Het IMF in crisistijd: zegen of zonde?

J ONGE HI STORI CISCHRI J VEN GESCHI EDENI S

BOBMOOI J ENKI ND He tI MFi nc r i s i s t i j d

He tI MFi nc r i s i s t i j d: z e g e nofz onde ?

He tpr e s t e r e nva nhe tI MFa l sc r i s i s be s t r i j de r

Inleiding

2

1. Het IMF en de Tequilacrisis

5

2. Het IMF en de AziĂŤ-crisis

10

3. Het IMF en de kredietcrisis

15

Conclusie

19

Literatuurlijst

21

Het Internationaal Monetair Fonds (IMF) maakte op 28 november 2010 bekend dat het 22,5 miljard euro steekt in een noodpakket in een poging de Ierse economie te redden.1 Eerder dit jaar heeft het IMF ook een lening van 30 miljard euro toegezegd aan Griekenland om het land uit een schuldencrisis te helpen en de economie weer te laten groeien.2 Nu de gevolgen van de kredietcrisis in steeds meer landen tot problemen leiden, treedt het IMF naar voren als crisisbestrijder om de betalingsbalans van getroffen economieĂŤn weer op orde te krijgen. Dit is de rol die het IMF sinds de jaren negentig van de vorige eeuw op zich heeft genomen.

Het IMF werd in juli 1944 opgericht door afgevaardigden van vijfenveertig overheden als raamwerk voor internationale economische samenwerking. Het oorspronkelijke doel was het voorkomen van een economische crisis zoals in de jaren dertig van de vorige eeuw had plaatsgevonden. Dat moest het IMF bereiken door het nastreven van wereldwijde economische stabiliteit. Vandaag de dag is het belangrijkste doel van het IMF nog altijd 'het waarborgen van de stabiliteit van het internationale monetaire systeem'. EĂŠn van de hoofdactiviteiten om deze stabiliteit te bewaren is het lenen van geld aan landen in economische moeilijkheden. Elk van de 184 lidstaten van het IMF kan geld lenen wanneer deze niet uitkomt met de betalingsbalans en de problemen niet kan oplossen door geld te lenen op de kapitaalmarkt. Doordat het IMF geld leent aan het land in moeilijkheden, hoopt de organisatie als katalysator te werken voor andere investeerders. Het doel is om door een relatief kleine investering het vertrouwen in een economie te herstellen. Maar vanaf de jaren negentig van de vorige eeuw bleek dit 1 2

IMF, Press Release, http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2010/pr10462.htm (geraadpleegd 06-12-2010).

IMF, IMF Survey Online, http://www.imf.org/external/pubs/ft/survey/so/2010/new050910a.htm (geraadpleegd 06-12-2010).

2

vaak niet meer voldoende. Miljardenleningen werden noodzakelijk om de getroffen economieën weer sterk te maken. Het bestrijden van financiële crises werd toen één van de meest in het oog springende taken van het IMF.3 Deze rol is niet onomstreden.

Eerder trad het IMF op als crisisbestrijder in onder andere Turkije in 1994 en in Argentinië en Mexico in 1995. Na deze optredens werd het succes van de programma's van het IMF meer dan eens betwist. De IMF kreeg meer kritiek te verduren na zijn rol in de Aziëcrisis die duurde van 1997 tot 1998. In Zuid-Korea wordt dit zelfs de IMF-crisis genoemd.4 De meeste kritiek richt zich op de randvoorwaarden die het IMF tijdens de Azië-crisis stelde aan de steunprogramma's. Deze voorwaarden zouden de Oost-Aziatische economieën eerder verder in het nauw drijven, dan ze te helpen. Omdat het IMF in de kredietcrisis opnieuw ingrijpt, dringt zich de vraag op of het IMF succesvol is in deze rol. Is een miljardenlening een zegen of een zonde? Nu het IMF de laatste tijd steeds vaker de rol van crisisbestrijder op zich neemt, is het van toegevoegde waarde om te onderzoeken wat voor effect de reddingsplannen van het IMF in het verleden hebben gehad op de economie.

In de komende hoofdstukken zal onderzocht worden in hoeverre het IMF in het verleden succesvol was als crisisbestrijder en wat dat betekent voor de huidige situatie. Eerst zal de rol van het IMF in Mexico nader worden bekeken. Mexico kreeg steun tijdens de zogenaamde Tequilacrisis die van 1994 tot 1995 plaatsvond. De Tequilacrisis was de eerste crisis waar het IMF ingreep door een gigantische noodlening te verstrekken. Niet eerder moest een dergelijk bedrag, in een dergelijke korte tijd, worden verstrekt. Deze gebeurtenis wordt gezien als het debuut van het IMF als crisisbestrijder. Het IMF wordt nog altijd regelmatig in verband gebracht met de Azië-crisis, waardoor ook deze 3 4

IMF, What is the IMF? Making the global economy work for all (Washington D.C. 2006) 1, 6-16.

Kyung-Sup Chang, 'The end of developmental citizenship? Restructuring and social displacement in post-crisis South-Korea', Economic and Political Weekly 15 december (2007) 67-72, aldaar 67.

3

crisis niet onbelicht mag blijven. In het tweede hoofdstuk wordt onderzocht of de landen die werden getroffen door de AziĂŤ-crisis baat hebben gehad bij de IMF-steun. Tot slot is gekozen om ook de huidige kredietcrisis kort te belichten. Het is moeilijk om over deze crisis conclusies te trekken, gezien de uitkomsten van de IMF-hulp in deze crisis nog onduidelijk zijn. Desondanks zijn over het optreden van het IMF tijdens de huidige crisis wel enkele constateringen te maken, mede dankzij de ervaringen van het verleden. Door de uitkomsten van het verleden te vergelijken met de huidige situatie zal er een voorspelling worden gedaan over wat de gevolgen kunnen zijn voor de landen die momenteel miljardensteun van het IMF ontvangen.

4

Eind 1993 leek de Mexicaanse economie een voorbeeld voor andere opkomende economieën. Buitenlandse investeerders waren vrijwel allemaal enthousiast over de economische hervormingen die in het land hadden plaatsgevonden. Veel Latijns-Amerikaanse landen hadden tot eind jaren tachtig regelmatig te maken gehad met valutacrises, omvallenden banken en allerlei andere financiële problemen. Dit kwam tot een einde toen de meeste regeringen liberalisaties en dereguleringen door gingen voeren. Door verschillende maatregelen werden begrotingstekorten kleiner. Inflatie werd steeds meer onder controle gehouden. Vanuit het buitenland leidde dit tot een toenemend vertrouwen in de economieën van Latijns-Amerikaanse landen. Hier werd dan ook volop in geïnvesteerd, zo ook in de Mexicaanse economie.

Weinig mensen maakten zich zorgen. Er waren weinig voortekenen dat Mexico in financiële problemen zou geraken.5 Toch ging het mis. Begin 1994 leek het nog goed te gaan met Mexico. Door onvoorziene politieke gebeurtenissen en onderliggende economische zwakheden ontstond er echter crisis. In december 1994 vreesden investeerders dat de Mexicaanse overheid de peso zou devalueren. Ondertussen had de centrale bank veel te weinig reserves in kas. Toen de overheid op 19 december inderdaad de peso devalueerde om het terugtrekken van buitenlands kapitaal te voorkomen, bleek dit niet het gewenste effect te hebben. Kapitaal werd door buitenlandse investeerders massaal uit Mexico gehaald. De snelheid waarmee dit gebeurde was niet eerder vertoond. Dit maakte de Mexicaanse crisis anders dan voorgaande crises en dit maakte ook dat Mexico hulp zocht bij het IMF.6 5 6

Paul Krugman, The return of depression economics and the crisis of 2008 (Londen 2008) 30-31, 42.

Devesh Kapur, 'The IMF: a cure or a a curse?', Foreign Policy 111 (1998) 114-129, aldaar 119-120.

James M. Boughton, 'From Suez to Tequila: The IMF as crisis manager', The Economic

5

Het IMF grijpt in Het ingrijpen van het IMF ging zoals bij elk ander land met betalingsbalansproblemen. Het grote verschil was dat er veel sneller gehandeld moest worden en veel grotere bedragen beschikbaar moesten worden gesteld. Normaal gesproken duurde het vier tot zes maanden voor het IMF een reddingsplan had. In dit geval hebben het IMF en de VS samen binnen vier weken 50 miljard dollar als lening voor Mexico beschikbaar gesteld. Hiervan was 17,8 miljard van het IMF afkomstig.7 Het doel van dit reddingsplan was het herstellen van het vertrouwen in de Mexicaanse economie. Mexico kon dankzij de lening de grote buitenlandse schulden die met name uit leningen in dollars bestonden, sneller afbetalen. Ondanks dat Mexico nu een schuld aan het IMF en de VS open had staan, was er wat druk van de ketel. Hoewel ook ArgentiniĂŤ in een crisis raakte, had de Tequilacrisis zich mogelijk snel kunnen verspreiden naar nog meer landen als er niet door het IMF was ingegrepen. 'Contagion', of in dit geval een 'hangover' naar andere landen werd voorkomen.8 Het IMF hoopte met de miljardenlening een katalyserend effect te bereiken: door deze lening toe te zeggen zouden investeerders weer vertrouwen krijgen in de Mexicaanse economie en daarom hun geld niet weghalen uit Mexico, of liever, weer naar Mexico brengen.9 Dat kunnen zij met een gerust hart doen omdat ze er vanuit gaan dat het IMF toch wel ingrijpt als de investeerders hun geld dreigen te verliezen. Het IMF fungeert op die manier als een soort inkomensverzekeraar voor investeerders.10 Het leek erop dat het reddingsplan van het IMF een succes was.

Journal 110-460 (2000) 273-291, aldaar 273-275.

7 IMF, IMF supported programs in capital account crisis (Washington D.C. 2002) 14-15.

8 Boughton, 'From Suez to Tequila', 275-276.

9 Ayse Evrensel, Ali M. Kutan, 'How do IMF announcements affect financial markets in crisis? Evidence from forward exchange markets', Journal of Financial Stability 4 (2008) 121-134, aldaar 123.

10 Johg-Wha Lee, Kwanho Sin, 'IMF bailouts and moral hazard', Journal of international money and finance 27 (2008) 816-830, aldaar 816.

6

De export nam toe met 32% en de import nam af met 21%.11 Dit betekende een goede stap richting het herstel van de betalingsbalans. De fiscale doelen van het IMF voor 1995 werden gehaald en het BNP groeide in 1996 weer, na een scherpe daling in 1995. De IMF maatregelen zorgden ook voor een afname op de kans dat de overheid opnieuw in financieringsproblemen terecht zou komen. Mexico kende in de jaren tachtig een hoge inflatie. Dankzij de IMF maatregelen zou de inflatie sterker in de gaten worden gehouden. Dit leek voor investeerders een garantie dat Mexico niet zou terugkeren naar de jaren van hoge inflatie. Zo werd het vertrouwen in de Mexicaanse economie hersteld. Het BNP van Mexico daalde in 1995 nog met 6,2 procent ten opzichte van 1994, maar daarna volgde een snel herstel.12 Moreel risico Toch was het programma geen onverdeeld succes. Het BNP daalde aan het begin van 1996, na het snelle herstel in 1995 (hoewel het herstel zich daarna wel weer doorzette).13 De banken bleven kwetsbaar gedurende de periode van 1995 tot 1996. Het IMF-programma richtte zich op een snelle daling van de inflatie naar de situatie zoals deze vlak voor de crisis was, maar de inflatie bleef gedurende 1995 en 1996 hoog: 35 procent in 1995 en 34,4 procent in 1996.14 Het ingrijpen van het IMF had dus niet helemaal de gewenste uitwerking. Een reddingsplan van miljarden dollars kan namelijk 'moral hazard' of ‘moreel risico’ veroorzaken. Investeerders zouden veel meer risico's nemen bij het investeren in IMF-lidstaten en zij zouden geld lenen onder rentes die deze risico's niet onderschrijven.

Het is echter moeilijk te meten of de nadelige effecten van de IMF-leningen aan Mexico zijn veroorzaakt door moreel risico. Na het optreden in de Tequilacrisis heeft het IMF veel vaker als crisisbestrijder 11 12 13 14

IMF, IMF-Supported programs’, 78-79.

Ibidem, 37-38.

Ibidem, 36.

Ibidem, 44, 79.

7

op moeten treden. Maar hieruit is niet direct te concluderen dat deze crises mede zijn ontstaan door moreel risico: vele andere factoren hebben bijgedragen aan de latere crises. Vaak wordt wel gesuggereerd dat moreel risico een grote rol heeft gespeeld in bijvoorbeeld het ontstaan van de Azië-crisis. Met behulp van verschillende economische modellen is vaak geprobeerd om de effecten van moreel risico in kaart te brengen. Er zijn studies die concluderen uit een dergelijk model dat de positieve effecten van de IMF-hulp de mogelijke negatieve effecten van ‘moral hazard’ teniet doen.15 Anderen menen juist dat moreel risico door het IMF-ingrijpen wel degelijk negatieve gevolgen heeft gehad voor de economie in het IMF-gesteunde land. Zo zou de Tequilacrisis zelfs mede veroorzaakt zijn doordat het IMF in de jaren tachtig al meermaals steun bood aan Mexico.16 Conditionaliteit in Mexico Niet alleen de mogelijkheid van 'moral hazard' is als kritiek genoemd op de IMF-steun in de Tequilacrisis. Het IMF stelt voorwaarden aan het land waar het geld aan uitleent. Deze voorwaarden worden conditionaliteit genoemd. Het IMF zegt deze voorwaarden te stellen zodat het zich er van kan verzekeren dat de lening terugbetaald wordt. De voorwaarden zijn echter een punt van discussie in de rol van het IMF als crisisbestrijder. Sommige gestelde voorwaarden zouden namelijk niet bijdragen aan het tegengaan van de crisis, maar juist aan het versterken van enkele negatieve effecten.

In Mexico werden door het IMF geen structurele veranderingen in de economie als voorwaarde gesteld. Dit had volgens sommigen in Mexico juist wel moeten gebeuren. Zo begon de Mexicaanse overheid pas jaren na de crisis met het hervormen van de bankensector. In 1999 15 Axel Dreher, Stefanie Walter, 'Does the IMF help or hurt? The effect of IMF programs on the likelihood and outcome of currency crisis', World Development 38-1 (2010) 118, aldaar 2-3, 7.

16 Ian Vásquez, 'A retrospective on the Mexican bailout', Cato Journal 21-3 (2002) 545551, aldaar 546-547.

8

werd bijvoorbeeld pas begonnen met het openstellen van de bankensector voor buitenlandse concurrentie. Dat dit niet eerder gebeurde zou zijn gekomen doordat de meeste problemen in de bankensector tijdelijk waren opgelost door de miljardenlening. De prikkel voor de overheid om te hervormen was hiermee weggenomen.17 Toezicht Tot slot wordt het IMF vaak verweten dat het de crisis in Mexico niet aan zag komen. Verschillende studies wijzen uit dat het toezicht op de kapitaalmarkt en de financiĂŤle markt tekort schoten om de crisis te kunnen voorspellen.18 Het IMF erkende deze tekortkomingen en gaf toe dat het teveel had vertrouwd op cijfers uit de lidstaten, zonder deze cijfers zelf te controleren. Het is echter de vraag of het IMF met beter toezicht de crisis wel had aan zien komen. Het bekend maken van slechte cijfers kan er namelijk toe leiden dat door een dalend vertrouwen de ineenstorting van de economie in een stroomversnelling raakt.19

17 VĂĄsquez, 'A retrospective', 547-548.

Axel Dreher, 'IMF and economic growth: the effects of programs, loans and compliance with conditionality', World Development 34-5 (2006) 769-788, aldaar 773.

18 IMF Working Paper, Financial sector surveillance and the IMF http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2009/wp09247.pdf 14-16 (geraadpleegd 13-12-2010).

19 Kapur, 'The IMF: A cure or a curse?', 120.

9

De Azië-crisis kwam als donderslag bij heldere hemel. Voor de crisis in juli 1997 begon, kende de meeste Zuidoost-Aziatische economieën een ongekende economische groei. Net als in Mexico hadden de Aziatische overheden liberalisaties doorgevoerd in de financiële sector. De liberalisaties waren echter niet samengegaan met een verscherpte regulering. Men kon daardoor makkelijk goedkope leningen afsluiten in het buitenland. Dit zorgde er voor dat er veel buitenlands kapitaal de Aziatische economieën binnen kwam. De landen in de regio werden daardoor in toenemende mate geïntegreerd in de wereldeconomie. In 1994 stroomde er 47 miljard dollar aan buitenlands kapitaal de economieën van Zuid-Korea, Indonesië, Maleisië, Thailand en de Filipijnen binnen. In 1996 was dit opgelopen tot 93 miljard dollar.20 Aziatische banken en Aziatische bedrijven gebruikten vaak geld dat verkregen was uit korte termijn leningen, om projecten op de lange termijn te financieren. Ondertussen hanteerden de Zuidoost-Aziatische landen een vaste wisselkoers met de Amerikaanse dollar. Dit alles maakte de economieën kwetsbaar: als het vertrouwen van de investeerders ineens zou inzakken, zouden de Aziatische economieën met enorme buitenlandse schulden achterblijven.21 Dit bleek uiteindelijk het geval toen de crisis in juli 1997 toesloeg in Thailand. Het land kampte in 1997 met een buitenlandse schuld die 72,3 procent van het BNP betrof. De crisis verspreidde zich snel over Zuidoost-Azië. Indonesië (63,3 procent van het BNP), Zuid-Korea (28,1 procent), en de Filipijnen (61,6 procent) hadden allen enorme buitenlandse schulden, en zochten steun bij het IMF.22 Voor deze vier landen werd besloten tot miljardenleningen. De Filippijnen kregen 'slechts' 1 miljard dollar steun. Om die reden zal de Filippijnen hier buiten beschouwing worden gelaten.

20 Robert Wade, 'The Asian debt-and-development crisis of 1997-?: Causes and Conseqeunces', World Development 26-8 (1998), 1535-1553, aldaar 1539.

21 Krugman, The return of depression economics, 97.

22 IMF, IMF-Supported programs, 11.

10

Miljardenleningen Voor de overige drie landen kwam het IMF met de volgende plannen.

Voor Thailand werd een pakket samengesteld van 17,1 miljard dollar, waarvan 3,9 miljard afkomstig van het IMF. Deze aankondiging leek verdere verspreiding van de crisis tegen te gaan. Toen de VS echter nauwelijks bleken bij te dragen aan een reddingsplan, zakte het vertrouwen weer en verspreidde de crisis zich snel verder. Indonesië werd geholpen met 36 miljard dollar, waarvan 10,1 miljard afkomstig van het IMF. Ook hier bleek het herstel van vertrouwen van korte duur.

Zuid-Korea kreeg de grootste financiële injectie. Met een lening van 58 miljard dollar, waarvan 20,1 miljard werd toegezegd door het IMF, moest de Zuid-Koreaanse economie gered worden en verdere verspreiding van de crisis voorkomen.23 De lening werd gebruikt om de schulden aan banken in de VS, Japan en Europa terug te betalen.

Het is opvallend dat de IMF-leningen geen vertrouwensherstel en daarmee geen katalyserend effect hebben gehad. Het doel van de leningen was het herstellen van het vertrouwen van investeerders, zodat zij hun geld niet weg zouden halen uit de Aziatische economieën. Dit deden zij toch en het BNP van de getroffen landen daalde in 1998 veel sterker dan het IMF had berekend. In Indonesië gebeurde dat met 13,1 procent, terwijl het IMF had gerekend op 5 procent groei. In Zuid-Korea rekende het IMF op 2,5 procent groei, maar daalde het BNP met 6,7 procent. Thailand kende een daling van 10,8 procent, tegen een verwachting van 3,5 procent groei volgens de plannen van het IMF.24 Conditionaliteit bij IMF-leningen Maleisië werd ook geraakt door de crisis, maar de regering besloot om geen hulp van het IMF te accepteren. Volgens critici maakte Maleisië

23 IMF, IMF-Supported programs, 11.

Wade, 'The Asian debt-and-development' 1542-1543.

24 IMF, IMF-Supported programs, 36.

11

hiermee een juiste beslissing.25 De organisatie wordt door veel Aziaten als veroorzaker van de Azië-crisis aangewezen. Anderen, waaronder ook Aziaten, menen dat het IMF de crisis misschien niet veroorzaakte, maar dat de genomen maatregelen zeker geen goeds hebben gedaan. De conditionaliteit die werd gesteld aan de leningen zouden de crisis hebben verergerd. Dit zou komen doordat de maatregelen vooral gericht waren op het tegengaan van de verspreiding van de problemen en minder op het direct bestrijden van de crisis.

Het IMF eiste dat Thailand, Indonesië en Zuid-Korea grote begrotingstekorten zouden voorkomen door het doorvoeren van bezuinigingen en door het invoeren van hoge belastingen. Deze hoge belastingen en de bezuinigingen zorgden echter voor een daling van de vraag, waardoor de economie verder in de problemen raakte. Bovendien werden begrotingstekorten niet gezien als het enige probleem in de Aziatische economieën en het IMF stelde nog meer voorwaarden.26 De landen moesten vergaande economische liberalisatie toestaan. Als onderdeel hiervan moesten de meest insolvabele banken sluiten. Dit heeft er waarschijnlijk voor gezorgd dat het vertrouwen in de economieën alleen maar is afgenomen: men vreesde het sluiten van meer banken, waardoor men snel geld uit de getroffen landen haalde.27 Ook het goederenvervoer moest geliberaliseerd worden. In het geval van Zuid-Korea werd daarnaast flexibilisering van de arbeidsmarkt geëist. Deze maatregelen waren echter helemaal niet noodzakelijk om de crisis op te lossen. Er wordt dan ook beweerd dat dit gebeurde omdat het voor buitenlandse investeerders op de lange termijn gunstig zou zijn.28 Bovendien werden het toezicht en de regulering op de economie niet aangepast aan de nieuwe open economische situatie. Daardoor konden bedrijven in de Aziatische economieën alsnog gemakkelijk geld lenen op de internationale markt. Terwijl dat juist voorkomen moest 25 Joseph E. Stiglitz, 'Capital-market liberalization, globalization and the IMF', Oxford review of economic policy 20-1 (2004) 57-71, aldaar 58,63.

26 Krugman, The return of depression economics, 115-116.

27 IMF, IMF-Supported programs 57.

28 H. Visser, 'De Aziatische crisis en de veranderde rol van het IMF', Maandschrift Economie 62 (1998) 319-323, aldaar 321-322.

12

worden, omdat de Aziatische landen al enorme buitenlandse schulden hadden, deze liepen zo alleen maar meer op.29 Moreel risico Omdat het IMF in de Aziatische landen veel voorwaarden heeft gesteld aan de leningen, is het minder waarschijnlijk geworden dat overheden graag door het IMF geholpen willen worden. Het voorkomen van 'moral hazard' wordt wel eens genoemd als reden van de strenge voorwaarden van het IMF.30 De investeerders kunnen mogelijk wel meer risico nemen, in de wetenschap dat de risico's door IMF-ingrijpen gedekt kunnen worden. Investeerders hebben door de leningen van het IMF immers voor een groot deel hun geld terug kunnen krijgen. Dit wordt als reden genoemd om de rol van het IMF als crisisbestrijder kritisch te bekijken.31 Het IMF trad in deze crisis bovendien onmiskenbaar op als 'lender of last resort', waarmee de verwachting dat het IMF in toekomstige crises ook zal ingrijpen is toegenomen.

Toezicht in Azië Het IMF had evenals de Tequila-crisis, de Azië-crisis niet aan zien komen. Maar door de ervaringen van de crisis in Mexico is de 'surveillance', of toezichthoudende functie van het IMF aangepast. In Azië werd in de jaren 1995-1996 vaker onderzoek gedaan naar de staat van de economie dan in de jaren daarvoor. Echter werden hier de kapitaalmarkt en financiële sector niet op de juiste wijze in de gaten gehouden, net als in Mexico. Het IMF zegt wel te hebben gewaarschuwd dat het toezicht in de bankensector in de Aziatische economieën tekort schoot. Zo had het fonds opgeroepen tot strengere regulering en supervisie in enkele van de getroffen landen.32 De problemen die het 29 30 31 32

Wade, 'The Asian debt-and-development', 1542-1546.

IMF, IMF-Supported programs 57-60.

Lee en Shin, 'IMF bailouts and moral hazard', 829.

IMF Working Paper, Financial sector surveillance and the IMF

13

IMF wel kon zien, hebben zij desondanks onderschat. Het IMF verwijt de Aziatische landen dat zij niet genoeg toegang hebben gegeven tot belangrijke cijfers. Dit in combinatie met de snelle uitbreiding van de internationale kapitaalmarkt maakte het moeilijker om mogelijke risico’s te doorzien.

http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2009/wp09247.pdf 24-27 (geraadpleegd 13-12-2010).

14

Na de kritieken op het IMF in de crises in Mexico en Zuidoost-Azië werd er meermaals opgeroepen om te zoeken naar een andere manier van crisisbestrijding. Het IMF als 'lender of last resort' zou tekort schieten omdat de organisatie onder andere het risico op 'moral hazard' zou vergroten. Er moest dus een nieuwe 'lender of last resort' komen die de kans op moreel risico weg zou nemen door hoge boetes te zetten op het lenen bij de organisatie. Zo zal elk land willen voorkomen dat het naar de crisisbestrijder moet stappen.33 Anderen meenden dat het IMF als crisisbestrijder moest blijven optreden, maar dat meer aandacht besteed moet worden aan het voorkomen van crisis door middel van toezicht en technische assistentie.34 Het IMF heeft dus behoorlijk wat kritiek te verduren gekregen en de roep om de rol als crisisbestrijder te herzien, is na de Azië-crisis steeds harder geworden.

Tussen 2000 en 2007 heeft het IMF nauwelijks opgetreden om landen met een dreigende crisis te helpen. Volgens critici had het IMF in deze tijd hervormingen door moeten voeren. In de voor het IMF rustigere periode is er niet genoeg veranderd binnen het IMF, volgens critici. Want ook de Kredietcrisis zag het IMF niet op tijd aankomen.

Daarnaast heeft het IMF volgens dezelfde critici weinig gedaan om crises te voorkomen. Het fonds zou eerder hebben bijgedragen aan het ontstaan van de Kredietcrisis, doordat het deregulaties en liberaliseringen heeft doorgevoerd (bijvoorbeeld in Azië in de jaren negentig).35 De Kredietcrisis is begonnen door de problemen op de huizenmarkt in de VS. In april 2007 constateerde het IMF deze problemen, maar werden niet van groot belang geacht. Ingrijpen was dus niet nodig. Pas toen in augustus en september van het jaar 2008 33 Allan H. Meltzer, 'Asian problems and the IMF', Cato Journal 17-3 (1998) 269-276, aldaar 273-275.

34 Dreher en Walter, 'Does the IMF help or hurt?', 12.

35 Stiglitz, Freefall, 214-215.

15

diverse grote banken moeilijkheden kregen, erkende het IMF dat er een grote crisis op komst was.36 De terugkeer van de crisisbestrijding Die opkomende crisis heeft er voor gezorgd dat het IMF na enkele rustigere jaren weer in de rol als crisisbestrijder is gestapt. In 2008 en 2009 ontvingen Armenië, Georgië, Hongarije, IJsland, Letland, Pakistan en Oekraïne IMF-steun. In 2010 schoot het IMF ook Griekenland en Ierland te hulp met miljardenleningen van respectievelijk 30 miljard dollar en 22,5 miljard dollar.37 De vrees is dat ook Portugal en Spanje binnen afzienbare tijd geholpen moeten worden. In een poging het vertrouwen in de Europese economieën te herstellen, heeft het IMF samen met de EU een noodfonds opgesteld van 750 miljard euro.38 Mochten meer landen in de problemen komen, dan kunnen deze landen aanspraak maken op hulp van dit noodfonds. Het IMF heeft daarnaast mede op initiatief van de G20 nog andere bijzonder maatregelen getroffen om de crisis te bestrijden. De leencapaciteit is met behulp van een aantal landen verhoogd tot 750 miljard dollar39. Bovendien is de 'Flexible Credit Line' (FCL) geïntroduceerd. Landen met sterke 'fundamentals' en een adequaat economisch beleid kunnen door deze regeling indien nodig direct toegang krijgen tot een grote lening, zonder voorwaarden vooraf. Op dit moment is het moeilijk te zeggen of de 36 Mihir Rakshit, 'The IMF on the global crisis and its resolutions', Development and Change 40-6 (2009) 1293-1307, aldaar 1293-194.

37 Persbericht IMF, http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2010/pr10462.htm (geraadpleegd 06-12-2010).

IMF, IMF Survey Online, http://www.imf.org/external/pubs/ft/survey/so/2010/new050910a.htm (geraadpleegd 06-12-2010).

IMF Factsheet, IMF crisis lending http://imf.org/external/np/exr/facts/crislend.htm (geraadpleegd 15-12-2010).

38 Margarita Katsimi, Thomas Moutos, 'EMU and the Greek crisis: The political economy-perspective' European Journal of Political Economy 26 (2010) 568-576, aldaar 569.

39 Daniela Gabor, ‘The International Monetary Fund and its new economics’, Development and Change 41-5 (2010) 805-830, aldaar 808.

16

aanpak van de IMF in de huidige crisis succesvol is. Wel kunnen hierover enkele constateringen gemaakt worden.

Voorwaarden Voor de landen die gebruik maken van de FCL zouden mogelijk nadelige conditionaliteiten, zoals in het geval van de Aziëcrisis, geen rol spelen.

Voor de toegang hiertoe zijn behalve sterke ‘fundamentals’ geen speciale voorwaarden gesteld. Mogelijk zullen de landen die uit de FCL lenen minder snel overgaan tot noodzakelijke economische hervormingen. Dat zou een nadeel zijn van het ontbreken van conditionaliteit.40 Tot nu toe hebben landen echter nog niet daadwerkelijk geld geleend via de FCL. De leningen die het IMF tot nu toe in de Kredietcrisis heeft verstrekt zijn dus gepaard gegaan met conditionaliteit, wat mogelijk nadelig is voor het land dat geld leent.41 Zo moeten Ierland en Griekenland enorm bezuinigen op de overheidsuitgaven om te voorkomen dat de landen failliet gaan. Dat zou er toe kunnen leiden dat de economische groei in het geding komt. Ook de Oost-Europese economieën die steun krijgen moeten aan zekere voorwaarden voldoen.

Een verschil met de Tequila-crisis en de Azië-crisis is dat het IMF meent dat in de huidige crisis het grootste probleem is dat de overheden een te groot begrotingstekort hebben. Dat is bijvoorbeeld in Griekenland het geval. Het grootste probleem is in dit geval dus niet dat investeerders hun geld massaal weghalen uit het land. Wat overigens wel kan gebeuren als het vertrouwen in de economieën wegvalt. In de OostEuropese economieën is er echter wel sprake van buitenlands kapitaal dat massaal uit de landen wordt weggehaald. Desondanks richt het IMF zich ook hier voornamelijk op het terugdringen van het begrotingstekort. Dit heeft tot gevolg gehad dat de verwachtte daling van het BNP in deze landen omlaag is bijgesteld, in tegenstelling tot de 40 DNB, 'Verstorende effecten van de crisismaatregelen en hoe deze te beperken', Occasional Studies 7-3 (2009) 13-14, 31.

41 M. Erdem. Özgür, 'The crisis is back, so is the IMF', ZKU Journal of Social Sciences 5-9 (2009) 83-96, aldaar 91.

17

voorspelling van het IMF. De Oost-Europese economieën zullen dus meer krimpen dan werd gedacht, mogelijk door het handelen van het IMF. 42 Moreel risico in de EU De reddingsplannen van het IMF moeten het vertrouwen in de economieën herstellen. Een nadeel is dat de miljardenleningen ervoor kunnen zorgen dat investeerders in bijvoorbeeld Spanje en Portugal minder goed op risico's letten, omdat ze verwachten dat de EU en het IMF ook hier zullen ingrijpen. Het is zelfs mogelijk dat de kans op moreel risico in Europa groter is, omdat men er vanuit gaat dat men koste wat kost het vallen van de euro wil voorkomen. Op deze manier kan het IMF dus mogelijk de gevolgen van de crisis verergeren. Men hoopt met de leningen dat ingrijpen in Spanje en Portugal niet nodig is, omdat zo de verspreiding van de crisis vanuit Ierland en Griekenland wordt voorkomen. Ook in deze crisis is er dus het gevaar dat het morele risico toeneemt door toedoen van de reddingsplannen van het IMF. Het optreden van het IMF in de huidige crisis heeft er dus nog niet toe geleid dat de kritieken zijn verstomd.

42 Gabor, ‘The International Monetary Fund’, 822-825.

18

Het functioneren van het IMF als crisisbestrijder is in dit onderzoek inzichtelijk gemaakt. Het IMF neemt deze rol op zich sinds de Tequilacrisis die van 1994 tot 1995 plaatsvond. In de Kredietcrisis heeft het IMF zich weer in deze hoedanigheid geprofileerd. Het succes van het IMF in deze rol wordt echter betwist. Daarvoor is het functioneren van het IMF tijdens de Tequilacrisis, de Azië-crisis en de Kredietcrisis onderzocht.

Op het eerste gezicht lijkt de miljardenlening die het IMF aan Mexico beschikbaar stelde een positief effect te hebben gehad op de economie. Hoewel ook Argentinië in economische moeilijkheden raakte, was er verder geen sprake van ‘hangover’ naar andere landen.

Bovendien presteerde de Mexicaanse economie al snel weer vrij goed: in 1996, twee jaar na het begin van de crisis, groeide het BNP weer. Toch bleef de bankensector kwetsbaar. Ook is de mogelijkheid ontstaan dat er moreel risico is opgetreden door het ingrijpen van het IMF in Mexico.

Hoewel dit moeilijk te meten is, is de aanwezigheid hiervan niet uit te sluiten. Dat het IMF na de Tequilacrisis in Mexico vaker heeft opgetreden als crisisbestrijder, zou een teken kunnen zijn dat dit inderdaad het geval is. Het IMF heeft het bij het verstrekken van de miljardenlening aan Mexico nagelaten om adequate structurele veranderingen in de economie te eisen. Mexico ging zelf ook niet over tot deze maatregelen.

Mogelijk komt dat doordat de problemen in de bankensector tijdelijk waren opgelost door de miljardenlening. Het IMF heeft de Tequilacrisis niet kunnen voorspellen. Toezicht op de kapitaalmarkt en financiële markt zijn tekort geschoten.

Evenmin heeft het IMF de Azië-crisis voorspeld, ondanks dat het toezicht op de kapitaalmarkt en de financiële markt na de Tequilacrisis was verscherpt. Mogelijke problemen werden onderschat. In Mexico slaagde het IMF er nog in om het vertrouwen in de economie snel te herstellen. Tijdens de Azië-crisis konden de miljardenleningen echter geen katalyserend effect teweeg brengen. Het BNP van de getroffen 19

landen zakte verder in dan het IMF had verwacht. Door het stellen van strenge voorwaarden aan de lening wordt het IMF vaak gezien als versterker van de Azië-crisis. De Aziatische landen moesten hun economieën in vergaande mate liberaliseren. Dit leidde ertoe dat er nog meer geld uit het buitenland geleend kon worden, waardoor de buitenlandse schulden alsmaar toenamen. De conditionaliteit die was verbonden aan de leningen in Azië zouden teveel zijn gericht op het voorkomen van verspreiding, dan dat ze gericht waren op het bestrijden van de crisis. Verspreiding naar het Westen werd inderdaad voorkomen.

Daarop wordt het IMF vaak bekritiseerd: de leningen aan Azië zouden vooral de Westerse investeerders beschermen.

Net als de crises in Mexico en in Azië, zag het IMF de Kredietcrisis niet op tijd aankomen. In de jaren voor de Kredietcrisis heeft het IMF niet naar voren hoeven treden als crisisbestrijder. In die tijd lijkt er echter weinig veranderd. Opnieuw schoot het toezicht tekort.

Bij de leningen aan de Oost-Europese economieën zijn mogelijk opnieuw voorwaarden gesteld die de crisis eerder versterken dan tegengaan. Ook aan de leningen aan Ierland en Griekenland zijn strenge voorwaarden verbonden. Er is echter hoop: de nieuw opgerichte Flexible Credit Line stelt geen structurele eisen aan de landen die via deze regeling willen lenen. Dit kan echter wel moreel risico in de hand werken.

Met de terugkeer van het IMF als crisisbestrijder, zijn ook de kritieken teruggekeerd. Hoewel de exacte uitkomst van de huidige leningen nog moet blijken, lijkt het erop dat het IMF straks kan rekenen op dezelfde kritieken als voorheen. De IMF in crisistijd kan dus zeker niet onbetwist als zegen worden beschouwd.

20

Boughton, James M., 'From Suez to Tequila: The IMF as crisis manager', The Economic Journal 110-460 (2000) 273-291.

Chang, Kyung-Sup, 'The end of developmental citizenship? Restructuring and social displacement in post-crisis South-Korea', Economic and Political Weekly 15 december (2007) 67-72 DNB, 'Verstorende effecten van de crisismaatregelen en hoe deze te beperken', Occasional Studies 7-3 (2009).

Dreher, Axel, 'IMF and economic growth: the effects of programs, loans and compliance with conditionality', World Development 34-5 (2006) 769-788.

Dreher, Axel, Stefanie Walter, 'Does the IMF help or hurt? The effect of IMF programs on the likelihood and outcome of currency crisis', World Development 38-1 (2010) 1-18.

Evrensel, Ayse, Ali M. Kutan, 'How do IMF announcements affect financial markets in crisis? Evidence from forward exchange markets', Journal of Financial Stability 4 (2008) 121-134.

Gabor, Daniela, ‘The International Monetary Fund and its new economics’, Development and Change41-5 (2010) 805-830.

IMF Factsheet, IMF crisis lending http://imf.org/external/np/exr/facts/crislend.htm (geraadpleegd 15-12-2010).

IMF, IMF supported programs in capital account crisis (Washington D.C. 2002).

21

IMF, IMF Survey Online, http://www.imf.org/external/pubs/ft/survey/so/2010/new050910a.h tm (geraadpleegd 06-12-2010).

IMF, Press Release, http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2010/pr10462.htm (geraadpleegd 06-12-2010).

IMF Working Paper, Financial sector surveillance and the IMF http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2009/wp09247.pdf (geraadpleegd 13-12-2010).

IMF, What is the IMF? Making the global economy work for all (Washington D.C. 2006).

Kapur, Devesh, 'The IMF: A cure or a curse?', Foreign Policy 111 (1998) 114-129.

Katsimi, Margarita, Thomas Moutos, 'EMU and the Greek crisis: The political economy-perspective' European Journal of Political Economy 26 (2010) 568-576.

Krugman, Paul, The return of depression economics and the crisis of 2008 (Londen 2008).

Lee, Johg-Wha, Kwanho Sin, 'IMF bailouts and moral hazard', Journal of international money and finance 27 (2008) 816-830.

Meltzer, Allan H., 'Asian problems and the IMF', Cato Journal 17-3 (1998) 269-276. Özgür, M. Erdem, 'The crisis is back, so is the IMF', ZKU Journal of Social Sciences 5-9 (2009) 83-96

22

Rakshit, Mihir, 'The IMF on the global crisis and its resolutions', Development and Change 40-6 (2009) 1293-1307.

Stiglitz, Joseph E., 'Capital-market liberalization, globalization and the IMF', Oxford review of economic policy 20-1 (2004) 57-71.

Stiglitz, Joseph E., Freefall: free markets, and the sinking of the world economy (Londen 2010).

Vรกsquez, Ian, 'A retrospective on the Mexican bailout', Cato Journal 21-3 (2002) 545-551.

Visser, H. 'De Aziatische crisis en de veranderde rol van het IMF', Maandschrift Economie 62 (1998) 319-323.

Wade, Robert, 'The Asian debt-and-development crisis of 1997-?: Causes and Conseqeunces', World Development 26-8 (1998), 1535-1553.

23

AUTEURS RECHT