Система захисту дітей в Німеччині
1. Огляд ключового законодавства та політик у сфері захисту дітей Хто формує політику соціального захисту дітей та сімей – центральний уряд чи місцеві органи влади? Як розподілені повноваження в сфері соціального захисту дітей? •
Федеральна Республіка Німеччина поділена на 16 земель. Загалом, саме ці 16 земель (“Землі”) є відповідальними — якщо інше не передбачено федеральним законом. Однак, навіть якщо застосовується федеральний закон, кожна Земля впроваджує його самостійно.
•
Це означає, що Землі мають визначити необхідні повноваження та врегулювати для цього адміністративні процедури. Як результат, кожна Земля приймає власний закон, що визначає, хто саме є відповідальним в межах федеральної землі. Відповідальними на адміністративному рівні, зазвичай, є місцеві органи влади адміністративних районів (Landkreise) чи великих міст (kreisfreie Städte). Тим не менш, їх консультують спостережні органи федеральних земель. Через значний рівень відповідальності місцевої влади, а також з огляду на деяку загальність формулювань законодавства у сфері захисту дітей — заради простору для маневру, що має забезпечити найкраще рішення в кожному окремому випадку — існує ймовірність, що місцеві влади застосовуватимуть закон по-різному. Для того, щоб уніфікувати застосування закону, влади Земель сформували робочу групу, в якій обмінюються досвідом (Bundesarbeitsgemeinschaft Landesjugendämter)
Якими основними нормативними актами визначається політика захисту дітей? • • • • • • • •
Ст. 19 та 20 Конвенції ООН з прав дитини; Ст. 8 Європейської Конвенції з прав дитини; Ст. 1, 2 та 6 німецької Конституції (Grundgesetz; "GG"); Акт про захист дитини (Bundeskinderschutzgesetz); Акт про співробітництво та інформацію для захисту дитини (Gesetz zur Kooperation und Information im Kinderschutz; "KKG"); Акт про захист дітей та юнацтва (Kinder- und Jugendhilfegesetz; "SGB VIII"); німецький Цивільний кодекс (Bürgerliches Gesetzbuch; "BGB"); Акт про захист молоді;
Як рекомендації ООН щодо альтернативного догляду відображені в законодавстві? Наскільки нам відомо, ці рекомендації не містяться в німецькому законодавстві і ми не знайшли прямих посилань на них в законах чи підзаконних актах. Хто відповідає за впровадження політики соціального захисту дітей? Центральний уряд? Які міністерства? Місцева влада? Відповідно до SGB VIII, місцеві органи влади мають заснувати служби у справах молоді (youth welfare office / Jugendamt). Ці служби у справах молоді адміністративних районів (Landkreise) чи великих міст (kreisfreie Städte) відповідають за всі випадки соціального
захисту дитини (включаючи можливу небезпеку чи порушення дитячого добробуту). Вони відповідальні за працевлаштування молоді (Jugendarbeit), дитячу соціальну роботу (Jugendsozialarbeit), налагодження навчання в родині, денну опіку та роботу центрів денної опіки, навчальні консультації та підтримку (Erziehungsbeistand). Вони забезпечують соціально-педагогічну підтримку сім'ї, навчання в денних групах, цілодобову (fulltime), короткотермінову чи допоміжну опіку та навчання в дитячих будинках. Судова влада має лише підтримувальні повноваження у захисті дітей. Існують лише два випадки, в яких судова влада повноважна втрутитись у захист дитини: •
•
Якщо служба у справах молоді вирішує негайно вилучити дитину із сім'ї, з огляду на суттєву загрозу інтересам дитини. Якщо батьки оскаржують це у суді зі справ сім'ї (family court), спеціальний відділ місцевого суду має прийняти рішення ((§ 48 SGB VIII). На додачу, суд у справах сім'ї має повноваження вирішувати, чи існує загроза найкращим інтересам дитини, якщо батьки не в змозі відвернути небезпеку, або не хочуть цього зробити.
В таких випадках суд у справах сім'ї має такі повноваження: • постановити, щоб батьки звернулися до відповідних соціальних служб; • постановити, щоб батьки пройшли обов'язкове навчання; • заборонити певним особам контакт з дитиною; • позбавити особу батьківських прав; • відвести будь-яку заяву батьків [to replace any declaration of the parents]; • призначити піклувальника замість батьків; Основною підставою для того, щоб звернутися до цих повноважень є загроза фізичному чи розумовому добробуту дитини. Які існують основні інструменти політики соціального захисту дітей і сімей з дітьми (виплати, пільги, надання послуг, житло, тощо)? Основні інструменти політики системи захисту дітей та підтримки сімей з дітьми можна поділити на декілька категорій. По-перше, це загальні послуги, які надаються всім сім'ям (i). По-друге, це допомога нужденним сім'ям (ii). По-третє, існують інструменти політики для захисту дітей, яким загрожує небезпека (iii). До четвертої категорії належать послуги, які надаються сім'ям, що мають дітей з особливими потребами (iv). Нарешті, існують послуги для сиріт після досягнення повноліття (v). (a) Загальні послуги для сімей ◦ Не фінансова підтримка: − Для кожної дитини віком від 1 до 3 років мають бути доступні послуги піклування [care facility] (центри піклування про дитину, інститут доглядальниць тощо). − Для дітей віком від 3 до 6 років відкривають державні та не державні дошкільні навчальні заклади (дитячі садки), однак, це не є вимогою. − Починаючи з 6/7 років діти мають відвідувати безкоштовні державні школи принаймні до 10-річного віку (термін навчання залежить від конкретної Землі). Більше того, служби у справах молоді, за потребою, надають підтримку дітям та молодим людям з особливостями психічного розвитку. Служби мають працювати на налагодження мережевих зв'язків між інститутами та
професіоналами, які працюють з сім'ями та дітьми, задля забезпечення добробуту дітей. − Існує також медичний огляд для дітей віком до 14 років, витрати на який включається у поліс медичного страхування. Для деяких Земель такий огляд є обов'язковим. ◦ Фінансова підтримка: − На кожну дитину, за заявою, можуть виплачуватися так звані “Гроші на дитину” [Kindergeld]. На сьогодні, виплата за першу та другу дитину становить 184 євро, за третю — 190 євро, за кожну наступну — 215 євро на місяць; − Якщо батько або мати працюють не повний робочий день (залучені до роботи не більше як на 30 годин на тиждень), він або вона отримують близько 65% попередньої зарплатні, але не більше 1800 євро і не менше 300 євро протягом 14 місяців після народження дитини [т. зв. “батьківські гроші”, Elterngeld]; − Батьки, які не користуються державними послугами піклування на другий або третій рік життя дитини, можуть подати заяву на місячні виплати у розмірі 100 євро [“гроші на догляд”, Betreuungsgeld]; − На кожну дитину, на сьогодні, передбачена сума у 7,008 євро на рік, що може бути списана з податку на прибуток. В такому випадку виплати на дитину з боку держави не здійснюються. (b) Соціальна допомога для нужденних сімей − Якщо батьки дитини отримують соціальні виплати, гарантуються й соціальні виплати на дитину (залежно від віку дитину, вони становлять від 229 до 296 євро на місяць); − Існує також можливість, за заявою, отримати додаткові виплати на вечірнє харчування, спортивні гуртки, відвідування консерваторії, шкільні екскурсії, приватні уроки, користування громадським транспортом. Ці додаткові послуги покликані забезпечити участь дитини з бідної сім'ї у соціальному житті, запобігти виключенню з громади). (c) Інструменти політики для захисту дитини − Служби у справах молоді можуть самостійно втручатися в сім'ю, якщо є загроза інтересам дитини. У складних випадках, коли є загроза фізичному або психічному здоров'ю дитини, служба у справах молоді відповідальна за вилучення дитини з сім'ї та влаштування її до тимчасових форм опіки, наприклад, прийомної сім'ї чи дитячого будинку. Складні випадки передбачають залучення суду у справах сім'ї (секція 1666 BGB). Рішення служби у справах молоді можна письмово оскаржити протягом місяця, так само як і подати скаргу до відповідного суду. Поряд із тим, дитина лише тоді може бути розлучена із сім'єю, якщо проблему неможливо вирішити іншими шляхами (§1666a BGB). − Якщо вилучення дитини з сім'ї за рішенням суду суперечить волі батьків дитини, дитина досить швидко влаштовується до прийомної сім'ї. Якщо альтернативне влаштування погоджене з біологічними батьками, тоді процес влаштування триває довше і включає такі процедурні елементи: 1) досліджується вся важлива інформація щодо дитини та її батьків; 2) тоді важлива інформація надається прийомним батькам, а соціальний працівник відвідує (та перевіряє) прийомну сім'ю вдома; 3) прийомна сім'я вперше бачиться з дитиною після зустрічі з біологічною сім'єю. Якщо вона приймає
рішення про догляд за дитиною, починається індивідуально підготовлений етап першого знайомства; 4) на цьому етапі прийомна сім'я та дитина зустрічаються декілька разів щоб познайомитись одне з одним. Кінець кінцем дитина влаштовується у прийомну сім'ю. − В той час, поки дитина перебуває у прийомній сім'ї або дитячому будинку, батькам надається підтримка з метою покращити ситуацію, скоригувати поведінку батьків. Батькам відкрито повідомляється про ціль плану підтримки, а також про ті наслідки, які чекають на них, якщо поведінка не зміниться. Підтримка, що надається, має відображатися в Плані підтримки [Hilfeplan]. − Ме6та плану підтримки — повернення дитини в біологічну сім'ю. Однак, рішення залежить, передовсім, від забезпечення найкращих інтересів дитини. Сім'я не може бути возз’єднана якщо батьки не в змозі забезпечити належний постійний догляд — чи то з огляду на важку психічну хворобу, алкоголізм, чи то у випадку фізичного або сексуального насильства. Відповідно до рішення Конституційного Суду Німеччини, навіть довготривале перебування дитини у прийомній сім'ї, що призвело до тісних стосунків, може стати на заваді возз’єднання дитини із біологічною сім'єю. (d) Послуги для дітей з обмеженими можливостями: − На додачу до соціальних послуг, які надають людям з особливими потребами незалежно від віку, сім'ї можуть звертатись до соціальних служб для підтримки інклюзії дитини (§ 35a SGB VIII). (e) Послуги, що надаються сиротам після настання повноліття: − Сироти можуть отримувати сирітську пенсію до 27 років у випадку, якщо вони не завершили навчання і якщо їхні батьки сплачували внески у фонд державного пенсійного забезпечення протягом не менш як п'яти років. − Не лише сироти, але всі молоді люди можуть звертатися із заявою про фінансову допомогу, якщо їхні батьки мають дохід, що не перевищує визначений мінімум (т. зв. Bafög — виплата, відповідно до федерального закону про поширення освіти та навчання). Більше того, молодим людям може надаватися підтримка з метою допомогти їм почати відповідальне та незалежне життя (§ 42 SGB VIII). Постачальники послуг Суб'єкти надання послуг – які організації надають послуги? Державні, недержавні, прибуткові, неприбуткові тощо. Як здійснюється відбір, залучення, фінансування цих організацій та послуг? Існує багато як державних, так і приватних консультацій, послуг з наставництва у декількох сферах. 32% постачальників послуг належать державі, тоді як 68% - приватні організації, в основному неприбуткові. Громади відповідають за функціонування дитячих садків та центрів денної опіки. Розмір оплати цих послуг залежить від громади, принаймні в деяких з них такі послуги є безкоштовними. Якщо служба у справах молоді визначає необхідність підтримка, вона визначає тип підтримки та виділяє кошти [carries the costs] на цю підтримку. Відтак, постачальники послуг отримують плату за послуги, які вони реально надають. Громадські організації отримують кошти для надання соціальних послуг з державних бюджетів лише у випадку складання
договору між постачальником послуг та відповідним органом влади. В договорі мають зазначатися типи послуг, що надаватимуться, механізм фінансування постачальника послуг, а також процедури контролю якості послуг. Отримувачі послуг На кого спрямовані соціальні послуги для дітей та сімей – чи є визначене законодавством коло отримувачів, критерії для отримання соціальних послуг? Поряд із тим, практично не існує затверджених загальних стандартів послуг — якщо такі і існують, вони приймаються на місцевому рівні. Знов-таки, це не означає, що якість послуг не контролюється — як зазначалося вище, підписання договору гарантує дотримання належної якості послуг. Бенефіціарами фінансової підтримки є батьки (включаючи прийомних батьків та батьківусиновителів). Батьки можуть звернутися за підтримкою до служби у справах молоді (на основі SGB VIII; так звана “Допомога на виховання”, Hilfe zur Erziehung). Якщо цей запит задоволено, служба визначає вид та розмір підтримки; кошти на підтримку, тип якої визначають самі отримувачі (без залучення служби у справах молоді) надається за виняткових обставин (секція 36а параграфу 2 SGB VIII). Дитина, на яку виділяються кошти, має проживати в Німеччині (незалежно від його або її громадянства). Відтак, недостатньо лише зареєструвати дитину в Німеччині. Громадяни Німеччини які живуть закордоном мають оподатковуватись німецьким податком на прибуток. Громадяни ЄС (а у випадку Kindergeld, також громадяни деяких інших країн, але не України) можуть розраховувати на ті ж права, якщо вони живуть а працюють в Німеччині. Решта іноземців можуть звертатися по фінансову підтримку, якщо вони мають статус резидента і їхнє перебування в Німеччині розглядається як постійне. Послуги соціального захисту, доступні дітям та сім'ям Які існують послуги для дітей та сімей? Чи існує формально визначений перелік послуг? Чи існує формальне визначення змісту та кількості послуг з розрахунку на одного отримувача? Існують консультаційні послуги (наприклад, інститут сімейних помічників), фінансова підтримка для сімей (див. вище). Немає формально визначеного переліку послуг. Для кожної послуги існує формальне визначення змісту та кількості (див. вище). Як забезпечується якість послуг? Чи використовуються стандарти послуг? Відповідно до § 45 SGB постачальники послуг повинні мати дозвіл для надання послуг із захисту дітей. Місцева влада може перевіряти постачальників послуг на регулярній основі (§ 46 SGB) Не державні постачальники послуг отримують гроші за послуги з державних бюджетів якщо укладено договір між постачальником послуг та компетентним органом влади (§ 78b SGB VIII). В договорі мають зазначатися типи послуг, що надаватимуться, механізм фінансування постачальника послуг, а також процедури контролю якості послуг. Відтак, договір також націлений на забезпечення відповідності певним стандартам якості.
Немає безпосереднього контролю над службами у справах молоді з боку адміністрацій Земель, однак рішення служб у справах молоді може переглядатися адміністративним судом, або судом у справах сім'ї. Якщо приймається рішення, що батьки більше не можуть виконувати батьківські обов'язки (позбавлення опіки / withdrawal of custody), назначається офіційний опікун. Прийомні батьки повинні регулярно звітуватися перед службою у справах молоді Фіксовані стандарти якості застосовуються нечасто. Якщо вони й існують, то адаптуються на місцевому рівні. У федеральній землі Баварія, для прикладу, земельний комітет у справах молоді погодив стандарт щодо дитячих будинків. Тим не менш, стандарти не завжди існують. Відсутність таких стандартів не призводить до пониження стандартів захисту дитини. Оскільки договори, що підписуються з недержавними постачальниками послуг містять вимоги до якості послуг, певний мінімум стандартів гарантується. Чи є серед послуг для дітей аналог дитячих будинків, сиротинців? Які функції вони виконують? На додачу до дитячих будинків, для прикладу, підлітки мають можливість поселитися з іншими підлітками в квартирі, це так зване по осібне розміщення [assisted accommodation]. Постійним рішенням щодо влаштування сиріт є всиновлення — згідно з § 1741 BGB. Чи визначена формально процедура роботи з клієнтом, процедура ведення випадку? Які основні складові? Який суд розглядає сімейні справи? Які повноваження цих судів по відношенню до сімей? Фінансова та не фінансова підтримка має поширюватись на всіх. Коли підтримку надано, контроль за використанням батьками коштів не ведеться. Якщо існує підозра в зловживанні, податкові служби, або служби у справах молоді можуть втрутитися. Суд, що розглядає сімейні справи — це суд у справах сімей (див. вище щодо можливих рішень в сімейному суді). Найважливішою умовою для застосування судового рішення є загроза фізичному чи психічному добробуту дитини. Якими є критерії втручання в сім'ю і хто має повноваження вирішувати вилучити дитину з сім'ї? Процедура влаштування дитини до нової сім'ї детально не визначена законом. Щодо влаштування дитини у нову сім'ю без згоди батьків, таке рішення обов’язково приймається судом. Якщо батьки погоджуються на вилучення дитини з сім'ї, рішення суду не потрібно. Лише суд у справах сім'ї має повноваження вирішувати чи вилучати дитину з її сім'ї. Основний критерій — найкращі інтереси дитини. Якщо суд прийняв рішення вилучити дитину без згоди батьків, дитина досить швидко влаштовується в прийомну родину. Якими є підстави для суду позбавити, обмежити або поновити батьківські права? Якими є наслідки для батьків після позбавлення прав?
Рішення про позбавлення або обмеження батьківських прав може бути прийняте цивільним суддею як захід для забезпечення захисту дітей у двох основних випадках: 1) загроза дитині і 2) очевидне недбальство. Батьки не можуть бути позбавлені батьківських прав для полегшення влаштування дитини в прийомну сім'ю. Фактично, те, що батьки не можуть належно поводитись із дитиною в конкретній ситуації, не є підставою для позбавлення батьківських прав. Позбавлення батьківських прав має бути останнім кроком, оскільки батьківські права належать до основних прав людини в Німеччині. Позбавлення батьківських прав веде до повної передачі батьківських прав іншим батькам, якщо такі є. Відкликання батьківських прав по закону впливає на всі аспекти, родові та особистісні, пов'язані із батьківськими правами. Що може слугувати доказом того, що сім'я не може бути воз'єднана і всі можливості воз'єднання вичерпані? Доведеність того, що сім'я не може бути воз'єднана, оцінюється у кожному конкретному випадку і залежить, в основному, від того, зникла чи ні причина влаштування, а також від загальної оцінки ситуації. Як соціальний працівник співпрацює з суддею? Соціальний працівник співпрацює із суддею різноманітним чином. Вони можуть співпрацювати до і після того, як суддя виголосив рішення. Протягом судових слухань соціальний працівник зазвичай заслуховується як свідок, або ж він готує звіт з оцінкою ситуації, в якій опинилась дитина. Ці звіти не є зобов'язальними для суду, але часто беруться суддею до уваги. Оцінка ситуації, так само як і варіант рішення, що пропонується соціальним працівником часто загалом підтримується суддею. Соціальний працівник має добре знати ситуацію в сім'ї і, зазвичай, має тісніший контакт з нею. Поряд із тим, після того, як сім'я одного разу потрапила до суду у справах сім'ї, всі справи щодо цієї сім'ї вестимуться тим самим суддею. Після винесення рішення, саме соціальні служби відповідають за впровадження заходів, визначених судом. Суд у справах сім'ї регулярно переглядає власні рішення з тим, щоб оцінити, чи все ще є потреба в альтернативному влаштуванні. Соціальний працівник забезпечує суд усією необхідною інформацією для таких переглядів. Думка дитини Чи існують формальні механізми для вивчення і прийняття до уваги думки дитини під час розгляду справи дитини (соціальною службою, судом)?
Протягом судового провадження думка дитини береться до уваги (для прикладу, при всиновленні дитини чи встановлення піклування, при цьому також враховується вік дитини). Однак, суд може проігнорувати думку дитини, якщо є підстави вважати, що інші варіанти краще слугують дитячим інтересам та добробуту. Якщо дитина звернеться до консультаційної служби, її вислухають. Фінансування Хто фінансує надання соціальних послуг сім'ям та дітям (центральний бюджет, місцевий бюджет, плата користувачів)? Здебільшого місцеві бюджети фінансують соціальні послуги для дітей. Нижче подано огляд бюджету, виділеного на захист дітей в Німеччині у 2012 році. Зважте, будь ласка, що набагато більше грошей витрачається на заходи захисту дітей, що, однак, не просто виписати в бюджеті. Бюджет захисту дітей федеральних Земель у 2012 році, тис євро Федеральна земля
Загальні витрати
З них
Витрати на Витрати денну опіку для навчальну дітей допомогу Баден-Вюртемберґ
3 782
2508
856
Баварія
4 448
3 064
917
Берлін
1 813
1 178
429
Бранденбурґ
1 111
763
249
Бремен
344
171
146
Гамбурґ
893
561
244
Гессе
2 760
1 702
722
Мекленбург-Передня Померанія
572
362
155
Нижня Саксонія
2 747
1 605
832
Рейн- 7 125
4 134
2 232
Рейнланд-Пфальц
1 687
1 093
436
Саар
442
244
146
Північний Вестфалія
на
Саксонія
1 674
1 267
259
Саксонія-Ангальт
841
586
178
Шлезвіґ-Гольштейн
936
547
273
Тюринґія
781
563
127
20 359
8 204
Витрати федеральних 32 232 земель, загалом
Витрати центрального уряду на послуги для захисту дітей оцінюються на рівні 1% від витрати федеральних земель З 32,232,000 євро витрачених на захист дітей федеральними землями, близько 15% сплачується з бюджетів самих федеральних земель. Решта 85% сплачується з бюджетів адміністративних районів та міст. Які послуги фінансуються з яких бюджетів (центрального чи місцевих?) Фінансова підтримка здійснюється, в основному, федеральною землею. Такі інститути як служби у справах дітей, дитячі садки, центри денної опіки та школи фінансуються з бюджетів адміністративних одиниць та великих міст. Федеральні землі надають фінансову консультацію та проводять подальше навчання місцевої влади та залучених працівників. Якщо дитини влаштовується в прийомну сім'ю чи дитячий будинок, від батьків може вимагатися оплата витрат. Плата розглядається як частина звичайних витрати, які батьки несуть під час виховання дитини. Чи всі постачальники послуг (державні та недержавні) мають рівний доступ до бюджетних ресурсів? Всі постачальники, і державні, і приватні, перебувають в тих самих умовах щодо покриття витрат на соціальний захист дітей. Виплата за такі послуги здійснюється згідно з § 78a, b SGB VIII.