Die resiliente Stadt – State of the art

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Die resiliente Stadt – State of the art

verfasst von DIin Nikola Hochholdinger Mag.a Alexandra Schantl

KDZ Zentrum für Verwaltungsforschung Guglgasse 13 · A-1110 Wien T: +43 1 892 34 92-0 · F: -20 institut@kdz.or.at · www.kdz.or.at

INHALT

Inhaltsverzeichnis

I

II

III

Wann sind Städte resilient? ................................................................................................ 5

1

Grundlagen der Resilienz (Stand der Wissenschaft) ................................................... 5

1.1

Zum Begriff Resilienz.................................................................................................... 5

1.2

Zur ökonomischen Resilienz ........................................................................................ 7

2

Resiliente Städte – Modelle der urbanen Resilienz ..................................................... 8

2.1

Was bedeutet Resilienz für Städte? ............................................................................. 8

2.2

Modelle und internationale Programme zur Stärkung der städtischen Resilienz ...... 10

Maßnahmen und Aktivitäten der Städte zur Stärkung der Resilienz ............................ 17

1

Ansatzpunkte zur Resilienzstärkung .......................................................................... 17

1.1

Potenzielle Bedrohungen/Störungen .......................................................................... 17

1.2

Instrumente zur Stärkung der Resilienz ..................................................................... 20

2

Aktuelle Studien und Aktivitäten der Städte ............................................................... 23

3

Netzwerke und Akteure .............................................................................................. 24

Weiterführende Informationen .......................................................................................... 25

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WANN SIND STÄDTE RESILIENT?

Im Zuge der Pandemie rückt die Diskussion über die Widerstandsfähigkeit unseres gesellschaftlichen Systems und speziell auch der österreichischen Städte und Gemeinden zunehmend ins Zentrum des politischen und gesellschaftlichen Diskurses. Vorliegende Arbeitsunterlage gibt einen ersten Überblick zum Stand der wissenschaftlichen Diskussion über die städtische Resilienz, vorhandene Literatur, Forschungsvorhaben und Planungstools mit Fokus auf die lokale Ebene.

Nachfolgende Inhalte sind das Ergebnis einer kurzen Desktop-Recherche. Folglich besteht kein Anspruch auf Vollständigkeit, vielmehr stellt gegenständliche Unterlage eine erste Ausgangsbasis für weiterführende und tiefergehende Analysen und Studien - beispielsweise für die Erarbeitung eines Leitfadens zur Erstellung einer Resilienz-Strategie für Städte – dar.

I

Wann sind Städte resilient?

1

Grundlagen der Resilienz (Stand der Wissenschaft)

1.1

Zum Begriff Resilienz

Resilienz beschreibt im Allgemeinen die Widerstandskraft, d.h. die Stärke, mit Krisensituationen fertig zu werden. Der Begriff stammt ursprünglich aus der Physik bzw. der Werkstoffkunde und beschreibt die Beschaffenheit von bestimmten Elementen, die auch nach extremen Außeneinwirkungen in ihre Ausgangsform zurückspringen.1 Ab den 1950er Jahren wird das Konzept der Resilienz in die Kinderpsychologie und später in die Pädagogik übernommen: Der „resiliente Mensch“2. Im Zusammenhang mit den globalen ökonomischen und ökologischen Krisen der letzten zwei Jahrzehnte ist das Thema Resilienz sukzessive in den Vordergrund getreten (Stichwort: Katastrophenschutz). Spätestens mit dem Auftreten der COVID-19Pandemie wird die Resilienz-Debatte verstärkt in Politik und Verwaltung geführt und ist aus dem gesellschaftspolitischen Diskurs nicht mehr wegzudenken. So wird auch in der Beratungsbranche die Stärkung der persönlichen und unternehmerischen Resilienz zunehmend Tätigkeitsfeld (vgl. www.resilienz.at).

In der Resilienzforschung gibt es viele unterschiedliche Definitionen und Konkretisierungen von „Resilienz“, je nachdem welche Disziplin den Begriff anwendet. Beispielhaft werden nachfolgend einige allgemeine Resilienzdefinitionen angeführt: «A system is resilient if it can adjust its functioning prior to, or following events (changes, disturbances, and opportunities), and thereby sustain required operations under both expected and unexpected conditions. Resilience is something a system does, and not something a system has.

Resilience is a characteristic of a system’s performance or behavior. This characteristic cannot be reduced to, substituted by, or explained by a single ‚internal mechanism‘ or ability.»3

1 2 3

https://www.resilienz-akademie.com/resilienz/#Resilienz_Definition_in_der_VUCA-Welt Vgl. https://de.wikipedia.org/wiki/Resilienz_(Psychologie): Geschichte der Resilienz Hollnagel, E., Nemeth, C. P. & Dekker, S. (Eds.): Remaining sensitive to the possibility of failure. Resilience Engineering Perspectives, vol. 1.

Aldershot, UK: Ashgate, 2008.

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WANN SIND STÄDTE RESILIENT?

„Resilience is defined as the ability of a system and its component parts to anticipate, absorb, accommodate, or recover from the effects of a potentially hazardous event in a timely and efficient manner, including through ensuring the preservation, restoration, or improvement of its essential basic structures and functions“4 „Resilienz als Kapazität Störungen zu absorbieren, sich zu verändern, trotzdem im Wesentlichen dieselbe Funktion und Struktur zu behalten ohne die Schwelle zu einem anderen Systemverhalten zu überschreiten“5 In den unterschiedlichen disziplinären Verwendungen gibt es drei zentrale übergreifende Faktoren, die sich auf das störende Ereignis und die zeitliche Abgrenzung beziehen6: 1.

Bezug auf abrupt auftretende adverse Störung 2.

Exogenität der Störung (siehe Abschnitt Potenzielle Bedrohungen/Störungen) 3.

Abgrenzung Resilienz von Prävention (siehe Kapitel II1.2 Instrumente zur Resilienzstärkung)

4

Lavell, A., M. Oppenheimer, C. Diop, J. Hess, R. Lempert, J. Li, R. Muir-Wood, and S. Myeong: Climate change: new dimensions in disaster risk, exposure, vulnerability, and resilience. In: Managing the Risks of Extreme Events and Disasters to Advance Climate Change Adaptation. A Special Report of Working Groups I and II of the Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC). Cambridge University Press, Cambridge, UK, and New York, NY, USA,2012, pp. 25-64.

5 Walker, Brian, Salt, David: RESILIENCE thinking – Sustaining Ecosystems and People in an Changing World, 2006.

6 Brinkmann Henrik, Harendt Christoph, Heinemann Friedrich, Nover Justus: Ökonomische Resilienz - Schlüsselbegriff für ein neues wirtschaftspolitisches Leitbild?, Inklusives Wachstum für Deutschland Nr. 11, Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Gütersloh 2017.

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WANN SIND STÄDTE RESILIENT?

Abbildung 1 Disziplinäre Verwendung des Resilienzbegriffs

Quelle: Brinkmann Henrik, Harendt Christoph, Heinemann Friedrich, Nover Justus: Ökonomische Resilienz Schlüsselbegriff für ein neues wirtschaftspolitisches Leitbild?, Inklusives Wachstum für Deutschland Nr. 11, Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Gütersloh 2017, S.10.

1.2

Zur ökonomischen Resilienz

„Ökonomische Resilienz ist die Fähigkeit einer Volkswirtschaft, vorbereitende Maßnahmen zur Krisenbewältigung zu ergreifen, unmittelbare Krisenfolgen abzumildern und sich an veränderte Rahmenbedingungen anzupassen.“7 Jegliche Krisen, die aus externen Faktoren entstehen (Naturkatastrophen, Pandemien, Flüchtlingswellen, Wirtschaftskrisen etc.) haben immer auch starke Folgewirkungen für die 7

Brinkmann Henrik, Harendt Christoph, Heinemann Friedrich, Nover Justus: Ökonomische Resilienz - Schlüsselbegriff für ein neues wirtschaftspolitisches Leitbild?, Inklusives Wachstum für Deutschland Nr. 11, Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Gütersloh 2017, S.13.

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WANN SIND STÄDTE RESILIENT?

Finanzen. Diese werden in der Regel für den öffentlichen Sektor sofort schlagend, da einerseits Steuereinnahmen vor allem bei Wirtschaftskrisen sinken und andererseits Ausgaben für Sozialleistungen und Wirtschaftshilfen steigen.

Abbildung 2 Effekte von Wirtschaftskrisen auf die kommunalen Finanzen

Quelle: Geißler, René, Wortmann, Markus: Auswirkungen der Finanzkrise auf die kommunalen Ebenen Europas, In: Verwaltung & Management 27, 2021 S.3–12.

2

Resiliente Städte – Modelle der urbanen Resilienz

2.1

Was bedeutet Resilienz für Städte?

Im Kontext von Städten und Gemeinden und der öffentlichen Verwaltung steht der Resilienzbegriff primär in Zusammenhang mit dem Katastrophenmanagement. Das Resilienzmanagement umfasst jedoch neben der Governance auch weitere Disziplinen wie die technische, ökonomische, ökologische und soziale Resilienz.

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WANN SIND STÄDTE RESILIENT?

Die OECD definiert resiliente Städte als “…cities that have the ability to absorb, recover and prepare for future shocks (economic, environmental, social & institutional). Resilient cities promote sustainable development, well-being and inclusive growth.” 8

“Urban resilience means... to anticipate, prevent, absorb and recover from shocks and stresses, in particular those brought about by rapid environmental, technological, social and demographic change, and to improve essential basic response structures and functions.”9 Nach Newman, der langfristige globale Prozess wie den Klimawandel oder Peak Oil10 untersucht hat, verfügen resiliente Städte über die Fähigkeit, auf die damit verbundenen Veränderungen zu reagieren und negative Ereignisse und Stress durch innovative Problemlösungen zu bewältigen.11 Das Kompetenzzentrum „Urban Innovation Vienna“ führt in einer Studie im Auftrag der Stadt Wien aus 2018 weiter aus: „Resiliente Städte und Gemeinden können adäquat auf umweltbedingte, soziale und wirtschaftliche Herausforderungen reagieren. Sie müssen in der Lage sein, negative Effekte auf die Bevölkerung bzw. kommunalen Systeme auszugleichen bzw. vorzubeugen. Das setzt voraus, dass die Gemeinden und Städte systemisch denken, ihr Verständnis von „Good Governance“ entsprechend anpassen und etwa Planungspraktiken, die nicht nachhaltig sind, adaptieren. Darüber hinaus wird Resilienz in Städten vor allem über die entsprechende Anpassung von Infrastruktursystemen und Services forciert.“12

Die Stärkung der städtischen Resilienz muss folglich als eine multidimensionale Aufgabe verstanden werden, die einen ganzheitlichen, ebenen- und fachbereichsübergreifenden Ansatz erfordert, ähnlich der Agenda 2030 mit ihren SDGs oder integrierten Smart City und Smart Region Ansätzen.

In Zusammenhang mit integrierten Smart City Ansätzen hat das KDZ-Zentrum für Verwaltungsforschung bereits 2017 im Zuge einer Public Value-Analyse im Auftrag der Stadt Wien die „kräftige Stadt“ als einen zentralen Wirkungsbereich der Smart City Wien Rahmenstrategie (SCWR) identifiziert. Dabei stehen das Gemeinsame und Allgemeinwohl an erster Stelle und sozialer Ausgleich bildet das Fundament für Sicherheit in allen Lebenslagen. Diese Grundwerte spiegeln sich in den Entscheidungsgrundlagen und -prozessen wider. Die langfristige Perspektive der SCWR unterstützt tragfähige und nachhaltige Lösungen. Anpassungs- und Widerstandsfähigkeit einerseits und Flexibilität – wo notwendig – andererseits, erlauben auf neue Herausforderungen angemessen reagieren zu können13.

8

OECD: Better Policies for better Lives: Resilient cities; https://www.oecd.org/regional/resilient-cities.htm ICLEI: THE ICLEI MONTRÉAL COMMITMENTAND STRATEGIC VISION2018-2024, BUILDING A SUSTAINABLEURBAN WORLD, Bonn 2018, p.10.

10 Siehe https://de.wikipedia.org/wiki/%C3%96lf%C3%B6rdermaximum 11 Devecchi Lineo Umberto, Haßheider Eva-Maria: Resiliente Gemeinden in der Modellregion Bodensee, Internationale Bodenseehochschule (IBH), 2020, S.8.

12 urban_innovation_vienna, a company of wienholding: Resilient Cities 2018, Studie im Auftrag der Stadt Wien MA18 - Stadtentwicklung und Stadtplanung, Wien 2018, S.4.

13 KDZ-Zentrum für Verwaltungsforschung: Public Value der Smart City Wien Rahmenstrategie: Für ein attraktives, verantwortliches, kräftiges und generationengerechtes Wien. Studie im Auftrag der Stadt Wien MA18 - Stadtentwicklung und Stadtplanung, Wien 2017 9

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WANN SIND STÄDTE RESILIENT?

Abbildung 3 Public Value der Smart City Wien Rahmenstrategie

KDZ: Eigene Darstellung 2017

Die Kernkompetenzen der Krisenfestigkeit sind Robustheit und Anpassungsfähigkeit.

Krisenfeste Gemeinden und Städte sind: „Adaptiv – robust – redundant – flexible – innovativ – inklusiv“. 14 Robustheit ist gefordert bei der Umsetzung von Bewältigungsmechanismen (redundante Systeme und Back-Ups). Die Gemeinden müssen insoweit flexibel sein, dass sie auf nicht-vorhersehbare Ereignisse schnell reagieren können. Wichtig ist daher eine proaktive Vorausplanung für eine reaktive Anpassungsfähigkeit. Darüber hinaus wird auch der inklusive Ansatz unter Einbeziehung aller Bevölkerungsgruppen (Partizipation) zur Förderung des sozialen Zusammenhalts als zentraler Bestandteil für resiliente Governance-Prozesse angesehen.15

2.2

Modelle und internationale Programme zur Stärkung der städtischen Resilienz

Die städtische Resilienz als integrativer Bestandteil der New Urban Agenda und der SDGs: Das Konzept der städtischen Resilienz steht in engem Zusammenhang mit den globalen Übereinkommen zur New Urban Agenda 2016 und zur Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung mit ihren 17 Sustainable Development Goals (SDGs) im Jahr 2015. In mehreren der 17 SDGs und ihren 169 Unterzielen sind direkte Bezüge zum Katastrophenschutz und zur 14 15

OECD: Better Policies for better Lives: Resilient cities; https://www.oecd.org/regional/resilient-cities.htm urban_innovation_vienna, a company of wienholding: Resilient Cities 2018, Studie im Auftrag der Stadt Wien MA18 - Stadtentwicklung und Stadtplanung, Wien 2018, S.4.

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WANN SIND STÄDTE RESILIENT?

Resilienz zu finden: Insgesamt 23 Zielvorgaben16 beziehen sich laut einer Studie des UN Office for Disaster Risk Reduction17 direkt auf den Katastrophenschutz und die Resilienz. Städtische Resilienz wird insbesondere mit dem Ziel 11 - Städte und Siedlungen inklusiv, sicher, widerstandsfähig (=resilient) und nachhaltig gestalten angesprochen.

In der wissenschaftlichen Debatte ist es daher auch umstritten18, inwieweit das Konzept der Resilienz vielversprechender ist als jenes der Nachhaltigkeit, da es einerseits als „das bessere Leitbild“ und als „konkreter, greifbarer und weniger beliebig“ beurteilt wird.19 Andererseits wird die Resilienz vielfach bereits als integrierter Indikator für die Nachhaltigkeit dargestellt.20 Die Resilienz eines Systems – einer Stadt – als zentrale Voraussetzung für Nachhaltigkeit.

Aus der Vielzahl an unterschiedlichen Konzepten und Programmen zur „Resilienten Stadt auf internationaler Ebene“ werden nachfolgend zwei Initiativen kurz vorgestellt.

100 Resilient Cities Programme (Resilient Cities network) 21 Bereits seit 2013 unterstützt die 100 Resilient Cities-Netzwerkinitiative die Erstellung von Resilienz-Strategien, die Bestellung von Resilienz-Beauftragten und die Umsetzung von Projekten ihrer Mitgliedsgemeinden.

Im City Resilience Framework (CRF) werden 4 Resilienz-Dimensionen mit jeweils 3 zentralen Faktoren definiert22: ❑ Leadership und Strategie: o Stärkung von Leadership und effektivem Management innerhalb von Regierung und Zivilgesellschaft, o Stakeholder-Einbindung (gut informierte, involvierte BürgerInnen) und o integrierte Langzeit-Planung (Abstimmung von Sektoralstrategien und Einzelprojekten mit der Stadtstrategie). ❑ Gesundheit und Wohlbefinden: o Zugang zu notwendigen Ressourcen zur Deckung der Grundbedürfnisse/des täglichen Bedarfes, o Chancen zum Erwerb des Lebensunterhalts und Zugang zu Arbeit sowie o Sicherung der öffentlichen Gesundheitsversorgung. ❑ Ökonomie und Gesellschaft: o engagierte Gemeinschaften, die zusammenhalten, o soziale Stabilität, Sicherheit und Gerechtigkeit basierend auf allumfassendem, inklusivem Ansatz des Rechtssystems sowie o ökonomischer Wohlstand. ❑ Infrastruktur und Umwelt: o Schutz von natürlichen Ressourcen und vom Menschen geschaffenen Gütern, o Aufrechterhaltung kritischer Infrastrukturen und o verlässliche Informations- und Kommunikationsinfrastrukturen und Mobilität.

Diese finden sich in SDGs 1 – Armut beenden, 2 – Kein Hunger, 3 – Gesundheit und Wohlergehen sicherstellen, 4 – Hochwertige Bildung, 6 – Sauberes Wasser und Sanitäreinrichtungen, 9 – Industrie, Innovation und Infrastruktur, 11 – Nachhaltige Städte und Gemeinden, 13 – Maßnahmen zum Klimaschutz, sowie 14 – Leben im Wasser und 15- Leben an Land.

17 UNISDR: Disaster risk reduction and resilience in the 2030 Agenda for Sustainable Development, 2015.

18 Schramm, Matzinger, und Forschungsverbund netWORKS, Resilenz - Konzeptionelle Potenziale für die sozial-ökologische Stadt- und Infrastrukturforschung. Forschungsverbund netWORKS (Hrsg.), Berlin 2020.

19 Hummel, Diana: Von der Nachhaltigkeit zur Resilienz? Der Diskurs in Ökologie und Umweltpolitik, In: medico international: Fit für die Katastrophe? Kritische Anmerkugnen zurm Resilienzdiskurs im aktuellen Krisenmanagement. Gießen 2017, S. 109-123.

20 Little et al.: Assessing and Enhancing Environmental Sustainability – A Conceptual Review. Environmental Science & Technology, Jg. 50, Nr. 13, 21 https://resilientcitiesnetwork.org 22 urban_innovation_vienna: Resilient Cities 2018, Studie im Auftrag der Stadt Wien MA18 - Stadtentwicklung und Stadtplanung, Wien 2018 S. 9f.

16

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WANN SIND STÄDTE RESILIENT?

Resiliente Stadtsysteme werden in diesem Modell durch 7 zentrale Eigenschaften charakterisiert: reflektierend, reich an Ideen, inklusiv, integrierend, robust, redundant und flexibel.

Abbildung 4 Modell des City Resilient Framework

Quelle: https://resilientcitiesnetwork.org/programs/resilient-cities-shaping-a-digital-world/

Das Resilienz-Modell der OECD Auch die OECD verfolgt einen ganzheitlichen Resilienz-Ansatz und hat ein eigenes Programm für Städte entwickelt.

Dieses umfasst: 1. Das Modell „Resiliente Städte“ 2. Ein Indikatorenset zur Messung der urbanen Resilienz23 3. Leitlinien für Risiko-Governance: Empfehlungen zur Entwicklung einer integrierten, auf verschiedene Risiken bezogene und partizipatorische Strategie für den Umgang mit Resilienz-Risiken 23

OECD: Figueiredo, L., Honiden, T., Schumann, A.: Indicators for Resilient Cities, OECD Regional Development Working Papers Nr. 2, 2018.

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WANN SIND STÄDTE RESILIENT?

4. Fallstudien ausgewählter Städte: Antalya und Bursa in der Türkei, Belo Horizonte in Brasilien, Cardiff im Vereinigten Königreich, Kobe und Kyoto in Japan, Lissabon in Portugal, Oslo in Norwegen, Ottawa in Kanada und Tampere in Finnland.

Grundlage des Resilienz-Modells der OECD bilden ebenfalls vier Dimensionen mit jeweils spezifischen Zielen24: ❑ ❑ ❑ ❑

Ökonomie (Diversität und Innovation) Gesellschaft (Inklusion und Kohäsion) Governance (langfristige Vision, ausreichend Ressourcen, Zusammenarbeit mit anderen Ebenen der Verwaltung, partizipative Führung) Umwelt (nachhaltige städtische Entwicklung und adäquate, belastbare Infrastrukturen)

Abbildung 5 Die 4 Dimensionen der städtischen Resilienz im Modell der OECD

Quelle: OECD: Better Policies for better Lives: Resilient cities; https://www.oecd.org/regional/resilient-cities.htm]

Resiliente Städte sind: adaptiv – robust – redundant – flexible – ideenreich – inklusiv Ein zentrales Element des OECD-Modells ist die themen- und abteilungsübergreifende Zusammenarbeit bei der Analyse und Konzeptentwicklung sowie die Schaffung von Transparenz im Entscheidungsprozess.

24

OECD: Figueiredo, L., Honiden, T., Schumann, A.: Indicators for Resilient Cities, OECD Regional Development Working Papers Nr. 2, 2018.

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WANN SIND STÄDTE RESILIENT?

Abbildung 6 Dimensionen und Merkmale im Modell der OECD

Quelle: OECD: Better Policies for better Lives: Resilient cities; https://www.oecd.org/regional/resilient-cities.htm

Der „Stresstest Stadt“25 und das Modell einer funktionsfähigen Stadt Im deutschsprachigen Raum gilt insbesondere das vom Deutschen Bundesamt für Bauwesen entwickelte Modell des Stresstest Stadt als Vorbild für Studien und Projekte zur städtischen Resilienz.

Der Stresstest Stadt stellt ein strategisches Test-Instrument für die Stadtentwicklung dar, welches den deutschen Städten dabei helfen soll, die eigene Position, die Vulnerabilität, Exposition und Betroffenheit, zu bestimmen und deren Handlungs- und Reaktionsfähigkeit in Krisensituationen zu erhöhen.

Im Stresstest Stadt wird die Resilienz bzw. Krisenfestigkeit einer Gemeinde primär auf Basis der Robustheit der städtischen Strukturen und der Anpassungsfähigkeit anhand der städtischen Strategien und Instrumente zur Anpassung bestimmt.

25

Deutschen Bundesamt für Bauwesen, Bundesinstituts für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR): Stresstest Stadt – wie resilient sind unsere Städte? Unsicherheiten der Stadtentwicklung identifizieren, analysieren und bewerten; Bonn 2018.

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WANN SIND STÄDTE RESILIENT?

Abbildung 7 Konzept der Resilienz für den Stresstest Stadt

Quelle: Deutsches Bundesamt für Bauwesen, Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR): Stresstest Stadt – wie resilient sind unsere Städte? Unsicherheiten der Stadtentwicklung identifizieren, analysieren und bewerten. Bonn 2018.

Dem Stresstest Stadt liegt das Modell der „funktionsfähigen Stadt“ mit den sechs Daseinsgrundfunktionen Wohnen, Versorgen, Arbeiten, Mobilität, Urbanität und Integration (Soziales) sowie Umweltqualität (Erholung) zugrunde. Das Funktionieren einer Stadt kann im Wesentlichen über acht zentrale Deskriptoren erfasst (siehe nachfolgende Abbildung) erfasst und näher bestimmt werden.

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WANN SIND STÄDTE RESILIENT?

Abbildung 8 Konzept der Resilienz für den Stresstest Stadt

Quelle: Deutsches Bundesamt für Bauwesen, Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR): Stresstest Stadt – wie resilient sind unsere Städte? Unsicherheiten der Stadtentwicklung identifizieren, analysieren und bewerten. Bonn 2018.

Der Stresstest Stadt liefert ein umfassendes Indikatoren-Set mit mehr als 100 Indikatoren, anhand derer die spezifische Ausprägung der jeweiligen Deskriptoren in den Städten und damit die Robustheit und Anpassungsfähigkeit der Städte näher bestimmt und schließlich mithilfe einer Resilienz-Matrix auch bewertet werden kann. Der Stresstest soll Auskunft darüber liefern, ob und inwieweit eine Stadt auch bei negativen Ereignissen, Einflüssen und Entwicklungen in der Lage ist, die Funktionsfähigkeit zu erhalten und ihre Grundaufgaben für die Bevölkerung in angemessener Qualität anbieten zu können. Darüber hinaus kann mithilfe des Stresstests Stadt, der Resilienz-Diskurs angestoßen und das Resilienz- Bewusstsein erhöht werden.

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MAßNAHMEN UND AKTIVITÄTEN DER STÄDTE ZUR STÄRKUNG DER RESILIENZ

Abbildung 9 Beispielhafte Resilienzmatrizen für die Stressszenarien (links) und für ausgewählte Deskriptoren (rechts)

Quelle: Deutsches Bundesamt für Bauwesen, Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR): Stresstest Stadt – wie resilient sind unsere Städte? Unsicherheiten der Stadtentwicklung identifizieren, analysieren und bewerten. Bonn 2018.

II

Maßnahmen und Aktivitäten der Städte zur Stärkung der Resilienz

1

Ansatzpunkte zur Resilienzstärkung

1.1

Potenzielle Bedrohungen/Störungen

Das Konzept der städtischen Resilienz basiert zumeist auf exogenen Bedrohungen und unerwartet auftretenden Ereignissen, die unterschiedliche natürliche, technische, wirtschaftliche oder soziale Ursachen haben können und das Funktionieren des städtischen Systems gefährden26. Bei den störenden Ereignissen wird zwischen shocks und stresses unterschieden: ❑ „Shocks“ sind plötzlich und überraschend eintretende Ereignisse, wie beispielsweise Epidemien, Flut, Wind, Landrutsch, Trockenheit, Erdbeben, plötzliche Konflikte oder starke ökonomische Volatilität; ❑ „Stresses“ bezeichnen sich langsamer entwickelnde Trends, die die Leistungsfähigkeit des Stadtsystems untergraben und die Schutzbedürftigkeit von AkteurInnen innerhalb des System erhöhen. (z.B. Mangel an Ressourcen, demografische Veränderungen, Klimawandel, politische Instabilität).

26

Vgl. urban_innovation_vienna: Resilient Cities 2018, Studie im Auftrag der Stadt Wien MA18 - Stadtentwicklung und Stadtplanung, Wien 2018.

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MAßNAHMEN UND AKTIVITÄTEN DER STÄDTE ZUR STÄRKUNG DER RESILIENZ

Global Risk Report des World Economic Forum Der jährliche Bericht analysiert bestehende Risiken und Bedrohungen in den Kategorien Umwelt, Geopolitik, Gesellschaft, Technologie und Wirtschaft. Basierend auf einer umfassenden Befragung unterschiedlicher Stakeholder und Institutionen, wird jährlich eine Global Risk Landscape (globale Risikolandkarte) erstellt, welche die größten Risiken nach ihrer Wahrscheinlichkeit sowie ihren Auswirkungen darstellt. 27 Abbildung 10 The Global Risks Landscape 2020

Quelle: World Economic Forum: The Global Risks Report 2020, 15th Edition, 2020.

Im globalen Risikobericht werden insbesondere Bedrohungsszenarien in Zusammenhang mit dem Klimawandel (z.B. Extremwetterereignisse, thermische Belastung) und Umweltschäden (z.B. Umweltkatastrophen, Abnahme der Biodiversität, Wasserkrisen) aber auch im Bereich der

27

World Economic Forum: The Global Risks Report 2020, 15th Edition, 2020.

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MAßNAHMEN UND AKTIVITÄTEN DER STÄDTE ZUR STÄRKUNG DER RESILIENZ

technischen Infrastrukturen (z.B. Cyberattacken, Blackout, etc.) als besonders wahrscheinlich und folgenschwer eingestuft.

Weitere bislang betrachtete Szenarien umfassen die Bevölkerungsentwicklung (z.B. Schrumpfung oder auch Außenzuwanderung etc.), eine gesellschaftliche Polarisierung oder globale Finanzkrisen.

Eine globale Gesundheitskrise (Pandemie), wie wir sie aktuell durchleben, fand in den bisherigen Risikobewertungen bislang nur wenig Beachtung. Im Stresstest Stadt des deutschen Bundesamtes für Bauwesen wurden folgende sechs Szenarien als wahrscheinlich definiert und pilothaft überprüft: ❑ ❑ ❑ ❑ ❑ ❑

Klimawandel Demografischer Wandel und Migration Digitalisierung Konjunktureinbrüche Branchenwandel Gesellschaftliche Polarisierung

Weltrisikobericht des deutschen Bündnis Entwicklung Dieser Bericht fokussiert auf das Katastrophenrisiko durch extreme Naturereignisse. Jährlich wird basierend auf ausgewählten Indikatoren für 181 Länder der Welt ein WeltRisikoIndex berechnet und publiziert.28 Der Länderindex errechnet sich durch die Multiplikation der Exposition und der Vulnerabilität. Die Exposition steht für die Bedrohung der Bevölkerung durch Erdbeben, Stürme, Überschwemmungen, Dürren und den Meeresspiegelanstieg.

Abbildung 11 Komponenten und Indikatoren des Weltrisikoindex

28

https://weltrisikobericht.de/

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MAßNAHMEN UND AKTIVITÄTEN DER STÄDTE ZUR STÄRKUNG DER RESILIENZ

Quelle: Bündnis_Entwicklung_hilft, RUB(Ruhr Universität Bochum), IFHV: WeltRisikoBericht 2020 - Fokus: Flucht und Migration, 2020, https://weltrisikobericht.de

1.2

Instrumente zur Stärkung der Resilienz

Die Bertelsmann Stiftung definiert die Dimensionen, auf die eine wirkungsvolle ResilienzStrategie abzielen muss, wie folgt29: 1. Stärkung der vorhandenen Krisenverarbeitungs-Fähigkeiten (Beeinflussbarkeit von Faktoren) 2. Eingehende Betrachtung der verschiedenen Krisenphasen (Zeitliche Dimensionen/Wirkungsphasen) und 3. Adressierung der verschiedenen Ebenen inklusive deren Zusammenspiel (Gesellschafts-/Akteurs- Ebenen)

29

Brinkmann Henrik, Harendt Christoph, Heinemann Friedrich, Nover Justus: Ökonomische Resilienz - Schlüsselbegriff für ein neues wirtschaftspolitisches Leitbild?, Inklusives Wachstum für Deutschland Nr. 11, Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Gütersloh 2017, S. 14.

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MAßNAHMEN UND AKTIVITÄTEN DER STÄDTE ZUR STÄRKUNG DER RESILIENZ

Abbildung 12 Dimensionen einer Resilienzstrategie

Quelle: Brinkmann Henrik, Harendt Christoph, Heinemann Friedrich, Nover Justus: Ökonomische Resilienz Schlüsselbegriff für ein neues wirtschaftspolitisches Leitbild?, Inklusives Wachstum für Deutschland Nr. 11, Bertelsmann Stiftung (Hrsg.), Gütersloh 2017, S. 14.

Zur Dimension Beeinflussbarkeit von Faktoren: Bezugnehmend auf die Dimension der Beeinflussbarkeit von Faktoren können beispielhaft folgende endogene Ansatzpunkte und Instrumente zur Stärkung der Resilienz auf städtischer Ebene (Kompetenzen) genannt werden: ❑ ❑ ❑ ❑ ❑ ❑ ❑ ❑ ❑ ❑

Resilienz-Strategie Datenbasierte Risikoabschätzung (Betroffenheit und Vulnerabilität) Resilienz- Management: Aufbau von Notfallstrukturen, Frühwarnsystemen, Urbanes ÖkoManagement etc.

Vernetzung und Kooperationen, Partizipation Aktionsplan für Resilienz Monitoring Vorausschauende Flächenwidmungsplanung Bewusstseinsbildung und Weiterbildung (Stärkung Sozialkapital) Finanzielles Risikomanagement und Versicherungen etc.

Exogene Ansatzpunkte hingegen sorgen für einen finanziellen Ausgleich zur Stärkung der städtischen Resilienz ausgehend von übergeordneten Ebenen (Bundesländer, Bund, EU) wie zum Beispiel: ❑ ❑

Nationaler Katastrophenfonds Gemeindeautonomie 21 28.04.21

MAßNAHMEN UND AKTIVITÄTEN DER STÄDTE ZUR STÄRKUNG DER RESILIENZ

❑ ❑ ❑ ❑ ❑

Finanzausgleichsinstrumente (z.B. Abgabenautonomie, Transferbeziehungen, Aufgabenorientierung) Instrumente zum regionalen Ausgleich (inkl. Regionalfonds, Gemeindestrukturreform) Gesamtstaatliche Steuerung/Governance wie etwa laufenden Evaluierungen, Krisenfonds oder die Mehr-Ebenen-Steuerung am Beispiel Klimaschutz EU-Aufbauplan etc.

Zur Dimension Zeitliche Dimensionen/Wirkungsphase: Das Katastrophenmanagement unterscheidet im Wesentlichen drei grobe Phasen: - die Soforthilfe - den Wiederaufbau - die Prävention/Vorsorge In Anlehnung daran werden die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung im Resilienz-Zyklus wie folgt beschrieben: - Phase 1 (reagieren): Management zur Bewältigung von Krisen und Katastrophen - Phase 2 (regenerieren): Schadensbeseitigung, Restrukturierung und Neuorganisation - Phase 3 (vorbereiten-vorsorgen-schützen): o Analyse und Bewertung der Resilienz (z.B. Stresstest Stadt) sowie o Erhöhung der Anpassungsfähigkeit und Robustheit (z.B. Notfallstrukturen, Schutzmaßnahmen, Ausgleichsmechanismen etc.)

Abbildung 13 Der Zyklus im Resilienz-Management

Quelle: Devecchi, Lineo Umberto, und Eva-Maria Haßheider: Resiliente Gemeinden in der Modellregion Bodensee: Robust und agil durch Partizipation, Internationale Bodenseehochschule (IBH), 2020.

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MAßNAHMEN UND AKTIVITÄTEN DER STÄDTE ZUR STÄRKUNG DER RESILIENZ

UNDRR: Toolkit: The TEN Essentials for Making Cities Resilient 30 Der Toolkit des UN Office for Disaster Reduction bietet einen operationellen Rahmen für die Implementierung des Sendai-Framework for Disaster Risk Reduction auf lokaler Ebene. Dabei werden die strategischen Vorgehensweisen und Schlüsselmaßnahmen für die einzelnen Interventionsbereiche auf die lokale Ebene heruntergebrochen. Der Fokus liegt jedoch auf Katastrophenereignissen. Andere Risiken und Herausforderungen bleiben unberücksichtigt.

Abbildung 14 The TEN Essentials for Making Cities Resilient

Quelle: https://www.unisdr.org/campaign/resilientcities/toolkit/article/the-ten-essentials-for-making-cities-resilient.

2 ❑ ❑

❑ ❑ ❑ ❑

Aktuelle Studien und Aktivitäten der Städte urban_innovation_vienna, a company of wienholding: Resilient Cities 2018, Studie im Auftrag der Stadt Wien MA18 - Stadtentwicklung und Stadtplanung“, Wien 2018 Devecchi, Lineo Umberto, und Eva-Maria Haßheider: Das Forschungsprojekt Resiliente Gemeinden in der Modellregion Bodensee: Robust und agil durch Partizipation, Internationale Bodenseehochschule (IBH), 2020.

Resilienzstrategien in ausgewählten Städten31: z.B. Athen, Atlanta, Bristol, Glasgow, Melbourne, Montreal, New York City, Paris, Rotterdam, San Francisco und Sydney.

The 100 Resilient Cities Programme.

OECD: Case studies “Resilient Cities” (z.B. Antalya, Belo Horizonte, Cardiff, Kyoto, Lisbon, Oslo, Ottawa, Tampere…)

EU: URBACT Networks: Resilient Europe: Improving city resilience32; - Integrated Action plans for urban resilience of the cities of Rotterdam, Glasgow, Antwerpen, Burgas, Bristop, Potenza, Joannina, Thessaloniki, Katowice, Malmö, Vejle

30

https://www.unisdr.org/campaign/resilientcities/toolkit/article/the-ten-essentials-for-making-cities-resilient Siehe: urban_innovation_vienna, a company of wienholding: Resilient Cities 2018, Studie im Auftrag der Stadt Wien MA18 - Stadtentwicklung und Stadtplanung“, Wien 2018.

32 https://urbact.eu/resilient-europe 31

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MAßNAHMEN UND AKTIVITÄTEN DER STÄDTE ZUR STÄRKUNG DER RESILIENZ

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Netzwerke und Akteure

Neben dem bereits dargestellten 100 Resilient Cities Netzwerk und dem Resilienz-Programm der OECD gibt es international noch weitere zahlreiche Resilienz-Konzepte,-Modelle und Initiativen. Diese fokussieren jedoch stärker auf einzelne Bereiche wie beispielsweise die Resilienz gegenüber klimatischen Ereignissen infolge des Klimawandels etc. Einige davon werden nachfolgend beispielhaft angeführt: ❑ ❑ ❑

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European Commission: RESCCUE Projekt (RESilience to cope with Climate Change in Urban aReas), https://cordis.europa.eu/project/id/700174/de, https://toolkit.resccue.eu/ Europäische Union: URBACT NetworkResilientEurope: Improving city resilience, https://urbact.eu/resilient-europe UN Habitat: City Resilience Profiling Programme (CRPP) mit Schwerpunkt Klimawandel und Naturkatastrophen, https://unhabitat.org/programme/city-resilience-profilingprogramme UNDP: Community Based Resilience Analysis (CoBRA), mit Schwerpunkt Naturkatastrophen und ökologisches Management in afrikanischen Ländern, https://cordis.europa.eu/project/id/700174/de World Bank: Resilient Cities Program, https://www.worldbank.org/en/topic/disasterriskmanagement/brief/city-resilience-program UNDRR (UNISDR): Making cities resilient campaign https://www.unisdr.org/campaign/resilientcities ICLEI (International Council for Local Environmental Initiatives) – Local Governments for Sustainability, https://www.iclei.org University partnership: HeKris – Challenges of resilience in European cities. National Technical University of Athens – NTUA (Faculty of Architecture) und Leibniz Universität Hannover – LUH (Faculty of Architecture and Landscape), http://resilient-cities.eu/en/ etc.

Plattformen und Netzwerkveranstaltungen ❑ ❑ ❑

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European Urban Resilience Forum, Sept. 2021, https://urbanresilienceforum.eu/ European Commission: Urban Data Platform “The future of cities: The resilient city” https://urban.jrc.ec.europa.eu/thefutureofcities/open-questions#the-chapter Resilient Cities – The Annual Global Forum on Urban Resilience and Adaptation – is the global platform for urban resilience and climate change adaptation, https://resilientcities2019.iclei.org/ UN Habitat: Urban Resilience Hub, https://urbanresiliencehub.org/news/ etc.

WEITERFÜHRENDE INFORMATIONEN

III Weiterführende Informationen Acuti D., Bellucci M.: Resilient Cities and Regions: Planning, Initiatives, and Perspectives. In: Leal Filho W., Azeiteiro U., Azul A., Brandli L., Özuyar P., Wall T. (eds) Climate Action. Encyclopedia of the UN Sustainable Development Goals. Cham 2019.

ARUP: COVID-19 Mobility Insights Rebuilding Resilient Cities, 2020.

Christmann Gabriela, Kilper Heiderose, Ibert Oliver: Die resiliente Stadt in den Bereichen Infrastrukturen und Bürgergesellschaft, Schriftenreihe Forschungsforum Öffentliche Sicherheit, 2017.

Fekkak, Miriam, Mark Fleischhauer, Stefan Greiving, Rainer Lucas, Jennifer Schinkel, und Uta von Winterfeld: Resiliente Stadt - Zukunftsstadt: Forschungsgutachten, 2017.

ICLEI (Local Governments for Sustainability), Bizzotto, M., Huseynova, A., Estrad, V. V.: Resilient Cities 2019, Thriving Cities: The Evolution of Urban Resilience, 2019.

Libbe, Jens; Bendlin, Lena; Riechel, Robert; Bartke, Stephan; Eckert, Karl; Fahrenkrug, Katrin; Melzer, Michael; Blecken, Lutke; Reiss, Julia; Ferber, Uwe; Bock, Stephanie; Abt, Jan; Diringer, Julia; Wendler, Katja; Koller, Michaela; Gräbe, Gudrun: Memorandum Post-Corona-Stadt. Für eine suffiziente und resiliente Entwicklung von Städten und Regionen, Berlin 2020.

Nissen, Sylke: Europäische Städte in der Finanzkrise. Eine explorative Studie zum Verhältnis von Autonomie und Resilienz, In: Krise und Integration: Gesellschaftsbildung in der Eurokrise, Wiesbaden 2015.

OECD: Climate-resilient infrastructure, OECD Environment Policy Papers, No. 14, Paris 2018.

OECD: Building Back Better: A Sustainable, Resilient Recovery after COVID-19, OECD: Resilient Cities - Policy Highlights of the OECD Report (Preliminary version), 2016.

Resilienztools: http://resiliencetools.net/ Steccolini Ileana, Jones Martin David Singh, Saliterer Iris: Governmental Financial Resilience: International Perspectives on How Local Governments Face Austerity, 2017.

Thieken, Annegret Henriette, Julia Dierck, Lea Dunst, Christian Göpfert, Anna Heidenreich, Karen Hetz, Julia Kern, u. a.: Urbane Resilienz gegenüber extremen Wetterereignissen – Typologien und Transfer von Anpassungsstrategien in kleinen Großstädten und Mittelstädten (ExTrass) : Verbundvorhaben ‚Zukunftsstadt‘ (Definitionsprojekt), 2018 UNDRR, Resilience learning module I: Fundamentals of resilient governance & development, 2020 UNDRR: Progress report on the implementation of the UN plan of action on DRR for resilience, 2020.

UNDRR: Amaratunga, D. et al. The progress of local governments in making cities resilient: state of play. Contributing Paper to GAR (Global Assessment Report), 2019.

UNDRR, Schofield, H., Twigg, J.: Making cities resilient: Lessons learned from the Disaster Resilience Scorecard assessment and Disaster Risk Reduction (DRR) action planning, 2019.

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WEITERFÜHRENDE INFORMATIONEN

UNDRR, CUDRR+R, Gencer, Ebru A.: Local government powers for disaster risk reduction: A study on local-level authority and capacity for resilience, 2017.

UNDRR: Disaster resilience scorecard for cities, 2017.

UNISDR: Making cities resilient: Summary for policymakers. A global snapshot of how local governments reduce disaster risk, 2013.

UN Habitat: Trends in Urban Resilience, 2017.

UN Habitat: City Resilience Profiling Tool – Guide.

URBACT ResilientEurope: integrated action_plan_for_urban_resilience_of_burgas_municipality Wienhoefer, Kristina: Die Resiliente Stadt -Lösungsansätze, City Resilience Program, Weltbank UR Austria, 2019.

WIFI Steiermark: https://wifisteiermark.com/2017/02/27/resilienz-die-7-saeulen-der-resilienz-undderen-wirkungsweisen/

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