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ASPECTOS TEÓRICOS E PRÁTICOS

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SUMÁRIO

Prefácio.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 1. Introdução. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 1ª PARTE ASPECTOS GERAIS E TEÓRICOS ACERCA DA MIGRAÇÃO DE TRABALHADORES PARA O BRASIL

2. Panorama do tema: histórico, legislação e demais informações necessárias.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 2.1 Política Nacional de Imigração. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 2.1.1 Exemplos históricos. Tradição brasileira relativa à imi­ gração até 1980. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 2.1.2 Tutela jurídica da imigração pós­‑1980.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 2.2 Conselho Nacional de Imigração (CNIg). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 2.3 Consolidação das Leis do Trabalho. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 2.4 Lei Federal n. 6.815/80 (Estatuto do Estrangeiro).. . . . . . . . . . 42 2.4.1 O Projeto de Lei para um novo Estatuto do Estrangeiro.. . 44 2.5 O processo de criação de normas no Conselho Nacional de Imigração. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 2.6 Normas do Conselho Nacional de Imigração sobre expatria­‑ ção de trabalhadores. Conteúdo e contexto de expedição. . . 50 2.6.1 Resolução Normativa n. 62 do Conselho Nacional de Imigração. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 a) Conteúdo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 b) Contexto em que foi expedida. Análise.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 2.6.2 Resolução Normativa n. 18 do Conselho Nacional de

Imigração. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

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6 Migração de Trabalhadores para o Brasil

a) Conteúdo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Contexto em que foi expedida. Análise.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) A dinâmica específica da imigração de gestores de empresas localizadas em ZPEs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

56 57 58

2.6.3 Resolução Normativa n. 63 do Conselho Nacional de

Imigração. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 a) Conteúdo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 b) Contexto em que foi expedida. Análise.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

3. Questões que envolvem a expatriação de trabalhadores. . . . . . . . . 64 3.1 Visto e autorização de trabalho no Brasil.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 3.2 Inserção e função da expatriação de trabalhadores no con­‑ texto da transnacionalização de empresas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 3.3 A expatriação da perspectiva do país receptor: a concilia­ção entre proteção da mão de obra nacional e expatriação de trabalhadores.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 3.4 A expatriação de trabalhadores como fator facilitador do desenvolvimento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 2 ª PARTE ALGUNS ASPECTOS PRÁTICOS DOS CONTRATOS DE TRABALHADORES EXPATRIADOS

4. Procedimentos e ferramentas para a requisição de autorização de trabalho e visto.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 4.1 Visto de investidor permanente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 4.2 Visto temporário a estrangeiro com vínculo empregatício no Brasil. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 4.3 Visto a estrangeiro que venha ao Brasil para estágio.. . . . . . . . 101 4.4 Visto a estrangeiro, estudante ou recém­‑formado, que venha ao Brasil no âmbito de programa de intercâmbio profissional.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 4.5 Visto a marítimo estrangeiro empregado a bordo de embar­cação de turismo estrangeira que opere em águas jurisdicionais brasileiras.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 4.6 Visto temporário a tripulante de embarcação de pesca estrangeira arrendada por empresa brasileira. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

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1.

Introdução

A globalização já não pode ser considerada um fenômeno recente. As empresas transnacionais, assim entendidas aquelas que, sob o mesmo nome ou direção, produzem bens ou serviços voltados para mercados de diferentes países, há muito constituem complexas e interdependen­ tes redes produtivas. Na linha do que afirma Antonio Galvão Peres1, essas empresas, hoje globais (e não mais apenas transnacionais), por te­ rem sua produção local dependente da atividade de outras filiais locali­ zadas ao redor do mundo, fazem com que o estabelecimento empresa­ rial não possa mais ser analisado isoladamente. Esse fenômeno dá nome à já conhecida Divisão Internacional do Trabalho (DIT)2, e incita a cir­ culação de trabalhadores pelo mundo.

Se a globalização não é algo recente, ela certamente é um fenôme­ no em constante mutação. A sua roupagem e forma de exteriorização variam conforme a tecnologia avança e o cenário político­‑econômico se altera. As mudanças econômicas e sociais provocadas pelas grandes vi­ radas na economia global sempre acabam impactando, de forma bas­ tante particular, a vida dos trabalhadores migrantes. A crise econômica 1 PERES, Antonio Galvão. Contrato internacional de trabalho: acesso à justiça, confli­ tos de jurisdição e outras questões processuais. São Paulo: Elsevier, 2009, p. 5.

2

A Divisão Internacional do Trabalho (DIT) consiste, grosso modo, no desmembramento da linha de produção voltada para o consumo, tendo o objeto de comercialização da empre­ sa seus componentes advindos de diversas partes do mundo, com o objetivo de reduzir custos. Paul Singer define­‑a como uma divisão segundo a qual países que não contem com determinado nível de desenvolvimento (os ditos países “subdesenvolvidos”) acabam tornando­‑se exportadores de produtos primários (matérias­‑primas e alimentos) para os pa­ íses desenvolvidos, que, por sua vez, exportam produtos manufaturados e industrializados.

Cf. SINGER, Paul. Divisão internacional do trabalho e empresas multinacionais. Caderno CEBRAP 28: multinacionais: internacionalização e crise. São Paulo: CEBRAP, 1976, p. 51.

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16 Migração de Trabalhadores para o Brasil

que ainda afeta os Estados Unidos da América e que agora se alastra pela Europa resultou em uma queda no fluxo de migrantes da ordem de 6% em 2008, para 4,4 milhões, e continuou a cair em 2009, revertendo cinco anos de crescimento anual médio de 11%3 .

A redução no número de migrantes não foi, contudo, a única modi­ ficação verificada em decorrência desta última crise econômica de pro­ porções globais. Observou­‑se também uma flagrante alteração do fluxo migratório de trabalhadores para os países mais desenvolvidos e a par­ tir deles para países em desenvolvimento. Se antes a América do Norte e o Velho Mundo eram, juntamente com o Japão, os destinos mais pro­ curados pelos trabalhadores migrantes, hoje se vê o fenômeno contrá­ rio: um verdadeiro êxodo desses centros para outros países. Com a cri­ se, trabalhadores que antes eram atraídos pela oferta de emprego nesses centros econômicos passaram a retornar para os seus países de origem, ao mesmo tempo em que cada vez mais os trabalhadores qualificados desses países passaram a buscar oportunidades nos chamados BRICs, grupo formado por Brasil, Rússia, Índia e China, hoje vistos como po­ los de prosperidade4 .

3 Dados da OCDE divulgados no Jornal Valor Econômico da terça­‑feira, 13 de julho de 2010, A7.

4 Segundo o economista Márcio Pochmann, “a emergência dos países­‑baleia termina por alterar a divisão internacional do trabalho neste início do século 21, com redução do peso relativo dos países do centro do capitalismo mundial” (Valor Econômico, em 25 de no­ vembro de 2010, p. A17). Essa emergência dos chamados países­‑baleia decorreria de dois fatores em particular. “O primeiro relacionado ao movimento global de reorganização do capital, que, concomitantemente à decadência relativa dos Estados Unidos, força o deslo­ camento do antigo centro dinâmico unipolar para a multipolarização geoeconômica mun­ dial (Estados Unidos, União Europeia, Rússia, Índia, China e Brasil). Com a proliferação de diversas cadeias de produção integradas globalmente e cada vez mais assentadas nas economias de custos mais eficientes, especialmente nos países­‑baleia, as economias desen­ volvidas deixam de responder – depois de mais de 150 anos – pela maior parcela do Produ­ to Interno Bruto (PIB) mundial. O segundo fator de mudança na Divisão Internacional do Trabalho refere­‑se ao desdobramento da crise internacional de 2008, que segue sem reso­ lução definitiva, sobretudo nos países ricos. Se for considerado ainda que a crise acontece intercalada com o avanço da revolução tecnológica e de um segundo ciclo de industrializa­ ção tardia na Ásia, percebe­‑se que a dinâmica econômica mundial é cada vez mais desigual, ainda que combinada. De um lado, o quadro geral de semiestagnação nas economias

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1ª PARTE ASPECTOS GERAIS E TEÓRICOS ACERCA DA MIGRAÇÃO DE TRABALHADORES PARA O BRASIL

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2.

Panorama do tema: Histórico, legislação e demais informações necessárias A exata compreensão do objeto de estudo e discussão deste escrito depen­ de da posse prévia de certas informações que não constituem seu foco de reflexão, mas são imprescindíveis para que ele seja compreendido.

Mostram­‑se imprescindíveis, portanto, algumas reflexões acerca da noção de política nacional de imigração e da legislação vigente a respeito do tema.

A necessidade de se fazer esse esforço primário decorre de dois principais aspectos. Em primeiro lugar, do desconhecimento generali­ zado que os profissionais do direito costumam ter a respeito do tema “imigração”, em decorrência da falta de tradição de seu estudo nas fa­ culdades. Em segundo lugar, a apresentação é necessária em razão da falta de fontes de informação claras, amplamente conhecidas, acessíveis e relativamente pacíficas a respeito da matéria. Este estudo não pode tomar como base reflexões e conclusões já anteriormente firmadas por outros autores a respeito do tema. Ele foi, em grande parte, construído a partir do marco “zero”.

A seguir, apresentamos, de forma sucinta, os conceitos e as normas que auxiliarão na compreensão plena do contexto, tanto jurídico quan­ to institucional, em que se localiza a temática da imigração de trabalha­ dores para o Brasil a partir da perspectiva do direito.

2.1 Política Nacional de Imigração Segundo Catherine Barnard, a migração de trabalhadores é tão an­ tiga quanto os morros1. Desde tempos imemoriais, trabalhadores se 1

BARNARD, Catherine. Labour market integration: lessons from the European Union. In: CRAIG, John D. R.; LYNK, Michael. Globalization and the future of labour law. Cambridge: Cambridge University Press, 2006.

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30 Migração de Trabalhadores para o Brasil

efeitos dos fluxos migratórios, de acordo com seus objetivos e necessi­ dades para com a imigração. É o modo como o País tutela a questão migratória, instaurando normas que reflitam aquilo que ele espera atin­ gir por meio da imigração. Como bem coloca Jair de Souza Ramos, trata­‑se do “esforço estatal de intervir neste processo complexo [a imi­ gração] de forma a desenhar uma direção aos imigrantes através de uma série de mecanismos de atração e condução”7.

2.1.1 Exemplos históricos. Tradição brasileira relativa à imigração até 1980

Uma breve retomada das formas com que o Brasil encarou o tema da imigração em diferentes momentos históricos é pertinente para que se possa entender melhor o que é uma política nacional de imigração.

O Brasil, no fim do século XIX e no início do século XX, apresen­ tava uma economia predominantemente voltada à produção agrária e era um país aberto à imigração. Os motivos para tal abertura não pode­ riam ser mais claros. Havia vasto espaço ocioso no território (8.337.218 km² a serem ocupados por apenas aproximadamente dezessete milhões de pessoas8­‑9), o que tornava necessário encontrar quem morasse (isso é, povoasse) e trabalhasse no campo. A incapacidade de a população

7 RAMOS, Jair de Souza. O poder de domar do fraco: construção de autoridade pública e técnicas de poder tutelar nas políticas de imigração e colonização do Serviço de Povoa­ mento do Solo Nacional, do Brasil. Horizontes Antropológicos, v. 9, jul. 2003. Disponí­ vel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0104­‑71832003000100002&script=sci_ arttext&tlng=en>. Acesso em: 19 abr. 2010. A observação entre colchetes é dos autores.

8

IBGE. Brasil: Área Territorial Oficial (Histórico). Disponível em: <http://www. ibge.gov.br/home/geociencias/areaterritorial/historico.shtm>. Acesso em: 05 ago. 2010.

9

O número exato da população brasileira no ano de 1900 era de 17.438.434 pessoas. Dados retirados de IBGE. Dados Históricos dos Censos. Disponível em: <http://www.ibge.gov. br/home/estatistica/populacao/censohistorico/1872_1920.shtm>. Acesso em: 05 ago.

2010. Ou seja, caso cada quilômetro quadrado do território brasileiro fosse ocupado, have­ ria apenas cerca de duas pessoas em cada um deles. Esse dado é apresentado somente para dar uma ideia da incapacidade de se povoar o território brasileiro e ao mesmo tempo torná­ ‑lo produtivo com a demografia da época, justificando a abertura para a imigração.

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Panorama do tema 33

normas que vedassem ou buscassem vedar a entrada de estrangeiros no País. Para os que pudessem vir por conta própria, a lei não proibia o in­ gresso no território brasileiro (era o caso do visto comum). Para os que não tinham condições de vir, mas assim o desejassem, havia espécies de subsídio governamental à imigração.

Na década de 70, nota­‑se o início de um movimento expressivo dos países em desenvolvimento na busca por assimilação de novas tec­ nologias, mas sempre buscando proteger a indústria e os meios de pro­ dução nacionais. O Estado brasileiro, nessa época, passa a exercer pa­ pel ativo como criador e condutor de políticas industriais visando ga­ rantir que os atos de transferência de tecnologia só poderão ocorrer quando propícios à proteção e ao desenvolvimento da indústria nacio­ nal. O grande objetivo governamental por detrás dessas políticas é promover o desenvolvimento interno da indústria e da economia do País sem “abusos” por parte de agentes estrangeiros. Conforme noticia Juliana L. B. Viegas14: Os governos, não só do Brasil, mas da maioria dos países em desenvol­ vimento, tradicionalmente mais dependentes de tecnologia interna­ cional, passaram, a partir do início dos anos 70, a encarar a transferên­ cia de tecnologia como uma forma não bem­‑vinda de permitir a evasão de divisas e um impedimento à consecução das metas de desenvolvi­ mento tecnológico e competitividade internos.

Não por outra razão, é nessa década que começa a ser criada a nova legislação sobre imigração que muda totalmente o modo como o País trata o tema. Por estar na linha dessas políticas governamentais de pro­ teção da indústria nacional é que a imigração passa a ser pautada por objetivos de transferência e assimilação de tecnologia.

14

VIEGAS, Juliana L. B. Aspectos legais de contratação na área de propriedade indus­ trial. In: SANTOS, Manoel; JABUR, Pinheiro (coord.). Contratos de propriedade industrial e novas tecnologias. Série GVlaw. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 6­‑9. Não só a citação direta, mas também todas as informações referentes ao contexto de transfe­ rência de tecnologia da época contidas neste parágrafo foram extraídas do texto aqui em referência.

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2.1.2 Tutela jurídica da imigração pós­‑1980 15

Nos anos 80, com a entrada em vigor de um novo Estatuto do Es­ trangeiro (vide subitem 2.4, infra), o modo como o Estado brasileiro passou a tutelar juridicamente a questão da imigração mudou radical­ mente. De um país que permitia a entrada de qualquer imigrante, ofere­ cendo até estímulos à vinda mediante programas de imigração dirigida, a sistemática da Lei n. 6.815, de 19 de agosto de 1980, fechou, quase que por completo, as portas do mercado de trabalho do Brasil para os es­ trangeiros. O principal pretexto que embasa esse fechamento, discuti­ do mais profundamente ao final desse subitem, é a questão da seguran­ ça nacional16 . Outros princípios que a legislação, segundo ela própria, presta­‑se a defender são os de “organização institucional”, “interesses políticos, socioeconômicos e culturais do Brasil”, bem como o objetivo de “defesa do trabalhador nacional”. São os motivos alegados para a me­ dida restritiva, sendo todos constantes do art. 2º da referida lei.

A alegação de “defesa da mão de obra nacional” até hoje é um dos polos norteadores da política nacional de imigração. O modo escolhi­ do pelo Estado brasileiro para evitar, com ainda mais rigor e profun­ didade17, que trabalhadores brasileiros perdessem vagas no mercado de trabalho para estrangeiros que praticam funções idênticas ou aná­ logas foi a proibição quase integral da entrada no País, a esse título, do estrangeiro.

O objetivo da imigração, assim, é mudado com o Estatuto de 1980, conforme é possível se extrair do art. 16, parágrafo único, da norma:

15 Complementamos, em parte, o subitem 2.4, que fala do Estatuto do Estrangeiro atual­ mente vigente.

16 Essa afirmação se encontra no projeto de lei para um novo Estatuto do Estrangeiro (que será comentado no subitem seguinte), sendo inclusive colocada como um argumento a jus­ tificar a necessidade da nova legislação. As grandes vedações de liberdades a estrangeiros foram de ordem política, o que permite afirmar que o ideal de segurança nacional contido no Estatuto de 1980 era evitar a influência, por parte de pessoas estrangeiras, nos desdo­ bramentos políticos do País.

17

Isso porque a CLT já estabelecia, em determinada escala, um mecanismo de proteção à mão de obra nacional (ver subitem 2.3).

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Panorama do tema 37

subitem e como se verá ao longo do trabalho21. A política nacional de imigração brasileira continua bastante restritiva e seletiva, só que, a partir da atual Constituição, sem a característica de buscar prevenir a penetração de ideologias externas que o Estatuto original apresentava. É importante ter em mente, entretanto, que a cultura protecionista do País, amplamente ligada aos ideais de segurança nacional, foi o que oca­ sionou, de maneira principal, e em primeiro lugar, o encerramento da livre entrada de imigrantes no território nacional 22 .

2.2 Conselho Nacional de Imigração (CNIg) O Conselho Nacional de Imigração (CNIg) é um órgão de natureza administrativa, vinculado ao Ministério do Trabalho e Emprego (MTE).

Foi criado pelo Estatuto do Estrangeiro (Lei Federal n. 6.815/80) e tem estrutura colegiada. Dentre suas diversas atribuições, definidas pelo Decreto n. 840, de 22 de junho de 1993, as de apresentação mais rele­ vante para os fins deste trabalho são as seguintes, diretamente transcri­ tas do art. 1º desse Decreto: “(...)

I – formular a política de imigração; II – coordenar e orientar as atividades de imigração; (...)

VI – estabelecer normas de seleção de imigrantes, visando proporcio­ nar mão de obra especializada aos vários setores da economia nacional e captar recursos para setores específicos; VII – dirimir as dúvidas e solucionar os casos omissos, no que diz res­ peito a imigrantes; (...)”

21

Houve, porém, certa relativização desse princípio, que será discutida posteriormente neste trabalho.

22

Tanto é que o projeto de lei para um novo Estatuto do Estrangeiro, discutido no subitem 2.4.1, infra, preocupa­‑se mais em alinhar a imigração a necessidades de mercado (e isso aparece de forma expressa na exposição de motivos) do que em outros ideais, sejam de se­ gurança nacional, sejam de proteção à mão de obra nacional.

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