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Ética Pública y Lucha Ética Pública y Lucha contra la Corrupción L contra la Corrupción
Plan Nacional 2012-2016
El Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción 2012 - 2016 César Vieira Cervera(*)
índice
1. Antecedentes –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– 2. Contenido General –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– 3. Consideraciones metodológicas sobre la corrupción –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– 4. Diagnóstico sobre el cumplimiento del Plan 2008 - 2011 –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– 5. Objetivos, Estrategias y Acciones 2012 2016 –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– 6. Conclusiones ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
Fuente: nauseapolitica.com
Resumen Ejecutivo
Como parte de las actividades por el Día Internacional contra la Corrupción, el 9 de diciembre del presente año fue publicado el Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupción 2012 – 2016, aprobado mediante el Decreto Supremo N° 119-2012-PCM. En las líneas siguientes, analizo las principales características y acciones contenidas en dicho plan.
1. Antecedentes El 26 de enero de 2010, se creó la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN) como un espacio de coordinación y planificación de las acciones de dirigidas a prevenir y combatir la corrupción en el Perú. En dicha comisión participan autoridades del sector público nacional, regional y local y representantes de la Organización No Gubernamental Proética y la CONFIEP. Entre las funciones principales de la CAN están la supervisión, seguimiento y actualización del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción (1). Considerando que la vigencia del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción 2008 – 2011 concluyó en diciembre del 2011, la referida comisión elaboró un nuevo plan con la participación de representantes de las entidades públicas, privadas y de la sociedad civil, el cual ha sido aprobado y publicado recientemente. 2. Contenido general
–––––––––––– (*) Economista por la Universidad del Pacífico. Docente de Ética y Responsabilidad Social Empresarial del Instituto de Comercio Exterior de ADEX y de Ética en la Función Pública del Instituto de Administración Tributaria y Aduanera IATA.
En este plan se reafirma que la corrupción “no es un fenómeno unitario ni unidireccional, no se concentra en un solo sector económico, en una sola institución, y no se explica por un solo factor. Por el contrario, la corrupción tiene diferentes formas y aparece de manera diversa en el escenario social, político y económico de nuestro país” (2).
Esta precisión es sumamente importante porque permite identificar con claridad el problema al que nos debemos enfrentar y, por tanto, enfocar y diseñar apropiadamente las acciones que se deben aplicar. Indudablemente, éstas no se pueden aplicar de manera general como una receta sin tener en cuenta las particularidades de este fenómeno social. En esa línea, para los fines del plan, establece una definición operativa de la corrupción como: “el uso indebido del poder para la obtención de un beneficio irregular, de carácter económico o no económico, a través de la violación de un deber de cumplimiento, en desmedro de la legitimidad de la autoridad y de los derechos fundamentales de la persona”. Como se puede apreciar, esta es una definición bastante amplia que es coherente con el carácter complejo, multidimensional y bidireccional de la corrupción. Al respecto, cabe destacar que no se limita solo al sector público, sino hace una referencia general al uso del poder “que se materializa en la intención de evitar o infringir una determinada norma que obliga a determinados actores a mantener o cumplir con determinadas acciones” (3). Por otro lado, no se circunscribe a la obtención de beneficios monetarios o económicos, sino que deja abierta la posibilidad de considerar otro tipo de beneficios como obtención de mejor posición social, una influencia, un car-
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go, poder político o correspondencia afectiva. Asimismo, el beneficio no solo puede ser para quien realiza el acto, sino también comprende a terceras personas como familiares, amigos o jefes, entre otros. Además, esta definición enfatiza en las graves consecuencias de este fenómeno, que están relacionadas con los efectos negativos sobre la gobernabilidad (por la pérdida de legitimidad de las autoridades) y el desarrollo del país (por la mayor desigualdad social que ocasiona directa o indirectamente, afectando los derechos de los demás ciudadanos). Otro elemento destacable es el planteamiento de la visión que debemos alcanzar: “Un país libre de corrupción con una administración pública eficiente, honesta e inclusiva y una ciudadanía donde impere una cultura de valores éticos” (4). Es muy saludable que la visión establezca el horizonte de una cultura de valores éticos, que es la base para desarrollar un capital social (5) y alcanzar el desarrollo. El capital social, “detectado en los estudios pioneros de Putnam (1994), abarca por lo menos cuatro dimensiones: los valores éticos dominantes en una sociedad, su capacidad de asociatividad, el grado de confianza entre sus miembros y la conciencia cívica” (6). Asimismo, “los resultados de las mediciones econométricas son concluyentes. Cuanto más capital social, más crecimiento económico a largo plazo, menor criminalidad, más salud pública y más gobernabilidad democrática” (7); es decir, a mayor capital social, mayor desarrollo. Si bien se indica que la visión planteada está relacionada directamente con el objetivo general del plan: “un Estado transparente que promueve la probidad en el actuar público y privado; y garantiza la prevención, investigación, control y sanción efectiva de la corrupción en todos los niveles” (8), preocupa el aparente sesgo del objetivo hacia el control y la sanción, así como la ausencia de una referencia explícita a la formación ética y solo una mención general a la prevención. En lo que respecta al contenido propiamente dicho este plan se divide en tres capítulos: 1. Perspectivas de aproximación y consideraciones metodológicas sobre la corrupción. 2. El Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción 2008 – 2011: un diagnóstico sobre sus objetivos y acciones. 3. El Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción 2012 -2016: objetivos, estrategias y acciones. 3. Consideraciones metodológicas sobre la corrupción En el primer capítulo se hace un enfoque general e integral de la corrupción,
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se detalla el marco legal e institucional constituido para enfrentar la gran red de corrupción creada durante el gobierno de Fujimori y se establecen los criterios y recomendaciones para medir el impacto de este fenómeno y las medidas en su contra, entre otros aspectos. En ese sentido, se retoma la orientación del Plan Anticorrupción 2006 – 2011 que, en primer lugar, desarrollaba una aproximación teórica al problema de la corrupción. Así pues, identifica el hecho histórico que generó posteriormente una serie de iniciativas y esfuerzos del Estado y la sociedad civil para enfrentar la corrupción. Señala el 14 de septiembre como un hito en la historia de la corrupción. En esa fecha se propaló el video de Alberto Kouri Buchamar, congresista electo de Perú Posible, recibiendo 15,000 dólares para pasar a las filas del oficialismo, quedando al descubierto la más grande red de corrupción al más alto nivel. A partir de este momento, la lucha contra la corrupción surgió como una reacción coyuntural a la situación política y una respuesta a las exigencias de la población. Como consecuencia, durante más de una década se desarrollaron una serie de normas y una línea de trabajo institucional para luchar contra la corrupción. Precisamente, en este capítulo se hace un importante recuento y sistematización de las principales iniciativas anticorrupción desarrolladas en los últimos diez años en el Perú. Concluye que el balance es positivo porque hubo una respuesta generalizada de la sociedad en su conjunto, pero precisa que “estas iniciativas tuvieron poca coordinación, lo que ha generado cierto desorden en el tema” (9). Esta consideración es benévola y superficial hasta cierto punto porque “la gran debilidad fue la superposición de planes, la falta de coordinación para su implementación y la ausencia de una instancia con la autoridad necesaria para hacerlos cumplir. Una debilidad adicional fue que dichos planes no fueron aprobados por norma alguna” (10), revelando el progresivo debilitamiento de la voluntad política para combatir la corrupción. Asimismo, en algunos casos, “cada gobierno de turno pretendió “poner su sello” en la lucha anticorrupción, deshaciendo lo que hizo el anterior” (11) y, por otro lado, “se priorizaron algunos objetivos y acciones de corto plazo con una finalidad mediática, especialmente en momentos en que algunos de los funcionarios del régimen de turno eran vinculados a un caso de corrupción” (12). No obstante, un gran aporte de este plan es la diferenciación que hace entre la gran corrupción y la pequeña corrupción, así como los enfoques de prevención y combate que se deben priorizar según el tipo de corrupción.
En ese sentido, la gran corrupción se refiere a “la captura del Estado, toda vez que suele implicar intereses externos direccionando el sistema político a fines privados” (13). Por su parte, la pequeña corrupción o corrupción administrativa “involucra el intercambio de pequeñas sumas de dinero a cambio de favores” (14). Señala que la diferencia principal es que la primera es desarrollada por funcionarios públicos en las altas esferas de poder, mientras que la segunda involucra a personal administrativo y funcionarios de mediano y bajo rango y se concentra en las esferas locales de la administración pública. En concordancia con lo anterior, indica que la lucha contra la corrupción se debe dar a partir de dos diferentes enfoques complementarios entre sí: el enfoque de prevención y el de combate. Al respecto, precisa que estos no son excluyentes y recomienda que el enfoque de la prevención se oriente de manera prioritaria a la pequeña corrupción para evitar los actos que la producen o permiten. Es también una herramienta eficaz para eliminar las percepciones que genera la pequeña corrupción en el sentido que está generalizada en el Estado. De otro lado, el enfoque de combate se debe aplicar a la gran corrupción para recuperar la legitimidad del Estado y la confianza en las autoridades centrales. La aplicación del enfoque de prevención a la pequeña corrupción implicaría una inversión significativa para realizar miles de acciones diarias y masivas de control y sanción. El Cuadro N° 1 interrelaciona los tipos de corrupción con los enfoques para enfrentarlos y destaca los efectos de su aplicación. Si bien esta propuesta es acertada, llama la atención que se no se enfatice en las actividades de formación ética, especialmente en el enfoque de prevención, y que solo se limite a señalar la promoción de valores mediante campañas de difusión. En esta parte, también se pone acertadamente un especial énfasis en la medición y el seguimiento de la corrupción como una medida indispensable e ineludible. Por último, en el primer capítulo, se establecen los siguientes elementos metodológicos y conceptuales necesarios para el diseño de la estructura de los planes anticorrupción: • Diferenciar la macro de la micro • Diferenciar el combate de la prevención • Comprender las funciones de las herramientas de medición de la corrupción disponibles y sus límites. • Entender la relación entre las acciones anticorrupción y el impacto de las herramientas de medición disponibles.
Ética Pública y Lucha contra la Corrupción Cuadro N° 1: Los tipos de corrupción y el impacto de las medidas Enfoques e impactos
Tipos Gran corrupción
Pequeña corrupción
A través de unidades especializadas (fiscales, procuradores, contralores, inteligencia e inteligencia financiera, entre otros) y herramientas aplicadas de investigación penal, pericia legal, administrativa y financiera.
A través de órganos de control interno, de la detección de casos tipo en la vida cotidiana de las instituciones y su difusión como parte de la prevención general.
Prevención
A través de la adecuación y precisión de los tipos penales al fenómeno concreto, y la adopción de normativa recomendada por las convenciones y tratados internacionales.
A través del corte de los flujos de procedimientos que permiten actos de corrupción, en la producción de mecanismos de accountability vertical, horizontal y societal; y, en la garantía de mayor transparencia y la promoción de valores mediante campañas de difusión.
Medición y Registro
A través del registro de investigaciones, el sistema de información de las unidades de combate, y los índices de riesgo de corrupción de las instituciones.
A través de encuestas de percepción, índice de quejas y denuncias y los índices de riesgo de corrupción de las instituciones locales.
Combate
Impacto central
Eficiencia institucional, confianza Mejora de las percepciones de los en las instituciones, recupera- ciudadanos y de la confianza en las ciones y cobro de reparaciones instituciones locales. civiles.
Fuente: Decreto Supremo N° 119 -2012- PCM, Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupción 2012 – 2016
• El Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción es una herramienta de carácter general, que debe ser aplicada de acuerdo con las particularidades de cada sector. • Los enfoques de prevención y combate, así como la concentración en la gran y pequeña corrupción, se deben tomar en cuenta en el desarrollo de los planes operativos sectoriales de lucha contra la corrupción a otros instrumentos de gestión. • Es importante establecer el diagnóstico de los tipos de actos de corrupción en cada sector. • Es necesario construir indicadores del impacto de las acciones y estrategias, además de las unidades de medida de la realización de las mismas. 4. Diagnóstico sobre el cumplimiento del Plan 2008 -2011 El segundo capítulo está referido a evaluar los resultados de la ejecución del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción 2008 – 2011. Asimismo, describe el contexto en que se elaboró, sus objetivos y sus estrategias, Este es un aspecto que se debe destacar. Así, el Plan actual hace una evaluación exhaustiva y pormenorizada de las principales acciones que desarrollaron las diferentes entidades públicas en cada una de las estrategias planteadas y organizadas según los objetivos del Plan 2008 – 2011.
La fuente de información corresponde a los “informes oficiales de entidades del Estado e instituciones internacionales que dan cuenta de acciones y avances en materia de lucha anticorrupción implementadas por distintas instituciones en el marco de sus funciones” (15), correspondientes al período diciembre del 2008 a septiembre del 2012, recopilados por parte de la Coordinación General del Comisión de Alto Nivel Anticorrupción. Esto, constituye un valor agregado respecto de los planes anticorrupción anteriores, pues no solo nos da una idea global de los avances realizados, constatando la existencia de planes y acciones contra la corrupción, sino que muestra la voluntad política de darle una continuidad y una integralidad a la lucha contra este flagelo social. En otras palabras, no se descalifica lo hecho por gestiones anteriores, sino que se utiliza como base para la elaboración del Plan 2012 – 2016. Una limitación es que no hace una evaluación cualitativa ni califica el Plan 2008 – 2011. Sobre el particular, no hay una medición de la efectividad de las acciones respecto de la disminución de la corrupción. El propio Plan 2012 - 2016 reconoce esta limitación metodológica cuando señala: “Este diagnóstico no analiza el cumplimiento del Plan en función a sus medidas de desempeño y metas debido a que el monitoreo y evaluación del Plan se basó esencialmente en la recepción de reportes que no incluyeron información completa y, en algunos casos, relevante” (16).
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Sin embargo, presenta conclusiones interesantes respecto de cada uno de los objetivos del plan anterior, destacando la recomendación que la CAN requiere ser consolidada y ampliado su radio de acción al ámbito regional. Un dato importante que se recoge en esta parte es que el total de condenas por corrupción entre el 2007 y el 2012 llega a 5,130, aproximadamente 855 condenados anualmente, lo que constituye un indicador de la magnitud del problema que debemos enfrentar. Según las cifras de la Contraloría General de la República, los denunciados serian casi el doble. Entonces, por un lado, la lentitud del Poder Judicial para condenar a los denunciados y, por otro lado, la limitada difusión de las condenas contribuye a que aumente la percepción de impunidad en la ciudadanía. Otro aspecto preocupante es la constatación que las instituciones públicas han hecho un mínimo trabajo respecto de la ética pública o simplemente esta labor ha estado ausente. En lo que respecta a los avances en el desarrollo de la ética pública, señala: “Solo un pequeño grupo de entidades públicas i) cuenta con normas internas para hacer efectivos los procedimientos y sanciones que establece el Código de Etica de la Función Pública ii) ha desarrollado actividades para difundir dicha normativa y iii) otorga incentivos a las buenas prácticas que han permitido lograr cambios en el comportamiento de quienes prestan servicios al Estado” (17). Note la referencia a las sanciones, la difusión y los incentivos y la ausencia total de la mención a la formación ética. 5. Objetivos, Estrategias y Acciones 2012 - 2016 El Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción 2012 – 2016 se inicia con la definición de un concepto operativo de la corrupción y con el establecimiento de la Visión, la Misión y el objetivo general, las que detallamos anteriormente. También delimita su horizonte de aplicación hasta el 2016, coincidiendo con el cambio de Gobierno, argumentando que, de esta manera, tendría facilidades para su ejecución al contar con respaldo político y administrativo. Además, para dar oportunidad al gobierno entrante de hacer los ajustes correspondientes. En lo que respecta al ámbito de aplicación, ha considerado el conjunto de entidades públicas compuesto por las que forman parte del Poder Ejecutivo y los organismos autónomos según la Constitución y los gobiernos regionales y locales. Este Plan contiene cinco objetivos, 15 estrategias y 55 acciones, las que son presentadas en una matriz. Una diferencia con el Plan 2008 – 2011 es que el actual reduce los objetivos de siete a cinco. Los cinco objetivos actuales son: 1) Articulación y coordinación interinstitucional. 2) Prevención eficaz.
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3) Investigación y sanción oportuna y eficaz en el ámbito administrativo y judicial. 4) Promoción y articulación de la participación activa de la ciudadanía, sociedad civil y sector empresarial. 5) Posicionamiento del Perú en los espacios internacionales.
res de cada uno de los sectores, teniendo en cuenta los lineamientos contenidos en las matrices del Plan. En consecuencia, traslada la responsabilidad a cada una de las instituciones para que elaboren sus propios instrumentos de gestión.
se orienta solo a la difusión del Código de Etica de la Función Pública y a las sanciones por el incumplimiento de las normas y principios éticos. Precisamente, este es uno de los paradigmas que subsisten en la lucha contra la corrupción.
Por ello, es importante precisar que los objetivos, estrategias y acciones fueron producto de un proceso de consulta y participación interinstitucional propiciado y coordinado por la CAN. Asimismo, en los próximos seis meses, la Coordinación General de la CAN debe llevar a cabo un proceso participativo para definir los indicadores, metas, responsables y el mecanismo de seguimiento y evaluación del Plan.
A todas luces, esto es positivo porque las instituciones públicas deberán hacer un trabajo más cualitativo y no solo se limitarán a realizar un determinado número de acciones “solo por cumplir”, como ha estado ocurriendo.
Finalmente, el tercer tema está relacionado y tiene que ver con el sesgo del Plan hacia el control y la sanción antes que al propio desarrollo de una cultura ética, lo cual no es concordante con una estrategia piramidal de lucha contra la corrupción, en cuya base está la formación ética (18).
6. Conclusiones Este es un valioso aporte a la lucha contra la corrupción. En primer lugar, destaca la voluntad de hacer un eslabonamiento con el Plan de Lucha contra la Corrupción 2008 – 2011 para darle continuidad a las acciones anticorrupción y mejorar la percepción de la ciudadanía. El más grave error de gestiones anteriores ha sido desandar lo avanzado, duplicando o creando nuevas instancias para “evidenciar” la voluntad política de luchar contra la corrupción. Otro aspecto positivo es el diseño del actual Plan como un Plan Estratégico con una Visión, una Misión y un objetivo general. Al respecto, es necesario destacar que este concepto implica, por un lado, que el Plan Estratégico se debe traducir en los Planes Sectoriales Anuales y Planes Operativos Institucionales Anticorrupción, que deberán ser elaborados oportunamente y, de otro lado, que deberá ser materia de un control de gestión por medio del seguimiento de indicadores y metas. En este punto, otro aporte es la precisión que se hace en el sentido que este es un Plan General que establece pautas generales, pero que se debe desarrollar en planes sectoriales u otros instrumentos de gestión, de acuerdo con las características particula-
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Finalmente, cabe destacar que, a diferencia de los Planes 2006 – 2011 y 2008 – 2011 que no fueron aprobados por norma alguna, el Plan 2012 – 2016 ha sido aprobado por el Decreto Supremo N° 119-2012-PCM, lo que revela la voluntad política para enfrentar la corrupción. De otra parte, es necesario mencionar algunas debilidades o aspectos que deben ser mejorados. Un primer tema está referido a que el Plan 2012 – 2016 fue aprobado recién en diciembre del 2012 y el Plan anterior concluyó en el 2011, entonces ¿sobre qué base se elaboraron los planes sectoriales 2012 que debieron cumplir las instituciones públicas? Es decir, todo el 2012 estuvimos con “piloto automático” en la lucha anticorrupción. Esto revela la necesidad de que los Planes de Lucha contra la Corrupción no estén sujetos a los avatares de los cambios de gobierno. Un segundo tema tiene que ver con una aparente contradicción entre la Visión y el Plan. Como mencioné anteriormente es relevante lograr “una ciudadanía donde impere una cultura de valores éticos”, como señala la visión, para prevenir y enfrentar la corrupción. Para ello, es determinante la formación ética no solo de los servidores públicos, sino de los integrantes de la sociedad en su conjunto. Al parecer, en las estrategias y acciones, no se le otorga la importancia debida a este tipo de formación y
En suma, el Plan 2012 – 2016 constituye un avance respecto de los anteriores, pero aún tiene varios aspectos centrales que mejorar. NOTAS: -----------------------(1) Artículo 1° del Decreto Supremo N° 016 -2010-PCM, publicada el 28 de enero del 2010. (2) Decreto Supremo N° 119 -2012- PCM, Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupción 2012 – 2016. (3) Ibid. (4) Ibid. (5) Entendida como aquella parte del capital humano que permite que cada persona confíe en el otro y que le hace avanzar a nuevas formas de cooperación social” (Fukuyama, Francis. 1995). (6) Kliksberg, Bernardo. Más Ética, más desarrollo. (7) Ibid. (8) Op. Cit. ii (9) Op. Cit. ii. (10) Vieira. César. Análisis de la lucha anticorrupción en el Perú. Revista Gestión Pública y Desarrollo. N° 64. Noviembre del 2012. (11) Ibid. (12) Ibid. (13) Op. Cit. ii. (14) Op. Cit. ii (15) Op. Cit. ii (16) Op. Cit. ii. (17) Op. Cit. ii. (18) Vieira, César. Estrategia Piramidal de Lucha contra la Corrupción. Revista Gestión Pública y Desarrollo. N° 63. Octubre del 2012.