Wschód przyłączony. Integracja i transformacja Europy po roku 1989

Wschód przyłączony.

Integracja i transformacja Europy po roku 1989 Rafał Bakalarczyk Agata Chaber Łukasz Jurczyszyn Joanna Kostka Wojciech Kość

Leon Podkaminer Michał Polakowski Michał Sutowski Dorota Szelewa

Wschód przyłączony.

Integracja i transformacja Europy po roku 1989 Rafał Bakalarczyk Agata Chaber Łukasz Jurczyszyn Joanna Kostka Wojciech Kość Leon Podkaminer Michał Polakowski Michał Sutowski Dorota Szelewa

I N S T Y T U T S T U D I Ó W Z A AW A N S O W A N Y C H W A R S Z AW A 2 0 1 5

Wschód przyłączony.

Integracja i transformacja Europy po roku 1989

Spis treści: Wstęp Michał Sutowski Czy Europę da się skleić?

Analizy Leon Podkaminer Europa Środkowo-Wschodnia w pułapce integracji

7

15

Wojciech Kość Nauka o klimacie jako nowy komunizm, czyli Europa Środkowo-Wschodnia i jej polityka energetyczna 43 Michał Polakowski, Dorota Szelewa Najpierw ekonomia, później społeczeństwo – o polityce społecznej Unii Europejskiej 59

Rafał Bakalarczyk Unia dwóch prędkości czy różnych dróg?

81 Agata Chaber LGBT w Europie Środkowo-Wschodniej

105

Joanna Kostka Romowie w Europie – integracja czy asymilacja?

121 Łukasz Jurczyszyn Jak skrajna prawica budzi się w Europie (Wschodniej)

145

Michał Sutowski – politolog, absolwent MISH UW, tłumacz książek (m.in. Ulricha Becka, Iwana Krastewa, Marci Shore, Michaela Kazina), autor wywiadów-rzek z Agatą Bielik-Robson, Ludwiką Wujec oraz Agnieszką Graff, redaktor, publicysta Dziennika Opinii, członek zespołu Krytyki Politycznej, koordynator Instytutu Studiów Zaawansowanych w Warszawie.

Ponad trzydzieści lat temu Milan Kundera napisał Zachód porwany albo tragedia Europy Środkowej – jeden z najgłośniejszych esejów politycznych schyłku zimnej wojny. Przesłanie dla publiczności Zachodu było proste – podział Europy na Zachód i Wschód z granicą na Łabie nie ma charakteru obiektywnego ani tym bardziej wiecznego. Więcej nawet, to historyczna anomalia – po prostu część Zachodu mocą geopolityki znalazła się po „niewłaściwej” stronie żelaznej kurtyny, ma zatem uzasadnione prawo domagać się zmiany status quo.

Europa Środkowa stanowiła w tej opowieści Kampfbegriff – polemiczne pojęcie służące zakwestionowaniu geopolitycznego fatum. Erudycyjny esej czeskiego emigranta przeczytała garstka inteligentów, ale jego idea trafiła pod strzechy; odpowiadała zresztą intuicjom i pragnieniom wielu obywateli, jeśli nie całego bloku wschodniego, to z pewnością Polski, Czechosłowacji czy Węgier.

Po 1989 roku przekonanie, że jałtańskie granice europejskiego podziału wynikały wyłącznie z logiki historycznej, geopolitycznej siły, pozwalało elitom krajów wyszehradzkich (ale także bałtyckich czy Bałkanów) uzasadniać aspiracje integracyjne. Wejście państw Europy Środkowej do Unii Europejskiej oznaczało w tej narracji akt sprawiedliwości dziejowej i włączenie do bardziej udanego i „sprawdzonego” bloku gospodarczego. Jeśli podział na Wschód i Zachód nie został zniesiony, to przynajmniej przesunięty o kilkaset kilometrów. Unia Europejska (obok NATO) miała być źródłem geopolitycznej stabilizacji, ale przede 7

Michał Sutowski

Wstęp Czy Europę da się skleić?

wszystkim dobrobytu społecznego oraz impulsem do nadrobienia spóźnionej modernizacji państw przechowywanych przez pół wieku w socjalistycznej zamrażarce. Czy to się udało? Czy dekada członkostwa w Unii Europejskiej faktycznie pozwoliła „nadrobić zaległości” z czasów realnego socjalizmu? I czy naprawdę europejskie podziały wynikają głównie z dziedzictwa drugiej połowy XX wieku? Czy w ramach zjednoczonej Europy daje się wciąż wyodrębnić dwa osobne bloki, względnie wyraźne pozostałości ich istnienia jeszcze ćwierć wieku temu?

Pytania te są kluczowe dla lewicy – zwłaszcza w kraju takim, jak Polska, gdzie największe nadzieje na progresywne zmiany wiązano z przystąpieniem do Unii Europejskiej. Rozwój gospodarczy, polityka społeczna, reforma energetyki, sytuacja mniejszości seksualnych i etnicznych, wreszcie występowanie zjawisk prawicowego ekstremizmu – w każdym z tych obszarów to właśnie europejski projekt integracyjny miał przynieść zmiany na lepsze. Podstawą takich a nie innych oczekiwań bywały realne kompetencje i wdrażane przez UE polityki, ale często też stereotypowe wyobrażenia opinii publicznej i jej liderów; dla wielu z nich „zjednoczona Europa” była nie tyle bytem politycznym, ile raczej synonimem „wszystkiego, co dobre” – co pozwoli nadrobić nasze zacofanie, względnie usunąć „złogi socjalizmu”, rekompensując jednocześnie niedostatki niewydolnego państwa, biernego społeczeństwa czy anachronicznej gospodarki. Na ile więc słuszne były te oczekiwania? *** Zanim szczegółowo odpowiedzą na to pytanie nasi eksperci, warto przypomnieć kilka spraw ogólnych. Wbrew żywionemu przez wielu u progu transformacji przekonaniu różnice między Wschodem i Zachodem Europy nie wynikają wyłącznie z dziedzictwa realnego socjalizmu1. Nie przypadkiem tekst inaugurujący (symbolicznie) współczesną teorię rozwoju państw zacofanych (Problems of Industrialisation of Eastern and South-Eastern Europe Paula Rosensteina-Rodana z 1943 roku) dotyczył właśnie krajów leżących pomiędzy Niemcami, Rosją i Włochami; nie przypadkiem też Róża Luksemburg przed I wojną światową wskazywała na ścisłe powiązanie rozwoju gospodarki (zwłaszcza przemysłu) Kongresówki z rynkiem rosyjskim, a nie z Zachodem, co doprowadziło ją do wniosku – inna sprawa, że niekoniecznie słusznego – o niecelowości walki o narodową niepodległość. O sięgających jeszcze XVI wieku 8

źródłach różnic między Wschodem a Zachodem Europy grube tomy napisali badacze z kręgu warszawskiej szkoły historycznej, a wcześniej pozytywiści, między innymi Stanisław Szczepanowski, autor głośnej niegdyś Nędzy Galicji w cyfrach. Krótko mówiąc – pod względem gospodarczym Kunderowski „Zachód-porwany-przez-Wschód” odstawał (może z wyjątkiem zachodniej części ojczyzny pisarza) od reszty kontynentu od wieków.

9

Wstęp

*** Czy Europę udało się „skleić” wraz z przystąpieniem do UE kolejnych państw z naszego regionu? Z tekstów naszych ośmiu autorów wyłania się niejednoznaczny bilans dekady po akcesji i często okazuje się, że nadzieje na to okazały się płonne.

Po pierwsze dlatego, że – jak wskazuje Rafał Bakalarczyk – nie ma czegoś takiego, jak „europejski model społeczny”, który byłby jednocześnie programem politycznym Unii Europejskiej; są jedynie miękkie wytyczne i kulturowe wzorce, podlegające skądinąd ciągłej ewolucji. Do tego twardo egzekwowane po ostatnim kryzysie reguły i polityki unijne w obszarze makroekonomii nie tylko wyraźnie dominują nad priorytetami polityki społecznej, lecz także prowadzą do ich marginalizacji, a nieraz zwyczajnej degradacji socjalnych standardów. Postępowi społecznemu nie sprzyja też doraźne finansowanie celów społecznych ze środków UE, jak wyraźnie pokazują Michał Polakowski i Dorota Szelewa.

Po drugie, polityka energetyczna UE zmierza do wypracowania i wdrożenia jednolitych standardów, na przykład w kwestii odnawialnych źródeł energii i dekarbonizacji gospodarki. Efekty tych starań – jak pisze Wojciech Kość – są jednak znikome z powodów ideologicznych, ale też z racji rozmaitych „ścieżek zależności”, w jakie uwikłane są poszczególne państwa. Bez wielkich programów polityki przemysłowej i wsparcia efektywności energetycznej ze środków europejskich większość Wschodu UE, z Polską na czele, może utrwalić tylko cywilizacyjny i gospodarczy dystans do reszty.

Po trzecie, jak dowodzi Leon Podkaminer, same fundusze strukturalne i łatwiejszy dostęp do kapitału nie gwarantują strukturalnej ewolucji gospodarek w dobrym kierunku. Wzrost PKB i poprawa stanu dróg nie oznaczają jeszcze, że w danym kraju produkuje się lepsze towary o wyższej wartości dodanej.

Po czwarte, o ile zaangażowania instytucji unijnych na rzecz praw dyskryminowanych mniejszości LGBT nie sposób kwestionować, o tyle siła europejskiej „dźwigni” pozwalającej na podwyższanie standardów równościowych wyraźnie spadła. UE wciąż jest dobrym źródłem prawa i finansowania walki z dyskryminacją, ale kryzys gospodarczy i liczne napięcia wewnętrzne osłabiły soft-power „liberalnej cywilizacji wolności i równości” – to jeden z wniosków po lekturze tekstu Agaty Chaber.

Po piąte wreszcie, Unia Europejska nie będzie panaceum na problemy szczególnie poszkodowanych mniejszości, takich jak Romowie – o czym pisze Joanna Kostka – dopóki nie zdoła uczciwie zdiagnozować ich sytuacji i powiązać jej z polityką społeczną, a nie polityką tożsamości.

To samo dotyczy opisywanej przez Łukasza Jurczyszyna skrajnej prawicy, której nie powstrzymają administracyjne zakazy działalności czy najszerzej nawet zakrojona walka z mową nienawiści. *** Wschód i Zachód Europy to coraz bardziej mgliste pojęcia – analiza w tych kategoriach mówi nam sporo o zdolnościach transformacyjnych instytucji Unii Europejskiej, za to niewiele o najważniejszych dziś podziałach społecznych i politycznych, które często występują na przekór geografii. Upragniona przez wielu konwergencja gospodarek wciąż pozostaje wyzwaniem, choć kraje Nowego Wschodu, jak nazywa nasz region brytyjski „Guardian”, to raczej beneficjenci przemian ostatnich lat – zwłaszcza na tle targanego kryzysem południa kontynentu. Napięcia z kryzysem związane nie omijają jednak krajów naszego regionu, obierających różne strategie przystosowania: od ścisłego sojuszu z najsilniejszymi, jak Polska, Słowacja czy Łotwa, po narrację „dumy peryferii”, jak Węgry. O ile strategia pierwsza grozi wzmocnieniem niektórych napięć (gdy Słowacy odmawiają pomocy zadłużonym Grekom), o tyle strategia druga de facto cofa integrację i osłabia Europę jako globalnego aktora (gdy Węgry negują sankcje wobec Rosji). A może zamiast aspirowania Wschodu (nowych) do Zachodu (silnych) kosztem Południa (słabych) lepszą strategią byłaby solidarność „wielkiego rogala” ciągnącego się od pokiereszowanej długiem Irlandii, przez gnębioną cięciami Grecję, po sprekaryzowaną Polskę i zagrożoną wyludnieniem Łotwę? W latach 80. XX wieku dowodziliśmy, że „tak naprawdę” od zawsze byliśmy częścią Europy, czyli Zachodu, dziś trzeba raczej Europę (w tym Zachód) wymyślić na nowo.

10

1. Dość szczegółowo opisał ten problem Adam Leszczyński w książce Skok w nowoczesność. Polityka wzrostu w krajach peryferyjnych 1943 –1980, Wydawnictwo Krytyki Politycznej, Warszawa 2014.

Analizy

prof. Leon Podkaminer – pracownik naukowy Wiedeńskiego Instytutu Międzynarodowych Porównań Gospodarczych, w latach 80. doradca ekonomiczny związków zawodowych; publikował m.in. na łamach „Cambridge Journal of Economics”, „Journal of Post-Keynesian Economics” oraz „Journal of Comparative Economics”; ekspert ds. gospodarek Europy Środkowej i Wschodniej, w swych badaniach skupia się na kwestiach makroekonomicznych, problemach polityki gospodarczej, kursów wymiany walut, konsumpcji i koniunktur.

PR OLOG : Z A C O FA N I E PA Ń S T W E UROP Y Ś ROD KOWO -W S CH ODN I E J M A H I S T O RYC Z N E KORZEN I E

Relatywne zacofanie krajów Europy Środkowo-Wschodniej (EŚW) jest głęboko zakorzenione w historii. Według szacunków sporządzonych przez Angusa Maddisona1 w 1820 roku średni poziom PKB na jednego mieszkańca EŚW wynosił 47,7% poziomu zachodnioeuropejskiego centrum. Na początku XVI stulecia wskaźnik ten miał wynosić około 54%. (Centrum, o którym tu mowa, obejmuje 12 krajów zachodniej Europy, łącznie z Włochami, ale bez Hiszpanii i Portugalii.) Od 1820 roku następował dalszy spadek relatywnej pozycji Europy Środkowo-Wschodniej. Do 1913 roku PKB per capita krajów EŚW spadło do 41,3% poziomu zachodnioeuropejskiego (POR. WYKRES 1). Oczywiste jest, że stulecie (1820 – 1913) pogłębiania się względnego zapóźnienia EŚW nie może być tłumaczone przyjęciem systemu „socjalistycznego”. W rzeczywistości w tym okresie do EŚW zostały przeniesione niektóre praktyki skrajnego laissez-faire – jak najbardziej odległe od jakichkolwiek innowacji socjalistycznych. Praktyki te współistniały z różnymi pozostałościami feudalizmu – zarówno w gospodarce, jak i porządku społecznym. Inne czynniki musiały zatem wpływać na pogłębiający się rozziew między zachodnioeuropejskim centrum a środkowo- i wschodnioeuropejskimi peryferiami.

Po II wojnie światowej regres EŚW został chwilowo zatrzymany. Szacuje się, że w połowie lat 70. XX wieku PKB na mieszkańca

15

Leon Podkaminer

Europa Środkowo-Wschodnia w pułapce integracji

krajów EŚW przekroczył 44% poziomu zachodniej Europy. Do pewnego momentu „centralne planowanie” nie pogarszało relatywnej pozycji EŚW. Oczywiście jest prawdą, że w późnych latach 70. EŚW ponownie zaczęła oddalać się od Zachodu, a w latach 80. popadła w kryzys. Prawdziwa katastrofa przyszła pod koniec dekady, gdy dezintegracja systemu gospodarki nakazowej przeradzała się w transformację ustrojową. W 2000 roku poziom PKB na mieszkańca EŚW wynosił około 30% poziomu zachodnioeuropejskiego (do 2010 roku ten poziom wzrósł do około 40% poziomu zachodnioeuropejskiego).

Wykres 1. PKB per capita krajów Europy Środkowo-Wschodniej jako procent poziomu zachodnioeuropejskiego

Źródło: obliczenia własne na podstawie danych The Maddison-Project www.ggdc.net/maddison/maddison-project/home.htm.

Rodzi się tu wiele pytań. Jakie czynniki determinowały dynamikę „naszej” części Europy w latach 1820 –1913 (i w okresach wcześniejszych)? Czy czynniki te mogą być odpowiedzialne (choćby częściowo) za kolejną zapaść EŚW, która nastąpiła po 1980 roku? Czy transformacja z lat 90. XX wieku oraz późniejsze wstąpienie do Unii Europejskiej ostatecznie dezaktywowały siły odpowiedzialne za utrzymujące się zapóźnienie EŚW? Próba odpowiedzi na te pytania wymagałaby rozważenia znaczenia czynników pozaekonomicznych, w tym geograficznych i historycznych. W ostatecznym rachunku to właśnie one skazały cały region EŚW na pełnienie roli politycznego, społecznego i gospodarczego hinterlandu 16

17

Ekonomia

zachodnioeuropejskiego centrum. Przez stulecia centrum doświadczyło różnych, równoległych i długotrwałych procesów, których kulminacją było powstanie dojrzałych demokracji konstytucyjnych i gospodarek miejskich opartych na przedkapitalistycznych (a później kapitalistycznych) modelach produkcji i wymiany, z rynkami grającymi kluczową – choć nie wyłączną – rolę. Struktury społeczne w zachodnioeuropejskim centrum również ewoluowały. Powstała nie tylko rodzima klasa kapitalistyczna, lecz także wyspecjalizowane grupy zawodowe (włączając w to „cechy” intelektualistów, uczonych i wynalazców). Interakcje między strukturami społecznymi, politycznymi i ekonomicznymi doprowadziły do powstania wielu innowacji – nie tylko w wąsko definiowanej technologii produkcji dóbr i usług, ale również w szeroko rozumianej organizacji (prawnej, politycznej) społeczeństw. Pod każdym z tych względów EŚW pozostawała w stanie zastoju, a nawet cofała się (np. przywrócenie pańszczyzny; powrót do specjalizacji w produkcji i eksporcie produktów rolnictwa i leśnictwa; upadek miejskiego przetwórstwa i handlu; odebranie praw gminowi itd.). Regres ekonomiczny skazywał EŚW na pełnienie roli surowcowego zaplecza dla rozwijającego się Zachodu. Co ważne, lokalną ludność miejską (powiązaną z gospodarką przedkapitalistyczną, a później kapitalistyczną) w EŚW zasadniczo tworzyły mniejszości etniczne (najczęściej Żydzi i Niemcy), postrzegane jako „obcy” raczej niż „swoi”, co pogarszało, a nawet zatruwało relacje między elitami politycznymi rodzących się państw narodowych i postfeudalnymi elitami gospodarczymi.

Rewolucje technologiczno-przemysłowe i polityczno-społeczne na przełomie XVIII i XIX wieku niebywale przyspieszyły postęp w krajach Europy Zachodniej 2. Luka między centrum a EŚW zaczęła się pogłębiać szybciej niż we wcześniejszych okresach. Według historyków odpowiedzią regionalnych elit na pogłębiający się rozziew były próby naśladownictwa i „wdrażania” wybranych rozwiązań uważanych za najistotniejsze w systemach dominujących w centrum3. Pod koniec XIX wieku polityka laissez-faire i uprzemysłowienia opartego na eksporcie były uznawane za klucz do sukcesu Zachodu; po I wojnie światowej była to polityka substytucji importu połączona z nacjonalistycznie motywowanym protekcjonizmem i interwencjonizmem. Ivan T. Berend i György Ránki uważają, że nawet centralne planowanie w stylu radzieckim można interpretować jako kolejną – daremną – próbę przezwyciężenia zacofania4.

Przez jakiś czas ta próba wydawała się (umiarkowanie) udana. Powodzenie gospodarki planowej w latach 60. i 70. XX wieku dało początek popularnej wówczas tezie o konwergencji dwóch systemów: socjalizmu i kapitalizmu. Hipoteza ta miała swych znamienitych popularyzatorów w osobach Jana Tinbergena i Johna K. Galbraitha. Jednakże Związek Radziecki i jego satelici z EŚW okazali się niezdolni do przystosowania się do wyzwań, jakie stawiała nowa fala technologicznej rewolucji (i gospodarczej liberalizacji) na Zachodzie (początek tejże można datować w przybliżeniu na rok 1973).

CZ Y Z A PÓŹ N I E N I E K R A J Ó W E UR O P Y Ś ROD KOWO -W S CH OD N I E J DA S I Ę „O DR O B I Ć” ?

Podejmowane w krajach Europy Środkowo-Wschodniej próby mechanicznego przejmowania praktyk, które organicznie wyewoluowały gdzie indziej, kończyły się niepowodzeniem. Prusy / Niemcy są wyjątkiem: ta pierwotnie zapóźniona część EŚW nadrobiła zaległości w stosunku do zachodnioeuropejskiego centrum, jakkolwiek można twierdzić, że proces ten na dobre zakończył się – nie bez nacisku z zewnątrz – dopiero w połowie XX wieku. W swojej transformacji „od gospodarki planowej do rynkowej” kraje EŚW próbowały – podobnie jak w przeszłości – naśladować współczesne rozwinięte państwa uprzemysłowione.

Jednakże pod pewnymi względami systemy społeczno-gospodarcze, jakie kształtują się w naszym regionie, są kiepskimi karykaturami systemów zachodnich (np. jeśli idzie o poziom nierówności dochodowych, opieki społecznej, jakości usług publicznych czy prawnych uregulowań stosunków pracy). Niemniej po wejściu do Unii Europejskiej kraje EŚW zostały „oficjalnie” przyjęte do klubu państw wysoko rozwiniętych i współdzielących ten sam system wartości i celów. Oczekuje się też, że wraz z upływem czasu osiągną one zachodnioeuropejski poziom zamożności.

Czas, jaki upłynął, odkąd państwa EŚW wyszły z recesji transformacyjnej (w większości przypadków stało się to około 1995 roku), jest nadal stosunkowo krótki. Z konieczności więc wnioski płynące z obserwacji dotychczasowych dokonań EŚW muszą być traktowane jako wstępne. Generalnie prawdą jest, że nastąpiła pewna konwergencja (pod względem realnych dochodów per capita), lecz z poziomu dramatycznie obniżonego w trakcie recesji transformacyjnej.

18

19

Ekonomia

Do niedawna wyniki badań ilościowych nad konwergencją EŚW (i czynników leżących u jej podstaw) były zgodne z oficjalnym optymizmem wyrażanym przez unijnych urzędników 5. Dużo bardziej pesymistyczne wnioski wynikają z uwzględnienia w tych badaniach doświadczeń najnowszych6. Podczas gdy do 2008 roku nastąpiła znacząca poprawa w relatywnej wysokości PKB per capita w krajach o szczególnie niskim poziomie rozwoju (co jest zjawiskiem dość naturalnym), pozycja krajów o wyższym poziomie dochodu (Słowenia, Węgry i Czechy) była w istocie stała. Bardzo szybki wzrost PKB w początkowo ubogich krajach bałtyckich (które przez pewien czas zdawały się zbliżać do centrum) zamienił się w długą i przewlekłą recesję lat 2007 – 2009 (recesja „wybuchła” tam wcześniej niż światowy kryzys finansowo-gospodarczy).

Warto przypomnieć, że recesja w krajach bałtyckich – a także w Bułgarii i Rumunii – uruchomiła falę emigracji z tych krajów. Na przykład liczba mieszkańców Łotwy spadła w latach 2007 – 2012 o około 10%.

Depopulacja pozwoliła zapobiec większym spadkom dochodu w przeliczeniu na jednego mieszkańca. Mimo że realny PKB Łotwy obniżył się w sumie o 14% (od 2007 do 2012 roku), to w przeliczeniu na jednego mieszkańca spadł on w tym samym okresie „zaledwie” o 4%. Odpowiednio liczba mieszkańców Bułgarii spadła o 4,3%, Estonii o 4%, Litwy o 10,5%, a Rumunii o 11,8%.

Twierdzi się, że kraje EŚW kiedyś zbliżą się pod względem zamożności do zachodnioeuropejskiego centrum. Czy jednak można być tego całkowicie pewnym? Czy można tego oczekiwać w realnym horyzoncie czasowym? Czy aby kraje EŚW znowu nie utknęły poza zachodnioeuropejskim centrum – tam, gdzie dotąd historycznie było ich miejsce? Oczywiście nikt nie może przewidzieć przyszłości. Istnieją jednak empiryczne podstawy do obaw.

Po pierwsze, konwergencja na poziomie regionalnym nie jest czymś pewnym nawet w krajach centrum. Olbrzymie transfery pieniężne rokrocznie trafiające do dawnych Niemiec Wschodnich nie przyspieszyły znacząco ich wzrostu gospodarczego. Konwergencja landów wschodnich zatrzymała się już około roku 1995. Od drugiej połowy lat 90. XX wieku PKB dawnego NRD rośnie wolniej niż PKB landów zachodnich. W 1995 roku wydajność pracy w dawnym NRD była o 36% niższa niż w dawnym RFN. Po 2000 roku wschodnioniemiecka wydajność pracy (i kapitału) ustabilizowała się na około 70% poziomu zachodnioniemieckiego7.

W 2012 roku przeciętna płaca na obszarze dawnego NRD (łącznie z Berlinem, w którym poziom płac jest wysoki z uwagi na wysokie zatrudnienie i płace w agendach władz federalnych) jest nadal ponad 20% niższa niż w dawnej Bundesrepublik, a poziom bezrobocia jest prawie dwukrotnie wyższy (odpowiednio 11,2% i 6,1%). Podobne zjawisko występuje we Włoszech. Pomimo wielkich transferów pieniężnych trafiających od ponad pięćdziesięciu (albo i więcej) lat na Południe, włoskie Mezzogiorno gospodarczo oddaliło się od północnych Włoch (i to pomimo ciągłej migracji ludności z południa na północ). W 1952 roku PKB na jednego mieszkańca w południowej części Włoch osiągało poziom 64% dochodu na głowę mieszkańca reszty kraju; w 1999 roku poziom ten zmalał do 54% 8. Najnowsze dane dowodzą, że mamy do czynienia z dalszym relatywnym ubożeniem Południa. Przykładowo w 2011 roku PKB na jednego mieszkańca Kampanii spadło do poziomu 47% PKB na mieszkańca Lombardii.

Po drugie, sukces tzw. krajów spójności (cohesion countries) Unii Europejskiej (Grecja, Hiszpania, Irlandia i Portugalia) okazuje się nietrwały i niezrównoważony, co poświadczają wydarzenia obserwowane po 2008 roku. Pod względem poziomu dochodu kraje te oddalają się od zachodnioeuropejskiego centrum – najprawdopodobniej są one (z wyjątkiem Irlandii) na najlepszej drodze, by powrócić na pozycje, które zajmowały przed ćwierćwieczem9!

IN T E G R A CY J N Y M O DE L W Z R O S T U W EUROP I E ŚROD KOW O -W S C H O DN I E J

Oryginalny i konsekwentnie stosowany protekcjonizm charakteryzujący wschodnioazjatyckie „tygrysy” nie ma swojego odpowiednika w krajach EŚW. Przyczyny stojące za nieobecnością takiego protekcjonizmu (a także za nieobecnością innych form tradycyjnej polityki przemysłowej) są wielorakie. Dla nowych elit tych krajów protekcjonizm był (i jest) podejrzany z powodów ideologicznych. Przypomina on bowiem zdyskredytowaną „socjalistyczną” przeszłość. Co więcej, prowadzenie skutecznej polityki przemysłowej wydaje się możliwe tylko w kraju posiadającym kompetentną, oddaną swym obowiązkom i niezbyt skorumpowaną administrację publiczną. Kraje EŚW nie miały sposobności wykształcić takiej właśnie administracji. Dla otoczenia zewnętrznego praktyki protekcjonistyczne także były nie do zaakceptowania z powodów doktrynalnych.

20

21

Ekonomia

Przyzwolenia na praktyki protekcjonistyczne nie można było oczekiwać zwłaszcza od funkcjonariuszy międzynarodowych organizacji finansowych, na dobrej woli których krajom EŚW bardzo wówczas zależało (np. w sprawach dostępności do kredytów w „twardej walucie”, redukcji długu zagranicznego itp.). Dominujący w latach 90. XX wieku Konsensus Waszyngtoński promował masową prywatyzację własności publicznej oraz zakazywał aktywnej polityki protekcjonistycznej i przemysłowej, szczególnie stygmatyzując politykę substytucji importu produkcją krajową. Rządy państw EŚW aspirujących do członkostwa w międzynarodowych organizacjach gospodarczych, takich jak OECD czy GATT/WTO, czuły się zobligowane do demonstrowania neofickiego zapału w przyjmowaniu zasad głoszonych przez te organizacje. Pod tym względem EŚW różni się od „tygrysów” wschodnioazjatyckich (oraz Chin), które raczej wybiórczo respektują zasady promowane przez międzynarodowe organizacje gospodarcze. Świadectwem przejęcia się zasadami liberalnymi było to, że jeszcze na długo przed przystąpieniem do UE w większości krajów EŚW podatki i cła obciążające import zostały radykalnie zredukowane (co po pewnym czasie wystawiło przemysł krajowy na bezlitosną konkurencję zagraniczną).

Prowadzenie tradycyjnych narodowych polityk handlowych i przemysłowych nie przystaje do idei, które legły u podstaw europejskiej integracji gospodarczej. W praktyce kraje EŚW musiały dostosować się do wymagań unijnych, które były (i nadal są) całkowicie zgodne z duchem, jeśli nie z literą, Konsensusu Waszyngtońskiego. Podstawowe wolności Unii Europejskiej (i wiele innych regulacji składających się na acquis communautaire, w szczególności te, które regulują wolną konkurencję wewnątrz UE) określiły więc model rozwoju, jaki przejęły kraje EŚW. Model ten można nazwać „integracyjnym”. Warto powtórzyć, że niektóre elementy tego modelu zostały przyjęte na długo przed wejściem do Unii. Duch tegoż modelu przeniknął główne poczynania polityki już w trakcie transformacji: integracja z Zachodem była jednym z jej naczelnych, długofalowych celów.

Model integracyjny zakłada – mniej lub bardziej otwarcie – konsekwentne stosowanie się do następujących zasad:

1. Głównym celem jest przyciągnięcie jak największych zasobów zagranicznego kapitału w dowolnej postaci (mogą to być inwestycje prywatne albo transfery „ofiarowywane” przez instytucje europejskie). „Przyjazny stosunek” do kapitału zagranicznego jest więc warunkiem koniecznym. Napływ kapitału zagranicznego uznaje się za niezbędny do przyspieszenia akumulacji kapitału krajowego. Napływający kapitał ma pomagać w przezwyciężaniu bariery niewystarczających oszczędności narodowych. W istocie jednak napływający kapitał obcy spowalnia raczej niż wspomaga tworzenie kapitału krajowego (czego dowodzą liczne badania empiryczne). Napływ ten nie ma pozytywnego wpływu na oszczędności narodowe. Przeciwnie, z reguły finansuje on przejściowy boom konsumpcyjny zmniejszający rozmiary oszczędności narodowych – i powiększa zadłużenie zagraniczne. Błędem jest sądzić, że kraj o stosunkowo niskim poziomie rozwoju ma ograniczone możliwości tworzenia oszczędności i akumulacji kapitału. Dowodzi tego przykład Chin i innych krajów Azji Wschodniej.

Te ubogie do niedawna kraje wykazały się zdolnością do generowania oszczędności ucieleśnionych nie tylko w gwałtownie akumulującym się kapitale krajowym, lecz także w olbrzymim eksporcie kapitału trafiającego do Stanów Zjednoczonych.

Co więcej, oczekuje się, że napływ kapitału będzie kluczowy dla zmniejszania luki technologicznej i organizacyjnej w stosunku do krajów wysoko rozwiniętych. Napływający kapitał obcy ma także naturalnie podnieść produktywność sektora prywatnych firm krajowych (poprzez wzmocnienie kooperacji/ integracji z firmami zagranicznymi, upowszechnienie zagranicznego know-how z zakresu technologii i zarządzania itp.).

2. Niezależnie od początkowych (i dotychczasowych) osiągnięć w prywatyzacji i urynkowieniu (także instytucji sektora użyteczności publicznej, zapewniających opiekę zdrowotną, zabezpieczenia emerytalne, edukację) celem usilnie kontynuowanych refom „strukturalnych” powinno być: a) uelastycznienie rynku pracy (poprzez znoszenie prawnych ograniczeń wolności pracodawców w zakresie zatrudniania i zwalniania pracowników, liberalizację kodeksów pracy itp.); b) redukcja 22

W rzeczywistości takie opodatkowanie dochodów osobistych, skutkujące zwiększonymi dochodami lokalnych krezusów, wydaje się raczej ożywiać import dóbr luksusowych i usług oraz umożliwiać budowę luksusowych rezydencji – także daleko poza granicami własnych krajów.

Brakuje dowodów na to, że zwiększone dochody warstw najzamożniejszych wspierają inwestycje w krajowy majątek produkcyjny. Co więcej, firmy powiązane z kapitałem pochodzącym z bezpośrednich inwestycji zagranicznych są beneficjentami obniżek stawek opodatkowania przedsiębiorstw w dużo większym stopniu niż firmy krajowe. Jest całkiem oczywiste, że obniżka stawek opodatkowania przedsiębiorstw ma służyć przede wszystkim przyciąganiu bezpośrednich inwestycji zagranicznych 23

Ekonomia

zakresu usług finansowanych z budżetu sektora publicznego (w tym opieki zdrowotnej i edukacji); oraz c) zmniejszanie transferów pieniężnych (w tym zasiłków dla bezrobotnych, emerytur itp.). Celem reform „strukturalnych” jest więc dalsze ograniczanie zakresu funkcjonowania instytucji tradycyjnego „państwa opiekuńczego” oraz praw i „przywilejów” pracowniczych. W myśl koncepcji „nowoczesnej” (w istocie jednak dziewiętnastowiecznej) reprezentanci „siły roboczej” mają polegać na sobie samych, na własnej „konkurencyjności” i „przedsiębiorczości”.

3. Polityka fiskalna ma nie tylko dążyć do likwidacji deficytu finansów publicznych, lecz także maksymalnie redukować wydatki i obciążenia podatkowe. W zakresie opodatkowania powinno się dążyć zwłaszcza do redukcji podatków obciążających kapitał i wysokie dochody osobiste. Ten ostatni postulat jest podstawą kolejnych rund obniżek stawek podatkowych od dochodów przedsiębiorstw oraz popularności (szczególnie wśród elit rządzących) idei „podatku liniowego” od dochodów osobistych. Można zauważyć, że system podatku liniowego, oznaczający duże korzyści dla grup o wysokich dochodach, został wprowadzony (de facto albo nawet de iure) w większości krajów EŚW. Politykę fiskalną sprzyjającą przedsiębiorstwom prywatnym i osobom bardzo dobrze sytuowanym uważa się za kluczową dla szybkiej akumulacji kapitału prywatnego – i dla formowania się rodzimej klasy przedsiębiorców.

(BIZ). Kraje EŚW uczestniczą w „równaniu w dół” (race to the bottom), jeśli chodzi o opodatkowanie kapitału (ZOB. TABELA 1). Żaden z krajów regionu nie jest w stanie wygrać tego wyścigu samodzielnie, natomiast jako całość wszystkie one na tym wyścigu tracą. Dzieje się tak, ponieważ celem tego wyścigu są minimalne (bliskie zeru) stawki opodatkowania zysków BIZ – a więc i bliskie zeru dochody podatkowe z tego tytułu.

Tabela 1. Statutowe stopy podatku dochodowego dla firm (CIT) ECTR* 1995

2000

2005

2014

2010

USA

39,6

39,3

39,3

39,1

34,6

Niemcy

55,1

52,0

38,9

30,2

23,8

Irlandia

38,0

24,0

12,0

12,5

10,9

30,8

27,5

24,2

29,5

26,0

26,0

19,0

12,0

24,0

24,0

21,0

Korea Bułgaria Czechy

4,6 41,0

Estonia Łotwa

5,6

Węgry

18,0

18,0

16,0

19,0

15,9

Polska

40,0

30,0

28,0

19,0

14,3

25,0

25,0

17,0

11,6

29,0

19,0

22,0

11,2

Rumunia

8,6

Słowenia Słowacja

40,0

* ECTR jest efektywną (rzeczywistą) stawką podatku (CIT) w odniesieniu do nowych inwestycji Źródło: Ustawowe stawki podatku od przedsiębiorstw: OCED Tax Database, 2014, www.oecd.org/tax/tax-policy/tax-database.htm#C_CorporateCaptial; ECTR: Duanjie Chen, Jack Mintz, New Estimates of Effective Corporate Tax Rates on Business Investment, Cato Institute Tax & Budget Bulletin nr 64, luty 2011, http://object.cato.org/sites/cato.org/files/pubs/pdf/tbb_64.pdf.

EU R OPA ŚR O DKO W O -W S C H O DN I A : G Ł ĘBOKO „ S P E N E T R O WA N A” P R Z E Z BI Z

Aktywne pozyskiwanie bezpośrednich inwestycji zagranicznych zostało zapoczątkowane na Węgrzech już w 1989 roku. Duży napływ inwestycji do Czech zaczął się nieco później (w 1992 roku). Inne kraje EŚW poszły za przykładem Czech i Węgier, chociaż nie odnosiły one początkowo

24

25

Ekonomia

znaczących sukcesów w tym zakresie. Postęp w napływie BIZ był w dużym stopniu zależny od sposobu (i szybkości) prywatyzacji. To, że prywatyzacja i powiązane z prywatyzacją BIZ musiały się wiązać z praktykami korupcyjnymi (z aktywami publicznymi lądującymi w obcych, a czasem także i krajowych rękach), wydaje się całkiem oczywiste. Prowadzona na dużą skalę „okazyjna wyprzedaż” bardzo niekiedy wartościowych aktywów publicznych firmom zagranicznym bywała uzasadniana rzekomą koniecznością „agresywnego przyciągania” BIZ. Wraz z zaawansowaniem procesów prywatyzacyjnych na początku XXI wieku większość BIZ przyjęła formę inwestycji od podstaw (greenfield). Polityka krajów EŚW nakierowana na przyciągnięcie inwestorów zagranicznych pozostała jednak w stosunku do nich osobliwie „przyjazna” (w mniejszym stopniu dotyczyło to tylko Słowenii). Inwestorzy zagraniczni cieszą się różnymi przywilejami (zwolnieniami z podatków, dotowanymi usługami infrastrukturalnymi itp.), co dobrze dokumentują publikacje OECD. W przeciwieństwie do Chin i większości „tygrysów” z południowo-wschodniej Azji, państwa EŚW nie wybrzydzają przy przyjmowaniu BIZ. Nie słyszy się o gałęziach gospodarki, do których inwestorzy zagraniczni nie mają dostępu.

We wschodzących gospodarkach Azji, ale także i na bogatym Zachodzie oraz w Japonii własność w sektorze finansowym (włączając w to bankowość i ubezpieczenia) pozostaje w większości narodowa. Także niektóre z sektorów usługowych, typu handel detaliczny, dające pracę osobom niewykwalifikowanym lub niepełnosprawnym (w tym ludziom starszym), są chronione przed przejęciami zagranicznymi (jak w Japonii). W EŚW ważne sektory gospodarki (jak bankowość i handel detaliczny) są już wszędzie mniej lub bardziej kontrolowane przez zagranicę. Kraje EŚW bardzo rzadko sterują napływem BIZ, a interwencje bywają co najwyżej wyrazem politycznie motywowanej niechęci, na przykład w stosunku do kapitału pochodzącego z Rosji. Inwestycje firm rosyjskich są często blokowane z powodu ich „niedobrego” pochodzenia, a także domniemanej (bądź faktycznej – vide Acron) kontroli tych firm przez rząd Rosji. Tymczasem kontrola sprawowana przez rządy innych państw nad firmami energetycznymi, bankowymi czy telekomunikacyjnymi nie jest przeszkodą w przejmowaniu przez nie strategicznie ważnych firm krajowych w EŚW. Przykładów prywatyzacji, w wyniku której firmy należące do obcych rządów przejęły państwowe firmy w EŚW, nie brakuje. W Polsce

France Télécom przejęło TP SA, a szwedzki Vattenfall zagnieździł się w sektorze energetycznym. W latach 90. XX wieku Deutsche Telekom (wtedy jeszcze niemiecka własność publiczna) „sprywatyzował” telekomunikację w kilku krajach EŚW (Węgry, kraje bałtyckie), a Volkswagen przejął czeską Škodę.

Europa Środkowo-Wschodnia doświadczyła dużego napływu bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Do 2013 roku stosunek wartości skumulowanej (stock) BIZ do PKB przekroczył 84% w Estonii, która wyprzedziła pod tym względem Węgry, Czechy i Słowację (z poziomami odpowiednio: 82,2%, 66% i 59,3%). W Polsce poziom ten zatrzymał się na 46,3%, w Rumunii na 43%, w Słowenii na 31,3% (w Bułgarii stosunek BIZ do PKB przekroczył 100% w 2010 roku).

Współczynnik wartości BIZ do PKB jest w EŚW generalnie sporo wyższy niż w dużych krajach OECD: średnia stopa BIZ/PKB dla całego OECD wynosi 28,7%. Jednak w odróżnieniu od krajów EŚW rozwinięte kraje OECD eksportują więcej niż otrzymują BIZ. Dla całego OECD stopa wypływających BIZ do PKB przekracza stopę napływających BIZ do PKB o 9,8 punktu procentowego. Dla Estonii, Węgier, Słowacji i Czech stopa napływających BIZ do PKB przekracza odpowiedni stosunek dla BIZ wypływających o ponad 50 punktów procentowych! Dla Polski i Słowenii te współczynniki wynoszą odpowiednio: 34,5 i 14,7 punktu procentowego. Pod względem BIZ istnieje wyraźny kontrast między krajami wysoko rozwiniętymi a krajami EŚW. O ile przepływy BIZ między krajami bogatymi są w zasadzie zbilansowane – co sugeruje możliwość wzajemnie korzystnej wymiany kapitału między nimi – o tyle kraje EŚW wykazują jednostronną zależność od BIZ pochodzących z krajów rozwiniętych.

Nawet w Polsce, gdzie „penetracja” przez BIZ jest stosunkowo płytka, pod koniec 2012 roku firmy z kapitałem zagranicznym zatrudniały ponad 30% pracowników, osiągając ponad 40% zysków wszystkich firm (zatrudniających powyżej 10 osób). W 2012 roku udział BIZ w polskim eksporcie towarów i usług wynosił 48%, a udział w imporcie 51%. Sektor firm z udziałem kapitału zagranicznego wpływał negatywnie (o 24,8 miliarda PLN) na bilans handlowy kraju. Bezpośredni deficyt handlu zagranicznego, który można przypisać firmom z udziałem kapitału zagranicznego, stanowił aż 1,6% PKB! W krajach, w których BIZ odgrywa większą rolę niż w Polsce, przytoczone wskaźniki są odpowiednio wyższe. Nie ma wątpliwości, że dominacja kapitału zagranicznego w pozostałych 26

krajach jest jeszcze większa (ponownie wyjątkiem jest Słowenia). Czy jednak ta dominacja musi być koniecznie czymś złym? Rozległe badania empiryczne nie są w stanie udowodnić, że masowy napływ BIZ ma skutki jednoznacznie pozytywne dla gospodarek krajów „goszczących”.

Ponieważ nie miejsce tu na referowanie tych specjalistycznych badań, ograniczę się do przypomnienia kilku faktów:

27

Ekonomia

1. W latach 90. XX wieku Polska była uważana za zapóźnioną zarówno pod względem szeroko zakrojonej akcji prywatyzacyjnej, jak i napływu BIZ. Jak na ironię, Polska była pierwszym krajem, w którym zakończyła się recesja transformacyjna i który wszedł na stosunkowo szybką ścieżkę wzrostu, trwającego do 2000 roku (w 1999 roku w Polsce przyspieszono masową prywatyzację i zainicjowano wyprzedaż wielkich przedsiębiorstw państwowych kapitałowi zagranicznemu). Węgry i Czechy – liderzy nie tylko pod względem prywatyzacji, lecz także wielkości BIZ – radziły sobie w latach 90. dość słabo (i nie dużo lepiej także później).

2. Wzrost gospodarczy we wschodniej Azji był (i jest) znacznie szybszy i stabilniejszy niż w Europie Środkowo-Wschodniej – i to bez dużych napływów kapitału zagranicznego. Przykładem tej tendencji jest Republika Korei – bezsprzecznie odnosząca największe sukcesy gospodarka wschodząca średniej wielkości – która nie przyciąga inwestycji zagranicznych: skumulowana wartość BIZ w tym kraju jest równoważna 12,5% PKB. BIZ, które wypływają z Korei, są także niewielkie (w 2012 roku odpowiadały one 13,7% PKB).

3. Nie jest do końca prawdą, że kapitał nie ma „narodowości”. Duże firmy zagraniczne działające w Europie Środkowo-Wschodniej (i gdzie indziej) zwykle utrzymują najważniejsze działy (jak prace badawczo-rozwojowe, zarządzanie całością firmy) w swoich krajach ojczystych, nawet jeżeli byłoby opłacalne przeniesienie tych aktywności do państw, gdzie koszty działalności byłyby niższe. Czasami nawet produkcja jest przenoszona do kraju ojczystego – przykładem jest włoski FIAT, który zredukował zatrudnienie w wysokowydajnej filii w Polsce, aby przenieść produkcję do swoich mniej wydajnych fabryk we Włoszech.

4. Duży napływ kapitału zagranicznego może mieć niekorzystny skutek w postaci zwiększonej części PKB, która zawłaszczana jest przez obcokrajowców. Jest to nie tylko przypadek Europy Środkowo-Wschodniej, ale dotyczy również innych odbiorców dużych napływów kapitałowych (np. Irlandii). Jak można zobaczyć w tabeli 2, rosnąca część PKB tworzonego w krajach EŚW (i w Irlandii) wycieka za granicę w postaci dochodów „sektora zagranicy”. Kraje, które odniosły największy sukces w przyciąganiu BIZ (Czechy, Estonia, Węgry, Bułgaria i Słowacja), płacą teraz za niego wysoką cenę (choć jeszcze nie tak wysoką, jak Irlandia). Kraje te ostatnio osiągają dobre wyniki w handlu zagranicznym, generując całkiem spore nadwyżki w bilansie handlowym. Jednakże nadwyżki te trafiają do obcokrajowców – w postaci zysków osiąganych przez przedsiębiorstwa z kapitałem zagranicznym. W efekcie niektóre kraje EŚW notują wysokie nadwyżki handlowe (a nawet nadwyżki obrotów bieżących), ale też bardzo duże deficyty na rachunku dochodów.

Tabela 2. Bilans obrotów bieżących a bilans dochodów BIZ (% PKB) Bilans obrotów bieżących

Bilans dochodów BIZ

2011

2012

2013

2011

2012

2013

Bułgaria

0,1

-0,8

1,9

-4,7

-3,6

-4,2

Czechy

-2,7

-1,3

-1,4

-6,5

-6,5

-7,9

Estonia

1,8

-1,8

-1,0

-70

-6,9

-5,1

Węgry

0,4

0,8

3,0

-4,8

-4,6

-4,2

Łotwa

-2,1

-2,5

-0,8

-2,0

-3,2

-3,2

Litwa

-3,7

-0,2

1,5

-3,8

-2,4

-2,4

Polska

-5,0

-3,7

-1,3

-3,6

-3,3

-2,9

Rumunia

-4,5

-4,4

-1,1

-0,3

-1,0

-2,1

Słowacja

-3,8

2,2

2,1

-6,1

-4,2

-4,1

Słowenia

0,4

3,3

6,3

-1,1

-1,6

-1,2

28

29

Ekonomia

5. Fenomen ten jest dość łatwy do wyjaśnienia: większość BIZ ulokowała się w sektorach, które nic nie wnoszą do eksportu i relatywnie niewiele do produkcji, która może być wykorzystana w eksporcie (ZOB. TABELA 3). Nieeksportujące sektory generują dochody prawdopodobnie znacznie przekraczające dochody (i nadwyżki handlowe) wypracowane przez zagraniczne firmy sektora eksportowego.

6. Podczas gdy BIZ lokujące się w sektorze eksportowym mogą przynieść, przynajmniej w teorii, efekty pozytywne, trudno jest zidentyfikować pozytywne efekty płynące z BIZ nakierowanych na przejmowanie krajowych sektorów usług, takich jak handel wewnętrzny, zaopatrzenie w wodę, pośrednictwo finansowe albo wynajem nieruchomości (które dominują w BIZ w krajach EŚW). Rzecz jasna kapitał zagraniczny aktywny w sektorach usług może podnieść ich efektywność, na przykład poprzez podniesienie poziomu intensywności wysiłku pracowników i (lub) obniżenie poziomu wynagrodzeń pracowniczych. W sposób dość oczywisty zatrudnienie i płace w sektorach usług, które zostały przejęte przez BIZ, są „racjonalizowane”. Pod presją wysokiego i stałego bezrobocia nie jest to jednoznacznie pozytywna wiadomość, przynajmniej z makroekonomicznego punktu widzenia. „Zredukowani” pracownicy sektora usług zasilają armię bezrobotnych. Tymczasem mniejsze zatrudnienie i racjonalizacja kosztów przynosi dodatkowe korzyści (albo raczej zyski) przejmowane przez zagraniczne firmy sektora usługowego.

Zyski te mogłyby przynieść coś dobrego całej gospodarce narodowej (np. zostać zainwestowane w celu ekspansji produkcji), lecz najprawdopodobniej kończą one jako dochody obcokrajowców – i prędzej czy później wypływają za granicę.

Pamiętajmy, że wiele firm z sektora usług ma pozycję oligopolistyczną. Kapitał zagraniczny przejmujący albo rozwijający te sektory (np. bankowość, ubezpieczenia, energetykę, telekomunikację, sieci handlowe) „wypracowuje” więc niezasłużone renty monopolowe.

Tabela 3. Sektorowa struktura skumulowanych BIZ: udziały procentowe (lata 2012 – 2013) Łotwa

Litwa

Polska Rumunia Słowacja Słowenia

Produkcja przemysłowa

Bułgaria Czechy Estonia Węgry

17,7

33,1 14,3

20,1 12,3

24,7

31,7

31,2

30,6

24,4

Elektryczność, gaz, wodociągi

70,1

60,2

30,2

40,2

30,9

50,0

30,8

90,6

16,9

20,9

Handel, naprawa samochodów itp.

14,3

10,7

15,7

11,5

12,7

10,2

14,2

11,4

90,8

15,6

11,1

70,6

70,6

80,0

60,9

11,2

50,4

60,3

40,9

30,1

16,6

21,7

24,9

70,3

25,0

24,3

24,3

18,5

22,8

41,4

Usługi zw. z nieruchomo- 20,2 ściami, prowadzeniem dział. gospodarczej

12,6

24,4

39,4

13,1

15,9

12,5

80,6

10,0

80,0

13,0

80,1

90,9

90,5

26,1

80,7

80,1

14,4

50,0

40,6

Transport, magazynowanie, komunikacja Pośrednictwo finansowe

Pozostałe działalności

Źródło: WIIW, FDI Report 2014.

W ID M O KON KUR E N C Y J N O Ś C I P Ł A C OWEJ K RĄŻY PO EU R OPIE

Dopóki sytuacja finansowa krajów EŚW była niepewna, dopóty liberalizacja handlu nie niosła ze sobą poważnego ryzyka. Import do EŚW był ograniczony przez niedostępność odpowiednio taniego kredytu zagranicznego. Początkowa głęboka dewaluacja walut krajowych połączona z ograniczonym popytem wewnętrznym trzymała import w ryzach, co dało krajowym producentom (nawet dóbr niskiej jakości) chwilę wytchnienia.

Poprawa reputacji krajów EŚW – osiągnięta m.in. dzięki przykładnemu wypełnianiu przykazań Konsensusu Waszyngtońskiego, członkostwu w międzynarodowych organizacjach gospodarczych, zamknięciu rozmów na temat redukcji długu zagranicznego, perspektywom wejścia do UE – uruchomiła „zalew” importu na ich zliberalizowane rynki.

Pierwsza wielka fala importu napłynęła do bardziej zaawansowanych krajów EŚW w połowie lat 90. XX wieku. Formy finansowania tego importu były dość zróżnicowane: od kredytów handlowych, przez jednostronne transfery (różne formy oficjalnej pomocy), do bezpośrednich inwestycji zagranicznych i późniejszych inwestycji portfelowych. Napływ kapitału,

30

31

Ekonomia

pozwalający na kumulację dużych rezerw oficjalnych, był zachętą do udzielania pożyczek, włączając w to kredyty kupieckie. Te ostatnie stały się w końcu powszechnie dostępne, co umożliwiło import na dużą skalę.

Obfitość walut zagranicznych wzmacniała rodzime waluty krajów EŚW – lub przynajmniej zapobiegała stopniowemu ich osłabianiu – stosownie do inflacji krajowej. Następująca realna aprecjacja walut krajów EŚW nasilała nacisk konkurencyjny, jaki odczuwali krajowi producenci.

Reakcje na presję aprecjacyjną były – do pewnego stopnia – pozytywne: krajowi producenci byli zmuszeni do poprawy jakości i do redukcji kosztów swoich produktów, do szukania nowych sposobów działania, do innowacyjności. Producenci, którzy nie byli w stanie wytrzymać wzmagającej się konkurencji, zostali wypchnięci z rynku.

Rezerwy jakościowe i wydajnościowe pozostające do dyspozycji producentów krajowych, które mogły być szybko „zmobilizowane”, nie były imponujące – także z powodu odziedziczonego zapóźnienia tych krajów (niski poziom prac badawczo-rozwojowych w przemyśle, długotrwały brak dostępu do najnowszych osiągnięć technologicznych, przestarzałe zarządzanie itp.). Polityka pieniężna, poszukująca sposobu na redukcję inflacji (poprzez wysokie stopy procentowe), nie wspomagała potrzebnych (acz ryzykownych) inwestycji badawczo-rozwojowych.

Polityka fiskalna, dążąca do „oszczędności”, również nie mogła znacząco wesprzeć modernizacji produkcji krajowej. Tak więc domniemana „renta zapóźnienia” (polegająca na możliwości „bezpłatnego” skorzystania z doświadczeń krajów przodujących) nie mogła zostać wykorzystana.

Najprostszym (i praktycznie jedynym, uwzględniając niedostępność narzędzi polityki gospodarczej – w tym narzędzi protekcjonistycznych) sposobem, by utrzymać się na powierzchni, było obniżanie płac i pozapłacowych kosztów pracy. Oczywiście, niektóre firmy zagraniczne działające w EŚW, podobnie jak pojedyncze przedsiębiorstwa krajowe, mogły mieć większy potencjał innowacyjny i tym samym sprostać konkurencji bez cięć w kosztach pracy. Trudno jednak oczekiwać – nawet od firm konkurencyjnych – by oferowały one płace znacząco odbiegające od stawek przeważających na lokalnym rynku pracy. Poza tym innowacyjne firmy występują dość rzadko w Europie Środkowo-Wschodniej.

Większość firm w krajach EŚW wydaje się preferować strategię obniżania płac niż dokonywania znaczących innowacji, co jest dość dobrze udokumentowane (ZOB. TABELA 4). Nawet w Czechach, gdzie udział płacy w PKB

nie spada, jest on dużo niższy niż w strefie euro. Można zauważyć, że tendencja do spadku udziału płac w PKB charakteryzuje także Niemcy.

Tabela 4. Udział płac (wynagrodzeń pracowników) w PKB (%)

Niemcy Bułgaria

1993

1996

1999

2005

2008

2013

62,3

60,8

59,8

57,8

55,9

57,9

66,8

38,4

36,2

37,0

40,1

44,7

47,3

41,9

42,0

42,0

42,6

Estonia

52,3

53,6

50,6

48,0

55,1

52,1

Łotwa

57,0

54,1

51,9

47,9

56,7

46,8

Czechy

Litwa

49,1

53,7

49,0

50,1

44,5

Węgry

55,3

52,8

53,3

52,5

50,7

Polska

59,6

58,2

56,9

48,3

48,3

46,4

Rumunia

62,7

60,7

62,6

58,8

60,4

48,6

Słowenia

66,2

61,6

61,4

61,2

63,2

Słowacja

44,9

45,2

43,1

43,0

44,2

Źródło: AMECO i obliczenia własne na podstawie rachunków narodowych.

W Słowenii tendencja do spadku udziału płac wydaje się mniej wyraźna niż w pozostałych krajach Europy Środkowo-Wschodniej. Stosunkowo wysoki udział płac w PKB w tym kraju może odzwierciedlać wyjątkowo niski poziom BIZ. Innym wyjaśnieniem tego zjawiska jest jugosłowiańskie dziedzictwo (Jugosławia charakteryzowała się unikalnym systemem przedsiębiorstw współzarządzanych przez pracowników).

Taktyka walki z zagraniczną konkurencją przez obniżanie płac i kosztów pracy niesie z sobą poważne ryzyko, z którego trzeba sobie zdawać sprawę.

Po pierwsze, sektor produkujący towary i usługi niebędące przedmiotem wymiany handlowej (non-tradable goods and services) w sposób naturalny wytwarza lwią cześć PKB, nawet w krajach o stosunkowo niskim poziomie zamożności. Udział usług rośnie wraz ze wzrostem realnego dochodu, a udział dóbr będących przedmiotem wymiany zagranicznej spada. Rzeczywisty wzrost PKB jest w pierwszym rzędzie powiązany z rosnącym popytem gospodarstw domowych na usługi.

Zmniejszanie dochodów gospodarstw domowych (poprzez ograniczanie płac) może zatem wpłynąć na wzrost PKB przez wzmożony eksport i / lub obniżony import. Ale oczekiwana z tego tytułu korzyść może 32

„N IE M IE C K I P R O B L E M ” R O Z L E WA S I Ę N A CAŁĄ UE, W TYM E UR O P Ę Ś R O DKO W O -W S C HOD N I Ą

Skłonność Niemiec do wygrywania konkurencji w zakresie nominalnych jednostkowych kosztów pracy nie wynika tylko ze swobodnego działania sił rynkowych. Od 1995 roku kolejne rządy prowadziły politykę promowania obniżek jednostkowych kosztów pracy. Niemcy przeszły przez następujące po sobie fale „reform” nakierowanych na wzmocnienie „elastyczności” rynku pracy. Podwyższona elastyczność jest tu oczywiście eufemizmem. Idzie o przyzwolenie na likwidację wielu tradycyjnych praw pracowniczych i redukcję zapisów kodeksu pracy, które chroniły standardy życia pracowników. Transfery pieniężne adresowane do nisko 33

Ekonomia

przerodzić się w stratę z powodu obniżenia popytu (i tym samym podaży) na krajowe dobra niebędące przedmiotem wymiany handlowej. Te niechciane – i raczej niespodziewane – konsekwencje pędu do osiągnięcia zewnętrznej konkurencyjności nie są tylko abstrakcyjnym wymysłem.

Zmaterializowały się one w Niemczech, gdzie ograniczanie płac i popytu wewnętrznego było (i jest nadal) powiązane z imponującymi osiągnięciami w handlu zagranicznym, a jednocześnie z bardzo anemicznym tempem wzrostu PKB. W latach 1995 – 2014 PKB Niemiec wzrastał średnio o 1,3% rocznie. Dla porównania PKB Szwecji wzrastał o 2,4%, a Wielkiej Brytanii o 2,2%.

Po drugie, konkurencyjność jest zjawiskiem względnym. Wykorzystanie konkurencyjności kosztowej (tzn. płacowej) powoduje, że inne kraje rewanżują się ograniczaniem płac własnych pracowników. Rodzi to tendencję do „równania w dół” (race to the bottom), która w ostatecznym rozrachunku pogarsza sytuację wszystkich zainteresowanych stron.

Model wzrostu, który sprowadza się do minimalizacji kosztów i płac – w celu zapewnienia zewnętrznej konkurencyjności – nie może być w długim okresie atrakcyjną alternatywą w zliberalizowanej gospodarce światowej. W tejże gospodarce żaden kraj Europy Środkowo-Wschodniej nie może wygrać rywalizacji kosztowo-płacowej z Chinami.

Tylko kraj, który obniży płace (i standard życiowy) swych pracowników do poziomu chińskiego, może stawić czoła chińskiej konkurencji cenowej. Nie trzeba dodawać, że taki „sukces” spowodowałby całkowite zduszenie popytu wewnętrznego, co byłoby równoznaczne z niezwykle głęboką i przewlekłą recesją.

opłacanych pracowników i bezrobotnych zostały ograniczone. Niemiecki rząd, jako pracodawca dla dużego segmentu siły roboczej, poszukiwał oszczędności na pensjach i poziomach zatrudnienia w podległych mu sektorach usług publicznych. Miało to bezpośredni wpływ na negocjacje płacowe także między związkami zawodowymi a przedsiębiorstwami prywatnymi. To, że rząd pośredniczył w tych negocjacjach i żądał „płacowego umiarkowania” (ale nie umiarkowania w odniesieniu do zysków firm), rozumie się samo przez się. Wysokie bezrobocie i perspektywa, że produkcja zostanie przeniesiona do krajów, w których zarabia się mniej, pomogły wyhamować aspiracje płacowe i przyczyniły się do stłumienia wzrostu płac realnych (a nawet nominalnych), mimo ciągłego wzrostu wydajności pracy. Działania „reformujące” ukoronowane zostały zmianami podatkowymi, które obniżyły pozapłacowe koszty pracy ponoszone przez firmy oraz opodatkowanie zysków przedsiębiorstw. W zamian zwiększył się ciężar podatków pośrednich nałożonych na krajową konsumpcję (i import).

Jednym z bezpośrednich rezultatów polityki Niemiec jest zewnętrzna hiperkonkurencyjność niemieckiej gospodarki. Kraj ten płaci jednak za to wysoką cenę. Obniżone płace skutkują stagnacją w zakresie konsumpcji krajowej, w tym także usług, które nie są wystawione na zewnętrzną konkurencję. Wszystko to potęguje ogólny deflacyjny/stagnacyjny charakter wzrostu gospodarczego. Niemieckie beggar-thy-neighbour (polityka polegająca na poprawie własnej sytuacji gospodarczej kosztem pogarszania się sytuacji gospodarczej innych państw) faktycznie działa, lecz zarazem zubaża krajowy rynek pracy.

Przebieg procesu kształtowania się płac w Niemczech ma swoje konsekwencje, z których na pierwszym miejscu należy wymienić powstanie olbrzymiej nierównowagi w strefie euro. Korzyści odnoszone przez Niemcy z nadwyżek handlu są automatycznie stratami PKB ich partnerów. Deficyt handlowy, reprezentujący stratę PKB, pozwala zwiększać bieżącą konsumpcję i inwestycje ponad poziom krajowego PKB, lecz w dalszej perspektywie skutkuje powstawaniem długu zagranicznego. Utrzymujące się i rosnące deficyty zagraniczne są równoznaczne z akumulowaniem zadłużenia zewnętrznego. Lustrzanym odbiciem sytuacji kraju z deficytem jest kraj z chroniczną nadwyżką (taki jak Niemcy), produkujący więcej niż może faktycznie konsumować. W efekcie kraj „nadwyżkowy” akumuluje roszczenia swoich partnerów – w istocie pożycza im – w ten lub inny sposób.

34

WSTĄ PIE N I E K R A J Ó W E UR O P Y Ś R OD KOWO -W S CH ODN I E J DO S T R E F Y E UR O : ZBY T D UŻE N AD ZI EJE, N IED OS Z A C O WA N E RY Z Y KO

Wstępując do UE, kraje EŚW zobowiązały się do przystąpienia do strefy euro, oczywiście po sumiennym wypełnieniu kryteriów Traktatu z Maastricht, bez możliwości derogacji w tym względzie (w odróżnieniu od Wielkiej Brytanii). Po prawdzie, o derogację taką wcale się one nie ubiegały. Słowenia, Słowacja, Estonia, Łotwa i Litwa już są członkami 35

Ekonomia

„Normalny” kraj z chronicznym deficytem nie może kumulować długu zagranicznego w nieskończoność. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że Stany Zjednoczone nie są pod tym względem krajem „normalnym”, ponieważ wydaje się, że są w stanie kumulować dług zagraniczny bez końca. Wcześniej lub później staje się oczywiste, że kraj „normalny” nie jest już zdolny do obsługi zadłużenia zagranicznego. Tym samym nie będzie on mógł zaciągać dodatkowych kredytów. Po dekadzie rosnących deficytów zewnętrznych niektóre kraje strefy euro (którym nie udało się naśladować niemieckiej polityki w zakresie płac) stają się krajami, którym pożyczanie obarczone jest dużym ryzykiem. Kraje te muszą teraz drogo płacić za lata krajowej konsumpcji (i inwestycji) przekraczającej krajową produkcję.

Kryzys zadłużeniowy rykoszetem uderza w same Niemcy.

Duża część długu europejskiego Południa jest należna Niemcom. Próby obsługi długu wymagają, by kraj, który utracił konkurencyjność (i polegał na rosnącym imporcie), stał się nagle eksporterem netto. Oczywiście kraje Południa są w stanie stłumić krajową konsumpcję i inwestycje, ale czy to automatycznie uczyni ich produkty cenowo atrakcyjnymi dla zagranicznych nabywców? Gdzie można znaleźć takich nabywców? Na pewno nie w Niemczech, których nadzwyczajne przewagi konkurencyjne nie znikną w najbliższym czasie. W ostateczności Niemcy będą musiały przełknąć straty związane z niespłacalnymi długami. Uściślając, rząd niemiecki będzie zmuszony do rekapitalizowania niemieckich banków i innych instytucji rynku finansowego, które są właścicielami „złych” długów zagranicznych. Część dawnej nadwyżki rachunku obrotów bieżących Niemiec (reprezentująca gigantyczne zyski prywatnych eksporterów niemieckich) skończy jako przyrost niemieckiego długu publicznego.

strefy euro. Korzyści z przyjęcia wspólnej europejskiej waluty są dość oczywiste (choć czasem wyolbrzymiane) i nie wymagają dłuższej egzegezy. Kraje, które zrezygnowały z własnych systemów sztywnego kursu walutowego, będąc teraz pod ochroną Europejskiego Banku Centralnego, nie są już celami ewentualnych ataków spekulacyjnych na własne waluty. Korzyści związane z wprowadzeniem euro są mniej oczywiste w przypadku krajów, które prowadzą politykę płynnego kursu walutowego. Kraje o płynnym kursie walutowym nie muszą reagować na fluktuacje spowodowane czynnikami rynkowymi. Co więcej, nie tracą one kontroli nad narodową polityką pieniężną i inflacją: nadal mogą mieć znaczący wpływ na krajowe stopy procentowe. Mimo że narodowa polityka pieniężna (np. typu inflation targeting) może nie być w stanie zapobiec dużym napływom kapitału i silnej aprecjacji nominalnej (która może wpływać na wzrost jednostkowych kosztów pracy i utratę zewnętrznej konkurencyjności), może jednak oddziaływać na te zjawiska poprzez obniżanie krajowych stóp procentowych (i inflacji). Niepożądane napływy kapitału może więc czynić mniej opłacalnymi. Oczywiście – jak powszechnie wiadomo – płynny kurs walutowy ma tendencję do zachowań nieprzewidywalnych, co także może przyczynić się do redukcji spekulacyjnych napływów kapitałowych, szukających szybkich korzyści przy minimalnym ryzyku.

Tyle jeśli chodzi o teorię. W praktyce doświadczenie krajów EŚW, które zachowały płynny kurs walutowy (Polska, Czechy, Węgry i Rumunia), pokazuje, że po okresach zintensyfikowanego napływu kapitału (który skutkował aprecjacją waluty) następują okresy zintensyfikowanego odpływu kapitału (i korygującej deprecjacji waluty). Okresy wzrostu i spadku jednostkowych kosztów pracy występują naprzemiennie. Zmienność kursu walutowego wiąże się z określonymi kosztami i nie wyklucza możliwości aprecjacji trwającej zbyt długo lub wyjątkowo silnej. Jest to jednak sytuacja zdecydowanie lepsza od tej, która zbyt często jest obserwowana w krajach, które przyjęły politykę stałego kursu walutowego (włączając w to kraje strefy euro). Rok 2009 pokazał, że zmienny kurs walutowy potrafi łagodzić wpływ kryzysu. W 2009 roku realne kursy walutowe spadły znacząco w krajach posiadających płynny kurs walutowy. W krajach ze stałym kursem kurs realny spadł albo nieznacznie (w krajach bałtyckich), albo dalej rósł (w Bułgarii, Słowacji i Słowenii).

36

37

Ekonomia

W krajach ze stałym kursem walutowym straty (lub zyski) w zakresie konkurencyjności wydają się kumulować z czasem, bez niezbędnych korekt. Towarzyszące temu nierównowagi w zakresie handlu zagranicznego także kumulują się wraz z upływem czasu. Nierównowagi mogą ulegać czasowej poprawie z powodu głębokich recesji (były one obserwowane w państwach bałtyckich i Bułgarii), lecz recesje te nie mogą w praktyce wyeliminować (przez deflację dochodów i cen) gigantycznego przewartościowania poziomów kursów ich walut. Gdy tylko zostanie wznowione udzielanie pożyczek podmiotom z tych krajów, na nowo zaczną odradzać się duże nierównowagi zewnętrzne.

Kryterium inflacyjne Traktatu z Maastricht (długo postrzegane jako czyste utrapienie) w rzeczywistości jest całkiem sensowne. Po wprowadzeniu euro kraj, który nie sprosta temu kryterium, z reguły źle kończy – najprawdopodobniej doświadczy boomu kredytowego. Ze stopami procentowymi spadającymi do poziomów przeważających w strefie euro i inflacją wciąż podążającą wyżłobioną wcześniej ścieżką gospodarka taka musi się przegrzać, szczególnie z uwagi na to, że wyeliminowanie ryzyka kursowego przyciąga duży napływ kapitału. Grecja jest dobrym przykładem kraju „cierpiącego” z powodu nagłego spadku stóp procentowych (po wprowadzeniu euro), z inflacją na wysokim poziomie i towarzyszącą temu błyskawiczną realną aprecjacją. Boom kredytowy, który nastąpił po wprowadzeniu euro, napędzał konsumpcję i import dóbr konsumpcyjnych, jak również doprowadził do powstania bańki na rynku nieruchomości. Inwestycje, na przykład w nieruchomości, miały charakter czysto spekulacyjny. W tym samym czasie boom kredytowy (finansowany w dużej części kapitałem zagranicznym) napędzał wzrost cen, jeszcze bardziej erodując konkurencyjność sektora eksportowego.

W skrócie, doświadczenie pokazuje, że boom poakcesyjny zazwyczaj kończy się dla krajów o inflacji znacząco wyższej niż w strefie euro (lub raczej niż w Niemczech) stratami konkurencyjności, pogorszeniem bilansu handlowego i rosnącym zadłużeniem zagranicznym.

Dla krajów EŚW (i dla każdego innego kraju UE) rozsądne zachowanie w momencie przystąpienia do strefy euro oznacza konieczność dopasowania się „na stałe” do wskaźników Niemiec w zakresie inflacji, płac i wydajności. Nie wystarczy mieć relatywnie dobre wyniki w dowolnie określonym momencie (albo nawet w dłuższym okresie czasu). Potrzebna jest determinacja w nieodwołalnym naśladowaniu

niemieckiej polityki wynagrodzeń i polityki fiskalnej – niezależnie od tego, co może to oznaczać. W każdym razie rozsądne zachowanie w ramach systemu euro (w jego obecnej formie) najprawdopodobniej sprowadzi się do raczej słabego wzrostu opartego na ekspansji eksportu brutto i stłumieniu popytu wewnętrznego. Lepszą alternatywą dla krajów EŚW może być zachowanie narodowej polityki pieniężnej i własnego, dającego się dewaluować pieniądza. Na tej podstawie można próbować podążać ścieżką zewnętrznie zrównoważonego wzrostu, szybszego niż w przypadku postawienia wszystkiego na „kartę eksportową”.

EPILOG: NIE MA PODSTAW DO WYGÓROWANYCH OCZEKIWAŃ

Model wzrostu zakładający bezwarunkową integrację krajów EŚW ze „starą” UE nie spełnił – moim zdaniem – pokładanych w nim nadziei. Po pewnym przyspieszeniu (ale z bardzo niskiego poziomu, który jeszcze się obniżył w trakcie recesji wywołanej przez politykę głębokiej transformacji) wzrost w EŚW zwolnił, po 2009 roku do poziomu niezadowalającego. Pogłębiająca się integracja krajów EŚW z Unią Europejską spowodowała, że tempo ich wzrostu nie odbiega znacząco od niskiego tempa wzrostu przeważającego w „starej” Unii. Oznacza to zatrzymanie procesu konwergencji realnej. Co gorsza, kraje EŚW nie są odporne na kryzysy dotykające „starą” UE, a w szczególności strefę euro. Trzeba też pamiętać, że postęp, jaki dokonał się w krajach EŚW (w szczególności w zakresie inwestycji infrastrukturalnych, hojnie finansowanych z budżetu unijnego), nie może przesłaniać negatywnych aspektów dotychczasowego rozwoju tego regionu. W większości przypadków wysokie bezrobocie stało się endemiczne, a rosnąca wewnętrzna polaryzacja dochodowa (i społeczna) – przeciwieństwo spójności deklarowanej jako jeden z celów integracji – staje się paliwem dla politycznego radykalizmu (który już dał o sobie znać na Węgrzech).

Oczywiście, kraje EŚW mogą liczyć na dalszy postęp także w ramach tego modelu. Sektory B+R mogą rozwijać się w Europie Środkowo-Wschodniej, dostarczając gospodarkom regionu nowych miejsc pracy i strumienia unikalnych technologicznych innowacji dla rozwoju krajowej produkcji oferującej towary i usługi o dużej wartości dodanej.

Na tej samej zasadzie nie można a priori wykluczyć tego, że w pewnej perspektywie czasowej rodzima klasa przedsiębiorców rozwinie umiejętności wykorzystywania lukratywnych możliwości generowanych przez sektor 38

39

Ekonomia

B+R. Jednak rzeczy mają się na razie całkiem inaczej. Aktywności B+R w krajach EŚW są raczej nikłe – z najbardziej kreatywnym personelem wyjeżdżającym do Stanów Zjednoczonych lub Europy Zachodniej – podczas gdy intratne gałęzie produkcji, bankowości, usług i handlu znajdują się w obcych rękach, co zresztą było regułą przez kilka ostatnich stuleci.

Transformacja przyszła do EŚW zbyt późno. Gdyby dokonała się ona w latach 60. lub 70. XX wieku, sytuacja gospodarcza krajów regionu lokowałaby je w dużo lepszej pozycji wobec rozwiniętych krajów Zachodu. Co więcej, dominujący wówczas na Zachodzie model gospodarczy, nawet jeśli zostałby wtedy przejęty przez EŚW, nie zalecałby na pewno całościowej zewnętrznej i wewnętrznej liberalizacji i nie zmuszałby EŚW do „równania w dół” w zakresie polityki fiskalnej i płacowej. Ten „stary, dobry model zachodnioeuropejski” bardziej niż model obecny sprzyjałby szybszemu, bardziej zbilansowanemu i ekonomicznie zrównoważonemu wzrostowi naszej części Europy. Ostateczny cel – rzeczywista konwergencja z bogatymi krajami Zachodu – najprawdopodobniej zostałby osiągnięty szybciej w ramach systemu z wbudowanymi ograniczeniami w zakresie wolnego handlu, swobodnego przypływu kapitału10 i dawałby więcej możliwości do prowadzenia tradycyjnej polityki handlowej, przemysłowej i dochodowej.

Kraje Europy Środkowo-Wschodniej znajdują się w poważnym impasie. Tak samo zresztą jak pozostałe państwa członkowskie Unii.

Proces kształtowania polityki gospodarczej w UE bez wątpienia wymaga ulepszeń. Nie brakuje propozycji zmian. Jednak oficjalne stanowisko (zawarte w kolejnych wersjach „pakietów” i „paktów” fiskalnych) sprowadza się do postulatu bardziej zdyscyplinowanego wypełniania fiskalnych przykazań Traktatu z Maastricht. Pomysł na zmianę polega więc na tym, że zaleca się stosowanie tego samego medykamentu, co dotychczas, tylko w większych dawkach. To, że sam medykament jest szkodliwy – niezależnie od dawkowania – nie dotarło jeszcze do unijnych urzędników (a także do wpływowych reprezentantów elit rządzących w wielu krajach UE). Nie dostrzega się, że podążanie za oficjalnym stanowiskiem (czyli polityką oszczędności) nie przyczynia się do złagodzenia najważniejszych problemów, jakich doświadcza cała Unia, w tym i nowe kraje członkowskie z EŚW. Istnieje potrzeba radykalnego zwrotu, jeśli chodzi o paradygmaty, na których opiera się polityka gospodarcza Unii Europejskiej. Czy taki zwrot nastąpi i na jakich warunkach – to są już zupełnie inne kwestie.

1. Angus Maddison, The World Economy: a Millennial Perspective, OECD, Paris 2001, www.theworldeconomy.org/ statistics.htm.

2. Eric Hobsbawm, Wiek rewolucji: 1789 –1848, przeł. Marcin Starnawski, Katarzyna Gawlicz, Wydawnictwo Krytyki Politycznej, Warszawa 2014.

3. Ivan T. Berend, History Derailed: Central and Eastern Europe in the „Long” Nineteenth Century, University of California Press, Berkeley 2003.

4. Ivan T. Berend, György Ránki, Economic Development in East-Central Europe in the 19th and 20th Centuries, Columbia University Press, New York 1974; Ivan T. Berend, György Ránki, The European Periphery and Industrialization 1780 –1914, Cambridge University Press, Cambridge 1982.

5. Zob. Uwe Böwer, Alessandro Turrini, EU accession: A road to fast-track convergence?, European Commission Economic Papers 393, grudzień 2009, http://ec.europa.eu/economy_finance/ publications/publication16470_en.pdf.

6. Zob. Zsolt Darvas, Beyond the crisis: Prospects for emerging Europe, Bruegel Working Paper 2010/06, www.bruegel.org/publications/publicatiodetail/publication/466-beyond-thecrisis-prospects-for-emerging-europe.

7. Joachim Ragnitz, Explaining the East German Productivity Gap – The Role of Human Capital, w: Kiel Institute, What Went Wrong in East Germany and What Can Be Done? A Collection of Kiel Working Papers, Kiel 2007, www.ifw-kiel.de/pub/kap/kapcoll/ kapcoll_01.pdf.

8. Andrea Boltho, Italy’s Regional Experience: Will the Mezzogiorno Finally Converge?, w: Michael Dauderstädt, Lothar Witte (red.), Cohesive Growth in the Enlarging Euroland, Friedrich Ebert Stiftung, Bonn 2002, http://library.fes.de/fulltext/ id/01135toc.htm.

9. Konwergencja Grecji, Hiszpanii i Portugalii spowolniła się po ich wejściu do Unii Europejskiej. Warto też zauważyć, że przyspieszenie wzrostu w Irlandii dokonało się dopiero w latach 90. XX wieku. Członkostwo Irlandii w UE nie przyniosło żadnego przyspieszenia wzrostu w ciągu pierwszych 15 lat (1973 –1989). Zob. na ten temat Michael Dauderstädt, Cohesive Growth in the

Enlarging Euroland: Patterns, Problems and Policies: A Summarising Essay, w: Michael Dauderstädt, Lothar Witte (red.), Cohesive Growth in the Enlarging Euroland, Friedrich Ebert Stiftung, Bonn 2002, http://library.fes. de/fulltext/id/01135toc.htm; Kazimierz Łaski, Roman Römisch, From Accession to Cohesion: Ireland, Greece, Portugal and Spain and Lessons for the Next Accession, WIIW Research Report nr 298, lipiec 2003.

10. Po zaledwie 11 latach francuskiej administracji Terytorium Saary powróciło do Niemieckiej Republiki Federalnej. Ale początkowa reintegracja Saarlandu zajęła 2,5 roku (1956 –1959).

W tym okresie marka niemiecka nie była legalnym środkiem płatniczym w Saarlandzie, granica celna z RFN została utrzymana, a możliwość osiedlania się obcokrajowców (tj. Niemców „federalnych”) i nabywania przez nich aktywów w Saarze była ograniczona (zob. German Federal Parliament z 23 grudnia 1956 roku, www. verfassungen.de/de/saar/gesetz56.htm).

Cóż za uderzający kontrast w porównaniu z wchłonięciem w ciągu jednej nocy NRD przez Republikę Federalną w 1990 roku (i natychmiastowym przejęciem gospodarki NRD przez Niemców z Zachodu)!

Wojciech Kość – dziennikarz zajmujący się m.in. energią, ochroną środowiska i polityką klimatyczną. Redaktor magazynu „Shale Gas Investment Guide”, korespondent serwisu ENDS Europe w Europie Środkowo-Wschodniej. Prowadzi bloga na tematy związane ze zmianami klimatu: www.climatewarsaw.com.

„100 milionów złotych na organizację szczytu, którego efektem może być droższy prąd?” – w taki sposób reporter Polsatu, Grzegorz Kępka, zakończył swój materiał poświęcony organizacji w Warszawie w listopadzie 2013 roku ONZ-owskiego szczytu klimatycznego, czyli Konferencji Stron Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w Sprawie Zmian Klimatu (tzw. COP). „Achtung! Prąd zdrożeje o 80 procent!” – tak „Fakt” zatytułował materiał na temat szczytu przywódców Unii Europejskiej, którzy w październiku 2014 roku zadecydowali o ramowych celach tzw. unijnego pakietu energetyczno-klimatycznego do roku 2030.

W maju 2015 roku absurdalne poglądy dotyczące zmian klimatu i polityki klimatycznej zagościły w sejmie. Na posiedzeniu parlamentarnego zespołu ds. surowców i energetyki można było usłyszeć rewelacje na temat stężenia CO2 w atmosferze, rzekomo najniższego od milionów lat (tak się składa, że jest najwyższe), albo że dwutlenek węgla nie jest (!) gazem cieplarnianym.

To tylko trzy przykłady z polskiej „debaty” na temat energetyki w momencie, gdy zmiany klimatyczne i ich skutki przestają być groźbą przyszłości, a stają się smutną rzeczywistością wielu krajów, takich jak na przykład Filipiny, zdewastowane przez tajfun Haiyan tuż przed rozpoczęciem COP w Warszawie.

W Polsce skutki globalnego ocieplenia nadal kwitowane są żartami, jak to wreszcie będziemy produkować wino w winnicach, które jak 43

Wojciech Kość

Nauka o klimacie jako nowy komunizm, czyli Europa Środkowo-Wschodnia i jej polityka energetyczna

grzyby po deszczu wyrosną w śródziemnomorskim klimacie Dolnego Śląska. O zagrożeniu znacznie częstszymi i bardziej intensywnymi zjawiskami powodziowymi oraz stratami w rolnictwie mówi się mniej.

Niestety w Polsce, podobnie jak w innych krajach Europy Środkowo-Wschodniej, polityka klimatyczna UE postrzegana jest niemal wyłącznie w kontekście finansowym, sprowadzając się do pytania: „Ile będzie to kosztować?”, i pospiesznie udzielanej odpowiedzi: „I tak nas nie stać”. O ochronie środowiska czy życia i zdrowia ludzkiego mało kto wspomina. Dzieje się tak pomimo zobowiązań wynikających z akcesji dziesięciu krajów regionu do UE w 2004 roku i podpisania Protokołu z Kioto.

O tym, że mniejsza emisja CO2, więcej energii odnawialnej i lepsza efektywność energetyczna mogą być szansą na nowe miejsca pracy i rozwój gospodarczy, przekonują nieliczni. O rzeczach bardziej fundamentalnych, jak czystsze powietrze i ochrona środowiska jako taka, mówiły jeszcze do niedawna tylko organizacje typu WWF czy Greenpeace oraz pojedynczy publicyści i naukowcy, tacy jak Marcin Popkiewicz, zaraz potem oskarżani o lewacki zielony radykalizm. Dopiero pod naciskiem Unii Europejskiej, zirytowanej lekceważeniem przez Polskę unijnych przepisów dotyczących jakości powietrza, rząd Platformy Obywatelskiej zajął się opracowywaniem Krajowego Programu Ochrony Powietrza. Warto dodać, że wcześniej taki program po prostu nie istniał.

Nie mówi się też o tym, że bezpieczeństwo energetyczne można z powodzeniem zwiększać poprzez system energetyki rozproszonej, ponieważ powszechnie pokutuje przekonanie, że tylko inwestycje w duże bloki energetyczne są w stanie to bezpieczeństwo zapewnić.

Pomimo organizacji przez Polskę dwóch konferencji COP (w latach 2008 i 2013) i coraz częstszej obecności tematyki energetyczno-klimatycznej w mediach, w debacie na temat zmian klimatu oraz znaczenia w tym kontekście sposobu wytwarzania przez nas energii ciągle powtarzane są mity, jakoby jeden wybuch wulkanu emitował więcej CO2 niż cała ludzkość, lub tezy, że zmiany klimatyczne być może są niekorzystne, ale tylko dla odległych krajów, a polskiej energetyki po prostu „nie da się” zmienić na bardziej przyjazną środowisku. Jednym z wielu przykładów tego zjawiska jest felieton (nie pierwszy zresztą na ten temat) Rafała A. Ziemkiewicza, jaki ukazał się na portalu Interia.pl w październiku 2014 roku.

44

Aż nie mam sił powtarzać po raz kolejny argumentów, dobrze znanych i uparcie nie przyjmowanych do wiadomości, że „polityka klimatyczna” to humbug, szwindel stulecia i megaprzekręt, w którym o lepsze idą ideologiczna hucpa, cynizm wielkich korporacji i neoimperializm zachodnich rządów 1.

A L BO -A L B O

Opinie podobne do tej wyrażonej przez Ziemkiewicza nie pojawiają się na szczęście w wypowiedziach polityków, którym polityczna poprawność 45

Polityka energetyczna

Ziemkiewicz dodaje, że „dwutlenek węgla odpowiada tylko za 3 proc. całego efektu cieplarnianego w skali globu”, „jeden wybuch wulkanu wyrzuca go do atmosfery tyle, ile ludzka gospodarka przez kilka lat”, oraz że „to, co zredukuje u siebie Europa, to z nawiązką wypuszczą w atmosferę Ameryka, Chiny i rozwijające się kraje Azji i Ameryki Południowej, które brednie o »polityce klimatycznej« mają głęboko gdzieś”2.

Wszystkie te stwierdzenia są łatwo weryfikowalne nawet dla osób niezajmujących się klimatologią i polityką klimatyczną zawodowo. Dla porządku sprostujmy, że wpływ dwutlenku węgla na efekt cieplarniany to około 20%, wulkany na świecie emitują ledwie promile tego, co ludzkość w wyniku spalania węgla i innych paliw kopalnych, a Stany Zjednoczone i Chiny intensyfikują wysiłki zmierzające do ograniczenia emisji.

Oba kraje zawarły porozumienie w sprawie walki ze zmianami klimatu, na mocy którego Stany Zjednoczone ograniczą emisję gazów cieplarnianych o 26 – 28% do roku 2025. Chiny z kolei obniżyły emisje o 5% w pierwszym kwartale 2015 roku, w porównaniu do pierwszego kwartału poprzedniego roku, jednocześnie obniżając zużycie węgla o 8% (według danych Greenpeace/Energy Desk China). Rząd chiński zapowiedział w maju 2015 roku wyłączenie do końca roku przestarzałych elektrowni węglowych, odpowiadających za emisję 77 milionów ton dwutlenku węgla, oraz zamknięcie ponad 1250 kopalń węgla.

Niestety, antynaukowe przekonania w rodzaju tych, które można przeczytać u Ziemkiewicza i pokrewnych mu publicystów, są efektem pokutującej zasady „prawdopośrodkizmu”, według której w sprawie zmiany klimatu istnieje jakiś spór i obie strony mają w nim swoje racje, które należy rzetelnie przedstawić w imię dziennikarskiego obiektywizmu.

na ogół nakazuje mówienie o polityce klimatycznej i energetycznej z uwzględnieniem zagadnień ochrony środowiska. Politycy dokonują jednak innego typu manipulacji. Polityczny dyskurs w sprawach energii i klimatu sprowadzony jest do zerojedynkowego wyboru między utrzymaniem status quo a załamaniem się gospodarki na skutek rosnących cen energii. Dlatego zwolennicy tradycyjnego modelu polskiej – i nie tylko polskiej – gospodarki opartej na produkcji energii z paliw kopalnych triumfowali po szczycie UE w Brukseli w październiku 2014 roku. „Nie będzie dodatkowych obciążeń dla Polski w związku z nowymi ramami polityki energetyczno-klimatycznej UE” – powiedziała premier Ewa Kopacz po zakończeniu pierwszego dnia obrad unijnego szczytu w Brukseli. W podobnym tonie wypowiadał się premier Donald Tusk po szczycie klimatycznym UE w 2008 roku.

Na szczycie unijni przywódcy postanowili, że UE zredukuje emisję CO2 o 40% do 2030 roku, a udział energii odnawialnej w całkowitym zużyciu energii elektrycznej w UE wyniesie co najmniej 27%, również do 2030 roku. Działacze organizacji ekologicznych interpretują ustalenia szczytu, mówiąc, że to, co premier Kopacz przedstawiła jako sukces (z punktu widzenia energetyki opartej na węglu i innych paliwach kopalnych, rzecz jasna), może być kamykiem, który poruszy lawinę pozytywnych zmian. „Decyzja szczytu, aczkolwiek bardzo rozwadniająca unijne ambicje klimatyczne, zmienia reguły gry dla Polski. Mimo braku wiążących celów dla energii odnawialnej i efektywności energetycznej, Polska będzie musiała zmienić swoją strategię rozwoju opartą na węglu” – komentuje Tobiasz Adamczewski, dyrektor ds. klimatu i energii w międzynarodowej organizacji ekologicznej WWF. „Ten statek już odpłynął i z niego nie wyskoczymy. Oczekujemy, że rząd zrewiduje swoje strategie energetyczne w rodzaju – godnego politowania – celu udziału energii odnawialnej w miksie energetycznym na poziomie 15% w 2030 roku.

W rękach pani premier Kopacz jest teraz decyzja, w jaki sposób wykorzystamy decyzje zapadłe na szczycie klimatycznym UE” – dodaje Adamczewski. Wyjaśnijmy, że tzw. miks energetyczny i jego kształtowanie to jedno z podstawowych zagadnień polityki energetycznej. W skrócie, pojęcie to opisuje, z jakich źródeł dany kraj pozyskuje energię. Przykładowo w Polsce około 80% energii pochodzi ze spalania węgla kamiennego i brunatnego.

46

Dr Marcin Stoczkiewicz kierujący programem Klimat i Energia w ClientEarth jest nieco ostrożniejszy. Jego zdaniem rzekomy sukces szczytu UE w rzeczywistości przyczyni się do zwiększenia rozziewu między gospodarkami Europy Zachodniej stawiającymi na low-carbon economy a Polską i kilkoma innymi krajami Europy Środkowo-Wschodniej.

Unia Europejska idzie do przodu, gdyż ma nowe ramy dla ambitnej polityki ochrony klimatu. Dla Europy zachodniej oznacza to rozwój innowacyjnej gospodarki i zmierzch energetyki węglowej. Dla Polski, dzięki utrzymaniu darmowych uprawnień dla elektroenergetyki, oznacza to dalsze subsydiowanie niekonkurencyjnych elektrowni węglowych, pośrednie subsydiowanie kopalń i zapóźnienie technologiczne gospodarki

– powiedział Stoczkiewicz portalowi wnp.pl 3.

Zbudowaliśmy ustrój, który z długofalowymi problemami – wymagającymi skoordynowanego, konsekwentnego działania prowadzonego przez wiele lat – radzi sobie źle. Przykładów jest wiele. […] Od lat wiadomo, że Polska potrzebuje polityki energetycznej – i że powinniśmy się chociaż zdecydować, czy budujemy elektrownię atomową, czy nie, zanim zabraknie prądu. Tymczasem kolejne rządy mają różne zdania w tej sprawie, czas płynie, a moment kryzysu energetycznego się przybliża 4.

47

Polityka energetyczna

Prowadzona od lat polityka Polski i krajów Europy Środkowo-Wschodniej, polegająca na „wykorzystywaniu” zapóźnienia spowodowanego przez lata komunizmu w celu uzyskania ustępstw co do tempa modernizacji i dekarbonizacji energetyki, okazuje się w istocie strategią braku modernizacji sektora energetycznego oraz polityki ochrony środowiska w imię utrzymania rzekomo korzystnego politycznie i gospodarczo status quo. Dobrze ujął to publicysta „Gazety Wyborczej”, Adam Leszczyński, w artykule Chcesz przeżyć? Jesteś roszczeniowy! z listopada 2014 roku.

Prowadzenie takiej polityki właśnie się mści, a skutkiem może być trwałe upośledzenie procesów innowacyjnych w gospodarce, wzrost bezrobocia i w najlepszym razie utknięcie w tzw. pułapce średniego rozwoju. Jak do tego doszło?

POLS KA I IN N I

Polska jako największa gospodarka i najludniejszy kraj wśród środkowoeuropejskich państw członkowskich UE jest najbardziej jaskrawym przykładem opóźniania zmian w myśleniu o energii i ochronie środowiska. Dlatego to na Polsce skupia się większość uwagi w dyskusjach na temat zmian w energetyce europejskiej i podejściu UE do zagadnień związanych ze zmianami klimatu. To w końcu Polska organizowała aż dwie konferencje klimatyczne COP – w roku 2008 i 2013 – przyjmując na siebie nieformalną rolę rzecznika regionu.

Jednak nie tylko Warszawa ma tradycje, nazwijmy to, niestandardowego podejścia do zagadnień łączących ochronę środowiska i klimatu z energetyką. Mniej więcej w połowie pierwszej dekady XXI wieku dyżurnym sceptykiem regionu były Czechy. Były czeski prezydent Václav Klaus swego czasu określił naukę o klimacie jako „nowy komunizm”, a przemyślenia swoje zawarł w książce Błękitna planeta w zielonych okowach, wydanej także w Polsce5.

Obecnie Klaus i jego poglądy wydają się pochodzić z innej epoki. Jeszcze w 2007 roku jego słowa zostały ciepło przyjęte przez amerykańskich kongresmenów z Partii Republikańskiej. Od tamtego czasu Czechy zdecydowanie weszły na drogę dekarbonizacji, aczkolwiek nie bez poważnych błędów, z których największym okazało się przyznanie bardzo hojnych długoterminowych tzw. taryf gwarantowanych dla produkcji energii z instalacji fotowoltaicznych, których koszty pójdą w miliardy euro do roku 2030, według NKU, czyli czeskiego odpowiednika NIK. Mimo tych błędów, Czesi stopniowo zamykają kopalnie węgla kamiennego i brunatnego. Ponadto w ubiegłym roku czeski parlament przegłosował ustawę zakazującą wywłaszczania gruntów i domów dla potrzeb górnictwa węgla. Nowa strategia energetyczna państwa przewiduje, że do 2050 roku większość energii pochodzić będzie z rozbudowanych elektrowni jądrowych oraz energii odnawialnej.

W innych krajach regionu węgiel nie ma tak mocnej pozycji w miksie energetycznym, jak w Polsce i Czechach, ze względu na istotną 48

Przynależność do „bloku państw postkomunistycznych” nie powinna być automatycznie powodem sprzeciwu wobec skoordynowanej akcji całej Europy w sprawie zmian klimatycznych i przyszłości energetycznej UE. Minęło już 25 lat, od kiedy kraje te weszły na drogę demokratycznego rozwoju, oraz 10 lat członkostwa w samej UE. W praktyce jednak te historyczne powiązania krajów Europy Środkowej i Wschodniej mogą posłużyć za częściowe wyjaśnienie, dlaczego polityka tych krajów w zakresie polityki klimatycznej i energii jest tak zbliżona do polskiej. Dochodzi do tego podejrzenie, że rządy Węgier, Czech i Słowacji mogą nie mieć wystarczającego zaplecza eksperckiego do analizy wpływu pakietu energetyczno-klimatycznego do roku 2030 49

Polityka energetyczna

rolę odgrywaną przez ropę naftową i gaz ziemny. Niemniej jednak nasi bliżsi i dalsi sąsiedzi nie wydają się szczególnie aktywnie lobbować na rzecz ambitnej polityki klimatycznej.

Dlaczego zatem środkowoeuropejscy członkowie UE proponowali wspólne z Polską stanowisko na szczyt klimatyczny UE, jeśli Słowacji i Czechom w kwestii dekarbonizacji własnego sektora energetycznego bliżej jest do Danii niż do Polski? „Sprawa jest skomplikowana, ponieważ lobby paliw kopalnych jest bardzo silne i zapewnia sobie przepływ znacznych ilości publicznych pieniędzy, które przepadają w sektorze węglowym w postaci rozmaitych subsydiów” – napisał w komentarzu z lutego 2014 roku Jiri Jerabek, koordynator kampanii klimatycznej i energetycznej Greenpeace na Europę Środkowo-Wschodnią6. „Według danych Europejskiej Agencji Środowiska europejski sektor energii atomowej i sektor górniczy otrzymały w 2011 roku 61 miliardów euro w postaci subsydiów, czyli ponad dwa razy więcej niż sektor energii odnawialnej”, który – warto dodać – tak często jest krytykowany jako „nierynkowy”7.

Ponadto kraje Europy Środkowo-Wschodniej nie wyzwoliły się jeszcze z – jakże nieaktualnego – postrzegania siebie jako krajów mających wspólne interesy energetyczne i klimatyczne tylko z tego powodu, że dwadzieścia pięć lat temu należały do bloku państw komunistycznych.

Takie myślenie przesłania fakt wspólnego członkostwa w Unii Europejskiej, uważa Jerabek. Warto przytoczyć dłuższy fragment jego komentarza:

na ich gospodarki oraz wymagań transformacji do gospodarki niskoemisyjnej. To pozostawia lukę, którą wypełnia Polska.

Wreszcie może istnieć pewien element lojalności regionalnej, w której narodowe sympatie przeważają nad rozpoznaniem różnic dzielących kraje regionu oraz możliwości współpracy z innymi, ambitniejszymi krajami w UE, w celu podjęcia wysiłku transformacji energetycznej 8.

Przytoczone uwagi, choć zasadne, nie uwzględniają faktu, że kraje Europy Środkowo-Wschodniej w procesie negocjacji akcesyjnych do UE były faktycznie traktowane jako dość homogeniczna grupa krajów postkomunistycznych, czego dowodem są derogacje i wyjątki dla krajów regionu wpisane w traktat akcesyjny, na przykład mniej ambitne cele redukcji emisji z dużych źródeł spalania.

Podobnie rzecz się miała w przypadku wynegocjowanego w 1997 roku Protokołu z Kioto, który jest umową globalną, ale stanowi jeden z najważniejszych dokumentów dla polityki klimatycznej UE. W ramach Protokołu uznano rok 1988 za rok bazowy, względem którego Polska i inne kraje regionu miały obniżać emisje CO2. Zabieg ten pozwolił na obniżenie emisji o ponad 30%, trudno jednak nie zauważyć, że rok bazowy dobrano tak, aby wykazać jak największą obniżkę emisji, do której przyczyniło się głównie załamanie produkcji przemysłowej w Polsce na przełomie lat 80. i 90., a nie świadomie realizowana polityka klimatyczna.

Historia powtórzyła się pod koniec 2008 roku, kiedy Polska i inne kraje regionu zyskały odstępstwa od przyjętego wówczas pakietu klimatyczno-energetycznego.

W sektorze energii elektrycznej nowa propozycja organizacji EU ETS [unijnego handlu emisjami CO2 – przyp. WK] wprowadza ogólną zasadę, że po 2013 roku wszystkie uprawnienia do emisji musiałyby być kupowane w drodze aukcji. Od tej zasady przewidziano wyjątki dla nowych państw członkowskich, w tym Polski, które uzyskają 70% uprawnień bezpłatnie w 2013 roku (30% będą musiały kupować na aukcji). Dopiero od roku 2020 wszystkie uprawnienia będą kupowane w drodze aukcji. Nieodpłatna dystrybucja uprawnień tobwarowana jest wymogiem modernizacji sektora wytwarzania energii elektrycznej w tych krajach 9.

50

N IEEF EKT Y W N I

W przypadku Polski strategia rozmywania i opóźniania rozwiązań na rzecz klimatu daje się wytłumaczyć niemal całkowitą zależnością sektora energii od węgla. Przyczyny, dla których robią to inne kraje regionu, są nieco bardziej złożone.

W Europie Środkowo-Wschodniej jedynie Polska jest monokulturą węglową. W 2012 roku 83% energii w Polsce wytwarzane było z węgla kamiennego lub brunatnego, 10% ze źródeł odnawialnych (z tego z biomasy i biogazu ponad 6%, a z wiatru niemal 3%) i prawie 4% z gazu ziemnego (dane za Agencją Rynku Energii). Dodać należy, że jednym z największych „odnawialnych” źródeł energii w Polsce jest tzw. współspalanie biomasy z węglem (sic!) oraz spalanie biomasy, często importowanej z odległych krajów, co stawia pod znakiem zapytania jej ekologiczność, na przykład w kontekście śladu węglowego, jaki powstaje przy transporcie surowca do Polski.

Czechy produkują z węgla około 40% energii elektrycznej, natomiast jeśli wziąć pod uwagę inne paliwa kopalne, czyli ropę i gaz, to 51

Polityka energetyczna

Założono też, że „co najmniej 50% przychodów z dystrybucji uprawnień do emisji przeznaczonych będzie na przeciwdziałanie zmianom klimatycznym i łagodzenie ich skutków poprzez dalsze obniżanie emisji gazów cieplarnianych, inwestycje w OZE [odnawialne źródła energii – przyp. WK], poprawę efektywności energetycznej, zapobieganie wylesianiu, inne nisko węglowe technologie w gospodarce, łącznie z budową potencjału i edukacją, transferem technologii oraz badaniami i rozwojem”10.

Ponieważ taktyka „na państwo postkomunistyczne” okazywała się całkiem skuteczna, pod koniec 2014 roku zastosowano ją ponownie. Miesiąc przed szczytem klimatycznym w październiku 2014 roku kraje tzw. grupy V4+, czyli kraje Grupy Wyszehradzkiej – Polska, Czechy, Słowacja i Węgry, oraz Bułgaria i Rumunia, opracowały wspólne stanowisko. Czytamy w nim, że „Ministrowie i Sekretarze Stanu [grupy V4+ – przyp. WK] ponownie stwierdzają, że wspólny cel redukcji emisji gazów cieplarnianych (GHG) na poziomie UE musi być realistyczny i nie faworyzować poszczególnych technologii. Wprowadzenie jakichkolwiek prawnie wiążących celów w zakresie energii odnawialnej i efektywności energetycznej na poziomie UE lub krajowym jest niepożądane”11.

ich łączny udział w czeskim miksie energetycznym wynosi około 80%.

Elektrownie atomowe w Temelinie i Dukovanach produkują około 17% energii, a źródła odnawialne – blisko 7% (dane na temat Czech i pozostałych krajów za Komisją Europejską).

Miks energetyczny Słowacji to w 28% gaz, w 22% węgiel, po 21% energia atomowa i ropa oraz 8% źródła odnawialne (przede wszystkim hydroenergia i instalacje biomasowe). Łączny udział paliw kopalnych w miksie wynosi więc ponad 70%.

Wreszcie miks energetyczny Węgier to w 38% gaz, w 26% ropa, w 16% energia atomowa, w 11% węgiel i w 8% energia ze źródeł odnawialnych, głównie biomasy.

W innych krajach regionu paliwa kopalne – aczkolwiek nie węgiel, jak w Polsce – również dominują w miksach energetycznych.

Z reguły najwięcej energii otrzymuje się z gazu lub ropy. Wyjątki to Estonia, gdzie królują łupki bitumiczne, oraz Łotwa, gdzie energia odnawialna – biomasa i energetyka wodna – stanowi około 35% miksu energetycznego.

Proste wyliczenie pozycji danego źródła energii w miksie energetycznym kraju nie daje jednak pełnego obrazu systemu energetycznego – w przeciwnym razie można by uznać, że kraje naszego regionu nie różnią się diametralnie od Niemiec czy Wielkiej Brytanii. Gdy dane na temat kompozycji miksu energetycznego uzupełnimy informacją o energochłonności gospodarki, wówczas stanie się jasne, jaki dystans dzieli kraje Europy Środkowo-Wschodniej od krajów Europy Zachodniej. Zmniejszenie tego dystansu będzie wymagało wysiłku, co po części tłumaczy niechęć polityczną do jego podjęcia, tym bardziej, że wysiłek ów postrzegany jest – niekoniecznie słusznie – jako gigantyczny i zabójczy dla gospodarki, czego wyrazem była bojowa retoryka premier Ewy Kopacz przed szczytem klimatycznym w 2014 roku i podobna w wykonaniu premiera Donalda Tuska w roku 2008.

Tymczasem, jak pisze David Buchan we wciąż aktualnym opracowaniu Eastern Europe’s energy challenge: meeting its EU climate commitments, zapóźnienie w rozwoju systemów energetycznych stwarza okazję do osiągnięcia szybkiej poprawy, zgodnie z zasadą low-hanging fruit, czyli sięgania po najłatwiejsze do zrealizowania cele:

52

Analiza bolesnych zmian w energetyce krajów Europy Środkowo-Wschodniej w ciągu ostatnich 20 lat pozwala na wyciągnięcie wniosku, że region, generalnie rzecz biorąc, całkiem nieźle poradził sobie z poprawą efektywności energetycznej i redukcją emisji CO2. Niemniej jednak mógł poradzić sobie znacznie lepiej12.

CO ROBIĆ ?

Podczas unijnego szczytu klimatycznego w październiku 2014 roku okazało się, że kompromis z 2008 roku – już wtedy odczytywany jako znaczne ustępstwo wobec „węglowej” Polski i jej mało efektywnych energetycznie sąsiadów – okazał się nie dość daleko idący. Zamiast forsować zmiany, postanowienia konserwują status quo, przede wszystkim 53

Polityka energetyczna

Obszary związane z energetyką, w których kraje naszego regionu faktycznie mogłyby osiągnąć dużo większy postęp, to przede wszystkim efektywność energetyczna i rozwój odnawialnych źródeł energii.

Według opracowania Member States’ Energy Dependence: An Indicator-Based Assessment, wydanego w 2013 roku przez Komisję Europejską13, czołówka krajów UE o największej energochłonności w przeliczeniu na jednostkę PKB to kraje wyłącznie Europy Środkowo-Wschodniej: Bułgaria, Estonia, Rumunia, Słowacja i Czechy. Kolejne cztery kraje naszego regionu – Łotwa, Polska, Litwa oraz Węgry – znajdują się powyżej średniej unijnej. Najlepiej wypadają w tym zestawieniu Węgrzy, których intensywność energetyczna była jednak i tak niemal dwa razy wyższa od średniej unijnej.

Oczywiście, jak słusznie zauważył przytaczany już Buchan, wprowadzenie unijnych regulacji w zakresie ochrony środowiska i energii w połączeniu z trendem przechodzenia od gospodarek opartych na przemyśle do tych opierających się na usługach spowodowało, że energochłonność w krajach naszego regionu spadała dużo szybciej niż średnio w całej UE. Na przykład Bułgaria (wskaźnik energochłonności gospodarki 731 kilogramów ekwiwalentu ropy naftowej (kgoe)/1000 EUR przy średniej unijnej 153 kgoe/1000 EUR) i Rumunia (422 kgoe/1000 EUR) zredukowały w latach 2006 – 2011 energochłonność swoich gospodarek o około 16 –19%, czyli niemal czterokrotnie więcej niż wynosi średnia dla całej UE (5%).

przez utrzymanie darmowych uprawnień do emisji dla polskiej energetyki. W roku 2008 ustalono, że będą one obowiązywać do końca roku 2019, w 2014 roku przedłużono ten okres aż do roku 2030.

Liderzy UE postanowili również utworzyć fundusz modernizacyjny dla energetyki – głównie krajów Europy Środkowo-Wschodniej – finansowany z rezerwy uprawnień do emisji UE. Decyzje o przyznaniu środków mają należeć do państw członkowskich oraz Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Do Polski trafi z tego funduszu 7,5 miliarda zł, co trudno uznać za duże pieniądze, biorąc pod uwagę, że koszt tylko jednej elektrowni węglowej, którą buduje Polska Grupa Energetyczna w Opolu, wynosi około 11,5 miliarda zł.

Postanowienia październikowego szczytu są interpretowane przez polski rząd jako ogromny sukces, przez opozycję jako gospodarcza katastrofa, a przez organizacje ekologiczne jako nie dość zdecydowana próba zmian z utrzymaniem „dokarmiania koncernów węglowych przez kolejne lata”, jak ujął to prezes Instytutu Energii Odnawialnej, Grzegorz Wiśniewski. Problem z dalszym bazowaniem na paliwach kopalnych polega jednak na tym, że nawet jeśli odrzucilibyśmy ustalenia nauki o klimacie, to model nieefektywnej wysokoemisyjnej gospodarki wcale nie jest receptą na rozwój. Wręcz przeciwnie, to inwestycje w obniżanie emisji, innowacyjne rozwiązania energetyczne, energetykę odnawialną i rozproszoną tzw. energetykę prosumencką mają znakomity potencjał do poprawy wzrostu gospodarczego i uniknięcie tzw. pułapki średniego rozwoju.

Polska i kraje regionu mają wbrew pozorom całkiem niezłą historię ograniczania marnotrawstwa energii przy szybkim wzroście gospodarczym. Według raportu 2050.pl: podróż do niskoemisyjnej przyszłości Polsce w latach 1995 – 2011 udało się dwukrotnie zwiększyć PKB przy niemal zerowym wzroście zużycia energii.

Dla Polski i całego regionu wyzwaniem będzie utrzymanie tego trendu w kolejnych latach, już po wyczerpaniu prostych rezerw poprawy efektywności energetycznej […] ograniczenie zużycia energii przy jednoczesnym wzroście bogactwa jest możliwe, wymaga jednak wysiłku modernizacyjnego – zarówno poprzez oszczędzanie energii, jak i promowanie nowoczesnych sektorów gospodarki charakteryzujących się połączeniem wysokiej wartości dodanej z niskimi potrzebami energetycznymi14.

54

Głównym celem Polski powinna być więc dywersyfikacja miksu energetycznego podobna do tych, które już dokonały się w krajach wysoko rozwiniętych od lat 70. XX wieku.

55

Polityka energetyczna

Wysiłek modernizacyjny to, między innymi, stawianie na rozwój energetyki prosumenckiej, do niedawna skutecznie torpedowany przez przepisy nakazujące sprzedaż energii do sieci przez prosumenta za cenę odpowiadającą 80% ceny rynkowej, jak zapisano w projekcie ustawy o odnawialnych źródłach energii. Na szczęście wydaje się, że wprowadzone ostatecznie zapisy o gwarantowanych cenach sprzedaży pozwolą na rozwój energetyki prosumenckiej, aczkolwiek organizacje ekologiczne i lobby energetyki odnawialnej uważają je za mało przejrzyste i niezbyt przyjazne – chodzi przede wszystkim o wprowadzenie przedziałów taryf gwarantowanych (w miejsce jednolitych taryf) dla niektórych technologii OZE, szczególnie dla fotowoltaiki.

Kraje regionu powinny wystrzegać się błędów, takich jak ten popełniony przez Czechów, którzy pod koniec zeszłej dekady wprowadzili nader hojny system subsydiów dla elektrowni fotowoltaicznych, co przy stale spadających cenach paneli doprowadziło do bańki inwestycyjnej, którą zahamowała dopiero reforma systemu subsydiów.

Wysiłek modernizacyjny to także termomodernizacja budynków mieszkalnych, możliwie największe zdywersyfikowanie miksu energetycznego poprzez zwiększenie roli odnawialnych źródeł energii, zwiększenie efektywności paliwowej w transporcie, lepsze zarządzanie odpadami itd.

Słowo „wysiłek” może być tu trochę mylące, ponieważ wiele z wymienionych przedsięwzięć da się przeprowadzić zgodnie z zasadą low-hanging fruit, o której pisał wspomniany wcześniej Buchan. Kraje naszego regionu powinny przy okazji wyciągnąć wnioski z kilku straconych okazji, na przykład do szybkiej i stosunkowo taniej modernizacji sposobów wytwarzania i wykorzystania energii, a także zaniedbania transportu szynowego. W dłuższej perspektywie jednak poważnego wysiłku organizacyjnego i finansowego uniknąć się nie da. Tyle tylko, że ten wysiłek nam się opłaci, ponieważ koszty zaniechania modernizacji sektora energetycznego oraz skutki mało ambitnej polityki klimatycznej będą znacznie wyższe nie tylko w sensie ekonomicznym, lecz także społecznym. Jak pisze cytowany już Maciej Bukowski:

Redukcja zapotrzebowania na węgiel kamienny i brunatny, wzrost znaczenia elektrowni gazowych i OZE, a być może także społeczne przyzwolenie na budowę elektrowni atomowej to warunki, które pozwolą Polsce na przełamanie zależności od jednej opcji energetycznej i podążenie drogą zrównoważonej, odpornej na różnorodne ryzyka gospodarcze, polityczne, społeczne i zdrowotne, nowoczesnej energetyki 15.

Niektórzy upatrują w nowoczesnej polityce energetycznej i klimatycznej spisku wymierzonego w Polskę i jej środkowoeuropejskich sąsiadów. Jednak tylko marsz w stronę modernizacji systemów energetycznych pozwoli wreszcie na zakończenie – i tak za długo odgrywane – roli hamulcowych w grze o przyszłość naszej planety. W połowie 2015 roku prawda ta wydaje się nareszcie docierać do decydentów w Polsce, nieformalnym liderze regionu. W perspektywie długofalowej „przyrost polskiej energii będzie pochodził z innych surowców niż węgiel kamienny” – powiedział w maju wiceminister gospodarki, Jerzy Pietrewicz16. Czy mówił prawdę, będzie się można przekonać już pod koniec roku, wraz z publikacją rządowego dokumentu Polityka energetyczna Polski do 2050 roku.

56

1. Rafał A. Ziemkiewicz, Po czemu ten rowerek?, Interia.pl, 17 października 2014 roku, http://fakty.interia.pl/felietony/ ziemkiewicz/news-po-czemu-ten-rowerek,nId,1537378.

2. Tamże.

3. Dariusz Ciepiela, Po radzie UE: czy polska energetyka będzie się unowocześniać?, wnp.pl, 27 października 2014 roku, http://energetyka.wnp.pl/po-radzieue-czy-polska-energetyka-bedzie-sieunowoczesniac,237056_1_0_0.html.

4. Adam Leszczyński, Chcesz przeżyć? Jesteś roszczeniowy!, „Gazeta Wyborcza”, 9 listopada 2014 roku, http://m.wyborcza.pl/wyborcza/1,132749,16934015,Chcesz_przezyc__Jestes_roszczeniowy_.html.

5. Václav Klaus, Błękitna planeta w zielonych okowach, przeł. Zbigniew Krzysztyniak, Przedsiębiorstwo Wydawnicze Rzeczpospolita, Warszawa 2008.

6. Jiri Jerabek, Viewpoint: Could Eastern Europe step out of Poland’s coal-fired shadow?, Greenpeace.co.uk, 7 lutego 2014 roku, http://www.greenpeace.org. uk/newsdesk/energy/analysis/viewpointeastern-european-countries-need-stopstanding-behind-poland.

7. Tamże.

8. Tamże.

9. Fundacja na rzecz Efektywnego Wykorzystania Energii w Katowicach, Raport: Potencjał efektywności energetycznej i redukcji emisji w wybranych grupach użytkowania energii. Droga naprzód do realizacji pakietu klimatyczno-energetycznego, Polski Klub Ekologiczny, Katowice 2009, s. 11, www.office.fewe.pl/zasoby/raporty/ raport_potencja142%20efektywnosci%20 energetycznej.pdf.

10. Tamże, s. 11.

11. XXI Spotkanie Ministrów Środowiska Grupy Wyszehradzkiej, Republiki Bułgarii i Rumunii, Wspólne oświadczenie, 30 września 2014 roku, Bratysława, Słowacja, www.mos.gov.pl/g2/big/2014_10/9738e5b74f7bcf6b3ffee5557351a1c8.pdf.

12. David Buchan, Eastern Europe’s energy challenge: meeting its EU climate commitments, Oxford Institute for Energy Studies, Oxford 2010, s. 1, www.oxfordenergy.org/wpcms/wp-content/uploads/2011/03/ EV55-EasternEuropesenergychallengeMe etingitsEUclimatecommitments-DavidBuch an-2010.pdf.

13. European Commission, Member States’ Energy Dependence: An Indicator-Based Assessment, Occasional Papers 145, European Commission, Brussels 2013, http://ec.europa.eu/economy_finance/ publications/occasional_paper/2013/pdf/ ocp145_en.pdf.

14. Maciej Bukowski (red.), 2050.pl: podróż do niskoemisyjnej przyszłości, Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych, Instytut na rzecz Ekorozwoju, Warszawa 2013, s. 172, http://np2050.pl/files/pliki/ NP_2050__CALOSC_internet_2.pdf.

15. Tamże, s.156.

16. PAP, Polska nie stawia na węgiel, rp.pl, 13 maja 2015 roku, www.rp.pl/artykul/1200847.html.

dr Michał Polakowski – współzałożyciel i ekspert Międzynarodowego Centrum Badań i Analiz (ICRA). Na Uniwersytecie w Maastricht obronił pracę doktorską poświęconą ewolucji systemów emerytalnych w Polsce i na Węgrzech. Współpracownik Instytutu Studiów Zaawansowanych w Warszawie. dr Dorota Szelewa – politolożka, ekspertka w dziedzinie polityki rodzinnej, współzałożycielka i prezeska Międzynarodowego Centrum Badań i Analiz (ICRA). Współpracowniczka Instytutu Studiów Zaawansowanych w Warszawie.

Rozszerzenie Unii Europejskiej o nowe państwa z Europy Wschodniej witane było z dużym entuzjazmem przez większość starych i wszystkie nowe kraje. Zwłaszcza społeczeństwa tych drugich upatrywały w rozszerzeniu nie tyle wyrazu sprawiedliwości historycznej (co często podkreślali politycy), ile szansy na podniesienie standardu życia. Oczekiwania te sprawdziły się tylko w ograniczonym stopniu: po części dlatego, że zarówno polityka społeczna, jak i regulacje dotyczące rynku pracy pozostają domeną państw członkowskich, po części zaś w efekcie dominacji w Unii aspektów nadzoru makroekonomicznego. O ile regulacje socjalne, z niewielkimi wyjątkami, mają charakter „miękki”, a działania organów unijnych w tej sferze sprowadzają się do działań koordynacyjnych, o tyle polityka ekonomiczna ma charakter „twardy”, obwarowany sankcjami. Członkostwo krajów Europy Wschodniej w Unii zbiegło się w czasie z działaniami instytucji unijnych na rzecz zaostrzenia nadzoru makroekonomicznego. W tym kontekście zastanowimy się, jaki wpływ miało członkostwo w Unii na politykę społeczną postsocjalistycznych społeczeństw w dwóch konkretnych obszarach – emerytur i opieki nad małymi dziećmi. Skupiamy się przy tym na działaniu programów polityki społecznej finansowanych z funduszy krajowych, w minimalnym zaś stopniu na inicjatywach współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego. Relacja pomiędzy nimi nie jest do końca przebadana, stawiamy jednak tezę, że środki unijne wypierają środki krajowe – są bowiem używane do finansowania „tradycyjnych” celów polityki społecznej. Inna 59

Michał Polakowski, Dorota Szelewa

Najpierw ekonomia, później społeczeństwo – o polityce społecznej Unii Europejskiej

jest za to logika tego typu finansowania, ponieważ opiera się ono na zasadzie konkursowej i – pod wieloma względami – na zasadach rynkowych.

Dodatkowo warto zauważyć, że niektóre działania wpływające negatywnie na funkcjonowanie polityki społecznej, proponowane przez podmioty krajowe, są przedstawiane jako „wymogi unijne”. Z kolei działania wpływające pozytywnie na politykę społeczną, a faktycznie zainicjowane przez Unię, w wielu przypadkach prezentowane są przez rządy państw członkowskich jako ich własna innowacja.

S OCJ A L IS TYC Z N A P O L I T Y KA S P O Ł E CZN A I TR A N S F OR M A C J A

Polityka społeczna krajów Europy Środkowo-Wschodniej po II wojnie światowej często określana jest mianem „socjalistycznej”. Tymczasem niektórzy obserwatorzy, jak Bob Deacon1, podkreślają, że epoka od końca wojny do uzyskania swobód demokratycznych daleka była od wyobrażeń o socjalistycznych ideałach. W znacznym stopniu upraszczając, można powiedzieć, że praktyka polityki społecznej okresu realnego socjalizmu opierała się na wysoce niedoskonałym wdrażaniu hybrydy, w której polityki konserwatywne (tzn. odwzorowujące strukturę społeczną) odgrywały ważną rolę. Przykładem takiego podejścia było uzależnianie większości świadczeń pieniężnych od wymogu uprzedniej pracy czy też specyficzna segmentacja polityki społecznej, warunkująca uzyskanie uprawnień socjalnych od pracy w określonym sektorze gospodarki (na przykład w przemyśle ciężkim).

Wbrew pozorom, zakres uprawnień socjalnych w państwach realnego socjalizmu daleki był nie tylko od politycznych deklaracji ówczesnych rządzących, lecz także od praktyki spotykanej w innych krajach europejskich, zwłaszcza w Skandynawii. Podstawową różnicą było stosowanie polityki uprawnień zależnych od statusu na rynku pracy, nie zaś polityki o uniwersalnym charakterze, tzn. świadczeń dla wszystkich.

Należy również podkreślić, że zakres uprawnień socjalnych, a zwłaszcza ich jakość, była w obozie socjalistycznym zróżnicowana. Do najlepiej rozwiniętych pod tym względem krajów należały NRD, Czechosłowacja i pod pewnymi względami Węgry. Polska znajdowała się w środku stawki, na końcu której lokowały się Rumunia, Bułgaria i Albania. Zatem już przed 1989 rokiem państwa bloku wschodniego, które kilkanaście lat później przystępowały do Unii, były zróżnicowane. To o tyle 60

EU R OPEJ S K I M O DE L S P O Ł E C Z N Y I P OD S TAWOWE REG U L A C J E DO T YC Z Ą C E P O L I T Y KI S P OŁECZN EJ

W obszar szeroko rozumianej polityki społecznej wkraczały już traktaty rzymskie, zobowiązując powstałe organizacje do promowania poprawy warunków pracy i życia pracowników. Nie towarzyszyło tej deklaracji wskazanie konkretnych instrumentów, które te cele miałyby realizować. W kolejnym traktacie (traktacie ustanawiającym Europejską Wspólnotę Gospodarczą) kwestie polityki społecznej zostały już mocniej 61

Polityka społeczna I

ważne, że mówiąc o polityce społecznej, wielu obserwatorów grupuje te państwa w jednej kategorii, często określanej po prostu mianem postsocjalistycznej. Tymczasem w krajach tych mamy do czynienia z nawarstwianiem się zróżnicowanych dziedzictw historycznych dotyczących zakresu uprawnień, modeli organizacyjnych, jak i zróżnicowanego zarządzania polityką społeczną. Krótko mówiąc, jako że już w okresie realnego socjalizmu państwa Europy Wschodniej różniły się od siebie, a następnie prowadziły zróżnicowaną politykę transformacji (klasyczne przykłady zróżnicowania to Węgry i Polska), w przededniu wejścia do Unii Europejskiej kraje regionu miały silnie zróżnicowaną politykę społeczną; do tego formalne gwarancje praw socjalnych nie zawsze odpowiadały realnym uprawnieniom obywateli.

Zastanówmy się przez chwilę nad entuzjazmem związanym z przystąpieniem do Unii. Wydaje się, że członkostwo w Unii Europejskiej było kojarzone z obietnicą szybkiego wzrostu standardu życia (różnorodnie interpretowanego), zbliżającego społeczeństwa nowych krajów członkowskich do warunków znanych z takich państw, jak Niemcy, Austria, Szwecja czy Wielka Brytania. Nie rozumiano, że akurat europejski wymiar budowania dobrobytu w społeczeństwach zachodnich był dość ograniczony i znacznie większą rolę odgrywała tu polityka poszczególnych krajów. Do tego w Europie Wschodniej politycy prezentowali zazwyczaj dobrobyt społeczeństwa jako pochodną polityki gospodarczej, w odróżnieniu od wielu krajów Unii, gdzie jako warunek konieczny dla rozwoju gospodarczego uznawano rozwiniętą i dobrze funkcjonującą politykę społeczną. Jak zatem można zdefiniować europejski model społeczny i jakie mechanizmy w jego ramach funkcjonują? Czy rzeczywiście europejskie acquis mogło mieć bezpośredni wpływ na podnoszenie standardu życia w nowych państwach członkowskich?

uwypuklone, co było wynikiem długotrwałych negocjacji politycznych pomiędzy państwami członkowskimi. Traktat ten zawiera tylko trzy zapisy o charakterze socjalnym: dotyczący równego wynagrodzenia dla kobiet i mężczyzn, wprowadzający Europejski Fundusz Socjalny oraz regulujący kwestię urlopów wypoczynkowych. Komisji Europejskiej przypisano rolę jedynie koordynacyjną w takich obszarach, jak zatrudnienie, prawo i warunki pracy, szkolenie zawodowe, zabezpieczenie społeczne, medycyna pracy i prewencja wypadkowa oraz prawo wolności związkowej. Co istotne, w kwestiach społecznych działania Komisji zostały ograniczone do prac analitycznych i konsultacyjnych2.

Dyskusjom na temat Jednolitego Aktu Europejskiego, który wszedł w życie w 1987 roku, towarzyszyły debaty nad rolą bardziej rozbudowanej wspólnotowej polityki społecznej w procesie integracji.

Niemniej i tym razem kwestie socjalne zostały potraktowane dość marginalnie, a wymóg kwalifikowanej większości w głosowaniach tych kwestii znacząco ograniczył możliwość realizacji postulatów socjalnych w przyszłości. Do początku lat 90. XX wieku można zatem mówić o dwóch równoległych procesach: wprowadzeniu zabezpieczeń przed rozrostem regulacji polityki społecznej na poziomie unijnym, a jednocześnie nieoczekiwanym wzroście jej roli w regulacjach unijnych poprzez aktywność Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

Kolejne dekady nie przyniosły pod tym względem przełomu, pomimo wielu nadziei wiązanych zwłaszcza z przyjęciem Karty Podstawowych Praw Socjalnych Pracowników w 1989 roku – dzięki zaangażowaniu zespołu, któremu przewodził Jacques Delors. Karta, pozbawiona wiążącego charakteru, nie została formalnie uznana przez Wielką Brytanię, która tradycyjnie protestuje przeciwko tworzeniu minimalnych norm socjalnych dla wszystkich obywateli Unii. Kolejną próbę umocowania kwestii socjalnych w prawie traktatowym podjęto podczas prac nad Traktatem z Maastricht i kolejnymi traktatami, wciąż jednak bardzo widoczna była dominacja regulacji (a w ostatnich latach nadzoru) makroekonomicznych nad gospodarkami państw członkowskich. Nie zmieniły tego ustalenia szczytu lizbońskiego z 2007 roku, kiedy postulowano unowocześnienie europejskiego modelu społecznego. Było to jednak unowocześnienie dość szczególne, polegało bowiem na redefinicji roli państwa, które przestawało pełnić centralną rolę w ograniczaniu wpływu rynków na sytuację jednostki: odtąd miałaby ona zostać 62

63

Polityka społeczna I

wyposażona w narzędzia radzenia sobie w trudnych sytuacjach sama.

Położono zatem większy nacisk na kwestie edukacyjne i szkolenie zawodowe, uczenie się przez całe życie, reformę systemów zabezpieczenia społecznego oraz promowanie inkluzji społecznej. O ile te cztery kierunki rozwoju mogły wskazywać na większe znaczenie polityki społecznej w agendzie unijnej, o tyle ogólne podstawy funkcjonowania modelu gospodarczo-społecznego UE wyraźnie sugerowały inne priorytety. Do priorytetów tych należały: nacisk na podażową stronę rynku pracy, zrównoważenie budżetów w krótkim i długim okresie (zwłaszcza w obszarze emerytur), stworzenie bodźców sprzyjających opłacalności pracy zawodowej. Postulaty te zostały ściślej zdefiniowane w strategii lizbońskiej, która z kolei miała swoje źródła w europejskiej strategii zatrudnienia.

Zdaniem ekspertów strategia lizbońska nie była rezultatem pogłębionych analiz naukowych ani dogłębnej analizy politycznej, z czego wynikało jej wiele słabości i zawarte w niej sprzeczności między celami społecznymi i gospodarczymi3.

Dyskutując o przystąpieniu krajów Europy Środkowo-Wschodniej do UE, musimy pamiętać o wszystkich tych specyficznych uwarunkowaniach – agenda społeczna Unii w niewielkim stopniu miała progresywny charakter, który wymuszałby na państwach członkowskich minimalne standardy. Opierała się natomiast na założeniu, że społeczeństwa, porównując swoją sytuację z innymi krajami, wywrą nacisk na rządy, aby te wprowadzały politykę odpowiadającą ich preferencjom. Tak jednak stało się w bardzo ograniczonym zakresie. Jednocześnie środki finansowe, pochodzące głównie z Europejskiego Funduszu Społecznego, miały być wydawane zgodnie z ramowymi założeniami strategii lizbońskiej i później strategii „Europa 2020”.

Co to znaczy? W wymiarze ekonomicznym strategia lizbońska wdrażała nowe wzorce zarządzania, które miały pobudzić wzrost gospodarczy. W założeniach miały one sprzyjać stabilizacji cen (tzn. niskiej inflacji) i doprowadzić – dzięki ściślejszej dyscyplinie fiskalnej – do obniżenia długookresowych stóp procentowych i w rezultacie do stymulacji prywatnych inwestycji. Założenia te krytykowano z różnych perspektyw.

Niektórzy badacze argumentowali, że strategia była projektem stricte neoliberalnym. W dyskusjach podkreślano także, że jej „miękki” charakter był przyczyną relatywnie niewielkiego oddziaływania na polityki krajowe, wskazywano na braki mechanizmów implementacji, brak wsparcia

dla procesu wdrażania na poziomie krajowym, zbyt dużą (i zmieniającą się) liczbę celów czy niewłaściwe monitorowanie postępów państw członkowskich we wdrażaniu strategii4.

U N IA E U RO P E J S KA , N O W E PA Ń S T WA CZŁON KOWS K I E I R E F OR M Y E M E RY TA L N E

Podsumowując, większość obszaru tradycyjnie rozumianej polityki społecznej w UE nie była objęta „twardymi” regulacjami, przymuszającymi państwa członkowskie do przyjęcia określonych standardów minimalnych. Albo tworzono jedynie „miękkie” punkty odniesienia (tzw. benchmarki), jak w przypadku celów barcelońskich, albo stawiano na schemat: przygotowanie strategii krajowych – raportowanie – monitoring – ocena, w którym to schemacie cele są w znacznej mierze definiowane na poziomie krajowym.

Schemat ten odnajdujemy w polityce emerytalnej na poziomie unijnym. Już od początku działania (lata 2000 – 2001) założonych w strategii lizbońskiej tzw. otwartych metod koordynacji było bowiem jasne, że wpisują się one w projekt ekonomiczny stymulujący mobilność pracowników i promujący dodatkowe programy emerytalne. Z założeń Europejskiej Unii Monetarnej wynikało, że państwa członkowskie były zachęcane do regularnego dokonywania przeglądu wydatków na cele socjalne. Przeglądy te miały dotyczyć obszarów, gdzie wydatki były największe, a ryzyko ich dalszego wzrostu (wynikające ze skutków starzenia się ludności) – najpoważniejsze, czyli właśnie emerytur i opieki zdrowotnej.

Jak w tym kontekście należy analizować reformy emerytalne w Europie Środkowo-Wschodniej? Czy Unia Europejska miała istotny wpływ na ich kierunek w krajach regionu? Ważną pod tym względem cezurę wyznacza rok 2010.

Po pierwsze warto pamiętać, że zarówno główna fala debat nad systemami emerytalnymi, jak też wdrażania samych reform emerytalnych w większości nowych państw członkowskich, odbyła się jeszcze przed ich przystąpieniem do Unii. Do grupy tej należały Węgry (reforma w 1998 roku), Polska (1999), Bułgaria (2000), Łotwa (2001), Chorwacja (2002), Estonia (2002) oraz Litwa (2004).

Po drugie, na tle takich aktorów, jak Bank Światowy czy Międzynarodowy Fundusz Walutowy, unijna agenda polityki społecznej była o wiele mniej rozbudowana, a na pewno w znacznie mniejszym 64

65

Polityka społeczna I

stopniu wyartykułowana. Stąd też, gdy w Europie Wschodniej trwały dyskusje na temat wprowadzania mniej redystrybucyjnych, wielofilarowych systemów emerytalnych, opartych częściowo na metodzie kapitałowej, brak było jasnego europejskiego stanowiska w tej sprawie lub choćby wspólnego punktu odniesienia. W obliczu braku zaangażowania Unii przestrzeń pomysłów na reformy została wypełniona ideami Banku Światowego, które silnie współgrały z dominującą na wschodzie Europy wolnorynkową ortodoksją. Co więcej, rozwiązania wprowadzane w krajach postsocjalistycznych przedstawiane były przez reformatorów jako właściwe również dla Zachodu, który tylko jeszcze po prostu nie „dojrzał” do ich wdrożenia.

Począwszy od lat 2005 – 2006, w łonie instytucji europejskich zaczęto coraz większą wagę przykładać do fiskalnych konsekwencji starzenia się ludności i wzajemnego informowania się państw członkowskich o ich systemach emerytalnych. Było to po części spowodowane utworzeniem unijnej otwartej metody koordynacji, obejmującej sprawy społeczne, z drugiej zaś – narastającym znaczeniem unijnego nadzoru makroekonomicznego. Stąd też ciężar dyskusji strategicznych przeniósł się w pewnej mierze z Dyrekcji Generalnej ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego (DG EMPL), która tradycyjnie zajmowała się problematyką zabezpieczenia społecznego (w tym emerytur), do Dyrekcji Generalnej ds. Gospodarczych i Finansowych (ECFIN). Jednocześnie rosło zaangażowanie w te kwestie Europejskiego Banku Centralnego.

Rezultatem tych działań były dwa istotne procesy. Pierwszy z nich wiąże się z publikacją Zielonej (2010) i Białej (2012) księgi na rzecz adekwatnych, stabilnych i bezpiecznych systemów emerytalnych w Europie 5. Drugi to seria cyklicznych raportów Ageing Report, które od 2009 roku przedstawiają projekcje sytuacji społecznej i gospodarczej, jak również skutki finansowe wynikające z procesu starzenia się społeczeństwa. Emerytury zajmują w tych raportach jedno z podstawowych miejsc.

Zielona i Biała księga zostały opublikowane przez DG EMPL jako dokumenty diagnozujące sytuację w obszarze emerytur i wskazujące na konkretne rozwiązania zdiagnozowanych wyzwań. Mówiąc w skrócie, za źródło obecnych i przyszłych problemów uznano niekorzystną i pogarszającą się relację między liczbą osób płacących składki a tych pobierających świadczenia. Aby przeciwdziałać temu procesowi,

Komisja Europejska poddała pod dyskusję trzy zagadnienia. Po pierwsze, redefinicję w kontekście rosnącej długowieczności proporcji między czasem bez zatrudnienia (zwłaszcza na emeryturze) a czasem w zatrudnieniu (okresem „składkowym”). Po drugie to, że nowoczesne systemy emerytalne (w tym zwłaszcza uzupełniające programy emerytalne) powinny uwzględniać rosnące przepływy pracowników wewnątrz całej Unii. Po trzecie zaś zapewnienie bezpieczeństwa emerytalnego zarówno dla dzisiejszych emerytów, jak i pracowników – czyli emerytów przyszłych. Dotyczyło to również elementów kapitałowych, które przy możliwie dużej efektywności powinny zapewniać bezpieczeństwo oszczędności. Zielona księga była przedmiotem konsultacji z partnerami społecznymi i innymi zainteresowanymi stronami, których uwagi zostały uwzględnione. Z kolei Biała księga. Plan na rzecz adekwatnych, bezpiecznych i stabilnych emerytur w dużej mierze skupia się na zaleceniach dla państw członkowskich: najważniejsze z nich dotyczą powiązania wieku emerytalnego z wydłużaniem się trwania życia, ograniczania przechodzenia na wcześniejsze emerytury, wspomagania dłuższego życia zawodowego, zmniejszania różnic w poziomie emerytur między kobietami i mężczyznami oraz tworzenia dodatkowych oszczędności emerytalnych.

W większości krajów Europy Wschodniej, które wprowadziły wcześniej reformy systemów emerytalnych, podstawowym parametrem odróżniającym je od Europy Zachodniej był relatywnie niski i zróżnicowany ze względu na płeć wiek emerytalny. Jednocześnie większość tych krajów finansowała tzw. koszty przejścia do częściowo kapitałowego systemu emerytalnego deficytem budżetowym. Co ciekawe, według projekcji Komisji, wydatki na cele emerytalne miały znacząco spaść właśnie w Europie Środkowej i Wschodniej – liderami były Polska i Słowacja – przy czym spadek ten wynikał głównie z drastycznego pogorszenia tzw. stóp zastąpienia, czyli stosunku wysokości emerytury do wcześniejszych wynagrodzeń.

Wreszcie, co istotne dla krajów wprowadzających reformy emerytalne, na skutek zmiany w 2004 roku metodologii liczenia długu publicznego przez Eurostat fundusze emerytalne zarządzane przez firmy prywatne (czyli takie, jak w polskim drugim filarze) zostały wyłączone z sektora instytucji rządowych i samorządowych. Oznaczało to, że odtąd transfery budżetowe do funduszy emerytalnych zaczęły być 66

67

Polityka społeczna I

wliczane do długu publicznego. Kraje Europy Środkowo-Wschodniej wraz ze Szwecją negocjowały w tej sprawie i uzyskały odroczenie stosowania tej nowej metodologii do 2009 roku.

Z budżetowego punktu widzenia te trzy kwestie współgrały ze sobą w kontekście „twardego” ograniczenia budżetowego (procedura nadmiernego deficytu) – szybkie, chociaż nierealne politycznie, podniesienie wieku emerytalnego mogło spowodować zmniejszenie wydatków publicznych i zarazem zmniejszenie transferów do drugiego filara. Jeśli przyjrzymy się sekwencji zmian, to większość krajów Europy Środkowo-Wschodniej zaczęła dyskutować o podniesieniu wieku emerytalnego jeszcze przed publikacją Białej księgi. Biała księga czy też publikacje Ageing Report były przywoływane jako uzasadnienie dla konieczności podnoszenia wieku emerytalnego z przyczyn politycznych.

Znaczne przyspieszenie modyfikacji systemów emerytalnych dokonało się w czasie kryzysu gospodarczego, który bardzo silnie uderzył w niektóre gospodarki (zwłaszcza państw bałtyckich). W obliczu gwałtownie spadającego PKB, a jednocześnie dość sztywnego zobowiązania w postaci transferów do funduszy emerytalnych, kolejne państwa decydowały się na jakąś formę ich zmniejszania. Na przykład w Bułgarii zamrożono poziom składek w latach 2007 – 2014 i przeniesiono osoby przechodzące na emeryturę do pierwszego filara. W Estonii w ogóle zawieszono wpłacanie składek do funduszy, na Łotwie zmniejszono poziom składek do drugiego filara z 10 do 2%, podobnie zrobiono na Litwie (z 5,5% do 2%). W Polsce najpierw tymczasowo ograniczono strumień składek, by potem ograniczyć go na stałe, przenieść 51,5% aktywów do pierwszego filara i wprowadzić tzw. suwak bezpieczeństwa6 oraz dobrowolność uczestnictwa w drugim filarze. Węgry przeniosły całość aktywów do pierwszego filara i również wprowadziły dobrowolność. Na Słowacji wprowadzono z kolei możliwość przeniesienia aktywów z drugiego filara do pierwszego filara, jak również dobrowolność uczestnictwa w funduszu emerytalnym dla nowych pracowników.

Regulacje unijne w obszarze emerytur miały niewielki wpływ na dynamikę reform emerytalnych. Jednak kiedy w sytuacji narastającej presji na stabilność finansów publicznych (wyjątkowo silnej nie tylko w strefie euro, ale także poza nią) rządy krajowe miały do wyboru albo ograniczać inne wydatki publiczne i podtrzymywać finansowanie reformy emerytalnej, albo (częściowo) z niej zrezygnować, większość

z tych państw członkowskich, które wprowadziły do systemów emerytalnych element kapitałowy, postawiła na ten drugi wariant.

POL ITYKA R O DZ I N N A I W O B E C O P I EK I N AD D ZI EĆMI : W S PÓL N E S TA N DA R DY T O Z A M A ŁO

Politykę rodzinną na poziomie unijnym należy rozpatrywać przede wszystkim w kontekście polityki równości płci, która zyskała szczególną rangę już w pierwszych dekadach funkcjonowania Wspólnoty, a następnie Unii Europejskiej. Unia stała się partnerem lokalnych organizacji społecznych walczących o równość płci, ale też zewnętrznym punktem odniesienia legitymizującym równościowe postulaty w reformach polityki rodzinnej7. Unia służy jako realny (sankcje) i dyskursywny (poprzez naming and shaming – nazywanie i zawstydzanie) instrument mobilizacji dla takiej polityki rodzinnej, która uwzględnia podmiotowość kobiet, ich różnorodne wybory dotyczące życia zawodowego i rodzinnego oraz osiągnięcie celu wyznaczanego przez dokumenty instytucji unijnych, jakim jest ekonomiczna autonomia kobiet.

Jeśli chodzi o samą politykę rodzinną, to w dokumentach unijnych przeważyło podejście „godzenia życia zawodowego i rodzinnego” (reconciliation of work and family life)8 z równoczesnym wprowadzeniem pojęcia równowagi między pracą i życiem prywatnym (work & life balance). Unia wyznacza tu dość jednoznaczny kierunek rozwoju polityki rodzinnej, która ma wspierać model dwojga pracujących rodziców/ opiekunów. Umożliwienie godzenia ról zawodowych i domowych ma sprzyjać autonomii ekonomicznej kobiet (zwłaszcza) i poszerzeniu zakresu ich wyborów życiowych. Kraje członkowskie powinny zatem dążyć do konwergencji modelu polityki rodzinnej, który wspierałby dwoje pracujących rodziców – polityka rodzinna służyć ma przede wszystkim emancypacji ekonomicznej kobiet, przynajmniej na pierwszy rzut oka.

Cel: „aktywizacja”

Celem pośrednim tej polityki wydaje się przede wszystkim mobilizacja zawodowa kobiet. Obecna unijna strategia na rzecz zatrudnienia – „Europa 2020” – wyznacza jasny kierunek: podwyższenie poziomu zatrudnienia do 75% wszystkich osób w wieku produkcyjnym, przy czym najważniejszym warunkiem osiągnięcia tego celu ma być zwiększenie równowagi między życiem zawodowym i rodzinnym. W porównaniu do 68

Wykres 1: Stopa zatrudnienia kobiet i mężczyzn w krajach członkowskich UE, 2013.

Źródło: Eurostat.

69

Polityka społeczna I

poprzedniej unijnej strategii na rzecz zatrudnienia (strategii lizbońskiej z 2000 roku) w dokumencie „Europa 2020” znika osobny cel dla kobiet (60%) i mniej podkreśla się wagę działań na rzecz równego traktowania kobiet i mężczyzn. Warto przy tym dodać, że ten poprzedni cel 60% zatrudnionych kobiet nie został osiągnięty (udało się to prawie w 2008 roku, kiedy średnia w całej UE wyniosła ponad 59%, potem przyszły jednak lata kryzysu ekonomicznego, które zahamowały korzystny trend).

Mimo uwspólnienia w najnowszej strategii celu dla obu płci od lat widoczne jest ogromne zróżnicowanie w zawodowej aktywności kobiet i mężczyzn w poszczególnych krajach członkowskich. Stosunkowo najmniej kobiet pracuje zawodowo na południu Europy: w Grecji, Chorwacji, na Malcie i we Włoszech, gdzie stopa zatrudnienia kobiet nie sięga nawet 50%. Co mało zaskakujące, na czele tego rankingu (wskaźnik powyżej 70%) znajdują się kraje nordyckie: Szwecja, Dania, Finlandia, oprócz tego Austria i Niemcy oraz jeden kraj z Europy Środkowo-Wschodniej – Estonia. Jedynym krajem, który osiągnął cel wyznaczony przez strategię „Europa 2020” (75%) również w przypadku kobiet, jest Szwecja (ZOB. WYKRES 1).

Jeśli chodzi o różnicę w stopie zatrudnienia kobiet i mężczyzn, to największa występuje na Malcie (prawie 30 punktów procentowych), we Włoszech i w Grecji (ponad 19), a najmniejsza na szeroko ujętej północy Europy (Litwa, Łotwa, Finlandia, Szwecja), ale też w Bułgarii, gdzie ogólnie stopa zatrudnienia dla kobiet i mężczyzn jest niższa od średniej unijnej. We wszystkich krajach w momencie pojawienia się dziecka stopa zatrudnienia matek w porównaniu do kobiet bez dzieci spada, ale i tu widać różnice: największa mierzona w ten sposób „kara za macierzyństwo” notowana jest w Czechach, na Słowacji i na Węgrzech, czyli w krajach oferujących długie i płatne urlopy macierzyńskie. Wśród mężczyzn obserwuje się tendencję odwrotną – ojcowie pracują częściej niż mężczyźni bez dzieci i to w każdym z krajów członkowskich.

Co więcej, w skali europejskiej widać również przewagę kobiet wśród osób pracujących w niepełnym wymiarze – dotyczy to około 1/3 wszystkich kobiet w UE. Gorsza pozycja kobiet na rynku pracy stanowi również potencjalne źródło złej sytuacji rodziców samotnie wychowujących dzieci (czyli przeważnie matek) – w momencie rozpadu związku mężczyźni są w większości przypadków zatrudnieni (na pełen etat), mają już za sobą początek kariery zawodowej i zazwyczaj lepsze stanowisko pracy. Trudno się również dziwić wskaźnikom dotyczącym niekorzystnej dla kobiet luki płacowej – od wielu lat pozostaje ona w UE na podobnym poziomie (15 – 16%), a odmienny przebieg kariery zawodowej kobiet wpływa na jeszcze większe różnice w odniesieniu do emerytur kobiet i mężczyzn – obecnie to aż 39%.

Czy Unia Europejska jest w stanie wpłynąć na te procesy?

Zobaczmy to na przykładzie usług opiekuńczych i wczesnej edukacji oraz na często dyskutowanym instrumencie prawnym, jakim jest unijna dyrektywa o urlopie rodzicielskim.

Przede wszystkim usługi

W kwestii polityki społecznej, rodzinnej czy polityki równości płci Unia proponuje standardy, które sprawdziły się w przypadku krajów nordyckich i które przyniosły realizację kilku ważnych z perspektywy polityki społecznej celów: wysoką stopę zatrudnienia, w tym zatrudnienia kobiet, oraz wyraźnie lepszą sytuację (niż kraje Europy kontynentalnej), jeśli chodzi o współczynniki dzietności (ok. 1,7 – 2,0, podczas gdy w Europie Południowej współczynnik dzietności waha się między 1,2 a 1,4).

70

71

Polityka społeczna I

Zatrzymajmy się jednak przy aktywizującej roli polityki rodzinnej i standardach wyznaczonych przez Unię Europejską. Najważniejszym impulsem do wzmocnienia roli usług opiekuńczych miały być wyznaczone podczas prezydencji hiszpańskiej przez Radę Europejską w 2002 roku tzw. cele barcelońskie. Według ustalonego przez rządy krajów członkowskich harmonogramu, miały one już do 2010 roku osiągnąć pułap „użłobkowienia” na poziomie 33% (wśród dzieci poniżej trzeciego roku życia), podczas gdy 90% dzieci pomiędzy trzecim i piątym rokiem życia miało chodzić do przedszkola lub brać udział w innej formie wczesnej edukacji. W rzeczywistości oba te cele zostały osiągnięte w 2010 roku tylko przez osiem państw, przy czym ważniejsze – szczególnie dla poziomu aktywności zawodowej kobiet – okazywało się zapewnienie opieki formalnej dla dzieci poniżej trzeciego roku życia. W 2012 roku tylko dziesięć krajów członkowskich osiągnęło cel barceloński w tym zakresie i jest to grupa dość zróżnicowana (ZOB. WYKRES 2). Należą do niej kraje skandynawskie: Dania i Szwecja, które tradycyjnie inwestowały w usługi opiekuńcze dla najmniejszych dzieci, podobnie jak Belgia i Francja, które wysoki poziom objęcia dzieci poniżej trzeciego roku życia opieką instytucjonalną osiągnęły na długo przed wprowadzeniem celów barcelońskich (warto przy tym zauważyć, że Dania wyprzedza inne kraje o ponad 20 punktów procentowych). W gronie tym znalazł się jeden kraj postsocjalistyczny – Słowenia, jak również dwa z Europy Południowej – Portugalia i Hiszpania, które stosunkowo niedawno zaczęły zwracać uwagę na istotność opieki formalnej dla małych dzieci. Wreszcie Holandia i Wielka Brytania również prezentują dość wysoki poziom „użłobkowienia”, choć znakomita większość dzieci w tych krajach przebywa w żłobkach (lub odpowiednich instytucjach opieki) mniej niż 30 godzin tygodniowo. Przynajmniej w Holandii wiąże się to z modelem zatrudnienia kobiet w niepełnym wymiarze.

Wykres 2. Poziom użłobkowienia w krajach członkowskich w 2012 roku z uwzględnieniem tygodniowej liczby godzin średnio przypadającej na jedno dziecko przebywające w żłobku/ instytucji opieki formalnej.

Źródło: Eurostat.

Kiedy przyjrzymy się reszcie krajów, uderzają wielkie różnice w zapewnianiu opieki formalnej dla małych dzieci – aż dziesięć krajów nawet w jednej trzeciej nie spełnia standardowych kryteriów (wśród nich Polska i kilka innych państw z Europy Środkowo-Wschodniej). Okazało się, że proces dostosowywania polityki usług opiekuńczych dla małych dzieci do standardów unijnych jest znacznie trudniejszy niż zakładano, wymaga on bowiem sporych nakładów finansowych i poważnych inwestycji (choćby w infrastrukturę). Jest to przedsięwzięcie tym bardziej trudne w czasach kryzysu, oszczędności i cięć budżetowych, które z kolei wymuszone są przez konieczność zachowania dyscypliny finansowej. Jednocześnie za niedostosowanie się do celów barcelońskich państwom członkowskim nie grożą żadne sankcje, nie działa tu nawet miękka strategia nacisków naming and shaming.

Między innymi z powodu bardzo wolnego rozwoju usług opiekuńczych w wielu krajach Komisja Europejska postanowiła w 2013 roku wyjść z nową inicjatywą, wkładając do pakietu inwestycji społecznych konieczność „podjęcia wzmożonego wysiłku” na rzecz rozszerzenia dostępu do usług opiekuńczych i wczesnej edukacji. Trudno powiedzieć,

72

73

Polityka społeczna I

w jakim stopniu inicjatywa ta będzie rzeczywiście wdrażana, ponieważ jest to kolejny dokument wyznaczający jedynie ogólne cele i ramy działania. Mamy przy tym do czynienia z subtelnym przeorientowaniem nadrzędnych celów wspierania polityki godzenia ról rodzinnych i opiekuńczych. Od wspierania aktywności zawodowej kobiet przechodzimy do podkreślania wpływu wczesnej edukacji na dobrostan dzieci, zwiększoną mobilność i spójność społeczną. Inwestycje społeczne rozumiane jako inwestycje o pozytywnej stopie zwrotu (w sensie finansowym) mają być nową odpowiedzią na kryzys ekonomiczny. Tak ujęte podejście do inwestowania w usługi społeczne daje teoretycznie szansę na nawiązanie dialogu z dominującym w głównym nurcie podejściem do polityki społecznej, traktującym ją wyłącznie jako koszt i obciążenie.

Wdrażanie programów inwestycji w usługi opiekuńcze jest współfinansowane (przynajmniej w najbliższej perspektywie finansowej obejmującej lata 2014 – 2020) z Europejskiego Funduszu Społecznego.

Dlatego też wskazuje się na połowiczny i przejściowy charakter wsparcia rozwoju tego typu usług. Z jednej strony środki z funduszy strukturalnych mogą wypierać systematyczne finansowanie tych usług z budżetów krajowych, zwłaszcza w warunkach polityki cięć na wydatki społeczne.

Z drugiej strony istnieje ryzyko, że wraz z wygaśnięciem współfinansowania (końcem perspektywy finansowej) ustanie działalność wielu placówek.

Wreszcie, cel barceloński określony jako odsetek dzieci objętych opieką/ wczesną edukacją pomija problem jakości tych usług.

Wszystkie te wątpliwości najmocniej dotyczą krajów, które od osiągnięcia celu barcelońskiego (zwłaszcza jeśli chodzi o żłobki) dzieli największy dystans, w tym Polski. Co prawda od kilku lat funkcjonuje program współfinansowania nowo utworzonych i już działających placówek opieki nad dziećmi do lat trzech, dzięki czemu poziom „użłobkowienia” wzrósł od 2 – 3% do 5 – 6%. Takie tempo oznacza jednak, że osiągnięcie celu barcelońskiego zajmie nam niemalże trzy dekady, a dojście do standardów skandynawskich – ponad pół wieku. Powodem mało dynamicznego rozwoju usług opiekuńczych dla małych dzieci jest brak systematycznego wsparcia i obowiązku tworzenia określonej liczby miejsc w żłobkach, za którymi jednocześnie podążałyby środki finansowe. O wiele lepiej sytuacja wygląda z przedszkolami – od 2013 roku rozwój placówek wczesnej edukacji jest wspierany właśnie za pomocą dotacji celowej. Z roku na rok rośnie stopa uprzedszkolnienia: w roku

2010 / 2011 62,1% dzieci w wieku 3 – 5 lat korzystało z jakiejś formy edukacji przedszkolnej, w roku 2013 / 2014 – już 74,1%. Rozwój przedszkoli dobitnie ilustruje wpływ finansowego (a więc realnego) wsparcia państwa na rozszerzenie dostępności usług społecznych.

Urlop rodzicielski: najmniejszy wspólny mianownik

Jednym z najbardziej znanych i najczęściej dyskutowanych instrumentów prawnych wyznaczających standardy na poziomie europejskim jest Dyrektywa Rady 2010/18/UE o urlopie rodzicielskim9. W stosunku do poprzedniego dokumentu o podobnym charakterze (Dyrektywa o urlopie rodzicielskim z 1996 roku) wydłużony został minimalny okres trwania urlopu rodzicielskiego z trzech do czterech miesięcy, a stosowanie dyrektywy rozciąga się na szersze grupy pracowników (bez względu na formę ich zatrudnienia). Do pozostałych nowości należy zwrócenie uwagi na potrzeby rodziców adopcyjnych czy wzmocnienie ochrony zatrudnienia osoby powracającej do pracy z urlopu rodzicielskiego. Jednak najczęściej dyskutowanym zapisem jest obowiązek wydzielenia przynajmniej jednego miesiąca urlopu jako uprawnienia indywidualnego, którego nie można przenieść, co w praktyce oznacza podkreślenie roli ojców i zachęcenie ich do współdzielenia opieki nad dziećmi. Celami, które wyznaczyli sobie partnerzy społeczni, było w tym wypadku lepsze godzenie życia zawodowego i rodzinnego oraz równość kobiet i mężczyzn na rynku pracy, a także korzystny wpływ na procesy demograficzne.

Dyrektywa jest instrumentem prawnym, który nie jest bezpośrednio stosowany w prawodawstwie krajowym, ale wymaga przeniesienia jej przepisów do poszczególnych systemów prawnych. Do tego dochodzi jeszcze wykonanie przepisów czy też ich rzeczywiste wykorzystywanie i funkcjonowanie, czyli ich wpływ na zmianę społeczną. Otwarte pozostaje pytanie, czy dyrektywa faktycznie przyczynia się do zwiększenia równowagi między życiem prywatnym i zawodowym, a także bardziej zrównoważonego podziału obowiązków domowych i opiekuńczych kobiet i mężczyzn10.

Jeśli chodzi o stan prawny, to 19 krajów członkowskich stosuje się do postanowień dyrektywy. Można je podzielić na trzy zasadnicze grupy. W pierwszej znajdują się kraje, w których zasady urlopu rodzicielskiego były zgodne z nowymi zapisami dyrektywy jeszcze przed jej przyjęciem. Do tej grupy zaliczają się państwa nordyckie, ale również 74

75

Polityka społeczna I

Niemcy, które w 2007 roku zreformowały swój system urlopów rodzicielskich, rezerwując dwa miesiące jako uprawnienie nieprzenoszalne (w praktyce: urlop dla ojca). Z państw postsocjalistycznych podobne rozwiązania przyjęła już wcześniej Słowenia (choć tam dla ojca zarezerwowano jeden miesiąc). W drugiej grupie znajdą się kraje, które specjalnie dostosowały swoje prawodawstwo do zmienionej dyrektywy – tu lokuje się Chorwacja, która wprowadziła dwa miesiące nieprzenoszalnego uprawnienia, a także szereg krajów wydłużających wymiar urlopu do czterech miesięcy (np. Wielka Brytania, Irlandia, Belgia). W skład trzeciej grupy wchodzą te kraje członkowskie, które wciąż nie stosują się w pełni do zapisów dyrektywy – w większości są to kraje Europy Środkowo-Wschodniej: Czechy, Słowacja, Węgry, Litwa i Estonia, gdzie brakuje urlopu dla ojców (drugich rodziców) w wymiarze przynajmniej jednego miesiąca. Warto zauważyć, że Czechy i Słowacja są jedynymi państwami, w których nie funkcjonują żadne indywidualne i nieprzenoszalne uprawnienia dla ojców.

Polska przyjęła rozwiązanie, które zobowiązuje państwa członkowskie do wydzielenia przynajmniej jednego miesiąca urlopu rodzicielskiego dla drugiego rodzica dziecka (w praktyce – dla ojca), ale odbyło się to przez zarezerwowanie jednego miesiąca – z trzydziestu sześciu – właściwie bezpłatnego urlopu wychowawczego. Przykład Polski pokazuje dwa podstawowe problemy z dyrektywą. Po pierwsze, standardy zostały w niej wyznaczone na bardzo niskim poziomie. Warto zaznaczyć, że państwa członkowskie nie zostały zobowiązane do wprowadzenia urlopów płatnych, w dyrektywie podkreślono jedynie znaczenie świadczenia pieniężnego dla skuteczności urlopu jako instrumentu ułatwiającego godzenie życia zawodowego i rodzinnego. W rezultacie w wielu krajach (np. Holandia, Wielka Brytania, Irlandia, Hiszpania) cały urlop pozostał bezpłatny, nie wspominając już o jego części nieprzenoszalnej.

Oznacza to, że przy dwojgu pracujących rodziców i różnicy w zarobkach mężczyzn i kobiet ojcom będzie bardzo trudno zdecydować się na skorzystanie z bezpłatnego urlopu, ponieważ rodzina jako całość straci znaczącą część dochodu. Po drugie, ponieważ brak jest jasno sprecyzowanej definicji urlopu rodzicielskiego, państwa członkowskie mogą ustanowić uprawnienie nieprzenoszalne w stosunku do tej części (lub rodzaju) urlopu, która ma o wiele mniejsze znaczenie lub która nie jest w pełni wykorzystywana, jak w przypadku długich urlopów wychowawczych.

W takim wypadku trudno mówić o skutecznym wpływie dyrektywy na bardziej równomierne rozłożenie obowiązków opiekuńczych w rodzinie. Ambitne cele nie przekładają się zatem na środki, a to, w jakim stopniu państwa członkowskie zdecydują się na politykę wspierania ról opiekuńczych, zarówno kobiet, jak i mężczyzn, zależy wciąż od głównego kierunku polityki społecznej na poziomie poszczególnych krajów członkowskich.

Unijna polityka rodzinna tylko na papierze?

Jak zwracają uwagę Mark Smith i Paola Villa11, nowe dokumenty i strategie zatracają nieco równościowy wymiar unijnej polityki zatrudnienia – odniesienia do równości płci pojawiają się coraz rzadziej, podczas gdy zwiększa się nacisk na kwestie zatrudnienia. Obserwując najważniejsze reformy polityki rodzinnej w państwach członkowskich UE, warto wspomnieć o szerszym, makroekonomicznym kontekście wprowadzania reform polityki rodzinnej, zwłaszcza tych, które pociągają za sobą wydatki z budżetów publicznych. Argument o pozytywnym wpływie inwestycji społecznych na przyszłą kondycję budżetu państwa może znaczyć niewiele, gdy rządy zmuszone są ciąć wydatki socjalne ze względu na efekty kryzysu ekonomicznego. Z kolei państwa Europy Środkowej i Wschodniej wciąż finansowo korzystają na europejskich programach strukturalnych, na przykład na programie rozwoju kapitału ludzkiego, którego część przeznaczana jest na wsparcie udziału kobiet w rynku pracy przez rozwój usług opiekuńczych. Tak stało się w przypadku polskiej reformy usług opiekuńczych, finansowanej ze środków europejskich12.

Dzięki funduszom strukturalnym w Polsce realizowane są wciąż projekty wspierające aktywność zawodową kobiet, w tym kobiet starszych. Polska musiała zastosować zasadę gender mainstreaming (włączanie perspektywy płci społeczno-kulturowej do głównego nurtu), chociaż sam termin i jego opisowe tłumaczenie od początku brzmiało obco, a horyzontalna zasada równego traktowania ustalana była jeszcze przed uczestnictwem Polski w UE. Mimo to okres poprzedzający wejście Polski do Unii Europejskiej i pierwszą dekadę po osiągnięciu członkostwa można określić jako fazę względnej akceptacji tych (nowych) zasad, nawet jeśli wydawały się one narzucone z góry. Niechęć wobec standardów „narzuconych” nam przez Unię nie była jednak na tyle istotna, aby 76

Z A M IA ST P O DS UM O WA N I A : CO PR Z Y N I E S I E P R Z YS Z ŁO Ś Ć ?

Kryzys gospodarczy ostatnich lat uruchomił debatę na temat niewystarczającego nadzoru nad polityką finansów publicznych ze strony instytucji unijnych, spychając na dalszy plan socjalne aspekty integracji. Stan gospodarek krajów południa Europy spowodował ograniczenie swobody zarządzania finansami publicznymi. Taka sytuacja powoduje reakcje polityczne. O ile najbardziej radykalne propozycje zakładają zmianę traktatów, o tyle te bardziej umiarkowane obstają przy zachowaniu miękkich instrumentów koordynacji społecznej, którym powinna towarzyszyć większa widoczność polityczna. Dokładnie tego typu optymistyczne argumenty towarzyszyły wprowadzaniu otwartej metody koordynacji. Jak już jednak 77

Polityka społeczna I

otwarcie kontestować członkostwo w Unii i zobowiązujące Polskę dokumenty nakazujące zachowanie zasady równości płci i równego traktowania, w tym w odniesieniu do rynku pracy i polityki rodzinnej.

Członkostwo w Unii Europejskiej pociąga za sobą wiele zobowiązań, które Polska musi wypełnić – dotyczy to choćby zwiększenia dostępności antykoncepcji awaryjnej, przepisy unijne wymuszą również w końcu ustawę o in vitro. Unia wydaje się skuteczniejsza w przypadku standardów społecznych, które nie pociągają za sobą bezpośrednich wydatków budżetowych (lub wiążą się z niewielkim wysiłkiem państw członkowskich). Niektórzy zwracają przy tym uwagę na jednostronne podejście do kwestii godzenia ról i przeorientowanie pierwotnego celu tej polityki ze wspierania równości płci w rodzinie i w społeczeństwie na zwiększenie aktywności zawodowej kobiet13. Trudno powiedzieć, do jakiego stopnia jest to diagnoza trafna – wewnątrz instytucji unijnych wciąż istnieją silne ośrodki promowania rozwiązań w zakresie polityki rodzinnej, które podkreślają ich emancypacyjny charakter, wystarczy wymienić choćby wpływową Komisję Praw Kobiet i Równouprawnienia (FEMM) Parlamentu Europejskiego, która od lat jest miejscem, gdzie powstają projekty aktów prawa unijnego czy kluczowe opinie w sprawie unijnej strategii na rzecz równości płci. Mimo krytyki instytucji unijnych warto zwrócić uwagę na wciąż skuteczne kanały artykulacji interesów czy choćby symboliczne i dyskursywne znaczenie Unii jako zewnętrznej legitymizacji dla progresywnych projektów zmian w polityce społecznej, zwłaszcza w obliczu pierwszorzędnej roli integracji ekonomicznej.

wspominaliśmy, nagłaśnianie problemów społecznych przez Komisję Europejską nie uruchamiało mechanizmu wpływu na polityków poprzez media i – szerzej – opinię publiczną. Zwraca się uwagę, że jeśli większe znaczenie zyskają postulaty rozwoju polityki społecznej, może to doprowadzić do konfliktu z celami strategii „Europa 2020”, takimi jak ograniczanie postulatów płacowych czy dalsze uelastycznianie rynku pracy.

Na ile zatem w ramach obowiązującego paradygmatu możliwa jest zmiana funkcjonowania europejskiego modelu społecznego?

Obiecującym, choć niejednoznacznym krokiem w tym kierunku wydaje się propozycja pakietu inwestycji społecznych na rzecz wzrostu gospodarczego i spójności, którego ambicją jest (częściowe) zredefiniowanie priorytetów wydatków społecznych z „biernych” (takich jak „klasyczne” świadczenia społeczne) na rzecz społecznych wydatków inwestycyjnych: aktywną politykę rynku pracy, kształcenie ustawiczne czy usługi opiekuńcze. Co ważne, w przyjętej przez Komisję wersji pakiet nie przewiduje wzrostu wydatków socjalnych, ale ich przesuwanie w ramach istniejących zasobów. Istnieje więc ryzyko, że realizacja pakietu będzie przesłanką do ograniczenia wydatków „biernych”, czemu nie będzie towarzyszyć przesunięcie środków na cele „aktywne” (opieka nad dziećmi czy szkolenia dla osób poszukujących pracy). Może to sprowadzić politykę społeczną do jej „ekonomizującego” wymiaru, co już zaczyna być widoczne w praktyce: argument opłacalności służy do ograniczania polityki społecznej w tych dziedzinach, w których tę opłacalność trudno udowodnić. Niestety dyskusja na temat metody wyliczania rachunków narodowych zdaje się wskazywać, że przyszłe zobowiązania finansowe będą uwzględniane w ocenie sytuacji makroekonomicznej państw członkowskich (np. ukryty dług emerytalny będzie musiał być wliczany do rachunków narodowych już wkrótce) – i będzie to kolejna przeszkoda w tworzeniu nowych programów polityki społecznej.

78

1. Bob Deacon, Introduction: the Significance of Recent Social Policy Developments in Central and Eastern Europe, w: Bob Deacon, Julia Szalai (red.), Social Policy in the New Eastern Europe. What Future for Socialist Welfare?, Avebury, Aldershot 1990.

2. Maria Jepsen, Amparo Serrano Pascual, The European Social Model: an exercise in deconstruction, European Trade Union Institute, Brussels 2009, www.seeurope-network.org/homepages/ seeurope/file_uploads/jep_serr_1003.pdf.

3. Philip B. Whyman, Mark J. Baimbridge, Andrew Mullen, The Political Economy of the European Social Model, Routledge, New York 2012.

4. Bastiaan van Apeldoorn, The Contradictions of „Embedded Neoliberalism” and Europe’s Multi-level Legitimacy Crisis: The European Project and its Limits, w: Bastiaan van Apeldoorn, Jan Drahokoupil, Laura Horn (red.), Contradictions and Limits of Neoliberal European Governance: From Lisbon to Lisbon, Palgrave Macmillan, Basingstoke 2008.

5. Białe i zielone księgi są dokumentami konsultacyjnymi Komisji Europejskiej.

Zielone księgi (green papers) to dokumenty, które mają zainicjować proces konsultacji na poziomie europejskim, zmierzający do podjęcia konkretnych działań na szczeblu UE. Białe księgi (white papers) zawierają już propozycje działań UE w określonej dziedzinie. Pierwsze zielone i białe księgi zostały opublikowane w latach 80. XX wieku.

6. „By zapewnić bezpieczeństwo i ochronę wartości środków zgromadzonych w OFE, została wprowadzona zasada, która zakłada, że 10 lat przed osiągnięciem ustawowego wieku emerytalnego środki zgromadzone na rachunku w OFE będą stopniowo przekazywane każdego miesiąca do ZUS i zapisywane na indywidualnym subkoncie ubezpieczonego. Wprowadzenie «suwaka» ma chronić przed tzw. ryzykiem złej daty, czyli skutkami załamania rynków finansowych w okresie bezpośrednio poprzedzającym moment przejścia na emeryturę, co przełożyłoby się na obniżenie kapitału emerytalnego, a w konsekwencji na niższe świadczenie emerytalne” (za: http://emerytura.gov.pl/system-emerytalny/suwak-bezpieczenstwa).

7. Gillian Pascall, Jane Lewis, Emerging Gender Regimes and Policies for Gender Equality in a Wider Europe, „Journal of Social Policy” 2004, vol. 33, nr 3, s. 373 – 394.

8. Weszło ono m.in. do umowy ramowej pomiędzy partnerami społecznymi, która służyła jako podstawa do przyjęcia zrewidowanej Dyrektywy o urlopie rodzicielskim w 2010 roku. Dążenie do łączenia życia zawodowego z rodzinnym znajduje się m.in. w Karcie Praw Podstawowych, art. 33, par. 2: „W celu pogodzenia życia rodzinnego z zawodowym każdy ma prawo do ochrony przed zwolnieniem z pracy z powodów związanych z macierzyństwem i prawo do płatnego urlopu macierzyńskiego oraz do urlopu wychowawczego po urodzeniu lub przysposobieniu dziecka”, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, C 83/397.

9. Dyrektywa Rady 2010/18/UE z dnia 8 marca 2010 roku w sprawie wdrożenia zmienionego porozumienia ramowego dotyczącego urlopu rodzicielskiego zawartego przez BUSINESSEUROPE, UEAPME, CEEP i ETUC oraz uchylająca dyrektywę 96/34/WE: http://eur-lex.europa. eu/legal-content/PL/TXT/?uri=CELEX:32010L0018.

10. Dorota Szelewa, Research paper on the implementation of Directives 2006/54/EC and 2010/18/EU with a focus on aspects of maternity, paternity and parental leave, European Parliament, Directorate-General for Internal Policies, Brussels 2015.

11. Mark Smith, Paola Villa, The Long Tail of the Great Recession: Foregone Employment and Foregone Policies, „Revue de l’OFCE” 2014, nr 119, s. 85 –119.

12. Więcej informacji na ten temat zob. Dorota Szelewa, Polityka wobec rodziny i rodzicielstwa w Polsce: pułapce konserwatyzmu?, Fundacja im. Friedricha Eberta i Fundacja ICRA, Warszawa 2014.

13. Można tu wymienić chociażby prace Jane Jenson czy postulaty szwedzkiej Inicjatywy Feministycznej.

Rafał Bakalarczyk – absolwent Instytutu Polityki Społecznej UW, gdzie obecnie pisze doktorat. Studiował też w Högskolan Dalarna w Szwecji. Członek Fundacji Norden Centrum i Fundacji Zaczyn. Zawodowo i naukowo zajmuje się głównie polityką na rzecz osób ubogich, wykluczonych, niepełnosprawnych, seniorów i wymagających opieki.

Przeszło dziesięć lat temu Polska wraz z dziewięcioma innymi krajami przystąpiła do Unii Europejskiej. Po trzech latach dołączyły do niej jeszcze Bułgaria i Rumunia, a następnie Chorwacja. Czy z perspektywy dekady można powiedzieć, że nowi członkowie w zakresie metod i efektów polityki społecznej (rzutującej na poziom życia obywateli i stosunki między nimi) zbliżyli się do „starej” Unii?

EU R OPEJ S K I M O DE L C Z Y M O DE L E ?

Okres rozszerzenia UE był ważny nie tylko dla nowych krajów członkowskich. Również w krajach „starej” Unii i na poziomie wspólnotowym skłaniał do postawienia pytań o tożsamość europejskiego modelu społecznego oraz jego perspektyw po dołączeniu krajów nie tylko o innych doświadczeniach historycznych (w dużej mierze postkomunistycznych), lecz także wyraźnie uboższych. Tożsamość nie dotyczy tu wyłącznie spraw związanych z dziedzictwem kulturowym czy obyczajowością, ale też norm i standardów panujących stosunków społeczno-ekonomicznych, kształtu instytucji i polityki państwa wobec różnych grup społecznych. Nieprzypadkowo właśnie w połowie pierwszej dekady XXI wieku rozgorzała dyskusja wokół tych pytań i pojawiły się próby na nie odpowiedzi.

Nie można przy tym mówić o jednym „modelu społecznym” Europy czy nawet Unii Europejskiej, na przekór myśleniu części polskich elit, które posługiwały się narracją „europeizacji”, nie biorąc pod 81

Rafał Bakalarczyk

Unia dwóch prędkości czy różnych dróg?

uwagę poważnego zróżnicowania ustrojów społecznych w obrębie tzw. starej Unii. Belgijski ekonomista André Sapir wskazuje na co najmniej cztery modele w ramach UE: kontynentalny, nordycki, śródziemnomorski i anglosaski, zestawiając ich skuteczność na dwóch osiach: sprawiedliwości i efektywności. Mocno rzecz upraszczając, można powiedzieć, że w schemacie tym model kontynentalny jest sprawiedliwy, acz nie bardzo efektywny, model śródziemnomorski jest nieefektywny i niesprawiedliwy, anglosaski niesprawiedliwy, ale przynajmniej efektywny, z kolei nordycki zarówno efektywny, jak i sprawiedliwy.

Dariusz Rosati potwierdza te oceny w oparciu o nowsze dane, za miarę sprawiedliwości biorąc ryzyko popadnięcia w ubóstwo po uwzględnieniu transferów społecznych, za miarę efektywności zaś – stopę zatrudnienia i stopę wzrostu PKB: „Kraje nordyckie generalnie osiągają najlepsze wyniki w polityce społecznej i gospodarczej, a kraje śródziemnomorskie osiągają wyniki najgorsze. Pozostałe kraje osiągają rezultaty mieszane, z tym że kraje kontynentalne na ogół są skuteczniejsze w realizacji postulatu sprawiedliwości społecznej, natomiast kraje anglosaskie – postulatu efektywności”1. Różnice te wynikają nie tylko z ogólnej sprawności poszczególnych państw i ich administracji, lecz także z odmiennych założeń ideowych stojących za danym ładem społecznym i w konsekwencji innym jego kształtem.

Model anglosaski

Model anglosaski występujący w Wielkiej Brytanii i Irlandii bliski jest liberalnej wizji stosunków społeczno-gospodarczych (choć zbieżność z liberalnym modelem nie idzie we wspomnianych krajach europejskich tak daleko, jak w Stanach Zjednoczonych). Cechuje go zorientowanie polityki społecznej głównie na ludzi ubogich i wykluczonych z rynku pracy, z kolei stosunki pracy są dość elastyczne i słabo regulowane, ze stosunkowo niewielkim udziałem związków zawodowych. Występuje tu znaczne rozwarstwienie płac, wzmacniane dodatkowo przez politykę niskich podatków o dość spłaszczonej strukturze. Także wydatki na zabezpieczenie społeczne są tu niższe w porównaniu z krajami o modelu kontynentalnym, a tym bardziej nordyckim. Usługi publiczne mają zaspokajać tylko podstawowe potrzeby, resztę realizować powinna jednostka samodzielnie, dzięki aktywności zawodowej, ewentualnie przy wsparciu organizacji pozarządowych. Wiele programów społecznych jest 82

selektywnych i opartych na teście dochodów, a państwo powinno działać raczej doraźnie i niezbyt hojnie, aby obywatel nie tracił motywacji na przykład do powrotu na rynek pracy. Taka jest istota modelu anglosaskiego, choć praktyka nie zawsze w pełni jej odpowiada. Nie jest bowiem tak, jak swego czasu przekonywali piewcy budowania nad Wisłą „drugiej Irlandii”, że mamy do czynienia z ustrojem jakby wyciętym z neoliberalnego podręcznika ekonomii (a z pewnością to nie liberalne cechy ustroju były zasadniczym powodem eksodusu rodaków właśnie w tamtym kierunku, lecz raczej kwestie językowe i wczesne otwarcie rynku pracy).

Obywatele, którzy trafili na Wyspy, mogli się przekonać, że „socjal” – zwłaszcza świadczenia rodzinne – bywa tam znacznie hojniejszy niż u nas, jakkolwiek stosunki pracy zdradzają nieraz mroczną stronę, zilustrowaną choćby filmami Kena Loacha.

Model nordycki

83

Polityka społeczna II

Na przeciwnym biegunie leżą kraje modelu nordyckiego, czyli państwa Półwyspu Skandynawskiego oraz Islandia. Niekiedy zalicza się do nich także Holandię, choć za najbardziej reprezentatywną dla modelu wciąż uchodzi Szwecja2. Kraje te cechują wysokie i progresywne podatki przy jednocześnie dużym udziale powszechnych i wysokich świadczeń społecznych, a także usług publicznych wysokiej jakości. Szczególną publiczną opieką otacza się grupy zależne – dzieci, osoby niepełnosprawne i starsze, które mogą korzystać z licznych uprawnień bez względu na indywidualną sytuację dochodową i rodzinną. W modelu tym przyznaje się władzy publicznej znacznie większą rolę w kształtowaniu stosunków społeczno-gospodarczych w celu zmniejszenia nierówności dochodowych oraz społecznej inkluzji grup będących w trudniejszej sytuacji. W krajach tych przywiązuje się też duże znaczenie do partycypacji społecznej w różnych obszarach życia, w tym zwłaszcza do dialogu społecznego w świecie pracy. W latach 90. XX wieku nastąpiły zjawiska, które przeobraziły nordycki model państwa opiekuńczego w dotychczasowym, silnie etatystycznym kształcie. Jednym z najważniejszych trendów było – dynamiczne zwłaszcza w Szwecji – częściowe urynkowienie sektora usług publicznych, m.in. poprzez wprowadzenie prywatnych podmiotów do systemu usług opiekuńczych, zdrowotnych i edukacyjnych, a także rozszerzenie możliwości indywidualnego wyboru świadczeniodawcy. Nadal to jednak państwo, a nie rynek uchodzi tam za

główne źródło zaspokojenia podstawowych potrzeb społecznych jednostek3. Niektórzy widzą w tych procesach zmierzch tradycyjnego nordyckiego modelu dobrobytu, choć nie brakuje głosów, że uległ on po prostu przekształceniu, a nie erozji. Wiele przesłanek sugeruje pomyślną przyszłość tego modelu4, co znowu potwierdza powodzenie krajów regionu w realiach ostatniego światowego kryzysu gospodarczego.

Model kontynentalny

Model kontynentalny, występujący w Niemczech, Austrii, Francji, Belgii i Luksemburgu, zakłada szeroki zakres ubezpieczeń od różnego rodzaju ryzyka socjalnego, hojne świadczenia emerytalne oraz zasiłki dla osób, które wypadły poza rynek pracy. Charakteryzuje go przy tym dość słabe uzwiązkowienie (przynajmniej w sensie niewielkiego procentowo udziału pracowników w związkach zawodowych, co nie wyklucza znacznej siły mobilizacyjnej związków czy objęcia szerokich mas pracowniczych układami zbiorowymi) i znaczne w porównaniu z krajami nordyckimi rozwarstwienie dochodowe. Model ten jest najściślej powiązany z tradycją ubezpieczeniowych reform epoki Bismarcka. Szczególnie zabezpieczeni są tu pracownicy o długim stażu pracy i – na zasadzie uprawnień pochodnych – także ich rodziny. Wysokość świadczeń jest zależna od statusu na rynku pracy: stażu zatrudnienia i wysokości uzyskiwanych wynagrodzeń.

Osoby, które znajdują się w niekorzystnej pozycji na rynku pracy, stają się tym samym zależne od uzupełniających, opiekuńczych systemów wsparcia, z dużym udziałem organizacji pozarządowych, religijnych i lokalnych. Jeśli chodzi o stosunki pracy, to kraje te cechują wysokie koszty pracy, co jest związane nie tylko z poziomem płac, ale i składek odprowadzanych na ubezpieczenie społeczne. Koszty te, wraz z silną ochroną osób już obecnych na rynku pracy, bywają traktowane jako bariera wejścia na rynek pracy, a także powód, dla którego stopa zatrudnienia nie jest tu tak wysoka, jak w krajach nordyckich i anglosaskich, bezrobocie zaś wyższe, mimo że wydajność pracy jest duża.

Dawniej model ten współwystępował z inną niż dzisiejsza strukturą społeczną, umacniając ją i legitymizując. Składały się na to realia stabilnego i wysokiego zatrudnienia, ale także model dość trwałej i stabilnej rodziny z męskim żywicielem i kobietą zajmującą się domem, w tym opieką nad dziećmi, starszymi czy niepełnosprawnymi. W obliczu zmian zarówno w stosunkach pracy, jak i relacjach płci model ten ulegał 84

modyfikacjom, z jednej strony w kierunku rozbudowania usług publicznych, z drugiej w kierunku uelastycznienia bardziej w duchu liberalnym, czego wyrazem były niemieckie reformy Hartza z lat 2003–2005.

Model śródziemnomorski

85

Polityka społeczna II

Model śródziemnomorski obejmuje kraje Europy Południowej, zwane też krajami pasa łacińskiego, czyli Hiszpanię, Portugalię, Grecję, Włochy, a także przyjęte do UE wraz z Polską w 2004 roku Maltę i Cypr. Państwa te cechuje stosunkowo słabo rozwinięta polityka społeczna i spore różnice w zakresie zabezpieczenia społecznego między poszczególnymi grupami mieszkańców (dość wysokim świadczeniom emerytalnym dla starszych obywateli towarzyszy słaba ochrona socjalna młodszych pokoleń, których dobrobyt zależy w praktyce od więzi rodzinnych). To nie państwo, a rodzina wraz z instytucjami lokalnymi i religijnymi odgrywa znaczącą rolę w zapewnianiu mieszkańcom dobrobytu. Jeśli chodzi o politykę rynku pracy, to istniejące prawo chroni przede wszystkim już zatrudnionych, natomiast słabo zabezpieczone są osoby bezrobotne: zarówno świadczenia, jak i aktywna polityka rynku pracy (służąca powrotowi do zatrudnienia) są tu słabo rozwinięte. W rezultacie nieznalezienie pracy lub jej utrata prowadzi do znacznego pogorszenia się warunków życia.

Przy bardzo hojnych, na tle innych krajów UE, świadczeniach emerytalnych skutkuje to dużymi różnicami pozycji poszczególnych osób i grup, do czego dochodzi zróżnicowanie warunków życia także w ujęciu terytorialnym (dobrą tego ilustracją jest utrzymujący się od dawna podział na bogatą północ i biedne południe Włoch). Wszystko to potwierdza tezę o niskim poziomie sprawiedliwości społecznej tych systemów. Problemy tych krajów w dobie kryzysu finansowego to zaś dodatkowy argument na rzecz tezy o równie niskiej efektywności i racjonalności ekonomicznej tych systemów (choć problemy krajów z tzw. grupy PIIGS da się tłumaczyć także inny czynnikami).

Wielu badaczy wskazuje, że poszczególne kraje z tej grupy – także z uwagi na trudności w realizacji ich celów społecznych i ekonomicznych – musiały przejść i przechodzą liczne, w różnych kierunkach zmierzające reformy, w efekcie czego ostre kontury śródziemnomorskiego modelu nie są już tak wyraźne, jak dawniej.

Wszystkie te modele stanowią podłoże dla procesów związanych z globalizacją i integracją, ale także ogólniejszą transformacją

europejskich społeczeństw. Polityki społeczne w poszczególnych krajach UE nie są bynajmniej jednorodne, a różnice między nimi dotyczą nie tylko poszczególnych fragmentów polityki społecznej, lecz także i całościowej logiki, jaka kieruje układem i działaniem instytucji dobrobytu.

Czy istnieje jednak – poza geografią – jakiś ogólny „wspólny mianownik”, który pozwoliłby – pomimo różnic – zaliczyć te wszystkie kraje do jakiegoś „europejskiego modelu” rozwoju społecznego? Czy istnieje on jako pewna rzeczywistość społeczna, czy może tylko jako „hasło polityczne i postulat ideologiczny, związany z określoną wizją polityki społecznej, w mniemaniu zwolenników godną realizacji i obrony we współczesnych realiach europejskich i globalnych”5?

Wydaje się, że oba poziomy nie muszą się wykluczać i pozostają w pewnym związku. Europejski model społeczny jako wizja ładu społecznego z jednej strony wyrasta z doświadczeń poszczególnych krajów i jest w nich zakorzeniony, z drugiej strony rzutuje na to, w jaki sposób praktycznie przebiega droga społeczno-ekonomicznego rozwoju w krajach europejskich – zarówno „starej”, jak i „nowej” Unii, która mogłaby do owego „europejskiego modelu” aspirować. Holenderski badacz Anton Hemerijck definiuje europejski model społeczny przez pryzmat trzech cech6: Po pierwsze, przywiązanie do zasady sprawiedliwości społecznej oznaczające solidarność z osobami i grupami w trudnej sytuacji, uznanie potrzeby pełnego (w praktyce: wysokiego) zatrudnienia, powszechnego dostępu do opieki zdrowotnej, edukacji oraz zabezpieczenia społecznego, a także działań na rzecz osób ubogich, wykluczonych czy zagrożonych dyskryminacją lub marginalizacją.

Po drugie, uznanie, że społeczna sprawiedliwość może sprzyjać ekonomicznej efektywności i postępowi. Zgodnie z tą zasadą uznaje się, że nie zachodzi sprzeczność między sprawiedliwością czy solidarnością społeczną a efektywnością i rozwojem gospodarczym, ale wręcz przeciwnie – inwestowanie w politykę społeczną niesie korzyści dla gospodarki, na przykład poprzez łagodzenie ryzyka towarzyszącego restrukturyzacji gospodarki czy podnoszenie jakości potencjału ludzkiego.

Po trzecie, wysoki stopień zorganizowania interesów i częstość negocjacji między władzami publicznymi a partnerami społecznymi w zakresie kreowania polityki społeczno-gospodarczej na różnych szczeblach. W stosunkach pracy przejawia się to bardziej popularnym i lepiej zorganizowanym niż w innych regionach świata dialogiem społecznym.

86

87

Polityka społeczna II

W podobnym duchu europejski model społeczny ujmuje Anthony Giddens, wskazując, że jego cechami są: rozwinięte państwo interwencjonistyczne z wysokim udziałem podatków w PKB, silny system opiekuńczy obejmujący wszystkich mieszkańców ze szczególnym akcentem na ochronę najsłabszych, nacisk na niwelowanie nierówności dochodowych i innych, a także duża rola partnerów społecznych i związków zawodowych7.

Europejski ład społeczny w powyższej optyce jawi się niczym socjaldemokratyczna utopia, atrakcyjna zapewne nie tylko dla organicznych lewicowców. W podobnym świetle na osiągnięcia powojennej Europy patrzył także amerykański ekonomista Jeremy Rifkin w swej głośnej książce Europejskie marzenie8. Jeśli spojrzymy na Europę w dobie kryzysu, to zauważymy – w efekcie polityki cięć czy narzucenia fiskalnej dyscypliny – procesy idące w przeciwnym kierunku. Wiele krajów, nie tylko z tzw. nowej Unii, lecz także w Europie śródziemnomorskiej i na Wyspach, nie realizuje już ani zasady powszechnej ochrony socjalnej wszystkich mieszkańców, ani nie zawsze przestrzega reguł dialogu społecznego ze związkami zawodowymi, których liczebność jest zresztą bardzo zróżnicowana między poszczególnymi krajami (od kilku procent we Francji do kilkudziesięciu w Danii). Jednak w porównaniu z krajami w innych częściach świata, również tymi rozwiniętymi lub gospodarkami wschodzącymi, kraje Europy (nawet te mniej stanowcze lub mniej skuteczne w realizacji celów społecznych) wciąż możemy traktować jako należące do EMS. Paradoks polega na tym, że wskazane cechy tego modelu najbardziej chyba współgrają z ustrojem krajów nordyckich, a więc tych pozostających nieco na uboczu zarówno samej Europy, jak i procesów integracyjnych na kontynencie. Otwarte pozostaje pytanie, czy i na ile pozostałe kraje europejskie w swych strategiach rozwoju będą skłonne pójść szlakiem nordyckim jako najskuteczniejszą drogą realizacji europejskiego ładu społecznego. To pytanie warto szczególnie odnieść do krajów „nowej” Unii, takich jak Polska, których model rozwoju jest najmniej zastygły, jeszcze nie w pełni wykrystalizowany i przez to – być może – plastyczny.

Wydaje się bowiem, że chcąc zbliżyć się do Europy Zachodniej, najlepiej patrzeć na Północ (choć oczywiście nie tylko tam).

S TA RA U N IA, N O WA UN I A ?

Widzimy, że zróżnicowanie polityki społecznej w UE znacznie wykracza poza prosty podział na wschód i zachód, względnie tzw. starą i nową Unię. Warto jednak przyjrzeć się sprawie nieco bliżej. Czy w jakichś aspektach nie uwidacznia się wyraźny podział między nowymi a starymi członkami Unii Europejskiej?

Pierwszy i najbardziej oczywisty wymiar porównań to udział wydatków socjalnych w PKB. Warto przy tym wskazać nie tylko to, ile poszczególne społeczeństwa łożą na państwo dobrobytu, lecz także ile w ogóle narodowego bogactwa (i w jakim podziale) przechodzi przez państwo. Udział państwa w PKB nie przesądza ani o hojności, ani skuteczności, ani o kształcie polityki społecznej czy powstającego w jej wyniku społecznego ładu, ale istotnie nań rzutuje. Wszak wyższe przychody systemu finansów publicznych to więcej potencjalnych środków do rozdysponowania, również na cele społeczne. Do tego wielkość przychodów budżetowych i ich struktura oddziałują na strukturę społeczną, zwłaszcza na zróżnicowanie krańcowych dochodów. Wśród krajów, gdzie łączne opodatkowanie ma najmniejszy udział w PKB (poniżej 30%), znajdują się Litwa, Łotwa, Bułgaria, Rumunia, Słowacja i Irlandia, kraje zaś, gdzie ten wskaźnik jest najwyższy (powyżej 40%), to państwa nordyckie: Szwecja, Dania i Finlandia, a także Francja, Austria i Włochy.

Można zatem powiedzieć, że zakres interwencji państwa w gospodarkę jest zasadniczo mniejszy na Wschodzie. Inna jest też struktura wydatków.

We wszystkich (z wyjątkiem Malty i Cypru) nowych krajach członkowskich udział podatków bezpośrednich nie przekraczał 10% PKB, podczas gdy w większości krajów tzw. starej Unii ten udział był na poziomie kilkunastu procent (a w Danii nawet na poziomie 30%)9. Okazuje się, że kraje nowej Unii mają także niewysokie opodatkowanie pracy (na poziomie 9,2% w Bułgarii, 11,5% w Rumunii, na Słowacji – 12,8%, w Polsce – 13,1%). Nieco wyższe jest ono na Węgrzech – 18,2% i w Czechach – 18,1%, ale także niższe od unijnej średniej. Średnia ważona wynosi bowiem 20,1%, arytmetyczna – 17,4%, podczas gdy wskaźnik ten w krajach takich jak Szwecja, Dania, Holandia, Austria, Niemcy czy Francja znacznie przekracza 20%10. Można więc powiedzieć, że w krajach regionu Europy Środkowej i Wschodniej udział państwa w kształtowaniu systemu dobrobytu, a także opodatkowanie pracy (czyli jej pozapłacowe koszty), są na tle unijnych liderów relatywnie niewielkie.

88

Jeszcze więcej o polityce społecznej mówią poziom i struktura wydatków socjalnych. Eurostat dostarcza wymownych danych na ten temat (ZOB. TABELA 1). Wskazują one, że jeśli chodzi o udział wydatków na politykę społeczną w relacji do narodowego bogactwa, to podział na starą i nową Unię jest wyraźny – wyraźniejszy niż między poszczególnymi krajami-modelami w ramach starej Unii.

Tabela 1. Udział wydatków na cele społeczne w PKB (%), 2010 Kraj

Źródło: Eurostat, Social protection: EU27 spent 29,4% of GDP on social protection in 2010, Newsrelease 165/2012 z 27 listopada 2012 roku, http://csdle.lex.unict.it/Archive/LW/ Press%20releases/EUROSTAT%20press%20releases/20121128-112743_2012_165pdf.pdf.

89

Polityka społeczna II

UE 27 Szwecja Finlandia Dania Holandia Belgia Luksemburg Niemcy Austria Francja Hiszpania Portugalia Włochy Grecja Malta Cypr Węgry Czechy Słowacja Polska Litwa Łotwa Estonia Bułgaria Rumunia Irlandia Wielka Brytania

Udział wydatków na cele społeczne w PKB 29,4 30,4 30,6 33,3 32,1 29,9 22,7 30,7 30,4 33,8 25,7 27,0 29,9 29,1 19,8 21,6 23,1 20,1 18,6 18,9 19,1 17,8 18,1 18,1 17,6 29,6 28,0

Kraje nowej Unii mają generalnie niższy udział wydatków na politykę społeczną w PKB niż wynosi unijna średnia. W wielu z nich nie przekracza on 20% PKB, a niektóre z nich – jak Rumunia, Bułgaria, Estonia czy Łotwa – schodzą do około 18% lub niżej, co oznacza ponad 10 punktów procentowych mniej od średniej UE. Biorąc pod uwagę, że w krajach tych także PKB jest skromny, wydatki socjalne w przeliczeniu na jednego mieszkańca stają się rażąco niskie. Nawet liderzy regionu pod tym względem, czyli Czesi, Węgrzy i Słoweńcy, sytuują swój udział wydatków socjalnych znacznie poniżej unijnej średniej.

Jeśli chodzi o kraje starej Unii, to zachodzi pewne zróżnicowanie, choć bez czytelnego podziału na modele polityki społecznej. Ogólnie na cele socjalne dużo – powyżej 30% – wydają kraje nordyckie, ale nie ustępują im pod tym względem kraje Europy kontynentalnej (zwłaszcza Holandia, Francja i Niemcy).

Co ciekawe, także kraje kojarzone z mniej hojną polityką społeczną – czyli anglosaskie i śródziemnomorskie – cechuje dość wysoki poziom wydatków socjalnych. Cenione w liberalnych kręgach anglosaskie Wyspy: Wielka Brytania i Irlandia, przeznaczają na zabezpieczenie społeczne nie mniej niż unijna średnia (i tak zaniżona przez niektóre postkomunistyczne państwa członkowskie). W kontekście częstych w naszej debacie publicznej tyrad na temat wyższości liberalnego ustroju krajów będących celem polskich emigrantów, warto przypomnieć, że zachodnioeuropejskie kraje bynajmniej nie zrezygnowały z państwa socjalnego, lecz nadały mu inną formułę. Także kraje śródziemnomorskie, do których nie bez powodu przyrównuje się państwa naszego regionu, pod względem wydatków na politykę społeczną wyraźnie wyprzedzają nowych członków Wspólnoty.

90

Tabela 2. Struktura wydatków na cele społeczne, 2010 Osoby starsze

Zdrowie / niepełnosprawność

UE 27 Polska Czechy Słowacja Węgry Słowenia Cypr Litwa Łotwa Estonia Rumunia

45,0 60,9 47,2 43,0 46,4 46,3 45,7 44,0 53,5 44,2 50,7

37,4 31,6 40,1 39,5 33,7 39,6 26,9 35,8 28,4 37,7 34,7

Bułgaria

50,1

32,2

Rodziny/ dzieci 8,0 4,2 6,8 9,8 13,0 8,9 10,0 11,9 8,5 12,7 9,6 11,4

Bezrobocie 6,0 2,2 4,2 5,1 4,0 2,8 5,0 4,4 7,4 4,2 3,2

Mieszkalnictwo i wykluczenie społeczne 3,6 1,1 1,7 2,6 2,9 2,4 12,4 3,9 2,2 1,1 1,7

3,4

1,5

Źródło: Eurostat, Social protection: EU27 spent 29,4% of GDP on social protection in 2010, Newsrelease 165/2012 z 27 listopada 2012 roku, http://csdle.lex.unict.it/Archive/LW/ Press%20releases/EUROSTAT%20press%20releases/20121128-112743_2012_165pdf.pdf.

91

Polityka społeczna II

Interesujące są też różnice w wewnętrznej strukturze owych wydatków (ZOB. TABELA 2). Ogólnie można powiedzieć, że w tzw. nowych krajach Unii większy jest udział wydatków socjalnych na zabezpieczenie związane z wiekiem (czyli emerytury), podczas gdy mniejszy – na politykę mieszkaniową, zabezpieczenie osób bezrobotnych i wsparcie wykluczonych.

Wydatki na świadczenia związane z wiekiem są we wszystkich nowych krajach członkowskich zbliżone do średniej UE bądź wyższe – na poziomie 45%, podczas gdy na przykład w Irlandii ten wskaźnik wynosi 23%. Z krajów starej Unii dotyczy to jedynie krajów południowoeuropejskich, co odzwierciedla wspomniane już cechy ustrojów tego regionu. Wśród nowych członków UE wiele krajów unijną średnią w tej kwestii przekracza znacząco (Bułgaria, Rumunia i Łotwa), zaś absolutnym rekordzistą jest Polska. Może się to wydać nieco zaskakujące polskiemu czytelnikowi, który nieraz mógł słyszeć o skromnym życiu polskiego emeryta i trudnościach finansowych systemu ubezpieczeń emerytalnych. Żeby zrozumieć, co to faktycznie oznacza, warto zwrócić uwagę na trzy rzeczy.

Po pierwsze, mówimy tu nie o udziale wydatków na świadczenia dla osób starszych w całym PKB, ale w łącznej puli wydatków na zabezpieczenie społeczne. Z uwagi na to, że kraje Europy Wschodniej mają niski udział wszystkich wydatków socjalnych w PKB, także i udział wydatków na emerytury nie jest wcale aż tak wysoki, jak mogłoby się wydawać.

Po drugie, w krajach tych sam PKB jest zasadniczo niewysoki, a zatem niemały nawet udział wydatków na emerytury nie musi przekładać się na wysokie świadczenia dla ich odbiorców.

Po trzecie wreszcie, realny wiek przechodzenia na emeryturę (a także na rentę bądź świadczenia przedemerytalne czy wcześniejsze emerytury) w tych krajach – a zwłaszcza w Polsce – jest niski w porównaniu z większością krajów starej Unii, w efekcie czego liczba świadczeniobiorców do obdzielenia z łącznej puli środków jest duża. To również przekłada się na skromne świadczenia dla poszczególnych osób. Świadczenia związane z chorobą i niepełnosprawnością w całości wydatków socjalnych nie wykazują jakichś wyraźnych prawidłowości w zestawieniu nowych i starych członków UE. Z naszego polskiego punktu widzenia istotne jest spostrzeżenie, że udział tej grupy wydatków jest u nas jednym z niższych w UE, znacznie poniżej średniej.

Podobnie wygląda kwestia świadczeń na rodziny i dzieci. W łącznej puli wydatków na zabezpieczenie społeczne ta grupa wydatków ma w Polsce dwukrotnie niższy udział niż unijna średnia, choć wśród nowych krajów członkowskich są kraje, gdzie akurat ten cel jest znacznie lepiej wspierany finansowo.

Większość nowych członków wydaje relatywnie mniej – w stosunku do unijnej średniej – na wsparcie bezrobotnych i mieszkalnictwo, a także na walkę z wykluczeniem społecznym. Ten niski udział tym bardziej zaskakuje, że w krajach tych liczba osób bezrobotnych i nieaktywnych zawodowo jest wyższa niż w wielu krajach starej Unii, wobec czego oszczędzanie w tym obszarze nie ma uzasadnienia.

Poziom i struktura wydatków to jednak nie wszystko. Nie chodzi bowiem tylko o to, ile się wydaje i na co, ale jakie cele i na ile skutecznie się dzięki temu osiąga. Zasadniczym celem polityki społecznej w różnych jej obszarach jest zabezpieczenie socjalne i integracja społeczna, a przede wszystkim przeciwdziałanie szeroko rozumianemu ubóstwu i wykluczeniu. Stąd też ocena skuteczności różnych systemów 92

polityki społecznej zależy właśnie od tego, na ile udaje się ograniczyć ubóstwo i wykluczenie (zarówno w sferze dóbr, usług i relacji społecznych, jak i rynku pracy).

Ubóstwo, a tym bardziej wykluczenie społeczne, są zjawiskami wielowymiarowymi. Eurostat w swych raportach używa czterech wskaźników: zagrożenia ubóstwem relatywnym, deprywacji materialnej, niskiej intensywności pracy, wreszcie zagrożenia ubóstwem bezwzględnym i wykluczeniem społecznym (ZOB. TABELA 3)11.

Tabela 3. Ryzyko ubóstwa lub wykluczenia społecznego w krajach UE, 2013 Zagrożenie ubóstwem relatywnym 16,7 17,3 8,6 12,8 14,3 22,4 21,0 15,7 15,3 20,6 19,4 18,6 14,5 19,5 14,8 16,1 15,9 19,1

9,6 11,9 6,6 10,2 26,8 28,5 43,0 9,5 16,1 16,0 24,0 7,6 6,7 14,7 1,4 5,4 8,3 12,4

Niska intensywność pracy 10,7 7,2 6,9 7,6 12,6 6,4 13,0 9,0 7,9 11,0 10,0 8,4 8,0 14,8 7,1 9,9 13,2 11,0

Zagrożenie ubóstwem i/lub wykluczeniem społecznym 24,5 25,8 14,6 19,8 33,5 40,4 48,0 24,0 27,8 30,8 35,1 23,5 20,4 29,9 16,4 20,3 24,8 28,4

Źródło: Eurostat, At risk of poverty or social exclusion in the EU28: more than 120 million persons at risk of poverty or social exclusion in 2013, Newsrelease 168/2014 z 4 listopada 2014 roku: http://csdle.lex.unict.it/Archive/LW/Press%20releases/EUROSTAT%20press%20 releases/20141107-124721_2014_168pdf.pdf.

Jeśli prześledzić dane na temat zagrożenia ubóstwem i wykluczeniem społecznym, to widać wyraźnie, że kraje nowej Unii odbiegają od unijnej średniej, choć są wśród nich takie – jak Czechy, a w mniejszym stopniu Słowacja i Słowenia – gdzie wskaźnik jest zbliżony nawet

93

Polityka społeczna II

UE 28 Polska Czechy Słowacja Węgry Rumunia Bułgaria Malta Cypr Litwa Łotwa Estonia Słowenia Chorwacja Szwecja Niemcy Wielka Brytania Włochy

Deprywacja materialna

do liderów „starej” Unii, jak Szwecja. W niemałej części nowych państw członkowskich (w tym w Polsce) zagrożenie ubóstwem i wykluczeniem nieco przewyższa unijną średnią, natomiast Bułgaria i Rumunia, a także Łotwa i Litwa oraz Węgry, znacznie odbiegają na niekorzyść od unijnych standardów. To zróżnicowanie w obrębie bloku nowych państw UE staje się tym ciekawsze, że udział wydatków na zabezpieczenie społeczne, jak już wskazywaliśmy, jest w krajach regionu zbliżony. Wypada zapytać, skąd wobec tego tak ogromne różnice na przykład między Czechami a Węgrami. By odpowiedzieć na takie pytanie, należałoby wniknąć głębiej w system społeczny poszczególnych krajów. Warto jednak w tym miejscu poczynić dwie uwagi. Po pierwsze, skuteczność ograniczania ryzyka ubóstwa i wykluczenia nie wynika tylko z wydatków socjalnych, ale zależy także od innych czynników, w tym stosunków pracy i struktury gospodarki. Po drugie, nie liczy się wyłącznie wysokość wydatków socjalnych ani nawet ich podział, ale również sposób i skuteczność ich wydawania.

Sprawę komplikują jeszcze wskaźniki szczegółowe. Jeśli weźmiemy pod uwagę ubóstwo względne, to okazuje się, że różnice zarówno między starą i nową Unią, jak i pomiędzy poszczególnymi nowymi i starymi państwami członkowskimi, nie są aż tak duże (pozytywnie wybijają się jedynie Czechy). Znacznie większą rozpiętość pod tym względem wykazuje zagrożenie głęboką deprywacją materialną. To pochodna zarówno rozwoju gospodarczego, jak i sposobu dzielenia jego owoców, a zatem podział na starą i nową Unię wydaje się tu nieco wyraźniejszy, choć nie ma uniwersalnego wymiaru. Z jednej strony mamy bowiem Włochy, gdzie ten rodzaj ubóstwa jest powszechniejszy niż w niejednym kraju postkomunistycznym, z drugiej takie kraje jak Czechy, Słowacja i Słowenia, ale także – co ciekawe – Estonia i Cypr, w których problem ten jest kilkakrotnie mniej nasilony niż na przykład w Rumunii czy Bułgarii. Na uwagę zasługuje także niekorzystna sytuacja na Węgrzech – ponad 1/4 mieszkańców tego kraju nie jest w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb niezbędnych do pełnego uczestnictwa w społeczeństwie. Ten wskaźnik powinien studzić zachwyt nad Węgrami pod rządami Viktora Orbána, jaki udzielił się wielu polskim konserwatystom spod znaku IV RP. Co prawda wysokie wskaźniki tamtejszej deprywacji nie są wyłącznie rezultatem rządów Fideszu, lecz mają strukturalne, sięgające w przeszłość uwarunkowania, jednak dynamika ubóstwa w tym kraju jest niepokojąca i zdecydowanie obciąża 94

obecną ekipę. Jeszcze w 2008 roku wskaźnik ten wynosił bowiem 17,9%, co oznacza gwałtowny wzrost w ciągu ostatnich lat. Dodajmy – wzrost niewystępujący w tym okresie, a zwłaszcza w takim stopniu, w pozostałych krajach regionu. Mimo światowej dekoniunktury w większości krajów Europy Środkowo-Wschodniej zagrożenie głęboką deprywacją obywateli utrzymało się na zbliżonym poziomie lub wręcz spadło.

POL ITYKA Z AT R UDN I E N I A I S Y T UACJA P RACOWN I KÓW

95

Polityka społeczna II

Ostatni ze wskaźników wykluczenia, zahaczający o kwestie polityki zatrudnienia – czyli życie w gospodarce o niskiej intensywności pracy – nie uprawnia do jednoznacznych wniosków na temat podziału między poszczególnymi regionami i modelami polityki społecznej w UE. Czy jednak sfera zatrudnienia i rynku pracy nie jest obszarem dużych różnic między poszczególnymi grupami państw?

Gdy mowa o dobrobycie w sferze zatrudnienia, warto patrzeć na rzecz wielowymiarowo. Liczy się bowiem zarówno sytuacja osób, które mają pracę, jak i tych, które tymczasowo lub trwale wypadły poza rynek pracy. Z kolei myśląc o pracujących, warto spojrzeć nie tylko na poziom i strukturę zatrudnienia, ale i jego jakość – na przykład to, czy wykonywaniu pracy nie towarzyszy ryzyko ubóstwa (problem tzw. working poor), na ile praca jest stabilna, ile godzin obywatele spędzają na aktywności zawodowej itd. Ważny jest także poziom uzwiązkowienia oraz udział pracowników objętych układami zbiorowymi. Gdy mowa o osobach poza rynkiem pracy, ważny jest dostęp do świadczeń z tytułu bezrobocia, ich wysokość i czas pobierania, jak również możliwość korzystania z instrumentów tzw. aktywnej polityki rynku pracy.

Tabela 4. Poziom zatrudnienia w krajach UE (%), 2012 Zatrudnienie UE 28

Ogółem 64,1

Polska Czechy Słowacja Węgry Słowenia Chorwacja Rumunia Bułgaria Cypr Malta Litwa Łotwa Estonia Szwecja Niemcy Włochy Wielka Brytania

59,7 66,5 64,1 57,2 59,7 50,7 59,5 58,8 64,6 59,1 62,0 63,0 67,1 73,8 72,8 56,8 70,1

Mężczyźni 69,6 66,3 74,6 67,4 62,5 66,7 55,1 66,5 61,3 70,4 73,3 62,2 64,4 69,7 75,6 77,6 66,5 75,2

Kobiety 58,5 53,1 58,2 60,5 52,1 52,7 46,2 52,6 56,3 59,4 44,2 61,8 61,7 64,7 71,8 68,0 47,1 65,1

Źródło: Eurostat, Key figures on Europe. 2014 edition, European Union, Luxembourg 2014, http://ec.europa.eu/eurostat/documents/3930297/6309576/KS-EI-14-001-EN-N. pdf/4797faef-6250-4c65-b897-01c210c3242a.

Statystyki ogólnego poziomu zatrudnienia pokazują, że w krajach tzw. nowej Unii jest on niższy od unijnej średniej, a szczególnie od poziomu niektórych państw (np. krajów nordyckich, Niemiec czy Wielkiej Brytanii). Na tle regionu nieco wyższym wskaźnikiem zatrudnienia mogą wykazać się Czechy, Słowacja, Estonia i Cypr, natomiast i w starej, i w nowej Unii zauważa się różnice w poziomie zatrudnienia kobiet i mężczyzn (stosunkowo niewielkie jedynie w krajach nordyckich i nadbałtyckich).

W nowych krajach członkowskich UE zasadniczo spędza się wiele godzin w pracy. Najdłuższy tygodniowy czas pracy mamy kolejno w Polsce, Czechach, Słowacji, Rumunii i Bułgarii, a ze „starych” krajów – co bardzo ciekawe w kontekście obecnych problemów gospodarczych – w Grecji, której mieszkańcom stereotypowo zarzuca się lenistwo. Względnie dużo czasu w pracy spędzają też Portugalczycy, Słoweńcy, Węgrzy i Łotysze – od 38,6 do 40 godzin. Dalej jest południe Europy: Hiszpania, Francja, Włochy, ale także Finlandia, Łotwa i Estonia. W grupie europejskich krajów, gdzie spędza się w pracy tygodniowo najmniej godzin, są 96

Wielka Brytania, Szwecja, Belgia i Niemcy, a zwłaszcza Holandia i Irlandia. Wygląda to wszystko dość zaskakująco. Okazuje się bowiem, że w krajach postkomunistycznych, których obywateli oskarżano o syndrom homo sovieticus i niechęć do pracy, pracuje się szczególnie dużo (oczywiście mówimy o tych, którzy tę pracę znajdą), z kolei w krajach najbardziej efektywnych gospodarczo, czyli socjaldemokratycznych państwach nordyckich i anglosaskich, pracuje się znacznie mniej. Ktoś mógłby powiedzieć, że to na skutek większej wydajności. Ale czy nie jest odwrotnie? Może przepracowanie szkodzi wydajności i wobec tego należałoby tygodniowy czas skrócić i podzielić na większą liczbę osób, co zalecają między innymi ekonomiści z New Economic Foundation?12.

D IA LOG S P O Ł E C Z N Y I Z W I Ą Z K I Z AWOD OWE

97

Polityka społeczna II

Ważnym wymiarem europejskiego modelu społecznego, który współdecyduje o jakości stosunków pracy, jest obecność dialogu społecznego oraz (samo)organizacja świata pracy. Pod tym względem podział na nową i starą Unię nie jest jednoznaczny, przynajmniej jeśli weźmiemy pod uwagę dwa kluczowe wskaźniki: poziom uzwiązkowienia i udział pracowników objętych układami zbiorowymi.

Jeśli chodzi o uczestnictwo w związkach zawodowych, to w większości krajów „nowej Unii” jest ono niewielkie. W przedziale 10–20% mieszczą się Węgry, Czechy, Słowacja, Polska, Łotwa, Litwa, Estonia i Bułgaria. Większe uzwiązkowienie jest na Słowenii (27%), w Rumunii (33%) i w Chorwacji (35%), a przede wszystkim na Malcie i Cyprze, gdzie do związków zawodowych należy ponad połowa pracowników. Jak to się ma do pozostałych krajów UE? W zasadzie jedynie w krajach skandynawskich poziom uzwiązkowienia nadal pozostaje wysoki: Dania – 67%, Finlandia – 74% i Szwecja – 70%13, co może mieć związek zarówno z silnie zakorzenioną tradycją tamtejszych „kooperacyjnych” stosunków pracy, jak i obowiązywaniem w nich systemu Ghent (przynależność związkowa dodatkowo zabezpiecza z tytułu bezrobocia).

System Ghent nie występuje natomiast w Norwegii, choć i tam uzwiązkowienie jest wysokie – 50%.

Kraje Europy kontynentalnej cechuje duże zróżnicowanie pod tym względem, jakkolwiek wiele z nich nieznacznie przewyższa kraje „nowej” Unii – dla przykładu w Belgii do związków należy 28% pracowników, w Niemczech – 18%, a we Francji, o której głośnych protestach

związkowych mogliśmy nieraz usłyszeć, zaledwie 8%. Uzwiązkowienie Hiszpanii i Portugalii jest mniej więcej na poziomie wielu nowych członków UE, nieco wyższe zaś (choć niższe niż w regionie nordyckim) panuje wśród pracowników w Irlandii i Wielkiej Brytanii – mimo złamania kręgosłupa ruchu związkowego w epoce thatcheryzmu i ogólnie niesprzyjających związkom zawodowym cech anglosaskiego modelu społecznego.

Można zatem powiedzieć, że różnica w poziomie uzwiązkowienia przebiega nie tyle wzdłuż podziału na nową i starą Unię, ile podziału na kraje nordyckie i resztę (z pewnymi wyjątkami). Samo jednak uzwiązkowienie nie jest jedyną miarą do porównywania stosunków pracy. O potencjale wypracowywania rozwiązań w ramach dialogu społecznego świadczy także zawieranie układów zbiorowych na różnych szczeblach. Jak to wygląda w poszczególnych krajach?

W państwach nowej Unii udział pracujących objętych układami zbiorowymi jest relatywnie niewielki – w większości z tych państw na poziomie 30 – 40%, z wyjątkiem krajów z południa Europy: Cypru – 52%, Chorwacji – 61%, Malty – 65%, co można tłumaczyć ich przynależnością do modelu śródziemnomorskiego. Wśród krajów starej Unii występują natomiast duże rozbieżności. Wysoki – od 80 do 96% – poziom objęcia pracowników układami zbiorowymi jest nie tylko w krajach nordyckich, ale także w krajach Europy kontynentalnej i południowej. Znacznie niższy wskaźnik występuje z kolei w krajach anglosaskich – Wielkiej Brytanii (29%) i Irlandii (44%)14 – co koresponduje z tamtejszą liberalną wizją stosunków społeczno-gospodarczych. Interesujący jest też fakt, że niski poziom uzwiązkowienia nie musi przekładać się na niską powszechność układów zbiorowych (co dobitnie pokazuje przykład Francji). Generalnie jednak można stwierdzić, że zachodzi dysproporcja między potencjałem i praktyką dialogu społecznego między starą a nową Unią, a państwa przynależące do tej drugiej grupy – zwłaszcza te postkomunistyczne – w stosunkowo małym stopniu realizują jedną z kluczowych zasad europejskiego modelu społecznego.

Ponadto w krajach starej Unii znacznie częściej dochodzi do konfliktów w przemyśle, na przykład w postaci akcji protestacyjnych.

Ich skutkom poświęcony został raport Developments in industrial action 2005 – 2009 15, ukazujący zjawisko protestów pracowniczych – zwłaszcza tych, które przyniosły pracodawcom straty z tytułu odejścia pracowników od stanowisk pracy (za podstawę analizy przyjęto liczbę roboczych 98

dni utraconych w ciągu roku w przeliczeniu na 1000 zatrudnionych). Jak pisze Maciej Pańków w recenzji z tego raportu: Wyciągnięcie dla poszczególnych państw średniej z kolejnych lat unaocznia bardzo wyraźną prawidłowość. Średnia dla 25 analizowanych krajów (brak danych dla Bułgarii, Czech i Grecji) to 30,6 straconych dni roboczych na 1000 pracowników. Przy czym średnia dla „piętnastki” i Norwegii wynosi 43,6, zaś dla 12 nowych państw UE – tylko 11 dni. […] Bardzo niskie straty zanotowano we wszystkich postkomunistycznych państwach Europy Środkowo-Wschodniej, podczas gdy Cypr i Malta osiągnęły wyniki „zachodnioeuropejskie”16.

W podsumowaniu autor dodaje:

U SŁU G I S P O Ł E C Z N E W O G Ó L N Y M I N TERES I E

Łącznikiem między takimi wymiarami dobrobytu, jak opiekuńczość i inkluzja, a kwestią zatrudnienia są tzw. usługi socjalne świadczone w interesie ogólnym (social services of general interest – SSGI), do których zalicza się świadczenia w zakresie zatrudnienia, pomocy społecznej, opieki nad dziećmi i osobami starszymi czy mieszkalnictwo. Komisja Europejska od kilku lat promuje i monitoruje ten segment rynku pracy18, szczególnie istotny z punktu widzenia inkluzywnego wzrostu.

Jak wynika z raportu Komisji Europejskiej Second Biennial report on social services of general interest, aż 89% wszystkich pracowników tego sektora w UE pracowało w krajach starej piętnastki (nie brano pod uwagę Chorwacji, która przystąpiła później). Jak zwracają uwagę autorzy, liczba pracowników SSGI jest skorelowana z udziałem wydatków 99

Polityka społeczna II

Z analiz EIRO wynika, że pracownicy w nowych krajach członkowskich UE pracują w skali roku dłużej, w wyższym tygodniowym wymiarze czasu pracy oraz posiadając skromniejsze prawa do płatnych urlopów. Dzieje się tak, mimo iż jednocześnie w skali gospodarek narodowych statystycznie przysparzają oni pracodawcom mniej strat roboczogodzin z tytułu akcji protestacyjnych w porównaniu ze swoimi kolegami z „piętnastki”17.

na politykę społeczną. Autorzy raportu dzielą kraje europejskie na trzy grupy pod względem wielkości tego sektora i jego dynamiki19.

W pierwszej grupie znajdują się takie kraje, jak Szwecja, Dania, Finlandia, Holandia, Belgia i Wielka Brytania, gdzie udział zatrudnionych w SSGI sięga 13 – 18%, przy średniej unijnej na poziomie około 10% w 2009 roku, a do tego wzrastał on w całej dekadzie 2000 – 2009 (z wyjątkiem Szwecji, ale i tak jest to kraj, gdzie zatrudnienie w SSGI jest jednym z najwyższych). W drugiej grupie mieszczą się: Francja, Niemcy, Luksemburg, Irlandia i Austria, gdzie udział tego sektora w ogólnym zatrudnieniu waha się od 9,7% (Austria) do 12,8% (Francja), ale które w minionej dekadzie zmniejszyły dystans do krajów z pierwszej grupy.

Wreszcie w trzeciej grupie są pozostałe kraje, gdzie udział zatrudnionych w sektorze usług społecznych jest niższy i gdzie wzrost był niewielki (z wyjątkiem Hiszpanii) lub wręcz nastąpił spadek (jak w Polsce, Bułgarii, Słowacji, Łotwie i Litwie)20.

W świetle powyższych danych – przynajmniej w minionej dekadzie – polaryzacja między krajami nordyckimi, Europy kontynentalnej i anglosaskimi z jednej strony a krajami Europy Południowej i postkomunistycznymi z drugiej pogłębiła się, jeśli chodzi o rozwój zatrudnienia w sektorach związanych z polityką społeczną. To nie jedyny wymiar, w którym zachodzi pokrewieństwo między nowymi członkami UE a starymi, zaliczanymi do modelu śródziemnomorskiego. Warto tu odnotować niską pozycję Polski i do tego spadek zatrudnienia w naszym systemie usług społecznych i zdrowotnych. Można zarazem założyć, że bilans zmian po 2009 roku okaże się pod tym względem nieco bardziej korzystny z uwagi na rozwój instytucji opieki nad dzieckiem w wieku żłobkowym i przedszkolnym w ostatnich latach w naszym kraju.

DW IE PR Ę DKO Ś C I ? R Ó Ż N E DR O G I

Patrząc na politykę społeczną w zjednoczonej Europie, trudno powiedzieć, czy faktycznie mamy do czynienia z Unią dwóch prędkości. To raczej Unia różnych dróg społecznego rozwoju. Także wśród „starych” krajów członkowskich mamy różne modele polityki społecznej, co wynika z odmiennych uwarunkowań historycznych i założeń ideologicznych, przekładając się na inne efekty społeczne i ekonomiczne.

Kraje modelu nordyckiego wydają się najskuteczniejsze w jednoczesnym osiąganiu celów społecznych i gospodarczych, wobec czego ich 100

101

Polityka społeczna II

doświadczenia powinni szczególnie pilnie śledzić ci, którzy chcieliby skierować rozwój społeczny Polski na pomyślne tory. Standardy i osiągnięcia krajów regionu nordyckiego najbardziej też współgrają z tym, co badacze zwykli kojarzyć z europejskim modelem społecznym jako całościowym projektem modernizacji i co znajduje odzwierciedlenie m.in. w strategii „Europa 2020”, której Polska także podlega.

Inspiracje powinny być oczywiście twórcze i synkretyczne – czerpie się i przetwarza wzorce z różnych krajów i regionów o tyle, o ile się sprawdzają.

Pluralizm rozwiązań w polityce społecznej Europy Zachodniej nie tylko lepiej oddaje rzeczywistość niż utarty podział na starą i nową Unię, lecz także może być bardziej użyteczny praktycznie – pokazuje bowiem szerszy wachlarz modeli rozwoju i przykładów ich realizacji, którymi możemy się inspirować.

Niemniej jednak w poszczególnych wymiarach daje się zauważyć podział na nową i starą UE. Nowi członkowie – w tym Polska – przeznaczają znacznie mniej funduszy na państwo dobrobytu niż ich zachodni sąsiedzi. Środowiska pragnące uchodzić za proeuropejskie powinny to uwzględnić w swej narracji i konkretnych postulatach. Zaznacza się także odmienny rozkład środków, z relatywnie większym udziałem wydatków na zabezpieczenie osób starszych wśród nowych członków, mniejszym zaś na walkę z bezrobociem, mieszkalnictwo czy przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu. Pozycja Polski na tle innych krajów wskazuje, że te trzy ostatnie obszary powinny być znacząco dofinansowane.

Mimo względnej jednorodności krajów Europy Środkowo-Wschodniej w zakresie udziału wydatków na politykę społeczną w PKB, rezultaty społeczne, jakie osiągają poszczególne z nich, są zróżnicowane.

Szczególne miejsce na tle krajów regionu zajmują Czechy (a częściowo także Słowacja i Słowenia), które pod względem niemal wszystkich społecznych wskaźników, a zwłaszcza obniżania ryzyka ubóstwa i wykluczenia, biją Polaków na głowę, plasując się u boku europejskich – zazwyczaj nordyckich – liderów. Przykład czeski jest tym ważniejszy jako punkt odniesienia, że pokazuje możliwość zaistnienia także w krajach o postkomunistycznym rodowodzie zupełnie innego, bardziej solidarnego i sprawiedliwego ładu społecznego. Zbadanie źródeł słabo u nas nagłośnionego „sukcesu społecznego” Czech to kolejne zadanie do odrobienia dla polskich elit o progresywnym nastawieniu.

Ważny, a nie dość rozpoznany na polskim gruncie pozostaje segment usług socjalnych świadczonych w interesie ogólnym, skromniejszy i wciąż słabo rozwijający się w nowych państwach członkowskich (a także w Europie pasa łacińskiego). Wydaje się on szczególnie znaczący w obliczu procesów starzenia się społeczeństw, gwarantując dodatkowo w miarę stabilne miejsca pracy, gdyż usługi te muszą być świadczone na miejscu i mniej są poddane konkurencji ze strony tańszej pracy w innych częściach globu. Niedostatek rozwoju w tym obszarze może skutkować dezintegracją społeczną i niemożnością zaradzenia presji demograficznej.

Jeśli chodzi o stosunki pracy, to wśród nowych członków Unii przynależność do związków jest generalnie rzadsza, choć bardziej wyrazisty podział zachodzi między krajami nordyckimi a resztą Europy. Okazuje się, że ruch związkowy to nie żaden „relikt minionej epoki”, ale forma organizacji ludzi pracy, będąca stałym i ważnym elementem stosunków społeczno-gospodarczych w krajach dojrzałego kapitalizmu, a także – jak pokazują koncepcje Hemerijcka i Giddensa – jeden z filarów europejskiego modelu społecznego. W krajach „starej” Unii (poza anglosaskimi outsiderami) mniej lub bardziej powszechne są układy zbiorowe pracy, które wśród nowych członków UE obejmują zdecydowaną mniejszość pracowników. Szczególnie ostra różnica między nową a starą Unią w stosunkach pracy zachodzi w sferze konfliktów przemysłowych. Wbrew potocznym zarzutom o zbytnią – wyniesioną z PRL – roszczeniowość pracowników w Polsce, to właśnie w krajach starej Unii częściej dochodzi do protestów w kwestii warunków pracy i płacy. Jest to tym ciekawsze, że pracownicy w tamtych krajach mają zasadniczo lepsze i stabilniejsze warunki pracy niż ich sąsiedzi ze wschodu – co odnosi się zarówno do wysokości uposażeń, trwałości stosunków pracy, jak i liczby przepracowywanych godzin.

Wszystkie te zestawienia pokazują, że dojrzałe kapitalistyczne demokracje funkcjonują zupełnie inaczej – nieraz wręcz odwrotnie – niż w dominujących wyobrażeniach o nich, jakimi przez lata karmiona była polska opinia publiczna. Dzięki akcesji do Unii ten rozdźwięk między wyobrażeniami a rzeczywistością staje się coraz bardziej wyrazisty.

Możemy dziś znacznie precyzyjniej określać pozycję naszego kraju na tle europejskich podziałów i świadomie wybierać, którymi – wydeptanymi już – ścieżkami rozwoju i w jakim tempie będziemy chcieli podążać.

102

1. Dariusz Rosati, Europejski model społeczny. Osiągnięcia, problemy i kierunki zmian, w: Dariusz Rosati (red.), Europejski model społeczny. Doświadczenia i przyszłość, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2009, s. 32. Ów cytat wskazujący na skuteczność nordyckiego szlaku w dążeniu do efektywności i sprawiedliwości jest tym cenniejszy, że pochodzi od człowieka, który swą aktywnością publiczną nie dał się poznać jako gorący orędownik państwa opiekuńczego w duchu nordyckim, co też zresztą wyczuwa się w przytoczonej książce pod jego redakcją.

2. Warta polecenia w kwestii osobliwości modelu nordyckiego jest monografia Włodzimierza Anioła, Szlak Norden. Modernizacja po skandynawsku, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2013.

3. O nowych trendach w skandynawskiej polityce społecznej zob. Ville-Pekka Sorsa (red.), Rethinking Social Risk in the Nordics, Foundation for European Progressive Studies, Brussels 2012.

4. Rafał Bakalarczyk, Perspektywy modelu szwedzkiego w postindustrialnej gospodarce, „Problemy Polityki Społecznej.

Studia i dyskusje” 2011, nr 16, s. 59 –78, http://problemypolitykispolecznej.pl/images/czasopisma/16/16-59-78.pdf.

5. Włodzimierz Anioł, Europejski model społeczny – czy istnieje? Czy warto go chronić? Zagajenie dyskusji, „Problemy Polityki Społecznej. Studia i dyskusje” 2007, nr 10, s. 181, http://problemypolitykispolecznej.pl/ images/czasopisma/10/10_180-221.pdf.

6. Tamże, s 180.

7. Tamże, s. 181.

8. Jeremy Rifkin, Europejskie marzenie. Jak europejska wizja przyszłości zaćmiewa american dream, przeł. Witold Falkowski, Andrzej Kostarczyk, NADIR, Warszawa 2005.

9. Eurostat, Taxation trends in the European Union: the overall tax-to-GDP ratio in the EU28up to 39,4% of GDP in 2012, Newsrelease 92/2014 z 16 czerwca 2014 roku, http://ec.europa.eu/taxation_customs/ resources/documents/taxation/gen_info/ economic_analysis/tax_structures/2014/ pr_92-2014_en.pdf.

10. Eurostat, Taxation trends in the European Union: Data for the EU Member States, Iceland and Norway. 2013 edition, European Union, Luxembourg 2013, http://

ec.europa.eu/taxation_customs/resources/ documents/taxation/gen_info/economic_ analysis/tax_structures/2013/report.pdf.

11. Por. Agnieszka Chłoń-Domińczak, Jerzy Hausner, Dorota Kwiecińska, Agnieszka Pacut, Polityka społeczna w Unii Europejskiej, w: Dariusz Rosati (red.), Europejski model społeczny. Doświadczenia i przyszłość, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2009.

12. Interesująco kształtują się też koszty, jakie ponosi pracodawca w różnych krajach w związku ze zwolnieniem pracownika. Polski pracodawca ponosi tu koszty znacznie niższe niż przedsiębiorcy zachodnioeuropejscy. Statystycznie w krajach tzw. starej Unii wypowiedzenie umowy o pracę kosztuje pracodawcę ponad dwa razy więcej niż w Europie Środkowo-Wschodniej. Zob. Deloitte, Koszt zwolnienia pracownika w Polsce jest ponad dwa razy niższy niż w Europie Zachodniej, 18 grudnia 2012 roku, www.deloittelegal.pl/pl/content/ koszt-zwolnienia-pracownika-w-polscejest-ponad-dwa-razy-nizszy-niz-w-europiezachodniej.

13. Dane za: www.worker-participation.eu.

14. Tamże.

15. Mark Carley, Developments in industrial action 2005 – 2009, European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, Dublin 2013, www.eurofound.europa.eu/sites/default/ files/ef_files/docs/eiro/tn1004049s/ tn1004049s.pdf.

16. Maciej Pańków, Pracownicy gorszej Europy, „Nowy Obywatel” 2011, nr 3, http://nowyobywatel.pl/2011/07/27/ pracownicy-gorszej-europy.

17. Tamże.

18. European Commission, Social services of general interest, http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=794.

19. European Commission, Second Biennial report on social services of general interest, Brussels 2010, s. 10 –11.

20. Tamże.

Agata Chaber – prezes zarządu Kampanii Przeciw Homofobii, koordynator projektów dotyczących tematyki transpłciowości, interseksualności oraz queer, zainteresowana wprowadzaniem zmian systemowych w obszarach edukacji i dostępu osób LGBTQ do systemu zdrowia. Edukator w dziedzinie praw człowieka, specjalizująca się w pracy z młodzieżą metodami edukacji nieformalnej.

Europa Środkowo-Wschodnia to zwyczajowe określenie krajów, które pozostają w swoistym rozkroku między zachodnią Europą a Rosją. Jak wyznaczyć granice tego regionu, jeśli chodzi o kwestie LGBTQ1?

PR AW ODAW S T W O T O N I E W S Z YS TKO

W Traktacie o Unii Europejskiej czytamy, że przywódcy i przywódczynie europejskich krajów „INSPIROWANI kulturowym, religijnym i humanistycznym dziedzictwem Europy, z którego wynikają powszechne wartości, stanowiące nienaruszalne i niezbywalne prawa człowieka, jak również wolność, demokracja, równość oraz państwo prawne”, i „ZDECYDOWANI ustanowić wspólne obywatelstwo dla obywateli swych krajów”, stwierdzają, że „Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn”2.

Mimo tych deklaracji kraje Europy Środkowo-Wschodniej opierają się na niezwykle wąskiej definicji praw człowieka i robią wiele, aby swoje granice zamknąć na „innych”: zarówno fizycznie, jak i symbolicznie. Przejawia się to choćby w próbach wprowadzenia „praw antypropagandowych” zakazujących publicznego informowania o seksualności 105

Agata Chaber

LGBT w Europie Środkowo-Wschodniej

człowieka (np. Polska, Litwa), odmawiania azylu (wszystkie kraje bałtyckie) czy niewydawania zaświadczeń o stanie cywilnym (Polska), przez co obywatel lub obywatelka nie mogą wstąpić w formalny związek jednopłciowy w innym kraju.

Ocena z punktu widzenia prawodawstwa jest zwykle prosta: związki partnerskie są prawnie uregulowane albo nie są, równość małżeńska jest albo jej nie ma, dostęp do uzgodnienia płci jest albo go nie ma, to samo dotyczy ochrony przed przemocą z nienawiści, przed dyskryminacją itd. Nie mówi nam to jednak, jak się w danym kraju żyje. W takiej prostej prawodawczej ocenie na przykład Albania, Czarnogóra czy Rumunia są krajami bardziej równościowymi niż Polska. W praktyce bywa inaczej.

CZ Y W S Z YS T KO DA S I Ę DI A G N O Z O WAĆ?

Nie wszystkie kraje Unii Europejskiej prowadzą szeroko zakrojone badania społeczne na temat zmian jakości życia obywateli i obywatelek.

Jeszcze mniej jest badawczych analiz życia osób LGBT w społeczeństwie.

Te drugie są zazwyczaj podejmowane przez organizacje pozarządowe na potrzeby tzw. rzecznictwa, czyli wprowadzania zmian systemowych w najbardziej palących obszarach. Badania z cyklu Diagnoza Społeczna zawierają informacje o dochodach, sposobach żywienia, posiadanym majątku, edukacji, życiu rodzinnym, zdrowiu, zadowoleniu z różnych aspektów życia, religijności, czasie wolnym, używkach, stresie, udziale w życiu społecznym i wreszcie, w wąskim zakresie, wykluczeniu (głównie ekonomicznym) oraz dyskryminacji3. Czy jednak wiernie oddają sytuację dyskryminowanych obywateli? Na przykład raport Diagnoza społeczna 2013: warunki i jakość życia Polaków wskazuje, że około 1,8% społeczeństwa czuje się dyskryminowane4. Główne przyczyny tej dyskryminacji to: niepełnosprawność, wyznanie (lub bezwyznaniowość) oraz różnice płac kobiet i mężczyzn. Gdyby podliczyć osoby niepełnosprawne, kobiety, które zarabiają mniej od mężczyzn na tych samych stanowiskach, migrantów, mniejszości wyznaniowe oraz osoby nienormatywne pod względem seksualności i tożsamości płciowej, to okaże się, że ludzi tych jest znacznie więcej niż 660 000 (czyli wspomniane w raporcie 1,8% populacji Polski).

Pełniejszy obraz dyskryminacji przedstawiają badania zlecone przez Agencję Praw Podstawowych UE 5, zarysowując granice Europy Środkowo-Wschodniej w kwestii dyskryminacji: odsetek osób, które 106

czuły się dyskryminowane w ciągu 12 miesięcy poprzedzających badanie, w Polsce, Słowacji, na Węgrzech, Litwie, w Chorwacji, Rumunii, Łotwie i Bułgarii mieścił się w przedziale 48–61% (przy średniej unijnej wynoszącej 47%), z kolei w Holandii, Belgii, Danii i Szwecji nie przekraczał 35%. Warto pamiętać, że w tych ostatnich krajach nie było tak zawsze.

Trzydzieści pięć lat minęło od pierwszej holenderskiej parady zorganizowanej w odpowiedzi na uliczne polowania na osoby LGBT 6, aby kraj ten znalazł się w pierwszej piątce europejskich krajów akceptujących mniejszości seksualne7. Były to lata, które całkowicie odmieniły opinię publiczną oraz życie w holenderskim społeczeństwie osób LGBT. Jak komentuje jeden z uczestników wspomnianego wcześniej badania EU LGBT Survey: Pytania zadane w ankiecie rozbiły mnie: przypomniały mi o tych wszystkich sytuacjach, o których już nie pamiętałem (wyzwiskach, unikaniu niektórych miejsc, ukrywaniu się).

I o tym, że wtedy to było dla mnie „normalne”, a teraz wiem, że wcale tak nie jest (gej, 46 lat, Holandia).

107

LGBT

Polskie badanie zrealizowane w 2011 roku jest jedynym w Europie Środkowo-Wschodniej, częściowo reprezentatywnym badaniem porównawczym osób LGBT oraz ogólnej populacji (badanie można uznać jedynie za częściowo reprezentatywne, ponieważ obejmuje w przeważającej większości osoby w młodym i średnim wieku)8. Dzięki mainstreamowaniu pojęć przemocy motywowanej nienawiścią i dyskryminacji społeczność LGBT nieco lepiej rozpoznaje te zjawiska niż ogół społeczeństwa. Informacje na temat tego, czym jest seksualność człowieka, jego orientacja seksualna, jak wyglądają dyskryminacja czy motywacja nienawistna społeczność ta czerpie najczęściej z tych samych miejsc, z których dowiadują się o nich osoby heteronormatywne – z telewizji, radia, prasy, internetu. W latach 2010 – 2011, jak podaje raport, 12% badanych osób LGBT spotkało się w Polsce z przemocą fizyczną, a blisko połowa z psychiczną (44%). Aż 95% takich przypadków nie jest zgłaszana na policję. To kolejna rzecz symptomatyczna dla naszego regionu: nie ufamy organom ścigania, boimy się ich, nie wierzymy w ich skuteczność. „Petenci” policji zazwyczaj spotykają się z informacją, że jeśli nie podadzą sprawcy z imienia, nazwiska i adresu, to nic nie da się zrobić.

KOŚ CIE L N A M O R A L N O Ś Ć I KO Z I O Ł O FI ARN Y

Pewne aspekty życia ujęte w badaniach można porównać: w 2011 roku myśli samobójcze miało niecałe 10% ogółu populacji w wieku 19 – 50 lat i ponad 37% społeczności LGB (w grupie wiekowej 15 – 18 lat odpowiednio 12% i 63%); osamotnienie deklarowało 19% ogółu populacji i 49% osób LGB. Dla nieheteroseksualnej części społeczeństwa wyższe są też wskaźniki sięgania po alkohol, narkotyki i palenia papierosów. Nie jest to wcale nowe odkrycie, ponieważ badania and stresem mniejszościowym, prowadzone w Europie Zachodniej i Stanach Zjednoczonych od lat 80. XX wieku, dowiodły, że osoby, nad którymi od młodości ciąży jakaś społeczna stygma, mają podwyższone wszystkie wskaźniki niskiego dobrostanu. Prawidłowość ta nie dotyczy tylko jednego aspektu: szukania ukojenia w Bogu i modlitwie. Podczas gdy ogół populacji w ciężkich chwilach zwraca się w stronę Boga, aż 70% osób LGB deklaruje, że w toku dorastania ich wiara uległa osłabieniu.

Nie zmalała wiara w Boga, ale jako osoba homoseksualna nie widzę dla siebie miejsca w Kościele. To nie ja nie chcę mieć nic wspólnego z Kościołem, tylko Kościół nie chce mieć nic wspólnego ze mną. […] Moje dziecko, które planuję, nie będzie również chrzczone – Kościół nie chce dzieci z rodzin nieheteronormatywnych (kobieta, 27 lat)9.

Rola wiary, a właściwie dominującej doktryny religijnej, jest niezwykle ważna w kształtowaniu sytuacji społecznej danego kraju – wpływa z jednej strony na osoby wierzące, które są ze społeczności wiernych wykluczane ze względu na swoją tożsamość (chyba że powstrzymają się od realizowania własnych emocjonalnych czy seksualnych potrzeb), a z drugiej na społeczną ocenę tego, co jest dobre, a co złe. Nierzadko to Kościół (katolicki bądź inny) przejmuje monopol na narodową moralność. Chociaż nie wszędzie jego wpływ na prawodawstwo i władzę jest tak znaczący jak w Polsce, nadal dyktuje, co jest właściwą, a co zdrożną drogą postępowania.

Europa Zachodnia jest zdywersyfikowana religijnie – w niewielu krajach więcej niż 40% społeczeństwa jest jednego wyznania i mniej niż 30% jest ateistami (najwyraźniejszymi wyjątkami są tu Hiszpania, Irlandia i Malta). Natomiast Europa Środkowo-Wschodnia jest w dużej 108

109

LGBT

mierze monoteistyczna: 89% Polaków deklaruje się jako katolicy, podobnie 62% Słowaków, 77% Litwinów i 87% Chorwatów. Większe zróżnicowanie wyznaniowe znajdziemy na Łotwie (gdzie współistnieją katolicyzm, luteranizm i prawosławie) oraz na Węgrzech (gdzie, choć do katolicyzmu przyznaje się około 40% Węgrów, żadna z pozostałych ośmiu głównych religii nie przekracza 10 –12%).

W czasach realnego socjalizmu władze postrzegały ateizm państwowy jako nieodłączny element komunistycznej ideologii marksistowskiej, niejednokrotnie aktywnie zwalczając Kościół. Pozostawał on wówczas symbolem narodowego wyzwolenia dławionego przez komunistyczne władze, co wytworzyło dla współczesnej hierarchii kościelnej Europy Środkowo-Wschodniej męczenniczy potencjał, który mógł wywindować struktury kościelne do władzy w imię zadośćuczynienia za przeszłe krzywdy.

W ten sposób pod koniec XX wieku Kościół wywalczył monopol na moralność, posługując się populistyczną retoryką chwalącą tradycję narodową, rodzinę i wolność – wartości przedefiniowane na przestrzeni lat, ale bliskie sercom obywateli i obywatelek, których romantyczne dusze tęskniły do niepodległości. Dziś dyskurs współczesnych Kościołów w Polsce, na Łotwie, Litwie i w Chorwacji odwołuje się wprost (i skutecznie) do najgłębszych obaw i niepokojów narodowych. Migracja, islam, zagrożenie dla rodziny, utrata niepodległości – choć dyskurs ten opiera się na faktycznie istniejących zjawiskach, takich jak ubóstwo i kryzys ekonomiczny, w dużej mierze polega na antagonizowaniu różnych grup społecznych. Unia Europejska jest użytecznym wrogiem głównie w okresie wyborów, z kolei migranci nie we wszystkich krajach traktowani są jako zagrożenie (z tego prostego powodu, że w wielu krajach naszego regionu jest ich zbyt niewielu, aby byli postrzegani w ten sposób przez duże grupy społeczne) – i w tym właśnie miejscu pojawia się kwestia osób nieheteronormatywnych. Osoby LGBTQ, jako występujące w każdym mieście, w każdym kraju, w każdej szkole, są idealnym kozłem ofiarnym – między innymi jako ci, którzy narzucają większości „ideologię gender”, czemu Kościół i polityczni obrońcy moralności Europy Środkowo-Wschodniej próbują przeciwdziałać. List Pasterski Episkopatu Polski odczytany w kościołach 29 grudnia 2013 roku głosił:

To Bóg stworzył człowieka mężczyzną i kobietą, zaś bycie – w ciele i duszy – mężczyzną „dla” kobiety i kobietą „dla” mężczyzny uczynił wielkim i niezastąpionym darem oraz zadaniem w życiu małżeńskim. […] Ideologia gender stanowi efekt trwających od dziesięcioleci przemian ideowo-kulturowych, […] promowanych przez niektóre ruchy feministyczne oraz rewolucję seksualną. Genderyzm promuje zasady całkowicie sprzeczne z rzeczywistością […]. Twierdzi, że płeć biologiczna nie ma znaczenia społecznego, i że liczy się przede wszystkim płeć kulturowa, którą człowiek może swobodnie modelować i definiować […] człowiek może siebie w dobrowolny sposób określać: czy jest mężczyzną czy kobietą, może też dowolnie wybierać własną orientację seksualną. To dobrowolne samookreślenie […] ma prowadzić do tego, by społeczeństwo zaakceptowało prawo do zakładania nowego typu rodzin, na przykład zbudowanych na związkach o charakterze homoseksualnym. […] ideologia gender bez wiedzy społeczeństwa i zgody Polaków od wielu miesięcy wprowadzana jest w różne struktury życia społecznego: edukację, służbę zdrowia, działalność placówek kulturalno-oświatowych i organizacji pozarządowych. […] Kościół […] z naciskiem podkreśla, że aktywność homoseksualna jest głęboko nieuporządkowana oraz że nie można społecznie zrównywać małżeństwa będącego wspólnotą mężczyzny i kobiety ze związkiem homoseksualnym10.

OD M ORA L N E G O DY KTA N DA P O P R Z Y ZWOLEN I E N A PR Z E M O C

Takie dyktando moralne może być brzemienne w skutki. Gender = zło.

Homoseksualność = zagrożenie. Edukacja seksualna = deprawacja.

W taki oto sposób jednowyznaniowość kraju i narodu znajduje bezpośrednie przełożenie na sytuację osób LGBT. Symbioza Kościoła i polityki miewa też inne oblicza. Często bowiem to właśnie osoby LGBT, za pośrednictwem ambony, stają się instrumentem zdobywania władzy i jednocześnie ofiarami „nowego reżimu”. Oczyszczenie ulic z par jednopłciowych i transwestytów może stać się jedyną dającą się wypełnić obietnicą wyborczą i przy tym jedną z niewielu, które można otwarcie głosić z ambony. Przykładem może być rosyjskie prawo o ochronie 110

111

LGBT

młodzieży, które sankcjonowało w rozumieniu opinii publicznej polowania i nagonki na gejów. Zagrożenie zostało wykreowane przez ukazywanie konfliktu między tradycyjnym (prawosławnym) pojmowaniem dobra, rodziny, związku a prawami człowieka i prawami osób LGBT. Małżeństwa jednopłciowe nazwano wręcz oznaką nadchodzącej apokalipsy11. W kampanii prezydenckiej Władimir Putin obiecywał ochronę przed widmem „kolorowej rewolucji” wywołanej napływem obcych oraz ochronę Rosji przed wpływami z zepsutego Zachodu. Ochrona ta przybrała formę ograniczenia działań sektora pozarządowego: nadania statusu agentów wszystkim organizacjom pobierającym środki zagraniczne (w tym wszystkim organizacjom LGBT) oraz zakazu propagandy seksualnej. Pierwsze filmy na youtube.com pokazujące mężczyzn torturujących gejów ukazały się jeszcze w tym samym miesiącu.

Podobny obrót sytuacja przybiera na Litwie, gdzie dane litewskiej organizacji LGL wskazują, że w ostatnich latach wzrasta fala mowy nienawiści w mediach i z ust polityków, podobnie jak przypadki przemocy na ulicach12. Burmistrz Wilna Arturas Zuokas próbował w 2013 roku zablokować przejście ulicami Wilna parady Baltic Pride, jednak w związku z zagwarantowaną wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu swobodą organizowania parad równości, Baltic Pride odbyło się.

Również węgierski premier Viktor Orbán podjął szeroko zakrojone działania wymierzone w społeczeństwo obywatelskie. Ataki na osoby LGBT są efektem ubocznym tych działań, niemniej jednak odbija się to w szczególny sposób na ich działalności, negatywnie postrzeganej przez społeczeństwo nawet w czasach względnego spokoju. W sierpniu i wrześniu 2014 roku blisko 60 organizacji zostało wezwanych na przesłuchania pod zarzutem finansowego wspierania działań opozycji ze środków pochodzących z Funduszy Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Policja i służby bezpieczeństwa Węgier wkraczały do biur organizacji pozarządowych: zabierały laptopy, kopiowały dokumenty, uniemożliwiały pracownikom i pracowniczkom korzystanie z telefonów. Zabrano dane osobowe i kontaktowe osób LGBT, które korzystały z pomocy prawnej i psychologicznej. Atmosfera zagrożenia utrudniła także inne obszary działań organizacji LGBT : w lipcu, w czasie festiwalu Budapest Pride, lokal zarezerwowany na wystawę pokazującą życie par jednopłciowych od czasów III Rzeszy odwołał rezerwację z powodu gróźb użycia przemocy.

To pokłosie działań Orbána z początku 2012 roku, kiedy to niedługo po kolejnym dojściu do władzy (i zdobyciu większości dwóch trzecich w parlamencie) wprowadził nową konstytucję definiującą małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny oraz usunął konstytucyjną ochronę przed dyskryminacją ze względu na orientację seksualną.

T R Z E CI SEKT O R A Z M I A N A S P O Ł E C ZN A, CZY LI N I E Z AWSZ E TAK BY ŁO

W kontekście rozważania specyfiki krajów środkowoeuropejskich w związku z sytuacją osób LGBT nie sposób nie wspomnieć o trzecim sektorze i jego roli. W języku mainstreamu, nawet zachodnioeuropejskiego, trzeci sektor to ledwie migawka w rozmowie o zmianie społecznej, choć był on w istocie jej motorem. Mamy skłonność myśleć, że zmiana społeczna po prostu „nastąpiła”, względnie że tak, jak jest dziś, było zawsze. Boris Dittrich, były holenderski parlamentarzysta i aktywista Human Rights Watch, opowiadał kiedyś o swoim spotkaniu ze studentami. Nie mogli uwierzyć, że kiedyś nie było w ich kraju uregulowanych związków partnerskich. Kiedy opowiadał, że niegdyś rząd zwalczał inicjatywy równościowe, również nie mogli uwierzyć. Nie mogli uwierzyć też w to, że dopiero od niedawna polityka kraju jest taka, że organizacje pozarządowe się wspiera. Wszystkie te zmiany to efekt starań i wysiłków organizacji pozarządowych. Rola odgrywana przez nie we współczesnej Europie również wykreśla nam granice Europy Środkowo-Wschodniej: z jednej strony mamy do czynienia z krajami takimi jak Szwecja, Holandia, Belgia, Finlandia, gdzie największe organizacje to w gwarze pozarządowej tzw. gongi: organizacje pozarządowe finansowane przez rząd13. Z drugiej strony mamy Ukrainę, Rosję, Białoruś, gdzie praca w NGO-sie ociera się czasem o nielegalność – zwłaszcza, jeśli dana organizacja finansowana jest z zagranicy. Gdzieś pomiędzy tymi skrajnościami lokuje się Łotwa, Litwa, Polska, Węgry, Słowacja i znajdująca się w stosunkowo najlepszej pod tym względem sytuacji w regionie – Chorwacja. Litwa już wprowadziła zakaz „propagandy homoseksualnej” na wzór rosyjskiego prawa o ochronie młodzieży. Polska była blisko, ale się nie udało14. Łotwa, Węgry i Słowacja nie potrzebują wymówki, aby ignorować napaści na aktywistów i biura organizacji czy tworzyć „czarne listy” na potrzeby późniejszych prześladowań. Nieufność (czasem jawna wrogość) do zorganizowanych 112

form społeczeństwa obywatelskiego nie dotyczy tylko władzy: w Polsce blisko połowa obywateli wątpi we wpływ organizacji pozarządowych na rozwiązywanie ważnych problemów społecznych. Jedynie 18% Polaków jest zaangażowanych społecznie w jakikolwiek sposób – łącznie z pracą na rzecz rad rodziców w szkołach i w Ochotniczych Strażach Pożarnych.

Jeśli zaś chodzi o węższy profil działalności: ekonomiczny, społeczny, środowiskowy czy kulturalny, angażuje się już tylko 9% Polaków. Nie odbiega to zresztą od statystyk całego regionu: oprócz Słowacji (tam odsetek angażujących się w tym węższym sensie wynosi 11%), w społeczeństwach krajów Europy Środkowo-Wschodniej jest zaangażowanych społecznie od 5 do 9% obywateli. W krajach Europy Zachodniej odsetek ten zazwyczaj przekracza 30%15.

N IE WSZYS T KO Z A Ł AT W I N A M UN I A

113

LGBT

Nadzieje na szybkie doszlusowanie do zachodnioeuropejskich standardów po akcesji do Unii Europejskiej okazały się płonne. Moc ustawodawcza UE jest bardzo ograniczona, a jej bezpośredni wpływ na sytuację osób LGBT znikomy. Jak pokazał to choćby przykład Chorwacji, najwięcej uczyniono pod tym względem w okresie poprzedzającym akcesję. W latach 2005 – 2012, kiedy kraj ten starał się o przystąpienie do UE, zmieniono prawo antydyskryminacyjne dotyczące pracy, nauki i badań, sportu, mediów, znowelizowano kodeks karny (penalizacja mowy nienawiści), a chorwacki premier ogłosił, że przedstawi rządowy projekt ustawy o związkach partnerskich. Odbyły się też pierwsze w Chorwacji parady, a samorządy nawiązały dobrą współpracę z trzecim sektorem, w tym finansową. Niestety rozmach, z którym wprowadzano zmiany, znacznie zmalał po styczniu 2013 roku, kiedy Chorwacja już do Unii weszła.

Podobnie działo się w Polsce, choć w dużo bardziej ograniczonym zakresie. Jedyną zmianą legislacyjną związaną z UE i mającą bezpośredni wpływ na sytuację osób LGBT była nowelizacja Kodeksu pracy z roku 2004. Od tego momentu nie wolno zwolnić geja za to, że jest gejem, lesbijki za to, że jest lesbijką ani osoby biseksualnej za to, że jest biseksualna. Z osobami transpłciowymi sytuacja jest bardziej skomplikowana, ponieważ polskie prawo nie wspomina nigdzie o takich pojęciach, jak „tożsamość płciowa” czy „ekspresja płciowa”. Niemniej jednak katalogi przesłanek zawarte zarówno w Konstytucji, jak i w Kodeksie pracy są otwarte, co oznacza, że teoretycznie zakazana jest każda przyczyna

dyskryminacji. Istnieje poza tym szereg innych instrumentów o charakterze prawnym, nazywanych miękkimi, chroniących osoby trans przed dyskryminacją16, które obejmują nie tylko kraje UE, ale także Rady Europy i szerzej.

Co roku europejska federacja LGBTI ILGA-Europe przygotowuje raport, w którym bada zmiany prawne i ocenia je na skali biorącej pod uwagę różne obszary równouprawnienia osób LGBT, takie jak: wyszczególnienie orientacji seksualnej i tożsamości płciowej w konstytucji i w prawach antydyskryminacyjnych w obszarze zatrudnienia, edukacji, dostępu do dóbr i usług, wprowadzenie krajowego programu działań na rzecz równego traktowania i legislacji dotyczącej uzgodnienia płci, zakazanie przymusowej sterylizacji, mowy nienawiści, przestępstw z nienawiści, uznanie związków partnerskich, równości małżeńskiej, praw adopcyjnych oraz takich kwestii jak wolność zgromadzeń17.

W poprzednim roku (maj 2013 – 2014) największe zmiany odnotowały Malta i Czarnogóra – wyniki tych krajów wzrosły o 20% i obecnie są na poziomach odpowiednio 57% i 47%, zbliżając się tym samym do wyników, jakie osiągane są w krajach Europy Zachodniej. W regionie Europy Środkowo-Wschodniej liderem są Węgry i Chorwacja (54% i 56%), choć życie tam wcale nie jest tak „tęczowe”, jak wynika to z raportu. Niemniej jednak te dwa rezultaty mocno odbiegają od reszty sąsiadów – pozostałe kraje regionu uzyskały od 20% do 31%. Jest to wynik znacznie lepszy niż Rosji (6%) czy Ukrainy (14%), choć ciekawsze od samego wyniku są pokazane w badaniu tendencje i zmiany.

Oprócz szalejącej w wielu krajach regionu nagonki na ideologię gender, która utrudnia wprowadzanie zmian i współpracę z jakimkolwiek szczeblem publicznym, na Słowacji i w Chorwacji odbyły się próby nowelizacji konstytucji, tak aby definiowała ona małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny. Próba chorwacka okazała się skuteczna.

Wzrosła także przemoc i dyskryminacja, z jaką spotykają się osoby trans.

Szczególnie dotyczy to nierównego traktowania w miejscu pracy oraz przemocy ze strony policji i innych służb porządkowych. Również kwestia uzgodnienia płci jest w regionie zaniedbana. Na tym tle pozytywnie wyróżnia się Polska, która – obok Chorwacji – jest jedynym krajem, gdzie nie nakazuje się osobom trans sterylizacji w celu uzyskania korekty dokumentów. Węgry i większość krajów bałkańskich nie posiadają w ogóle regulacji prawnych w tej materii, zaś pozostałe kraje wymagają 114

WYBORC Z E DY L E M AT Y ? J E S Z C Z E N I E U N A S

Na zakończenie warto wspomnieć o jeszcze jednym czynniku, który odróżnia nasz region od reszty Europy. Tutaj kwestie LGBT – czy to bezpieczeństwo, czy związki partnerskie, czy uzgodnienie płci – nie są kwestią wyborczą. Na pewno ważnym tego powodem jest dużo niższe w Europie Środkowo-Wschodniej niż na zachodzie Europy zaufanie do polityków. Wbrew pojawiającym się czasem medialnym doniesieniom ów brak zaufania nie wyraża się wcale niską frekwencją wyborczą – jest ona w regionie znacznie niższa tylko w przypadku wyborów do Parlamentu Europejskiego (13 – 30% przy ogólnoeuropejskiej frekwencji wynoszącej 42% w 2014 roku), w wyborach lokalnych czy krajowych jest zbliżona.

Za przejaw takiego mniejszego zaufania można natomiast uznać niewielkie zainteresowanie spotkaniami z kandydatami i kandydatkami oraz programami i obietnicami wyborczymi, na co zwrócono uwagę w badaniach Eurobarometru. W czasie, gdy zachodnie partie lewicowe (czasem 115

LGBT

sterylizacji – pośród innych mniej lub bardziej skomplikowanych i inwazyjnych procedur. Warto dodać, że sterylizacja jest także koniecznością w takich krajach, jak Francja, Włochy, Belgia i Szwajcaria, choć są już tam dyskutowane zmiany w tym zakresie.

Zmiana prawna, poza praktycznym ułatwieniem życia i dochodzenia swoich praw, niesie ze sobą także zmianę społeczną. Przykłady z Rosji, Węgier i Litwy pokazały, że ograniczenie wolności obywatelskich osób LGBT skutkuje dehumanizacją i wzrostem poziomu przemocy. Hannah Arendt na przykładzie pogromów opisywała, w jaki sposób ludzie wyjęci spod jurysdykcji prawa wymykają się także jurysdykcji sumienia. Podobny związek prawa i sumienia dotyczy również pozytywnych zmian w prawie. Jego edukacyjna funkcja jest nie do przecenienia – w świadomości społecznej zmienia ona znacząco pozycję danej grupy.

Tak jak prawa „antypropagandowe” czynią osoby LGBT grupą podludzi, tak też prawodawstwo równościowe przybliża marginalizowanych do takiego statusu, jakim cieszy się większość, i zwiastuje kolejne zmiany.

Fakt ten bywa wykorzystywany przez prawicowych populistów jako straszak, trzeba jednak pamiętać, że zmiana prawna to nie domino, które powoduje łańcuch zdarzeń nie do zatrzymania. Wprowadzenie związków partnerskich samo w sobie nie prowadzi do równości małżeńskiej i praw adopcyjnych.

również chrześcijańskie i demokratyczne) poruszają w swoich programach i wieloletnich strategiach sprawy dotyczące różnorodności orientacji seksualnych i tożsamości płciowych (zarówno w kontekście polityki krajowej, jak i zagranicznej), w Europie Środkowo-Wschodniej większość wzmianek dotyczących tego tematu jest negatywna, jeśli w ogóle występują. Rozumienie procesów politycznych i legislacyjnych jest w krajach Europy Środkowo-Wschodniej na tyle niskie, że partiom populistycznym niezwykle łatwo krytykować dotychczasowych rządzących i w ten sposób zbijać kapitał wyborczy18.

Trzeba, aby osoby LGBT trafiły do mainstreamu i stały się nie sensacyjną migawką, a elementem codziennego życia – tak jak to jest w Wielkiej Brytanii, Holandii, Danii czy Francji. Do tego jeszcze długa droga. I niewątpliwie będzie ona inna niż ta, którą przeszły kraje Europy Zachodniej, ponieważ punkt startowy krajów na wschód od żelaznej kurtyny znacznie różni się od tego, z którego zmiany rozpoczęły kraje Europy Zachodniej. Wiąże się to z jednowyznaniowością, stosunkiem do religii w ogóle, nostalgią za homogenicznym społeczeństwem czasów realnego socjalizmu i szeregiem innych czynników. Być może granica współczesnej Europy Środkowo-Wschodniej nie jest tożsama z granicą bloku wschodniego sprzed trzydziestu lat, ale różnice między dwoma częściami kontynentu są wyraźne. Mówiąc krótko, możemy stwierdzić, że w odróżnieniu od reszty UE, w Europie Środkowo-Wschodniej osoby LGBT żyją marginalnie: z marginalną ilością praw, z marginalnym poziomem emancypacji i reprezentacji, z marginalną troską władzy i opinii publicznej. Ale specyfika regionu nie sprawia, że jest to sytuacja bez wyjścia. Wymaga jedynie innych strategii.

Innych, czyli jakich? Dostosowanych do zestawów wartości krajów tego regionu i ich poczucia wyjątkowości. Odejścia od europeizujących dyskursów praw człowieka i równości na rzecz swojskich wytłumaczeń dla równouprawnienia: bezpieczeństwa, miłości, godności, niezależności. Potrzebne jest wtłoczenie praw i życia osób nieheteronormatywnych w schemat narodowości (w naszym przypadku – polskości), tak aby każdy obywatel i obywatelka kraju czuli, że ta lesbijka i ten transpłciowy mężczyzna to „nasi” – jesteśmy „my”, a nie „my i oni”, i będziemy się wspierać.

116

1. LGBTQ: lesbijki, geje, osoby biseksualne, transpłciowe oraz queer. Tekst dotyczyć będzie w większości jedynie osób LGBT, ponieważ rozpoznanie nurtu queer w Europie Środkowo-Wschodniej jest znikome. Ruchy i tożsamości queer są obecne w dyskursie publicznym (i niekiedy prawodawstwie) krajów takich jak Szwecja czy Islandia, lecz nawet Europie Zachodniej są trudne do odnalezienia w mainstreamie. Elementami queer są nienazywalność, niedookreślenie i subwersja seksualności, tożsamości oraz systemu, w związku z czym mainstream – jako nurt bazujący na tym systemie, powszechnej popularności i większościowym zrozumieniu – może stać w opozycji do queer.

2. Wersja skonsolidowana Traktatu o Unii Europejskiej, http://oide.sejm.gov.pl/ oide/index.php?option=com_content&view=article&id=14803&Itemid=945.

3. Diagnoza Społeczna to cykliczne badania na reprezentatywnych próbach Polaków i Polek realizowane od 2000 roku przez Radę Monitoringu Społecznego, w skład której wchodzą psychologowie, socjologowie, ekonomiści i statystycy. Wszystkie raporty są dostępne pod adresem, www. diagnoza.com.

4. Janusz Czapiński, Tomasz Panek (red.), Diagnoza społeczna 2013: warunki i jakość życia Polaków, Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich, Warszawa 2014.

5. Badanie Agencji Praw Podstawowych UE na próbie 93 000 obywateli Unii Europejskiej: EU LGBT Survey, European Union lesbian, gay, bisexual and transgender survey, European Union Agency of Fundamental Rights, Luxembourg 2013, http://fra. europa.eu/en/publication/2013/eu-lgbt-survey-european-union-lesbian-gay-bisexualand-transgender-survey-results.

6. O zmianach społecznych w Holandii na przestrzeni lat: www.glbtq.com/ social-sciences/netherlands,3.html.

7. Dane pochodzą z Eurobarometru, okresowego badania opinii publicznej realizowanego na zlecenie Komisji Europejskiej, http://ec.europa.eu/public_opinion/ archives/ebs/ebs_393_en.pdf.

8. Mirosława Makuchowska, Michał Pawlęga (red.), Sytuacja społeczna osób LGBT. Raport za lata 2010 i 2011, Kampania

Przeciw Homofobii, Lambda Warszawa, Fundacja Trans-Fuzja, Warszawa 2012, www.kph.org.pl/publikacje/Raport_badania_ LGBT_do_netu.pdf. Podobne dane można uzyskać w innych raportach z badań nad dyskryminacją wydanych przez KPH. 9. Tamże, s. 99.

10. List Pasterski na Niedzielę Świętej Rodziny 2013 roku, http://episkopat.pl/ dokumenty/5545.1,List_pasterski_na_Niedziele_Swietej_Rodziny_2013_roku.html.

11. O wydarzeniach w Rosji w świetle prawa antypropagandowego donosiło wiele europejskich i amerykańskich mediów, zob. David M. Herszenhorn, Gays in Russia Find No Haven, Despite Support Form the West, „The New York Times”, 11 sierpnia 2013, www.nytimes.com/2013/08/12/ world/europe/gays-in-russia-find-no-havendespite-support-from-the-west.html?pagewanted=all&_r=0.

12. Litwa oraz kilka innych krajów Rady Europy, z Polską włącznie, brały udział w monitoringu implementacji rekomendacji Rady Europy dotyczących przeciwdziałania dyskryminacji ze względu na orientację seksualną i tożsamość płciową (CM/Rec(2010)5). Monitoring ten prowadzony był przez organizacje pozarządowe i dane dla każdego z krajów dostępne są na stronach internetowych krajowych organizacji rzeczniczych.

13. Oczywiście kwestią sporną pozostaje, czy zawsze jest to sytuacja pożądana. To jednak temat na inną dyskusję.

14. Mowa tutaj o obywatelskim projekcie ustawy złożonym w ramach akcji „Stop Pedofilii”, w czasie której ulice dużych polskich miast obwieszone zostały plakatami z fotografią dwóch półnagich mężczyzn niosących tęczową flagę. Inicjatorzy akcji proponowali w projekcie ustawy nowelizację kodeksu karnego zakazującą „ułatwiania dzieciom i młodzieży podejmowania zachowań seksualnych”, która w efekcie penalizowałaby edukację i informację o seksualności człowieka, w tym antykoncepcji i ochronie przed przemocą seksualną.

15. Flash Eurobarometer 373, Europeans’ Engagement in Participatory Democracy, TNS Political & Social 2013, http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/ fl_373_en.pdf.

16. Między innymi Rezolucja Parlamentu Europejskiego z 12 września 1989 roku o dyskryminacji osób transseksualnych (http://tsnews.at.infoseek.co.jp/ european_parliament_resolution 890912. htm), Rekomendacja 1117 Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy (http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/ AdoptedText/ta89/EREC1117.htm) oraz Zasady Yogyakarty (http://www.yogyakartaprinciples.org/principles_en.htm).

17. W sumie badane jest 46 wskaźników o różnej ważności. Na ich podstawie obliczany jest wynik w skali 0 –100% dla każdego kraju. Wszystkie dane oraz metodologię Tęczowej Mapy i Indeksu odnaleźć można na stronie ILGA-Europe: www.ilga-europe.org/home/publications/reports_and_other_materials/rainbow_europe.

18. Por. Iwona Jakubowska-Branicka, Autorytet prawa: analiza danych z badań porównawczych w państwach starych i nowych demokracji, „Prace ISNS UW”, 1999, nr 2, s. 357– 382; Wolfgang Merkel, Is There a Crisis of Democracy? Can We Answer the Question?, wystąpienie na corocznym spotkaniu American Political Science Association, 29 sierpnia –1 września 2013 roku; a także badania European Social Survey.

dr Joanna Kostka – studiowała na York & Ryerson University, gdzie badała kwestie związane z wykluczeniem mniejszości. Obroniła pracę doktorską na Wydziale Polityki Publicznej Uniwersytetu Środkowoeuropejskiego w Budapeszcie (CEU). Pracowała jako konsultantka w Roma Education Fund. W badaniach, które prowadziła między innymi na terenie Słowacji, Węgier, Czech i Hiszpanii, sprawdzała, jak wykorzystywane są fundusze strukturalne UE na programy integracji Romów.

W krajach Unii Europejskiej mieszka blisko 6 milionów Romów. Ich populacja wzrosła aż o 75% po rozszerzeniu Wspólnoty w latach 2004 i 2007. Jest to nowe wyzwanie dla Unii Europejskiej, ponieważ sytuacja życiowa Romów – grupy etnicznej, która była i nadal jest dyskryminowana – jest znacznie gorsza niż pozostałych obywateli Wspólnoty. Jak wynika z badań ONZ, przypomina ona bardziej standardy życia subsaharyjskiej Afryki niż Europy.

W odpowiedzi na wzrost społeczności Romów w UE, Komisja Europejska, jak również inne organizacje unijne, stworzyły w ostatniej dekadzie liczne programy integracyjne i antydyskryminacyjne. Jednak pomimo znaczących nakładów finansowych, nie przyniosły one oczekiwanych rezultatów. Można śmiało rzec, że wręcz przeciwnie, sytuacja socjalna i ekonomiczna Romów systematycznie się pogarsza. Idzie to w parze z antycygańską retoryką. Łatwo to zauważyć szczególnie w „starych” krajach unijnych, teraz przyjmujących sporą liczbę romskich emigrantów głównie z Bułgarii i Rumunii.

Dlaczego polityka związana z integracją Romów kompletnie się nie sprawdziła? Dlaczego, pomimo miliardów zainwestowanych funduszy europejskich w programach dla Romów, zaproponowane rozwiązania okazały się mało skuteczne? Nie mam na te pytania jednoznacznych i prostych odpowiedzi, choć wydaje się, że koncepcja „problemu Romów” została źle skonstruowana już u samych podstaw.

121

Joanna Kostka

Romowie w Europie – integracja czy asymilacja?

Obecnie trudno oprzeć się wrażeniu, że dyskurs europejski spycha całą odpowiedzialność za integrację, jak i problemy z nią związane, na Romów i ich zwyczaje. W takim ujęciu specyfika kultury romskiej jest przedstawiana jako główna przeszkoda integracji. Pomimo oficjalnie przyjętych założeń, że Romowie to bardzo zróżnicowana grupa, UE uparcie promuje jednolitą politykę integracyjną. Przy jej tworzeniu głos samych Romów jest notorycznie pomijany. To oczywiście powoduje, że Romowie często nie korzystają z tych programów. Tym bardziej, że nie uwzględniają one praktycznych potrzeb czy oczekiwań społeczności.

Wszystkie te czynniki budują przekonanie, że największym problemem w integracji Romów są sami Romowie. I to oni muszą chcieć dążyć do „normalnego” życia, a „naszym” obowiązkiem jest pomóc im koegzystować wedle naszych wzorów i oczekiwań.

Aby zrozumieć tę pasywno-agresywną postawę Unii i jej krajów członkowskich, warto dokładnie przyjrzeć się dynamice kreowania wizerunku Romów jako jednolitej i odrębnej społeczności, która przeciwstawia się normom kultury i polityki europejskiej.

ROM OW IE – J E DN A DE F I N I C J A , O G R OMN A RÓŻ N OROD N O Ś Ć

Wielokulturowa społeczność Romów nie odpowiada tradycyjnej definicji i wizerunkowi mniejszości narodowej. Jak pisał socjolog Sławomir Łodziński, żyją oni w rozproszeniu w całej Europie, zazwyczaj w dużej izolacji od otoczenia. Stanowią przykład typowej „społeczności nieterytorialnej”, która ani nie posiada własnego terytorium etnicznego, ani też nie zgłasza żądań terytorialnych wobec innych państw1. Romowie nie stanowią też zwartej grupy etnicznej, tak pod względem kultury, jak i świadomości etnicznej (jeszcze) lub narodowej (już)2.

Coraz więcej badań antropologicznych i socjologicznych pokazuje, że Romowie są społecznością wyraźnie podzieloną wewnętrznie, a kryterium podziału jest przede wszystkim przynależność do określonych grup pokrewieństwa (rodowo-plemiennych), często hierarchicznie uporządkowanych. Biorąc za przykład Polskę, możemy powiedzieć za Jerzym Ficowskim i Adamem Bartoszem, że mieszkający tutaj Romowie należą do czterech grup3. Są to: Polska Roma (zwana czasami Polskimi Cyganami Nizinnymi), Bergitka Roma (określana też jako Polscy Cyganie Wyżynni lub Cyganie Karpaccy), Lowarzy i Kełderasze. Historyczne 122

123

Romowie

podziały między tymi grupami istnieją do dzisiaj, pomimo znacznych zmian w samych tych grupach. Podobne podziały i afiliacje rodowo-plemienne występują we wszystkich krajach europejskich. Do tego dochodzą zróżnicowania ekonomiczne i przynależność do różnych profesji (np. muzycy, blacharze, kowale itd.).

Jednakże dziś dla wielu Europejczyków „Roma” czy „Cygan” (Gypsy) to termin na określenie jednolitej grupy złożonej z najbiedniejszych ludzi Europy, oznaczający społeczność akulturalną, patologiczną, niezdolną do „normalnego” funkcjonowania w społeczno-ekonomicznych sferach współczesnego życia.

Skojarzenia z biedą mają oczywiście pewne podstawy, gdyż duża część społeczności romskiej żyje w wykluczeniu i w standardzie dużo gorszym od reszty obywateli Europy. Badania ONZ, Banku Światowego i UE z 2011 roku przeprowadzone na terenie 11 krajów członkowskich pokazały, że (średnio) jedna trzecia Romów jest bezrobotna, w szkołach podstawowych rejestruje się poniżej połowy młodych Romów i tylko 15% z nich kończy edukację ponadgimnazjalną. Około 45% Romów żyje w gospodarstwach domowych, gdzie brakuje co najmniej jednego z następujących udogodnień: kuchni, toalety, wody lub energii elektrycznej. Ponadto badania Roma Education Fund dokumentują perfidną praktykę segregacji romskich dzieci: w Czechach prawie 75% romskich dzieci w wieku szkolnym jest odsyłana do szkół specjalnych4. Badania przeprowadzone przez organizacje pozarządowe na terenie Rumunii, Grecji, Włoch, Hiszpanii i Węgier są tak samo alarmujące.

Negatywne opinie o Romach, ich zachowaniach i kulturze podszyte są grubą warstwą nietolerancji, rasizmu i zwykłej ignorancji.

Jak twierdzi Rudko Kawczyński, prezes Narodowego Kongresu Romów, w Europie wiedza o Romach jest marginalna i dalece zniekształcona, co tylko podsyca i tak głęboko już zakorzeniony „antycygański” kodeks kulturowy 5.

Patrząc na dyskurs tworzony przez elity polityczne oraz media, trudno doszukać się w nim odnośników do konkretnych badań empirycznych. Romski aktywista Mihai Surdu tłumaczy, że „produkcja” wiedzy o Romach prezentuje ciekawy konsensus, jeśli chodzi o to, kim są Romowie. Eksperci i analitycy, przesiadujący w biurach odległych od osad i skupisk romskich, zwykle tylko potwierdzają i rozpowszechniają standardowy wizerunek Romów jako grupy ludzi zmarginalizowanych i wykluczonych,

uzależnionych od świadczeń socjalnych i często też niezainteresowanych poprawą swojej sytuacji6. Taki obraz, jak twierdzi Surdu, tylko zaostrza istniejące podziały społeczne, wykorzystując wiarygodność akademicką do ugruntowania nieprawidłowych i niebezpiecznych wyobrażeń, że Romowie są fundamentalnie inni od pozostałych ludzi.

Trudno nie zgodzić się z tą tezą. Uogólnienie marginalizacji Romów i koncentrowanie się na kulturowej odrębności od lat stanowią podstawę polityki integracyjnej prowadzonej przez organizacje międzynarodowe, w tym UE. Pomimo oficjalnego uznania Romów za społeczność różnorodną i podzieloną, uparcie są oni przedstawiani jako „jednolita grupa etniczna”. Choć Unia często zaznacza istnienie wielu podgrup romskich (Sinti, Kałderasze, Lowarzy, Kale, Travellers), można uznać to za praktykę czysto retoryczną, spełniającą bardziej wymagania politycznej poprawności, niż mającą na celu określenie różnic kulturowych. Dokumenty i sprawozdania unijne, po wymienieniu wszystkich możliwych grup na pierwszych stronach, szybko wracają do konceptu „Roma”, używając go jako etnonimu. Jednak w taki sposób cała różnorodność zostaje zatarta, a kreowane programy ignorują podziały oraz kulturowe zróżnicowanie. Jak twierdzi Valeriu Nicolae, romski działacz na rzecz praw człowieka i skrupulatny krytyk unijnej polityki proromskiej, mało który ekspert pracujący nad programami integracyjnymi potrafi naświetlić różnice kulturowe, a wiedza o samych Romach w biurach brukselskich jest zaskakująco mała7.

Ponadto od ponad dziesięciu lat unijni eksperci utwierdzają przekonanie, że Romowie żyjący na terenie byłych krajów komunistycznych mają wiele cech wspólnych, ale zasadniczo różnią się od Romów żyjących na Zachodzie. Taka dychotomia jest wyraźnie przejaskrawiona, będąc bardziej przejawem upartej praktyki ujednolicania wszystkich krajów z bloku wschodniego. Choć pod względem ekonomicznym można zaobserwować pewne zbieżności w różnych częściach Europy, upraszczanie różnorodności za pomocą podziałów geopolitycznych jest głęboko mylące. Sprawia to, że wśród laików, często pełniących odpowiedzialne funkcje polityczne, dominują błędne przekonania, jak na przykład to, że Romowie pochodzą z Europy Wschodniej8. W ten sposób kilkusetletnia historia Romów w Europie Zachodniej jest całkowicie ignorowana.

Można powiedzieć, że trwanie przy symplistycznej typologii ma źródło czysto polityczne, głęboko związane z samą liczbą obywateli 124

125

Romowie

romskich. W Europie Zachodniej znikoma populacja romska, licząca nie więcej niż 1% w poszczególnych krajach, sprawia, że Romowie są problemem peryferyjnym, rzadko zwracającym uwagę rządów. Za to w wielu krajach Europy Wschodniej Romowie to znacząca mniejszość etniczna, co z kolei prowadzi do tego, że ich kwestia jest bardziej upolityczniona i ma istotne znaczenie dla gospodarki, społeczności i politycznego rozwoju poszczególnych krajów. Jednak i ta różnica powinna być traktowana bardzo ostrożnie. Na przykład kraje takie jak Hiszpania, Niemcy czy Finlandia już w latach 80. XX wieku zaczęły zwracać większą uwagę na nierówności i sytuację swoich romskich obywateli. Na terenach Wielkiej Brytanii i Irlandii sytuacja rdzennej społeczności Travellers to kontrowersyjny temat, który od lat pojawia się w politycznych debatach lokalnych. Dzisiejsza „histeria” związana ze zwiększoną migracją sprawia, że Romowie są w centrum politycznych dyskusji, tak na wschodzie, jak i na zachodzie Europy.

Warto podkreślić, że wizerunek Romów jako spójnej grupy etnicznej jest często promowany przez romskie ugrupowania. Stworzenie Międzynarodowego Dnia Romów, romskiego hymnu i flagi to najbardziej wyraźne przykłady budowania romskiego nacjonalizmu i homogenizowania kultury romskiej. Jednakże te starania, entuzjastycznie popierane przez ONZ i UE, często są inicjowane przez małe grupy intelektualistów i nie mają większego odzwierciedlenia w codziennym życiu zmarginalizowanych społeczności. Także deklaracja Międzynarodowej Unii Romów (IRU) z 2000 roku, przedstawiająca Romów jako naród, który pomimo braku roszczeń terytorialnych powinien być uznany na równi z istniejącymi państwami, spotkał się z ostrą krytyką lokalnych organizacji i aktywistów romskich. Pytani o tożsamość, Romowie w większości uważają się za obywateli kraju, w którym żyją, a swoją przynależność do większej europejskiej diaspory traktują, jak mawia czeski działacz, Ivan Vesely, „z przymrużeniem oka”9. Politolog Martin Kovats twierdzi wręcz, że romski nacjonalizm oznacza upolitycznienie romantycznego rasowego mitu o „cygańskim ludzie”. Można powiedzieć, że koncept „narodu romskiego” spełnia polityczne aspiracje romskich intelektualistów i w pewnej mierze ułatwia polityczne dążenia do dokładnego określenia „problematycznej” grupy, używając tradycyjnych nacjonalistycznych wzorców. Jednak jeśli chodzi o mobilizację etniczną, to strategia ta nie odniosła widocznych skutków i tylko mocniej

scementowała wadliwe postrzeganie Romów jako jednej spójnej grupy.

Jak pisał znany cyganolog Ian Hanckok, fikcyjny wizerunek Romów stał się tak głęboko zakorzeniony w umysłach, że to, co prawdziwe, pozostaje niewidoczne.

Niewidoczne w dalszym ciągu jest to, że Romowie bardzo rzadko postrzegają siebie jako jednolitą etniczno-kulturową mniejszość, dążącą do „politycznej unifikacji”. Chyba najbardziej czytelnym przykładem tego, że Romom trudno zaakceptować siebie jako naród, jest trwający spór o sam koncept „Roma”. W latach 90. XX wieku ruch na rzecz „transformacji etnicznej tożsamości” propagowany przez działaczy romskich, Nicolae Gheorghe i Andrzeja Mirgę, miał na celu poprawę statusu europejskich Romów. Wiązało się to z zamianą słowa „Cygan”, używaną powszechnie w dyskursie publicznym, na nazwę własną „Rom”.

Powodem tej zmiany był argument, że nazwa Cygan (Tzigane, Gypsy) nasuwa negatywne skojarzenia, bazujące na antycygańskich stereotypach, które narosły przez wieki. Słowo Rom (Roma)10, jako etnonim występujący w większości dialektów języka romskiego, miało nie tylko zapobiec obraźliwym epitetom, lecz także wzmocnić pozytywną tożsamość etniczną. Innymi słowy, za jego sprawą miało dokonać się symboliczne przejście od statusu „niewolnika” i „pariasa” do pełnoprawnego obywatela i dumnego członka mniejszości romskiej.

Choć słowo Roma zostało entuzjastycznie przyjęte przez organizacje międzynarodowe, które mogły przestać obawiać się oskarżeń o rasistowską retorykę, to wśród społeczności romskich wywołało ono więcej kontrowersji aniżeli konstruktywnego dialogu na temat budowy nowego wizerunku. Nie ma tu miejsca na przedstawienie wszystkich dyskusji dotyczących tożsamości romskiej, najważniejsze jest to, że termin „Roma” nie został jednomyślnie przyjęty11. Nawet jako termin ściśle naukowy ma on swoich zwolenników i zagorzałych przeciwników.

Wśród najbardziej zmarginalizowanych osad rozrzuconych po Europie stosunek do tej retorycznej zamiany jest raczej ambiwalentny, uważany za czysto polityczną rozgrywkę, która nie ma żadnego wpływu na sytuację najbiedniejszych ludzi. Jak ujął to bułgarski aktywista romski Toma Nikolaev: „Co z tego, że teraz jesteśmy Romami, skoro i tak nie mamy wpływu na politykę w naszym kraju, który traktuje nas coraz gorzej”12.

Wypowiedź ta zwraca uwagę, że usankcjonowanie i rozpowszechnienie terminu Roma nie zmieniło negatywnych stereotypów 126

ani tego, że kiedyś Cyganie, a teraz Romowie, są w dalszym ciągu systematycznie odsuwani od kluczowych decyzji na swój temat. Brak silnego politycznego lobby sprawia, że tematyka proromska jest skolonizowana przez rzesze ekspertów i wątpliwych przedstawicieli, którzy częściej zaostrzają percepcję odmienności romskiej, niż prowadzą do budowania solidarnego dialogu. Jak zauważa socjolog Angus Bancroft, jedyne doświadczenie wspólne dla prawie wszystkich Romów w Europie to dyskryminacja i wrogość ze strony reszty społeczeństwa13. Jest to być może jedyny czynnik pomagający w określeniu Romów jako jednolitej mniejszości etnicznej.

Utwierdzanie wizerunku Romów jako odrębnej i jednolitej grupy etnicznej prowadzi do umacniania się błędnych przekonań wśród ludzi zaangażowanych w kreowanie unijnych i krajowych strategii integracyjnych. To z kolei wpływa na treść i formę proponowanych rozwiązań. Obecne zaangażowanie UE w kwestie romskie to przykład, jak łatwo ulec stereotypom. Jednak aby w pełni zrozumieć merytoryczne błędy polityki integracyjnej, trzeba zapoznać się z jej kontekstem historycznym, gdyż ma on ogromny wpływ na prowadzone unijne przedsięwzięcia.

Historycznie polityka wobec Romów wahała się od jawnego prześladowania i wykluczenia do prób przymusowej asymilacji i eksterminacji. Kulminacyjnym punktem prześladowań był hitlerowski Holokaust, przez Romów nazywany „Porajmos”. Określenie liczby Romów, którzy zostali zamordowani w okresie Holokaustu, nie jest łatwe. Duża część nazistowskiej dokumentacji znajduje się ciągle na etapie analizowania, ponadto wielu morderców i oprawców nie zostało zarejestrowanych w aktach. Romowie masowo byli zabijani w lasach i miejscach swoich wędrówek. Ustalenie tych miejsc masowych mordów po ponad sześćdziesięciu latach jest niemal niemożliwe. Przyjmuje się jednak, że w czasie II wojny światowej zamordowanych zostało 300 – 600 tysięcy Romów, czyli 30 – 60% ich przedwojennej populacji w Europie14.

Mechanizmem obronnym Romów stało się unikanie kontaktów z gadziami15 i zamykanie się w kulturze tabu, zwanej romanipen16.

Ta pielęgnowana odrębność do dziś jest w dużej mierze niezrozumiała, a nawet potępiana jako źródło szeroko rozpowszechnionej opinii, jakoby Romowie nie chcieli się integrować. Jednak, jak stwierdził Angus Fraser, 127

Romowie

ROM OW I E – P O L I T Y KA P R Z E M O C Y I A S Y MI LACJI

badacz tematyki romskiej: „Spoglądając na to, jak Romowie byli traktowani, trzeba przyznać, że ich głównym osiągnięciem jest to, że w ogóle przetrwali”17.

Zupełnie nie pamięta się dziś, że postawy wobec Romów nie zawsze były negatywne. Pod koniec XIV wieku ceniono ich jako wykwalifikowanych rzemieślników, muzyków i żołnierzy. Niemniej wraz z rosnącym zagrożeniem Imperium Osmańskiego postawa wobec Cyganów zaczęła się zmieniać. Jak pisał Ian Hancock: Utożsamianie Romów z islamskim zagrożeniem, ich ciemna skóra i nomadyczny sposób życia zostały wykorzystane przez zabobonny charakter średniowiecznej Europy, który zainstalował negatywny wizerunek Cygana w europejskiej tradycji18.

Niestety to właśnie ten obraz, a nie wkład Romów w rozwój kultury europejskiej, przetrwał do dzisiaj.

Podobnie zagadkowe jest to, że współcześni eksperci od spraw integracji zasadniczo przemilczają historyczne przykłady koegzystencji Romów z innymi społecznościami. Historyk David M. Crowe przytacza wiele takich przykładów na Węgrzech, w Rumunii czy terenach byłej Jugosławii19. Judith Oakley w książce The Traveller-Gypsies wręcz neguje tezę, że społeczność ta kiedykolwiek żyła w pełnej izolacji i autonomii, ukazując liczne przykłady współzależności ekonomicznych20. Często to przymusowe przesiedlenia przyczyniały się do znacznego pogorszenia stosunków między społecznościami romskimi i nieromskimi. Na przykład w 1965 roku komunistyczne rządy byłej Czechosłowacji uchwaliły ustawę mającą na celu „rozproszenie” ludności cygańskiej i przeniesienie Romów ze wschodnich wsi słowackich do czeskich miast. Podobne procedury były wprowadzane na terenie Polski, Węgier, Rumunii i krajów byłej Jugosławii. Takie działania systematycznie niszczyły i tak wątłe relacje międzykulturowe.

Zapominanie o tych relacjach umożliwia traktowanie kultury romskiej jako odizolowanej, hermetycznej i niepodlegającej zmianom.

Trudno oprzeć się wrażeniu, że jeszcze na początku XXI wieku analizy sytuacji Romów przeprowadzone przez takie instytucje, jak Bank Światowy czy UNDP, powielały obraz kultury egzotycznej, zbudowanej na wartościach zupełnie odbiegających od norm europejskich. W ten 128

129

Romowie

sposób automatycznie zezwalały one na promowanie rozwiązań paternalistycznych i wręcz asymilacyjnych, mających na celu „przygotowanie” Romów do życia we współczesnym świecie.

W powojennej Europie w krajach zachodnich próby „integracji” Romów były oparte właśnie na paternalistycznym podejściu, negującym istnienie romskiego kapitału społecznego, wartościowych umiejętności i potencjału, które same nie mogły przyczynić się do rozwoju społeczno-gospodarczego. Jak pisała Joanna Richardson w książce The Gypsy Debate, dyskurs polityczny w Irlandii i Wielkiej Brytanii był tak skonstruowany, aby przedstawiać Cyganów i Travellers21 jako grupę dysfunkcjonalną, niewykształconą i zupełnie odrębną, dla której jedyną szansą na poprawę bytu była asymilacja i porzucenie nomadycznego stylu życia22.

Taka postawa legitymizowała agresywne interwencje opieki społecznej (przymusowe osiedlenia, odbieranie dzieci), mające na celu przystosowanie Travellers do brytyjskich „standardów” i norm.

Podobne podejście praktykowano w innych krajach zachodnich, mniej lub bardziej nastawionych na kontrolę i asymilację „obcych” grup23. Często jednak marginalna sytuacja rdzennych mniejszości była po prostu ignorowana. To lekceważenie wykluczenia Romów w znacznej mierze trwało do lat 90. XX wieku, kiedy to plany dotyczące rozszerzenia Unii Europejskiej nabrały konkretnych kształtów, budząc niepokój Zachodu przed masową migracją. Zamiast wglądu w sytuację Romów z Zachodu, cała uwaga została wówczas skierowana na kraje bloku wschodniego. Tak stworzono mit, że polityka integracyjna prowadzona na Zachodzie uporała się z problematyką mniejszości i teraz pora, aby kraje wschodnie zajęły się poprawianiem bytu i traktowania swoich mniejszości. Można śmiało powiedzieć, że to przekonanie trwa do dzisiaj i jest głęboko zakorzenione w unijnych przedsięwzięciach, które otwarcie nawołują takie kraje, jak Rumunia i Bułgaria, do podjęcia wszelkich starań, aby polepszyć byt swoim obywatelom. Napływ alarmujących danych o sytuacji Romów na Zachodzie w dalszym ciągu traktowany jest bardziej jako rezultat migracji niż polityki prowadzonej przez te kraje.

Warto w tym miejscu przypomnieć, że w 2010 roku Francja rozpoczęła walkę z nielegalnymi obozami romskimi. W trakcie zaledwie trzech miesięcy zostało zlikwidowanych około trzystu takich miejsc. Zaostrzenie przepisów dotyczących Romów nastąpiło pod koniec lipca, kiedy to prezydent Francji Nicolas Sarkozy nazwał romskie obozy źródłem handlu

ludźmi, prostytucji i wykorzystywania dzieci. Zainicjował on także kontrowersyjny przepis przyznający każdemu Romowi 300 euro w zamian za dobrowolne opuszczenie kraju. Minister ds. imigracji, Éric Besson, przyznał, że zgodnie z przepisami „mają oni prawo powrotu do Francji, ale nie mogą powrócić do nielegalnych koczowisk i ponownie ubiegać się o pomoc na powrót do kraju”24. Zasady te jednak nie są przestrzegane z racji trudności z kontrolą tożsamości i wjazdów do Francji Romów żyjących w Unii Europejskiej. W praktyce udają się oni do Rumunii czy Bułgarii tylko po to, by ponownie przyjechać do Francji i znowu prosić o pomoc na powrót. Choć polityka francuska spotkała się z ostrą krytyką UE i ewidentnie nie przyniosła oczekiwanych rezultatów, jest w niezmienionej formie prowadzona do dzisiaj.

Trudno zaprzeczyć, że standard życia Romów zamieszkujących tereny krajów postkomunistycznych jest gorszy niż na zachodzie Europy.

Trzeba jednak zaznaczyć, że jest to podyktowane ogólnie gorszą sytuacją ekonomiczną tych krajów w porównaniu do zachodnich sąsiadów. Tak więc stwierdzenie Anny Meijknecht, że to głównie Romowie z tej części Europy są ludźmi ubogimi, jest przykładem powszechnego izolowania problematyki romskiej od ogólnej polityki rozwojowej i ekonomicznej25.

Obecna sytuacja Romów w Europie Środkowo-Wschodniej to efekt długofalowej polityki asymilacyjnej, prowadzonej przez rządy komunistyczne. Od lat 50. XX wieku Romowie padali ofiarą przymusowych przesiedleń i „resocjalizacji”, przedstawianych jako pomoc przy przechodzeniu na osiadły tryb życia. Jak pisał Zoltan Barany w książce The East European Gypsies, głównym celem tych krajów było stworzenie klasy robotniczej, w której nie było miejsca na etniczne i kulturowe manifestacje lub odmienny styl życia26. Programy osiedleńcze rozpoczęte w Polsce w roku 1952 pod hasłem „wielkie zatrzymanie” były następnie wprowadzane w Czechosłowacji (1958), Bułgarii (1958), na Węgrzech (1958) i w Rumunii (1962). Programy te, choć wydawały się konstruktywne, w rzeczywistości wprowadziły nową kulturę uzależnienia od państwa, przed którą Romowie długo się bronili. Na ironię zakrawa fakt, że ludzie, którzy przez setki lat unikali wsparcia, teraz uważani są za roszczeniowych i w pełni zależnych od opieki socjalnej.

Chociaż „realny socjalizm” zapewnił Romom pracę i podstawową edukację, ich ubóstwo i wykluczenie społeczne nie uległo większej zmianie. Faktem jest, że w wielu krajach podziały kulturowe lekko 130

131

Romowie

się zatarły, ale Romowie byli dalej postrzegani jako grupy obce i odporne na wszelkie próby włączenia ich do klasy robotniczej. Pod koniec lat 70.

XX wieku oficjalna postawa władz wobec Romów sprowadzała się do bezwzględnej odmowy uznania ich odrębności etnicznej i kulturowej.

Najlepiej oddaje to słynna wypowiedź byłego rumuńskiego dyktatora, Nicolae Ceaușescu: „Nie mów mi o Cyganach, ponieważ nie ma Cyganów w Rumunii”. Udawanie, że podziały etniczne i antagonizmy nie istnieją, przyniosło tragiczne skutki na początku lat 90. XX wieku.

Przemiany po 1989 roku przyczyniły się do wyzwolenia etnicznych roszczeń i zaostrzenia konfliktów, które najtragiczniej rozwinęły się na terenach byłej Jugosławii. Fala przemocy dotknęła także Romów, którzy od lat prowadzili życie osiadłe w mniej lub bardziej zintegrowanych dzielnicach. Od roku 1990 Europejskie Centrum Praw Romów udokumentowało alarmującą liczbę nasilających się ataków na romskich obywateli, w tym uczniów szkół podstawowych. Powszechnie negatywne stereotypy pojawiły się z podwójną mocą, a dołączyły do nich akty przemocy fizycznej, w tym fala pogromów i morderstw 27.

Warto podkreślić, że przemoc na tle etnicznym zaczęła przybierać na sile także w krajach zachodnich, często powodowana wzrostem emigracji. W regionie Burgenland w Austrii w 1995 roku czterech Romów zginęło w wybuchu bomby wrzuconej do domu, z dołączonym napisem: „Roma zurück nach Indien” (Romowie z powrotem do Indii).

Do antyromskich kampanii i pogromów, jak udokumentował monitoring przeprowadzony przez ECPR, dochodziło na terenie Włoch, Anglii, Francji i Niemczech. Mimo to sytuacja na Wschodzie była bardziej dostrzegana przez organizacje międzynarodowe, które uporczywie twierdziły, że sytuacja na Zachodzie to zlepek odizolowanych incydentów. Taka ocena ignorowała rosnącą antycygańską retorykę wygłaszaną na najwyższych szczeblach władzy.

To wówczas antyromski dyskurs zaczął odgrywać ważną rolę w sukcesach wyborczych, zarówno na wschodzie, jak i na zachodzie Europy. Polityczne przemówienia prezentowały Romów jako grupę marginalną i kontrkulturową, która kwestionuje i kontestuje główne normy i wartości społeczne. W krajach postkomunistycznych pogorszenie się sytuacji bytowej wielu osób motywowało polityczne elity do obarczania Romów winą za całe zło. Słowa byłego prezydenta Słowacji, Michała Kovaca, zwięźle pokazują ten nowy trend: „Jesteśmy negatywni tylko

w tym, że mówimy, że ludzie, którzy nie chcą pracować, są pasożytami, a to, że wśród tych osób znajduje się 95% Cyganów, to po prostu fakt.

Najlepsza polityka proromska to długi bat”28.

Nasilona dyskryminacja zbiegła się z szybko pogarszającą się sytuacją ekonomiczną. Przejście do gospodarki rynkowej spowodowało, że wielu Romów znalazło się na progu ubóstwa. Jak pisał Zoltan Barany i wielu innych obserwatorów, to właśnie Romowie stali się największymi przegranymi przemian i promowania gospodarki neoliberalnej.

Głównym problemem był drastyczny wzrost bezrobocia – rezultat prywatyzacji i zmniejszenia zatrudnienia w zakładach państwowych. Romowie wykonujący prace podstawowe, jako pracownicy niewykwalifikowani, zwykle jako pierwsi tracili posady, a z tym i szanse na jakiekolwiek inne zatrudnienie. Badania Banku Światowego z 2005 roku wykazały, że na początku XXI wieku w niektórych regionach bezrobocie sięgało nawet 100% 29. Dla przykładu, w roku 2000 na terenie wschodniej Słowacji tylko co dziesiąty Rom miał pełne zatrudnienie.

Utrata stałych zarobków przekładała się na problemy mieszkaniowe, pogarszający się stan zdrowia i porzucanie edukacji. Jak pisała Dena Ringold, socjolożka pracująca dla Banku Światowego, to właśnie w tych latach Romowie wpadli w tzw. cykl ubóstwa30. Trudno się więc dziwić, że wielu Romów (i nie tylko) z nostalgią wspomina czasy dyktatorów i mało płatnej, lecz stabilnej pracy.

Rosnąca frustracja wpłynęła na próby skonstruowania polityki romskiej na szczeblu międzynarodowym – paneuropejskim. Zbiegło się to w 1990 roku z komunikatem Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie mówiącym, że „status i traktowanie mniejszości narodowych to kwestia międzynarodowa, niestanowiąca wyłącznie wewnętrznej sprawy danego państwa”31. Wspomniane oświadczenie wspomogło proces „umiędzynarodowienia” sprawy romskiej.

Podjęcie tematyki romskiej przez instytucje europejskie wiązało się także z tym, że próby politycznej i etnicznej mobilizacji wśród Romów na szczeblu krajowym i lokalnym nie przyniosły oczekiwanych rezultatów.

Według politolog Evy Sobotki endemiczny brak poparcia dla romskich polityków jest rezultatem podziałów, jakie istnieją w społeczności romskiej, oraz promowania interesów swoich klanów przez polityków romskich32. Badacz ruchów społecznych, Peter Vermeersch, dodaje, że elity romskie przykładały większą wagę do spraw dotyczących praw mniejszości 132

133

Romowie

i tożsamości romskiej, zapominając o pogarszającej się sytuacji ekonomicznej, a co za tym idzie, rosnącej biedzie wśród romskich enklaw33.

Takie podejście odpowiadało grupom rządzącym, którzy raczej niechętnie zwracali uwagę na negatywne efekty polityki neoliberalnej, dotykające głównie tych najbiedniejszych. Jak twierdzi Martin Kovats, promowanie różnicy etnicznej i tożsamości kulturowej jest dużo tańsze niż wynoszą koszty poprawy standardu życia ludzi34. Trudno nie przyznać racji twierdzeniu Kovatsa, obserwując, jak coraz więcej krajów obcina budżet i rozmontowuje programy socjalne, w tym samym czasie deklarując wypełnianie zobowiązań dotyczących integracji społecznej i praw człowieka.

Brak wglądu romskiej klasy politycznej w problematykę bytową sprawił, że Romowie byli bardziej skłonni popierać frakcje i ugrupowania o programie socjalno-ekonomicznym niż te zajmujące się prawami mniejszości.

Niską mobilizację lokalną tłumaczy się w dużej mierze brakiem doświadczenia politycznego i zainteresowania polityką wśród samych Romów. Takie sformułowania często pojawiają się w dokumentach unijnych i są rozpowszechniane przez organizacje i ugrupowania romskie na szczeblu międzynarodowym. To dość kontrowersyjna teza, która pomija fakt, że Romowie w wielu krajach biorą udział w życiu politycznym, tworzą stowarzyszenia i organizacje. Wzrasta też liczba aktywistów i liderów opinii. Na Węgrzech od 1993 roku Romowie aktywnie partycypują w systemie samorządów mniejszości. Na Słowacji partie takie jak Romska Inicjatywa Słowacji (Romská iniciativa Slovenska, RIS) i Partia Romskiej Koalicji (Strana romské koalice, SRK) odnoszą bezprecedensowe sukcesy w wyborach do samorządów lokalnych35. W Rumunii Romski Sojusz Demokratyczny – partia utworzona przez młodych aktywistów romskich – pozyskuje coraz większe poparcie społeczne. Romskich burmistrzów można spotkać także w Macedonii, Bułgarii i Serbii.

Jak pisała Nidhi Trehan, „aktywizacja grup romskich na szczeblu lokalnym wzmacnia się z każdym dniem, lecz jest systematycznie ignorowana przez rządy, niechętne dzielić się władzą z problematyczną i rzekomo trudno współpracującą społecznością”36. Przeświadczenie, że świadomość obywatelska wśród romskich społeczności jest znikoma, a prowadzone polityczne rozgrywki niezdolne do aktywizacji romskiego elektoratu, nasiliło próby odgórnego sterowania polityką romską. Unia, która od początku lat 90. XX wieku realizowała swoje nowe ambicje polityczne, z entuzjazmem podjęła to wyzwanie.

ROZ W ÓJ PO L I T Y K I UN I I E UR O P E J S K IEJ WOBEC M N IEJ SZ OŚ C I R O M S K I E J

Historycznie UE okazywała raczej nikłe zainteresowanie problematyką społeczności romskiej. Było to związane z tym, że prawa mniejszości nie stanowiły części unijnego acquis communautaire (porządku prawnego).

Pierwszym konkretnym ruchem było ogłoszenie przez Radę Europejską w 1993 roku kryteriów kopenhaskich, które miały spełniać kraje starające się o przyjęcie do UE. Wśród kryteriów politycznych pojawiło się tam zagadnienie „poszanowania i ochrony praw mniejszości”. To oznaczało, że aby zostać członkiem Unii, kraje kandydujące miały wykazać się wzorową polityką integracyjną skierowaną do mniejszości narodowych i etnicznych. Trzeba jednak pamiętać, że to sytuacja na terenach byłej Jugosławii i pogarszające się stosunki etniczne w Transylwanii i krajach nadbałtyckich były motorem tych działań. Sytuacja Romów w najlepszym wypadku stanowiła cel dopiero drugorzędny.

Punktem zwrotnym w polityce unijnej było przedstawienie raportu The Situation of Roma in an Enlarged European Union 37, w którym Komisja Europejska naświetliła sytuację Romów, tym razem we wszystkich krajach członkowskich, identyfikując przykłady rozpowszechnionej dyskryminacji odczuwalnej w każdym sektorze polityki publicznej – edukacji, pracy, mieszkalnictwie i opiece zdrowotnej. W swoich konkluzjach raport podkreślił, że „traktowanie Romów, zarówno w Unii Europejskiej, jak i poza jej obecnymi granicami, jest testem dla budowy humanitarnego społeczeństwa. Poprawa sytuacji Romów jest jedną z najbardziej naglących politycznie kwestii dotyczących praw socjalnych i praw człowieka, przed którymi stoi Europa”.

Komisja Europejska zaczęła zdawać sobie sprawę, że „kulturowo neutralna” polityka praw człowieka, zbudowana na indywidualnym podejściu do dyskryminacji, nie stanowi rozwiązania dla problematyki romskiej. Dyrektywa Rady 2000/43/WE wprowadzająca w życie zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne okazała się nieskuteczna. Istvan Pogány, autor wielu książek o tematyce romskiej, komentował, że dla zmarginalizowanych i zubożałych grup romskich taka dyrektywa jest nieistotna, ponieważ w zupełności pomija ich pogarszającą się sytuację społeczno-ekonomiczną38.

Według niego retoryka praw mniejszości nie obejmuje mechanizmów, za pomocą których udałoby się zahamować erozję już i tak bardzo złych 134

135

Romowie

warunków bytowych i utworzyć korzystne rozwiązania pomocy socjalnej.

Nietrudno zgodzić się z tym, że dyskurs praw mniejszości pomija ważną dyskusję na temat, jak trwające zmiany na rynku pracy lub polityka oszczędności wpływają na sytuację ludzi biednych i dyskryminowanych.

Polityka unijna zdawała się korespondować z tym poglądem.

W krótkim czasie Unia przedstawiła serię dokumentów, sprawozdań i deklaracji. Stworzona została specjalna platforma na rzecz integracji Romów oraz liczne networki i grupy tematyczne. W 2009 roku Rada Europy zatwierdziła 10 wspólnych podstawowych zasad inkluzji Romów, które miały stanowić wytyczne dla decydentów przy opracowywaniu i wdrażaniu projektów integracyjnych. Komisja także otwarcie zalecała wykorzystywanie finansowych środków unijnych, tzw. funduszy strukturalnych, na opracowanie i wdrożenie kompleksowych programów integracyjnych i zwalczania wykluczenia społecznego39. Zwieńczeniem tych kroków było wprowadzenie w 2011 roku unijnych ram dotyczących krajowych strategii integracji Romów do 2020 roku. Ta inicjatywa pokazała, że polityczna wola, aby poprawić sytuację Romów, musi zaistnieć na poziomie krajowym, i to właśnie rządy krajowe powinny przejąć pałeczkę.

Niemniej dziesięć lat aktywnego promowania polityki proromskiej nie przyniosło oczekiwanych rezultatów. Można wręcz powiedzieć, że zła sytuacja społeczno-ekonomiczna Romów się pogłębiła. Rozbieżności między oficjalnymi unijnymi przemówieniami o corocznych postępach a rzeczywistością, w jakiej znajduje się większość Romów, są gigantyczne. Na Słowacji i w Czechach wzrasta liczba murów budowanych wokół romskich osad 40, a segregacja dzieci w szkołach jest w dalszym ciągu dramatyczna. Na Węgrzech brutalne ataki na mniejszość romską zdają się przybierać na sile, często celowo wspierane przez prawicowy rząd kierowany przez premiera Viktora Orbána (który działa w ścisłej współpracy z neofaszystowską partią Jobbik), aby odwrócić uwagę od ogromnych problemów gospodarczych i społecznych kraju.

Ta rozbieżność może oznaczać bezradność wobec problemu lub brak refleksji i samokrytyki. Wydaje się, że europejska maszyna biurokratyczna nie jest skłonna przyznać się do popełnianych błędów, szczególnie gdy niefunkcjonalne programy pochłaniają dużo środków i zapewniają pracę ogromnej liczbie biurokratów. Największym grzechem jest brak partycypacji Romów w kreowaniu polityki skierowanej do nich samych.

W dzisiejszych czasach to już oczywiste, że kluczowym aspektem integracji społecznej jest aktywne uczestnictwo grup wykluczonych w procesie integracji. Jest to proces długotrwały, polegający na dialogu oraz wzajemnej współpracy jednostek traktowanych w sposób równorzędny. Unia pozornie zachęca do aktywnego uczestnictwa Romów, deklarując, że plany integracyjne powinny być zaprojektowane, wdrożone i monitorowane w ścisłej współpracy i ciągłym dialogu z romskim społeczeństwem obywatelskim, lecz brak takiego dialogu jest szeroko udokumentowany. Wygląda na to, że Unia czuje się lepiej w roli „sponsora” niż partnera lub choćby uważnego rozmówcy. Dążenia UE do skonstruowania romskiego społeczeństwa obywatelskiego, poprzez finansowanie profesjonalnych organizacji pozarządowych, nie zostawia miejsca na dialog z udziałem samej społeczności Romów i ich liderów. Trudno się oprzeć wrażeniu, że unijni eksperci niechętnie odnoszą się do pomysłów płynących z lokalnych forów, romskich dzielnic i gett.

Wielu krytyków twierdzi, że organizacje reprezentujące inicjatywy na rzecz integracji Romów w ramach programów unijnych są wybierane przez władze bez względu na ich relacje i kontakty ze społecznością romską czy ich doświadczenie w terenie. Aktywista romski Želijko Jovanović sugeruje, że sztywna biurokracja unijna ogranicza oddolną partycypację Romów 41. Zamiast rozmowy z wykluczonymi, Unia wyznacza „odpowiednich” reprezentantów, konsekwentnie ignorując kulturowe podziały i różnorodność roszczeń. Nawet wyznaczeni reprezentanci pełnią rolę ściśle doradczą, bez znacznego wpływu na formę i charakter programów integracyjnych.

Wręcz niewiarygodne jest to, że Komisja nie jest w stanie udokumentować, gdzie i w jaki sposób wydała na integrację w latach 2007 – 2011 12,65 miliarda euro. Jak przypuszcza Open Society Institute, większość funduszy trafiła przede wszystkim do ekspertów, konsultantów i menadżerów projektów 42. Ogromne koszty biurokratyczne i wymogi unijne zmuszają nawet najmniejsze organizacje i najbiedniejsze osady do korzystania z usług biur konsultingowych i profesjonalnego doradztwa. Według Romani CRISS, rumuńskiej organizacji pozarządowej, unijne granty to „Robin Hood dla bogatych”, bo tylko ci z wysokim kapitałem mają szanse na dotacje 43. Mniej zorganizowane grupy nie są w stanie przebić się przez biurokratyczny labirynt. To powoduje, że wiele efektywnych praktyk lokalnych jest po prostu niedostrzegana, co 136

137

Romowie

często utwierdza przekonanie, że Romowie nic nie robią, aby poprawić swoją sytuację.

Zamiast badać problem partycypacji – zasadniczo systemowy – cały czas buduje się przekonanie, że Romowie albo nie chcą pomocy, albo wykorzystują ją do wzbogacenia swoich rodzin. Nawet rosnąca liczba badań wskazujących, że problem tkwi w samym systemie, nie jest w stanie zmienić głęboko zakorzenionych uprzedzeń.

Brak romskich głosów sprawia, że obecny dyskurs o integracji został przejęty przez biurokratów i polityczne elity. W krajach unijnych panuje aroganckie przeświadczenie, że europejskie normy są zbudowane na tolerancji, poszanowaniu praw człowieka i – mimo rozmaitych potknięć – służą rozwojowi ekonomiczno-społecznemu. Dyskryminacja i rasizm są traktowane jako pojedyncze zdarzenia, a nie patologie systemowe. Panuje więc przekonanie, że ci, którzy nie korzystają z tej całej serii świadczeń i żyją w ciągłym wykluczeniu, są sami sobie winni.

Szybko wraca pogląd, że grupy „obce” nie są w stanie zaakceptować liberalnego porządku opartego na „neutralnych” indywidualnych prawach.

W takiej sytuacji proponowane programy unijne, podobnie jak polityka prowadzona w latach powojennych, mają przede wszystkim na celu zmianę „przyzwyczajeń” grup romskich i przystosowanie ich do panujących norm. Oświadczenie europosłanki Lívii Járóki, Romki reprezentującej prawicowe ugrupowanie węgierskie Fidesz, że integracja może zakończyć się sukcesem tylko wtedy, gdy Romowie odejdą od swoich archaicznych przyzwyczajeń i podejmą próby „normalnego” życia, celnie demonstruje obecną postawę Unii wobec Romów 44.

Podtrzymywanie tezy, że Romowie to grupa specyficzna potrzebująca specjalnych rozwiązań, aby odnaleźć się we współczesnych realiach, prowadzi do wręcz odwrotnych rezultatów. Kreowanie programów (czy to kulturowych, czy socjalnych) kierowanych tylko do jednej grupy – Romów – jak na razie doprowadziło do „etnizacji” problemu, tym samym oddalając kwestie romskie od głównego nurtu polityki rozwojowej. Pogłębia się przeświadczenie, że ogólnokrajowe i globalne problemy ekonomiczne nie mają wpływu na sytuację w romskich gettach.

Rośnie też przekonanie, że Romowie mają dostęp do unijnych środków, na które nie mogą liczyć inne wykluczone grupy. Jak twierdzi Juan Rodriguez, dyrektor Fundacji Secretariado Gitano w Hiszpanii, ekskluzywna polityka proromska w czasach oszczędności to zasadniczy błąd 45.

Stronniczość charakteryzująca unijne programy integracyjne niszczy lokalną solidarność i prowadzi do jeszcze większych podziałów. Problem się nasila, ponieważ brak danych etnicznych często powoduje, że nie ma sposobu na określenie, czy beneficjentami unijnych grantów są tak naprawdę Romowie. I tak w wielu krajach tzw. programy romskie są nierzadko ukierunkowane na inne cele. Ostatnie badania ONZ na terenie Słowacji dokładnie pokazują, że pieniądze unijne pomijają najbiedniejsze osady 46.

A jednak UE w dalszym ciągu promuje właśnie taką politykę.

Ponadto toleruje sytuacje, gdy programy romskie nie mają wymaganego dofinansowania przez budżety krajowe. Marek Hojsik, były dyrektor Agencji Rozwoju Socjalnego na Słowacji ostrzega, że taka polityka kreuje „kulturę projektów” i zwalnia państwo z obowiązku planowania budżetu na cele integracyjne, a także na polepszenie polityki socjalnej 47. Na przykład słowacki program prac socjalnych dla zmarginalizowanych osad jest w 100% opłacany z funduszy europejskich – mimo że jest włączony do programu Ministerstwa Prac Społecznych (nawet pensje pracowników socjalnych są płacone z unijnych grantów). Podobnie finansowane są w Czechach programy budowania mieszkań socjalnych, na Węgrzech i w Bułgarii programy edukacyjne, a w Rumunii budowanie przedszkoli i żłobków. Można powiedzieć, że taka polityka jest prowadzona z premedytacją, gdyż pozwala usprawiedliwić neoliberalne dążenia do zmniejszenia wydatków na cele socjalne.

KREOWA N IE S Y N DR O M U PA R I A S A – LEWI CA MI LCZY

Obecnie wydaje się, że w dyskursie na temat integracji Romów powszechnie przyjęto retorykę prawicową. Socjalista z Francji czy konserwatysta z Węgier mówią na ten temat jednym językiem, spychając całą odpowiedzialność za integrację, jak i problemy z nią związane, na Romów.

Specyfika kultury romskiej w takim ujęciu staje się jednym z głównych problemów integracji i jest postrzegana jako źródło biedy i wykluczenia społecznego. Sama Viviane Reding, europejska komisarz sprawiedliwości i praw podstawowych, powiedziała Euronews w styczniu 2014 roku, że społeczności romskie muszą „być gotowe do integracji i do tego, aby prowadzić normalny sposób życia” 48. Takie oświadczenie to oficjalna negacja odpowiedzialności instytucjonalnej za szeroką dyskryminację i brak tolerancji kulturowej. Choć lewicowe ugrupowania 138

KON KLUZ J A

Nie ma żadnego usprawiedliwienia dla postrzegania Romów jako jednolitej, biernej i zależnej populacji. Przykład setek tysięcy Romów, którzy wybrali „normalne życie” na co dzień, przeczy notorycznie powtarzanym tezom, że w jakiś sposób ich sytuacja wynika z „różnic kulturowych”.

Instytucje europejskie, rządy krajowe i lokalne muszą wspierać aktywne uczestnictwo Romów i przyjąć do wiadomości, że działalność obywatelska jest podstawą integracji społecznej i obejmuje wszystkich obywateli bez względu na ich pochodzenie etniczne. UE zapewne szybko potępiłaby złe traktowanie Romów w jakiejkolwiek innej części świata, jednak na swoim podwórku to potępienie wypada blado. Takie podejście wpływa na marnotrawienie sporej części unijnego budżetu na nieskuteczne programy, które prawie nigdy nie docierają do tych najbardziej potrzebujących.

Brak merytorycznych debat na temat integracji, odsuwanie Romów od ważnych decyzji i spychanie odpowiedzialności za kulejącą sytuację ekonomiczną wielu krajów na Romów podsyca populistyczne 139

Romowie

nawołują do przeciwstawiania się dyskryminacji, ksenofobii i nietolerancji, oświadczenia te można traktować jako czysto retoryczne. Kluczowe idee ugrupowań socjalistycznych – takie jak solidarność czy redystrybucja – w debatach dotyczących Romów nie są używane.

Polityk angielskiej Partii Pracy, David Blunkett, w odpowiedzi na napięcia związane z legalną imigracją w części swojego okręgu w Sheffield, ostrzegał, że istnieje potrzeba podjęcia ostrych kroków w celu zmiany zachowania i kultury społeczności romskiej49. Wschodząca gwiazda francuskiej lewicy, premier Manuel Valls oświadczył z kolei, że integracja Romów w społeczeństwie francuskim jest wręcz niemożliwa, ponieważ ich styl życia stoi w „wyraźnym konflikcie” z francuskim (jedynym rozwiązaniem jest, jego zdaniem, odesłanie większości Romów tam, skąd przybyła)50. Jeśli chodzi o Włochy, to fakt, że lewica jest teraz u władzy, nie spowodował zmiany sposobu traktowania Romów (i tych rdzennych Sinti, i nowo przybyłych). Podczas przygotowań do włoskiej prezydencji w UE w 2014 roku jako priorytet wskazywano problem zlikwidowania nielegalnej imigracji. A tamtejszy system obozów dla migrantów został przedstawiony przez Europejskie Centrum Praw Romów jako najgorszy przykład segregacji i rasizmu od czasów hitlerowskich.

opinie, bardzo przypominające wypowiedzi z lat 30. XX wieku. Można powiedzieć, wtórując za sekretarzem generalnym Rady Europy Thorbjørnem Jaglandem, że „prawa człowieka, demokracja i rządy prawa w Europie stoją teraz w obliczu kryzysu niespotykanego od końca zimnej wojny” 51.

Niepowodzenia programów unijnych to z pewnością gorzka pigułka do przełknięcia dla ich autorów i realizatorów. Ale, aby móc rozwiązać problem, trzeba go najpierw dokładnie poznać. W przeciwnym wypadku sytuacja tylko się pogorszy, a antyromska retoryka stanie się jeszcze bardziej skrajna. Punktem wyjścia jest uznanie istnienia i wszechobecności rasizmu instytucjonalnego, zrozumienie jego konstrukcji i konsekwencji, a następnie zapewnienie skutecznego środka do powstrzymania znormalizowanego dyskursu nienawiści i potępiania.

Ważne też, aby spojrzeć na rozpadające się systemy socjalne, trawione przez politykę oszczędności. Stygmatyzacja, jaką otacza się ludzi biednych jako tych, którym nie chce się pracować, zamazuje głęboką skalę strukturalnego bezrobocia, które w dzisiejszych czasach tak samo gnębi Europę Zachodnią, jak i Wschodnią. Ostatnie badania Banku Światowego szacują roczny koszt braku integracji Romów w Bułgarii, Rumunii, Serbii i Czechach na 5,7 miliarda euro 52. Autorzy raportu zauważają: „Niwelowanie różnic i inwestycja w ludzi jest mądrym wyborem, także ekonomicznym”. Jednak taka inwestycja musi mieć charakter systemowy, a nie oparty na indywidualnych programach niewymagających zaangażowania polityki krajowej. Tylko poprzez długofalową politykę nastawioną na prawdziwą integrację i dialog można liczyć, że wykluczeni przestaną być wykluczonymi.

140

1. Sławomir Łodziński, Romowie – bliscy i dalecy, „Podkowianski Magazyn Kulturalny” 2001, nr 31– 32.

2. Na terenie Europy mieszka obecnie około 10 –12 milionów Romów. Analizy DNA przeprowadzone przez Davida Comasa z hiszpańskiego Uniwersytetu Pompeu Fabry wykazały, że Romowie przybyli z Indii 1500 lat temu. Nie jest to pierwszy tego typu wynik. Już wcześniej indyjskie pochodzenie Romów sugerowały analizy językowe oraz genetyczne o mniejszym zasięgu.

3. Jerzy Fickowski, Cyganie na polskich drogach, Wydawnictwo Nisza, Warszawa 2013; Adam Bartosz, Poznajemy historię Romów, Związek Romów Polskich, Szczecinek 2008.

4. Roma Education Fund, Persistent Segregation of Roma in the Czech Education System, REF, Budapest 2008.

5. Rudko Kawczyński, Antiziganism: European Consensus, www.romadecade. org/cms/upload/file/9737_file7_speech-rudko-antiziganism.pdf.

6. Mihai Surdu, Who defines Roma?, Open Society Foundation, 8 maja 2014, www.opensocietyfoundations.org/voices/ who-defines-roma 7. Valeriu Nicolae, No accountability – the case of the Roma social inclusion in Europe, „Open Democracy”, 18 marca 2015, www.opendemocracy.net/can-europe-make-it/valeriu-nicolae/no-accountability%E2%80%93-case-of-roma-social-inclusionin-europe.

8. Wypowiedzi byłego premiera Włoch, Silvio Berlusconiego, często dowodziły, że nie zdaje on sobie sprawy, iż rdzenna populacja włoskich Sinti przebywa na terenie Włoch od kilkuset lat. Warto też przypomnieć, że pomimo widoczności rdzennych i napływających Romów w dyskursie publicznym i przytaczaniu przez polityków przykładów „inwazji” imigrantów, ludności tej we Włoszech jest bardzo mało, około 140 –160 tysięcy osób (Ministero dell’Interno 2008), co stanowi ledwie 0,25% populacji Włoch.

9. Ivan Vesely, Reversing negative perceptions of the Romani minority in Central Europe, Open Society Foundation, Prague 2006.

10. Słowo „Rom” w języku romskim oznacza człowieka lub mężczyznę.

11. Więcej na ten temat, zob. Adrian Marsh, Elin Strand (red.), Gypsies and the Problem of Identities: Contextual, Constructed and Contested, Swedish Research Institute in Istanbul, Istanbul 2006.

12. Toma Nikolaev, Discrimination in Bulgaria, RIA DeFacto, Sofia 2007.

13. Angus Bancroft, Roma and Gypsy-Travellers in Europe, Ashgate Publishing, Aldershot 2005.

14. Stowarzyszenie Romów w Polsce, Eksterminacja Romów w okresie II wojny światowej w okupowanych krajach Europy, www.stowarzyszenie.romowie.net/ czytnik-artykulow/items/77.html.

15. Gadzio – według tradycji romskiej „obcy”, „nie-Rom”, termin stosowany na określenie osób uznawanych za nienależące do społeczności cygańskiej czy romskiej.

16. Romanipen to manifestowanie swej identyfikacji z romskim etosem, uznawanie go za wartość najwyższą. Są to wszystkie zwyczajowe prawa, tabu oraz sankcje grożące za ich złamanie. Jeden z centralnych elementów systemu romanipen stanowi pojęcie skalania. Sankcją za przekroczenie zasad romanipen jest bowiem uznanie winnego za osobę „skalaną”, czyli rytualnie nieczystą, co wiąże się z różnym stopniem i formą wykluczenia jej z życia społecznego.

17. Angus Fraser, The Gypsies, Blackwell, London 1996.

18. Ian Hancock, The Pariah Syndrome: An account of Gypsy slavery and persecution, Karoma Publishers, Inc., Ann Arbor,1987.

19. David M. Crowe, A History of the Gypsies of Eastern Europe and Russia, St. Martin’s Press, New York 1995.

20. Judith Oakley, The Traveller-Gypsies, Cambridge University Press, Cambridge 1983.

21. Travellers (Podróżnicy) to koczownicza grupa etniczna pochodzenia irlandzkiego, posiadająca odrębny język (shelta) oraz kulturę. Podróżnicy mają pewne cechy wspólne z innymi grupami Romów na terenie Europy, takie jak koczownicze tradycje i związany z nimi styl życia, kultura oraz wartości. Posiadają także swoją historię ostracyzmu, prześladowania i odrzucenia społecznego. Do

dziś wielu Podróżników żyje w karawanach, przez co uważani są za jednych z ostatnich nomadów Europy. Podróżnicy żyją głównie w Irlandii, Wielkiej Brytanii i Stanach Zjednoczonych.

22. Joanna Richardson, The Gypsy Debate: Can Discourse Control?, Imprint Academic, Exeter 2006.

23. Reżimy Hiszpanii i Portugalii prowadziły najbardziej agresywną politykę asymilacyjną, pozbawiając rdzennych Romów praw obywatelskich i zakazując im wszelkich praktyk kulturowo-społecznych, w tym posługiwania się własnym językiem.

24. Por. Francja wyrzuca Romów, TVP.info, 19 sierpnia 2010, www.tvp.info/ 2441305/informacje/swiat/francja-wyrzucaromow/.

25. Anna Meijknecht, Minority Protection. Standards and Reality, TMC Asser Press, The Hague 2004.

26. Zoltan Barany, The East European Gypsies: Regime Change, Marginality, and Ethnopolitics, Cambridge University Press, Cambridge 2002.

27. Polski aktywista romski, Andrzej Mirga, opisuje akty przemocy w latach 90. XX wieku: Andrzej Mirga, The Extreme Right and Roma and Sinti in Europe: A New Phase in the Use of Hate Speech and Violence?, „Roma Rights Journal” 2009, nr 1, www.errc.org/cms/upload/ media/04/10/m00000410.pdf.

28. Cyt. za: Helen O’Nions, Minority rights protection in international law.

The Roma of Europe, Ashgate Publishing, Aldershot 2007.

29. Dena Ringold, Mitchell A. Orenstein, Erika Wilkens, Roma in an expanding Europe: Breaking the poverty cycle, The World Bank, Washington, D. C. 2005, http://siteresources.worldbank.org/ EXTROMA/Resources/roma_in_expanding_ europe.pdf.

30. Tamże.

31. Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, www.osce.org/odihr/ elections/14304.

32. Eva Sobotka, Roma in politics in the Czech Republic, Slovakia, and Poland, European Roma Rights Centre. 7 lutego 2004, www.errc.org/article/roma-in-

politics-in-the-czech-republic-slovakia-andpoland/1354.

33. Peter Vermeersch, Ethnic Minority Identity and Movement Politics: The Case of the Roma in the Czech Republic and Slovakia, „Ethnic and Racial Studies” 2003, nr 26(5), s. 879 – 901.

34. Martin Kovats, The European Roma Question, Briefing Paper New Series, nr 31, The Royal Institute of International Affairs, London 2002.

35. Romea.cz, Successful Roma candidates in Slovak municipal elections: 22 mayors, more than 100 councilors, 28 listopada 2010 roku, www.romea.cz/en/ news/world/successful-roma-candidatesin-slovak-municipal-elections-22-mayorsmore-than-100-councilors.

36. Nidhi Trehan, In the name of the Roma? The Role of Private Foundations and NGOs, w: Will Guy (red.), Between Past and Future: the Roma of Central and Eastern Europe, University of Hertfordshire Press, Hatfield 2001.

37. European Commission, The Situation of Roma in an Enlarged European Union, Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg 2004.

38. Istvan Pogány, Minority Rights and the Roma of Central and Eastern Europe, „Human Rights Law Review” 2006, nr 6, s. 1– 25.

39. Choć Komisja twierdziła, że sama pomoc finansowa UE nie rozwiąże „problematyki romskiej”, przypomniała, że strategie przeciwdziałania dyskryminacji i integracji potrzebują konkretnego wsparcia finansowego, aby być w pełni wdrożone.

Oświadczyła, że 26,5 miliarda euro zostało zaprogramowane na lata 2007– 2013 w celu wspierania wysiłków państw członkowskich w dziedzinie integracji społecznej, w tym wsparcia dla Romów.

40. Ostatnia taka inicjatywa miała miejsce w 2013 roku w Koszycach, drugim co do wielkości mieście na Słowacji. Warto zaznaczyć, że był to rok, w którym Koszyce zostały Europejską Stolicą Kultury.

41. Želijko Jovanović, Values, leadership, power, w: Will Guy (red.), From Victimhood to Citizenship: The Path of Roma Integration, Kossuth Kiadó, Budapest 2013.

42. Angela Kocze, Adam Kullmann, Agota Scharle, Orsolya Szendrey,

Nora Teller, Viola Zentai, Programming the Structural Funds for Roma Inclusion in 2014 – 20, Making the Most of EU Funds for Roma program, Open Society Foudation, Budapest 2014.

43. Wywiad przeprowadzony przez autorkę 20 czerwca 2013 roku w Bukareszcie.

44. European Parliament News, Proud to be Roma: Roma MEP Lívia Járóka on the need for a European strategy, Brussels 2011.

45. Cyt. za: Joanna Kostka, Going beyond political commitments: explaining diverging outputs in the use of European Structural Funds for Roma inclusion strategies in Spain and Slovakia, Central European University, Budapest 2015.

46. Uncertain Impact: Have the Roma in Slovakia Benefited from ESF? Findings from an Analysis of ESF Employment and Social Inclusion Projects in the 2007 – 2013 Programming Period, Roma Inclusion Working Papers, UNDP Europe and the CIS, Bratislava Regional Centre, Bratislava 2012.

47. Cyt. za: Joanna Kostka, Going beyond political commitments, dz.cyt.

48. Euronews, hangout z Viviane Reading, 7 stycznia 2014, www.euronews. com/2014/01/07/viviane-reding-answersyour-questions-askreding-live-on-euronews/.

49. Cyt. za: Sue Reid, The new face of racial tension, „Daily Mail”, 20 maja 2014, www.dailymail.co.uk/news/ article-2644280/The-new-face-racialtension-As-ex-Home-Secrteary-DavidBlunkett-warns-clashes-Roma-localsSheffield-bitter-irony-previous-generationimmigrants-angriest.html.

50. Cyt. za: Henry Samuel, Roma should „go home”, says France’s interior minister, „The Telegraph”, 25 września 2013, www.telegraph.co.uk/news/worldnews/europe/france/10333466/Romashould-go-home-says-Frances-interiorminister.html.

51. Cyt. za: State of Democracy, Human Rights and the Rule of Law in Europe. Report by the Secretary General of the Council of Europe, Brussels 2014.

52. The World Bank, Economic Costs of Roma Exclusion, 2010, http://web. worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/ECAEXT/EXTROMA/0,,contentMD-

K:22526807~pagePK:64168445~piPK:64168309~theSitePK:615987,00.html.

dr Łukasz Jurczyszyn – socjolog, politolog, adiunkt w Akademii Humanistycznej im.

Aleksandra Gieysztora, członek Centrum Badania Solidarności i Ruchów Społecznych IS UW. Należy do założonego przez Alaina Touraine’a Centrum Analizy i Interwencji Socjologicznych w Paryżu. Członek Centrum Badań Wschodnich w Paryżu. Prowadził badania terenowe nad przemocą nacjonalistyczną i rasistowską oraz nad konfrontacją środowisk nacjonalistycznych i antyfaszystowskich w Rosji w ramach trzyletniego projektu „Zrozumieć przemoc w Rosji”.

Jeden z założycieli Fundacji Zespołu Analizy Ruchów Społecznych (ZARS) w Warszawie.

Ludzie z Zachodu muszą wiedzieć, że tu w Rosji walczy się z faszystami. Sprzeciw wobec rasizmu i faszystów w Rosji jest dowodem na to, że nawet w kompletnej dupie, kiedy giną ludzie, a zagrożenie faszyzmem jest realne, zawsze są ludzie, którzy widzą światełko w tunelu, nadzieję. Dlatego właśnie jesteśmy takim żywym dowodem nadziei ze Wschodu. Także nie pękajcie i róbcie swoje, też walczcie o społeczeństwo tolerancji i nie dopuście do takiej dupy u Was. Komunista, dwudziestoletni antyfaszysta z Dzierżyńska, Rosja1

Europa nigdy nie była i nie jest monolitem, pomimo zjednoczenia większości państw w ramach Unii Europejskiej, obejmującej dziś byłe „demoludy”. Przełom polityczny 1989 roku zapoczątkował w regionie długoletni proces transformacji ustrojowej, który dla społeczeństw postkomunistycznych okazał się znacznym sukcesem. Należy jednak podkreślić, że nie wszyscy obywatele zostali na trwałe realnymi beneficjentami transformacji, a zmiana systemowa, która sama w sobie jest procesem długotrwałym i skomplikowanym (obejmującym m.in. wymiar tożsamości), jeszcze się w pełni nie dokonała. Dotyczy to również wymiaru politycznego, w tym kwestii rozwoju ruchów skrajnej prawicy. O ile bowiem 145

Łukasz Jurczyszyn

Jak skrajna prawica budzi się w Europie (Wschodniej)

w wielu krajach Europy Zachodniej ugrupowania i partie skrajnie prawicowe stały się istotnym elementem polityki powojennej (już niedługo po roku 1945), o tyle we wschodniej części kontynentu mogły powstać i rozwinąć skrzydła dopiero po upadku reżimów komunistycznych. To zatem od lat 80. XX wieku na dobre rozpoczyna się w Europie Wschodniej historia przyspieszonej edukacji i działalności mniej lub bardziej radykalnych partii i ugrupowań nacjonalistycznych (ruch skinheadowski). Z jednej strony bez transformacji systemowej nie byłoby w ogóle mowy o rozwijaniu ideologii i niezależnej działalności politycznej radykalnych nacjonalistów. Z drugiej strony wzrost znaczenia i popularności ugrupowań i partii skrajnie prawicowych wynikał po części z nagromadzenia się negatywnych zjawisk, będących skutkami ubocznymi samej transformacji ustrojowej (wysokie bezrobocie, szczególnie wśród młodych; rosnące rozwarstwienie społeczne; ostry podział na „wygranych” i „przegranych” transformacji; obniżenie poziomu życia i poczucia bezpieczeństwa dużych grup społecznych; stała niepewność jutra i pogarszające się warunki życia młodego pokolenia związane z uelastycznieniem rynku pracy).

Obecnie w społeczeństwach dawnego bloku socjalistycznego dynamicznie rozwija się, podobnie jak w Europie Zachodniej, charakterystyczna forma tzw. nowej skrajnej prawicy. Odświeżony francuski Front Narodowy (FN) pod kierownictwem Marine Le Pen (córki założyciela i długoletniego przywódcy, Jean-Marie Le Pena) wydaje się stanowić przykład do naśladowania dla „wschodnich” partii skrajnie prawicowych – oczywiście poza regionalnym „prymusem”, Jobbikiem (o czym dalej).

Dzieje się tak głównie ze względów ideowo-strategicznych. FN stał się niejako pokazowym europejskim ugrupowaniem nowego typu skrajnej prawicy, który ugruntowuje swoje miejsce w głównym nurcie przestrzeni publicznej. Sukcesy FN to również dowód na to, że tego typu organizacja może dzisiaj osiągać olbrzymie poparcie społeczne z realną szansą na współrządzenie – dlatego FN jest przykładem inspirującym skrajną prawicę w Europie. Partia ta dokonała w ostatnich latach istotnego zwrotu i pod wodzą Marine Le Pen zajmuje się już nie tylko tematem imigracji czy tożsamości narodowej, lecz skupia się także na kwestiach społecznych, wygrywając na tym polu z Partią Socjalistyczną czy centroprawicową Unią na rzecz Ruchu Ludowego (UMP). W rezultacie zaczynają oddawać na nią głosy przegrani procesów modernizacyjnych – na przykład w wyborach parlamentarnych w 2012 roku na FN oddało swoje głosy 146

147

Skrajna prawica

aż 35% francuskich robotników. Co ciekawe, w odniesieniu do islamofobii FN pod przywództwem Marine Le Pen nie używa już argumentów rasistowskich, ale broni przede wszystkim laickości państwa – świętej wartości republikańskiej Francji.

Front Narodowy nie jest jedyną skrajnie prawicową partią, która odnosi sukcesy w Europie Zachodniej. Przypomnijmy wyniki ostatnich wyborów do europarlamentu z 2014 roku: Partia Niepodległości Zjednoczonego Królestwa – 26,6% głosów; francuski Front Narodowy – 25%; Duńska Partia Ludowa – 23,1%; Wolnościowa Partia Austrii – 19,7%; holenderska Partia Wolności – 13,3%; do tego można doliczyć wielki sukces szwedzkich radykalnych nacjonalistów (tzw. Szwedzcy Demokraci) – 9,7%. W żadnym kraju spośród byłych „demoludów” nie odnotowano w wyborach do Parlamentu Europejskiego sukcesów na podobną skalę, z wyjątkiem Ruchu na rzecz Lepszych Węgier – Jobbiku – 14,7% (choć w Polsce zaskoczył dobry wynik Kongresu Nowej Prawicy, jeszcze pod kierownictwem Janusza Korwin-Mikkego – 7,15%). Warto dodać, że Jobbik w węgierskich wyborach parlamentarnych w 2014 roku uzyskał 20,4% głosów, stając się trzecią siłą polityczną tego kraju.

Wspominając o zachodnich inspiracjach wschodniej skrajnej prawicy w Europie, należy pamiętać, że nadal różni się ona wyraźnie od prawicy zachodniej – przynajmniej pod trzema względami.

Po pierwsze, odmienne od zachodnich są doświadczenia społeczeństw postkomunistycznych, zarówno z czasów istnienia bloku wschodniego, jak i późniejszej transformacji ustrojowej czy wreszcie potransformacyjnej integracji w ramach struktur Unii Europejskiej.

Z jednej strony mamy tu do czynienia z rozwojem radykalnych nacjonalizmów specyficznych dla poszczególnych „demoludów” (nawiązujących do ich narodowych tradycji i doświadczeń historycznych), niejako w reakcji na unifikacyjne procesy społeczno-gospodarcze, polityczne i kulturowe właściwe globalizacji. Z drugiej strony wspomniane siły globalizacji paradoksalnie napędzają procesy unifikacyjne wśród samych ugrupowań skrajnie prawicowych. Ugrupowania i partie z Europy Wschodniej czerpią z przykładów i doświadczeń, których dostarczają im ich odpowiedniki z Europy Zachodniej, wymieniając się lokalnymi doświadczeniami w ramach transgranicznej sieci, względnie nieoficjalnej międzynarodówki nacjonalistycznej (najczęściej korzystając przy tym z nowych mediów). Charakterystycznym przykładem jest umieszczenie

w programie I Kongresu Ruchu Narodowego, który odbył się 8 czerwca 2013 roku w Warszawie, punktu mówiącego o sprzeciwie wobec powstawania osiedli muzułmańskich w Polsce. Przypomnijmy, że mniejszość muzułmańska jest w Polsce wyjątkowo mało liczebna i tworzenie się ich specjalnych osiedli jest tematem rodem z prozy science fiction.

Po drugie, partie i ugrupowania skrajnie prawicowe w Europie Wschodniej znajdują się w fazie wzmożonej mobilizacji sympatyków, zwłaszcza na poziomie nieformalnym, oddolnym czy ulicznym (wzmacnianie zaangażowania dotychczasowych członków lub sympatyków, angażowanie nowych, bezpośrednie komunikowanie swojej działalności oraz aktywność na poziomie ulicznym, szczególnie w okolicach świąt czy rocznic patriotycznych). Świetnymi tego przykładami są polski Marsz Niepodległości organizowany przez polskie radykalne środowiska nacjonalistyczne (Ruch Narodowy, Obóz Narodowo-Radykalny, Młodzież Wszechpolską) oraz „słowackie narodowe marsze” organizowane przez stowarzyszenie Slovenská Pospolitost’ w Bratysławie wokół pomnika Świętopełka – średniowiecznego księcia Wielkich Moraw. To właśnie na tym poziomie uwidacznia się drobiazgowa praca ideologiczno-operacyjna, jaką wykonują te środowiska i ich liderzy, zwłaszcza wśród młodzieży, korzystając z już istniejącego bądź kształtując nowe podglebie dla tendencji nacjonalistycznych, rasistowskich czy ksenofobicznych, jakie występują i rozwijają się w społeczeństwach postkomunistycznych.

Mobilizacja odbywa się również na poziomie formalnym, „odgórnym”, tzn. politycznym – kiedy partie i ugrupowania skrajnie prawicowe, często niemalże „z ulicy” lub wręcz z niebytu (jak polski Kongres Nowej Prawicy pod kierownictwem Janusza Korwin-Mikkego), trafiają do głównego nurtu politycznego. Należy przy tym stwierdzić, że z wyjątkiem Ruchu na rzecz Lepszych Węgier – Jobbik, wschodnie partie skrajnie prawicowe nie odnotowują (jak do tej pory) sukcesów politycznych analogicznych do zachodnich partii. Inaczej rzecz ujmując, specyfiką skrajnej prawicy w Europie Wschodniej jest to, że ma ona aktualnie większe znaczenie na poziomie nieformalnym, oddolnym, społecznym czy wręcz kulturowym (tożsamościowym) – jak proponuje opisać to zjawisko Rafał Pankowski 2.

Po trzecie, poziom fizycznej, ulicznej przemocy stosowanej przez członków lub sympatyków wschodnich ugrupowań i partii skrajnie prawicowych jest wyższy niż na Zachodzie. Chodzi tutaj 148

149

Skrajna prawica

o takie formy przemocy, jak: ataki rasistowskie (włączając morderstwa) przeciwko mniejszościom społecznym (głównie mniejszościom seksualnym) i etnicznym (głównie mniejszość romska); akty przemocy wynikające z konfrontacji między środowiskami radykalnych nacjonalistów a antyrasistami; akty dewastacji mienia publicznego i prywatnego w ramach zamieszek. Przemoc motywowana nienawiścią rasową czy przemoc antyinstytucjonalna (zamieszki przy udziale służb porządkowych) występuje zdecydowanie częściej na Wschodzie niż na Zachodzie Europy; zwłaszcza Rosja w tym kontekście jawi się jako prawdziwe laboratorium przemocy 3. Z jednej strony mamy do czynienia z sytuacją, w której w Europie Wschodniej partie polityczne głównego nurtu dystansują się od wszelkiego rodzaju aktów przemocy, podczas gdy partie i ugrupowania skrajnie prawicowe flirtują z nią, ryzykując tym samym utratę poparcia społecznego oraz w ostateczności delegalizację. Z drugiej strony, i niewątpliwie jest to paradoks, przemoc radykalnych nacjonalistów zwiększa siłę przebicia i rozgłos medialny wokół danej organizacji – szczególnie współcześnie, kiedy media bardzo łatwo podchwytują sensacyjne wątki i zainteresowane są gorącymi, nieraz dosłownie „palącymi” tematami. Dobrym tego przykładem jest Słowacja, gdzie starcia między policją a radykalnymi nacjonalistami dały im możliwość propagowania swoich poglądów oraz zaprezentowania się skrajnej prawicy szerszej publiczności jako męczenników walczących o „narodową sprawiedliwość”4.

Na zachodzie Europy aktów tego rodzaju przemocy w latach 70., 80. i 90. XX wieku było więcej niż obecnie. Przykładowo w Niemczech raczej nie dochodzi już dzisiaj do sytuacji analogicznych do ataków neonazistów z początku lat 90., którzy systematycznie podpalali ośrodki dla azylantów, względnie napadali zagranicznych (ciemnoskórych) studentów. Nie można oczywiście pominąć brutalnych morderstw dokonanych przez neonazistowski gang z Podziemia Narodowo-Socjalistycznego (NSU), którego ofiarami padło dziewięciu imigrantów (ośmiu Turków i Grek) oraz jedna policjantka. Jest to jednak odosobniony i wyjątkowo ekstremalny przypadek, jeśli chodzi o współczesne Niemcy; w jego następstwie zdymisjonowano zresztą szefa Urzędu Ochrony Konstytucji. Jednocześnie należy zauważyć, że kontrolowanie poziomu przemocy, jak i generalnie utrzymanie pewnej dyscypliny ideologicznej (mniej radykalne hasła itd.) i organizacyjnej przez liderów/„oficerów” nad

„żołnierzami” nawet w organizacjach skrajnie prawicowych jest szalenie trudne. Liderzy starają się chwalić „opanowaniem sytuacji”, jak czyni to wierchuszka rzymskiej organizacji CasaPound. Promuje ona swoje flagowe hasło: „100% tożsamości i 0% rasizmu”, próbując tym samym zdobyć większe poparcie społeczne. Utrzymanie tak wyśrubowanej dyscypliny ideologicznej nie jest jednak możliwe w żadnego typu organizacji młodzieżowej 5.

W odniesieniu do powyższej kwestii francuski socjolog Michel Wieviorka, badając historię działalności Frontu Narodowego oraz aktywność grup neonazistowskich we Francji (lata 70. – 90. XX wieku), przedstawia interesującą teorię, wedle której poziom fizycznej przemocy na tle skrajnie prawicowym jest odwrotnie proporcjonalny do aktywności partii czy ugrupowań w „odgórnej” czy „oficjalnej” przestrzeni publicznej. Jeżeli partia tego rodzaju zajmuje aktywne miejsce w głównym nurcie sceny politycznej, szanując przy tym prawne i demokratyczne reguły gry, to pełni rolę wentyla bezpieczeństwa, a poziom przemocy ulicznej, jaką stosują nieformalne, słabo kontrolowalne pomniejsze grupy, jest relatywnie niższy. I odwrotnie, jeżeli taka partia jest słaba na poziomie formalnych, oficjalnych instytucji, wówczas przemoc uliczna jest na relatywnie wyższym poziomie6. Tak sformułowaną tezę potwierdza Aleksandra Moroska-Bonkiewicz, polska specjalistka od ekstremizmu prawicowego, według której międzynarodowe badania wskazują, że w państwach, w których skrajnie prawicowe partie polityczne odnoszą sukcesy (a w związku z tym współrządzą na poziomie centralnym czy lokalnym, wywierając wpływ na mainstreamowy dyskurs polityczny), nieformalne, pozapartyjne ruchy i organizacje są stosunkowo słabe – i odwrotnie, tam, gdzie partie są marginalizowane, ruchy skrajnie prawicowe są silne i aktywne 7.

Warto podkreślić, że przemoc fizyczna na tle nacjonalistycznym, zarówno w sensie ataków rasistowskich na przedstawicieli mniejszości etnicznych czy społecznych, jak i będąca rezultatem konfrontacji między radykalnymi nacjonalistami a ich ideologiczno-politycznymi przeciwnikami (głównie środowiska antyrasistowskie), jest swego rodzaju testem dla społeczeństwa i instytucji państwowych, które nie powinny lekceważyć przemocy na tle ideologicznym, politycznym czy społecznym, i przyjmować, że jest to akt wyłącznie chuligaństwa „poza ideologią”.

150

KWEST IE P O J Ę C I O W E

151

Skrajna prawica

Istnieje szeroka gama pojęć, których używa się w kontekście skrajnej prawicy. Określenia takie, jak faszyzm, prawicowy populizm, nacjonalizm, radykalny nacjonalizm, ekstremizm prawicowy czy nowa prawica, są każdorazowo wypełniane różnymi treściami 8.

Zainteresowanie tematem skrajnej prawicy byłoby nie do pomyślenia bez katastrofalnych w skutkach, dwudziestowiecznych doświadczeń z faszyzmem i nazizmem. Kariera ruchów faszystowskich w Europie pomiędzy obiema wojnami światowymi, przejęcie przez nie władzy we Włoszech i Niemczech, ich militaryzm, rasizm (zwłaszcza antysemityzm, chociaż w faszystowskich Włoszech – nie licząc praw rasowych z 1938 roku – nie był on de facto przyjętą ideologią), pogwałcenie wartości i zasad demokratycznych, totalitarne praktyki sprawowania władzy oraz późniejsze praktyki masowego unicestwienia ludzi w czasie II wojny światowej stały się punktem odniesienia dla późniejszych fal rozwoju skrajnej prawicy w Europie.

Powojenna kontynuacja tej ideologii – neofaszyzm czy neonazizm – zyskała istotne znaczenie na terenie Europy Zachodniej (z racji opisanych wyżej historycznych uwarunkowań), głównie na poziomie ideologiczno-subkulturowym, w postaci rozwoju ruchów neofaszystowskich czy neonazistowskich skinheadów. Apogeum działalności i znaczenia neofaszystowskie ruchy, ugrupowania i partie polityczne osiągnęły w latach 80. i 90. XX wieku, także w Europie Wschodniej.

Należy zaznaczyć, że zarówno współczesna symbolika, jak i ideologia neofaszystowska różnią się od pierwowzorów z lat 20. i 30. XX wieku. Łączy je z pewnością antydemokratyzm, antyliberalizm, rasizm, autorytaryzm i pochwała (nie zawsze praktykowanego) militaryzmu; odróżnia powiązanie z tłem kulturowym (zwłaszcza popkulturowym) i społecznym okresu powojennego.

Patrząc na działające dzisiaj ugrupowania tego typu, można odnieść wrażenie, że w Europie Wschodniej neofaszyzm ma się dobrze i wciąż potrafi przekonać do siebie część młodzieży. Nie udaje mu się jednak przebić do głównego nurtu polityki – ugrupowania te nie uzyskują niezbędnego do tego poparcia społecznego ani właściwej siły politycznej (wyjątkiem jest węgierski Jobbik). Jeśli spojrzymy całościowo na krajobraz skrajnej prawicy, to dostrzeżemy, że neofaszyzm w Europie Wschodniej znajduje się raczej w odwrocie. Tzw. nowa skrajna prawica

strategicznie odżegnuje się od ideologii totalitarnych, chociaż wiarygodność tych zabiegów jest dość ograniczona.

Z pewnością nie każda partia populistyczna jest skrajnie prawicowa, choć niewątpliwie populizm jest istotnym aspektem aktywności grup skrajnej prawicy. Populizm to bowiem uniwersalny styl uprawiania polityki, który radzi sobie świetnie w przekraczaniu granic ideologicznych czy geograficznych. Ruchy populistyczne roszczą sobie pretensję do bycia wyrazem „prawdziwej woli ludu” i reprezentowania interesów „człowieka z ulicy” przeciw politycznej elicie obcej prostym ludziom.

Szczególnym rodzajem populizmu jest ten odwołujący się do charakteru narodowego. Piewcy narodowego populizmu promują wizję relacji międzyludzkich, społeczno-gospodarczych i politycznych widzianych prawie wyłącznie w kontekście wspólnoty narodowej, podkreślając przy tym prymat bądź wręcz wyłączność jej interesów. Komunikat obliczony na wzrost posłuchu i poparcia społecznego zwraca się do „przeciętnego syna i córki konkretnej ziemi czy ojczyzny”, z wykluczeniem zamieszkujących mniejszości etnicznych. Świetną ilustracją dyskursu narodowo-populistycznego jest stwierdzenie, które padło z ust rosyjskiego nacjonalisty z Ruchu Przeciwko Nielegalnej Imigracji (DPNI), zdelegalizowanego w 2011 roku, w ramach serii wywiadów realizowanych w Niżnym Nowogrodzie: „Nasza organizacja stawia sobie za cel obronę interesów narodu rosyjskiego. Nie możemy zaakceptować obecnej sytuacji, w której imigranci mają wszystko, zasoby, pieniądze, strukturę – a zwykli Rosjanie nic. Mówi się, że Putin to przywódca narodu rosyjskiego. Nie, Putin nawet nie jest Rosjaninem, bo […] nie zauważa interesów własnego narodu. Zajmuje się ze swoją świtą i własnymi interesami”9.

Bardziej socjologiczna definicja radykalnego nacjonalizmu oraz stosowanego przeze mnie wymiennie politologicznego pojęcia skrajnej prawicy (również nowego typu) nie jest bynajmniej spójna. Możliwe jest jednak określenie pewnego wspólnego i charakterystycznego dla nich rdzenia ideologicznego10. Przede wszystkim, w obydwu chodzi o wizję homogenicznej tożsamości wspólnoty narodowej – związanej z wywyższeniem swojego narodu nad inne i jednocześnie wykluczeniem ze wspólnoty konkretnych grup mniejszościowych: narodowych, etnicznych, religijnych, seksualnych czy społecznych (jak niepełnosprawni czy bezdomni). Kolejne wspólne cechy to etnocentryzm, eurosceptycyzm, 152

153

Skrajna prawica

ksenofobia, rasizm, w tym często (tradycyjny bądź nowoczesny) antysemityzm, antykomunizm, antypluralizm, darwinizm społeczny, skłonność do przemocy, autorytaryzm i militaryzm, pochwała dyscypliny i porządku czy wreszcie prymat wspólnotowych, narodowych obowiązków nad mniej istotnymi prawami obywatelskimi jednostek. W kwestiach gospodarczych, w zależności od konkretnego ugrupowania, mamy do czynienia albo z apoteozą gospodarki wolnorynkowej (a czasami wręcz ortodoksyjnym liberalizmem gospodarczym – „zero państwa”, jak w przypadku polskiej Partii KORWIN), albo z apoteozą silnego państwa opiekuńczego (polski Ruch Narodowy). Cechą charakterystyczną wschodniej skrajnej prawicy jest przy tym łatwe odrzucenie podstawowych zasad demokratycznego państwa konstytucyjnego i zanegowanie etosu fundamentalnej równości ludzi. Jest to zapewne związane z jeszcze słabo ugruntowaną tradycją państwa demokratycznego w krajach postkomunistycznych.

Nacjonalizm sam w sobie nie musi naruszać ram liberalno-demokratycznego państwa. Także i w tym kontekście możemy zaobserwować podział na Europę Zachodnią (szczególnie Francja i Wielka Brytania, z wyjątkiem Niemiec), gdzie nacjonalizm jest kategorią raczej obywatelską, i Europę Wschodnią, gdzie pojęcie to częściej miewa konotacje etniczne, w ekskluzywnym i wykluczającym sensie.

Obok radykalnego nacjonalizmu i skrajnej prawicy funkcjonuje również bardziej politologiczne pojęcie ekstremizmu prawicowego.

Jako politolog i socjolog osobiście mam do niego awersję, głównie ze względu na doświadczenia badań nad ruchami radykalnych nacjonalistów i antyrasistów w Rosji. Od 2008 roku w tamtejszych strukturach policyjnych na poziomie federalnym funkcjonuje bowiem Departament do Walki ze zjawiskiem Ekstremizmu (osławiony Center „E”), które to zjawisko definiowane jest bardzo szeroko. Do jednego worka „ekstremistów” wrzuca się i zdecydowanie zwalcza bardzo różnorodne grupy: od terrorystów, przez radykalnych nacjonalistów i przedstawicieli radykalnej lewicy (szczególnie anarchistów czy antyrasistów), aż po grupy opozycyjne wobec władzy. Inaczej mówiąc, we współczesnej Rosji nadzwyczaj łatwo można otrzymać łatkę ekstremisty (czytaj: wroga publicznego) na skutek odgórnych decyzji o charakterze politycznym. Istnieje tam czarna lista mniej lub bardziej formalnych organizacji czy grup, które wedle tych niejasnych kryteriów zostały zdelegalizowane właśnie z powodu działalności „ekstremistycznej”.

U G RU POWAN I A S K R A J N I E P R AW I C O WE W EUROP I E ŚROD KOW O -W S C H O DN I E J

Ruch Narodowy (RN) jest stosunkowo świeżą i prężną inicjatywą, partią polityczną od lutego 2015 roku, a jednocześnie porozumieniem licznych organizacji polskich narodowców i komitetem wyborczym, który wystartował w wyborach do europarlamentu w 2014 roku, nie przekraczając jednak progu wyborczego (1,4% głosów). Charakterystyczne dla RN jest zbliżenie ideowe z Kościołem katolickim, co jest też tradycyjnie polską specyfiką nacjonalizmu. Działacze uznają wartości chrześcijańskie za fundament cywilizacji polskiej. Wśród ugrupowań, które podpisały deklarację ideową RN, znalazły się m.in. dwa główne radykalnie nacjonalistyczne ugrupowania: Młodzież Wszechpolska (MW) oraz Obóz Narodowo-Radykalny (ONR) – obydwa szczególnie antyromskie, homofobiczne i antysemickie (przynajmniej nieoficjalnie członkowie tych grup deklarują przekonanie o antypolskiej działalności Żydów i Izraela oraz przywiązanie do mitu żydokomuny 11). Należy podkreślić, że antyromskość jest rasistowską postawą szczególnie charakterystyczną dla wschodniego typu skrajnej prawicowości (zwłaszcza na Węgrzech, w Czechach, Słowacji i Polsce).

Głównym wydarzeniem, które corocznie 11 listopada, w związku z narodowym Świętem Niepodległości, organizują w Warszawie liderzy wymienionych organizacji, jest Marsz Niepodległości (oficjalnym organizatorem jest Stowarzyszenie Marsz Niepodległości). Marsz od 2010 roku wpisuje się w udaną strategię wzmożonej mobilizacji środowisk polskiej skrajnej prawicy w przestrzeni publicznej. Wydarzenie to cyklicznie skupia kilkadziesiąt tysięcy głównie młodych uczestników i rytualnie już staje się teatrem zamieszek, burd i starć części uczestników z policją, względnie przeciwnikami ideologicznymi, jak antyrasiści, antyfaszyści (mniej lub bardziej sformalizowani). Istotną rolę w aktach publicznej destrukcji odgrywa część środowiska kibiców piłki nożnej; generalnie zresztą grupy kibicowskie zajmują ważne miejsce w konstelacji subkulturowych środowisk i ich repertuaru działań, właściwych dla skrajnej prawicy we współczesnym polskim społeczeństwie, analogicznie jak w latach 90. neofaszystowscy skinheadzi. Środowiska te są bardzo aktywne przy okazji różnych rocznic „narodowych”, nie tylko w ramach Święta Niepodległości, lecz także rocznicy wybuchu Powstania Warszawskiego czy rocznicy uchwalenia Konstytucji 3 Maja. O sukcesie strategii 154

155

Skrajna prawica

mobilizacyjnej Marszu Niepodległości z punktu widzenia polskiej skrajnej prawicy świadczy niewątpliwie masowe uczestnictwo w nim tzw. młodej Polski narodowej – to profil uczestników szerszy niż tylko sami organizatorzy czy kibice piłkarscy. Marsz staje się dla części (zwłaszcza młodych) obywateli, w tym uczniów i studentów, okazją do przeżycia swoistego „momentu jedności narodowej”. Dodatkowo przy organizacji tego masowego zgromadzenia część z uczestników Marszu zdobywa swoje pierwsze szlify działalności publicznej.

Razem z kolegami z Fundacji Zespołu Analizy Ruchów Społecznych przy wsparciu Europejskiego Centrum Solidarności w Gdańsku wykonaliśmy wśród liderów protestów STOP ACTA (którzy sami nazwali siebie ACTA-wistami) jakościowe badanie w stylu tourainowskim12. Protesty zmobilizowały zimą 2012 roku około 100 tysięcy uczestników w wielu polskich miastach i ostatecznie doprowadziły do odrzucenia – dotyczącej kwestii wolności w sieci – umowy ACTA przez polski rząd. Zaskakująca dla nas była istotna reprezentacja wśród ACTA-wistów osób identyfikujących się z wartościami narodowo-patriotycznymi, co stanowi kolejny przykład skuteczności wzmożonej, oddolnej działalności polskich narodowców. Oprócz kilku działaczy Kongresu Nowej Prawicy i byłego Wszechpolaka (MW) w większości przypadków nasi młodzi respondenci podkreślali często, że są „polskimi patriotami”.

W ramach protestów miała też miejsce (np. w Lublinie) współpraca ACTA-wistów z ONR. Kolejne z polskich ugrupowań skrajnie prawicowych to Kongres Nowej Prawicy (KNP), którego liderem był do niedawna Janusz Korwin-Mikke. Kongres jest przykładem partii nowej skrajnej prawicy, która bazuje na doświadczeniach zachodnich – w sensie rozmachu i profesjonalizacji na francuskim Froncie Narodowym, a w sensie programu gospodarczego – na neoliberalnej holenderskiej Partii Wolności (PVV).

KNP zdobył w ostatnich eurowyborach 7,15% głosów, co stanowiło istotny sukces, jednakże partia ta wydaje się skazana na upadek w efekcie opuszczenia jej szeregów przez samego Janusza Korwin-Mikkego, który powołał nowe ugrupowanie. Należy zaznaczyć, że prawie połowa sympatyków tej partii to ludzie między 18 a 24 rokiem życia (75% mężczyzn), co świadczy o istotnym potencjale mobilizacyjnym wśród młodego, na ogół niewdzięcznego, bo niestałego elektoratu. Zwraca uwagę „wędrowanie” tych grup wyborców od poparcia antyklerykalnego Janusza

Palikota, przez Janusza Korwin-Mikkego, później partii Prawo i Sprawiedliwość, a ostatnio zaskakująco masowe poparcie dla muzyka Pawła Kukiza w I turze wyborów prezydenckich w 2015 roku.

Ruch na rzecz Lepszych Węgier – Jobbik to z kolei przykład wciąż istotnej roli, jaką mogą odgrywać wśród skrajnej prawicy Europy Wschodniej ugrupowania neofaszystowskie. Jobbik działa od 2002 roku i jawnie współpracuje z tego rodzaju środowiskami na Węgrzech, jest przy tym otwarcie antyromska i antysemicka. W ostatnich eurowyborach Jobbik zdobył 14,7% głosów (w 2009 roku – 15%). W wyborach parlamentarnych na Węgrzech w 2014 roku zdobył ich 20%. W 2007 roku kierownictwo partii powołało do życia Węgierską Straż z czarnym umundurowaniem zbliżonym do mundurów węgierskich nazistów z czasów II wojny światowej. To zaplecze paramilitarne Jobbiku zostało zdelegalizowane w 2007 roku, ponownie reaktywowano je jednak dwa lata później.

Podobnie jak w przypadku polskiego KNP, wśród wyborców Jobbiku wysoki jest odsetek osób młodych, w wieku 18 – 35 lat – aż 40%13.

Często uważa się, że sympatycy partii skrajnie prawicowych to ludzie niewykształceni i społecznie zmarginalizowani – Jobbik nie pasuje do tego modelu. Odsetek osób, które regularnie korzystają z internetu, jest tu stosunkowo wyższy niż w przypadku wyborców innych węgierskich partii politycznych. Z kolei pod względem miesięcznych dochodów gospodarstwa domowego Jobbik jest drugą partią o najzamożniejszym elektoracie na Węgrzech. Również analogicznie do polskiego KNP wśród sympatyków tej partii odsetek mężczyzn jest wyższy niż w przypadku innych partii węgierskich – 66% elektoratu to mężczyźni. Wreszcie, wyborcy Jobbiku są z pewnością ksenofobiczni, szczególnie dotyczy to uprzedzenia wobec społeczności romskiej.

Słowacka Partia Narodowa (SNS) to eurosceptyczna partia nacjonalistyczna, opierająca się na trzech filarach: chrześcijańskim (podobnie jak polski RN), narodowym oraz socjalnym. W słowackich wyborach parlamentarnych w 2010 roku zdobyła 5% głosów i 9 deputowanych, zostając jednym z dwóch ugrupowań opozycyjnych. Liderem partii jest Ján Slota, który nawoływał między innymi do sterylizacji społeczności romskiej. W wyborach w 2012 roku SNS uzyskała 4,55% i nie zdobyła mandatów, z kolei w wyborach do Parlamentu Europejskiego w 2014 roku uzyskała 3,6% poparcia. Co istotne, partia ta w 2006 roku współtworzyła gabinet rządzący, zdobywszy ponad 11% głosów. Z kolei 156

157

Skrajna prawica

Partia Ludowa Nasza Słowacja to neofaszystowska partia pod wodzą Mariana Kotleby, która w wyborach parlamentarnych w 2010 roku zdobyła 1,3% głosów. Partia nie odnotowuje istotnych sukcesów w przeciwieństwie do samego jej lidera, który w ostatnich wyborach lokalnych w 2014 roku został wybrany wojewodą w okręgu Bańska Bystrzyca, uzyskując aż 55% głosów.

Czeska Partia Robotnicza (Dělnická Strana) to partia neofaszystowska założona w 2003 roku i rozwiązana decyzją sądu 17 lutego 2010 roku. Jej przewodniczący Tomáš Vandas w tym samym roku przekształcił swoje zdelegalizowane ugrupowanie w Partię Robotniczą Sprawiedliwości Społecznej (czes. Dělnická strana sociální spravedlnosti, DSSS).

W wyborach w 2010 roku DS otrzymała 1,1% głosów, a trzy lata później jako DSSS jeszcze mniej, bo 0,8% głosów. Należy podkreślić, że w Czechach i na Słowacji rozkwita, podobnie jak na Węgrzech, ruch otwartej nienawiści przeciwko licznej w tych krajach ludności romskiej. Systematycznie prowadzone są przeciwko niej kampanie medialne, a w skrajnych sytuacjach organizowane są brutalne „rajdy” na osiedla Romów.

Bułgarska ATAKA to koalicja bułgarskich partii radykalnie nacjonalistycznych (na czele z partią o tej samej nazwie) powstała w 2005 roku, tuż przed wyborami parlamentarnymi. Wówczas odniosła ona krótkotrwały sukces, zdobywając 8% głosów. Po wyborach koalicja rozpadła się w cieniu wewnętrznych kłótni liderów oraz skandali o podłożu rasistowskim. Dzisiaj z całej koalicji wciąż działa ATAKA pod wodzą swojego eurosceptycznego i ksenofobicznego lidera – Wolena Siderowa.

Rumuńska Partia Wielkiej Rumunii (PRM), działając pod kierownictwem Corneliu Vadima Tudora, w wyborach parlamentarnych w 2004 roku zajęła trzecie miejsce, zdobywając 135 głosów. Jednakże był to krótkotrwały sukces i w wyborach z 2008 roku partia ta uzyskała już tylko 3,15% głosów.

W Rosji minęły już bezpowrotnie czasy triumfów radykalnego nacjonalisty Władimira Żyrinowskiego (lidera Liberalno-Demokratycznej Partii Rosji), których kulminacją był zaskakujący sukces w wyborach parlamentarnych w 1993 roku. Słabość oficjalnych partii radykalno-nacjonalistycznych i ich fatalne wyniki od wyborów parlamentarnych z 1999 roku wynikają z tej prostej przyczyny, że w Rosji to Kreml, a w istocie prezydent Władimir Putin, posiada monopol na oficjalną linię tzw. narodowego patriotyzmu w Rosji, jak rzecz określa rosyjsko-niemiecki

ekspert Mischa Gabowitsch14. Zgoła odmiennie wygląda sytuacja nieformalnych, oddolnych ruchów radykalnych nacjonalistów, których jest aż nadto. Ich listę można rozpocząć od dwóch zdelegalizowanych organizacji, które były przedmiotem moich badań terenowych w ramach trzyletniego francuskiego programu badawczego „Zrozumieć przemoc w Rosji”: to Partia Narodowo-Bolszewicka (NBP) (zdelegalizowano ją w 2005 roku i zakazano jej działalności w roku 2007) oraz Ruch Przeciwko Nielegalnej Imigracji (DPNI) (zdelegalizowany w 2011 roku). Ten ostatni powstał w 2002 roku, a jego liderem był młody prawnik Aleksander Biełow, który po zdelegalizowaniu ugrupowania powołał kolejne ugrupowanie skrajnie prawicowe – tzw. Ruscy, które działa obecnie w podziemiu. DPNI zyskało rozgłos i spore poparcie społeczne, rozdmuchując i instrumentalizując antyimigranckie pogromy w małej miejscowości Kondopoga. Ruscy są z kolei głównym inicjatorem tzw. Ruskich Marszów odbywających się corocznie w licznych miejscowościach 4 listopada, w ramach Dnia Jedności Narodowej, w tym głównego, kilkunastotysięcznego w Moskwie. Ruskie Marsze są organizowane w podobnej konwencji do polskiego Marszu Niepodległości i są przykładem oddolnej, znaczącej inicjatywy mobilizacji sympatyków ruchów radykalnych nacjonalistów w Europie Wschodniej. Liderem nr 1 („operacyjnym”) partii NBP od początku jej istnienia jest Edward Limonow – pisarz i polityk. Liderem nr 2 („ideologicznym”) również od samego początku był filozof Aleksander Dugin, czołowy ideolog współczesnego rosyjskiego ujęcia tradycjonalizmu i euroazjatyzmu. „Nacbole” stale działają w obiegu nielegalnym i łączą ideologię skrajnie prawicową ze skrajnie lewicową, a na dodatek wielkomocarstwową. W 2006 roku partia została członkiem koalicji opozycyjnej Inna Rosja.

Istnieje multum mniej znaczących pod względem liczebności członków i sympatyków partii i ugrupowań skrajnie nacjonalistycznych w Rosji, takich jak Partia Wolności z Sankt Petersburga pod wodzą Jurija Bieljajewa, Narodowe Zjednoczenie czy Czarna Sotnia, która to nazwa stała się synonimem ruchów i bojówek skrajnie prawicowych w Europie Wschodniej. Na szczególną uwagę w kontekście rozwoju skrajnej prawicy w Rosji zasługuje fenomen roli środowiska, względnie subkultury kibiców piłkarskich. Podobnie jak w przypadku Polski, większość klubów jest infiltrowana przez skrajną prawicę. Rosyjscy chuligani stadionowi przestawili się nawet na, jak to sami nazywają, polish style – wygodny (na 158

wszelki wypadek) sportowy ubiór (dresy i buty sportowe), który właściwie zasłania zakazaną prawnie symbolikę rasistowską (tatuaże, koszulki itp.). Istotna różnica w stosunku do reszty krajów postkomunistycznych polega na zamkniętym charakterze systemu politycznego w Rosji, który utrudnia samoorganizację społeczeństwa, co dotyczy również ugrupowań narodowo-patriotycznych. W sytuacji, gdy lista zakazanych organizacji i partii poszerza się, kluby i stadiony piłkarskie zyskują wyjątkową rolę jako podziemny bastion rosyjskiego nacjonalizmu15. Najgłośniejsze związane z tym wydarzenie to masowe manifestacje na Placu Maneżowym w Moskwie w grudniu 2010 roku. Doszło wówczas do zamieszek z udziałem około pięciu tysięcy kibiców i nacjonalistów oraz znaczącej liczby oddziałów prewencji. Rozruchy zostały wywołane opieszałością milicji w przeprowadzaniu śledztwa w sprawie zabójstwa kibica Spartaka Moskwa Jegora Swiridowa, który zginął 6 grudnia z rąk obywateli rosyjskich pochodzenia kaukaskiego.

D L A CZ EGO M ŁO DZ I E UR O P E J C Z YCY ZE WS CHOD U

Jeżeli odgłos przebudzenia skrajnej prawicy jest słyszalny lokalnie, regionalnie oraz na szerszej arenie międzynarodowej, to znaczy, że wymienione wyżej organizacje faktycznie trafiają z przekazem do swoich sympatyków, szczególnie tych młodszych. Dlaczego tak się dzieje?

Poniżej wskazuję kilka możliwych przyczyn ideologicznych, społeczno-ekonomicznych i politycznych, które mogą – moim zdaniem – odpowiadać za wzrost popularności skrajnej prawicy w Europie Wschodniej.

1. Wzrost obecności dyskursu ksenofobicznego w przestrzeni publicznej. Tacy przywódcy, jak David Cameron, Angela Merkel, Nicolas Sarkozy czy wreszcie Władimir Putin, chociaż bardzo różnią się od siebie biografiami, sposobem uprawiania polityki czy poziomem radykalizmu wypowiedzi, świadomie wprowadzają do debaty publicznej wątki antyimigranckie, antytolerancyjne i hurranacjonalistyczne, legitymizując tym samym w przestrzeni publicznej dyskurs promowany przez europejską skrajną prawicę. Włączenie elementów programu partii skrajnie prawicowych do agendy partii głównego nurtu powoduje (oprócz zamierzonego, choć nie zawsze skutecznego 159

Skrajna prawica

POPIERAJ Ą S K R A J N Ą P R AW I C Ę ?

przyciągania elektoratu) negatywny efekt „rozlewania się” i zakorzeniania ekstremistycznych treści w społeczeństwie.

2. Społeczna dezintegracja wynikająca ze zmian społeczno-ekonomicznych okresu transformacji. Gwałtowność tych procesów może wywoływać poczucie generalnego zaniku norm społecznych16. W Europie Wschodniej panuje poza tym przekonanie, że ruchy rewolucyjne, które doprowadziły do upadku komunizmu, nie dotrzymały złożonych ludziom obietnic wyraźnej poprawy stopy życiowej. To właśnie rozczarowanie, wynikające z niespełnienia obietnic politycznych (w szczególności wyborczych), podsyca popularność skrajnie prawicowych poglądów, zwłaszcza wśród tzw. przegranych transformacji – ludzi, którzy nie odnaleźli się w rzeczywistości po 1989 roku. Szczególnie młodzi mają poczucie deklasacji i utraconych szans w porównaniu z pokoleniem rodziców, którzy bywali aktorami transformacji ustrojowej.

3. Utrata dotychczasowego zakresu suwerenności, słabnięcie państwa i zarazem próby obrony tożsamości narodowej w obliczu procesów integracji międzynarodowej, szczególnie na poziomie Unii Europejskiej. Stąd wynika tak szerokie rozpowszechnienie postaw eurosceptycznych czy wręcz antyunijnych, niewątpliwie stanowiących zagrożenie dla stabilizacji i przyszłości UE. Nie zmienia to faktu, że część skrajnej prawicy (np. polska Nowa Prawica) promuje ideę zmniejszania i osłabiania roli państwa według wyznaczników ideologii ultraliberalnej.

4. Ogólny brak zaufania do partii i całej klasy politycznej. W Polsce od ponad dekady partie polityczne są instytucją publiczną, wobec której Polacy są wyjątkowo sceptyczni. W badaniu przeprowadzonym przez CBOS w lutym 2014 roku jedynie 17% respondentów stwierdziło, że ma do nich zaufanie – dwukrotnie mniej, niż wyniosło zaufanie do Sejmu i Senatu (34%) i niemal dwukrotnie mniej niż wobec rządu (33%)17. Dla porównania zaufanie do wojska i policji deklarowało odpowiednio 74% i 71% ankietowanych. Do tego dochodzą postawy antyestablishmentowe wynikające głównie z osobistych frustracji oraz ze znużenia uciążliwością praktyk korupcyjnych współczesnych elit (zwłaszcza w krajach takich jak Rosja, Ukraina, 160

161

Skrajna prawica

Bułgaria, Rumunia, Węgry, Czechy, ale też Polska). Frustrację podsyca zauważalny rozziew (dystans) polityczny, symboliczny i materialny między elitami a resztą społeczeństwa.

5. Zjawisko internacjonalizacji szowinizmu – partie skrajnie prawicowe wymieniają się doświadczeniami i ściśle współpracują ze sobą, aby jak najskuteczniej wykorzystać pogorszenie koniunktury gospodarczej w Europie. W 2009 roku powstała europejska partia polityczna o profilu radykalno-nacjonalistyczno-eurosceptycznym, Sojusz Europejskich Ruchów Narodowych (AENM). W jej skład weszły czołowe zachodnioeuropejskie partie, na czele z francuskim Frontem Narodowym (FN) i reprezentacją węgierskiego Jobbiku. Po objęciu sterów w FN Marine Le Pen zdecydowała jednak o odcięciu się od AENM ze względu na nadmierny radykalizm Jobbiku i brytyjskiego BNP. W rezultacie został utworzony Europejski Sojusz na rzecz Wolności (EAF). Jeśli chodzi o Europę Wschodnią, to trudno mówić o szansach na realną międzynarodówkę poszczególnych partii. Wydaje się bowiem, że nie jest możliwa współpraca otwarcie zwalczających się ugrupowań, jak Jobbik i Partia Wielkiej Rumunii czy Słowacka Partia Narodowa (SNS), których konflikt wynika z historycznych i terytorialnych roszczeń i animozji. Przypomnijmy, że jakiś czas temu lider SNS – Jan Slota wzywał do zrównania Budapesztu z ziemią. Bardzo ważnym przejawem działalności integracyjnej w tym kontekście jest organizowanie wspólnych koncertów, konferencji czy marszów protestacyjnych przy wykorzystaniu nowych mediów. Powstają też pomysły tworzenia wspólnych list wyborczych. Ruch Narodowy oraz Jobbik chciały się wymienić kandydatami na listach wyborczych do Parlamentu Europejskiego – tak by Polak startował z Węgier, a Węgier z Polski (pomysł ostatecznie nie wypalił). Z pewnością natomiast dochodzi do swoistej globalnej cyrkulacji wyobraźni narodowych18. Organizacje skrajnie prawicowe wymieniają się swoimi interpretacjami dotyczącymi danych wspólnot narodowych, które najczęściej nie mają wiele wspólnego z rzeczywistością społeczno-polityczną danego kraju. Badałem to zjawisko na przykładzie wykorzystania przez nacjonalistów

rosyjskich zamieszek, które wybuchły na wielu przedmieściach francuskich miast w 2005 roku – w celu uzasadnienia postaw antyimigranckich oraz antymuzułmańskich w Rosji.

Nacjonaliści rosyjscy opacznie interpretowali zamieszki na tle społeczno-ekonomicznym, w których brali udział obywatele Francji o korzeniach imigranckich, jako zamieszki na tle religijno-etnicznym.

6. Brak dostatecznie silnych autentycznych ugrupowań lewicowych, które zauważałyby problemy zwłaszcza młodego pokolenia oraz potrafiłyby zagospodarować ich frustracje w ramach systemu demokratycznego.

7. Wpływ konfliktu międzynarodowego Rosji i Ukrainy, którego nie można lekceważyć. Z jednej strony ewentualne zagrożenie zewnętrze aktywizuje środowiska radykalnych nacjonalistów i ich „armie patriotów”, w tym różnego rodzaju organizacje paramilitarne. Z drugiej strony kuriozalne w tym kontekście jest zbliżanie się zachodnich i wschodnich partii czy ugrupowań skrajnie prawicowych do Kremla. Opinię publiczną zaniepokoił ostatnio fakt przyznania wysokiego kredytu w wysokości 9 milionów euro francuskiemu Frontowi Narodowemu przez zbliżony do Kremla Pierwszy Czesko-Rosyjski Bank (FN nie mógł otrzymać kredytu w bankach na terytorium Francji). Jego przywódczyni Marine Le Pen sympatyzuje z Władimirem Putinem, nazywając go „prawdziwym patriotą” oraz „strażnikiem tradycyjnych wartości europejskich”.

CO R OBIĆ?

Sukces zachodnich partii skrajnie prawicowych w wyborach do europarlamentu, zarówno w tych ostatnich z 2014 roku, jak i tych sprzed pięciu lat, potwierdza, że skrajna prawica staje się trwałym elementem sceny politycznej zachodnich społeczeństw. Kryzys politycznej reprezentacji wynikający z niezadowolenia opinii publicznej ze stanu elit demokracji parlamentarnej sprawia, że partie skrajnie prawicowe zaczęły zdobywać głosy wyborców antysystemowych i antyestablishmentowych.

Jeżeli weźmiemy pod uwagę fakt szybkiego nadrabiania i naśladowania doświadczeń zachodnich przez partie i ugrupowania radykalnych nacjonalistów z Europy Wschodniej, to przy niesprzyjającej 162

163

Skrajna prawica

koniunkturze gospodarczej w niedługim czasie ich obecność w głównym nurcie politycznym stanie się faktem także i w naszym regionie.

Pod względem ideologicznym ugrupowania tzw. nowej skrajnej prawicy na zachodzie Europy nie odbiegają od standardów ich wschodnich odpowiedników. Główna różnica polega na tym, że radykalny nacjonalizm ugrupowań z zachodniej części kontynentu ma tło bardziej polityczne i społeczno-ekonomiczne, wynika bowiem głównie z postaw antyestablishmentowych, eurosceptycznych i antyimigranckich w kontekście konkurencji na rynku pracy, wzmacnianych przez silną islamofobię. W Europie Wschodniej skrajna prawica mobilizuje część społeczeństwa raczej na poziomie tożsamościowym, ideologicznym, aksjologicznym i symbolicznym – wokół idei radykalnego nacjonalizmu ekskluzywnego etnicznie. Postawy antymniejszościowe i antyimigranckie mają tu postać skrajnego rasizmu (posuwającego się do przemocy), najczęściej antyromskiego, a także antysemityzmu tradycyjnego i nowoczesnego oraz homofobii.

W Europie Wschodniej załamanie się komunizmu pozwoliło na odrodzenie się (tłumionych dotychczas bądź traktowanych instrumentalnie przez autorytarne reżimy) nacjonalizmów oraz skrajnej prawicy działającej poza głównym nurtem sfery publicznej. Ćwierć wieku później partie i ugrupowania skrajnie prawicowe znów dochodzą do głosu w wyniku podobnego jak na Zachodzie kryzysu demokracji i gospodarki liberalnej. Proces legalizowania bądź delegalizowania partii skrajnie prawicowych w europejskich systemach politycznych nie może przebiegać z pogwałceniem europejskiego porządku prawnego oraz europejskich wartości. W sytuacji łamania prawa przez tego rodzaju ugrupowania, instytucje państwowe powinny jednak zdecydowanie reagować. Przykładem pozytywnym takiej reakcji było zdelegalizowanie w 2009 roku brzeskiego ONR-u, który – co ciekawe – był pierwszą brygadą tej organizacji, działającej legalnie od 2003 roku jako stowarzyszenie zwykłe. Podstawą ówczesnej decyzji sądu opolskiego były artykuły 13 i 58 Konstytucji RP, a dokładniej związane z nimi uporczywe naruszanie prawa przez członków brzeskiego ONR – zachowania noszące cechy propagowania faszyzmu19.

Podobne konsekwencje spotkały słowacką partię – Słowacka Wspólnotowa Partia Narodowa (SN), która została zdelegalizowana przez Sąd Najwyższy za pogwałcenie konstytucyjnej gwarancji równości obywateli (warto wspomnieć, że SN został reaktywowany, ale już jako stowarzyszenie).

Zgoła innym, niechlubnym przykładem była nieudana próba zdelegalizowania Narodowodemokratycznej Partii Niemiec (NPD).

W 2003 roku Federalny Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w sprawie delegalizacji partii wszczęte na wniosek rządu, uzasadniając to tym, że działalność NPD była w dużej części inspirowana przez agentów Federalnego Urzędu Ochrony Konstytucji w kierownictwie partii i nie sposób było odróżnić działań partii od działań prowokowanych przez wywiad. Warto dodać, że ta nieudana próba delegalizacji przysporzyła służbom poważnych trudności w docieraniu do informacji o aktywności organizacji neonazistowskich. Należy jednak zawsze pamiętać, że prawne restrykcje, monitoring i strategie policyjne dotykają wyłącznie najbardziej widocznych symptomów o wiele szerszego społecznego i kulturowego zjawiska.

164

1. Cytat pochodzi z przeprowadzonego w 2010 roku wywiadu pogłębionego w ramach projektu: Zrozumieć przemoc w Rosji. Trzyletni (2009 – 2011) projekt realizowany był dla Urzędu Miasta Paryża przez grupę badaczy z Centrum Badań Wschodnich (CERCEC/EHESS/CNRS) w Paryżu (http://russiaviolence.hypotheses.org).

2. Rafał Pankowski, Rasizm a kultura popularna, Wydawnictwo Trio, Warszawa 2006.

3. Łukasz Jurczyszyn, Radykalna młodzież testem dla społeczeństwa, w: Organizacje skrajne w demokratycznym państwie i społeczeństwie, Debaty Otwartej Rzeczpospolitej, Warszawa 2013.

4. Grigorij Meseznikov, The Far Right Extremism in Slovakia, w: Organizacje skrajne we współczesnej Europie – ogólna charakterystyka, Otwarta Rzeczpospolita, Warszawa 2013.

5. Daniele Di Nunzio, Emanuele Toscano, Dentro e fuori CasaPound: capire il fascismo del terzo millennio, Armando Editore, Roma 2011.

6. Michel Wieviorka, Le Front national, entre extrémisme, populisme, et démocratie, Éditions de la Maison des Sciences de l’Homme, Paris 2013.

7. Aleksandra Moroska-Bonkiewicz, Organizacje skrajne we współczesnej Europie – ogólna charakterystyka, Otwarta Rzeczpospolita, Warszawa 2013, www. otwarta.org/wp-content/uploads/2013/05/ Moroska-Organizacje-skrajne-w-Europie.pdf.

8. Uwe Backes (red.), Skrajnie prawicowe ideologie w historii i współczesności, WIND, Wałbrzych 2005.

9. Cytat z 2010 roku z wywiadu pogłębionego przeprowadzonego podczas własnego badania terenowego w ramach projektu: Zrozumieć przemoc w Rosji.

10. Joanna Jankiewicz, Nowa skrajna prawica w wybranych państwach Europy Zachodniej, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2007.

11. Cytat z wywiadu pogłębionego z działaczem lokalnej brygady ONR, który przeprowadziłem w 2008 roku w ramach własnego badania terenowego na temat antyromskich zamieszek w Brzegu: „Romowie z Brzegu są gorsi od Żydów, ponieważ żyją w naszym mieście”. Należy podkreślić, że trzej działacze ONR, którzy wzięli udział w badaniu, na ogół wyjątkowo ważyli słowa,

mówiąc o antysemityzmie.

12. Łukasz Jurczyszyn, Kim są i jak działali ACTA-wiści?, w: Obywatele ACTA, raport Europejskiego Centrum Solidarności, Gdańsk 2014, http://zbiory.ecs.gda.pl/ images/elfinder/publikacje/ECS_Seria-RAPORT_Obywatele-ACTA.pdf.

13. W Budapeszcie w październiku 2014 roku odbyła się debata na temat skrajnej prawicy w Europie, zorganizowana przez Fundację im. Friedricha Eberta, gdzie prezentowałem doświadczenia polskie – m.in. badanie terenowe brzeskiej brygady ONR. Peter Kreko, dyrektor węgierskiego instytutu badawczego Political Capital, właśnie wtedy przedstawił bardzo ciekawe wyniki badań ilościowych na temat profilu wyborców Jobbiku.

14. Misha Gabowitsch, Współczesny rosyjski „patriotyzm narodowy” i jego stosunek do komunizmu, w: Uwe Backes (red.), Skrajnie prawicowe ideologie w historii i współczesności, WIND, Wałbrzych 2005.

15. Łukasz Jurczyszyn, Piłkarski stadion: współczesny bastion rosyjskich radykalnych nacjonalistów, „Nigdy Więcej” 2012, nr 20, s. 34 – 35.

16. Aleksandra Moroska-Bonkiewicz, Organizacje skrajne we współczesnej Europie – ogólna charakterystyka, dz. cyt.

17. CBOS, Stosunek do instytucji państwa oraz partii politycznych po 25 latach, komunikat z badań nr 68/2014, Centrum Badania Opinii Społecznej, Warszawa 2014, www.cbos.pl/SPISKOM. POL/2014/K_068_14.PDF. 18. Łukasz Jurczyszyn, Russian Radical Nationalist Interpretation of the French Riots of November 2005, „Demokratizatsiya.

The Journal of Post-Soviet Democratization” 2011, vol. 19, nr 3.

19. Łukasz Jurczyszyn, Radykalna młodzież testem dla społeczeństwa, dz. cyt.

ISZ Instytut Studiów Zaawansowanych został powołany przez Stowarzyszenie im. Stanisława Brzozowskiego do prowadzenia badań naukowych i dydaktyki w obszarze fundamentalnych problemów współczesnej kultury. Główną motywacją twórców Instytutu była chęć stworzenia przyjaznego otoczenia dla poszukiwania odpowiedzi na współczesny kryzys demokracji liberalnej, wynikający z kryzysu więzi społecznej i wyobraźni społecznej.

Od czasu inaugurującego w 2012 roku działalność ISZ wykładu profesora Zygmunta Baumana pt. Wyzwania stulecia zorganizowaliśmy kilkadziesiąt seminariów poświęconych tak różnym dziedzinom jak ekonomia polityczna, filozofia kultury, polityka społeczna i feminizm czy analiza współczesnych ruchów społecznych w Polsce i na świecie. W otwartych dla publiczności wykładach uczestniczyło łącznie kilka tysięcy słuchaczy i słuchaczek. W Instytucie rozpoczęliśmy również działalność badawczą – teoretyczną i empiryczną – dotyczącą problematyki społecznych aspektów praktyk kulturowych, a także współzależności między kulturą a gospodarką w kontekście współczesnych wyzwań cywilizacyjnych dla Polski.

Doświadczenia współpracy z najwybitniejszymi ekspertami i ekspertkami, licznymi instytucjami publicznymi i organizacjami pozarządowymi, a także opinie uczestników

i prowadzących zajęcia w Instytucie skłaniają nas do skoncentrowania działalności w najbliższych latach wokół trzech obszarów tematycznych. Zgłębiać będziemy zatem relacje między kulturą a rozwojem, zmianę społeczną w kontekście dyskursu publicznego, a także nieortodoksyjną ekonomię polityczną czasów kryzysu. To, naszym zdaniem, najważniejsze zagadnienia przed jakimi stoi wyobraźnia społeczna w Polsce i zarazem wyzwanie dla instytucji nastawionej – w zgodzie z misją ISZ – na długofalowe cele poznawcze przekraczające granice ustalonych dyscyplin oraz współpracę na zasadach partnerskich z placówkami naukowymi, jednostkami publicznymi oraz instytucjami społeczeństwa obywatelskiego.

Efekty pracy Instytutu, obok prezentacji publicznych oraz międzynarodowych konferencji, przyjmują formę wydawanych pod jego patronatem książek, a także serii zeszytów Instytutu Studiów Zaawansowanych. Pierwszy, który właśnie Państwu prezentujemy, poświęcony jest kwestii relacji między Wschodem a Zachodem po dekadzie, jaka upłynęła od pierwszego rozszerzenia UE na wschód. Kolejny będzie wyborem najważniejszych tekstów współczesnej ekonomii nurtu post-keynesowskiego.

Wschód przyłączony.

Integracja i transformacja Europy po roku 1989 Seria Zeszyty Instytutu Studiów Zaawansowanych: 1 Warszawa 2015 Copyright © 2015

By Stowarzyszenie im. St. Brzozowskiego i Autorzy ISBN 978-83-64682-72-8 Redakcja: Julian Kutyła, Michał Sutowski Korekta: Sylwia Breczko Projekt graficzny: Studio Noviki Wydawca: Instytut Studiów Zaawansowanych, Warszawa 2015 Druk i oprawa: Read Me, ul. Olechowska 83, 92-403 Łódź Nakład: 1000 egz.

Publikacja bezpłatna Publikacja ukazuje się dzięki wsparciu Fundacji im. Róży Luksemburg

Instytut Studiów Zaawansowanych ul. Foksal 16, 00 - 372 Warszawa tel. + 48 22 505 66 90 www.instytut-studiow.pl INSTYTUT STUDIÓW ZAAWANSOWANYCH

ISBN 978-83-64682-72-8