólnej waluty może wiązać się w średnim okresie również z pewnymi zagrożeniami. Należy do nich głównie kształtowanie się dynamiki cen niezgodnie ze ścieżką równowagi oraz konsekwencje tego zjawiska w sferze realnej gospodarki. Zagrożenia w średnim okresie mogą być skutkiem wyboru nieoptymalnego kursu konwersji, a także różnic inflacyjnych miedzy krajami unii walutowej, bądź zbyt szybkiego wzrostu płac i cen, w tym na rynku aktywów, wpływających na pogorszenie się konkurencyjności gospodarki, jak również boomu kredytowego, (głównie na rynku nieruchomości), który może zachwiać stabilność finansową w wyniku wzrostu akcji kredytowej10. W krótkim okresie koszty przystąpienia do strefy euro zwiane są ewentualnymi kosztami zacieśnienia polityki makroekonomicznej w celu wypełnienia kryteriów konwergencji nominalnej oraz ryzykiem wystąpienia związanych z tym efektów cenowych, a także wprowadzeniem euro do obiegu. Jeżeli inflacja nie ukształtuje się na poziomie poniżej wartości referencyjnej, będzie to wymagać podjęcia działań obniżających tempo wzrostu cen. Działania te z kolei mogą w krótkim okresie zagrażać dynamice PKB, co jest tożsame z obniżeniem tempa wzrostu gospodarczego11. Nie należy zapominać także o zagrożeniach związanych z podporządkowaniem polityki pieniężnej wymogowi dwuletniego utrzymania kursu waluty narodowej do euro w systemie ERM II. Pewne zagrożenia mogą się wprawdzie wiązać

10 11

Ibidem, s. 148–149. D. Niedziółka, Unia gospodarczo‐walutowa i jej pieniądz euro, WSCiL, Warszawa 2008, s. 75.

Rozdział 11. Korzyści i szanse oraz koszty i zagrożenia wynikające z uczestnictwa w unii walutowej na gruncie teorii i doświadczeń strefy euro Strona 132

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

z jednoczesnym spełnieniem kryterium inflacyjnego i kursowego, co wynika z presji aprecjacyjnej na realny kurs walutowy w gospodarce dominującej. Kolejne krótkookresowe zagrożenia wiążą się z możliwością wzrostu cen wyrażonych w euro w efekcie zaokrągleń. Jednak w najkrótszym horyzoncie czasowym odczuwalne są najbardziej koszty techniczne i organizacyjne. Koszty te obciążają zarówno administrację publiczną, sektor finansowy, jak i przedsiębiorstwa niefinansowe, a ich wysokość jest uzależniona od szeregu decyzji dotyczących scenariusza wprowadzania wspólnej waluty oraz uwarunkowań zewnętrznych12. Do kosztów tych zalicza się: koszty związane ze zmianami prawnymi, koszty logistyczne wprowadzenia i zaopatrzenia w monety oraz banknoty euro, dostosowania systemów informatycznych i systemów płatności, przygotowania ogólnokrajowej kampanii informacyjnej oraz przeprowadzenia szkoleń dla pracowników oraz intensyfikacji ich prac w okresie wymiany pieniądza. * * * Zarówno teoria ekonomii, jak i doświadczenia państw członkowskich strefy euro potwierdzają, że ze względu na trwały charakter podejmowanej decyzji o uczestnictwie w unii walutowej zasadne było dokonanie bilansu korzyści i kosztów biorąc pod uwagę krótki, średni i długi okres. Podsumowując należy stwierdzić, że w zestawieniu korzyści i kosztów widoczna jest pewna asymetria. Trwałych korzyści z integracji monetarnej należy raczej upatrywać w perspektywie co najmniej średniookresowej, natomiast duża część kosztów jest ponoszona w krótkim okresie. Łączna skala kosztów i korzyści zależy od prowadzonej polityki makroekonomicznej, zarówno w okresie przygotowawczym, przed przystąpieniem do strefy euro, jak i w trakcie pobytu w unii walutowej13. Jednocześnie korzyści i szanse nie są łatwe do obliczenia i ścisłego sprecyzowania. Istotne jest również, że mają one charakter potencjalny, tzn. wystąpienie większości korzyści jak i zagrożeń nie wystąpi w każdym przypadku. Interesy poszczególnych podmiotów i sposób postrzegania wspólnej waluty są różne. W przypadku osób prywatnych mają znaczenie również argumenty emocjonalne, trudne do przełożenia na sferę realną gospodarki. Podsumowując analizę korzyści i wad dokonaną w niniejszym opracowaniu można stwierdzić, że nie istnieją jednoznaczne przesłanki przemawiające za/bądź przeciw członkostwu krajów w unii walutowej. W każdym przypadku państwo kandydujące do strefy euro powinno indywidualnie rozważyć swoją sytuację ekonomiczną. Z drugiej strony i tak jest ona przedmiotem corocznej analizy pod kątem spełniania kryteriów konwergencji. Spełnienie tych kryteriów oznaczać powinno, zgodnie z teorią OOW, że w długim okresie korzyści przyjęcia wspólnej waluty przeważą nad kosztami. W tym przypadku najpoważniejszym zagrożeniem dla gospodarki krajowej byłoby zastosowanie nieoptymalnego kursu konwersji. 12 13

Raport na temat pełnego uczestnictwa Rzeczpospolitej Polskiej…, op. cit., s. 249. Ibidem, s. 342.

Rozdział 11. Korzyści i szanse oraz koszty i zagrożenia wynikające z uczestnictwa w unii walutowej na gruncie teorii i doświadczeń strefy euro Strona 133

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

Warto zaznaczyć, że bardzo istotnym aspektem przy ocenie korzyści i szans, jest ich warunkowy charakter względem czynników zarówno natury ekonomicznej, politycznej jak i społecznej. Wszystkie zagrożenia powinny być zatem jasno zakomunikowane zarówno społeczeństwu jak i przedsiębiorcom w celu możliwie wczesnego przygotowania się do nich. Istotnym zatem czynnikiem w procesie przygotowania gospodarki i społeczeństwa do wprowadzenia euro jest zbudowanie ogólnonarodowego konsensusu, co stanowi warunek sprzyjający skutecznemu przeprowadzeniu tego procesu14.

11.4. ANALIZA DOŚWIADCZEŃ STREFY EURO PO 10 LATACH Propozycja utworzenia unii monetarnej była w latach 90. XX w. projektem ryzykownym – twórcy teorii OOW wskazywali, iż 11 krajów Unii, które początkowo zdecydowały się na przyjęcie jednolitej waluty (UE‐11) nie tworzy optymalnego obszaru, a różnice instytucjonalne między poszczególnymi regionami sprawiają, iż wprowadzenie euro może okazać się bardzo kosztowne. Dowodzono, iż na skutek znacznych różnic w strukturach przemysłowych, poszczególni członkowie UE doświadczają idiosynkratycznych szoków podażowych i popytowych. Wysoka realna dywergencja (stopień rozbieżności tempa wzrostu zatrudnienia i produkcji w wyniku wstrząsów asymetrycznych)15 wymagała dużej elastyczności rynku pracy, tak aby procesy dostosowawcze mogły przebiegać sprawnie. Wypełnienie tego warunku sprawiłoby, iż korzyści z utworzenia obszaru przewyższyłyby koszty, a zatem jego ustanowienie byłoby ekonomicznie uzasadnione. Rozpatrując UE‐11 oraz UE‐16, zbyt niski stopień elastyczności rynków pracy (przy danej realnej dywergencji) miał, wedle teorii OOW, prowadzić do strat ekonomicznych w przypadku rezygnacji z elastycznego kursu walutowego jako jednego z mechanizmów dostosowawczych16. Kryteria nominalnej konwergencji, o charakterze makroekonomicznym, nie regulowały kwestii tak krytycznych dla teorii OOW jak elastyczność rynku pracy czy mobilność siły roboczej (o podłożu mikroekonomicznym) – nie mogły więc zagwarantować poprawnego funkcjonowania wspólnego obszaru walutowego. 10‐letni okres istnienia unii monetarnej pozwala na ocenę projektu nie tylko na bazie przesłanek teoretycznych, ale przez uwzględnienie doświadczeń praktycznych. Charakteryzując politykę monetarną, fiskalną, integrację finansową, handel zagraniczny oraz 14

Ibidem, s. 343. Nie dotyczy to szoków asymetrycznych wywołanych zróżnicowaną krajową polityką pieniężną. Są one wyeliminowane przez prowadzenie jednolitej polityki monetarnej przez EBC. 16 Krytyczne nastawienie do projektu UGW tworzonej przez 11 (i więcej) krajów europejskich można znaleźć w następujących publikacjach: P. De Grauwe, Unia walutowa, PWE, Warszawa 2003; B. Eichengreen, Is Europe an Optimum Currency Area?, CEPR Discussion Paper, No. 478/1990; M. Neuman, J. von Hagen, Real Exchange Rates within and between Currency Areas: How Far Away is EMU?, Discussion Paper, Indiana University, Bloomington 1991. Odmienne stanowisko, zawarte w raporcie: One Market, One Money, prezentowała Komisja Europejska; por. M. Emerson, D. Gros, A. Italianer, J. Pisani‐Ferry, H. Reichenbach, One Market, One Money One Market, One Money: An Evaluation of the Potential Benefits and Costs of Forming an Economic and Monetary Union, No. 44/1990, Bruksela. 15

Rozdział 11. Korzyści i szanse oraz koszty i zagrożenia wynikające z uczestnictwa w unii walutowej na gruncie teorii i doświadczeń strefy euro Strona 134

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

bezpośrednie inwestycje zagraniczne w UGW, można dokonać oceny skuteczności obszaru w wypełnianiu postawionych celów oraz jego atrakcyjności dla krajów pozostających poza nim. 11.3.1. Polityka monetarna w UGW Można jednoznacznie stwierdzić, iż cel stabilności cen, jako najważniejszy priorytet Eurosystemu został osiągnięty – średnia inflacja okresu 1999–2007 wynosiła 2,1% dla strefy euro (w porównaniu ze wskaźnikiem 3,7% w latach 1989–1998 dla tej samej grupy krajów)17. W całej historii powojennej inflacja nigdy nie była utrzymywana na tak niskim poziomie przez tak długi okres w tylu krajach europejskich jednocześnie. Dzięki polityce EBC, inflacja przestała stanowić główny problem dla obywateli krajów strefy euro18. Należy jednak zaznaczyć, iż rekordowo niska inflacja była w okresie zwanym Great Moderation, trwającym od początku III. etapu unii monetarnej do wybuchu obecnego kryzysu finansowo‐ ekonomicznego, zjawiskiem powszechnym także w krajach nie należących do strefy euro (Dania, Szwecja, Wielka Brytania) oraz innych krajach rozwiniętych (Kanada, Szwajcaria, Stany Zjednoczone). Okres ten charakteryzował się niską liczbą szoków inflacyjnych, pojawieniem się konkurencji typu low‐cost w Europie Środkowej i Wschodniej oraz Azji a także upowszechnieniem się doktryny niezależności banków centralnych. Czas stabilizacji zakończył się w 2007 r. wraz z drastycznym wzrostem kosztów produkcji – wstrząsem ekonomicznym szczególnie trudnym dla polityki banku centralnego. Znaczna podwyżka cen ropy z roku 2007 i 2008 oraz wzrost cen żywności był niewątpliwie istotnym sprawdzianem dla EBC. Niestabilność finansowa stanowi kolejną okoliczność podwyższonego ryzyka dla każdego banku centralnego. Konieczność skonfrontowania się z oba tymi czynnikami jednocześnie, przy uwzględnieniu głębokości obecnego kryzysu finansowego, stanowi pierwsze poważne wyzwanie dla EBC. Jest zbyt wcześnie by wystawiać jednoznaczną ocenę, jako że kryzys wciąż trwa i nie sposób przewidzieć jest w jakim stopniu dotknie on poszczególne gospodarki. Można natomiast stwierdzić, iż inflacja w strefie euro wzrosła w mniejszym stopniu niż w innych rozwiniętych gospodarkach, do czego w dużej mierze przyczyniła się silna pozycja euro. Strategia EBC polegająca na zapewnianiu płynności, wraz z jak największą ochroną polityki monetarnej przed skutkami finansowej niestabilności, okazała się adekwatna i skuteczna19.

H. Flam, A. Fatás, S. Holden, T. Jappelli, I. Mihov, M. Pagano, C. Wyplosz, EMU at Ten. Should Denmark, Sweden and the UK join?, SNS Economic Group Report, Sztokholm 2009, ss. 98–99. 18 Badanie Eurobarometer wskazuje, iż w 2006 r. na inflację jako „jeden z dwóch głównych problemów” wskazywało zaledwie 16% respondentów. Badani znacznie częściej wyrażali zaniepokojenie stopą bezrobocia, przestępstw i imigracji; Eurobarometer, No. 59/2006, http://ec.europa.eu/public_opinion/, marzec 2010. 19 Kryzys zwrócił także uwagę na niedoskonałości Eurosystemu takie jak: brak jednolitego europejskiego nadzoru nad systemem bankowym, niedostateczną koordynację oraz możliwość pełnienia roli pożyczkodawcy ostatniej instancji przez EBC jedynie za wyrażeniem zgody przedstawicieli politycznych, co wpływa na efektywność i szybkość tej reakcji; H. Flam, A. Fatás, S. Holden, T. Jappelli, I. Mihov, M. Pagano, C. Wyplosz, EMU at Ten…, op. cit., ss. 28–29, s. 38. Rozdział 11. Korzyści i szanse oraz koszty i zagrożenia wynikające z uczestnictwa w unii walutowej na gruncie teorii i doświadczeń strefy euro Strona 135

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

11.3.2. Polityka fiskalna w UGW Zrównoważona polityka fiskalna jest jednym z priorytetów UGW, gdyż tylko wtedy możliwa jest realizacja bezpośredniego celu polityki monetarnej jakim jest stabilność cen. Również stabilizacja cyklu koniunkturalnego jest możliwa tylko w ramach zdyscyplinowanej polityki fiskalnej, o niskim stopniu zadłużenia, pozwalającym na wykorzystanie automatycznych stabilizatorów w czasach trudności gospodarczych. Analiza wskaźników długu publicznego do PKB oraz deficytu budżetowego do PKB państw członkowskich unii walutowej wskazuje na wzrost dyscypliny fiskalnej. Współczynniki silnie antycyklicznych automatycznych stabilizatorów różnią się z zależności od gospodarki, zaczynając od 0,3 (Grecja), kończąc na 0,65 (Niemcy). Średnia dla strefy euro wynosi 0,46, (dla porównania w Stanach Zjednoczonych współczynnik ten wynosi 0,29). Relatywnie wysoki współczynnik, oznacza niższą zmienność cyklu koniunkturalnego20. Stabilizacja cyklu koniunkturalnego przez politykę dyskrecjonalną wypada natomiast mniej korzystnie – w krajach strefy euro zaobserwować można nastawienie procykliczne (w przeciwieństwie do Stanów Zjednoczonych, gdzie dyskrecjonalna polityka fiskalna jest silnie antycykliczna). Badając obie składowe polityki fiskalnej, można stwierdzić, że kraje strefy euro mają bardziej procykliczną politykę fiskalną, lecz stopień procykliczności zmniejszył się po wprowadzeniu euro. Wskaźnik zmienności polityki fiskalnej (mierzony przez standardową wariancję zmian polityki fiskalnej nie wynikających z przesłanek ekonomicznych) systematycznie ulegał obniżeniu po 1999 r.21 Oznacza to, iż państwa członkowskie nie wykorzystały przyjęcia wspólnej waluty jako pretekstu do wdrożenia zmian fiskalnych, nie wynikających z uwarunkowań ekonomicznych22. Należy jednak zaznaczyć, iż dynamika analizowanych wskaźników jest bardzo podobna w Danii, Szwecji oraz Wielkiej Brytanii, a także w innych krajach wysoko rozwiniętych. Nie można zatem tłumaczyć kształtowania się wymienionych wskaźników wpływem UGW. Dyscyplinujące działanie kryteriów konwergencji na dług publiczny i deficyt budżetowy był największy przed 1999 r. Po przyjęciu euro dynamika ta osłabła, a w niektórych krajach trend uległ odwróceniu, skutkując wyższym długiem publicznym oraz deficytem. Niekonsekwencja poszczególnych członków w wypełnianiu zaleceń traktatu z Maastricht oraz Paktu Stabilności i Wzrostu nie miała wpływu na skuteczność polityki monetarnej, co poddaje w wątpliwość sensowność zawartych w tych dokumentach restrykcyjnych założeń. Wciąż istnieje znaczne zróżnicowanie jakości narodowych polityk

Współczynniki automatycznych stabilizatorów wyznaczane są na podstawie metodologii OECD: stanowią one różnicę między aktualną a cyklicznie dostosowaną równowagą budżetową. 21 Największe spadki zmienności fiskalnej w okresie 1999–2007 odnotowały Francja (z 0,51 do 0,17), Niemcy (z 0,71 do 0,49) oraz Włochy (z 1,41 do 0,41); H. Flam, A. Fatás, S. Holden, T. Jappelli, I. Mihov, M. Pagano, C. Wyplosz, EMU at Ten…, op. cit., s. 49. 22 Ibidem, ss. 40–56. Rozdział 11. Korzyści i szanse oraz koszty i zagrożenia wynikające z uczestnictwa w unii walutowej na gruncie teorii i doświadczeń strefy euro Strona 136

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

fiskalnych, brak jest międzynarodowej koordynacji oraz spójnej struktury dla prowadzenia efektywnej polityki fiskalnej23. 11.3.3. Integracja finansowa w UGW Przed powstaniem unii walutowej identyczne instrumenty finansowe denominowane w różnych walutach traktowane były jako niedoskonałe substytuty i różniły się cenami. Wprowadzenie euro zlikwidowało ten typ segmentacji rynku, stwarzając możliwości dla obowiązywania prawa jednej ceny. Jednolita waluta była warunkiem koniecznym, lecz niewystarczającym. Istotne było również zniesienie pozostałych barier do ujednoliconego rynku (różnice w regulacjach, podatkach, systemach płatności, dostępności do informacji, orzecznictwie prawnym itd.). Wiele barier do pełnej integracji finansowej zostało już wyeliminowanych: zniesiono kontrolę przepływów kapitałowych, uchwalono dyrektywy regulujące sektor bankowy i finansowy, wprowadzono równe warunki kredytowania i zabezpieczeń, zharmonizowano zasady emitowania obligacji państwowych i zarządzania długiem publicznym. Redukcja barier przyczyniła się do większej wydajności pośredników finansowych, szczególnie w krajach o mniej rozwiniętym i przeregulowanym rynku finansowym. Do stopnia w jakim większa wydajność stymuluje popyt na środki i usługi finansowe, nastąpił wzrost wewnętrznych rynków finansowych i szerszy dostęp do zagranicznych rynków finansowych. Większa konkurencja przyczyniła się do obniżki kosztów i oferowania bardziej zaawansowanych usług. Jednolite standardy europejskie wymusiły konwergencję zasad księgowości, zabezpieczeń, nadzoru bankowego (mimo iż wciąż zdecentralizowanego), ładu korporacyjnego i tym samym przyjęcia najlepszych międzynarodowych praktyk24. Wprowadzenie euro zwiększyło inwestycje przedsiębiorstw, których dostęp do środków finansowych był wcześniej ograniczony25. W krajach strefy euro integracja rynku pieniężnego (stopy procentowe i międzybankowe depozyty wzorowane na stopie Euribor) i obligacji skarbowych (konwergencja oprocentowania) nastąpiła niemal z chwilą przyjęcia euro. Integracja narodowych rynków akcji i bonów oraz rynków kredytowych postępuje wolniej i nadal nie jest ona zakończona. Przywiązanie inwestorów do aktywów narodowych (home equity bias) i brak odpowiedniej dywersyfikacji są ważnymi czynnikami, lecz ich znaczenie spadło w porównaniu z okresem przed wprowadzeniem euro. W przypadku rynków kredytowych decydującym czynnikiem jest heterogeniczność pożyczkobiorców oraz lokalna natura informacji wymaganej przez pożyczkodawców. W konsekwencji zróżnicowanie stóp procentowych jest większe niż na rynku obligacji skarbu państwa26. Niska konwergencja stóp 23

Ibidem. Ibidem, ss. 58–74. 25 A. Bris, Y. Koskinen, M. Nilsson, The real effects of the Euro: evidence from corporate investments, Review of Finance, vol. 10, No. 1/2006, ss. 1–37. 26 Największe różnice notuje się na rynku średnio i długoterminowych pożyczek inwestycyjnych, kredytów konsumpcyjnych oraz pożyczek hipotecznych. 24

Rozdział 11. Korzyści i szanse oraz koszty i zagrożenia wynikające z uczestnictwa w unii walutowej na gruncie teorii i doświadczeń strefy euro Strona 137

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

procentowych może wskazywać na istnienie barier strukturalnych (dotyczących natury informacji, ustawodawstwa prawnego, ubezpieczeń, europejskiego nadzoru bankowego), zróżnicowania ryzyka czy różnorodnych zbiorów pożyczkobiorców. Dalsza integracja rynku finansowego wymagać będzie regulacji i rozwiązań instytucjonalnych27. 11.3.4. Handel zagraniczny w inwestycje bezpośrednie w UGW Większość badań poświęconych wpływowi euro na handel zagraniczny potwierdza, że wprowadzenie wspólnej waluty istotnie wpłynęło na wzrost handlu w strefie euro a także – w mniejszym stopniu – między strefą euro a krajami zewnętrznymi., co przedstawia tabela 11.1 Tabela 11.1. Wzrost handlu po wprowadzeniu euro Autor

Okres badania

R. Baldwin, F. Skuderlny, D. Taglioni R. Baldwin, V. DiNino, L. Fortagné, R. A. De Santis, D. Taglioni D. Barr, F. Breedon, D. Miles H. Berger, V. Nitsch J. Brouwer, R. Paap, J. M. Viaene M. Bun, F. Klassen P. Chintrakarn S. De Nardis, C. Vicarelli H. Faruqee H. Flam, A. Fatás, S. Holden, T. Jappelli, I. Mihov, M. Pagano, C. Wyplosz H. Flam, H. Nordström J. Frankel T. Gomes, C. Graham, J. Helliwell, T. Kano, J. Murrey, L. Schembri A. Micco, E. Stein, G. Ordoňes A. Rose28 Źródło: opracowanie własne.

1991–2002

Wzrost handlu w strefie euro 26–83%

Wzrost handlu poza strefę euro 22–24%

1990–2006

0–1%

1978–2002 1948–2003 1990–2004 1967–2002 1994–2002 1980–2000 1992–2002

29% 0% 0–15% 3% 9–14% 2–6% 14%

Nie był przedmiotem badania Nie był przedmiotem badania Wynik niejednoznaczny Nie był przedmiotem badania Nie był przedmiotem badania Nie był przedmiotem badania 8%

1989–2007

24%

12%

1989–2002 1995–2006 1948–2006

15% 28% 12–200%

8% 12–14% Nie był przedmiotem badania

1980–2003

0–22%

Nie był przedmiotem badania

1992–2002 –

9–13% 8–23%

1–9% Nie był przedmiotem badania

Wpływ jednolitej waluty na handel krajów strefy euro z krajami trzecimi jest trudniejszy do oszacowania, lecz również wydaje się pozytywny i statystycznie istotny. Niższe koszty podniosły konkurencyjność eksporterów strefy euro29. Z kolei wzrost eksportu z krajów trzecich do krajów strefy euro może być tłumaczony zniesieniem barier wewnątrz strefy. Jeśli zewnętrzni eksporterzy korzystają z danego kraju jako platformy do eksportu

H. Flam, A. Fatás, S. Holden, T. Jappelli, I. Mihov, M. Pagano, C. Wyplosz, EMU at Ten…, op. cit., ss. 58–74. A. Rose przeprowadził zbiorczą analizę 26 różnych badań, obejmujących odmienną perspektywę czasową, oceniających wpływ wprowadzenia wspólnej waluty na stosunki handlowe krajów strefy euro; por. A. Rose, One Money…, op. cit., ss. 1–49. 29 H. Flam, A. Fatás, S. Holden, T. Jappelli, I. Mihov, M. Pagano, C. Wyplosz, EMU at Ten…, op. cit., ss. 58–74. 28

Rozdział 11. Korzyści i szanse oraz koszty i zagrożenia wynikające z uczestnictwa w unii walutowej na gruncie teorii i doświadczeń strefy euro Strona 138

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

do dalszych krajów – lokując tam sprzedaż, magazyny, dystrybucję – odnoszą oni korzyści niemal takie same jak producenci strefy euro. Spadek kosztów eksportu w strefie euro obniżył atrakcyjność horyzontalnych BIZ, o charakterze substytucyjnym. Jednocześnie mniejsze koszty eksportu zachęciły inwestorów spoza strefy euro do wykorzystania opisanego wyżej mechanizmu kraju‐platformy. Wskazywałoby to na komplementarność BIZ wobec wzrostu handlu. Istotnym czynnikiem podejmowania BIZ jest zabezpieczenie się przed ryzykiem kursowym przez ustanawianie produkcji lokalnej i uzależnianie kosztów i przychodów od warunków danej gospodarki. Całkowita eliminacja niepewności kursowej ogranicza ten bodziec. Należy jednak zauważyć, że niepewność kursowa jest ryzykiem ex ante, które powinno zostać wkalkulowane w decyzję inwestycyjną. Redukcja lub zaprzestanie eksportu w przypadku niekorzystnych zmian kursowych jest mniej kosztowna niż zamknięcie lokalnej produkcji. W tym sensie, eliminacja niepewności może stymulować BIZ. Podsumowując, handel i BIZ mogą na gruncie teoretycznym mieć charakter zarówno substytucyjny jak i komplementarny. Większość badań wskazuje na pozytywną rolę euro w stymulowaniu BIZ (tab. 11.2.). Tabela 11.2. Wzrost BIZ po wprowadzeniu euro Autor

Okres badania

J. Brouwer, R. Paap, J. M. Viaene N. Coeurdacier, R. De Santis, A. Aviat J. De Sousa, J. Lochard H. Flam, H. Nordström H. Foad

1990–2002 1985–2004 1982–2004 1995–2006

P. Petroulas S. Schiavo Źródło: opracowanie własne.

1986–2002 1992–2001 1980–2001

Wzrost BIZ strefy euro 19% 200% 26% 0% Nie był przedmiotem badania 16% 300%

Wzrost BIZ do strefy euro 4% 70% Nie był przedmiotem badania Nie był przedmiotem badania Znaczny przypływ BIZ ze Stanów Zjednoczonych 8–11% 200%

Integracja finansowa i eliminacja niepewności kursowej miała istotny wpływ na decyzje przedsiębiorców oraz inwestorów. Potencjał jaki został stworzony wraz z wprowadzeniem wspólnej waluty nie został jeszcze wyczerpany30:

•

przedsiębiorstwa i gospodarstwa domowe mogą w pełni wykorzystać przewagę jaką daje wspólna waluta tylko w długim okresie czasu;

•

jedynie 16 z 27 państw UE znajduje się obecnie w strefie euro;

•

wciąż istnieją bariery dla wspólnego rynku towarów, usług, siły roboczej i kapitałów. Wspólny rynek jest kluczowym elementem dla rozwoju handlu stymulowanego wprowadzeniem euro, natomiast jednolita waluta warunkuje funkcjonowanie wspólnego rynku. Są to składniki komplementarne – pozytywny

Ibidem.

Rozdział 11. Korzyści i szanse oraz koszty i zagrożenia wynikające z uczestnictwa w unii walutowej na gruncie teorii i doświadczeń strefy euro Strona 139

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

wpływ euro na handel może zostać zwiększony przez konsekwentne i zintensyfikowane starania na rzecz udoskonalania Wspólnego Rynku.

PODSUMOWANIE Podsumowując funkcjonowanie UGW na przestrzeni ostatnich 10 lat można stwierdzić, iż wyniki gospodarcze są znacznie bardziej pozytywne niż wskazywałaby na to teoria OOW, a korzyści z utworzenia wspólnego obszaru walutowego jednoznacznie przewyższają koszty. Zgodnie z teorią za przesłanki do utworzenia strefy euro należy uznać: duży stopień otwartości i dywersyfikacji produkcji i konsumpcji, zbliżone (niskie) preferencje inflacyjne, powołanie jednolitej władzy monetarnej, konsensus polityczny. Kryteria, które nie zostały spełnione to: elastyczność cen i płac oraz mobilność siły roboczej. Integracja finansowa była początkowo niesatysfakcjonująca, ale oczekiwano pozytywnej dynamiki tego zjawiska. Wskaźniki makroekonomiczne lat 80. i 90. XX w. także nie napawały entuzjazmem. Okres ten, charakteryzujący się wysoką stopą bezrobocia, niskim stopniem powstawania nowych miejsc pracy, niską aktywnością zawodową i słabym wzrostem gospodarczym, zyskał miano eurosklerozy. Istniały obawy, iż przy takich wskaźnikach gospodarczych rezygnacja z dopasowanej do indywidualnych potrzeb krajowych polityki monetarnej, będzie szczególnie kosztowna. Wielu zjawisk nie dało się jednak przewidzieć i opisać na gruncie teoretycznym. Mimo iż niektóre z kryteriów nie zostały spełnione (jak np. mobilność siły roboczej), były one rekompensowane przez inne czynniki (wysoka i wciąż rosnąca mobilność kapitału). Podjęte reformy strukturalne w ramach instytucji rynków pracy, społecznych preferencji oraz regulacji, miały przeciwdziałać niepokojącym zjawiskom gospodarczym lat 80. i 90. XX w. Hipoteza endogeniczności oraz egzogeniczności kryteriów została zweryfikowana empirycznie – wykazano, iż korzyści ze wspólnego obszaru rosną wraz ze stopniem integracji. Przynależność do strefy euro stała się dla danych krajów bardziej korzystna dziś niż 10 lat temu dzięki niższej dyspersji, zmniejszeniu asymetrii, lepszej absorpcji szoków i pełniejszej integracji.

Rozdział 11. Korzyści i szanse oraz koszty i zagrożenia wynikające z uczestnictwa w unii walutowej na gruncie teorii i doświadczeń strefy euro Strona 140

Studia podyplomowe WNE UW pt. „Mechanizmy funkcjonowania strefy euro” dofinansowane przez NBP

BIBLIOGRAFIA Bris A., Koskinen Y., Nilsson M., The real effects of the Euro: evidence from corporate investments, Review of Finance, vol. 10, No. 1/2006. Eichengreen B., Is Europe an Optimum Currency Area?, CEPR Discussion Paper, No. 478/1990. Emerson M., Gros D., Italianer A., Pisani‐Ferry J., Reichenbach H., One Market, One Money One Market, One Money: An Evaluation of the Potential Benefits and Costs of Forming an Economic and Monetary Union, No. 44/1990, Bruksela. Eurobarometer, No. 59/2006, http://ec.europa.eu/public_opinion/. Flam H., Fatás A., Holden S., Jappelli T., Mihov I., Pagano M., Wyplosz C., EMU at Ten. Should Denmark, Sweden and the UK join?, SNS Economic Group Report, Sztokholm 2009. Frankel J., Rose A., The Endogeneity of the Optimum Currency Area Criteria, CEPR Discussion Paper, Economic Journal, No. 108/1998. Grauwe P. De, Unia walutowa, PWE, Warszawa 2003. Jedna waluta dla jednej Europy. Droga do euro, http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication6730_pl.pdf. Mongelli F. P., European Economic and Monetary Integration, and the Optimum Currency Area Theory, ECB, Frankfurt am Main 2007. Neuman M., Hagen J. von, Real Exchange Rates within and between Currency Areas: How Far Away is EMU?, Discussion Paper, Indiana University, Bloomington 1991. Niedziółka D., Unia gospodarczo‐walutowa i jej pieniądz euro, WSCiL, Warszawa 2008, s. 75. Oręziak L., Euro nowy pieniądz, PWN, Warszawa 2003. Raport na temat pełnego uczestnictwa Rzeczpospolitej Polskiej w trzecim etapie Unii Gospodarczej i Walutowej, NBP, Warszawa 2009. Werwińska J., € jak euro, ODDK, Gdańsk 2002

Rozdział 11. Korzyści i szanse oraz koszty i zagrożenia wynikające z uczestnictwa w unii walutowej na gruncie teorii i doświadczeń strefy euro Strona 141

“Dzięki bogatej wiedzy autorów, bardzo dobrej znajomości zjawisk, procesów i tendencji zachodzących w integrującej się Europie i ich stojącemu na wysokim poziomie warsztatowi naukowemu, a nade wszystko dzięki zaangażowaniu w prezentację omawianych problemów w sposób syntetyczny, a jednocześnie oddający istotne cechy analizowanej rzeczywistości, Czytelnik uzyskuje skondensowaną porcję wiedzy, której obszar jest ściśle, świadomie i z góry podporządkowany priorytetom edukacyjno-poznawczym.” prof. dr hab. Bogusław Pietrzak, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie

Projekt dofinansowany ze środków Narodowego Banku Polskiego

ISBN 978-83-919820-5-1