Анжеліка Чайка стажерка ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення» Міжмуніципальне співробітництво Польщі: безконфліктне вирішення проблеми малокомплектних сільських шкіл При виборі моделі децентралізації українські реформатори, виходячи із успішного досвіду подібних
реформ
розвинутих
країн
погодились,
що
польська
модель
децентралізації є найбільш наближеною до українських реалій і досвід польських реформ може бути найбільш корисним при проведенні реформ в Україні. Після підписання у Варшаві 7 грудня 2014 року Меморандуму про співпрацю між Україною та Польщею з підтримки реформи місцевого самоврядування, команда польських експертів та українських реформаторів була задіяна в процесі децентралізації [1, с. 2]. В такому випадку логічно розглянути польський досвід міжмуніципального співробітництва в контексті проведення реформи місцевого самоврядування. Після розпаду соціалістичної системи у Польщі розпочалась конституційна реформа (1989-1992 роки), внаслідок якої гміни, як базовий рівень місцевого самоврядування, отримали значну автономію в управлінні місцевими справами (Конституція Республіки Польща, розділ VII). Ці конституційні положення надали можливості гмінам самостійно обирати варіанти міжмуніципальної співпраці. [2, с. 93]. Крім того, у березні 1990 року був прийнятий закон про гмінне самоврядування, в якому була визначена сфера діяльності та завдання гміни, визначені органи місцевого самоврядування, наглядові органи за діяльністю гміни, зафіксовані майнові права та повноваження у сфері фінансової діяльності, передбачена можливість створення міжгмінних спілок (синдикатів), підписання міжгмінних угод, формування асоціацій гмін. Відповідно до вказаного закону, міжгмінні спілки можуть створюватись для спільного виконання громадських завдань (zadania publiczne). На основі угоди гміни мають право доручати одній з них виконання певних громадських завдань. З метою підтримки ідеї територіального самоврядування та захисту спільних інтересів, гміни також можуть створювати асоціації, що регулюється відповідним законодавством [3].
Таким чином відбувся перший етап реформи місцевого самоврядування, який створив підвалини для проведення подальшого реформування. В 1993 році відбулися дострокові вибори до парламенту та формування нового уряду, який затримав подальше проведення розпочатої реформи. І лише через чотири роки, коли до влади прийшли інші політичні сили, був відновлений процес децентралізації [4]. Отже, другий етап реформи місцевого самоврядування розпочався у 1997 році. Прийнята у 1997 році Конституція закріпила децентралізацію місцевої влади в Польщі. Зокрема стаття 16 визначила місцеве самоврядування як суб’єкт здійснення публічної влади. [5]. Питанням територіального самоврядування також присвячений VII розділ Конституції. Низкою законів 1998 року було продовжено реформу, наслідком якої стала децентралізація публічної влади. Ключовим у цьому процесі став закон про самоврядування воєводства, прийнятий 5 червня 1998 року. З 1 січня 1999 року в Польщі запроваджено трирівневу систему адміністративнотериторіального поділу: гміна, повіт, воєводство. Сьогодні на території Польщі 2 479 гмін, 380 сільських повітів і 66 міських (міст на правах повітів), 16 воєводств [4]. Правовою основою, що регулює міжмуніципальне співробітництво є зміст закону від 8 березня 1990 року про гмінне самоврядування (VII розділ) та положення, що містяться в законі від 5 червня 1998 року про повітове самоврядування (VII розділ) [7, с. 123]. Однією з найважливіших дій органів місцевого самоврядування є виконання громадських
завдань.
Муніципалітети
несуть
відповідальність
за
задоволення
колективних потреб своїх жителів у сфері комунальних послуг. З цією метою муніципалітети мають право співпрацювати один з одним [7, с. 122]. Отже, відповідно до положень VII та IX розділу закону про гмінне самоврядування, у Польщі існують наступні форми міжмуніципального співробітництва [3]: – утворення міжгмінних спілок (związki międzygminne); – укладання міжгмінних угод (porozumienia międzygminne); – формування асоціацій гмін (tworząc stowarzyszenie).
Міжгмінні спілки як одна із перспективних форм співробітництва Однією з форм співпраці у сфері виконання громадських завдань є міжгмінні спілки (синдикати). Законодавець не уточнює термін «громадські завдання», але це поняття слід розуміти як поточне і безперервне задоволення потреб населення. Основними причинами створення спілки є економічна доцільніть, необхідність раціоналізації діяльності, відсутність можливості самостійно виконувати завдання та обов'язки, покладені на муніципалітети. [70, с. 122-123]. Даний вид співробітництва гмін вважається найбільш ефективною формою взаємодії в таких сферах, як: водопостачання і газопостачання, охорона здоров’я і навколишнього середовища, управління побутовими відходами, громадський транспорт, телекомунікаційні послуги тощо [2, с. 94]. Співробітництво територіальних громад у вигляді створення міжгмінних спілок (синдикатів) зустрічається найбільш часто. Ця правова та організаційна форма співпраці прописана в законі про гмінне самоврядування (статті 64-73) для спільного виконання громадських завдань. Це найбільш формалізована форма співробітництва. Закон чітко визначає спосіб створення та ліквідації міжгмінних спілок, а вся процедура складається з декількох етапів. Як правило, завдання, яке гміна передає спілці, вже не може бути виконане самостійно. Тобто якщо гміна приєдналася до міжмуніципальної спілки, що організовує систему збору комунальних відходів, вона не може самостійно встановлювати тарифи, проводити тендери тощо. Основним документом, що регулює такі міжгмінні відносини, є статут, прийнятий усіма суб’єктами співробітництва [8, с. 97]. Міжгмінні спілки є об'єднаннями на добровільних засадах і на еквівалентних позиціях. Добровільний характер означає, що самі муніципалітети приймають рішення про приєднання до спілки. Принцип еквівалентності означає рівноправність усіх суб’єктів співробітництва. Спілки муніципалітетів виконують завдання, делеговані органами місцевого самоврядування та органами державної влади. Створити міжгмінні спілки або стати їх членами можуть тільки гміни та міста на правах повітів. Законодавець не визначає конкретної мінімальної або максимальної кількості членів спілки. Чисельність учасників залежить від обсягу завдань та необхідності забезпечення їх раціонального виконання. Кількість членів також має гарантувати безперебійне функціонування спілки [7, с. 123]. Спілка є юридичною собою, що має свій орган управління – збори. Цей орган приймає рішення і здійснює контроль за діяльністю міжмуніципального утворення. До
складу зборів входять голови гмін, що об’єднались для співпраці (війти). Виконавчим органом міжгмінної спілки є правління, що обирається з числа членів зборів. Кожна спілка щорічно
ухвалює
фінансовий
план
[3].
Фінансовою
основою
діяльності
цих
міжмуніципальних утворень є внески їх членів, гранти, кредити, а також доходи від надання послуг. Міжгмінні спілки, як юридичні особи, реєструються в Міністерстві внутрішніх справ та публічної адміністрації. [2, с. 94]. Станом на 31.03.2019 року Міністерством внутрішніх справ та публічної адміністрації зареєстровано 313 міжмуніципальних синдикатів. Варто зауважити, що перша міжгмінна спілка в Польщі зареєстрована ще в 1990 році [9]. Одним з прикладів такого співробітництва є спілка гмін «Чисте довкілля», зареєстрована у 1995 році, що включає 19 муніципальних утворень. Основними завданнями спілки є: мінімізація екологічної небезпеки; утилізація побутових відходів 19 муніципалітетів; оптимальне управління відходами; організація логістичної системи збору відходів; усунення потенційних джерел забруднення поверхневих вод; екологічна освіта місцевої громади. Результатом співпраці цих гмін стало будівництво заводу з муніципальної утилізації відходів у селищі Рудно, гміни Оструди. Станом на сьогодні, дана спілка є діючою [2, с. 94, 9]. Міжгмінні угоди як відповідь на проблему малокомплектних сільських шкіл Дуже цікавим та унікальним прикладом співробітництва є освітня міжгмінна спілка «Гостково-Непарт» (Великопольське воєводство), що зареєстрована у 2009 році. Гостково – це село, що знаходиться в гміні Мейська Гурка Равицького повіту Великопольського воєводства. Непарт – село, що знаходиться в гміні Кробя Гостинського повіту Великопольського воєводства. Дана спілка утворена за ініціативою двох муніципалітетів (гміна Мейська Гурка та гміна Кробя), метою яких було делегування окремих повноважень у сфері освіти, зокрема, створення і управління школами та дитячими садками [9]. В Непарті (гміна Кробя) діяла трирічна початкова школа та дитячий садок. Натомість в Госткові (гміна Мейська Гурка) була шестикласна початкова школа. У зв'язку з високими витратами на утримання шкіл та невеликою кількістю учнів, передбачалось ліквідувати ці навчальні заклади в селах та перевозити дітей до шкіл, що знаходяться в
містах Мейська Гурка та Кробя, що є адміністративними центрами гмін. За ініціативи батьків та згоди міської влади було вирішено об'єднати дві сільські школи в один шкільний комплекс. Отже, вимога місцевих жителів та безпосередня близькість розташування шкільних будівель сусідніх гмін обумовили створення спільного навчального закладу. 1 вересня 2009 року запрацював шкільний комплекс у Госткові, де розпочали навчання учні з гмін Мєйська Гурка та Кробя. Заняття проходили у двох будівлях, наданих муніципалітетами – членами спілки. З вересня 2011 року освіта проходила у складі: трьох дошкільних відділень, шестирічної початкової школи та трирічної гімназії. 1 вересня 2017 року, в результаті реформи освіти, школа була перетворена і змінила назву на початкову школу в Непарті. В даний час вона складається з трьох дошкільних закладів, I-VII класів початкової школи та II-III класів колишньої гімназії, що ліквідована та приєднана до початкової школи внаслідок освітньої реформи, яка почалась у 2016 році [10]. Проте прийняття спілкою деяких освітніх задач муніципалітетів супроводжувалось досить значним інституційним опором. Можна сказати, що гміни Кробя та Мейська Гурка «прокладали
шлях» у цьому питанні,
оскільки
досі
будь-яке
співробітництво
муніципалітетів у сфері освіти зводилося, перш за все, до міжгмінних угод про надання освітніх послуг (тобто передача одній зі сторін угоди доручень на виконання визначених завдань). Проблеми з функціонуванням спілки мали подвійний характер. По-перше, не було зрозуміло, чи повинна освітня субвенція, що є основним джерелом фінансування освітніх задач муніципалітетами, бути передана міжгмінній спілці безпосередньо або через муніципалітети. Друге рішення (яке підтримало міністерство), безумовно, призведе до додаткових витрат на фінансові операції. По-друге, враховуючи діючі на той час правила, для міжгмінних спілок (як суб'єктів, відмінних від органів місцевого самоврядування), застосування положень Статуту вчителя не мало обов'язкового характеру. Це, у свою чергу, викликало негайну опозицію і протест з боку Союзу вчителів Польщі, який визнав, що подібна ситуація буде розглядатися в майбутньому як прецедент і обмежить права вчителів. В результаті це призвело до внесення змін до закону про систему освіти, що перешкоджають муніципалітетам передавати освітні завдання міжгмінним спілкам. Проте приклад відносин між цими гмінами, безсумнівно, можна
відзначити як хорошу практику у вирішенні проблем малих сільських шкіл і соціального конфлікту, що виник навколо цього питання. Міжгмінна спілка «Гостково-Непарт» є прикладом нового способу боротьби з демографічними проблемами та необхідністю ліквідації шкіл. Отже, організація міжгмінної спілки для управління навчальним закладом була зумовлена конкретними обставинами, з якими зіткнулись муніципалітети. Утримання двох окремих шкіл у Непарті та Госткові було економічно неефективним. Слід також додати, що ця міжмуніципальна співпраця дала змогу впроваджувати рішення, корисні для різних груп інтересів. У статуті спілки було написано, наприклад, що збори (контролюючий орган) також включають батьків і вчителів. Такі відносини стали практичним прикладом безпрецедентного використання ідеї спільного управління в міжмуніципальних відносинах, включаючи найважливішу групу учасників, окрім посадових осіб місцевого самоврядування [8, с. 185-187]. Можливість співробітництва муніципальних утворень у формі
укладання
міжгмінних угод зафіксована в статті 74 закону про гмінне самоврядування. Муніципалітети на основі договору можуть доручати одному з них виконання визначених ними громадських завдань. Гміна, що виконує зазначені в угоді громадські завдання, бере на себе права та обов’язки інших ґмін, відповідно до доручених завдань. Муніципалітети, що доручили виконання певних завдань, зобов’язані брати участь у витратах, пов’язаних з їх виконанням [2]. Укладання міжгмінних угод про співробітництво, на відміну від попереднього виду взаємин, не розраховані на довготривалу співпрацю та не передбачають утворення окремої юридичної особи. Даний вид співробітництва є досить популярним на практиці, оскільки дозволяє у спрощеному вигляді створювати партнерські відносини з чіткими правилами звітності, фінансування та розподілу повноважень. Прикладом такого виду партнерських відносин є договір, укладений між гмінами Торунь і Любич про спільне фінансування будівництва дороги, яка з’єднує ці муніципалітети [2, с. 95]. Можливість формування асоціацій гмін закріплена в статті 84 закону про гмінне самоврядування. Щоб підтримати ідею місцевого самоврядування та захистити спільні інтереси, муніципалітети можуть створювати асоціації, у тому числі з повятами та воєводствами. Організація, завдання та режим роботи асоціації визначаються її статутом.
Застосування даної форми співробітництва громад регулюється відповідним законом про асоціації, прийнятим 7 квітня 1989 року. Для використання цієї моделі партнерських відносин має бути принаймні 3 учасника [3]. Основною відмінністю між асоціацією гмін та міжгмінною спілкою є їх різний правовий статус. Асоціації (на відміну від спілок) не є публічно-правовими корпораціями і не можуть виконувати функції публічного управління та розробляти акти нормативного характеру.
Проте
вони
можуть
сприяти
економічному
зростанню
учасників.
Міжмуніципальна взаємодія в асоціаціях, як і в спілках, відбувається на двох рівнях: загальні збори членів (найвищий орган асоціації та її установчий орган) і правління (виконавчий орган). Загальні збори складаються з представників усіх муніципалітетів. Зазвичай по одному представнику від кожного суб’єкта співробітництва, незалежно від розміру території учасника. Правління формується загальними зборами. Дана форма співпраці також досить часто використовується [0, с. 99]. Яскравим прикладом даного виду співпраці муніципалітетів є функціонування Асоціації курортних гмін Польщі. Ця Асоціація є загальнонаціональною організацією, що представляє інтереси муніципалітетів, на території яких розташовані курортні або спазахисні зони й установи курортного профілю, на національному та міжнародному рівні. Асоціація надає консультації і сприяє процесам отримання гмінами статусу курорту, налагоджує зв’язки із аналогічними зарубіжними організаціями та просуває інтереси польських курортів за кордоном тощо [2, с. 95]. Ще одним прикладом є Асоціація Міст Польських, що включає більше 300 міст, в яких проживає понад 72% міського населення країни. Це об'єднання міст, метою якого є підтримка ідеї місцевого самоврядування та прагнення до економічного і соціально-культурного розвитку польських міст [11]. Таким чином, використовуючи міжмуніципальне співробітництво, Польща зуміла без об’єднання громад розвинути фінансово-економічний потенціал гмін. Виокремлюють декілька факторів, що вплинули на отримання такого результату [2, с. 93-94]: – по-перше, порівняно з іншими європейськими муніципалітетами низового рівня, польські гміни не були малочисельними за кількістю населення; – по-друге, об’єднання (злиття) муніципалітетів достатньо тривалий і складний процес, у той час як вступ Польщі до Європейського Союзу відкривав муніципалітетам доступ до структурних та інвестиційних фондів Європейського Союзу, фінансування з яких вимагало термінового вирішення проблем місцевого управління;
– по-третє, враховуючи функціональну різноманітність польських гмін, об’єднання муніципалітетів не забезпечувало реального зростання їх фінансово-економічної потужності. Розглянувши
форми
співробітництва
територіальних
утворень
у
Польщі,
порівняємо їх з вищеописаними загальноєвропейськими моделями міжмуніципальної співпраці (таб. 2). Таблиця 2 Порівняння форм співробітництва територіальних громад у Польщі з загальноєвропейськими моделями міжмуніципальної співпраці Форми міжмуніципального співробітництва
Форми співробітництва територіальних
в Європі
громад у Польщі
1. Неформальне міжмуніципальне
–
співробітництво. 2. Слабо формалізоване міжмуніципальне
– Міжгмінна угода.
співробітництво. 3. Міжмуніципальне співробітництво у
–
вигляді функціональних «підприємств». 4. Міжмуніципальне співробітництво як
– Міжгмінна спілка.
модель інтегрованого територіального
– Асоціація гмін.
співробітництва. Як бачимо, серед існуючих форм співробітництва територіальних громад в Європі, у Польщі використовуються дві моделі співпраці територіальних утворень, а саме: –
слабо формалізоване міжмуніципальне співробітництво (міжгмінна угода);
–
міжмуніципальне
співробітництво
як
модель
інтегрованого
територіального співробітництва (міжгмінна спілка, асоціація гмін). Варто зауважити, що, на відміну від французької форми співробітництва комун у вигляді створення публічно-правової структури міжмуніципального співробітництва з власним податковим режимом, яку ми віднесли до загальноєвропейської моделі інтегрованого територіального співробітництва, польський варіант зазначеної моделі (міжгмінна спілка; асоціація гмін) не настільки інтегрований, оскільки функціонує за
принципами добровільності та рівноправності. Установчі та виконавчі органи міжгмінних спілок та асоціацій гмін не є надмуніципальними органами вищого рівня управління. Використані джерела: [1] Крат М., Софій О. Порівняльний аналіз процесу децентралізації України та Польщі. Аналітична записка / М. Крат, О. Софій // ГО «Європейський діалог». – Львів, 2017. – 51 с. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://dialog.lviv.ua/porivnyalniy-analiz-protsesudetsentralizatsiyi-ukrayini-ta-polshhi-2/. [2] Закоморна К. О. Міжмуніципальне співробітництво як напрям конституційної реформи в постсоціалістичних державах-членах Європейського Союзу / К. О. Закоморна // Державне будівництво та місцеве самоврядування : зб. наук. пр. – Харків, 2017. – Вип. 33. –
С.
90-101.
[Електронний
ресурс].
–
Режим
доступу:
http://dspace.nlu.edu.ua/handle/123456789/13114. [3] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU19900160095. [4] Чи було полякам легко робити децентралізацію? [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://decentralization.gov.ua/news/2547. – Назва з екрана. [5] Адміністративна реформа в Польщі як крок до інтеграції в Європейський Союз. [Електронний
ресурс].
–
Режим
доступу:
http://www.experts.in.ua/baza/analitic/index.php?ELEMENT_ID=45468. – Назва з екрана. [6] Бариська Я. О., Попович Т. П. Децентралізація публічної влади (досвід Польщі та Угорщини) / Я. О. Бариська, Т. П. Попович // Науковий вісник Ужгородського національного університету. – 2017. – № 45. – С. 69-73. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.visnyk-juris.uzhnu.uz.ua/file/No.45/part_1/17.pdf.
[7]
Milewska
A.,
Czaban
T.
Formalnoprawne
aspekty
funkcjonowania
związków
międzygminnych / A. Milewska, T. Czaban // Zeszyty Naukowe Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego. Ekonomika i Organizacja Gospodarki Żywnościowej. – Warszawa, 2014. – № 106.
–
S.
121-134.
[Електронний
ресурс].
–
Режим
доступу:
http://yadda.icm.edu.pl/yadda/element/bwmeta1.element.agro-c1ca829f-4bde3-4f42-867ce68892567fd6/c/121-134.pdf. [8] Kołsut B. Zinstytucjonalizowane sieci współdziałania międzygminnego w Polsce: rozprawa doktorska / Bartłomiej Kołsut; Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu Wydział Nauk Geograficznych i Geologicznych Instytut Geografii Społeczno-Ekonomicznej i Gospodarki Przestrzennej. – Poznań, 2015. – 318 s. [9] Wykaz związków międzygminnych. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://www.gov.pl/web/mswia/zarejestruj-zmien-statut-lub-wyrejestruj-zwiazekmiedzygminny-zwiazek-powiatow-zwiazek-powiatowo-gminny. – Назва з екрана. [10] Edukacyjny Związek Międzygminny Gostkowo – Niepart w Nieparcie. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://ezmgn.pl/. – Назва з екрана. [11]
O
Związku
Miast
Polskich.
[Електронний
ресурс].
–
Режим
доступу:
http://www.zmp.poznan.pl/strony/o-zwiazku-miast-polskich. – Назва з екрана.
Аналітична записка підготовлена в рамках стажування, яке проходить в межах Ініціативи з розвитку аналітичних центрів в Україні, яку виконує Міжнародний фонд «Відродження» у партнерстві з Ініціативою відкритого суспільства для Європи (OSIFE) за фінансової підтримки Посольства Швеції в Україні. Думки та позиції викладені у цій публікації є позицією автора та не обов’язково відображають позицію Посольства Швеції в Україні, Міжнародного фонду «Відродження» та Ініціативи відкритого суспільства для Європи (OSIFE).