Consiglio di Stato 2021-chiedeva il riconoscimento della causa di servizio in relazione a una serie di patologie, asseritamente determinate o concausate in ambienti d’ufficio in cui era esposto a fumo passivo. Pubblicato il 15/04/2021 N. 03108/2021REG.PROV.COLL. N. 08148/2019 REG.RIC.
R E P U B B L I C A
I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8148 del 2019, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avv. ………. contro Ministero della Giustizia, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato, e presso gli uffici della medesima domiciliato per legge in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12; per la riforma della sentenza del T.A.R. per la Calabria, Sezione staccata di Reggio Calabria n. -OMISSIS-, resa tra le parti, con cui è stato dichiarato irricevibile il ricorso in primo grado n.r. -OMISSIS-, proposto per l’annullamento di provvedimento di diniego di riconoscimento della dipendenza di patologie da causa di servizio, a seguito di diniego di giurisdizione del Giudice del lavoro
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della Giustizia; Visti tutti gli atti della causa; Relatore il Cons. Leonardo Spagnoletti nell’udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2021, celebrata nei modi e nelle forme di cui all’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con modificazioni, nella legge 18 dicembre 2020, n. 176, e preso atto che nessuno è comparso, non avendo i difensori richiesto la discussione orale in collegamento da remoto; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO 1.) Il signor -OMISSIS-, già operatore amministrativo in servizio presso il OMISSIS-, assunto nella categoria degli invalidi perché riconosciuto affetto da “-OMISSIS-” (quindi portatore di tali patologie prima dell’assunzione in servizio), e dispensato dal servizio in data 3 aprile 1994, con istanza presentata il 24 febbraio 1990 chiedeva il riconoscimento della causa di servizio in relazione a una serie di patologie, asseritamente determinate o concausate in ambienti d’ufficio in cui era esposto a fumo passivo. 1.1) Un primo diniego di riconoscimento della dipendenza dal servizio del 26 maggio 1999 fu annullato con sentenza del T.A.R. Reggio Calabria n. OMISSIS-per difetto di motivazione, perché fondata sul rilievo che la patologia era preesistente al rapporto d’impiego, laddove nella specie le patologie si ponevano in ipotesi come aggravamento o insorgenza di patologie correlate a fattore ambientale (fumo passivo). 1.2) Un secondo diniego del 7 dicembre 2007 -ritenuta la giurisdizione amministrativa perché i fatti costitutivi della fattispecie si erano verificati prima del 30 giugno 1998-, è stato poi annullato con sentenza del TAR Reggio Calabria n. -OMISSIS-, sul rilievo che Comitato di verifica per le cause di
servizio non aveva valutato se l’esposizione al fumo passivo potesse avere efficacia almeno concausale nell’aggravamento dell’affezione bronchiale e nell’insorgenza delle altre patologie. 1.3) E’ poi intervenuto un terzo diniego in data 30 settembre 2014, su conforme parere del C.V.C.S. notificato all’interessato il 17 novembre 2014, impugnato con ricorso al Tribunale di Reggio Calabria - Sezione Lavoro con ricorso depositato il 14 dicembre 2016. 1.4) Con sentenza del 26 ottobre 2017 il Giudice del Lavoro ha declinato la giurisdizione in favore della giurisdizione amministrativa. 1.5) L’interessato ha quindi proposto ricorso in riassunzione notificato il 24 novembre 2017 e depositato il 26 dicembre 2017. 2.) Il TAR ha dichiarato irricevibile per tardività il ricorso, richiamando l’art. 11 comma 2 c.p.a. che in caso di declinatoria di giurisdizione (amministrativa o civile) fa bensì salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda “ferme restando le preclusioni e le decadenze intervenute”, in quanto il ricorso a suo tempo proposto al giudice del lavoro era stato notificato ben oltre il termine decadenziale di 60 giorni, e in effetti oltre due anni dopo la notificazione del provvedimento gravato di diniego; e ha altresì escluso che, secondo quanto sostenuto con memoria depositata dall’interessato il 28 febbraio 2019, il ricorso in riassunzione potesse qualificarsi come ricorso per ottemperanza del giudicato della precedente sentenza del T.A.R. n. -OMISSIS-, osservando come “…dalla sentenza
n.-OMISSIS-di
questo
TAR
sia
derivato
testualmente
per
l’Amministrazione “l’obbligo di ripronunciarsi sulla istanza del ricorrente con delibera motivata e con preciso accertamento dell’incidenza del fumo passivo sulle patologie denunciate” che è quello che il Ministero resistente ha fatto- negando tale incidenza- attraverso il provvedimento originariamente impugnato davanti al Giudice del Lavoro”.
3,) Con appello notificato mediante il servizio postale raccomandato il 16 settembre 2019 e depositato l’8 ottobre 2019, l’interessato ha impugnato la sentenza deducendo le censure di cui ai motivi di seguito sintetizzati: 1) Error in iudicando. Erroneità della sentenza per intrinseca illogicità della motivazione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 63 del d.lgs. n. 165/2001 (art. 68 comma 1 del d.lgs. n. 29/1993 nella stesura successiva alla riforma introdotta dall'art. 18 del d.lgs. 387/2998). Eccesso di potere. Il primo giudice “…ha erroneamente ritenuto che il ricorso dovesse essere proposto entro sessanta giorni dal 17/11/2014 (entro il 16/1/2015) mentre è stato ritualmente proposto”. 2) Error in iudicando. Erroneità della sentenza per intrinseca illogicità della motivazione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 63 del d.lgs. n. 165/2001 (art. 68 comma 1 del d.lgs. n. 29/1993 come sostituito prima dall'art. 33 del d.lgs. n. 546/1993, poi dall’art. 29 del d.lgs. n. 80/1998 e successivamente modificato dall'art. 18 del d.lgs. n. 387/1998). Violazione e falsa applicazione dell’art. 69 comma 7 del d.lgs. n. 165/2001 (art. 50 dopo la modifica di cui all’art. 45 comma 6 della legge n. 69/2009). Eccesso di potere. Si deduce l’erronea applicazione dell’art. 11 c.p.a., posto che la proposizione del ricorso dinanzi al Giudice del lavoro, e il principio di perpetuactio jurisdictionis, in uno con la tempestiva riassunzione dinanzi al G.A., precludono la declaratoria d’inammissibilità. Peraltro “…ammesso che sia competente il TAR la mancata proposizione dinanzi al giudice competente ope legis può essere configurato come errore scusabile, per cui in ogni caso l’impugnazione è regolarmente proposta nei termini giusti”. 3) Violazione e/o falsa applicazione del d.P.R. 1124/1965 - Assicurazione obbligatoria artt. 111-112.
Non può dubitarsi che il termine per proporre ricorso dinanzi al Giudice del lavoro “…sia quello del diritto fatto valere: nel caso di specie è triennale”. 4) Violazione e falsa applicazione degli artt. 2929 cod. civ. e 324 c.p.c. Ne bis in idem. Si deduce che “…le sentenze del TAR di Reggio Calabria n -OMISSIS-hanno riguardato le stesse parti e lo stesso oggetto (onde) Il Tribunale avrebbe dovuto ritenere uguali i fatti impugnati e le medesime parti e quindi avrebbe dovuto accogliere la domanda del -OMISSIS-”. 5) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 112 ss. del d.lgs.104/2010. Eccesso di potere. Giudizio di ottemperanza. Si ripropone l’alternativa prospettazione, disattesa dal primo giudice, secondo la quale il ricorso in riassunzione doveva intendersi proposto per l’ottemperanza delle precedenti sentenze. 3.1) Il Ministero della giustizia, costituitosi con atto depositato il 15 novembre 2019, con successiva memoria difensiva depositata il 28 maggio 2020 ha dedotto, a sua volta l’inammissibilità (e l’infondatezza) dell’appello, nonché di censure volte a contestare la giurisdizione amministrativa, in quanto proposte in modo affatto irrituale, tenuto conto che “…la giurisdizione è stata correttamente identificata in capo al giudice amministrativo nel presupposto che l'esaurimento del rapporto lavorativo del -OMISSIS-, intervenuto nel 1994, aveva determinato l'effetto di cristallizzare la fattispecie ed il relativo assetto di interessi in data anteriore al mutamento di giurisdizione in favore del giudice ordinario (30 giugno 1998)…”, con ciò dovendosi escludere anche qualsivoglia errore scusabile. 3.2) Con memorie di replica e memoria difensiva depositate il 12 giugno 2020 e il 30 giugno 2020, a sua volta l’appellante ha dedotto “… la irricevibilità (degli avversi rilievi: n.d.e.) laddove deduce domande nuove non formulate nel giudizio di primo grado; vero è infatti che controparte non ha mai contestato la
irritualità della riassunzione così come pronunciata dal TAR di Reggio Calabria”, insistendo nelle censure dedotte nell’appello, ulteriormente illustrate. 3.3) All’udienza pubblica del 18 febbraio 2021, celebrata nei modi e nelle forme di cui all’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con modificazioni, nella legge 18 dicembre 2020, n. 176, preso atto che nessuno è comparso, non avendo i difensori richiesto la discussione orale in collegamento da remoto, l’appello è stato riservato per la decisione. 4.) L’appello in epigrafe è infondato e deve essere rigettato, con conferma della sentenza gravata. 4.1) In limine, il Collegio non può esimersi dal rilevare l’assenza di pregio giuridico dell’eccezione pregiudiziale d’inammissibilità dei rilievi svolti nella memoria dell’Avvocatura dello Stato, che non integra, con assoluta evidenza, la proposizione di questioni nuove, sebbene la prospettazione di deduzioni difensive volte a evidenziare l’infondatezza dell’appello, e quindi costituisce ordinaria e corretta estrinsecazione del contraddittorio processuale. 4.2) Nel merito l’appello è a sua volta destituito di fondamento giuridico per le ragioni di seguito esposte. 4.2.1) Come è noto l’art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421 conferì al Governo la delega, tra l’altro, per la revisione delle disposizioni relative al pubblico impiego, da ricondurre “sotto la disciplina del diritto civile” e regolare “mediante contratti individuali e collettivi” (lettera a), con l’affidamento “delle controversie di lavoro riguardanti i pubblici dipendenti… alla giurisdizione del giudice ordinario secondo le disposizioni che regolano il processo del lavoro…” (lettera c). La delega legislativa fu esercitata con il d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 (recante “Razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell’art. 2
della legge 23 ottobre 1992, n. 421”) che “contrattualizzò” la gran parte dei rapporti d’impiego pubblico attribuendone la giurisdizione all’A.G.O. (art. 68) “…a partire dal terzo anno successivo alla data di entrata in vigore del presente decreto e comunque non prima della fase transitoria di cui all’art. 72”, ferma medio tempore la giurisdizione del G.A. (comma 3). In effetti la fase transitoria si è poi protratta sino all’emanazione del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80 (recante “Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell’art. 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59”; quest’ultimo aveva rinnovato e integrato la delega relativa alla c.d. privatizzazione del rapporto d’impiego pubblico). L’art. 45 comma 17 del d.lgs. n. 80/1998 ha effettivamente e definitivamente devoluto alla giurisdizione ordinaria “…in funzione di giudice del lavoro, le controversie di cui all’art. 68 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, come modificato dal presente decreto, relative a questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro successivo al 30 giugno 1998”, salva la fissazione di termine decadenziale (15 settembre 2000) per la proposizione dinanzi al G.A. delle “…controversie relative a questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro anteriore a tale data…”, rimaste assorbite alla pregressa sfera di giurisdizione amministrativa esclusiva). La devoluzione all’A.G.O. riguarda “…tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, ad eccezione di quelle relative ai rapporti di lavoro di cui al comma 4 (c.d. rapporti non contrattualizzati o a regime di diritto pubblico: n.d.e.) incluse le controversie concernenti l’assunzione al lavoro”, ad esclusione delle “…controversie in materia di procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni”, assegnate alla
sfera della giurisdizione esclusiva del G.A. (art. 29 del d.lgs. n. 80 del 1998, sostitutivo dell’art. 68 del d.lgs. n. 29 del 1993). L’intera materia è stata poi disciplinata dal d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (recante “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”) nei cui artt. 63 e 69 sono state ritrasfuse le disposizioni degli artt. 29 e 45 del d.lgs. n. 80 del 1998 (come modificate dal d.lgs. 29 ottobre 1998, n. 387, che aveva introdotto “Ulteriori disposizioni integrative e correttive del d. legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, e del d. legislativo 31 marzo 1998, n. 80”). 4.2.2) Orbene, sotto un primo profilo non può revocarsi in dubbio che il diniego di riconoscimento della dipendenza da causa di servizio, afferendo a fatti inerenti al servizio svolto dall’interessato sino al momento della cessazione del rapporto d’impiego pubblico, intervenuta il 3 aprile 1994, attenga appunto a “questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro anteriore” alla data del 30 giugno 1998. Infatti l’interessato ha impugnato sia il primo diniego -di cui al provvedimento n. 6515 del 6 maggio 1999 (con ricorso n.r. -OMISSIS-)-, sia il secondo diniego -di cui al provvedimento n. 6515bis del 7 dicembre 2007 (con ricorso n.r. OMISSIS-)- dinanzi al T.A.R. per la Calabria - Sezione staccata di Reggio Calabria. Il giudice amministrativo calabrese, con le relative sentenze di accoglimento dei ricorsi per difetto di motivazione n. -OMISSIS-e n. -OMISSIS-, ha espressamente dichiarato la giurisdizione amministrativa proprio richiamando la disposizione dell’art. 45 comma 17 del d.lgs. n. 80/1998 e distinguendo in modo inequivoco tra rapporti d’impiego proseguiti dopo la data del 30 giugno 1998 e rapporti già esauriti a quella data. 4.2.3) Orbene, in modo inopinato l’interessato ha poi adito il Giudice del lavoro in relazione al successivo ulteriore diniego in data 30 settembre 2014,
notificatogli il 14 novembre 2014, con ricorso depositato soltanto il 14 dicembre 2016, ossia a distanza di oltre due anni dalla conoscenza legale del diniego. Con la sentenza n. 1115 del 26 ottobre 2017, il Giudice del lavoro del Tribunale di Reggio Calabria non ha potuto che dichiarare il proprio evidente difetto di giurisdizione. Richiamate le due sentenze del giudice amministrativo calabrese e precisato che “…era pure intervenuta sentenza della Corte dei Conti della Calabria (sent. n. 473 del 2008) che aveva rigettato l’istanza di pensione privilegiata negando la sussistenza della dipendenza da causa di servizio della patologia -OMISSIS-”, il Giudice del lavoro ha osservato che: “Orbene
deve rilevare il decidente che è vero che il rapporto è cessato nel 1994
e delibera di rigetto è del 1999, tuttavia sulla detta delibera già nel 2006 il Tar Pronunciava una sentenza di accoglimento e dunque di merito e dunque accertava la propria giurisdizione sulla pretesa. Inoltre il TAR Calabria pronunciava nel merito sul diniego del 2007 e con sentenza del 2011, espressamente esaminando la questione di giurisdizione e risolvendosi per affermarla come propria alla luce del fatto che si pronunciava su un atto di ottemperanza alla statuizione del TAR n. -OMISSIS-cosi cristallizzando la fattispecie e l’assetto di interessi ad un momento anteriore al momento del mutamento della giurisdizione. Nel merito del ricorso in sede di giustizia amministrativa il TAR con la sentenza del 2011 annullava il provvedimento dell’amministrazione e rimandava all’amministrazione un preciso accertamento dell’incidenza del fumo passivo sulle patologie denunciate entro il termine di 60 giorni dalla comunicazione della sentenza. In questa sede dunque appare al decidente che nella odierna controversia si tratta della medesima fattispecie sostanziale già portata dinanzi al TAR
ancorché però sia diverso l’atto di diniego impugnato ma pur sempre è atto che consegue ed in attuazione di un giudicato amministrativo precedente. La fattispecie sostanziale della pretesa è già stata esaminata con statuizione di merito dal TAR e non di rito, già per due volte dinanzi al giudice amministrativo che ha affermato dunque la attrazione alla propria giurisdizione della stessa pretesa Il giudicato amministrativo ha dunque effetto vincolante anche per il futuro tra le parti e sulla medesima vicenda sostanziale che dal punto di vista processuale è cristallizzata nell’ambito della giurisdizione del giudice amministrativo”. Su tali premesse, quindi, “…ritenuta che la giurisdizione sulla pretesa sostanziale è già stata incardinata e consolidata da un giudicato esterno della giustizia amministrativa va dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo”. 4.2.3) Né può sottacersi che nel caso di specie non veniva, con ogni evidenza, in questione una controversia relativa a diritto soggettivo, e quindi proponibile nel termine prescrizionale, sebbene una domanda di contenuto impugnatorio, correlata a una posizione indiscutibile d’interesse legittimo, e come tale assoggettata a termine decadenziale ordinario. 4.2.4) L’art. 11 comma 2 c.p.a., nel far salvi “…gli effetti processuali e sostanziali della domanda se il processo è riproposto innanzi al giudice indicato nella pronuncia che declina la giurisdizione, entro il termine perentorio di tre mesi dal suo passaggio in giudicato”, con ciò assicurando la perpetuatio jurisdictionis, nondimeno tiene “…le preclusioni e le decadenze intervenute”. Nel caso di specie la “riassunzione”, id est la riproposizione della domanda dinanzi al T.A.R., avrebbe potuto dispiegare i suoi effetti di “salvezza” solo se e in quanto il ricorso al Giudice (palesemente) sfornito di giurisdizione fosse stato proposto nel termine decadenziale ordinario, laddove esso è stato depositato ben
oltre due anni dopo la conoscenza legale del provvedimento di diniego -e verosimilmente, se non sicuramente, proprio in funzione della già intervenuta decadenza dal termine d’impugnazione. 4.2.5) Né a fronte del giudicato formatosi sulle precedenti sentenze del T.A.R. in ordine all’appartenenza della controversia alla sfera della giurisdizione amministrativa,
può
ipotizzarsi
-secondo
quanto
esattamente
dedotto
dall’Avvocatura erariale- il riconoscimento di un errore scusabile, a nulla potendo rilevare la dicitura in calce al provvedimento di diniego che erroneamente richiamava la giurisdizione lavoristica. 4.2.5) Ne consegue che la declaratoria d’irricevibilità pronunciata dal giudice di primo grado è affatto corretta; come del pari è esatto il rilievo negativo in ordine
alla
prospettazione,
formulata
con
memoria
difensiva,
della
qualificazione del ricorso in riassunzione come ricorso per ottemperanza della sentenza n. -OMISSIS-, poiché quest’ultima aveva bensì annullato il diniego del n. 6515bis del 7 dicembre 2007 per difetto di motivazione, statuendo solo “l’obbligo di ripronunciarsi sulla istanza del ricorrente con delibera motivata e con preciso accertamento dell’incidenza del fumo passivo sulle patologie denunciate”, laddove il diniego del 30 settembre 2014 si è appunto incentrato sull’esame della questione, escludendo il ruolo causale o concausale della circostanza nell’insorgenza e aggravamento della patologia. 5.) Alla stregua dei rilievi che precedono l’appello deve essere quindi rigettato, con conferma della sentenza gravata. 6.) In relazione alla risalenza della vicenda e ai suoi articolati sviluppi amministrativi, nonché alle condizioni di salute dell’interessato, sussistono comunque giusti motivi per dichiarare compensate tra le parti le spese del giudizio. P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello n.r. 8148 del 2019, come in epigrafe proposto, così provvede: 1) rigetta l’appello, e per l’effetto conferma la sentenza del T.A.R. per la Calabria, Sezione staccata di Reggio Calabria n. -OMISSIS-; 2) dichiara compensate tra le parti le spese del giudizio d’appello. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa. Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2021, celebrata nei modi e nelle forme di cui all’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con modificazioni, nella legge 18 dicembre 2020, n. 176, con l'intervento dei magistrati: Roberto Giovagnoli, Presidente Leonardo Spagnoletti, Consigliere, Estensore Daniela Di Carlo, Consigliere Francesco Gambato Spisani, Consigliere Nicola D'Angelo, Consigliere L'ESTENSORE Leonardo Spagnoletti
IL PRESIDENTE Roberto Giovagnoli
IL SEGRETARIO In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.