Tar 2021-respingimento della proposta di promozione per merito straordinario. T.A.R. Lazio Roma Sez. I quater, Sent., (ud. 12/10/2021) 19-10-2021, n. 10713 Fatto - Diritto P.Q.M. REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater) ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso numero di registro generale 10423 del 2012, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati ------------------- ------------------- e ------------------- -------------------, con domicilio eletto presso lo studio ------------------- ------------------- in Roma, via L. -------------------, -------------------; contro Ministero dell'Interno - Dipartimento della Pubblica Sicurezza, in persona del Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; per l'annullamento - del decreto del Capo della Polizia n. -OMISSIS-dell'8 maggio 2012, recante il respingimento della proposta di promozione per merito straordinario. Visti il ricorso e i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno - Dipartimento della Pubblica Sicurezza; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 ottobre 2021 il dott. Alessandro Tomassetti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Svolgimento del processo - Motivi della decisione Con il ricorso in epigrafe l'odierno ricorrente impugna il decreto del Capo della Polizia n. -OMISSIS-dell'8 maggio 2012, recante il respingimento della proposta di promozione per merito straordinario, nonché ogni atto comunque presupposto e/o connesso ivi compresi i pareri espressi dalla Commissione centrale per le ricompense nella seduta del 28 marzo 2012 e dalla Commissione per il personale del ruolo degli Agenti ed Assistenti della Polizia di Stato del 7 maggio 2012. Deduce il ricorrente i seguenti fatti. La sera del 1 agosto 2011 gli operanti, a bordo delle autoradio di zona con sigla radio "-OMISSIS-", unitamente alla volante "-OMISSIS-", intervenivano su segnalazione della locale S.O., in-OMISSIS-, dove veniva segnalata una violenta lite scaturita tra marito e moglie. I dipendenti, giunti presso l'indirizzo, identificavano la signora -OMISSIS-, coniuge separata di -OMISSIS-; la donna veniva trovata fuori dalla propria abitazione in uno stato di grande prostrazione e spavento e riferiva di esserne fuggita poco prima in quanto l'ex marito, impugnando un coltello, si era barricato in casa, minacciandola di morte.
La predetta riferiva inoltre agli operanti che già nella serata del giorno prima, si era recata presso gli Uffici di Polizia Commissariato di P.S. Sezionale "Flaminio Nuovo" per formalizzare un atto di denuncia-querela nei confronti del -OMISSIS-; dal racconto della stessa si evinceva che lo stesso, ex convivente, nonché padre naturale dei propri figli, nel primo pomeriggio si era introdotto all'interno della predetta abitazione di -OMISSIS- in modo fraudolento, approfittando della porta finestra della camera da letto. In questa prima fase dell'attività criminosa, il -OMISSIS- esercitava pressioni psicologiche nonché realizzava aggressioni fisiche sia nei confronti della -OMISSIS- che dei due figli minori presenti all'evento. In conseguenza dell'aggressione subita davanti ai figli minori la -OMISSIS-, in seguito, riportava lesioni giudicate guaribili in gg 10 s.c. L'episodio di violenza diretta nei confronti dei figli e della ex coniuge, di fatto, faceva seguito ad altro analogo evento di violenza del 31 gennaio 2010, a seguito del quale l'indagato -OMISSIS- dopo violenta lite familiare aveva minacciato di morte ed aveva procurato lesioni aggravate alla moglie nonché resistenza agli operatori di p.g. intervenuti, nella circostanza, per sedare la lite. In ragione di quest'ultimo episodio, il Tribunale dei Minori di Roma con procedimento n. -OMISSIS-aveva sospeso la potestà genitoriale al -OMISSIS-, vietandogli al contempo, di avvicinarsi all'abitazione dove dimorano i figli e la moglie e ai luoghi abitualmente frequentati dagli stessi senza l'autorizzazione del Tribunale. Nell'immediatezza dei fatti di cui in premessa, gli operanti, in particolare l'Ispettore Superiore -OMISSIS- del Reparto Volanti, cercava di instaurare, ma senza esito, un colloquio con il -OMISSIS- affinché desistesse dai suoi propositi violenti sia nei confronti della ex coniuge che degli operatori presenti, atteso che lo stesso, come già detto, si era barricato in casa, in possesso di un coltello da cucina con lama di circa 19 cm. Attesa l'inutilità di quanto posto in essere, i dipendenti in seguito cercavano di entrare dalla porta di ingresso a mezzo delle chiavi fornite dalla -OMISSISma il tentativo non riusciva in quanto il -OMISSIS- impediva l'apertura della serratura inserendo manualmente il chiavistello interno e bloccando la porta ponendovi un mobile. Gli operanti pertanto decidevano di far intervenire una squadra dei Vigili del Fuoco e un'ambulanza sul posto, valutando la possibilità di entrare dal giardino antistante la camera da letto e il soggiorno; venivano, quindi, divelti dagli stessi alcuni elementi della tapparella in plastica della porta finestra della camera da letto laddove il -OMISSIS- si era rifugiato. Nel contempo l'Ispettore -OMISSIS- e gli Assistenti -OMISSIS- intrattenevano il -OMISSIS- che minacciava di morte gli operanti con gesti e parole nonché minacciando, lui stesso, di tagliarsi la gola, profferendo contestualmente la frase "o, io o, voi, qualcuno deve uscire morto da qui". Approfittando dell'attenzione rivolta dal -OMISSIS- ai quattro operatori intervenuti, gli Agenti -OMISSIS-, appartenete al Commissariato Flaminio Nuovo e -OMISSIS- del Commissariato Ponte Milvio, riuscivano ad entrare dalla porta di ingresso ma, appena dentro l'appartamento, il -OMISSIS- li
aggrediva con furia omicida e, con il coltello tra le mani ad altezza uomo, si scagliava contro i predetti. L'Agente Scelto -OMISSIS- dall'altezza della porta di ingresso, vistosi minacciato, per respingere tale violenza esplodeva un colpo con la propria arma di ordinanza che attingeva il -OMISSIS- nella coscia sinistra. Quest'ultimo, sebbene ferito continuava la propria corsa violenta verso gli operanti; il -OMISSIS- indietreggiava fino a guadagnare l'uscita della casa e si affiancava all'altro operatore -OMISSIS- che era posizionato leggermente fuori dall'ingresso; il -OMISSIS- provava ad aggredire a breve distanza i due operatori, così che anche l'Assistente -OMISSIS- si vedeva costretto ad esplodere un colpo con la pistola di ordinanza che attingeva la porta di ingresso senza colpire il -OMISSIS- che però, a questo punto, desisteva dalla sua azione violenta contro i due pubblici ufficiali per poi rientrare in casa, serrando la porta alle sue spalle. Nel frattempo, gli altri operatori rimasti a ridosso della porta finestra, lato giardino, si erano introdotti dentro la stanza dell'abitazione ove in precedenza stazionava lo squilibrato, in attesa del rientro del -OMISSIS- che teneva ancora in mano il coltello. Atteso ciò, l'Ispettore -OMISSIS- decideva di uscire fuori dalla casa, ritenendo lo spazio interno troppo esiguo in relazione al numero degli operatori presenti, per agevolare una mirata azione offensiva finalizzata alla neutralizzazione del -OMISSIS-. Quest'ultimo continuava a brandire il coltello in direzione degli operanti, complice anche un evidente stato di alterazione psicofisica dovuta all'abuso di alcol; gli operanti, in ogni caso, pur avendone ancora facoltà, attesa la reiterazione del reato da parte del -OMISSIS-, non ritenevano opportuno far ulteriore uso legittimo delle armi. Lo straniero, che mostrava intenzioni suicide, si procurava delle lesioni sulla gamba destra colpendosi più volte con il coltello in suo possesso. Approfittando di un particolare momento di distrazione del reo, l'ispettore -OMISSIS- sferrava un calcio sulla porta finestra ed in tale fase il -OMISSIS-, portatosi immediatamente a ridosso degli operanti, con atti idonei diretti in modo non equivoco a commettere il delitto di omicidio sferrava improvvisamente dei violenti colpi di coltello in direzione degli stessi, che, nella fattispecie, attingevano, l'Ispettore -OMISSIS- all'altezza del cuore e l'Assistente -OMISSIS- all'altezza dello sterno. Entrambi detti dipendenti riportavano il danneggiamento, con lacerazione del tessuto, dell'uniforme (camicia) di servizio e, solo grazie alla prontezza di riflessi ed alla contestuale presenza dei giubbotti antiproiettile indossati sottocamicia, non riportavano ferite. Il rapido intervento si concretizzava solo grazie alla nebulizzazione da parte degli operanti di spray urticante sul viso del reo, che permetteva agli stessi di disarmarlo e renderlo inoffensivo tramite le manette di sicurezza; il tutto solo dopo una violenta colluttazione a seguito della quale gli operanti riportavano lesioni. L'autore dell'aggressione risulterebbe appartenere ai reparti speciali della Polizia dell'Equador quindi addestrato alla guerriglia e, pertanto,
particolarmente predisposto all'uso delle armi e di altri mezzi di coazione fisica. Per tali fatti, con nota in data 25.10.2011, il Questore di Roma ha proposto alla competente Commissione per le Ricompense, tutti i dipendenti intervenuti nell'operazione per la concessione della ricompensa della promozione per merito straordinario. La Commissione Centrale per le Ricompense, riunitasi in data 28.3.2012, si è così espressa: "visti gli atti ed al termine di un approfondito esame dell'intera documentazione inviata, ritiene che l'attività espletata ed i risultati conseguiti non presentino quei particolari connotati di specialità tali da giustificare l'attribuzione del riconoscimento richiesto; per tali motivazioni la Commissione esprime parere contrario alla concessione della P. per Merito Straordinario in favore degli operatori segnalati per tale riconoscimento ritenendo maggiormente adeguato il conferimento dell'Encomio Solenne". Dello stesso parere è stata la Commissione per il personale del ruolo Sovrintendenti della Polizia di Stato, prevista dall'art. 69 del D.P.R. n. 335 del 1982, la quale, nella seduta del 7 maggio 2012, ha espresso parere contrario all'accoglimento della proposta, non sussistendo i requisiti previsti dall'art. 71 del citato D.P.R. n. 335 del 1982. Il Capo della Polizia, con decreto datato 8 maggio 2012, notificato il 20 settembre 2012, prendendo atto dei pareri espressi dalla Commissione Centrale per le Ricompense e dalla Commissione per il personale del ruolo degli Agenti e Assistenti della Polizia di Stato, non ha accolto la proposta di promozione per merito straordinario formulata nei confronti dell'Assistente -OMISSIS-, ritenendo l'insussistenza dei requisiti richiesti dagli artt. 71 e 75 del D.P.R. n. 335 del 1982. Avverso il provvedimento di concessione della ricompensa premiale dell'encomio solenne in luogo della P. per Merito Straordinario l'odierno ricorrente deduce i seguenti profili di illegittimità: - Violazione e falsa applicazione dell'art. 3 della L. n. 241 del 1990, eccesso di potere per omessa, carente ero contraddittoria motivazione; - Violazione dell'art. 3 e 10 bis L. n. 241 del 1990 nel testo modificato dalla L. n. 15 del 2005; - Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 71 ss. D.P.R. n. 335 del 1982 nonché degli artt. 70 ss. D.P.R. n. 782 del 1985. Eccesso di potere nelle forme sintomatiche dello sviamento, illogicità manifesta, contraddittorietà, irragionevolezza ed arbitrarietà. Si è costituita in giudizio l'Amministrazione resistente deducendo l'infondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto. All'udienza del 12 ottobre 2021 il ricorso è stato trattenuto in decisione dal Collegio. Il ricorso è infondato. La materia di cui si discute è disciplinata dall'art.71 e seguenti del D.P.R. n. 335 del 19822, secondo cui "La promozione alla qualifica superiore può essere conferita anche per merito straordinario agli agenti, agli agenti scelti, agli assistenti, che nell'esercizio delle loro funzioni abbiano compiuto operazioni di servizio di particolare rilevanza, dando prova di eccezionale
capacità e dimostrando di possedere qualità tali da dare sicuro affidamento di assolvere lodevolmente le funzioni della qualifica superiore, ovvero abbiano corso grave pericolo di vita per tutelare la sicurezza e l'incolumità pubblica ovvero abbiano conseguito eccezionali riconoscimenti in attività attinenti ai loro compiti, dando notevole prestigio all'Amministrazione della pubblica sicurezza". Secondo quanto statuito dall'art. 72 del D.P.R. n. 782 del 19853, in ordine alla disposizioni comuni in materia di ricompense per meriti straordinari e speciali: "Le ricompense (...) sono conferite in relazione ad uno specifico evento, per comportamenti caratterizzati da eccezionalità e specialità, avuto riguardo alla qualifica rivestita e alle funzioni esercitate dal personale interessato e tenuto conto del risultato conseguito". Il successivo art. 73 dispone che "la promozione alla qualifica superiore per merito straordinario è conferita ai sensi degli articoli 71 e seguenti del decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile 1982, n. 335; (…) l'encomio solenne è conferito esclusivamente in relazione ad eventi connessi a servizi o ad attività di Polizia Giudiziaria e di soccorso pubblico al personale che, offrendo un contributo determinante all'esito di operazioni di particolare importanza o rischio, abbia dimostrato di possedere spiccate qualità professionali e non comune determinazione operativa". In proposito, deve rilevarsi che, nell'ordinamento del personale della P.S., il sistema delle ricompense per meriti di servizio è caratterizzato da una accentuata discrezionalità, la quale anzi diviene tanto più ampia quanto più elevato è il livello delle ricompense. La ricompensa più elevata è la promozione straordinaria; quella immediatamente inferiore è l'encomio solenne; seguono poi le altre nell'ordine. Il giudizio è affidato alla Commissione Centrale, che, proprio in quanto "centrale", ossia unica per l'intero Corpo, ha il compito, fra l'altro, di garantire un'equilibrata proporzionalità nonché l'omogeneità dei criteri, laddove le proposte dei singoli Questori, proprio perché provengono da una pluralità di fonti, potrebbero risultare scoordinate fra loro. Non costituisce vizio del parere della Commissione, infatti, la circostanza che esso, come nel caso di specie, sia difforme dalla proposta del Questore (Cons. Stato, n. 4889 del 2015). Peraltro, posto che l'art. 72 del D.P.R. n. 335 del 1982 attribuisce esclusivamente all'Amministrazione il potere di valutare le eccezionali capacità del dipendente o di verificare la sussistenza di circostanze tali da esporre il dipendente ad un grave e concreto pericolo di vita, che costituiscono i presupposto per la promozione per merito straordinario. All'Amministrazione, quindi, è riconosciuta una discrezionalità amplissima quanto alla valutazione delle situazioni fattuali in relazione alle quali riconoscere i benefici - che si sottrae al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, se non per gli eventuali profili dell'abnormità dell'iter logico, della macroscopica illogicità, dell'incongruenza della motivazione e del travisamento della realtà fattuale (ex multis, Cons. Stato, n. 3084 del 2015; Tar Lazio, Roma, n. 5875 e n. 5873 del 2018, Tar Puglia, Lecce, n. 3088 del 2015). Inoltre, come di recente rilevato dalla Corte costituzionale, "la ratio ispiratrice della promozione per merito straordinario - che costituisce forma più elevata di "ricompensa" per l'attività svolta - è quella di consentire, a coloro i quali si
siano distinti per l'eccezionalità delle doti mostrate in occasione di particolari operazioni di servizio, di accedere alla qualifica superiore in deroga ai meccanismi ordinari di progressione in carriera. L'avanzamento in carriera per merito straordinario costituisce un'eccezione alla regola del pubblico concorso, sì da doversi interpretare restrittivamente. Il Consiglio di Stato, sia in sede consultiva (Cons. Stato, parere n. 416 del 1998) che in sede giurisdizionale (Cons. Stato, n. 3084 del 2015), ha più volte sottolineato che la promozione del personale della Polizia di Stato alla qualifica superiore per merito straordinario implica necessariamente l'eccezionale rilevanza delle operazioni di servizio compiute sotto il profilo dei risultati conseguiti, nonché la dimostrazione, da parte degli interessati, del possesso di risorse personali e professionali fuori del comune e assolutamente rimarchevoli, mentre sono estranee al merito straordinario le ipotesi in cui il dipendente, pur trovandosi in situazione di pericolo, compie atti che non esulano dai doveri d'istituto" (Corte cost., n. 224 del 2020). La materia delle promozioni per merito straordinario è, insomma, oggetto di un potere ampiamente discrezionale dell'Amministrazione nell'apprezzare i presupposti per il conferimento della promozione, che devono assumere i connotati della straordinarietà, qualificandosi tali ipotesi come eccezionali rispetto all'ordinario sistema della progressione in carriera degli appartenenti alle Forze dell'ordine basato su procedure selettive. Quindi, il potere ampiamente discrezionale dell'Amministrazione è censurabile solo per vizi di arbitrarietà, manifesta illogicità o travisamento dei fatti (Cons. Stato, n. 4889 del 2015). Non spetta, invece, a questo giudice entrare nella questione se l'operato dell'attuale ricorrente e del suo collega meritasse o meno la ricompensa di maggior grado. Dall'esame delle disposizioni contenute nei citati decreti presidenziali e dalla costante giurisprudenza, si desume con chiarezza che la promozione per merito straordinario non si ricollega alla mera pericolosità della situazione affrontata, bensì ad episodi di straordinaria rilevanza sotto il profilo dei risultati conseguiti, nonché alla dimostrazione, da parte degli interessati, del possesso di risorse personali e professionali fuori del comune ed assolutamente eccezionali. Sotto tale profilo, non possono rientrare nella fattispecie del merito straordinario tutti quei casi in cui il dipendente della Polizia di Stato, pur trovandosi in situazione di pericolo, compia atti che non esulano dai doveri d'istituto. Orbene, nel caso di specie occorre rilevare che la competente Commissione Centrale per le Ricompense, esaminati i fatti nella loro completezza, discostandosi dalla proposta avanzata dal Questore, ha deliberato per la concessione dell'Encomio Solenne nei confronti di tutti i dipendenti segnalati tra cui il ricorrente, attraverso un'esauriente motivazione, pienamente idonea a rendere conto delle ragioni in ordine ai presupposti di fatto e di diritto sottesi alla determinazione adottata. Infatti, la Commissione, ha ritenuto che l'attività espletata ed i risultati conseguiti dai dipendenti segnalati per la P. per merito straordinario non presentino quei particolari connotati di specialità tali da giustificare l'attribuzione dell'importantissimo riconoscimento richiesto; ha ritenuto, nel
contempo, che l'operazione di polizia svolta potesse invece essere meritevole del riconoscimento dell'encomio solenne che, come detto sopra, richiede che l'evento sia connotato da particolare importanza o rischio, ma non al punto tale da richiedere che gli operatori abbiano corso pericolo di vita. La positiva attività compiuta dal ricorrente è stata commisurata alla necessità presentatesi nelle circostanze indicate, e coincide con l'esercizio ordinario delle competenze professionali. Dello stesso avviso peraltro, è stata la Commissione per il personale del ruolo degli Agenti e Assistenti della Polizia di Stato, prevista dall'art.69 D.P.R. n. 335 del 1982 nella seduta del 7 maggio 2012 e poi il Capo della Polizia con il decreto dell'8 maggio 2012. Sulla base di tali rilievi il Collegio ritiene infondata la censura volta a lamentare la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 71 ss. D.P.R. n. 335 del 1982 per eccesso di potere nelle forme sintomatiche dello sviamento, illogicità manifesta, contraddittorietà, irragionevolezza ed arbitrarietà In ordine, poi, al motivo di doglianza relativa alla violazione dell'art. 3 L. n. 241 del 1990, occorre rilevare che il provvedimento impugnato - anche per il tramite del rinvio ad ulteriori atti conformi - reca una puntuale motivazione delle ragioni che hanno condotto l'Amministrazione al diniego del riconoscimento richiesto dall'odierno ricorrente; motivazione che appare sufficiente a far comprendere le ragioni del diniego anche alla luce della ricostruzione della vicenda adeguatamente compendiata negli atti stessi. Quanto, infine alla censura concernente la violazione degli artt. 3 e 10 bis L. n. 241 del 1990, relativa alla assenza della comunicazione del preavviso di rigetto, la stessa appare infondata in considerazione del fatto che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato (cfr. anche art. 21 octies, c.p.a.). Conseguentemente e per i motivi esposti, il ricorso è infondato e, pertanto, deve essere respinto. Le spese, in considerazione della vetustà del ricorso e della materia trattata, possono essere compensate per intero tra le parti. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196, e dell'articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare tutti i soggetti indicati nel corpo della sentenza. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 ottobre 2021 con l'intervento dei magistrati: Salvatore Mezzacapo, Presidente
Alessandro Tomassetti, Consigliere, Estensore Lucia Gizzi, Consigliere