Política Minera, Derechos Humanos y Democracia by Jimena Cucho

10-Â¶5*$" .*/&3" %&3&$)04 )6."/04 : %&.0$3"$*" "MGSFEP + $BÃ²FSBUB 'BSGÃ&#x2C6;O

POLÍTICA MINERA, DERECHOS HUMANOS Y DEMOCRACIA Artículos sobre la política minera en el Perú: Período 2009-2013

Alfredo J. Cafferata Farfán

CÁTEDRA LIBRE DE SOCIOLOGÍA, POLÍTICA Y DERECHO http://catedralibredesociologia.blogspot.com/ Lima, abril de 2014 1

POLÍTICA MINERA, DERECHOS HUMANOS Y DEMOCRACIA Artículos sobre la Política Minera en el Perú: Período 2009-2013

AUTOR-EDITOR: Copyright: Alfredo Jorge Cafferata Farfán Calle Amalia Puga de Lozada 156-101, Lima 32 Tel. 6392405 Correo Electrónico: acafferatafarfan@yahoo.com

Colaboración en los trabajos de edición de: Jimena Cucho Misaico - vosmev@gmail.com

Publicación de Cátedra Libre de Sociología, Política y Derecho http://catedralibredesociologia.blogspot.com/

Hecho el Depósito legal en la Biblioteca Nacional N° ISBN: 978-612-00-1577-3

Lima – Perú, abril de 2014

Los interesados en este trabajo pueden reproducirlo sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente <http://catedralibredesociologia.blogspot.com/> e informen a acafferatafarfan@yahoo.com

AGRADECIMIENTOS

Al terminar esta compilación agradezco a mis ex alumnos de las Universidades Nacionales Mayor de San Marcos, del Centro, José Faustino Sánchez Carrión y en especial a la VI Promoción de Sociología de la Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo, “Segundo Samuel Campos Díaz”, en las personas de MAGDALENA SANTAMARIA CH., ESTHER MENIS, OLGA CHANDUVÍ, entre otras, por haberme alentado en el camino de la crítica y la investigación, aún hoy después de muchos años de haber dejado de ser mis alumnos. Igualmente, deseo manifestar mi agradecimiento a KNIGHT PIÉSOLD, consultora a la que debo mi ingreso al complejo oficio de consultor, lo mismo a SOCIAL & CRITICAL SOLUTIONS CONSULTING, a sus Gerentes Artidoro Cáceres Le Breton y Miguel Angel Puente y; de modo muy en especial a mis amigos ANTONIO RÍOS RODRIGUEZ y ALVARO GARCÍA RAMIREZ quienes, como socios de QUORUM SOCIAL CONSULTING me autorizaron y motivaron para desarrollar el blog en el que expresé libremente mis inquietudes sobre la problemática de la política en el sector minero. Las discrepancias o diferencias en nuestros puntos de vista no fueron un obstáculo para trabajar sobre este tema utilizando la página web de la Consultora. Con ese espíritu democrático, me acompañaron en la redacción de algunos artículos, cuestión que hago constar en los mismos y, ahora no sólo aceptan que haga esta recopilación con fines de mayor divulgación de los resultados obtenidos, sino que a la vez me han animado y apoyado para hacer realidad este trabajo. No puedo olvidar que lo que he podido analizar sociológica y políticamente se lo debo a los profesores que tuve la suerte de tener en la especialidad de sociología en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos en la década del 60 del siglo pasado y a los docentes de la Maestría en Políticas Públicas y Sociedad Civil de la Pontificia Universidad Católica entre los años 2001 y 2004. Por último, mi incursión en el campo del derecho y específicamente en el de la filosofía del derecho en mi condición de profesor de posgrado en las Universidades Nacional de Iquitos y Peruana Los Andes de Huancayo me abrieron las puertas a una disciplina cuya riqueza me ha servido para lograr una mejor comprensión del significado que tiene el Estado de Derecho y su estrecho vínculo con el sentido de la democracia frente al desarrollo humano y la posibilidad de lograr una sociedad libre y justa que haga posible la convivencia pacífica de los seres humanos más allá de sus fronteras. A estas dos Universidades, su profesores y alumnos, mi mayor agradecimiento por haberme acogido y darme la oportunidad de entrar en un campo del saber, la filosofía, que nutre a las ciencias sociales, entre ellas al derecho y la ciencia política, no solo de nuevos conceptos o teorías sino de los valores más importantes que históricamente el hombre viene construyendo en su favor.

TABLA DE CONTENIDO INTRODUCCIÓN………………………………………………………………………………………………………………………7 PARTE PRIMERA LA NATURALEZA DE LOS CONFLICTOS SOCIO-AMBIENTALES RESEÑA …………………………………………………………………………………………………………………………………15

I Contenido político-cultural de los conflictos socioambientales en el sector minero 1 Los conflictos sociales del 2008: A propósito del Reporte 58 de la Defensoría del Pueblo………………………………………………………………………………………………………………………………1 7 2 Proposiciones de “Quórum” sobre los conflictos sociales y la inversión en minería e hidrocarburos…………………………………………………………………………………………….........................23 3 Multiculturalidad e inversión minero-energética: Anotaciones sobre el tema………………..27

II Pensamiento social y política minera: entre el neoliberalismo y el neoindigenismo 1 El Indigenismo tras el movimiento social…………………………………………………………………………31 2 Hernando de Soto, la propiedad comunal y la gran inversión ………………………………………...34 3. Los “Retos de la minería moderna”: A propósito de las Tesis de Hernando de Soto ………37 4 Más allá de Santos; los derechos de las rondas campesinas: A propósito de las Tesis de Hernando de Soto sobre Conga………………………………………………………………………………………….39 5 La Derecha (¿DBA?) y la Consulta Previa………………………………………………………………………….41

PARTE SEGUNDA LOS CONFLICTOS DURANTE EL SEGUNDO GOBIERNO DEL PRESIDENTE ALAN GARCÍA RESEÑA ………………………………………………………………………………………………………………………………….44

I La debilidad del Estado de Derecho, el Convenio 169, el "Baguazo" y otros conflictos . 1 Convenio OIT 169: Problemas y propuestas……………………………………………………………………48 2 ¿Faltan expertos o políticas que ayuden a solucionar los conflictos sociales? ………………..57 3 ¿Hacia dónde nos lleva el conflicto social de la Amazonía? …………………………………………….60 4 Pueblos Indígenas y Gobierno: Diálogo, ¿de buena fe? …………………………………………………..64

5 Consejos sobre el conflicto amazónico I …………………………………………………………………………68 6 Consejos sobre el conflicto amazónico II ………………………………………………………………………..70 7. Sin aprender la lección: propuesta de modificación del DS 042-2003-EM………………………73 8. Para consultar a los pueblos indígenas, ¿Es necesaria una ley? ……………………………………..76 9. 2010: Escenario probable paras las inversiones minero- energéticas. ……………………………80 10. Para que nunca más vuelva a suceder: A propósito del Informe de la OIT sobre el Convenio 169 en el Perú…………………………………………………………………………………………………………………….85

II La política minera y los principios de sostenibilidad: Resistencias en el Gobierno y propuestas para el Diálogo. 1. Propuestas sobre los estudios de impacto ambiental (EIA)…………………………………………….89 2. Sin aprobación social: ¿Es posible la sostenibilidad de la minería?....................................93 3. La gestión ambiental y los Decretos de Urgencia 001 y 002. ………………………………………….96 4. Política Minera y Desarrollo Sostenible…………………………………………………………………………..99 5. Las "falencias del EIA" del Proyecto Tía María. ……………………………………………………………..103

PARTE TERCERA POLÍTICA Y CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES EN EL GOBIERNO DE OLLANTA HUMALA. RESEÑA…………………………………………………………………………………………………………………………………107

I Las expectativas sobre el cambio en democracia 1 Elecciones Generales: ¿qué viene después? ………………………………………………………………….110 2 Puno: La transición, el próximo gobierno y la minería……………………………………………………113 3 Minería e Inclusión Social: Retos de un nuevo escenario político…………………………………..116 4 Ley del derecho a la consulta previa…...hecha la ley ¿hecha la trampa? ……………………….120 5 Propuestas para una minería sostenible………………………………………………………………………..123 6 La Consulta Previa en el sector minero: sugerencias a favor………………………………………….127

II La frustración democrática 1. Cien días del gobierno en el sector minero…………………………………………………………………..130

2. Diálogo y transacción: Propuestas sobre el conflicto social y el Proyecto Conga……………135 3. El derecho de consulta: Nuevos escenarios para el conflicto social……………………………….137 4. Notas sobre los conflictos socio-ambientales: A propósito de Conga……………………………142 4. Del SENACE y otros intentos: Política inversionista de Fujimori prevalece en materia mineroambiental……………………………………………………………………………………………………………146 5. Solidaridad con Cañaris y las minorías indígenas…………………………………………………………..149

EPÍLOGO………………………………………………………………………………………………………………154

INTRODUCCIÓN Propósitos y alcances de la compilación Entre febrero del 2009 y abril del 2013, en mi doble tarea de docente universitario y consultor en temas socioambientales, escribí un conjunto de artículos que versaban sobre la conflictividad social en el sector minero 1, su relación con las políticas gubernamentales, el Estado de Derecho y la democracia y, asimismo, sobre las medidas que debieran y podían tomarse para que la inversión en las actividades del sector minero se hicieran en un clima que, respondiendo a los principios de desarrollo sostenible, tuviera a "los seres humanos […] en el centro de las preocupaciones [considerando sus derechos] “a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza".2 Al hacer la compilación de estos artículos y el análisis correspondiente, tomé cuenta que, en tanto una parte de ellos abarcaron el momento en que los conflictos cobraron mayor intensidad durante el gobierno del expresidente Alan García, había logrado mostrar las graves implicancias que para los derechos humanos, el Estado de Derecho y la democracia tiene mantener una política que, heredada del período de dictadura fujimorista 3, privilegiaba el crecimiento económico, las fuerzas del mercado, frente a los derechos territoriales y culturales de un sector importante de la población: las comunidades campesinas y nativas ubicadas principalmente en la sierra y selva del país respectivamente. Por otra parte y en el mismo sentido, es decir examinando los artículos que trabajé en la coyuntura de cambio de Gobierno, ingresando a Palacio el Presidente Ollanta Humala, pude constatar la forma en que progresiva pero rápidamente, la alternativa de una “Gran Transformación” 4, bajo la “Hoja de Ruta”, se pierde tras el olvido de la aplicación irrestricta del Convenio 169 a favor de los pueblos indígenas (comunidades campesinas y nativas) y de la protección rigurosa de nuestros variados ecosistemas y su rica biodiversidad.

Véanse los artículos escritos por el autor entre febrero de 2009 y febrero 2012 en: Quorum Social Consulting <quorum-sc.blogspot.com> y, entre agosto de 2012 y junio de 2013 en Cátedra Libre de Sociología, Política y Derecho <catedralibredesociologia.blogpot.com>. 2 ONU. 1992. Declaración de Río Sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. 14 de Junio de 1992 3 El concepto de dictadura se utiliza aquí en el mismo sentido que lo analiza históricamente Bobbio diferenciando la dictadura comisaria de la soberana, esta última se identifica porque “pone en juego toda la Constitución preexistente y se atribuye la tarea extraordinaria de crear una nueva […] siendo producto de una autoinvestidura”. BOBBIO, Norberto. 2001. La teoría de las formas de gobierno en la historia del pensamiento político. Segunda Edición. México. FCE. Pág. 187. Véase también SCHMIT, Carl. 1968. La Dictadura. Desde los comienzos del pensamiento moderno de la soberanía hasta la lucha de clases proletaria. Traducción del alemán por José Díaz García. Madrid. Ediciones de la Revista de Occidente. Págs. 181-183 4 Cfr. GANA PERÚ. Comisión de Plan de Gobierno. Diciembre 2010. La Gran Transformación-Plan de Gobierno 2011-2016. Diciembre 2010. Especialmente el Cap. 1, La Crítica Nacionalista al Modelo Económico Neoliberal y el Sentido de la Gran Transformación y, el Cap. VII, sección 7.3.4 Políticas para la inclusión social de la población indígena. Consulta: 03/01/14. <http://www.presidencia.gob.pe/plan-degobierno-gana-peru-2011-2016>

En otras palabras, como lo señalo en el texto, a la alternancia en el poder no le ha seguido alternativas distintas a las políticas neoliberales que introdujo el gobierno de Fujimori para poder recuperar y consolidar, luego de un régimen de dictadura, la democracia y la subsecuente protección y promoción de los derechos humanos, en especial de los que corresponden a los pueblos históricamente postergado de las regiones andina y amazónica. Bajo este análisis el propósito de esta compilación no puede ser otro que el mostrar la forma en que la política inaugurada en la década del 90, prolongada por gobiernos elegidos democráticamente, viene afectando los principios del desarrollo sostenible y, asimismo, el modo en que debilita o pone en riesgo los derechos humanos de los pueblos indígenas y, al propio Estado de Derecho y su expresión política, la democracia. No obstante, al culminar el análisis de este texto en el cual, dicho sea de paso, se han introducido necesarias correcciones sin alterar el sentido de los artículos materia de esta compilación, se llega a comprobar dos cuestiones, por un lado el carácter neoliberal de las políticas que rigen el tratamiento del sector minero y , de otra parte , la incompatibilidad – tal como bien lo sostienen Norberto Bobbio y Alain Touraine- entre este tipo de políticas y la recuperación o mantenimiento de los principios que distinguen a la democracia de los regímenes autoritarios. En esta perspectiva, el conjunto de artículos, ya ordenados y sistematizados en esta compilación, al mostrarnos los puntos críticos de la política minera, en especial su alta conflictividad frente a sectores impactados por las actividades extractivas, nos confirma, a su vez, la imposibilidad de mantener esa política junto a una política de protección de los derechos humanos, cimiento fundamental del Estado de Derecho y la Democracia. La perspectiva política dentro de las ciencias sociales Teniendo en cuenta los propósitos enunciados y considerando que los conflictos sociales en el sector minero son parte de un movimiento social orientando a cambiar la política que desde la década del 90 afecta principalmente los derechos territoriales y culturales de las comunidades campesinas y nativas, el examen que se hizo de cada coyuntura en el Gobierno de Alan García o de Ollanta Humala privilegió el análisis político entendiendo la relativa autonomía que tiene este campo –el político- respecto de otras aspectos de la realidad social 5. Asociado a lo anterior no puede pasarse por alto el hecho que las mayores expectativas sobre el desarrollo del país y los efectos de la expansión de las actividades del sector minero, se siguen centrando en los cambios que se podían y deben producir bajo los gobiernos producto del proceso de recuperación democrática. Pero, si bien es cierto estas circunstancias justifican el análisis político, no es menos cierto que los principales actores en el conflicto, las organizaciones de distinto nivel en que se articulan las comunidades campesinas y nativas, la movilización alrededor de sus derechos territoriales y culturales recusando en diferente grado las políticas “neoliberales” y el respeto y aplicación del Convenio 169 dentro del Estado de Derecho vigente, implicaban necesariamente el uso de una categoría que como la de actores sociales, proveniente de la sociología y en particular de Alain 5

Cfr. SARTORI, Giovanni. 1992. Elementos de Teoría Política. Madrid. Alianza Editorial. Págs. 209 y ss.

Touraine, contribuye decididamente a una mejor comprensión de las relaciones entre el o los gobiernos y los movimientos sociales6 que pugnan por reivindicaciones compatibles con los procesos de recuperación democrática como el iniciado en el país a partir del año 2001. Desde luego, al hacer el análisis concreto de la realidad que motivaron estos artículos, era inevitable referirme a algunas particularidades que se encuentran en la base de estas conflictos, por un lado el componente cultural con el que aportan las comunidades campesinas en los andes como las nativas de la Amazonía y; de otro lado, el modo cómo se asocian a un movimiento mayor dentro del cual la Iglesia católica, junto a reconocidas ONG son actores importantes en la defensa y protección del medio ambiente y los derechos humanos. Para este efecto he debido acudir a los aportes que sobre estos temas surgen de la antropología y la sociología. Por último, considerando, dentro de las particularidades de los conflictos socioambientales, la invocación constante al Estado de Derecho y dentro de este a los derechos humanos, gracias a la cátedra de epistemología y filosofía del derecho, he podido recoger los aportes de este tipo de literatura para comprender la íntima y sustancial relación entre Estado de derecho y democracia y, entre estas instituciones y los derechos humanos7, cuestión esta última sobre la que giran fundamentalmente las reclamaciones de los pueblos indígenas; comunidades campesinas y nativas. Criterios y forma de ordenamiento y sistematización. A fin de cumplir con los objetivos de este trabajo, los diversos artículos han sido agrupados siguiendo dos criterios, uno de carácter temático que permita una presentación lógica de lo que son los conflictos dentro de la política minera y su desenvolvimiento y otro, de naturaleza cronológica, donde los asuntos que han sido motivo de estudio o debate durante los períodos gubernamentales de Alan García y Ollanta Humala, se encuentren precisamente cuando se trata de estas etapas. De este modo, en la primera parte del trabajo, al tratar sobre la naturaleza de los conflictos, atendiendo a sus principales características sociales, políticas, culturales etc. tuve que incorporar aquí algunos artículos que, aunque escritos en momentos diferentes, por estar referidos a las corrientes de pensamiento que destacan en medio de la conflictividad de la política minera, aparecen en este lugar para poder revelar en toda su magnitud el contenido de los movimientos sociales y las respuestas que obtienen de quienes se encuentran en una posición distinta.

Cfr. GARRETÓN, Manuel A. 2001. “Cambios Sociales, Actores y Acción Colectiva en América Latina”. ponencia presentada en la primera reunión sobre Estratificación y Movilidad Social en América Latina, realizada en la CEPAL entre el 9 y 10 de noviembre de 2000 en el marco del proyecto CEPAL/GTZ sobre Equidad Social en América Latina. Chile. Págs. 11 y ss. Consulta 03/01/14. http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/1/8271/lcl1608.pdf. TOURAINE, Alain. 2000. ¿Qué es la Democracia? 2a Edición. F.C.E. Primera Parte, Cap. IV La Representatividad de los Actores Políticos. 7 Cfr. DÍAZ, Elías. 2009. “Estado de derecho y legitimidad democrática”. En: CARBONELL, Miguel y Rodolfo VASQUEZ (Compiladores). 2009. El Estado de Derecho: Dilemas para América Latina. Lima. Palestra Editores, pp. 73-118. GARCIA AMADO, Juan Antonio. 1997. La Filosofía del Derecho de Habermas y Luhmann. Bogotá. Universidad Externado de Colombia. Caps. I y II.

De haber procedido de otra manera, la articulación o el ordenamiento lógico para el tratamiento de la naturaleza y alcance de los conflictos sociales hubiesen sufrido menoscabo al aparecer en distintas partes la emergencia de una nueva corriente “indigenista” que en oposición a la política minera plantea la idea del “buen vivir” y, desde otro punto de vista, el tipo de pensamiento que justifica y fundamenta la necesidad de que el crecimiento económico y el desarrollo, basado principalmente en las actividades del sector minero, mantenga su impulso para dar paso a la “civilización”. No obstante, siguiendo los criterios ya mencionados, he tenido el cuidado de que en estos artículos, al igual que en el resto, con el objeto de que sean ubicados en su contexto, aparte del título y la fuente de donde han sido reproducidos, aparezca, asimismo, su fecha de publicación. Dentro de esta lógica, definida la naturaleza de los conflictos sociales en el sector minero, en la segunda parte de este compendio, se presentan los artículos escritos a propósito de la forma en que el Gobierno de Alan García, defendiendo y enfrentando la oposición creciente a la política minera iniciada en la década del 90, se resiste a compatibilizar el crecimiento económico con la columna vertebral de todo régimen democrático, los derechos humanos y, a la vez, con los principios del desarrollo sostenible, fundamentales para la protección y promoción de la diversidad cultural y ecológica, cuestiones en las que es especialmente rico nuestro país. En la tercera parte de esta publicación se someten a análisis los acontecimientos que desde el comienzo marcan lo que habría de ser el Gobierno de Ollanta Humala en materia de política en el sector minero; por una parte, mostrando las expectativas que motiva su gobierno para resolver las dificultades de una política que conducía a la ingobernabilidad en términos democráticos y, por otra parte, a la luz de los problemas suscitados por los Proyectos Mineros de Conga en Cajamarca y de Cañariaco en Lambayeque, la forma en que progresiva y rápidamente deviene en un régimen que se adapta a las exigencias de una política que privilegia a las fuerzas del mercado frente a los derechos y demandas de la ciudadanía en la que reside o debe residir el poder soberano de la democracia. Metodológicamente, el compendio sería incompleto, sobre todo en relación con sus fines o propósitos, si acaso no se presentara a manera de síntesis teórica, los principales hallazgos que se deducen del tema tratado en todos los artículos. En este sentido, he incluido antes del inicio de cada parte en la que se ha dividido este texto, una reseña en la que precisamente intento sintetizar los principales aportes del conjunto de artículos que comprenden el tema de la política minera y sus efectos durante los Gobiernos ya citados. Por último, debo advertir que la mayor parte de artículos han sido corregidos para arreglar las notas de pie de página conforme a normas académicas por lo que no será extraño encontrar referencias de fuentes electrónicas que no coinciden con la fecha de publicación del cada uno de los ensayos. Asimismo, donde era pertinente, se han hecho correcciones en la redacción sin variar su contenido, salvo en el caso del último artículo que bajo el Título de “Solidaridad con Cañaris y las Minorías Indígenas”, al rehacer su redacción por los errores que contenía, tuve la necesidad, además, de actualizarlo, pero sin cambiar su sentido original.

Limitaciones y aportes del trabajo Las limitaciones de este trabajo son bastante obvias. No es lo mismo una investigación sistemática con el objeto de resolver teóricamente una problemática del campo académico o científico, que realizar una serie de estudios sobre problemas concretos a resolver dentro de una actividad que, como la del sector minero, tiene notables efectos sobre el desarrollo social. De hecho la mayor parte de artículos fueron escritos con el propósito de contribuir, dentro del ejercicio de la consultoría en temas socioambientales, en la solución de los problemas concretos que se le presentan a las actividades del sector minero dentro de una política que, con algunos cambios, se mantiene desde la década del 90 para impulsar principalmente la inversión privada en la explotación de los recursos mineros e hidrocarburíferos8. Dentro de esa limitación, a pesar de que los artículos fueron trabajados bajo parámetros que permitieron el análisis crítico y objetivo de las situaciones de conflicto social que aún se le presentan al sector minero, esto es, el conocimiento de los antecedentes de la política seguida por el Gobierno de Fujimori y, entre otros, los conceptos y la teoría sobre el desarrollo sostenible, la democracia y el Estado de Derecho; omití definir de qué clase de política se trataba o a que corriente de pensamiento obedecían la o las políticas mineras cuyas diferentes manifestaciones había explicado en el curso de los diferentes escritos elaborados durante parte de los gobiernos de Alan García y Ollanta Humala. Felizmente, esto lo he podido salvar gracias a la revisión y síntesis que me vi obligado a hacer para este compendio, sirviéndome para ello de la teoría que sobre el sentido liberal o neoliberal de las políticas económicas que hoy dominan el proceso de globalización9, han trabajado, entre otros prestigiosos intelectuales, Norberto Bobbio. Ahora bien, ¿Cuáles son los aportes que este trabajo ha hecho al mejor conocimiento de la política minera, su conflictividad, el Estado de Derecho y la Democracia? Considero los siguientes: 1° Un acercamiento mayor a la definición de la naturaleza del conflicto socioambiental destacando su contenido político-cultural, la emergencia de ideas alternativas al modelo económico vigente, entre ellas la del neoindigenismo, y la presencia o el accionar de un movimiento reivindicativo que principalmente reclama los derechos que sobre su territorio y cultura tienen las comunidades campesinas y nativas frente a la política de inversión que, en el sector minero, minimiza o debilita el derecho general de participación ciudadana, pero 8

Más tarde, durante el gobierno de Alan García, bajo ese mismo espíritu, en sendos acuerdos con el Gobierno Brasileño en los años 2008 y 2009 se trataría de promover grandes proyectos hidroenergéticos comenzando por el de Inambari, pero el rechazo de la población afectada como del Gobierno Regional de Puno provocó su casi inmediata suspensión, situación que continúa a la fecha. Cfr. RAEZ-LUNA, Ernesto y Juan L. DAMMERT BELLO. 2012. “Reflexiones y lecciones sobre la toma de decisiones ante grandes proyectos minero-energéticos en el Perú: El caso de la Hidroeléctrica de Inambari en la Amazonía Peruana”. SPDA. Cuaderno de Investigación N°7. Consulta 03/01/14. < http://www.spda.org.pe/_data/publicacion/20120521182215_Cuaderno%207.pdf 9 Cfr. FUENZALIDA, Fernando. 2000. “La Agonía del Estado-Nación”. Conferencia dictada en el Congreso de la República. Lima. En: CONGRESO DE LA REPÚBLICA. El Perú en los Albores de XXI-3. Ciclo de Conferencias 1998-1999. Lima. Fondo Editorial del Congreso del Perú. Pp. 7-36.

fundamentalmente los derechos humanos de los pueblos indígenas, derechos debidamente codificados en el Convenio 169 y protegidos por la Constitución vigente. Cabe destacar que este aporte, en cuanto al componente político-cultural de los conflictos sociales es coincidente y confirma el aserto de la investigación realizada por un conjunto de destacados estudiosos del tema quienes, trabajando especialmente los factores que inciden en la generación y evolución de los conflictos, advierten, entre otros, la presencia de elementos políticos y culturales10. 2° En relación con la política minera que caracterizó o caracteriza , con sus variantes, al gobierno de Alan García y al aún vigente Gobierno de Ollanta Humala, puedo decir que la forma en que se ha incumplido con el Convenio 160 y los derechos de los pueblos indígenas allí involucrados, el tratamiento que se dio a los conflictos como los de Bagua en el caso del primero y los de Conga y Cañariaco en el segundo, no dejan lugar a dudas de que ambos han contribuido al mantenimiento de la política inaugurada por el régimen dictatorial de Fujimori, la misma que se traduce en la corriente neoliberal que, mundializada a raíz de la crisis del socialismo real y del estado de bienestar y bajo una nueva noción del “estado mínimo”, ahora pretende que el Estado, bajo cualquier forma, sea “fuerte” en la protección de los intereses empresariales, pero “débil” o “mínimo” en la protección de los derechos fundamentales, sean estos individuales o colectivos11. 3° La constatación de que la política minera, tal como se viene ejecutando hasta hoy, pone en grave riesgo el estado de derecho y los principios que son la base o fundamento de su expresión democrática. Así, los gobernantes, no sólo están pasando por alto su sometimiento a la ley, a las normas y principios contenidos en la Constitución, sino que, a la vez, utilizan la fuerza coercitiva del Estado para hacer prevalecer los intereses de la gran inversión antes que la protección y promoción de los derechos humanos, en particular los que se encuentran codificados a favor de los pueblos indígenas, comunidades campesinas y nativas fundamentalmente. Esto confirmaría la tesis ya sostenida por Bobbio y Touraine sobre la incompatibilidad entre las políticas neoliberales y los procesos de recuperación o consolidación democrática que tienden a derivar en gobiernos que, sin bien pueden ser elegidos democráticamente, su conducta política los hace derivar en regímenes autoritarios. No de otro modo se puede calificar a gobiernos que privilegian el mercado por encima de la protección y promoción de los derechos humanos los mismos que, desde su origen, son los principales fundamentos de todo régimen democrático 12. 4° La incompatibilidad de las políticas neoliberales con la democracia, no solo se da en el plano de los derechos humanos. En el caso del Perú, siendo esto visible en la negativa a reconocer y proteger los derechos de los pueblos indígenas, comunidades campesinas y nativas que constituyen una de las caras de la diversidad cultural, el riesgo que se corre es el de socavar la pluralidad como uno de los componentes fundamentales de toda democracia y preparar un camino a la homogeneidad “cultural” que en diversos planos, incluido el político, nos puede 10

Cfr. DE ECHAVE, José et.ál. 2009. Minería y Conflicto Social. Lima. IEP/CIPCA/CBC/CIES. Págs. 271 y ss. Cfr. BOBBIO, Norberto. 2001. El Futuro de la Democracia. Tercera Edición. México. F.C.E. Págs. 138 y ss. 12 Ibídem. Véase también TOURAINE, Alain. Óp.cit. Págs. 239 y ss. 11

conducir a un régimen autoritario que obligue a todos a un pensamiento y a un modo de vivir únicos. Al respecto, vale citar lo que sostiene Giovanni Sartori, teórico de la democracia o de la democracia liberal como el la califica: “La génesis ideal de las democracias liberales está en el principio de que la diferenciación y no la uniformidad constituye la levadura y el más vital alimento para la convivencia [indicando más adelante que solo] la autocracia, los despotismos, las viejas y nuevas dictaduras, hacen al mundo de un solo color; la democracia es un mundo multicolor”13. 5° Las diferentes propuestas que se han hecho a lo largo de estos artículos para que los procesos que conducen a la autorización de concesiones mineras e hidrocarburíferas y a los trabajos de exploración y explotación consiguientes se desarrollen con pleno respeto y protección de los derechos de participación y consulta ciudadana, destacando bajo una u otra modalidad, que estos incluyan la posibilidad de influir efectivamente en las decisiones del Gobierno evitando que se vulneren los derechos que se les reconocen a los ciudadanos y las entidades colectivas como las comunidades campesinas y nativas. Cabe destacar la propuesta por la cual se plantea que el o los gobiernos impulsen y promover con similares o mayores ventajas que a la minería las actividades que, como la agricultura, la pesca, etc., son fundamentales para la sobrevivencia de las comunidades campesinas y las comunidades nativas, las mismas que a raíz de la expansión y crecimiento de la explotación minera e hidrocarburífera han sufrido un mayor desmedro agudizando la pobreza y las brechas sociales preexistente en el medio rural. Sólo así los principios de equilibrio, de igualdad, libertad, pluralidad y otros que son parte del desarrollo sostenible, del Estado de Derecho y la democracia dejará de ser una retórica engañosa y frustrante frente a las expectativas y derechos que en especial los pueblos indígenas reclaman como garantía para una convivencia en medio del respeto, la tolerancia y libertad que deben ser parte de la real pluralidad cultural del país.

Lima, marzo de 2014

SARTORI, Giovanni.2003. ¿Qué es la Democracia? Argentina. Taurus. Págs. 215-216.

PARTE PRIMERA

La Naturaleza de los Conflictos Socioambientales

RESEÑA …está claro que el pluralismo está obligado a respetar una multiplicidad cultural con la que se encuentra […] Y en la medida que el multiculturalismo actual separa, es agresivo e intolerante, en esa misma medida el multiculturalismo en cuestión es la negación del pluralismo […]. El intento primario del pluralismo es asegurar la paz intercultural, no fomentar una hostilidad entre culturas […] un contexto pluralista postula un reconocimiento recíproco. Un reconocimiento que recibe a cambio un radical desconocimiento es antipluralista14.

En esta primera parte se han agrupado los artículos relacionados con las características que definen la naturaleza de los conflictos sociales, sus causalidades, el modo en que estos debieran ser tratados a partir de las políticas de gobierno y el trasfondo ideológico y político que acompañan la confrontación que se da principalmente entre las comunidades campesinas y nativas y la política que, en materia de exploración y explotación de los recursos mineros, energéticos y otros, conduce el sector energía y minas. Al respecto, al afirmar la especial incidencia que, en los conflictos motivo de estudio, tiene el componente político-cultural debo subrayar la forma en que desde la teoría de la democracia, Giovanni Sartori, tal como aparece en la cita que encabeza esta reseña, explica las diferencias entre la pluralidad y la multiculturalidad. Esto es fundamental porque, destacando el hecho incuestionable de la diversidad cultural del país, la constitución política ha planteado en forma clara la obligación estatal o gubernamental de proteger la pluralidad cultural en el entendido que, democrática e históricamente, no puede tener otro sentido que el de superar o dejar atrás los desencuentros, prejuicios, contradicciones, postergación, discriminación etc., de que han sido objeto los pueblos indígenas del país, concentrados hoy en las comunidades sobre todo andinas y nativas de la sierra y selva del país. No obstante ello, lo que han hecho los regímenes políticos hasta hoy, sobre todo a partir de la nueva expansión y auge de las actividades del sector minero, es tolerar y promover la intolerancia, la falta de respeto y protección de las culturas que, siendo diferentes a la cultura occidental, no tienen otro camino que el de defender los derechos territoriales que son la base de su subsistencia. No se puede decir que el o los gobiernos han carecido de inteligencia para actuar de modo diferente. Desde 1995, año a partir del cual entró en vigencia el Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales, tienen pautas sumamente claras para superar las dificultades que presenta la multiculturalidad y no sólo en el terreno de la consulta previa y la protección de sus derechos territorial y culturales, sino también en el de la 14

SARTORI, Gionani.2001. La Sociedad Multiétnica. Pluralismo, multiculturalismo y extranjeros. Madrid. Taurus. Págs. 32-33.

participación y cooperación democrática que debe establecerse con las diversas comunidades para que, conforme a su autonomía y prioridades de desarrollo, se promueva la educación, la salud y la cobertura de otras necesidades básicas que contribuyan a su integración, sin pérdida de su identidad, con el resto de la sociedad. Lastimosamente, esto no ha ocurrido y esto es especialmente grave para la democracia y la política de inversión, sobre todo en el sector minero, donde el espíritu confrontacional a los que no son ajenos el gobierno, las ideas conservadoras que están detrás de un sector importante del empresariado y las de tipo neoindigenista que emergen dentro del movimiento en el que son protagonistas las comunidades, son una clara muestra del predominio de un ambiente multicultural que arrecia principalmente contra los derecho de los pueblos indígenas de la sierra y la selva del país. No creo y estoy convencido de ello que las ideas de Hernando de Soto sobre el conflicto amazónico y Conga o las de un “analista económico” que plantea la necesidad de “matar” a ese monstruo que es la ley de consulta previa, sean una contribución al desarrollo sostenible o la solución de un conflicto que pone en riesgo la democracia. Del mismo modo, no creo que las difundidas ideas del señor David Choquehuanca, Ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia, sobre el “buen vivir”, impregnadas por el desconocimiento de la cultura occidental y de un pasadismo inocultable conduzcan a buen puerto. La única forma de lograr la pluriculturalidad que demandan el pensamiento democrático y constitucional es la de aplicar sin mayores aplazamientos y en toda su magnitud los principios fundamentales del Convenio 169 respecto al derecho de los pueblos indígenas a mantener y fortalecer sus culturas, formas de vida e instituciones propias, y su derecho a participar de manera efectiva en las decisiones que les afectan 15. En virtud de ello, en esta parte del compendio como en las que siguen podré mostrar una serie de propuestas que dentro del marco propuesto es posible avanzar de modo tal que la política del sector minero, bajo nuevas regulaciones, cumpla con los postulados del desarrollo sostenible y, a su vez, permita hacer posible las tesis que Basadre y JM Arguedas plantearon para resolver los problemas de la multiculturalidad; recrear en el Perú la unidad de la nación dentro de la diversidad.

OIT. 1989. Convenio N° 169 de la OIT Sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989. 27/06/1989. Presentación de Jean Maninat, Director de la Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe. Lima, junio 2009.

I CONTENIDO POLÍTICO-‐‑CULTURAL DE LOS CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES ⃰ 1. Los conflictos sociales del 2008: A propósito del Reporte 58 de la Defensoría del Pueblo 16 Quorum, 07 febrero del 2009 El último reporte de Defensoría del Pueblo sobre los conflictos sociales 17 en el Perú da cuenta de un incremento progresivo de estos durante el año 2008 y de la existencia, a diciembre del mismo año, de 197 casos de los cuales 134 se encuentran activos y 63 en estado latente. Si se tiene en cuenta que el 47.76% de los conflictos activos se relacionan con algún proyecto de inversión importante en la minería, la generación de energía, la industria y la agricultura, sin duda, lo que revela el citado reporte es una situación que merece analizarse a la luz de la importancia que estas tienen para el crecimiento y desarrollo del país, más aún en un periodo de crisis financiera internacional como el que se vive hoy. En virtud de ello, Quórum Social Consulting ha considerado necesario abrir este Blog analizando el informe de la Defensoría del Pueblo. Para este efecto hemos tomado en cuenta los conflictos activos, pues allí se concentran el grueso de los problemas sociales, procurando que nuestro análisis sea lo más objetivo 18 y de contribuir a la mejor comprensión y solución de los mismos. ¿Qué clase de conflictos sociales tenemos?, ¿Tienen solución? De los 134 conflictos sociales activos registrados por Defensoría del Pueblo a Diciembre del 2008, por lo menos el 98% corresponden a temas que se encuentran previstos dentro del marco legal vigente. Los asuntos socios ambientales, electorales, laborales, de demarcación territorial, etc. que motivan los diversos problemas tienen legislaciones específicas donde se definen las competencias y modos de resolverlos. En ese marco, debemos entender que todos estos conflictos son propios de la democracia y la vigencia de libertades fundamentales que permiten que los diferentes grupos de interés o ⃰ Un trabajo que ha influido en el tratamiento de este tema ha sido el de: DE ECHAVE, José et.al. Minería y conflicto social. 2009. Lima: IEP. Antonio RÍOS RODRIGUEZ (2009), Consultor de Quorum, a partir de un análisis crítico de las variables que, según los investigadores del IEP, intervienen en la dinámica de los conflictos publicó un interesante estudio que permite analizar y graficar este asunto mostrando una mayor variedad de tipos de conflictos alrededor de la minería. Véase: Artículo de fecha 11/11/2009, Variables Clave en la Tipología y dinámica de los conflictos socioambientales. Quorum Social Consulting. Consulta 28/01/14. < http://quorumsc.blogspot.com/2009_11_01_archive.html> 16 DIRECCIÓN DE LA UNIDAD DE CONFLICTOS SOCIALES - DEFENSORÍA DEL PUEBLO. “58º Reporte de Conflictos Sociales – Conflictos Sociales Conocidos por la Defensoría del Pueblo al 31 de Diciembre del 2008”. Lima. Consulta 28/01/14. http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/conflictos/2009/reporte -058.pdf . 17 Entendemos por conflicto social el proceso o la situación en la cual diversos grupos o actores sociales con intereses divergentes confrontan de distinto modo sus posiciones partiendo del supuesto que unos están afectando los intereses de otros. 18 Entendemos por objetividad, el análisis de una situación concreta sin que en ello intervenga algún tipo de preconceptos o prejuicios basados en creencias o tendencias ideológicas.

actores sociales expresen sus puntos de vista y hagan sus reclamos vía el movimiento social. En este sentido, aunque en algunos casos los conflictos toman formas más o menos violentas por la debilidad institucional de nuestro sistema político, no son objetivamente parte de un discurso o accionar que tenga similares propósitos a los que desató la violencia terrorista en la década del 80 principalmente y por tanto, la mayor parte, si no todos los reclamos o problemas que se detallan en el informe de Defensoría del Pueblo, son solucionables. Cabe advertir sin embargo, como lo demostraría el conflicto suscitado entre las comunidades nativas y el Gobierno Central a raíz de las “leyes de la selva” que, tanto la debilidad de nuestra democracia como la de su clase política, no permiten una comunicación fluida con la población que reclama por lo que considera sus derechos, motivo por el cual no sólo se dan conflictos que podrían ser evitados oportunamente, sino que además, un manejo inadecuado de los mismos, conduce a mayores confrontaciones dificultando el diálogo y soluciones adecuadas y duraderas19 Frente al conjunto de conflictos sociales activos ¿Cuál es el significado de los que están asociados al cultivo ilegal de coca? Conforme al reporte de Defensoría del Pueblo el mayor porcentaje de conflictos activos se encuentran alrededor de la explotación minera y de hidrocarburos (44%) mientras que los relacionados con el cultivo ilegal de la coca no pasan del 2%. Esto podría llevar a pensar que el primer tipo de conflictos son más importantes que los últimos, sin embargo, hay que tener en cuenta que por su naturaleza los problemas mencionados tienen causalidades y efectos distintos. En efecto, el cultivo ilegal de la coca, ligado al narcotráfico, no puede medirse en virtud del número de conflictos sociales sino del ánimo delictivo y las consecuencias negativas que en todos los planos, social, cultural y político inclusive, tiene para el desarrollo más aún si, como lo indican los expertos en el tema, parte fundamental de esta actividad tiende a asociarse con los restos de organizaciones terroristas20 A diferencia de los movimientos por el cultivo ilegal de la coca, en el caso de los conflictos alrededor de las actividades extractivas ya mencionadas lo que tiende a dominar el panorama son percepciones u opiniones contrarias a este tipo de inversiones en la creencia de que sólo traen impactos negativos, especialmente desde el punto de vista ambiental y también, la escasa experiencia del Estado y nuestra clase política en el manejo de este tipo de problemas en democracia y en un mundo globalizado.

19 Existen

claros indicios, y así lo reconoció la mayor parte de la prensa, de que no obstante existir un marco legal que demandaba del Estado la necesidad de informar y consultar a las comunidades nativas sobre los cambios legislativos que las afectaban, el gobierno omitió este procedimiento generando innecesariamente un conflicto que, en las actuales circunstancias, ha contribuido a aumentar un clima de opinión que no contribuye al necesario equilibrio y armonía que debe y puede haber entre la inversión en hidrocarburos o minería y las expecta tivas de desarrollo de la población que se encuentra en su área de influencia. 20 El escaso 2% de conflictos en torno al cultivo ilegal de la hoja de coca no representa un panorama tranquilizador, al contrario podría indicar también falta de acciones por parte del Estado y de las autoridades locales al problema, razón por la cual la base social campesina dedicada a esta actividad, en su mayor parte relacionada con la producción de PBC y cocaína, no tiene motivos para reclamos o movilización alguna. El costo de esta situación es que seguimos siendo uno de los principales productores y exportadores de cocaína, enfrentamos las consecuencias del aumento en el consumo nacional de PBC y cocaína y la posibilidad que, aparte de su nociva influencia en la economía, apoyados en grupos armados intente convertirse en un poder alternativo frente al poder legítimo o se infiltre al sistema político poniendo en jaque el futuro del desarrollo del país.

En todo caso estos conflictos no son ajenos a un régimen que procura el desarrollo en democracia, son parte natural del libre juego de intereses y de la confrontación de diferentes opiniones o puntos de vista. En este sentido, la importancia estadística de estos dos tipos de conflictos no es comparable, mientras uno pertenece al terreno de opciones de desarrollo dentro de la democracia, el otro, ajeno a esto, sólo tiende a la destrucción de la sociedad y su cultura y, si acaso el Estado tuviera que priorizar algo en su agenda de amenazas al desarrollo, sin ninguna duda tiene que darle una mayor atención a la actividad ilícita del cultivo de la coca. ¿En qué medida los conflictos sociales afectan las inversiones productivas? De los 134 conflictos sociales activos, el 47 % (63 casos) corresponden a la presencia o funcionamiento de proyectos de inversión; en todos ellos se reclaman cuestiones que podrían considerarse legítimas si entendemos que parten de grupos de interés que de algún modo ven afectadas sus condiciones de vida. Así, los temores o posibles impactos sobre el medio ambiente y social conducen al reclamo porque se tomen las medidas de previsión o mitigación consiguientes o a la demanda de compensaciones en los casos en que se afectan propiedades o tenga que producirse el desplazamiento económico o físico de la población. Del mismo modo los trabajadores, conforme a sus intereses, plantean reclamos de orden laboral; las comunidades, en tanto se consideran las primeras afectadas por la inversión en sus territorios, demandan contribuciones especiales para el desarrollo local y preferencias en la contratación de mano de obra por parte de los proyectos, etc. Ninguno de estos reclamos debiera suscitar mayor problema para el desarrollo de la inversión pública y privada pues la existencia de un marco legal para la resolución de los mismos y, las políticas ambientales y de responsabilidad social que acompañan cada proyecto son una base fundamental para el diálogo, la negociación y el acuerdo entre las diferentes partes. Sin embargo, como es evidente, esto no es así; los conflictos, en unos casos más que en otros, tienden a aplazar sino a perturbar el desarrollo de los proyectos perjudicando no sólo a estos sino también a la población que podría beneficiarse de los impactos directos o indirectos de los mismos. Lo que ocurre es que en estos conflictos tiende a primar, por diversas circunstancias, la falta de información y diálogo sobre las políticas públicas que promueven la inversión bajo el principio de desarrollo sostenible, contribuyendo, sobre todo en las comunidades andinas y nativas, al desarrollo de temores o presuntos riesgo de contaminación y de pérdida de fuentes de vida que motivan la mayor parte de conflictos sociales, sobre todo alrededor de la inversión en minería e hidrocarburos (82.4%).

Gráfico: Conflictos Sociales por Tipo de Proyecto o Actividad de Inversión que Afectan

14%

Minero - Metalurgicas

Hidricas o Hidroenergéticas

10% 68%

Hidrocarburos Otras

Aquí es especialmente notoria la ausencia del Estado y en particular del Poder Ejecutivo, órgano que, considerando la situación especial de las comunidades andinas y nativas, está llamado a informar a la población el sentido y los posibles impactos de cada proyecto a fin de proveer a la inversión, cualquiera que ella fuese, de un clima favorable a su desarrollo. Es más, la inversión o el desarrollo de un proyecto debiera motivar la mayor presencia del Estado a fin de potenciar las posibilidades de progreso y cambio sobre todo porque los proyectos más grandes y con mayores impactos se ubican en zonas que están signadas por la pobreza y la pobreza extrema 21. Como ello no se da , son los diferentes proyectos de inversión y las empresas titulares las que han asumido la función que le corresponde al Gobierno confundiéndose de este modo los intereses económicos, gananciales de la empresa con los de tipo político y los del bien común que debe representar el Estado. En estas circunstancias es comprensible la desconfianza de la población hacia las autoridades y las empresas titulares de los proyectos de inversión con el agravante que estas últimas deben cargar con el costo social y económico de políticas públicas que no son de su responsabilidad. Por cierto, no puede desconocerse el aprovechamiento que de esta situación hacen grupos de lenguaje radical que en el afán de mantener un espacio político que les permita tener vigencia y posibilidades de presión sobre las políticas locales, regionales o nacionales conducen estos conflictos hacia posiciones duras que postergan o perturban el proceso de todo proyecto de inversión. No es extraño por esta y otras razones, como las expuestas líneas arriba, que de los 63 conflictos sociales alrededor de los diversos proyectos de inversión sólo en el 43%, se haya establecido o facilitado el diálogo. ¿Los conflictos sociales se dan espontánea y desarticuladamente? Definitivamente los conflictos sociales que destaca el informe de Defensoría del Pueblo no se dan, por lo general, de modo espontáneo ni desarticulado. Existen una serie de organizaciones que con conexiones a nivel nacional e internacional bajo legítimos 21

Esto es particularmente cierto en el caso de los proyectos mineros y de hidrocarburos los que tienden a ubicarse en las regiones de sierra y selva donde la población formada por comunidades campesinas o nativas tiene los más altos índices de pobreza.

principios de defensa de los derechos humanos, del medio ambiente o de la búsqueda de políticas sociales que permitan la construcción de una sociedad con mayor equidad, apoyan, si acaso no dirigen, el conjunto de conflictos sociales que de diversas maneras expresan su disconformidad con los proyectos de inversión que promueve el Estado. Estas organizaciones, a su vez, se conectan con las comunidades que supuestamente serían afectadas por los proyectos de inversión a fin de apoyar sus luchas o negociaciones. De este modo se vinculan además con los grupos locales que lideran o buscan liderar el movimiento de los pueblos sobre los que influyen. En consecuencia, no es de extrañar que detrás de esos movimientos se encuentren, por ejemplo, una serie de ONG e inclusive una parte de la Iglesia Católica formando una red social de alcance nacional (Red Muqui) cuyo propósito expreso es apoyar y defender los derechos de las comunidades campesinas y nativas en las zonas donde se encuentran proyectos mineros y metalúrgicos.22 Lamentablemente, a pesar de la legitimidad de los propósitos de esas organizaciones, el hecho que tiendan a cubrir el espacio que han dejado los partidos políticos asumiendo buena parte de sus funciones, ha convertido o tiende a convertir los naturales movimientos o conflictos sociales alrededor de los proyectos de inversión en asuntos eminentemente políticos dificultando, a su vez, la solución oportuna y armoniosa de los problemas que en materia ambiental y social están amparados, lo repetimos, por la legislación vigente y por las políticas de las propias empresas que tienen a su cargo los diferentes proyectos de inversión. ¿Qué hacer frente a las situaciones de conflicto social que nos presenta Defensoría del Pueblo? Primero, sin confundir los conflictos sociales asociados al desarrollo de proyectos de inversión con aquellos en los que se encuentra involucrado el narcotráfico asociado con remanentes del accionar terrorista, no hay duda que dentro de una política de seguridad pública una prioridad indiscutible es atender el problema del cultivo ilegal de la coca, mientras que por otro lado las políticas de promoción de la inversión relacionada con el crecimiento económico y el desarrollo sostenible del país requieren afinar la forma en que estas llegan a la población. Segundo, es indispensable conocer y comprender la posición de los diversos actores sociales que participan en los conflictos que se suscitan alrededor de los proyectos de inversión, fomentado que el Estado cumpla un rol protagónico en el desarrollo de la información, el diálogo y los necesarios consensos y compromisos que permitan un desarrollo equilibrado y armonioso de los diferentes intereses o concepciones que pueden haber alrededor de las políticas de inversión pública o privada. Tercero, es importante reforzar el Estado de Derecho propiciando y apoyando la libertad de información, los derechos ciudadanos, el respeto a las diferencias culturales y la necesidad de formar alianzas estratégicas a favor del desarrollo sostenible y de la población más vulnerable dentro de los cuadros de pobreza y extrema pobreza existentes especialmente en la sierra y selva del país. 22 Véase en

especial ¿Quiénes somos? y los Integrantes de la Red. MUQUI-RED DE PROPUESTA Y ACCIÓN. Consulta 28/01/14 <http://www.muqui.org/ >

Cuarto, es igualmente fundamental que se distingan las motivaciones políticas de los asuntos que realmente importan a las comunidades desde el punto de vista ambiental y social, a fin de que se den las mejores condiciones para un diálogo transparente y soluciones que satisfagan las expectativas de la población y de los proyectos de inversión que se encuentran en su área de influencia. Finalmente, consideramos que el desarrollo de líneas de acción sobre la base de estas propuestas puede servir para elaborar soluciones más realistas y duraderas a los conflictos sociales que se nos presentan, contribuyendo así a la construcción de un marco de armonía necesario para el crecimiento económico y el desarrollo humano.

2. Proposiciones de “Quórum” sobre los Conflictos Sociales y la Inversión en Minería e Hidrocarburos Quorum, 9 de junio de 2009 I CAUSALIDADES Y NATURALEZA POLÍTICA DE LOS CONFLICTOS SOCIO AMBIENTALES Aunque los conflictos sociales alrededor de la minería y las actividades hidrocarburíferas aparecen concretamente como socio-ambientales; cuestión fundamental que no puede ser desconocida, las múltiples conexiones que presentan estos tipos de confrontación con otros aspectos del mismo problema, nos demuestran, cada vez con mayor notoriedad, el alto componente político que tienen las demandas y movimientos asociados a los conflictos que hoy se observan alrededor de las actividades antes mencionadas. Esto se confirma, en primer lugar, por la calidad de los actores sociales que protagonizan o están detrás de estos conflictos (Red Muqui, AIDESEP, CONCAMI), los mismos que por lo general, plantean sus reivindicaciones dentro de una estrategia política que recusa en diferentes grados el actual modelo de desarrollo; economía de mercado y democracia representativa. En segundo lugar, porque estos conflictos ponen en juego la gobernabilidad pues el gobierno se encuentra cada vez en menores capacidades para aplicar sus políticas en campos tan diversos como la promoción de la inversión privada en actividades de alta rentabilidad, la preservación del medio ambiente y su riqueza, el desarrollo energético, etc. y, a la vez, se ha mostrado incompetente para llevar adelante una política social que aproveche del modo más conveniente posible la bonanza económica que ha tenido el país en los últimos años evitando el deterioro de las relaciones entre el gobierno y sus ciudadanos. Finalmente, concurren a la caracterización que hacemos de estos eventos el papel de algunos medios de expresión en los distintos niveles; local, regional y nacional, que tienden a ser voceros de estos problemas tomando partido, sutilmente o no, por una u otra posición estimulando una mayor confrontación política. II EL FACTOR ÉTNICO CULTURAL EN LOS CONFLICTOS El alto componente político que tienen los conflictos sociales no se da al margen del importante aspecto cultural, pues el escenario donde generalmente nacen o se desenvuelven estos movimientos es principalmente el de las comunidades o pueblos andinos, para el caso de la minería, y de las comunidades nativas o pueblos indígenas de la selva para el caso de la exploración y explotación de hidrocarburos. Si tenemos en cuenta que estos tipos de población secularmente han sido maltratadas, si acaso no abandonadas por los gobiernos y que, en su conjunto, la sociedad ha tenido un trato discriminatorio (racial o cultural) hacia estas comunidades, no es extraño que, como antaño, los movimientos sociales más importantes hoy recojan las reivindicaciones de esta población. En virtud de ello no debe llamar la atención el hecho de que los conflictos estén asociados a movimientos impregnados de tesis neo-indigenistas que por la naturaleza de sus reclamos se

ligan con otros movimientos que demandan por una mayor atención a los derechos humanos y la preservación del medio ambiente. En ese contexto, dentro de la religiosidad que caracteriza a estos pueblos, la presencia de la iglesia católica, conforme a su doctrina, contribuye a darle un sostén religioso cristiano a estos movimientos con lo cual los problemas o conflictos alrededor de las actividades mineras y de hidrocarburos, teniendo un alto componente político, a su vez, tiene ingredientes étnicos, culturales y religiosos que son la base de los mismos. III LOS ANTECEDENTES LEJANOS Y NO MUY LEJANOS DE LA INVERSIÓN MINERA Y DE HIDROCARBUROS Un elemento desencadenante de estos conflictos ha sido, sin duda el crecimiento extraordinario, desde mediados de la década del 90, de la inversión minera y de hidrocarburo s en la sierra y selva peruana afectando las poblaciones andina y de la selva. Por historia, nos referimos al siglo pasado, lamentablemente no existe una buena relación entre la minería y la explotación de hidrocarburos con las poblaciones que se encuentran en sus áreas de influencia. Ejemplos negativos más destacados son, la evolución de la minería en la región central con el gran complejo metalúrgico de la Oroya que ha afectado el lago de Junín, el río Mantaro y las tierras de importantes comunidades y del mismo modo, en la selva, la explotación petrolera que desde la década del 70 vertía más de un millón de barriles diarios de aguas contaminadas a las cuencas de los ríos Corrientes, Tigre y Marañón. Sólo después de una serie de conflictos sociales, ya en el presente siglo, el Estado y las empresas están trabajando por revertir los problemas ambientales y de salud en contra de la población, pero aparte del daño ambiental que ya produjo, la desconfianza instalada hacia este tipo de inversiones no sólo se mantiene, sino que crece más rápido que las buenas noticias. Existe la percepción de que estas actividades, altamente rentables, no benefician a los pueblos donde se desarrollan. La ineficiencia e ineficacia en la distribución del canon y las regalías, ha permitido que progrese en las percepciones de la gente o en importantes sectores de opinión pública, a nivel local, nacional e internacional, la idea de que los trabajos de exploración y explotación minera y de hidrocarburos sólo traen perjuicios para la población y el medio ambiente en que se desarrolla. Los temas de mitigación de cualquier impacto, de los beneficios que se pueden obtener, etc. o no se difunden o sencillamente abunda la desinformación. IV CONTEXTO PROBABLE PARA EL DESARROLLO DE LOS CONFLICTOS ALREDEDOR DE LA ACTIVIDAD MINERA Y DE HIDROCARBUROS 1. Dentro de un ámbito en el cual predomina una cultura política de confrontación, donde se encuentra fuertemente arraigada la visión amigo-enemigo y la necesidad de liquidar (en términos políticos) al oponente, es muy probable que se mantenga la mayor presencia de movimientos sociales que buscan resolver los problemas alrededor de las inversiones en los campos de la minería y los hidrocarburos, con métodos ajenos al diálogo y la negociación.

2. No existe o en todo caso su presencia es muy débil, un movimiento que contribuya a despejar los temores de amplios sectores de opinión pública, entre ellos los de las comunidades andinas y de la selva, respecto de los efectos que podría tener la exploración y explotación de recursos del subsuelo en el equilibrio del medio ambiente, en las relaciones que tienen las comunidades con este y en especial con recursos vitales como el agua, la tierra, el aire, etc. y, desde luego con su cultura. A falta de ello se extiende la presunción, en diverso grado y con más o menos cariz político e ideológico, de que las actividades extractivas se promueven sin considerar claramente las previsiones que deben tomarse respecto al medio ambiente y la mejor integración de los pueblos indígenas que no gozan, en igualdad de condiciones, de los beneficios que el progreso da al resto de ciudadanos. 3. Dentro de ese panorama y estando cada vez más próximo un nuevo proceso electoral, es probable que las políticas de inversión se sigan ejecutando en un clima de creciente incertidumbre e inestabilidad social y jurídica con riesgo de que el país entre en una situación más grave de ingobernabilidad. V PROPUESTAS PARA PASAR A UN CONTEXTO DESEABLE PARA LA INVERSIÓN Y EL DESARROLLO DE LAS COMUNIDADES 1. El gobierno tiene la mayor responsabilidad en este problema y debiera reconocer la gravedad con que se vienen dando los conflictos sociales y sus repercusiones en el desarrollo del país, el equilibrio social y cultural y la gobernabilidad democrática. Desde luego, cabe recordar que el atraso, el olvido, el maltrato de la población indígena y el incumplimiento, por casi dos décadas, del Convenio 169, no es responsabilidad de los inversionistas sino de los sucesivos gobiernos que han ignorado este acuerdo internacional. 2. Bajo ese presupuesto, el gobierno debiera utilizar todos los mecanismos de comunicación a su alcance para informar a la población en general y en especial a los pueblos indígenas de la sierra y la selva de los alcances de las políticas y proyectos que les afectan o podrían afectarles tomando en cuenta lo prescrito en el Convenio 169 y las inquietudes y temores que la población viene expresando respecto de presuntos impactos que podrían producirse en sus territorios y en el medio ambiente principalmente. 3. En coordinación con las organizaciones comunitarias, el Gobierno debiera invitar a organismos o personajes que gocen de especial ascendiente sobre los actores involucrados a fin de que se desempeñen como mediadores propugnando, conforme a derecho, en este caso de acuerdo al Convenio sobre pueblos indígenas y tribales 1989, el diálogo y consultas de “buena fe” que conduzcan a acuerdos de consenso sobre la forma en que debe efectuarse la inversión minera y de hidrocarburos en comunidades andinas o de la selva. 4. Siempre en el marco del Convenio 169 y como una muestra de que el gobierno está integrando a los beneficios del desarrollo a los pueblos indígenas debieran modificarse las leyes del canon y regalías a fin de que el fruto de esta renta del Estado llegue directamente a las comunidades donde se ubican y desarrollan los proyectos minero, 25

petroleros y gasíferos (hasta la fecha los beneficios directos de esta renta sólo llega al nivel distrital). 5. Paralelamente con lo anterior y como muestra de que el gobierno es sensible frente a los temas ambientales, no sólo debiera darse mayor prioridad a este asunto en términos de políticas públicas, sino que, como lo ocurrido con la explotación petrolera que ha terminado con la contaminación que, desde la década del 70, afectaba en la selva los ríos Corrientes, Tigre y Marañón, debieran desarrollarse iniciativas que permitan recuperar el río Mantaro y remediar de modo firme la grave polución que afecta a la población de la Oroya. 6. La realidad pluricultural del país donde no faltan los perjuicios de orden étnico y cultural, aconseja que el gobierno desarrolle y promueva en todos los niveles, dentro y fuera del gobierno, gestos, actitudes que provoquen el respeto y la tolerancia frente a las diferencias culturales y, en el caso especial de quienes se encuentran en una situación desventajosa, es el caso de la gran mayoría de comunidades o pueblos indígenas, promover una posición comprensiva y solidaria frente a sus reclamos, poniéndose en su lugar. 7. El sector privado, las empresas titulares de los diversos proyectos de inversión, debieran expresar su interés por colaborar con el Gobierno y las Comunidades en el logro de acuerdos que permitan el cumplimiento del Convenio 169, cambiando o rectificando políticas o planes de relaciones comunitarias y comunicaciones de modo que, sus términos y condiciones sean, en ese marco, favorezcan una mejor relación entre los intereses de la inversión privada y los derechos de las comunidades indígenas. De este modo, es probable que las inversiones tengan que ir a otro ritmo y probablemente con nuevas limitaciones o vallas que vencer, pero esto al final asegura o garantiza una situación de mayor equilibrio social y ambiental, cuestiones que, felizmente hoy, las empresas vienen comprendiendo desde sus políticas de responsabilidad social.

3. Multiculturalidad e inversión minero-energética: Anotaciones sobre el tema Quorum, 30 de setiembre 2009 I. Las dificultades de un país multicultural Sin duda somos un país multicultural, convivimos sobre un mismo territorio gentes que desde la etapa prehispánica mantienen rasgos esenciales que los identifican como diferentes al resto de la nación y, por otra parte un conjunto de habitantes que se han desarrollado dentro de la cultura occidental desde el período colonial asimilando lo propio de esta. La fortaleza de la cultura andina y el progreso, en condiciones especiales, de la que corresponde a los pueblos de la selva ha permitido que se conserven hasta hoy parte sustantiva de sus rasgos originales y de modo subsiguiente sus diferencias con el resto de quienes habitan el territorio peruano. En esto se funda gran parte de nuestra riqueza cultural. Sin embargo, históricamente los pueblos andinos y de la selva, respecto del resto de la sociedad, han sido tratados de modo discriminatorio habiéndose instaurado relaciones de superioridadinferioridad que hacen de la diversidad cultural, no un encuentro, sino una confrontación continua entre los que representan la cultura andina y amazónica y aquellos que son ajenos a la misma. En este contexto, las políticas que promueven el desarrollo, en especial aquellas que regulan la exploración y la explotación de nuestros recursos minero-energéticos sobre todo en las regiones donde se ubican los territorios pertenecientes a los pueblos indígenas, tienen un reto que no enfrentan todas las naciones que, a diferencia de la nuestra, culturalmente tienen una población homogénea. En este sentido, las políticas que, con especial fuerza desde la década de los 90, buscan incorporarnos al proceso de globalización de la economía no pueden seguir los mismos métodos de los países donde las diferencias culturales son mínimas o no existen. No somos iguales al resto de países de la cultura occidental y por tanto, no sólo la economía, sino también la democracia tienen que ver otros métodos de desarrollo. En nuestra opinión los denominados conflictos socio-ambientales, sobre todo en relación con los reclamos y movimientos de los pueblos andinos y amazónicos respecto de las grandes inversiones en el sector minero-energético, tienen íntima relación con este escenario de multiculturalidad donde las políticas de gobierno y las de responsabilidad social de las empresas no han logrado comprender plenamente el trasfondo cultural y político que existe tras las reivindicaciones que plantean estos pueblos. II. Las Políticas de Integración cultural. Entre las décadas del 50 y el 60, período en el que se daba un nuevo avance de la economía moderna en nuestro país, se impulsaron importantes programas de integración indígena bajo el

marco de un Convenio Internacional23 similar al Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales hoy vigente. En esa etapa se consideró que la forma de integrar al desarrollo a estos pueblos era asimilándolos a la modernidad considerando que su cultura era atrasada y destinada a desaparecer. Grave error, pues, como sostuviera José María Arguedas, la integración no tenía que hacerse liquidando la cultura andina; más bien siguiendo el proceso de mestizaje, mestizaje cultural, muy notorio en la región central del país, lo que debía hacerse era promover la integración de los pueblos indígenas al desarrollo o la modernidad sin que ello implique la pérdida de su identidad cultural. En otras palabras, según él, conforme a nuestra proceso histórico y coincidiendo con Jorge Basadre, en el Perú la construcción de la nación pasaba por construir una nueva unidad sobre la diversidad24. La historia de los países que fracasaron tras esas políticas de "integración" le ha hecho ver al mundo que la única forma posible de desarrollo es aquella en la que tienen cabida las diversas concepciones culturales. La idea de que lo racional es que el mundo siga las pautas de la cultura occidental ha fracasado y por eso hoy se admite que no hay destinos o direcciones únicas para el desarrollo humano, sobre todo, en democracia. El Perú, ante el reto que significa su difícil geografía y su extraordinaria riqueza en recursos naturales, el modo en que las desigualdades de orden social se confunden con las de naturaleza étnica sobrepuestas a la innegable contribución que hacemos en la preservación de nuestra rica biodiversidad, no puede olvidar las enseñanzas de una historia no tan lejana en el tratamiento de las políticas de desarrollo e integración de los pueblos indígenas. En este sentido, los importantes esfuerzos que hoy se hacen porque el país aproveche los procesos de globalización económica, cultural y política inclusive, debieran conducirse por caminos que privilegien el diálogo y el acuerdo previo entre quienes son diferentes tal y como prescribe el Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales. Esto no es fácil y desde luego demanda más tiempo del que probablemente se ha previsto, pero si de veras queremos llevar adelante un proceso de desarrollo sostenible en el cual, manteniendo las diferencias culturales, se dejan de lado las prácticas de discriminación o de subordinación que hemos heredado de la colonia, no hay otro camino mejor que el que acabamos de anotar. III. Algunos problemas de la hora presente. Sin duda y a pesar de que se va abriendo camino el diálogo como mecanismo de entendimiento entre lo que aspiran los pueblos indígenas y las políticas de desarrollo que quiere llevar a cabo el Gobierno, los problemas que motivan una atmósfera continua de confrontación no han cesado. Por ello resulta pertinente, admitiendo la naturaleza política que cada vez con mayor énfasis tienen los conflictos socio-ambientales, repasar algunos de los principales problemas que, desde la perspectiva cultural, es necesario reconocer para que tanto desde las políticas públicas como de las que corresponden a la responsabilidad social empresarial se practique una

Me refiero al Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales,1957 (núm. 107), antecedente inmediato del Convenio 169 del mismo nombre, bajo el cual se desarrollaron las políticas indigenistas del Estado Peruano entre las décadas del 50 y 60 del siglo pasado hasta que se dio la reforma agraria en 1969. 24 Cfr. CAFFERATA F. Alfredo. Óp.cit., págs. 120-121

relación intercultural que haga sostenible los proyectos y sus impactos positivos en el desarrollo de los pueblos que se encuentran en sus áreas de influencia. Veámoslos: 1.- La Noción de propiedad: Un problema cotidiano y el más grave que enfrentan las políticas y proyectos de inversión, sobre todo en territorios de comunidades o pueblos andinos y de la selva, es el de la adquisición de sus tierras para darles un uso distinto al que tenían tradicional u originalmente. En estos casos se confrontan dos formas de entender la propiedad del suelo; por un lado, los conceptos occidentales de propiedad privada individual con el atributo de que ella puede ser comprada y vendida libremente y, por otro lado, en la visión y en la práctica consuetudinaria de los pueblos indígenas, el especial peso que tiene el sentido de la propiedad comunal sobre las parcelas de uso individual, las mismas que no pueden ser transferidas libremente fuera de quienes integran la comunidad. El intento del gobierno por cambiar las reglas de transferencia de la propiedad comunal para facilitar la inversión en sus tierras fracasó tras una rápida reacción del movimiento indígena opuesto a un cambio en su régimen de propiedad25. En esta perspectiva insistir en mecanismos que partan de consideraciones o conceptos que privilegien los conceptos de propiedad privada individual, libremente transable, frente a lo que en el derecho consuetudinario es la propiedad comunal no tiene otra posibilidad que la de provocar nuevos situaciones de confrontación. Por otra parte, las normas sobre servidumbre y los intentos por llegar a acuerdos indemnizatorios con las familias o las comunidades supuestamente afectadas por la inversión o proyecto minero-energético, tampoco ha dado resultados satisfactorios. En relación a lo primero, el gobierno ha dejado de aplicar la servidumbre porque aparece como un mecanismo expropiatorio y contrario a los derechos de las comunidades y, en cuanto a lo segundo, muchas de las transacciones realizados bajo esta forma no se ha legitimado dando lugar a constantes reclamos y conflictos entre las comunidades y los titulares de las inversiones en sus territorios. En nuestra opinión y apartándonos claramente de una concepción estática de la sociedad y cultura andina y de la selva, consideramos que lo más apropiado en el tratamiento de los territorios pertenecientes a pueblos indígenas donde la propiedad comunal prevalece, es buscar mecanismos de asociatividad que, por sus características, armonicen con el sentido de la propiedad comunal reforzando el capital social que los economistas reconocen como positivo para el desarrollo de las sociedades donde, como en nuestro país, aún subsisten relaciones comunitarias. 2.- La economía de mercado.- Los pueblos andinos y amazónicos no rechazan el mercado, progresivamente lo aprovechan en favor de su propio desarrollo, pero siguiendo una estrategia en la cual no dejan de lado las formas de producción que los preserva de las oscilaciones o crisis cíclicas de aquel. Así, siguiendo un eje tradicional en la forma de aprovechamiento de sus recursos, una parte la destinan para el propio consumo y para proveerse de algunos bienes y, otra, para entrar marginalmente al mercado y de ese modo proveerse en el intercambio de aquello que no producen.

Me refiero al Decreto Legislativo 1015 de mayo del 2008 que, promulgado por el Gobierno de Alan García, rebajaba el quorum que requerían las comunidades de la sierra y de la selva para aprobar la cesión de sus tierras a terceros conforme lo disponía la Ley 26505, Ley de la inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas. Después de intensas protestas fue derogado por el Congreso de la República el 22 de agosto de 2008.

Esta antigua práctica de la economía familiar campesina al parecer no ha sido suficientemente comprendida y por ello los proyectos que tratan de incorporar a esta población dentro de una concepción de mercado subvalorando o ignorando su especial relación con este, tienden por lo general a fracasar generando mayor desconfianza en el modelo que intentan desarrollar. Sobre este particular, las políticas de inversión y quienes asumen la responsabilidad de los proyectos respectivos debieran considerar como una premisa fundamental fortalecer y apoyar tecnológicamente la forma en que los pueblos andinos buscan, asegurando sus propio sistema de vida y su cultura, insertarse en el mercado. La experiencia de los Yachachic o de Sierra Productiva impulsada exitosamente por las propias organizaciones campesinas en la sierra sur del país es una positiva experiencia que debiera ser mejor aprovechada. De este modo, no confrontamos formas de vida y de cultura sino que contribuimos al respeto y colaboración mutua generando un mejor ambiente para la inversión y desde luego para el progreso de los pueblos donde esta se inserta. 3.- El valor de lo monetario.-Es de entender bajo las premisas anteriores que la economía monetaria en los pueblos andinos y de la selva no sea prevaleciente y, a su vez, que sus valores y su vida no dependan mayormente de la disposición de este tipo de capital. Por esa razón, aunque los proyectos de inversión puedan suponer trabajos eventuales e ingresos extraordinarios, esto no es suficiente para lograr una transacción amigable con unas u otras comunidades. Para ellos, más importante que el dinero y la eventual mejora de sus ingresos, es lo que pasará con la agricultura, la pesca, la caza o alguna otra actividad vinculada a su tradición y a su cultura, mucho más importante que lo que se puede explorar y explotar del suelo o subsuelo es lo que pasará con sus tierras, sus aguas, árboles, cuestiones que no son solamente parte de su paisaje, sino parte fundamental de su desarrollo, de sus proyectos de vida. En este sentido, más que el valor monetario que se puede asignar a los impactos que un proyecto pudiera tener sobre los pueblos andinos o amazónicos y los territorios que ocupan, es fundamental, y así lo prescribe el Convenio 169, evaluar con las entidades que representan a estos pueblos, el impacto significativo o no que podrían tener para el desarrollo de su vida y cultura. Sobre esa base recién debiera decidirse la factibilidad de cualquier proyecto minero-energético asegurando el desarrollo sostenible de la zona que involucra y, desde luego garantizando que la inversión se desarrolle en armonía con su entorno. Finalmente, no consideramos que con lo que aquí sugerimos se vayan a terminar los problemas, pero creemos sí, que los nuevos problemas pueden ser parte de la natural construcción de una nueva unidad del país sobre la base del pluralismo cultural.

II PENSAMIENTO SOCIAL Y POLÍTICA MINERA: ENTRE EL NEOINDIGENISMO Y EL NEOLIBERALISMO 1. El indigenismo tras el movimiento social Quorum, 03 de setiembre 2010 En febrero del presente año nuestro Consultor, Alfredo J. Cafferata Farfán, participó del Diplomado Internacional "Derechos Indígenas, Interculturalidad y Defensa del Medio Ambiente" organizado por el Grupo Parlamentario Indígena del Perú en convenio con las Universidad San Antonio Abad del Cuzco. En esa ocasión, presentó un comentario respecto de una Conferencia dictada por el Ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia en el seno de un Encuentro Latinoamericano de Pueblos Indígenas en el Ecuador26. Con algunas variaciones de forma presentamos el comentario citado, por considerar que lo expresado presenta un punto importante en el proceso de entender la dinámica del pensamiento actual del ¨mundo indígena"27 que, como se comprenderá luego, no se queda en conseguir un mejor posicionamiento frente a negociaciones coyunturales con empresas o proyectos específicos que el Estado apoya, sino que avanza hacia posiciones ideológicas que tienden a sostener un proyecto político latinoamericano y que bien puede significar una nueva etapa del indigenismo en esta parte del Continente. PROPUESTA BOLIVIANA SOBRE EL "VIVIR BIEN" Por: Alfredo Jorge Cafferata Farfán En una ponencia presentada en el Encuentro Latinoamericano "Pachamama, Pueblos, Liberación y Sumak Kausay" (Quito, 27 de Enero del 2010), el Ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia, Sr. David Choquehuanca, expuso su punto de vista sobre el sentido del "Vivir Bien". Resumiendo su ponencia "Hacia la reconstrucción del Vivir Bien", el citado Ministro sostiene lo siguiente: 1. Que el mundo occidental es responsable de la explotación irracional de los recursos naturales, de las desigualdades sociales y del modo en que la industrialización, el consumismo y el afán de acaparamiento individual, vienen malogrando el planeta, la tierra y el desarrollo de los pueblos y culturas indígenas. 2. Que, las diversas propuestas de desarrollo del mundo occidental sólo apuntan a la explotación de unos hombres por otros y a la destrucción de la naturaleza, lo que se conoce como "Vivir Mejor".

26 COQUEHUANCA

C. David. Febrero de 2010. “Hacia la Reconstrucción del Vivir Bien”. En Revista América Latina en Movimiento. Quito-Ecuador, Año XXXIV, II Época. N°452, pp. 8-13. Consulta: 08/01/14. < http://alainet.org/publica/alai452w.pdf> 27 Se usa el término o concepto indígena en el sentido cultural, no en la forma peyorativa que por mucho tiempo, antes de la reforma agraria de 1969, tuvo en el Perú.

3. Ante esta alternativa, la del "Vivir Mejor", que sólo asegura "la guerra, la muerte y la destrucción", queda como única alternativa "el camino indígena de la armonía con la naturaleza y la vida", el mismo que se nutre de la sabiduría de los pueblos conformantes del "ABYA YALA". De este modo se podrán reconstruir los valores y la cultura de vida de nuestros antepasados, "nuevamente tenemos que volver a ser, porque la colonización ha hecho que nosotros dejemos de ser... Ahora queremos nuevamente volver a ser qamiri volver a ser iyambae, volver a ser qhapaj". COMENTARIOS A LO DISERTADO POR EL MINISTRO DAVID CHOQUEHUANCA 1. Sin duda esta ponencia, que revela un tipo de pensamiento que va madurando en el seno del movimiento indígena latinoamericano, es una respuesta a la forma en que las políticas de libre mercado se extienden tras el proceso de globalización afectando, sobre todo por la explotación de materias primas, los territorios y cultura que caracterizan a los pueblos indígenas en esta parte del continente americano. 2. Un concepto fundamental que se presenta en la ponencia es el de equilibrio en las relaciones entre los hombres y mujeres y de estos con la naturaleza como un objetivo a seguir para resolver los problemas que hoy tiene el mundo. Este principio, al que no son ajenas históricamente las comunidades o pueblos andinos en la forma como manejan lo individual y lo colectivo, no es sin embargo, una máxima que sólo aparece en los pueblos indígenas; se encuentra en la filosofía oriental (Confucio) y también desde muy antiguo en la evolución de las ideas occidentales. 3. Sobre esto último cabe destacar los trabajos de Norberto Bobbio 28 quien postula las ideas de equilibrio y armonía entre el individualismo y el comunitarismo como modo de resolver el desbalance que se da cuando predomina el liberalismo en detrimento de los social o al revés cuando el esfuerzo por colectivizar anula las individualidades. 4. Hay una contradicción flagrante en la propuesta ideológica del Ministro Choquehuanca. Plantea como principio fundamental el equilibrio pero a la vez postula que lo más importante es lo comunal frente al individuo lo que de hecho es contrario al concepto de armonía y equilibrio. Igualmente, sostiene que debemos guiarnos "más por el corazón que por la razón", cuestión que entra en conflicto con la necesidad más bien de complementar en forma equilibrada lo que manda cada uno de estos aspectos de nuestra vida. 5. Es por ello quizás que, por un estado anímico contrario al reconocimiento de los aportes del "mundo occidental", pasa por alto el hecho histórico que todas las naciones - como la nuestra - han pasado y siguen transitando por un complicado proceso de mestizaje cultural, confrontacional en muchos casos, pero que demanda integración y no el desconocimiento de unos por otros. 6. A propósito de lo que venimos exponiendo, cabe recordar que J.C. Mariátegui y J.M. Arguedas, ambos reconocidos por su notable contribución al movimiento y pensamiento social indígena, cada uno en su momento, lo valoraron por la forma en que denunciaban las condiciones de los pueblos indígenas, pero rechazaron las

Cfr. BOBBIO, Norberto. 1993. Igualdad Y Libertad. Traducción de Pedro Aragón Rincón. BarcelonaEspaña. Ediciones PAIDOS.

propuestas que pretendían, contra toda tendencia histórica volver al pasado pre colonial. 7. Más aún, Mariátegui, armonizando sus ideas socialistas con las reivindicaciones indígenas, en histórica polémica con Luis Alberto Sánchez, sostuvo: "no es mi ideal el Perú Colonial ni el Perú Incaico, sino un Perú integral, ideal compatible con los indigenistas auténticos que colaboran conscientemente o no en una obra política de reivindicación no de restauración ni resurrección." Por su parte, Arguedas, dentro de sus tesis sobre el mestizaje, descartando los programas de desarrollo comunal que pretendían disolver la cultura indígena, muestra no sólo la aptitud de esta para aprovechar la cultura occidental, sino también sus capacidades para extenderse e integrarse dando forma o construyendo, en lo nacional, una nueva unidad sobre la diversidad29. 8. La ideología que busca representar el Ministro Boliviano resulta contradictoria con la política del Gobierno al que pertenece y donde supuestamente dominan los principios que ha expuesto. Así, en materia económica sus principales esfuerzos están encaminados a explotar con el apoyo de empresas transnacionales (empresa de la India JINDAI) riquezas minerales e hidrocarburíferas que, desde luego, van a afectar el medio natural y le van a dar importantes ganancias a JINDAI (40% es su participación en sociedad con el Estado Boliviano). En otras palabras, las riquezas del subsuelo van a ser explotadas tan igual como en el resto del mundo occidental. 9. En materia política, si bien se ha declarado un Estado multinacional y se ha dado a las comunidades jurisdicción municipal para el gobierno de sus pueblos y territorios, el proceso constitucional se ha realizado bajo las características de lo que se denomina una "dictadura soberana", esto es, desconociendo el régimen constitucional existente y las reglas que rigen la aprobación de una nueva Constitución. Por cierto, no fue el consenso la forma empleada para aprobar la Nueva Constitución Boliviana, tal como se postula en la concepción democrática del Ministro Choquehuanca, sino la imposición de la mayoría sobre la minoría. Bajo estas consideraciones, sin perder de vista el principio del equilibrio y de la armonía que aparecen en distintos pensamientos, occidentales y no occidentales, convendría buscar una alternativa de pensamiento que contribuya a construir un futuro sobre la base de lo que hoy existe, revalorado y aprovechando lo que la diversidad cultural y los métodos democráticos nos ofrecen para integrarnos y lograr el desarrollo armonioso de la humanidad, sus culturas y el medio natural.

Cfr. CAFFERATA, Alfredo. Óp.cit. pp. 39-45.

Hernando de Soto, la propiedad comunal y la gran inversión ⃰ Quorum, 21 de enero 2010 En el documental "El Misterio del Capital de los indígenas amazónicos", producido y difundido por el Instituto Libertad y Democracia (ILD)30 que dirige el economista Hernando de Soto, se sostiene que para alcanzar la paz social en la Amazonía, refiriéndose a las situaciones de conflicto que se han generado entre la gran inversión y los derechos de los pueblos indígenas 31, una de las cuestiones que debe hacerse es la de convertir la propiedad comunal en propiedad privada siguiendo el modelo anglosajón. Esta tesis, a la que no son ajenas otros intelectuales y políticos inclusive32, desarrolla una propuesta por la cual se considera podría resolverse el tema territorial, cuestión fundamental para el desarrollo de los pueblos indígenas de la Amazonía. Posibilidades para la propiedad comunal y la gran inversión Sin embargo, a nuestro parecer, si bien es cierto el asunto de la propiedad territorial indígena es un tema que aún falta resolver, sea por defectos en los procesos de delimitación o porque todavía hay un grupo de comunidades nativas que carecen del reconocimiento de las tierras que poseen33, formalmente la propiedad comunal hoy, desde el punto de vista legal, no es un impedimento, como parece entenderse de la tesis antes expuesta, para el desarrollo de la gran inversión. En efecto, conforme a la Constitución vigente, la propiedad comunal es reconocida con sus particularidades, con los atributos que de modo equivalente le corresponden a la propiedad privada. En virtud de ello la propiedad comunal desde el año 1993 ha dejado de ser inalienable e inembargable, es decir puede ser objeto de transacción comercial al igual que la propiedad privada. Desde luego eso pasa por un acuerdo entre las partes interesadas que obliga al diálogo, a la manifestación de intereses y a las negociaciones pertinentes. En este sentido, no hay impedimento legal para llegar a acuerdos comerciales con las comunidades en materia de inversión dentro de sus territorios. De otra parte, la propiedad comunal, al igual que la privada, están protegidas en la Constitución vigente por los límites que se han puesto al Estado para evitar se vulneren los derechos de propiedad de manera tal que sólo en caso de necesidad pública o seguridad nacional, es posible que se proceda a la expropiación. Esto significa que el acceso al subsuelo con fines de explotación de los recursos naturales allí existentes, salvo que se trate de infraestructura para el servicio público o de una situación de seguridad nacional, no podría obtenerse de otra manera que no sea por la negociación entre las partes.

⃰ Con la colaboración de Antonio Ríos Rodríguez. 30 DE SOTO, Hernando. 2009. El Misterio del Capital de los Indígenas Amazónicos. [videograbación].Lima. INSTITUTO LIBERTAD Y DEMOCRACIA. Consulta: 20/01/10. <http://www.youtube.com/watch?v=zWhoLP2MDQY> 31 Me refiero a los sucesos de Bagua de Junio de 2009, analizados más adelante, en la Segunda Parte de este texto correspondiente a los Conflictos durante el Gobierno de Alan García. 32

Esto ha sido sostenido por algunos integrantes del Grupo de Diálogo Minería y Desarrollo Sostenible, en especial por el Dr. Miguel Santillana y, es parte de una iniciativa parlamentaria de un Congresista de Unidad Nacional. 33 Según COFOPRI, de las 1 497 comunidades nativas inscritas, se han titulado 1 260, estando pendientes 237. Véase: COFOPRI. 2008. Demarcación y Titulación de Comunidades Nativas. [Diapositivas]. Lima. Consulta 08/01/14. <http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/Cofopri%20Demarcaci%C3%83%C2%B3n.pdf >

De este modo, normativamente, el propietario privado o comunal de las tierras superficiales, con la excepciones indicadas, tiene realmente control sobre el uso del suelo y del acceso al subsuelo y, por tanto, tiene en los hechos las mismas condiciones que un propietario dentro del derecho anglosajón para negociar en los términos más convenientes la explotación de la riqueza que se encuentra bajo su propiedad, pese a que estas pertenecen al Estado. Por estas razones no es extraño que la ley 26505, "Ley de la inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en el territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas", establezca que estas organizaciones no sólo son libres para adoptar el modelo empresarial que contribuya al desarrollo de cualquier actividad económica en su desarrollo, sino que además, pueden contratar o asociarse con otras empresas con el mismo fin. En otras palabras, no hay impedimento para que las comunidades campesinas o nativas negocien empresarial y comercialmente los recursos que se encuentran en sus propiedades teniendo el camino libre para al igual que, las tribus de Alaska o de Canadá, organizarse empresarialmente e impulsar su propio desarrollo en base a actividades como la de explotación de minerales, hidrocarburos y otros recursos. Entonces, ¿el problema territorial no existe? Lo expuesto no quiere decir que no exista el problema territorial como un asunto fundamental. Lo que sostenemos es que el régimen de la propiedad comunal normativa o legalmente no se opone al desarrollo de la inversión. Es más, el reconocimiento constitucional del derecho consuetudinario y su confirmación en el Convenio 169 como parte de las concepciones favorables al desarrollo pluricultural y al subsecuente pluralismo jurídico, dejan en libertad a las comunidades para que con arreglo a sus tradiciones o costumbres puedan concertar, conforme a sus intereses el mejor modo de asociarse con el sector privado interesado en el desarrollo de alguna actividad económica en sus tierras. Lo que ocurre, en nuestra opinión, es que el desarrollo de las inversiones minero-energéticas en la selva carecen de una política concordada que, considerando en toda su extensión la extraordinaria riqueza ambiental y cultural de esta región, defina los parámetros ambientales y objetivos de la gran inversión de modo que no se afecte o se ponga en riesgo la calidad de este territorio para la vida que en este caso no sólo tiene importancia local y regional, sino gran influencia en las condiciones del desarrollo nacional e internacional. Frente a ello, la depredación de los bosques amazónicos, los casos de contaminación de sus ríos con las consecuencias que esto tiene para la flora y fauna de la región y para la misma subsistencia de su población ha producido la emergencia de un movimiento que apoyado en diversidad de actores; los pueblos amazónicos, ONG, Iglesias, etc., se opone de distintos modos a las grandes inversiones bajo la idea que estas sólo aumentarán la destrucción y pobreza de esta región y sus habitantes. Bajo esta perspectiva, el problema territorial se presenta como la falta de acuerdo entre los organismos del Estado, entre el Gobierno y los distintos pueblos de la Amazonía, no sólo los pueblos indígenas, para una explotación racional de sus recursos sin que ello ponga en riesgo el medio ambiente y sus naturales aspiraciones de mejores condiciones de vida. Hacerlo es un proceso difícil y va a llevar más tiempo del que se podría esperar. Es el riesgo de las formas democráticas, pero dada nuestra Constitución, la vigencia y exigencia sobre la aplicación del Convenio 169, no hay otro camino para la inversión sostenible que un 35

diálogo sistemático con los diferentes pueblos de la Amazonía, con sus actores sociales para definir el mejor desarrollo de la gran inversión. La paz y el desarrollo económico, objetivos que están detrás de las propuestas para conciliar los intereses de la gran inversión con los objetivos del o los gobiernos y de la población que representan; histórica, jurídica y políticamente pasan por el desarrollo de grandes acuerdos y, este sigue siendo el camino que debiera recorrerse como parte de la consolidación del Estado de Derecho y sus manifestaciones en la democracia de hoy.

3. Los “Retos de la Minería Moderna”: A propósito de las tesis de Hernando de Soto Cátedra Libre, 29 de agosto de 2012 Con su visión usual de modernidad vs tradicionalidad, donde lo primero es igual a desarrollo de la propiedad privada y el mercado y, lo segundo formas de propiedad y uso de la tierra que corresponde a la era “preindustrial”, Hernando de Soto plantea que el reto de la minería moderna, partiendo de la experiencia de Conga, es que la propiedad “informal”, “preindustrial” de los campesinos parcelarios se constituya plenamente en propiedad privada, incluido su debido registro, a fin de que los campesinos tengan un “capital” con el cual negociar su ingreso a la “modernidad”, a la “civilización” y salir de la pobreza. Hernando de Soto sostiene, además, que al haber llegado las grandes empresas extractivas, se ha hecho presente “la vanguardia de la civilización más grande de la historia” que tiene ante sí el gran reto de integrar a quienes, como los campesinos de Cajamarca viven en la informalidad, en una época “precapitalista” a partir de la cual la producción agrícola local no tiene ninguna posibilidad de superar la pobreza”. A modo de sentencia, criticando a quienes objetan el proyecto minero Conga por sus efectos sobre la agricultura campesina, sostiene que en “justicia”, ese es un asunto a respetar pero también debe respetarse “el único instrumento que ha permitido vencer a la miseria en el mundo: las reglas e instituciones creadas por el derecho […]”34. Nuestro reconocido economista ignora o pasa por alto dos cuestiones: a) Que la propiedad colectiva o comunal sobre el suelo tanto como la propiedad parcelaria y la forma como esta es aprovechada por los campesinos en los andes peruanos; combinando lo individual y lo colectivo, la economía de subsistencia y su aprovechamiento mercantil, ha permitido la sobrevivencia de la cultura andina dentro del duro régimen de la colonia y, más tarde, sobrevivir y aprovechar las ventajas del capitalismo sin perder - como acertadamente sostiene Arguedas -, su identidad cultural35. En todo caso el mayor impedimento que han tenido hasta hoy los pueblos andinos para su desarrollo, no es su forma de propiedad ni el modo en que se desarrollan, sino la subsistencia de una mentalidad colonial que los considera como una cultura inferior y, el hecho que el Estado históricamente mantenga postergada cualquier iniciativa que permita el progreso de la sierra y en particular de la agricultura en esta región. b) Que el Estado de Derecho ha evolucionado, por lo menos desde la década del 40, de un Estado en el que se reconocían fundamentalmente derechos individuales, entre ellos la propiedad privada, hacia el reconocimiento de los derechos colectivos, dentro de los que se encuentran las formas de propiedad o posesión de culturas como la andina. Más aún, se ha pasado de reconocer los derechos del individuo a su identidad y libertad, a los derechos de los pueblos que, colectivamente, pueden ejercer esos mismos derechos, esto es derecho a la identidad cultural y, libertad para desarrollarse conforme a sus prioridades y especial cosmovisión. Se ha pasado de la noción de integración que impone de modo absoluto la cultura capitalista o de mercado a otra donde, los países pluriculturales como el nuestro han 34

DE SOTO, Hernando. 2012. “Conga no es sólo una batalla minera”. El Comercio. Lima, 26 de agosto del 2012. Pág. a28. 35 CAFFERATA F., Alfredo. Óp.cit. Págs. 77 y ss.

incorporado el pluralismo jurídico bajo el cual es posible la convivencia de la diversidad cultural y las diferentes concepciones sobre la propiedad y el desarrollo 36. Ello no es ajeno al moderno concepto de Justicia que, más allá del utilitarismo como visión economicista del hombre37, ha establecido como fundamento de la equidad, de la armonía y la justicia social, que las libertades individuales no pueden ser ajenas a los derechos y libertades que reclaman los pueblos cuyo desenvolvimiento histórico y cultural es diferente a quienes por circunstancias distintas nos desarrollamos dentro de la cultura de mercado y su globalización.

El Convenio 169-OIT sobre Pueblos Indígenas expresa claramente este progreso del Estado de derecho y su expresión democrática a nivel mundial. 37 Cfr. RAWLS, Jhon. 2000. Teoría de la Justicia. Segunda Edición en Español. Méjico. FCE.

4. Más allá de Santos: los derechos de las rondas CAMPESINAS: A propósito de las tesis de Hernando de Soto sobre Conga ⃰ Cátedra Libre, 11 de setiembre de 2012 El artículo que Hernando de Soto publicó el Domingo 26 de Agosto en el diario El Comercio 38 y sobre el que adelanté algunos comentarios centrados en sus ideas sobre la propiedad privada y el mercado o el capitalismo de hoy, con toda razón se puede juzgar como incompleto si acaso no comento, a la vez, la forma en que el citado economista califica el pensamiento y el papel que juega el Presidente de la Región Cajamarca, Sr. Gregorio Santos, en el desarrollo del movimiento social que ha paralizado el inicio de las operaciones del proyecto minero Conga. Al respecto, lo que llama la atención en el “análisis político” de Hernando de Soto es la nula importancia que le concede a los grupos de interés o actores sociales que están detrás de los personajes que aparecen como los rostros evidentes del conflicto. Así, centrando su interés en el Presidente Regional, sostiene que “Santos no es sólo un vocero de la izquierda radical, es potencialmente un Gigante”. Olvida que detrás de la figura de Santos están las rondas campesinas cuyos pueblos o comunidades no han sido considerados como parte de quienes son impactados directamente por el Proyecto y que, sin su fuerza organizativa y sus reivindicaciones frente a Conga, el Presidente de la Región Cajamarca, ex dirigente rondero, no hubiera podido efectuar las movilizaciones que han paralizado las operaciones del citado nuevo proyecto minero. En otras palabras, no ha tomado en cuenta las fuerzas que sostienen ese movimiento y las razones que los motivan; desviando toda la atención sobre un dirigente y su particular ideología, un “potencial gigante” y “campeón del nacionalismo” según Hernando de Soto. En su admiración por Santos, pasa por alto la importancia de la Iglesia Católica en particular, la que conforme a su pensamiento social cristiano 39 se solidariza con la cultura que representan los pueblos a los que pertenecen las rondas campesinas en Cajamarca demandando, frente al avance de las industrias extractivas, el respeto de sus culturas - su mayor riqueza-, del medio ambiente en que viven y, en especial, de sus derechos sociales, económicos y culturales. Desde luego, la Iglesia Católica no representa el anticapitalismo, mucho menos el comunismo, pero, fiel a su ideología cristiana, ante el progreso de la globalización económica y poniendo por delante los derechos de los pueblos indígenas, incluidos los culturalmente mestizos como en el caso de las rondas campesinas de Cajamarca, no tienen reparo alguno en jugar un papel activo a favor de estas enfrentándose a las fuerzas del “orden”. Bajo estas consideraciones, el problema central en el conflicto de Conga no es la ideología del Presidente Regional, sino más bien las reivindicaciones que demandan las rondas campesinas que, bajo la óptica moral de la Iglesia Católica, responderían a la necesidad de que el progreso ⃰ Este artículo, extensión de otro escrito sobre las ideas de Hernando de Soto, fue hecho a sugerencia de mi ex alumna del Doctorado en Derecho de la Universidad Peruana Los Andes, Dra. Ana Cecilia Prado Salazar, quien consideró insuficiente el modo en que había tratado el tema. 38 DE SOTO, Hernando. Loc.cit. 39 V CONFERENCIA GENERAL DEL EPISCOPADO LATINOAMERICANO Y DEL CARIBE. 2007. Documento de Aparecida. Bogotá- Colombia. Consulta: 08/01/2014. < http://es.catholic.net/archivos/Documento_Conclusivo_Aparecida.pdf >

o crecimiento económico con el que aportan las actividades mineras no se haga con prescindencia de los derechos fundamentales, incluidos los derechos sociales y culturales de los pueblos culturalmente mestizos de Cajamarca. Si como sostiene Beatriz Merino y la Defensoría del Pueblo, las rondas campesinas, por ser similares a las comunidades campesinas, tienen el derecho a la consulta previa, esto es al reconocimiento de sus derechos sociales y culturales 40, el problema no es la mentalidad del Sr. Santos sino la viabilidad de un proyecto minero sin considerar sus impactos sobre los derechos sociales y culturales, cuestión ajena a los mejores estándares de la responsabilidad social empresarial. Si acaso, bajo la concepción liberal de Hernando de Soto, no pueden verse los derechos fundamentales que defienden actores sociales como los citados frente a lo que él llama la “vanguardia de la civilización” que llegó con las “grandes industrias extractivas”; la alternativa que ofrece frente a la ideología del “gigante” de la “izquierda radical”, ciertamente no nos va a conducir a una época precapitalista que rechaza, pero si a un pasado no muy lejano donde la forma de asegurar el crecimiento económico o el desarrollo del mercado era por medio de la dictadura o el autoritarismo.

DEFENSORÍA DEL PUEBLO. 2006. El Reconocimiento Estatal de las Rondas Campesinas. 2ª Edición. Lima. Consulta: 10/09/12. http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/informes/varios/2005/rondas_campesinas.pdf

5. La Derecha (¿DBA?) y la Consulta Previa Cátedra Libre, 9 de abril de 2013 Los efectos monstruosos del derecho a la consulta previa El pasado 4 de abril Ricardo Valcárcel, “analista económico”, publicó en el diario “Gestión” un artículo en el cual, bajo el título de “La Consulta Previa, la Hidra de Lerna”, sostuvo la necesidad de “matar” a este “monstruo mortífero de varias cabezas” que es la ley de Consulta Previa 41, expresando de esta manera el propósito de eliminar el derecho que tienen las comunidades andinas y nativas a ser consultadas frente a cualquier proyecto de inversión que pudiera afectar sus territorios y su identidad cultural. Esta idea, que sintetiza un tipo de opinión que se encuentra especialmente en el sector minero –energético, trae nuevamente a luz una de las cuestiones que históricamente ha caracterizado a la derecha conservadora de nuestro país tipificada hoy como la derecha bruta y achorada (DBA)42. Me refiero especialmente al desconocimiento y la lucha constante de este grupo de interés por evitar cualquier cambio que en favor de las comunidades campesinas y nativas del país ponga en riesgo sus posiciones de privilegio. El movimiento indígena hoy y el reconocimiento de sus derechos El problema es que hoy, los pueblos indígenas categoría en la que se encuentran las comunidades campesinas y nativas principalmente 43 no constituyen un movimiento desarticulado y sin claridad respecto de sus derechos frente al avance de la globalización y la cultura que acompaña la libertad de mercado. Al contrario es un movimiento que se articula a nivel nacional e internacional en defensa de su cultura habiendo logrado el reconocimiento de dos derechos fundamentales; el de “mantener y fortalecer sus culturas” y el de “participar en forma efectiva en las decisiones que les afecten” 44. La resistencia a los derechos de los pueblos indígenas

Valcárcel, Ricardo. “La Consulta P revia, la Hidra de Lerna”. Sección OPINIÓN. Diario Gestión, edición del 4 de abril de 2013. Pág. 20. 42 Un breve análisis del origen y significado de la “Derecha Bruta y Achorada (DBA) puede encontrarse en LA MULA. PE. Allí se dice lo siguiente: “La Derecha Bruta y Achorada (DBA). Bautizada así hace poco más de un año por el director de Diario 16, Juan Carlos Tafur, en su columna post debate entre las entonces candidatas al sillón municipal, Susana Villarán y Lourdes Flores (léase La derecha bruta y achorad a no aprende), y definida recientemente por el periodista Augusto Álvarez Rodrich como “una coalición en la que participan, entre otros, periodistas corruptos, empresarios mafiosos y políticos pendejos, a los que no les fue bien en las últimas elecciones” en su columna del diario La República. Consulta: 08/01/2014. <http://lamula.pe/2011/12/30/la-derecha-bruta-y-achorada-dba/erre> 43 La Defensoría del Pueblo considera que, aparte de las comunidades campesinas y nativas, las rondas campesinas, por sus semejanzas con las organizaciones antes indicadas también son sujeto de la aplicación del Convenio 169. Cfr. DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Óp.cit. 44 OIT. Convenio Núm. 169 Sobre Pueblos Indígenas y Tribales-Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas”. OIT. Oficina Regional Para América Latina y el Caribe. Lima 2009.

Bajo estas circunstancias, la práctica según la cual la gran inversión en el sector minero energético venía o viene prescindiendo de la aplicación del derecho a la consulta previa con la cooperación del Estado, los pueblos indígenas no puede tener otra respuesta que el reclamo, a veces violento, en defensa de los derechos que les garantiza la Constitución y en especial la doctrina y jurisprudencia relacionada con los derechos humanos, el Estado de Derecho y la democracia. Democráticamente lo único que cabe frente a esta situación es que el Estado cumpla con proteger los derechos humanos y en especial los derechos de las comunidades campesinas y nativas aplicando irrestrictamente lo que prescribe el Convenio 169, sin embargo, para la derecha peruana y su ala más conservadora, aunque no use el lenguaje agresivo a partir del cual pretende ignorar la realidad social del país (DBA), en el afán de evitar que se ponga en riesgo sus privilegios, no tiene mejor idea que la de desacreditar los reclamos de los pueblos indígenas y tratar de eliminar, entre otros, su especial derecho a la consulta previa. Esto se sintetiza en el artículo del citado “analista económico” que plantea lo siguiente: a) los procesos de consulta previa conforme a la ley vigente “en muchos casos será causante de hechos violentos y de la postergación o supresión de inversiones importantes”, b) el gobierno, por “falta de coraje” no garantiza el “orden” y la “firmeza” necesarias “para defender los intereses nacionales antes que los de grupos minoritarios”, c) ante esto lo más adecuado es que, cual “Hércules”, el Gobierno “con astucia, valor y un trabajo en equipo” liquide, no reforme o mejore la ley, sino que la “maten”, única forma en que el “monstruo” que aleja o convierte en un sector “vulnerable” a los empresarios del sector minero energético deje de producir sus nocivos efectos. ¿Derecha bruta y achorada? Finalmente, aunque, el “análisis” que hace el articulista del diario “Gestión” no podría ser asimilado del todo a las características de la forma en que se expresa la DBA, si se podría afirmar que es parte del pensamiento de esa derecha conservadora que postergó por mucho tiempo las reivindicaciones de los pueblos indígenas y que hoy, frente al reconocimiento internacional de sus derechos, trata que un sector ilustrado del periodismo, no necesariamente mafioso, busque con el argumento del “interés nacional” echarse abajo derechos fundamentales que sostienen nuestra aún endeble democracia y su pluralidad cultural. Y en esto sí que se parece mucho o es un socio estratégico de la DBA.

PARTE SEGUNDA: LOS CONFLICTOS EN EL GOBIERNO DE ALAN GARCÍA

RESEÑA Cuando voy a la ciudad de Ilo y veo su desarrollo […] sé que es producto de la minería y de la pesquería y me duele comparar eso con el pueblo de Ayabaca, que tiene más recursos mineros que la mina de Cuajone en el sur, pero que vive la mayor pobreza. Y es que allí el viejo comunista anticapitalista del siglo XIX se disfrazó de proteccionista en el siglo XXI para ser medioambientalista […] sin explicar cómo, con una agricultura pobre, se podría dar un salto a un mayor desarrollo. Y contra el petróleo, han creado la figura del nativo selvático “no contactado”, es decir desconocido pero presumible, por lo que millones de hectáreas no deben ser exploradas, y el petróleo peruano debe quedarse bajo tierra mientras se paga en el mundo US$ 90 por cada barril. Es preferible para ellos que el Perú siga importando y empobreciéndose45.

En un contexto, como se puede apreciar del Gráfico siguiente, en el que había un crecimiento de los conflictos sociales en el sector minero superando en más de un 100% la cifra que encontró Alan García en Julio del año 2006, éste, lejos de llevar a cabo una política que reduzca la conflictividad y busque el equilibrio entre los intereses de la inversión minera y los derechos que reclamaban las comunidades de sierra y selva, más bien responde auspiciando un clima de mayor intolerancia a los movimientos que se oponían en diferente grado al modo que se promocionaba la inversión en el sector minero. Gráfico N° 1

En efecto, bajo el difundido artículo sobre “El síndrome del perro del hortelano” (2007), el expresidente Alan García puso de manifiesto la decisión de su gobierno de llevar adelante la política minera de sus antecesores sin importar o subestimando los reclamos y derechos de las comunidades que ya venían conformando un amplio movimiento de oposición al desarrollo de las actividades en el sector minero.

GARCÍA P. Alan. 2007. “El Síndrome del Perro del Hortelano”. El Comercio. Lima. 28/10/07. Pág. a4

Así, aludiendo en ese escrito, a las comunidades de Yanta y Segunda y Cajas ubicadas en la sierra de Piura y, sin citarlas explícitamente, a las comunidades nativas Wampis Awajun del río Santiago que reclamaban por la instalación en sus tierras de actividades mineras y petrolíferas sin los permisos que correspondían conforme a la legislación vigente y el Convenio 169 el expresidente Alan García sostuvo lo siguiente: a) Calificó estos movimientos, incluyendo a las ONG que defendían lo temas ambientales y de derechos humanos, de “comunistas anticapitalistas del Siglo XIX”, frente a lo cual cabía la necesidad de acabar con ellos tal y como lo expresó en el título de su otro artículo “Receta para acabar con el perro del hortelano” 46. b) En la misma línea de Hernando de Soto 47, mostrando la pretendida superioridad de la cultura de mercado frente a la que representan las comunidades ubicadas en las regiones andina y amazónica, no dudó en plantear que la pobreza de las comunidades no podría ser superada por la agricultura, actividad que es la base de su subsistencia. En virtud de ello sostuvo que, en lugar de tener millones de hectáreas sin explorar - se refería a los territorios comunales-, dejando las riquezas mineras o petroleras bajo tierra, más bien habría que impulsar las actividades mineras, única forma de no seguir empobreciéndose, ellos y la nación. En la cita que hemos reproducido, antes de iniciar esta reseña y en los dos artículos sobre el “perro del hortelano”, no hay ninguna alusión a los derechos que reclaman las comunidades y sus aportes a la cultura por lo que podía entenderse que la idea de Alan García era la de desconocer esos derechos para poder avanzar, según Hernando de Soto, hacia la “Civilización” vs un uso de la tierra que representa la era “preindustrial” 48. Todo lo expresado, conforme se demuestra en los artículos que siguen, dio lugar a una forma autoritaria de gobierno que, contraria a la recuperación democrática, tuvo los siguientes y fundamentales rasgos: 1° Una política minera que frente a las reivindicaciones del movimiento del cual eran protagonistas principalmente las comunidades nativas y comunidades campesinas fue constante en su actuación por encima de la ley y de la Constitución evitando reconocer o proteger los derechos territoriales y culturales de estas comunidades frente a la inversión minera o hidrocarburífera. El ejemplo más claro de ello fue el momento en que, antes y después de los violentos sucesos de Bagua, junio de 2009, enfrentándose al Congreso, la Defensoría del Pueblo y al propio Tribunal Constitucional, se negó hasta el final a derogar los decretos leyes que, afectando los intereses de las comunidades nativas, no habían cumplido con ser previamente consultadas conforme a lo prescrito por el Convenio 169.

GARCÍA P. Alan. 2007. “Receta para acabar con el Perro del Hortelano”. El Comercio. Lima. 2 5/11/07. Pág. a6 47 Véase en la Primera Parte el artículo “Más allá de Santos; los derechos de las rondas campesinas: A propósito de las tesis de Hernando de Soto sobre Conga”. 48 Ibídem.

2° Bajo el ambiente antes mencionado, llegó al extremo de observar la autógrafa de ley49que, aprobada por el Congreso y previamente dialogada con los representantes de las comunidades principalmente involucradas en el movimiento amazónico, tenía como propósito –según la iniciativa de Defensoría del Pueblo- facilitar los procesos de consulta previa a los que estaba obligado el Gobierno frente a cualquier medida que pudiera afectar sus territorios o el derecho a subsistir o integrarse al desarrollo del país sin pérdida de su identidad cultural. No tuvo en cuenta que ese derecho, como otros consignados en el Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales, era parte del bloque constitucional de los derechos humanos tal y como lo demuestra la jurisprudencia que sobre esta materia han generado el Tribunal Constitucional del Perú y la Corte Interamericana de Derechos Humanos50. Se afectaba, por un lado el derecho a la pluralidad cultural claramente expresada en la Constitución vigente y, por otro, la libertad de estos pueblos para definir sus prioridades de desarrollo y el derecho de sobrevivir como cultura en las mismas condiciones que lo hacen las otras culturas con las que comparte la misma nación y el mismo Estado 51. A la gravedad de estos hechos, los que permiten calificar como autoritario al régimen de Alan García 52 se agregó, como es por todos conocido, el uso ilegítimo de la violencia en contra de los pueblos indígenas que solo reclamaban el respeto y la protección de derechos cuya legalidad y legitimidad no estaban en duda. 3° Ahora bien, si a lo expuesto se suma el hecho que durante el Gobierno de Alan García se incumplió sistemáticamente con los derechos de participación y consulta ciudadana en los diferentes procesos que tienen que ver con la autorización de concesiones y trabajos de exploración y explotación en el sector minero, el Gobierno faltó a uno de los cimientos fundamentales de la democracia y el desarrollo sostenible, esto es, la participación efectiva de los ciudadanos y las comunidades en las decisiones que pudieran afectar sus intereses y derecho a una vida saludable y productiva en relación con la naturaleza. Sabido es que durante el Gobierno de Alan García se mantuvo al Ministerio de Energía y Minas como juez y parte de los procesos de concesión, exploración y explotación 49

Cfr. GARCÍA PEREZ, Alan y Javier VESLASQUEZ QUESQUÉN. 2010. Oficio N° 142-2010- DP/SCPM dirigido al Presidente del Congreso de la República observando la autógrafa de ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios reconocidos por el Convenio N° 169 de la OIT . Lima, 21/06/10. Consulta 19/03/14. http://www.actualidadambiental.pe/wpcontent/uploads/2010/06/leyconsulta_1.pdf 50 Cfr. Sentencias del Tribunal Constitucional (STC) 0636-2008; 0022-2009, 05427-2009 y las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) Saramaka vs Surinam del 28/09/2007 y del 12/08/2008. 51 L a Constitución Política del Perú en el Capítulo 1 “Derechos fundamentales de la Persona”, Art. 2, inciso 19, expresamente dice lo siguiente: Toda persona tiene derecho: A su identidad étnica y cultural. El Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la Nación; en el mismo capítulo y artículo, inciso 2, sostiene que toda Persona tiene derecho: A la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole. CONGRESO CONSTITUYENTE DEMOCRÁTICO. 1993. Constitución Política del Perú de 1993. Promulgada el 29 de diciembre de 1993. 52 ADRIANZEN, Alberto. 2007. “Caudillismo y Autoritarismo”. La República.pe/Política. Lima, 13/01/2007. Consulta: 21/02/14. < http://www.larepublica.pe/13-01-2007/caudillismo-y-autoritarismo

minera y de hidrocarburos, evitando o desnaturalizando, según sea el caso, la participación y consulta ciudadana que, al igual que los estudios de impacto ambiental (EIA), estando bajo el control de las empresas interesadas en los proyectos de inversión no garantizaban la independencia ni la idoneidad de estas actuaciones. 4° Si asociamos, el incumplimiento de los procesos de participación y consulta al hecho que la minería, convertida en un actividad cuyo predominio contribuye a la depresión de la agricultura y las actividades que sostienen a las comunidades campesinas y nativas agravando la pobreza y exclusión de estos pueblos, no hay duda de que principios fundamentales del desarrollo sostenible como el deber de ejercerlo “en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras y, la obligación de cooperar en la tarea esencial de erradicar la pobreza […] a fin de reducir las disparidades en los niveles de vida y responder mejor a las necesidades de la mayoría de los pueblos […]” son cuestiones que han quedado fuera del alcance de las políticas de inversión en el sector minero. Bajo estas consideraciones, lo que ha mostrado el régimen de Alan García respecto de la política minera es que ésta, impuesta bajo una concepción neoliberal, no puede convivir ni progresar conforme a los exigentes principios de la democracia, sobre todo en materia de derechos humanos. Sólo el autoritarismo puede darle al neoliberalismo la seguridad de que sus intereses serán debidamente protegidos sin importar los principios democráticos y constitucionales de la participación y consulta ciudadana y, la obligación de preservar la riqueza ambiental y cultural en la que es especialmente pródigo el país.

I LA DEBILIDAD DEL ESTADO DE DERECHO, EL CONVENIO 169 Y EL “BAGUAZO”

1. Convenio OIT 169: Problemas y propuestas ⃰ Quorum, 14 de marzo de 2009 Los Conflictos Sociales y el Convenio OIT 169 Según los reportes de la “Defensoría del Pueblo” los conflictos sociales que sobresalen en los últimos años son aquellos que, tipificados como socioambientales, generalmente ocurren entre los pueblos, las comunidades campesinas o nativas y los proyectos de empresas dedicadas a la exploración o explotación de recursos mineros o de hidrocarburos. Los motivos son diversos, temor de perder sus recursos, deterioro de sus condiciones de vida por presuntos impactos ambientales, problemas en la autorización o permiso para el uso de parte de sus territorios o cuestiones que surgen de negociaciones insatisfactorias. En cualquier caso, uno de los argumentos que más invocan las comunidades reclamantes y la red de actores sociales que los apoyan es que se aplique o cumpla con el Convenio OIT 169 “Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes” que el Estado Peruano suscribiera en 1989 y ratificara luego, en el año 1993. Dos ejemplos sobre este particular: •

El 20 de Junio de 2007 un grupo de comunidades (55) ubicadas en el Río Santiago (Dpto. de Amazonas) se pronunciaron en contra del desarrollo de exploraciones y explotaciones de hidrocarburos en esa cuenca invocando “la Constitución Política, la Ley de Comunidades Nativas 22157 y el Convenio 169 de la OIT” 53.

•

Desde el año 2005, la Red Muqui, un conjunto de organizaciones no gubernamentales que “promueven el desarrollo sostenible y la defensa de los derechos de las comunidades y pueblos en áreas de influencia minero metalúrgica”, viene proponiendo un proyecto que incluya en la legislación sobre participación ciudadana los aspectos centrales del Convenio OIT con el añadido que los resultados de las consultas a estas poblaciones sean “mandatorias” para el Estado 54

Sin entrar en mayores detalles, lo cierto es que la inversión privada, sobre todo en el sector minero y de hidrocarburos, tiene ante sí un movimiento social que de diversas maneras se opone a su desarrollo invocando la aplicación de un Convenio que tiene fuerza de Ley desde que fue suscrito y ratificado por el Estado Peruano. Por otra parte los gobiernos, a pesar de que han pasado ya 14 años desde que aquel acuerdo entró en vigencia (1995) no han logrado desarrollar plenamente las políticas que permitirían cumplir con los compromisos que emanan de ese instrumento jurídico internacional. ⃰ Con la colaboración de Luis Antonio Ríos Rodríguez, Consultor de Quorum Social Consulting. 53 SERVINDI. 2007. “Declaración unitaria de las comunidades indígenas Wampis Awajun del Río Santiago frente a la exploración y explotación de Hidrocarburos en el lote 116 por la empresa Hocol S.A.” Lima. Consulta: 07/01/14. <http://servindi.org/actualidad/2265 . Originalmente esta Declaración se encontraba en la página Web de AIDESEP. 54 MUQUI-Red de Propuesta y Acción. 2014. “Propuesta de Modificación de Ley de Participación y Control Ciudadano”. Lima. Consulta: 07/01/14. http://www.muqui.org/adjuntos/plcc.pdf .

En este contexto, la aplicación del Convenio 169 se ha convertido en un tema de confrontación en lugar de ser, conforme lo prescribe esa norma, la vía a través de la cual se logre, sin pérdida de su identidad cultural, la integración de los pueblos y comunidades campesinas y nativas al desarrollo nacional. Cabe preguntarse, entonces: ¿es posible que la aplicación del citado Convenio, siga siendo fuente de mayores conflictos sociales o, más bien le da al o los gobiernos, la posibilidad de reconciliarse con los sectores históricamente excluidos en nuestra sociedad y, a su vez, la oportunidad de generar un clima de armonía para la inversión y el desarrollo del país? Aspectos fundamentales del Convenio 169 y el Estado de Derecho Para dar respuesta a lo planteado recordemos en síntesis qué prescribe el Convenio OIT 169 “Sobre pueblos indígenas y tribales, 1989”. Al respecto, teniendo en cuenta que el principal objetivo de este acuerdo es proteger los derechos e integridad de las pueblos tribales o indígenas en los países independientes, la definición que provee este documento sobre tales poblaciones (Art. 1) alcanzaría en nuestro caso a las comunidades campesinas y nativas55 que se ubican principalmente en la sierra y selva del país respectivamente. En efecto, las comunidades campesinas, denominadas indígenas hasta antes de la reforma agraria en 1969, sobre todo las andinas, pueden ser consideradas indígenas porque cumplen con dos de las principales características que demanda la OIT; provienen históricamente de pueblos anteriores a la conquista y conservan parte de sus instituciones sociales, económicas, culturales, etc. Asimismo, las denominadas comunidades nativas constituyen la forma en que se ha reconocido en el Perú a las organizaciones tribales de la selva que, conforme al Convenio, no sólo se distinguen social y culturalmente del resto de la población del país, sino que conservan, aún más que las comunidades andinas, sus propias costumbres o tradiciones. Bajo estas consideraciones, los aspectos fundamentales de este acuerdo son los siguientes: a) Los gobiernos son los responsables de la aplicación de este Convenio en todos sus aspectos y lo harán con la participación y cooperación de las comunidades (campesinas y nativas) objeto de esta legislación (Arts.: 2, 6, 7, 13, 14, 15, 20, 25, 27, 30, 32, 33) b) Los gobiernos protegen los derechos ciudadanos de las comunidades campesinas y nativas, incluidos los derechos humanos internacionalmente reconocidos y, a su vez los derechos sociales, económicos y culturales de estas poblaciones (Arts. 2, 3 y 4). Sobre esto último, el Convenio destaca en forma expresa los que a continuación se indican:

De acuerdo a los conceptos del Art. 1 del Convenio OIT 169 los pueblos indígenas y tribales en el Perú están constituidos, de una parte, por las hoy denominadas comunidades campesinas (el término indígena fue desestimado con la reforma agraria de 1969) las mismas que desde el punto de vista histórico y antropológico derivan de los antiguos ayllus, luego convertidos en comunidades por el colonizador y ; de otra parte, por pueblos tribales que aún habitan en la selva peruana y devienen de la época igualmente pre colonial. Se les conoce y son denominadas comunidades nativas. Hasta el año 2003, conforme a información oficial recogida por el grupo ALLPA, existían 1345 Comunidades Nativas y 5818 comunidades campesinas debidamente reconocidas. Sobre esto último, véase: GRUPO ALLPA-Comunidades y Desarrollo. “Número de Comunidades Campesinas y Nativas por Departamento”. Consulta: 07/01/14. < http://www.allpa.org.pe/numero-de-comunidades-campesinas-pordepartamento>

•

El derecho a decidir sus prioridades en lo que atañe a su desarrollo y de controlar, dentro de lo posible su desarrollo económico, social y cultural (Art. 7). El derecho a conservar sus costumbres e instituciones incluido el reconocimiento del derecho consuetudinario, siempre que todo ello sea compatibles con los derechos fundamentales y humanos que reconoce el sistema jurídico nacional e internacional (Art. 8). Derecho de propiedad y posesión sobre las tierras que ocupan y, en el caso de pueblos nómades y de agricultores itinerantes, a las tierras a las que acceden según la costumbre para sus actividades tradicionales y de subsistencia (Art. 14). El derecho al uso, administración y conservación de los recursos naturales que se encuentran en sus tierras. En el caso que los recursos del subsuelo pertenezcan al Estado, los Gobiernos deberán establecer procedimientos de consulta a fin de determinar en qué medida las comunidades pueden ser perjudicadas antes de emprender o autorizar cualquier proyecto de exploración o explotación en esos terrenos. Las comunidades deberán participar, siempre que sea posible, de los beneficios que reporten esas actividades y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir (Arts.15). Ampliando lo anterior se establece que los casos que deba trasladarse de sus tierras a la población deberán hacerse las consultas previas para lograr el respectivo consentimiento. De no ser posible un acuerdo se seguirán los procedimientos dispuestos en la legislación nacional, previendo en todos los casos, que los pueblos reciban tierras por lo menos iguales a las que tenían y que les permitan garantizar su subsistencia y desarrollo futuro. Si los pueblos prefieren una indemnización en dinero o especies, esta deberá serles concedida con las garantías apropiadas (Art. 16).

c) Al aplicar las disposiciones de este Convenio los gobiernos deberán desarrollar procedimientos de consulta apropiados y de buena fe a través de las instituciones representativas de estas poblaciones con la finalidad de llegar a acuerdos o lograr el consentimiento acerca de las medidas legislativas o administrativas que puedan afectarles. Igualmente debe preverse el modo en que las comunidades pueden participar libremente en las decisiones de los organismos responsables de las políticas que les conciernen (Art. 6). d) Los gobiernos deberán velar, siempre que haya lugar, porque se efectúen estudios en cooperación con las comunidades a fin de evaluar los posibles impactos sociales, culturales y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo puedan tener sobre estos pueblos. Los resultados de estos estudios deben constituirse en criterios fundamentales para la ejecución de las actividades previstas (Art. 7). e) La protección contra la violación de estos derechos debe estar garantizada por el Estado, de modo que los pueblos puedan “iniciar procedimientos legales, sea personalmente o bien por conducto de sus organismos representativos, asimismo los gobiernos “deberán asegurarse que existan instituciones u otros mecanismos para administrar los programas que afecten a estos pueblos y que tales instituciones o mecanismos dispongan de los recursos necesarios”... (Art. 12 y 33).

También es responsabilidad del gobierno, conforme a este Convenio, dotar a las comunidades, respetando su cultura, del acceso adecuado a la educación y la salud con el objeto de garantizar la calidad del capital humano y asimismo ofrecer las condiciones que permitan mejorar las capacidades laborales y oportunidades de trabajo que se presentan a las comunidades con el crecimiento de las inversiones y nuevas actividades económicas. Todas estas disposiciones en la medida que son parte de un Convenio Internacional aprobado por el poder legislativo y ejecutivo son de cumplimiento obligatorio por parte del Gobierno. En este sentido y conforme al principio de legalidad de todo Estado de Derecho, el o los gobiernos no tienen otra alternativa que aplicar lo ya normado por ese instrumento jurídico, pues, de otro modo, como viene ocurriendo, se mantiene la muy denunciada debilidad del Estado de Derecho por una parte, y por otra, se da motivo para que los grupos sociales cuyos intereses se consideran afectados reclamen por lo que consideran es justo y legítimo. Cabe agregar que el Convenio, en el caso del Perú, se ajusta plenamente al tratamiento que desde el punto de vista Constitucional se les da a las comunidades campesinas y nativas del país, no sólo reconociendo como un derecho la pluralidad étnica y cultural, sino también la autonomía de esas organizaciones, la propiedad sobre sus tierras y el derecho a hacer uso de sus normas consuetudinarias 56 Bajo estas consideraciones, el Convenio 169, en lugar de constituir un argumento más o menos permanente de conflicto social, debiera ser parte fundamental de una política que fortalezca el Estado de Derecho, resuelva las fracturas históricas que existen en relación con las comunidades campesinas y nativas y, a la vez, permita avanzar en la integración y desarrollo armónico o equilibrado del país sin menoscabo del pluralismo sociocultural que caracteriza a nuestra sociedad. Los antecedentes del Convenio, sus dificultades

los

proyectos

de inversión

Este Convenio no es nuevo. Es una continuación y renovación del acuerdo que bajo el mismo nombre (Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes) se suscribió en 1957, lo cual quiere decir que los compromisos internacionales que el Estado Peruano ha asumido para la integración de las comunidades campesinas y nativas al desarrollo nacional ya lleva más de 50 años, sin embargo, como es evidente, estas poblaciones siguen siendo las que mayor pobreza y exclusión exhiben conforme a los diversos estudios que se hacen sobre la realidad del país. ¿Qué ha pasado en todo este tiempo y qué hicieron los Gobiernos? Consideramos que se pueden destacar tres momentos de nuestra historia más reciente: El primero, correspondiente al Gobierno Militar que instaurado en 1968 marcó la etapa en la cual, tras una reforma agraria demandaba por amplios sectores de la opinión pública y nuestra clase política 57 se bloqueó, por lo menos en ese momento, un período de crisis y violencia que ponía en jaque a la sociedad y Estado peruano. 56

Véanse al respecto los Arts. 2º, 48º, 88º, 89º y 149º de la Constitución Política. Desde la década del 50 se gestó un amplio movimiento neoindigenista que involucró a los más i mportantes sectores de la opinión pública así como a los diversos partidos políticos viejo y nuevo que se desarrollaron en ese escenario. Todos reclamaban u ofrecían al país una reforma agraria que permitiera la integración de los campesinos dejando atrás las formas pre modernas de explotación de la tierra que prevalecían sobre todo en las haciendas de la sierra y que se encontraban estrechamente vinculadas con el fenómeno del gamonalismo. 57

La liquidación de las formas serviles que todavía dominaban parte de la sociedad peruana y que terminó con el fenómeno gamonalista permitió que se extendiera el reconocimiento de las comunidades campesinas y sus derechos sociales y, al mismo tiempo que formalmente con la Ley 20653 de comunidades nativas (1974) se diera una legislación especial para las organizaciones tribales de la selva y sus derechos territoriales. El segundo momento corresponde al período posterior a la grave crisis económica social y política que se produjo en el país entre el segundo gobierno de Fernando Belaúnde Terry y el primero de Alan García. En esta etapa, los avances que se pudieron hacer con una ley de comunidades campesinas creando un organismo Ad-hoc para la promoción de su desarrollo y otra para la titulación de sus tierras (Leyes 24656 y 24657 del año 1987) fueron ineficaces frente a la gravedad de la crisis económica que se agudizaba por la violencia terrorista que se desarrolló en esas circunstancias. Los perjuicios que esta situación produjo en el seno de las comunidades campesinas y nativas de la sierra y selva del país no son comparables con las de ningún otro grupo social. Se produjo un grave retroceso en la situación de los campesinos frente a los derechos que preservaba y promovía el Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales del año 1957. El tercer momento corresponde a los cambios drásticos que se producen en el país a raíz de su inserción a la economía de mercado a partir del gobierno de Alberto Fujimori y que, con algunas variaciones de orden político, se extiende hasta hoy. En esta etapa se cierra la grave crisis económica de la década de los 80 y se empieza una de crecimiento económico sostenido que nos ubica dentro de los países emergentes, especialmente atractivo para grandes inversiones del capital privado pero, a la vez, se ponen de manifiesto graves brechas económico sociales que afectando en especial, nuevamente a las comunidades andinas y nativas, muestra la extraordinaria debilidad del Estado para atender los problemas de estas poblaciones y para cumplir con el renovado compromiso de integrar a estas comunidades en el desarrollo nacional, tal como prescribe el Convenio OIT 169 del año 1989. En efecto, a pesar de que desde el Gobierno de Alberto Fujimori y luego, con los Gobiernos de Alejandro Toledo y Alan García, se ha ampliado el marco legal para proteger el derecho de estas comunidades conforme al citado Convenio 58; los resultados, lejos de ser satisfactorios, nos muestran, a la luz de los Reportes de Defensoría del Pueblo, que los conflictos sociales se incrementan alrededor de la política gubernamental en los sectores minero y de hidrocarburos59 teniendo como telón de fondo el reclamo por la falta de cumplimiento del tantas veces citado acuerdo. 58

Durante el Gobierno de Alberto Fujimori con la Constitución de 1993 y posteriormente con la Ley 26505 de Inversión en Territorio de Comunidades Campesinas y Nativas (Año 1995) se reconocieron formalmente los principales derechos de las comunidades previstos en el Convenio 169. Posteriormente con los Gobiernos de Alejandro Toledo y Alan García, en este último caso con problemas serios en los derechos de consulta a las comunidades a raíz de las denominadas leyes de la selva, se ha previsto la protección de los conocimientos colectivos de las comunidades (Ley 27811), se han aprobado los derechos económicos sociales de las poblaciones citadas (DS 017-2006) y, ,asimismo,, se ha normado el derecho de consulta en el aprovechamiento sostenible de la diversidad biológica (Ley 26839) y en los asuntos relacionados con las inversiones sobre todo en el sector minero y de hidrocarburos (RM 596-2002, derogada y reemplazada por los Decretos Supremos 012 y 028-2008-EM). Además, en materia de beneficios la ley de regalías mineras promulgada en Junio del 2004 (Ley 28258) ha prescrito que el 50% de lo que percibe el o los municipios locales donde se ubican los yacimientos, deberá invertirse en las Comunidades donde se encuentra el centro minero. Véase al respecto el artículo i nicial de la Primera Parte de e sta recopilación, “Los Conflictos Sociales del 2008: A propósito del Reporte 58 de la Defensoría del Pueblo”.

En nuestro concepto y a la luz de la síntesis que hemos presentado del Convenio 169, buena parte de los conflictos sociales a los que aludimos estarían motivados porque a pesar de los avances existentes en materia normativa hay aspectos fundamentales del referido compromiso internacional que no se vienen cumpliendo o se aplican de modo insuficiente. Estos, desde nuestro punto de vista, son los siguientes: a) El o los gobiernos olvidaron o debilitaron la responsabilidad política que les compete en la conducción y cumplimiento del Convenio. Lejos de buscar la participación y la cooperación de las comunidades en los planes y programas que les concernían o de dirigir las debidas consultas cuando sus intereses pudieran ser afectados, como lo dispone el citado Convenio, optaron por delegar gran parte de estas responsabilidades en el sector privado, de modo que en lugar de que el gobierno asuma en coordinación con las comunidades el diálogo sobre sus políticas de inversión privada, este coordina con las empresas y proyectos privados para que, previa autorización, lleven a cabo las consultas pertinentes. b) No existen los organismos ni los mecanismos que en forma clara o explícita asuman o permitan la defensa de los derechos de las comunidades y menos aún de aquel que pueda coordinar o supervisar los diversos programas que en aplicación del Convenio 169 reduzcan las desigualdades de esta población con el resto. La desaparición de la Dirección de Comunidades del Ministerio de Agricultura y del Instituto Nacional de Desarrollo de las Comunidades Campesinas y, la extrema debilidad del Instituto Nacional de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afro peruanos (INDEPA), sin capacidad o facultades para hacerse cargo del cumplimiento a nombre del Estado del citado Convenio, confirman lo que afirmamos. c) En los beneficios que la legislación peruana prevé a favor de las poblaciones donde se realizan las actividades mineras o de hidrocarburos la legislación sobre el canon; el mayor recurso que producen estas actividades favorece principalmente a las jurisdicciones regional, provincial y distrital: no así a las comunidades donde se explota el recurso, las que sólo tienen derecho al 30% de lo que recibe el Gobierno Local al cual pertenecen y en obras productivas. En el caso de las regalías mineras que rigen desde el año 2004, las comunidades campesinas donde se ubica la mina reciben un 50% de lo que se destina a su distrito. En ninguna circunstancia, existe obligación alguna por parte de esos niveles de Gobierno para dar prioridad al desarrollo de las poblaciones campesinas o indígenas donde se ubican esas explotaciones tal y como manda el Convenio 169. En este estado de cosas es natural que este acuerdo internacional se haya convertido en parte de las reivindicaciones o de los reclamos de las comunidades campesinas y nativas y que, a su vez, con el apoyo de una extensa red de actores sociales haya devenido en un movimiento de denuncia social que afecta a las empresas inversionistas y la política que en esta materia tiene el Estado. A pesar de ello y teniendo en cuenta que, por su naturaleza, este Convenio tiende a fortalecer el Estado de Derecho y en especial los derechos que le corresponden a las comunidades campesinas y nativas, la posibilidad de su cabal cumplimiento por parte de los gobiernos abre la perspectiva de un desarrollo equilibrado, de mayor armonía, en el cual se respeten y 53

concilien los intereses de la inversión privada, la función del Estado y los derechos de los pueblos mencionados. Esto no quiere decir que los conflictos vayan a desaparecer, pues, en tanto los intereses de las empresas y de las comunidades no son los mismos y no siempre hay comunión entre las políticas del Estado y las aspiraciones o expectativas de la sociedad, la divergencia y los reclamos o movimientos de carácter social no van a cesar, sin embargo, la existencia de instituciones fuertes que defiendan y promuevan el desarrollo del lado más débil de la sociedad, dan las garantías para que institucionalmente prevalezca el diálogo, la negociación y los acuerdos, antes que el conflicto. Propuestas para resolver los problemas asociados al Convenio 169. Primero Con el objeto de recuperar la confianza de las comunidades en el Gobierno y de paso abrir institucionalmente mecanismos de diálogo que aseguren el cumplimiento de los acuerdos que se puedan tomar es necesario constituir o designar el organismo que a nombre del Estado asuma la defensa de los derechos de las poblaciones que viven en las comunidades tal y como lo prescribe el Convenio 169. En la alternativa de designar un organismo ya existente, consideramos que Defensoría del Pueblo, por sus atribuciones, defensa de los derechos fundamentales de la comunidad, por su independencia y jerarquía dentro del Estado y por la experiencia que viene desarrollando en la defensa de las comunidades y su medio ambiente 60, podría ser la institución más indicada para cumplir esa labor. Segundo Otra medida importante, dentro de una estrategia de sistematización de las normas que tienen que ver con la aplicación del Convenio, sería la modificación de los DS 012 y 028-2008EM61 a fin de que, por una parte se establezca que las consultas sobre todo proyecto minero las realice el MEM antes de que se autoricen los procesos de exploración y, por otra que las coordinaciones para llevar a cabo ese procedimiento, sea en la minería o en la explotación de hidrocarburos, se realice con los dirigentes de las Comunidades involucradas en los posibles impactos directos de estas actividades 62. Ambas acciones evitarían que las consultas, como ocurre hasta hoy, se perciban como una forma de exponer y defender solamente los intereses de las empresas y sus proyectos generando un innecesario e improductivo enfrentamiento entre las empresas y las comunidades, pero a su vez, daría una mayor garantía de que los derechos que la legislación vigente le reconoce a las comunidades serían respetados.

Defensoría del Pueblo viene desarrollando una Adjuntía del “Medio A mbiente, Servicios Públicos y Pueblos Indígenas”, tiene, además, una unidad de Conflictos Sociales que contribuye a destacar los asuntos que constituyen parte fundamental de la problemática asociada al Convenio OIT 169. 61 Se trata de los Decretos Supremos, promulgados durante el Gobierno del Dr. Alan García, que aprueban los reglamentos de participación ciudadana para la realización de actividades en el sub-sector de hidrocarburos, DS 0122008-EM (19/02/08), y de igual manera en el subsector minero, DS 028-2008-EM (27/05/08). 62 Entendemos por áreas de impacto directo aquellas donde se ubican los pozos u otras instalaciones para extraer el mineral o hidrocarburo y los lugares donde el vertimiento de líquidos u otras sustancias afectan significativamente (por encima de los límites permisibles) el agua que constituye parte de los recursos que utilizan las comunidades.

Tercero Para lograr los objetivos de igualdad que plantea el Convenio 169, reducir las brechas sociales existentes y promover la mayor inclusión de las comunidades en los beneficios de las actividades que se desarrollan en su territorios, se impone, en el corto plazo, modificar las leyes del canon y de las regalías para prescribir que: a) una parte mayor del canon y las regalías mineras, llegue o se destine a las comunidades de donde sale el producto. b) Lo que corresponde a las comunidades sea manejado por estas de acuerdo a sus prioridades con apoyo de organismos gubernamentales o no gubernamentales. c) Que el Gobierno Regional y los Gobiernos provincial y local que reciben rentas por canon y regalías, privilegien en sus inversiones, las prioridades, que previa consulta, han determinado las comunidades de su jurisdicción para su desarrollo. Adicionalmente, habría que establecer que un organismo autónomo, conformado por expertos en temas de comunidades y desarrollo, coordine y supervise con el aval del Estado, lo que se realiza en materia de política agraria, educación, salud en relación con las comunidades, vigilando que las prioridades tomen en cuenta las mayores necesidades de esta población y sus particularidades sociales y culturales. En este caso INDEPA (Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos), con mayores recursos y con una mejor ubicación dentro de los organismos del Estado, podría jugar este papel. De esta manera, aunque no se elimina la desigualdad social, podemos acercarnos al ambicioso objetivo de constituir una unidad dentro de la diversidad equilibrando, conforme a los principios de la democracia, los derechos de unos y de otros en el país. ¿Son posibles otras vías de solución? El intento de los gobiernos por trasladar la responsabilidad de las medidas que requiere la aplicación de este Convenio al sector empresarial ha probado su inviabilidad. Por una parte ha exacerbado la percepción de que el Estado sólo defiende el interés de las empresas y, por otra, ha generado una confrontación política en la cual las comunidades, asistidas por diversos actores dentro de ese escenario, desarrollan una posición cada vez más dura hacia la presencia y desarrollo de las inversiones sobre todo en el campo de la minería y de los Hidrocarburos, desalentando actividades no sólo rentables sino que, vía políticas distributivas, constituyen una importante palanca financiera para el desarrollo de los sectores más pobres del país. Persistir en este camino es sencilla y llanamente agudizar la confrontación y finalmente ahondar una situación que se puede convertir en el mayor impedimento para seguir la evolución de un país emergente y, quien sabe, volver a la condición de uno subdesarrollado con todo lo que ello implica. Dejar que sean los partidos políticos en el Congreso los que resuelvan mediante una ley la aplicación del Convenio 169 cuestión que se discute en el parlamento desde el 2003 sin resultados positivos63, sería enviar a las calendas griegas las medidas que se requieren para ir

COMISIÓN DE PUEBLOS ANDINOS, AMAZÓNICOS Y AFROPERUANOS, AMBIENTE Y ECOLOGÍA – Congreso de la República. Período Anual de Sesiones 2008-2009. 14/11/2008. “Dictamen recaído en los Proyectos de Ley 413/2006, 427/2006-2007 CR que en Texto Sustitutorio propone una Ley que regula el

resolviendo los conflictos sociales de mayor repercusión en el país. Más aún si se toma en cuenta que el Pleno del Congreso hasta la fecha ha devuelto los proyectos de ley que tratan este asunto porque los proponentes insisten en la figura de que los resultados de las consultas sean vinculantes para el Estado, cuestión sobre la cual la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos, Afro peruanos, Ambiente y Ecología, en forma objetiva, sostiene que es ajena al Convenio 169 y contraria a la Constitución64. En la medida que estas alternativas no contribuyen a resolver el problema y se requiere soluciones más eficaces, consideramos que lo más adecuado es que el poder ejecutivo enmiende, hasta donde alcanzan sus facultades , las distorsiones u omisiones que existe en la actual legislación y asimismo, con otras medidas políticas, genere los mecanismos más adecuados para fortalecer la presencia del Estado frente a los derechos y objetivos que prescribe el Convenio 169 a favor de las comunidades campesinas y nativas. De este modo, la situación excepcional y propicia por la que pasa el Perú para seguir creciendo y mejorar las perspectivas de su desarrollo, serán debidamente aprovechadas en un ambiente en el cual la unidad nacional se conjugue armoniosamente con la pluralidad social y cultural de nuestro país.

derecho de consulta previa a los pueblos indígenas. Consulta: 08/01/2014. < http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2006.nsf> 64 “En efecto, -sostiene la Comisión- de la lectura del Convenio 169 de la OIT, se puede determinar que tal carácter vinculante no está previsto. Lo mismo sucede respecto de la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas […] Sostener el carácter vinculante de la Consulta implicaría otorgar un derecho de propiedad a los pueblos indígenas respecto de los recursos naturales, lo cual contravendría expresamente el Art. 66 de la Constitución…” Ídem. Pág. 12

2. ¿Faltan expertos o políticas que ayuden a solucionar los conflictos sociales? ⃰ Quorum, 20 de abril del 2009

El lunes 13 de abril el diario El Comercio, en un titular de primera página, llama la atención sobre el incremento de los conflictos socio-ambientales y la falta de expertos que ayuden a solucionarlos aludiendo al reducido número de profesionales con que cuenta la unidad de manejo de conflictos de la Presidencia del Consejo de Ministros. Textualmente, haciendo mención al último reporte de Defensoría del Pueblo según el cual el 48% de los conflictos es de tipo socio-ambiental, se afirma que “la creciente cantidad de estos problemas no los puede resolver prontamente la Presidencia del Consejo de Ministros, ya que cuenta con un reducido número de expertos en su unidad de manejo de conflictos.” Al respecto, nuestra opinión es distinta. Sin subestimar la necesidad de expertos para atender los conflictos sociales, consideramos que esto es insuficiente si acaso el gobierno central no asume, de modo explícito, una nueva política en su relación con las poblaciones andina y de la selva – con quienes mayormente se dan estos conflictos- y, a la vez, no varía la legislación vigente que impide una adecuada gestión de la inversión en los territorios de las comunidades campesinas y nativas y, en el caso de la explotación de recursos minerales e hidrocarburos, la mejor distribución y uso de los recursos que se proveen a estas a través del canon y las regalías. Gran parte de esto, a nuestro entender, se facilita por la vigencia del Convenio OIT 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales, marco legal que prevé el tratamiento de estas cuestiones y que hasta ahora ha sido aplicado de modo insatisfactorio y solamente cuando el conflicto social ha alcanzado una magnitud que amenaza la estabilidad social y política del régimen. ¿El Estado requiere de más expertos para el tratamiento de las poblaciones donde se producen los conflictos socio-ambientales? Es probable que sí, pero promulgar, como se hizo, entre mayo y junio del 2008 los Decretos Ley 1015 y 1073 para variar el quórum de 2/3 que se exigía para que las comunidades andinas y nativas puedan ceder el uso de sus tierras a favor de la inversión privada en sus territorios (Ley 26505) sin previa consulta con estas, demostró que el Gobierno tenía muy poco o ningún interés en escuchar la opinión de los expertos, pues, a pesar de que ya se tenía un clima social adverso a las inversiones privadas y que numerosas organizaciones profesionales dedicadas al estudio de la problemática andina y de la selva, incluida la Defensoría del Pueblo, aconsejaban que medidas como estas fueran previamente consultadas con la población interesada, el gobierno hizo oídos sordos y llevó adelante estos dispositivos.

⃰

Tuvo que producirse un importante movimiento social, sobre todo en la Amazonía peruana, la denuncia de inconstitucionalidad que interpuso Defensoría del Pueblo y la actuación de urgencia

Con la colaboración de Antonio Ríos Rodríguez y Elsa Castañeda.

del Congreso de la República para derogar rápidamente esos dispositivos, resolver el conflicto social creado en ese momento y evitar una mayor intensificación del mismo. Esto demuestra que la solución de los conflictos sociales, no es cuestión de tener más expertos en el gobierno para que manejen el tema social, sino que el Estado y quienes lo conducen cambien de política en relación al tratamiento de las comunidades andinas y nativas que, históricamente postergadas, constituyen a su vez los núcleos de población donde la pobreza se presenta en sus mayores extremos. Mientras ello no ocurra, cualquier número o calidad de expertos que incorporemos a la maquinaria estatal será muy poco o nada lo que puedan hacer para cambiar el escenario de conflictos que, según los reportes de Defensoría del Pueblo, se incrementan por el lado de las inversiones en los campos de la minería, el gas y el petróleo, fundamentales para el crecimiento económico del país. La magnitud política de los conflictos sociales. Lo que acabamos de expresar se explica, además, por la magnitud política que vienen alcanzando los conflictos sociales en el área que indicamos. El problema no es solamente de orden cultural o de naturaleza social. El movimiento social que se gesta y desarrolla alrededor de las actividades donde se producen los conflictos socio-ambientales muestra cada vez más sus rasgos eminentemente políticos. Así, la Coordinadora Nacional de Comunidades Afectadas por la Minería (CONACAMI), con ocasión de la II Cumbre Indígena de la Región Macrosur realizada en Cuzco en enero del presente año, ha declarado en forma expresa su propósito de constituir un partido político que, conforme a sus pronunciamientos públicos, estaría en la línea de recusar el “modelo capitalista de explotación” y en especial los esfuerzos del Estado por llevar adelante los acuerdos de Libre Comercio con EEUU y otras naciones, anunciando el endurecimiento de las posiciones contrarias a los grandes proyectos de inversión. Sin seguir el mismo camino que la organización citada, La Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), actor social que representa a un sector importante de la población amazónica, viene desarrollando una plataforma política a través de la cual, según se nota en sus últimas acciones contra Pluspetrol (segunda semana de abril), demanda la derogatoria de la ley de aguas así como la de los decretos que aprueban los tratados de libre comercio con EEUU y Chile bajo el supuesto que ponen en riesgo sus territorios y el medio ambiente. Dentro de esta lógica exigen, además, que se dejen de lado los contratos de exploración y explotación petrolera existentes. No se trata de reclamar sobre un derrame de petróleo o un inadecuado proceso de consulta, tampoco por compromisos no cumplidos, sino de enfrentar la política nacional con términos similares a los que siguen organizaciones, como CONACAMI, que expresan con mayor énfasis su vocación e interés políticos. Dentro de esta dimensión política, los conflictos sociales no demandan de burócratas mejor formados, sino principalmente de cambios en las políticas de gobierno que involucren los 58

intereses de estas poblaciones que, a diferencia del resto de la sociedad peruana, poseen propiedades o territorios reconocidos conforme al derecho nacional e internacional. Por ello, no es extraño que reiteren el cumplimiento de los mandatos de la Constitución, sino también de los compromisos asumidos por el Estado Peruano en el Convenio OIT 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales. En esta perspectiva las posibilidades de transformar un escenario de creciente conflicto social y político alrededor de las inversiones en minería e hidrocarburos no pasan por tener más expertos en el Gobierno. Se requiere más bien de cambios que muestren un Estado que, frente al riesgo de asimetría en la información y el poder de negociación entre las grandes empresas de inversión y las comunidades campesinas y nativas, genere el escenario adecuado para llegar a soluciones armoniosas, tratando de lograr de esa manera acuerdos útiles al desarrollo local, mitigando impactos y compensando adecuadamente los que sean técnicamente imposibles de evitar.

3 ¿Hacia dónde nos lleva el conflicto social de la Amazonía? Quorum, 15 de mayo de 2009 El conflicto y la adhesión de la iglesia católica

Desde el 9 de abril las comunidades nativas de la selva dirigidas por la Asociación Interétnica de la Selva Peruana (AIDESEP) llevan a cabo una serie de acciones demandando la derogatoria de 10 decretos legislativos que en su opinión resultan lesivos o constituyen una amenaza para los derechos de las comunidades nativas, los mismos que se encuentran amparados por el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales. La toma del aeródromo de la provincia de Atalaya así como la interrupción de sus vías fluviales, el bloqueo de los ríos Napo y Curaray, el obstáculo al libre tránsito por la carretera Fernando Belaúnde y el puente de Corral Quemado, constituyen sólo un aspecto, el más publicitado, de la magnitud de este conflicto. Ante esta situación el poder ejecutivo ha dispuesto el desbloqueo de ríos, caminos y puentes y la declaratoria de estado de emergencia en las zonas de mayor convulsión social tratando, paralelamente, de llegar a una solución del problema a través del diálogo con AIDESEP. Mientras tanto, el movimiento social que describimos ha recibido de modo destacado la adhesión de los 9 Obispos de la Iglesia Católica que trabajan en la Amazonía, quienes comparten con AIDESEP la defensa de los derechos de las poblaciones indígenas de la selva y el argumento de que los decretos legislativos dados por el Gobierno, a propósito del TLC con EEUU en el año 2008, vulneran los derechos que el Convenio OIT 169 y la Constitución les reconoce. Cabe precisar que esta adhesión de la Iglesia Católica, cuya presencia es importante en la población indígena, no es nueva, esta no sólo ha concurrido a la formación de AIDESEP, sino que además, ha formado especialmente una ONG, el Centro Amazónico de Antropología y Acción Práctica (CAAAP) con el expreso propósito de defender los derechos de la cultura indígena en el marco del Convenio OIT 169 y de los principios de una cultura de paz. Las razones del conflicto y el papel del Congreso de la República Pero las razones y fundamentos de este movimiento, 10 decretos legislativos que se consideran inconstitucionales y lesivos a los derechos reconocidos de las poblaciones indígenas, no se hayan debidamente expuestos en las declaraciones y documentos públicos de AIDESEP, de los 9 Obispos ya mencionados o, del CAAAP. Los fundamentos jurídicos y políticos de tal reclamo se encuentran en el análisis y conclusiones de una Comisión Especial y Multipartidaria del Congreso de la República encargada de examinar los problemas planteados por AIDESEP desde agosto del 2008. En efecto, de conformidad con el informe que esta Comisión presentó en diciembre del 2008, los Decretos Legislativos analizados (DL 994, 1020,1064, 1081, 1083, 1089 y 1090) son inconstitucionales y desconocen el Convenio OIT 169 sobre pueblos indígenas y tribales. En las conclusiones generales la referida Comisión se expresa así: Todos los decretos legislativos analizados vulneran el art. 55° y la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución, al no interpretar los preceptos constitucionales relativos a comunidades campesinas y nativas de conformidad con el Convenio 169 de la OIT.

Todos los decretos legislativos analizados vulneran el Convenio 169 OIT respecto del derecho a la Consulta Previa y Participación, previstos en los artículos 6° y 7°. Todos los decretos legislativos analizados, contravienen el artículo 19° de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas respecto del derecho a la Consulta.

En el cuerpo del mismo informe y por ejemplo, analizando el DL 1081 referido a la creación del sistema nacional de recursos hídricos, se señala taxativamente que “la ambigüedad, respecto de la gestión privada del agua, reviste un factor de amenaza para las comunidades indígenas, respecto al derecho de uso y acceso tradicional a sus recursos naturales,…”. Más adelante y a propósito de la ley forestal y de fauna silvestre, DL 1090, se afirma que “constituye una amenaza a la integridad de la propiedad de las comunidades indígenas, a su derecho de identidad cultural, al derecho de participar en sus procesos de desarrollo y a su derecho a ser consultados…” (Lo resaltado es nuestro). Con tales conclusiones y afirmaciones, emanadas de un órgano multipartidario del Congreso de la República, no se podía esperar que las comunidades nativas alrededor de AIDESEP, con una vieja relación de desconfianza con el o los gobiernos, se quedaran tranquilas. La Comisión del Congreso que estudió sus reclamos confirmaba sus reparos respecto de la legalidad de los decretos legislativos emitidos por el Gobierno Central para facilitar el TLC con los Estados Unidos, pero además, sus sospechas respecto de que esos dispositivos eran una amenaza para la propiedad, la cultura y el ejercicio de sus derechos ciudadanos. En este sentido, aunque el movimiento que protagonizan las comunidades indígenas lideradas por AIDESEP no está exento de matices políticos, lo cierto es que objetivamente tienen fundamentos que, en la interpretación política y jurídica del Congreso, les dan la razón. ¿Hacia la ingobernabilidad? Teniendo en cuenta que este conflicto tiene ya más de 9 meses, que en su trayecto se han debido derogar dos decretos legislativos igualmente impugnados por AIDESEP y que hoy está en duda, por el Congreso, la legitimidad de otros 10 decretos legislativos, estamos en una situación en la que el Gobierno no se muestra capaz de llevar adelante las políticas que tiene comprometidas en materia social (Convenio 169) y mucho menos las políticas que comprometen el reciente TLC con EEUU y las inversiones que, sobre todo en la selva, constituyen parte de la política energética del país. En virtud de estas y otras circunstancias hay una pérdida de creciente legitimidad de esas políticas frente a la población involucrada, cuestión que analizada y fundamentada por el Congreso de la República y las agrupaciones políticas que la integran viene dando lugar a exigencias cada vez mayores de las organizaciones indígenas de la selva, las mismas que se acompañan con medidas más radicales, poniendo en riesgo la posibilidad de que el país aproveche sostenidamente los recursos energéticos que existen en la Amazonía. Si a lo expuesto agregamos el hecho de que a nivel nacional e internacional existen corrientes políticas que, partiendo del trato discriminatorio que le dan los gobiernos a los pueblos indígenas, pretenden llevarlos a un camino de mayor confrontación y de desconocimiento del Estado de Derecho, lo que está en ciernes con este conflicto es, a nuestro juicio, una situación

de ingobernabilidad, sobre todo, si esta coyuntura es manejada como si fuera un conflicto localizado, pasajero e intrascendente. Oportunidad para la corrección de políticas públicas Ante una perspectiva probable de ingobernabilidad lo único que cabe es un cambio que permita mejorar las situaciones que han conducido a deteriorar las relaciones entre los ciudadanos y sus gobernantes. En esta oportunidad el gobierno, tiene ante sí una grave y compleja responsabilidad porque el problema de fondo que se les presenta, la atención de los derechos que el Convenio OIT 169 les reconoce a los pueblos indígenas y tribales no es nuevo, es un proceso que debió comenzar, por lo menos formal y legalmente, desde fines de la década del 50 cuando el Perú firmó un Convenio idéntico (1957) en el cual ya se prescribía la obligación del Estado Peruano de integrar a la población indígena en igualdad de condiciones que el resto de ciudadanos sin perjuicio de su identidad cultural. En tal sentido, la mesa de diálogo que se ha abierto entre el Gobierno y AIDESEP, debe marcar el comienzo, un hito para desarrollar una serie de medidas que contribuyan en el más breve plazo a subsanar con objetivos y metas claras las omisiones y errores que se han cometido al desconocer los derechos de la población indígena. A propósito de lo que venimos afirmando, cabe precisar que el Presidente de AIDESEP, Sr. Alberto Pizango, respondiendo a una entrevista concedida a un programa televisivo (La Hora N: 30/04/09) respecto de las razones que han conducido a este nuevo conflicto, sostuvo que “el tema de fondo es que no se está cumpliendo con el Convenio 169 que en su artículo 6 estipula que todo proyecto o actividad que afecte a territorios indígenas, deben ser consultados con sus organizaciones representativas”. Cabe agregar que los obispos de la Amazonía son del mismo parecer y por ello en su comunicado del 7 de mayo de 200965, en el punto 5 se extienden para sostener lo siguiente: Podemos afirmar que no se atiende el clamor de las poblaciones indígenas y ribereñas que desean un desarrollo integral, desconociendo el Estado el uso y ocupación de esas tierras por generaciones. En la práctica no se ha tomado en cuenta el derecho de los pueblos amazónicos a ser escuchados, como lo indica la Constitución Política del Estado y los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos entre los que se encuentran el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. En el Informe de la Comisión de Expertos de Aplicación de Convenios de la OIT, publicado en febrero del 2009 se insta al Gobierno Peruano a avanzar de inmediato en el diseño de mecanismos apropiados de participación de los pueblos indígenas y lo exhorta a consultarles antes de la adopción de medidas que los afecten directa o indirectamente (Lo resaltado es nuestro).

Por estas consideraciones, lo más apropiado en nuestra opinión, es que el marco de posibles acuerdos entre el Gobierno y AIDESEP sea el Convenio OIT 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales y bajo esa perspectiva tener en cuenta, para el corto plazo, la necesidad de asumir los siguientes compromisos:

OBISPOS DE LA AMAZONÍA. 2009. Pronunciamiento de los Obispos de la Amazonía ante el paro de las comunidades nativas del 05/05/09. Consulta 14/03/14 <http://es.scribd.com/doc/17413998/Pronunciamientos-de-La-Iglesia-Sobre-Bagua>

a) La constitución oficial del o los organismos que, conforme al Convenio 169 OIT sobre poblaciones indígenas y tribales, se encarguen de defender los derechos que les asisten a estas comunidades y del cumplimiento de las políticas allí prescritas. Defensoría del Pueblo e INDEPA, con los dispositivos legales y presupuestales que se requieran podrían ser los organismos que, conforme a su perfil, podrían cumplir esas funciones. b) El establecimiento de un calendario y metodologías apropiadas para informar y consultar a las comunidades del contenido y objetivos de los Decretos Legislativos que se han impugnado a fin de recoger las propuestas que permitan corregir de modo puntual los conceptos o aspectos en los cuales esas leyes lesionan sus derechos. c) La determinación, en coordinación con los Gobiernos Regionales y Locales, de la prioridad que deben tener las comunidades nativas en los programas de desarrollo productivo, asistencia tecnológica, educación y salud principalmente, previo diálogo con los pueblos involucrados. d) Ligado al punto anterior la evaluación del modo en que se aplican canon y las regalías provenientes de las actividades extractivas a fin de que esos ingresos sirvan en forma directa a mejorar las condiciones de vida de la población comprendida en las comunidades nativas. Esto debiera implicar modificaciones en la distribución y uso que actualmente se hace de esta renta a nivel descentralizado. e) El desarrollo, en coordinación con los representantes de las comunidades nativas, de un proceso de información y consulta con el objetivo de llegar a consensos sobre el modo en que se desarrollan las actividades extractivas, sus impactos, beneficios, etc. Sería importante, dadas las circunstancias y en especial la desconfianza de las comunidades nativas y sus representantes hacia el Estado, la presencia de un garante de estos acuerdos, el mismo que podría ser un representante de los obispos de la iglesia católica en la Amazonía, tanto porque son conocedores de la problemática de estas poblaciones como porque, dentro de los principios de cultura de paz que promueven, pueden contribuir al desarrollo de un diálogo en el que prime la buena fe y la progresiva confianza entre las partes involucradas. Terminamos este artículo afirmando que sólo de este modo podemos garantizar que, ad-portas de la culminación de la crisis financiera internacional, la posición favorable que tiene actualmente nuestro país, puede tener un futuro promisorio en el que se concilien las políticas de gobierno, sobre todo en materia económica, con las expectativas que en materia social y ambiental tienen las comunidades nativas.

4. Pueblos Indígenas y Gobierno: Diálogo, ¿de buena fe? ⃰ Quorum, 26 de mayo de 2009 Comisión Multisectorial: ¿Espacio de consulta de buena fe? Conforme a los pedidos públicos del Presidente de AIDESEP, Sr. Alberto Pizango Chota, y de la Defensoría del Pueblo, la Presidencia del Consejo de Ministros expidió, con fecha 20 de Mayo, la norma que crea la Comisión Multisectorial que, como “espacio de consulta”, estará constituida por representantes del Gobierno y de los pueblos amazónicos con el encargo de abordar la problemática de estos últimos y de “buscar acuerdos consensuados” (DS. 031-2009PCM). Tal norma, dada en medio de una situación en la cual los pueblos amazónicos mantenían sus medidas de fuerza y, el gobierno, el estado de emergencia, no ha logrado que cesen estas disposiciones lo cual hace suponer que el marco en el cual tendría que desarrollarse tal espacio de consulta sería el que tenemos hasta hoy, esto es, un clima de confrontación y de desconfianza entre las partes involucradas. En efecto, antes que, conforme al citado Decreto Supremo, se cumplan los quince días para que se instale y funcione esta Comisión con los representantes del gobierno y los que acredite AIDESEP, ya han ocurrido hechos que debilitan y ponen en riesgo este espacio de diálogo y negociación. Es el caso que la Ministra de Justicia ha declarado que el dirigente de AIDESEP ha sido denunciado por conspiración, rebelión y sedición y que “la denuncia en su contra no será paralizada hasta que salga una sentencia condenatoria” (Diario el Comercio 23/5/09). Cualquiera sea la razón en la que se sostenga este anuncio, de hecho lo que ha logrado es aumentar el clima de confrontación y desconfianza ya existente entre las partes. Así, AIDESEP, habiendo tomado conocimiento de esta denuncia que pesa, además, sobre otros dirigentes amazónicos, no hizo esperar su respuesta. En su página WEB expresan lo siguiente: Frente a esta situación, los pueblos indígenas amazónicos agrupados en AIDESEP lamentan y cuestionan el accionar del premier Yehude Simon que, con el mayor desparpajo, sale a los medios de comunicación pidiendo reuniones, diálogo, informando que no sabe nada de la denuncia contra los dirigentes indígenas y del otro lado, envía a su procurador iniciar las acciones legales contra la protesta,… El líder indígena Alberto Pizango Chota enfatizó que no le sorprende este tipo de actitudes de parte del Ejecutivo pues para ellos la palabra comprometida no tiene ningún valor; ya sucedió con el presidente del Congreso que se comprometió en agosto a una postura y nueve meses después cambio de posición, el premier prometió en el punto dos del Acta firmada el 20 de abril a evaluar los correctivos necesarios a la criminalización de la protesta y, sin embargo, ayer denunció a todos los dirigentes indígenas.

⃰

Pero los pueblos indígenas mantendrán su palabra: el paro amazónico continuará hasta que el gobierno entienda que, en principio, el decreto legislativo N° 1090 es lesivo para la Amazonía y que la propia comisión de Constitución consideró eso y sólo falta la voluntad política del Pleno aprobarlo y avanzar,

Con la colaboración del Antropólogo Javier Macera.

Aunque aún faltan varios días para la instalación y funcionamiento del “espacio de consulta” en que debiera constituirse la Comisión Multisectorial conformada por representantes del gobierno y de los pueblos indígenas de la selva, no hay duda que bajo las circunstancias descritas este mecanismo por el cual se buscan acuerdos de consenso ha sido debilitado y, ojalá, no liquidado. El Convenio 169 y la consulta de buena fe Ante este probable escenario, ¿qué es lo que se puede hacer? Tanto por las obligaciones del Gobierno frente a la comunidad nacional e internacional, como porque allí se encuentran prescritos los derechos presuntamente afectados de las comunidades nativas de la selva, el único modo de resolver este complejo y grave conflicto es tomar como marco legal de su resolución el Convenio 169, el mismo que el Gobierno invoca en el referido Decreto Supremo y que AIDESEP reclama debe ser aplicado, especialmente en lo que se refiere al derecho de consulta. Al respecto cabe indicar que el referido Convenio en cuanto a las consultas que deben hacerse a los pueblos interesados “cada vez que se prevean medidas administrativas o legislativas susceptibles de afectarlas directamente” sostiene que aquellas “deberán efectuarse de buena fe…” (Art. 6, incisos 1 y 2). ¿Qué significa negociar o hacer consultas de buena fe? Conforme a las fuentes de derecho internacional se dice que toda negociación de buena fe implica necesariamente confianza entre las partes, fidelidad a la palabra empeñada y que exista un espíritu de colaboración y solidaridad mutua. Sólo de este modo se darían esfuerzos reales para llegar a acuerdos positivos, razonables y conforme a derecho 66. Bajo este concepto, no habría consulta o negociación de buena fe si prevalecieran posiciones que supongan intransigencia entre las partes o la imposición de condiciones que impide que unos escuchen las razones del otro. En otras palabras, el Gobierno tendría que dejar de sostener que sólo se modificarán los aspectos legislativos que afecten a las comunidades y AIDESEP de afirmar que sólo cabe derogar los decretos que consideran afectan sus derechos. Esto, además, resulta procedente, lógico, pues como pasamos a ver, hay razones atendibles para escuchar lo que sostiene el Gobierno, pero también para lo que afirman los dirigentes de AIDESEP. En efecto, por el lado del gobierno, podríamos decir que cabe la revisión y no necesariamente la derogatoria de todos los decretos legislativos ya que es posible que una interpretación errada de esos dispositivos, en su conjunto, no permita ver que los derechos de las comunidades no necesariamente son afectados. Así parece ocurrir con el Decreto Legislativo 1064 referido al “régimen jurídico para el aprovechamiento de las tierras de uso agrario”, el mismo que reproduce íntegramente los derechos que sobre las tierras de las Comunidades Nativas establece la ley de comunidades nativas y desarrollo agrario, ley 22175, vigente desde el año 1978 y que, hasta donde conocemos, no ha sido objeto de una reivindicación que suponga su derogatoria. No obstante, es necesario señalar que por el lado de AIDESEP, la demanda de derogatoria de todas las leyes dadas por el Ejecutivo a propósito del TLC con EEUU, tiene también sus fundamentos; en agosto del 2008 del Congreso derogó dos decretos legislativos que 66 CÁRREGA,

Enrique. 2004. El deber de negociar de buena fe. En La Trama –Revista Interdisciplinaria de Mediación y Resolución de Conflictos N° 10. Buenos Aires. Consulta: 08/01/14. http://www.cejamericas.org/index.php/biblioteca/biblioteca-virtual/doc_download/1625-el-deber-de-negociar-debuena-fe

modificaban inconsultamente el quórum de las comunidades para la cesión de sus tierras, pero, además, este mismo Congreso se comprometió a revisar otras leyes dadas por el ejecutivo para determinar si afectaban los derechos de los pueblos amazónicos. El resultado fue la formación de una Comisión Multipartidaria que, en diciembre de 2008, después del análisis respectivo, concluyó en que todos los decretos en cuestión eran inconstitucionales y afectaban los derechos de las comunidades amazónicas amparados por el Convenio 169 de la OIT, por tanto, sostuvo esta Comisión, todos debían ser derogados. Estos hechos acreditan, desde el propio gobierno, del poder legislativo, que existen argumentos sobre la necesidad de derogar las leyes cuestionadas por AIDESEP, por tanto es comprensible que se escuche, sin condiciones, lo que sostienen los representantes de las comunidades nativas sobre este asunto. Sin embrago, es muy difícil que, a pesar de estos fundamentos, se produzcan las condiciones que faciliten un espacio de consulta de buena fe, sobre todo si no cesan aquellas medidas que impiden el establecimiento de una relación armoniosa entre las partes y, a su vez, porque la desconfianza instalada entre ellos les da suficientes razones para mantener sus posiciones de fuerza. El gobierno porque se siente obligado a aplicar la ley frente a lo que constituyen bloqueos o paralizaciones que afectan la seguridad de los ciudadanos y el normal desenvolvimiento de la economía y, AIDESEP porque no encuentra otra manera de resolver y llamar la atención del Estado sobre reclamos que, por lo menos en este caso, contando las acciones de protesta que comenzaron en julio del año 2008, ya va a tener 10 meses sin ninguna solución a la vista. Necesidad de un mediador Ante esta situación, estando de por medio el cumplimiento del Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales y lo que este prescribe para un espacio de consulta como el que dispone el DS 031-2009-PCM, tanto el Gobierno como AIDESEP están en la obligación de encontrar los medios que faciliten el diálogo y los acuerdos de consenso que se requieren. A nuestro juicio, por iniciativa del Gobierno y con acuerdo de AIDESEP debiera nombrarse una institución mediadora que contribuya a instalar y desarrollar el espacio de diálogo y negociación que lleve a buen puerto la Comisión Multisectorial que busca formarse y de ese modo lograr por lo menos lo siguiente: 1. Que, en un plazo acordado entre las partes se levanten o suspendan todas las medidas o condiciones que impiden un diálogo razonable y de colaboración para llegar a acuerdos consensuados y, 2. Que, como parte de las reglas de juego a seguir dentro de una consulta de buena fe, se acuerde que el marco jurídico para analizar los problemas de las comunidades nativas respecto de sus derechos sea el Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales 1989. Vale precisar sobre esto último que, la condición objetiva para que exista una consulta o diálogo de buena fe es que se haga conforme a derecho 67 pues de este modo se garantiza que no se afecten los derechos de unos y otros y que los asuntos se analicen y acuerden conforme a ese derrotero. En este caso, el de los derechos de los pueblos indígenas y de las obligaciones del Estado en relación a los mismos están debidamente prescritos en el citado Convenio 169 en todas las materias que son objeto de demanda y discusión; la cuestión del territorio, el agua, el medio ambiente, los derechos sociales y culturales, etc.

67 Ídem.

Págs. 2 y 3.

Un escenario deseable Por supuesto lo anterior no es otra cosa que un escenario deseable ante un ambiente de confrontación que, no sólo puede conducir a una innecesaria violencia, sino que además puede poner en riesgo la posibilidad de un aprovechamiento sostenible de los recursos que se encuentran en territorio peruano y en el cual viven, según el Censo de Población del año 2007, 60 grupos étnicos que representan 13 familias lingüísticas y que para ese año sumaban una cifra superior a los 330,000 habitantes distribuidos en 11 regiones o departamentos que parcial o totalmente constituyen nuestra Amazonía. No obstante, cabe señalar que este escenario no es utópico; la política energética, de medio ambiente y lo que es más importante, la reivindicación histórica de la población indígena para que, sin pérdida de su identidad cultural, se integre al desarrollo del país, son cuestiones impostergables y sobre las cuales existen un amplio consenso. No hay sectores que en el Perú o en el mundo que tengan la intención de depredar recursos o reproducir la historia de la modernidad con perjuicio del medio ambiente; tampoco el mundo contemporáneo clama por un universo homogéneo regido sólo por la cultura occidental, al contrario la pluralidad cultural y jurídica se impone como un modelo razonable con el cual hoy ya se está conviviendo en el Perú. Más aún, las corrientes modernas de la economía y la política no conciben el desarrollo si acaso no hay cambios que conduzcan a una mayor equidad en las relaciones sociales. Por supuesto no es fácil desarrollar este escenario, pero si se puede empezar a trabajar en él y comienza porque el Gobierno muestre las capacidades necesarias para respetar la cultura indígena y se predisponga a dialogar y consultar de buena fe. Esto, antes que cuestiones materiales, es lo que reclaman en el fondo los pueblos indígenas y si ya se dio un primer paso, la creación de una Comisión multisectorial con capacidad para llegar a acuerdos de consenso; lo único que falta es una iniciativa que, como la presencia de un mediador de consenso, nos lleve a un diálogo y consulta de buena fe.

5. Consejos sobre el conflicto amazónico I Quorum, 10 de junio 2009 Objetivos frente a la coyuntura Después de los actos de violencia del pasado 5 de junio en la provincia de Bagua, Amazonas, todos coinciden en la necesidad de propiciar el restablecimiento del diálogo entre el gobierno y los pueblos indígenas de la Selva. Sobre este particular, Quórum, que desde antes que estallen estos hechos de violencia, ha venido analizando y haciendo propuestas sobre este tema, considera pertinente abrir en el blog del consultor una columna de consejos que contribuyan a lograr en la actual coyuntura dos objetivos: Que se den condiciones que favorezcan un diálogo de buena fe. Que el diálogo facilite acuerdos respecto de los temas de inversión y desarrollo de las poblaciones indígenas en la selva. Reglas claras para un diálogo y negociaciones de buena fe La buena fe es parte del derecho dentro de las negociaciones de diverso nivel y con el objeto de evitar apreciaciones subjetivas sobre lo que esto significa, es recomendable desde un inicio fijar el marco legal sobre el cual se va a dialogar y negociar. Para este efecto, lo vigente en materia de justicia para resolver los problemas planteados por los pueblos indígenas es la Constitución Política de la República y en especial el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales 1989, tanto porque allí se fijan los derechos y obligaciones de estas poblaciones así como los que corresponden al o los gobiernos. Es más, una fuente importante del conflicto es el incumplimiento de este Convenio y la exigencia de su respeto y aplicación en concordancia con lo prescribe la Constitución. Las partes en la negociación. Es indudable que la Iglesia Católica y Defensoría del Pueblo son instituciones que pueden contribuir a acercar a las partes en conflicto y ayudar a generar condiciones, jurídicas y éticas, para el diálogo entre el gobierno y los pueblos indígenas. Esto es positivo, sin embargo no debe olvidarse que tras estos hechos de violencia, el Presidente del Consejo de Ministros y el Presidente de la AIDESEP no están en condiciones de llevar adelante el diálogo que se viene propiciando, el primero porque su responsabilidad en los hechos del 5 de junio ha debilitado su capacidad política y, el segundo porque su salida del país y las denuncias que pesan sobre él, imposibilitan su dedicación a este importante asunto. Es fundamental que quien represente al gobierno y a los pueblos indígenas tenga suficientes facultades para llegar a acuerdos que luego se cumplan. En el caso del gobierno, esto debe implicar facultades que esté por encima de quienes representan los diversos sectores involucrados en los temas ligados al conflicto y, por el lado de los pueblos nativos, un representante que, salido de un acuerdo de los jefes indígenas le otorgue un mandato suficiente para llegar a acuerdos satisfactorios dentro del marco legal previamente definido.

¿Sobre qué se va a dialogar y negociar? Después de que el Congreso apruebe dejar en suspenso el Decreto Legislativo 1090 por 90 días y teniendo en cuenta que este sería el plazo -por la urgencia de atender la actual crisis de gobernabilidad-, del nuevo diálogo por establecerse, este debe tener una agenda precisa. En nuestra opinión, la revisión de los decretos legislativos que se impugnan, pasa por tratar de modo central los siguientes temas: El sistema de consulta de las medidas administrativas y legislativas que pueden afectar a las poblaciones indígenas (Defensoría del Pueblo tiene un proyecto listo sobre este particular). Los derechos territoriales de los pueblos indígenas y el modo en que estos deben ser protegidos. Los efectos de las inversiones mineras, petrolíferas, gasíferas y otras sobre el medio ambiente y las zonas que ocupan las poblaciones indígenas, formas de mitigación y compensación. Evaluación de la aplicación del canon y regalías y su modificación priorizando, en coordinación con los representantes de las comunidades, las inversiones que deben garantizarle mejores condiciones de vida. Las negociaciones deben considerar el uso del lenguaje nativo Reconociendo la realidad pluricultural y lingüística existente entre las partes, la comunicación entre ellas debe ser facilitada por traductores que permitan al gobierno y a los pueblos indígenas en especial la cabal comprensión de los aspectos que se van negociando y el modo en que se llega a los acuerdos respectivos. De este modo se garantizará que no ha habido engaño y que se ha obrado de buena fe.

6. Consejos sobre el conflicto amazónico II Quorum, 10 de junio de 2009 Desde ayer el Congreso ha acordado dejar en suspenso, por tiempo indefinido, los decretos legislativos relacionados con el régimen de tierras y bosques en la Amazonía a fin de abrir un espacio favorable al diálogo o la consulta; a la vez, quienes han venido demandando la derogatoria de estos dispositivos han anunciado y están llevando a cabo nuevas medidas de lucha con el objetivo de que se haga realidad esa exigencia a pesar del notable cambio de actitud en la mayoría del Parlamento. Ante estas circunstancias, Quorum ha creído conveniente proseguir con la columna de Consejos abordando ahora algunos aspectos relacionados con la complejidad del conflicto y de sus soluciones. La complejidad política y cultural del conflicto El rechazo que ha producido la suspensión indefinida de la vigencia del decreto legislativo 109068, que presuntamente afectaban los derechos de los pueblos indígenas sobre sus tierras y el medio ambiente, no ha sido suficiente para generar el espacio de diálogo que se buscaba y que en la práctica obligaba al cumplimiento del Convenio 169. Esto pone de manifiesto el alto contenido político del conflicto (parte de sus actores tienen otros objetivos tras el reclamo de consulta de los pueblos indígenas) y, el malestar y la desconfianza que respecto a las acciones del gobierno tienen los pueblos indígenas y sus organizaciones. Frente a esta situación la Iglesia Católica y la Defensoría del Pueblo, entidades a las que se ha solicitado su intervención para que contribuyan a promover un espacio de diálogo que resuelva el conflicto, debieran invocar lo siguiente: Que haya un cambio por parte del gobierno que ayude a eliminar todo gesto o imagen de intransigencia prestando especial atención a las demandas para modificar la composición del Gabinete Ministerial. Que todos los actores políticos en el gobierno o en la oposición, dejen de lado el tono beligerante de sus posiciones a fin de hacer realidad un clima de paz que contribuya a un diálogo y consultas razonables que, dentro de la letra y espíritu del Convenio 169, de solución a las principales demandas de los pueblos indígenas. Que, con el objeto que el espacio de diálogo se dé bajo el principio de buena fe, donde las partes intervinientes se ajusten a lo que manda el derecho y una conducta predispuesta a resolver los problemas mediante la cooperación mutua, es necesario que se declare de modo formal que el diálogo entre el gobierno y los pueblos indígenas se hará conforme al Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales. ¿Cómo llevar a cabo las consultas conforme al Convenio 169? Es inevitable que las consultas enfrenten un clima de opinión políticamente adverso, no obstante, el desarrollo de éstas con arreglo a lo dispuesto por el Convenio 169 debe facilitar normas o legislación que al incorporar los intereses y los derechos de los pueblos amazónicos 68

Se trata del Decreto Legislativo con el cual el Poder Ejecutivo, por cesión de facultades del Congreso, aprobó y promulgó con fecha 27 de junio de 2009 la Ley Forestal y de Fauna Silvestre.

concilie las políticas del gobierno con las demandas que estos tienen respecto de su desarrollo y de su ambiente natural, la selva. Al respecto, cabe precisar que Defensoría del Pueblo, apoyada en la definición que la Comisión de Expertos (CEAR) de la OIT ha efectuado de la aplicación del Convenio 169, sostiene que el proceso de consulta no es una tema de elección que se reduce a un acto electoral (votar por un SI o NO), más bien es un conjunto de fases donde el diálogo entre el gobierno y los pueblos indígenas debe conducir a acuerdos de buena fe sobre el tipo de desarrollo que preserve la identidad cultural de estos últimos y los derechos que tienen en materia de territorios, cuidado del medio ambiente, salud, educación, trabajo etc. (Informe N°11-2009-DP/AMASPPI-PPI). Por cierto este es un proceso difícil y complejo, pero una vez que las actuales tensiones hayan bajado su nivel y si se considera que no existe límites para las consultas (la vigencia del decreto legislativo ha sido suspendida en forma indefinida) se tiene todo el tiempo que sea necesario para que gobierno y los pueblos indígenas se escuchen mutuamente y lleguen a acuerdos que concilien sus puntos de vista. La necesidad de un mediador Todo conflicto, sobre todo de esta dimensión y características requiere de un mediador, este debe ser neutral frente a la posición de los principales protagonistas y con las capacidades suficientes para proponer fórmulas de consenso frente a los diversos problemas que han planteado los pueblos indígenas. Desde este punto de vista, la Iglesia Católica y Defensoría del Pueblo conforme a las funciones que cumplen deben mantenerse como parte de los actores que contribuyen a que el diálogo se realice con estricto respeto a los derechos de los pueblos indígenas y dentro del principio de buena fe que prescribe el Convenio 169. Sin embargo, al mismo tiempo estas importantes instituciones no podrían hacer labor de mediadores, pues en el caso de la Defensoría del Pueblo, por sus competencias en defensa de los derechos indígenas, ha presentado demandas de inconstitucionalidad contra el gobierno el 30 de mayo del 2008 y el 4 de junio último contra los decretos legislativos 1015 y 1064 respectivamente. Esto pone a Defensoría del Pueblo, en medio del conflicto en una posición diferente y opuesta a la que oficialmente ha asumido el Gobierno y por tanto no podría cumplir en estas condiciones un papel de mediadora. En el caso de la Iglesia Católica, esta tiene una posición institucional pública a favor de la posición tomada por los pueblos indígenas respecto de los decretos legislativos que presuntamente afectan sus derechos, la misma que se sustenta en la Doctrina Social de la Iglesia y los documentos de Aparecida (reunión de obispos latinoamericanos en Brasil 2007). En este sentido, tampoco podrían jugar el papel neutral que se demanda de todo mediador en un escenario de conflictos sociales. No obstante lo expresado, Defensoría del Pueblo y la Iglesia sí deben estar presentes en este diálogo, una para preservar conforme al Convenio 169, entre otros el Derecho de Consulta que tienen los pueblos indígenas, y la otra, para que con su autoridad moral, promueva y vigile que la conducta de quienes dialogan sea conforme a la ética, con manifiesta solidaridad y realmente esforzada por llegar a acuerdos que se respeten y consideren (en todo lo posible) las concepciones que sobre su desarrollo tienen las diferentes etnias que viven en la selva peruana.

En este contexto, es preciso afirmar que la Iglesia Cat贸lica y Defensor铆a del Pueblo tienen, adem谩s, la suficiente credibilidad como para proponer mediadores que aseguren neutralidad y condiciones para proponer f贸rmulas que contribuyan en cada tema a acuerdos de consenso.

7. Sin aprender la lección: propuesta de modificación del DS 042-2003-EM Quorum, 13 de julio 2009 La Propuesta del MEM El 7 de julio de 2009, luego de los sucesos de violencia registrados en Bagua, la Oficina General de Gestión Social del Ministerio de Energía y Minas ha pre-publicado una propuesta de modificación del DS. 042-2003-EM por el cual se actualiza el Reglamento de Procedimientos Mineros (DS. 018-92-EM) que, entre otras cuestiones, norma el modo en que el Estado otorga concesiones mineras a particulares. En la citada propuesta el MEM (Ministerio de Energía y Minas) pone énfasis en los siguientes aspectos: 1. Los compromisos sociales y ambientales de las empresas titulares de las concesiones mineras deben expresarse de modo que se garantice que la actividad minera contribuya al desarrollo sostenible y a la excelencia ambiental de las localidades que se encuentran en su entorno. 2. Los estudios ambientales que deben realizar las empresas mineras, reforzando los compromisos adquiridos con la población, deberán detallar los programas o planes a seguir, incluidos montos de inversión, metas, etc., debiendo considerar la clara identificación de la población involucrada y desde luego las características del proyecto. 3. El deber de las partes interesadas en cumplir con los compromisos adquiridos en materia ambiental y social tratando de evitar conflictos o generando espacios alternativos para la solución de los mismos, sin perjuicio de que se acuda a la vía administrativa o judicial pertinente. 4. La difusión en la página web del MEM de la declaración jurada anual en la que los titulares de las empresas mineras dan cuenta de lo realizado en el ejercicio anual anterior respecto al desarrollo sostenible y los compromisos ligados a este proceso. Observaciones a la propuesta Sin duda, la propuesta del MEM para modificar el Reglamento de Procedimientos Mineros es positiva pues buena parte de los reclamos de las comunidades o pueblos andinos respecto a la actividad minera se centran en el supuesto de que las concesiones en este sector ponen en riesgo los territorios que ocupan, sus recursos naturales, las actividades de las cuales viven, su salud y, por añadidura, su propia subsistencia. Sin embargo, a pesar de que la mencionada propuesta se fundamenta en los cambios que se han operado en el escenario social desde el año 2003 para plantear la modificatoria del Reglamento aludido, no considera que en el creciente desarrollo de conflictos sociales y ambientales alrededor de la actividad minera, los mayores reclamos o reivindicaciones que se demandan, se han focalizado en el hecho de que el Gobierno no cumple con los principios rectores del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales suscrito en el año 1989 y ratificado por el Congreso Peruano en diciembre del año 1993. 73

Al respecto, los todavía recientes sucesos de Bagua, corolario del movimiento que se ha generado alrededor de la actividad minera y de hidrocarburos en los últimos años, no deja dudas sobre este particular. En este sentido, la propuesta que publica el MEM con las características que hemos descrito resulta, por decir lo menos, insuficiente, pues no sólo omite incluir los principios de consulta, cooperación y participación que definen la aplicación del Convenio 169, sino que además excluye las responsabilidades que tiene el Gobierno para resguardar los derechos de las comunidades o pueblos andinos, sobre todo por la frecuencia con la que los registros de las concesiones mineras tienden a realizarse sobre territorios ocupados por ese tipo de población. Una propuesta alternativa Bajo estas consideraciones y recordando además, que la falta de consulta a los pueblos indígenas prescrita por el citado Convenio ha sido el motivo fundamental por el cual el Gobierno ha perdido autoridad para conducir eficazmente su política en materia de inversiones en el sector extractivo, cualquier modificación de la normativa vigente en materia de minería debiera considerar como objetivo fundamental la adaptación de la legislación actual al mandato legal que el Gobierno asumió desde que en el año 1994 confirmó su adhesión al Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales. Consecuentes con esta lógica, consideramos necesario que la propuesta que el MEM ha alcanzado para modificar el Reglamento de Procedimientos Mineros debe comprender lo siguiente: Primero: El Art. 17, inciso h) referido a identificación de propietarios de terrenos superficiales en las áreas a concesionar debiera incluir a las comunidades campesinas o pueblos andinos debiendo igualmente exigir su nombre, los nombres y apellidos de los dirigentes o representantes y, de ser posible, sus domicilios. Segundo: En el Art. 19 referido a la obligación de publicitar el petitorio de toda concesión minera por medio de los diarios autorizados para avisos de orden jurídico, debiera agregarse que en el caso de existir comunidades campesinas en las posibles áreas de concesión minera, el MEM a través de la Oficina de Concesiones designará el o los funcionarios del gobierno central o regional que conducirán el proceso de consulta con estos pueblos destinado a evaluar en qué medida la concesión puede afectar o perjudicar sus intereses. Este proceso se efectuará bajo los principios de buena fe y con el objeto de llegar a acuerdos o lograr el consentimiento para la medida autoritativa correspondiente. Tercero: En el artículo 21, referido al dictamen técnico legal que precede a la autorización de la concesión, debiera agregarse un párrafo que, considerando el caso de terrenos superficiales ocupados por comunidades, incorpore como criterio fundamental, para esa opinión, el informe respecto de la consulta efectuada en las comunidades sobre el alcance de la concesiones que otorga el Estado, los derechos que les asisten y los acuerdos tomados. Cuarto: En el Art. 23 inciso "c" según el cual la concesión minera no autoriza los trabajos de exploración o explotación si no se cuenta con el permiso previo del propietario del terreno superficial, debiera incorporarse un párrafo que expresamente señale que en el caso de comunidades campesinas esa licencia debe efectuarse conforme a las normas vigentes sobre enajenación de tierras comunitarias, bajo la responsabilidad del Gobierno o la entidad que 74

específicamente tiene como función supervisar el cumplimiento del Convenio 169 y, en acciones coordinadas con las comunidades interesadas. Quinto.- En cuanto a la modificación del Art. 35 del Reglamento de Procedimientos Mineros que la propuesta del MEM sugiere, es de nuestro parecer que en cuanto a los estudios de impacto ambiental que la norma exige a las empresas concesionadas, debiera establecerse: a) la obligación del Gobierno, o de la entidad que corresponda, de velar porque dichos trabajos se realicen en cooperación con los pueblos o comunidades involucradas y, b) el compromiso de que los resultados de esos estudios serán considerados criterios fundamentales para el desarrollo del proyecto. Por último, las modificaciones que se sugieren sobre el Reglamento de Procedimientos Mineros debieran evitar presentar a las empresas titulares de las concesiones mineras como actores omnipotentes que tienden a sustituir al Estado en sus obligaciones y en las políticas que conduzcan al mejor desarrollo de los pueblos, al diálogo sostenido con estos y a la implementación de adecuados mecanismos de prevención y resolución de conflictos. La confusión hasta ahora, lamentablemente patrocinada por el propio gobierno; entre el papel que le corresponde a este frente a los ciudadanos y, la responsabilidad social de las empresas, sólo ha conducido a debilitar el Estado de Derecho y poner en riesgo las políticas de inversión que potencialmente pueden financiar mejores condiciones de desarrollo humano, pero sobre todo, ha enfrentado innecesariamente a sectores importantes de nuestra sociedad con quienes han asumido la responsabilidad de representar a todos los ciudadanos del país. Ojalá que, a diferencia del año 2003 en que se hace la primera modificación del Reglamento de Procedimientos Mineros (DS 042-2003-EM) sin considerar el Convenio 169 firmado diez años atrás, esta vez teniendo frescos los sucesos de Bagua de Junio pasado, se incorporen plenamente los principios y derechos allí prescritos, los mismos que tienen que ser obligatoriamente aplicados y defendidos por el gobierno. De otro modo, habrá razón para pensar que el gobierno no ha aprendido la lección.

8. Para consultar a los pueblos indígenas: ¿Es necesaria una ley? Quorum, 26 de julio 2009 El Poder Ejecutivo y el Congreso ante el Derecho de Consulta Desde el año 1995, fecha a partir de la cual entró en vigencia el Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales, existen por lo menos dos cuestiones que destacan respecto de lo ocurrido con este tratado. Por un lado, no han habido señales claras y sistemáticas por parte del Poder Ejecutivo para asumir las obligaciones que le corresponden en su aplicación y, por otro lado, no obstante que desde el Congreso de la República se reclama por los derechos de los pueblos indígenas, los diferentes grupos que lo componen, no se han puesto de acuerdo para desarrollar iniciativas que permitan llevar adelante los objetivos que se persiguen con el citado Convenio. En efecto, como es evidente, el Poder Ejecutivo no sólo ha incumplido con la obligación de asumir la responsabilidad que le compete en la protección de los derechos de los pueblos indígenas, sino que además, un derecho fundamental como el de la Consulta, lo ha eludido más de una vez, ocasionando un creciente ambiente de conflictividad social. En el Congreso, los diferentes grupos parlamentarios, en lugar de buscar el consenso para adaptar la legislación vigente a lo que manda el Convenio, han buscado y debatido iniciativas que, lejos de facilitar su aplicación, la obstaculizan. Así, desde el año 2003, diversos Congresistas o bancadas parlamentarias se han dado a la tarea de presentar proyectos de ley para normar el derecho de consulta que les asiste a los pueblos indígenas (Comunidades o pueblos andinos y de la selva principalmente) en el errado entendido de que aquel debe ser aplicado a través de una ley que, a su vez, debe ser reglamentada previa consulta con sus destinatarios 69. En este contexto, si bien es cierto no han prosperado estas iniciativas, la insistencia en las mismas contribuye a generar la presunción de que mientras no haya una ley con su respectivo reglamento, no existe la obligación de que los diferentes poderes del Estado y órganos de gobierno apliquen lo prescrito por el Convenio 169, en especial el derecho de consulta. La Posición de la Defensoría del Pueblo Ante esta situación la Defensoría del Pueblo ha sabido llamar la atención del Gobierno respecto del modo en que, a pesar de la vigencia de este Convenio, no cumple con sus responsabilidades en la aplicación del mismo y en particular en la defensa de los derechos que allí se les reconocen a los pueblos indígenas. Es así que no ha dudado en demandar al Poder Ejecutivo ante el Tribunal Constitucional por dictar leyes que, afectando a las comunidades o pueblos indígenas, no habían sido previamente consultadas con estos, asumiendo implícitamente el criterio de que este derecho, el de consulta, no requiere de una ley o reglamentación especial por ser parte de los derechos fundamentales que obligan, sin mayores mediaciones, a que el Estado los reconozca y aplique.

El primer proyecto sobre el derecho de consulta fue presentado en el año 2003 por el Congresista Eduardo Salguana. Posteriormente, en los años 2006 y 2007 grupos parlamentarios pe rtenecientes a UPP y el Partido Nacionalista han presentado los proyectos de ley signados con los números 413, 427 y 2016. Véase: CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Proyectos de Ley. Primera Legislatura Ordinaria 2007. Expediente del Proyecto de Ley Nº 02016 Ley del Derecho a la Consulta Previa a los pueblos indígenas u originarios reconocido s en el Convenio 169 de la OIT. Lima. Consulta: 08/01/2014. http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2006.nsf

Al respecto, cabe precisar que la Defensoría del Pueblo, en la demanda de inconstitucionalidad del Decreto Ley 1064 sobre el régimen de tierras, sostiene que el mencionado dispositivo "afecta indebidamente el derecho a la identidad cultural de los pueblos indígenas toda vez que, vulnera sus derechos fundamentales a la propiedad de sus tierras y a la consulta", señalando más adelante que "la obligación de los Estados de consultar a los pueblos indígenas está firmemente asentada en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos" 70. En otras palabras y considerando lo que hemos resaltado, la Defensoría advierte claramente que el derecho de consulta a los pueblos indígenas no requiere de una ley y mucho menos de un reglamento de la misma. A pesar de ello, este organismo asume que es necesaria una ley para normar la aplicación del Derecho de Consulta. Así lo plantea al opinar sobre los proyectos de ley que no prosperaron en el Congreso de la República presentando a continuación un proyecto de "Ley Marco" que, en términos de la Defensoría, busca "facilitar el ejercicio del derecho de consulta de los pueblos indígenas, consagrado en el Art. 6° del Convenio 169..."71. Desde luego, en el marco del actual Congreso, sólo servirá para animar un debate infructuoso que ahondará la idea de que falta una ley y su reglamento para que los poderes del Estado y los diferentes órganos y niveles de gobierno cumplan con proteger y aplicar el derecho de consulta que legítimamente reclaman las comunidades o pueblos andinos y amazónicos principalmente. ¿El Derecho de consulta requiere de una ley marco? Sin duda, la actuación contradictoria de Defensoría del Pueblo en este asunto deja nuevamente la duda de si el Derecho de Consulta puede ser ejecutado sin la mediación de una ley. En nuestra opinión, las experiencias de aplicación de este derecho dentro y fuera de nuestro país indican que no es necesaria una ley marco y ni siquiera la suscripción del Convenio 169 en forma específica para hacerlo valer. Veamos: 1. En el caso del Perú, después de los lamentables sucesos de Bagua en el mes de junio pasado, el Gobierno, en particular el poder ejecutivo, se ha visto en la obligación de implementar un mecanismo -las mesas de diálogo-para cumplir con el derecho de consulta demandado por los pueblos indígenas de la Amazonía alrededor de los decretos leyes que presumiblemente les afectaban. De este modo y en el marco del reconocimiento y aplicación del Convenio 169 se han derogado los dispositivos antes aludidos y, a su vez, se están tratando otros asuntos que son parte del Convenio 169. No se ha requerido para este efecto de una ley ni de su reglamento y más bien bajo esta

70 DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Acción

de Inconstitucionalidad N° 017-09-PI/TC- Demanda de Inconstitucionalidad contra el DL 1064 que aprueba el régimen jurídico para el aprovechamiento de las tierras de uso agrario. 04/06/2009. Lima. Consulta: 08/01/14. < http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/documentos/demanda-04-06-09.pdf> 71 DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Adjuntía del Medio Ambiente, Servicios Públicos y Pueblos Indígenas. Informe N° 112009-DP/AMASPPI-PPI El Derecho a la Consulta de los Pueblos Indígenas. Opinión de la Defensoría del P ueblo sobre Dictamen recaído en los proyectos de Ley Nº 413/2006-CR, 427/2006-CR Y 2016/2007-CR; que, en un texto sustitutorio propone una Ley que regula el derecho de consulta previa a los pueblos indígenas, pendiente de evaluación por el Pleno del Congreso de la República. Lima. Consulta: 08/01/14. http://www.caaap.org.pe/archivos/Informe%20N%EF%BF%BD%20011-2009-DP-AMASPPI_PPI%20%20Comentarios%20al%20Dictamen%20de%20la%20Ley%20de%20Consulta.pdf. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Proyectos de Ley. 06/07/2009. Proyecto de "Ley Marco del Derecho a la Consulta de los Pueblos Indígenas" presentado por la Defensoría del Pueblo, signado con el N° 3370/2008. Consulta: 08/01/14. < http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2006.nsf>

misma modalidad ya se está aplicando el derecho de consulta para atender los reclamos de pueblos de la sierra sur del Perú. 2. En el caso de Chile, donde la ratificación del Convenio por parte del Congreso llevó 17 años de debate y consultas, el Tribunal Constitucional de ese país, a propósito de una demanda de un grupo de legisladores, estableció no sólo la Constitucionalidad del Convenio 169, sino que, además, señaló de modo categórico que el Derecho de Consulta, desde el punto de vista jurídico, es autoejecutable, lo cual quiere decir que por su contenido y precisión no requieren para su aplicación de ningún "otro trámite como fuente de derecho interno..."72. De este modo se evitó que la promulgación de este Convenio por parte de la Presidenta Bachelet se hiciera con una declaració n interpretativa que el Congreso había aprobado 73. 3. En el caso de Surinam, el pueblo de Saramaka denunció a su Gobierno porque a través de concesiones forestales, mineras y otras medidas estaba afectando sus propiedades y sus condiciones de vida. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, no obstante que el Estado de Surinam no ha suscrito el Convenio 169, basada en la Convención Americana de Derechos Humanos y en otros instrumentos jurídicos de nivel internacional, dictaminó que la explotación de recursos en tierras de estos pueblos debía hacerse previa consulta y consentimiento pues de otro modo se violaban, entre otros, los derechos de propiedad. En buena cuenta, el derecho de consulta, asociado a otros derechos, no requiere para su aplicación de una ley especial ni siquiera del Convenio tal como lo demuestra este caso. En conclusión, el derecho vivo o, dicho de otra manera, la aplicación del derecho de consulta asociado al derecho de propiedad y de supervivencia de los pueblos culturalmente diferentes a la sociedad con la que conviven, en ningún caso ha requerido de una ley y menos aún de un reglamento. No existe razón entonces para mantener e impulsar iniciativas que sólo conducen a crear un clima de confusión respecto de las obligaciones que tiene el Estado en relación con el Convenio 169. Propuestas para avanzar en la aplicación del Convenio 169 Considerando que desde el año 1995 el Gobierno no ha cumplido con aplicar los aspectos más significativos del Convenio 169 y que, a su vez, ello ha provocado signos evidentes de inestabilidad jurídica y social, ingobernabilidad incluida, lo más adecuado y urgente en estas circunstancias es, desde nuestro punto de vista, lo siguiente: 1°

El Congreso de la República y el Poder Ejecutivo, debieran emitir una declaración pública donde se recuerde que es obligación de todos los organismos del Estado, cualquiera fuese su nivel, aplicar los derechos y disposiciones previstas en el Convenio 169 a favor de los pueblos indígenas ajustando el diseño y evaluación de sus políticas con esta finalidad.

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE CHILE. 2000. Sentencia Rol N°309 Requerimiento Formulado por Diversos Diputados para que el Tribunal Resuelva la Constitucionalidad del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, adoptado por la OIT el 27 de Julio de 1989, de acuerdo al Art. 82 N° de la Constitución Política de la República. 04/08/2000. Véase: CENTRO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. Consulta: 08/01/14. <http://www.politicaspublicas.net/panel/jp/678-sentencia-tribunal-constitucional-rol-309-agosto-2000.html> 73 EL MORRO COTUDO. Diario Ciudadano de Mi Voz. 16/08/08. Consulta: 08/01/14. <http://www.elmorrocotudo.cl/admin/render/noticia/17706>

2°

El Congreso debiera delegar en el Poder Ejecutivo facultades para que INDEPA se constituya en el organismo que de forma transversal, es decir presente en todos los sectores y niveles de gobierno, promueva, supervise y aplique el Convenio 169. Esas mismas facultades, a su vez, deben servir para reformar las leyes que, como las de comunidades campesinas y nativas y las que tienen que ver con la explotación de recursos naturales principalmente, no se ajustan a los mandatos de aquel instrumento jurídico.

3°

El Poder Ejecutivo debiera dar una directiva u otra que norma que obligue a los Gobiernos Regionales y diversos sectores, en especial los relacionados con sus medios de vida, a establecer mecanismos de participación y cooperación con los pueblos indígenas a fin de que estos tengan la posibilidad de establecer sus prioridades de desarrollo y el mejor modo de mejorar, entre otros, sus estándares de salud, educación, formación profesional, etc.

Desde luego, el segundo y tercer punto no podrían prosperar si acaso el Gobierno no establece de modo sistemático, y consecuentemente con los principios del Convenio 169, formas de cooperación con los representantes de los pueblos indígenas.

9. 2010: Escenario Probable para las Inversiones Minero- Energéticas Quorum, 24 de diciembre de 2009 Los deseos de paz y la realidad Es tradicional que por las fiestas de navidad y el advenimiento de un nuevo año, todos renueven un viejo deseo de la humanidad: alcanzar la paz y el desarrollo para hacer realidad sus más caras utopías. Felizmente la historia nos viene mostrando que, no obstante, las adversidades a las que se enfrentan frecuentemente estos anhelos, los hombres y mujeres del mundo no han dejado de persistir en la búsqueda de los caminos que garanticen avanzar en favor de los mismos. La realidad del Perú no es ajena a estas circunstancias, no sólo porque la política económica instaurada desde la década de los 90 no ha logrado vencer, en la medida de lo deseable, la pobreza y la exclusión, sino porque, además, una de sus herramientas -la promoción de las grandes inversiones en la explotación de nuestros recursos naturales- lejos de darse en un clima creciente de paz social, más bien tiende a convertirse en el principal motivo de conflictos sociales generando un ambiente adverso para que la inversión juegue el papel que le corresponde en el logro del desarrollo humano y la ansiada paz social. En esta perspectiva, consideramos necesario hacer una breve reflexión sobre los hechos que a nuestro juicio marcan el probable escenario social del año que se inicia mañana y nuestra firme esperanza en que cambios significativos en la atención de los denominados asuntos socio ambientales, por quienes directa o indirectamente son protagonistas de los mismos, permita que las contradicciones que hoy se advierten alrededor de las inversiones en el sector mineroenergético se conduzcan dentro de condiciones que hagan compatibles la diversidad de intereses y, desde luego, la posibilidad de encontrar en nuestra compleja realidad multicultural un camino más firme para alcanzar los objetivos que como nación todos, de una manera u otra, nos hemos propuesto. Hechos que marcan el probable escenario del año 2010. Los sucesos de Bagua.En junio del presente año, con la terrible secuela de 34 muertos y un desaparecido, los sucesos de Bagua demuestran no sólo el predominio de la confrontación como la forma en que tienden a resolverse o atenderse los conflictos socio-ambientales, sino también el modo en que el Gobierno hierra democráticamente en el tratamiento de las minorías no sólo electorales, sino étnicas. Dentro de este mismo cuadro, los pueblos indígenas han notificado la defensa a ultranza de sus derechos, entre otros, el que tienen sobre los territorios que ocupan amparándose en preceptos Constitucionales y en el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales. Sin duda, las inversiones hidrocarburíferas y por extensión las mineras y energéticas en territorio de comunidades amazónicas o andinas tendrán que enfrentar un proceso mucho más difícil que el que han tenido hasta hoy, más aún si se toma en cuenta que conforme al Convenio antes indicado y las normas que prevén la inversión en territorio de comunidades andinas o nativas,

el permiso para uso de las tierras comunales requiere ya conocidos procesos de consulta y, además, lograr la aprobación de los 2/3 de los integrantes de esos pueblos. Con esta valla vigente, levantada y sostenida por un movimiento que cuenta con importantes redes sociales a su favor en medio de un ambiente confrontacional, difícilmente se puede pensar en un terreno muy promisorio para nuevas y mayores inversiones. La violencia en el Proyecto Río Blanco (Majaz).Confirmando el clima de confrontación que se encuentra detrás de los grandes proyectos sobre todo mineros e hidrocarburíferos, en noviembre y diciembre del año que culmina, el proyecto Río Blanco ubicado en la sierra de Huancabamba-Piura, fue escenario de nuevos sucesos de violencia; en uno de ellos murieron tres trabajadores de la empresa Río Blanco Copper y, en el otro, dos campesinos integrantes de la Comunidad de Segunda y Cajas. Ambos hechos son parte de una historia de sucesivos y progresivas confrontaciones que desde el año 2004 enfrentan al proyecto minero con las comunidades de Yanta y Segunda y Cajas y una serie de actores que en diversos niveles apoyan un movimiento contrario a las actividades mineras en la sierra de Piura y que, renuentes a cualquier diálogo o negociación, no tienen reparo alguno en sostener que la minería es equivalente a la muerte. Lamentablemente, la conducta de los titulares del proyecto frente a los problemas presentados no ha contribuido a generar un ambiente de distensión y más bien, a pesar de los esfuerzos de la nueva administración (Consorcio Chino ZIJIN) por revertir esta situación, las condiciones, como es obvio, se han agravado. Ahora, este conflicto ha devenido en un nuevo caso emblemático para quienes desde diversas tendencias objetan la presencia de la gran minería. Aquí se resume el diverso contenido político que tienen los denominados conflictos socio-ambientales y su entroncamiento con las percepciones de orden cultural que surgen de las diferencias entre la población andina y la que es ajena a esta. Dentro de este cuadro, la extrema debilidad del Estado para cautelar los derechos de las comunidades y promover su desarrollo permite avizorar que la oposición a las grandes inversiones en el campo de la minería y los hidrocarburos se mantendrán pero, con una fuerza superior a la que se obtuvo para paralizar y dejar de lado el Proyecto Manhattan. Las consecuencias son previsibles; duro y trascendental revés para la política de inversiones en el campo de la gran explotación de minerales, aumento de la minería informal o ilegal con graves consecuencias para el medio ambiente y la vida humana y, en esa zona, crecimiento del narcotráfico (amapola), frente a la imposibilidad de que la agricultura pueda satisfacer las aspiraciones para salir de la pobreza y la pobreza extrema que afecta principalmente a la población andina. Problemas con la Inversión Hidroeléctrica en Inambari.Estando por concluir el estudio de impactos de la Hidroeléctrica de Inambari en el valle del mismo nombre ubicado entre Madre de Dios y Puno, ya se vienen produciendo una serie de movimientos que anuncian problemas para el desarrollo de este y otros proyectos similares en la selva del país. Por lo pronto la posición manifiesta de algunos sectores contra los posibles efectos sociales y ambientales ya se han hecho conocer de manera violenta por pobladores de 81

San Gabán que en la primera quincena de diciembre tomaron el puente de Inambari, felizmente sin consecuencias que lamentar luego del desalojo que hiciera la policía. No obstante, los cuestionamientos que se vienen haciendo a este proyecto y teniendo en cuenta las experiencias que se vienen dando en este tipo de inversiones en la selva, no sería extraño que pasen a formar parte de movimientos que, de modo similar a los ya descritos, generen un ambiente social que obstaculice el necesario diálogo que debe preceder al desarrollo de tan importantes obras. El Gobierno, las mesas de diálogo, prejuicios y trabas.Ciertamente, no todo es sombrío. Aunque de modo improvisado, con muchas deficiencias y luego de agravarse los conflictos, se han venido imponiendo las denominadas mesas de diálogo con el objeto de que se cumplan mínimas condiciones para llegar a soluciones negociadas que deben abrir el camino para que en lo sucesivo, sobre todo la actuación del Estado en relación con los derechos de las comunidades, las negociaciones se haga bajo firmes principios democráticos como el que se prevé con la consulta. Esta tendencia, positiva para el desarrollo humano garantizando los derechos de las comunidades andinas y nativas, aparte de sus notorias debilidades, tiene ante sí dos tipos de trabas que conviene señalar; por un lado, no cesa el espíritu confrontacional con el que se enfrentan los diversos problemas del país tanto así que, a raíz de la investigación sobre los sucesos de Bagua, ya se habla de "curas rojos" para referirse a miembros de la iglesia católica que conforme a su doctrina apoyan los movimientos favorables a los derechos de los pueblos indígenas. Por otro lado, la mentalidad legalista de importantes órganos del Estado persisten en la idea de normar mediante una ley el derecho de consulta, no obstante que tal proceso, previsto en el Convenio 169, es un tipo de disposición jurídica que por sus características es autoejecutable o de aplicación inmediata 74. En consecuencia, el panorama del año 2010, si bien económicamente puede presentarse promisorio; política y socialmente, la dinámica del movimiento del que son protagonistas principales las comunidades campesinas y nativas, legitimado por el Convenio 169 y nuestra Constitución, aparece como una "guerra avisada,...”. En estas condiciones lo más sensato es propiciar y fortalecer el diálogo e institucionalizar el respeto a los derechos de las comunidades abonando el camino que nos acerque con mayor seguridad a los objetivos de desarrollo humano y paz social. Una propuesta de cambio para el 2010 En el tema que examinamos, la suerte de las grandes inversiones minero-energéticas en el desarrollo del país y la conquista de mejores condiciones sociales, sólo se pueden mejorar si se dan pasos que tiendan a lograr una mejor relación entre el Gobierno, las empresas interesadas en invertir en nuestro país y los sectores más vulnerables frente a la explotación de nuestros recursos naturales; las comunidades andinas y de la selva en cuyos territorios tienden a ubicarse esas riquezas.

Véase el artículo anterior: Para consultar a los pueblos indígenas ¿es necesaria una ley?

¿Cuáles son esos pasos? Para nosotros, tanto en el corto como en el largo plazo, la anhelada paz social y el desarrollo del país, por lo menos en el campo del sector minero-energético, requiere de lo siguiente: 1°

Que los poderes del Estado y los diversos niveles de gobierno se pongan de acuerdo para llevar adelante y de modo inmediato la protección de los derechos que el Convenio 169 establece a favor de las comunidades campesinas y nativas. En este contexto, tres señales serían muy favorables para generar un ambiente favorable al diálogo entre las partes: c) La constitución con carácter transversal del o los organismos que por parte del Estado se harían cargo de la defensa de los derechos de las comunidades o pueblos indígenas en coordinación con sus legítimos representantes; d) que en el proceso que siguen los diversos proyectos de inversión, el Gobierno Central o quien lo represente, contrariamente a lo que hoy ocurre, actúe coordinadamente con las comunidades que pudieran ser afectadas a fin de que programen con ellas los procesos de consulta y el estudio de los probables impactos que podrían afectar los intereses de estos pueblos y; e) que se modifiquen las normas sobre canon y regalías a fin de que los beneficios de las grandes inversiones lleguen directamente y en primer lugar a las poblaciones más afectadas atendiendo sus prioridades de desarrollo.

2°

Que, los dirigentes de las comunidades, las comunidades mismas y las redes de actores sociales que apoyan la defensa de los derechos de estos pueblos y, a su vez, los derechos ambientales, contribuyan al diálogo, al desarrollo de la debida información y discusión sobre las consecuencias reales de cada proyecto evitando que prosperen los grupos que notoriamente se niegan al diálogo provocando situaciones de violencia que a las finales no favorecen a la población pero si les otorgan réditos políticos frente al poder local, regional o nacional. La iglesia católica, involucrada en las redes sociales que apoyan los movimientos de los pueblos indígenas de la sierra y la selva puede jugar un papel protagónico en el desarrollo de una cultura de paz que ayude eficazmente a forjar estrategias en la que los diferentes protagonistas de los conflictos aprendan a escucharse y llegar a acuerdos razonables dentro de un concepto de desarrollo que privilegie el factor humano.

3°

Que, los medios de comunicación, sobre todo en el nivel local y regional donde se dan las grandes inversiones, sin que se afecte el derecho a la información y a la libertad de opinión, conocedores de su influencia, traten de ser lo más objetivos en el tratamiento de los problemas derivados de la gran inversión y que en lugar de tomar partido a favor de una u otra mirada confrontacional, coadyuven, junto con otros importantes actores a una reflexión y análisis exhaustivo de cada proyecto contribuyendo a decisiones cuyas consecuencias sean favorables al desarrollo de sus pueblos y no a intereses personales o de grupo.

4°

Que, las empresas interesadas en la inversión minera, hidrocarburífera y energética, considerando las implicancias del Convenio 169, ajusten su políticas de responsabilidad social, incluidas las estrictamente ambientales, a lo que obliga el citado Convenio y, como muestra de ello, se solidarice con aquellas organizaciones o movimientos que en este aspecto reclaman una mayor presencia del Estado para salvaguardar los intereses 83

y derechos de las comunidades sin perjuicio de que la inversión, dentro del actual marco legal, cumpla su cometido en materia de desarrollo. Esto sería una buena señal para ir cambiando el escenario confrontacional que se organiza alrededor de las principales inversiones en el sector minero - energético, pero otra señal inmediata que podría cambiar este panorama es que los esfuerzos que hacen las empresas por promover el desarrollo local responda, tal como manda el Convenio 169, a las prioridades que cada pueblo de manera autónoma se fija para su desarrollo. En este sentido, privilegiar las relaciones con las comunidades para planificar su desarrollo puede, en medio de las diferencias entre unos y otros, generar un clima de tolerancia, respeto mutuo y solidaridad como parte de una cultura de paz. Es probable que esto suene a utopía, pero si observamos objetivamente como crecen las tendencias a favor del diálogo y del fortalecimiento de los métodos democráticos frente a las formas autoritarias, estas propuestas son realizables y, además, necesarias para la seguridad no sólo jurídica sino también social que requiere la inversión como parte del desarrollo de cualquier país, más aún si de por medio nos ratificamos en nuestros buenos deseos de paz y desarrollo con ocasión de esta navidad y el nuevo año.

10. Para que nunca más vuelva a suceder: A propósito del Informe de la OIT sobre el Convenio 169 en el Perú ⃰ Quorum, 23 de marzo del 2010 La trascendencia nacional e internacional que alcanzaron los hechos de Bagua en junio del 2009 han motivado que el Informe 2010 de la “Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones” de la OIT respecto del cumplimiento, por el Gobierno del Perú, del Convenio 169 esté claramente marcado por la gravedad de este conflicto y, por la necesidad de definir, en el marco de aquel, una serie de recomendaciones que debieran evitar nuevos actos de violencia generando más bien un clima de confianza y respeto mutuo a fin de armonizar las políticas del gobierno, sobre todo en materia de inversiones minera e hidrocarburífera, con los derechos que la Constitución y el citado Acuerdo reconocen a los “pueblos indígenas” 75. En lo que sigue y considerando el buen propósito y la perspectiva que encierra el título del Informe Final que hizo la "Comisión Especial para Investigar y Analizar los Sucesos de Bagua"; "PARA QUE NUNCA MAS VUELVA A SUCEDER" comentamos brevemente las principales recomendaciones de la OIT para el año 2010. 1° Investigar de modo eficaz e imparcial los acontecimientos de Bagua en Junio del 2009.Esta recomendación de la CEARC tiene como objetivo generar un ambiente de confianza que permita instaurar un diálogo fructífero entre el Gobierno y los pueblos indígenas de la Amazonía. A estas alturas es obvio que la Comisión Especial que se nombró para investigar estos sucesos ha fracasado, a nuestro parecer por una razón fundamental; sus integrantes, representantes del Gobierno y de los pueblos indígenas principalmente, no están en las mejores condiciones para hacer un examen imparcial pues, han sido parte del conflicto. El hecho concreto es que esta Comisión se ha escindido. Su Presidente ha objetado, no sin razón, que la redacción final del Informe que se elaboró no reúne la objetividad que el caso requería para plantear las posibilidades de reconciliación y el inicio de un nuevo diálogo entre el Gobierno y los representantes de los pueblos indígenas de la Amazonía. 76 Lo más adecuado en este caso es que el Gobierno y los representantes de los pueblos indígenas definan un mecanismo de formación de una nueva Comisión cuyos integrantes no sean parte de quienes intervinieron en este conflicto. Sólo desde fuera de los protagonistas, con

⃰

Con la colaboración de Antonio Ríos Rodríguez El concepto de “pueblos indígenas” es utilizado con el mismo sentido que se le da en el Convenio 169 comprendiendo en ello a los pueblos que en el Perú, antes del régimen colonial, habitaban este territorio y que , no obstante carecer de la denominación de “indígenas”, reúnen las características que señala el citado Acuerdo. 75

Véase al respecto del “Informe Final de la Comisión Especial para investigar y analizar los sucesos de Bagua” publicado en la página WEB de la PCM. Allí aparecen las observaciones del Presidente de la Comisión y, de hecho es notable la falta de consistencia entre la cronología de los hechos y el análisis que se hace de los mismos para encontrar las causas del conflicto. Esto ha conducido a que la Comisión llegue a Conclusiones y Recomendaciones distanciadas o contradictorias que mantienen el fondo de la confrontación que dio lugar a los hechos de Bagua. Véase: SERVINDI. Consulta: 09/01/14. < http://servindi.org/pdf/Informe_final_de_la_commision_especial_sucesos_de_agua.pdf>

personalidades de reconocido solvencia profesional y moral, es posible acercarnos a la verdad y a propuestas de conciliación duraderas. 2° Trabajar el “Proyecto de ley marco de los pueblos indígenas” en consulta con los pueblos indígenas y conforme al Convenio 169.Dentro de la obligación gubernamental de ir adecuando la legislación y las prácticas de gobierno a lo que se dispone en el Convenio 169, se ha presentado una Memoria en la cual se informa sobre un “Proyecto de Ley Marco de los pueblos indígenas”. Al respecto la CEACR expresa la necesidad de que se defina con claridad a quienes alcanza el citado Convenio, estableciendo conforme a éste los derechos que los pueblos indígenas tienen no sólo sobre la tierra que poseen u ocupan, sino también sobre aquella que pudieran haber perdido. Por otra parte, señalan la necesidad de que se tome en cuenta muy especialmente los Arts. 2, 6, 7 y 15 sin obviar la coordinación y la participación de las instituciones representativas de los pueblos indígenas en este proceso. En nuestra opinión y en las actuales circunstancias, la forma más eficaz de ir adecuando nuestra legislación al Convenio 169 es a través de la facultad que tiene el Poder Ejecutivo para normar o reglamentar a través de Decretos Supremos las leyes existentes. En este caso, siendo el Convenio un instrumento jurídico con rango de ley, bien podría ser normado por el Poder Ejecutivo, coordinando con las instituciones representativas de los Pueblos Indígenas, siempre en consulta con ellos, la dación de un Decreto Supremo que aborde los temas y Artículos que la CEACR sugiere. De este modo, se ganaría tiempo por la existencia de menos interlocutores de los que habría para un proyecto de ley que en el Congreso, podría ser frustrante, pero además, se tendría un instrumento flexible y sujeto a rápidas correcciones sin caer en el detallismo y las mayores dificultades procesales del trabajo parlamentario. 3° Un organismo y un plan de acción coordinado con los pueblos indígenas para la aplicación sistemática del Convenio.Sin duda la falta de una aplicación sistemática del Convenio, cuestión que se arrastra desde el año 1995, es la observación más dura que se le hace al Gobierno y la única forma de enmendarlo es a través de un Plan de Acción que, conforme a aquel , debe ser realizado en coordinación y con la cooperación de los pueblos indígenas y, desde luego a través de la entidad que en representación del Estado sea el organismo encargado de administrar los programas relacionados con la aplicación del Convenio. Respecto de esto último cabe destacar la atinada observación del CEARC en el sentido que la proliferación de órganos para tratar la problemática indígena (mesas de diálogo) debilita las posibilidades de un diálogo sistemático en el cual se puedan garantizar acuerdos conforme a las demandas y derechos de los pueblos indígenas. En este sentido, la propuesta de recreación y reforzamiento del INDEPA como entidad responsable para atender por parte del Gobierno lo concerniente a la aplicación sistemática del Convenio 169, eliminando la aludida dispersión sería, junto con un Plan de Acción Ad-hoc, pasos fundamentales para avanzar en la protección de los derechos de estos pueblos y su integración armoniosa a los beneficios y responsabilidades del desarrollo nacional. 86

4° Los procesos de Consulta y las normas del Ministerio de Energía y Minas Sin duda uno de los temas que suscitan mayor conflicto en la aplicación del Convenio 169 es el que corresponde a la obligación del Gobierno de consultar a los pueblos indígenas las medidas administrativas o legales que puedan afectar sus territorios y de modo consiguiente su vida y prioridades de desarrollo. En esto cabe especial responsabilidad al Ministerio de Energía y Minas al desarrollar mecanismos de consulta que no satisfacen lo que exige el Convenio 169 y que además, como es obvio, han dado pie a un movimiento adverso a la política en materia de inversiones en minería, hidrocarburos y energía en la Amazonía y la región andina. Lo mejor sería que esas normas, en coordinación con los representantes de los pueblos indígenas se hagan con arreglo a lo que dispone el Convenio, buscando bajo mecanismos flexibles y de buena fe los consensos necesarios para que los grandes proyectos de inversión se realicen resolviendo de modo concertado los asuntos que resulten controversiales. 5° Suspender exploración y explotación de recursos naturales en tanto no se asegure participación y consulta con pueblos que podrían o son afectados por estas actividades. Esta solicitud de la CEACR es coherente con sus facultades y con el examen que hace del cumplimiento del Convenio tras los sucesos, todavía recientes, de Bagua. No se puede seguir una política de inversión en territorios que pertenecen o poseen los pueblos indígenas desconociendo sus derechos. Esto sólo puede conducir al agravamiento de los conflictos sociales cuya expresión más dura hasta hoy, han sido los sucesos de junio del 2009. Sin embargo, políticamente una suspensión de esas actividades en proceso, lejos de acercarnos podría agudizar los problemas que en esta materia ya tiene el país. Más bien, lo que el Gobierno tendría que hacer es cambiar de modo inmediato todos aquellos aspectos que resultan controversiales en el desarrollo de la inversión, en especial lo que se refiere al trato democrático que vía la consulta y el respeto a sus prioridades de desarrollo reclaman los Pueblos Indígenas considerando que el problema empieza en el proceso de concesiones y continúa en las etapas de exploración y explotación de los recursos naturales. Reconociendo estas especificidades y la finalidad última de los procesos de consulta, arribar a acuerdos consensuados con las comunidades o pueblos indígenas, habría mayores garantías para que la inversión progrese fomentando el desarrollo de estos últimos conforme a sus particularidades culturales y sus legítimas prioridades. 6° Garantizar que los pueblos afectados por las actividades de exploración o explotación de los recursos naturales reciban adecuada indemnización y participen de sus beneficios. Un problema mayor de las actividades extractivas, corresponde al hecho de que los pueblos indígenas, a pesar de la existencia del canon, las regalías y otros mecanismos previstos para que estos obtengan parte de los beneficios que produce la explotación de los recursos minerales o de hidrocarburos, estos no llegan a los mismos o no logran ser significativos para impulsar sus prioridades de desarrollo.

Sobre este particular, habría que revisar las normas sobre canon y regalías de modo que la proporción que corresponde a las comunidades o pueblos indígenas sean usados autónomamente por estas, recibiendo en las situaciones a que hubiera lugar el apoyo y la cooperación del Estado o de otras entidades que ellos mismos decidan. De otra parte, los procesos de indemnización, compensación u otros que correspondan a los daños o impactos que puedan producir estas actividades deben regularse de modo tal que las valorizaciones se efectúen conforme a métodos científicos, en cooperación con las comunidades, estableciendo bases de negociación que garanticen acuerdos equitativos. 7° Educación para eliminar prejuicios sobre los pueblos indígenas cubiertos por el Convenio. Quizás este sea el punto más trascendental propuesto por la CEACR, el problema que subyace al conflicto entre los pueblos indígenas y el o los gobiernos del país, no es sólo político, es también de orden étnico y en este aspecto históricamente no nos hemos desprendido del todo de nuestros prejuicios raciales o culturales respecto de los denominados pueblos indígenas. La desvalorización de la cultura indígena, andina y amazónica no es nueva y, en ello tiene especial responsabilidad nuestra clase política que, no sólo carece de un discurso y una práctica que favorezca la convivencia pacífica dentro de nuestra diversidad cultural, sino que además utiliza un lenguaje confrontacional que tiende a estimular el conflicto antes que el diálogo y la posible armonización de intereses y puntos de vista. En este sentido, bajo el concepto o el objetivo de eliminar prejuicios de orden cultural conviene que nuestra clase política y los diversos actores sociales, ONG, Iglesia, organizaciones indígenas etc., tomen con rigor la conveniencia de abrir las puertas a un diálogo intercultural, esto es un diálogo respetuoso y comprensivo con quienes son diferentes, para poder generar un clima de confianza en la perspectiva de una nación que se dirige hacia la unidad dentro de la diversidad.

II LA POLÍTICA MINERA Y LOS PRINCIPIOS DE SOSTENIBILIDAD: RESISTENCIAS DEL GOBIERNO Y PROPUESTAS PARA EL DIÁLOGO.

1. Propuestas sobre los estudios de impacto ambiental (EIA) Quorum, 26 de mayo 2010 El 27 de Abril pasado el Grupo de Diálogo Minería y Desarrollo Sostenible (GDMDS) llevó a cabo un importante evento en el cual se expusieron distintos puntos de vista respecto del modo en que podrían ser mejorados los actuales estudios de impacto ambiental (EIA) en el sector minero; fueron puestos en cuestión los aspectos normativos que rigen para este tipo de trabajos, la forma en que se realizan y, a su vez, el modo en que se exponen y aprueban77. Partiendo de nuestra experiencia y de lo que observamos respecto de la manera en que los EIA se convierten en parte de los conflictos socio ambientales que afectan las actividades del sector minero, consideramos pertinente contribuir al debate que ha abierto el Grupo de Diálogo, GDMDS, alcanzando de modo muy breve nuestras principales ideas sobre este particular. 1.- Adaptación de los EIA al Convenio 169. Una cuestión que no debe postergarse por más tiempo es la adaptación de las normas y procedimientos que se siguen en los EIA a lo que dispone el Convenio 169 sobre pueblos indígenas. Esto, no sólo porque es obligatorio desde que se ratificara el citado Acuerdo Internacional en diciembre de 1993, sino porque es necesario para evitar que la naturaleza y dimensión que vienen tomando los conflictos sociales sigan afectando las posibilidades de mayor crecimiento económico en un ambiente de razonable equilibrio entre los diferentes intereses en juego. De este modo, conforme al citado Convenio, la normatividad y los procedimientos que se utilizan en los EIA aseguran la cooperación y participación de las instituciones representativas de los pueblos indígenas, comunidades campesinas o nativas, se podrá evitar las especulaciones que abren el camino para percepciones negativas que luego son muy difíciles de modificar y que constituyen una variable fundamental en el desarrollo de los conflictos 78. Es más, en virtud de la participación de las comunidades o de sus instituciones representativas, el conocimiento del modo en que finalmente se ha hecho el estudio determinando en qué medida sus intereses no serían significativamente afectados o , en todo caso, la forma en que se podrían evitar o minimizar impactos negativos con las consiguientes compensaciones o indemnizaciones a que hubiera lugar, deja la posibilidad de un diálogo de buena fe en el cual las partes puedan finalmente ponerse de acuerdo sobre la pertinencia social y ambiental de un proyecto sin dar lugar a posiciones confrontacionales.

77 GRUPO

DE DIÁLOGO-MINERÍA Y DESARROLLO SOSTENIBLE. 2010. EIAs y Participación Ciudadana. Lima. Consulta: 1/02/14 http://www.grupodedialogo.org.pe/2010/04/28/eias-y-participacion-ciudadana-impostergable-debate-ensegunda-reunion-del-gdmds/ 78 RÍOS R. Antonio. Óp.cit.

Desde luego, la consulta bajo este contexto no sería más que un proceso en el cual diversos grupos de interés y actores sociales actuarían con respeto a la propiedad individual y colectiva, a las costumbres de los pueblos y su biodiversidad frente a los requerimientos de una política pública que auspicia la inversión en la explotación de las riquezas mineras en las que es pródigo nuestro suelo. 2. La autoridad competente en materia de los EIA Un tema donde hay grandes coincidencias desde diferentes puntos de vista es la necesidad de que los EIA del sector minero sean normados, revisados y aprobados o desaprobados por el Ministerio del Ambiente y no como ocurre hasta hoy, por el Ministerio de Energía y Minas. Este sería un paso fundamental en el fortalecimiento de las políticas ambientales destinadas a proteger la extraordinaria biodiversidad del país y, desde luego, los derechos que tienen los pueblos indígenas sobre los recursos naturales existentes en sus tierras 79. La creación del Ministerio del Ambiente y luego el pase de las competencias de fiscalización sobre las actividades minero energéticas, hasta hace poco en poder del Ministerio de Energía y Minas y luego de OSINERGMIN, a esta nueva institución especializada es una pauta para continuar en esta dirección, dejando que esta entidad sea el filtro técnico que, desde su fase inicial, disponga la forma en que deben realizarse los EIA, su supervisión y los requisitos que deben cumplir para su aprobación. De este modo se evitaría la percepción según la cual la realización y exposición de los Estudios de Impacto Ambiental sólo se hacen con el objeto de cumplir con un requisito formal para aprobar un proyecto minero, hidrocarburífero o energético, dejando de lado el hecho que las normas obligan a una evaluación rigurosa sobre los efectos de un proyecto para aprobarlo o desaprobarlo o en su defecto para determinar las condiciones en qué técnicamente este sería viable sin impactar de modo significativo y negativo sobre el medio ambiente y social. Desde luego, una medida de esta naturaleza, al dar mayores garantías de objetividad e independencia frente al inversionista, debilitará la percepción según la cual el Gobierno trabaja sólo a favor de las empresas sin considerar los aspectos ambientales y sociales que son comprometidos por las actividades mineras y, de modo consiguiente, dará un mejor contexto para la cooperación, la participación y las consultas que sean pertinentes con la población o pueblos involucrados en este tipo de proyectos. 3.-Los parámetros ambientales y sociales permisibles Hay un esfuerzo importante por ir avanzado en la mejora de los "límites máximos permisibles" (LMP) que serían tolerables considerando las condiciones ecológicas especiales que identifican las diferencias mayores entre la costa la sierra y la selva y que tienen por propósito poner a buen 79 Textualmente

el Art. 15 del Convenio 169-OIT prescribe lo siguiente: 1.Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos. 2. En caso que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades.

recaudo las condiciones en que se desarrolla la biodiversidad propia de estas regiones 80. No existe en cambio o no conocemos de estudios que vayan determinando bajo qué parámetros se evaluarían los límites permisibles para los impactos que en materia económica, social, cultural y política pueden producir los proyectos de inversión en el sector minero. Si se toma en cuenta que los conflictos socio ambientales son protagonizados por diversos actores sociales, comunidades campesinas o nativas más de las veces, no debieran desvincularse los probables impactos ambientales de los impactos sociales y, en tal caso, habría que precisar hasta qué punto los aspectos vulnerables de los pueblos que se encuentran, sobre todo en el área de influencia directa de los proyectos, podrían ser afectados sin que se altere de modo significativo y negativo sus estilos de vida, su economía o su cultura. Esto último resulta tanto o más pertinente por la relación íntima que, en especial en la sierra y la selva del país, existe entre la biodiversidad y los pueblos que siendo culturalmente distintos al resto de la sociedad, no sólo tienen conocimiento ancestral sobre el manejo de su medio ambiente sino que, además, conforme al Convenio 169 tienen derechos sobre el uso de esos recursos. En esta medida, los avances que se vienen trabajando para mejorar los LMP en el medio ambiente serán mucho más consistentes si se integran a este esfuerzo la fijación de los límites sociales en tanto el área comprometida por la inversión se encuentra ocupada por algún o algunos pueblos. Sólo de esta manera podremos preservar o garantizar de modo sostenido que el medio ambiente se desarrolle en equilibrio con el medio social y ambos en similar armonía con la inversión minera. 4. Hacia un enfoque objetivo e integral de los EIA. Aparte de los problemas de lenguaje y lo frondoso que resultan los EIA, consideramos importante que se desarrolle un enfoque objetivo, imparcial que refleje, a su vez, de modo integral los posibles impactos de los proyectos que son objeto de evaluación. En este sentido, a nuestro parecer es fundamental lo siguiente: Evitar los sesgos que se atribuyen a estos estudios por el hecho de ser financiados directamente por las empresas interesadas en sus proyectos. Ante esto habría que ver un mecanismo por el cual se asegure la independencia de quienes hacen estos trabajos y que los mismos, conforme a las reglas de toda investigación eviten la interferencia de prejuicios o creencias que conduzcan a un manejo e interpretación parcializada de la realidad. Articular los aspectos que se conocen como estrictamente ambientales con los aspectos sociales a fin de impedir una visión separada de los mismos propendiendo más bien a la comprensión y adecuada ponderación de las relaciones existentes entre el medio social y su medio ambiente. Esto contribuirá a facilitar la revisión de los EIA en la medida que una exposición en la que se integra lo ambiental y social refleja mejor la realidad cotidiana de los pueblos que se sienten afectados por un proyecto minero.

Se tiene conocimiento que desde el 2008 en coordinación con CONAM, luego Minis terio del Ambiente, y otras instituciones la Dirección General de Medio Ambiente del Sector Minero viene trabajando la actualización de los LMP, lo mismo que PERCAN (Proyecto de Reforma del Sector de Recursos Mineros del Perú) desde el año 2007.

Un enfoque objetivo e integral de los posibles impactos ambientales debe incorporar los impactos acumulativos que ya se vienen produciendo en la misma zona por similares proyectos u otras actividades de modo que en lugar de presentar sólo los que produce el proyecto, lo cual es una visión sesgada o parcial del problema, se presenten los reales impactos del proyecto frente a la situación existente. Toda evaluación de impactos debe ser cuantificada y ponderada a fin de mostrar de modo gráfico las dimensiones que estos podrían tener sobre el medio ambiente y su componente social para lo cual, dicho sea de paso ya existen métodos que pueden ser adaptados a nuestra realidad81. Esto facilitaría el análisis de costo beneficio y daría mejores elementos de juicio para el diálogo y las resoluciones que finalmente deben tomar las autoridades competentes. La valoración económica de los impactos ambientales para lo cual existen métodos que incluyen a realidades con escaso desarrollo del mercado y que son especialmente importantes para las medidas de compensación y de indemnización que deben desarrollarse para mitigar los probables impactos negativos de todo proyecto minero. Esto permitirá contar con una base objetiva que contribuya a acuerdos sostenibles con las personas o pueblos afectados evitando o minimizando potenciales motivos de conflicto. Palabras finales: Entre el conflicto y el cambio necesario Es posible que estas y otras propuestas dentro del diálogo que auspicia el GDMDS sean vistas como una valla más que; como en el caso de la aprobación, por parte del Congreso de la República, de la Ley de Consulta, tiende a limitar el avance de las inversiones en el sector minero. Es probable que esto sea cierto, pero hay que tomar en cuenta que ya existe ese problema por la intensidad y amplitud que han tomado los conflictos sociales en los últimos años, gran parte de los cuales han sido ocasionados por el incumplimiento del Convenio 169 y por las percepciones que existen respecto del papel presuntamente sesgado del Estado, en especial por el Ministerio del Sector82. Por tanto, las modificaciones que deban hacerse a los EIA en los asuntos que hemos tocado habría que verlos como una forma de atenuar los factores que vienen alimentando los conflictos que de modo creciente obstaculizan las inversiones en el sector minero, más aún si estos cambios son resultado, tal como propicia el GDMDS, de una discusión en la que participen representantes del Estado, empresarios, ONG, dirigentes de comunidades o de los pueblos involucrados, Consultoras, etc. Esto asegurará una cuestión en la que todos estamos de acuerdo. Frente a un pasado no muy lejano en que el sector minero fue ajeno a los impactos ambientales y sociales, hoy interesa que estas inversiones, dentro de los principios de desarrollo sostenible aseguren mejores condiciones de vida para las generaciones futuras.

81 CONESA F.,

Vicente. 1997. Guía Metodológica para los Estudios de Impacto Ambiental. 4ta. Edición. Madrid-España. Editorial Grupo Muni-Prensa. Consulta: 1/02/14. < http://books.google.com.pe/books/about/Gu%C3%ADa_metodol%C3%B3gica_para_la_evaluaci%C3%B3n.html?id= GW8lu9Lqa0QC&redir_esc=y. > 82 Véase la edición del diario "El Comercio", Sección "Economía y Negocios" correspondiente al 14 de mayo de 2010.

2. Sin aprobación social: ¿Es posible la sostenibilidad de la minería? Quorum, 24 de diciembre 2010 Se va un nuevo año y tal como sostuvimos al finalizar el año 2009 83, existen claros indicadores de que la creciente inversión minera, lejos de darse en un clima de mayor armonía, "más bien tiende a convertirse en el principal motivo de conflictos sociales, generando un ambiente adverso para que la inversión juegue el papel que le corresponde en el logro del desarrollo humano y la ansiada paz social." Hechos recientes, como los que describimos líneas abajo, demuestran que lo afirmado no sólo confirma lo que ya se veía venir para el año que termina, sino además que quienes están involucrados en este escenario de conflictos alrededor de la minería no han hecho lo suficiente para afianzar caminos de diálogo que cambien las condiciones en que estos se producen y desarrollan. Veamos: En suspenso Proyecto Tía María El 22 de noviembre, pobladores de Cocachacra y Chucarapi en Arequipa inician un paro de protesta frente a la posibilidad que se apruebe el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) del Proyecto Tía María y se autorice el inicio de sus operaciones. Como producto de este movimiento, que incluye el rechazo a nuevas concesiones mineras otorgadas en esta zona, el Gobierno se ha comprometido a la revisión del EIA del mencionado proyecto minero por expertos internacionales asegurando que, de preverse impactos negativos y significativos sobre el medio ambiente, no se daría la autorización que Tía María requiere para su puesta en marcha. Los antecedentes en la conducta de la empresa titular del proyecto que dejó abierta la alternativa para usar agua del subsuelo, cuestión que produjo el mayor rechazo de la población desde su inicio, la conocida ausencia del Estado durante el proceso de gestación del conflicto y, desde luego, la desconfianza de las organizaciones sociales y sus dirigentes sobre la actuación del Gobierno Central y la Empresa, abonaron para que hoy este proyecto minero haya quedado en una situación de suspenso. La Zonificación Ecológica y Económica en Cajamarca El 4 de diciembre, el Gobierno Regional de Cajamarca aprobó la Zonificación Ecológica y Económica (ZEE) de la Región como instrumento de ordenamiento y planificación para fomentar el desarrollo sostenible. Frente a ello y antes de su aprobación el Grupo Norte, asociación que agrupa principalmente a las empresas mineras de la Región84, la Cámara de Comercio y una Universidad Particular, entre otras instituciones, se apartaron del proceso que condujo a la mencionada ZEE por considerar que no se llevaba adelante de modo técnico, sino político. Por su parte, el Ministro del Ambiente, apenas enterado de esta noticia, declaró su disconformidad sobre esta resolución del Gobierno Regional por considerar que más habían 83 Véase en

esta recopilación el artículo: “2010: Escenario Probable Para las Inversiones Minero-energéticas" del 24 de Diciembre del 2009. 84 El Grupo Norte está constituido por las siguientes compañías mineras: La Zanja, Yanacocha, Coimolache, Gold Fields La Cima, Colquirrumi, Lumina Copper, Buenaventura, Anglo American Michiquillay; además, por la Asociación Los Andes de Cajamarca, el Grupo Gloria, el Quinde Shopping Plaza, Piscifactoría Peña y FONCREAGRO.

pesado prejuicios contrarios al desarrollo minero que criterios técnicos, adelantando opinión sobre lo que podría resolver en última instancia el Ministerio cuya dirección ejerce. El nuevo Gobierno Regional, cuyo Presidente tiene una posición crítica respecto de la minería en Cajamarca es muy posible que apoye la ZEE ya aprobada con lo cual el conflicto entre el Gobierno Regional, defendiendo sus atribuciones, no sólo se extenderá en su relación con el Gobierno Central, sino también con las empresas mineras que se oponen a esta Ordenanza. En este nuevo escenario, los esfuerzos de los más grandes proyectos mineros que tras el GRUPO NORTE se han venido involucrando, bajo una mirada estratégica, en el desarrollo sostenible de Cajamarca85, al haberse apartado del proceso de ZEE promovido por el Gobierno Regional, se debilitan y más bien motivan un conflicto mayor con quienes desde la esfera política manejan un enfoque distinto del desarrollo para Cajamarca. Cancelación de Proyecto de exploración minera en Ancash El 6 de diciembre, en Recuay, Ancash, se inicia una extensa y violenta manifestación contra el proyecto minero Huambo que iniciaba trabajos de exploración en Catac afectando, según informan los manifestantes, la cuenca de Conococha. La forma en que el Ministerio de Energía y Minas ha reaccionado, cancelando la licencia de exploración que había otorgado, pone de manifiesto la forma errática y puramente reactiva en que se conduce este sector animando con ese proceder las percepciones que favorecen el rechazo de las inversiones en este campo. Esperamos que la rápida adhesión del reelegido Presidente Regional al movimiento suscitado alrededor de este proyecto, Huambo, ojalá no sea el preludio de relaciones de conflicto con un sector que a través del canon y las regalías hace de Ancash una región, por lo menos, económicamente privilegiada. ¿Qué está pasando? ¿Qué podemos hacer? Después de más de 15 años del nuevo desarrollo de la actividad minera y asistiendo al crecimiento de los conflictos sociales, asociados a su auge, nos preguntamos ¿qué es lo que está pasando con la inversión en el sector minero?: Pensamos que no ha habido un buen manejo de la política en este campo y que, a pesar de todos los cambios que se han exigido en el marco de la legislación vigente, los gobiernos han preferido mantener prácticas lesivas contra los derechos de participación ciudadana en lugar de 85 El

Grupo Norte viene avanzando en el desarrollo de infraestructura que genere "activos ambientales" sobre todo para mejorar el aprovechamiento del agua por las cuencas en que sus proyectos tienen influencia. Así, Yanacocha ha convertido un tajo, producto de sus operaciones, en un reservorio de agua que permite optimizar el uso de este recurso por las poblaciones que se encuentran en su entorno. En esa misma línea, la generación de activos ambientales, el Proyecto La Zanja en el distrito de Pulán, provincia de Santa Cruz, aparte de apoyar un programa de electrificación rural a favor de los pueblos que se encuentran en su área de influencia, antes de iniciar sus operaciones, ha puesto a disposición de las comunidades que se encuentran en la cuenca que ocupan un reservorio de agua que , como en el caso anterior, constituye un activo que técnicamente es una base fundamental para el mejor desarrollo de la agricultura y ganadería de esta zona. Por otra parte, estas mismas empresas vienen desarrollando acciones de remediación dentro de sus operaciones recuperando los terrenos o áreas disturbadas principalmente para la ganadería. Cabe destacar el trabajo que realiza la Cía. Colquirrumi que no se dedica a explorar o explotar yacimientos sino a remediar pasivos ambientales en zonas mineras de Hualgayoc. El uso de técnicas modernas para clausurar minas de socavón que vierten aguas ácidas, para eliminar los efectos de depósitos de relaves abandonados o para remediar suelos disturbados por la vieja minería y convertirlos en aptos para fines agrícolas es una labor que demuestra objetivamente las posibilidades de que la minería puede en efecto evitar y mitigar los impactos negativos que produce sobre la naturaleza.

concertar con estos las mejores formas para desarrollar las actividades del sector minero aprovechando sus potenciales beneficios y el nivel tecnológico que hoy permite aprovechar recursos naturales mitigando o evitando mayores daños sobre el medio ambiente. Desde luego, la forma en que se aprueban los EIA subestimando la participación ciudadana o de los pueblos indígenas, la falta de fiscalización y sanción oportuna para quienes producen daños sobre el medio ambiente y la salud de las personas, la deficiente aplicación de los beneficios del canon y las regalías a favor de las poblaciones que reciben los mayores impactos negativos, etc., son algunos de los aspectos en los que falla el Estado y que vienen dando motivo para una creciente desaprobación de estas actividades en las zonas o regiones donde estas se instalan. Por otra parte, aunque en el sector empresarial existe una tendencia que va dejando de lado las miradas cortoplacistas para comprometerse en tareas de largo plazo, como en el caso del mencionado Grupo Norte en Cajamarca, persiste en el sector una tendencia a desconocer la complejidad del tema social, lo que se revela en el diferente tratamiento que en recursos humanos y técnicos se da a los impactos físicos y bióticos frente a los de carácter social, sobre todo atendiendo a los complejos temas culturales y políticos. Dentro de este panorama, aunque desde la sociedad civil existe un esfuerzo que sigue ganando adeptos a favor del diálogo y del desarrollo sostenible de la minería 86, la situación que hemos descrito, sumada a una cultura de confrontación de la cual la minería no ha estado ausente, está poniendo en riesgo la sostenibilidad de esta actividad, quizás ya no tanto por el lado físico o biótico ambiental, sino por el lado de las percepciones sociales, políticas y culturales sin cuyo concurso y bajo reglas democráticas no será posible seguir afirmando que la minería es parte de un proyecto de desarrollo sostenible87. En este sentido, consideramos que el año 2011 es un año de grandes definiciones donde debe primar una actitud de cambio y diálogo que permita dentro de nuestra realidad pluricultural acercar los diferentes intereses en juego y establecer acuerdos duraderos para que las actividades mineras, preservando o minimizando sus impactos sobre la naturaleza, contribuya a su vez, a generar mejores condiciones de vida para las generaciones del hoy y del mañana. Creemos que esto es un proceso difícil, contradictorio, pero consideramos necesario asumirlo si de veras coincidimos en el objetivo de procurar un tipo de desarrollo sostenible.

Ejemplo de ello es el mantenimiento y desarrollo del Grupo de Diálogo Minería y Desarrollo Sostenible al que concurren empresarios del sector minero, funcionarios del Estado, representantes de ONG y de distintas organizaciones sociales para generar un espacio y clima de diálogo favorable a un entendimiento de los diversos puntos de vista sobre la minería y el desarrollo del país. 87 De acuerdo con la Conferencia de la ONU sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Declaración de Río, 1992) el desarrollo sostenible supone "satisfacer las necesidades de la generación presente sin comprometer las posibilidades de las del futuro para atender sus propias necesidades." Se comprende además que esta definición tiene tres pilares, el crecimiento económico, la equidad social y la preservación del medio ambiente.

3. La gestión ambiental y los Decretos de Urgencia 001 y 002 Quorum, 09 de febrero 2011 Como si no importaran los crecientes conflictos socio-ambientales provocados, entre otros factores, por el desconocimiento de procedimientos amparados por nuestro ordenamiento legal y sin interesar, al parecer, el riesgo que corren los proyectos de inversión al tratar de aprobarse sin llevar a cabo previamente los Estudios de Impacto Ambiental consiguientes, el Gobierno actual insiste en mantener los Decretos de Urgencia 001 y 002 que liberan precisamente de la obligatoriedad de efectuar esos estudios a 33 proyectos de inversión correspondientes principalmente a los sectores minero-energético y de transportes. Esta insistencia se da, no obstante que importantes instituciones, entre las que se cuentan la Defensoría del Pueblo, la Conferencia Episcopal y los Obispos de la Amazonía, han advertido, una el carácter inconstitucional de estos dispositivos y, las otras el riesgo que esto acreciente la conflictividad socio-ambiental que, como ya se conoce, tiene efectos negativos para la ejecución de importantes proyectos de inversión. Los antecedentes del Gobierno en materia de gestión ambiental, provocando con demostradas infracciones jurídicas conflictos que podían ser evitados atendiendo los derechos ciudadanos, individuales o colectivos -aspecto central de las políticas ambientales-, nos sugieren que los D.U. 001 y 002 con los que se pretende concesionar proyectos de inversión sin la previa certificación ambiental son un retroceso en la aplicación de las políticas ambientales que afectan, a su vez, la promoción de las inversiones en los sectores involucrados. En nuestra opinión, la convocatoria que se ha realizado a los Presidentes de los Gobiernos Regionales y a las instituciones que han cuestionado estos dispositivos con el objeto de confrontar los intereses por el progreso de las inversiones frente a las políticas ambientales que deben aplicarse, revela el propósito claro de transgredir principios fundamentales en esta materia. En efecto, sin abundar en lo ya sostenido por la Defensoría del Pueblo e importantes representantes de la Iglesia Católica, el análisis de los D.U. y de las normas que regulan la gestión ambiental del Estado, nos permiten afirmar que los indicados decretos vulneran principios y disposiciones fundamentales del Estado en materia ambiental. Así:

1. Conforme al Art. V de la Ley General del Ambiente donde se define el "Principio de sostenibilidad", se prescribe que la gestión ambiental y la protección de los derechos que esta ley contempla, "se sustentan en la integración equilibrada de los aspectos sociales, ambientales y económicos del desarrollo nacional así como en la satisfacción de las necesidades de las actuales y futuras generaciones"; sin embargo los fundamentos y la parte resolutiva de los decretos de urgencia al aprobar la concesión de actividades económicas sin que se requiera la realización de EIA, esto es sin considerar los probables impactos ambientales y sociales de los mismos, viola desde un comienzo el equilibrio que como principio debe existir entre la promoción de las inversiones, el desarrollo humano y la protección del ambiente. 2. El principio de prevención a partir del cual es exigible la certificación ambiental antes que cualquier autoridad apruebe o concesione algún proyecto de inversión tal como 96

prescribe el Art. 3° de la ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental es también claramente transgredido por estos D.U. que facultan a PROINVERSION para concesionar y efectuar contratos sobre los 33 proyectos de inversión autorizando las actividades económicas consiguientes sin necesidad de contar con las certificaciones ambientales correspondientes. Efectivamente, tal como se señala en el Art. 5° del D.U. 001 esas certificaciones "no serán requisito para la obtención de las autorizaciones administrativas de carácter sectorial otorgadas por dichas entidades para el ejercicio de las actividades económicas materia del proyecto adjudicado." 3. Confirma lo que sostenemos el hecho que en el Art. 3° del D.U. 001 se consigna que aquellos proyectos que requieren cofinanciamiento serán otorgados o concesionados "con estudios a nivel de pre factibilidad". Si esto es así, ¿dónde se ubican las certificaciones ambientales que deben darse antes de autorizar la ejecución de un proyecto tal como dispone la normativa en materia ambiental? Lo grave de este quebrantamiento de la gestión y política ambiental es que pone en entredicho la capacidad del Ministerio del Ambiente para hacer una adecuada gestión de los logros alcanzados dentro de su propia normativa poniendo en juego un instrumento vital, la evaluación de los impactos ambientales, para garantizar de algún modo que haya un equilibrio entre las necesidades de crecimiento económico y los derechos sociales y ambientales, principio sobre el cual giran las preocupaciones no sólo de quienes reclaman, sino también de quienes invierten al haber generado una nueva filosofía empresarial que aspira a compatibilizar los fines de sus actividades económicas con funciones que implican posiciones de responsabilidad social y ambiental. Desde luego, la mejor forma de evitar que se atrasen las inversiones que se consideran necesarias para el país, tanto en el sector minero-energético como en el de transportes, no es pasando por alto las reglas establecidas que protegen los derechos y obligaciones sociales y ambientales. La historia de los últimos años y los más recientes conflictos donde se han tratado de subestimar los impactos de los grandes proyectos de inversión, sobre todo en el sector minero, nos indican que la eliminación o el debilitamiento de la obligatoriedad de obtener certificaciones ambientales antes de la ejecución de un proyecto no es lo mejor para afianzar el crecimiento económico y las aspiraciones de desarrollo que todos o la mayor parte de sectores del país aspiran. En virtud de ello y con la convicción que los proyectos de inversión deben desarrollarse desde sus fases previas e iniciales en un ambiente de armonía con su entorno social y ambiental consideramos que el Poder Ejecutivo, antes de generar un mayor conflicto alrededor de estos 33 proyectos, se ajuste a su propia política ambiental derogando estos decretos de urgencia pero, a la vez, disponiendo o dando los recursos necesarios para que las trabas burocráticas que existen en los sectores involucrados sean eliminadas agilizando la revisión de las evaluaciones de impacto ambiental que presenten los titulares de los diversos proyectos de inversión. Por otra parte, en ese mismo contexto, sería igualmente conveniente que los Ministerios involucrados, atendiendo la importancia de estos proyectos se esfuercen en: a) conducir y coordinar con los pueblos que pudieran ser afectados, las tareas de participación y consulta necesarias y, b) preparar los términos de referencia que, ajustados a las características particulares de cada proyecto y de la o las zonas presumiblemente afectadas, sirvan de guía concreta para que los EIA, sin perder sus objetivos, impliquen el tratamiento oportuno y eficaz 97

de los posibles impactos negativos que pudieran producirse , tanto en lo social como en lo estrictamente ambiental.

4. Política Minera y Desarrollo Sostenible Quorum, 22 de febrero 2011 Se han cumplido diez años desde que el "Grupo de Diálogo Minería y Desarrollo Sostenible" (GDMDS) se embarcó en la tarea de contribuir al desarrollo sostenible de la minería propiciando el diálogo entre todos aquellos que de uno u otro modo están involucrados en la actividad minera. Así, empresarios o ejecutivos de empresas mineras, profesionales pertenecientes a diversas Consultoras, a ONG u organismos del Estado, dirigentes de diversas organizaciones sociales o de pueblos de las diferentes regionales donde se desarrollan proyectos del sector minero, etc. han avanzado, cada vez con mejores resultados, en un espíritu que fortalece el diálogo como el mejor método para resolver asuntos que conciernen a grupos de interés distintos. Ejemplo de ello son los avances y acuerdos tomados respecto del uso del agua cuestión que ha dado lugar a la implementación de "activos ambientales" como un modo exitoso para evitar los impactos negativos respecto del aprovechamiento racional y equitativo de este recurso. De igual manera se puede destacar el esfuerzo por llevar adelante monitoreos ambientales participativos que, junto con los progresos en procesos de remediación ambiental, vienen despejando los temores y dudas que aún subsisten respecto de la minería, sus impactos y las posibilidades de recuperación de las áreas disturbadas por esa actividad88. Sin embargo, en estos últimos diez años los conflictos socio-ambientales no han cesado y han puesto de manifiesto que los esfuerzos que se vienen haciendo desde Grupos como el GDMDS son insuficientes si, a la vez, no hay una política concertada desde el o los Gobiernos para llevar adelante los principios que orientan la sostenibilidad del desarrollo a partir del crecimiento y progreso de las actividades mineras en el país. A propósito de ello y con el fin de contribuir, dentro de un espíritu dialogante, a mejorar las políticas públicas respecto de la minería y el desarrollo sostenible, analizamos a continuación algunas carencias que se observan en el cumplimiento de los principios de este concepto de desarrollo incorporados en nuestra legislación de conformidad con el Derecho Internacional89. 1° Lo Esencial del desarrollo sostenible: los seres humanos. La política en el ámbito de la minería se ha inclinado por privilegiar logros económicos, olvidando o relegando a último lugar su preocupación por la suerte de los seres humanos que, conforme a los principios del desarrollo sostenible, tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza. La resistencia a concordar con los ciudadanos y en especial con los pueblos indígenas el modo de llevar adelante los proyectos de inversión minera, su nula o débil atención a los pasivos ambientales dejados por la vieja minería y de prácticas nocivas al ambiente, así como la ineficacia distributiva del canon y las regalías para mejorar el capital humano y social de los pueblos afectados, sobre todo en las regiones andina y amazónica, son claros indicios de la ausencia de un marco que propicie las posibilidades que la minería ofrece para hacer sostenible el desarrollo de los seres humanos y su ambiente. 88

Véase en esta recopilación la nota de pie de página N° 76 del artículo "Sin aprobación social ¿Es posible la sostenibilidad de la minería? de Diciembre de 2010. Aquí se detallan algunos avances concretos de las mineras del norte del país. 89 Se ha tomado en cuenta la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, 1992.

2° La equidad en la atención de las necesidades de las actuales y futuras generaciones; otro principio fundamental del Desarrollo Sostenible A pesar de que la minería es fundamental para propiciar el crecimiento y desarrollo de un país como el nuestro, la naturaleza concreta de los proyectos mineros, definida en especial por las condiciones de mercado para un tiempo limitado, no asegura que su aporte se mantenga en los niveles que tiene hoy. Por ello es importante bajo este principio, pensando en las necesidades de desarrollo de las actuales y siguientes generaciones que así como hay políticas que promueven la minería; con la misma o mayor intensidad, debiera trabajarse en el sentido de hacer que prosperen las actividades agrícolas y otras en las que tienen probados potenciales las poblaciones de la sierra y la selva donde por lo general se asientan los más grandes proyectos del sector minero. Debe tenerse en cuenta que desde la eliminación de todo apoyo a la agricultura manteniéndose la postergación de la sierra y de la selva en todos los aspectos que sirven al desarrollo humano, no ha habido alguna política que promueva, por ejemplo, la innovación tecnológica y científica a favor de las actividades de los pueblos y ciudades de esas regiones y en particular de aquellas donde se ubican las inversiones mineras90. Lo único que es notorio en estas circunstancias es que el Estado implícitamente ha dejado sus funciones a las Empresas Mineras, campo en el cual las limitaciones naturales del sector empresarial en este papel y las expectativas de los ciudadanos, tienden a generar un clima de conflicto como el que conocemos hoy. ¿Qué va a pasar, nos preguntamos, con las generaciones futuras que, una vez cerrado un proyecto minero, van a carecer de los beneficios que este proporcionó mientras operaba? En el caso que no se tomen medidas que en forma equitativa contribuyan al progreso de otras actividades que, como la agricultura, la ganadería, la piscicultura, el turismo, etc. son la principal o potencial fuente de vida de los pueblos de la sierra y de la selva principalmente impactados por el sector minero, asistiríamos, sin mayor duda, a nuevos cuadros de pobreza y de inequidades sociales contrarios a los principios de desarrollo sostenible que comentamos. 3° La protección del ambiente debe ser parte del proceso de desarrollo y no considerarse de modo aislado. Las políticas de protección del ambiente como parte del desarrollo es una cuestión que viene siendo retardada sistemáticamente por los gobiernos desde inicios de la década del 90. En efecto: 1. En el año 1991 a través de una serie de normas para promover la inversión privada se modificaron cuestiones esenciales del "Código del medio ambiente y los recursos naturales" suprimiendo, entre otros temas, la obligatoriedad de los estudios de impacto ambiental91. Esto último fue posteriormente subsanado con el DS 014-92 que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería.

Téngase en cuenta que la innovación tecnológica tiene como componente fundamental lograr que el capital humano esté en capacidad de potenciar, con nuevos y mayores conocimientos, las posibilidades de su desarrollo en todos los campos. 91CHARPENTIER, Silvia y Jéssica HIDALGO. 1999. Las Políticas Ambientales en el Perú. Lima: Agenda Perú. Consulta 1/02/14. < http://cdam.minam.gob.pe/publielectro/impacto%20ambiental/Politicaambientalperu.pdf >

100

2. Desde esa fecha, hasta hoy, son los sectores y no una autoridad autónoma, los órganos competentes para calificar y decidir sobre los procesos de evaluación de impactos ambientales. 3. Desde el año 2001 se viene retrasando la aplicación de la ley del "Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental; su reglamento recién se promulga el año 2009 y hasta hoy no se aplica porque, a pesar de que en marzo del 2010 se venció el plazo para que el Ministerio de Energía y Minas se adecue a esta norma, este se rige por disposiciones del año 1993. Bajo este contexto y teniendo en cuenta la infeliz promulgación de los últimos decretos de urgencia - D.U. 001 y 002- que promovían inversiones eliminando la aprobación previa de las evaluaciones de impacto ambiental, la política por la cual la protección del ambiente debiera ser parte del proceso de desarrollo es evidentemente cuestionable. Por otra parte, aunque las evaluaciones de impacto ambiental incluyen el componente social, este aspecto es tratado de modo subordinado y sin considerar los vínculos entre la forma como el hombre ocupa determinado territorio, transformando y disfrutando lo que este le ofrece. Esto se pone de relieve en el modo en que los sucesivos gobiernos han tratado el tema de participación ciudadana y de consulta inherentes a estos procesos de evaluación de impactos a tal punto que en junio del año 2010 el Tribunal Constitucional emitió una sentencia contra el Ministerio de Energía y Minas por incumplir con la aplicación adecuada del derecho a la consulta previa92. Proposiciones finales Sin otra pretensión que la de estimular un mayor análisis y si fuera posible un debate esclarecedor sobre el tema, consideramos que existen suficientes elementos para afirmar que la política de inversiones en el sector minero ha privilegiado los objetivos de crecimiento económico poniendo en riesgo la defensa del ambiente, pero, a la vez y en especial ha descuidado el tratamiento de las condiciones de vida del hombre, cuestión que constituye el principio rector del desarrollo sostenible. Bajo estas consideraciones y teniendo en cuenta que para los próximos años se espera un aumento de las inversiones en el sector minero, consideramos pertinente proponer lo siguiente: 1. La agenda respecto de las políticas orientadas a lograr el desarrollo sostenible aprovechando el concurso de la inversión minera debe centrarse alrededor de las necesidades y derechos que tienen las actuales y nuevas generaciones, como ciudadanos o pueblos, aplicando de modo concordado lo que concierne a su participación y al derecho de consulta. Asimismo, es fundamental modificar las normas o prácticas que impiden que el canon y las regalías se utilicen principal y directamente en la mejora del capital humano y social que existe en las comunidades, pueblos etc. que se encuentran alrededor de la actividad minera. 2. Es urgente equiparar la intensidad con que se desarrollan políticas favorables a la inversión minera con las que corresponden al sector agrario, especialmente en las regiones andina y amazónica con el objeto de reducir brechas tecnológicas y sociales

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. STC N° 5427-2009-PC/TC. del 30 de junio de 2010.

101

que, a su vez, protejan o consoliden el aporte de las culturas existentes en esos territorios. 3. Es fundamental que junto a lo expuesto exista un mayor rigor en la protección del ambiente y los recursos naturales poniendo en práctica, sin más demora, la legislación actual para una adecuada evaluación de los impactos ambientales de los proyectos mineros y, asimismo se provea de un mejor marco institucional para efectos de fiscalización e indemnización por posibles daños al ambiente, la salud y condiciones de vida de la población que pudiera ser afectada. El diálogo sobre estos aspectos, consideramos, hará posible acercarnos a la propuesta programática del desarrollo sostenible y, a su vez, podrá generar un mejor acercamiento entre el Estado y los diversos grupos de interés y actores sociales mejorando la gobernabilidad y las perspectivas de un futuro mejor para las actuales y siguientes generaciones.

102

5. Las "falencias del EIA" del Proyecto Tía María

Quorum, 28 de marzo 2011 Desde agosto del año 2000, fecha en que un sector de la población de la provincia de Islay en Arequipa se opuso a la exposición del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) del Proyecto Tía María, los conflictos socio-ambientales a su alrededor no han cesado. A propósito de ello, a fines del año 2010, bajo un nuevo escenario de confrontación, el Ministerio de Energía y Minas dispuso que una entidad externa compuesta por expertos del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS) revise el Estudio de Impacto Ambiental en cuestión a fin de decidir, con mayores elementos de juicio, si se aprueba el referido estudio y de modo consiguiente la realización del Proyecto Minero. En marzo de este año, los mencionados expertos han concluido la revisión ad-hoc del EIA del Proyecto Tía María y, si bien reconocen que este trabajo "responde a los contenidos mínimos esperados para un Estudio de este tipo y un Proyecto de estas características" señalan, "sin embargo, considerando que se trata en el caso de la última fase de compatibilización ambiental del emprendimiento, y atento a la magnitud del mismo, se verifican diversas falencias que deberían ser superadas de manera previa a su aprobación". En este sentido, dado el estado del conflicto y las circunstancias políticas que lo rodean, somos de la opinión que, dentro de un plazo razonable en el que estén de acuerdo los diversos actores involucrados en el tema, se hagan los estudios complementarios que contribuyan a levantar las observaciones que, a su vez, coinciden con las preocupaciones fundamentales que vienen dando lugar a este ya prolongado conflicto. Bajo este punto de vista, luego de haber revisado los resultados del trabajo realizado por los expertos del PNUMA y UNOPS contrastado con el EIA del Proyecto publicado en la página web de la Southern Perú Copper Corporation consideramos pertinente plantear lo siguiente: 1° Impactos sobre los recursos hídricos y el mar. Debe hacerse un estudio exhaustivo sobre el manejo de los recursos hídricos y una investigación hidrológica que despeje las dudas o percepciones negativas sobre la suerte de las aguas superficiales y subterráneas, más aún si se considera la escasez de este recurso en la zona y el impacto que esto tiene sobre los agricultores. Igualmente, aunque la instalación de una planta desalinizadora debe disminuir las tensiones respecto del agua destinada a la agricultura y el consumo humano, es necesario que se haga una evaluación de las condiciones hidrobiológicas que podrían ser afectadas por el vertimiento de las salmueras al mar con el perjuicio que podría producir a las actividades de pesca de las que vive una parte de la población que se encuentra en el área de influencia del proyecto. 2° La valoración económica de los impactos.Conforme al principio de internalización de costos (Ley 28611, Ley General del Ambiente), el EIA en referencia debe hacer una mejor cuantificación de los impactos del Proyecto sobre la flora y fauna de la zona de desierto donde este se ubica a fin de garantizar la preservación de su especial 103

biodiversidad y su importancia en la conservación del ecosistema. Sobre esta base se debiera efectuar la valoración económica de los impactos con el fin de que la empresa titular del proyecto asuma los costos de los mismos, sea a través de la remediación, de la compensación u otros mecanismos que correspondan según la evaluación pertinente. Desde luego este principio debe aplicarse igualmente al componente social a fin de que haya claridad en la magnitud de los impactos socio-ambientales, su costo y de las medidas que tendrían que preverse para evitar, mitigar o compensar, según sea el caso, esos efectos. 3° El componente social del EIA En el componente social del EIA es imprescindible lo siguiente: a) Extender la información y el análisis de la línea de base social a los tres distritos que comprenden el área de influencia directa (AID) según lo estimado por el propio Proyecto, esto es la zona comprendida entre los distritos de Cocachacra, Dean Valdivia y Mejía y, b) recoger y procesar información que, de primera fuente, permita conocer las condiciones socio-económicas en que se desarrollan las principales actividades de que vive la población, en especial de los agricultores que constituye el grupo ocupacional más numeroso y donde se concentran los mayores temores respecto de presuntos y negativos impactos sobre su fuente de trabajo. En el mismo componente, es fundamental hacer un diagnóstico de mayor amplitud y profundidad de los grupos de interés y actores sociales que tratan de influir sobre el curso del Proyecto para precisar los escenarios probables bajo los que tendría que operar. Asimismo, habría que evaluar los impactos de Tía María sobre las brechas sociales pre-existentes, sobre todo aquellas que marcarían mayores diferencias entre la minería y la agricultura, cuestión que, dicho sea de paso, constituye una de las mayores fuentes de conflictividad socio-ambiental. La ausencia de una examen exhaustivo del tema social y de estos asuntos en particular impide propuestas consistentes en materia de compensaciones y por tanto deja el camino libre a percepciones negativas que, siendo una variable fundamental en la generación de conflictos, puede contribuir a que estos se mantengan o agudicen. 4° La Participación Ciudadana. Los estudios complementarios que solicitan los expertos del PNUMA y UNOPS, antes que se someta a la aprobación del Ministerio de Energía y Minas el EIA del Proyecto Tía María, debe ser una oportunidad para levantar el conjunto de "falencias" que se han encontrado en este estudio y en especial la débil participación de los ciudadanos, parte sustancial de todo proceso de evaluación ambiental. Consideramos fundamental que la población, a través de sus representantes y con los mecanismos más adecuados, participe activamente en las diferentes fases de re-evaluación de los impactos del Proyecto toda vez que los trabajos complementarios que se demandan con ese objeto deben resolver precisamente los temas que han generado una mayor oposición. En ese sentido, la participación debiera prever el modo en que las opiniones, observaciones o recomendaciones que alcance la población y sus representantes sean debidamente consideradas a la hora de decidir sobre las características finales del Proyecto, sus impactos y los planes que sirvan para proteger el derecho de los ciudadanos "a una vida saludable y

104

productiva en armonía con la naturaleza", principios de desarrollo sostenible a los que el país se encuentra adherido 93. Consideraciones finales Los estudios complementarios a los que hemos aludido, fundamentales en el proceso de aprobación del EIA bajo el contexto en que se desenvuelve el Proyecto Tía María, no pueden hacerse sin un clima de diálogo que permita la cooperación de todas las partes. No pueden hacerse en medio de un proceso confrontacional. Por eso, planteamos la conveniencia de que el Gobierno Central convoque a las instituciones que gozan de mayor credibilidad a nivel regional y nacional con el objeto que, pasada la coyuntura electoral, se negocie la mejor forma de perfeccionar la evaluación que se ha hecho de los impactos de este proyecto minero. Asimismo, consideramos pertinente que la empresa titular del Proyecto y los diversos grupos de interés y actores sociales que, desde distintos puntos de vista, aprueban o desaprueban la actividad minera hagan los esfuerzos necesarios para hacer prevalecer el diálogo, evitar la violencia y resolver por esa vía un asunto que, es cierto, compromete la vida y las expectativas naturales del desarrollo local y regional para las actuales y futuras generaciones.

93 ONU.1992.

Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo.

105

PARTE TERCERA: POLÍTICA Y CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES EN EL GOBIERNO DE OLLANTA HUMALA

106

RESEÑA La corrupción se ha convertido en parte del sistema político y de gobierno. El pueblo legitima a sus gobernantes mediante su voto, pero los elegidos gobiernan en función de los intereses de minorías económicas que no han sido elegidas por el voto popular. Con este ejercicio corrupto de la función de gobierno se asegura la reproducción de sus intereses, y se perpetúan la desigualdad y la exclusión 94.

La llegada de un nuevo Gobierno, el de Ollanta Humala, significó, luego de la caída del régimen fujimorista y los gobiernos de Alejandro Toledo y Alan García, la posibilidad de avanzar en la recuperación democrática del país ya que, resuelto el problema de la alternancia en el poder, se abrió la posibilidad de la elección entre opciones políticas de distinto signo pues, con ocasión de la segunda vuelta electoral las alternativas eran sumamente claras; por un lado la candidatura de Keiko Fujimori encabezaba la tendencia, dominante en ese momento, de las políticas neoliberales, mientras que por el otro lado, Ollanta Humala era una opción contraria que, bajo el lema de la “Gran Transformación”, prometía sustanciales cambios Es conocido por todos que esta opción, la de Ollanta Humala, tuvo que ceder en sus posiciones más radicales (desconocimiento de la Constitución, de los TLC y nacionalización de empresas estratégicas) para poder ganar el voto de un importante sector de la población que consideraba negativa la posibilidad de una vuelta al Fujimorismo pero, asimismo, la vuelta a políticas estatistas y de control del mercado cuyo fracaso ya estaba demostrado. Esto, si bien es cierto modificaba el programa de la “Gran Transformación”, ya convertido en la “Hoja de Ruta”, no impedía que las reformas y la inclusión social, que eran una parte fundamental y positiva del Plan de Gobierno de Gana Perú, se pudieran llevar adelante lo cual se demostró con la aprobación por el Congreso de la República de la Ley de Consulta Previa, norma que originalmente se negó a promulgar el Gobierno de Alan García. A pesar de ello, esto es, de un ambiente promisorio para llevar adelante reformas importantes que se planteaban en la “Hoja de Ruta”, sobre todo en el campo de la economía y la inclusión social95 el Gobierno de Ollanta no hizo ninguna modificación importante en la política minera no lo hace hasta hoy – de modo que se ponga fin al predominio del neoliberalismo sobre los intereses y derechos de la población más afectada por aquella política; los pueblos y comunidades andinas y nativas de la sierra y la selva respectivamente. Lo que sigue en esta reseña es precisamente un conjunto de artículos que nos muestran en primer lugar, desde antes de las elecciones de la segunda vuelta, las expectativas que había sembrado el Gobierno de Ollanta en la población para llevar adelante cambios que necesariamente debían darse en el sector minero y, en segundo lugar cómo, tempranamente, a 94

COMISIÓN DE PLAN DE GOBIERNO-GANA PERU. 2010. La Gran Transformación –Plan de Gobierno 2011- 2016. Diciembre 2010. Pág. 18. Consulta: 07/03/14. <http://www.presidencia.gob.pe/plan-degobierno-gana-peru-2011-2016>. 95 GANA PERÚ. S/F. Lineamientos Centrales de Política Económica y Social para un Gobierno de Concertación Nacional. Págs. 2-4. Consulta: 07/03/14. <http://www.presidencia.gob.pe/images/archivos/ollanta_humala_hoja_de_ruta.pdf>

107

raíz de los conflictos de Conga primero y, luego el de Cañariaco, el gobierno da un giro radical para colocarse en la misma línea que en materia de política minera habían trazado y dejado – no sin variantes- el régimen de Fujimori y los gobiernos de Alejandro Toledo y Alan García. Respecto de lo primero, las expectativas favorables al cambio no solamente se encontraban como era notorio en los sectores políticos de izquierda, en las organizaciones campesinas o indígenas u otras instituciones de la sociedad civil que se oponían en diferente grado a la política minera; también era posible hallarla en grupos empresariales, ONG, Consultoras etc. que apoyando la inversión minera discutían el modo en que debía ser modificada una política que a todas luces no era sostenible y que se encontraba en crisis. Muestras de esto último se pueden constatar en los debates y acuerdos a los que se llegaban en el Grupo de Diálogo Minería y Desarrollo Sostenible (GDMDS) que ya venía trabajando en la necesidad de modificar los asuntos que mayor controversia y conflictos despertaban en el desarrollo de las actividades mineras. En efecto, en un evento que el GDMDS organizó en Julio del 2011, antes que asuma el mando el nuevo Gobierno, un importante ejecutivo y consultor del Sector Minero, expresó la necesidad, entre otras cuestiones, de que se aplique la consulta previa conforme al Convenio 169, que se establezca una moratoria en las concesiones mineras a fin de mejorar sus procedimientos y, que se ejecuten, con criterio técnico y participativo, los procesos de ordenamiento territorial y zonificación económica-ecológica 96, cuestiones todas ellas que apuntaban a fortalecer la democracia y el Estado de Derecho. Esto demuestra que las expectativas sobre el Gobierno de Ollanta en materia de inclusión social y política minera no estaban focalizadas en un solo grupo, supuestamente el más radical conformado por las organizaciones campesinas, partidos de izquierda etc., alcanzaba también a espíritus liberales y democráticos que no estaban de acuerdo con el modo en que la política minera avanzaba minimizando o subestimando los impactos sobre el territorio y los derechos de los pueblos allí ubicados. Esto implicaba, además, la existencia de un clima favorable para llevar adelante reformas que corrijan lo que en campaña Gana Perú había planteado respecto del tema minero; mayor rigurosidad para proteger el medio ambiente, aplicación irrestricta del Convenio 169 y profundización de los procesos participativos. En cuanto a lo segundo, el giro radical que el Gobierno de Ollanta Humala da respecto de la “Hoja de Ruta” y sus “Compromisos con la Democracia y el Pueblo”97, no obstante el contexto propicio que hemos descrito sumariamente, son especialmente notables la interpretación restrictiva que hace del derecho de consulta previa en la ley sobre la materia y, por otra parte, la forma en que enfrentó los conflictos alrededor de los proyectos mineros “Conga” y “Cañariaco”.

Véase más adelante el artículo: “Minería e Inclusión Social: retos de un nuevo escenario político”. HUMALA, Ollanta. S/F. Compromiso de Ollanta Humala en Defensa de la Democracia y Contra la Dictadura. Consulta: 07/03/14. <http://www.presidencia.gob.pe/compromiso-de-ollanta-humala-endefensa-de-la-democracia-y-contra-la-dictadura> y, Compromiso de Ollanta Humala con el Pueblo Peruano. Consulta 07/03/14. <http://www.presidencia.gob.pe/compromiso-de-ollanta-humala-con-elpueblo-peruano> 97

108

Precisamente, bajo una interpretación restrictiva del derecho a la consulta previa que privilegia el criterio histórico (pueblos originarios, de descendencia directa) y no la situación social de los pueblos culturalmente diferentes, tal y como se establece en los documentos oficiales de la OIT98, lo primero que se hace respecto de las rondas campesinas de Cajamarca, en el caso de Conga, es desconocerlos como “pueblos originarios”, no obstante sus similitudes con las comunidades andinas y sus diferencias con la cultura occidental. De este modo se evitó evaluar los intereses y derechos de estos pueblos al momento de evaluar y auditar los impactos del proyecto y las autorizaciones que había concedido el Ministerio de Energía y Minas. En el caso de Cañariaco, a pesar de que las comunidades de Cañaris e Incahuasi tienen el reconocimiento oficial que prevé la Constitución para que le sean reconocidos sus derechos territoriales y culturales, entre otros, el Gobierno vía el Ministerio de Energía y Minas desconocía esta condición y negó, además, que allí fuera necesario un proceso de consulta pues, las autorizaciones otorgadas para las actividades del Proyecto se habían dado antes que se apruebe el Reglamento de la Ley de Consulta Previa, momento a partir del cual recién podía tener vigencia ese derecho. 99 Lo que ocurrió con el Gobierno de Ollanta Humala en los primeros meses de su gobierno, recuérdese que el Conflicto de Conga se dio en noviembre del 2011 y, luego el conflicto alrededor del Proyecto Minero Cañariaco, en diciembre del 2012, marcó el nuevo rumbo del Gobierno, esto es, la continuación de la política minera dentro de una concepción neoliberal que no tolera vallas ambientales y menos aún aquellas relacionadas con los derechos humanos, constitucionales, de los pueblos indígenas. En este nuevo contexto, la frustración de las expectativas que despertó la alternativa representada por Gana Perú y su líder Ollanta Humala, significan un grave golpe para la posibilidad de que se recupere y consolide la democracia, la fortaleza que esta debe exhibir en la protección y desarrollo de los seres humanos y, sobre todo en la reducción de las desigualdades socioeconómicas y culturales que impiden el desarrollo sostenible que se postula como condición del indispensable crecimiento económico.

Cfr. CAFFERATA F. Alfredo. 2012. “La ley del derecho a la consulta previa o como vaciar de contenido los derechos de los pueblos indígenas y tribales”. Cátedra Libre de Sociología, Política y Derecho. Consulta 07/03/14. http://catedralibredesociologia.blogspot.com/2012/08/la-ley-del-derecho-la-consulta-previao.html 99 El Ministerio de energía y minas, en el caso Cañariaco, para eludir el proceso de consulta, se basó en que las autorizaciones que ya había obtenido la Empresa responsable del proyecto Cañariaco habían sido dadas conforme al Reglamento de Procedimientos Mineros, D.S. 018-92, el mismo que promulgado en el Gobierno de Fujimori y modificado por el Presidente Ollanta Humala, no establece para los procesos de concesión y autorizaciones de exploración minera y otros, la obligación de proceso de consulta. Por otra parte, y en fecha más reciente, la Viceministra de Interculturalidad ha manifestado que un lote petrolero, el 156, que afecta tierras de la comunidad de Sajo en Puno, no tendrá que pasar por el derecho a la consulta, pues la ley y el reglamento respectivo no estaban vigentes en abril del 92 cuando se otorgó la licencia respectiva. Olvidó o pasó por alto, de acuerdo a la política fijada en este aspecto que el proceso o derecho a la consulta previa conforme al Convenio 169 se encuentra vigente de 1995 y que de acuerdo a la CIDH desde que se reconoce el derecho de propiedad en las comunidades indígenas, derecho que se encuentra contemplado, además, en la Constitución vigente de 1993. Véase: CHINCHAY, Maricarmen. Cañaris: Informe del MINEM da luz verde a Cañariaco desde octubre del 2012. Diario La República-Región Norte. 25/03/2013. Consulta: 04/03/14. <http://www.larepublica.pe/25 -03-2013/canaris-informe-delminem-da-luz-verde-canariaco-desde-octubre-del-2012 y, ALONSO, Consuelo. Extracción en Lote 156 no será vista en consulta previa. Diario La República. 21/02/14. Pág. 12.

109

I EXPECTATIVAS SOBRE EL CAMBIO EN DEMOCRACIA

1. Elecciones Generales: ¿qué viene después? ⃰ Quorum, 21 de marzo de 2011 ¿Qué panorama nos ofrece las elecciones generales? Los últimos sondeos de opinión respecto de las elecciones generales del próximo 10 de abril le dan un amplio margen de respaldo al modelo económico implantado en el país desde la década del 90. El escenario más probable es que alguno de los candidatos que defienden la actual economía de mercado llegue a la Presidencia de la República y que, buscando aliados en un Congreso fraccionado, mantenga en lo fundamental este tipo de régimen económico. En ese mismo escenario, también es posible que en el Congreso se instale una minoría que, integrada por quienes representan una opción que postula cambios fundamentales en el actual régimen económico y político, promueva una dura oposición que conduzca a debatir temas que como, como los que corresponden al sector minero, resultan especialmente relevantes desde el punto de vista político. Las minorías y otros actores sociales En este contexto, además, debe considerarse lo siguiente: 1°

En democracia las minorías también cuentan, no sólo porque estas tienen tanto derecho como la mayoría a ser escuchados, sino también porque, por principio, es necesario que se tomen en cuenta sus planteamientos. En la práctica esto ya se viene dando en parte y, una ligera revisión de las plataformas políticas de las candidaturas con mayor opción para llegar al gobierno nos muestran como estas vienen considerando la necesidad de: a) efectuar cambios en el tratamiento de las inversiones mineras por el lado de los Convenios de Estabilidad Tributaria y las denominadas sobre-ganancias; b) modificar las normas que frenan una mejor redistribución de beneficios a través del canon y las regalías y; aunque no la mayoría, c) cumplir con la aplicación del Convenio 169 100.

2°

En democracias, como la nuestra, donde no existe o es muy débil el sistema de partidos políticos, las relaciones entre las políticas gubernamentales y la sociedad civil se

⃰

Con la colaboración de Antonio Ríos Rodríguez y Álvaro García Ramírez, Directores de Quorum Social Consulting. 100 Véanse

los programas de los principales Candidatos a la Presidencia de la República, año 2011, en: PERU POSIBLE. ALEJANDRO TOLEDO PRESIDENTE. 2011. Plan de Gobierno 2011-2016. Consulta 27/02/14. <http://alejandrotoledo.pe/plan_de_gobierno_2011-2016/PLAN_DE_GOBIERNO_PERU_POSIBLE_2011-2016.pdf>; PARTIDO SOLIDARIDAD NACIONAL. 2011. Plan de Gobierno-Para que todos vivamos mejor. SCRIBD. Consulta 27/02/14 <http://es.scribd.com/doc/51932721/Plan-de-Gobierno-de-Solidaridad-Nacional-Luis-Castaneda-Lossio>; KUCZYNSKY, Pedro Pablo. ALIANZA POR EL GRAN CAMBIO. 2011. “Plan de Gobierno 2011-2016”. SCRIBD. Consulta: 27/02/14. < http://es.scribd.com/doc/47407203/Plan-de-Gobierno-Alianza-por-el-gran-cambio>; FUERZA 2011. 2011. “Plan de Gobierno de Fuerza 2011”. SCRIBD. Consulta 27/02/14. < http://es.scribd.com/doc/47318835/KeikoSofia-Fujimori-Higuchi-Plan-de-gobierno>.

110

intermedian a través de otras organizaciones que influyen en el curso de la política. Así, en el Perú la Red Muqui, institución que reúne a las ONG que tienen una posición crítica frente a la minería, hoy es parte de un grupo más amplio que ha constituido un espacio de diálogo denominado "Alternativas al Extractivismo" 101 planteando de forma desagregada los diferentes temas que, conforme a su opinión, en el plano económico, ambiental y social son materia de cuestionamiento de las actividades del sector minero. Desde luego, esto no tiene otro propósito que tratar de influir, a través de la opinión pública y el movimiento social, sobre los aspectos que, especialmente, resultan controversiales en relación con los derechos de las comunidades andinas y amazónicas. 3°

Si tenemos en cuenta, además, que un sector importante de la Iglesia Católica, amparada en su doctrina social, no es ajena a la labor que hacen las ONG en el sentido indicado, habiendo manifestado a través de la Conferencia Episcopal Peruana y los Obispos de la Amazonía Peruana serios reparos al actual modelo de desarrollo y a la necesidad de que haya un equilibrio entre el progreso económico, el uso racional de las riquezas, los derechos de las comunidades a la consulta y al disfrute en paz de los territorios que ocupan (véase Encarte de La República del 26/01/11) 102, no quepa duda que la oposición parlamentaria a los aspectos problemáticos de la actividad minera no se va a reducir al significado minoritario de su representación.

4°

Súmese a lo anterior la existencia de organizaciones que como AIDESEP y CONACAMI no cesan en reclamar en diferentes tonos la aplicación del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas, cuestión que ha dado lugar a la formación de un amplio movimiento neoindigenista a través del cual se ha puesto en agenda la problemática de las comunidades y sus derechos frente al avance de los grandes proyectos del sector minero.

Desde luego, si como ha venido ocurriendo hasta ahora, no se atiende sistemática y satisfactoriamente por parte de los órganos de gobierno reivindicaciones que, como en el caso del Convenio 169 es parte del Derecho interno, lo más probable es que el escenario posterior a los resultados electorales se convierta en una nueva etapa de conflictos sociales alrededor de la inversión minera, hidrocarburífera y energética. Cambios en consenso o en confrontación Este escenario, sin ser apocalíptico, podría en efecto, según el método de gobierno que se adopte, desencadenar nuevos o mayores conflictos sociales o más bien dar lugar a necesarios reajustes de política. Si, como ha sucedido hasta hoy, se privilegia el espíritu confrontacional contra la minoría política y los actores sociales que tienen una posición contraria que cuestiona las industrias extractivas, serán inevitables nuevos conflictos en materia ambiental y social; pero si al contrario se convoca al diálogo para establecer acuerdos razonables con los diferentes actores políticos y sociales, los conflictos sociales previsibles tendrían un cauce compatible con 101 Véase

el Blog Alternativas al Extractivismo en: http://alternativasalextractivismo.blogspot.com

102

Los pronunciamientos del encarte son los siguientes: OBISPOS DEL PERU. “ Mensaje de los Obispos del Perú ante las Próximas Elecciones Generales 2011”. Conferencia Episcopal Peruana. Consulta 27/02/2014. <http://www.iglesiacatolica.org.pe/mensaje_obispos_elecciones2011.htm> y OBISPOS DE LA AMAZONÍA PERUANA. “Elecciones 2011, Amazonía y los Pueblos Indígenas, Aportes para las Agendas de los Partidos Políticos”. Conferencia Episcopal Peruana. Consulta 27/02/14. < http://www.iglesia.org.pe/cep_especiales/2011/concienciacivica/MENSAJE_DE_LOS_OBISPOS_DE_LA_A MAZONIA_PERUANA.pdf>

111

la estabilidad o equilibrio social que requieren en especial las nuevas inversiones en el sector de mayor crecimiento, el minero 103. ¿Es posible el consenso? Aunque no se puede ser categórico en la respuesta, se puede decir que hay condiciones que podrían favorecer el deseable ambiente de diálogo y consenso. La mayor parte de entidades a las que hemos hecho referencia, todas ellas vinculadas entre sí por la defensa de los derechos de las comunidades y del ambiente frente a la inversión minera son, en general, susceptibles al diálogo; por otra parte, el sector empresarial minero, por lo menos una parte significativa de este, también lo es, una prueba es la continua mejora de sus prácticas ambientales y de sus inversiones en materia de desarrollo local. Lo único que faltaría es que el nuevo gobierno, entendiendo este escenario, se ponga en una posición igualmente dialogante y que asumiendo sus responsabilidades políticas conduzca, dentro del Estado de Derecho, un diálogo de buena fe que permita acuerdos consensuales sobre los aspectos más controversiales de la política de inversiones en el sector minero. Por supuesto, en esta condición el Gobierno tendría que dejar de ser un Estado (ausente) no sólo en materia ambiental como sostiene Iván Lanegra104, sino que tendría que tomar la iniciativa en la protección de los derechos que en particular les corresponden a los pueblos y ciudadanos donde se desarrollan las actividades mineras. Este cambio es difícil por la complejidad política y cultural del tema sobre todo en lo concerniente a los derechos de las comunidades andinas y amazónicas, pero es imprescindible comenzar a llevarlo a cabo, si no se quiere que los conflictos sociales alrededor de la minería perturben la posibilidad que su evidente auge y aporte al crecimiento económico del país sirva, a su vez, al desarrollo sostenible sobre cuyos principios no hay desacuerdo y existe, por parte del Estado, la obligación de aplicarlos.

103 Según

el Presidente de la SNMPE, Sr. Pedro Martínez, el Instituto Fraser de Canadá, ha determinado el descenso en 9 puntos de su potencial político a favor de la minera y, asimismo, de 10 puntos en su potencial geológico debido, entre otros factores, a la conflictividad social del sector. Véase: MINERIA DEL PERU. Sociedad de Mineria expresa preocupación por descenso del Perú en Encuesta Fraser 2011. Consulta 27/02/14. <http://mineriadelperu.com/2011/03/sociedad-de-mineria-expresa-preocupacion-por-descenso-del-peru-enencuesta-fraser-2011/> 104 Cfr. LANEGRA, Iván. 2008. El Estado (ausente) Ambiental. Realidades S.A. Lima.

112

2. Puno: La transición, el próximo gobierno y la minería Quorum, 13 de junio de 2011 El conflicto socio-ambiental en Puno Sólo suspendido para facilitar el proceso electoral del 5 de Junio, el conflicto socio -ambiental que desde el 9 de mayo pasado se inició en Puno reclamando el retiro de la Minera Santa Ana y el cese de las concesiones mineras en su región, se ha reiniciado. Sin duda, los acuerdos tomados por el Gobierno con representantes del Gobierno Regional y de los Gobiernos Locales no han sido satisfactorios para los pueblos o comunidades aymaras que tras el "Frente de Defensa de los Recursos Naturales de la Zona Sur de Puno" son los principales protagonistas de este nuevo movimiento social. Y no podía ser de otra manera, el diálogo y los acuerdos que el Gobierno Central había logrado antes de las elecciones del 5 de Junio se dio sin la participación de los dirigentes de los pueblos aymaras cuyos reclamos, teniendo como marco el Convenio 169, debieran ser atendidos a través del diálogo con sus representantes y revisando los actos administrativos que, como en el caso de las concesiones mineras, les podrían afectar. En estas circunstancias, el Gobierno no ha logrado resolver el problema y más bien se viene agudizando, sea porque aparecen nuevos reclamos como el del proyecto hidroeléctrico de Inambari o porque tras el movimiento de estas comunidades se van sumando otros actores de la sociedad civil que actúan en defensa de los derechos indígenas y del ambiente (Red Muqui) o que, como en el caso de los representantes de la Iglesia Católica, actúan motivados por su doctrina social renovada en la V Conferencia Episcopal Latinoamericana y del Caribe realizada en Aparecida, Brasil (mayo 2007). Obligaciones y alternativas del Gobierno saliente Ante la gravedad del problema, el Gobierno no puede esperar que la solución se dé luego del cambio de mando, el 28 de julio próximo. Ello sólo podría alentar la violencia, la extensión del conflicto y de modo especial las percepciones negativas sobre las actividades mineras y las consecuencias que todo esto tiene sobre el futuro de las inversiones y el desarrollo del país. En este contexto consideramos indispensable que la Presidenta del Consejo de Ministros, dentro del Marco Legal del Convenio 169, de los pasos necesarios para establecer el diálogo y la negociación que corresponde con los representantes de las comunidades campesinas de Puno, cuestión que no excluye a dirigentes que respondan a organizaciones de mayor nivel. Debiera buscarse, además, dada la desconfianza que existe hacia los representantes de un gobierno que está de salida, buscar el apoyo de instituciones como la Defensoría del Pueblo y la Iglesia Católica que podrían actuar como garantes y facilitadores de las negociaciones y acuerdos que se tomen. Este diálogo debe darse por supuesto en un lugar neutral y con las mayores garantías para los funcionarios de gobierno y representantes de los pueblos indígenas, de modo que se den condiciones mínimas para lograr, bajo el principio de buena fe, resultados productivos que garantice la continuidad en las políticas que han permitido el crecimiento del país y que ahora deben servir con mayor énfasis para lograr el equilibrio social que desde buen tiempo se demanda.

113

Una alternativa de solución respecto del problema que representan las concesiones mineras para las comunidades amparadas por el Convenio 169 es la que da el abogado y profesor universitario, Dr. Antonio Peña Jumpa, quien sostiene que al no "haberse hecho las consultas previas" las resoluciones administrativas consiguientes "devienen nulas, lo que significa que [...] deben cancelarse y reiniciarse los procedimientos conforme a la norma internacional citada"105. Esto, si bien es cierto no se da en las mejores circunstancias, es decir dentro de canales institucionales que hace quince años han debido establecerse para tratar los asuntos referidos a la aplicación del Convenio 169, genera condiciones favorables para que en un momento de transición democrática marcado por el principio de mayor inclusión social, se comience a dar medidas que equilibren el necesario crecimiento económico con las demandas del desarrollo social y la protección ambiental. El nuevo gobierno y los conflictos socio-ambientales Todo apunta a considerar que el Gobierno que representará Ollanta Humala será en términos políticos de centro izquierda, esto es, un gobierno que aceptando la importancia de la economía de mercado, pone especial énfasis en las políticas redistributivas o igualitaristas. En esta medida, no sólo es de esperar que plantee cambios de orden tributario que ya se anuncian y debaten, sino también cambios en lo que se refiere a los conflictos socio-ambientales teniendo como instrumento fundamental la aplicación del Convenio 169. Sobre este último asunto y teniendo en cuenta las características del movimiento que se viene dando en Puno consideramos que, más allá de esta coyuntura, el nuevo gobierno debiera: 1. Crear o constituir en el más breve plazo una entidad que con la debida autonomía, jerarquía y recursos esté en capacidad de asumir la defensa de los derechos de los pueblos indígenas y, a su vez, diseñar y conducir en coordinación con los representantes de estos pueblos las políticas que tiendan a eliminar las desigualdades sociales que afectan actualmente a estos. La resistencia de los diversos organismos del Estado para aplicar el Convenio 169, no obstante la importancia de las comunidades campesinas y nativas de la selva en los territorios de buena parte del país, aconsejan esta medida. 2. Adecuar de modo urgente las reglas o normas referidas a concesiones y a procesos de exploración y explotación del sector minero conforme a lo dispuesto por el Convenio 169, sobre todo en lo que se refiere al derecho de consulta previa cuando se afectan territorios de pueblos identificados como indígenas, debiendo los organismos del Estado, incluido el nivel Regional, tomar la iniciativa para lograr la cooperación y participación de las comunidades alrededor de los proyectos de inversión que presumiblemente pudieran afectar sus intereses. 3. Conforme a los Principios del Desarrollo Sostenible suscritos por el Perú, la política referida a la agricultura andina y a las actividades que caracterizan a los pueblos amazónicos (caza, pesca, etc.) debiera ser equivalente al esfuerzo que se pone en el crecimiento de la inversión minera y de otras que impliquen la explotación de nuestros recursos naturales. Extender la asistencia técnica mejorando el capital humano bajo un sistema de innovación tecnológica, debe suponer para las comunidades andinas y amazónicas un tratamiento especial que les garantice atender sus prioridades de

105 Diario

La República, edición del sábado 11 de Junio de 2010, Pág. 13.

114

desarrollo y, sin pérdida de su identidad cultural, su mejor integración al resto de la sociedad. 4. Urge tomar medidas en las que el Estado, con un mayor esfuerzo, lleve a cabo programas amplios de remediación ambiental y diseñe y ejecute políticas de fiscalización más eficaces para sancionar, evitar o mitigar oportunamente prácticas ambientales nocivas para la biodiversidad, sus ecosistemas y para la salud (física, mental y social) de los seres humanos, reduciendo o eliminando las condiciones que permiten el progreso de las percepciones negativas que afectan las inversiones y actividades mineras. 5. Tan importante como lo ya expuesto es considerar el componente cultural de los conflictos socio-ambientales cuestión que demanda, por parte del Estado y del sector empresarial ligado a la minería, un esfuerzo por comprender la especial cultura andina y amazónica, pues en estos pueblos, a pesar que no están desligados del mercado y que muchos de ellos han transitado en mayor o menor grado hacia el mestizaje cultural, mantienen una forma diferente de valorar los recursos que se encuentran en el territorio que ocupan, el modo en que los aprovechan y el mayor peso que les dan a los derechos colectivos frente a los individuales. Si los organismos del Estado, en el nuevo gobierno, logran la cooperación y participación de los pueblos indígenas, de las empresas y de otros actores sociales, para llevar adelante estas y otras medidas en el marco del Convenio 169, habiendo un extendido consenso para que la minería se desarrolle en armonía con los principios de desarrollo sostenible, respetando los derechos de los pueblos indígenas y reduciendo o eliminando las desigualdades sociales, no sólo se garantizaría una mejor coexistencia entre minería y agricultura, sino también se progresaría en el reto de construir la unidad del país dentro de la diversidad.

115

3. Minería e Inclusión Social: Retos de un nuevo escenario político Quorum, 19 de julio de 2011 Nuevo y probable escenario político para el sector minero El establecimiento del Gobierno de Ollanta Humala a partir del 28 de julio marca el comienzo probable de un escenario diferente para el país y el sector minero en particular. Hay por lo menos tres rasgos que van a definir el nuevo escenario político: el primero, que puede implicar cambios inmediatos y duraderos en las reglas de juego tiene relación con la aplicación de políticas que produzcan cambios a favor de la inclusión social, entendiendo por ello la necesidad de equilibrar el crecimiento económico frente a las demandas de desarrollo social y protección ambiental. Esto a nuestro parecer no tendrá mayores dificultades, sobre todo porque el sector empresarial, en buena parte, hace tiempo reclama una mayor efectividad en las políticas distributivas, canon y regalías y viene avanzado en la protección y recuperación del tema ambiental. Por otra parte, los actores sociales y grupos de interés que de uno u otro modo se relacionan con la actividad minera han manifestado, en mayoría, su disposición a trabajar con la inversión minera siempre y cuando existan y se lleve a cabo bajo estándares más exigentes en materia socio-ambiental. Un segundo rasgo que debe implicar cambios mediatos son las propuestas para modificar o revisar los contratos de estabilidad tributaria, aplicar un impuesto a las "sobre-ganancias" y modificar la Constitución del Estado en lo relativo al papel subsidiario de este en materia empresarial. En la medida que esto está sujeto al cumplimiento de los procedimientos constitucionales y democráticos, incluido el compromiso de concertación con los involucrados, se prevé, no obstante lo indicado, que esto ha de generar una atmósfera de conflicto e inestabilidad que debe subsanarse con los acuerdos y decisiones que finalmente se tomen sobre cada tema. Un tercer rasgo, son los cambios que se pueden dar en la actual conflictividad social. Las expectativas que ha despertado el nuevo gobierno en diferentes actores sociales y políticos que en diverso grado demandan cambios respecto de la actividad minera y los derechos sociales es posible que generen cierto desborde, pero es de esperar también que al amparo del régimen presidencialista, el Presidente electo Ollanta Humala, con las primeras medidas de reforma en el campo social, logre que impere en el movimiento social una actitud dialogante y concertadora que felizmente no les es ajena a importantes instituciones de la sociedad civil. Los retos de este escenario: el punto de vista de Ricardo Morel B. A propósito de lo señalado, Ricardo Morel Bossio, conocido experto y consultor del sector minero y Director del Instituto de Desarrollo Social, traduciendo el espíritu o el pensamiento de un importante sector de quienes participamos en el Grupo de Diálogo Minería y Desarrollo Sostenible sostuvo en una reciente reunión de empresarios, consultores, dirigentes de organizaciones de base, políticos de diversas agrupaciones, etc. 106 que frente a la política del 106

La reunión del Grupo de Diálogo Minería y Desarrollo Sostenible (GDMDS) se realizó el 13 de julio pasado en el Hotel Boulevard de Miraflores con el objeto de analizar la gestión minera y la inclusión social. Un resumen del evento se encuentra en: GRUPO DE DIÁLOGO MINERÍA Y DESARROLLO SOSTENIBLE

116

nuevo gobierno debieran plantearse como retos y cambios necesarios en el sector minero los siguientes: 1. La Consulta Previa conforme al Convenio 169 2. Establecer una moratoria de las concesiones mineras a fin de mejorar sus procedimientos. 3. Aplicar, con criterio técnico y participativo, los procesos de ordenamiento territorial y zonificación económica-ecológica. 4. Mejorar la distribución de los beneficios de la minería. 5. Extender y desarrollar el monitoreo socio-ambiental. 6. Mejorar los procesos de elaboración y aprobación de los EIA (Estudios de Impacto Ambiental) cumpliendo con los derechos de participación ciudadana bajo el concepto de que se logre una herramienta de gestión ambiental. 7. Gestionar de modo descentralizado los conflictos a fin de evitar, entre otras cuestiones, el trato inoportuno que se les da a nivel de gobierno central. A pesar de que esta propuesta tiene temas que suscitan aún marcada controversia, los tres primeros en especial ( ya existen propuestas consensuadas acerca del monitoreo ambiental y los EIA); compartiendo el punto de vista de Ricardo Morel, consideramos que la aplicación sistemática del Derecho de Consulta, la moratoria de las concesiones en el sector minero y el ordenamiento territorial107 son cuestiones cuyo abordaje puede servir para equilibrar el crecimiento de las actividades mineras respecto de las demandas socio-ambientales que surgen de los grupos más vulnerables del país y generar, además, condiciones más estables para retomar el crecimiento de las inversiones, esta vez poniendo un mayor énfasis en la inclusión social como parte fundamental del desarrollo sostenible. Cambios por la inclusión: ¿con o sin INDEPA? Es indudable que el problema y reto mayor que se tiene en el sector minero es el de la Consulta, proceso que se deriva principalmente del incumplimiento, por parte del Estado, del Convenio 169 OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales. En este sentido y considerando que tras ello, en nuestro país, hay una importante e histórica deuda con los pueblos andinos y amazónicos, lo que debiera hacerse es darle a INDEPA el nivel ministerial y autonomía que le concedió su ley de creación dotándole de los recursos humanos y presupuestales que les permitan diseñar y aplicar las políticas tendientes al reconocimiento y aplicación transversal de los derechos de estos pueblos, incluida su integración, sin pérdida de su identidad cultural, a los beneficios del desarrollo del país. Mantener el INDEPA, contrariamente a su ley de creación108, como una dependencia del Ministerio de Cultura, sería entrampar la posibilidad que el Poder Ejecutivo, desde el más alto nivel cumpla con dirigir y coordinar con los representantes de los pueblos indígenas de la sierra y de la selva principalmente la aplicación sistemática en todos los sectores de lo prescrito por el Convenio 169. (GDMDS). 2011. Consulta 27/02/14. <http://www.grupodedialogo.org.pe/2011/07/13/3ra-reuniongdmds-2011-importantes-aportes-a-la-gestion-minera/> 107 El ordenamiento territorial y la zonificación económica-ecológica se encuentra prescrita desde el año 1990 con el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, Decreto Legislativo 613 y, con mayor precisión, desde el año 2005 en la Ley General del Ambiente, ley 28611. 108 CONGRESO DE LA REPÚBLICA. 2005. Ley 28495, Ley del Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano. 06/04/2005.

117

Dicho sea de paso, una medida de esta naturaleza, absolutamente legal, ayudaría a desembalsar una fuente fundamental de los actuales conflictos sociales, contribuiría a fortalecer las relaciones entre gobierno y un sector importante de la ciudadanía y ayudaría a despejar el camino para que en una mesa dirigida por el Gobierno se sienten los representantes del Estado (sector minero, ambiental, agrario y otros) de los pueblos indígenas y del sector empresarial para que las nuevas políticas de inversión cuenten con un acuerdo previo, necesario para que el crecimiento económico logre la sostenibilidad requerida. Los temas de gestión ambiental ¿dónde deben estar? Los temas planteados por Ricardo Morel apuntan también a una mejora sustantiva del tema ambiental. La experiencia nos indica que el Ministerio de Energía y Minas puede cumplir muy bien su labor promotora, pero a la vez cumple muy mal las funciones relacionadas con los procesos de aprobación, seguimiento y fiscalización de los EIA, tanto es así que hasta hoy, no sólo ha resistido la aplicación del Convenio 169, sino también la de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental que data del 2001 con un Reglamento que fue aprobado después de 8 años, en setiembre del 2009, y que hasta hoy no se aplica por falta de adecuación del sector minero. Con estos antecedentes y habiendo una corriente favorable para cambiar esta situación, lo más conveniente es fortalecer el Ministerio del Ambiente, sus dependencias autónomas como el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) y de paso darle a este sector las facultades para revisar y aprobar los EIA109 de los sectores que, como el minero, pero no sólo el minero, implican probables impactos significativos sobre el ambiente y el medio social. De este modo los temas de zonificación económica que sirven al ordenamiento territorial, las decisiones sobre los procesos de aprobación de los EIA y la correspondiente fiscalización estarían en un ente que por su naturaleza estaría menos presionado por los intereses de la inversión. Esto no sería completo sí, a la vez, no se cambia la orientación subsistente en el Ministerio del Ambiente donde, frente al reto del desarrollo sostenible, se considera que lo principal son los recursos físicos, naturales, cuando en realidad el eje de aquel son los seres humanos 110. Los Beneficios de la minería y la economía campesina Hay muy pocas dudas sobre los beneficios generales de la minería y la explotación racional de los recursos naturales en los que es especialmente rico nuestro país. Existen dudas y extensamente fundamentadas sobre la forma en que el canon y las regalías mineras no cumplen a cabalidad con beneficiar a las comunidades o pueblos afectados. Por lo general, las inversiones producto del canon y las regalías están dirigidas principalmente a aumentar el capital físico, no a mejorar el capital humano, no se centran en el medio rural donde por lo general se ubican las explotaciones del sector minero y, lo que es más grave, tampoco priorizan la necesidad de 109

El traspaso de las competencias de aprobación de los EIA al Ministerio del Ambiente requiere de cambios legislativos, mientras tanto se puede disponer que la revisión del ente rector en materi a ambiental someta a este proceso todos los EIA cuya calificación implique impactos significativos. Tal revisión debiera darse antes de que el Ministerio de Energía y Minas decida sobre su aprobación. 110 El primer principio de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1992) establece que "los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible."

118

sostener o apoyar el desarrollo agrícola y la economía campesina que constituyen culturalmente el principal medio de vida de las comunidades rurales de la sierra y la selva, cuyo abandono por parte del Estado se agravó en las últimas décadas. En este contexto lo más apropiado es que se disponga, conforme al Convenio 169, que los beneficios que le corresponden a las comunidades por Canon o Regalías, se proporcionen conforme a las prioridades de desarrollo de estos pueblos respetando su autonomía y el derecho a participar de los beneficios de una actividad que se realiza en sus territorios. Esto, sin embargo, sería insuficiente si, a la vez, con los fondos que produce la actividad minera no se fortalece el Ministerio de Agricultura con miras a renovar y extender, bajo un sistema de innovación tecnológica, la asistencia técnica que requieren estos pueblos para reducir las brechas que convierten en descartable la ocupación o aprovechamiento agrícola, forestal u otro que se hace de las tierras de las comunidades andinas y de la selva. Legalidad, Legitimidad y Sostenibilidad Ricardo Morel sostiene que todos estos asuntos deben ser tratados dentro de la legalidad, la legitimidad111, la sostenibilidad y la viabilidad. Consideramos al respecto que ninguna de las cuestiones propuestas requiere cambios que estén fuera del actual Estado de Derecho. Al contrario estas medidas tenderían a fortalecer este, pues después de 15 años de vigencia recién se comenzaría a aplicar un Convenio que como el 169 de la OIT tiene nivel Constitucional y afecta uno de los fundamentos de la democracia y del Estado de Derecho; los derechos humanos, en este caso particular de los ciudadanos pertenecientes a las comunidades andinas y de la selva. En esta misma línea el Estado recién comenzaría a cumplir con las Declaraciones que, como la de Río de Janeiro en 1992, lo obligan a asumir compromisos más rigurosos en la defensa del ambiente, pero en especial de su eje fundamental: los seres humanos. Siguiendo lo planteado y considerando que la legitimidad de una disposición política no sólo requiere ser legal y tener aceptación social, sino además, contener obligaciones o prescripciones morales como el respeto de los derechos humanos, todo lo sugerido cuenta con estas condiciones. Recordemos que estas propuestas no son ajenas al reciente evento electoral y que en todos los casos apunta a revalorar la necesidad de mantener el crecimiento económico , pero equilibrado con el desarrollo del ser humano, premisa ética y fundamental del desarrollo sostenible. Por último. ¿Es esto viable? Si, a condición que el necesario liderazgo del poder ejecutivo y del Presidente de la República, sea claro y firme en su política de concertación y de respeto a los principios democráticos dando cabida a los amplios sectores que están por este cambio y por el diálogo de buena fe, imponiendo su autoridad sobre quienes, sin duda, van a persistir en la confrontación o en el enfrentamiento infructuoso que sólo puede conducir a la anarquía y a perder las posibilidades de conciliar la pluralidad de intereses, de ideologías y de culturas dentro de una democracia que asimile lo mejor de una economía social de mercado.

111

El tema de legalidad y legitimidad es muy bien desarrollado en un estudio crítico que García Amado hace sobre las tesis iusfilosóficas de Habermas contenidas en “Facticidad y Validez”. Cfr. GARCIA AMADO, Juan Antonio. Óp.Cit. Págs. 18 y ss.

119

4. Ley del Derecho de Consulta Previa…Hecha la Ley, ¿Hecha la trampa? Quorum, 16 de agosto de 2011 Antecedentes sobre el problema En estos días se ha planteado desde el Congreso de la República la necesidad de insistir en el frustrado proyecto de ley del derecho de consulta de los pueblos indígenas que, en julio último, fuera observada por el ex Presidente Alan García Pérez. En el año 2009, bajo otras circunstancias, se planteó una iniciativa similar y en esa oportunidad sostuvimos que no era necesaria una ley interpretativa para aplicar el derecho de consulta y que más bien podía servir como pretexto para que el Estado se siga inhibiendo de aplicar sistemáticamente el Convenio 169 y en particular el derecho de consulta allí prescrito 112. El tiempo nos ha dado la razón. Luego de dos años de estudio y debate en el Congreso pasado, este aprobó el referido proyecto de ley, pero el poder ejecutivo lo rechazó. Mientras tanto, a pesar de los sucesos de Bagua, el derecho de consulta y el Convenio 169 no fue sistemáticamente aplicado conduciendo a mayores conflictos como el de Puno entre Junio y Julio del año en curso. ¿Qué es lo que se pretende al insistir ahora sobre este Proyecto de Ley? A nuestro juicio, no se trata de reivindicar los derechos de los pueblos indígenas y de ese modo fortalecer el Estado de Derecho, sino más bien de entrampar nuevamente su aplicación sistemática por parte del nuevo Gobierno. Al respecto, teniendo en cuenta que no es necesaria una ley y ni siquiera el Convenio para aplicar el derecho de Consulta, tal como lo demuestra la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el conocido caso de Saramaka contra el Estado de Surinám113, la revisión del Dictamen último que dio el Congreso sobre el proyecto de consulta previa 114nos muestra cómo bajo el pretexto de interpretar esta parte del Convenio 169 se desnaturaliza y se prevén medidas para su entrampamiento. Así: Entre el veto, el diálogo y el acuerdo El Convenio 169 establece en el Art. 6º que “la finalidad de la consulta es llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.” El proyecto de ley en su artículo 3° 112

En este contexto –decíamos entonces-, si bien es cierto no han prosperado estas iniciativas, la insistencia en las mismas contribuye a generar la presunción de que mientras no haya una ley con su respectivo reglamento, no existe la obligación de que los diferentes poderes del Estado y órganos de gobierno apliquen lo prescrito por el Convenio 169, en especial el derecho de consulta. Véase en este compendio el artículo “Para Consultar a los Pueblos indígenas, ¿es necesaria una ley?”. 113 CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. 2007. Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam. 28/11/07. Consulta: 28/02/14. http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_172_esp.pdf. 114 COMISIÓN DE CONSTITUCIÓN Y REGLAMENTO DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA- 2010. Dictamen recaído sobre los proyectos que desarrollan la “Ley del Derecho de Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios”. 18/05/10. Consulta 28/02/14. http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/ApoyComisiones/dictamen20062011.nsf/367C7277A44D984E05257 7280004DD3E/$FILE/00413DCMAY180510.pdf

120

agrega a esa frase lo siguiente: “La consulta no otorga a los pueblos indígenas u originarios derecho a veto”. Se puede entender, entonces, que el derecho de consulta ya no se define por el diálogo, ni por el acuerdo, sino esencialmente por la incapacidad de los pueblos indígenas para ejercer un derecho de veto. Esto desnaturaliza el derecho de consulta como derecho humano y la obligación del Estado de protegerlo. Si bien es cierto, en los manuales de la OIT se aclara que el derecho de consulta no es igual al derecho a veto, esto no es lo que define el proceso pues, como se señala en los referidos documentos, en los casos que por alguna circunstancia no haya un acuerdo entre el pueblo indígena y el Estado alrededor de algún proyecto, este se puede llevar a cabo pero siempre negociando acuerdos a fin de prever las compensaciones a que hubiese lugar para preservar los derechos de estos pueblos115. Y no puede ser de otra manera porque este Convenio, que obliga al Estado a cumplir con los derechos humanos y en especial con los que corresponden a los pueblos indígenas, establece en el Art. 3° inciso 2 que “no deberá emplearse ninguna forma de fuerza o coerción que viole los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos interesados, incluidos los derechos contenidos en el presente Convenio.” Precisamente la controversia que despertó la redacción de este artículo provocó que los parlamentarios de ese entonces, hoy pertenecientes a Gana Perú, firmaran con reservas este proyecto de Ley, mostrando junto con los dirigentes indígenas una discordancia temprana con la forma en que se concebía e interpretaba el Derecho de Consulta. En este sentido, la interpretación del Congreso respecto del Derecho de Consulta convertida en Ley de la República sólo nos garantiza nuevos conflictos que entramparán la aplicación sistemática del Convenio 169. En el caso de Chile el intento de interpretar el Convenio 169 y el derecho de consulta produjo un retraso de 17 años, al cabo del cual el Tribunal Constitucional sostuvo que por la forma en que estaba redactado este derecho (imperativa y claramente) era autoejecutable y no requería “otro trámite como fuente de derecho interno”116. ¿Las comunidades andinas y nativas no son pueblos indígenas? En el Convenio 169 se establecen claramente los criterios para definir pueblos indígenas, ser pueblos cuyo origen se remonta al período antes de la Colonia e identificarse como tal. El Estado Peruano al informar sobre este asunto expresó que bajo denominaciones diferentes reconoce a las comunidades campesinas y nativas, reconocidas o no, como los pueblos que son objeto de este Convenio en el Perú. Fue una respuesta correcta y clara pues el reconocimiento de las comunidades andinas y de la selva y de aquellas que pudieran estar en ese proceso se registran de esa manera tanto porque tienen características pertenecientes a una cultura cuyos rasgo en todo o en parte provienen del período pre-colonial y porque los solicitantes al demandar su inscripción como comunidades ya se identifican como un pueblo perteneciente a una cultura distinta de los demás.

115

Fue el caso de una hidroeléctrica en Canadá que ya había afectado territorio de cuatro comunidades Cree de Manitova. Véase: OIT “Convenio Número 169 sobre pueblos indígenas y tribales. Un Manual”, Ginebra 2003, pág. 16. 116 TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE CHILE. Óp.cit.

121

Pero, ¿qué nos plantea el Proyecto de Ley del Derecho de Consulta del Congreso? En el Art. 7° ya no se plantea como en el Convenio 169 que basta que haya parte de los rasgos económicos, sociales o culturales de los pueblos pre-hispánicos, “cualquiera sea su condición jurídica”, más bien se ponen criterios distintos de los que indica el manual de la OIT complicando innecesariamente la aplicación del Derecho de Consulta. A partir de allí, contrariamente al reconocimiento que el Estado ya había hecho de las comunidades campesinas y nativas, en el Art. 7° de este Proyecto de Ley se desconozca tal hecho expresando que “las comunidades campesinas o andinas y las comunidades nativas o pueblos amazónicos podrán ser identificados también como pueblos indígenas u originarios, conforme a los criterios señalados en el presente artículo.” De este modo, asistimos a un retroceso en la aplicación del Convenio 169 sobre la condición de los pueblos que reclaman sobre el Derecho de Consulta y, a su vez, entrampamos la aplicación de un derecho cuya vigencia tiene ya más de 15 años. ¿Legitimando la no aplicación del derecho de consulta? Al parecer, hay un extraño consenso que conduce a seguir empleando una política de desconocimiento del Derecho de Consulta, no obstante saberse que los conflictos sociales, por lo menos en los últimos años, están muy relacionados con este asunto y con la disminución de las grandes inversiones en el sector minero. Debemos suponer que no se han evaluado las expectativas que ha generado “la gran transformación”, la propuesta de “crecimiento económico con inclusión” y, el hecho que tras ello existe un movimiento reivindicativo que con diversos grados de radicalidad difícilmente va a tolerar mayores aplazamientos en el reconocimiento de sus derechos por parte del Estado. Nos preguntamos, ¿es posible que el movimiento social que ya anuló o ha puesto en revisión las concesiones que se han hecho en el departamento de Puno sin proceso de consulta previa, abandone estas reivindicaciones y acepte una Ley de Consulta que legitima todos los actos administrativos que se hayan dado sin cumplir con ese requisito? Al contrario, cuando se conozca que conforme a la Segunda Disposición Final del referido Proyecto de Ley se establece que su aprobación no “modifica o deroga las medidas legislativas, ni deja sin efecto las medidas administrativas dictadas con anterioridad a su vigencia” no se tendrá que esperar mucho para asistir a una nueva confrontación o conflictos que quiebren la posibilidad de un clima de armonía y confianza que conduzca a la mejor forma de cumplir con la aplicación sistemática del Derecho de Consulta Previa y el Convenio 169 . Sostener que la vigencia del derecho de consulta solamente es válido a partir de la ley que apruebe el Congreso es definitivamente contrario al Estado de Derecho, reitera la mala práctica de “hecha la ley, hecha la trampa”, y prosigue una política de exclusión que sólo nos puede asegurar una nueva serie de conflictos que pondrán en riesgo la gobernabilidad y el crecimiento económico. ¿Qué proponemos? 1° Que el Congreso de la República, como institución responsable de la ratificación del Convenio 169, hecho ocurrido a fines del el año 1993, adapte su Reglamento de modo que la legislación 122

que pueda afectar derechos o intereses de los pueblos indígenas, sea consultada en lo pertinente con los representantes de dichos pueblos dando ejemplo así de su clara identificación con los derechos humanos y en este caso particular con los que corresponden a los pueblos Indígenas. Asimismo, podría revisar y adecuar, conforme al Convenio y su jerarquía Constitucional, las leyes de Comunidades Campesinas y Nativas y otras que no consideren específicamente los derechos y libertades contenidos en el citado acuerdo internacional. 2° El mismo Congreso, podría, ya que existe consenso al respecto, en coordinación con el Poder Ejecutivo, dar la norma que le devuelva al INDEPA su jerarquía, autonomía y composición original para que, como organismo especializado, canalice la cooperación entre el Estado y los Pueblos Indígenas para orientar y llevar a cabo todas las medidas que sean necesarias para la aplicación del Convenio 169 y el Derecho de Consulta. De este modo repararía la casi liquidación a la que fue conducida ese organismo por el Gobierno anterior. 3° Que, el Poder Ejecutivo, con la asesoría del Ministerio de Justicia y Técnicos o profesionales de INDEPA y otros expertos en el derecho y la Cultura Indígena, con representantes de los pueblos andinos y amazónicos, en el más breve plazo sinteticen los principales elementos del Convenio ya desarrollados en los Manuales de la OIT y que resultan especialmente aplicables a la realidad del país, emitiendo las directivas que obliguen a todos los sectores y poderes del Estado a aplicar este Convenio en aquellos programas o proyectos que pudieran afectar el estilo de vida, la cultura y los derechos de los pueblos indígenas previstos en el Convenio 169.

123

5. Propuestas para una Minería Sostenible Quorum, 24 de agosto de 2011 Desde mediados de la década del 90 la inversión minera y el crecimiento económico del país han sido fundamentales para salir de la grave crisis que nos dejó la década del 80. La apertura comercial al mundo, los incentivos que impulsaron la economía de mercado, reformas importantes en la estructura del Estado (Banco Central de Reserva, SUNAT, INDECOPI, etc.) han sido, entre otras políticas, las que han permitido que el país goce de bonanza económica, no obstante, circunstancias adversas en el nivel internacional. Sin embargo, el esfuerzo por el crecimiento económico no ha sido igualmente intenso y exitoso para eliminar las graves brechas sociales que se agravan con la exclusión de la que son objeto los pueblos indígenas de la sierra y selva peruanas principalmente. En el caso de las actividades mineras, además, ello ha ido acompañado de un nivel de permisividad ambiental que, a pesar de algunos esfuerzos por remediar esta situación, no ha sido debidamente resuelta dando lugar a que el mayor porcentaje de conflictos sociales tengan como fundamento ese asunto. ¿Es posible mantener el mismo ritmo de crecimiento económico sin que, a la vez, se desarrollen políticas sociales y ambientales que pongan en equilibrio ese crecimiento con las demandas sociales de mayor equidad y de protección del capital natural del país? Definitivamente eso no es posible, o mejor dicho eso no será posible luego que, pasado un tiempo prudente, el sector organizado que apoyó el programa de inclusión social del Gobierno, comience a demandar programas efectivos que resuelvan los principales problemas que giran alrededor de las actividades que promueve el sector minero. En estas circunstancias y con el objeto de contribuir a la prevención de conflictos que constituyan un riesgo para la inversión en el sector minero, señalamos aquí los problemas y medidas que se deben tomar para, aprovechando la confianza y fortaleza que tiene hoy el Gobierno del Presidente Ollanta Humala, ir resolviendo los problemas más graves que alimentan la articulación de un importante movimiento social que tiene serios reparos sobre los beneficios de la inversión minera, hidrocarburífera e hidroenergética. 1er Problema: Minería y Agricultura Hay un movimiento vasto por el cual se plantea que la minería no es compatible con la agricultura. ¿Qué alimenta este pensamiento? Se ha comprobado que la minería tiende a deprimir la actividad agraria con graves consecuencias sobre los pueblos de pequeños o medianos agricultores o familias campesinas que no sólo observan nuevos grados de riqueza, sino también otros referentes que agudizan su pobreza sobre todo en zonas rurales donde la ausencia de crédito, asistencia técnica y de servicios fundamentales agrava las brechas sociales pre-existentes. Este desequilibrio entre minería y agricultura sólo puede ser resuelto a través de un programa agrario que fortalezca la presencia del estado en especial a través de la innovación tecnológica permitiendo que la agricultura sea un medio de vida digno. La experiencia de “Sierra Productiva” potencializada por el Estado y la actividad privada –algunas empresas mineras ya lo vienen haciendo- extendida a las regiones más pobres en sierra, selva y costa no sólo contarían con la

124

aceptación de todos los sectores sino que serviría para revalorar una actividad estratégica que le da al país la preciada seguridad alimentaria. 2do Problema: La exclusión social y los pueblos indígenas El territorio que ocupan las comunidades andinas y nativas o de la selva es escenario de un movimiento neo-indigenista que se nutre de la forma en que históricamente y, desde el período colonial, los pueblos originarios del país fueron tratados como una “casta” de naturaleza inferior respecto del resto de ciudadanos, razón por la cual no gozaban de los derechos que estos tenían. Sin que ese sea su propósito, la forma en que ha crecido la inversión en el sector minero, no sólo tiende a empobrecerlos más bajo nuevos referentes de riqueza, sino que además, al ser subestimados sus derechos como colectividad y cultura desde el Estado, se sienten agredidos en lo que es la base de la misma, el uso o aprovechamiento autónomo de un territorio que incluye la tierra, el agua, bosques, cerros etc. Esto es especialmente grave pues afecta aproximadamente al 38% de la población total del país, el sector más vulnerable frente al mercado y el cambio climático y, a su vez, un pilar fundamental de la unidad nacional. La única manera de enfrentar exitosamente este problema es aplicando en toda su magnitud las medidas previstas en el Convenio 169 que no solamente prescribe el derecho de consulta para proteger los derechos y libertades de estos pueblos, sino también una serie de programas cuya aplicación progresiva implicaría su integración al desarrollo sin menoscabo de sus identidades culturales117. Para este efecto es urgente y necesario devolverle a INDEPA la jerarquía Ministerial, autonomía y composición de sus órganos de dirección (participación de dirigentes indígenas en el Consejo Directivo) para que se establezca en cooperación con los diversos sectores del Estado el modo de eliminar las inequidades que actual e históricamente les afectan. 3er Problema: Los impactos ambientales del sector minero-energético En la década del 90 a fin de atraer las grandes inversiones especialmente en el sector minero, el Gobierno de ese entonces decidió eliminar o reducir al mínimo todas aquellas vallas que podrían neutralizar cualquier incentivo a favor de aquellas. En estas circunstancias se resolvió, aparte de minimizar u obviar cualquier requisito social (participación ciudadana y consulta), reducir las vallas que eran producto del reciente Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales118.

117

Al momento de publicar este artículo los miembros de Quorum tuvimos conocimiento de la aprobación por el Congreso de la República de la Ley del Derecho de Consulta a los Pueblos Indígenas. A pesar de que hemos tenido una posición crítica respecto de la pertinencia de una ley interpretativa del Convenio 169 saludamos el éxito de esta iniciativa que siendo producto del diálogo y el consenso abre el camino para impulsar decididamente la inclusión o integración de los pueblos indígenas (comunidades andinas y nativas) al desarrollo del país y sus beneficios sin poner en riesgo su identidad cultural. 118 Al respecto, el D.L. 757 por el que se aprueba la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada (13/11/91) establece que para conseguir el propósito expreso de esta norma era indispensable “eliminar todas las trabas y distorsiones legales y administrativas que entorpecen el desarrollo de las actividades económicas y restringen la libre iniciativa privada, restando competitividad a las empresas privadas, la que es esencial para una exitosa inserción en el mercado internacional “. Bajo este considerando la referida norma derogó una serie de obligaciones ambientales que había prescrito el Código del Medio Ambiente: El artículo V del título preliminar, los artículos 8, 17, 18, 56, 57, 58, 89, 107, y 115 y los capítulos XXI y XXII del Decreto Legislativo Nº 613.

125

En los últimos años esta política sufre grave crisis afectando la autorización de nuevos proyectos de inversión. La aprobación de Estudios de Impacto Ambiental que no implicaban más que el cumplimiento de un requisito administrativo sin mayor fiscalización por parte del Estado, ha motivado que se cuestione la legitimidad de esos instrumentos de gestión ambiental y social dando lugar a una atmósfera negativa respecto de los efectos que la inversión minera tiene sobre el bienestar humano y la particular riqueza ecológica del país. ¿Qué se puede hacer al respecto?, centralizar o convertir en caja única al Ministerio del Ambiente para la aprobación de los EIA del sector minero en una gestión descentralizada que revalore o renueve el proceso de regionalización. Mientras se organiza esta parte de la gestión se puede decretar la puesta en vigencia del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental que si bien es cierto data desde el año 2001, lo que funciona hasta hoy es la normatividad del año 1993 concebida dentro de parámetros hoy obsoletos. Esto demandaría desde luego fortalecer institucionalmente el Ministerio del Ambiente y la OEFA dejando que los sectores dedicados a la promoción de las inversiones, como el caso de energía y minas, cumplan estrictamente esa función. ¿Necesitamos cambiar la Constitución o la economía de mercado? Ninguna de estas propuestas implican cambios Constitucionales y tienden más bien a mejorar las posibilidades de una economía social de mercado dentro de una política tendiente a la eliminación de la pobreza y el desarrollo de la inclusión social como ejes fundamentales del desarrollo al que hoy se aspira. La normatividad está dada en gran parte y es suficientemente clara. Hay que hacer más bien algunos ajustes en el aparato de Gobierno para que la decisión política en esta materia sea facilitada por quienes han pasado a ser parte del nuevo Gobierno a nivel de Gabinete y de los cuadros directivos que tienen a su cargo distintos niveles de gestión pública. Es necesario que en el nuevo Gabinete se fortalezcan institucional y presupuestalmente los Ministerios de Agricultura, del Ambiente y el INDEPA evitando que sea el Ministerio de Economía el que condicione la política de estos organismos. Dentro de una política redistributiva conviene revisar y modificar la actual distribución y uso que se le da al canon y las regalías de manera que sean el soporte fundamental para que las regiones y municipios sean un pilar fundamental en el apoyo a la revaloración del agro, la protección ambiental y la integración de los pueblos indígenas. Los beneficios de la minería no llegan a los pueblos afectados porque falla la actuación del Estado en este campo. Desde nuestra perspectiva y a la espera de que el Gobierno, luego de haber conformado un organismo del máximo nivel para priorizar la atención a los problemas de seguridad ciudadana, ponga la misma energía y decisión para resolver los problemas fundamentales que acompañan la inversión en el sector minero; la pobreza, la exclusión social y los impactos negativos sobre nuestra riqueza natural.

126

6. La Consulta Previa en el Sector Minero: Sugerencias a Favor . Quorum, 13 de setiembre de 2011 Un contexto promisorio para la ley de consulta La ley del derecho de consulta previa a los pueblos indígenas u originarios promulgada el 06 de setiembre último por el Presidente Ollanta Humala surge en circunstancias promisorias. Era un tema de urgencia para evitar que la gobernabilidad democrática del país entre a una crisis mayor y, de otra parte, ha obtenido un consenso incuestionable que incluye a aquellas organizaciones indígenas o campesinas, ONG u otras instituciones que, como la iglesia católica, denunciaron el incumplimiento por parte del Estado del derecho de consulta que prescribe el Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales. A pesar de ello, la expectativa que ha despertado la formulación del Reglamento de la citada ley ha abierto una serie de interrogantes que deben ser debidamente resueltas para lograr que los proyectos del sector minero (mineros, hidrocarburíferos e hidroenergéticos) progresen mediante políticas de estricto respeto a los derechos humanos, única forma de hacer sostenible la explotación o aprovechamiento racional de los recursos en los que es especialmente rico nuestro país. Dicho esto, los planteamientos que siguen pretenden contribuir a las inquietudes que existen tras la promulgación de la ley del derecho de consulta previa. ¿Qué pueblos tienen el derecho a la consulta previa? Sin ninguna duda, conforme a los informes que dio el Estado Peruano a la Comisión de la OIT que revisa el cumplimiento de este Convenio, las Comunidades Campesinas y Nativas son las primeras destinatarias de este legislación119, entendiendo además que esto alcanza a las que aún no han sido reconocidas. Existen otros pueblos que igualmente pueden y deben ser objeto del derecho de consulta previa. Aquellos que sin provenir de la etapa pre-colonial, por alguna circunstancia, poseen colectivamente y consuetudinariamente un territorio que, a su vez los diferencia culturalmente del resto del país por el modo en que se vinculan con la tierra y los recursos que existen sobre ella. Este tipo de pueblos, aun cuando no se encuadran dentro de lo prescrito específicamente en el Convenio 169 respecto de los pueblos indígenas, conforme a los tratados internacionales de derechos humanos, tienen el mismo derecho a ser protegidos en el uso libre de la propiedad

Con este artículo damos inicio a las reflexiones que venimos haciendo al interior de Quorum con Antonio Ríos y Álvaro García. 119 COMISIÓN DE EXPERTOS EN LA APLICACIÓN DE CONVENIOS Y RECOMENDACIONES (CEACR) – OIT. “Perú: Observaciones Individuales Convenio 169”. CEACR 2009/80ª Reunión. Centro de Políticas Públicas. Consulta 28/02/14. http://www.politicaspublicas.net/panel/oitinformes/informes169/639 -ceacr-peruc169.html>.

127

que poseen colectivamente y, por tanto, son sujetos del derecho de consulta previa si acaso se pusiera en riesgo, por alguna disposición de gobierno, su medio de subsistencia 120. Conforme a nuestra legislación interna, además, allí donde no hay comunidades campesinas o nativas, pero si rondas campesinas que posean tierras alrededor de las cuales se identifican como un colectivo culturalmente distinto, cabría también aplicar el derecho de consulta previa121. En tal virtud, el Estado debiera a través del INDEPA actualizar el registro de comunidades campesinas y nativas, existente hasta antes de la disolución del PETT y proceder, conforme a las normas en la materia, al reconocimiento de Comunidades Campesinas o Nativas que a la fecha no han sido atendidas, sin perjuicio de reconocer personería jurídica a todos aquellos pueblos que, sin ser originarios, poseen consuetudinariamente y tienen como medio de subsistencia la propiedad colectiva del suelo. ¿La propiedad o posesión colectiva afecta la soberanía del Estado? De ninguna manera. El Estado Democrático de Derecho, por principio, al reconocer como parte fundamental de los derechos humanos el derecho sobre la propiedad “individual o colectivamente” 122está en la obligación de proteger o garantizar el goce efectivo del mismo. Esto no se altera porque el Estado tenga poder decisorio sobre la propiedad del subsuelo y de los recursos naturales que existen sobre su territorio, pues la fundación del Estado de Derecho, su legalidad y legitimidad, descansa sobre las limitaciones que se pone al uso del poder político para que, bajo cualquier circunstancia, se privilegie el respeto de los derechos humanos, entre ellos, el goce libre de la propiedad, sea individual o colectiva. En virtud de ello, el Estado Peruano, como garante de los derechos y libertades fundamentales de los seres humanos, está en la obligación de consultar, negociar, etc. cualquier medida que pueda afectar el uso libre de la propiedad individual o colectiva. Bajo estas consideraciones, salvo que entremos a un régimen de dictadura donde el poder decisorio y soberano se ejerce al margen de los derechos humanos, le toca al Estado, a fin de cumplir con proteger los derechos de los pueblos indígenas, reconocerles la personería jurídica que les corresponde y, renovar o retomar el camino de la delimitación o titulación de las tierras que colectivamente sirven para su sobrevivencia. ¿En qué momentos se aplica el derecho de consulta? Tanto en la actividad minera u otro tipo de proyectos que puedan afectar la propiedad o territorio que ocupan las comunidades y, a su vez, el derecho a preservar dentro del desarrollo 120

CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. Óp.Cit. En una carta al “Grupo de Diálogo Minería y Desarrollo Sostenible” Iván Ormachea, Presidente de Prodiálogo, se plantea precisamente si las rondas campesinas son sujeto de la ley de consulta toda vez que, como el mismo afirma, conforme a la última parte del Art. 1° de la ley 27908, los derechos de las comunidades campesinas y nativas se aplican igualmente a las rondas campesinas” en lo que les corresponda y favorezca”. Véase al respecto también las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre el pueblo de Saramaka contra el Estado de Surinam en el año 2007 y su posterior interpretación en sentencia del año 2008. 122 Art. 17 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. 121

128

del país, su identidad cultural y su especial dinámica social y económica, el derecho de consulta debiera aplicarse desde antes que se efectúen las concesiones, se dé el permiso de exploración y se autorice o apruebe luego las operaciones y el cierre de las mismas y sus equivalentes en las actividades hidrocarburíferas o de generación de energía a través de centrales hidroeléctricas. En este sentido el Gobierno debe, al mismo tiempo que formula el Reglamento de la Ley de Consulta Previa, demandar que las diversas normas que sobre lo antes señalado tienen especialmente los Ministerios de Energía y Minas y del Ambiente se adapten a los derechos y obligaciones contraídas con motivo del Convenio 169. En particular es fundamental que ajusten su desempeño al resistido Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental y el Derecho de Consulta debiéndose destacar como parte esencial de la evaluación de los proyectos mineroenergéticos, los impactos que estos podrían tener sobre la sobrevivencia económica, social y cultural de los pueblos indígenas. El Vice-Ministerio de Interculturalidad y los Pueblos Indígenas Apenas promulgada la ley de consulta previa, el Vice-Ministro de Cultura, el Sr. Clemente Otto Rivera, ha expresado al iniciar la campaña de difusión y promoción de la ley de consulta previa que “la visión del perro del hortelano tiene que ser desterrada de la visión política” 123 en todo el Estado. En la misma línea de pensamiento, junto con la Jefa de INDEPA, se ha expresado la necesidad de reforzar esta institución recuperando este espacio de participación de los pueblos indígenas124. Sin duda, si algo debe cambiarse sobre la política en relación con los derechos de los pueblos indígenas del país, es la forma en que se minimizó la cultura y los derechos de estos pueblos al punto de casi hacer desaparecer un organismo que, como INDEPA, podía servir para un tratamiento autónomo, profesional y democrático de las relaciones entre el Estado y los pueblos indígenas en lo que concierne a sus derechos y libertades fundamentales. En este sentido, esperamos tener pronto la noticia de que a INDEPA se le devuelve la jerarquía, autonomía y composición que originalmente tuvo para que, con la cooperación, entre otros, de los Ministerios de Energía y Minas y del Ambiente, se opere un cambio fundamental en las políticas que hasta hace poco han puesto en cuestión la posibilidad de que el crecimiento económico y la inversión minera y energética sea compatible con los derechos territoriales y culturales de las comunidades campesinas y nativas del país.

123

Esta nota de prensa del Ministerio de Cultura se encontraba en http://www.mcultura.gob.pe/notas_prensa.shtml?x=5435 , en la actualidad no aparece. 124 Esta Nota de Prensa del Ministerio de Cultura se encontraba en http://www.mcultura.gob.pe/notas_prensa.shtml?x=5432 , actualmente no aparece.

129

II. LA FRUSTRACIÓN DEMOCRÁTICA 1. Cien Días del Gobierno en el Sector Minero Quorum, 10 de noviembre de 2011 La gestión en el sector minero: ¿buena? Los análisis que se vienen haciendo sobre los primeros cien días del Gobierno del Presidente Ollanta Humala arrojan un saldo favorable que lo fortalece políticamente. Sin embargo, evaluando lo que viene pasando en el sector del Ministerio de Energía y Minas (MINEM en adelante), nos sugiere que aquí la gestión gubernamental no tiene los mismos resultados y que, más bien, la falta de iniciativas respecto del tratamiento que debe darse a las actividades mineras está generando un ambiente de incertidumbre y conflicto que amenaza el comienzo promisorio del nuevo régimen. Los Conflictos socio-ambientales vuelven A pesar de que se promulgó la Ley de Consulta Previa a los Pueblos Indígenas y, a la vez, se logró un mayor gravamen sobre las empresas mineras, estas medidas al parecer no han logrado satisfacer las expectativas que el Gobierno había creado en los principales actores sociales que de un modo u otro influyen en el escenario político del sector minero. Tanto es así que se asiste a un nuevo e intenso ciclo de conflictos socio-ambientales que está poniendo al Gobierno en una disyuntiva que pone en temprano riesgo la confianza que venía logrando en amplios sectores de la opinión pública. Así, en el sur los Proyectos Quellaveco y la Ampliación de Toquepala están enfrentando nuevas protestas que afectan la realización de estas inversiones; lo mismo ocurre en Andahuaylas con un paro que lleva más de una semana, en el Norte, el Proyecto Conga de la Minera Yanacocha igualmente está siendo objeto de manifestaciones que tratan de impedir que continúe su fase de construcción. Todo esto, en medio de movimientos que van apareciendo en otros lugares del país; en la selva por el proyecto de construcción de 5 hidroeléctricas, en Puno y Madre de Dios por la minería informal, etc. Definitivamente, el nivel de conflictividad al que se viene llegando sólo puede indicar que las expectativas favorables sobre el nuevo gobierno, por lo menos en el sector minero no son las mejores. El Papel del MINEM Y en este escenario ¿Qué papel ha jugado el MINEM para evitar o mitigar oportunamente este escenario previsible de conflictos? Hasta donde conocemos, no ha desarrollado ningún gesto o medida que contribuya a generar una atmósfera de confianza menos propicia para la confrontación que caracterizó el desarrollo de las actividades extractivas en los últimos años; al contrario, hechos recientes indicarían que se esmera en mostrar que nada ha cambiado en ese sector.

130

En el caso de la Southern, por ejemplo, siguiendo la política de gestiones anteriores , autorizó una audiencia pública, no obstante, el contexto adverso que ya existía alrededor del proyecto de ampliación de Toquepala; luego, presionado por las protestas de la población y autoridades, se vio obligado a desconocer lo que había dispuesto e impotente para resolver el problema ha acudido a la Unidad de Conflictos Sociales de la Presidencia del Consejo de Ministros con la que se ha instalado una mesa de diálogo para tratar de llegar a acuerdos; ¿sobre qué base? no se sabe. En el caso del Proyecto de Yanacocha, Conga, que tampoco es una situación reciente y que involucra, además, problemas alrededor de la Zonificación Ecológica y el desarrollo de proyectos mineros; en pleno conflicto el Ministro no tuvo mejor idea que viajar con el representante de la empresa Yanacocha en el avión privado de este último, mostrando que el Ministerio bajo su conducción no le interesan las percepciones que consideran que el sector sólo tiene ojos y oídos a favor de las grandes empresas. No debe sorprendernos entonces el clima de creciente conflictividad que vivimos a solamente cien días de gobierno con las graves consecuencias que esto significa para su credibilidad en un sector donde la desconfianza en el accionar político del Estado es un ingrediente importante en la agudización de los problemas. Los EIA (Estudios de Impacto Ambiental) otra vez. Dentro de la gravedad de los conflictos se reitera un problema que no es nuevo, la realización y aprobación de los EIA de los proyectos mineros. Estos, como ya ha constatado el Ministro del Ambiente para el caso del Proyecto Conga en Cajamarca, carecen entre otras cuestiones de las valoraciones económicas de los impactos negativos que se producen sobre los bienes y servicios ambientales. Y esto ocurre porque bajo la política de resistencia que el MINEM sigue frente a las normas en materia ambiental y social, hasta ahora sigue aplicando en materia de Evaluación de los Impactos Ambientales el DS 016-93-EM (Reglamento Sobre Protección del Medio Ambiente) del año 1993 dejando de lado la Ley y el Reglamento del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental (SEIA) que están vigentes desde los años 2001 y 2009 respectivamente 125. Ahora bien, si la elaboración y aprobación de estos estudios no han seguido lo que manda una ley y reglamento específicos sobre los EIA y en especial un aspecto fundamental como la valoración económica de los impactos que produce, no sólo ambientales sino también sociales ¿cómo no comprender las demandas de la población sobre los grandes proyectos de inversión y sus impactos sociales y ambientales? ¿Es legítimo que el MINEM mantenga y apruebe EIA que omiten principios fundamentales de la Ley del Ambiente y del SEIA vigentes?

125

Este asunto fue destacado en la Comisión que, entre el año 2010 y comienzos del 2011, trabajó dentro del Grupo de Diálogo Minería y Desarrollo Sostenible los problemas de los EIA y la participación ciudadana. Un representante del MINEM, presente en estas reuniones, reconoció este hecho y mostraba las ineficiencias de los EIA que se presentaban en el MINEM.

131

Independientemente de las razones políticas que puede haber en este y otros conflictos, existen argumentos de fondo que en cien días de Gobierno el sector ha tenido la oportunidad de ir resolviendo para evitar o mitigar esta nueva ola de conflictos socio-ambientales. El sector empresarial El sector empresarial en general ha mostrado satisfacción por el hecho que el Gobierno del Presidente Ollanta Humala no ha roto sus compromisos respecto de la economía social de mercado, sin embargo, en el sector minero, los inversionistas privados están visiblemente preocupados por el tratamiento que se le viene dando a los conflictos socio-ambientales que otra vez traban sus actividades, sobre todo porque consideran que han cumplido con las exigencias que el Estado les requiere antes de autorizar el inicio de sus actividades. Con el Proyecto Conga, donde han sido notorias las diferencias entre el Presidente del Gabinete, el Ministro de Energía y Minas y el Ministro del Ambiente, los primeros privilegiando la inversión y el último mostrando, dentro de la legislación ambiental vigente (Ley del SEIA), la necesidad de atender las demandas de las autoridades y pueblos de la región cajamarquina, no se sabe a ciencia cierta cuál, en definitiva, va a ser la política que va a seguir el Gobierno en materia de promoción de la inversión minera. Peor aún, la decisión por parte del MINEM de esperar la reglamentación de la ley del derecho de consulta, no obstante, sentencias del Tribunal Constitucional dirigidas a su sector en esta materia, ha trasladado hasta el próximo año la definición de sus políticas en este terreno con lo cual, a las carencias de los EIA se agrega la permanencia de dificultades en los derechos de participación y consulta ciudadana que son motivo frecuente de los reclamos y conflictos frente a la promoción de las actividades mineras desde la etapa de concesiones. Esto, mantiene en una situación de expectativa e incertidumbre a los empresarios que en este ambiente tienden a aplazar sus proyectadas inversiones y, a su vez, merma la aceptación general que el Gobierno se ha ganado para poder avanzar en sus planes. Los actores sociales, pueblos indígenas, ONG, Iglesia, etc. A pesar de que el Gobierno cuenta supuestamente con el apoyo de importantes actores sociales en el escenario político del sector minero, ello al parecer no es suficiente a falta de iniciativas que indiquen cambios fundamentales en la política ambiental y social del MINEM. Esto ha provocado que los grupos políticamente más duros respecto de las actividades extractivas tomen nuevamente la iniciativa en los movimientos sociales que, tras una expectativa de reformas radicales, quieren una respuesta política a sus renovadas demandas. Las organizaciones campesinas, pueblos indígenas o similares que viven principalmente de la agricultura y que se consideran afectados por las actividades mineras son su mayor apoyo. Ante este movimiento, sin abandonar posiciones a favor del diálogo una serie de organizaciones, ONG principalmente, parte de ellas asociadas a la Iglesia Católica, sin manifestar apoyo explícito a estas movilizaciones ya comienzan a plantear puntos de vista críticos respecto de la urgencia de una ley de ordenamiento territorial, de reglamentar el derecho de consulta previa y de

132

resolver en el plazo más inmediato los problemas ambientales y sociales que genera el Proyecto Conga en Cajamarca 126. Esto último puede considerarse un alejamiento temprano de sectores dialogantes que, habiendo dado su apoyo al Gobierno, son fundamentales para el diseño y aplicación de políticas que tiendan a armonizar la inversión minera y las demandas ambientales y sociales. Otra mala señal con la que contribuye la falta de iniciativas por parte del sector minero. ¿Es posible mejorar el desempeño del Gobierno en el sector minero? Partiendo del ánimo dialogante del Gobierno, de la cooperación que aún recibe de personalidades ligadas a la defensa del medio ambiente y de los derechos de los pueblos indígenas y, de la permeabilidad que un amplio sector de empresarios han mostrado frente a los cambios que se demandan en las materias más cuestionables de sus actividades 127, consideramos que existen en este momento las mejores condiciones para llevar a cabo cambios que en el corto plazo ayuden a contrarrestar los problemas que están detrás de la conflictividad en el sector minero. 1° El Ministerio de Energía y Minas atendiendo las disposiciones complementarias finales y transitoria única del Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental (DS 019-2009-MINAM) debe adaptar sus procedimientos a lo dispuesta en esta legislación, incluyendo en ello las competencias que podrían tener sobre este asunto los Gobiernos Regionales y Locales. Mientras esto ocurre, debiera disponerse que los funcionarios a cargo de la revisión de los EIA utilicen lo reglamentado en esta materia por la Ley del Sistema antes mencionado. 2° En los casos en que, como en Conga, hay de por medio una autorización del Estado para que un proyecto inicie sus actividades y en efecto esto se esté produciendo, considerando que ha habido una omisión a los requisitos y principios fundamentales de la ley del SEIA a partir de la publicación de su Reglamento (25/09/09), tanto el Estado como las empresas deben buscar, a través del diálogo, propuestas de tipo transaccional que permitan conciliar la seguridad jurídica que reclama la inversión privada y los derechos ambientales y sociales que en cada caso los pueblos o ciudadanos demandan. 3° Las propuestas transaccionales, no sólo deben tener relación con el aprovechamiento del recurso hídrico que aparece como fundamental o con los ecosistemas asociados a este elemento; las responsabilidades o papel que tienen las empresas y el Estado en el desarrollo

126

Véase el Comunicado de la Red Muqui “EL CASO CONGA” en la edición del día 9/11/11 del diario La República, pág. 9. 127 El sector empresarial no sólo ha mostrado permeabilidad para negociar el nuevo gravamen que cae sobre sus actividades, desde hace buen tiempo ha hecho importantes esfuerzos y tienen valiosas experiencias para mitigar o minimizar los impactos de sus actividades sobre el medio ambiente, asimismo, han progresado en cuanto a las estrategias de responsabilidad social tratando de revalorar la agricultura a partir de los requerimientos de su entorno. Esto lamentablemente, hasta hoy no ha estado debidamente articulado con las políticas del gobierno central y menos con la de los gobiernos regionales y locales.

133

local y regional ameritan acuerdos que mejoren y optimicen las políticas distributivas a partir del canon y las regalías así como otras contribuciones que efectúan las empresas conforme a sus políticas de responsabilidad social y ambiental. En especial, por sus impactos en la desigualdad social, económica y cultural, serían destacables acuerdos que sirvan para privilegiar el aporte al desarrollo tecnológico de la agricultura y otros recursos de los cuales vive la población y que son vitales para su salud en todos sus aspectos (mental, físico y social)128. 4° El MINEM, asistido por los dictámenes de la Defensoría del Pueblo como por las decisiones del Tribunal Constitucional que contienen indicaciones precisas sobre los temas de participación ciudadana, derecho de consulta y otros, no debiera esperar nuevos reglamentos, sino aplicar lo que ya aparece en la jurisprudencia a fin de asegurar que los procesos de aprobación de los diferentes proyectos que son sometidos a su competencia no se paralicen y vayan con la garantía de que se ha cumplido con las exigencias de la legislación en esta materia Nada de lo planteado aquí pretende ser original pues desde diferentes ángulos hace buen tiempo que se conoce de la necesidad de que se cumpla con lo que establece la legislación vigente y que se mejore aquella que, como en el caso de las regalías y el canon, no cumple con efectividad sus fines distributivos. Llevar adelante esto sólo requiere de la decisión de cumplir y hacer cumplir la finalidad de normas que pueden contribuir a resolver o prevenir los asuntos ambientales y sociales que afectan en lo inmediato el desarrollo sostenible del sector minero, un reto que no se podrá alcanzar en democracia sin el apoyo consistente de las organizaciones de la sociedad civil.

Sobre esta particular véase en la Primera sección de esta Parte el artículo: 4. Propuestas para unaminería sostenible. 128

134

2. Diálogo y Transacción: Propuestas sobre el Conflicto Social y el Proyecto Conga Quorum, 21 de noviembre de 2011 Sin abundar en la descripción del conflicto que hoy se vive en Cajamarca alrededor del proyecto minero Conga y asumiendo que aquí se define si hay o no un cambio en la política de promoción de la inversión minera y el tratamiento que se le debe dar a los conflictos socio -ambientales, hemos creído pertinente, luego de trazar los rasgos fundamentales que definen este problema, alcanzar algunas propuestas que conduzcan a un diálogo fructífero, entendiendo por ello las posibilidades de una transacción que satisfaga tanto los intereses y derechos de las comunidades o pueblos afectados por la inversión minera como las expectativas del sector empresarial porque se respete la estabilidad jurídica necesaria para proseguir con sus proyectos. Rasgos fundamentales del conflicto social-ambiental El conflicto social sobre CONGA tiene por lo menos tres rasgos fundamentales: 1° Políticamente el movimiento agrupa a diferentes actores que se articulan alrededor de una posición que, desde fines de la década del 90, demandan que la política de los gobiernos alrededor de la inversión minera cumpla con una regulación que busque el equilibrio entre el crecimiento económico, la protección del medio ambiente y la reducción sustantiva de la desigualdad social, entendiendo además que el desarrollo sostenible tiene como eje fundamental al ser humano. En especial, ese equilibrio es mucho más urgente en el caso de las comunidades o pueblos rurales, donde la mayor pobreza y la existencia de una cultura (andina y amazónica) en situación de pobreza y exclusión demandan una protección especial por parte del Estado. Bajo estas características, el movimiento de oposición al proyecto Conga, contiene también una reivindicación cultural que, surgida de las rondas y pueblos de campesinos, parte de la presunción de que las actividades mineras ponen en riesgo su estrecha vinculación material y espiritual con la tierra y los recursos que hay sobre ella. 2° Políticamente también este conflicto pone en evidencia el prolongado cuestionamiento respecto del proceso de elaboración y aprobación de los estudios de impacto ambiental (EIA) que sirven para autorizar un proyecto minero. El centralismo de las decisiones en el Poder Ejecutivo sin considerar las opiniones de los gobiernos regionales y locales, el desentendimiento del Estado respecto de los derechos ambientales y sociales delegando en las empresas la conducción de estos estudios, incluida la obligatoria participación y consulta ciudadana, ha dado lugar a los mayores conflictos que se registran hasta hoy. Esto se repite en el proyecto Conga, donde como se ha puesto en evidencia, el EIA, si bien puede haber cumplido con el trámite administrativo y los procedimientos del MINEM, no cumple con cuestiones fundamentales como la valoración económica de los impactos ambientales y sociales y por tanto con las probables indemnizaciones que debiera pagar como producto de los daños que pueden producir sus impactos. Esto a pesar de que, como estipula la ley 28611, ley general

135

del ambiente, un principio fundamental en defensa de los derechos ciudadanos y del ambiente es la “internalización de costos.” 3° Este problema no es nuevo, viene desde el gobierno anterior e inclusive en términos de la presencia de Yanacocha como titular del Proyecto, el tema de CONGA responde a una acumulación de conflictos respecto de la explotación minera en la región. Antes del proceso electoral último, el Grupo Norte al que pertenece la mencionada empresa había expresado su rechazo al proceso de zonificación ecológica económica que había llevado a cabo el Gobierno regional imputándole una posición anti-minera. Esa confrontación continúa pues la agrupación que ganó el Gobierno Regional ha ratificado y obtenido del Gobierno central la aprobación del proceso de zonificación económica. II Propuestas para el diálogo Siguiendo lo expuesto consideramos fundamental para un diálogo fructífero y de buena fe lo siguiente: 1° Que se abra el diálogo entre el Gobierno y representantes del Gobierno Regional, de los gobiernos locales y de las organizaciones que intervienen en este movimiento para revisar de modo transparente el EIA del proyecto y determinar la magnitud de los impactos sobre el medio ambiente y los derechos e intereses de la población (estos últimos son los que generalmente se olvidan) que podría ser afectada por la ubicación y magnitud de Minas Conga. En este diálogo, por su mayor confiabilidad, debe participar el Ministerio del Ambiente y debe contarse con instituciones que, como Defensoría del Pueblo o la Comisión Episcopal de Acción Social (CEAS) contribuyan a facilitar y garantizar que el diálogo tenga como un parámetro fundamental la obligación del estado de proteger el medio ambiente, sus sistemas ecológicos, y los derechos de los pueblos que, por su condición socio-cultural, son especialmente vulnerables. 2° En la revisión del EIA trabajar con la mayor pulcritud posible los impactos sobre las fuentes de agua y los subsistemas o sistemas ecológicos de lo que son parte lo mismo que el impacto que esto produce sobre los estilos de vida y la cultura andina de la región. Sobre esto último sería conveniente contar con la asistencia de especialistas del Vice-ministerio de interculturalidad a fin de desarrollar una metodología que incorpore los principios de libertad e igualdad que deben primar en el trato que tienen una cultura distinta y que se hallan en desventaja frente al resto de la sociedad. 3° Considerando que el Estado ha aprobado el EIA presentado por la empresa Yanacocha, aun cuando este proceso sea cuestionable, de hecho hay un compromiso que ha permitido a la empresa dar los pasos iniciales para la fase de explotación de los yacimiento minerales ya explorados. Así como hay un conjunto de derechos fundamentales en materia ambiental y social, también hay que reconocer los derechos con los que se ha comprometido el Estado en materia de seguridad jurídica para las inversiones y cualquiera que sea el resultado de la revisión del EIA, debe buscarse dentro del diálogo fórmulas que permitan una transacción entre los derechos de una y otra parte. ¿Es posible el diálogo y una transacción exitosa? Consideramos que sí. Aunque el gobierno, en especial el Ministro del Sector, dio señales que se han interpretado como adversas al buen tratamiento de las reclamaciones de la población, el pronunciamiento del Presidente de la República respecto de la posibilidad de conciliar oro y 136

agua, entendiendo por ello el mayor equilibrio que puede existir entre agricultura y minería y la población cuyos derechos e intereses están en juego, es una condición que favorece el diálogo, más aún si el poder ejecutivo dando muestras que en efecto se van a producir cambios fundamentales en la política minera recupera la confianza que los sectores más dialogantes de la oposición tienen respecto de la problemática minera. Por otra parte, aunque tanto del lado empresarial como del movimiento de oposición al proyecto hay posiciones confrontacionales, también es cierto que hay una presencia importante de sectores que prefieren el diálogo y una transacción que abra el camino de la sostenibilidad a una empresa tan compleja como la de la inversión minera. Yanacocha a pesar de las negativas percepciones que ha acumulado en la historia reciente de Cajamarca, junto a otras empresas ha hecho esfuerzo importantes en los temas de responsabilidad ambiental y social y se muestra predispuesta a que revisen el EIA presentado, lo cual a su vez indica su respaldo a lo propuesto por el Ministerio del Ambiente. Finalmente, hay que destacar que a pesar de la radicalidad que presenta la movilización y el lenguaje utilizado en contra del nuevo proyecto de Yanacocha, existen actores sociales que están igualmente dispuestos al diálogo y a la transacción, siempre y cuando haya garantías por parte del Estado de que el proyecto no pondría en riesgo el derecho ambiental y las condiciones sociales y culturales de la población. Sería un hecho extraordinario que el diálogo y los acuerdos posibles alrededor de este proyecto minero logren conciliar los objetivos de desarrollo nacional con los de los gobiernos regionales y locales, con los pueblos de agricultores que se encuentran en la cuenca y otras zonas de influencia y que, asimismo, el sector empresarial logre estrechar su cooperación con aquellas actividades que, siendo parte de la vida y cultura andina, son prioritarias para el desarrollo de estos pueblos.

137

3. El Derecho de Consulta: Nuevo Escenario para los Conflictos Sociales Quorum, 27 de noviembre de 2011 Una pregunta que se hacen quienes se encuentran involucrados con las actividades mineras es la siguiente: ¿la “ley del derecho de consulta previa a los pueblos indígenas” (en adelante derecho de consulta) podrá tener éxito en la disminución de los conflictos sociales en el sector minero 129? En principio la pregunta debe ser reformulada pues la referida norma no tiene como objetivo reducir o eliminar los conflictos existentes, sino aplicar un derecho que se encuentra previsto desde el año 1995 en nuestro ordenamiento jurídico. En todo caso, la circunstancia de que el derecho de consulta, recién vaya a aplicarse en un contexto en que la conflictividad en el sector minero es particularmente intensa, la pregunta debiera ser: ¿es posible cumplir el objetivo del derecho de consulta, llegar a acuerdos o al consentimiento previo con los pueblos indígenas sobre las actividades del sector minero logrando a su vez la reducción sustantiva de los conflictos a su alrededor? Al respecto, admitiendo que la decisión de promulgar con un amplio consenso la ley del derecho de consulta ha modificado el panorama político y en especial el escenario de conflictividad preexistente, la aplicación o implementación de esta norma, luego de su reglamentación, abre la posibilidad que este escenario sufra otros cambios que pueden poner en riesgo la aplicación correcta y exitosa del derecho de consulta. Por una parte, es posible un renovado ciclo de conflictos y, por otra, de dictarse otras medidas que vayan a la raíz de la confrontación social que se da en el sector minero, se logre revertir progresivamente la situación a la que nos ha conducido una política que desconoció por más de quince años los derechos y libertades de los pueblos conformados principalmente por las comunidades andinas y de la selva.

El Síndrome del perro del hortelano y la conflictividad en el sector minero

La ley del derecho de consulta nace en una atmósfera en la cual durante el Período del Gobierno pasado, bajo una política signada por el discurso del Presidente de la República sobre “el síndrome del perro del hortelano” 130, los conflictos sociales pasaron de ser 84 en Julio de 1996 a 214 en el mismo mes del año 2011: En ese mismo lapso los conflictos ambientales asociados al sector minero que eran del orden del 17% al inicio del régimen, al final del mismo llegaron a constituir el 55.6%. De este modo se afectó de manera creciente el equilibrio que debiera existir entre el crecimiento de la minería y el desarrollo de las actividades y la cultura de las comunidades andinas y nativas bajo cuyos territorios se encuentran buena parte de las riquezas mineras del país. Vale precisar que la política gubernamental respecto de la inversión minera expresada en “el síndrome del perro del hortelano” se caracterizó por: a) eludir sistemáticamente la obligación del Estado para aplicar el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas; b) desconocer los derechos de Este artículo igual que el anterior, sobre el derecho de consulta, es parte de las inquietudes y diálogo que venimos sosteniendo al interior de Quorum con los colegas Antonio Ríos y Álvaro García. 129 Las referencias al sector minero o sus actividades involucran los proyectos mineros, de hidrocarburos e hidroeléctricos. 130 GARCIA P. Alan. “El Síndrome del Perro del Hortelano”. En: Diario El Comercio. 18/10/07. Pág. a4.

138

las comunidades andinas y de la selva en cuanto a su territorio y cultura, c) neutralizar cualquier esfuerzo en defensa del ambiente y d) sobreponer a cualquier postura en defensa del ambiente o de las demandas sociales, aquella que desde el Estado privilegió la gran inversión y el crecimiento económico 131. Bajo esta lógica, el crecimiento económico al que condujo en gran parte la actividad minera no fue aparejado de la necesaria protección ambiental y del respeto, en particular, de los derechos de los pueblos andinos y amazónicos, cuestión especialmente significativa por tratarse de una población que, aunque hoy en gran parte culturalmente mestiza, sigue siendo un componente originario y fundamental de nuestra nacionalidad. Esta situación, de por si compleja, está acompañada, además, de una confrontación político cultural que, estimulada por las ideas contenidas en el “síndrome del perro del hortelano”, han extendido y renovado el viejo prejuicio de que los indígenas constituyen una cultura inferior que debe ser asimilada al mercado o al ordenamiento occidental y, por otro lado, ha contribuido a que como contraparte y bajo el concepto del “buen vivir” se desarrolle un prejuicio que yendo en dirección contraria, considera inferior y perjudicial la cultura capitalista y moderna sugiriendo una especie de retorno al pasado 132. Revertir los efectos de esa política en la conflictividad social no solamente va a significar un mayor costo del que hubiese sido necesario para evitar y corregir oportunamente los problemas que en materia social y ambiental generaba el sector minero 133, sino un trabajo que va mucho más allá de los alcances de una ley que, como la de consulta, sólo plantea un proceso a seguir, pero que no define el conjunto de políticas que debieran darse para reducir o eliminar la complejidad del conflicto alrededor de la minería y los pueblos de la amazonía y los andes134. Los extremos se juntan La ley de consulta cuyo objetivo frente a las inversiones mineras es lograr el acuerdo o consentimiento previo antes de autorizar algún proyecto, introduce una situación que varía el tratamiento que, hasta antes de este gobierno, han tenido las empresas del sector, pues estas ya no podrán llevar a cabo los procesos de participación ciudadana cuando se afecten intereses de comunidades andinas o nativas y, por otra parte, el Estado estará en la obligación de incorporar en sus decisiones los pareceres y los resultados de las negociaciones con el o los pueblos involucrados. Además, si tenemos en cuenta que, conforme al derecho de consulta, el Estado antes de autorizar grandes proyectos que supongan el desplazamiento de población o pongan en riesgo la subsistencia de algún pueblo o comunidad andina o amazónica, deberá obtener previamente el consentimiento de la población, las vallas que antes tenían las inversiones en materia social y política han cambiado diametralmente. Esto objetivamente afecta los intereses de la gran inversión que durante todos estos años no había tenido este tipo de decisionismo al frente, por lo que se puede esperar que los sectores más conservadores que se resisten a pensar que el Estado tome decisiones “privilegiando” los 131

Parte de esa política se expresó en la negativa, hasta el final del gobierno, para promulgar la ley del derecho a la consulta, la resistencia a aplicar la ley del Sistema de Evaluación del Impacto Ambiental por cuya razón se mantiene desde 1993 una norma que para la realización de los EIA solamente ha servido para cumplir un trámite burocrático, la casi liquidación del INDEPA y la desaparición del PETT, última dependencia del Ministerio de Agricultura que procesaba el registro de comunidades y su titulación. 132 Véase en este compendio, Primera Parte, 2ª Sección, el artículo: 1. El indigenismo tras el movimiento social. 133 CHARPENTIER, Silvia y Jéssica HIDALGO. “La Política Ambiental en el Perú”. AGENDA: Perú, Lima 1999. 134 Véase en esta Parte, 1ª Sección el artículo: 5. Propuestas para una minería sostenible.

139

derechos de las comunidades campesinas o nativas, ejerzan todo tipo de presiones para neutralizar lo que hay detrás de la aplicación del derecho de consulta 135. Al mismo tiempo esta misma situación puede satisfacer y alentar los diversos movimientos que en diverso grado se oponen a los grandes proyectos del sector minero, dentro de los cuales, un influyente grupo contrario a cualquier diálogo y acuerdo podría aprovechar políticamente este nuevo escenario, desnaturalizar el derecho de consulta e intentar convertirlo en un medio para hacer prevalecer su ideología antes que los fines de integración social, cultural, política y económica que se encuentran prescritos por el Convenio 169, matriz del derecho de consulta. Pero este escenario, en los extremos planteados, sólo es posible si el Gobierno no diseña, junto a la aplicación correcta del derecho de consulta, el conjunto de políticas que serían necesarias para contrarrestar una confrontación que, aparte de su contenido social y cultural, se juegan también intereses económicos y planteamientos de orden ideológico y político. El Escenario probable El hecho que el Gobierno haya promulgado la ley del derecho de consulta previa sin recuperar la autonomía y jerarquía que tenía INDEPA al momento de su creación, convirtiendo al ViceMinisterio de Interculturalidad en el organismo especializado en materia indígena es un indicio de que el escenario anteriormente descrito puede ser otro. Si consideramos que así como en la década de los 90 se debilitaron las vallas ambientales convirtiendo a cada sector del Estado, en este caso al minero, en órgano competente para revisar y aprobar los Estudios de Impacto Ambiental; ahora, el derecho de consulta pasaría por una suerte similar pues de acuerdo al Art. 17 de la ley respectiva, la entidad competente para realizar los procesos de consulta frente a los proyectos mineros, hidrocarburíferos o hidroeléctricos, es el Ministerio de Energía y Minas. Confirmaría este otro escenario el hecho que el Ministerio mencionado, acogiéndose a lo prescrito por la ley del derecho de consulta 136, haya expresado que esta sólo se aplicará luego de aprobado el Reglamento respectivo, vieja forma de eludir la aplicación inmediata de una ley, pero a la vez el modo a través del cual se pretendería evitar cualquier reclamo sobre todas las resoluciones que se habrían dado o podrían darse, sin consulta previa 137, antes que se promulgue el reglamento de la referida norma legal. En estas circunstancias, las resistencias de los sectores más conservadores respecto de la aplicación del derecho de consulta no serían tan significativos, pero a la vez los más radicales en el espectro del movimiento neo-indigenista confundido con los movimientos sobre derechos humanos y temas ambientales, podrían reanudar bajo nuevas condiciones sus exigencias que, desde luego, van más allá del derecho de consulta 138. En este panorama, dependerá de que el Gobierno revise su posición respecto del INDEPA y sus competencias sobre el Convenio 169 y el derecho de consulta para que, sin descuidar las 135

La interpretación de la ley del derecho de consulta aquí expuesta es parte de los expresado por notables juristas en el Conversatorio promovido por el Ministerio de Justicia “Retos y Objetivos en la implementación del Derecho a la Consulta Previa”, evento que, realizado el 20 de setiembre último en la sede del mencionado sector contó con la participación de la Dra. Raquel Irigoyen, Jefa de INDEPA. 136 La 2ª disposición complementaria final de la ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas dispone que las medidas dictadas con anterioridad a su vigencia no son modificadas o dejadas sin efecto. 137 Ídem. 138 Véase: CONACAMI. Declaración del Misti y otros documentos a propósito del FORO NACIONAL DE LOS PUEBLOS, evento paralelo a la Convención Minera del año 2011. “Servindi”. Consulta: 28/02/14. < http://servindi.org/actualidad/51634>

140

medidas colaterales de reforma que tome para reducir las raíces de la conflictividad, un nuevo y probable escenario de conflictos alrededor del sector minero no se agudice poniendo en riesgo la inversión en esta área y, la gobernabilidad misma, indispensable para los propósitos de transformación comprometidos por el actual gobierno.

Escenario deseable para los conflictos en el sector minero En nuestro concepto ambos escenarios no son lo mejor para hacer de la minería una actividad sostenible en el desarrollo del país, es deseable más bien, con el objeto de contribuir al éxito del proceso de consulta previa y, a su vez, a disminuir o transformar la intensidad de los conflictos, un escenario que tenga las siguientes características: a) El Gobierno decide devolverle a INDEPA la jerarquía, autonomía y composición que originalmente tuviera incorporando dentro de sus responsabilidades la aplicación sistemática del Convenio 169 sobre pueblos indígenas y Tribales. Esto da la posibilidad para atender con mayor eficacia la compleja aplicación del derecho de consulta obteniendo una mayor cooperación de los representantes de las comunidades campesinas y nativas en los asuntos que les conciernen. b) En la aplicación del derecho de consulta, al amparo del Convenio 169, los reclamos de los pueblos indígenas sobre las concesiones y autorizaciones de proyectos del sector minero que no han cumplido con el derecho de consulta antes de la aplicación de la ley, son revisados procurando que, en los casos de proyectos que se encuentran en construcción o en fase de operaciones, se lleguen a acuerdos indemnizatorios o de compensación razonables sobre los daños que pudieran haber producido o pueden producir a la economía, los recursos o los estilos de vida de las comunidades afectadas. c) Se da prioridad dentro de los planes de crecimiento económico a las actividades del sector agrícola principalmente en la sierra y la selva del país buscando equilibrar el impulso y promoción que se le da a las actividades mineras con políticas que requieren de igual o mayor esfuerzo de parte del Estado, aprovechando la potencialidad natural de esas regiones sin descontar lo que en términos de valor agregado le pueden dar a la economía del país. d) Se dispone la aplicación inmediata del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental al cual, desde el año 2001, se ha resistido particularmente el Ministerio de Energía y Minas, otorgando al Ministerio del Ambiente mayores facultades y recursos para este fin. Esto evitará los problemas que surgen de una aplicación pobre de estos estudios que, en general, no toman en cuenta la articulación de los diversos componentes de los sistemas ecológicos y menos aún de los que corresponden a las estructuras del medio social que son el eje del desarrollo sostenible. e) Todas estas medidas son acompañadas de una campaña que en los diversos estamentos del Estado, la Sociedad civil y el empresariado, que combate claramente las posiciones que desde uno u otro extremo pretende imponer una ideología según la cual una cultura es superior a otra. Este escenario no eliminará los problemas y conflictos que son permisibles en toda democracia, pero si puede dar mejores condiciones para el cumplimiento correcto del derecho de consulta, el fortalecimiento del estado de derecho y mayores garantías para que la inversión minera, con nuevas reglas sociales y ambientales, se desenvuelva en un ambiente de mayor equilibrio y armonía.

141

4. Notas sobre los Conflictos socioambientales: A propósito de CONGA Quorum, 13 de febrero de 2012 I Los EIA, legalidad, legitimidad y estado de derecho Una de las cuestiones que han provocado y mantienen el conflicto socio-ambiental del Proyecto Minero CONGA es la escasa credibilidad del EIA aprobado en octubre del 2010 por el Ministerio de Energía y Minas. No está en cuestión la legalidad de este proceso toda vez que la resolución se ha dado por la entidad competente en la materia y conforme a sus reglas; por tanto, formalmente el Proyecto Minero habría adquirido, por parte del Estado, el derecho para iniciar la fase de explotación de los yacimientos minerales explorados en CONGA. Sin embargo, en un Estado de Derecho la legalidad no puede estar disociada de la legitimidad, en el sentido que aquella debe ser producto de un proceso en el que se han seguido las reglas de la democracia. En el caso de la aprobación de los EIA, el Ministerio de Energía y Minas procesa y aprueba los EIA de su sector conforme al DS. 016-93-EM de abril de 1993 (Reglamento sobre protección del Medio Ambiente), norma que siendo producto del régimen de facto de ese momento carece de la legitimidad que si tiene la Ley del Sistema Nacional del Impacto Ambiental promulgada el año 2001 y cuyo Reglamento fuera aprobado el 2009. Más aún esa norma, el DS 016-93.EM no prevé, por el contexto en que fue creada, una evaluación rigurosa de los impactos ambientales y sociales de la minería y un adecuado ejercicio de la participación u consulta ciudadana tan como se desprende del estudio y debate que se llevó a cabo en el seno del Grupo de Diálogo Minería y Desarrollo Sostenible 139. Por lo expuesto, el EIA del proyecto minero CONGA –más allá del peritaje programado- como de los que están por venir, deben ser revisados en el marco de la ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental y su Reglamento, pues de lo contrario, la falta de legitimidad seguirá afectando este proyecto y el crecimiento que se espera de la inversión minera. Sería pertinente además, crear un órgano independiente del Ministerio de Energía y Minas que revise y apruebe los EIA incorporando en estos procesos la participación de los Gobiernos de nivel regional y local tal y como se ha propuesto en el seno del Grupo de Diálogo antes mencionado 140. II Patria Roja y los actores sociales en el conflicto Buena parte del conflicto sobre CONGA se ha centrado, por parte del Gobierno y diferentes medios de expresión, en la presencia de Patria Roja y de un dirigente que procede del MRTA 139

Entre mayo del 2010 y Junio del 2011 la Comisión del Grupo de Diálogo Minería y Desarrollo Sostenible (GDMDS) que tuve la ocasión de coordinar y que se encargó de revisar y debatir lo referido a los procesos de elaboración y aprobación de los EIA y la participación ciudadana, señaló claramente las deficiencias de estos procedimientos que han motivado la falta de credibilidad en este instrumento de evaluación y buena parte de la conflictividad social que afecta el desarrollo de la inversión minera. Véase al respecto: GRUPO DE DIALOGO Minería y Desarrollo Sostenible. 2011. Propuestas sobre los EIA y la Participación Ciudadana en el Sector Minero. Julio 2011. Consulta: 28/02/14. http://www.grupodedialogo.org.pe/documentos/Folleto_EIA%20nuevo.pdf 140 Ídem.

142

exacerbando una confrontación que por uno y otro lado desconoce la importancia de otros actores sociales y la real magnitud del movimiento social y del tratamiento que debe merecer. Nos referimos, por un lado a las rondas campesinas que representan socialmente el sector más fuerte de quienes se oponen al proyecto y que, a su vez, serían los más afectados en sus intereses y derechos frente a los efectos de la actividad minera sobre su principal fuente de vida, la agricultura y; por otro lado a instituciones como la Iglesia Católica que, asociada a importantes ONG (Red Muqui), tiene una influencia destacada en la reivindicación de los derechos ambientales y sociales, en particular de la población rural e indígena 141. Bajo esta lógica, consideramos que la atención fundamental del conflicto debe centrarse en los intereses y derechos de los campesinos representados por las rondas campesinas y sus autoridades tradicionales sin que ello implique desconocer el resto de actores, pero diferenciando el papel y las responsabilidades que les competen a los representantes del Gobierno Regional y Local, así como el apoyo que la iglesia y ONG puedan prestar para facilitar y garantizar un diálogo transparente y lo más equitativo posible entre Gobierno y los pueblos que se sienten afectados por el proyecto minero Conga. Desde luego, un elemento central del diálogo propiciado por el Gobierno debiera ser, en el marco de los derechos de participación ciudadana y de consulta que establece la ley del SEIA y su reglamento, la revisión de las características del Proyecto y sus impactos, teniendo en cuenta que conforme a la ley de Rondas Campesinas estas organizaciones gozan al igual que las comunidades campesinas y nativas del derecho de consulta 142. La falta de un Reglamento en este aspecto no debe ser excusa para que el Estado siga cometiendo una falta constitucional al no aplicar por más de 15 años este importante precepto del Convenio 169 sobre pueblos indígenas143. III La cuestión cultural en el conflicto socio-ambiental En la discusión sobre los aspectos técnicos del Proyecto CONGA durante el Gabinete Lerner, la revisión que el MINAM hizo del EIA correspondiente señaló que no se había utilizado “el enfoque ecosistémico” subestimando la evaluación de impactos consiguiente y, las valorizaciones y medidas de mitigación, compensación, etc. respectivas144. Esta observación, siendo fundamental, pasó por alto que toda evaluación de impactos ambientales debe incluir además, con igual rigor, la forma en que los proyectos mineros colisionan con el medio social a fin de evitar el deterioro de las condiciones de vida de las generaciones actuales y futuras.

141

Véase: Integrantes de la RED MUQUI en su página web (http://www.muqui.org/index.php/nosotros/integrantes), el comunicado de esta organización sobre Conga (http://www.todosobrerioblanco.com/index.php?option=com_content&view=article&id=926:pronuncia miento-de-red-muqui-sobre-caso-conga&catid=10:noticias) ,asimismo, el pronunciamiento de sacerdotes y religiosas de Cajamarca sobre el proyecto en cuestión en CON NUESTRO PERU. 2012. “Pronunciamiento de Sacerdotes y Religiosas de Cajamarca sobre Conga. 6/01/12. Consulta: 1/03/14. <http://connuestroperu.com/actualidad/pronunciamientos/25-pronunciamientos/23491-> 142 Cfr. Art. 71 del Reglamento de la ley del SEIA y el Art. 1° de la ley de rondas campesinas, ley 27908. 143 Sobre la falta Constitucional en que incurre el Estado, véase la STC de fecha 30 de junio de 2010 recaída en el Expediente 05427-2009-PC/TC presentado por AIDESEP. 144 IDL REPORTEROS. 2012. Informe del MINAM sobre el EIA de Conga. 21/11/2011. Consulta 01/03/14. <http://es.scribd.com/IDL_Reporteros/d/78588918-Informe-del-MINAM-sobre-Conga

143

Considerando que los pueblos andinos de Cajamarca, no obstante el mestizaje cultural por el que pasan, constituyen parte de la cultura tradicional indígena por su especial vínculo con la tierra y sus manifestaciones espirituales cabe, en atención a esta particularidad, que los impactos del Proyecto CONGA, como de cualquier otro, sean revisados determinando hasta qué punto estos ponen en riesgo la sobrevivencia y el desarrollo al que tienen derecho los pueblos cuyas raíces culturales son diferentes a las del resto del país. En tal virtud, habría que preguntarse ¿hasta qué punto la conversión de lagunas naturales en depósito de relaves y el cambio drástico del territorio en que se encuentran afecta la especial cosmovisión y el bienestar material y espiritual de los miembros de las comunidades aledañas?, ¿en qué medida las actividades mineras deprimen las agrícolas poniendo en riesgo la sobrevivencia de esta parte de la cultura andina?; ¿ la construcción de diques de agua para mejorar la disponibilidad de este recurso en la zona compensará o evitará el deterioro cultural, tanto material como espiritual, de estos pueblos ? En tanto el EIA de Conga y de proyectos similares no respondan con rigor a estas o similares interrogantes, no habrá cómo sostener que los EIA del sector minero responden a las finalidades del desarrollo sostenible145. IV Conga va vs Conga no va La polarización evidente que se da en el conflicto socio-ambiental del proyecto CONGA se expresa en las consignas de “Conga Va” y “Conga No va” que en el primer caso muestra al gobierno y el sector empresarial unidos y, en el otro caso a los diferentes sectores de oposición en Cajamarca y fuera de la región. Esto, a pesar de que unos y otros están formalmente a favor del diálogo, obstaculiza cualquier esfuerzo en la dirección de un diálogo que conduzca a acuerdos razonables dentro del Estado de Derecho. En este contexto, el gobierno como responsable de la conducción política del país y, por tanto, de su relación con los ciudadanos comete un grave error al desatenderse de las razones que hay de parte de un sector importante de la población y, de la cultura andina en particular, para presentarse y ser percibido como un aliado de la gran empresa. Más bien lo que debiera hacer es lograr una nueva política que, recogiendo los reclamos y la probable cooperación de quienes hoy inclusive son oposición, comience a subsanar los desequilibrios existentes entre el crecimiento del sector minero y otros sectores económicos, entre el desarrollo económico y el aumento de las brechas sociales y, desde luego, en la forma en que una y otra cuestión contribuyen a un cada vez más preocupante deterioro del medio ambiente146.

145

En la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo 1992, el Perú se comprometió, entre otros principios con lo siguiente: “Las poblaciones indígenas y sus comunidades, así como otras comunidades locales, desempeñan un papel fundamental en la ordenación del medio ambiente y en el desarrollo debido a sus conocimientos y prácticas tradicionales. Los Estados deberían reconocer y apoyar debidamente su identidad, cultura e intereses y hacer posible su participación efectiva en el logro del desarrollo sostenible. 146 En la Política Nacional del Ambiente (DS. 012-MINAM) se rebelan los potenciales económicos del país y los desequilibrios que se dan en este renglón y sus consecuencias ambientales. Se señala que “…existe una importante capacidad y gran potencial para el desarrollo de la agricultura, agroindust ria, pesquería, acuicultura, industrias hidrocarburíferas y minero-metalúrgicas, turismo, producción de biocombustibles

144

De este modo, consideramos será posible poner en práctica la gobernanza ambiental que señala la Ley General del Ambiente147 estableciendo nuevas formas de relación entre el Estado que está en la obligación de atender los intereses y derechos de la población, en especial de las más vulnerable y entre ambos y el sector empresarial que bien podrían contribuir a un mejor ambiente para el crecimiento sostenible de la minería 148. Dentro de este panorama el sector empresarial y dirigentes de gobierno debiera dejar de atizar aquellas expresiones que menoscaban o subestiman el potencial del país en otras actividades y en particular aquellas que son parte de la cultura andina como viene ocurriendo con la publicidad del Proyecto Conga que trata de vendernos la idea, insostenible política y económicamente, de que el potencial desarrollo y bienestar del país depende principalmente de la explotación de sus riquezas minerales.

y energías alternativas; además de otras actividades económicas importantes. Sin embargo, a pesar de la dotación de recursos que dispone el país y los diversos esfuerzos desarrollados para su aprovechamiento sostenible en los últimos años, el deterioro de los recursos naturales, la pérdida de diversidad biológica y la afectación de la calidad ambiental constituyen una importante preocupación…” 147 CONGRESO DE LA REPÚBLICA. 2005. Ley 28611- Ley General del Ambiente. 13/10/2005. 148 Esta idea coincide plenamente con lo ya expresado en el mismo sentido por Ricardo Morel en una exposición sobre “Perspectivas de la Minería en el Perú” desarrollada en Huancayo en Diciembre de 2011

145

5. Del SENACE y otros Intentos: Política Inversionista de Fujimori prevalece en materia minero-ambiental

Cátedra Libre, 25 de setiembre de 2012 Con el objeto de resolver los conflictos socio ambiental que, sobre todo, se dan en el sector minero, el Gobierno del Presidente Ollanta Humala ha enviado al Congreso un proyecto de ley por el cual se crearía, como parte del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental (SEIA en adelante), el Servicio Nacional de Certificación Ambiental, SENACE. Al respecto y más allá de las dudas que despierta el referido proyecto de ley149, este acto político revela que dentro del declarado pragmatismo del Presidente Humala no hay intención alguna de cambiar la política que desde la década del 90 ha subordinado los asuntos ambientales y sociales al interés por promover principalmente las inversiones en las actividades extractivas. Recuérdese que a partir del año 1992, en los Decretos Legislativos 708 y 757 150 (de promoción de la inversión minera y de la inversión privada respectivamente) se derogan, entre otras disposiciones importantes, la obligatoriedad de presentar estudios de impacto ambiental conforme al Código del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales, convirtiendo esta avanzada del derecho ambiental en letra muerta. A partir de esta situación, la sectorización de los temas ambientales se encontraban subordinados a las decisiones de los Ministerios que promovían la inversión privada, de modo tal que el Ministerio de Energía y Minas, una de cuyas funciones era atraer la gran inversión en su sector, consideraba los temas ambientales y sociales obstáculos para cumplir sus objetivos. Los principios del desarrollo sostenible, presentes en la legislación ambiental, se convirtieron en retórica sin fuerza jurídica ni política. En este contexto, los estudios de impacto ambiental que, en el caso del sector minero se rigen desde el año 1993 por el DS. 016-93-EM, no tienen mayor exigencia que la de cumplir con un listado o índice de contenidos, ajeno totalmente a los principios del derecho ambiental, en ese entonces contenidos en citado Código del Medio Ambiente (DL 613 de 1990). Ahora bien, proponer una nueva ley por la cual se pretende poner fin a la conflictividad, no puede hacerse manteniendo una política que bajo la vieja maniobra de que “la ley se cumple, pero no se acata”, se crea un organismo; el Servicio Nacional de Certificación Ambiental

149

Véanse los distintos puntos de vista expuestos por Marita Chapuis y José de Echave en el debate propiciado por El Comercio en el Suplemento Portafolio de la edición del 9 de setiembre del 2012, pág. 12. 150 En el tercer Considerando del DL 757, cuya finalidad era promover la inversión privada se fundamenta la necesidad de “eliminar todas las trabas y distorsiones legales y administrativas que entorpecen el desarrollo de las actividades económicas y restringen la libre iniciativa privada, restando competitividad a las empresas privadas, la que es esencial para una exitosa inserción en el mercado internacional”.

146

(SENACE), dentro del Sistema Nacional del Impacto Ambiental (SEIA) que, habiendo sido creado en el año 2001, hasta la fecha no se aplica. Mantener reglas que no “entorpezcan” la inversión privada o el crecimiento económico” obliga a usar esa mañosa forma de usar la “legalidad” para impedir que una ley se aplique si antes no se reglamenta y luego no se hacen las directivas correspondientes. Una breve revisión de la historia del origen, evolución y situación actual de la ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental, nos muestra el destino que le espera a un proyecto de ley que en la práctica sería letra muerta 151. Veamos: 1° En el año 2001, estando en proceso los problemas socios ambientales de Tambogrande, Yanacocha y Tintaya, la Congresista Ana Cecilia Martínez del Solar presentó el proyecto de ley 773 para la creación del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental a fin de privilegiar la protección del medio ambiente frente a la promoción de la gran inversión. ¿Cuál fue la suerte de este proyecto?, dos veces rechazado por el Gobierno de Fujimori, fue finalmente promulgada por el Congreso de la República en Abril del 2001 bajo la Presidencia Provisional del Dr. Valentín Paniagua quien reemplazaba al renunciante o destituido Presidente Alberto Fujimori. 2° Según la citada ley, esta entraba en vigencia luego de aprobado el Reglamento consiguiente en un plazo no mayor de 45 días. Pasó el Gobierno de Toledo, quien fiel a su planteamiento de “hacer un gobierno fujimorista, sin Fujimori”, omitió promulgar el Reglamento que diera plena vigencia al Sistema de Evaluación del Impacto Ambiental. 3° Recién en el año 2009 el ex Presidente Alan García, obligado por diversas circunstancias 152, crea el Ministerio del Ambiente (Mayo del 2008) y, luego el 25 de setiembre de 2009, promulga el Reglamento de la ley del Sistema de Evaluación del Impacto Ambiental pero, ¡oh SORPRESA!; el Reglamento no fue suficiente, tenía que darse un plazo de 180 días para que los sectores productivos, entre ellos energía y minas, donde se producen los mayores conflictos, dicten las normas internas de adecuación. Pues bien, el plazo previsto en el Reglamento mencionado se venció el 24 de marzo de 2010, hace más de dos años y; ni el Gobierno de Alan García ni el que hoy preside Ollanta Humala han

151

El descrédito de la legislación ambiental, en cuanto a su aplicación, ha alcanzado de tal modo a la creación del SENACE que, iniciado el año, dos conocidos consultores en el tema minero ambiental discuten sobre la pertinencia o no de este organismo. Para Marita Chapuis, este organismo está demás porque las leyes existentes ya facultan al Ministerio del Ambiente a fiscalizar los EIA que aprueban los distintos sectores, mientras José de Echave objeta que a pesar del SENACE, la ley de su creación le da a los sectores la facultad de excluir algunos EIA de la competencia de este organismo. Véase: DE ECHAVE, José y Marita CHAPPUIS. 2014. “LA IMPLEMENTECIÓN DEL SENACE ¿Es conveniente que algunos estudios de impacto ambiental queden a cargo de los sectores? Diario El Comercio. Portafolio. Lima, 19/011/14. Pág. 12. 152 La presión de los movimientos socioambientales que alcanzaron sus mayores picos de desarrollo durante el período gubernamental de Alan García y las exigencias del TLC con EEUU obligaron al Gobierno a dar mayores pasos en la protección del medio ambiente.

147

cumplido con la adecuación que permita poner en vigencia el SEIA dentro del que funcionaría un nuevo organismos; el SENACE. Dicho todo esto, lo único que puede deducirse del proyecto de ley presentado por el Poder Ejecutivo es que, bajo una vieja práctica “legalista” se trata de mantener la política que en materia de inversión posterga o minimiza los derechos ambientales, incluidos los derechos sociales y culturales, tal como desde la década del 90 se propuso para no poner “trabas” a la “libre iniciativa privada”. Así no se va a resolver la conflictividad en el sector minero y mucho menos se va a garantizar que la inversión sea sostenible y socialmente “inclusiva”. Ojalá me equivoque y el Presidente de la República, haciendo honor a su juramento de gobernar con el espíritu de la Constitución de 1979, considere en sus decisiones lo que esta disponía en el suprimido Art. 123: Todos tienen el derecho de habitar en un ambiente saludable, ecológicamente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida y la preservación del paisaje y la naturaleza. Todos tienen el deber de conservar dicho ambiente. Es obligación del Estado prevenir y controlar la contaminación ambiental.

148

6. Solidaridad con CAÑARIS y las Minorías Indígenas ⃰ Cátedra Libre, 30/12/12 Objetividad y juicios de valor Hace algunas semanas una de mis ex alumnas me escribió destacando la forma en que trataba de ser objetivo en mis artículos, no obstante, que los temas tratados invitan a un discurso donde, más allá de la razón, se muestren los sentimientos que nos producen en particular situaciones de injusticia o falta de equidad. Desde luego, la actividad académica, como trabajo sistemático a través del cual se trata de motivar el estudio riguroso de una realidad o campo del saber, debe conducirse siempre por el lado de la razón, de los argumentos que fundamentan nuestros puntos de vista pues, de otro modo, no sería posible criticar o avanzar sobre el conocimiento existente. De hecho, deben descartarse de todo examen objetivo los prejuicios ideológicos, creencias que carecen de fundamentos racionales. Sin embargo, esta actitud no debe ser confundida con aquella que pretende separar la ciencia de la ética o de sus fines humanistas planteando, en nombre de la “objetividad” la obligación de no emitir juicios de valor. En el campo de las ciencias sociales especialmente, incluidas la ciencia jurídica y política; el análisis del hombre, de su conducta, de sus intrincadas y múltiples relaciones sociales, de lo que nos indica su historia, no puede hacerse al margen del “deber ser” que acompaña el desarrollo del pensamiento social. En este sentido, debemos tener en cuenta que antes que termine el Siglo XX, un valor que ha tomado especial vigencia, junto con el progreso de los derechos humanos, es el que corresponde a la justicia en términos de equidad o justicia social. Desde diversas corrientes de pensamiento, Jhon Rawls, Norberto Bobbio, Jürguen Habermas, para citar sólo algunos de los más destacados filósofos de este tiempo, han remarcado la importancia de este valor para lograr el equilibrio, la armonía o las mínimas condiciones que se requieren para garantizar climas de paz que permitan la convivencia pacífica entre los hombres que pertenecen a una determinada sociedad. Por supuesto, al destacar la importancia de este valor, ninguno de los filósofos citados desconoce la existencia de otros valores contenidos en los derechos humanos, individuales y sociales, pero los extremos de desigualdad que en el mundo constituyen factores principales de los conflictos limitando, a su vez, el goce efectivo de los derechos antes indicados, ha hecho que hoy se ponga especial énfasis en la necesidad de llevar adelante la reducción sustantiva de la desigualdad sociales en todos sus aspectos153. ⃰

Artículo modificado y actualizado, pero manteniendo el sentido de su versión original. Véase a propósito de lo expuesto los documentos sobre los objetivos del nuevo milenio: PNUD. Los Objetivos del Desarrollo del Milenio- 8 Objetivos para el 2015. 2014. Consulta: 05/03/14. < http://www.undp.org/content/undp/es/home/mdgoverview.html> 153

149

Bajo estas premisas, la objetividad científica no es ajena a los juicios de valor, más bien no transparentar las situaciones sociales respecto de los problemas de desigualdad e injusticia, implica una falta de consecuencia con la objetividad en la medida que nuestros diagnósticos no rebelan lo injusto de las inequidades y la necesidad de atenderlas y resolverlas a fin de evitar conflictos que, como los que vivimos hoy, son en gran parte producto de las denominadas brechas sociales y económicas acompañadas de otros fenómenos como el de la discriminación histórica de determinados grupos de la población. En virtud de ello, a propósito del conflicto que, desde el año 2012, se ha abierto entre la Comunidad Campesina San Juan de Cañaris, ubicada en la sierra de Lambayeque, y la política gubernamental que promueve el inicio de la explotación minera en esa zona sin considerar los derechos de esta comunidad sobre su territorio e identidad cultural, no podemos dejar de expresar nuestra solidaridad con este pueblo que sólo reclama, como muchos otros, que se respeten esos derechos al amparo del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas. Argumentos a favor de la Solidaridad 1° La comunidad de Cañaris, como la de Incahuasi, ubicadas ambas en la frontera de la sierra de Lambayeque colindante con Cajamarca, son un relicto cultural muy valioso de la civilización andina en esa región, pues es uno de los escasos lugares donde aún se conserva el quechua Cañaris, las costumbres y tradiciones propias de los pueblos andinos y, sobre todo, sus estrechos vínculos con la tierra como fuente de vida y de su especial identidad cultural. Históricamente, Cañaris e Incahuasi, como el resto de las comunidades de la sierra y selva del país, han sido relegadas de los beneficios del desarrollo y por ello, hasta hoy, constituyen los núcleos de población donde se concentran los índices más graves de pobreza y pobreza extrema. Esto último, tiende a agravarse con las políticas neoliberales que desde la década del 90 les negaron a estas comunidades toda posibilidad de protección y promoción de sus actividades económicas bajo el supuesto de que la agricultura, incluida la agricultura de subsistencia, en tanto actividad privada, debía competir individualmente y al igual que cualquier otra actividad económica –la minera por ejemplo- con sus propios recursos en el desarrollo del mercado. Así, se justifica y explica que no haya habido hasta hoy inversiones importantes en la sierra y la amazonía que sustenten y faciliten, conforme a la cultura de los pueblos indígenas – comunidades campesinas y nativas- el desarrollo de las actividades que sostienen y permiten su supervivencia como en el caso de la agricultura. A pesar de ello, Cañaris e Incahuasi, comunidades afectadas por el proyecto Minero Cañariaco, han logrado sobrevivir manteniendo en la sierra de Lambayeque un patrimonio cultural que

150

incluye el aprovechamiento adecuado de su medio ambiente. En Incahuasi, por ejemplo, no solamente se mantienen gran variedad de papas nativas con alto valor nutritivo y que son parte fundamental de la dieta de la población, sino que también ambas comunidades subsisten especies animales y vegetales que no se han perdido precisamente porque se ha sabido guardar el equilibrio entre el desarrollo de estos pueblos y el mantenimiento de sus ecosistemas. Es más, han sabido mantener y desarrollar la lengua Cañaris que es parte de la pluralidad cultural del país junto a costumbres que rebelan el especial mestizaje que se ha producido desde la colonia hasta la actualidad. Bajo estas condiciones y del modo en que se autorizan las inversiones mineras en territorios pertenecientes a comunidades, estas poblaciones corren el grave riesgo de que se altere su medio natural, sufran un mayor desmedro las actividades que como la agricultura es su principal fuente de subsistencia y que, a la vez, se generen mayores brechas sociales que pueden conducir al fraccionamiento y liquidación de lo que queda de estas comunidades y del pluralismo cultural en la Región Lambayeque. Ante esto resulta razonable identificarnos y solidarizarnos con estas comunidades que, constituyendo parte de nuestra nacionalidad juegan un papel importante en la preservación de nuestra pluralidad cultural y el aprovechamiento sostenible de territorios que son amenazados en nombre del “crecimiento económico o del mercado”. 2° Por otra parte, ¿es jurídicamente válido que el gobierno autorice trabajos de exploración o explotación minera en territorios comunales sin antes haber llevado a cabo un proceso de consulta y haber realizado un estudio de impacto ambiental que determine de modo objetivo en qué medida son afectados los derechos de estas Comunidades ? Si tenemos en cuenta que el Estado de Derecho en nuestro país, a su vez, social y constitucional, tiene como fundamento garantizar y hacer efectivos, entre otros, los derechos de propiedad, incluida la propiedad comunal, y los de identidad cultural, según la Constitución vigente 154; no

154

Conforme a la Constitución de 1993 vigente, los siguientes artículos garantizan, la pluralidad e identidad cultural, la propiedad comunal y la personalidad jurídica de las comunidades campesinas y nativas del Perú: Art. 2.19 Toda persona tiene derecho: A su identidad étnica y cultural. El Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la Nación. Artículo 70°. El derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo garantiza. Se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites de ley. A nadie puede privarse de su propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio. Hay acción ante el Poder Judicial para contestar el valor de la propiedad que el Estado haya señalado en el procedimiento expropiatorio. Artículo 88°. El Estado apoya preferentemente el desarrollo agrario. Garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra, en forma privada o comunal o en cualquiera otra forma asociativa. La ley puede fijar los límites y la extensión de la tierra según las peculiaridades de cada zona. Artículo 89°. Las Comunidades Campesinas y las Nativas tienen existencia legal y son personas jurídicas. Son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y administrativo, dentro del marco que la ley establece. La propiedad de sus tierras es imprescriptible, salvo en el caso de abandono

151

debiera autorizarse, sin previa consulta, ningún trabajo exploratorio o de explotación en tierras pertenecientes a las comunidades campesinas. Más aún si se considera que tanto el Tribunal Constitucional como la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) han sentenciado a favor de los pueblos indígenas que han sido objeto de inversiones que afectan sus territorios y su cultura sin previamente haber sido consultados. Cabe destacar, a propósito de la negativa sistemática del Ministerio de Energía y Minas para aplicar el derecho a la consulta previa aduciendo, durante este gobierno, que este sólo está vigente luego de aprobado el Reglamento de la Ley sobre esta materia, que conforme a la jurisprudencia de la CIDH el derecho a la Consulta no se derivan necesariamente del Convenio 169 del cual se deprende la ley de consulta previa y su reglamento, sino de la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José que entró en vigor el año 1978) que garantiza, entre otros derechos humanos, el de propiedad. Sobre este particular, cabe precisar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos respecto del derecho a la propiedad en diversos casos y, por lo menos desde el año 2001, ha establecido que la propiedad comunal está comprendida dentro de las mismas garantías que se prestan a la propiedad privada y por tanto requiere de la protección obligatoria de los Estados que, como el Perú, suscribieron esta Convención. Agréguese a ello, dentro de la misma jurisprudencia, la obligatoriedad de los Gobiernos –independientemente de que hayan o no suscrito el Convenio 169- de aplicar los procesos de consulta antes de iniciar –como en el caso que nos ocupatrabajos de exploración o explotación minera 155. Ahora bien, ¿no resulta racional acaso solidarizarse con las comunidades de Cañaris e Incahuasi cuando se vulnera, entre otros derechos humanos, su derecho a la propiedad ancestral que ocupan y que es reconocida constitucionalmente por nuestro país? Objetivamente, salvo que desconozcamos el derecho a la propiedad, no podríamos menos que solidarizarnos con las comunidades que, por parte del o los gobiernos que desde fines de la década del 90, violan de modo efectivo los derechos humanos que conforme a la Constitución y los Tratados Internacionales le son especialmente reconocidos a pueblos que como las comunidades antes mencionadas tienen una especial relación con los territorios que poseen o son de su propiedad. 3° En términos políticos, considerando que la imposición de proyectos mineros en territorios comunales se llevan adelante bajo el supuesto que una minoría (las comunidades de Incahuasi y Cañaris en este caso) no puede imponer su voluntad sobre una mayoría que apoya la actividad minera para obtener mayores recursos para el desarrollo del país, no debe olvidarse que la regla de mayoría –valida como procedimiento democrático en la toma de decisiones- en ningún caso previsto en el artículo anterior. El Estado respeta la identidad cultural de las Comunidades Campesinas y Nativas. 155 Véase la Jurisprudencia de la CIDH en los siguientes casos: Comunidad Indígena Mayagua (Suma) Awas Tingni vs Nicaragua (31/08/2001), Comunidad Indígena Yakye Axa vs Paraguay (17/06/2005), Pueblo de Saramaka vs Surinam (28/11/2007) y Pueblo Indígena de Sarayaku vs Ecuador (27/06/2012).

152

implica desconocer bases fundamentales de la democracia como los derechos humanos y la pluralidad, cuestión que nos da otra razón, para expresar razonablemente nuestra solidaridad con estas y otras comunidades que pasan por el mismo o similar tipo de conflictos. 4° Finalmente y en términos de justicia, no se puede admitir, como bien sostiene Jhon Rawls, que los perjuicios que una medida pueda provocar en una minoría se justifiquen por los beneficios que se logran a favor de una mayoría. Transcribo enseguida lo que sostiene el reconocido filósofo:

La justicia es la primera virtud de las instituciones sociales […] no importa que las leyes e instituciones estén ordenadas y sean eficientes: si son injustas han de ser reformadas o abolidas. Cada persona posee una inviolabilidad fundada en la justicia que ni siquiera el bienestar de la sociedad en conjunto puede atropellar. Es por esta razón por la que la justicia niega que la pérdida de libertad para algunos se vuelva justa por el hecho que un mayor bien es compartido por otros. No permite que los sacrificios impuestos a unos sean compensados por la mayor cantidad de ventajas disfrutadas por muchos. Por tanto, en una sociedad justa, las libertades de la igualdad de ciudadanía se dan por establecidos definitivamente; los derechos asegurados por la justicia no están sujetos a regateos políticos ni al cálculo de intereses sociales 156.

156

RAWLS, Jhon. Óp.cit. Pág. 17

153

E P Í L O G O …el estrecho vínculo entre democracia y capitalismo de mercado esconde una paradoja: una economía de mercado capitalista inevitablemente genera desigualdad en los recursos políticos de los que pueden disponer los distintos ciudadanos. Así una economía daña seriamente la igualdad política: los ciudadanos que son desiguales en bienes económicos difícilmente serán iguales políticamente157 .

Habiendo llegado al final de este texto creo que se ha podido comprobar la forma en que las políticas neoliberales implantadas en la década del 90 por un régimen de dictadura, sobre todo en el campo de las actividades extractivas, mineras, hidrocarburíferas, etc. ponen en riesgo y afectan negativamente la democracia, el Estado de Derecho y la pluralidad cultural que, en el caso de nuestro país, resulta fundamental para su desarrollo como nación y el proceso de recuperación democrática que se inició a comienzos del nuevo siglo. Como parte de esa comprobación se puede afirmar también y de modo categórico que los principales efectos negativos de las políticas desarrolladas en el sector minero han perjudicado especialmente a los pueblos que como las comunidades campesinas y nativas tienen importantes diferencias culturales con el resto de la sociedad. Esto pone al descubierto un país políticamente multicultural, donde la confrontación y la intolerancia entre diversas culturas es la práctica común, cuestión que, a su vez, se refleja en las políticas de Gobierno, sobre todo, desconociendo los derechos de las comunidades y otros pueblos que culturalmente, por su especial vínculo con la tierra, son similares. En este contexto, el gobierno o los gobiernos, a pesar de que desde 1993, en la constitución vigente, se establece entre los derechos fundamentales la obligación del “ESTADO” de reconocer y proteger la pluralidad étnica y cultural del país, esto ha sido sistemáticamente incumplido a fin de facilitar la expansión de las actividades propias del sector minero, esto es, la promoción de las inversiones en los subsectores de minería, hidrocarburos y energía eléctrica. Esta es la raíz de la conflictividad y frente a ello solo cabe, para evitar se siga produciendo este daño al Estado de Derecho y la democracia, que los gobiernos, mediante el control de los otros poderes del Estado y las demandas legítimas de la sociedad civil hagan efectiva una regulación del mercado que garantice la protección y promoción de los derechos fundamentales y en particular de aquellos que les corresponden a las comunidades campesinas y nativas, estén o no reconocidas formalmente. Respecto de esto último, la política y legislación minera que se ha heredado de la dictadura de la década del 90 debiera ser revisada y modificada de modo tal que el gobierno, en

157

DAHL, Robert. 1999. La Democracia. Una guía para los ciudadanos. Madrid. Taurus. Págs. 179-180.

154

cooperación con los pueblos indígenas, establezca dentro de los parámetros del Convenio 169 el modo de llevar a cabo los procesos de consulta y su derecho a participar en forma efectiva en las decisiones que pudieran afectar sus territorios y su cultura. Además, en tanto lo que más afecta la inversión del sector minero es la sobrevivencia cultural de estos pueblos por la especial depresión de la agricultura, el gobierno debiera tener una política agresiva que otorgando ventajas a las comunidades, sobre todo en la sierra y la selva, contribuya con la innovación tecnológica en las actividades que son el sostén de estos pueblos como en el caso de la agricultura, la pesca, el aprovechamiento de su biodiversidad, etc. Es urgente, asimismo, respetando la cultura de estos pueblos, apoyar su forma especial de combinar la economía de subsistencia con la de mercado modificando aquellas disposiciones que impiden que en la distribución del canon y las regalías se atiendan sus prioridades de desarrollo. El panorama que se presenta hacia adelante no es de lo mejor. Con la defección del Gobierno de Ollanta Humala no hay en el horizonte una alternativa política que, de veras, sea fuerte en el restablecimiento del Estado de Derecho y la democracia, no hay una alternativa clara y democrática que apueste por la pluriculturalidad como prioridad para nuestro desarrollo, aún dominan ideas favorables a los regímenes autoritarios y hay un fuerte o importante sector del empresariado minero que desde mucho tiempo atrás, a pesar de sus políticas de responsabilidad social, eluden o buscan desconocer o “matar” la pluralidad cultural base fundamental de cualquier proceso de recuperación democrática. Solo queda que las organizaciones de la sociedad civil que hasta ahora han apoyado el movimiento a favor de las reivindicaciones de estos pueblos, en una convocatoria más abierta, rompiendo o minimizando pensamientos pasadistas e intolerantes, contribuyan a generar una nueva forma de ver y enfrentar los problemas que hay alrededor de la diversidad cultural, insistiendo –como se ha hecho en gran parte hasta ahora- en las vías que el Estado de Derecho y la Democracia conceden para hacer efectiva la protección de los derechos humanos y, en este caso especial, los derechos de los pueblos indígenas del Perú.

155

BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA ⃰ BOBBIO, Norberto. 1993

Igualdad y Libertad. Barcelona. Ed. Piados/Instituto de Ciencias de la Educación de la Universidad Autónoma de Barcelona..

2001

La teoría de las formas de gobierno en la historia del pensamiento político. Mexico. FCE.

2001

El Futuro de la Democracia. México. FCE.

CAFFERATA F. Alfredo. 2005

José María Arguedas. Comunidades Campesinas y el aporte antropológico arguediano. Lima. Talleres Gráficos.

DAHL, Robert 1998

La democracia. Una guía para los ciudadanos. Madrid. Taurus.

DE ECHAVE, José et.ál. 2009

Minería y Conflicto Social. Lima. IEP/CIPCA/CBC/CIES.

DE SOTO, Hernando. 2012

Conga no es solo una batalla minera. 2012. El Comercio. Lima. 26/08/12. Pág. a28

DÍAZ, Elías. 2009

Estado de Derecho y Legitimidad Democrática. En CARBONELL, Miguel y Rodolfo VASQUEZ (Compiladores). Bogotá. Universidad Externado de Colombia.

FUENZALIDA, Fernando. 2000

La Agonía del Estado Nación. En: CONGRESO DE LA REPÚBLICA. El Perú en los Albores del Siglo XXI-3. Ciclo de conferencias 1998-1999. Lima. Fondo Editorial del Congreso de la República.

GARCÍA A., Juan Antonio.

⃰

Solo se ha considerado fuentes impresas; las de origen electrónico, jurídicas y otras figuran en las notas de pie de página.

156

1997

La Filosofía del Derecho de Habermas y Luhmann. Bogotá. Universidad Externado de Colombia.

GARCÍA P. Alan 2007

El Síndrome del Perro del Hortelano. El Comercio. Lima, 28 de octubre. Receta para acabar con el perro del hortelano. El Comercio. Lima, 25 de noviembre.

HOFMANN, Hasso. 2002

Filosofía del Derecho y del Estado. Traducción de Luis Billard Borda. Bogotá. Universidad Externado de Colombia.

LANEGRA, Iván 2008

El Estado (ausente) Ambiental. Lima. Realidades S.A.

PEREZ LUÑO, Antonio 2007

Trayectorias Contemporáneas de la Filosofía y la Teoría del Derecho. 5ª Edición. Madrid. Edit. TÉBAR.

2008

Lecciones de Filosofía del Derecho. Lima. Jurista Editores.

RAWLS, Jhon 2000

Teoría de la Justicia. 2ª Edición. México. FCE.

SARTORI. Giovanni. 1992

Elementos de Teoría Política. Madrid. Alianza Editorial.

2001

La Sociedad Multiétnica. Pluralismo, Multiculturalismo y Extranjeros. Madrid. Taurus.

2003

¿Qué es la Democracia? Buenos Aires. Taurus.

SCHMITT, Carl. 1968

La Dictadura. Desde el comienzo del pensamiento moderno de la soberanía hasta la lucha de clases proletaria. Madrid. Ed. Revista de Occidente.

TOURAINE, Alain. 2000

¿Qué es la democracia? México. FCE.

VALCARCEL, Ricardo. 2013

La Consulta Previa, la Hidra de Lerna. Gestión. Lima, 4/04/13. Pág. 20.

157

158