Дайджест 11

Більше аналітичних матеріалів на сайті Асоціації:

acsa.com.ua

АНАЛІТИЧНИЙ ДАЙДЖЕСТ ОПТИМІЗАЦІЯ ШКІЛ НЕ ВИРОК: ЯК ЗНИЗИТИ ГРАДУС НАПРУГИ СТАН СОЦІОКУЛЬТУРНОЇ ІНФРАСТРУКТУРИ В ОТГ ОДЕСЬКОЇ ОБЛАСТІ МІЖМУНІЦИПАЛЬНЕ СПІВРОБІТНИЦТВО ПОЛЬЩІ: БЕЗКОНФЛІКТНЕ ВИРІШЕННЯ ПРОБЛЕМИ МАЛОКОМПЛЕКТНИХ СІЛЬСЬКИХ ШКІЛ Дайджест містить короткі огляди аналітичних записок та статей Асоціації з актуальних проблем реалізації реформи місцевого самоврядування, розвитку самоорганізації та форм демократії участі на місцевому рівні в Україні. Аналітичні огляди складаються з аналізу проблем, які виникають в процесі реалізації реформи, та рекомендацій органам місцевої, регіональної, центральної влади щодо їх вирішення.

ОПТИМІЗАЦІЯ ШКІЛ НЕ ВИРОК: ЯК ЗНИЗИТИ ГРАДУС НАПРУГИ Кожна четверта школа в Україні є малокомплектною. До таких шкіл належать ті, в яких навчається менше 100 дітей, тобто в середньому не більше 10 учнів на клас. Це дані Міністерства фінансів України за 2017-2018 роки. Проблема низької наповнюваності класів характерна, здебільшого, для сільських населених пунктів. Вона обумовлена відтоком населення із малих сіл та селищ до міст. Саме через малокомплектність класів проводиться оптимізація шкільної мережі. Реакція населення на оптимізацію – спротив. Мешканці громад наголошують: "Немає школи – немає села!". У свою чергу, голови та депутати ОТГ неохоче йдуть на прийняття рішень, що викликають спротив та негативно впливають на підтримку виборців. Однак вони вимушені це робити, оскільки утримувати неефективну освітню мережу не дозволяє обмежений бюджет громади. Адже державна освітня субвенція розраховується за формулою, яка розподіляє кошти відповідно до наповненості класів. Тобто, чим нижча наповнюваність класів у школі, тим менше коштів отримує місцевий бюджет на її утримання. Часто намагання керівництва ОТГ вирішити проблему малокомплектної школи в громаді спричиняє конфліктні ситуації, які призводять до втрати довіри мешканців до місцевої влади, реформи освіти та децентралізації як такої. Малокомплектні школи неефективні. Цю тезу підтверджують дані аналізу Міністерства фінансів України та мережі Ресурсних центрів з розвитку місцевої демократії (РЦ), які співпрацюють з ОТГ у реалізації реформи освіти. Внаслідок утримання 5 тис. малокомплектних класів у 2017-2018 роках неефектино використані близько 2 млрд грн. Такі цифри наводить Мінфін. Вартість навчання 1 учня в малокомплектній школі втричі вища за навчання в повнокомплектній. До прикладу, за даними того ж Мінфіну, середній показник бюджетних витрат на 1 учня по Україні складає 14,9 тис. грн. на рік (2017-2018 рр.). Показник витрат на освіту 1 учня в малокомплектній школі може сягати від 40 до 60 тис. грн. на рік. За даними аналітиків мережі РЦ, у Дроздівський ЗЗСО І-ІІІ ст. Куликівської ОТГ Чернігівської області витрати на 1 учня складають, 61 тис. грн. на рік, в Павлівській ЗОШ І-ІІІ ст. Присиваської ОТГ, Херсонської області – 46 тис. грн на рік.

Посилання на першоджерело: https://bit.ly/2PrYruf

У значній кількості ОТГ освітня сфера є найбільш витратною частиною бюджету. До прикладу, в Куликівській ОТГ Чернігівської області освіта складає 61,4% бюджету; в Поромівській ОТГ, Волинської області – 47,5%; у Присиваській ОТГ Херсонської області – 54,5%. Враховуючи те, що державна освітня субвенція покриває лише заробітну плату педагогічного персоналу, громада за рахунок місцевого бюджету фінансує комунальні послуги та утримання технічного персоналу. Варто зауважити, що ОТГ витрачає значні кошти на опалення напівпорожніх приміщень малокомплектних шкіл, ці кошти громади могли би вкладати в енергоефективні заходи та спрямовувати на проекти розвитку. Якість навчального процесу в малокомплектних класах є нижчою. На цьому зауважують експерти у сфері освіти. Низьку якість обумовлюють декілька факторів: ±

застаріла матеріально-технічна база – проблема, притаманна більшості невеликих сільських шкіл. Вона не вирішувалася роками, й ОТГ отримують "у спадок" школи, які часто потребують капітального ремонту та повного переоснащення класів;

±

частина предметів викладається вчителями, які не мають відповідного фаху, що негативно позначається на успішності складання ЗНО. У Коноплянській ОТГ Одеської області, наприклад, 8 предметів у школах викладаються не за фахом;

±

відсутнє конкурентне середовище для учнів, яке би їх мотивувало до кращих результатів у навчанні.

Зважаючи на вищеозначені фактори, прагнення керівництва ОТГ до оптимізації шкіл є цілком зрозумілими. Вони хочуть забезпечити якісний освітній процес та заощадити кошти громади, які можна вкладати у розвиток. Однак із погляду пересічного жителя села, в якому планується пониження ступеня або закриття школи, процес оптимізації не асоціюється із розвитком, швидше навпаки. "НЕМАЄ ШКОЛИ – НЕМАЄ СЕЛА" – ПОЗИЦІЯ МЕШКАНЦІВ ОТГ Школа для села – це не лише заклад освіти, це центр культури та соціалізації. Результати дослідження конфліктів в ОТГ, проведеного Асоціацією сприяння самоорганізації населення, показали, що за тезою "немає школи – немає села" стоїть страх жителів втратити єдину установу в селі, яка є центром культури та соціалізації.

Для мешканців школа має символічне значення, а її закриття сприймається як сигнал погіршення ситуації в громаді. Переведення дітей до опорної школи призведе до погіршення якості освітніх послуг. Поганий стан доріг між селами, незручний графік перевезень учнів шкільним автобусом до опорної школи лише виснажуватимуть дітей, що негативно позначатиметься на їх успішності. Такі твердження дуже часто можна почути від батьків на обговореннях реформи освіти. Школа – один з основних роботодавців у громаді. Питання працевлаштування вивільнених працівників оптимізованої школи є головним, яке турбує вчителів та технічний персонал. Не бачачи свого місця в новій реформованій освітній мережі громади, педагоги не зацікавлені в участі у самій реформі. У багатьох громадах децентралізація поки не виправдала сподівань на покращення якості життя. Погоджуючись на об’єднання громад, жителі розраховували на розвиток інфраструктури власного населеного пункту. Оптимізацію школи вони сприймають як невиконання передвиборних обіцянок. Ми не для того йшли в ОТГ, щоби закрили нашу школу", – на цьому часто наголошують незгодні з оптимізацією громадяни. В нас не спитали. Відсутність належних обговорень сценарію оптимізації сприймається мешканцями як спроба нав’язати рішення згори та розцінюється як неповага до їх думки. Протести в громадах проти оптимізації часто завершуються конфліктами мешканців та влади, які проявляються в мітингах, судових позовах, саботажі оптимізації, відмові від навчання дітей у школах ОТГ. Мухарвська гімназія, що знаходиться в Берездівській ОТГ Хмельницької області, і в якій навчаються 29 дітей, у судовому порядку опротестувала рішення ради ОТГ щодо оптимізації. В Іванівській ОТГ Херсонської області, протестуючи проти оптимізації, мешканці перевели своїх дітей на навчання до шкіл іншого району, в результаті чого ОТГ недоотримала частину коштів субвенції. У Новострілищанській ОТГ Львівської області через оптимізацію мешканці були рішуче налаштовані відкликати голову за народною ініціативою. Вирішилася ситуація шляхом самовільного переведення дітей на навчання з аварійної школи до нового приміщення, що було відремонтоване батьками.

Рішення про оптимізацію має стати результатом широкого діалогу в громаді. Професійні медіатори зазначають, що успішним може бути діалог, який побудований навколо виявлення та забезпечення інтересів і потреб сторін конфлікту. Будувати діалог навколо потреб – складне завдання, оскільки про потреби – це про те, що людям насправді потрібно. Не кожна людина, яка знаходиться в конфлікті, готова відверто говорити про свої потреби. Але діалог навколо потреб є важливим для побудови довіри та пошуку компромісу між сторонами. Аналіз конфліктів в ОТГ показав, що культура ведення діалогу в громадах потребує особливої уваги з боку Урядових програм та проектів міжнародної технічної допомоги. Уміння влади та мешканців домовлятися та розробляти спільне рішення – має бути одним із критеріїв спроможності ОТГ. Адже жодна реформаторська ініціатива, яка зачіпає інтереси багатьох сторін, не буде успішною, якщо сторони не навчаться домовлятись. Освітні програми для активістів та влади ОТГ з тематики медіації набувають особливої актуальності в контексті браку діалогу в громадах. ОТГ також не варто боятися звертатись за допомогою до професійних медіаторів, які можуть посприяти якісній підготовці переговорного процесу. Мінімізувати рівень конфліктність в ОТГ в процесі оптимізації також можна за допомогою задіяння компенсаторних механізмів в селі, в якому закрили школу. До прикладу, це може бути виділення коштів із бюджету розвитку на впровадження проекту, який активно підтримується жителями. Це продемонструє жителям увагу влади до населеного пункту та готовність його розвивати. Владі ОТГ варто звернути увагу на побудову та посилення системної комунікації з населенням, зокрема шляхом розробки і впровадження демократичних процедур участі громадян в управлінні місцевими справами, їх закріплення у статуті територіальної громади. Експерти Центрального офісу реформ при Мінрегіоні (програма "U-LEAD з Європою") розрахували Індекс фінансової спроможності шкільної освітньої мережі ОТГ на 2019 рік. За їх даними, 24% ОТГ (206 із 876) знаходяться в червоній зоні. До цієї зони потрапили громади, в яких фактична наповнюваність класів значно нижча за розрахункову. Тобто, можна спрогнозувати, що ці громади будуть змушені проводити оптимізацію малокомплектних класів вже найближчим часом. Тому для мінімізації конфліктів, керівництву цих громад вже варто розпочинати діалог із батьками, вчителями та учнями щодо майбутнього освітньої мережі та хоча би спробувати знайти консенсусні (або ж бодай компромісні рішення) для спільного вирішення проблеми малкомплектності шкіл.

СТАН СОЦІОКУЛЬТУРНОЇ ІНФРАСТРУКТУРИ В ОТГ ОДЕСЬКОЇ ОБЛАСТІ (ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ ІНТЕРВ'Ю В ГРОМАДАХ) Упродовж червня 2018 – січня 2019 років Асоціація сприяння самоорганізації населення за сприяння Міністерства культури України провела комплексне аналітичне дослідження «Стан та перспективи розвитку соціокультурної інфраструктури в об'єднаних територіальних громадах». Одним із компонентів цього дослідження були напівструктуровані глибинні інтерв'ю у пілотних громадах Одеської області. Їх мета – з'ясувати думки та оцінки стейкхолдерів з ОТГ (представників місцевої влади, закладів культури, місцевого бізнесу, активної громадськості) щодо стану місцевої соціокультурної інфраструктури (СКІ) та потреб й інтересів громад у культурних послугах. Об'єктом дослідження були шість ОТГ в Одеській області, включаючи три ОТГ з низьким рівнем розвиненості СКІ та три з високим. Громади були відібрані на основі аналізу даних із відкритих джерел. Критеріями для відбору «успішних» та «неуспішних» громад стали обсяги бюджетного забезпечення культурних послуг та кількість закладів культури. Також до уваги була взята експертна думка працівників Управління культури, національностей, релігій та охорони об'єктів культурної спадщини Одеської ОДА. У кожній громаді було проведено 8-11 інтерв'ю до точки насичення інформацією. Загалом проведено 57 глибинних інтерв'ю, серед яких 18 – з представниками місцевих органів влади, 32 – з працівниками сфери культури (директори будинків культури, художні керівники, працівники бібліотек, поети, тощо), 5 – з місцевими підприємцями, що беруть участь у культурному розвитку громад, та 3 – з представниками місцевих НУО. Основні результати опитування наводяться нижче. Культурні заклади і заходи Ключовим закладом, навколо якого будується культурне життя у громадах, є будинок культури в адміністративному центрі ОТГ. Також майже у кожному селі є свої будинки культури або сільські клуби. На базі будинків культури функціонують різноманітні гуртки, найчастіше це – вокальні, хореографічні, театральні, художні. Крім того, майже у всіх громадах є краєзнавчі музеї. Заходи, що проводяться в громадах, затверджуються місцевими відділами, які відповідають за питання культури. Зокрема, це концерти, спектаклі, ярмарки, що приурочені до загальнодержавних та місцевих свят і пам'ятних дат (День Незалежності, День села/селища, Новий рік, Масляна, День захисту дітей, День Матері). Проте успішні громади відрізняються тим, що небайдужі творчі мешканці вигадують та організовують власні свята і заходи. Наприклад, День Снігу, Свято Гарбуза, День Подяки.

Ще одним невід'ємним елементом соціокультурної інфраструктури є бібліотеки. Наразі ще не в усіх громадах бібліотеки передані на баланс ОТГ. Бібліотеки також проводять свята та заходи згідно з планом, затвердженим вищими державними органами. У деяких громадах бібліотеки стали майданчиком для проведення літературних та поетичних вечорів, місцем зустрічі клубів за інтересами. Хто ініціює та фінансує культурну сферу Фінансування галузі культури покладене на бюджет громади. Проте можна виділити окремі успішні практики залучення позабюджетних коштів на розвиток культури у досліджуваних ОТГ: ±

Краудфандинг - тобто, збір коштів всіх бажаючих громадян для здійснення певного проекту. В одній із громад була спроба зібрати кошти через краудфандингову платформу.

±

Залучення спонсорської допомоги від підприємців.

±

Співпраця з благодійними фондами, громадськими та релігійними організаціями. Так, наприклад, благодійний фонд «Вільна освіта» реалізовує в приміщеннях бібліотек, школах, будинках культури концепцію самоорганізуючого учбового простору (СОУП), оснащуючи приміщення сучасними меблями, комп'ютерним обладнанням.

±

Участь у державних і міжнародних грантах та проектах.

Після об'єднання у громадах були створені відділи, відповідальні за питання культури, які здійснюють управління відповідними комунальними закладами та фактично формують місцеву політику в галузі. Організацією заходів і свят, як правило, займається художній керівник будинку культури та його команда (якщо вона є). Творчі мешканці також влаштовують виставки, майстер-класи, квести, поетичні та літературні вечори. Фактори успіху Респонденти відзначили такі фактори, що впливають на успішний розвиток культури в громаді: ±

Фінансово-економічна спроможність. У першу чергу, на думку жителів, це забезпечується наявністю великих підприємств, які сплачують податки до місцевого бюджету.

±

Географічне розташування. Громади, які були визначені як більш успішні у розвитку культурної сфери, знаходяться в безпосередній близькості до районних центрів та міст. По-перше, у таких громадах проживає більше активного населення, оскільки люди не покидають села, а їздять працювати у міста та районні центри. З іншого боку, це дає змогу запрошувати спеціалістів

±

на посади керівників культурних закладів та гуртків. Крім того, у районних центрах та містах проводяться масштабні культурні події, у яких беруть участь колективи з довколишніх громад.

±

Одним із найважливіших факторів, що сприяє розвитку культури, респонденти вважають зацікавленість у цьому керівника громади, який розуміє необхідність розвитку культури у громаді, підтримує творчі ініціативи, вміє збирати команду та приваблювати інвесторів.

±

Наявність творчих та ініціативних людей у громаді. Навіть у менш успішних громадах, культура продовжує існувати, якщо є людина, яка готова власними силами писати сценарії заходів, знаходити спонсорську допомогу, згуртовувати творчих людей, вміє зацікавити дітей та навіть створювати реквізит із підручних матеріалів. Крім того, у громадах є народні майстри, поети, письменники, які потребують підтримки з боку місцевої влади.

±

Допомога місцевих підприємців, яка може полягати як у закупівлі подарунків до свят виділенні коштів на публікацію книг, організацію свят, поїздок на конкурси, так і у великих капіталовкладеннях у реконструкцію закладів культури та створення нових культурних об'єктів.

±

Допомога громадських та релігійних організацій, державних та міжнародних фондів.

Проблеми Більшість респондентів зазначили такі проблеми у сфері культури в ОТГ: ±

Аварійний стан закладів культури. Більшість будинків культури та сільських клубів потребують встановлення системи опалення, системи водовідведення, капітального ремонту, оновлення обладнання, меблів, апаратури.

±

Брак фінансів на розвиток культури. Респонденти зазначають, що культура завжди фінансувалася за залишковим принципом. І зараз кошти продовжують виділятися на вирішення нагальних проблем громад, такі як ремонт дорожнього покриття, оновлення комунальної техніки, водопостачання, благоустрою. Водночас ремонт закладів культури потребує капіталовкладень, що є непід'ємними для місцевих бюджетів.

±

«Кадровий голод», тобто відсутність кваліфікованих спеціалістів у сфері культури. Низька заробітна плата не сприяє залученню молоді до роботи на цих посадах. У багатьох будинках культури та сільських клубах працює лише одна людина, виконуючи функції директора, художнього керівника, керівника всіх гуртків, подекуди й технічного працівника.

±

З іншого боку, існує проблема неефективного використання коштів, коли люди займають посади, але не виконують своїх обов'язків. Зараз керівники

±

новостворених громад стикаються з питанням оптимізації таких закладів та посад і, відповідно, з певним супротивом та нерозумінням.

±

Пасивність та патерналістські настрої місцевого населення. Більшість мешканців все ще не готові брати на себе ініціативу та відповідальність за розвиток громади, в тому числі й у сфері культури. Їх участь у культурному житті є пасивною: приходять на заходи та концерти як глядачі.

±

Бібліотеки потребують оновлення книжкових фондів, комп'ютеризації та підключення до Інтернету.

±

Незадовільний стан транспортної інфраструктури всередині громади. Деякі ОТГ включають віддалені села, тому ця проблема знижує можливість мобільності мешканців, перешкоджає їх об'єднанню, обміну досвідом та формуванню ідентичності в рамках єдиної громади.

±

Незадовільний стан транспортної інфраструктури поза межами громади. Вирішення цієї проблеми, на думку респондентів, сприяло би покрашенню кадрового питання, оскільки це дало б можливість запрошувати спеціалістів з районних центрів та міст обласного значення.

±

Для деяких громад характерна відсутність стратегічного бачення розвитку культури керівництвом громади та новоствореним відділом культури, брак планування та проектного менеджменту.

±

Деякі респонденти вказують на те, що рівень культурних заходів залишається локальним і застарілим. Крім того, культура залишається абсолютно дотаційною сферою. Тому є необхідність розвитку нових творчих проектів та ініціатив, проектного менеджменту, креативних індустрій, створення молодіжних центрів та хабів культури, спортивних комплексів тощо.

±

Загальноукраїнська тенденція урбанізації, міграція людей до міст. Як наслідок, існують дуже малі депресивні села, в яких проживає менше 200 людей.

±

Відсутність зацікавленості, достатньої компетентності та розуміння специфіки сфери культури, зокрема в громадах з боку новостворених відділів культури та керівництва громади в цілому.

Децентралізація та її вплив на культуру У ході децентралізації у громадах були створені відділи, відповідальні за культуру, керівники яких відбиралися на конкурсній основі. Заклади культури передаються на баланс громади. Водночас у багатьох громадах бібліотеки все ще залишаються на балансі району. Серед переваг для галузі культури, отриманих від об'єднання, респонденти

називають збільшення власних повноважень та ресурсів, можливість приймати рішення на місцях. Водночас помітне нерозуміння суті реформи окремими респондентами. Існують і певні колізії з передачею закладів культури та повноважень від району на рівень громади, розподілу коштів на їх утримання. Побажання та рекомендації респондентів щодо розвитку культурної сфери в ОТГ та відповідної інфраструктури: ±

Виділити державну субвенцію на галузь культури. При об'єднанні громади отримали державну субвенцію на розвиток інфраструктури. Передбачена і освітню субвенцію при передачі закладів освіти на рівень громади. Разом з тим, фінансування галузі культури повністю покладено на місцеві бюджети. Як наслідок, у більшості громад культура продовжує фінансуватися за залишковим принципом.

±

Проводити оптимізацію закладів культури на кшталт того, як зараз відбувається оптимізація у галузі освіти.

±

Збільшити кількість програм з підвищення кваліфікації фахівців, що працюють у новостворених відділах та закладах культури.

±

Виділити кошти на державні програми та проекти у сфері культури.

±

Збільшити взаємодію та обмін досвідом між громадами.

МІЖМУНІЦИПАЛЬНЕ СПІВРОБІТНИЦТВО ПОЛЬЩІ: БЕЗКОНФЛІКТНЕ ВИРІШЕННЯ ПРОБЛЕМИ МАЛОКОМПЛЕКТНИХ СІЛЬСЬКИХ ШКІЛ При виборі моделі децентралізації українські реформатори, виходячи із успішного досвіду подібних реформ розвинутих країн погодились, що польська модель децентралізації є найбільш наближеною до українських реалій і досвід польських реформ може бути найбільш корисним при проведенні реформ в Україні. Після підписання у Варшаві 7 грудня 2014 року Меморандуму про співпрацю між Україною та Польщею з підтримки реформи місцевого самоврядування, команда польських експертів та українських реформаторів була задіяна в процесі децентралізації [1, с. 2]. В такому випадку логічно розглянути польський досвід міжмуніципального співробітництва в контексті проведення реформи місцевого самоврядування. Після розпаду соціалістичної системи у Польщі розпочалась конституційна реформа (1989-1992 роки), внаслідок якої гміни, як базовий рівень місцевого самоврядування, отримали значну автономію в управлінні місцевими справами (Конституція Республіки Польща, розділ VII). Ці конституційні положення надали можливості гмінам самостійно обирати варіанти міжмуніципальної співпраці. [2, с. 93]. Крім того, у березні 1990 року був прийнятий закон про гмінне самоврядування, в якому була визначена сфера діяльності та завдання гміни, визначені органи місцевого самоврядування, наглядові органи за діяльністю гміни, зафіксовані майнові права та повноваження у сфері фінансової діяльності, передбачена можливість створення міжгмінних спілок (синдикатів), підписання міжгмінних угод, формування асоціацій гмін. Відповідно до вказаного закону, міжгмінні спілки можуть створюватись для спільного виконання громадських завдань (zadania publiczne). На основі угоди гміни мають право доручати одній з них виконання певних громадських завдань. З метою підтримки ідеї територіального самоврядування та захисту спільних інтересів, гміни також можуть створювати асоціації, що регулюється відповідним законодавством [3]. Таким чином відбувся перший етап реформи місцевого самоврядування, який створив підвалини для проведення подальшого реформування. В 1993 році відбулися дострокові вибори до парламенту та формування нового уряду, який затримав подальше проведення розпочатої реформи. І лише через чотири роки, коли до влади прийшли інші політичні сили, був відновлений процес децентралізації [4]. Отже, другий етап реформи місцевого самоврядування розпочався у 1997 році. Прийнята у 1997 році Конституція закріпила децентралізацію місцевої влади в

Польщі. Зокрема стаття 16 визначила місцеве самоврядування як суб'єкт здійснення публічної влади. [5]. Питанням територіального самоврядування також присвячений VII розділ Конституції. Низкою законів 1998 року було продовжено реформу, наслідком якої стала децентралізація публічної влади. Ключовим у цьому процесі став закон про самоврядування воєводства, прийнятий 5 червня 1998 року. З 1 січня 1999 року в Польщі запроваджено трирівневу систему адміністративнотериторіального поділу: гміна, повіт, воєводство. Сьогодні на території Польщі 2 479 гмін, 380 сільських повітів і 66 міських (міст на правах повітів), 16 воєводств [4]. Правовою основою, що регулює міжмуніципальне співробітництво є зміст закону від 8 березня 1990 року про гмінне самоврядування (VII розділ) та положення, що містяться в законі від 5 червня 1998 року про повітове самоврядування (VII розділ) [7, с. 123]. Однією з найважливіших дій органів місцевого самоврядування є виконання громадських завдань. Муніципалітети несуть відповідальність за задоволення колективних потреб своїх жителів у сфері комунальних послуг. З цією метою муніципалітети мають право співпрацювати один з одним [7, с. 122]. Отже, відповідно до положень VII та IX розділу закону про гмінне самоврядування, у Польщі існують наступні форми міжмуніципального співробітництва [3]: ±

утворення міжгмінних спілок (związki międzygminne);

±

укладання міжгмінних угод (porozumienia międzygminne);

±

формування асоціацій гмін (tworząc stowarzyszenie).

Міжгмінні спілки як одна із перспективних форм співробітництва Однією з форм співпраці у сфері виконання громадських завдань є міжгмінні спілки (синдикати). Законодавець не уточнює термін «громадські завдання», але це поняття слід розуміти як поточне і безперервне задоволення потреб населення. Основними причинами створення спілки є економічна доцільніть, необхідність раціоналізації діяльності, відсутність можливості самостійно виконувати завдання та обов'язки, покладені на муніципалітети. [7, с. 122-123]. Даний вид співробітництва гмін вважається найбільш ефективною формою взаємодії в таких сферах, як: водопостачання і газопостачання, охорона здоров'я і навколишнього середовища, управління побутовими відходами, громадський транспорт, телекомунікаційні послуги тощо [2, с. 94]. Співробітництво територіальних громад у вигляді створення міжгмінних спілок

(синдикатів) зустрічається найбільш часто. Ця правова та організаційна форма співпраці прописана в законі про гмінне самоврядування (статті 64-73) для спільного виконання громадських завдань. Це найбільш формалізована форма співробітництва. Закон чітко визначає спосіб створення та ліквідації міжгмінних спілок, а вся процедура складається з декількох етапів. Як правило, завдання, яке гміна передає спілці, вже не може бути виконане самостійно. Тобто якщо гміна приєдналася до міжмуніципальної спілки, що організовує систему збору комунальних відходів, вона не може самостійно встановлювати тарифи, проводити тендери тощо. Основним документом, що регулює такі міжгмінні відносини, є статут, прийнятий усіма суб'єктами співробітництва [8, с. 97]. Міжгмінні спілки є об'єднаннями на добровільних засадах і на еквівалентних позиціях. Добровільний характер означає, що самі муніципалітети приймають рішення про приєднання до спілки. Принцип еквівалентності означає рівноправність усіх суб'єктів співробітництва. Спілки муніципалітетів виконують завдання, делеговані органами місцевого самоврядування та органами державної влади. Створити міжгмінні спілки або стати їх членами можуть тільки гміни та міста на правах повітів. Законодавець не визначає конкретної мінімальної або максимальної кількості членів спілки. Чисельність учасників залежить від обсягу завдань та необхідності забезпечення їх раціонального виконання. Кількість членів також має гарантувати безперебійне функціонування спілки [7, с. 123]. Спілка є юридичною собою, що має свій орган управління – збори. Цей орган приймає рішення і здійснює контроль за діяльністю міжмуніципального утворення. До складу зборів входять голови гмін, що об'єднались для співпраці (війти). Виконавчим органом міжгмінної спілки є правління, що обирається з числа членів зборів. Кожна спілка щорічно ухвалює фінансовий план [3]. Фінансовою основою діяльності цих міжмуніципальних утворень є внески їх членів, гранти, кредити, а також доходи від надання послуг. Міжгмінні спілки, як юридичні особи, реєструються в Міністерстві внутрішніх справ та публічної адміністрації. [2, с. 94]. Станом на 31.03.2019 року Міністерством внутрішніх справ та публічної адміністрації зареєстровано 313 міжмуніципальних синдикатів. Варто зауважити, що перша міжгмінна спілка в Польщі зареєстрована ще в 1990 році [9]. Одним з прикладів такого співробітництва є спілка гмін «Чисте довкілля», зареєстрована у 1995 році, що включає 19 муніципальних утворень. Основними завданнями спілки є: мінімізація екологічної небезпеки; утилізація побутових відходів 19 муніципалітетів; оптимальне управління відходами; організація логістичної системи збору відходів; усунення потенційних джерел забруднення поверхневих вод; екологічна освіта місцевої громади. Результатом співпраці цих гмін стало будівництво заводу з муніципальної утилізації відходів у селищі Рудно, гміни Оструди. Станом на сьогодні, дана спілка є діючою [2, с. 94, 9].

Міжгмінні угоди як відповідь на проблему малокомплектних сільських шкіл Дуже цікавим та унікальним прикладом співробітництва є освітня міжгмінна спілка «Гостково-Непарт» (Великопольське воєводство), що зареєстрована у 2009 році. Гостково – це село, що знаходиться в гміні Мейська Гурка Равицького повіту Великопольського воєводства. Непарт – село, що знаходиться в гміні Кробя Гостинського повіту Великопольського воєводства. Дана спілка утворена за ініціативою двох муніципалітетів (гміна Мейська Гурка та гміна Кробя), метою яких було делегування окремих повноважень у сфері освіти, зокрема, створення і управління школами та дитячими садками [9]. В Непарті (гміна Кробя) діяла трирічна початкова школа та дитячий садок. Натомість в Госткові (гміна Мейська Гурка) була шестикласна початкова школа. У зв'язку з високими витратами на утримання шкіл та невеликою кількістю учнів, передбачалось ліквідувати ці навчальні заклади в селах та перевозити дітей до шкіл, що знаходяться в містах Мейська Гурка та Кробя, що є адміністративними центрами гмін. За ініціативи батьків та згоди міської влади було вирішено об'єднати дві сільські школи в один шкільний комплекс. Отже, вимога місцевих жителів та безпосередня близькість розташування шкільних будівель сусідніх гмін обумовили створення спільного навчального закладу.

1 вересня 2009 року запрацював шкільний комплекс у Госткові, де розпочали навчання учні з гмін Мєйська Гурка та Кробя. Заняття проходили у двох будівлях, наданих муніципалітетами – членами спілки. З вересня 2011 року освіта проходила у складі: трьох дошкільних відділень, шестирічної початкової школи та трирічної гімназії. 1 вересня 2017 року, в результаті реформи освіти, школа була перетворена і змінила назву на початкову школу в Непарті. В даний час вона складається з трьох дошкільних закладів, I-VII класів початкової школи та II-III класів колишньої гімназії, що ліквідована та приєднана до початкової школи внаслідок освітньої реформи, яка почалась у 2016 році [10]. Проте прийняття спілкою деяких освітніх задач муніципалітетів супроводжувалось досить значним інституційним опором. Можна сказати, що гміни Кробя та Мейська Гурка «прокладали шлях» у цьому питанні, оскільки досі будь-яке співробітництво муніципалітетів у сфері освіти зводилося, перш за все, до міжгмінних угод про надання освітніх послуг (тобто передача одній зі сторін угоди доручень на виконання визначених завдань). Проблеми з функціонуванням спілки мали подвійний характер. По-перше, не було зрозуміло, чи повинна освітня субвенція, що є основним джерелом фінансування освітніх задач муніципалітетами, бути передана міжгмінній спілці безпосередньо або через муніципалітети. Друге рішення (яке підтримало міністерство), безумовно, призведе до додаткових витрат на фінансові операції. По-друге, враховуючи діючі на той час правила, для міжгмінних спілок (як суб'єктів, відмінних від органів місцевого самоврядування), застосування положень Статуту вчителя не мало

не мало обов'язкового характеру. Це, у свою чергу, викликало негайну опозицію і протест з боку Союзу вчителів Польщі, який визнав, що подібна ситуація буде розглядатися в майбутньому як прецедент і обмежить права вчителів. В результаті це призвело до внесення змін до закону про систему освіти, що перешкоджають муніципалітетам передавати освітні завдання міжгмінним спілкам. Проте приклад відносин між цими гмінами, безсумнівно, можна відзначити як хорошу практику у вирішенні проблем малих сільських шкіл і соціального конфлікту, що виник навколо цього питання. Міжгмінна спілка «Гостково-Непарт» є прикладом нового способу боротьби з демографічними проблемами та необхідністю ліквідації шкіл. Отже, організація міжгмінної спілки для управління навчальним закладом була зумовлена конкретними обставинами, з якими зіткнулись муніципалітети. Утримання двох окремих шкіл у Непарті та Госткові було економічно неефективним. Слід також додати, що ця міжмуніципальна співпраця дала змогу впроваджувати рішення, корисні для різних груп інтересів. У статуті спілки було написано, наприклад, що збори (контролюючий орган) також включають батьків і вчителів. Такі відносини стали практичним прикладом безпрецедентного використання ідеї спільного управління в міжмуніципальних відносинах, включаючи найважливішу групу учасників, окрім посадових осіб місцевого самоврядування [8, с. 185-187]. Можливість співробітництва муніципальних утворень у формі укладання міжгмінних угод зафіксована в статті 74 закону про гмінне самоврядування. Муніципалітети на основі договору можуть доручати одному з них виконання визначених ними громадських завдань. Гміна, що виконує зазначені в угоді громадські завдання, бере на себе права та обов'язки інших ґмін, відповідно до доручених завдань. Муніципалітети, що доручили виконання певних завдань, зобов'язані брати участь у витратах, пов'язаних з їх виконанням [2]. Укладання міжгмінних угод про співробітництво, на відміну від попереднього виду взаємин, не розраховані на довготривалу співпрацю та не передбачають утворення окремої юридичної особи. Даний вид співробітництва є досить популярним на практиці, оскільки дозволяє у спрощеному вигляді створювати партнерські відносини з чіткими правилами звітності, фінансування та розподілу повноважень. Прикладом такого виду партнерських відносин є договір, укладений між гмінами Торунь і Любич про спільне фінансування будівництва дороги, яка з'єднує ці муніципалітети [2, с. 95]. Можливість формування асоціацій гмін закріплена в статті 84 закону про гмінне самоврядування. Щоб підтримати ідею місцевого самоврядування та захистити спільні інтереси, муніципалітети можуть створювати асоціації, у тому числі з повятами та воєводствами. Організація, завдання та режим роботи асоціації

визначаються її статутом. Застосування даної форми співробітництва громад регулюється відповідним законом про асоціації, прийнятим 7 квітня 1989 року. Для використання цієї моделі партнерських відносин має бути принаймні 3 учасника [3]. Основною відмінністю між асоціацією гмін та міжгмінною спілкою є їх різний правовий статус. Асоціації (на відміну від спілок) не є публічно-правовими корпораціями і не можуть виконувати функції публічного управління та розробляти акти нормативного характеру. Проте вони можуть сприяти економічному зростанню учасників. Міжмуніципальна взаємодія в асоціаціях, як і в спілках, відбувається на двох рівнях: загальні збори членів (найвищий орган асоціації та її установчий орган) і правління (виконавчий орган). Загальні збори складаються з представників усіх муніципалітетів. Зазвичай по одному представнику від кожного суб'єкта співробітництва, незалежно від розміру території учасника. Правління формується загальними зборами. Дана форма співпраці також досить часто використовується [ , с. 99]. Яскравим прикладом даного виду співпраці муніципалітетів є функціонування Асоціації курортних гмін Польщі. Ця Асоціація є загальнонаціональною організацією, що представляє інтереси муніципалітетів, на території яких розташовані курортні або спа-захисні зони й установи курортного профілю, на національному та міжнародному рівні. Асоціація надає консультації і сприяє процесам отримання гмінами статусу курорту, налагоджує зв'язки із аналогічними зарубіжними організаціями та просуває інтереси польських курортів за кордоном тощо [2, с. 95]. Ще одним прикладом є Асоціація Міст Польських, що включає більше 300 міст, в яких проживає понад 72% міського населення країни. Це об'єднання міст, метою якого є підтримка ідеї місцевого самоврядування та прагнення до економічного і соціально-культурного розвитку польських міст [11]. Таким чином, використовуючи міжмуніципальне співробітництво, Польща зуміла без об'єднання громад розвинути фінансово-економічний потенціал гмін. Виокремлюють декілька факторів, що вплинули на отримання такого результату [2, с. 93-94]: по-перше, порівняно з іншими європейськими муніципалітетами низового рівня, польські гміни не були малочисельними за кількістю населення; по-друге, об'єднання (злиття) муніципалітетів достатньо тривалий і складний процес, у той час як вступ Польщі до Європейського Союзу відкривав муніципалітетам доступ до структурних та інвестиційних фондів Європейського Союзу, фінансування з яких вимагало термінового вирішення проблем місцевого управління; по-третє, враховуючи функціональну різноманітність польських гмін, об'єднання муніципалітетів не забезпечувало реального зростання їх фінансовоекономічної потужності.

Використані джерела: [1] Крат М., Софій О. Порівняльний аналіз процесу децентралізації України та Польщі. Аналітична записка / М. Крат, О. Софій // ГО «Європейський діалог». – Львів, 2017. – 51 с. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://dialog.lviv.ua/porivnyalniy-analiz-protsesu-detsentralizatsiyi-ukrayini-tapolshhi-2/.

[2] Закоморна К. О. Міжмуніципальне співробітництво як напрям конституційної реформи в постсоціалістичних державах-членах Європейського Союзу / К. О. Закоморна // Державне будівництво та місцеве самоврядування : зб. наук. пр. – Харків, 2017. – Вип. 33. – С. 90-101. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://dspace.nlu.edu.ua/handle/123456789/13114.

[3] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU19900160095.

[4] Чи було полякам легко робити децентралізацію? [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://decentralization.gov.ua/news/2547. – Назва з екрана.

[5] Адміністративна реформа в Польщі як крок до інтеграції в Європейський Союз. [ Е л е к т р о н н и й р е с у р с ] . – Р е ж и м д о с т у п у : http://www.experts.in.ua/baza/analitic/index.php?ELEMENT_ID=45468. – Назва з екрана.

[6] Бариська Я. О., Попович Т. П. Децентралізація публічної влади (досвід Польщі та Угорщини) / Я. О. Бариська, Т. П. Попович // Науковий вісник Ужгородського національного університету. – 2017. – № 45. – С. 69-73. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.visnyk-juris.uzhnu.uz.ua/file/No.45/part_1/17.pdf.

[7] Milewska A., Czaban T. Formalnoprawne aspekty funkcjonowania związków międzygminnych / A. Milewska, T. Czaban // Zeszyty Naukowe Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego. Ekonomika i Organizacja Gospodarki Żywnościowej. – Warszawa, 2014. – № 106. – S. 121-134. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://yadda.icm.edu.pl/yadda/element/bwmeta1.element.agro-c1ca829f-4bde34f42-867c-e68892567fd6/c/121-134.pdf.

[8] Kołsut B. Zinstytucjonalizowane sieci współdziałania międzygminnego w Polsce: rozprawa doktorska / Bartłomiej Kołsut; Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu Wydział Nauk Geograficznych i Geologicznych Instytut Geografii Społeczno-Ekonomicznej i Gospodarki Przestrzennej. – Poznań, 2015. – 318 s.

[9] Wykaz związków międzygminnych. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://www.gov.pl/web/mswia/zarejestruj-zmien-statut-lub-wyrejestruj-zwiazekmiedzygminny-zwiazek-powiatow-zwiazek-powiatowo-gminny. – Назва з екрана.

[10] Edukacyjny Związek Międzygminny Gostkowo – Niepart w Nieparcie. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://ezmgn.pl/. – Назва з екрана.

[11] O Związku Miast Polskich. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.zmp.poznan.pl/strony/o-zwiazku-miast-polskich. – Назва з екрана.

Анжеліка Чайка стажерка ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення» Аналітична записка підготовлена в рамках стажування, яке проходить в межах Ініціативи з розвитку аналітичних центрів в Україні, яку виконує Міжнародний фонд «Відродження» у партнерстві з Ініціативою відкритого суспільства для Європи (OSIFE) за фінансової підтримки Посольства Швеції в Україні.

АНАЛІТИКИ АСОЦІАЦІЇ:

Андрій Крупник експерт з питань державного управління та місцевого самоврядування

Олександра Калашнікова експерт з питань розвитку громад, реформи місцевого самоврядування, демократії участі

Марія Дзюпин аналітик, юрист, експерт з питань місцевої демократії та місцевого самоврядування

Олексій Колесников експерт з питань виборчого права, місцевої демократії, регіональної та локальної політики

acsa.com.ua Цей аналітичний дайджест підготовлено в рамках Ініціативи з розвитку аналітичних центрів, яку виконує Міжнародний фонд «Відродження» (МФВ) у партнерстві з Open Society Foundations за фінансової підтримки Посольства Швеції в Україні. Думки та позиції, викладені у цьому дослідженні, є позицією авторів та не обов’язково відображають позицію уряду Швеції.