Kommunaløkonomi - budget og regnskab by kbmsimonsen

Kommunaløkonomi -‐‑ budget og regnskab

Af Kasper Simonsen

Skrevet af Kasper Simonsen

Indholdsfortegnelse 1. Den offentlige sektor ...................................................................................................................... 1 1.1 Kommunalselvstyre ................................................................................................................. 3 1.2 Kommunernes politiske organisering ............................................................................... 3 1.3 Økonomiaftalen ......................................................................................................................... 4 1.4 Kommunalbudget ..................................................................................................................... 4 1.5 Kommunalbevillinger .............................................................................................................. 4 2. Kommunernes Udgifter ................................................................................................................. 5 2.1 Serviceudgifter ........................................................................................................................... 8 2.2 Anlægsudgifter ........................................................................................................................ 10 2.3 Overførselsudgifter ............................................................................................................... 11 3. Kommunernes finansiering ....................................................................................................... 11 3.1 Skatter og afgifter .................................................................................................................. 12 3.2 Bloktilskud og DUT ................................................................................................................ 14 3.3 Udligning ................................................................................................................................... 14 3.4 Refusion, puljer og fonde ..................................................................................................... 14 3.5 Brugerbetaling ........................................................................................................................ 15 4. Regnskab og revision ................................................................................................................... 16 4.1 Autoriserede kontoplan ....................................................................................................... 16 5. Budgetlægningsmetoder ............................................................................................................ 18 5.1 Marginalbudgettering .......................................................................................................... 19 5.2 Rammebudgettering ............................................................................................................. 19 5.3 Normbudgettering ................................................................................................................. 19 6. Økonomistyrring ........................................................................................................................... 20 6.1 Effektiviseringer og produktivitetsforbedringer ........................................................ 20 6.2 Budgetlægning og budgetopfølgning ............................................................................... 21 7. Litteraturliste ................................................................................................................................. 23 7.1 Internetkilder .......................................................................................................................... 23 7.2 Bøger .......................................................................................................................................... 23

Kommunaløkonomi – budget og regnskab

1. Den offentlige sektor Den offentlige sektor i Danmark er relativ stor, hvilket den lange række af opgaver som denne varetager, er et klart vidne på. Den offentlige sektor løser opgaver som indbefatter uddannelse, sygdom, miljø, er-‐‑ hvervsliv, trafik, beskæftigelse etc. I 2016

udgjorde den offentlige sektors samlede udgifter 1.103 mia. kr., hvoraf over halvde-‐‑ len af disse gik til "Social beskyttelse" og "Sundhedsvæsnet", hvilket fremgår af fi-‐‑ gur 1.

Figur 1. Kilde: Danmarks Statistik

Bag løsningen af disse opgaver, uanset type, område og niveau, står en politisk de-‐‑ mokratisk-‐‑valgt ledelse. Folketinget sæt-‐‑ ter de overordnede rammer for, hvilke op-‐‑ gaver den offentlige sektor skal løse hvor-‐‑ til kommunalbestyrelserne og regionsrå-‐‑ dene, inden for disse rammer, træffer be-‐‑

slutninger med gyldighed i deres respek-‐‑ tive lokalområder. Af det følgende frem-‐‑ går en oversigt over, hvorledes opgavefor-‐‑ delingen imellem stat, regioner og kom-‐‑ muner er opdelt (Kommuner og Regioner – Opgaver og finansiering, 2014):

Skrevet af Kasper Simonsen Statens opgaver • Politi, forsvar og retsvæsen • Udenrigstjenesten og udviklingsbi-‐‑ stand • Overordnet planlægning på sund-‐‑ hedsområdet • Uddannelser og forskning, bortset fra folkeskolen og specialundervis-‐‑ ning • Arbejdstilsyn og overordnet be-‐‑ skæftigelsespolitik • Skatteopkrævning mv. og inddri-‐‑ velse af gæld til det offentlige • Refusioner af kommunale udgifter til blandt andet førtidspension og kontanthjælp • Det overordnede vejnet og statsba-‐‑ nerne • Overordnede natur-‐‑, miljø-‐‑ og plan-‐‑ lægningsopgaver • Visse kulturelle foranstaltninger • Erhvervsøkonomiske tilskud • Modtagelse af asylansøgere Regionernes opgaver • Sygehusvæsenet, psykiatrien og den offentlige sygesikring, herun-‐‑ der privatpraktiserende læger og speciallæger • Derudover: o Regional udvikling, herunder se-‐‑ kretariatsbetjening af regionale vækstfora

o Jordforurening og råstoffer o Drift af en række institutioner for udsatte grupper og grupper med særlige behov på social-‐‑ og special-‐‑ undervisningsområdet o Deltagelse i trafikselskaber Kommunens opgaver • Det sociale område: Finansierings-‐‑, forsynings-‐‑ og myndighedsansvar • Børnepasning og Ældrepleje • Folkeskolen -‐‑ herunder al special-‐‑ undervisning og specialpædago-‐‑ gisk bistand til småbørn • Sundhedsområdet: Bl.a. forebyg-‐‑ gelse, pleje og genoptræning uden for indlæggelse, special-‐‑ og kom-‐‑ munal tandpleje, hjemmesygeple-‐‑ jen og socialpsykiatri • Biblioteker, musikskoler, lokale sportsfaciliteter og andre kultu-‐‑ relle områder • Integrationsindsatsen og sprogun-‐‑ dervisning af indvandrere • Forsørgelsesydelser: Arbejdsløs-‐‑ hedsforsikring, førtidspension, kontanthjælp og sygedagpenge • Den aktive beskæftigelsesindsats for både forsikrede og ikke-‐‑forsik-‐‑ rede ledige • Det lokale vejnet • Deltagelse i regionale trafikselska-‐‑ ber

Kommunaløkonomi – budget og regnskab

1.1 Kommunalselvstyre Folketinget sætter generelt set kommu-‐‑ nernes grad af selvbestemmelse igennem, den i lovgivningen fastsatte, opgaveforde-‐‑ ling og strukturelle inddeling af danmarks-‐‑ kortet. Dog er Folketinget begrænset i, hvor meget de kan stække kommunernes autonomi jf. Grundlovens § 82, der freskri-‐‑ ver, at kommunerne har selvstændig ret til at styre deres egen anliggende. Hvor me-‐‑ get Folketinget kan begrænse kommuner-‐‑ nes virker, er i midlertidig åben for fortolk-‐‑ ning. I forbindelse med kommunalrefor-‐‑ men i 2007 er den decentral offentlige sek-‐‑ tor blevet styrket ud fra et ønske om en dansk model, hvor beslutninger, så vidt muligt, træffes lokalt og tæt på borgerne. Et vigtigt begreb i denne forbindelse er kommunalfuldmagten. Den giver kommu-‐‑ nerne mulighed for at træffe selvstændig beslutninger omkring opgaver, som ikke er dikteret i lovgivningen, men som kom-‐‑ munerne selv mener de bør løse. Opførel-‐‑ sen af en ny svømmehal eller udviklingen af tilbud til målgrupper, som f.eks. børn i sorg, der ikke er direkte inkluderet i lov-‐‑ givningen, er eksempler herpå. Kommu-‐‑ nalfuldmagten har dog begrænsninger. Det er forbudt for Kommunerne at drive egentlig erhvervsvirksomhed, hvor der ge-‐‑ neres profit på de producerede ydelser. Det er også forbudt at udføre opgaver der underlagt andre myndigheder. Et sektorområde hvor kommunerne ek-‐‑ sempelvis har stor selvbestemmelse er

børnepasning. Til trods for der eksisterer lovhjemlede retningslinjer omkring f.eks. alder og læreplaner, kan kommunerne træffe selvstændige valg inden for service-‐‑ niveau, normering, graden af decentralise-‐‑ ring til institutioner etc. Med en sådan au-‐‑ tonomi følger en forudsætning om en vis frihed i forhold til kommunernes priorite-‐‑ ring af økonomi og ressourcer. Dog viser adskillige undersøgelser, at lokalpoliti-‐‑ kerne føler sig alt for bundet af regulering fra centralmagten.

1.2 Kommunernes politiske organisering Kommunalbestyrelsen er kommunens øverst myndighed. Den vælges af borgerne for fire år ad gangen. Formanden for kom-‐‑ munalbestyrelsen er borgmesteren, som også vælges for fire år ad gangen. 3

Skrevet af Kasper Simonsen Dertil er borgmesteren også formand for, det i loven påkrævede, økonomiudvalg. Økonomiudvalgt spiller en central rolle i forhold til kommunaløkonomien. Det fremgår af serviceloven, at alle centrale sa-‐‑ ger vedrørende kommunes økonomi skal behandles af økonomiudvalget inden de behandles af kommunalbestyrelsen. Udvalgsstyret er den mest normale styre-‐‑ form blandt de danske kommuner. Ud over økonomiudvalget består udvalgsstyret af et givet antal stående udvalg. Antallet fast-‐‑ sættes af de enkelte kommuner og kan så-‐‑ ledes varier kommunerne imellem. De stå-‐‑ ende udvalg er de daglige beslutningsta-‐‑ gere inden for deres respektive fagområ-‐‑ der. Dog er det i praksis generelt set svært at lave en præcis udlægning af arbejdsde-‐‑ lingen imellem henholdsvis kommunalbe-‐‑ styrelsen og udvalgene og videre udval-‐‑ gene og forvaltningen.

1.3 Økonomiaftalen Siden 1979 har regeringen og KL (Kommu-‐‑ nernes Landsforening), hvert år i juni må-‐‑ ned, indgået aftaler om rammen for kom-‐‑ munerne udgifter og skatteudskrivning. Aftalen tager udgangspunkt i de overord-‐‑ nede politiske målsætninger for den dan-‐‑ ske økonomi. Denne er således udgangs-‐‑ punktet for, hvor meget kommunerne samlet set må bruge på service-‐‑ og anlægs-‐‑ udgifter og dertil også fastsætte den sam-‐‑ lede tilladte skatteudskrivning.

1.4 Kommunalbudget Hvert år vedtager kommunalpolitikerne budget for det kommende år samt over-‐‑ slag for de efterfølgende tre år. Dette sker senest d.15 oktober året forud for det nye budgetår. Budgettet er udtryk for det bedst mulige estimat over kommunens ud-‐‑ gifter og indtægter for det kommende år. Et krav er at budgettet skal balancere, hvil-‐‑ ket vil sige, at det skal fremgå af budgettet hvorledes alle udgifter påtænkes finansie-‐‑ ret. Dertil er der yderligere krav om bud-‐‑ gettets indhold, og hvordan det skal udfor-‐‑ mes samt krav vedrørende selv budget-‐‑ vedtagelsen. Disse krav vil blive gengået løbende i denne rapport.

1.5 Kommunalbevillinger Bevillinger er et budgetmæssigt demokra-‐‑ tisk-‐‑element, som foreskriver, at der hver-‐‑ ken kan afholdes udgifter eller opkræves indtægter i kommunerne uden en bemyn-‐‑ digelse fra kommunalbestyrelsen.

Kommunaløkonomi – budget og regnskab Hermed skal budgettet indeholde informa-‐‑ tion om hvilke bevillinger der er blevet øremærket til de forskellige udvalg, for-‐‑ skellige dele af forvaltningen og forskellige institutioner. Kommunerne udarbejder i denne forbindelse en bevillingsoversigt, der skal indeholde følgende punkter (Kom-‐‑ munaløkonomi, 2014): • Hvilket udvalg eller hvilken admi-‐‑ nistrativ enhed bevillingen er givet til • Hvilke poster omfatter de enkelte bevillinger • Hvilke beløb lyder de enkelte bevil-‐‑ linger på, og er der tale om brutto-‐‑ eller nettobevillinger

• Hvilke muligheder – hvis nogen – har bevillingshaveren i forhold til at overføre midler – altså dele be-‐‑ villingen – imellem budgetår Det er udvalgenes opgave, at føre tilsyn med at de bevilgede beløber til deres re-‐‑ spektive områder ikke overskrides. Samti-‐‑ dig skal udvalgene igennem økonomiud-‐‑ valget, i tilfælde af at der ønsker eller har behov for yderligere bevillinger, frem-‐‑ sætte indstillinger til kommunalbestyrel-‐‑ sen.

2. Kommunernes Udgifter De danske kommuner varetager en stor del af de opgaver, der tilsammen udgør det danske vældfærdssamfund. Det betyder endvidere at den kommunale økonomi ud-‐‑ gør en stor del af den samlede offentlige økonomi. Hertil er der tilknyttet en lang række udgifter.

Størstedelen af disse udgifter går til drifts-‐‑ udgifter. Driftsudgifter er de udgifter, som er forbundet med driften af offentlige in-‐‑ stitutioner og udførsel af service for bor-‐‑ ger og virksomheder. Disse udgifter indbe-‐‑ fatter bl.a. løn og pension, indkøb af vare og tjenesteydelser og indkomstoverførsler.

Skrevet af Kasper Simonsen

Figur 2. Kilde: Danmarks Statistisk

Som det fremgår af figur 2., udgjorde drifts-‐‑ og anlægsudgifter i 2017 størstede-‐‑ len af kommunernes samlede udgifter, hvoraf driftsudgifterne tegnede sig for hele 340, 5 mia. kr. Budgetmæssigt er driftsudgifterne yderligere opdelt i under-‐‑ posteringer, hvor serviceudgifter og ind-‐‑ komstoverførsler tilsammen tegner sig for den største del de samlede driftsudgifter. Ud over driftsudgifterne udgjorde kom-‐‑ munernes samlede anlægsudgifterne den største post, der til trods for det relative mindre beløb udgjorde et ikke ubetydeligt

beløb på ca. 14,2 mia. kr. Det er værd at be-‐‑ mærke, at der i driftsudgifterne er indreg-‐‑ net statsrefusion, hvilket betyder at de op-‐‑ rindelig driftsudgifter -‐‑ eller bruttodrifts-‐‑ udgifterne -‐‑ var væsentlig højere end 340, 5 mia. kr. Inden for den aftalte ramme står det kom-‐‑ munerne frit for, hvordan de vælger at pri-‐‑ oritere de forskellige opgaveområder. Dette kan resultere i, at der fra år til år kan forekommer mærkebare variationer i, hvorledes de forskellige kommuner væl-‐‑ ger prioritere.

Kommunaløkonomi – budget og regnskab I 2016 var var børn-‐‑ og ungeområdet, på landsplan, den tungeste kommunale ud-‐‑ giftspost svarende til 29 pct. jf. figur 3. Fordelt på regioner toppede Hovedstads-‐‑ kommunerne med en udgiftsandel på 30 pct. mens Nordjyllands og Syddanmarks kommuner lå med den lavest udgiftsandel til børne-‐‑ og ungeområdet svarende til 27 pct. Efter børn-‐‑ og ungeområdet som den største udgiftspost for kommunerne sam-‐‑ let set følger "Voksne med særlige behov",

"Overførsler", "Administration", "Sund-‐‑ hed" og "Andet" i den nævnte rækkefølge. Inden for disse udgiftsområder fremgår det, at der på tværs af de forskellige kom-‐‑ muner er divergens i udgiftsniveauet, der som tidligere nævnt kan forklares med for-‐‑ skelle i prioriteringer hvilket bl.a. skyldes forskelle i geografiske og befolkningsmæs-‐‑ sige forhold.

Figur 3. Kilde: Danmarks Statistik

Skrevet af Kasper Simonsen

2.1 Serviceudgifter Den del af de kommunale driftsudgifter der går til kommunernes serviceopgaver, som bl.a. ældrepleje, børnepasning, folke-‐‑ skolen og udsatte børn samt voksenhandi-‐‑ cappede, betegnes serviceudgifter. Figur 4. viser en spredningsanalyse lavet over de danske kommuners forbrug på 5 store serviceområder i 2016. I praksis har man på hvert af områderne rangeret alle kommunerne i henhold til deres forbrug, hvor kommunen med det største mindre-‐‑ forbrug placeres i toppen og kommunen med det største merforbrug i modsatte ende. Forbruget er udregnet med udgangs-‐‑ punkt i den procentmæssige afvigelse fra det oprindelige budget. Percentilerne 10, 25, 50, 75 og 90 er af forståelsesmæssige grunde blevet omkodet til at repræsentere kommunerne, der på listen er rangeret

som henholdsvis nummer 10, 24, 50, 74 og 88. Som det fremgår af skemaet øverst til ven-‐‑ stre i figur 4., der viser budgetafvigelsen for de samlede serviceudgifter, har langt størstedelen af kommunerne overholdt deres budgetter, og samtidig har mindst tre fjerdele af kommunerne et mindrefor-‐‑ brug. Noget anderledes ser det dog ud, hvis man ser på de øvrige udvalgte områ-‐‑ der. Specielt de to områder på det speciali-‐‑ serede socialområde stikker ud. Mest mar-‐‑ kant er området "børn og unge med sær-‐‑ lige behov", hvor mindst en fjerdel af kom-‐‑ munerne har overskredet budgettet med 7,4 pct., og mindst 10 af kommunerne har budgetoverskridelse på 14,1 pct. På områ-‐‑ det "Voksne med særlige behov" er de til-‐‑ svarende kommuners budgetoverskridel-‐‑ ser på henholdsvis 6.8 pct. og 10,2 pct.

Kommunaløkonomi – budget og regnskab

Figur 4. Kilde: De kommunale regnskaber 2016

Skrevet af Kasper Simonsen

2.2 Anlægsudgifter Udgifter til byggeri af nye ejendomme, an-‐‑ læg af veje og infrastruktur, renovering el-‐‑ ler indkøb af IT-‐‑udstyr går under betegnel-‐‑ sen anlægsudgifter – og er med andre ord

investeringer. I 2015 udgjorde kommu-‐‑ nernes samlede netto anlægsudgifter 14,5 mia. kr. jf. figur 5.

Figur 5. Kilde: Danmarks Statistik

Anlægsudgifterne fordeler sig over de for-‐‑ skellige opgaveområder jf. figur 5. med børn-‐‑ og ungeområdet som den tungest enkelte udgiftspost svarende til 5,1 mia. kr. Der kan dog forekomme forskelle fra år til år i forhold til, hvilke områder der er gen-‐‑ stand for de største udgifter. Det skyldes bl.a. indholdet af økonomiaftalen hvor

lånepuljer afsat til bestemte områder kan have indflydelse herpå. Eksempelvis blev der i økonomiaftalen fra 2017 truffet be-‐‑ slutning om en tilpasning af de kommu-‐‑ nale investering, hvilket udmøntede sig i 2 mia. kr. fra Kvalitetsfonden rette imod for-‐‑ bedring af de fysiske rammer i folkeskolen, daginstitutioner og på ældreområdet.

Kommunaløkonomi – budget og regnskab Ses der bort fra øremærkede puljer har kommunerne relativt stor spillerum i for-‐‑ hold til, hvorledes anlægsudgifterne bliver prioriteret. Dertil følger der en stor meto-‐‑ defrihed hvad angår løsningen af diverse anlægsopgaver. I denne forbindelse kan kommunerne benytte sig af muligheden offentlig-‐‑privat partnerskab (OPP) og såle-‐‑ des kombinere offentlig og privat opgave-‐‑ løsning. Disse partnerskabsløsninger er, til trods for hyppige omtale, relativ begræn-‐‑ sede i kommunalregi. Mere anvendt er ud-‐‑ licitering af diverse serviceopgaver, hvor private aktører overtager produktionen af den pågældende opgave.

Kontanthjælp, ledighedsydelser og syge-‐‑ dagpenge er eksempler på midlertidige ydelser, hvorimod et eksempel på en mere permanent ydelse er førtidspension. Dertil kan nævnes revalidering, løntilskud, en række udgifter tilknyttet integration samt mere behovsspecifikke ydelser som f.eks. boligsikring. Overførselsudgifter er en tung økonomisk post for kommunerne. Som det fremgik tidligere af figur 2. stod indkomstoverførs-‐‑ ler for 69.5 mia. kr., mens udgifter til for-‐‑ sikrede ledige udgjorde 11 mia. kr. Tilsam-‐‑ men tegnede disse sig for tæt på 80 mia. kr., hvilket svarede til 23.5 procent af kommu-‐‑ nernes samlede nettoudgifter i 2017. Kommunerne overtog i 2009 ansvaret for ledige på arbejdsløshedsdagspenge – altså forsikrede ledige. Disse to poster er ad-‐‑ skilte, fordi antallet af forsikrede ledige er lang mere konjunkturfølsomme end til-‐‑ fælde er, for eksempelvis kontanthjælps-‐‑ modtagere.

2.3 Overførselsudgifter Kommunes udgifter i forbindelse med overførselsindkomster og andre kontante ydelser til borgerne betegnes overførsels-‐‑ udgifter. Disse gives med baggrund i lov-‐‑ givningen. Her kan videre sondres imellem midlertidige eller permanente ydelser.

3. Kommunernes finansiering Til finansiering af de udgifter som kommu-‐‑ nerne har i forbindelse med tilvejebringel-‐‑ sen af velfærdsgoderne, kan kommunerne benytte de kommunale skatter og afgifter, det statslige bloktilskud, statsrefusioner,

statslige puljer og fonde, brugerbetaling, betaling fra andre kommuner, låntagning, afkast af indestående og – for de mest ud-‐‑ fordrede kommuner – den kommunale ud-‐‑ ligning.

Skrevet af Kasper Simonsen

Figur 6. Kilde: Kommunernes Finansiering

3.1 Skatter og afgifter

ønsker. Denne ordning betyder samtidig at kommuner har ansvaret for henholdsvis udgifts-‐‑ og indtægtssiden, hvilket skal bi-‐‑ drage til, at kommuner agerer ansvarligt og udviser udgiftstilbageholdenhed. Her-‐‑ med opvejes det politiske stemmeincita-‐‑ ment der ellers ville foreligge de kommu-‐‑ nale politikere i forhold til at uhæmmet hæve serviceniveauet. Dette har igennem de seneste 30 år været et fundamentalt princip i den danske offentlige sektor. Derfor kan der findes forskelle i indkomst-‐‑ skatteprocenten, grundskylden (ejen-‐‑ domskatten) og dækningsafgiften kommu-‐‑ nerne imellem. Af figur 7. fremgår det, hvorledes indkomstskatten varier fra kommune til kommune.

Indkomstskatteprocenten, grundskylden (ejendomskatten) og dækningsafgiften udgør hovedparten af de skatter og afgifter, som kommunerne har til deres rådighed. De kommunale skatter er uden sidestykke den største enkeltstående kilde til indtægt. Som det fremgår af figur 6. udgjorde "Skat-‐‑ ter" i 2017 hele 71 pct. af kommunernes samlede finansiering. Kommunerne har som led i det kommu-‐‑ nale selvstyre selvstændig ret til skatteud-‐‑ skrivning. Hermed har kommunerne flek-‐‑ sibilitet til at tilpasse indtægter og udgifter i overensstemmelse med lokale forhold og

Kommunaløkonomi – budget og regnskab

Figur 7. Kilde: Danmarks Statistik

Kommunerne kan i forbindelse med den årlige budgetlægning vælge imellem to forskellige metoder, der begge berør be-‐‑ skatningsgrundlaget. Den ene metode er "selvbudgettering", som foreskriver, at kommunen selv bærer ansvaret for at de-‐‑ res estimerede beskatningsgrundlag, og det dertil knyttede tilskuds-‐‑ og udlignings-‐‑ beløb, holder stik. Det kan resultere i, at kommunen ikke kan finansiere deres ud-‐‑ gifter, hvis beskatningsgrundlaget udvik-‐‑

ler sig anderledes end forvente pga. æn-‐‑ dringer i konjunkturerne og de økonomi-‐‑ ske aktiviteter. Som forsikring herimod kan kommunen i stedet vælge metoden "statsgaranti", hvor beskatningsgrundla-‐‑ get er garanteret af staten og de her tilhø-‐‑ rende tilskuds-‐‑ og udligningsbeløb. Kom-‐‑ munen vil dog i tilfælde af, at den økono-‐‑ miske udvikling udformer sig bedre end forventet blive frataget overskydende ind-‐‑ tægter.

Skrevet af Kasper Simonsen

3.2 Bloktilskud og DUT De generelle og ubundne tilskud, som kommunerne årligt modtager fra staten, er kommunernes næste største indtægts-‐‑ kilde og går under navnet bloktilskud. Som det fremgår af figur 2. tegnede bloktilskud-‐‑ det sig samlet set for 81 mia. kr. i 2017. Be-‐‑ løbets størrelse fastsættes igennem den årlige økonomiaftale. Selve allokering imellem de forskellige kommuner afhæn-‐‑ ger af kommunernes indbyggertallet, hvor befolkningsmæssige større kommuner normalvis vil modtage tilsvarende større tilskud. Dog kan tilskudssystemet ikke vurderes uafhængigt fra udligningssyste-‐‑ met. Hvis Folketinget og regeringen gennemfø-‐‑ rer lov-‐‑ eller regelændringer der resulte-‐‑ rer i justeringer af kommunernes opgaver og herved også påvirker de tilhørende ind-‐‑ tægter og udgifter justeres bloktilskuddet tilsvarende. Dette kaldes for Det Udvidede Totalbalanceprincip også kaldt DUT.

man forestille sig en situation, hvor nogle kommuner var tvunget til at sætte en me-‐‑ get høj skatteprocent, imens andre kom-‐‑ muner kunne nøjes med en modsat lav skatteprocent for at opretholde det nøjag-‐‑ tige samme serviceniveau vedr. tilveje-‐‑ bringelsen af offentlige ydelser. Imellem kommunerne eksisterer der store for-‐‑ skelle i deres udgiftsbehov og indtægts-‐‑ muligheder. Dette kan tilskrives sammen-‐‑ sætningen af borgernes alder, sociale situ-‐‑ ation, uddannelsesniveau etc. Bloktilskuddet er, som nævnt tidligere, re-‐‑ levant i forhold til udligningen. Ved forde-‐‑ lingen af bloktilskuddet afsættes der først en pose penge specifikt øremærket til ud-‐‑ ligningen imellem kommunerne. Efterføl-‐‑ gende allokeres det resterende beløb af bloktilskuddet i forhold til kommunernes indbyggertal. Samtidig bidrager de mest velstillede kommuner finansielt til ordnin-‐‑ gen. Dog tegner disse bidrage sig kun for en mindre del af det samlede udlignings-‐‑ beløb.

3.3 Udligning Den kommunale udligning er et lovsbe-‐‑ stemt omfordelingsprincip, der foreskri-‐‑ ver, at rige kommuner overfører økonomi-‐‑ ske ressourcer til vanskeligere stillede kommuner. Den politiske forklaring for udligningssystemet skal grundlæggende findes i ønsket om et så ensartet udbud af ydelser som muligt -‐‑ i kvalitet såvel som omfanget -‐‑ på tværs af kommunerne. I fraværet af udligningssystemet kunne

3.4 Refusion, puljer og fonde Kommunerne har i forbindelse med udbe-‐‑ talingen af visse offentlige ydelser ret til refusion. Af finansieringsloven fremgår det at ydelser som Kontanthjælp, barsels-‐‑ tillæg og særlig støtte m.v., Sygedagpenge, Ledighedsydelse, Revalideringsydelse, støtte til selvstændig erhvervsdrivende m.fl. er refusion-‐‑berettiget. Refusionspro-‐‑ centen er jf. § 5, stk. 2, fastsat til: 14

Kommunaløkonomi – budget og regnskab

80 pct. i de første 4 uger med ydelser. 40 pct. fra den 5. til og med den 26. uge med ydelser. 30 pct. fra den 27. til og med den 52. uge med ydelser. 20 pct. fra den 53. uge med ydelser. Kommuner har et medfinansieringsansvar for de ydelser, som de ikke selv udbetaler, men derimod varetages af arbejdsløsheds-‐‑ kasserne og Udbetaling Danmark. Endvi-‐‑ dere er disse ydelser ikke dækket ind un-‐‑ der refusionsordningen. I forbindelse med Arbejdsløshedsdagpenge, Midlertidig ar-‐‑ bejdsmarkedsydelse og Førtidspension fremgår det af finansieringslovens § 5, stk. 3, at medfinansieringsprocenten er: 20 pct. i de første 4 uger med ydelser. 60 pct. fra den 5. til og med den 26. uge med ydelser. 70 pct. fra den 27. til og med den 52. uge med ydelser 80 pct. fra den 53. uge med ydelser. Særlige omkostningstunge enkeltsager på socialområdet er blandt de udgifter som delvis dækkes igennem tildeling af refu-‐‑ sion fra stat til kommune. Med kommunal-‐‑ reformen i 2007 fulgte der, på socialområ-‐‑ det, det fulde myndigheds-‐‑ og finansie-‐‑ ringsansvar. Socialt sårebare børn og unge såvel som fysiske og psykiske udfordrede børn og voksne er, set igennem en økono-‐‑ misk-‐‑linse, tunge poster. Det fremgår bl.a.

af servicelovens § 176.a at kommunen i til-‐‑ fælde hvor hjælp til en person under 18 år, i en konkret sag, overstiger 710.000 kr. får refunderet 25 pct. af den del, der oversti-‐‑ ger dette beløb (LBK nr. 369 af 18/04/2017). For udgiftsdelen, der over-‐‑ stiger 1.420.000 kr., refunderes 50 pct. Omfanget af statslige puljer og fonde er igennem tiden også blevet reduceret. Øn-‐‑ sket om et styrket kommunalselvstyre har igennem flere år foranlediget KL til at kæmpe imod det såkaldte "statslige pulje-‐‑ tyranni". I en undersøgelse fra 2008 forta-‐‑ get af KREVI1 fremgår det at formålet med flertallet af puljerne handler om udviklin-‐‑ gen af nye metoder, og dertil retter sig imod de bløde velfærdsområder samt fo-‐‑ kuserer på en bestemt målgruppe. Her er der tale om borger med sociale problemer og/eller borger med anden etnisk bag-‐‑ grund end dansk. Fordelingen af puljerne sker hyppigst i form af ansøgningspuljer hvor kommunerne kan søge om at få del i puljemidlerne.

3.5 Brugerbetaling Størstedelen af de velfærdsydelser som produceres af det offentlige bliver finan-‐‑ sieret via skatten, og i den forstand kan disse benyttes "gratis" af borgerne. Dog er der en række offentlige ydelser som f.eks. børnepasning, kultur-‐‑ og fritidsaktiviteter

1 KREVI er I dag en del af det uafhængige statslige

forsknings-‐ og analysecenter under Økonomi-‐ og In-‐ denrigsministeriet

Skrevet af Kasper Simonsen

samt nogle tilbud inden for sundhedssek-‐‑ toren, hvor man som bruger selv betaler en del eller hele den pågældende ydelse. Forsyningsområderne reguleres ofte efter det såkaldte "hvile-‐‑i-‐‑selv"-‐‑princip hvilket betyder, at brugerbetalingen er afstemt i forhold til de afholdte udgifter. Kommu-‐‑ nen må eksempelvis ikke subsidiere var-‐‑ meværket eller fastsætte gebyr således,

at overskydende midler fra provenuet kan allokeres til alternative kommunale opga-‐‑ ver. Hermed tegner brugerbetaling sig for en stor del af den samlede finansiering in-‐‑ den for forsyningsområderne som affald, vand, varme og el. Anderledes forholder det sig på serviceområderne som f.eks. børnepasning og musikundervisning, hvor brugerne på ingen af disse områder afhol-‐‑ der ydelsens de facto omkostning.

4. Regnskab og revision Historisk set har kommunernes budgetter afkastet mærkbare afvigelser sammenlig-‐‑ net med de efterfølgende regnskaber -‐‑ altså forskelle imellem det planlagte og re-‐‑ aliserede forbrug. I forlængelse heraf oversteg regnskaberne, det i økonomiafta-‐‑ len vedtaget, udgiftsniveau. Sanktionslov-‐‑ givningen har imidlertid ændret på denne tendens således, at forskellen imellem de kommunale budgetter og regnskaber er blevet reduceret. Formået med kommunernes regnskabsaf-‐‑ læggelse er, hvorvidt midlerne stemmer overnes med årsbudgettet og kommunal-‐‑ bestyrelsens øvrige politiske beslutninger. Hermed skal bogføringen muliggøre kom-‐‑ munalbestyrelsens indsigt i regnskabet, hvorfor ministerielt fastsatte regler, og lovkrav skal bidrage til at opnå dette mål.

regnskaber indhentes der fra de centrale myndigheder informationer herom. Dette betyder bl.a. at der pålægges kommunerne specifikke konteringsregler således, at der efterfølgende kan laves opsummeringer og sammenligninger. Den autoriserede kontoplan er et regelsæt, der foreskriver, hvorledes kommunerne skal fortage deres bogføring. Kontoplanen beror på et kontonummersystem, hvor 16 cifre tilsammen udgør et samlet konto-‐‑ nummer, der endvidere er opdelt over 9 niveauer jf. figur 8. Således fortages konte-‐‑ ringer af alle kommunale indtægter og ud-‐‑ gifter på et kontonummer. Ciffer 1 betegnes som "hovedkonto", der er opdelte over 10 hovedkonti. Heraf referer ciffer 0-‐‑6 drifts-‐‑ og anlægsvirksomhed som f.eks. sociale opgaver og beskæfti-‐‑ gelse, og ciffer 7-‐‑9 vedrører de finansielle poster. Ciffer 2 og 3 er "hovedfunktionen" hvor "hovedkontoen" opdeles ydereligere.

4.1 Autoriserede kontoplan I forhold til kommunernes budgetter og

Kommunaløkonomi – budget og regnskab Figur 8. Kilde: Økonomi og indenrigsministeriet

Skrevet af Kasper Simonsen

Eksempelvis kan "hovedkonto 5. sociale opgaver og beskæftigelse" nummereres, som følger: "25. Dagtilbud mv. til børn og unge", "28. Tilbud til børn og unge med særlige behov" og "32. Tilbud til ældre og handicappede". Under ciffer 4 og 5 specifi-‐‑ ceres opgaveområderne. "Hovedkonto 5", "hovedfunktion 28" (tilbud til børn og unge med særlige behov) kan f.eks. efter-‐‑ følges af "21. Forebyggende foranstaltnin-‐‑ ger" eller "23. Døgninstitutioner", som be-‐‑ tegnes ”funktion”. Ciffer 6 kaldes "dranst" 2 og beskriver hvorvidt, der er tale om en drifts-‐‑ eller anlægsaktivitet eller en tredje aktivitet, hvor f.eks. en drifts aktivitet vil bliver nummereret med tallet 1. Ciffer 7 opdeler aktiviteter efter "ejerfor-‐‑ hold" set i forhold til den institution eller aktør, som den pågældende aktivitet knyt-‐‑ ter sig til.

Ciffer 8-‐‑11 henviser til "omkostningssted". I disse tilfælde skal kommunen tildele hver kommunale institution med et ciffer, der ligger imellem 0-‐‑0999. Ciffer 12-‐‑14 benyt-‐‑ tes til en yderligere opdeling af "funktio-‐‑ ner" på enkeltaktiviteter eller områder og betegnes som "gruppering". Disse er kun delvis autoriserede, hvor områder der øn-‐‑ skes særlig opmærksomhed, fra de cen-‐‑ trale myndigheder, indbefattes heraf. Her kan f.eks. nævnes aktiviteter forbundet med statsrefusion og tilskud fra EU. Ciffer 15 vedrører kommunens ressource-‐‑ forbrug fordelt på 10 "hovedarter". Ek-‐‑ sempelvis konteres "varekøb" med num-‐‑ meret 2. Ciffer 16 opdeler yderligere "ho-‐‑ vedarter" i "arter". Inden for "hovedart 2. Varekøb" er f.eks. arterne "2. Fødevarer" og "3. Brændsel og drivmidler".

5. Budgetlægningsmetoder Der er mange forskellige måder at tilrette-‐‑ lægge budgetlægningsprocessen på, og der eksisterer således et væld af forskel-‐‑ lige budgetlægningsmetoder. Valget heraf har betydning for hvor stærk forskellige interessenter, som er berørt af budget, stil-‐‑ les. Derfor er budgetlægningsmetoder

mere end blot tekniske beskrivelser af budgettets fremgangsmetode, men har selvstændig indflydelse på budgettets egentlige udformning og opgavepriorite-‐‑ ring. Ofte vil kommunerne i praksis gøre brug af en kombination af diverse budget-‐‑ lægningsmetoder.

2 Akronym dannet af ordene drift, anlæg og status

Kommunaløkonomi – budget og regnskab

5.1 Marginalbudgettering Ved denne budgetlægningsmetode bliver der, med udgangspunkt i sidste års budget, udformet et teknisk budgetudkast, hvor der er korrigeret for ændringer indtruffet i pris-‐‑ og lønniveau. Fagudvalgene og fag-‐‑ forvaltningerne udarbejder herefter en række ændringsforslag til det tekniske budgetudkast. Ændringsforslagene, som også går under navnet tekniske budgetud-‐‑ kast, indeholder som regel forbedringsfor-‐‑ slag og herved øgede udgifter. Derfor er det op til politikerne at prioritere imellem de forskellige tekniske budgetudkast, og undersøge hvor der eventuelt kan laves besparelser. Metoden inddrager således de medarbej-‐‑ der og politiker der til dagligt arbejder med området i selve budgetudformningen. Dog skaber det samtidig høje forventnin-‐‑ ger fra medarbejder, bruger og borgere og der skal sent i processen fortages hårde politiske fravalg. Marginalbudgettering er uagtet heraf stadig meget anvendt i kom-‐‑ munerne.

Efter vedtagelsen af de enkelte delrammer fastlægges detaljerne i budgettet. Her er det fagudvalgene og fagforvaltningerne som udarbejder delrammernes budgetbi-‐‑ drag. Da ændringsforslag som oftest er ud-‐‑ giftsdrivende pålægges ansvaret for prio-‐‑ ritering og fravalg heriblandt fagudval-‐‑ gene og fagforvaltningerne. I flere kom-‐‑ muner vil der i tilfælde af at en delramme overskrides, skulle findes den tilsvarende finansiering inden for det pågældende fag-‐‑ udvalgs andre delrammer for at sikre at rammerne overholdes.

5.2 Rammebudgettering

5.3 Normbudgettering

Det første led i denne budgetlægningsme-‐‑ tode er at kommunalbestyrelsen og øko-‐‑ nomiudvalget, med udgangspunkt i kom-‐‑ munes estimerede indtægter, fastlægger en samlet ramme for det kommende års udgifter. Efterfølgende opdeles denne ramme yderligere i en række delrammer fastlagt ud fra de forskellige udvalgsområ-‐‑ der. Inden for hvert udvalgsområde kan der forekommer yderligere delrammer.

Denne type af budgettering har sit ud-‐‑ gangspunkt i de forskellige områders ser-‐‑ viceniveau. Her begynder politikerne med en fastlæggelse af prisen for de enkelte ydelser – en takst eller norm. Et eksempel herpå kan være folkeskolen, hvor taksten på en elev vil være et udtryk for udgifterne forbundet med en enkelt elev. Alt andet end lige vil kommunens samlede budget

Skrevet af Kasper Simonsen for folkeskolen være summen af det for-‐‑ ventede antal elever ganget med den fast-‐‑ satte takst. Dertil vil ofte indgå et, ikke ubetydeligt, beløb, i budgettet, som er uaf-‐‑ hængig af taksten. Med normbudgettering sikres der således sammenhæng mellem udgifter og aktivitet

hvor faldende aktivitet vil blive ledsaget af tilsvarende faldende udgifter og vice versa. Det er ofte tilfældet at medarbejder-‐‑ og brugergrupper, i nedgangstider, forhindre nedskæringer, hvorfor en reduktion i an-‐‑ tallet af elever fører til en de facto stigning i pris pr. elev. Dette forhindres med denne budgetmetode.

6. Økonomistyrring Økonomistyring omfatter i dag mere end blot budgetlægning og budgetopfølgning, der traditionelt set har været omdrej-‐‑ ningspunktet herfor. Den tekniske disci-‐‑ plin omkring den finansielle styring af kommunen – hvor mange penge bruges der – er således blevet ledsaget af spørgs-‐‑ målet om – hvad vi får for pengene. Dette betyder at der med økonomistyring fokus-‐‑ res på effektiviteten af opgaveløsning samt om disse stemmer overens med de politi-‐‑ ske ønsker og målsætninger. Heraf kan kommunes økonomistyring opdeles under følgende 3 områder: • Effektiviseringer og produktivitets-‐‑ forbedringer • Budgetlægning og budgetopfølg-‐‑ ning • Mål-‐‑ og indholdsstyring I det følgende vil der blot forelægge en dy-‐‑ bere udredelse af de to første punkter.

Den teoretiske forståelse af effektivisering referer til forholdet imellem input og out-‐‑ come. Hvis en kommune formår at øge ef-‐‑ fekten af en givet ydelse, uden at de an-‐‑ vendt midler øges, er der tale om effektivi-‐‑ sering. Effektivisering skal dog ikke for-‐‑ veksles med produktivitet. Produktivitet omhandler forholdet imellem input og output. Således vil en analyse af produkti-‐‑ viteten af undervisning fokuserer på antal-‐‑ let af producerede undervisningstimer, hvorimod en analyse af effektiviteten vil gå et skridt videre og undersøge den af-‐‑ ledte effekt af undervisningen af de pågæl-‐‑ dende elever – f.eks. karakterudfald. Kommunaløkonomistyring kan hermed omfatte tiltag, der på den ene side kan ka-‐‑ rakteriseres som enten effektiviserings-‐‑ eller produktivitetsforbedringer og på den anden side tiltag i form af besparelser. For at en beslutning kan defineres som en besparelse skal to krav være opfyldt. Det ene er en reduktion af inputtet -‐‑ der anven-‐‑ des færre penge inden for et område. Det andet krav er at der heraf sker en forrin-‐‑ gelse af omfang og/eller kvalitet af en

6.1 Effektiviseringer og pro-‐‑ duktivitetsforbedringer

Kommunaløkonomi – budget og regnskab

ydelse og at denne forringelse ikke modve-‐‑ jes af et alternativt tiltag. Disse tre begre-‐‑ ber kan forklares med folkeskolen som ek-‐‑ sempel. Hvis en kommune vælger at skære i bevillingen til folkeskoleområdet, og dette resulterer i færre undervisningsti-‐‑ mer pr. elev, er der tale om en besparelse. Hvis kommunen derimod, til trods reduce-‐‑ ringen i finansiering, er i stand til at bevare det samme antal undervisningstimer er der indtruffet en produktivitetsforbedring. Der vil være tale om en effektivitetsfor-‐‑ bedring, hvis eleverne med færre under-‐‑ visningstimer kan lære det samme som før nedskæringen. Effektivisering afhænger således af, at man kan dokumentere effek-‐‑ ten. En produktivitetsforbedringer eller effektivisering indtræffer hermed ikke blot fordi noget gøres billigere. I praksis kan sondringen imellem disse tre begreber være gangske besværlig. Effekti-‐‑ viserings-‐‑ og produktionsforbedrende til-‐‑ tag kan tilsidesætte andre vigtige hensyn tilknytte til den kommunale opgaveløs-‐‑ ning. Effektiviseringsønsker fortaget igen-‐‑ nem lukning af mindre skoler og opret-‐‑ telse af større skoler er et eksempel herpå. Teoretisk set vil der kun være tale om en effektivisering, hvis de nye større skoler formår at levere en undervisning, der ikke

er ringere end før sammenlægning f.eks. målt på elevernes karakter. Set ud fra et lo-‐‑ kalsamfundsmæssigt perspektiv vil en skolelukning i højere grad betragtes som en besparelse. Dertil kan produktionsfor-‐‑ bedringer og effektiviseringer være pro-‐‑ blematiske at måle.

6.2 Budgetlægning og bud-‐‑ getopfølgning Kommunens valg i forhold til graden af de-‐‑ centralisering har stor betydning for den lokale budgetlægning. Hvis kommunalbe-‐‑ styrelsen på forhånd har fortaget øre-‐‑ mærkninger til enkeltkonti til den enkelte forvaltning eller institution, handler det blot for lederen om at administrere bud-‐‑ gettet. Hvis der derimod er fastsat en sam-‐‑ let ramme fortages fordelingen på under-‐‑ konti decentralt, hvilket signifikant ændre på ledelsens rolle og muligheder. Givet en vis grad af økonomisk-‐‑decentrali-‐‑ sering er opsætningen af budgettet, også på decentralt niveau, en af de vigtigste processer i det økonomiske år. På de en-‐‑ kelte sektorområder eksisterer der for-‐‑ skellige formelle rammer for bestyrelser-‐‑ nes og brugerrådenes budgetmæssige kompetencer.

Skrevet af Kasper Simonsen Eksempelvis skal skolebestyrelsen på sko-‐‑ leområdet godkende budgetterne hvor-‐‑ imod bestyrelsen/brugerrådet på mange af de øvrige kommunale serviceområder alene orienteres om budgetterne. Det føl-‐‑ gende kan i bred forstand illustrerer, hvor-‐‑ ledes kommunale institutioner gennemgår økonomien: • Oktober-‐‑januar: Prioriteringer og reservationer for det kommende år (budgetlægning) • Marts-‐‑maj: Orientering af sidste års regnskab • Maj-‐‑august: Afrapportering om for-‐‑ ventet regnskab for indeværende år • Oktober: Revideret skøn over for-‐‑ ventet resultat som optakt til at drøfte det kommende års priorite-‐‑ ringer Efter budgetlægningen er gennemført, kan der i løbet af året følges op på underkonti, som nu er et udtryk for fordelingen af den samlede bevilligede ramme. I budgetop-‐‑ følgningen laves der et forventet regnskab baseret på forbruget, som kan noteres til dato, og en udgiftsprognose for resten af året. Hvis der forekommer afvigelser imel-‐‑ lem budgettet og regnskabet, når disse sammenlignes, må der besluttes, hvorle-‐‑ des man kan fortage ændringer så disse er afstemte.

Kommunaløkonomi – budget og regnskab

7. Litteraturliste 7.1 Internetkilder Aftale om kommunernes økonomi for 2017, KL (hentet d. 20-‐‑12-‐‑2017): www.kl.dk/ImageVaultFi-‐‑ les/id_78473/cf_202/-‐‑konomiaf-‐‑ tale_2017.PDF Budget-‐‑ og regnskabssystem for kommu-‐‑ ner, Økonomi-‐‑ og indenrigsministeriet (hentet 27-‐‑12-‐‑2017): https://bud-‐‑ regn.oim.dk/budget-‐‑og-‐‑regnskabssystem-‐‑ for-‐‑kommuner/2-‐‑kontoplanens-‐‑opbyg-‐‑ ning-‐‑og-‐‑generelle-‐‑regler-‐‑for-‐‑kontering/ De kommunale regnskaber 2016, KORA (hentet d. 03-‐‑01-‐‑2018): https://www.mm.dk/pdffiles/De-‐‑kom-‐‑ munale-‐‑regnskaber-‐‑2016.pdf Kommunernes finansiering, KL (hentet d. 27-‐‑12-‐‑2017): www.kl.dk/ImageVaultFi-‐‑ les/id_82312/cf_202/Pjece_om_kommu-‐‑ nernes_finansiering.PDF Kommuner og Regioner – Opgaver og fi-‐‑ nansiering 2014, økonomi-‐‑ og indenrigs-‐‑ ministeriet (hentet d. 04-‐‑01-‐‑2018): https://oim.dk/media/10458/kommu-‐‑ ner-‐‑og-‐‑regioner-‐‑opgaver-‐‑og-‐‑finansiering-‐‑ juni-‐‑2014.pdf

Refusionsreform 2016, John Clausen, Hans Reitzels Forlag (hentet d.03-‐‑01-‐‑2018): http://hansreitzel.dk/~/media/Fi-‐‑ les/Ekstra%20materiale/HRF/Profesio-‐‑ nelle%20i%20velfaerdsstaten/Refusions-‐‑ reform%202016.ashx Statslige puljer til kommunerne, KREVI (hentet d. 22-‐‑12-‐‑2017): www.kora.dk/media/284691/Puljerap-‐‑ port_fase_1.pdf

7.2 Bøger Andersen, T.M, m.fl. (2005). Beskrivende dansk økonomi (2. Udgave). Handels Vi-‐‑ denskab Christensen, J.C., Christiansen, P.M., & Ma-‐‑ rius Ibsen. (2007). Politik og forvaltning (2.udgave). Forfatterne og Academia Ejersbo, N., & Greve, K. (2008). Modernise-‐‑ ring af den offentlige sektor (2.udgave). Børsen Forlag Heager, A., & Olesen, S.J., (2014). Kommu-‐‑ naløkonomi – Rammer, valgmuligheder og styring (1.udgave). Hans Reitzels Forlag