Consiglio di Stato 2022- immissione
di 160 Luogotenenti in servizio permanente nell'Arma dei Carabinieri nel ruolo straordinario a esaurimento degli Ufficiali dell'Arma dei Carabinieri», limitando la partecipazione ai luogotenenti dell'Arma con un'età anagrafica non inferiore a cinquanta anni. Pubblicato il 22/04/2022 N. 03061/2022REG.PROV.COLL. N. 02010/2018 REG.RIC.
R E P U B B L I C A
I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2010 del 2018, proposto da OMISSIS contro Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; per la riforma della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 00686/2018 del giorno 29 novembre 2017, resa tra le parti; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della Difesa; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 marzo 2022 il Cons. Stefano Filippini; Udito l'Avvocato dello Stato Liborio Coaccioli; Vista l'istanza di passaggio in decisione senza discussione depositata da parte appellante; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO Con decreto del 18 settembre 2017 il Direttore Generale per il personale militare del Ministero della difesa ha indetto «per l'anno 2017, il concorso per soli titoli, ai sensi dell'art. 2212 terdecies, comma 3, D.lgs. 66/2010, per l'immissione di 160 Luogotenenti in servizio permanente nell'Arma dei Carabinieri nel ruolo straordinario a esaurimento degli Ufficiali dell'Arma dei Carabinieri», limitando la partecipazione ai luogotenenti dell'Arma con un'età anagrafica non inferiore a cinquanta anni. Con il ricorso al TAR gli originari ricorrenti, tutti luogotenenti dell’Arma dei Carabinieri aventi un’età inferiore ai 50 anni che tuttavia hanno rapidamente conseguito la qualifica apicale del ruolo sottufficiali (con notevole anticipo rispetto ai colleghi), hanno lamentato di vedersi precluso l’accesso al «ruolo straordinario a esaurimento», instituito in forza dell’art. 29 D.Lgs. 95/2017 che ha introdotto l’art. 2212 terdecies nel D.lgs. 66/2010, e riservato a ufficiali tratti dai luogotenenti in servizio permanente dell’Arma dei carabinieri in possesso di un’età anagrafica non inferiore a cinquanta anni, accessibile mediante concorso per soli titoli alla promozione al grado di sottotenente. In attuazione di tale norma, il direttore generale per il personale militare del Ministero della difesa ha
indetto il relativo concorso per 160 Luogotenenti in servizio permanente dell’Arma dei Carabinieri e, ovviamente, il bando preclude la partecipazione ai Luogotenenti che non abbiano compiuto i 50 anni di età. Con il ricorso al TAR sono stati prospettati motivi volti ad indurre il giudicante a sollevare questione di legittimità costituzionale. Al proposito si deduceva: -che il D.Lgs. 95/2017, in attuazione della legge delega sulla riforma della pubblica amministrazione 124/2015, ha proceduto alla revisione dei ruoli delle Forze di polizia, modificando anche il Codice dell’ordinamento militare, per introdurre disposizioni di riordino delle carriere militari; -nell’ambito di questo vasto disegno ordinamentale, l’art. 29 del D. Lgs. n. 95/2017, ha instituito il ruolo straordinario a esaurimento degli Ufficiali dell’Arma che possono conseguire al massimo il grado di capitano e che potrà essere alimentato da corsi fino al 2021 con organico massimo di 800 unità complessive suddivise in misura non superiore a 160 unità annue; -il requisito di immissione in detto ruolo straordinario è l’essere un luogotenente in servizio permanente dell’Arma dei carabinieri con anzianità di grado uguale o antecedente al 1° gennaio 2017 e in possesso di un’età anagrafica non inferiore a cinquanta anni. Su questo discrimine di età si appuntano le censure dei ricorrenti, ai sensi dell’art.
3
Cost.,
giudicandosi
la
previsione
immotivatamente
discriminatoria tra coloro che ambiscono ad ottenere un medesimo bene giuridico; illogica perchè favorisce la progressione di carriera dei luogotenenti sulla base di un criterio arbitrario e tutt’altro che meritocratico (l’anzianità anagrafica); irragionevole poiché la norma censurata determina un’ingiustificata discriminazione tra i luogotenenti dell’Arma dei carabinieri, privilegiando più anziani in danno dei più giovani; controproducente perché riduce la platea dei concorrenti, con pregiudizio del principio della massima partecipazione. Oltretutto, i
luogotenenti maggiori di 50 anni di età ben potrebbero avere un’anzianità nella qualifica minore rispetto ai colleghi più giovani, i quali quindi da più anni svolgono le mansioni apicali dei sottufficiali e vicarie degli ufficiali dell’Arma. Detto assetto normativo è dannoso per l’Amministrazione perché
i
luogotenenti
all’Amministrazione
una
“più
giovani”
permanenza
in
potrebbero servizio,
nel
assicurare ruolo
ad
esaurimento, certamente maggiore rispetto ai “più anziani”, che inevitabilmente raggiungeranno prima il congedo per sopraggiunti limiti d’età. Infine, il criterio in questione pregiudica proprio i luogotenenti “più meritevoli”, ossia coloro i quali hanno raggiunto la qualifica apicale più rapidamente rispetto ai colleghi, meritando una più rapida progressione di carriera che ora verrebbe irragionevolmente ribaltata in favore dei meno meritevoli. I ricorrenti ritengono altresì violati: l’art. 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea che vieta ogni discriminazione, l’art. 3, comma 6, L. 127/1997, per il quale la partecipazione ai concorsi indetti da pubbliche amministrazioni non è soggetta a limiti di età, l’art. 2 D.lgs. 216/2003 che vieta la discriminazione per età. L’Amministrazione, costituitasi in giudizio, chiedeva il rigetto del ricorso illustrando le ragioni che giustificano la previsione del limite in questione. Il TAR, con la sentenza impugnata, ha rigettato il ricorso ritenendo manifestamente infondata la questione di costituzionalità prospettata in relazione alla previsione normativa che è alla base dell’istituto: difetta in primo luogo l’identità della situazione in fatto per poter censurare una disparità di trattamento, posto che i ricorrenti hanno valutato atomisticamente le loro prospettive professionali, puntando l’attenzione su un concorso che vuole alimentare un ruolo straordinario a esaurimento. Invero “il D.Lgs. 95/2017 ha stabilito una riforma complessiva dei ruoli delle
forze di polizia civili e militari; per rimanere nell’ambito dell’Arma dei Carabinieri quanto agli ufficiali in futuro i volumi organici del Ruolo Speciale saranno inseriti in quelli del Ruolo Normale, tanto che gli ufficiali attualmente inseriti nel Ruolo Speciale vi rimarranno ad esaurimento. Il Ruolo Normale sarà alimentato con concorso pubblico, per civili\ militari di età non superiore a 22 anni destinati in Accademia Militare e con concorso interno, riservato a: a) Luogotenenti diplomati senza limiti di età (dal 2023, di età non superiore a 55 anni e non in possesso di laurea magistrale); b) Militari di tutti i ruoli non direttivi e non dirigenti in possesso di laurea magistrale e di età non superiore a 45anni (dal 2023, 40 anni). Ai luogotenenti nella condizione dei ricorrenti non è preclusa la possibilità di accedere al ruolo degli Ufficiali con prospettive di carriera più ampie di quelle stabilite per il concorso oggetto del ricorso. Il
ruolo
straordinario
a
esaurimento
riservato
ai
Luogotenenti
ultracinquantenni ha lo scopo di ottenere una provvista di ufficiali inferiori che coprano le esigenze fin tanto che il nuovo assetto andrà a regime. Infatti non volendo più alimentare il Ruolo Speciale perché né è prevista la soppressione tanto che rimarrà in vita solamente come ruolo ad esaurimento, l’Arma perderà quell’aliquota di ufficiali inferiori che quel Ruolo garantiva ogni anno e, prima che essi siano sostituiti dall’ampliamento dell’immissione di ufficiali nel Ruolo Normale, era necessario garantire una copertura dell’organico. La soluzione scelta è stata quella di consentire ai sottufficiali più alti in grado e con maggiore anzianità anagrafica di poter accedere al Ruolo Ufficiali con carriera limitata al grado di capitano; la scelta della soglia anagrafica, lungi dal voler significare un discrimine, garantisce che il ruolo sia effettivamente ad esaurimento. Dal momento che il limite di età per gli ufficiali inferiori è sessanta anni, nessuno dei vincitori di concorso
permarrà nel ruolo per più di dieci anni e, dal momento che l’ultimo concorso sarà bandito nel 2021, nel 2031 il ruolo sarà effettivamente esaurito. A quella data è presumibile che anche il Ruolo Speciale si sarà esaurito e quindi l’Arma avrà a regime l’assetto che il D.lgs. 95/2017 ha stabilito. In conclusione il ruolo nel quale i ricorrenti lamentano di non poter entrare è uno strumento che permette di soddisfare le esigenze dell’Arma fin quando la riforma non andrà a regime, offre uno stimolo ai sottufficiali nel grado apicale più anziani di età e non pregiudica i luogotenenti più giovani anagraficamente che potranno ambire al concorso per titoli che offre maggiori prospettive di carriera proprio perché quei militari hanno un tempo maggiore per avanzare nel grado prima di essere colpiti da limiti d’età. Così ricostruita la nuova disciplina del riordino della carriera degli ufficiali dell’Arma dei Carabinieri, la previsione di un ruolo straordinario a esaurimento riservato ai Luogotenenti con anzianità anagrafica non inferiore a 50 anni non appare confliggere con alcun parametro costituzionale. Il legislatore conserva una sua discrezionalità nello stabilire i requisiti di età per l'accesso ai pubblici impieghi e, nello stesso tempo, fissare la data di riferimento dell'età minima richiesta, purché detti requisiti non siano determinati in modo arbitrario o irragionevole. Le norme ordinarie indicate nel corso servono a fissare dei principi di fondo, ma non ad ingessare le scelte del legislatore che seguano un criterio logico come in base a quanto finora argomentato è avvenuto nel caso di specie. Avverso la sentenza di rigetto i medesimi Luogotenenti hanno proposto appello, affidando il gravame ai seguenti motivi, ampiamente elusivi della previsione relativa alla sinteticità degli atti e sostanzialmente riproduttivi di quelli del ricorso di primo grado, che possono così sintetizzarsi:
-Erroneità della sentenza nella parte in cui non coglie la manifesta fondatezza della questione di legittimità delle norme censurate in riferimento all’art. 3 della Costituzione; invero la discriminazione è relativa a soggetti che hanno tutti il grado di luogotenenti e la possibile progressione alternativa (quella per accedere al ruolo normale) è per concorso a esami e a carriera più lenta. Per giunta, analoghi ruoli speciali ad esaurimento previsti per la Polizia di Stato, la GdF, Polizia penitenziaria e varie Armi della Difesa, non prevedono per i rispettivi ordinamenti un’età minima di accesso. Invece, per i Carabinieri, l’art. 29 del D. Lgs. n. 95/2017 ha illegittimamente introdotto l’art. 2212 terdecies, che ha instituito il ruolo straordinario a esaurimento degli Ufficiali dell’Arma, con grado massimo di capitano, norma che confligge con la previsione di cui all’art. 3 Cost.. - Violazione del principio di uguaglianza e del principio di ragionevolezza delle leggi per le medesime ragioni già esposte in primo grado e sopra riassunte. - Illegittimità costituzionale della previsione per eccesso di delega (attribuita con la legge 7 agosto 2015, n. 124), posto che questa indicava come criterio l’uniformità di trattamento e invece il Governo ha stabilito – esclusivamente per quanto attiene all’accesso al ruolo ad esaurimento degli ufficiali dell’Arma (per le altre Forze armate e di Polizia, come visto, tale ingiustificata discriminazione non è stata introdotta)– il requisito del limite minimo di età anagrafica (50 anni).Anche il Consiglio di Stato, con il parere n. 915/2017 del 21 aprile 2017, reso dall’Adunanza della Commissione Speciale del 12 aprile 2017 del Consiglio di Stato (affare n. 420/2017) ha evidenziato che la riforma predetta ha introdotto un generale abbassamento dei limiti d’età per l’accesso ai ruoli (inclusi quelli degli ufficiali), evidenziando così la precisa esigenza di disporre di personale più
giovane per raggiungere alcuni degli obiettivi previsti dalla riforma; e al tempo stesso ha mostrato riserve in merito alla diversa durata delle carriere da ufficiale nei vari comparti. - Irragionevolezza della norma censurata e, di conseguenza, della determinazione impugnata dinanzi al TAR, anche avuto riguardo ai principi generali del diritto amministrativo e di quelli che regolano la materia dei concorsi pubblici. In ambito sovranazionale, ai sensi dell’art. 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, «è vietata qualsiasi forma di discriminazione per età; mentre l’art. 6 della direttiva 2000/78/CE del Consiglio –adottato in attuazione del richiamato art. 21, della Carta– inoltre, stabilisce che gli Stati membri possono prevedere che le disparità di trattamento in ragione dell’età non costituiscano discriminazione laddove esse siano oggettivamente e ragionevolmente giustificate, nell’ambito del diritto nazionale, da una finalità legittima. Mentre, in ambito nazionale, l’art. 3, comma 6 della legge 15 maggio 1997, n. 127, dispone che «la partecipazione ai concorsi indetti da pubbliche amministrazioni non è soggetta a limiti di età, salvo deroghe dettate da regolamenti delle singole amministrazioni connesse alla natura del servizio o ad oggettive necessità dell’amministrazione». E dunque, alla luce delle predette considerazioni si è insistito per la proposizione di questione di legittimità costituzionale (in relazione agli artt. 29 del D. Lgs. n. 95/2017 e 2212 terdecies e quaterdecies del Codice dell’ordinamento militare) o per la diretta disapplicazione della legge in contrasto con la normativa comunitaria. Con ordinanza cautelare del giorno 12 aprile 2018, questo Consiglio ha rigettato la richiesta di sospensiva alla luce della mancanza del periculum in mora, atteso che l’eventuale definizione a favore degli appellanti dell’odierno contenzioso può comportarne la ricostruzione della carriera
ora per allora, sicché difetta uno dei presupposti per la concessione della richiesta misura cautelare. Sulle conclusioni rassegnate dalle parti la controversia è stata decisa all’udienza del 1 marzo 2022. DIRITTO L’appello è infondato perché generico (sotto il profilo della aspecificità, in quanto reitera le medesime questioni già adeguatamente contrastate dal primo giudice, senza introdurre rilevanti argomenti contrari) e comunque infondato. Il Collegio invero condivide gli argomenti già illustrati ampiamente dal TAR a giustificazione della manifesta infondatezza della questione di costituzionalità prospettata e, per evitare inutili appesantimenti della trattazione, può ad essi farsi rinvio. Pare comunque opportuno aggiungere che la prospettata irragionevolezza della previsione in parola (il limite minimo di età) per l’accesso al ruolo speciale di cui si discute pare comunque rispondere a esigenza per nulla trascurabile, quale è quella di garantire che quel ruolo che il legislatore ha voluto “ad esaurimento” sia effettivamente tale, e che detto esito avvenga in un arco temporale determinato, concretamente individuato in un decennio circa, lasso temporale che la programmazione degli organici e dei reclutamenti lascia ritenere congruo. Pare del tutto evidente, invero, che consentire l’accesso a detto ruolo a soggetti più giovani comporterebbe necessariamente la permanenza in servizio, per un tempo maggiore di quanto auspicato, di ufficiali selezionati secondo criteri differenti da quelli del ruolo ordinario. La previsione, dunque, non appare priva di giustificazione apprezzabile né manifestamente irragionevole. Senza considerare, ancora, il profilo di dubbia legittimità di una previsione che
dovesse consentire l’accesso al ruolo speciale a soggetti ancora “giovani” per poi limitarne lo sviluppo di ulteriore carriera, in maniera assolutamente aprioristica, al grado di capitano. Né rileva il dato che per altre Armi o Corpi siano state individuate regole diverse di accesso ai rispettivi ruoli speciali ad esaurimento, atteso che l’individuazione delle stesse è il risultato della valutazione di molteplici fattori, diversi e mutevoli per ciascun corpo, quali l’affollamento o l’esiguità nei vari ruoli, la programmazione dei reclutamenti, le risorse finanziarie, le concertazioni interne, ecc. . Né il richiamato parere n. 915/2017 del 21 aprile 2017 del Consiglio di Stato, per quanto esposto in ricorso, pare contenere specifici riferimenti alla questione di specie; anzi, la rilevata tendenza del legislatore delegato all’abbassamento dei limiti di età per l’accesso all’ordinario reclutamento parrebbe evidenziare il disegno di ringiovanimento dei ruoli ordinari, finalità che potrebbe risultare addirittura frustrata dalla costituzione di ruoli speciali ad esaurimento composti da militari con lunghe prospettive di permanenza in servizio. L’evidente ricorrenza di plurimi fattori di possibile ragionevolezza della previsione normativa qui censurata rende dunque manifestamente infondata, anche ad avviso di questo Collegio, la questione di costituzionalità per come prospettata. La novità della questione può legittimare la compensazione delle spese di lite anche nel presente grado di giudizio. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Spese del grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 marzo 2022 con l'intervento dei magistrati: Giancarlo Luttazi, Presidente FF Francesco Frigida, Consigliere Carla Ciuffetti, Consigliere Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere Stefano Filippini, Consigliere, Estensore L'ESTENSORE Stefano Filippini
IL PRESIDENTE Giancarlo Luttazi
IL SEGRETARIO