Consiglio di Stato 2022- personale aeronavigante del ruolo direttivo dei funzionari del Corpo Forestale dello Stato - “pilota operativo abilitato al gancio baricentrico su AB412” Pubblicato il 11/04/2022 N. 02660/2022REG.PROV.COLL. N. 09744/2018 REG.RIC.
R E P U B B L I C A
I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9744 del 2018, proposto dal Ministero delle politiche agricole alimentari forestali e del turismo, dal Ministero dell’interno – Dipartimento dei Vigili del fuoco, dal Ministero della difesa - Arma dei Carabinieri e dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della funzione pubblica, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; contro il signor OMISSIS OMISSIS, rappresentato e difeso dall’avvocato OMISSIS, con domicilio digitale OMISSIS.OMISSIS@avvocato.pe.it e domicilio fisico presso il suo studio in Roma, OMISSISn. X; per la riforma
della sentenza del T.a.r. per la Toscana, sez. Prima, n. 1093/2018 (R.G. 80/2017), pubblicata il 25 luglio 2018 e notificata il 27 settembre 2018, con la quale sono stati accolti il ricorso principale ed i successivi ricorsi per motivi aggiunti a suo tempo proposti dall’odierno appellato avverso il provvedimento con cui ne era stato disposto il transito dal Corpo forestale dello Stato al Corpo nazionale dei Vigli del fuoco anziché all’Arma dei Carabinieri. Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio di OMISSIS OMISSIS; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 marzo 2022 il Cons. Giancarlo Carmelo Pezzuto e udito per la parte appellata l’avv. Pierpaolo De Vizio, in sostituzione dell'avv. OMISSIS; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO 1. Il signor OMISSIS OMISSIS, già commissario capo del Corpo forestale dello Stato (di seguito anche CFS), con decreto n. 81270/2016 – emanato in attuazione dei provvedimenti di cui alla riforma ordinamentale che ha previsto la soppressione del CFS e l’assorbimento del relativo personale nell’Arma
dei
Carabinieri
ovvero,
per
contingenti
limitati
e
predeterminati, in altre Amministrazioni – è stato assegnato al Corpo nazionale dei Vigili del fuoco (di seguito anche CNVVF) anziché come dal medesimo auspicato, nell’Arma; e ciò in applicazione del criterio di cui all’art. 12, comma 2, lett. a), punto 2), del d.lgs. n. 177/2016, nel presupposto del suo precedente impiego nelle “linee di volo dedicate o impiegate per le specifiche attività antincendio boschivo”.
2. Il predetto ha, quindi, impugnato in parte qua detto decreto ed ulteriori provvedimenti connessi con plurime censure innanzi al Ta.r. per la Toscana, avversando con successivi ricorsi per motivi aggiunti il decreto del 29 dicembre del 2016, con il quale ne è stato disposto l’inquadramento con effetto 1° gennaio 2017 quale direttore AIB presso la Direzione regionale VVF Toscana, ed il d.d. n. M_D GMIL REG2016 0732479 del 20 dicembre 2016, unitamente ai provvedimenti successivi e conseguenziali, con cui ulteriori commissari capo forestali sono stati inquadrati con la medesima decorrenza nell’Arma dei Carabinieri escludendo tuttavia l’interessato. 3. A seguito dell’accoglimento ai fini del riesame da parte del T.a.r. adìto dell’istanza
cautelare
proposta
con
i
primi
motivi
aggiunti,
l’Amministrazione ha successivamente emanato il decreto n. 15/75-4 del 18 agosto 2017, con il quale ne è stato confermato l’inquadramento nel Corpo dei Vigili del fuoco; anche gli effetti di detto provvedimento, impugnato con ulteriore ricorso per motivi aggiunti, sono stati sospesi dal giudice di prime cure con ordinanza n. 693/2017. 4. In esito all’udienza fissata per la discussione nel merito il T.a.r. ha poi accolto il ricorso dell’interessato con la gravata sentenza n. 1093/2018, rigettando l’eccezione di incompetenza territoriale e ritenendo illegittimo l’inquadramento del ricorrente nel CNVVF in ragione del suo poliedrico profilo professionale, in virtù del quale l’interessato avrebbe dovuto essere assegnato
all’Arma
dei
Carabinieri
tenuto
conto
delle
attività
complessivamente svolte durante il servizio nel CFS e, in particolare, del fatto che delle 1.300 ore di volo svolte dal predetto soltanto 80 si sarebbero riferite ad attività antincendio. 5. Contro detta sentenza hanno proposto appello le Amministrazioni in epigrafe, proponendo istanza cautelare e deducendo, in sintesi:
5.1. l’incompetenza territoriale del T.a.r. Toscana per violazione degli artt. 13, 15 e 16 c.p.a.; 5.2. l’inammissibilità del ricorso di primo grado in assenza di notifica ai controinteressati sostanziali; 5.3. la violazione e falsa applicazione dell’art. 8 della legge n. 124/2015 e degli artt. 7 e 12 del d.lgs. n. 177/2016, l’erronea percezione degli atti di causa e l’invasione della sfera discrezionale dell’Amministrazione. 6. Con memoria del 14 dicembre 2018 si è costituito l’appellato, il quale, ripercorsa la vicenda e confutati i motivi dell’appello, ne ha chiesto la reiezione unitamente al rigetto dell’istanza di sospensione. 7. In accoglimento dell’istanza cautelare incidentalmente proposta nel presente giudizio, con ordinanza cautelare n. 6349/2018 della Sezione IV questo Consiglio ha sospeso l’esecutività della sentenza impugnata, ritenendo sussistenti gli estremi del fumus boni iuris e considerato che l’esecuzione
della
sentenza
avrebbe
determinato
pregiudizi
alle
Amministrazioni appellanti. 8. Con successiva ordinanza collegiale n. 7065/2021, tenuto conto della richiesta di rinvio formulata in sede orale nell’udienza pubblica del 19 ottobre 2021 dal difensore dell’appellato, secondo cui la controversia sarebbe stata avviata a trovare definitiva composizione in termini satisfattivi per le parti, questa Sezione ha, infine, disposto incombenti istruttori e fissato per l’ulteriore trattazione l’udienza pubblica del 29 marzo 2022, nella quale la causa è stata discussa e trattenuta per la decisione. In adempimento di detti incombenti il 31 gennaio 2022 l’Avvocatura dello Stato ha depositato taluni disegni e proposte di legge concernenti l’eventuale riordino delle funzioni di cui alla citata riforma e la ricostituzione del Corpo forestale dello Stato.
9. All’udienza pubblica del 29 marzo 2022 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione. DIRITTO 10. Si deve in primo luogo rilevare l’infondatezza delle eccezioni di incompetenza
territoriale
e
di
inammissibilità
formulate
dalle
Amministrazioni appellanti, e ciò in linea con gli orientamenti già espressi da questo Consiglio in relazione a controversie del tutto analoghe alla presente e dai quali non si ha alcuna ragione di discostarsi, secondo cui in tal senso “è sufficiente fare richiamo all’ordinanza collegiale della Sezione n. 3178 del 2018 (relativa a regolamento di competenza su controversia esattamente sovrapponibile alla presente) nella quale si precisa che il provvedimento impugnato è ‘un atto plurimo, ossia un provvedimento che, a dispetto dell’unitarietà formale, è funzionalmente scindibile in tante diverse decisioni quanti sono i destinatari’. In sostanza, come già chiarito da questo Consiglio di Stato in sede consultiva (cfr. Comm. spec. parere 1851/2016), i provvedimenti di assegnazione emanati dal Capo del Corpo non recano una decisione strutturalmente unitaria pur se soggettivamente complessa, ma, al contrario, dispongono più decisioni individuali oggettivamente distinte ed autonome, semplicemente esternate uno actu per evidenti ragioni di economicità dell’azione amministrativa. Da quanto sopra consegue altresì che il ricorrente non doveva integrare il contraddittorio nei confronti di tutto il personale trasferito all’Arma” (Cons., St., Sez. IV, n. 2903/2020; in termini, della stessa Sezione, cfr. anche n. 6128/2018, n. 6109/2018 e n. 6100/2018, nonché ord. n. 2356/2017 in sede di regolamento di competenza).
11. E’, al contrario, fondato e merita dunque accoglimento il terzo motivo di appello. 11.1. Giova in primo luogo ricordare che il d.lgs. n. 177/2016 ha dato attuazione alla previsione contenuta nell’art. 8 della legge delega n. 124/2015, che disponeva il “riordino delle funzioni di polizia di tutela dell'ambiente, del territorio e del mare, nonché nel campo della sicurezza e dei controlli nel settore agroalimentare, conseguente alla riorganizzazione del Corpo forestale dello Stato ed eventuale assorbimento del medesimo in altra Forza di polizia, fatte salve le competenze del medesimo Corpo forestale in materia di lotta attiva contro gli incendi boschivi e di spegnimento con mezzi aerei degli stessi da attribuire al Corpo nazionale dei vigili del fuoco con le connesse risorse e ferme restando la garanzia degli attuali livelli di presidio dell'ambiente, del territorio e del mare e della sicurezza agroalimentare e la salvaguardia delle professionalità esistenti, delle specialità e dell'unitarietà delle funzioni da attribuire, assicurando la necessaria corrispondenza tra le funzioni trasferite e il transito del relativo personale”. La riforma, in estrema sintesi, ha previsto l’assorbimento del CFS nell’Arma dei Carabinieri con l’eccezione di un contingente limitato da assegnare alla Polizia di Stato, alla Guardia di finanza, al Corpo nazionale dei vigili del fuoco ed al Ministero delle politiche agricole e forestali. 11.2. La disciplina relativa al trasferimento del personale del soppresso Corpo Forestale è contenuta nell’art. 12 del citato decreto legislativo, che al comma 2 disponeva che il Capo del Corpo individuasse con propri provvedimenti, per ruolo di appartenenza, l'Amministrazione presso la quale ciascuna unità di personale sarebbe stata assegnata “sulla base dello stato matricolare e dell’ulteriore documentazione attestante il servizio prestato” ed in ossequio al prioritario principio di carattere generale, di cui
alla lettera a) della norma, della corrispondenza con le funzioni precedentemente svolte, prevedendosi poi l’applicazione in via graduale e subordinata degli ulteriori criteri individuati alle successive lettere b) e c) della norma medesima (sul punto cfr. anche, ex multis e fra le più recenti, Cons. St., Sez. I, n. 535/2022). 11.3.
Per
quanto
qui
di
maggior
interesse,
con
riferimento
all’individuazione del contingente destinato a transitare nel CNVVF il citato art. 12, comma 2, del d.lgs. n. 177/2016 elencava specificamente – e, come detto, prioritariamente – alla lettera a) le unità da considerare in quanto di precedente assegnazione del personale interessato, unità individuate nei centri operativi antincendio boschivo (COAB), nei nuclei operativi speciali e di protezione civile (NOS), nelle “linee di volo dedicate o impiegate per le specifiche attività nella consistenza indicata nella tabella A di cui al comma 1” e nel centro operativo aereo unificato (COAU); ai fini del criterio subordinato di cui alla lettera b), la norma indicava, poi, “l'anzianità nella specializzazione di direttore delle operazioni di spegnimento (DOS) e, a parità di anzianità nella specializzazione, la minore età anagrafica”; infine, a fattor comune, veniva previsto alla successiva lettera c), che qualora in base ai richiamati criteri le unità assegnate alle varie Amministrazioni interessate fossero risultate in numero inferiore ai contingenti previsti si sarebbe, altresì, tenuto conto delle attività prevalentemente svolte dagli interessati nell’ultimo quinquennio. 11.4. E’ possibile, in sintesi, affermare che, in ossequio al richiamato principio cardine della corrispondenza tra le funzioni trasferite ed il transito del personale, la riforma ha previsto in linea di principio il generalizzato transito degli allora appartenenti al CFS nell’Arma dei Carabinieri ad eccezione di limitati e predeterminati contingenti da destinare alle altre Amministrazioni individuate dal legislatore. Risulta,
quindi, coerente con il disegno normativo complessivo che con riferimento a tali per così dire “marginali” contingenti, evidentemente relativi alle attività rispettivamente e specificamente indicate, il legislatore medesimo abbia individuato parametri selettivi più specifici e mirati, nell’ottica di garantire il rispetto del principio del mantenimento della funzione precedentemente svolta in modo da salvaguardare le esperienze professionali dei singoli. 11.5. Vale anche ricordare che, in attuazione della riforma, al Corpo nazionale dei Vigili del fuoco è stata prevista la destinazione, complessivamente, di 390 unità comprensive di 96 unità di personale aeronavigante dei diversi ruoli necessarie per lo svolgimento della funzione trasferita di lotta attiva contro gli incendi boschivi e di spegnimento con mezzi aerei. In tale contesto, è innegabile che con riferimento alle assegnazioni nel CNVVF il primo criterio a suo tempo individuato dal legislatore fosse quello relativo alle “unità” specificamente dedicate alla funzione, trasferita in virtù della riforma, della lotta attiva agli incendi boschivi, fra le quali, come si è ricordato, rientrano specificamente le “linee di volo dedicate o impiegate” dal soppresso CFS per tale specifica attività. Diversamente opinando, del resto, non sarebbe stato possibile garantire il rispetto della garanzia dei preesistenti livelli di presidio specificamente voluta dalla citata legge delega, garanzia da attuare, come ricordato, “assicurando la necessaria corrispondenza tra le funzioni trasferite e il transito del relativo personale”, che con ogni evidenza costituisce il necessario ed indefettibile presupposto per la imprescindibile continuità del relativo servizio, che ne sarebbe altrimenti risultata pregiudicata. 12. Diversamente da quanto ritenuto dal giudice di prime cure, risulta, quindi, ragionevole l’assegnazione al Corpo nazionale dei Vigili del fuoco
dell’appellato alla luce del richiamato criterio di cui all’art. 12, comma 2, lettera a), punto 2, del d.lgs. n. 177/2016, in quanto il predetto, come dal medesimo rilevato, all’atto dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 177/2016 era impiegato presso la 4^ Divisione del Centro operativo aereo del CFS e dal luglio 2013 aveva assunto l’incarico di Direttore operazioni volo della flotta aerea del CFS. A ciò deve aggiungersi che, come si evince dal provvedimento n. 81270/2016 principalmente avversato, alla suddetta data risultavano impiegate presso le citate “linee di volo dedicate o impiegate per le specifiche attività” complessivamente n. 196 unità di personale aeronavigante, di cui n. 5 unità appartenenti al ruolo direttivo dei funzionari del CFS, nel cui ambito l’Amministrazione doveva individuare, secondo le previsioni della relativa tabella, le n. 96 unità da far transitare nel CNVVF. 13. Il Collegio ritiene, quindi, ragionevole che, come precisato nel d.d. n. 81270/2016, si sia “ritenuto necessario assegnare al Corpo nazionale dei Vigili del fuoco, Amministrazione destinataria delle funzioni trasferite di lotta attiva contro gli incendi boschivi, tutte le predette 5 unità aeronaviganti appartenenti al ruolo direttivo dei funzionari del Corpo forestale dello Stato, indispensabili per le esigenze connesse alla completa riorganizzazione del servizio antincendio boschivo con riferimento allo spegnimento con mezzi aerei, al fine di garantirne la massima efficienza e funzionalità e di assicurarne l’imprescindibile continuità”; e ciò, prosegue il provvedimento, nel presupposto che “il personale appartenente al ruolo direttivo dei funzionari del Corpo forestale dello Stato, per le mansioni rivestite di direzione e coordinamento, nonché per le attività didatticoformative, risulta essenziale per il raggiungimento dei predetti obiettivi, costituendo un fondamentale punto di riferimento per il restante personale
impiegato nell’attività operativa di contrasto del fenomeno con mezzi aerei”. Peraltro, come rilevato nell’atto di appello, il predetto era risultato al primo posto della graduatoria del personale pilota del ruolo direttivo dei funzionari da assegnare al CNVVF in quanto “pilota operativo abilitato al gancio baricentrico su AB412” e, pertanto, sarebbe stato individuato per il transito in detto Corpo anche nel caso in cui l’Amministrazione non avesse reputato necessario, per le ragioni innanzi richiamate, assegnarvi tutto il personale aeronavigante del ruolo direttivo dei funzionari del Corpo Forestale dello Stato. E ciò, deve ritenersi, proprio in ragione del suo ragguardevole curriculum professionale, del rilevante ruolo precedentemente rivestito in seno allo specifico comparto del soppresso CFS e della sua cospicua attività di volo, complessivamente pari a circa 1.300 ore, non potendosi condividere la parcellizzazione operata dal giudice di prime cure delle 80 ore di volo specificamente dedicate all’antincendio ma dovendosi piuttosto, in tale contesto, considerare anche le ore di volo dedicate all’addestramento, nonché all’avvistamento ed alla perlustrazione delle vaste aree boschive di pertinenza degli equipaggi di volo dell’Amministrazione di precedente appartenenza, nonché le funzioni di carattere organizzativo connesse al ruolo precedentemente ricoperto. 14. Deve quindi, in definitiva, ritenersi che l’Amministrazione abbia nella fattispecie correttamente esercitato la propria discrezionalità tecnica e che nella fattispecie non siano ravvisabili i vizi di legittimità invocati dall’interessato dei provvedimenti avversati che consentirebbero il sindacato di legittimità da parte del giudice amministrativo, non risultando il provvedimento principalmente avversato in primo grado affetto da
manifesta abnormità o irragionevolezza né basato su un travisamento dei presupposti di fatto alla base dei provvedimenti originariamente avversati. 15. In conclusione, in ragione di quanto esposto, l’appello va accolto in ragione della fondatezza del terzo motivo e, conseguentemente, in riforma della sentenza impugnata, devono essere respinti il ricorso introduttivo ed i ricorsi per motivi aggiunti di primo grado, confermando i provvedimenti impugnati in quella sede. 16. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate in ragione della peculiarità della vicenda e del solo parziale accoglimento dei motivi di appello. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione e per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, respinge il ricorso introduttivo ed i ricorsi per motivi aggiunti di primo grado. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 marzo 2022 con l'intervento dei magistrati: Italo Volpe, Presidente FF Francesco Frigida, Consigliere Francesco Guarracino, Consigliere Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere, Estensore Stefano Filippini, Consigliere L'ESTENSORE Giancarlo Carmelo Pezzuto
IL PRESIDENTE Italo Volpe
IL SEGRETARIO